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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

Faculdade da Educação

JEAN DOUGLAS ZEFERINO RODRIGUES

GERENCIALISMO E RESPONSABILIZAÇÃO:
REPERCUSSÕES PARA O TRABALHO DOCENTE
NAS ESCOLAS ESTADUAIS DE ENSINO MÉDIO DE
CAMPINAS/SP

CAMPINAS
2018
JEAN DOUGLAS ZEFERINO RODRIGUES

GERENCIALISMO E RESPONSABILIZAÇÃO:
REPERCUSSÕES PARA O TRABALHO DOCENTE
NAS ESCOLAS ESTADUAIS DE ENSINO MÉDIO DE
CAMPINAS/SP

Tese apresentada à Faculdade de Educação


da Universidade Estadual de Campinas
como parte dos requisitos exigidos para a ob-
tenção do título de Doutor em Educação, na
Área de Ensino e Práticas Culturais.

Orientadora: MARIA MÁRCIA SIGRIST MALAVASI

ESTE TRABALHO CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE


DEFENDIDA PELO ALUNO JEAN DOUGLAS ZEFERINO RODRIGUES,
E ORIENTADA PELA PROFA. DRA. MARIA MARCIA SIGRIST MALA-
VASI.

CAMPINAS
2018
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

FACULDADE DE EDUCAÇÃO

TESE DE DOUTORADO

GERENCIALISMO E RESPONSABILIZAÇÃO:
REPERCUSSÕES PARA O TRABALHO DOCENTE
NAS ESCOLAS ESTADUAIS DE ENSINO MÉDIO DE
CAMPINAS/SP

Autor: Jean Douglas Zeferino Rodrigues

COMISSÃO JULGADORA:
Maria Marcia Sigrist Malavasi
Andreza Barbosa
Isaura Monica Souza Zanardini
Luiz Carlos de Freitas
Selma Borghi Venco

A Ata da Defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no SIGA/Sistema de Fluxo de Dissertação/Tese e
na Secretaria do Programa da Unidade.

2018
AGRADECIMENTOS

A todos os trabalhadores da educação que cotidianamente enfrentam as mais diversas dificul-


dades em seus locais de trabalho e, mesmo assim, não abdicam de suas lutas. Em especial, as
quatro escolas e aos 18 profissionais que se disponibilizaram a colaborar na pesquisa.

À minha mãe, pelo porto seguro ao longo de nossas vidas.

À companheira Alini pelo apoio e paciência (muita paciência) em toda a trajetória.

À Profa. Dra. Maria Marcia Sigrist Malavasi pela orientação, dicas e apoio.

Ao Miranda, pelo auxílio na construção do instrumento utilizado no processo de escolha das


escolas.

Às Professoras Doutoras Regiane Helena Bertagna e Maria José da Silva Fernandes pela parti-
cipação na banca de qualificação e todas as valiosas contribuições.

Aos membros da banca de defesa, titulares e suplentes, por terem aceitado o convite e pela
leitura crítica do trabalho (Prof. Dr. Luiz Carlos de Freitas, Profa. Dra. Selma Venco, Profa.
Dra. Isaura Monica Souza Zanardini, Profa. Dra. Andreza Barbosa.

Aos/às amigos/as do Loed pela parceria nas APPs, nos eventos e demais momentos de troca e
aprendizagem.

À Paulinha e Luana pelas trocas, companheirismo, leitura e, principalmente, pela amizade.

Ao Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia pelo afastamento concedido que possi-
bilitou minha maior dedicação à pesquisa.
RESUMO

Buscou-se identificar e analisar as repercussões das políticas gerenciais e de responsabilização


no trabalho docente de professores do Ensino Médio da rede estadual de Campinas. Os
objetivos específicos abordam: a) identificar e descrever os elementos gerenciais contidos nos
programas que fundamentam a gestão dos professores; b) analisar as repercussões das políticas
gerenciais e de responsabilização sobre o trabalho docente, especificamente, nas relações
professor/professor e professor/direção escolar (direção e professor coordenador pedagógico)
do EM noturno; c) caracterizar o posicionamento dos professores sobre as medidas
implementadas; e d) verificar e caracterizar possíveis movimentações de resistência às políticas.
Foram considerados na análise os seguintes programas da SEE/SP: Sistema de Avaliação de
Rendimento do Estado de São Paulo (Saresp); Projeto São Paulo faz escola (SPfe); Programa
de Qualidade da Educação (PQE): Idesp; Bonificação por Resultados (BR); Programa de
Valorização pelo Mérito, e Educação – Compromisso de São Paulo. Para tanto, foram
observadas quatro escolas e entrevistados 18 profissionais, entre os quais, quatro diretores,
quatro professores coordenadores pedagógicos, seis professores de língua portuguesa e quatro
de matemática. A partir de autores como, Au, Derber, Edwards, Falabella, Freitas, Gaulejac,
Gruening, Jáen, Muller, Newman e Clark, Nichols e Berliner, problematizou-se, por um lado,
o gerencialismo e suas variações, e por outro, a responsabilização (accountability) tanto como
produto do gerencialismo, como um mecanismo de controle sobre o trabalho docente e a
organização do trabalho pedagógico da escola. As políticas gerenciais e de responsabilização
analisadas oferecem repercussões negativas, sistemáticas e específicas ao trabalho docente no
EM, não contribuindo para a qualidade social da educação. As principais repercussões indicam:
divergência, desconfiança e sentimento de injustiça em relação ao Idesp; conflito e tensão entre
as etapas e ensino; desânimo, frustração e desestímulo em relação à carreira docente; cobrança,
pressão e monitoramento da Diretoria de Ensino sobre a direção escolar; alinhamento da
organização do trabalho pedagógico ao Saresp e AAP; redução da autonomia docente;
estreitamento curricular; defesa do modelo de remuneração uniforme; resistência docente e
discente às avaliações externas e migração de funcionários do Quadro de Apoio para escola de
EF Anos Iniciais.
Palavras-chave: gerencialismo; responsabilização docente; trabalho docente.
ABSTRACT

On this research we aim to identify and analyze the repercussions of the management and
accountability policies in the teaching work of High School teachers of the state network of
Campinas. These specific objectives approach: a) to identify and describe management
elements contained on programs that ground the management of teachers; b) to analyze the
repercussions of the management and accountability policies about the teaching work,
specifically on the relations between teacher/teacher and teacher/school management
(management and pedagogical coordinator teacher) of the night term HS; c) to characterize the
teachers’ position about the measures implemented; and d) to verify and characterize possible
resistance movement towards the policies. It was considered in the analysis the following
programs of SEE/SP: Sistema de Avaliação de Rendimento do Estado de São Paulo (Saresp)
[Evaluation System of School Efficiency of the State of São Paulo]; Projeto São Paulo faz
escola (Spfe) [São Paulo makes schools]; Programa de Qualidade da Educação (PQE): Idesp
[Quality of Education Program]; Bonificação por Resultados (BR) [Performance Bonus];
Programa de Valorização pelo Mérito, e Educação – Compromisso de São Paulo [Valorization
by Merit and Education Program – Commitment of São Paulo]. Therefore, four schools were
observed and 18 professionals were interviewed, which among them, four principals, four
pedagogical coordinator teachers, six Portuguese language teachers and four math teachers.
Based on authors such as Au, Derber, Edwards, Falabella, Freitas, Gaulejac, Gruening, Jáen,
Muller, Newman e Clark, Nichols e Berliner, it was problematized, on one hand, the
managerialism and its variations, and on the other hand, accountability as a product of
managerialism and a control mechanism over teaching work and the organization of the
school’s pedagogical work. The managerial and accountability policies analyzed offer negative,
systematic and specific repercussions to teaching work in HS, not contributing to the social
quality of education. The managerialism and its variations (transactional and transformational)
were problematized as well as the accountability, as a mechanism of control over the teaching
work and the organization of the pedagogical work of the school. The main repercussions
indicate: divergence, mistrust and injustice feelings towards Idesp; conflict and tension among
the phases and teaching; dismay, frustration and discourage towards the teaching career;
demands, pressure and the monitoring of the School Board over the school management;
alignment of the organization of the pedagogical work with Saresp and AAP; reduction of the
teacher autonomy; narrowing of the curricular; defence of a uniform remuneration model;
teacher and student resistance of the external evaluations and migration of the Support
Framework employees to the Initial Years of Middle School.
Keywords: managerialism; teaching accountability; teaching work.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Mapa de Habilidades da Plataforma Foco Aprendizagem
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Histórico dos valores pagos como bonificação por resultados (2017–2009)
Gráfico 2 – Resultados do Saresp em Língua Portuguesa (2008 – 2016)
Gráfico 3 – Resultados do Saresp em Matemática (2008 – 2016)
Gráfico 4 – Resultados do Idesp por escola pesquisada
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Aproximações entre os programas da SEE e a gerência científica
Quadro 2 – Tipos de privatização da educação e políticas associadas
Quadro 3 – Classificação dos usos da avaliação externa como instrumento da gestão educacio-
nal nos estados
Quadro 4 – Modalidades das políticas de responsabilização
Quadro 5 – Principais elementos de um sistema de responsabilização baseado no mercado
Quadro 6 – Estrutura da entrevista
Quadro 7 – Dados das escolas pesquisadas – referência 2016
Quadro 8 – Informações sobre os profissionais pesquisados: professores, professores Coorde-
nadores-pedagógicos e diretores
Quadro 9 – Etapa da análise segundo a técnica de Queiroz – unidades informantes
Quadro 10 – Etapa da análise segundo a técnica de Queiroz – unidade escolas
Quadro 11 - Recorrência do recebimento da Bonificação por Resultado, Escola D
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Valores de referência na escala do Saresp para a distribuição dos alunos nos ní-
veis de desempenho em Língua Portuguesa e Matemática
Tabela 2 – Distribuição por nível de desempenho dos estudantes em Língua Portuguesa e Ma-
temática
Tabela 3 – Resultados do Saresp em Língua Portuguesa e Matemática 2008 – 2016
Tabela 4 – Desempenho das escolas com maiores/menores Idesp de Campinas: 2008 –2014
Tabela 5 – Menores resultados: 2008 – 2014
Tabela 6 – Menores resultados segundo o Idesp: 2008 – 2014
Tabela 7 – Maiores resultados do Idesp: 2008 – 2014
Tabela 8 – Resultado da Análise de Envoltória de Dados – DEA
Tabela 9 – Cruzamento das informações da DEA/Idesp e a seleção das escolas
Tabela 10 – Fluxo escolar da Escola A
Tabela 11 – Recorrência do recebimento da Bonificação por Resultado na Escola B
Tabela 12 – Recorrência do recebimento da Bonificação por Resultado da Escola C
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AAP – Avaliação da Aprendizagem em Processo
AGCS – Acordo Geral sobre o Comércio e Serviços
AGEE – A uma Agenda Globalmente Estruturada para a Educação
ANA – Avaliação Nacional de Avaliação
APP – Atividade de Pesquisa Permanente
APS – Ação Popular Socialista
ATPC – Atividade de Trabalho Pedagógico Coletivo
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM – Banco Mundial
BR – Bonificação por Resultados
CENP – Coordenadoria de Estudos e Normas Pedagógicas
DE – Diretoria de Ensino
DEA – Data Envelopment Analisys
DMU – Decision Making Unit
ECSP – Educação – Compromisso de São Paulo
EE – Escola Estadual
EF – Ensino Fundamental
EP – Entrevista Piloto
FDE – Fundação para o Desenvolvimento da Educação
FE – Faculdade de Educação
FMI – Fundo Monetário Internacional
EM – Ensino Médio
EUA – Estados Unidos da América
ICE – Instituto de Corresponsabilidade pela Educação
ICM – Índice de Cumprimento de Metas
ID – Índice de Desempenho
IDESP – Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado de São Paulo
IF – Índice de Fluxo Escolar
IFC – Internacional Finance Corporation
INSE – Índice de Nível Socioeconômico
LC – Lei complementar
LOED – Laboratório de Observação e Estudos Descritivos
LP – Língua Portuguesa
MAT – Matemática
NGP – New Public Management
NSE – Nível Socioeconômico
OCDE – Organização para o Desenvolvimento Econômico
OI – Organismo Internacional
OMC – Organização Mundial do Comércio
ONG – Organizações Não Governamentais
OS – Organizações Sociais
PISA – Programa Internacional de Avaliação de Alunos
PPP – Parcerias Público-Privadas
PCP – Professor Coordenador Pedagógico
PPP – Projeto Político-Pedagógico
PQE – Programa de Qualidade da Educação
SED – Secretaria Escolar Digital
SEE – Secretaria da Educação do Estado de São
SPBP – Schoolwide Performance Bonus Program
SPFE – Projeto São Paulo faz escola
SARESP – Sistema de Avaliação de Rendimento do Estado de São Paulo
TIC – Tecnologia da Informação e Comunicação
TPE – Todos pela Educação
UFT – United Federation of Teachers
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 16

1. O SISTEMA DE METABOLISMO SOCIAL DO CAPITAL, O PROCESSO DE


REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA: AS IMPLICAÇÕES PARA A GESTÃO ............. 27
1.1 O sistema de metabolismo social do capital: breves considerações .................................. 29
1.1.2 Os sistemas de mediações de primeira e de segunda ordem .......................................... 30
1.2 A resposta à crise estrutural do capital: reestruturação produtiva e os novos elementos da
gestão ....................................................................................................................................... 34
1.2.1 Do taylorismo/fordismo à acumulação flexível: a mudança do princípio educativo ..... 36

2. GERENCIALISMO E RESPONSABILIZAÇÃO: ELEMENTOS DA


CONSTITUIÇÃO HEGEMÔNICA DA ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DO TRABALHO
DOCENTE ............................................................................................................................. 46
2.1 A função hegemônica dos organismos internacionais na constituição do consenso: o viés
empresarial da educação .......................................................................................................... 52
2.2 Do Estado Mínimo ao Estado Efetivo: transformar para não mudar ................................ 68
2.3 Da gerência científica ao gerencialismo (Nova Gestão Pública): a ideologia da transforma-
ção ............................................................................................................................................ 75
2.4 A centralidade da gestão gerencial na educação: a responsabilização como mecanismo de
controle .................................................................................................................................... 86
2.4.1 Modelos de responsabilização docente......................................................................... 104
2.4.1.1 O modelo de responsabilização burocrática ............................................................. 108
2.4.1.2 O modelo de responsabilização baseado no mercado ............................................... 110
2.4.2 O pagamento por desempenho na educação: uma questão de fé ................................... 125
2.5 O trabalho docente e a subordinação da organização do trabalho pedagógico à lógica geren-
cial ......................................................................................................................................... 137

3. A POLÍTICA EDUCACIONAL PAULISTA: SISTEMATIZANDO OS ELEMENTOS


GERENCIAIS E DE RESPONSABILIZAÇÃO .............................................................. 148
3.1 Gerencialismo e responsabilização nos programas da Secretaria Estadual de Educação 157
3.1.1 A avaliação na rede estadual: o SARESP e a Avaliação de Aprendizagem em Processo
(AAP) ..................................................................................................................................... 159
3.1.2 O currículo São Paulo faz escola: a prescrição da tarefa .............................................. 164
3.1.3 O Programa de Qualidade da Escola: educar é atingir metas ....................................... 168
3.1.4 A Bonificação por resultados: premiando a “qualidade” .............................................. 173
3.1.5 O Programa de Valorização pelo Mérito: os vencedores se esforçam! ........................ 181
3.1.6 O Programa Educação – Compromisso de São Paulo: tudo está sob controle ............ 185

4. CONSIDERAÇÕES ACERCA DO PERCURSO METODOLÓGICO .................... 198


4.1 O processo de escolha das escolas ................................................................................... 198
4.2 Instrumentos de coleta de dados ...................................................................................... 211
4.3 Os sujeitos e as escolas pesquisadas ................................................................................ 220
4.4 Sobre a técnica de análise das transcrições das entrevistas .............................................. 237

5. AS REPERCUSSÕES DAS POLÍTICAS GERENCIAIS E DE RESPONSABILIZA-


ÇÃO NO TRABALHO DOCENTE ................................................................................... 244
5.1 Escola A ............................................................................................................................ 246
5.1.1 Condições de trabalho sob as políticas gerenciais e de responsabilização: precariedade,
pressão, vigilância, conflito e desestímulo ............................................................................. 246
5.1.1.1 Quando as condições de trabalho se tornam obstáculo à meta ................................... 249
5.1.1.2 Gerencialismo, responsabilização e as precárias condições de trabalho: os efeitos ne-
gativos ..................................................................................................................................... 253
5.1.1.2.1 Alterando o ambiente escolar: pressão, conflito e vigilância .................................. 254
5.1.1.2.2 As políticas de mérito: do desestímulo passageiro à desvalorização permanente ... 257
5.1.2 Linearidade e hierarquia da cobrança pelos resultados ................................................. 260
5.1.3 Planejamento e habilidades: elementos de controle e alinhamento da organização do tra-
balho pedagógico .................................................................................................................... 267
5.1.4 Menos bônus, mais salário e carreira............................................................................. 275
5.2 Escola B ............................................................................................................................ 277
5.2.1 Linearidade e hierarquia na cobrança pelos resultados: as estratégias de trabalho em
grupo ....................................................................................................................................... 278
5.2.2 Avaliação, habilidades e (inter)disciplinaridade: o alinhamento da organização do traba-
lho pedagógico........................................................................................................................ 283
5.2.3 Entre desânimo, frustração e compromisso: dos efeitos negativos da política de mérito à
defesa da valorização salarial ................................................................................................. 288
5.2.4 A resistência dos estudantes às avaliações externas ...................................................... 295
5.3 Escola C ............................................................................................................................ 298
5.3.1 Gerencialismo e responsabilização docente sobre as precárias condições de trabalho:
promovendo desânimo e frustração ........................................................................................ 300
5.3.2 Secundarizando os elementos da política da SEE: um sinal de autonomia docente?.... 307
5.3.3 (Des)merecendo a política de mérito: a defesa do salário e da carreira docente ........... 314
5.3.4 Avaliações externas: da falta de sentido ao posicionamento político dos estudantes .... 319
5.4 Escola D............................................................................................................................ 322
5.4.1 Precariedade, impositividade, conformação e autonomia: os limites da política gerencial
da SEE .................................................................................................................................... 324
5.4.2 Política de responsabilização: os efeitos negativos predominam .................................. 332
5.4.3 Valorização da carreira: entre o mérito e a isonomia..................................................... 337
5.5 Síntese final das Escolas A, B, C e D ............................................................................... 342
5.5.1 Elementos gerenciais, responsabilização e precárias condições de trabalho: repercussões
para o trabalho docente ........................................................................................................... 342
5.5.2 Avaliação, planejamento e habilidades: o alinhamento da organização do trabalho peda-
gógico ..................................................................................................................................... 356
5.5.3 Nem "bônus" nem "prova de mérito", professores querem remuneração adequada ..... 362
5.5.4 Avaliações externas: desinteresse, falta de sentido e posicionamento políticos dos estu-
dantes ...................................................................................................................................... 368

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................... 372

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... 382

8. ANEXOS ............................................................................................................................ 402


16

INTRODUÇÃO

Atualmente, as políticas educacionais, pautadas por princípios gerenciais, ganham cada


vez mais espaço nos cenários mundial e nacional. Tomados de empréstimo do mundo empresa-
rial, esses princípios buscam impingir à escola padronizações gerenciais que, associadas à ava-
liação externa em larga escala, disputam um modelo de escola coerente com a sociabilidade
contemporânea.
A implementação de mecanismos de gestão dos servidores e, sobretudo, dos professores,
caracteriza-se como parte de ações que destacam, ainda que de forma parcial, tanto a reforma
do Estado quanto dos sistemas de educação. Entre as variadas formas de controle sobre o tra-
balho docente, as orientadas por testes padronizados são as mais evidenciadas. Dimensionando
seu uso atual, observa-se a intersecção com políticas abrangentes, como as de responsabilização
docente, cujos contornos se imbricam profundamente a princípios gerenciais, seja de ordem
taylorista ou neotayloristas. O movimento ensaia estratégias extensivas e articuladas de inter-
venção e busca oferecer corpo e organicidade à disputa dos rumos do trabalho pedagógico.
Mesmo com as advertências de inúmeros estudos1, que indicam pouca ou nenhuma as-
sociação entre as políticas gerenciais e de responsabilização docente2, com a melhoria da qua-
lidade da educação3, observa-se o seu avanço não somente no Brasil. Segundo Brooke e Cunha
(2011), dezenove estados brasileiros já desenvolvem sistemas de avaliação externa em larga
escala4, dos quais sete a partir de instrumentos de responsabilização baseados em bonificação
por desempenho. São eles: Amazonas (Prêmio Escola de Valor); Ceará (Prêmio Aprender Pra
Valer e Escola Nota 10); Espírito Santo e Minas Gerais (Acordo de Resultados); Pernambuco;
Rio de Janeiro e São Paulo (Bonificação por Desempenho). Pesquisa desenvolvida por Bauer
et al. (2015) reforça a tendência indicada por Brooke e Cunha (2011) de que a avaliação externa5
vem se firmando como instrumento de gestão, nas cidades brasileiras, tanto por meio de

1
Brooke e Cunha (2011), Casassus (2007), Falabella (2013, 2014), Freitas (2011a, 2012a), Marsh et al. (2011),
Ravitch (2011), Rodrigues (2010), Shanahan (2010), Souza (2008).
2
Por vezes, responsabilização docente poderá ser utilizada como sinônimo da manifestação de variadas políticas
que, articuladas, expressam potencial ferramenta de controle do trabalho docente, como, por exemplo: avaliações
externas e de larga escala; publicização dos resultados; sistema de premiação e punição; pagamento por desempe-
nho; forte controle da concepção do ensino e currículo. Destaca-se, de forma articulada, pelo fato de que, isolada-
mente, a avaliação externa não constitui nem promove processos de responsabilização docente.
3
Essa perspectiva de qualidade da educação está associada, exclusivamente, ao aumento de índices quantificáveis,
obtidos a partir da aplicação periódica de testes padronizados.
4
Ao longo do texto, será utilizada a denominação de “avaliação externa em larga escala”, representando o se-
guinte entendimento: é externa pois, embora seja aplicada pelos profissionais da escola, sua concepção ocorre em
esferas que não a unidade escolar; é de larga escala, uma vez que sua abrangência incorpora grande extensão
(DURLI; SCHNEIDER, 2010).
5
Para fins de fluência do texto, será utilizada a expressão “avaliação externa” como sinônimo de avaliação
externa em larga escala, evitando, desta forma, repetição de palavras.
17

iniciativas próprias de sistemas de avaliação como adesão a propostas do governo federal ou


estadual.
A tendência em utilizar as avaliações externas no Brasil é crescente e, certamente, seus
desdobramentos ainda serão observados, o que permite afirmar que a continuidade de estudos
futuros direcionados à compreensão desses fenômenos é extremamente necessária. Nesse caso,
o estado paulista destaca-se na implementação de políticas gerenciais e de responsabilização,
sobretudo a partir de um conjunto articulado entre processos de gestão dos servidores e objeti-
vos pedagógicos. Atualmente, a Secretaria da Educação do Estado de São Paulo (SEE/SP) conta
com inúmeras iniciativas e programas voltados a dar prosseguimento às mudanças nos sistemas
escolares, segundo orientações tanto de organismos multilaterais quanto de entidades represen-
tativas dos interesses do empresariado (MESKO; SILVA; PIOLLI; 2016; PERONI; CAETANA,
2016; PIOLLI; HELOANI; PIOLLI, 2016; RODRIGUES, 2010). Entre as principais ações,
destacam-se:

1. Sistema de Avaliação de Rendimento do Estado de São Paulo (Saresp), de 1996;


2. Projeto São Paulo Faz Escola (SPfe), de 20086;
3. Programa de Qualidade da Educação (PQE): Idesp, de 2008;
4. Bonificação por Resultados (BR), de 2008;
5. Programa de Valorização pelo Mérito, de 2009; e
6. Educação – Compromisso de São Paulo, de 2011.

O fio condutor do movimento de reforma, incluindo os programas citados acima, sus-


tentam-se na –já clássica –caracterização de que o Estado é ineficiente ante as demandas do
mercado globalizado e competitivo, de modo que urge a superação das velhas e burocráticas
concepções de gestão estatal e a adoção, portanto, de princípios modernizantes, entre os quais
modelos gerenciais (Estado gerencial). O discurso da qualidade é incorporado como elemento
constituinte da estratégia das classes dominantes na busca pelo consenso da sociedade civil em

6
É preciso destacar que o Projeto São Paulo faz escola constitui uma das diversas iniciativas da gestão estadual
do Governo José Serra (2007 – 2010) tendo à frente da SEE/SP Maria Helena Guimarães de Castro e Paulo Renato
de Souza em relação à educação. Um resumo das ações daquele governo pode ser observado nas dez metas do
documento uma Nova Agenda para a educação pública: 1. Implantação do Projeto Ler e Escrever; 2. Reorganiza-
ção do Progressão Continuada; 3. Elaboração e divulgação das propostas curriculares da educação básica de São
Paulo, com a indicação das expectativas de aprendizagem para todos os alunos em cada disciplina, série e ciclo do
Ensino Fundamental e Médio; 4. Recuperação da aprendizagem: ciclos iniciais, 8a série e Ensino Médio; 5. Diver-
sificação curricular do Ensino Médio; 6. Educação de Jovens e Adultos (Ensino Fundamental e Médio); 7. Ensino
Fundamental de 9 anos e articulação com os municípios; 8. Sistemas de Avaliação; 9. Gestão por resultados e
política de incentivos; 10. Plano de obras e investimentos. Destacam-se, entre as metas, a 8. Sistemas de Avaliação
e a 9. Gestão por resultados.
18

torno da necessidade da mudança. Nessa perspectiva, a qualidade, de modo geral, associa-se


diretamente à ideologia gerencial e, por conseguinte, aos pressupostos da eficiência dos resul-
tados.
Um indicativo da centralidade do discurso da qualidade, no caso, a educacional, nas
iniciativas da SEE/SP é demonstrada por Filipe e Bertagna (2017), a partir do levantamento
documental de leis ordinárias, leis complementares, decretos e resoluções. No universo pesqui-
sado de 77 documentos, 60 apresentam relação com a qualidade da educação que, segundo as
autoras, são induzidas pelas avaliações externas em larga escala, desdobrando como sinônimo
de qualidade educacional os resultados passíveis de mensuração objetiva (FELIPE; BER-
TAGNA, 2017).
No entanto, cabe uma demarcação política do entendimento de qualidade da educação
utilizado nesta pesquisa. Política, pois, a priori, a concepção de qualidade é um produto histó-
rico permeado pelos posicionamentos político e ideológico dos indivíduos, de modo que seu
emprego remete a certa compreensão da realidade e de ser humano que se insere nas relações
sociais, afastando-se, desse modo, da ideia de neutralidade (FLACH, 2005). O posicionamento
acerca do que pode ou não ser considerado de qualidade remete, incondicionalmente, ao projeto
histórico que orienta, de forma intencional ou não, as proposições afins.
Nesse sentido, defender a qualidade da educação exige, a princípio, a compreensão de
que sociedade temos e que sociedade se busca construir. Logo, não é algo estanque, a-histórico.
O entendimento de projeto histórico parece lançar luz ao debate, já que seu entendimento diz
respeito à enunciação do “[...] tipo de sociedade ou organização social na qual pretendemos
transformar a atual sociedade e os meios que devemos colocar em prática para a sua consecução.
Implica uma ‘cosmovisão’, mas é mais que isso. É concreto, está amarrado às condições exis-
tentes e, a partir delas, postula fins e meios” (FREITAS, 1987, p. 123).
A qualidade atrelada às iniciativas da SEE/SP parte de um projeto histórico conservador
e, coerentemente, apresenta uma visão reducionista e pobre de qualidade educacional; ampa-
rando-se nos preceitos mercadológicos e induzindo a uma formação predominantemente téc-
nica de preparação para o trabalho. Essa concepção não tem eco nos fundamentos deste trabalho,
uma vez que se considera a educação uma prática social e um ato político (SILVA, 2009), logo,
descartando sua neutralidade e permitindo que o entendimento de qualidade da educação vin-
cule-se ao conceito de educação de qualidade social como

[...] aquela comprometida com a formação do estudante com vistas à emancipação


humana e social; tem por objetivo a formação de cidadãos capazes de construir uma
sociedade fundada nos princípios da justiça social, da igualdade e da democracia. Por
19

isso, não é restrita aos bancos escolares e, muito menos, à preparação para o mercado
de trabalho; ao contrário, é um processo pedagógico voltado para a formação de cida-
dãos e cidadãs capazes de construir outras formas de relação econômica, social, cul-
tural, política, radicalmente diferentes das que existem atualmente. (BELLONI, 2003,
p. 232).

Distinto da concepção apontada, os programas da SEE/SP, de maneira articulada, ou


individual, repercutem tanto para a formação dos estudantes como para o trabalho docente
(BAUER, 2006; BARROS, 2014; CASSETARI, 2010; COSSO, 2013; FIAMENGUI, 2008;
RODRIGUES, 2010; 2011; SCORZAFAVE et al., 2014). Da mesma forma, a política de testes,
associada às medidas de responsabilização, além de empobrecer o currículo e a formação dis-
cente, induz profundas mudanças na prática docente. Pesquisas demonstram repercussões na
organização do trabalho pedagógico, entre as quais destacam-se, segundo Rodrigues (2010),
alterações no ambiente escolar: como atrito, constante cobrança, visibilidade positiva (destaque
da escola ou do modelo a ser seguido) e negativa (destaque pelo baixo desempenho), constran-
gimento, competição, resiliência; reorientação da prática docente ao imediatamente cobrado em
avaliações externas; incerteza na tomada de decisões ao longo do ano letivo; diluição da soli-
dariedade e aumento da competitividade; migração docente: professores selecionam escolas
que oferecem as melhores condições para alcançar as metas estabelecidas.
Casassus (2007) aponta que tais iniciativas afetam a dignidade do professor; minam a
própria motivação para o trabalho; enrijecem sua prática e seus procedimentos; além de influ-
enciar nas relações entre professores e estudantes. Ravich (2011), da mesma forma, chama a
atenção para a padronização dos processos; o assédio para cumprir as determinações externas;
aumento de doenças relacionadas ao estresse; e a perda da autonomia dos professores e da ins-
tituição escolar. Articula-se, a essa perspectiva, uma concepção de educação pragmática, vol-
tada exclusivamente para o atendimento às demandas de formação de força de trabalho, se-
gundo indicadores do nível de competitividade do País diante da globalização econômica mun-
dial.
Nesse sentido, a pesquisa de mestrado (RODRIGUES, 2010) permitiu a aproximação à
temática, a partir de um estudo específico que evidenciou, a exemplo das repercussões citadas
nos parágrafos anteriores, implicações resultantes das “políticas de desempenho” para o traba-
lho docente de professoras do 5o ano do Ensino Fundamental (EF) da rede estadual paulista.
Porém, as principais iniciativas da SEE/SP datam do ano de 2008, sendo que, no decorrer do
tempo, adequações foram observadas nas políticas (ÚLTIMO SEGUNDO, 2011; COSTA,
2012), do mesmo modo que o “tempo de vida”, ou a permanência dos programas, tornou-se,
seguramente, elemento a ser considerado, uma vez que o contato com os princípios das medidas,
20

pelos profissionais da escola, acabam gerando novas situações e também novas respostas dos
sujeitos, ora se adaptando às iniciativas, ora resistindo às regras externamente impostas
(COSTA, 2012).
A crescente ampliação de tais políticas, nos mais diversos segmentos da educação básica,
somada ao avanço das avaliações externas como ferramenta da gestão educacional e à pouca
produção de pesquisas analíticas cujas temáticas envolvem o trabalho docente, especificamente
no Ensino Médio (EM) (KUENZER, 2010), sugerem um campo que necessita de estudo. Nesse
sentido, o fortalecimento das medidas que se organizam a partir do gerencialismo, na gestão
dos servidores com foco nas ações de responsabilização docente, faz levantar a seguinte hipó-
tese fundante: à medida que se aprofundam e se sistematizam as intervenções gerenciais, se
acentuam as repercussões para o trabalho docente. Portanto, a pesquisa tem como objetivo ca-
racterizar e analisar as repercussões da implementação de políticas orientadas pelo gerencia-
lismo e responsabilização no trabalho docente na rede estadual paulista da 3a série do EM no-
turno.
Considerando a hipótese indicada, cabe questionar quais são as repercussões para o tra-
balho docente e que consequências podem ser observadas a partir das iniciativas gerenciais e
de responsabilização da SEE/SP. Todavia, algumas questões podem colaborar na problematiza-
ção da temática. São elas: na política educacional que se materializa a partir dos inúmeros pro-
gramas, é possível observar elementos gerenciais nas relações de trabalho que envolvem o pro-
fessor? Considerando que o gerencialismo diz respeito à sujeição da organização sob a lógica
da eficiência, eficácia e produtividade, exigindo, de certo modo, a conformação subjetiva dos
trabalhadores a determinados fins (BRAVERMAN, 1987; HELOANI, 2006; NEWMAN;
CLARK, 2012), como podem ser caracterizadas as relações estabelecidas entre os professores
e a direção escolar (diretor e professor coordenador pedagógico)? Qual o posicionamento dos
docentes acerca da política de responsabilização implementada pela SEE/SP? Concordam, dis-
cordam, fazem considerações? É possível observar situações de resistência? Como se apresen-
tam?
O estudo busca a compreensão e análise dos efeitos sofridos pelo trabalho docente de-
correntes das políticas gerenciais e de responsabilização. Com efeito, termos como “repercus-
sões”, “implicações”, impactos ou “regulações”, são utilizados em referência aos produtos e
consequências dessa relação para os professores. No entanto, os termos ora mencionados co-
nectam conceitualmente ao argumento de que há um movimento de racionalização do trabalho
educativo ocasionando, para o professorado, “[...] certa desqualificação, separação de funções
conceituais e perda de controle sobre seu trabalho. Em geral, se pode admitir a ideia de que suas
21

condições de trabalho estão sendo desvalorizadas com a racionalização” (JÁEN, 1986, p. 62).
Por outro lado, a impossibilidade de separação definitiva entre a concepção e a execução no
processo de trabalho docente faz com que o Estado desenvolva formas de racionalizar o traba-
lho dos professores, e afastá-los de momentos e situações de reflexão, remetendo-os ao controle
pelo viés técnico (CONTRERAS, 2002).
Inúmeras indagações podem ser elaboradas, a partir da relação que se estabelece entre
a apropriação da lógica empresarial nos meios educacionais; a crescente tendência de utilizar
as avaliações externas como critério de gestão da educação; e as repercussões para o trabalho
docente no EM. Nesse sentido, para fins de análise, foram considerados os seguintes programas
da SEE/SP: Saresp; SPfe; PQE; BR; Sistema de Promoção por Mérito aos Integrantes do Qua-
dro do Magistério; e o Educação – Compromisso de São Paulo.
A formulação dos objetivos específicos orientou a trajetória metodológica, de forma a:
• Identificar os elementos gerenciais contidos nos programas que fundamentam a gestão
dos professores;
• Analisar os desdobramentos das políticas gerenciais e de responsabilização sobre o
trabalho docente, especificamente, nas relações professor/professor e professor/direção
escolar (direção e professor coordenador pedagógico) do EM noturno;
• Caracterizar o posicionamento dos professores sobre as medidas implementadas; e
• Verificar e caracterizar possíveis movimentações de resistência às políticas
implementadas.

A discussão proposta a partir desta pesquisa considera o momento porque passa o capi-
talismo e as movimentações da classe burguesa e suas frações na incessante busca pela hege-
monia dos processos de produção e reprodução do capital. Do mesmo modo, leva em conta a
movimentação das classes que, antagonicamente organizadas, complexificam a própria reali-
dade, a partir da materialização e do desdobramento de cada projeto societário, inscritos, em
última instância, como elementos de uma única unidade. A organização objetiva da humanidade
permite que os vínculos, as conexões e ligações entre os sujeitos e a própria realidade seja
orientada, de certo modo, segundo sua posição relativa à produção material dessa própria rea-
lidade, oferecendo, portanto, distintas formas de relacionamento com o mesmo real.
A complexidade, no entanto, parece manifestar-se como a principal identidade da reali-
dade, povoando-a a partir de um senso instrumental, pragmático, imediato, revelando-a como
o mundo dos meios, dos fins em si mesmos, de modo que o sujeito cria suas próprias
22

representações a partir da apropriação rígida do fenômeno, propiciando um cotidiano que pe-


netra em sua consciência e assume um caráter independente, natural, estático e não histórico
(KOSIK, 2002).
É preciso ir além. O mundo não pode ser considerado a partir de um conjunto de cone-
xões finitas e acabadas. Mas, pelo contrário, como processos “[...] complexos nos quais as coi-
sas e seus reflexos intelectuais em nossos cérebros, os conceitos, estão em mudanças contínuas
e ininterruptas de devir” (SANFELICE, 2008, p. 75), exigindo do pesquisador um esforço do
pensamento para captar a movimentação do real e, a partir das mediações necessárias e impres-
cindíveis, avançar sobre o sincretismo do fenômeno em direção à realidade concreta.
A reforma educacional, foco desta pesquisa, apresenta-se por meio dos diversos progra-
mas implementados nas escolas da rede estadual paulista e objetiva, acima de tudo, oferecer
regulações segundo finalidades específicas ao ambiente escolar e seus sujeitos. Entre as propo-
sições mais amplas que determinam a orientação da política educacional, há determinações que
fogem aos pressupostos imediatamente educacionais, sugerindo, por vezes, mediações a partir
do campo econômico, seja em âmbito nacional como no internacional.
Por outro lado, cada unidade escolar apresenta, potencialmente, possibilidade de rein-
terpretação e resistência, por parte de seus sujeitos, sugerindo que aspectos contraditórios, or-
ganizados segundo interesses e posições distintas, sejam elementos que impelem a linearidade
das intenções contidas nas políticas e, concomitantemente, produzindo marcas, efeitos, trans-
formações, se constituindo em tendências ou manifestações e, exigindo, nesse sentido, uma
forma de pensar, cuja dinâmica possibilite a apreensão do caráter transitório ou relativo da ver-
dade, a partir da prática social. Conforme Goldmann (1979, p.7), “o pensamento é uma opera-
ção viva, cujo progresso é real sem ser, entretanto, linear e, sobretudo, sem nunca estar aca-
bado” (grifos do autor).
Compreender, minimamente, como as determinações mais amplas se relacionam aos
programas amparados em plataformas gerenciais, meritocráticas e de responsabilização que,
por sua vez, acabam oferecendo implicações para o trabalho docente, exige penetrar na reali-
dade, desvelar o que é central e não secundário, entendendo que os fenômenos relativos ao
problema citado são elementos parciais, partes que apenas ganham significado quando enten-
didos por seu lugar no conjunto, implicando, inevitavelmente, que o não conhecimento de um
inviabiliza o conhecimento dos outros (GOLDMANN, 1979).
O todo inicialmente manifestado por representações caóticas da realidade, ou seja, por
sua expressão fenomênica, portanto, pode e é apreendido antes pela opinião e experiência, no
entanto, para ir além da forma imediata de captação da realidade, se exige do indivíduo um
23

detour, ou seja, a possibilidade de o concreto tornar-se compreensível dar-se-á pela necessária


mediação do abstrato, da mesma forma como o todo tornar-se-á compreensível pela mediação
da parte (KOSIK, 2002).
Logo, para progredir do abstrato ao concreto, exige-se um movimento do pensamento e
no pensamento, negando a própria imediaticidade. É um movimento “[…] da parte para o todo
e do todo para a parte; do fenômeno para a essência e da essência para o fenômeno; da totalidade
para a contradição e da contradição para a totalidade; do objeto para o sujeito e do sujeito para
o objeto” (KOSIK, 2002, p. 37).
A própria realidade é composta por uma multiplicidade de relações em desenvolvi-
mento, cabendo ao pesquisador o papel de desvelar e compreender a centralidade, a essência
(FREITAS, 2007). Aproximando o debate para os propósitos da pesquisa, é possível afirmar
que, atualmente, se evidencia uma disputa enfática tanto pela concepção de educação pública
como pelo controle do aparelho escolar. Freitas (2012, 2014) e Frigotto (2010) exploram e con-
textualizam os desdobramentos desse processo e as repercussões para os professores do ponto
de vista das condições de trabalho, assim como para a formação dos estudantes. A reflexão dos
autores caminha no sentido de que o controle da educação em seus amplos aspectos relaciona-
se aos interesses operados por empresários em atendimento às demandas de formação da força
de trabalho para a reprodução e ampliação do próprio capital.
Entretanto, as relações que englobam hoje a disputa pelos caminhos da educação, assim
como os demais segmentos, se apresentam de maneira sincrética, carregada de contradições e
perpassada pelo jogo ideológico, ofuscando ainda mais o entendimento desse contexto e exi-
gindo do pesquisador rigorosidade metodológica para adentrar e compreender a realidade. Con-
siderando que a pesquisa busca apreender as implicações das políticas da SEE/SP para o traba-
lho docente, é preciso, no entanto, localizar no fenômeno o caminho para o concreto; identificar
o todo e em relação às partes; e caracterizar a própria relação entre sujeito e objeto em meio ao
movimento do real que se apresenta, imediatamente, de forma complexa e confusa. No entanto,
questiona-se

Mas quais seriam as relações da parte com o todo? Queremos saber sobre o movi-
mento do objeto. Aprofundar no seu conhecimento é um caminhar do fenômeno à
essência e isso nos leva a infinitas possibilidades. Sem explicar o movimento e as
contradições, pouco se faz. O pensamento precisa sempre estar aberto à própria coisa
que num claro-escuro se mostra e se esconde. Mas sabemos que este pensamento si-
tuado, terá o seu mirante de onde olha e este lhe dá o seu alcance e seu limite. (SAN-
FELICE, 2008, p. 85).
24

A partir desse cenário, como localizar o trabalho docente exercido na escola, conside-
rando o constante movimento entre as partes e o todo? O que deve ser levado em conta na
tentativa de captar os elementos essenciais que interseccionam as múltiplas relações nas quais
a organização do trabalho pedagógico está inserida? Como referir o trabalho docente às deter-
minações mais amplas do capital sem, no entanto, secundarizar, ou mecanizar, as especificida-
des que dão corpo a essa atividade? De que maneira é possível relacionar o trabalho docente às
políticas da SEE/SP e captar repercussões ou impactos? Espera-se, ao longo do trabalho, res-
ponder a tais questões à altura exigida pela problemática.
O segmento, ou seja, o lócus do estudo é o EM noturno da rede estadual paulista da
cidade de Campinas. Autores como Kuenzer (2010) e Costa e Oliveira (2011) afirmam que as
políticas de regulação do trabalho dos professores vêm ganhando espaço, de modo que os estu-
dos que se voltam para as repercussões das políticas gerenciais e de responsabilização para a
última etapa da Educação Básica não são numerosos, revelando, dessa forma, a necessidade de
mais pesquisas. Costa e Oliveira (2011) e Schmitz (2011) apontam que a maioria dos professo-
res desse segmento tem grandes quantidades de aulas, turmas, estudantes; trabalha nos três tur-
nos, e muitos desenvolvem outra atividade remunerada em caráter complementar, assim como
sofrem processos de precarização e intensificação do trabalho docente.
Também justifica o olhar para o EM, sobretudo o noturno, a escassa produção científica
no Brasil voltada à relação entre trabalho docente, práticas pedagógicas e as políticas gerenciais,
meritocráticas e de responsabilização. Em países cuja aplicação de tais reformas já completaram
décadas, como é o caso dos Estados Unidos da América (EUA), Inglaterra e Chile, a produção
de estudos demonstra fôlego, constituindo importante base de dados para os estudos brasileiros.
Nesse sentido, a escolha pelo EM deu-se por alguns fatores, externos e internos. As
justificativas externas que levaram à pesquisa desta etapa originam-se na consulta à literatura
específica e a indicação de que há poucos estudos associando políticas gerenciais e de respon-
sabilização ao EM. Essa constatação tornou-se um estímulo a mais, uma vez que o conheci-
mento produzido colaborará na compreensão desse segmento educacional. As justificativas in-
ternas dizem respeito à trajetória acadêmica e às discussões que fazem parte do grupo de pes-
quisa da qual faço parte, o Laboratório de Observação e Estudos Descritivos (Loed) 7 da

7
O Laboratório de Observação e Estudos Descritivos (Loed) participa da Área 4, denominada Ensino e Práticas
Culturais, inserindo-se no campo da avaliação educacional criada para apoiar estudos de Mestrado e Doutorado.
Responsáveis: Prof. Dr. Luiz Carlos de Freitas, Profa. Dra. Maria Marcia Sigrist Malavasi, Profa. Dra. Mara
Regina Lemes de Sordi, Profa. Dra. Adriana Varani. Essa linha tem por finalidade enfatizar estudos de mestrado
e doutorado no campo da avaliação, com avaliações institucional, escolar e de sistemas.
25

Faculdade de Educação (FE) da Universidade de Campinas (Unicamp), ou seja, tanto a trajetó-


ria acadêmica deste pesquisador como o grupo de pesquisa apontam para áreas de estudo se-
melhantes, propiciando, portanto, as condições favoráveis para definição do objeto de pesquisa.
Em relação aos aspectos metodológicos, na pesquisa, trabalhou-se com quatro escolas
que ofereciam o EM noturno8. Para tanto, o procedimento de escolha utilizou os índices (Índice
de Desenvolvimento da Educação do Estado de São Paulo - Idesp) das 89 escolas de Campinas,
numa perspectiva longitudinal – recorte de tempo entre 2008 e 2014. Com base nesse procedi-
mento, as unidades escolares foram organizadas a partir dos maiores e menores desempenhos,
segundo o Idesp.
Outro recurso utilizado de forma concomitante no processo de escolha das unidades foi
a técnica conhecida como Análise Envoltória de Dados (Data Envelopment Analisys - DEA).
A iniciativa permitiu que o processo não se orientasse exclusivamente por variáveis oriundas
do sistema de avaliação externa em larga escala, incluindo, dessa forma, outras características
como critério de seleção.
A DEA permite construir uma medida de eficiência para determinar a produtividade da
escola segundo fatores expressos em termos não estritamente econômicos, isto é, indicando
outras características que se inscrevem para além dos resultados quantitativos. Desse modo, a
partir da DEA, foi possível organizar as escolas em níveis de eficiência distintos (+ Eficientes;
- Eficientes; e as Eficiências Intermediárias).
O passo seguinte foi efetuar uma análise comparativa entre as diferentes formas de ca-
racterização das escolas (Idesp e DEA) e encontrar quais apresentavam intersecções, ou seja,
grupo 1 maiores desempenhos (Idesp)/+ Eficientes ou Eficiências Intermediárias e grupo 2 me-
nores desempenhos (Idesp)/- Eficientes. Das idas e vindas, foram escolhidas quatro escolas,
que representaram as características dos grupos 1 e 2. Os sujeitos da pesquisa somaram ao todo
dezoito profissionais, dentre os quais dez eram professores e oito da gestão escolar. Os instru-
mentos de coleta de dados foram organizados a partir do tripé: observação das unidades esco-
lares; entrevista com os sujeitos; e pesquisa documental.

Desenho da tese
A tese orgniza-se em seis capítulos. O primeiro, O sistema de metabolismo social do
capital, o processo de reestruturação produtiva: as implicações para a gestão, foram discutidos

8
Além do EM noturno, as escolas ofereciam outras etapas da educação básica, como, por exemplo, EF Anos Ini-
ciais e Finais, Educação de Jovens e Adultos. Para obter detalhes, verificar o Quadro 7 – Dados das escolas pes-
quisadas.
26

as intersecções entre os imperativos do sistema socioeconômico, os desdobramentos e caracte-


rísticas da administração científica (taylorismo) e a conformação do princípio educativo ati-
nente à hegemonia do padrão de acumulação vigente.
No segundo capítulo, Gerencialismo e responsabilização: elementos da constituição he-
gemônica da organização e gestão do trabalho docente, a discussão envolveu as transformações
ocorridas no Estado e o advento do gerencialismo (Nova Gestão Pública) como elemento cen-
tral da gestão da educação. Destaca-se ainda, a problematização dos principais modelos de res-
ponsabilização (accountability) e pagamento por mérito.
No terceiro capítulo, A política educacional paulista: sistematizando os elementos ge-
renciais e de responsabilização, a partir dos seis programas da SEE considerados foram levan-
tados e analisados características gerenciais e de responsabilização de cada uma das inicitivas.
Ao longo do quarto capítulo, Considerações acerca do percurso metodológico, são apre-
sentados o processo de escolha das escolas; os instrumentos metodológicos e os sujeitos da
pesquisa, assim como, a técnica de análise dos dados utilizada.
O último capítulo, As repercussões das políticas gerenciais e de responsabilização no
trabalho docente, traz os dados de pesquisa levantados a partir dos instrumentos metodológicos,
além de anunciar os resultados da análise organizando-os em um conjunto de revelações envol-
vendo tanto o trabalho docente como outras relações intrínsecas à organização do trabalho pe-
dagógico. Por fim, nas Considerações finais, com base nos questionamentos e objetivos da pes-
qusia, são retomados os principais resultados e, ao mesmo tempo, anunciados novas possibli-
dades de estudo desencadeados pelos achados.
27

1. O SISTEMA DE METABOLISMO SOCIAL DO CAPITAL E O PROCESSO DE


REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA: AS IMPLICAÇÕES PARA A GESTÃO
De modo geral, são cada vez mais recorrentes, na produção do conhecimento, certo
praticismo e o esvaziamento teórico das pesquisas, a partir da argumentação de que o ato de
teorizar é relativizado por ser mais uma estrutura discursiva entre tantos discursos, ou pela
teoria ser compreendida como especulação pura e simples, que se distancia dos aspectos reais
que marcam um suposto “saber fazer” (MORAES, 2001).
Tal ponto de vista é passível de algumas considerações, uma vez que as relações
processadas no dia a dia da escola acabam, muitas vezes, se colocando como sinônimo legítimo
da realidade e passam a ser compreendidas como produto final e não um fenômeno, fragmento
de um todo que se apresenta de maneira sincrética e esconde, por assim dizer, relações amplas,
articuladas, que se assentam em níveis profundos, mais amplos e complexos.
Na busca da objetividade do movimento real e de seus desdobramentos, deve-se
considerar o cotidiano, porém, sem perder de vista que é preciso desvelar tal empiria e penetrar
a realidade, em busca do que é central e não secundário, entendendo que os fenômenos relativos
ao problema são elementos parciais, partes que apenas ganham significado quando entendidos
por seu lugar no conjunto (GOLDMANN, 1979).
Assim como o método, a teoria, sem dúvida, nos oferece uma base racional e crítica
para que possamos entender e avançar na compreensão do real. Na educação, a reflexão teórica
permite desnudar determinados discursos que, além de postular suposta centralidade,
ressignificam um conjunto de conceitos e categorias, com o objetivo de sedimentar visões
praticistas e pretensamente técnicas de planos, reformas e orientações de instituições
econômicas, que lhe dão forma e corpo, e se colocam como verdades absolutas (MORAES,
2009).
Dessa maneira, compreender a escola e seus processos intrínsecos, de forma isolada da
análise da própria sociedade em que se insere, é aventurar-se em caminhos que não apontarão
para respostas coerentes, mas serão devaneios que não explicarão a complexidade de tais
relações. Atualmente, muito se fala na centralidade de uma educação de qualidade que favoreça
o desenvolvimento do País e seja suporte para o crescimento econômico. Entretanto, é comum
a literatura específica apresentar variação para esse conceito, com significados que se
relacionam desde a intervenções orientadas por construções democráticas e coletivas no interior
das escolas, como também associados a reformas verticalizadas sob a influência de
organizações internacionais e empresariais. Enfim, propostas que se pautam por projetos
societários fundamentalmente antagônicos.
28

Os aparelhos privados de hegemonia, principalmente os organismos internacionais, as


agências de análise de risco, organizações corporativas empresariais, e organizações da
sociedade civil, tal como o movimento Todos pela Educação (TPE)9, entre outros, cada vez
mais consideram a importância de certo perfil educativo coerente com as necessidades
colocadas pela economia altamente competitiva e globalizada10. Embora a educação não seja o
principal objeto, é elemento necessário e importante para a produção e reprodução do capital e
tem se tornado, atualmente, processo singular na formação da força de trabalho, fato este
confirmado nas inúmeras produções dos organismos internacionais (DE TOMMASI; WARDE;
HADDAD, 2003; MORDUCHOWICZ, 2003; VIANNA JR, 1998; RODRIGUES; OLIVEIRA,
2013).
Não parece exagero afirmar que os processos educacionais gerais não fogem à regra,
pois são perpassados pela mesma lógica que comanda os demais segmentos da sociedade
capitalista. Ou seja, para que os imperativos metabólicos fundamentais do capital se realizem,
observam-se relações de sujeição, não sem resistência, às exigências de controle. Para tanto,
que relações se estabelecem entre os objetivos de produção e reprodução do capital e as relações
educativas? Em que medida tais processos são afetados e de que maneira se apresentam?
Para se debruçar sobre a realidade escolar e compreender a situação que hoje
circunscreve a organização do trabalho docente e as intersecções entre a escola e os aspectos
sociais mais amplos, será necessário o aporte esclarecedor dos pressupostos que marcam a
imanente condição de produção e reprodução do capital e como tal lógica se expande para além
do estritamente econômico, vindo a afetar outros domínios, como a organização do trabalho
docente.
Para tanto, a partir dessa necessidade, serão problematizados, de maneira breve, os

9
O programa Todos pela Educação foi fundado em 2006 e, segundo o site, é um movimento da sociedade civil
com o objetivo de assegurar que todas as crianças e jovens tenham o direito à Educação Básica de qualidade.
Consideramos que tal movimento é, atualmente, um dos mais influentes “intelectuais orgânicos coletivos” (NE-
VES, 2010) cujo objetivo articula-se a uma visão específica de qualidade educacional associada umbilicalmente
aos pressupostos do mercado e de uma nova sociabilidade da classe dominante. Segundo o TPE (2013) é “[...] um
movimento financiado exclusivamente pela iniciativa privada, que congrega sociedade civil organizada, educado-
res e gestores públicos [...]”. Conforme o relatório Sistema de Ensino Privado na Educação Pública Brasileira
(2015, p. 28) “em 2013 o Todos pela Educação era integrado, dentre outros representantes de grupos empresariais
e instituições bancárias de grande porte, por: grupo Pão de Açúcar; Fundação Itaú social; Instituto Gerdau; grupo
Suzano; Sesc-SP; Fundação Bradesco; Banco Santander; Iochpe-Maxion S.A. e Fundação Iochpe; Fundação Ro-
berto Marinho e sócio das organizações Globo; Fundação Educar DPaschoal e Instituto Ayrton Senna; Instituto
Faça Parte, do Centro de Voluntariado de São Paulo e embaixadora da Boa Vontade da Unesco; Instituto Itaú
Cultural.
10
WORLD BANK, Learning for all: investing in people’s knowledge and skills to promote development, World
Bank Group Education Strategy 2020. Washington: The World Bank Group, 2011; ROBERTSON, S. L. A estranha
não morte da privatização neoliberal na estratégia 2020 para a educação do Banco Mundial. Revista Brasileira
de Educação. Rio de Janeiro. v. 17, n. 50, maio/ago. 2012; LAUGLO, J. Críticas às prioridades e estratégias do
Banco Mundial para a educação. Cadernos de Pesquisa. São Paulo, n. 100, mar. 1997.
29

elementos constituintes do sistema de metabolismo social do capital, como fundamento inicial


para a compreensão das relações que se dão para além do estritamente econômico e,
posteriormente, como tais relações influenciam a organização escolar, sobretudo o trabalho
docente.

1.1 O sistema de metabolismo social do capital: breves considerações


Assim como não há dúvida a respeito da hegemonia do modo de produção tipicamente
capitalista, também não há de que os desdobramentos necessários à acumulação e expansão do
capital representam desastrosas consequências para a humanidade. Por um lado, o sistema do
capital atingiu um grau de eficiência produtiva inédito, na história, com formas e tecnologias
cada vez mais sofisticadas, acumulando, concomitantemente, um conjunto considerável de
conhecimentos afins. Por outro, o capital produz não somente mercadorias voltadas
exclusivamente para o valor de troca, mas, de maneira intrínseca, promove e reproduz, em
escalas sempre crescentes, relações cujo produto se materializa na pobreza, indigência e
sujeição subjetiva dos indivíduos aos desígnios impostos (MARX, 1978).
A eficiência representada pelo baixo custo de produção das mercadorias (extração das
mais-valias relativa e absoluta) antagoniza, na mesma medida, com o agraciado consumo e
desperdício dos mesmos objetos anteriormente originados pela mais ávida racionalidade
econômica, isto é, o sistema do capital, em um primeiro momento, busca, de maneira
desenfreada, o menor custo de produção para, em seguida, expandir as relações em que a taxa
de utilização das mercadorias seja decrescente (MÉSZÁROS, 2011). Devem, portanto, ter o
menor tempo útil de uso para garantir, dessa forma, o constante consumo, numa lógica
permeada pela racionalidade do menor custo na produção, que conta com o maior desperdício
no consumo das mercadorias produzidas.
Não há limites para o capital. Sua forma imanente supera os amplos impedimentos
legais e extraeconômicos que cerceiam sua movimentação nas inúmeras esferas da produção
(MARX, 1978). Certamente, a subsunção à lógica do capital das funções primárias de mediação
(MÉSZÁROS, 2011) – as quais poderiam garantir relações vitais, estruturais e fundamentais
para o conjunto da humanidade – favorecem o desencadeamento de inúmeros conflitos e
guerras; induzem níveis avançados de degradação ambiental; e a deterioração cada vez mais
sistemática das condições de trabalho, como o desemprego estrutural e a precarização crescente
das condições dos trabalhadores.
Ao partir da noção de totalidade das relações, o intuito é esboçar, minimante, um
conjunto argumentativo lógico que permita compreender as relações entre os imperativos do
30

capital e os diversos domínios sociais. Uma compreensão que possa servir de base aos
desdobramentos de tais imperativos para além da esfera do estritamente econômico,
possibilitando, dessa forma, a adequada análise das manifestações e, ao mesmo tempo,
respeitando as especificidades que permeiam os processos associados à organização do trabalho
docente e sua relação com as políticas gerenciais e de responsabilização.

1.1.2 Os sistemas de mediação de primeira e de segunda ordens


Pode-se questionar se não é tautologia explorar, para fins de um estudo sobre as
repercussões para o trabalho docente, as leis mais amplas que condicionam a produção do
capital. Sobre tal questão, recorre-se à afirmação de Marx (2008, p. 243), quando responde a
certas análises econômicas que fragmentam a realidade destituindo-a de seu caráter histórico,

[...] que cada forma de produção cria suas relações de direito, suas formas de governo
próprias. A grosseria e a incompreensão consistem precisamente em não relacionar,
senão fortuitamente, umas às outras, em não enlaçar, senão no domínio da reflexão,
elementos que se acham unidos organicamente.

É preciso, no mínimo, captar os elementos que, indiretamente, fundamentam, organizam


e dimensionam as relações sociais frutos de um modo específico de produção e, certamente,
seus desdobramentos. Para esse fim, o sistema de mediações de primeira e de segunda ordem
proposto por Mészáros (2011) parece colaborar significativamente para o entendimento do
modus operandi do capital e permitir as necessárias relações que se situam para além do
estritamente econômico.
Segundo Antunes (2009, p. 21), o sistema de metabolismo social do capital tem seu
advento como resultado da própria divisão social, que permitiu a subordinação estrutural do
trabalho ao capital, de modo que os próprios indivíduos sociais “[...] tornaram-se mediados
entre si e combinados dentro de uma totalidade social estruturada, mediante um sistema de
produção e intercâmbio estabelecido. Um sistema de mediações de segunda ordem
sobredeterminou [...] suas mediações de primeira ordem”. As mediações primárias pretendem
garantir as condições objetivas de sua reprodução sob situações que mudam, de forma inevitável
e progressivamente, como resultado de sua própria intervenção, por meio da atividade produtora.
Diferentes das mediações de segunda ordem, as primeiras mediações devem garantir a
reprodução do metabolismo social, por meio de imperativos racionalmente controláveis e
humanamente compensadores (MÉSZÁROS, 2011). Consequentemente, duas características
inalteráveis marcam o sistema de mediações de primeira ordem:
31

1) os seres humanos são uma parte da natureza que deve satisfazer suas necessidades
elementares por meio de um constante intercâmbio com a natureza – e... 2) eles são
constituídos de tal maneira que não podem sobreviver como indivíduos da espécie a
que pertencem (a única espécie “intervencionista” do mundo natural) num
intercâmbio não mediado com a natureza – como fazem os animais – regulado pelo
comportamento instintivo diretamente determinado pela natureza, por mais complexo
que seja esse comportamento instintivo dos animais. (MÉSZÁROS, 2011, p. 212,
grifos do autor).

A partir das mediações de primeira ordem é que os indivíduos devem garantir sua
própria reprodução e estabelecer intercâmbio entre si e com a natureza, mediados pela atividade
produtiva, isto é, a ação imanente ao ser humano: o trabalho. As funções vitais de primeira
ordem permitiriam à humanidade um rearranjo societário qualificadamente distinto do que se
observa hoje, a partir da predominância das funções de segunda ordem, que visam à expansão
das relações de valor de troca em detrimento das que se organizam a partir do valor de uso.
Destaca-se que as mediações primárias incorporam processos que garantem a reprodução tanto
do indivíduo como de suas complexas e amplas condições, sempre a partir da ação sócio-
histórica. Tais condições são inscritas como:

a regulação da atividade reprodutora biológica, mais ou menos espontânea […], em


conjunto com os recursos disponíveis; a regulação do processo de trabalho […]; o
estabelecimento de relações adequadas de troca […]; a organização, a coordenação e
o controle das múltiplas atividades pelas quais se asseguram e se preservam os
requisitos materiais e culturais para a realização de um processo bem-sucedido de
reprodução sociometabólica das comunidades humanas cada vez mais complexas; a
alocação racional dos recursos humanos e materiais disponíveis […]. Como se pode
ver, nenhum desses imperativos de mediação primária exige, em si e por si, o
estabelecimento de hierarquias estruturais de dominação e subordinação como o
quadro indispensável da reprodução sociometabólica. As determinações opressivas
dos modos hierárquicos de controle da reprodução surgem de outras raízes no curso
da história. Inevitavelmente, as mediações de segunda ordem de sistemas de
reprodução social historicamente específicos afetam profundamente a realização de
quaisquer das funções de mediação primária. (MÉSZÁROS, 2011, p. 213).

A análise pressupõe, como condição indispensável, a ação humana, em perspectiva


histórica, e a complexidade do intercâmbio entre os seres humanos e a natureza; e, entre si,
como fatores objetivos de construção de dada realidade. O autor caracteriza, dessa maneira, um
conjunto de possibilidades de intercâmbio que levaria a uma constituição societária
qualificadamente diferente da que vivemos hoje.
É interessante e essencial, para o desenvolvimento desta tese, o entendimento do que
Mészáros (2011) denominou de mediações de segunda ordem do capital. Essencial, uma vez
que é a partir desse conceito e de sua problematização que se efetuam as possíveis relações
32

entre a lógica expansionista do capital e os demais domínios sociais.


Historicamente, o advento das mediações de segunda ordem do capital articula-se com
a própria constituição do sistema do capital que, segundo Mészáros (2011, p. 188),

[…] não passa de um modo e um meio dinâmico de mediação reprodutiva, devorador


e dominador, articulado como um conjunto historicamente específico de estruturas e
suas práticas sociais institucionalmente incrustadas e protegidas. É um sistema
claramente identificável de mediações que, na forma adequadamente desenvolvida,
subordina rigorosamente todas as funções de reprodução social – das relações de
gênero e família até a produção material e a criação das obras de arte – à exigência
absoluta de sua própria expansão, ou seja: de sua própria expansão constante e de sua
reprodução expandida como sistema de mediação sociometabólico.

As mediações de segunda ordem operam e avançam diretamente entre a crescente


destruição das relações fundadas nas mediações de primeira ordem, entre os seres humanos e
entre estes e a natureza, e a constituição de novas mediações qualitativamente redimensionadas.
Se, antes, o valor de uso e as necessidades vitais predominavam nas condições objetivas de
organização societária, agora, são as relações pautadas pelo valor de troca que detêm
centralidade. A imanência dos imperativos voltados para a reprodução expansiva do capital tem
sido a marca permanente desse sistema que supera as diversas barreiras impostas conformando
relações aos propósitos perseguidos. Nesse sentido, a segunda ordem de mediações do sistema
do capital apresenta as seguintes características:

• A família nuclear que articula, como microcosmo da sociedade, as relações do


macrocosmo social;
• Os meios alienados de produção e suas diversas personificações, cuja atribuição torna-
se a imposição do capital;
• O dinheiro e as suas formas;
• A submissão das necessidades humanas às formas fetichizadas da produção,
submetendo-a aos imperativos de expansão e acumulação;
• Separação e alienação do trabalho e do trabalhador de seus meios de produção; as
diversas formações e características do Estado na relação direta de garantia e proteção
para o funcionamento da incontrolabilidade do mercado mundial (MÉSZÁROS, 2011).

O conjunto constituinte das mediações de segunda ordem do capital organiza-se e opera


unido organicamente, sustentando-se de maneira recíproca com objetivos claros, não somente
para sua reprodução e expansão, mas, também, para a constante autorregeneração e
33

autoimposição ao sistema global (MÉSZÁROS, 2011).


Por um lado, nota-se a necessidade intrínseca do modo de produção capitalista voltar-se
para a expansão a todo custo, isto é, a expansão do valor perseguido por meio tanto da
exploração de novos mercados ou pelo crescimento de extração de mais-valia (MARX, 1978;
2008), por outro, as barreiras a tal pretensão proporcionam a eclosão de crises e exigem, do
capital, transformações orgânicas em seu modo de operar.
A inexistência de unidade, no sistema do capital, na produção, no consumo e na
circulação, caracteriza-se como defeito estrutural. A falta de unidade entre os elementos permite
que a não unidade, isto é, a fragmentação do sistema do capital, represente, materialmente, as
formas de antagonismos sociais, já que, entre os elementos produção-consumo-circulação,
subjazem as relações entre capital e trabalho.

Primeiro, a produção e seu controle estão radicalmente isolados entre si e


diametralmente opostos. Segundo, no mesmo espírito e surgindo das mesmas
determinações, a produção e o consumo adquirem uma independência e uma
existência separada extremamente problemáticas, de modo que, no final, o “excesso
de consumo” mais absurdamente manipulado e desperdiçador, concentrado em
poucos locais, encontre seu corolário macabro na mais desumana negação das
necessidades elementares de incontáveis milhões de pessoas. E, terceiro, os novos
microcosmos do sistema do capital combinam-se em alguma espécie de conjunto
administrável, de maneira que o capital social total seja capaz de penetrar – porque
tem de penetrar – no domínio da circulação global [...], na tentativa de superar a
contradição entre produção e circulação. Dessa forma, a necessidade de dominação e
subordinação prevalece [...]. É assim que a força de trabalho total da humanidade se
sujeita [...] aos imperativos alienantes do sistema do capital global. (MÉSZÁROS,
2011, p. 105, grifos do autor).

A não unidade dos elementos exige constantes rearranjos, que se processam por meio
de crises, antes cíclicas, hoje estruturais, uma vez que se manifestam universalmente; seu
alcance não é mais restrito e sim global; as crises perduram por períodos de tempo mais extensos,
ou são até permanentes, quando outrora se apresentavam de maneira cíclica; e, por último,
diferentemente das erupções catastróficas e espetaculares, as características das crises atuais
denunciam um modo do tipo “rastejante”, menos veemente e violento (MÉSZÁROS, 2011)
Nesse sentido, a crise é imanente ao sistema do capital e propiciou a intensificação,
sistematização e o aprofundamento da cisão na produção entre o atendimento às necessidades
genuinamente humanas e as finalidades autorreprodutivas do próprio capital (ANTUNES,
2009). Ainda segundo o autor, quanto mais acentuados os processos concorrenciais entre os
capitais, mais nefastos foram os resultados, sobretudo a precarização, sem outros exemplos na
história, da força de trabalho; e a crescente degradação do meio ambiente, por meio da
subordinação social aos parâmetros do sistema produtor de mercadorias.
34

A breve caracterização das formas de operação do sistema do capital buscou ensejar


condições para que, nas próximas etapas, seja possível avançar na análise de algumas
transformações ocorridas tanto no âmbito da produção, como das sociedades política e civil
(BUCI-GLUKSMANN, 1980). Também foi objetivo oferecer elementos teóricos que
permitissem tecer relações orgânicas entre as mudanças ocorridas aos propósitos desta pesquisa
e, ao mesmo tempo, afastar-se de relações e análises mecânicas que, por vezes,
superdimensionam o controle, a prescrição e o instituído, limitando possibilidades de
resistência e movimento que chegam, até, à própria anulação dos trabalhadores docentes
(MANCEBO, 2007).
Nesse sentido, faz-se necessário explorar, ao longo do trabalho e a partir da noção de
crise estrutural (MÉSZÁROS, 2011; ANTUNES; 2009), dois “rearranjos”, que indicam
mudanças, na forma de operação do sistema do capital, para manter e garantir os processos de
acúmulo e reprodução: o advento das novas formas de organização do trabalho em relação ao
taylorismo/fordismo, e, consequentemente, o novo contorno assumido pelo Estado, com
análises desenvolvidas no capítulo seguinte.

1.2 A resposta à crise estrutural do capital: reestruturação produtiva e os novos elementos


da gestão
Por quais motivos, para este estudo, torna-se necessário discutir as formas de
organização do trabalho e os novos contornos do Estado? Que relações podem ser estabelecidas
entre os dois pontos e quais são suas contribuições? E, a partir da teorização, que elementos
podem ser utilizados para compreender a organização do trabalho dos professores em relação
às ações gerenciais e de responsabilização da SEE?
Pode-se afirmar que as “movimentações” do capital, direta ou indiretamente,
determinam, não sem resistência e contradições, as condições e a organização da força de
trabalho de modo geral, e, guardando suas peculiaridades, o trabalho do professorado. Da
mesma forma, determinam os fundamentos das reformas operadas pelos governos nos diversos
aparelhos de hegemonia privados (como os organismos internacionais, as empresas do mercado
educacional, os bancos, o programa TPE, entre outros), fazendo com que os processos
educacionais sejam submetidos a uma lógica oriunda do mundo empresarial (FREITAS, 2012a;
2012b; 2014b; LAVAL, 2004).
Mészáros (2011, p. 96) oferece clara caracterização da amplitude do domínio efetuado
pelo capital e destaca a estrutura totalizadora de controle, de modo que:
35

A razão principal por que este sistema forçosamente escapa a um significativo grau
de controle humano é precisamente o fato de ter, ele próprio, surgido no curso da
história como uma poderosa – na verdade, até o presente, de longe a mais poderosa –
estrutura “totalizadora” de controle à qual tudo o mais, inclusive seres humanos, deve
se ajustar, e assim provar sua “viabilidade produtiva”, ou perecer, caso não consiga se
adaptar. Não se pode imaginar um sistema de controle mais inexoravelmente
absorvente – e, neste importante sentido, “totalitário” – do que o sistema do capital
globalmente dominante, que sujeita cegamente aos mesmos imperativos a questão da
saúde e a do comércio, a educação e a agricultura, a arte e a indústria manufatureira,
que implacavelmente sobrepõe a tudo seus próprios critérios de viabilidade desde as
menores unidades de seu “microcosmo” até as mais gigantescas empresas
transnacionais, desde as mais íntimas relações pessoais aos mais complexos processos
de tomada de decisão dos vastos monopólios industriais, sempre a favor dos fortes e
contra os fracos (grifos do autor).

Mesmo quando predominam os processos relacionados ao sistema do capital, os


antagonismos prevalecem, uma vez que todo o sistema se assenta, fundamentalmente, em
contradições, particularmente, entre capital e trabalho. Significa afirmar, portanto, que as
diversas resistências e os contrapontos à hegemonia do sistema vigente continuarão existindo e
ocupando seus espaços.
Todavia, apenas afirmar que há processos de domínio e controle em todos os segmentos,
diretos ou não, não basta para compreender o fenômeno, de modo a relacionar as
multiplicidades do macro às singularidades do micro. Ou seja, há pontos de intersecção entre
singular e universal que precisam ser desvelados e compreendidos. Fazer a “ligação” direta não
é opção. Nesse sentido, especificar a trajetória; as influências; intersecções em planos
aparentemente distintos; incorporações de princípios que se deslocam de certos segmentos a
outros; são escolhas metodológicas que podem resultar na compreensão mais fidedigna do
movimento do real.
Como anunciado, a crise é imanente à forma como é operado o sistema do capital.
Expansionismo desenfreado, ampla mundialização, e abrangência de mercado global, caráter
destrutivo e incontrolável, são marcas indeléveis que descrevem profunda estruturação crítica.

Ao contrário dos ciclos longos de expansão alternados com crises, presencia-se um


depressed continuum que, diferentemente de um desenvolvimento autossustentado,
exibe as características de uma crise cumulativa, endêmica, mais ou menos uma crise
permanente e crônica, com a perspectiva de uma profunda crise estrutural. Por isso é
crescente no interior dos países capitalistas avançados, o desenvolvimento de
mecanismo de “administração das crises” como parte especial da ação do capital e do
Estado visando deslocar e transferir as suas maiores contradições atuais. (ANTUNES,
2009, p. 29, grifos do autor).

A crise do padrão dominante de produção e suas respectivas formas de trabalho baseadas


no taylorismo/fordismo inscrevem-se não como uma crise em si mesma, mas expressão
36

fenomênica da própria crise de acumulação; de um modelo que se esgotava por uma série de
razões (exploradas ao longo deste texto), em que a própria acumulação flexível coloca-se como
mais um movimento da própria crise do sistema do capital.
Entretanto, antes de explorar os pressupostos da reestruturação produtiva que culminou
no advento e na predominância de um novo padrão de acumulação, foi necessário, para a
pesquisa, destacar e caracterizar alguns elementos do binômio fordista/taylorista, uma vez que,
mesmo não predominando hoje nos processos de controle sobre a força de trabalho, é possível
observar, ainda, determinadas permanências nas perspectivas de gestão e controle do trabalho.

1.2.1 Do taylorismo/fordismo à acumulação flexível: a mudança do princípio educativo


A partir da afirmativa de que o capital busca, constantemente, expandir valor, é possível
compreender as respostas do sistema do capital para suas próprias crises, bem como para os
avanços tecnológicos e gerenciais que aperfeiçoam e qualificam, cada vez mais, suas possibili-
dades de expansão. Tanto o advento do taylorismo/fordismo, como a atual predominância dos
processos orientados pela acumulação flexível, podem ser considerados produtos da necessi-
dade imanente de expandir a produção.
A importância em destacar elementos do taylorismo/fordismo deve-se a dois motivos
centrais da pesquisa: o primeiro, por se tratar de um marco no padrão de organização produtivo
que influencia, até os dias atuais, setores do mundo estritamente empresarial, como a gestão
gerencial, que opera na esfera privada e também na pública. Segundo, por considerar que, por
um lado, a gestão e organização do trabalho docente no interior da rede estadual paulista ori-
enta-se por princípios gerenciais, inclusive, pelos aspectos tayloristas (RODRIGUES; MALA-
VASI, 2016) e, de outro, há um movimento claro de dominação e controle pedagógico na escola
que busca subordinar, segundo a lógica empresarial, seus objetivos, conteúdos e os métodos
utilizados (FREITAS, 2014b).
Nesse sentido, cabe ressaltar que, para a subordinação dos objetivos da escola, não é
possível descartar os elementos associados ao taylorismo/fordismo e o avanço de formas orien-
tadas pela acumulação flexível como instrumentos gerenciais e ideológicos eficientes para a
consecução de tais movimentos. O controle sobre o trabalho origina-se basicamente da neces-
sidade de gerir a contradição entre trabalho e capital. A racionalidade econômica predominante
do sistema do capital opera objetivamente sobre a gestão do trabalho, desenvolvendo formas
cada vez mais sofisticadas de regulações, já que:

Do ponto de vista do capitalista, esta potencialidade multilateral dos seres humanos


37

na sociedade é a base sobre a qual efetua-se a ampliação do seu capital. Ele, portanto,
empreende todos os meios de aumentar a produção da força de trabalho que comprou
quando a põe em ação. Os meios que ele utiliza podem variar desde o obrigar o traba-
lhador a jornada mais longa possível, como era comum nos inícios do capitalismo, até
a utilização dos mais produtivos instrumentos de trabalho e a maior intensidade deste.
(BRAVERMAN, 1974, p. 58, grifos nossos).

Entretanto, o capitalista, ao comprar o tempo de trabalho, projeta sua produção em uma


suposta potencialidade da força de trabalho, de modo que essa qualidade humana se torna tanto
sua possibilidade de produção como seu maior problema. A situação apresenta-se antagônica,
uma vez que o trabalhador se torna obrigado a vender sua força de trabalho a outro e entrega,
ao mesmo tempo, seu interesse, sua vontade, deslocando o controle do trabalho ao capitalista.

Torna-se, portanto, fundamental para o capitalista que o controle sobre o processo de


trabalho passe das mãos do trabalhador para as suas próprias. Essa transição apre-
senta-se na história como a alienação progressiva dos processos de produção do tra-
balhador; para o capitalista, apresenta-se como o problema da gerência. (BRAVER-
MAN, 1974, p. 59, grifos do autor).

A gerência, portanto, relaciona-se com o controle do trabalho voltado à produção. Uma


vez que é possível identificar pontos de intersecção entre elementos fordistas e tayloristas, na
política de gestão dos professores da rede estadual paulista, evidencia-se a necessidade de apon-
tar alguns pressupostos que, possivelmente, servirão de base teórica para a análise dos dados e
a compreensão das formas de gestão e organização do trabalho dos professores. Brevemente,
pode-se destacar que o taylorismo/fordismo constitui-se

fundamentalmente como a forma pela qual a indústria e o processo de trabalho con-


solidaram-se ao longo deste século, cujos elementos constitutivos básicos eram dados
pela produção em massa, através da linha de montagem de produtos mais homogêneos;
através do controle dos tempos e movimentos pelo cronômetro taylorista e da produ-
ção em série fordista; pela existência do trabalho parcelar e pela fragmentação das
funções; pela separação entre elaboração e execução no processo de trabalho; pela
existência de unidades fabris concentradas e verticalizadas e pela constituição/conso-
lidação do operário-mas-sa do trabalhador coletivo fabril, entre outras dimensões.
(ANTUNES, 2008, p. 24, grifos do autor).

Ao comparar o processo de trabalho artesanal, até então predominante, com os novos


princípios de Ford e Taylor, observa-se uma mudança fundamental: o aprofundamento e a sis-
tematização da cisão entre pensar e fazer, ou seja, a divisão técnica do trabalho. Essa mudança
possibilitou ao capitalista a apropriação dos saberes dos operários, aprofundando a especializa-
ção e, consequentemente, a fragmentação do trabalho. O taylorismo ascende com os propósitos
universais para a prosperidade de todos, como afirmava Taylor (1985), mas, sobretudo, para
atender ao interesse do capitalista, pois essa “ciência” busca conhecer não o trabalho em geral,
38

mas a sua conformação às necessidades do capital (BRAVERMAN, 1974).


Braverman (1974) destaca que Taylor (1985) não criou algo inédito para o período, mas
sintetizou uma tendência preexistente, ao oferecer um caráter sistemático e coerente às diversas
produções e experiências da época. A análise é semelhante, em Ford, já que fez pouco mais do
que racionalizar várias iniciativas bem estabelecidas e acentuar detalhada divisão do trabalho,
com destaque para o fato de o trabalho fixo chegar ao trabalhador e propiciar ganhos conside-
ráveis de produção (HARVEY, 1992).
Braverman (1974) indica três princípios centrais, na gerência científica, compreendida
na análise da obra de Taylor (1985):

a) Dissociação do processo de trabalho das especialidades dos trabalhadores, ou seja, o pro-


cesso de trabalho organiza-se de maneira independente do conhecimento do trabalhador. Isso
significa que a gerência científica deve centralizar as informações relativas à melhor forma de
desenvolver o trabalho;

b) Separação entre execução e concepção, isto é, a organização do trabalho assenta-se na pre-


missa de que determinados setores planejam (gerência) e outros executam (trabalhadores);

c) Planejamento prévio pormenorizado de todos os elementos que compõem o processo de tra-


balho como forma de controle racional, traz a noção de tarefa, uma vez que o trabalho é intei-
ramente planejado pela gerência, restando ao trabalhador a consecução, no tempo estipulado,
das atividades previstas.

No entanto, a partir da centralidade dos princípios apontados pelo autor, outros elemen-
tos se desdobram como fatores essenciais ao taylorismo e ao controle da força de trabalho ob-
jetivando obter mais produtividade. Segundo Heloani (2006), destacam-se a relação formal de
reciprocidade entre capital e trabalho; o discurso de prosperidade assentado na cooperação de
classe, buscando, ambos, mais produção com melhor eficiência; a mudança de atitude dos tra-
balhadores; a aplicação de estímulos financeiros e outras premiações para sugestões e métodos
mais eficientes; e a modelização da subjetividade.
Há, certamente, um processo de racionalização que buscava, além da melhoria da pro-
dutividade industrial, o delineamento de um novo tipo de trabalhador e, coerentemente, uma
nova sociabilidade.
Efetivamente, Taylor exprime com cinismo brutal o objetivo da sociedade americana;
39

desenvolver ao máximo, no trabalhador, as atitudes maquinais e automáticas, romper


o velho nexo psicofísico do trabalhador profissional qualificado, que exigia uma de-
terminada participação ativa da inteligência, da fantasia, da iniciativa do trabalhador,
e reduzir as operações produtivas apenas ao aspecto maquinal. Mas, na realidade, não
se trata de novidades originais, trata-se somente da fase mais recente de um longo
processo que começou com o próprio nascimento do industrialismo, fase que apenas
é mais intensa do que as precedentes e manifesta-se sob formas mais brutais, mas que
também será superada com a criação de um novo nexo psicofísico de um tipo diferente
dos precedentes e, indubitavelmente, superior. (GRAMSCI, 2001, p. 266, grifo do
autor).

Os elementos fordistas/tayloristas representaram a forma mais avançada de racionalizar


o processo de trabalho, por longas décadas (ANTUNES, 2009), e, ao mesmo tempo em que se
pregava a produção em massa, defendia-se o consumo em massa, que deu origem, para além
do aspecto técnico da organização do trabalho, a

[...] um novo sistema de reprodução da força de trabalho, uma nova política de con-
trole e gerência do trabalho, uma nova estética e uma nova psicologia, em suma, um
novo tipo de sociedade democrática, racionalizada, modernista e populista. (HARVEY,
1992, p. 121).

Os pressupostos especificamente tayloristas inspiraram formas de controle sobre o tra-


balho que transcenderam as décadas e os muros da fábrica, confirmando a defesa de Taylor
(1985) quando propunha que seu método poderia ser aplicado a todos os segmentos de trabalho.
Gramsci (2001) aponta a estratégia competente de valorização do capital por meio dos proces-
sos pedagógicos, seja pela escola, na formação da força de trabalho, seja nos processos relaci-
onados às novas relações de produção, associadas às novas formas de organização e gestão do
trabalho, culminando em novos modos de vida, valores, comportamentos, atitudes e visão de
mundo.
Consequentemente, a proximidade das políticas educacionais dos pressupostos da razão
econômica (LAVAL, 2004) determinou o rumo das reformas educativas, inclusive as que se
referem à organização e gestão do trabalho e, mesmo considerando a crise do regime de acu-
mulação fordista/taylorista, é possível identificar elementos oriundos dessa forma de gestão e
organização do trabalho dos professores na rede estadual, sobretudo, nas atuais reformas, que
se orientam pelo gerencialismo, pela responsabilização e meritocracia.
Diversos estudos (BARBOSA, 2011; FERNANDES, 2008; MIRANDA, 2006; RI-
BEIRO, 2008; RODRIGUES, 2010; 2011; SOUZA, 1999; RODRIGUES; MALAVASI, 2016)
apontam que a gestão e organização do trabalho dos professores, de modo geral, ou da própria
rede estadual paulista, adota contornos da perspectiva gerencial, entre os quais são observadas
características tayloristas, com destaque, principalmente, para o controle do trabalho; a
40

separação entre execução e planejamento; a noção de tarefa (prescrição) permeada pelo crivo
dos incentivos para melhorar a eficiência e burocracia gerencial.
Kuenzer (1998, p. 35) expõe que o princípio pedagógico, associado ao projeto pedagó-
gico escolar, atendendo aos parâmetros do regime de acumulação organizado a partir do taylo-
rismo/fordismo, e ainda muito comum em nossas escolas, acabou dando origem a perspectivas
pedagógicas conservadoras, de modo que:

[...] embora privilegiassem ora a racionalidade formal, ora a racionalidade técnica,


sempre se fundaram na divisão entre pensamento e ação. Esta pedagogia do trabalho
taylorista/fordista foi dando origem, historicamente, a uma pedagogia escolar centrada
ora nos conteúdos, ora nas atividades, mas nunca comprometida com o estabeleci-
mento de uma relação entre o aluno e o conhecimento que verdadeiramente integrasse
conteúdo e método, de modo a propiciar o domínio intelectual das práticas sociais e
produtivas.

A aplicação dessas políticas torna a prática pedagógica pragmática, ao alterar, substan-


tivamente, a organização e o gerenciamento do trabalho dos professores. O profissional, para
essas políticas, cada vez mais deve se portar como um técnico passível de cumprir prescrições,
perdendo sua capacidade de sujeito e intelectual, e adaptando-se à lógica vigente. Da mesma
forma, na perspectiva do capital humano, a educação tornou-se elemento central para maximi-
zar os supostos ganhos de produtividade e o professor, ao mesmo tempo em que pode se colocar
como obstáculo a tais objetivos, ocupa a função central de formar a futura força de trabalho
(SHIROMA, 2007).
Uma das saídas, portanto, é aprofundar os mecanismos gerenciais de controle sobre o
processo educacional e, certamente, sobre o trabalho do professor. Não é sem razão que o Banco
Mundial defende, para as políticas educacionais, mais clareza nos objetivos e constante moni-
toramento de insumos e resultados, enfatizando, principalmente, que as ações se orientem pela
gestão por resultados (LAUGLO, 2013). Nesse sentido, não é uma relação desconexa afirmar
que se observa, ainda que parcial e de forma fragmentada, o uso dos princípios do taylo-
rismo/fordismo na organização e gestão do trabalho docente dos professores da rede estadual
paulista.
Rodrigues e Malavasi (2016), com base na análise de inúmeros programas da SEE/SP e
dos referenciais que marcam o gerenciamento taylorista, afirmam que há clara relação entre tais
programas e os princípios de Taylor. O Quadro 1 destaca algumas aproximações.

Quadro 1 – Aproximações entre os programas da SEE/SP e a gerência científica


41

Programas da SEE Princípios da Administração Científica


Enquadramento do trabalho para uma lógica que se volta
para o eficienticismo; controle por meio da mensuração
Programa de Qualidade da Educação/Idesp individual do trabalho; planejamento externo da prática
do trabalhador (noção de tarefa); criação de metas que
orientam o trabalho
Comitê Central de Informação, Monitoramento e Organização de um centro gerencial encarregado do pla-
Avaliação Educacional nejamento pormenorizado do trabalho.
Noção de tarefa (currículo prescrito) – planejamento,
pela gerência, das ações (o que fazer e em quanto tempo)
que os trabalhadores devem executar mediante o princí-
São Paulo Faz Escola
pio da separação entre planejar e fazer
A gratificação subordina-se aos pressupostos mais am-
plos da gerência científica, ou seja, à tarefa e ao planeja-
Bonificação por Resultados mento efetuado pela gerência, evitando utilizá-la de ma-
neira isolada
Fonte: Rodrigues e Malavasi (2016).

É certo que o conjunto de ações colocadas em prática pela SEE/SP, atualmente, incor-
pora elementos gerenciais de outras matizes, porém, o Quadro 1 esboça somente a intersecção
conceitual a partir do taylorismo. Os diversos programas articulados buscam estabelecer, mini-
mamente, o controle sobre os processos de trabalho do professorado, com o objetivo de confi-
gurar suas ações a partir de uma lógica racional, produtivista e voltada aos resultados. Logo, as
possibilidades de decisão sobre suas ações no trabalho são gradativamente diluídas, mediante
o advento, na mesma proporção, dos efeitos e objetivos do taylorismo/fordismo.

Como consequência, esse trabalhador precisa sofrer uma modelização de sua indivi-
dualidade e adaptá-la para a assimilação das vantagens da cooperação recíproca entre
trabalhador e administração. Dessa forma Taylor esboça um ensaio de modelização
do inconsciente, ou seja, penetrar na esfera da subjetividade do trabalhador para re-
construir a sua percepção segundo os interesses do capital. (HELOANI, 2006, p. 20).

As ações articuladas cumprem bem esse papel. Por mais que alguns professores
não assumam uma mudança de comportamento, estudos (RODRIGUES, 2010; RAVITCH,
2011; CASASSUS, 2007; DARLING-HAMMOND; ASCHER, 2006) apontam que a organi-
zação do trabalho propagada pelas reformas educativas altera a atuação desses profissionais.
Observam-se, portanto, transformações e permanências na forma de organização e ges-
tão do trabalho dos professores relacionadas às mudanças ocorridas nas esferas mais amplas do
mundo produtivo. Interessante destacar que, atualmente, podem ser observadas, na organização
do trabalho docente da rede estadual paulista, formas híbridas, que se manifestam tanto por
meio de iniciativas tayloristas – apresentadas nas páginas anteriores -, como por meio das
oriundas do regime de acumulação flexível, sobretudo nas formas de contratação extremamente
42

precarizadas que ganharam espaço após as reformas do Estado de 1990 (PEREIRA, 2015).
Nesse sentido, algumas considerações acerca do advento da acumulação flexível e al-
gumas repercussões para a organização e gestão do trabalho docente são necessárias para a
compreensão do momento atual porque passa o trabalho desenvolvido por esses trabalhado-
res.11 Inúmeros autores exploram o desenvolvimento do taylorismo/fordismo na sua relação
com o Estado keynesiano, assim como sua crise e o advento de um novo regime, cuja principal
característica é a acumulação flexível (HARVEY, 1992; ANTUNES, 2008; 2009; MACEDO,
2011; KUENZER, 1998). Todavia, torna-se essencial destacar o que é central, para elaborar as
intersecções com o objeto de pesquisa, ou seja, as repercussões das políticas gerenciais e de
responsabilização no trabalho docente, além de explicitar um conjunto argumentativo passível
de diálogo com as afirmações e análises posteriores.
O trecho a seguir esclarece de maneira sucinta os principais eixos que culminaram na
crise do regime de acumulação fordista keynesiano e no avanço da acumulação flexível:

De modo geral, o período de 1965 a 1973 tornou cada vez mais evidente a incapaci-
dade do fordismo e do keynesianismo de conter as contradições inerentes ao capita-
lismo. Na superfície, essas dificuldades podem ser melhor apreendidas por uma pala-
vra: rigidez. [...] E toda tentativa de superar esses problemas de rigidez encontrava a
força aparentemente invencível do poder profundamente entrincheirado da classe tra-
balhadora – o que explica as ondas de greve e os problemas trabalhistas do período
1968-1972. [...] Ao mesmo tempo, as corporações viram-se com muita capacidade
excedente inutilizável (principalmente fábricas e equipamentos ociosos) em condi-
ções de intensificação da competição. [...] Isso as obrigou a entrar num período de
racionalização, reestruturação e intensificação do controle do trabalho [...]. A mudança
tecnológica, a automação, a busca de novas linhas de produto e nichos de mercado, a
dispersão geográfica para zonas de controle do trabalho mais fácil, as fusões e medi-
das para acelerar o tempo de giro do capital passaram ao primeiro plano das estratégias
corporativas [...]. Essas experiências podem representar os primeiros ímpetos da pas-
sagem para um regime de acumulação inteiramente novo, associado com um sistema
de regulamentação política e social bem distinta. (HARVEY, 1992, p. 135-140).

A crise do regime de acumulação fordista/taylorista apresenta-se como manifestação


fenomênica, de modo que suas raízes se localizam na crise estrutural do capital, que se arrola
até os dias atuais, e fez com que um longo processo de reestruturação, cujos objetivos se esten-
dem tanto do ponto de vista da recuperação do ciclo reprodutivo, como na reposição de um
projeto de dominação societal, ora abalado pelas contradições da relação com o trabalho (AN-
TUNES, 2009).
A reestruturação tem, nas formas de acumulação flexível, sua espinha vertebral e,

11
Não é intuito aprofundar, historicamente, a análise do desenvolvimento e da crise do fordismo/taylorismo, do
Estado keynesiano e o próprio advento do regime de acumulação flexível. O objetivo é compreender a relação
entre tais regimes e os desdobramentos para a gestão e organização do trabalho, especificamente, o trabalho do-
cente.
43

significa, sobretudo, um conflito com a perspectiva da rigidez fordista/taylorista, em busca da


flexibilidade dos processos e do mercado de trabalho, da produção e dos padrões de consumo.
Surgem novos setores e maneiras de operar; o avanço e a busca de novos mercados imbricados
com a inovação intensificada no comércio, na área tecnológica e na forma organizacional
(HARVEY, 1992).
Observa-se, da mesma forma, a ampliação do controle da força de trabalho; níveis altos
de desemprego estrutural; destruição e reconstrução de inúmeras habilidades; diminuição sala-
rial e do poder sindical. Somado ao excesso de força de trabalho, o novo regime encontrou uma
conjuntura favorável para impor contratos e regimes de trabalho flexíveis – leia-se precários –,
com a consolidação de uma estrutura de trabalho cuja centralidade é ocupada, principalmente,
pelo trabalho parcial, temporário ou subcontratado (HARVEY, 1992).
Aliás, se não a principal, parece ser essa uma das mais importantes repercussões para o
trabalho dos professores da rede estadual paulista, ou seja, a utilização de formas e regimes
precários de contratação. Segundo Pereira (2015), a rede estadual paulista contava, em 2015,
com cerca de 59% de professores efetivos e 41% de professores temporários e observava-se, ao
longo dos anos, a fragmentação dos regimes de contratação e a existência de inúmeras catego-
rias de professores, como apresenta Pereira (2015, p. 99):

A – Professores “efetivos” admitidos mediante concursos públicos, portanto, detento-


res de cargos públicos; P – Professores não concursados (OFA) que adquiriram esta-
bilidade pela Constituição Federal de 1988; F – Professores não concursados (OFA)
admitidos até 2007 pela Lei 700/1974 que conquistaram estabilidade de até 12 aulas;
L – Professores não concursados (OFA) que trabalharam até o dia 16/07/2009, este
grupo de professores foi extinto em 2011; O – Professores não concursados (OFA)
com contrato por tempo determinado, admitidos pela Lei 1.093/09. E, finalmente, o
professor eventual, que existe na escola pública desde 1986 [...].

Ainda segundo a autora, na condição de professores “categoria O” é que mais se mani-


festam os processos de precariedade, haja vista que se encontram na condição de não efetivos
– são temporários – e sabem que, ao terminar o contrato, precisarão entrar em “duzentena”,
isto é, devem ficar, compulsoriamente, 200 dias afastados. Como bem afirmou a autora, é o
próprio Estado, aproveitando-se da conjuntura que prevê processos de flexibilização e desregu-
lamentação, que acaba institucionalizando a precariedade nas relações do trabalho docente.
Além de enfrentar as consequências que se manifestam na intensificação da jornada e
precarização do trabalho, o princípio educativo associado à acumulação flexível busca um tra-
balhador de novo tipo, que supere a rigidez, fragmentação, especificação, rigorosa divisão entre
concepção e execução, e os contornos de certa estabilidade oriundos do período
44

fordista/taylorista, que antes predominavam e atendiam às demandas do mundo do trabalho e


da vida social.
O novo perfil da força de trabalho almejado para todos os setores econômicos relaciona-
se às habilidades cognitivas que permitam rápida adaptação à produção flexível; boa capacidade
de comunicação na língua materna e em uma língua estrangeira moderna; capacidade para re-
solução de problemas a partir do conhecimento científico; condições de enfrentar novas situa-
ções; comprometimento com o trabalho e com a construção de uma perspectiva específica de
mundo, com o uso da crítica e criatividade (KUENZER, 1998).
Outro aspecto central diz respeito aos processos de gestão e controle, sob a acumulação
flexível. Se, antes, a hierarquia, rigidez e verticalidade nas relações davam a tônica, no novo
regime predomina um padrão

organizacional e tecnologicamente avançado, resultado da introdução de técnicas de


gestão da força de trabalho próprias da fase informacional, bem como da introdução
ampliada dos computadores no processo produtivo e de serviços. [...] Utiliza-se de
novas técnicas de gestão da força de trabalho, do trabalho em equipe, das “células de
produção”, dos “times de trabalho”, dos grupos “semiautônomos”, além de requerer,
ao menos no plano discursivo, o “envolvimento participativo” dos trabalhadores. [...]
O “trabalho polivalente”, “multifuncional”, “qualificado”, combinado com uma es-
trutura mais horizontalizada e integrada entre diversas empresas, inclusive nas empre-
sas terceirizadas, tem como finalidade a redução do tempo de trabalho. (ANTUNES,
2009, p. 54).

Em detrimento da figura do administrador, que controlava a distância o processo produ-


tivo, por meio de profunda prescrição e controle do trabalho, agora ganha espaço um perfil
distinto de controle da produção. O gestor, diferente do administrador, deve ser um líder que
promove a mudança da cultura recorrendo ao léxico da reengenharia12 por meio de inúmeros
discursos, como o da participação, transformação, do empreendedorismo; deve ser um cidadão
proativo, da visão futurista, etc., e, ao mesmo tempo, a partir de processos motivadores, cooptar
a subjetividade do trabalhador (SHIROMA, 2006). Segundo Kuenzer (1998), conforma-se uma
nova pedagogia, que busca, entre outros aspectos, criar condições para o desenvolvimento de
uma nova subjetividade, distinta do paradigma fordista/taylorista, que permita a internalização

12
A mudança do regime de produção predominantemente fordista/taylorista para a acumulação flexível inseriu
uma nova forma de organização da cadeia produtiva e, consequentemente, da cultura gerencial das organizações.
Novas caracterizações foram atribuídas às relações de trabalho, sob a égide da competitividade e da maior efici-
ência. Para tanto, o movimento de mudança de um regime para outro suscitou a necessidade de adaptação ao novo
período. Era preciso “reinventar as instituições” segundo a lógica da maior produtividade com o menor custo.
Sennet (2012) exemplifica, por meio do uso intenso de softwares, padronização de procedimentos operacionais,
acompanhamento, avaliação e possível eliminação das células repetitivas, não produtivas ou ineficientes, ou, ainda,
a iniciativa em oferecer o maior número de subordinados a um menor número de administradores, incorrendo na
inserção de múltiplas tarefas a cumprir. O termo para tais práticas é a “reengenharia”, a tentativa de reinvenção da
própria organização segundo os pressupostos e necessidades do regime flexível.
45

dos próprios processos de controle, tanto individuais como entre os pares, e o consequente uso
de conhecimentos para que a participação se efetive.
Embora a organização do regime de acumulação flexível, especificamente na forma de
produção de mercadorias, conhecido como toyotismo, indique contornos que superam a frag-
mentação, a cisão entre concepção e execução, demonstrando suposta participação do trabalha-
dor no processo de produção, ainda prevalece o estranhamento, à medida que a participação se
opera por meio do envolvimento cooptado pelas novas formas de gestão e organização do tra-
balho. A suposta superação da divisão entre pensar e fazer ocorre não para a emancipação dos
trabalhadores, mas como a necessidade de mais produção e acumulação para o capital, impli-
cando, ao mesmo tempo, a intensificação da jornada e precarização do trabalho (ANTUNES,
2008; KUENZER, 2002).
As últimas décadas representaram, portanto, um movimento consistente do capital no
que diz respeito à recomposição das taxas de lucro. Em resposta à sua crise, operou-se um
amplo processo de reorganização de seu sistema ideológico e de sua dominação política, cuja
expressão clara toma corpo nas políticas neoliberais, com forte ajuste fiscal; na privatização do
Estado; na desregulamentação dos direitos dos trabalhadores; na destruição do setor produtivo
estatal; e, sem dúvida, na reestrutura da produtividade (ANTUNES, 2009).
Nesse sentido, o objetivo em problematizar e caracterizar o taylorismo/fordismo e o
advento de um novo regime de acumulação assentado, principalmente, na flexibilização das
relações produtivas, relaciona-se ao fato de que é insuficiente tentar compreender os processos
que regem a organização e gestão do trabalho docente sem, ao menos, pontuar os parâmetros
que fundamentam os pressupostos gerenciais que serviram e servem de plataforma para inúme-
ras reformas e cujo foco é a gestão dos servidores, especificamente, do trabalho docente do
ensino básico. Até porque os processos educativos, de modo geral, devem ser compreendidos a
partir das relações e determinações sociais, de modo que a própria educação está contida nessas
relações, apresentando-se, ao longo da história, como um campo social de disputa hegemônica
(FRIGOTTO, 2010).
As mudanças ocorridas no regime de acumulação do capital acabaram demandando pro-
funda reestruturação do Estado, no que se refere às suas funções econômicas, quanto aos arran-
jos para promover sua legitimação social (NEVES, 2005). Tais mudanças devem ser conside-
radas, uma vez que o objeto deste estudo é compreender e analisar as repercussões das políticas
gerenciais e de responsabilização no trabalho dos professores da rede estadual paulista e, sem
dúvida alguma, ainda é o Estado o principal responsável pela oferta e gestão da educação básica.
Nesse sentido, ao longo do próximo capítulo, será explorada e analisada a constituição,
46

aparentemente hegemônica, de uma perspectiva de organização e gestão do trabalho docente,


cujas bases se assentam no advento do gerencialismo no interior do Estado e na recorrência da
responsabilização docente como elementos reguladores.

2. GERENCIALISMO E RESPONSABILIZAÇÃO: ELEMENTOS DA


CONSTITUIÇÃO HEGEMÔNICA DA ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DO TRABALHO
DOCENTE

Não foram poucas as transformações ocorridas no mundo, principalmente a partir de


meados da década de 1970, com a crise do petróleo, as altas inflacionárias e, acima de tudo, a
insuficiência do regime de acumulação fordista/keynesiana, no que diz respeito à continuidade
expansionista do capital. A partir desse período, sem exageros, é possível afirmar que outro
desenho social, particularmente amplo e orgânico, vai se constituindo, abarcando o aspecto
econômico e também o cultural e político.
No centro dessa mudança, está o advento da acumulação flexível e a constituição de
uma nova sociabilidade, que exigirá a rearticulação entre o que se entende por sociedade civil
e política, objetivando a consolidação, já no início do século XX, de um novo bloco histórico.
Em outras palavras, o bloco histórico pode se constituir numa articulação hegemônica que se
estabelece a partir da estrutura e superestrutura da sociedade, apresentando certa estabilidade
cultural, que busca, constantemente, se ampliar a cada momento histórico, organizando-se me-
diante alianças de classes e suas frações. No entanto, efetiva-se mediante a conquista do Estado,
conjuntura em que se consolida a hegemonia como direção e dominação (BUCI-GLUKS-
MANN, 1980).
Da mesma forma, o conceito de bloco histórico caracteriza a relação existente entre a
sociedade civil e o Estado, e permite uma análise metodológica da correlação de forças existente
em relação às ideias, aos ideais, às práticas governamentais, que se assentam nas estratégias
burguesas de dominação e exploração de classe, a partir da relação dialética que se dá entre
estrutura e superestrutura, ou seja, uma unidade estabelecida entre economia, política e cultura
(APS, 2015).

Entre estrutura e superestrutura existe, portanto, um nexo necessário e vital. Por isso
mesmo, conforme a visão gramsciana – e este é um dos seus pressupostos mais cen-
trais – as possibilidades de que as superestruturas se constituam em resultante mecâ-
nica do que os homens vivenciam no plano estrutural representam uma séria distorção,
posto que a articulação entre os planos aponta, inclusive, para a possibilidade de que
ocorra certa autonomia das relações superestruturais, conforme a conjuntura histórica,
47

as correlações de forças e o grau de organização de uma formação social. Tal fato


evidentemente não descarta, mas reforça a mencionada articulação entre os planos,
porque essa relação de reciprocidade entre as forças materiais e ideologias aponta para
uma possibilidade concreta de o desenvolvimento histórico das formações sociais ca-
pitalistas ser uma resultante da simultaneidade entre instrumentos de coerção, persu-
asão das forças político-sociais em disputa pela hegemonia político-social e alterações
concretas nas forças materiais de produção social. (NEVES, 2005, p. 21).

A noção de bloco histórico, assim como as demais categorias propostas por Gramsci, tal
como a de Estado Ampliado, são recursos metodológicos extremamente valiosos para a com-
preensão do movimento operado pelas novas exigências do capital e os desdobramentos em
relação aos objetivos do processo educativo e, em especial, da função exercida pelo professor.
Afastando-se de uma visão determinista, cujas relações sociais constituem simples re-
flexos das relações de produção, é possível, para esta pesquisa, obter elementos que possibili-
tem analisar os desdobramentos e as relações entre os mais diversos segmentos, entre os quais:
as mudanças do mundo produtivo; a centralidade que a educação ocupa no novo regime de
acumulação; as inúmeras reformas no campo educacional que, em grande parte, são orientações
e recomendações dos organismos internacionais; a implantação de tais reformas pelos governos,
neste caso, o Estado de São Paulo, por meio da SEE/SP; e, por último, as repercussões no tra-
balho docente a partir dos processos de implementação de medidas que abarcam a organização
e a gestão do trabalho docente sob o viés gerencial e de responsabilização.
Outro aspecto que cabe chamar a atenção, é a função desempenhada por inúmeros inte-
lectuais orgânicos e aparelhos privados de hegemonia, que buscam, na trama complexa da so-
ciedade, criar consensos no interior da conformação social de classes, construindo e “naturali-
zando” determinadas formulações e ideias; certos valores e comportamentos. É nesse sentido
que o atual período se caracteriza pela complexificação das relações no interior da sociedade
civil.
Um exemplo claro e didático dessa movimentação, ora complementar, ora contraditória,
nos processos educativos, é observado nas proposições políticas dos governos, em qualquer
esfera. Situação reveladora apresenta-se a partir da “onda” de manifestações públicas por parte
de governos; instituições privadas; bancos; redes midiáticas, incluindo TV, rádio e publicações
impressas; atores; personalidades públicas; organizações sindicais e patronais; que, aparente-
mente, somam esforços chamando a atenção para a importância e necessidade do oferecimento,
à população, de uma educação de qualidade. A qual qualidade estão se referindo? A que projeto
de sociabilidade essa tal qualidade se associa? Que formação busca essa educação de qualidade?
Como identificar os organismos e desdobramentos de suas ações e projetos, nessa
“trama” aparentemente uníssona? Mesmo considerando que a sociedade se organiza em classes
48

sociais antagonicamente dispostas, o entendimento de Estado como balcão de negócios da bur-


guesia (MARX, 2008) não é suficiente para compreender tais processos e suas repercussões.
Todavia, a partir da necessidade de compreensão dessa realidade, é que o entendimento de Es-
tado, em Gramsci, parece útil. A concepção gramsciana de Estado parte do pressuposto da com-
plexificação da realidade, na medida em que se observa crescente organização dos diversos
aparelhos privados de hegemonia em relação ao comando, governo, domínio e às direções cul-
tural e política da classe dominante em relação ao projeto de sociabilidade burguês. Nesse sen-
tido, o Estado amplia-se na perspectiva de que

Por enquanto, podem-se fixar dois grandes “planos” superestruturais: o que pode ser
chamado de “sociedade civil”, isto é, o conjunto de organismos designados vulgar-
mente como “privados” e o da “sociedade política ou Estado”, planos que correspon-
dem, respectivamente, à função de “hegemonia” que o grupo dominante exerce em
toda a sociedade e àquela de “domínio direto” ou de comando, que se expressa no
Estado e no governo “jurídico”. Estas funções são precisamente organizativas e co-
nectivas (GRAMSCI, 2001, p. 20, grifos nossos).

Segundo Coutinho (1999), o Estado, em sentido amplo, é formado, portanto, por duas
esferas: a sociedade política, composta pelos elementos com os quais a classe dominante exerce
coercitivamente seu domínio, através do monopólio da violência e da repressão, manifestados
por meio da burocracia executiva e militar-policial. Em outras palavras, o Estado, como é co-
nhecido; e também a sociedade civil, que é formada pelos organismos responsáveis pela elabo-
ração e difusão das ideologias que sustentam a sociabilidade, ora hegemônica, de uma classe,
compreendendo o sistema escolar, as igrejas, os sindicatos, partidos políticos, as organizações
da mídia de modo geral, as associações patronais, os clubes, etc.
É esclarecedor o trecho em que Coutinho (1999, p. 128) explicita o modo e as diferenças
na função de cada uma das duas esferas:

Ambas, em conjunto, formam “o Estado (no significado integral: ditadura + hegemo-


nia)”; Estado que, em outro contexto, Gramsci define também como “sociedade polí-
tica + sociedade civil, isto é, hegemonia escudada de coerção”. Nesse sentido, ambas
servem para conservar ou promover uma determinada base econômica, de acordo com
os interesses de uma classe social fundamental. Mas o modo de encaminhar essa pro-
moção ou conservação varia nos dois casos: no âmbito e através da sociedade civil,
as classes buscam exercer sua hegemonia, ou seja, buscam ganhar aliados para suas
posições mediante direção política e o consenso; por meio da sociedade política, ao
contrário, as classes exercem sempre uma ditadura, ou, mais precisamente, uma do-
minação mediante a coerção (grifos do autor).

A partir dessa formulação, é possível relacionar e compreender a ação estatal, como é o


caso da tentativa de reorganização da educação no Estado de São Paulo, um, entre os diversos
49

exemplos possíveis. Por um lado, a SEE/SP buscou disputar e, consequentemente, forjar, por
meio de um conjunto de ações nos mais variados campos midiáticos, argumentos consensuais
induzindo a sociedade ao seu posicionamento, isto é, a uma reforma economicista que, entre
outras repercussões, ocasionaria o fechamento de milhares de salas e centenas de escolas.
De outra perspectiva, estudantes e população se organizaram e deram início a um mo-
vimento de ocupação das escolas e a manifestações públicas contra a ação estatal, objetivando
garantir o não fechamento das escolas. Por sua vez, os atos foram fortemente reprimidos pelas
forças policiais, ou, em outras palavras, pelo aparelho coercitivo da sociedade política, o Estado.
Adiada pelo governo estadual, em dezembro de 2015, sob a justificativa da garantia do
amplo diálogo, a medida previa a reorganização das escolas estaduais em ciclos únicos, ou seja,
escolas de EF anos iniciais, EF anos finais e escolas com EM, separadamente (SÃO PAULO,
2015b). A iniciativa fundamentava-se em dois argumentos cientificamente frágeis: de que es-
colas organizadas por ciclos podem elevar o desempenho nas avaliações externas e que há re-
tração da população em idade escolar. No entanto, outros elementos somam-se à medida: a
continuidade das reformas, cujo eixo central é a diminuição dos custos de manutenção das es-
colas à custa do deslocamento de milhares de jovens que superlotarão as novas “escolas reor-
ganizadas”, já que o módulo, isto é, a quantidade de estudantes previstas por sala é de 35 no EF
e de 40 no EM.
A ampla mobilização dos estudantes ganhou repercussão nacional e a atenção da opi-
nião pública, fazendo com que a SEE/SP recuasse em seu objetivo de “reorganizar” a rede. Esse
exemplo dá a clara dimensão do Estado ampliado e da movimentação dos seus elementos cons-
tituintes, por um lado, na ação do Estado (sociedade política), buscando construir consensos
junto a população e, de forma concomitante, fazendo uso do aparelho coercitivo, ao impedir a
movimentação dos estudantes e desocupando, a força, as unidades ocupadas.
Por outro lado, sobretudo na possibilidade de relativa autonomia entre a estrutura e su-
perestrutura, que indica Gramsci, observou-se a movimentação, no interior do Estado, em seu
sentido amplo (sociedade civil), como foi o caso da vitória dos estudantes organizados e o can-
celamento, pelo menos por ora, do projeto de reorganização da rede estadual.
Consequentemente, o entendimento de Estado ampliado pressupõe, como afirma Buci-
Glucksmann (1980), a incorporação, ao próprio Estado, dos processos de hegemonia e dos inú-
meros aparelhos privados, afastando, dessa forma, da ideia de um bloco mecânico, imutável,
dando lugar a processos contínuos, e não menos contraditórios, de disputa dos rumos da socie-
dade, em primeiro lugar, entre os projetos burguês e proletário, e, num segundo momento, entre
as próprias frações no interior de uma mesma classe. Em outras palavras, de acordo com Neves
50

(2005), objetiva-se a subordinação das classes dominadas e/ou frações de classe, à hegemonia
ativa da classe, ou grupo dominante e dirigente.
Na perspectiva de consolidar sua ação hegemônica enquanto classe, é que o Estado,
stricto sensu, ou seja, o aparelho coercitivo, torna-se insuficiente historicamente para atender e
dar sustentação às necessidades do metabolismo do capital. É preciso que o caráter coercitivo
opere, na arena da sociedade civil, em consonância com uma constante e eficiente construção
do consenso em torno do projeto de sociabilidade da classe dominante. É nesse movimento de
busca e certa consolidação da hegemonia que se entende o caráter educativo do Estado, que
procura realizar adequações entre o aparelho produtivo e a moralidade das massas populares.
Em outras palavras, constata-se que há certa

Tarefa educativa e formadora do Estado, que tem sempre por fim criar tipos de civili-
zação (civiltá) novos e mais elevados, de adaptar à civiltá e a moralidade das massas
populares às necessidades do contínuo desenvolvimento do aparelho produtivo. [...]
O Estado é todo o conjunto de atividades teóricas e práticas com as quais a classe
dirigente justifica e mantém não somente a sua dominação, mas também consegue
obter o consenso ativo dos governados. (GRAMSCI apud GUCI-GLUCKSMANN,
1980, p. 128-129, grifos da autora).

A partir do entendimento de que a movimentação no interior do Estado ampliado obe-


dece às disputas que se desdobram com a organização e o arranjo social estabelecido pelas
classes antagonicamente dispostas, é permitido afirmar que essa mesma movimentação, nesse
caso, dos elementos orgânicos que se formam mediante sua posição de classe, buscam, cotidi-
anamente, a constituição qualitativamente hegemônica de suas posições. Segundo Gramsci
(1999, p. 399),

Esta relação existe em toda a sociedade no seu conjunto e em todo indivíduo com
relação aos outros indivíduos, entre camadas intelectuais e não intelectuais, entre go-
vernantes e governados, entre elites e seguidores, entre dirigentes e dirigidos, entre
vanguardas e corpos de exército. Toda relação de “hegemonia” é necessariamente
uma relação pedagógica, que se verifica não somente no interior de uma nação, entre
as diversas forças que a compõem, mas em todo campo internacional e mundial, entre
conjuntos de civilizações nacionais e continentais (grifos nossos).

O destaque da citação de Gramsci é central para explicitar o caráter ético ou educador


das ações estatais ou dos aparelhos privados de hegemonia que constituem a sociedade civil. A
busca pelo consenso pressupõe, impreterivelmente, o convencimento em torno das posições
defendidas pelos grupos que compõem a classe social em questão. Um exemplo é a disputa
nítida em relação aos inúmeros conceitos e desdobramentos que permeiam e orientam a política
educacional, como é o caso do entendimento do que é uma educação de qualidade. Tal
51

entendimento, por sua vez, determina a política de gestão dos professores, já que o pressuposto
do que seria uma educação de qualidade funda-se numa certa perspectiva empresarial que elege
o gerencialismo como regulador das ações e dos processos pedagógicos escolares.
De fato, os empresários disputam não somente a educação como uma mercadoria po-
tencialmente lucrativa, como indicam o relatório do Banco Mundial (2011) e autores como Ro-
bertson (2012) e Verger e Bonal (2011), mas efetuam sólido processo de disputa das categorias
centrais que organizam o trabalho pedagógico nas escolas. Tal movimento protagonizou, se-
gundo Freitas (2014), o fortalecimento da categoria avaliação escolar, em associação à avalia-
ção externa e a responsabilização docente, no conjunto do processo pedagógico, buscando, por
um lado, travar os possíveis avanços progressistas na organização do trabalho pedagógico das
escolas ou nas salas de aula e, ao mesmo tempo, fortalecer o controle ideológico sobre todo o
sistema educacional que forma milhões de estudantes a partir de um padrão cultural e instruci-
onal profundamente pobre e estreito.
Sem dúvida, essa articulação empresarial e estatal, na proposição das políticas educaci-
onais, busca ser legitimada por movimentos dos mais variados, envolvendo desde empresas,
entidades sociais, organizações não governamentais, até grandes emissoras de rádio e TV pro-
pagando e difundindo um projeto específico de sociabilidade e, particularmente, de formação
humana. Nesse sentido, o Estado, conforme Neves (2005) indica, sofreu ampliação para além
da aparelhagem estatal e, atualmente, é dirigido por aparelhos privados de hegemonia que não
cessam a disputa pelo consenso e o desenvolvimento de um modelo de sociabilidade que obje-
tiva a conservação e ampliação das relações atuais, de modo que o aparato educativo ocupa
lugar de destaque na proliferação de conteúdos, habilidades e valores associados a tal modelo.
Ainda conforme Neves (2005), a hegemonia do Estado capitalista realiza a adaptação
da sociedade a uma forma particular de civilização e, consequentemente, a partir das transfor-
mações ocorridas no mundo do trabalho e na constituição do poder, nas últimas décadas, é
observada, em nível mundial, a redefinição de diretrizes e práticas cuja intenção é o realinha-
mento das ações educativas às necessidades de adaptação do ser humano, coletiva e individu-
almente, aos processos do capitalismo. A partir desse fundamento é que a lógica argumentativa
aqui utilizada caminhará.
Postulou-se, até aqui, breve caracterização das necessidades impostas pelo metabolismo
do capital e o entendimento do Estado com características ampliadas, segundo a perspectiva
gramsciana. Será objetivo, agora, compreender a própria construção, de certa forma hegemô-
nica, dos movimentos que levaram a predominar, na educação, uma lógica que se funda no
âmbito do gerencialismo e faz do uso de processos de responsabilização docente uma das
52

principais formas de controle sobre o trabalho docente. Para tanto, entre os mais variados e
importantes aparelhos hegemônicos que atuam na proliferação do processo de mercadorização
da educação, encontram-se os Organismos Internacionais (OI), sobretudo o Banco Mundial
(BM).

2.1 A função hegemônica dos organismos internacionais na constituição do consenso: o


viés empresarial da educação
Não isento de contradições, ou resistências, é possível afirmar que há um movimento
consistente de mercadorização dos processos educativos, que incorpora não só a lógica empre-
sarial, mas todo o conjunto “cultural” típico das relações do livre mercado. Observa-se, na busca
hegemônica da constituição da sociabilidade burguesa, a articulação orgânica entre intelectuais
coletivos, como os organismos internacionais; o Estado, e uma série de aparelhos privados que
operam dinamicamente no interior da sociedade civil com o objetivo de revigorar e garantir os
pressupostos para a reprodução do metabolismo do capital.
Nesse sentido, Dale (2004) sugere que há uma Agenda Globalmente Estruturada para a
Educação (Agee) que se verifica centralmente nas relações entre as mudanças na condução
política e na educativa e a ordem econômica mundial. Para tanto, o fenômeno da globalização
transforma-se, para o autor, em um conjunto de dispositivos de ordens política e econômica,
cuja principal função se volta para a manutenção da ordem capitalista, de modo que a adesão
aos princípios intrínsecos a esse fenômeno ocorre mediante pressão econômica e do próprio
interesse nacional.
Ainda segundo Dale (2004), a globalização é constituída por três conjuntos de ações
articuladas: as de ordem econômica, caracterizadas a partir de um hiperliberalismo; do campo
político, por meio de um governo sem governo; e cultural, caracterizadas, principalmente, a
partir da mercadorização de todo e qualquer processo e de forte apelo ao consumismo. Shiroma
(2007), ao comentar a argumentação de Dale (2004), esclarece que “governança sem governo”
representa a implementação, de maneira eficiente, das políticas públicas e, em seguida, destaca
que é uma das principais maneiras como o BM opera.
Após a crise do fordismo/keynesianismo e das variações negativas na taxa de acumula-
ção do capital, entra em cena o que ficou caracterizado como acumulação flexível e, conse-
quentemente, a necessidade de expansão geográfica de novos mercados, exigindo uma disputa
acirrada em processos que apontam para a desregulamentação do Estado, a diluição das barrei-
ras entre países, e a flexibilização das leis trabalhistas, com o objetivo de favorecer as condições
de competitividade e eficácia econômica (MAUÉS, 2003).
53

Observa-se, portanto, uma nova fase de internacionalização do capital, impulsionada


por um regime de acumulação que exige um conjunto específico de características da força de
trabalho, transformando a formação do trabalhador em um diferencial na concorrência entre os
mercados (CHESNAIS, 1996; VASAPOLLO, 2007). Do mesmo modo, evidencia-se a atenção
especial dada à educação, por grandes conglomerados econômicos, os organismos internacio-
nais, ou governos simpáticos aos pressupostos e princípios econômicos predominantes.
Destacam como mobilizadores e executores de uma visão política e econômica especí-
fica, os OI13, sobretudo o Grupo BM e o Fundo Monetário Internacional (FMI). Tais aparelhos
ocupam lugar de destaque, pois configuram-se como fortes indutores de reformas e programas
que subordinam a educação aos princípios de uma organizada racionalidade econômica (CO-
RAGGIO, 2003).
Em linhas gerais, os pressupostos econômicos são aplicados à educação e a linguagem
oficial apresenta-se na velha dicotomia estabelecida entre os custos e o benefício, isto é, a po-
lítica e os instrumentos que podem ser legitimados são aqueles que possibilitam atingir as metas,
os resultados, a partir, é claro, do menor custo possível.
Concordando com a noção de que há um fio condutor que se expressa na tese da Agee,
ou seja, uma agenda estruturada pelo poder econômico mundial e que, de certo modo, preside
processos amplos de disputa hegemônica, há que destacar o modus operandi dos OI, tal como
o BM. Segundo Pronko (2014), o caráter de orientação política e atuação ideológica tem assu-
mido um espaço, muitas vezes, mais importante do que a própria atuação financeira da institui-
ção, no que se refere ao processo de disseminação dos princípios do livre mercado como ele-
mento regulador da sociedade. Nessa perspectiva, os OIs tornam-se verdadeiros intelectuais
orgânicos coletivos, uma vez que cumprem uma função muita clara na implementação de es-
tratégias econômicas, nas orientações políticas, científicas, filosóficas, disputando vigorosa-
mente aspectos culturais da sociedade.
Neves (2010, p. 25-26), de maneira didática, esclarece que

[...] os intelectuais da nova pedagogia da hegemonia são pessoas e organizações cuja


atribuição específica é a formulação, adaptação e disseminação, em diferentes lingua-
gens, das ideias que fundamentam a nova concepção de mundo e práticas político-
ideológicas da burguesia mundial. Eles são também os responsáveis pela organização
de atividades que visam a sedimentar em todo o tecido social um novo senso comum
em torno de um novo padrão de sociabilidade para o século XXI. São, portanto, os
funcionários subalternos da classe mundialmente dominante e dirigente na formula-
ção, adaptação e difusão das teorias e das práticas que fundamentam o neoliberalismo

13
A trajetória histórica da constituição do Grupo Banco Mundial e os demais organismos internacionais não será
foco da análise, uma vez que inúmeras obras e pesquisas já o fizeram. Para informações detalhadas, conferir:
Bielschowsky (2000); Haddad (1998); De Tommasi; Warde; Haddad (2003); Pronko (2014).
54

[...].

Destaca-se, desse modo, certa ampliação do potencial indutivo dos OIs no que diz res-
peito à sua atuação, tanto em relação ao Estado como na busca de consenso na sociedade civil.
Essa visão afasta-se das análises mais simplistas que compreendem a relação dos Estados com
os OIs como mera transposição mecânica do âmbito internacional para o nacional. É salutar e
real a violência não só simbólica que o poder econômico exerce sobre os diversos segmentos
da sociedade, inclusive nos Estados nacionais. Mas, por outro lado, é cada vez mais comum os
OIs desenvolverem ampla rede ou trama de relações no interior da sociedade civil, no intuito
de fomentar e impulsionar, por meio de inúmeras instituições, a disseminação de certa visão de
mundo constituindo, dessa maneira, um movimento hegemônico e, portanto, educativo
(PRONKO, 2014).
A instituição, no caso o BM, a partir do que se entende por “análise econômica”, funda-
menta seus relatórios derivando orientações que vão muito além do objetivo de comparar os
custos e benefícios das inúmeras possibilidades, proporcionadas do ponto de vista social, ou
político, isto é, há, certamente, o interesse em inserir e institucionalizar princípios do mercado
em amplas esferas da sociedade (CORAGGIO, 2003).
É muito comum encontrar análises que, por um lado, desconsideram ou secundarizam
as influências do poder econômico no processo de compreensão das políticas educacionais,
sejam estas nacionais, ou estaduais, assegurando às próprias políticas, ou aos programas em si,
certa independência das proposições mais amplas que ordenam os interesses mundiais. Por ou-
tro, há perspectivas que, ao considerar a existência dos interesses originados por meio do poder
econômico global, optam por certo deslocamento mecânico de tais objetivos macros às ações
nos âmbitos nacional, estadual, ou até local, desconsiderando, ou não valorizando, a trajetória
de disputa e resistência que se estabelece no seio da sociedade civil.
Considera-se que, entre os objetivos da classe dominante, e, necessariamente, do poder
econômico, há um amplo processo que toma corpo por meio de ações que tornam hegemônicas
suas concepções, utilizando, para tanto, inúmeros aparelhos. Entre o macro e o micro, há uma
trajetória complexa, cuja disputa lança mão de processos de cooptação, formulação e reformu-
lação de políticas, reconceitualizações, além da atual ênfase nas Parcerias Público-Privadas
(PPPs), desencadeando uma trama que se organiza e consolida valores intrínsecos ao livre mer-
cado. Da mesma forma, inúmeras organizações fundadas a partir dos interesses da classe traba-
lhadora, dos movimentos sociais e seus aparelhos, em um grau distinto de organização e in-
fluência, disputam, da mesma forma, suas concepções e seus projetos societários.
55

Nessa trama, pautada por disputas e interesses antagônicos, os OIs já compreenderam


que é preciso operar para além dos limites de financiamento aos governos e estender sua in-
fluência para os aparelhos da sociedade civil que, de forma articulada, perseguem seus espaços
amparados em posições que explicitam o limite do Estado e a necessidade de ampliação da
perspectiva mercadológica para o interior do espaço público estatal. Para tanto, além da relação
direta com governos, por meio de financiamentos condicionados a um conjunto de arranjos
regulatórios embasados fortemente por uma visão economicista, os OIs focam no estímulo às
PPPs e no forte caráter indutivo, por meio das recomendações dos “especialistas” de suas ins-
tituições.
Segundo Robertson (2012), o relatório do BM, denominado Estratégias para o Setor
Educacional, publicado em 1999, laureia a sociedade de livre mercado afirmando que ela se
organiza por margens “finíssimas de lucro” e constante risco dos empresários. Outra indicação
contida no relatório é a afirmação de que os governos estariam se tornando cada vez menos
provedores de bens e serviços e mais facilitadores e reguladores de atividades do mercado.
O relatório conclui, conforme Robertson (2012), que processos de privatização não es-
tão isentos de resistência e contestações e que, globalmente, a educação é majoritariamente
financiada e oferecida pela esfera pública, porém, não é necessário que toda a educação seja
fornecida, financiada e gerenciada pelo governo. O argumento que fundamenta tal posiciona-
mento, ou seja, que a iniciativa privada pode colaborar com algo, não aponta nada de novo: o
suposto combate à pobreza. A ideia central é que a extensão do setor privado para a parcela da
sociedade que pode pagar permitiria um oferecimento mais eficiente, por parte da iniciativa
privada, e, ao mesmo tempo, liberaria o gasto do governo para focalizar sua ação nos mais
pobres (DE TOMMASI; WARDE; HADDAD, 2003).
No intento de fazer avançar o apoio ao setor privado educacional e, ao mesmo tempo,
contornar os obstáculos para o avanço da lógica de mercado, o BM apostou no potencial ex-
pansivo da Corporação Financeira Internacional (Internacional Finance Corporation - IFC), o
braço investidor do setor privado do BM, cuja função é orientar e atender aos potenciais papéis,
em nível global, do setor privado, fortalecendo a visão de mercado no âmbito educacional (RO-
BERTSON, 2012). Conforme aponta a própria instituição, seu foco é oferecer, além de finan-
ciamento, orientações e aconselhamentos que colaborem para o gerenciamento de risco e a am-
pliação do acesso ao mercado mundial, encorajando o empreendedorismo, desbloqueando o
investimento no setor privado e ampliando, dessa forma, a expansão dos negócios (IFC, 2016).
A partir da disputa que ocorre no interior da sociedade civil, Robertson (2012) indica,
existir, por parte do BM-IFC, certa dificuldade em lidar com os processos de privatização e, ao
56

mesmo tempo, destaca as novas formas de construção do consenso para superar tais obstáculos.
Com base no documento do BM de 1999, Robertson (2012, p. 290) chama a atenção para o
seguinte dilema:

Como levar em frente tal programa diante uma considerável hostilidade para com a
agenda de privatizações do BM que o Consenso de Washington havia encontrado? A
solução foi a ideia de parcerias, em particular, as PPPs, previstas no relatório. Argu-
mentando que “o trabalho de fortalecer a educação é muito grande para que qualquer
instituição o faça sozinha” (World Bank,1999, p. 18), as parcerias eram um meio de
amenizar o estrago feito por formas anteriores de privatização e ao mesmo tempo não
abandoná-las. Acima de tudo, parcerias permitiriam múltiplos enquadramentos, inte-
resses e objetivos a serem realizados (Newman, 2001, p. 107). A ideia das parcerias,
portanto, era uma útil plataforma para que o BM continuasse avançando com seu
plano de privatizar a educação. As PPPs não apenas uniram diferentes atores e, por-
tanto, diferentes setores interessado e tipos de habilidades como elas ajudaram na cor-
retagem [“broker in”] em vez de mitigação ou mediação da privatização na e da edu-
cação (grifos da autora).

Destaca-se, em relação à forma encontrada pelo BM na busca pelo consenso, constante


mudança, ou adaptação às formas atuais de organização da sociedade. Evidencia-se, na propo-
sição das PPPs, a expansão da influência desse tipo de organização, pautada por parâmetros
mercadológicos, para novos segmentos sociais.
Conforme Martins e Neves (2010), a reforma do Estado culminou em um redimensio-
namento das funções oficiais e na conversão da sociedade civil em espaço privilegiado de har-
monização de conflitos e interesses e, ao mesmo tempo, no principal lócus para a obtenção do
consenso popular. A partir da argumentação desses autores, é possível compreender que a es-
tratégia das PPPs, utilizada pelos OI, parte do pressuposto da criação de uma nova arquitetura
e dinâmica sociais, que propiciam, por um lado, o surgimento de novos agentes e de novas
agências, que cumprem, destacadamente, a função de aparelhos de hegemonia, e, por outro lado,
articulam esforços consideráveis na metamorfose dos atuais agentes e na refuncionalização das
instituições já existentes, as quais buscam transformar seus preceitos teóricos e práticos mais
fundamentais no senso comum que organiza a sociedade como um todo.
Analisando um dos últimos relatórios do BM, Aprendizagem para Todos (2011), cons-
tata-se o mesmo fio condutor argumentativo contido no relatório citado por Robertson (2012)
e na análise de Martins e Neves (2010). No relatório atual, de 2011, o BM esforça-se para
ressignificar a noção de sistema educacional em detrimento da compreensão “clássica”, isto é,
uma rede organizada, regulamentada e financiada pelo Estado. Para o BM, é necessária a re-
forma do atual sistema educacional para torná-lo uma organização, supostamente, mais inclu-
siva. A característica inclusiva do sistema refere-se a uma crítica efetuada pelo banco de que
57

hoje apenas o Estado fornece os serviços educacionais. Para a instituição, é preciso ampliar o
entendimento, de modo a utilizar todas as oportunidades educacionais que a sociedade oferece.
Em outras palavras, significa que é preciso envolver todos os interessados nas ações fornecidas
e financiadas, seja pelo poder público ou privado, incluindo organizações religiosas, sem fins
lucrativos ou com finalidade lucrativa; incluir programas formais ou informais; fornecedores
privados de educação; os indivíduos e suas famílias (WORLD BANK, 2011).
A nova estratégia foca principalmente na ampliação do sistema educacional e, ao refor-
çar tal concepção de sistema, incorpora em seu “guarda-chuva” de opções todas as “oportuni-
dades de aprendizagem” que podem ser oferecidas pela iniciativa privada. Outro caráter que
chama a atenção, no documento, é a relação entre a rede de interessados (denominação dada às
partes colaboradoras no novo sistema educacional) que compõe o “novo” sistema educacional.
Esta deve organizar-se por dois elementos centrais: os recursos que possibilitam o oferecimento
da educação e o processo de responsabilização entre os entes envolvidos.
O documento do BM aponta que a nova definição de sistema educacional deve apresen-
tar três elementos que o distingue da definição típica, isto é, no sistema organizado, regulamen-
tado e financiado pelo Estado. Segundo a estratégia do BM (WORD BANK, 2011), o sistema
educacional deve:

a) Conter um conjunto amplo de oportunidades, formais e informais, de aprendizagens, para


crianças, jovens e adultos, financiadas pelo Estado ou por entidades não estatais (empresas,
entidades religiosas, organizações com ou sem fins lucrativos). Englobar os níveis de en-
sino primário (fundamental); secundário (ensino médio) e terciário (superior), além de
instituições de formação e treinamento;

b) Incluir beneficiários, como os estudantes, formandos, suas famílias e as comunidades, po-


rém, deve inserir, da mesma forma, os empregadores, compondo “vozes coletivas” que
podem apresentar forças potenciais para o melhoramento do trabalho do sistema;

c) Prever a existência de muitos domínios políticos que, juntos, devem gerenciar o sistema.
Nesse sentido, aponta que:

Esses domínios incluem alocação de mecanismos de financiamento; incentivos de


performance; leis, regras e regulações que determinam como os professores são ad-
mitidos, distribuídos, pagos e gerenciados; como os recursos fiscais são alocados e
gastos; como escolas e outras instituições de ensino são estabelecidas e supervisiona-
das; e como estudantes são ensinados, atendidos e avaliados. (WORLD BANK, 2011,
58

p. 17, tradução nossa).

Segundo Rodrigues e Oliveira (2014), o documento do BM ainda propõe o fortaleci-


mento do sistema educativo, não a partir do protagonismo estatal, mas das novas relações, que
incluem um conjunto amplo da sociedade civil, como citado nos itens anteriores. Da mesma
forma, continuam os autores, há uma crença ideológica difundida que se ampara na superiori-
dade da iniciativa privada em detrimento da ação pública estatal. Nesse aspecto é que se observa
acirrada disputa que objetiva a construção de consensos a partir de certos posicionamentos. Ao
verificar a expansão das instituições privadas que podem operar e desenvolver ações no campo
educacional, projeta-se o fortalecimento de uma perspectiva particular de educação, escola e,
consequentemente, sua regulação, que, no caso, se ampara nas premissas do mercado.
Robertson (2012) chama a atenção para a organização, em nível mundial, de uma rede
de empresas para fomentar e articular processos por meio de instituições e estratégias legais e
políticas. Tal movimentação é verificada nos documentos dos OI, como os do BM, reforçando
a ideia de PPPs e a iniciativa de entidades não estatais. Ainda conforme a autora,

Uma indústria especializada (cada vez mais corporativa), por exemplo, agora passa a
crescer atrelada a PPPs, especialmente naquelas economias desenvolvidas que as le-
varam mais longe (como Austrália, Reino Unido, Estados Unidos). Essa indústria, que
exporta cada vez mais sua especialidade globalmente, inclui um número em rápido
crescimento de atores privados, de fundações, empresas especializadas em PPPs, em-
presas de consultoria global, bancos, consultores locais, think-tanks, websites direci-
onados, equipe de rápido retorno e escritórios de advocacia especializados, que cada
vez mais atuam como fontes de autoridade voltadas para o mercado que “estabelece
as regras, normas e instituições que orientam o comportamento dos participantes e
afetam as oportunidades disponíveis para os outros” (Cutler; Hauflr; Porter, 1999, p.
4). Essa indústria especializada em PPPs é então parte de uma indústria emergente de
serviços da educação, que inclui um número crescente de consultores da educação
operando globalmente, organizações de administração educacional, bem como funda-
ções educacionais e filantrópicas engajadas em moldar políticas e práticas na educa-
ção. (ROBERTSON, 2012, p. 297).

O mínimo esforço empreendido na busca de intersecções entre os diversos OIs já pos-


sibilita sólida articulação entre inúmeras entidades, grupos econômicos e determinados gover-
nos, em torno do fortalecimento do mercado, em detrimento de uma visão amparada no Estado
como promotor e indutor das políticas públicas.
Desse modo, outro aspecto importante para o fortalecimento do consenso, a partir da
visão empresarial da educação, é a movimentação da Organização Mundial do Comércio
(OMC). Criada em 1995, a entidade tem como responsabilidade e objetivo gerir o comércio em
nível mundial (entre os países membros), estabelecendo acordos em áreas com potencial de
lucro, como a propriedade intelectual, os investimentos e o comércio em serviços (SIQUEIRA,
59

2004). Tendo a OMC como articuladora, operou-se a inclusão dos diversos setores tradicional-
mente organizados e regulados pelo Estado, como saúde, educação, transporte, entre outros, ao
Acordo Geral sobre o Comércio e Serviços (AGCS).
A inclusão de tais segmentos no AGCS caracteriza-se por uma política de desregula-
mentação do governo interessado, que proporciona condições equânimes para os empresários
na exploração de inúmeros serviços. Segundo Siqueira (2004), o acordo estabelece, entre outros,
que os provedores estrangeiros (grupos econômicos mundiais, por exemplo) devem receber
igual tratamento que os provedores nacionais, inclusive o Estado. Como exemplo, continua a
autora, se o Estado vier a oferecer um serviço caracterizado como alternativa competitiva e/ou
de forma comercial, a parte “fragilizada”, a partir do acordo, poderá exigir do Estado que inter-
rompa seu oferecimento e/ou garanta as mesmas condições dos provedores estrangeiros.
Conforme Laval (2004), para a OMC, a educação e todos os seus processos intrínsecos,
recebem o mesmo status que as demais mercadorias negociadas e reguladas pelas disputas de
mercado entre as grandes empresas multinacionais do setor educacional. O acordo prevê o ne-
gócio em um amplo leque de serviços educativos, desde estudos feitos no exterior até o ofere-
cimento de cursos a distância. Ainda segundo o autor,

Suspeita-se que essa tendência é suscetível de colocar em questão todas as estruturas


de enquadramento nacional da educação, desde os princípios regulamentando as obri-
gações escolares dos alunos e estudantes até o valor dos diplomas entregues no terri-
tório. É todo um mercado de grades curriculares e de títulos que poderia então se abrir
no interior de um espaço mundial desregulamentado, dando meios suplementares de
imposição simbólica e de dominação econômica às nações e às firmas dispondo de
um potencial educativo já bem desenvolvido. A educação mundializada, se vem a se
desenvolver como alguns preveem, escaparia à soberania das nações para entrar de
modo mais decisivo em uma era de homogeneização mundial dirigida pelas lógicas
de mercado. (LAVAL, 2004, p. 119).

Um exemplo interessante do avanço da lógica de mercado para os sistemas educacionais


é citado por Molnar (1999), ao abordar a relação entre o mercado e a educação nos Estados
Unidos da América (EUA). O autor, para analisar o avanço e os impactos da comercialização
na área educacional, desenvolveu três categorias: comércio para escolas, comércio nas escolas
e comércio de escolas. Segundo Molnar (1999), com a hipercomercialização da cultura, as es-
colas são extremamente atrativas para os empresários (patrocinadores), que buscam divulgar
suas marcas nesses espaços. O autor observa que um dos argumentos utilizados pelos empresá-
rios refere-se ao fato de que os estudantes são obrigados a ficar várias horas e vários dias em
um ambiente expostos às possíveis propagandas e, sobretudo, livre de outros “comerciais e
propagandas” concorrentes. O pesquisador ainda afirma que, para os patrocinadores, a escola é
60

como um verdadeiro pote de ouro ao final do arco-íris.


No mesmo estudo, destaca os mais variados segmentos empresariais e suas respectivas
marcas, que apresentam interesse em investir, por meio de propagandas, no interior das escolas.
Chamam a atenção os mais variados setores em que essas empresas atuam, indo desde a indús-
tria da energia, produtores de ovos, indústria de plásticos, madeireiras, indústria papeleira, pro-
dutores de porcos, doces, e até a indústria automobilística.
Por fim, Molnar (1999) ainda indica que, nas escolas com relações próximas ao mercado,
os valores intrínsecos à formação recebida se assentam fortemente não nos valores de justiça
social ou igualdade política, mas, sim, em uma visão de mercado, por meio da qual os processos
escolares são corrompidos e, de uma perspectiva mais ampla, a própria escola pode ser com-
prada ou vendida como outra mercadoria qualquer.
Retomando o conceito de privatização em educação, contido no documento do BM,
Educação para Todos (2011), destacam-se algumas relações que ocorrem nos “bastidores” dos
governos e que, de certa forma, explicitam indícios da “complexa trama” construída a partir das
disputas ocorridas na sociedade civil. Justificando a necessidade de fortalecimento das entida-
des não estatais que desenvolvem e atuam na área educacional, os OI, alterando sua estratégia
de legitimação e atuação dessas instituições, buscam, ao mesmo tempo, garantir o consenso e
fortalecer a esfera privada da educação.
Consequentemente, as atuais e principais políticas promovidas pelo Estado resultam de
um modelo de intervenção estatal distinto, se comparado ao perfil executor e centralizador ca-
racterístico do período de predominância do Estado de Bem-Estar Social. Tais mudanças rede-
finiram a função do Estado e sua relação com a sociedade civil, cujo objetivo, dentre outros,
situa-se na recuperação do ciclo produtivo do capital e na redefinição de uma nova cultura
burguesa, de modo que as ações estatais operam sob um marco mais flexível e uma estrutura
menos burocrática voltada tanto para o impulsionamento da economia capitalista, quanto para
a repolitização da política14 (NEVES, 2005).
Para além do entendimento privatista fortemente construído na década de 1970, a partir
do neoliberalismo e da representação de Estado Mínimo relacionada à participação na economia
e na regulação social, pressupondo, em grande parte, privatização direta das instituições estatais
e de todos os processos intrínsecos, predomina, nesse momento, uma perspectiva distinta de
privatização. Mais eficiente, do ponto de vista da construção de consensos e processos de

14
Segundo Neves (2005), repolitização da política é o processo de redefinição da participação política no período
recente e volta-se, principalmente, para o fortalecimento da coesão social a partir das ideias neoliberais da Terceira
Via.
61

legitimação para amplos setores da sociedade e, ao mesmo tempo, mais segura da perspectiva
dos investimentos e dos riscos ao empresariado.
Predominam processos de privatização de fragmentos do todo, ou seja, não se transfere
totalmente todo um sistema ou empresa estatal para a iniciativa privada, mas opera-se a priva-
tização de serviços, materiais de certos segmentos, serviços estatais, e/ou consolida-se uma vi-
são de complementaridade entre Estado e mercado, como é o caso das PPPs. Como exemplo,
é possível citar as charter schools, cujo foco é a transferência de escolas públicas para o geren-
ciamento de entidades privadas.
Segundo Melo (2005), as estratégias dos OI, em relação ao Estado, sugerem desde o
envolvimento da gestão de pequenas reformas, estabelecendo precondições para as grandes re-
formas, até a formulação de nova conformação social. Coerente com a noção de novo sistema
educacional (WORLD BANK, 2011), a estratégia adotada atualmente pelos OIs apresenta-se
com certa clareza a partir do conceito de governance, utilizado em vários documentos. Segundo
Melo (2005), governance representa governabilidade ou governação; abrange tanto o poder
institucional estatal dos governos dos diversos países, como também de entidades e atores que
não fazem parte nem do Estado, nem do governo, podendo ser sindicatos, associações privadas,
Organizações Não Governamentais (ONGs), etc.
Vislumbra-se, com tal noção, o fortalecimento da complementaridade entre Estado e
mercado, de modo a diluir as contradições entre os segmentos e estabelecer um consenso entre
as partes. Nessa perspectiva, a iniciativa privada deve ser incorporada e fortalecida no mercado,
com o objetivo de manter o crescimento econômico e, por outro lado, o governo deve se res-
ponsabilizar pela construção de um ambiente favorável aos investimentos, combatendo os pro-
cessos de exclusão de amplos segmentos da sociedade que, ao mesmo tempo, desperdiçam re-
cursos produtivos e potencializam a geração de conflitos sociais (MELO, 2005).
Ao longo do texto, foram citados inúmeros posicionamentos dos OIs relacionados à
educação e como operavam algumas estratégias em nível mundial. Entretanto, coerente com a
referência metodológica de que não há movimentos mecânicos e diretos da esfera macro (mun-
dial) para a esfera micro (países, estados e seus sistemas de ensino), é que algumas informações,
agora apresentadas, têm como finalidade apoiar na construção argumentativa de que há uma
“trama complexa” organizada que disputa e forja ações de consenso a partir de um projeto es-
pecífico de sociabilidade.
Entre as propostas e disputas, a partir de uma visão empresarial da educação contidas
nos documentos dos OIs e as mudanças nas políticas que afetam o “chão” da escola, há uma
distância considerável. Todavia, é interessante ressaltar a movimentação e o modus operandis
62

desses organismos e a relação com outras entidades da sociedade civil e personalidades que
ocupam cargos estratégicos em governos e instituições estatais.
Segundo o Relatório Sistemas de Ensino Privado na Educação Pública Brasileira
(ADRIÃO et al., 2015), observa-se a atuação orgânica de setores organizados e articulados aos
interesses do empresariado na disputa da agenda educacional do País, buscando legitimar pro-
jetos educacionais coerentes com seus interesses. O relatório chama a atenção para a movimen-
tação de algumas entidades que objetivam a expansão de seus interesses buscando orientar e
influenciar ações governamentais. Nesse sentido, cita o Instituto de Estudos para o Desenvol-
vimento Industrial (Iedi), que publicou, em 1991, o documento A Nova Relação entre a Com-
petitividade e Educação – Estratégias Empresariais, com destaque para a ênfase no papel dos
empresários em relação ao avanço da educação no Brasil e no treinamento técnico.
Da mesma forma, o mesmo relatório indica o documento, divulgado em 1990, Ensino
Fundamental e Competitividade Empresarial – Uma Proposta para Ação do Governo, formu-
lado pelo extinto Instituto Herbert Levy. Nesse último caso, a articulação incidiu na criação do
TPE, atualmente, um dos mais proeminentes movimentos da sociedade civil com influência na
construção de consensos a partir de um projeto educacional específico.
A intersecção de indivíduos que ocupam importantes cargos nas esferas de governo fe-
deral, estadual e municipal e, ao mesmo tempo, são membros de entidades da sociedade civil,
correspondem a significativa estratégia para a consecução de mudanças e arranjos que alteram
a relação entre Estado e mercado. Embora longa, a citação do Relatório Sistemas de Ensino
Privado na Educação Pública Brasileira (ADRIÃO et al., 2015, p. 28) esboça muito bem as
relações orgânicas entre empresas, movimentos organizados da sociedade civil e as ações de
governos:

Não é casual que o ministro da educação no período 2005 a 2011, Fernando Haddad,
tenha exercido anteriormente a função de assessor especial junto ao Ministério do
Planejamento, sendo responsável pela promoção do incentivo à adoção de parcerias
público-privadas (PPP). [...] Em ação complementar a essa perspectiva de gestão pú-
blica no caso da educação, o Todos pela Educação cuja força pode ser mensurada pelo
fato de nomear o Plano de Metas educacionais instituído pelo governo federal em
2007: Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Dessa articulação, fizeram
ou fazem parte diversos integrantes de órgãos centrais da gestão pública, quer no plano
federal, quer nos estados. Dentre esses membros destacamos o ex-ministro da Educa-
ção Fernando Haddad, durante o governo do Partido dos Trabalhadores; Claudia
Costin, ex-ministra de Administração e Reforma do Estado, durante o segundo man-
dato do presidente Fernando Henrique Cardoso e ex-secretária Municipal de Edu-
cação do Rio de Janeiro, entre 2008 e 2014, e atual diretora sênior de Educação do
Banco Mundial (FREITAS, 2012; TODOS PELA EDUCAÇÃO, 2013). O grupo
Santillana, uma das empresas responsável pela venda de sistemas privados de ensino
analisadas neste estudo, conta com José Francisco Soares, atual Presidente do Insti-
tuto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), como um de seus
63

colaboradores. José Francisco Soares, indicado em 2014, ainda na gestão anterior e


mantido pelos ministros da Educação que assumiram a pasta em 2015, é professor
titular aposentado da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), membro do
conselho de governança do movimento Todos pela Educação e, em página oficial do
grupo Santillana, é apresentado como Presidente do Conselho Técnico de uma das
empresas do grupo, a Avalia Educacional.

Outro trabalho que apresenta os desdobramentos, a expansão e o fortalecimento da re-


lação público-privada na educação é o estudo de Caetano (2015) e Peroni e Caetano (2016). As
autoras, analisando a ação do Programa Jovem de Futuro, do Instituto Unibanco, exploram a
noção de rede composta por sujeitos e instituições que, reconhecidamente, estão em circulação
e tem como objetivo repovoar e retrabalhar as ações políticas de desenvolvimento, conectando,
de diversas formas, os interesses de empresas, governos, agências governamentais e filantropias.
Nesse mesmo sentido, a maior parte dos elementos dessa rede não apresenta conhecimento
educacional, embora busque influenciar as políticas educacionais brasileiras (PERONI; CAE-
TANO, 2016).
As autoras oferecem dados indicando que há cerca de 291 mil fundações privadas e
associações sem fins lucrativos que apresentam estreita relação com bancos ou institutos, con-
figurando, dessa forma, além de um braço complementar aos grandes grupos empresariais, uma
espécie de rede de relações (PERONI; CAETANO, 2016). A rede, acima de tudo, manifesta a
movimentação dos intelectuais orgânicos (NEVES, 2010) na busca pela ampliação e pelo
avanço das condições próprias para a consecução de seus objetivos, entre os quais, a lógica de
mercado intrínseca à sociabilidade burguesa.
Nesse sentido, é notória a influência desses intelectuais orgânicos na indução de políti-
cas públicas. Destaca-se, como exemplo, o conjunto de audiências públicas realizadas ao longo
do segundo semestre de 2016, pelo Senado Federal brasileiro, para debater a Reforma do Ensino
Médio. As audiências contaram com a presença de representantes de fundações e entidades
financiadas pelos maiores grupos econômicos do Brasil. Segundo Borges (2016), foram convi-
dados: Fundação Lemman (Ambev), Instituto Unibanco (Banco Itaú Unibanco), Fundação Itaú
(Banco Itaú Unibanco), Instituto Inspirare (indústria da construção civil e petroquímica), TPE,
Instituto Natura (Natura Cosméticos) e Instituto de Corresponsabilidade pela Educação (ICE).
Conforme a reportagem (BORGES, 2016) indica, Marcos Magalhães é o presidente do
ICE e mantém relações próximas com o então ministro da Educação, Mendonça de Barros. A
conexão estabelecida entre o ICE e os sistemas públicos de ensino se dá por meio das PPPs. De
acordo com a matéria,
64

Em entrevista realizada em 2012, Magalhães explicou o funcionamento de seu traba-


lho: “Houve uma parceria em que nós trabalhamos, uma parceria público-privada
(PPP) entre a secretaria e parceiros. Esses parceiros compreendem ONGs e grupos
empresariais locais do estado. Os grupos aportam o recurso financeiro, e o ICE faz a
consultoria”. As consultorias são para implantação de ensino médio integral. Partem
de uma experiência considerada exitosa, em Pernambuco, estado do ministro. Já fo-
ram registrados casos de parcerias e contratos com secretarias de educação apontados
como irregulares. Nada que tivesse despertado a atenção da grande mídia ou de órgãos
investigadores. Na mesma entrevista de 2012, Magalhães deixou bem claro o que já
pensava sobre os profissionais de educação: “A gente fala que pedagogo tem visão
um pouco, digamos, estreita do que é modelo educacional” [ênfase adicionada].
(BORGES, 2016, on-line, grifos da autora).

A ênfase adicionada ao texto acima – pedagogo tem uma visão estreita – é refratária,
não de limitações na visão de mundo, mas de perspectivas bem distintas de educação. De um
lado, a que envolve a centralidade de seu processo nos fatores pedagógicos e humanos na for-
mação do indivíduo, elegendo como prioridade as necessidades para sua consecução, no caso
da citação, associada ao pedagogo; de outro, está manifestada na fala acima uma visão empo-
brecida do que se entende por modelo educacional. Considerando a relação com as PPPs, ima-
gina-se a participação de setores do mercado explorando, à sua maneira, os processos educati-
vos, submetendo as finalidades pedagógicas a uma lógica empresarial.
Mais um exemplo da conformação social, que se estabelece a partir da complexa trama
de relações, foi a ocorrência, no Brasil, da 1a reunião do Conselho Diretor do Programa Inter-
nacional para a Avaliação de Estudantes (Pisa), órgão ligado à Organização para a Cooperação
e Desenvolvimento Econômico (OCDE). No Brasil, a aplicação do exame fica sob a responsa-
bilidade do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Se-
gundo o próprio Inep, a atividade reuniu todos os membros dos países que compõem o programa
para a tomada de decisões técnicas e políticas sobre avaliação.
Em entrevista (INEP, 2016), Maria Inês Fini, representando o Inep, afirma que a parti-
cipação do Brasil permitiu a aquisição de mais conhecimento técnico por parte da instituição e,
ao mesmo tempo, destacou que as avaliações coordenadas pela entidade brasileira já utilizam
as mesmas tecnologias de avaliação educacional do Pisa, como a estruturação de blocos de itens
balanceados, a correção pela Teoria de Resposta ao Item e a construção de mapas de prova.
Interessante ressaltar a própria origem do Pisa, que é um programa pertencente à OCDE,
entidade que se destina ao controle, fortalecimento e à estabilidade da economia de mercado
mundial. A relação entre educação, economia e organismos com projeção mundial fortalece a
tese de Dale (2004) sobre a existência de uma Agee.
Os argumentos aqui apresentados indicam que os diversos OIs buscam, constantemente,
fortalecer a lógica do mercado, transformando-a num claro fio condutor que regula as relações
65

humanas. Nesse sentido, a educação ocupa lugar de destaque nas produções de tais organismos,
uma vez que é compreendida como fator de desenvolvimento dos países inseridos na competi-
tiva economia globalizada.
Embora existam diferenças conceituais e temporais entre os principais OIs, pode-se afir-
mar que a educação é claramente compreendida por eles como capital humano (FRIGOTTO,
2010) e recurso de combate à pobreza. Segundo Maués (2011), a OCDE associa a educação ao
desenvolvimento de competências e atitudes essenciais ao crescimento econômico, à promoção
individual e diminuição das desigualdades. Em outras palavras, a educação incorpora um as-
pecto instrumental como subsídio ao crescimento econômico.
Em relação ao BM, Silva (2005) alerta que, historicamente, a instituição recomenda um
pacote de medidas e reformas cuja centralidade se manifesta por eixos, como: prioridade na
educação primária (anos iniciais)15; melhoria da eficácia educacional; foco nos aspectos admi-
nistrativos (descentralização e autonomia financeiras das unidades escolares, uso de insumos
que propiciem maior rendimento, estratégias flexíveis e monitoramento do desempenho esco-
lar); ampliação e fortalecimento do setor privado na educação; compartilhamento do financia-
mento educacional; e, principalmente, o uso de critérios econômicos na definição das estraté-
gias educacionais.
Já Vior e Cerruti (2014) indicam que as questões associadas à igualdade, democratização,
e o direito à educação, foram eliminadas como princípios norteadores do BM. No lugar,

[...] promovem-se valores caros ao ideário neoliberal: eficiência com relação ao gasto,
competência como motor para a melhoria da qualidade e equidade e igualdade de
oportunidades. A educação é considerada em termos de inputs e outputs, hardware e
software. As reformas são apresentadas como intervenções “técnicas”, ausentes de
qualquer debate teórico e político, e orientadas pelas “lições aprendidas” e as “boas
práticas” que o BM se mostra interessado em reproduzir em todos os países, desco-
nhecendo os diferentes contextos. (VIOR; CERRUTI, 2014, p. 116).

Resumidamente, para o BM, a educação é uma prestação de serviço e, como tal, deve
ser avaliada com base no desempenho dos professores no fornecimento do mais eficiente ser-
viço aos clientes, isto é, as famílias (SILVA, 2005).
Ainda em relação ao BM, o relatório comumente citado como Estratégia 2020 (WORD
BANK, 2011) representa um esforço da instituição em reafirmar a educação na perspectiva do

15
Embora a visão da prioridade à educação primária tenha sido revisitada, em publicações mais recentes, buscou-
se relacionar os anos iniciais como foco das ações governamentais e os demais segmentos, anos finais, dos ensinos
médio e superior, à nova concepção de sistema educacional, mais amplo e incorporando todas as possibilidades
contidas na sociedade civil, entre os quais, a iniciativa privada (WORLD BANK, 2011; PRONKO, 2014; VIOR;
CERRUTI, 2014).
66

capital humano; aprofundar os processos de responsabilização nos domínios públicos; e, é claro,


por meio da privatização, estabelecer e consolidar parâmetros societários fundados nos valores
do mercado (RODRIGUES; OLIVEIRA, 2013). É argumento comum dos reformadores em-
presariais que a razão da falta de qualidade da educação diga respeito ao gigantismo do Estado
e à sua morosidade, ineficiência e suscetibilidade à corrupção no oferecimento dos serviços
públicos (direitos compreendidos como serviços a serem explorados). Para o BM, o Estado não
deve ser o único provedor de serviços básicos, mas permitir a ação de provedores privados. De
acordo com Pronko (2014), na visão do banco, é preciso diluir o antagonismo entre Estado e
mercado relacionado à administração da sociedade, de modo que a privatização passe a ser
considerada uma das saídas mais óbvias para tal processo.
Nessa etapa, buscou-se destacar a ampla movimentação dos organismos internacionais,
sobretudo o BM, na disputa pela constituição de uma sociabilidade organizada e orientada pela
primazia do mercado. Tais objetivos, perpassados pelos diversos interesses que compõem a
sociedade de modo geral, são suscetíveis, da mesma forma, à resistência que se ampara em
projetos societários distintos daqueles buscados pelas várias frações que compõem a classe do-
minante. Consequentemente, a ampliação das lógicas empresarial e mercadológica busca, cons-
tantemente e de forma inexorável, incorporar novos espaços e segmentos, de modo que subor-
dine todas as funções à exigência de expansão e reprodução desse sistema sociometabólico
(MÉSZAROS, 2011).
Ao longo do texto, foi possível compreender a iniciativa dos OIs expressa por inúmeros
documentos e que tomam corpo a partir de movimentações orgânicas, isto é, negociações entre
governos, processos de cooptação, que pressupõem colaborações externas, assessorias técnicas,
financiamentos atrelados a ajustes econômicos, articulações de inúmeros intelectuais coletivos
na busca do consenso a partir das relações do mercado. A educação, nesse sentido, ocupa um
papel fundamental, por inúmeros motivos, entre os quais, se destacam:

a) Formação e qualificação da força de trabalho. Norteados pela perspectiva das competências


e habilidades (capital humano), cogitam credenciar e potencializar o País a participar, de
forma competitiva, no mercado global. A formação requerida orienta-se pelo princípio edu-
cativo associado à acumulação flexível de forma a superar a rigidez, fragmentação, espe-
cificação, rigorosa divisão entre concepção e execução do período fordista/taylorista, e
organizando-se a partir da formação de um novo perfil da força de trabalho, cujas habili-
dades cognitivas permitam rápida adaptação à produção flexível, boa capacidade de comu-
nicação na língua materna e em uma língua estrangeira moderna; capacidade para a
67

resolução de problemas; enfrentamento de novas situações; comprometimento com o tra-


balho; e que demonstre capacidade crítica e ampla criatividade (KUENZER, 1998). Cabe
ressaltar que tais elementos formativos organizam-se mediante o acesso restrito e dualizado
segundo os interesses de formação da força de trabalho qualificada, não se constituindo,
dessa forma, em processos amplos que nortearão currículos e a organização das redes pú-
blicas escolares;
b) Mercado educacional. A educação tornou-se foco das ações do empresariado mundial, con-
tando com ações que promovem e articulam, em nível global, medidas que buscam expan-
dir o mercado para processos educativos não formais e formais. Vislumbra-se tal iniciativa
nas mais amplas frentes e estratégias, envolvendo os mais diversos intelectuais orgânicos
individuais e coletivos. A movimentação pode ser compreendida como privatização da edu-
cação e privatização em educação (VERGER; BONAL, 2011);
c) Função social. A educação cumpre importante papel de conformação, submissão e adestra-
mento da população, a partir da transmissão e reprodução de uma visão de mundo articu-
lada às necessidades dos sistemas econômico e social atuais. Em outras palavras:

[...] num sentido verdadeiramente amplo do termo educação, trata-se de uma questão
de "interiorização" pelos indivíduos – como indicado no segundo parágrafo desta sec-
ção – da legitimidade do posto que lhes foi atribuído na hierarquia social, juntamente
com as suas "próprias" expectativas e as formas de conduta "certas" mais ou menos
explicitamente estipuladas nessa base. Enquanto a interiorização pode fazer o seu
bom trabalho, para assegurar os parâmetros reprodutivos abrangentes do sistema ca-
pitalista, a brutalidade e a violência podem ser postas de parte (embora de modo algum
permanentemente abandonadas) como modalidades dispendiosas de imposição de va-
lor, como de facto aconteceu no decurso dos desenvolvimentos capitalistas modernos.
(MÉSZÁROS, 2008, p. 44, grifos do autor).

Dentre as mais diversas movimentações operadas na ampliação da sociabilidade bur-


guesa, é interessante verificar, para esta reflexão, as mudanças ocorridas no interior do Estado.
Corresponde, nesse sentido, que o próprio Estado, mediante mudanças no mundo produtivo,
torna-se promotor e, ao mesmo tempo, foco das ações de transformação por meio de suas re-
formas, induzindo e alterando as relações entre a sociedade política (Estado) e sociedade civil,
deslocando atribuições anteriormente estabelecidas sob sua responsabilidade. Por fim, o Estado
promove sua própria reforma.
Os próximos passos da tese caminharão pelo delineamento das mudanças ocorridas no
Estado, desde a noção de Estado Mínimo, colocado a cabo pela ampla articulação do poder
econômico, e conhecida como Consenso de Washington, à nova concepção propalada pelo BM,
reinterpretando a intervenção estatal e deslocando seu status de segmento problemático à livre
68

circulação de mercadorias, ao patamar de solução e apoio à economia de mercado. Cabe lembrar,


sempre, que as mudanças ocorridas nos aparatos institucionais do Estado devem ser interpreta-
das como produtos e expressões das tensões e transformações políticas, isto é, das relações de
poder e dominação desdobradas pelas classes hegemônicas (VILAS, 2014).
A problematização das transformações ocorridas no interior do Estado torna-se útil à
construção lógica da argumentação do próximo subcapítulo, à medida que o desencadeamento
de novas funções e articulações estatais corresponde, em grande parte, às mudanças e transfor-
mações ocorridas na função social da educação e, sobretudo, dos recursos e caminhos utilizados
na consecução desses objetivos. Salientam-se, ainda, os inúmeros processos de privatização em
educação, destacadamente, a introdução e sistematização de formas de gestão assentadas na
perspectiva gerencial e no uso de elementos de responsabilização cada vez mais acentuados.
As características da Nova Gestão Pública (New Public Management), ou, simples-
mente, o gerencialismo (NEWMAN; CLARK, 2012), representam, claramente, o novo perfil
estatal que interioriza mecanismos de mercado fomentando as competitividades extra e intra-
estatal, como regulação e promoção de suposta qualidade no oferecimento dos “serviços” e não
mais na garantia dos direitos.

2.2 Do Estado Mínimo ao Estado Efetivo: Transformar para não Mudar


O projeto neoliberal, iniciado em meados da década de 1970 e início dos anos 1980,
lançou um conjunto de ideias-chave que deveria nortear as relações econômicas e sociais, so-
bretudo, no campo das ações estatais. A internacionalização do capital, comumente denominada
de “globalização”, marcou o cenário da década de 1980 e os anos posteriores, de modo que,
articulada ao pleno avanço tecnológico e ao processo de reestruturação produtiva do período,
desencadearam a intensificação das relações entre os países, a partir dos processos do setor
produtivo e dos fluxos comerciais e financeiros (CARCANHOLO, 1998). Nessa perspectiva, a
desregulamentação dos mercados, a quebra de obstáculos ao comércio mundial e à circulação
de capital tornaram-se critérios primordiais para que os países fossem incluídos nas relações
internacionais do mercado de maneira competitiva.
No mesmo período, a América Latina passava por profunda crise econômica, cujo endi-
vidamento do Estado mostrou-se como um dos seus maiores problemas. A perspectiva econô-
mica dos OIs a classificava como desajustes ou desequilíbrios na balança de pagamento, logo,
a saída deveria ser a promoção de profundo ajuste econômico que possibilitasse, no médio prazo,
criar condições para que os países acompanhassem o desenvolvimento da economia mundial.
Vilas (2014), no entanto, aponta que a raiz da crise desses países, incluindo-se aí o Brasil,
69

apresentava, no desequilíbrio das contas, apenas o reflexo do descompasso entre as economias


latinas, fortemente marcadas pela produção e exportação agropecuária e a economia mundial,
que valorizava, entre outros, a produção e a exportação industrial.
Nesse sentido, prossegue o autor, pairava a necessidade, em longo prazo, da introdução
de profundas mudanças na estrutura de tais economias. A posição de que os países latinos de-
vessem introduzir mecanismos de estabilização econômica como condição essencial à inserção
competitiva ao comércio mundial, foi acentuada, após a crise do petróleo de 1979. Consequen-
temente, os OIs, ao lado do governo dos EUA, articularam, por meio do BM e do FMI, amplo
acesso à linha de empréstimos condicionados ao ajuste estrutural. Os empréstimos tinham um
objetivo definido: a retomada do pagamento da dívida dos países devedores – mesmo que
criando novos endividamentos externos -, por meio de renegociação dos valores atrasados, evi-
tando, dessa forma, a quebra das instituições financeiras. Em outras palavras, a retomada dos
pagamentos e o regresso dessas nações aos mercados financeiros mundiais (VILAS, 2014).
A relação estabelecida entre os países tomadores de empréstimos e as respectivas agên-
cias internacionais induziu à própria transformação do setor público e do aparato institucional
estatal, pois se previa um conjunto extremamente severo de medidas contido na receita que
condicionou os empréstimos ao programa de ajuste estrutural. Para tanto, a crise do endivida-
mento do Estado e, de certo modo, o “atraso” econômico dos países latinos, repousava, para os
OIs, no forte intervencionismo estatal, tido como promotor da ineficiência e do desajuste do
próprio mercado.
Carcanholo (1998) afirma que as instituições internacionais, como o BM, FMI e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) transformaram-se em verdadeiras agências de pro-
paganda e implementação do receituário neoliberal, para grande parte dos países da América
Latina. Da mesma forma, segundo Soares (2001), a reforma e/ou ajuste estrutural, sob a vertente
neoliberal, principalmente a partir de 1985, incorporaram uma convergência forçada nas orien-
tações propostas pelo BM, que acabaram ganhando força de “doutrina constituída” aceita por
quase todos os países.
As movimentações que balizaram o conjunto de ações e articulações alinhadas às refor-
mas estruturais desenvolvidas ao longo dos anos 1980 constituem um ajuste global a partir do
contexto da globalização financeira e produtiva, de modo que novos rearranjos na hierarquia
das relações econômicas internacionais foram lapidadas sob o horizonte neoliberal (SOARES,
2001). Tais movimentações ficaram conhecidas como Consenso de Washington (GENTILI,
1996; GENTILI, 1998; CARCANHOLO, 1998) e as principais medidas assentam-se na
70

[...] liberalização do comércio exterior, livre circulação de capitais e fomento ao in-


vestimento externo, eliminação ou redução de barreiras protecionistas e qualquer ou-
tro instrumento de regulação estatal da atividade econômica e financeira, alinhamento
dos preços internos com os internacionais – exceto o preço da força de trabalho local,
os salários –, desvalorização da moeda nacional, promoção das exportações (princi-
palmente as de origem primária), redução drástica do déficit do setor público, elimi-
nação ou redução significativa dos subsídios ao consumo e do gasto público, além da
reorientação da política social para atenção primária em saúde e educação básica, fo-
calizando-a em setores considerados de pobreza extrema. (VILAS, 2014, p. 70).

Robertson e Verger (2012) acrescentam ainda que a onda neoliberal previa o enfraque-
cimento das políticas protecionistas objetivando a facilitação, pelas fronteiras, da livre movi-
mentação do comércio, das finanças e da força de trabalho. Do mesmo modo, perseguia a des-
regulação e as políticas de competitividade entre os setores público e privado, na busca de su-
posta eficiência, além da privatização do aparato estatal e de amplos processos de descentrali-
zação e recentralização. Para Carcanholo (1998), o principal objetivo do “consenso” é a pro-
funda redução do Estado e a abertura irrestrita ao mercado, incorporando a concorrência como
eixo de produtividade, afirmando a soberania do mercado em detrimento do Estado nacional.
Para Harvey (2008, p. 75), o Estado neoliberal busca favorecer “[...] os direitos indivi-
duais à propriedade privada, o regime de direito e as instituições de mercados de livre funcio-
namento e do livre comércio. Trata-se de arranjos institucionais considerados essenciais à ga-
rantia das liberdades individuais”. O autor ainda acrescenta: “O Estado tem portanto de usar
seu monopólio dos meios de violência para preservar a todo custo essas liberdades”. As mu-
danças operadas pela onda neoliberal, relacionadas à concepção de Estado de Bem-Estar Social,
são profundas, porém, se apresentam distintamente ao redor do globo, seja pela resistência ofe-
recida pelos trabalhadores, seja pela manifestação singular do que se entende por Estado inter-
ventor nas mais diferentes nações e em variados segmentos.
Entretanto, é consenso que o conjunto de ações pós-Consenso de Washington demarca-
ram significativa mudança nas relações entre Estado e sociedade civil, incidindo diretamente
na conformação de uma nova sociabilidade, produto de ampla construção do consentimento
político entre a população, por meio de estratégias educadoras efetivadas pelos mais diversos
aparelhos privados de hegemonia da sociedade (FALLEIROS; PRONKO; OLIVEIRA, 2010).
O delineamento estatal, segundo a lógica neoliberal, deveria resultar da mínima intervenção do
Estado, deslocando, portanto, para o mercado, atribuições essenciais e ressignificando, por
exemplo, o acesso a um conjunto de direitos básicos à noção de prestação de serviços. Portanto,
o cidadão transforma-se em cliente de um sistema articulado orientado pela noção de eficácia,
eficiência e produtividade.
A reforma administrativa do Estado foi o reflexo mais contundente do ajuste estrutural
71

e, de fato, a verdadeira reforma política, já que alterou as relações de poder e dominação entre
os países do globo e as frações de classe no interior de cada nação, permitindo a intensa con-
centração de poder econômico com vertiginoso empobrecimento e deterioração social, confor-
mando, desse modo, a operacionalidade de um novo “bloco de poder” (VILAS, 2014). Conse-
quentemente, os desdobramentos para as políticas sociais foram desastrosos.
Antunes (2005) afirma que a lógica neoliberal impulsionou a concorrência entre os blo-
cos e países capitalistas avançados, promovendo uma descomunal “sociedade dos excluídos”,
espalhadas pelo mundo, de modo que toda e qualquer tentativa de resolução, a partir do recei-
tuário neoliberal, espelhava puro exercício manipulatório. Embora longo, cabe destacar o trecho
que elucida, didaticamente, os desdobramentos das medidas neoliberais em relação às políticas
sociais em diversas realidades.

No que tange às Políticas Sociais, onde já havia um Estado de Bem-Estar Social mon-
tado, profissionalizado e com recursos abundantes de financiamento, as políticas de
ajuste estrutural sofreram resistências concretas, tanto da burocracia de Estado quanto
das populações-alvo. Os exemplos clássicos são, no mundo desenvolvido, a Inglaterra
de M. Thatcher e, no subdesenvolvido, o Chile do Gal. Pinochet. Isto não deve ser
confundido com o fato de que o caráter recessivo das políticas de ajuste econômico
provocou, em quase todos os casos, cortes lineares do gasto social e deteriorações
dos padrões do serviço público. No entanto, para os países onde não existia o Estado
de Bem-Estar Social – ou seja, políticas sociais de caráter universal – como, por exem-
plo, na Espanha e no México, os impactos das políticas de ajuste sobre a pobreza e a
desigualdade vieram mais pelo lado econômico – abertura comercial, deslocalização
de indústrias e atividades e desemprego – do que pelo lado da distribuição de apare-
lhos de política social. [...] Em todos os casos, porém, essas políticas foram mani-
festamente insuficientes para diminuir a desigualdade social e a pobreza preexis-
tentes. (SOARES, 2001, p. 22, grifos da autora).

Para Soares (2003), ao longo dos anos 1980 e início de 1990, os programas de ajuste
liderados pelo BM, além de não resolver o problema do forte endividamento dos Estados latinos
– a dívida externa da região aumentou – , tornaram-se um obstáculo de peso à própria superação
do que se entendia por crise, uma vez que as condicionalidades impostas aos empréstimos ge-
raram a própria “década perdida”, haja vista que os próprios instrumentos utilizados podem ser
caracterizados como contraditórios e incapazes de forjar condições para um desenvolvimento
econômico sustentável. Ainda segundo a autora, contrariamente, a pobreza alastrou-se justa-
mente pela implementação dos inúmeros programas de ajuste que tornaram as economias naci-
onais extremamente vulneráveis.
A neoliberalização do mundo, defende Harvey (2008), causou ou a estagnação ou surtos
de crescimento seguidos de colapso econômico, cujos efeitos podem ser observados na dispa-
rada do trabalho informal ao redor do globo e, ao mesmo tempo, na queda vertiginosa de quase
72

todos os indicadores globais, como o de saúde, expectativa de vida e mortalidade infantil, entre
outros. As críticas aos resultados das políticas do BM foram crescentes e partiram não somente
de movimentos sociais, mas dos próprios governos e parlamentares, entre os quais, os de países
de capitalismo central, comprometendo, de certa forma, a própria reposição de capital do banco,
fazendo surgir condições para pressões e possíveis alterações progressivas.
As inúmeras evidências de que o programa de ajuste não atingiu os resultados econômi-
cos previstos e, por outro lado, ocasionaram efeitos nocivos nas condições de vida de amplos
setores da população, fizeram com que o BM voltasse sua atenção para a escalada da pobreza
(VILAS, 2014). A atenção do BM fez com que se impulsionasse uma ampla rede de ONGs,
porém, ainda nos marcos de políticas focalizadas e assistencialistas.
Falleiros, Pronko e Oliveira (2010, p. 70) indicam que o neoliberalismo é produto de
uma “[...] articulação estratégica que conjugava o novo papel do Estado, a nova sociabilidade
e o conjunto de instrumentos voltados à viabilização do amplo projeto de mundialização do
capital”. As autoras ainda complementam que, em 1980, existiam 365 organizações intergover-
namentais e 4.615 não governamentais, ou seja, mais de duas vezes acima, com números com-
parados ao início da década de 70.
Os problemas originados a partir do receituário ortodoxo da minimização estatal, lon-
gamente promovido pelos OIs; as fortes críticas oriundas dos mais diversos segmentos; os so-
fríveis resultados econômicos; e a ampliação da pobreza, indicavam os primeiros ruídos de
mudanças, por parte dos OIs, na concepção de Estado e sua relação com o mercado. A realidade
sugeriu novas discussões, deslocando, para tanto, a questão central, de “quanto” Estado é ne-
cessário (em referência ao Estado Mínimo), para “que tipo” de Estado é o mais adequado para
a ampliação e manutenção da sociabilidade burguesa (VILAS, 2014).
Todavia, por que a mudança da concepção de Estado e sua nova relação com a sociedade
interessa à argumentação deste estudo? Um primeiro aspecto apresenta-se na íntima relação
entre as políticas educacionais e o projeto societário em questão, manifestados não a partir de
fenômenos objetivos e claros, mas por complexos e antagônicos processos sociais assentados
em uma organização social de classes cujo Estado ocupa lugar de destaque no apoio à sua re-
produção. Um segundo elemento, central a esta tese, ampara-se na necessidade de se compre-
ender as mudanças ocorridas no Estado como um preâmbulo imprescindível para a delimitação
e compreensão do problema, isto é, tanto o gerencialismo como os processos de responsabili-
zação docente apresentam-se como produtos de um tipo específico de Estado.
Na trajetória da conformação histórica do Estado, desde o intervencionista, presente no
Estado de Bem-Estar, na oposição contrastante contida na tese do Estado Mínimo, até o
73

surgimento de rearranjos conceituais indicando um novo delineamento estatal, o chamado Es-


tado Eficaz, é que diversos elementos podem ser colhidos e incorporados ao corpo teórico cujo
objetivo é a compreensão do fenômeno. Justamente nas últimas duas perspectivas é que foi
possível observar o advento sistemático do gerencialismo na esfera pública e, consequente-
mente, o fortalecimento dos recursos gerenciais como forma de regulação do trabalho.
A nova perspectiva estatal divulgada no relatório do BM, denominado O Papel do Es-
tado em um Mundo em Transformação, repousa sob o argumento de que um Estado Mínimo,
talvez não faça mal, tampouco não fará bem para o desenvolvimento econômico e social
(CHHIBBER, 1997). Segundo o BM, “Um estado efetivo é vital para a prestação de bons ser-
viços – regras e instituições – que permitem ao mercado florescer e pessoas levarem vidas mais
saudáveis e felizes. Sem o Estado efetivo, o desenvolvimento sustentável, social e econômico
é impossível”. (WORD BANK, 1997, p. 1, tradução e grifos nossos).
Diferentemente da tese do Estado Mínimo, os pressupostos do Estado Efetivo, defendi-
dos pelos teóricos do BM, parecem indicar não a defesa do estatismo, mas uma complementa-
ridade entre mercado e Estado, sob a ótica de um Estado melhor e mais eficiente, ou seja, atu-
almente, o foco não é deslocar para o Estado as ações, como no Estado de Bem-Estar Social,
mas redefinir a articulação do Estado com o mercado e seus atores, repensando sua funcionali-
dade em relação ao próprio capital (RAMIREZ; MARTINEZ, 1999).
Segundo Chhibber (1997, p. 17), espera-se que o Estado Efetivo seja capaz de “[...]
desempenhar um papel catalisador, estimular e complementar as atividades dos indivíduos e
das empresas privadas. [...] O bom governo não é um luxo, mas uma necessidade vital sem a
qual não pode haver desenvolvimento, econômico ou social”.
Dois são os aspectos centrais que devem perseguir os Estados Efetivos: a) A compatibi-
lização da função do Estado com sua própria capacidade, isto é, fazer conforme seu tamanho
permite; b) Aumentar a capacidade do Estado mediante o revigoramento das instituições públi-
cas. Em outras palavras, ter regras e restrições efetivas para o controle das possíveis arbitrarie-
dades do Estado e o profundo controle da corrupção. Para “revigorar” o Estado, sugere-se a
concorrência entre as instituições estatais, como forma de estimular a eficiência, ao mesmo
tempo em que se deve melhorar os salários dos servidores e oferecer estímulos para incentivar
seu desempenho (CHHIBBER, 1997).
Percebe-se que o BM busca, no retorno do Estado na economia, criar um ambiente es-
tável, sem distorções políticas, com marcos legais e transparentes, perseguindo a estabilidade
macroeconômica, com investimento em serviços básicos essenciais, até porque altos índices de
pobreza podem promover instabilidade e possíveis conflitos sociais. Melo (2005) aponta que o
74

BM, traçando novas estratégias em defesa do capital, insere, nas palavras da autora, um novo
consenso pragmático, cujo objetivo se volta para a redefinição das estratégias de empréstimos
e novas formas de conformação social.
Para Vilas (2014, p. 78), o Estado Efetivo

[...] deve melhorar suas capacidades para atender aos aspectos fundamentais do de-
senvolvimento econômico: comércio livre, mercado de capitais livre, desregulação
das inversões. O investimento público deve se dirigir aos setores que não são atrativos
para o setor privado, mas que geram altos retornos e constituem externalidades para o
conjunto social: atenção primária em saúde, provisão de água potável, saneamento e
educação básica. Atuando dessa maneira, o Estado se converte em sócio e facilitador
do investimento e da gestão privados, orientando os mercados, promovendo seu maior
desenvolvimento, assegurando o cumprimento dos contratos e garantindo a obser-
vância dos princípios de uma economia saudável (grifos nossos).

Pradhan (1997) destaca que Estados, atualmente, estão utilizando vários mecanismos
institucionais para melhorar a prestação dos serviços, entre os quais, mecanismos de mercado.
Há ainda, segundo o autor, casos em que o Estado pode especificar o serviço, ou o produto, a
um baixo custo e, nesse caso, a contratação de empresas privadas, ou ONGs, torna-se uma boa
opção.

Como resultado, o hiato entre o que o Estado diz e o que ele faz se alargou. A primeira
medida rumo à construção de um setor público mais eficiente deverá ser fechar essa
brecha – restabelecer a credibilidade das políticas do governo e das regras que ele
julga vitais. Para isso, devem-se impor limites rígidos ao orçamento, tornar o fluxo de
recursos previsível, assegurar a responsabilização pelo uso dos recursos financeiros e
fazer do funcionalismo público uma meritocracia. (PRADHAN, 1997, p. 24).

Na esteira das mudanças ocorridas em relação ao Estado, ao longo das últimas décadas,
foi possível observar modificações conceituais consideráveis por parte dos OIs, sobretudo nas
formulações do BM. Entre os pressupostos até aqui apresentados, seja pelo conjunto aglutinado
conhecido como Consenso de Washington ou, da mesma forma, nas mudanças que Vilas (2014)
denomina como o pós-Consenso, há mais elementos convergentes que dissonantes. Nesse sen-
tido, os objetivos perseguidos pela nova sociabilidade pós-Estado de Bem-Estar Social, podem
ser traduzidos a partir de novas estratégias e discursos de gestão. Para tanto, a expressão “nova
gestão pública” refere-se a

[...]um grupo de elementos que incluiu metas de desempenho, a transferência do ge-


renciamento para os gestores, a especificação de padrões e indicadores, a alocação
regida por resultados, auditoria e terceirização de uma série de atividades que haviam
sido uma parte central do setor público. E enquanto os resultados do neoliberalismo,
como um projeto político, variavam entre os países, o mesmo não ocorria com as suas
características gerais e a forma de legitimação de suas intervenções (ROBERTSON;
75

VERGER, 2012, p. 1.136).

Chama a atenção, após a discussão sobre as mudanças ocorridas na conceituação do


Estado, sob as diversas perspectivas, quanto suas funções são imprescindíveis para a manuten-
ção da sociabilidade burguesa. Dito de outra forma, o Estado transforma-se para não mudar, ou
seja, para permanecer exercendo sua principal função contemporânea, a de uma estrutura cor-
retiva das relações sociometabólicas do capital, cujo objetivo é a retificação constante, e dentro
dos limites, da irracionalidade típica e intrínseca do próprio capital (MÉSZÁROS, 2011). Ainda
conforme o autor,

[...] o Estado moderno altamente burocratizado, com toda a complexidade do seu ma-
quinário legal e político, surge da absoluta necessidade material da ordem sociometa-
bólica do capital e depois, por sua vez – na forma de uma reciprocidade dialética –
torna-se uma precondição essencial para a subsequente articulação de todo o conjunto.
Isso significa que o Estado se afirma como pré-requisito indispensável para o funcio-
namento permanente do sistema do capital, em seu microcosmo e nas interações das
unidades particulares de produção entre si, afetando intensamente tudo, desde os in-
tercâmbios locais mais imediatos até os de nível mais mediato e abrangente.
(MÉSZÁROS, 2011, p. 108).

Resta, portanto, considerar a premissa de que as características da Nova Gestão Pública


(NGP), ou New Public Management, correspondem aos desdobramentos de processos de supe-
ração; no sentido dialético, das formas de gestão que buscam, por um lado, garantir, sob certa
racionalidade, a manutenção do círculo de produção e reprodução da sociabilidade burguesa e,
de outro, fomentar a regulação e dominação sobre o trabalho. Da mesma forma, Clarke e New-
man (1997) localizam no gerencialismo não só uma ferramenta de gestão, ou um modelo orga-
nizacional, mas uma formação cultural e um distintivo conjunto de ideologias e práticas que
sustentam o advento de nova composição política. A compreensão de tais relações será a pró-
xima etapa deste trabalho.

2.3 Da gerência científica ao gerencialismo (Nova Gestão Pública): a ideologia da trans-


formação
Retomando a argumentação do primeiro capítulo, sobre os pressupostos da gerência ci-
entífica, destaca-se que Taylor (1985), ao propor seus princípios, não criou algo novo, mas ape-
nas sistematizou, de modo mais ou menos coerente, elementos práticos e teóricos acerca de
formas de controle sobre o trabalho alienado que se encontravam de maneira fragmentada e
aleatória. Nesse sentido, o avanço da gerência apresenta profunda associação ao avanço dos
processos de industrialização modernos, superando, dessa forma, as antigas formas pré-
76

industriais que faziam uso de uma gerência ainda rudimentar e, por vezes, despótica (BRA-
VERMAN, 1987).
A decadência dos ofícios tradicionais e o advento do sistema fabril e de novas relações
sociais de produção, como o trabalho assalariado contido no “livre contrato de trabalho”, impôs
nova situação ao capitalista e, de certo modo, permitiu, empiricamente, a gradativa complexi-
ficação teórica dos processos gerenciais. Um dos aspectos centrais da nova realidade refere-se
à reunião de um grande número de trabalhadores sob o mesmo teto e a necessidade de controle
da força de trabalho em relação aos demais segmentos, como da maquinaria, a logística da
matéria-prima, a circulação das mercadorias, etc., exigindo, diretamente, o disciplinamento do
operariado circunscrito na otimização das relações no âmbito interno à fábrica (TRAGTEN-
BERG, 1985).
O disciplinamento assentava-se na busca de um comportamento diário desejável, con-
siderando a base “voluntária” do contrato, contornando tanto o desinteresse como a resistência
proporcionalmente crescente pelas condições impostas à força de trabalho pelas degradantes
condições em que estava inserida (BRAVERMAN, 1987). Torna-se claro, dessa forma, que o
papel da gerência se volta, diretamente, para o controle do trabalho nos mais variados espaços.
Em outras palavras, “[...] o controle é, de fato, o conceito fundamental de todos os sistemas
gerenciais, como foi reconhecido implícita ou explicitamente por todos os teóricos da gerência”.
(BRAVERMAN, 1987, p. 68).
Em relação às teorias administrativas, Tragtenberg (1985) observa a dinamicidade das
mudanças das próprias teorias em relação ao caráter transitório das formações socioeconômicas,
a qual representa, quase sempre, os interesses das classes, ou frações de classe, que detêm os
poderes político e econômico. Nesse sentido, prossegue o autor,

A Teoria Geral da Administração é ideológica, na medida em que traz em si a ambi-


guidade básica do processo ideológico, que consiste no seguinte: vincula-se ela às
determinações sociais reais, enquanto técnica (de trabalho industrial, administrativo,
comercial) por mediação do trabalho; afasta-se dessas determinações sociais reais,
compondo-se num universo sistemático organizado, refletindo deformadamente o real,
enquanto ideologia. (TRAGTENBERG, 1985, p. 89, grifos do autor).

Consequentemente, as mudanças históricas ocorridas na própria formação da sociabili-


dade burguesa e nas economias coletivas burocráticas, no seu modus operandi, permitiram, por
um lado, e determinaram, por outro, a transformação e complexificação nas teorias administra-
tivas. Do conjunto teórico gerencial “clássico” expresso por Taylor e Fayol, aos elementos psi-
cológicos manipulatórios da Escola das Relações Humanas, com Elton Mayo; aos aspectos das
77

escolas Estruturalista e Sistêmica, até o stakhanovismo soviético (TRAGTEMBERG, 1985) e,


por fim, a predominância do regime de acumulação flexível, cuja expressão, no mundo produ-
tivo, orienta-se pelo toyotismo ou ohnismo.
Contudo, é a partir dos princípios de Taylor e Fayol que se torna possível problematizar
o deslocamento e a aproximação da gerência científica da esfera da administração fabril à ad-
ministração pública. São os princípios, como a separação do processo de trabalho das especia-
lidades dos trabalhadores; a divisão entre execução e concepção; e o planejamento prévio dos
elementos componentes do processo de trabalho de maneira racional, que se tornam os fios
condutores predominantes e, como afirmou Taylor, transcenderam aos muros das fábricas, ga-
nhando notoriedade e força durante o século XIX, tanto nos EUA como na Inglaterra, tornando-
se, de fato, uma verdadeira “ideologia taylorista”.
A coluna vertebral amparada na prescrição e especialização das tarefas refere-se a um
forte esquema de impessoalização e alienação nos papéis e do próprio sistema burocrático
(TRAGTENBERG, 1985), o que, sob determinado contexto, interessou às primeiras formas de
administração pública ocorridas nos EUA.
Nos anos finais do século XIX, a administração pública estadunidense vivia sob a égide
do descrédito, permeado por sistemas clientelistas (spoils system), cuja principal ação centrava-
se na indicação de aliados políticos, pelos partidos vencedores, aos cargos públicos. Somada a
tais práticas, não era incomum a observância de processos patrimonialistas, dominados pela
corrupção, ineficiência e incompetência dos governos (GRUENING, 2001; BEHN, 1988), o
que reforça que a corrupção alargada nas relações entre as esferas privada e pública nos gover-
nos estadunidenses impulsionou o desenvolvimento da administração pública, creditando, nesta,
a possibilidade de combate à corrupção e à ineficiência governamental.
Uma das principais respostas à conjuntura marcada pelo clientelismo e pelas relações
patrimonialistas, segundo Gruening (2001), foi a criação, pelos Progressistas, de um movimento
de reforma política que, entre seus objetivos, pressionava por maior intervenção estatal, a sepa-
ração entre política e administração, a instauração do princípio do mérito e uma boa gestão
financeira, conquistando, gradativamente, várias realizações, como uma carreira no serviço pú-
blico e menos influência partidária nas relações públicas.

No movimento Progressista, o Departamento Municipal de Pesquisa de Nova Iorque


foi protagonista. Influenciado pela administração científica de Frederick Taylor, o De-
partamento de Nova Iorque acreditava que eficiência era a melhor solução para o
problema da corrupção e incompetência. Esses reformadores progressistas importa-
ram técnicas e estudos da administração científica (por exemplo: eficiência na pavi-
mentação de ruas e remoção de neve). Eles foram os primeiros a usar indicadores para
78

referenciar a eficiência das organizações públicas, entre os quais, identificar corrup-


ção (Schachter, 1989). [...] Esses reformadores – os novos cientistas da administração
pública – criaram uma teoria da organização que eles suplementaram ao conceito de
administração, (GRUENING, 2001, p. 3, tradução e grifo nossos).

Embora não seja o objetivo deste capítulo, chama a atenção a fundamentação histórica
que Gruening (2001) desenvolve para apontar as transformações ocorridas na administração
pública, entre as quais, a primeira experiência, denominada de Administração Pública Clássica
(Classical Public Administration) que permitiu a aplicação prática do conjunto teórico taylorista
à administração pública. Nesse sentido, destacam-se alguns princípios, como a divisão do tra-
balho e da especialização; a homogeneidade, unidade de comando, hierarquia; com respeito à
delegação de autoridade, a responsabilização (accountability) e abrangência de controle (span
of control). (GRUENING, 2001, p. 3, tradução nossa).
Após a Administração Pública Clássica, observou-se, ao longo da história, a incorpora-
ção de elementos de diversas teorias, como o positivismo e o behaviorismo, e um profícuo
conjunto de debates e críticas sofridas, permitindo à perspectiva, como um campo de conheci-
mento legítimo, desdobrar-se em novas denominações que, segundo Gruening (2001), podem
ser representadas pela Administração Pública Neoclássica (Neoclassical Public Administration);
a Escolha Pública e a Moderna Economia Institucional (Public Choice and Modern Institutional
Economics); e, finalmente, a Nova Administração Pública (New Public Administration). Esta
última, como as demais, contava com campos distintos, representados pela Análise Política
(Policy Analysis) e, por fim, no foco da nossa investigação, o Gerenciamento Público (Public
Management).
A análise estará voltada para a última denominação, a Nova Gestão Pública (NGP) (New
Public Management). Contudo, afastando-se das perspectivas que, embora contribuintes de des-
tacadas reflexões, o fazem a partir de modelos organizacionais, cuja centralidade se estabelece
no pressuposto da busca, pelo Estado, de processos de eficiência da gestão pública, principal-
mente no esforço em resolver um problema central: continuar desempenhando um certo con-
junto de funções a partir de uma situação de escassez orçamentária e responsabilidade perante
a população (ABRÚCIO, 1997; BEHN, 1998; GRUENING, 2001). Essa visão pragmática
isenta e dissocia o conceito de sua principal marca: a sofisticação com que as formas de controle
sobre o trabalho são desdobradas, deslocando o debate para um aglutinado de teorias e ideias
sobre como melhor gerir atualmente o Estado.
Buscou-se, nessa reflexão, uma perspectiva que levasse em conta a amplitude do debate
da gestão pública, articulando-o, de forma imprescindível, à função que o Estado desempenha
79

em relação ao capital, sobretudo, em relação às intersecções entre os pressupostos gerenciais e


a conformação da sociabilidade burguesa contemporânea.
O advento do que se entende por NGP, inscreve-se numa conjuntura marcada fortemente
pela crise dos anos 1970, sobretudo, na reorganização do ciclo reprodutivo e no esforço pela
manutenção das altas taxas de lucro. Da mesma forma, destaca-se a degradação do compro-
misso mediado pelo Estado entre capital e trabalho que, por décadas, se configurou como o fio
condutor das relações sociais dos países de capitalismo avançado (ANTUNES, 2009).
A resposta do capital aos “anos gloriosos” culminou no avanço de uma articulação es-
tratégica, implicando novo papel do Estado, assentada nas relações que guardam para si a ima-
nência das leis do capital, cuja primazia estabelece a permanente maximização da acumulação,
além da necessária concentração e centralização do próprio capital (FRIGOTTO, 2010).
A noção sugerida por Mészáros (2011) de que o Estado corresponde a uma estrutura
corretiva, cuja função é retificar – mesmo que dentro de limites específicos estritamente neces-
sários – os desdobramentos do conjunto contraditório do sistema do capital e do modo de con-
trole sociometabólico, faz muito sentido, já que é capaz de explicar, entre tantas funções, os
acenos esporádicos e específicos tanto do recuo, quanto do intervencionismo do Estado ao
longo da história atual.
Nesse sentido, os desdobramentos práticos ocorridos a partir da década de 1970 (explo-
rados, direta e indiretamente, nos itens 2.1 e 2.2), sobretudo na perspectiva do que se entendia
por Estado Mínimo e, posteriormente, nas novas formulações atribuídas ao Estado pelos orga-
nismos internacionais sob a égide do Estado Efetivo, encarnam bem a distinção e a “metamor-
fose” sofrida pelo Estado em relação direta ao seu papel e suas atribuições diante do sistema do
capital.
Um esclarecimento importante, para dirimir possíveis dúvidas do caminho argumenta-
tivo a seguir, é a distinção entre o Estado stricto sensu e os modelos de teorias administrativas
que se desenvolveram no âmbito do Estado. A discussão que se segue, embora seja perpassada
e mantenha íntima relação com as transformações históricas do Estado, refere-se à teoria admi-
nistrativa amplamente proliferada nos mais diversos países e Estados, inclusive no Brasil, to-
mando corpo a partir da usual denominação de NGP. Para tanto, a própria denominação dessa
perspectiva da teoria da administração, isto é, a NGP, pode aparecer na literatura sob o conceito
de “gerencialismo” (BALL, 2005; NEWMAN; CLARK, 2012 ); “modelo gerencial” (ABRÚ-
CIO, 1997); ou “gestão ou gerenciamento” (GAULEJAC, 2007; METZGER ; MAUGERI; BE-
NEDETTO MEYER, 2012).
Isso porque o próprio conjunto teórico que oferece sustentação à NGP incorporou
80

inúmeros elementos oriundos de outras perspectivas. Gruening (2001) afirma que, embora cer-
tos elementos da NGP tenham quase um século de vida, a aplicação em massa de determinados
princípios e o mix de reformas empreendido sob a “nova” perspectiva, podem ser considerados
originais. Contudo, este estudo considerará, a partir de agora, o conceito gerencialismo como
referência à perspectiva de gestão e controle amplamente utilizada no âmbito do Estado, comu-
mente denominada de NGP.16
Abrúcio (1997) chama a atenção para o fato de que, embora o “modelo gerencial” tenha
surgido em governos tipicamente neoliberais, como é o caso de Thatcher e Reagan, seu debate
transcende tais limitações, incorporando um contexto maior, caracterizado pela centralidade do
debate em torno da reforma administrativa, seja nos países da Europa ocidental, no Leste Eu-
ropeu, ou no Terceiro Mundo17. Consequentemente, se o gerencialismo não é um produto sui
generis da onda neoliberal que marcou os anos 70 e 80, também não é de se desprezar o acúmulo
e a força com que tal perspectiva avançou no cenário mundial a partir de sua introdução em
diversos países e gestões.
Entre as nações, são mundialmente conhecidos pela literatura os casos da Grã-Bretanha,
dos EUA, da Nova Zelândia e Austrália. Gradativamente, o conceito é incorporado por outros
países da Europa Continental. Gruening (2001) ainda cita uma experiência no governo munici-
pal da cidade de Sunnyvale, do Estado da Califórnia.
A NGP é estabelecida, segundo Abrúcio (1997), mediante a crítica ao modelo organiza-
cional burocrático, sob diversas justificativas. Do campo da administração pública, a crítica
afirmava que o modelo não respondia mais às atuais demandas da sociedade, principalmente
em uma situação de crise, exigindo do aparato governamental mais agilidade e flexibilidade em
sua dinâmica interna e capacidade de adaptação às diversas mudanças externas. Já em relação
à conjuntura, somam-se, como fatores fundamentais, o advento tanto dos governos conserva-
dores, quanto a ascensão das ideias econômicas hayequianas.
Atualmente, o gerencialismo corresponde a um modelo global para a reforma do Estado
nos mais diversos segmentos, representando a principal forma com que a própria estrutura e a
cultura dos serviços públicos estão sendo reformadas, notadamente, por substituírem os antigos
sistemas ético-profissionais por sistemas empresariais competitivos (BALL, 2005; NEWMAN;
CLARK, 2012). Assim, a lógica do mercado é fortalecida, ao ocupar e transformar valores,

16
Será mantida, ao longo do texto, a denominação que o autor em questão utilizar em suas reflexões. Entretanto,
será utilizado o conceito de gerencialismo para eventuais argumentações e análises desenvolvidas por este pesqui-
sador.
17
Denominação utilizada por Abrúcio (1997) e mantida como forma de preservar a visão do autor, não correspon-
dendo, contudo, ao posicionamento deste pesquisador.
81

normas e regulações. Objetivamente, a sociabilidade burguesa amplia-se, assentada em concep-


ções extremamente sofisticadas, em seus objetivos e mecanismos de controle, que se voltam a
segmentos centrais à sua própria manutenção e viabilidade.
Consequentemente, o gerencialismo pode ser compreendido como

[...] uma ideologia que legitimava direitos ao poder, especialmente ao direito de gerir,
construídos como necessários para alcançar maior eficiência na busca de objetivos
organizacionais e sociais (ver também Pollitt, 1993, capítulo 1). Em segundo lugar, o
gerencialismo é uma estrutura calculista que organiza o conhecimento sobre as me-
tas organizacionais e os meios para alcançá-las. Usualmente está estruturado em torno
de um cálculo interno de eficiência (entradas-saídas) e um cálculo externo de posici-
onamento competitivo em um campo de relações de mercado. Contudo, o gerencia-
lismo também é uma série de discursos superpostos que articulam proposições dife-
rentes – até mesmo conflitantes – a respeito de como gerir e do quê deve ser gerido.
Assim, diferentes formas de gerencialismo enfocam liderança, estratégia, qualidade
e assim por diante para produzirem um campo complexo e mutante de conhecimento
gerencial [...]. (NEWMAN; CLARK, 2012, p. 359, grifos dos autores).

A compreensão de gerencialismo carece de facilidades em sua conceituação, voltando-


se mais para um conjunto ideológico (SALIMON, 2011) originado nas relações de produção e
constantemente relacionado a pressupostos economicistas. Gaulejac (2007) indica que o geren-
cialismo busca produzir regulações nas relações de trabalho, de modo que se apresenta de ma-
neira objetiva, operatória e pragmática, tornando-se uma ideologia que traduz as ações humanas
a partir de indicadores de desempenho que se apoiam em custos ou em benefícios. Da mesma
forma, continua o autor, o gerencialismo busca certa cientificidade nas ciências exatas, de forma
a proporcionar e legitimar um pensamento objetivo, utilitarista, funcionalista e positivista, de-
lineando o ser humano como simples recurso a serviço da organização.
Por meio de um universo sistemático e organizado, a ideologia, segundo Tragtemberg
(1985), incumbe-se em deformar a realidade, buscando legitimar a própria deformação como o
real. Nesse sentido, a gestão gerencial é uma amálgama não só de regras claras e objetivas,
prescrições precisas, medições sofisticadas e ampla avaliação “imparcial”. O gerencialismo
também se reveste consideravelmente de “[...] regras irracionais, de prescrições irrealistas, de
painéis de bordo inaplicáveis e de julgamentos arbitrários. Por trás da racionalidade fria e ‘ob-
jetiva’ dos números dissimula-se um projeto ‘quantofrênico’ (a obsessão do número) que faz os
homens perderem o senso da medida [...]” (GAULEJAC, 2007, p. 37).
Edwards (1998) elabora quatro características centrais para a ideologia do gerencialismo.
A primeira reporta-se à eficiência econômica como um valor comum, manifestado a partir da
busca do máximo de resultados com o mínimo de insumo, ou esforço. O segundo componente
remete à fé nas técnicas e ferramentas da ciência gerencial e na capacidade dos gerentes em
82

resolver os problemas. Já, o terceiro, apresenta-se como uma consciência de classe, às quais
serve como uma força que unifica a gerência por meio da literatura e de regimes intensos de
treinamento. E, por último, o gerente age como um verdadeiro agente moral trabalhando para
realizar coisas boas para as organizações e para a sociedade de modo geral.
Há um apelo significativo no discurso gerencial que incorpora e ressignifica seus obje-
tivos, a partir de uma retórica cuja sustentação se justificativa em um suposto movimento “na-
tural das coisas” assumidas pelo “conjunto das forças sociais progressistas” da sociedade, em
contraposição ao velho, burocrático, dogmático, paternalista, instável, não profissional, infle-
xível e suscetível a falhas (CLARKE; NEWMAN, 1997). Entretanto, continuam, predominam,
no discurso gerencial, não só valores e visão da mudança, mas discursos heroicos, minimizando
os problemas e pregando, sempre, o sucesso; verifica-se a ideia de reinvenção do governo e do
próprio sujeito; e tornam-se, dessa maneira, verdadeiros motes como elementos que têm servido
para legitimar processos de reestruturação do Estado.
Entre os eixos das várias reformas operadas ao redor do globo, a reforma do Estado
britânico é frequentemente utilizada como síntese das características intrínsecas ao que ficou
conhecido como NGP. Sempre na perspectiva de contraste ao “velho” Estado burocrático, as
mudanças movem-se, segundo os autores Dunleavy e Hood (1994) e Hood (1995), para as se-
guintes prescrições:
a) Maior desagregação do serviço público para unidades específicas e centros de custos;
b) Reformulação orçamentária buscando transparência contábil e uso de medidas de indica-
dores de performance;
c) Organização como uma cadeia de baixo custo e uma rede de contratos vinculando incenti-
vos por desempenho;
d) Funções separadas entre formas quase-contratuais e quase-mercado;
e) Competição entre agências públicas e entre agências públicas, privadas e ONGs;
f) Desconcentração das regras de fornecimento para o mínimo viável;
g) Incorporação de práticas de gestão da administração privada;
h) Introdução de mecanismos de avaliação de desempenho;
i) Avaliação centrada nos resultados (outputs).

Gruening (2001) oferece outras características, como expressando certo consenso na


literatura especializada. São elas:
a) Corte no orçamento;
b) Uso de vouchers
83

c) Responsabilização por desempenho;


d) Auditoria de desempenho;
e) Privatização;
f) Descentralização;
g) Planejamento estratégico e gerenciamento;
h) Separação entre fornecimento e produção;
i) Competição;
j) Avaliação de desempenho;
k) Liberdade para gerenciar
l) Separação entre política e administração.

A partir de elementos não citados pelos dois autores, Gewirtz (2002) aponta que o ge-
rencialismo apresenta: um ethos orientado para o cliente; suas decisões assumem um caráter
instrumental e dirigido pela eficiência, custo/efetividade e busca por vantagens competitivas;
ênfase nas relações individuais e enfraquecimento da organização sindical; autoritarismo e re-
lações desiguais de gênero; racionalidade técnica, forte inclinação para a competitividade.
Por um lado, observa-se a clara mudança do perfil de um Estado “intervencionista” para
uma nova concepção estatal, seja na concepção de Estado Mínimo com seu “gerencialismo puro”
(ABRÚCIO, 1997), marcando as primeiras experiências pós-Estado de Bem-Estar Social, ao
final da década de 1970 e início de 1980, ou até as reorientações sofridas por esse modelo,
culminando naquilo que os OIs defendem como um “Estado Efetivo” (WORLD BANK, 1997),
já nos anos 90. Por outro lado, o advento do gerencialismo trouxe nova lógica de gestão, mate-
rializada a partir de prescrições e um conjunto de orientações que Newman e Clark (2012)
denominam como “estrutura calculista”, cujo objetivo é organizar conhecimentos e meios para
atingir, de forma eficiente, determinados objetivos.
A estrutura calculista e os mecanismos de controle implícitos ao gerencialismo sofisti-
caram-se a ponto de buscarem, não sem resistência, a adesão voluntária dos sujeitos aos propó-
sitos organizacionais preferindo “[...] a mobilização à obrigatoriedade, a incitação à imposição,
a gratificação à punição, a responsabilidade à vigilância. Sua força se enraíza em um sistema
de valores que favorece o engajamento individual no qual a busca do lucro é acoplada a um
ideal” (GAULEJAC, 2007, p. 115). Isso porque o gerencialismo oferece certa intersecção com
84

o projeto da Nova Direita18 na reestruturação do Estado, enfatizando, dessa forma, habilidades


gerenciais e empresariais como o único caminho provável e natural para o “sucesso”.
Nesse sentido, Clark e Newman (1997) chamam a atenção para o equívoco em localizar
o gerencialismo apenas como mera aplicação de técnicas acompanhadas dos novos objetivos
políticos. Segundo os autores, o gerencialismo tem desempenhado a legitimação das mudanças
e o anúncio de uma “nova ordem”, configurando não somente um plano de reestruturação or-
ganizacional, mas uma “[...] clara conexão entre o projeto político da mudança cultural e os
discursos de transformação gerencial e reengenharia de processos empresariais” (CLARK;
NEWMAN, 1997, p. 38).
O gerencialismo apresenta dois elementos amplamente utilizados e que representam
certa importância, nessa conjuntura de mudanças. São variantes do movimento gerencial con-
temporâneo; contudo, foram incorporados de outras perspectivas gerenciais e da administração,
comportando fundamentos não antagônicos, mas distintos (GRUENING, 2001). As variantes
correspondem ao neotaylorismo e ao gerencialismo. O primeiro, denominado pelos autores
como transacional (NEWMAN; CLARK, 2012, p. 361) refere-se a um “[...] pragmatismo raci-
onal de meio-fim que privilegia a eficiência e a produtividade e que favorece relações transaci-
onais de intercâmbio e contratação. Frequentemente isto está associado a sistemas rígidos de
controle, metas em cascata e rígido monitoramento de desempenho”.
Já o segundo, incorpora elementos mais recentes, de perspectivas que consideram o
controle da subjetividade, conceituado como transformacional e apresenta-se de forma “[...]
mais centrada nas pessoas e orientada para qualidade e excelência; aqui os programas de mu-
dança de cultura procuram deixar a força de trabalho livre para inovar e aperfeiçoar os serviços
e para introduzir organizações mais centradas no cliente e olhando para fora” (NEWMAN;
CLARK, 2012, p. 361, grifos do autor).
De modo geral, as variantes transacionais e transformacionais são utilizadas conjunta-
mente, haja vista que grande parte das organizações e formas de gestão corresponde a manifes-
tações híbridas, contendo elementos de diversas origens e perspectivas da teoria da administra-
ção. Contudo, o cenário da reestruturação do Estado, o avanço da Nova Direita e o advento e a
hegemonia das teorias críticas ao burocratismo (ABRÚCIO, 1997) fazem com que o aspecto
transformacional, associado ao indivíduo e à sua subjetividade, sejam o mote que delineará os
processos de mudança.

18
Segundo De Lima e Gandin (2012), Nova Direita é a aliança política cuja predominância ocorre entre os neoli-
berais e neoconservadores, porém, também se observa a participação entre grupos menores, como populistas au-
toritários e uma nova classe média profissional.
85

De fato, a linguagem da gestão conseguiu impregnar apresentações governamentais,


documentos sobre políticas e até mesmo manifestos de partidos políticos, além dos
relatórios e diretrizes do Banco Mundial e outros órgãos. Todos reproduziam os temas
da modernização (superando a inflexibilidade da burocracia ou do interesse próprio
de profissões e administradores). Todos falavam de mudança da cultura para produzir
organizações mais receptivas, mais centradas no cliente, mais eficientes e capazes de
fazer mais com menos em um impulso incessante por maior eficiência e produtividade
aumentada. Todos falavam da necessidade de estratégias, visões e missões que permi-
tiriam que organizações individuais – e a própria nação – competissem mais efetiva-
mente no mercado global. Todos falavam da competição aumentada como uma res-
posta necessária para superar os problemas do passado (embora, obviamente, as defi-
nições dos problemas para os quais a competição era uma resposta variassem enor-
memente). (NEWMAN; CLARK, 2012, p. 361, grifos do autor).

O discurso ideológico contido no gerencialismo é amplo e extremamente sedutor, ma-


nifestando-se por uma terminologia específica dos valores e da missão. Envolve e emana situ-
ações de mudança, transformação, somadas a aspectos “revolucionários”; postula certo “empo-
deramento” e liberação do controle burocrático; e soma-se a uma visão de futuro sempre melhor
do que o presente, de unidade, gerenciamento estratégico, inferindo novas possibilidades e
constituindo-se no que os autores denominaram de tirania da transformação, cujo foco se volta
para a legitimação dos processos de reestruturação do Estado e dos sujeitos (CLARK; NEW-
MAN, 1997).
No entanto, para o sistema do capital, a expansão da sociabilidade burguesa é uma lei
intrínseca, de modo que o Estado de Bem-Estar Social e toda a gama de serviços oferecidos aos
cidadãos, cuja base se estabeleceu a partir da conquista de direitos, reconfigura-se mediante a
introdução de uma nova lógica e um conjunto de valores distintos do período dos “anos glori-
osos”. A expansão do mercado e o fortalecimento de seus valores e da sua forma de operar,
assim como sua visão de mundo, devem constituir-se como o fio condutor da movimentação de
desmonte do “antigo e burocrático” Estado e da consolidação do novo. Nesse sentido, uma
estratégia foi amplamente utilizada: a dispersão do poder do Estado. Tal movimento compre-
ende que

A dispersão do poder forma um fio condutor que sustenta uma variedade de novos
sistemas e mecanismos, conectando a introdução de processos de mercantilização, a
expansão de setores não governamentais, processos de centralização e descentraliza-
ção e variedades de privatização e externalização. A dispersão significou o simultâneo
encolhimento do Estado e o crescimento de seu alcance entre a sociedade civil (por
meio do envolvimento de agentes não estatais). Como uma estratégia de reconstrução
do Estado, dispersão realinhou relações de poder de um modo complexo. (CLARK;
NEWMAN, 1997, p. 29, tradução nossa).

Ao propor a expansão do Estado por meio de agentes não estatais como os executores
86

dos serviços, isto é, inúmeros processos de privatização direta, ou quase-mercado, permitiu-se,


muitas vezes, a competição entre agências estatais e entre agências estatais e não estatais. Nessa
dispersão de operações antes centralizadas, consequentemente, coube ao gerencialismo, en-
quanto ideologia, nortear, orientar as ações e disciplinar o exercício das relações entre as orga-
nizações e seus profissionais.
Nesse esquema, o conceito “liberdade para gerenciar”, ocupou e ainda ocupa lugar cen-
tral, uma vez que objetiva liberar o profissional e, agora, gestor, ou gerente, do controle buro-
crático, estimulando os indivíduos a buscarem estratégias flexíveis e adaptativas para suas ações
(NEWMAN; CLARK, 2012). O gerencialismo torna-se, portanto, o cimento que mantém unido
a forma organizacional do Estado, cuja expressão apresenta-se dispersa; é a promessa de trans-
parência, responsabilidade e eficiência nas relações amplas e complexas. A nova forma e o per-
fil estatais reorganizam as tradicionais fronteiras entre público e privado, envolvendo mais ins-
tituições e ampliando as relações cuja necessidade de mecanismos de regulação, avaliação e
vigilância torna-se premente (NEWMAN; CLARK, 1997).
O avanço das posições conservadoras e neoliberais legitimando sua condição e consoli-
dando um novo bloco histórico, cuja hegemonia corresponde às leis do mercado (NEVES,
2010), impôs mudanças sem precedentes na relação entre Estado, educação e mercado. O papel
do setor privado, operando nas antigas áreas de prestação de serviços, antes estatais, recebeu o
status de interesse nacional e foi representado como imprescindível à competitividade da eco-
nomia em termos globais (ROBERTSON, 2012). O mercado entra em cena de forma substan-
cialmente hegemônica.

2.4 Centralidade da gestão gerencial na educação: a responsabilização como mecanismo


de controle
Constata-se que a escola, hoje, recebe muito mais atenção das instituições representantes
do capital, seja dos grandes conglomerados econômicos, dos organismos multilaterais, ou de
governos simpáticos aos pressupostos e princípios econômicos predominantes. Ressalta-se a
observação de Robertson e Verger (2012) de que processos hegemônicos não são construídos a
partir de conjuntos estreitos de interesses, mas, sim, pela capacidade de articular uma gama de
preocupações e, ao mesmo tempo, oferecer possíveis soluções; nesse caso específico, o
fortalecimento do mercado em detrimento do Estado.
Consequentemente, o avanço da lógica intrínseca à sociabilidade burguesa, desdobrada
por meio das reformas neoliberais que marcaram as décadas posteriores aos anos 80, ao redor
do globo, impactaram as relações entre o Estado e os sistemas de educação, inserindo diversas
87

reformas assentadas tanto em processos de privatização da educação quanto de privatização em


educação (VERGER; BONAL, 2011).
Outro aspecto relativo às reformas ocorridas na educação, diz respeito às afirmações de
que a qualidade da força de trabalho tornou-se um diferencial na concorrência entre os mercados
(CHESNAIS, 1996; VASAPOLLO, 2007), ocupando, a partir dos anos 90, espaço considerável
nos fundamentos das reformas educacionais sob a perspectiva do capital humano (FRIGOTTO,
2010; MIRANDA, 1997; RODRIGUES, 2010; SHIROMA; EVANGELISTA, 2002; VERGER;
BONAL, 2011). Nesse sentido, uma contradição se manifesta (FREITAS, 2014b): hoje são
nítidos os indícios de complexificação do mundo do trabalho, principalmente após os processos
de reestruturação produtiva (ANTUNES, 2008, 2009), forjando um novo princípio educativo
(KUENZER, 1998; 2002) e exigindo um novo perfil do trabalhador.
Embora haja segmentações socioeconômicas entre a classe trabalhadora, conforme as
diferentes formas de acesso à renda e cultura, o sistema do capital, na nova conjuntura, se viu
obrigado a oferecer níveis mais abrangentes de conhecimento a essa classe, já que o acesso à
educação básica, pelas massas, tornou-se necessidade primordial para a manutenção das
condições de produção e reprodução do capital. Freitas (2014b, p. 1.089) chama a atenção para
tal contradição:

A questão com a qual o capital passou a se defrontar foi: como liberar um pouco mais
de conhecimento para as camadas populares sem abrir mão do controle ideológico da
escola, sem correr o risco de eventualmente abrir espaço para as teorias pedagógicas
mais progressistas, comprometidas com as transformações da escola para além da
versão tecnicista e escolanovista. Como, em um quadro de escassez de mão de obra
barata, incorporar cada vez mais as camadas populares na escola básica, submetendo-
a à preparação para o mercado de trabalho? É esta contradição entre ter que qualificar
um pouco mais e ao mesmo tempo manter o controle ideológico da escola,
diferenciando desempenhos mas garantindo acesso ao conhecimento básico para a
formação do trabalhador hoje esperado na porta das empresas, que move os
reformadores a disputarem a agenda da educação, responsabilizando a escola
pela falta de equidade no acesso ao conhecimento básico, ou seja, responsabilizando
a escola por não garantir o domínio de uma base nacional e comum a todos (grifos
nossos).

A função social da escola, atualmente, é, no mínimo, complexa. Em uma sociedade


organizada em classes antagônicas, a estrutura educativa das massas responde a múltiplos
objetivos. Repousa nos sistemas educacionais uma função ideológica que caminha pari passu
dos desígnios mais amplos da sociabilidade burguesa, seja induzindo e legitimando, por parte
das massas, a interiorização da hierarquia social que lhes foi atribuída, reproduzindo o
comportamento mais adequado à sociedade (MÉSZÁROS, 2007); seja propiciando, a partir da
organização do trabalho pedagógico, amplos processos de exclusão e submissão por parte dos
88

estudantes (FREITAS, 2014b), ocupando a função de aparelho de hegemonias política e cultural,


cujo objetivo é formar o intelectual urbano, cujas características incorporam, por um lado, a
capacitação técnica, com vistas à ampliação das relações capitalistas e, por outro, a capacidade
de dirigente, cujo principal objetivo é “humanizar” as contradições intrínsecas ao processo de
exploração e dominação burguesas (NEVES, 2005), ou, ainda, mediando a constituição de
habitus de diferentes origens sociais, cujo objetivo é a própria reprodução/exclusão dos
indivíduos (BORDIEU, 1992).
Outra função que a escola deve desdobrar insere-se na contradição, indicada por Freitas
(2014b), ou seja, o mercado de trabalho exige melhor qualificação da força de trabalho como
garantia de condições para sua própria manutenção; por tal motivo, a oferta deve ser organizada
a partir de “doses homeopáticas”.
Não é à toa a proposição formulada na Conferência Mundial sobre Educação para Todos,
ocorrida em Jomtien/Tailândia, no ano de 1990, influenciando consideravelmente as reformas
globais, ao sugerir que a formação do indivíduo deve atender, acima de tudo, à satisfação das
Necessidades Básicas de Aprendizagem (Neba) de crianças, jovens e adultos (RODRIGUES,
2010), coincidentemente, orientada pelas necessidades do processo produtivo, entre outros, no
oferecimento de leitura, matemática e ciência. Ou seja, o máximo para as elites, e o mínimo
para as classes populares.
Como, na prática, materializou-se o contorno de tal contradição? A resposta trouxe um
conjunto de outras variáveis, complexificando ainda mais as funções da escola contemporânea.
Uma das soluções significou o desenvolvimento de sistemas de regulação e controle, cujo
objetivo perseguia o monitoramento da oferta de conhecimentos mínimos a maior parcela da
população. Outra variável não menos articulada é o avanço da sociabilidade burguesa por meio
das diversas reformas de cunho neoliberal, que promove amplos processos de privatização do
Estado, instaurando valores e a racionalidade do mercado para o interior dos sistemas públicos
de ensino.
Portanto, o controle ideológico da organização do trabalho pedagógico, a formação da
força de trabalho e, ao mesmo tempo, a ampliação da sociabilidade burguesa na expansão do
mercado promovida pela “privatização” do Estado, constituem motivos significantes para que
as reformas dos sistemas de ensino ocorressem.
Nesse movimento, os pressupostos econômicos são aplicados à educação e a língua
oficial traduz-se na comparação entre os custos e benefícios, tornando válidos apenas os
caminhos que possibilitam atingir o resultado com o menor custo possível (SOUZA, 1999). A
escola passa a respirar uma lógica que, segundo Laval (2004), faz com que a instituição escolar
89

se fundamente na subsunção mais clara e direta à razão econômica, de maneira que, nessa “nova
perspectiva”, a escola só ganha sentido quando é colocada a serviço das empresas e da economia.
Pode-se afirmar que as redes escolares públicas passam por profundo processo de adaptação

[...] às tendências gerais do capitalismo contemporâneo, com especial ênfase na


reorganização das funções administrativas e de gestão da escola, assim como do
processo de trabalho dos educadores, envolvidos com a formação das futuras gerações
da classe trabalhadora, tendo em vista a redução dos custos e de tempo. (...) O controle
exercido pela organização focal (Ministério da Educação, por exemplo, ou Secretarias,
ou ainda por empresas, no caso de parcerias) passa a realizar-se basicamente através
da distribuição de recursos, da definição e do controle dos meios de acompanhamento
e avaliação dos resultados, do estabelecimento dos canais de distribuição das
informações, da definição dos padrões gerais de funcionamento das unidades
escolares, que estabelecem os limites em que elas devem operar e promover as
adaptações necessárias para o bom funcionamento do sistema educacional como um
todo. (BRUNO, 1997, p. 40 e 41).

Para tanto, uma das estratégias ideológicas fundamentais assenta-se na ressignificação


radical dos significados, das categorias, dos conceitos, discursos utilizados, que legitimam e
dão forma às coisas, limitando ou possibilitando o que deve ou não ser pensado, manifestando,
propriamente, um léxico específico do projeto político da transformação conservadora (SILVA,
1996), evidenciando uma disputa pelo consenso das posições que devem ser hegemônicas na
sociedade, de modo que tais posições postulam se manifestar como a própria “realidade natural”.
Silva (1996), a partir da base teórica que enfatiza o discurso como forma de dominação,
indica um conjunto de estratégias que busca sedimentar uma realidade específica, para abarcar
os mais diversos segmentos sociais, sobretudo, na educação. São elas:

(1) deslocamento das causas – o eixo de análise do social é deslocado do questiona-


mento das relações de poder e de desigualdade para o gerenciamento eficaz e eficiente
dos recursos; (2) culpabilização das vítimas – a miséria e a pobreza resultam de esco-
lhas e decisões inadequadas por parte dos miseráveis e dos pobres; (3) despolitização
e naturalização do social – as presentes condições estruturais e sociais são vistas como
naturais e inevitáveis e abstraídas de sua conexão com relações de poder e subjugação;
(4) demonização do público e santificação do privado – o mercado e o privado são
tomados como modelos de tudo o que é bom e eficiente, enquanto o público e o estatal
são vistos como exemplares de tudo o que é ruim e ineficiente; (5) apagamento da
memória e história [...]; (6) recontextualização – as categorias e o léxico das lutas
democráticas são seletivamente recicladas e reincorporadas, depois, obviamente, de
terem seu conteúdo anterior devidamente higienizado (SILVA, 1996, p. 168).

Em um contexto cuja disputa dos processos necessita de legitimidade para operar e,


acima de tudo, transformar o imaginário para a obtenção do consenso, o foco envolvendo a
qualidade da educação tornou-se um dos motes disseminados pelos aparelhos de hegemonia.
No Brasil, observa-se o amplo discurso e a defesa da qualidade da educação como um lugar
90

comum, amplamente disseminado em programas de TV; jornais; revistas; encontros empresa-


riais; na associação entre eventos de diversas origens; no uso de personalidades públicas; na
ação de governos das três esferas; enfim, uma infinidade de segmentos defendendo, efusiva-
mente, que todos – de forma abstrata e supostamente inclusiva – devem construir uma educação
de qualidade.
Embora a qualidade social da educação (SILVA, 2007), historicamente, não tenha se
manifestado como um direito da população, o mote educacional da “qualidade” facilitou a ocor-
rência de muitas transformações no interior da escola. Quem seria contra a qualificação da edu-
cação? De um ensino de excelência? De um sistema de ensino que seja eficiente? De transpa-
rência e controle do processo para melhorar? De metas que buscam o sucesso? O discurso ide-
ológico e deslocado do mundo empresarial ocupou o espaço nas políticas oficiais transfor-
mando-se em representação e sinônimo de qualidade. Para Laval (2004, p. 188),

Se não se pode mais aumentar os recursos por causa da redução desejada das despesas
públicas e das retiradas obrigatórias, o esforço prioritário deve incidir sobre a gestão
mais racional dos sistemas escolares graças a uma série de dispositivos
complementares: a definição de objetivos claros, a coleta de informações, a
comparação internacional dos dados, as avaliações e o controle das mudanças. Em
suma, pela importação da abordagem do gerenciamento, se deveria passar, como na
indústria, das técnicas de produção de massa a formas de organização fundamentadas
no “caminho da qualidade”.

Esse suposto caminho da qualidade utiliza-se da transformação do campo semântico


(SILVA, 1996) ou, nas palavras de Lima (2008), da recontextualização ou reconceituação de
diversos termos, em um processo de despojamentos político, histórico e cultural, pavimentando,
dessa maneira, tais posições como as “legítimas” e as únicas possíveis. Somado ao preceito da
busca da qualidade na educação, opera-se um senso de modernização das relações, a qual
oferece muita resistência às posições divergentes do padrão predominante, inserindo-se como
o simples e único movimento natural da sociedade, em uma visão desprovida de tensões,
inquestionável, neutra, técnica e apoiada pelos fatos (SILVA, 1996). Para Lima (2008, p. 119),
a modernização abarca preceitos como a

[...] racionalização, eficácia, eficiência, alcance da solução certa, optimização, relação


favorável custo-benefício, progresso... O império da racionalidade econômica institui
a procura da eficácia à escola universal, dispensando a história, menosprezando a
pergunta essencial – eficácia para quê, segundo quem e em benefício de quem? – e
recusando outra resposta que não a do progresso e do interesse geral.

Verifica-se a disseminação de reformas com esse caráter em muitos países, sejam eles
91

do centro ou da periferia do capitalismo, o que reforça a tese de uma “agenda globalmente


estruturada para a educação”, tangenciando as reformas em nível mundial, isto é, as mudanças
globais ocorridas nesse segmento sofrem forte influência do processo de globalização, que tem
em seu interior determinantes políticos e econômicos orientados pelas demandas da
manutenção do próprio sistema capitalista, de modo que sua aceitação condiciona-se à pressão
econômica e também aos interesses dos países (DALE, 2004).
Para tanto, os pressupostos do gerencialismo (CASTRO, 2008; CLARK; NEWMAN,
1997; 2012; DE LIMA; GANDIN, 2012; FALABELLA, 2014; GEWIRTZ, 2002; HYPÓLITO,
2011) abriram caminho para a introdução de tal lógica – modernização – nos espaços estatais,
haja vista que atualmente é um dos principais mecanismos utilizados pelo Estado em um sentido
amplo (COUTINHO, 1999), já que é perpassada por forte racionalidade instrumental (CHAUÍ,
2000), transcendendo os espaços estritamente estatais e das grandes organizações, vindo a
constituir-se, muitas vezes, em formas de regulação, ainda que imprecisas e frágeis, da vida
cotidiana, em seus aspectos ideológicos e práticos.
O gerencialismo e seus princípios, seja nas variáveis transacionais ou transformacionais
(NEWMAN; CLARK, 2012), foram a fórmula encontrada para dar vida aos objetivos econo-
micistas, modernizantes e ideológicos nas redes escolares. Da mesma forma que os demais
segmentos do Estado, a incidência do modelo burocrático weberiano na educação foi gradati-
vamente modificada à luz dos pressupostos gerenciais. Elementos como o foco voltado para os
resultados; descentralização da gestão; busca incessante de eficiência, produtividade, custo/efe-
tividade; ênfase na racionalidade técnica; criação de ambientes competitivos; ethos orientado
para o cliente (DE LIMA; GANDIN, 2012; GEWIRTZ, 2002; HOOD, 1995) forjaram as con-
dições para a lapidação de sistemas educacionais a partir da lógica gerencial.
A dispersão do poder do Estado ocasionada pela reforma gerencial implicou significati-
vas mudanças na educação pública. A racionalidade empresarial ganhou corpo à medida que
sua lógica se ampliou e se fortaleceu para o interior da coisa pública. Portanto, se o mercado se
expande em relação ao Estado, necessariamente, processos de privatização entram em cena.
Não é à toa que no relatório do BM, Aprendizagem para Todos: Estratégia 2020 (WORLD
BANK, 2011), pode ser observada a defesa da ampliação da aliança entre governos e setor
privado, de modo a regular o setor para permitir a inserção de novos provedores privados. Ro-
bertson (2012) sublinha que há, no documento, duas formas claras de privatização:

a) “Privatização da educação”, entendida como ampliação do número de matrículas na esfera


privada e da criação de instituições educativas privadas por meio de apoio público;
92

b) “Privatização em educação”, sugerindo que as escolas públicas operem como instituições


privadas, para serem mais competitivas e aumentar o padrão de qualidade mediante a introdu-
ção de incentivos, vouchers ou financiamento articulado aos resultados.

Sobre o processo de privatização, de maneira detalhada e complementar, Ball e Youdell


(2008) destacam duas categorias – a privatização exógena e a endógena – que, articuladas, pos-
sibilitam compreender o movimento de privatização afastando-se de uma visão linear fundada
sob o argumento do simples deslocamento da visão empresarial para a educação. O primeiro
conceito, a privatização exógena, refere-se aos processos de privatização direta, como a indús-
tria de serviços educacionais, insumos, fornecimento privado de educação (escolas privadas e
ONGs), PPP, comercialização de marcas e produtos nas escolas; empresariamento social; filan-
tropia, doações; entre outros. O segundo, privatização endógena, envolve processos que os
autores denominaram como “escolas com estilo empresarial”. Nesse sentido, pressupõe noções
de quase-mercado; destaca a centralidade do “gerente” e dos pressupostos do gerencialismo
(New Public Management); faz uso de ferramentas, como a gestão do desempenho, processos
de responsabilização, e remuneração por desempenho.
Verger, Fontdevila e Zancajo (2016), com base no relatório de Ball e Youdell (2008),
elaboraram um quadro destacando as duas categorias – a privatização exógena e a endógena –
e, ao mesmo tempo, desdobraram seus objetivos e as políticas educacionais originadas a partir
de tais fundamentos. As informações do Quadro 2 colaboram para a compreensão das medidas
gerenciais colocadas em prática na educação, e permitem relacionar tais conceitos às ações,
medidas e aos programas promovidos pela SEE/SP.

Quadro 2 – Tipos de privatização da educação e políticas associadas


Tipo de Privatização Objetivos Políticas Educacionais
Liberalização do setor
educacional
Promover a emergência e Vouchers e fórmulas
expansão dos fornecedo- Incentivos fiscais para competitivas similares
Exógena res privados do setor escolas privadas e/ou nas quais o financia-
educacional consumo escolar privado mento segue a demanda

Subsídios públicos para


escolas privadas
Charter schools
Remuneração por desem-
penho para escolas e/ou
professores
Introdução de normas,
93

regras, e lógicas do setor Desagregação das unida- Política de liberdade de


Endógena privado dentro dos siste- des do sistema educacio- escolha da escola
mas educacionais nal

Avaliação padronizada e
rankings
Fonte: Verger et al. (2016, p. 9, tradução nossa).

As duas categorias, exógena e endógena, operam de maneira articulada, para impor uma
racionalidade que se sobreponha às demais. A privatização exógena propõe diretamente a ex-
pansão do mercado da educação e de todos os lastros que garantam investimento seguro, rentá-
vel e permanente, superando os limites impostos pelos muros das nações e fortalecendo o co-
mércio mundial da educação.19 A educação, desse modo, torna-se “um dos espaços mais fecun-
dos para negócios rentáveis”, como sinalizado em 2000 pela Organização Mundial do Comércio
(OMC) (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 96).
No entanto, os processos que transformam a educação em mercadoria não se restringem
à privatização exógena. A privatização endógena viabiliza a consolidação de um modus ope-
randi específico, perseguindo a introdução de normas, regras e inserindo a própria lógica do
setor privado no interior dos sistemas educacionais (FREITAS, 2011a; 2012a; 2012b; 2014;
VERGER et al., 2016).
Nos EUA, por exemplo, o programa federal Nenhuma Criança Deixada para Trás (No
Child Left Behind) centra sua ação em testes estandardizados de alto impacto (high-stakes
testing) e em intervenções destinadas a reestruturar a escola, a partir de cinco opções, que vão
desde “converter-se em uma escola autônoma [charter schools]; substituir o diretor e a equipe
de profissionais, abdicar do controle para um administrador privado; ceder o controle da escola
para o Estado; ou ‘qualquer outra grande reestruturação da governança escolar”’ (RAVITCH,
2011, p. 118, grifos nossos).
No continente europeu, a OCDE tem sido a protagonista central na publicação,
divulgação, e no aconselhamento em políticas educacionais, tanto para países membros como
para os demais. Maués (2011) afirma que a OCDE torna central o debate educacional, uma vez
que as entende como valorização do capital humano, em prol do desenvolvimento de

19
O que justifica os esforços tanto dos Organismos Internacionais (OIs), sobretudo, a Corporação Financeira In-
ternacional (International Finance Corporation - IFC) e a Organização Mundial do Comércio (OMC), quanto dos
maiores conglomerados empresariais da educação (ADRIÃO et al., 2015) na articulação de projetos e iniciativas,
principalmente na educação pública, na busca pela desregulamentação do mercado, subsídios à iniciativa privada
ou permissões para operar no interior do sistema educacional. Entre tantos exemplos, a prefeitura da cidade de
Campinas estabeleceu relações e iniciou, embora com muita resistência dos servidores, por meio de uma empresa
de assessoria gerencial, novas formas de gerenciamento e controle do trabalho docente. Para mais informações,
ver o artigo de Oliveira e Rodrigues (2015).
94

competências e atitudes relacionadas ao crescimento econômico, à promoção individual e ao


combate às desigualdades sociais.
Veloso (2009) cita as reformas ocorridas no Chile, na Colômbia, no México e em El
Salvador. Nesses exemplos, encontra-se a introdução de mecanismos de mercado nos sistemas
escolares materializados naquilo que o autor chama de “mecanismos institucionais”: a
responsabilização, competição e descentralização. O autor ainda cita medidas desenvolvidas
nesses países como mecanismos de punição e recompensa atrelados às metas educacionais; aos
sistemas de escolhas escolares; sistemas de vouchers, charters schools; transferência da gestão
escolar para a comunidade, associada à flexibilização dos contratos de trabalho; bônus escolares
associados ao desempenho escolar dos alunos; entre outros.
No Brasil, podemos citar as ações em diversos estados, inclusive em São Paulo. Vejamos
alguns casos. Em Goiás, segundo entrevista do atual governador, Marconi Perillo20, a Secreta-
ria de Educação oferecerá às Organizações Sociais (OS) as unidades escolares do estado goiano.
A iniciativa pauta-se na noção de charter schools, dos Estados Unidos, ou seja, escolas com
financiamento público, mas geridas pela iniciativa privada. A estratégia repete-se no estado do
Mato Grosso, que já iniciou o PPP com a empresa de assessoria Falconi Educação e prevê a
privatização de 76 unidades e 15 centros de formação21. Pernambuco, em 2005, começou uma
experiência a partir do financiamento público com gestão privada das escolas, as já citadas
charter schools, com apoio de diversas entidades, como o Banco Internacional para a Recons-
trução e Desenvolvimento (Bird), o Instituto de Corresponsabilidade pela Educação (ICE), a
Fundação Itaú, além de outras fundações estrangeiras.22 Ainda a mesma reportagem indica que
os estados de Sergipe, Ceará, Piauí e Rio de Janeiro adotaram variações desse modelo.
Adrião (2016)23 afirma que, em 2010, dos 645 municípios paulistas, 345 já adotavam
sistemas privados. Estes podem abarcar desde o apostilamento do material didático utilizado,
até a definição externa dos parâmetros da formação docente e de todo o planejamento pedagó-
gico da escola. O relatório de pesquisa denominado Sistemas de Ensino Privados na Educação
Pública Brasileira: Consequências da Mercantilização para o Direito à Educação (2015) indica
que a adoção de sistemas privados pressupõe a padronização, com ênfase na centralização do

20
Disponível em: <http://www.jornalopcao.com.br/reportagens/estado-deve-implantar-oss-na-area-da-educacao-
aos-moldes-das-charter-schools-americanas-2-25931/>. Acesso em: 7 out. 2016.
21
Disponível em: <https://avaliacaoeducacional.com/2016/05/17/mt-vai-privatizar-76-escolas-e-15-cefapros/>;
<http://www.diariodecuiaba.com.br/detalhe.php?cod=490811>. Acesso em: 7 out. 2016.
22
Disponível em: <https://avaliacaoeducacional.com/2012/12/28/escolas-charters-em-pernambuco/> e
<http://www.cartaeducacao.com.br/entrevistas/charter-school-uma-escola-publica-que-caminha-e-fala-como-
escola-privada/#citem_5422-8f97>. Acesso em: 13 out. de 2016.
23
Disponível em: <http://www.unicamp.br/unicamp/ju/651/relatorio-revela-privatizacao-da-educacao-publica-
no-pais>. Acesso em: 7 out. 2016.
95

planejamento pedagógico, que passa a ser terceirizado, ou seja, é efetuado por agentes externos
à escola. A mesma padronização efetiva-se para os trabalhos docente e discente, além de diver-
sas estratégias de controle sobre a escola.
Ainda que sua implantação tenha sido suspendida pela SEE/SP diante da resistência dos
movimentos sociais e do próprio Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de São
Paulo (Apeoesp), o projeto de Contrato de Impacto Social (CIS) é um típico exemplo do avanço
regulatório do poder público em aliança aos interesses do empresariado. O CIS, segundo carti-
lha da Rede Escola Pública Universidade (Repu) (2018), é uma das modalidades de PPP cuja
intervenção consiste na focalização pontual no serviço público devendo, o Estado, pagar pelos
serviços somente se os resultados forem atingidos (pay by resuts). Ainda segundo a cartilha, é
uma transferência de risco, ou seja, o Estado se desresponsabiliza pelas escolas e as empresas
acabam assumindo metas e, ao mesmo tempo, lucrando com a precariedade da rede escolar. Em
São Paulo o projeto

[...] resulta de uma parceria da SEE-SP com economistas do Insper Metricis, financi-
ada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e com a colaboração de funda-
ções empresariais. Via licitação, o governo contratará uma empresa (Provedor Master)
para reduzir entre 2% e 7% as taxas de evasão no Ensino Médio em 61 escolas (grupo
de tratamento), realizando intervenções com estudantes e suas famílias. Outras 61
escolas (grupo de controle) não receberão NENHUMA intervenção nos 4 anos de
vigência do contrato, o que permitiria “comprovar cientificamente” a eficácia das in-
tervenções, aumentar sua escala e gerar lucros ainda maiores. [...] E como o governo
do estado só paga no final, as taxas de retorno aos investidores dependem da “entrega
dos resultados”. Com isso, as comunidades escolares correm o risco de perder o con-
trole sobre as ações educativas, subordinando-se a demandas de investidores sem
qualquer relação com a educação pública. (REDE ESCOLA PÚBLICA UNIVERSI-
DADE, 2018).

Umas das consequências é o próprio empresariamento da educação e a distorção de sua


lógica. Ou seja, será a racionalidade assentada no custo benefício que norteará as ações nas
escolas em detrimento de um PPP cujo fundamento seja uma educação de qualidade social-
mente referenciada e para isso, as tabelas de custos não podem valer-se como fator restritivo.
No Brasil, percebe-se considerável avanço das políticas baseado nos princípios antes
citados. Segundo Dalben et al. (2012), desde a década de 1990, foram gestadas políticas
educacionais que produziram um conjunto de indicadores de qualidade para sintetizar o
fenômeno educacional, ao mesmo tempo em que se colocam como representação fiel do
processo educativo. Em grande parte, os rumos das políticas educacionais têm sido orientados
por tais indicadores que, por sua vez, se atrelam aos processos de gestão educacional.
O Quadro 3 demonstra a utilização dos resultados das avaliações externas em larga
96

escala como instrumento de gestão em diversos estados brasileiros. Os dados permitem afirmar
que a sistematização de políticas baseadas na responsabilização e meritocracia é praticada ainda
em poucos estados. Entretanto, segundo reportagem do jornal Valor Econômico (MÁXIMO,
2011), 15 estados pretendem adotar, como prioridade, mecanismos meritocráticos na política
de gestão dos professores e outros profissionais da educação, com foco na premiação a partir
da elevação dos indicadores de qualidade. Ainda segundo a reportagem, a abrangência poderá
abarcar cerca de 500 mil trabalhadores do segmento.

Quadro 3 – Classificação dos usos da avaliação externa como instrumento da gestão educacional nos estados

Uso dos Resultados Sem Consequências ou Com Consequências


da Avaliação Consequências Menores Importantes (high-stakes)
(política de gestão) (low-stakes)
Edururala (MECb) PARi (MEC)
Avaliação PDEc (Ceará) Programa Escolas-Padrão (SP)
Para avaliar e orientar a Avaliação Escolas de Referência
política educacional (PE)
Idespd ; Idepee ; Ideamf ;
IDE-Riog etc.
Gestão para Resultados (MG)
Boletim de Resultados (PE)
Para informar as escolas sobre Relatório Pedagógico (DF)
a aprendizagem dos alunos e PIPh (MG)
definir as estratégias de
formação continuada
Para informar ao público Boletim da Escola (Paraná) Escolha de Escola (Chile)
Propaganda Política (MG)
Aprender Mais (PE) Escola Nota 10 (CE)
Para a alocação de recursos Escola Referência (MG) Índice Municipal de Qualidade Edu-
cacional (CE)
Acordo de Resultados (MG)
Para políticas de incentivos Escola Nota 10 (CE)
salariais Bonificação por Desempenho (SP)
Como componente da política ADIj (MG)
de avaliação docente Recondução de Diretores (DF)
Promoção de Alunos de 4a e 8a Sé-
Para a certificação de alunos e ries, 2001 (SP)
escolas Aprovação de Funcionamento de Es-
colas (DF)
a. Educação Rural; b. Ministério da Educação; c. Plano de Desenvolvimento da Educação; d. Índice de Desenvolvimento da Educação do
Estado de São Paulo; e. Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado de Pernambuco; f. Índice de Desenvolvimento da Educação do
Amazonas; g. Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado do Rio de Janeiro; h. Plano de Intervenção Pedagógica; i. Programa de
Ações Articuladas; j. Avaliação de Desempenho Individual.

Fonte: Brooke e Cunha (2011, p. 24).

Outro fator que aponta o avanço das políticas organizadas a partir das avaliações
externas, incorrendo ou não em desdobramentos que orbitam ao redor da responsabilização e
meritocracia, é o crescente uso dos resultados das avaliações externas como um dos principais
indicadores de qualidade. Segundo pesquisa de Bauer et al. (2015), os dados confirmam a
97

convergência na organização das propostas de ensino dos municípios a partir das habilidades e
dos conteúdos contidos nas matrizes de referência das avaliações, cujo objetivo é a obtenção de
bons resultados nas provas.
Ainda conforme o estudo, verificou-se adesão considerável dos municípios brasileiros
às avaliações externas federais e estaduais, que apresentaram índices como: 90% de
participação na Avaliação Nacional de Avaliação (ANA) e na Prova Brasil, que se associam à
possibilidade de acesso a verbas e programas do governo federal; 97% de participação na
Provinha Brasil, chamando a atenção o fato de tal avaliação não condicionar o acesso aos
programas federais, tal como a iniciativa anterior. Outro dado que demonstra o avanço das
políticas organizadas a partir das avaliações externas é a participação de 67% dos municípios
em avaliações estaduais; além de 41% das localidades brasileiras elaborarem suas próprias
avaliações municipais.
Portanto, respeitadas as especificidades de cada país, estado e sistemas, em relação às
finalidades das políticas desdobradas a partir das avaliações externas, é possível destacar, se
considerados os dados da pesquisa de Bauer et al. (2015), indicada anteriormente, a proliferação
dos eixos centrais de um modelo de educação e, consequentemente, de escola, cujos elementos
gerenciais ganham cada vez mais centralidade como fio condutor das relações escolares
(FALABELLA, 2013; 2014; 2016; GEWIRTZ, 2002; NEWMAN; CLARK, 2012).
Da mesma forma, tanto os objetivos como as políticas educacionais orientadas pelos
dois modelos de privatização propostos por Ball e Youndell (2008) e problematizadas por
Verger et al. (2016), estão contemplados em diversas reformas espalhadas pelo globo. Liberação
do setor educacional para investimentos privados, incentivos fiscais para escolas privadas,
remuneração e avaliação por desempenho, criação de rankings, introdução de sistemas de
vouchers e charter schools, inserção de regras, e normas da lógica privada, disseminação de
avaliações padronizadas, constituem elementos cuja gênese não se origina no campo
educacional.
O movimento que “à primeira vista” se apresenta como um deslocamento dos
pressupostos da reforma, cuja direção se desloca do centro para as pontas, isto é, do Estado
central para as demais instituições, não se configura de forma tão simples. Consequentemente,
a dispersão do poder do Estado (CLARK; NEWMAN, 1997) proporcionou, por um lado, a
fragmentação da execução, ou seja, as ações antes promovidas pelo Estado, foram, em alguns
casos, delegadas para instituições não estatais. Por outro lado, alterou-se a lógica de gestão entre
o governo central e suas pontas, ou seja, as instituições que executam as demandas. A partir de
tal dispersão, foi necessário introduzir um mecanismo que cimentasse e oferecesse coesão aos
98

mais variados fragmentos institucionais. Essa foi uma das atribuições do gerencialismo,
legitimando um modo padronizado de operar a partir da inserção de variadas formas de
regulação do trabalho.
A lógica gerencial, portanto, tornou-se a fórmula que permitiria alcançar a eficiência
necessária em tempos de contenção orçamentária, rompendo com o engessamento das regras e
condutas intrínseco ao modelo weberiano de Estado e avançando em direção à autonomia, fle-
xibilidade, ao planejamento estratégico, à ação voltada à demanda e ao cliente, e, acima de tudo,
a partir da noção de “liberdade para gerenciar”, instaurar condutas e processos que destituam o
rigor do controle para uma perspectiva de produção de resultados.
No Brasil, o reflexo das mudanças iniciadas em alguns países, como nos EUA, na In-
glaterra, Nova Zelândia, e Chile, tomou corpo nos anos 90, como consequência de amplo pro-
cesso de ajuste da economia brasileira às exigências da reestruturação produtiva (SHIROMA;
MORAES; EVANGELISTA, 2002) e a inserção de um conjunto de princípios, valores e con-
ceitos conectado às mudanças globais, resultando em amargas consequências para os brasileiros.
Sob o argumento da necessidade de inserção do País no cenário mundialmente competitivo e
globalizado, foram promovidas mudanças que repercutiram e alteraram substantivamente a es-
trutura do Estado.
Em meio às diversas mudanças, considera-se relevante destacar a reforma do aparelho
do Estado por sua amplitude e pelos desdobramentos que gerou, ocasionando, inclusive, a cri-
ação, em 1995, do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare). Entre as
diversas mudanças, duas tiveram forte repercussão e alteraram substantivamente a estrutura do
Estado: A publicização e privatização, por um lado, e incorporação dos princípios da adminis-
tração gerencial, por outro (RIBEIRO, 2008). Por publicização24, entende-se a descentralização
para o setor público não estatal das ações que não envolvem o exercício do poder do Estado,
mas que, no entanto, continuam sendo subsidiadas pelo Estado (BRASIL, 1995). A outra mu-
dança circunscreve-se no desenvolvimento de uma gestão pautada pela administração pública
gerencial, ou, simplesmente, gerencialismo (CLARK; NEWMAN, 1997).

24
A palavra "publicização" foi criada para distinguir este processo de reforma do de privatização. E para salientar
que, além da propriedade privada e da propriedade estatal existe uma terceira forma de propriedade relevante no
capitalismo contemporâneo: a propriedade pública nãoestatal. Na linguagem vulgar é comum a referência a apenas
duas formas de propriedade: a propriedade pública, vista como sinônima de estatal, e a propriedade privada. Esta
simplificação, que tem uma de suas origens no caráter dual do Direito — ou temos direito público ou privado —
leva as pessoas a se referirem a entidades de caráter essencialmente público, sem fins lucrativos, como "privadas".
Entretanto, se definirmos como público aquilo que está voltado para o interesse geral, e como privado aquilo que
é voltado para o interesse dos indivíduos e suas famílias, está claro que o público não pode ser limitado ao estatal,
e que fundações e associações sem fins lucrativos e não voltadas para a defesa de interesses corporativos mas para
o interesse geral não podem ser consideradas privadas. (PEREIRA, 1998)
.
99

De forma resumida, observa-se um conjunto de definições que sintetiza os principais


aspectos da reforma gerencial no Brasil (BRASIL, 1995, p. 14-18):
1. reforma pautada pelos valores da eficiência e da qualidade paralelamente ao desen-
volvimento de uma cultura gerencial;
2. definição precisa dos objetivos e controle a posteriori dos resultados;
3. estabelecimento de competição administrada no interior do próprio Estado e com-
petição por resultados;
4. cidadão compreendido como contribuinte de impostos e cliente de seus serviços;
5. fundamenta-se nos princípios da confiança, descentralização da decisão, flexibili-
dade de gestão, horizontalidade de estruturas, incentivos à criatividade, e avaliação
sistemática, recompensa por desempenho, capacitação permanente.

O novo modelo de Estado ofereceu sustentações política e ideológica para que os prin-
cípios do gerencialismo se proliferassem para outras esferas, como os governos estaduais e
municipais, impactando as administrações com base na racionalidade, competitividade interna,
no controle e na avaliação pelos resultados e uma série de outros mecanismos que gradativa-
mente foram implementados no intuito de que os “serviços” oferecidos pela máquina pública
se tornassem permeados pela mesma eficiência e eficácia da iniciativa privada.
A dispersão do poder do Estado, observada também na reforma brasileira, deslocou para
as “pontas” um mix de autonomia e controle. Ao promover o deslocamento desse “poder” de
decisão, a ênfase buscada orientou-se por mais eficiência e eficácia na prestação dos serviços25,
de modo que o estabelecimento de uma suposta liberdade exigiu, de forma concomitante, um
aparato regulatório sobre os trabalhadores envolvidos nos serviços oferecidos. Especificamente
no movimento de dispersão do poder estatal e da articulação entre a suposta autonomia e o
controle das ações das instituições e de seus trabalhadores, é que o gerencialismo, sobretudo
pela via da responsabilização, se tornou a principal forma de controle das relações de trabalho
nos diversos segmentos, sobretudo no âmbito educacional.26
Sob a ótica da administração27 pública, influenciada pelos pressupostos da democracia
liberal, a accountability, ou responsabilização, diz respeito à responsabilidade do governo, ou
Estado, em relação aos direitos dos cidadãos. Nesse sentido, a noção persegue a ideia de se

25
Logo, o direito do cidadão ao serviço público é transformado a partir da contabilidade do custo-benefício, isto
é, ser eficiente não é mais compreender o indivíduo como um sujeito de direitos.
26
Ao promover o deslocamento desse “poder” de decisão, a ênfase buscada foi em mais eficiência e eficácia na
prestação dos serviços. O direito do cidadão ao serviço público é transformado a partir da contabilidade do custo-
benefício, isto é, ser eficiente não é mais compreender o indivíduo como um sujeito de direitos. O padrão de
eficiência desloca-se para o cálculo racional entre custo e benefício, secundarizando ou ignorando perspectivas
universalizantes de acesso aos serviços públicos, transformando, de fato, o cidadão em cliente e os direitos em
demanda (BRASIL, 1995).
27
Nota-se distinção entre os termos administração e gestão. A primeira apresenta-se como do tipo weberiana, ou
seja, pela instituição da burocracia, cujas principais características são: a hierarquia, impessoalidade, racionalidade,
neutralidade, especialidade na execução das ações e rigidez nas operações. Já a perspectiva de gestão incorpora
novos elementos e caracteriza-se, principalmente, pela flexibilidade, busca da eficiência e eficácia, processos de
centralização e descentralização, avaliação dos serviços públicos, noção de cidadãos como consumidores.
100

responder a alguém por algo; um certo tipo de prestação de contas por determinadas obrigações.
Campos (1990) sugere que há a responsabilização objetiva e a subjetiva. A primeira reflete-se
na obrigatoriedade em responder por algo, enquanto a subjetiva diz respeito à responsabilidade
que “vem de dentro da pessoa”. Ainda segundo a autora, predomina a posição de que há obri-
gações embutidas no conceito e, quando não observadas, processos de sanções, ou premiações,
devem ser considerados.
A importância e necessidade da responsabilização, segundo Campos (1990, p. 4), dizem
respeito ao nível de desenvolvimento democrático, segundo a qual, quanto mais avançado o
estágio democrático, maior será o interesse pela responsabilização. Consequentemente, a falta
de “[...] controle efetivo e de penalidades aplicáveis ao serviço público, em caso de falhas na
execução de diretrizes legítimas, de acordo com Mosher, enfraquece o ideal democrático do
governo pelo povo, porque expõe os cidadãos aos riscos potenciais da burocracia”. (grifo da
autora).
Já Behn (1998) sugere que a responsabilização deve envolver os cidadãos na busca por
melhor desempenho do governo, uma vez que são os que têm interesse tanto na escolha das
metas como em sua realização. Para tanto, questiona o autor, os mecanismos de responsabili-
zação devem permitir que os cidadãos participem dos debates sobre as escolhas das metas e do
seu acompanhamento.
A questão que se coloca a partir do debate da administração pública é que o processo de
responsabilização a ser implementado é compreendido a partir de uma visão técnica, na busca
pela resolução de um problema apresentado a partir do que se entende por democracia, governo
e prestação de contas para os cidadãos, visto que esses últimos ocupam lugar central no processo,
haja vista que sua função se constitui na fiscalização das ações governamentais. Campos (1990,
p. 6) chega a afirmar que

[...] o alto grau de preocupação com accountability na democracia americana e a vir-


tual ausência desse conceito no Brasil estão relacionados ao elo entre accountability
e cidadania organizada; explica-se pela diferença no estágio de desenvolvimento po-
lítico dos dois países. O desenvolvimento da consciência popular é a primeira pré-
condição para uma democracia verdadeiramente participativa e, portanto, para a ac-
countability do serviço público. À medida que a democracia vai amadurecendo, o
cidadão, individualmente, passa do papel de consumidor de serviços públicos e objeto
de decisões públicas a um papel ativo de sujeito (grifos nossos).

Destaca-se que, além do entendimento dos processos de responsabilização serem deslo-


cados para a questão meramente técnica, ou seja, como mecanismo, ainda em formulação, cujos
objetivos buscam calibrar as responsabilidades das instituições e dos indivíduos em uma
101

sociedade democrática liberal, a noção de responsabilização é fruto da cidadania em relação ao


estágio de desenvolvimento político dos países, de tal sorte que, conforme a democracia vai
“amadurecendo”, o cidadão, de maneira individual, passa da condição de consumidor a sujeito
ativo das decisões públicas. Ou seja, acredita-se em um natural desenvolvimento da sociedade,
na mais pura semelhança aos pressupostos positivistas do desenvolvimento e progresso em fun-
ção de uma ordem estabelecida.
Nesse entendimento, a perspectiva adotada anula o tensionamento típico de uma socie-
dade de classes e apaga o caráter classista que permeia suas relações. A reprodução ampliada
das classes sociais determina, por meio de inúmeros mecanismos, a distribuição e o delinea-
mento da hierarquia social, implicando não somente o lugar que os indivíduos ocuparão
(TRAGTENBERG, 2004) na hierarquia, mas permitindo a configuração de relações desiguais
de poder, como, por exemplo, os “cidadãos” proprietários de grandes empresas mundiais certa-
mente apresentam interesses e têm acessos às estruturas de poder de forma infinitamente dis-
tinta, se comparados aos “cidadãos” trabalhadores dos mais variados segmentos. Intencional-
mente, constata-se um apagamento histórico da realidade, de maneira que o cidadão, conceito
utilizado nas argumentações anteriores, torna-se, simplesmente, um indivíduo homogêneo, des-
tituído de sua historicidade, opaco às determinações que a realidade lhe impõe.
O entendimento da responsabilização como simples técnica, como nos casos dos autores
Campos (1990) e Behn (1998), pressupõe uma perspectiva de Estado aglutinadora dos interes-
ses gerais, colocando-se acima do bem e mal, portanto, circunscrita na tese amplamente divul-
gada do “bem comum”. Carnoy (1994) esclarece que tais configurações do Estado, na ciência
política, são representadas pelas concepções pluralista e/ou corporativista, sugerindo um Estado
que encarna a moralidade, ética e ideologia voltadas para o povo.
O sistema de responsabilização educacional, formulado e amplamente recomendado pe-
los OIs, parece adotar tal lógica ou, acima de tudo, tal ideologia. Os reformadores e formulado-
res de tais políticas, portanto, partem da noção de que suas proposições encarnam, literalmente,
o “bem comum generalizado”, oferecendo e buscando construir um consenso de que todos estão
interessados na melhoria da educação; efetivando um despojamento histórico das relações so-
ciais; despolitizando e naturalizando certas questões; deslocando causas, consequências e re-
conceituando categorias (SILVA, 1996; LIMA, 2008).
A descrição da conjuntura, por parte dos OIs e dos reformadores educacionais, sustenta-
se, entre outros aspectos, no apontamento de culpados ou processos que supostamente deveriam
ser alterados. O estabelecimento de relações causais imprecisas, ou de potencialização de vari-
áveis utilizadas de forma unilateral e desconectadas do todo, são caminhos típicos utilizados
102

por tais instituições, que buscam legitimar suas posições em detrimento de outras perspectivas.
Consequentemente, tais organismos apresentam

[...] diagnósticos procurando sustentar a tese de que as condições do ensino público


no Brasil eram precárias, mas que esse não era o motivo de sua má qualidade. Disse-
minaram argumentos aproximando o ataque ao fracasso escolar com o ataque ao pro-
fessor, considerado o principal sujeito responsável pela produção do baixo desempe-
nho dos alunos nos exames. Dessa primeira desqualificação, decorria uma segunda, a
de que as instituições formadoras não estavam adequadamente preparadas para formar
o docente necessário à sociedade contemporânea. [...] A melhoria da qualidade da
educação foi apresentada como a principal justificativa para se profissionalizar os do-
centes; para aferi-la, foram criados parâmetros e instrumentos padronizados de
avaliação. (SHIROMA; EVANGELISTA, 2011, p. 130-131, grifos nossos).

Shiroma e Evangelista (2011) enfatizam que os OIs, sobretudo o Banco Interamericano


de Desenvolvimento (BID) e o BM, argumentam que os sistemas educacionais públicos não
apresentam capacidades gerencial e técnica para prosseguir com as reformas. Nesse sentido,
continuam as autoras, na visão dos OIs, torna-se necessário que os Estados melhorem a efici-
ência e efetividade dos gastos em educação e, para tanto, se apoiem nos modelos de gestão do
setor privado, destacadamente, nos aspectos gerenciais e, acima de tudo, na gestão por resulta-
dos, o que pressupõe a aplicação de um forte sistema de avaliação, critérios e indicadores defi-
nidos, como sugere o relatório do BM:

A abordagem de sistema educacional da nova estratégia foca em aumentar a respon-


sabilização (accountability) e os resultados, como um complemento para gerar re-
sultados. Fortalecer os sistemas educacionais significa alinhar sua governança, gestão
de escolas e professores, regras de financiamento, e mecanismos de incentivo com
o objetivo de aprendizagem para todos. Isso implica reformar as relações de respon-
sabilização entre os vários atores e participantes do sistema educacional para que es-
sas relações sejam claras, consistentes com as funções dos indivíduos, medidas, mo-
nitoradas e apoiadas. Significa, também, estabelecer um claro feedback entre finan-
ciamento (incluindo ajuda internacional) e resultados. (WORLD BANK, 2011, p. ix-
x, grifos e tradução nossos).

A responsabilização, de fato, torna-se produto e mecanismo de uma cultura de resultados


amplamente recomendada pelos OIs, visto que a incorporação de tais elementos pelo Estado é
ponto nodal para o avanço das reformas. Em âmbito educacional, na “ideologia da qualidade”
estão implícitos a implementação e o fortalecimento de sistemas gerenciais e processos de res-
ponsabilização como caminhos essenciais para a melhoria da educação.
Nesse sentido, a análise acerca dos processos de responsabilização aqui adotada afasta-
se da simples noção técnica que busca calibrar responsabilidades entre as diversas instituições
governamentais no seio das relações democráticas liberais e incorpora a gênese que se estabe-
lece no uso articulado de políticas de responsabilização aos pressupostos gerenciais: a
103

necessidade de controle.
Segundo Mathison e Ross (2004), a responsabilização compõe as estratégias empreen-
didas pelo gerencialismo e está inserida em um processo de “modernização conservadora” ins-
tituído pelas reformas educacionais orientadas por uma agenda política da direita. Embora ex-
tensa, a citação transcrita a seguir explicita com propriedade o conceito de responsabilização.
Segundo os autores:

Responsabilização é um meio de interação hierárquica, frequentemente em sistemas


burocráticos, entre aqueles que têm o poder e aqueles que não o tem. Responsabiliza-
ção é “um estado nas quais pessoas são obrigadas a responder à outras”. Sistemas
hierárquicos complexos não permitem àqueles empoderados estarem em todo lugar e
fazer todas as coisas ao mesmo tempo e realizar o que eles consideram como resulta-
dos desejáveis. Consequentemente, a autoridade deve ser delegada para outros, dis-
persando o poder para os baixos níveis do sistema hierárquico. Aqueles que recebem
a autoridade, entretanto, não a recebem inteiramente. O poder flui por meio deles, mas
não a partir deles. Por exemplo, a autoridade de responsabilizar pessoas é limitada
para estabelecer os meios pelos quais os fins devem ser alcançados. Especificamente,
responsabilização é um meio econômico de interação. Quando o poder é delegado e
dispersado para aqueles dentro de um sistema hierárquico, existe uma expectativa de
retorno do investimento desse poder em outro. (MATHISON; ROSS, 2004, p. 92, tra-
dução nossa).

Ainda conforme os autores, a responsabilização, acima de tudo, é um sistema econômico


de interação, já que as relações estabelecidas perseguem o retorno do investimento efetuado.
Nesse sentido, a natureza difusa dos sistemas hierárquicos exige, por parte do sistema de res-
ponsabilização, o uso de dois mecanismos que, embora distintos, operam de maneira concomi-
tante: A vigilância e a autorregulação. A vigilância origina-se pelo uso de diversos mecanismos
de acompanhamento dos resultados obtidos, como os testes escolares e a divulgação do desem-
penho obtido.
Não é raro verificar inúmeras notícias explorando o competitivo mercado das classifi-
cações e dos desempenhos nas mais diversas avaliações externas, sejam elas estaduais, nacio-
nais ou globais. Alguns exemplos: “Triplica no de escolas do Estado que não batem meta do
governo no Saresp” (MANDELLI, 2011, on-line ); “Secretário atribui mau desempenho de alu-
nos em matemática ao despreparo de professores” (NEVES, 2010, on-line); “Ideb 2015: ‘Nota
da educação continua ruim, principalmente no ensino médio”’ (SOUZA; YAMAMOTO, 2016, on
line ); “Brasil mantém últimas colocações no Pisa” (PAIVA, 2016, on line ); “Estudantes federais
têm desempenho coreano em ciências, mas MEC ignora” (BORGES, 2016, on-line) .
As diversas reportagens problematizam o desempenho escolar e, indiretamente, condu-
zem o olhar para uma visão conclusiva do que se entende por qualidade da educação. O pres-
suposto que engendra o raciocínio dos títulos das matérias considera que a qualidade da
104

educação é sinônimo de bom desempenho nas avaliações externas. Nesse sentido, o processo
envolve, de forma mais evidente e pragmática, três elementos: a prova, o estudante, e o profes-
sor, que deveria ensiná-lo. Condições de trabalho, Nível Socioeconômico (NSE), remuneração
dos professores, formações inicial e continuada, etc., não são elementos constituintes do voca-
bulário das análises dos defensores das avaliações externas, nessa perspectiva.
A política de responsabilização recai, quase diretamente, sobre os ombros do professor,
gerando um processo de “culpabilização” pelos resultados, mesmo considerando que sua in-
fluência em relação ao desempenho dos estudantes, ainda que com todos seus esforços profis-
sionais, representa uma variável tímida, se comparada ao peso que a desigualdade social acar-
reta (FREITAS, 2010).
Já a autorregulação envolve “[...] o exercício fiel da autoridade delegada, em parte ba-
seada na vigilância e a concomitante possibilidade de espetáculo, mas também na percepção da
legitimidade daqueles delegando o poder” (MATHISON; ROSS, 2004, p. 93, tradução nossa).
As formas de regulação do trabalho do professor são diversas e correspondem a distintas polí-
ticas de responsabilização e a variadas iniciativas gerenciais.

2.4.1 Modelos de responsabilização docente


Mathison e Ross (2004) contribuíram afirmando que a responsabilização é, acima de
tudo, um sistema econômico de interação, ou seja, as relações estabelecidas perseguem o re-
torno econômico do investimento efetuado. A partir dessa perspectiva mais ampla, é possível
desdobrar algumas distinções entre as diversas características das políticas de responsabilização.
O Quadro 4 traz um comparativo de inúmeros modelos de responsabilização docente.
Quadro 4 – Modelos das políticas de responsabilização
105

Afonso (2009, p. 45-46) Brooke (2006, p. 380) Darling-Hammond e Falabella e De La Vega (2016, p. 397-398,
Ascher (2006, p. 11) tradução nossa)
Profissional (professional accountability): Profissional: “[...] exigência de um com- Controle profissional: “Os Responsabilização profissional: “Esta abor-
“[...] baseia-se no pressuposto [...] de que só os portamento profissional em conformi- professores e todos os outros dagem sugere que a equipe da escola é respon-
professores têm a necessária especialização dade com as normas formais e informais membros da equipe escolar sável por proporcionar a aprendizagem e expe-
para tomar decisões pedagógicas face à comple- estabelecidas pelos colegas de profissão, devem possuir conheci- riências de qualidade, o que depende do desen-
xidade dos processos de ensino e aprendiza- ou seja, o professor é responsabilizado mento especializado, obter volvimento sustentável de competências pro-
gem”. pelos padrões da profissão perante seus certificação e manter pa- fissionais dentro da escola”.
pares”. drões de prática profissio-
nal”.
Gestionário-burocrático (management ac- Burocrática: “[...] procura as conformi- Controle burocrático: Responsabilização estatal: “Nesta aborda-
countability): “[...] a publicitação e difusão dos dades com as normas legais ditadas pela “Distritos e órgãos do sis- gem, o governo central é responsável pela
resultados não é, do nosso ponto de vista, uma rede de ensino na qual o professor traba- tema educacional aprovam oferta educativa, que é guiado pelo princípio da
condição essencial. De facto, sejam ou não di- lha, e portanto ele é responsabilizado normas e regulamentos para igualdade e do direito de serviços sociais uni-
vulgadas publicamente informações sobre os re- pelo cumprimento das leis perante a bu- garantir que o ensino siga de- versais. A escola, parte de um esquema centra-
sultados obtidos pelas escolas, esse modelo de rocracia que o contratou”. terminados padrões”. lizado e hierárquico, é responsável perante os
responsabilização que atribui papel central às níveis de gerência sênior na disposição do di-
estruturas hierárquicas de administração, fará reito à educação, a implementação de um cur-
sempre recair sobre os gestores a justificação rículo nacional e regulamentos de execução”.
desses mesmos resultados educacionais – o que,
aliás, pressupõe que estes tenderão a criar me-
canismos de controlo organizacional para ga-
rantir as condições necessárias à sua obtenção”.
Baseado na lógica do mercado (market ac- Perante a comunidade e o público em Controle de mercado: “Pais Responsabilização por desempenho escolar:
countability): “[...] tem como um dos seus pres- geral: “[...] a responsabilização tem e alunos podem escolher cur- “Segundo esta abordagem, as instituições de
supostos ideológicos o que vários autores têm como base os resultados da escola, em sos ou escolas que conside- ensino tendem a ter maior autonomia na gestão
designado por individualismo possessivo. Em que o educador é responsabilizado pe- rem mais apropriados. Po- financeira e administrativa, mas é dada em
termos genéricos, assume-se que os indivíduos rante as autoridades e o público em geral dem, inclusive, envolver-se troca de responsabilidade do governo pelo seu
são proprietários não só dos seus bens materiais pela aprendizagem dos alunos, e as con- em formas mais diretas de desempenho em avaliações nacionais”.
mas também das suas próprias capacidades, de- sequências, reais ou simbólicas, são asso- participação do processo de-
vendo ser livres para as pôr em prática numa so- ciadas às medidas usadas para aferir o de- cisório das escolas”.
ciedade composta por outros indivíduos iguais sempenho dos alunos”.
e igualmente livres. [...] é uma posição que vai
ao encontro dos pressupostos da democracia li-
beral e que, coincidentemente, se pode reconhe-
cer também em muitas das propostas conserva-
doras de reforma educacional das últimas déca-
das”.
106

Controle político: “Os le-


gisladores e os membros da
direção da escola, por exem-
plo, devem se submeter re-
gularmente a processos elei-
torais”.
Controle legal: “Os cida-
dãos podem recorrer à justiça
para denunciar práticas esco-
lares que violem a legisla-
ção; por exemplo, desagre-
gação ou falta de equidade
nas oportunidades educacio-
nais”.
Controle profissional: “Os
professores e todos os outros
membros da equipe escolar
devem possuir conheci-
mento especializado, obter
certificação e manter pa-
drões de prática profissio-
nal”.
Fonte: Elaborado a partir dos autores citados.
107

Os modelos de responsabilização descritos no Quadro 4 proporcionam um panorama


geral das políticas de responsabilização nas suas mais variadas formas e tendências. Destaca-se
a relação com os diferentes modelos de Estado, mais especificamente, as formas de gestão ado-
tadas, cuja predominância incorpora tanto elementos da burocracia weberiana, quanto dos as-
pectos gerenciais, mais contemporâneos. Entretanto, nos sistemas escolares que utilizam algu-
mas das formas de responsabilização docente citadas, dois modelos parecem destacar-se no
Brasil:

a) O modelo cuja centralidade repousa nos aspectos burocráticos, ou seja, no Estado como pro-
motor e regulador da política educacional e a prevalência de um conjunto de normatizações
centralizadas e hierarquizadas;

b) E os modelos assentados nos pressupostos do mercado, ou seja, sustentam e incorpo-


ram inúmeros elementos mercadológicos sugerindo uma lógica de quase-mercado (AFONSO,
2009) cujo fio condutor funda-se, em grande parte, na racionalidade econômica e nos pressu-
postos de eficiência e produtividade.
Após a reforma do aparelho do Estado, de 1995, ao menos no plano das intenções, a
perspectiva gerencialista tornou-se um dos principais eixos na condução da gestão pública, na
esfera federal e também nos estados. Desse modo, parece contraditório que esse tipo de gestão
faça uso da responsabilização burocrática como mecanismo de controle do trabalho docente,
haja vista que o gerencialismo tece sua crítica justamente por creditar ao burocratismo a razão
da ineficiência letárgica dos sistemas educacionais. Porém, alguns esclarecimentos são válidos.
Abrúcio (1997) evidencia o fato de que, embora os objetivos perseguidos pela reforma
de 1995 tenham se baseado no gerencialismo inglês, há que se ressaltar as características do
Estado brasileiro moderno, ou seja, um modelo híbrido peculiar. Por um lado, a rigidez organi-
zacional oferece certo “engessamento” nas ações e, por outro, o concomitante organograma do
Executivo amplia a flexibilidade e politização do sistema. Continua o autor:

O híbrido administrativo brasileiro também é formado pela convivência entre setores


administrativos atrelados a uma burocracia meritocrática, outros nichos dominados
pelo patrimonialismo e cartorialismo (principalmente no nível subnacional e nos es-
calões mais baixos do Governo Federal), e ainda outra parcela do Estado preenchida
pelo sistema de spoil system, no seu sentido mais moderno, que politiza o alto escalão
do organograma estatal, podendo ou não levar em conta a racionalidade técnica. Por
fim, a Administração Pública brasileira moderna é dividida em Direta e Indireta, sendo
a segunda historicamente mais autônoma, com salários melhores e mais flexíveis, en-
quanto a Administração Direta é a menos permeada por padrões meritocráticos, bem
como a que oferece horizontes profissionais menos promissores aos seus funcionários.
108

Atualmente, os aspectos do híbrido administrativo brasileiro estão envoltos pelas re-


gras da Constituição de 1988, que tornou a legislação referente à burocracia muito
mais rígida, às vezes garantindo até a efetivação das boas características do antigo
modelo weberiano, mas que, infelizmente, muitas outras vezes serviu apenas para de-
fender o corporativismo do corpo de funcionários públicos e não aos interesses do
cidadão. (ABRÚCIO, 1997, p. 39-40).

Buscou-se destacar, com a argumentação dos parágrafos anteriores, a predominância no


Estado brasileiro de elementos tanto da burocracia weberiana, do gerencialismo contemporâneo,
como de práticas clientelistas e cartoralistas, que sugerem a intersecção, em um mesmo plano,
de características aparentemente dissonantes, o que explicaria, por vezes, as dificuldades dos
próprios reformadores no prosseguimento das mudanças iniciadas em 1995.
Na política educacional da SEE/SP, conforme análise de Rodrigues (2010), constatam-
se processos de responsabilização docente do tipo burocráticos, manifestando rigorosidade nor-
mativa, rigidez e organização hierarquizada na promoção da política educacional, e, da mesma
forma, a implementação de elementos oriundos de modelos assentados e baseados na lógica do
mercado, isto é, uso dos resultados das avaliações externas; divulgação de resultados escolares;
prêmios e sanções por desempenho; meritocracia como estímulo à qualidade; uso de princípios
gerenciais; entre outros. Dessa maneira, não soa contraditória a intersecção de políticas buro-
cráticas e gerenciais para a consecução das finalidades propostas pelo Estado. Resta, agora,
caracterizar com mais detalhes cada uma das perspectivas.

2.4.1.1 O modelo de responsabilização burocrática


As mudanças e principais características do Estado devem, necessariamente, preceder
as discussões acerca dos modelos de responsabilização. Na medida em que se alteram as estra-
tégias e formas que sustentam as relações e necessidades de expansão do capital ao longo da
história, alteram-se os modelos de gestão e as relações atribuídas ao Estado. Esse modelo, por-
tanto, relaciona-se fortemente à concepção do Estado de Bem-Estar Social, cuja gestão carac-
teriza-se pelo modelo weberiano burocrático, que compreende a educação como um direito so-
cial e universal.
Destaca-se, nesse tipo de responsabilização, forte tendência centralizadora; a predomi-
nância de padronização curricular, ao mesmo tempo em que se estabelece rígido controle sobre
as escolas, notadamente, no cumprimento de indicadores e procedimentos formais. A estrutura
hierarquizada compõe o sistema de ensino majoritariamente estatal, que deve prestar contas aos
níveis superiores da administração, segundo um foco específico: o controle do processo a partir
de regras e normatizações que abarcam a entrada (inputs) e a saída, ou os resultados (outputs)
109

(FALABELLA; DE LA VEGA, 2016). Embora haja processos de avaliação externa em larga


escala, amostrais e censitários, os resultados não são divulgados publicamente.
De forma complementar, os objetivos da responsabilização burocrática buscam

[...] garantir equalização e padronização educacional. Na abordagem burocrática para


a administração escolar, as escolas são vistas como órgãos do governo a serem admi-
nistradas pela hierarquia no processo de tomada de decisões. As políticas são definidas
pelas instâncias superiores do sistema, e transmitidas aos administradores que as
transformam em regras e procedimentos. Os professores seguem tais procedimentos
(horários, currículo, livro-texto, regras para aprovação e matrícula dos estudantes etc.)
e os alunos se orientam por eles. Esse tipo de controle sugere a possibilidade de se
encontrar o “melhor sistema”, definido em lei e especificado por regulamentos sob os
quais todos os estudantes devem ser educados. (DARLING-HAMMOND; ASCHER,
2006, p.12).

Nessa perspectiva, o professor e a equipe escolar têm diluída sua autonomia profissional,
que se legitima pelo conhecimento específico da área. Além do mais, esse modelo de responsa-
bilização toma como pressuposto que

1) os alunos sejam suficientemente igualizados para responder de forma idêntica e


previsível aos “tratamentos” definidos pelos gestores e seus agentes; 2) o conheci-
mento de quais tratamentos prescrever esteja disponível e seja generalizável para to-
das as circunstâncias educativas; 3) esse conhecimento possa ser transformado em
regras padronizáveis para a prática, a qual, por sua vez, pode ser mantida por meio de
sistemas regulatórios e de inspeção; e 4) os administradores e professores podem e
irão implementar fielmente as prescrições na sua prática. (DARLING-HAMMOND;
ASCHER, 2006, p. 13).

Sob a ótica da responsabilização burocrática, o Estado implementa as políticas e os pro-


gramas, desconsiderando as necessidades específicas de seus estudantes e dos próprios profes-
sores. Pelo contrário, o conhecimento dos professores pode significar barreiras à concretização
das políticas, haja vista que o processo de elaboração das diretrizes tem sua origem nas esferas
superiores, portanto, pressupõe um preconceito tanto sobre o trabalho dos professores como de
sua capacidade para realizar as atividades. Por isso, os professores são cobrados, principalmente,
pela execução dos procedimentos operacionais padronizados e não pela atenção dispensada às
necessidades específicas do processo de ensino, como as distintas necessidades dos estudantes
(DARLING-HAMMOND; ASCHER, 2006).
Porém, tanto o modelo baseado no mercado quanto o burocrático convergem para uma
visão positivista da educação, caracterizando-se por uma certa incapacidade no reconhecimento
da complexidade do ensino e da aprendizagem sugerindo uma avaliação simplificada e voltada
exclusivamente para os resultados observáveis (AFONSO, 2009).
110

2.4.1.2 O modelo de responsabilização baseado no mercado


Esse modelo assenta-se numa perspectiva diferenciada, se comparada à burocrática, já
que é possível constar fundamentos do “quase-mercado”. Em outras palavras, o setor público
incorpora, além de ferramentas típicas do setor estatal, princípios do mercado. Nesse sentido,

Foram precisamente algumas [...] estratégias, implementadas pela nova direita, que
configuraram o que alguns autores têm vindo a designar como mecanismos de quase-
mercado. Na realidade, mais do que a configuração do Estado à expansão do mercado,
assistiu-se, em muitos casos, à interpenetração desses elementos, com arranjos espe-
cíficos consoante as conjunturas nacionais, os quais resultaram numa configuração
particular se comparada com outros períodos históricos do capitalismo. É isto que, do
nosso ponto de vista, constitui um dos aspectos distintivos mais importantes das polí-
ticas de convergência neoliberal e neoconservadora; e é isso também que seguramente
constitui um dos principais vectores da redefinição do papel do Estado neste período.
Na definição de Le Grand, quase-mercados são mercados porque substituem o mono-
pólio dos fornecedores do Estado por uma diversidade de fornecedores independentes
e competitivos. São quase porque diferem dos mercados convencionais [...].
(AFONSO, 2009, p.115, grifos do autor).

O autor ainda destaca que a relação entre regulação estatal e princípios do mercado na
esfera pública acaba por explicar o considerável aumento do controle sobre as escolas, princi-
palmente acerca da introdução de currículos e avaliações nacionais e, concomitantemente, a
substancial inserção de instrumentos para publicizar os resultados escolares que, por sua vez,
acabam gerando pressão competitiva no interior do sistema educativo. A efetivação da compe-
titividade no sistema educacional tem sua utilidade mediante a perspectiva liberal de que os
pais e a comunidade poderiam escolher a escola.

Uma suposição central feita por essa rede de políticas é a de que “[...] a educação é
um bem de consumo e o estudante é o principal consumidor por intermédio de seus
pais” (World Bank, 2001, p. 1). O que segue a partir dessa suposição é que, para que
os pais (e estudantes) possam escolher, o setor da educação precisa ser organizado de
modo que opere de acordo com a lógica de um livre mercado. Isso envolve informação
sobre a natureza da oferta de educação do provedor, incluindo sua qualidade; uma
série de incentivos que garantam o tipo certo de comportamento e performance; ga-
rantias regulamentadas que protejam os interesses dos investidores privados; compe-
tição entre provedores; e um sistema de avaliação capaz de dar retornos para o sistema
de informações, criando assim um círculo virtuoso. (ROBERTSON, 2012, p. 282, gri-
fos da autora).

A divulgação dos resultados das avaliações educacionais externas parece atender a tal
requisito. Friedman (1985) chama a atenção afirmando que, assim como em outros segmentos,
a empresa competitiva apresenta melhores condições para satisfazer de forma eficiente às de-
mandas dos consumidores, se comparada às instituições estatais. Na mesma linha de argumen-
tação, alerta para o fato de que tal medida permitirá uma “sadia competição” entre escolas, de
111

modo que o progresso de todas estaria, de certa forma, garantido.


Darling-Hammond e Ascher (2006) esclarecem que o modelo em questão permite que
as escolas se esforcem no oferecimento de um bom “serviço”, tendo em vista atrair os “clientes”,
pais e alunos, em seu processo de escolha das escolas que oferecem aquilo que eles desejam.
Por conseguinte, ao implementar a possibilidade de escolha, o mercado paralelamente revelaria
as escolas que apresentassem problemas, através da baixa procura pelos pais, o que exigiria a
atenção dos legisladores.
No entanto, a realidade é um pouco diferente. Diversos dados apontam que escolas pú-
blicas “tradicionais”, nos EUA, apresentam índices melhores em diversos setores, como a taxa
de graduados; condições de trabalho dos professores; qualificação dos docentes; melhor desem-
penho nas avaliações externas; são menos excludentes e não apresentam casos de corrupção28,
tal como os verificados nas escolas do tipo charter schools (RAVITCH, 2011; KRAWCZYK,
2016; BARRET, 2016).
Além do mais, as políticas de responsabilização baseadas no mercado buscam criar me-
canismos que coloquem em prática os valores e as concepções que subjazem ao seu modus
operandi, sugerindo, por exemplo, que as unidades escolares tenham mais autonomia nas ges-
tões financeira e administrativa, ao mesmo tempo em que é prevista profunda prestação de
contas por meio das próprias avaliações externas (FALABELLA; DE LA VEGA, 2016). Tal
perspectiva envolve um conjunto de estratégias, fases e dispositivos constituídos por:

[...] I. objetivos e resultados formulados pelo Estado; II. sistemas de avaliação padro-
nizado da oferta da qualidade e/ou os resultados de aprendizagem; III. publicação de
resultados e sistema de classificação da qualidade das escolas; IV. consequências por
resultados (recompensas e sanções); geralmente, V. recursos e/ou pareceres técnicos
para os estabelecimentos que obtenham um desempenho insatisfatório. (FALA-
BELLA; DE LA VEGA, 2016, p. 398, tradução nossa).

A política de responsabilização baseada no mercado busca mobilizar, por meio dos in-
divíduos, os objetivos e as prescrições elaboradas em esferas superiores da hierarquia do sis-
tema. Nas palavras de Nichols e Berliner (2007), a política pública em questão – referindo-se
às aplicadas nos EUA – faz uso dos resultados dos testes de alto impacto para forçar mudanças
no comportamento de estudantes, professores e administradores escolares. Partindo de um me-
canismo de controle não só do trabalho docente, mas da instituição de modo geral, a política,

28
Segundo Krawczik (2016), há inúmeros casos de corrupção a partir do frágil monitoramento do dinheiro enviado
pelo governo às charter schools. Predomina forte lobby, que se opõe à fiscalização mediante o argumento de que
o processo seria oneroso e cercearia a liberdade de inovação. Nas escolas públicas tradicionais, também são ob-
servados casos de corrupção, porém, segundo a reportagem, em menor quantidade, pois há forte sistema de con-
trole e fiscalização.
112

considerada de alto impacto (high stakes accountability), apresenta uma série de condições e
componentes que a constituem. Para tanto, o Quadro 5, organizado a partir dos dados oferecidos
por três autores, apresenta os principais elementos que compõem o panorama operacional dessa
modalidade de responsabilização.
Quadro 5 – Principais elementos de um sistema de responsabilização baseado no mercado

Falabella e De La Vega (2016, Kane e Staiger (2002, tradução Mcmeekin (2006, tradução
tradução nossa) nossa) nossa)
Qualidade: mensurável e compará- Testes para estudantes Padrões
vel
Resultados públicos Informações
Equidade: padrões nacionais –
"Não há desculpas" Prêmios e punições Consequências

Diferenciação, classificação e con- Autoridade


corrência como motor de melhoria
Desenvolvimento de capacidades
Gestão racional
Explicação clara e convincente do
Motivação extrínseca conceito de prestação de contas
Fonte: Elaborado a partir dos autores citados.

É necessário problematizar os elementos da responsabilização baseada no mercado ex-


plicitando os objetivos pertinentes à função mais ampla, ou seja, além de um mecanismo de
controle sobre o trabalho docente, a responsabilização funda-se como uma das ferramentas do
gerencialismo, cuja atribuição perpassa, além do controle do trabalho, uma eficiente maneira
de cooptação e reconversão, segundo os princípios hegemônicos da sociedade. A função técnica,
assim, reveste-se de objetivos políticos, embora sejam constantemente negados.
Nesse sentido, parece salutar a posição de Lima (2008), ao anunciar a re-emergência da
ideologia taylorista na defesa de posicionamentos clássicos, tal como a divisão do trabalho, da
visão positivista da administração científica, da própria seleção científica do trabalhador, na
constante busca pela formação do profissional (e do estudante), por meio de “treino científico”
e, por último, na visão cooperacionista entre patrão e empregados, sob a égide do “bem comum”,
defendida por Taylor. Ressalta-se, dessa forma, que

[...] o pensamento tayloriano sobrevive ao taylorismo, até porque se inscreve no qua-


dro ideológico mais alargado do capitalismo liberal e das concepções elitistas da de-
mocracia, cujos princípios consegue transferir para o nível da produção, do controlo
do trabalhador e do trabalho, institucionalizando uma determinada “ordem” a que
aquele se submeterá. É a introdução do racionalismo na organização que assegura a
longevidade e a actualidade do programa tayloriano, um verdadeiro programa “hiper-
racionalista” [...]. [...] as perspectivas taylorianas estão presentes, no essencial, em
praticamente todas as escolas/movimentos das teorias organizacionais e administrati-
vas desenvolvidas no transcurso do século XX. Neste sentido, Taylor é revisitado e a
113

ideologia tayloriana é objeto de metamorfoses várias, ao ponto de se tornar quase ir-


reconhecível como matriz de novas correntes e modernas propostas. (LIMA, 2008, p.
118-119).

Não parece exagerado afirmar que a ideologia taylorista mencionada por Lima (2008)
constitua um dos fios condutores dos diversos elementos da política de responsabilização base-
ada no mercado, apresentando intersecções pelas ferramentas utilizadas e pelos fundamentos
intrínsecos à perspectiva (RODRIGUES; MALAVASI, 2016). As informações contidas no Qua-
dro 5 permitem explorar os elementos citados, articulando seus fundamentos e objetivos que,
posteriormente, servirão de base para a análise da política da SEE/SP. Embora cada um dos
autores tenha apresentado um conjunto de pressupostos basilares para a formulação de um sis-
tema escolar de responsabilização, optou-se por incorporar algumas das caracterizações dos
autores em novos aglutinadores, enriquecendo e detalhando a análise. São eles:

a) Controle racional, avaliações externas (testes) e monitoramento.


Um dos primeiros aspectos relacionados a um sistema de responsabilização diz respeito
ao entendimento de qualidade educacional como aquilo que é passível de ser mensurado, com-
parado e hierarquizado (FALABELLA; DE LA VEGA, 2016), de maneira a ter pleno controle
das variáveis que compõem o processo. As avaliações externas são os recursos mais frequente-
mente utilizados para tal fim, pois, segundo Mcmeekin (2006), facilitam a responsabilização
dos envolvidos, oferecendo uma base padrão para que o Estado efetue inúmeros processos,
entre os quais, comparações longitudinais, internas e externas.
Embora a medição do desempenho cognitivo seja predominante, observa-se também o
monitoramento de inúmeros fatores intrínsecos à vida escolar, como informações sobre o fluxo
escolar, o tamanho das classes, a percepção da qualidade da educação, a formação e qualificação
dos professores, a gestão escolar, os insumos escolares, etc. (MCMEEKIN, 2006), e alguns
fatores são considerados variáveis nas formulações de pagamento por mérito.
O monitoramento não é um recurso descartável, ao contrário, nas redes escolares, inde-
pendentemente de sua amplitude, o planejamento e a tomada de decisões pressupõem o conhe-
cimento da realidade a que ação política se voltará. Um dos recursos é a própria avaliação ex-
terna voltada para o acompanhamento global da rede, oferecendo séries históricas do compor-
tamento do próprio sistema (FREITAS et al., 2011). Para tais objetivos, as avaliações externas
em larga escala amostral constituem mecanismos adequados, pois, segundo esta avaliação “[...]
o real objetivo dela fica preservado, ou seja, apoiar a política pública. Impedem-se, no entanto,
pressões sobre a escola, o que não deve fazer parte do objetivo em si de uma avaliação, pois diz
114

respeito aos usos dos resultados da avaliação” (FREITAS, 2014a, p. 62).


Todavia, a responsabilização baseada no mercado não postula, com as avaliações exter-
nas, somente a orientação de suas ações. Parte do pressuposto de desconfiança entre quem pro-
duz a política e aqueles que a executam, portanto, predomina a necessidade ampla do controle
do processo como um todo, recorrendo a uma articulação entre o gerencialismo e a responsabi-
lização docente. Para tal fim, avaliações externas em larga escala amostrais não são adequadas,
pois não possibilitam a articulação com as políticas de responsabilização baseadas no mercado,
daí a defesa de muitos governos e OIs do uso da avaliação censitária, isto é, a aplicação das
avaliações para a totalidade dos estudantes.
Neste sentido, o monitoramento das informações escolares vislumbra a formulação de
uma série de indicadores cuja finalidade não é outra que não promover consequências. Por um
lado, tornando amplamente públicas as diferenças de desempenho no interior da mesma escola,
entre escolas e entre redes escolares, criando, dependendo do impacto da política, níveis meno-
res ou maiores de mercados educacionais (quase-mercado) e, por outro, esperando que tal con-
dição competitiva reflita, segundo os objetivos da política, em mudanças no comportamento de
estudantes, professores e gestores.
Segundo Slater e Griggs (2015, p. 440), a reforma neoliberal da escola significou a pró-
pria reforma institucional da educação pública, ou seja, “[...] instalou um regime autoritário de
vigilância que monitora e disciplina as práticas cotidianas de ensino e aprendizagem em sala de
aula, distribuindo, ao mesmo tempo, o sucesso e o fracasso educacionais de acordo com os
resultados dos testes padronizados de alto impacto” (tradução nossa).
Sobressai a caracterização elaborada acerca do perfil dos profissionais da educação e
que, por sua vez, justificaria a aplicação de políticas cujo objetivo é o controle do trabalho. Se
não, vejamos:

Nós assumimos que os professores, diretores de escolas e funcionários do setor da


educação, às vezes chamados de burocratas, são seres humanos e, portanto, têm mo-
tivações complexas. Eles são motivados não só para fazer o seu trabalho e servir os
alunos em seus cuidados, mas também para tornar a vida mais fácil e mais confortável
possível. Para fornecer informações sobre o desempenho das escolas, a prestação de
contas visa fortalecer a motivação intrínseca dos professores para alcançar um bom
desempenho, mas também se aplica um grau de pressão, de modo que a sua ten-
dência natural para procurar o seu próprio conforto (o que os economistas cha-
mam de "maximizar o bem-estar") sejam mantidos na linha. (MCMEEKIN, 2006, p.
25, tradução nossa).

Não é à toa que tal enfoque da responsabilização é considerado como de alto impacto
(high-stakes testing) (NICHOLS; BERLINER, 2007, p. 7-8), pois
115

[...] são considerados pelas significativas consequências associadas aos testes. Por
exemplo, as consequências para estudantes com baixo desempenho incluem a não
promoção para o nível seguinte, desistência para cursar o ensino médio, recusa ou
negação a bolsas de estudos e recursos. Estudantes com baixa pontuação podem ser
trocados de escola, receber, obrigatoriamente, aulas complementares em diversos pro-
gramas. Professores e gestores podem receber pelo alto desempenho dos estudantes,
ou como é o caso mais comum, eles podem ser transferidos, demitidos pelos baixos
resultados ou ganhar estudantes pobres. Baixos resultados permitem que a escola seja
reconstituída como uma charter schools ou uma escola privada, ou, simplesmente,
fechada (tradução nossa).

Em linhas gerais, o objetivo precípuo do controle racional e as ferramentas utilizadas


para a consecução de suas finalidades, como, por exemplo, o amplo monitoramento por meio
das avaliações externas, partem da necessidade do controle absoluto do processo como forma
de alcançar a reconceituada qualidade educacional. À semelhança da mais clássica posição tay-
lorista, a política de responsabilização baseada no mercado busca impingir suas marcas organi-
zacionais no ambiente a partir de relações de desconfiança e do pressuposto da incapacidade
dos profissionais da educação para realizar e alcançar os objetivos estipulados, o que justificaria
a incidência de amplo sistema de controle.
Nesse sentido, as medidas colocadas em prática pelas atuais políticas educacionais bra-
sileiras baseiam-se, em grande parte, na produção de indicadores de qualidade, cujo objetivo,
pretensiosamente, é sintetizar de forma fiel o próprio fenômeno educativo (DALBEN et al.,
2012). Porém, os resultados escolares originados nas avaliações externas identificam, de ma-
neira contestável (DALBEN et al., 2012; KANE; STAIGER, 2002), supostos problemas rela-
cionados à qualidade da educação, haja vista que a análise se baseia numa plataforma cuja pri-
mazia é estabelecida pelo pragmatismo tanto da racionalidade econômica quanto pelos pressu-
postos positivistas. Em outras palavras, “a explicação dos fatos resume-se, de agora em diante,
na ligação estabelecida entre os diversos fenômenos particulares e alguns fatos gerais [...]”
(TRIVIÑOS, 1987, p. 34), ou seja, os dados obtidos pelas avaliações censitárias são utilizados
como o retrato fiel e inequívoco dos processos educacionais e postulam angariar credibilidade;
e, uma vez articulados pelas forças hegemônicas, são elevados ao status de referência do que
deve ser uma boa educação (FREITAS, 2012a). Nessa direção, há outro aspecto essencial à
política de responsabilização baseada no mercado: a constituição de padrões e objetivos nos
processos educacionais.

b) Padronização dos processos e dos objetivos educacionais.


Embora, para fins didáticos, se fragmentem os principais elementos da política de
116

responsabilização baseada no mercado, o que se espera, do ponto de vista de seus formuladores,


é a operação em conjunto desses elementos. O controle racional e o uso das avaliações externas
como forma de monitoramento não se afastam ou se desligam da constituição de processos de
padronização da educação e, tão pouco, dos objetivos mais amplos em que está inserido o mo-
vimento de reforma educacional, apresentando profunda relação com os propósitos da reestru-
turação produtiva e do próprio mercado (FREITAS, 2014b).
Aliás, repousa aí o fato de a educação e seus resultados não ficarem meramente sob o
controle burocrático e, sim, perceberem a introdução de mecanismos do mercado. Nesse sentido,
as formas atuais amplamente utilizadas na educação – como, por exemplo, a discutida neste
item – tornam-se coerentes com as características atuais da gestão do Estado, de modo que a
responsabilização baseada no mercado, distinta do modelo burocrático que restringia os pro-
cessos à esfera interna dos sistemas educacionais, busca envolvimento dos mais amplos setores,
entre os quais, a sociedade civil, o mercado e o Estado (AFONSO, 2009).
O movimento de padronização dos processos educacionais cumpre uma função extre-
mamente importante para as mudanças proliferadas a partir da reforma: a possibilidade do con-
trole ser feito segundo determinados objetivos. Os padrões constantemente estabelecidos pelas
políticas de responsabilização baseadas no mercado valem-se de elementos do gerencialismo
amplamente difundidos nas atuais reformas do Estado, cuja noção de eficiência, produtividade
e flexibilidade dos processos são marcas intrínsecas.
Newman e Clark (2012) destacam que o Estado gerencial é perpassado por característi-
cas variantes do gerencialismo, tal qual o enfoque transacional, cujo destaque corresponde à
rigidez, privilegiando a eficiência e a produtividade; e o transformacional, mais focado nas pes-
soas, na qualidade, excelência e flexibilidade. Entretanto, a intersecção dessas variantes nos
programas e nas iniciativas originadas a partir da reforma do Estado não é incomum.
Em diversos programas da SEE/SP, observam-se, ao mesmo tempo, tanto a rigidez do
controle quanto a flexibilidade nas relações. No primeiro caso, destaque para o Comitê Central
de Informação, Monitoramento e Avaliação Educacional, que centraliza as informações e esti-
pula regras, normas e diretrizes que as unidades escolares, de modo geral, devem seguir (RO-
DRIGUES; MALAVASI, 2016). Já no segundo caso, podem ser observados os processos de
flexibilização manifestados, sobretudo, na rotatividade e, consequentemente, na precarização
das relações de trabalho dos professores não efetivos (PEREIRA, 2015).
O controle do processo educacional e de seus resultados pressupõe ampla padronização
já que, segundo tal perspectiva, possibilita conhecer as normas e os resultados esperados das
escolas, dos professores e estudantes. Segundo Mcmeekin (2006, p. 26),
117

Em termos práticos, relativo aos padrões de desempenho e conteúdo, "definir o que


as crianças devem saber em cada nível e descrever o tipo de desempenho que repre-
senta um objetivo excelente, aceitável e inadequado" (PREAL, 2003). Uma das ca-
racterísticas importantes de um sistema de padrões é que ao especificar o que todos
os alunos devem saber em qualquer nível e em qualquer disciplina, é possível se esta-
belecer altas expectativas para que cada aluno tenha sucesso na escola (tradução
nossa).

Entretanto, parece se impor a particularização da responsabilidade pela produção de re-


sultados, haja vista que se desloca do governo central e suas secretarias para as escolas e seus
sujeitos. Consequentemente, padronizar processos por meio de metas, objetivos ou expectativas
de aprendizagem externamente elaboradas pressupõe um apagamento histórico e econômico
das condições reais estabelecidas, o que sugere, segundo Falabella e De La Vega (2016), um
enfoque de equidade, haja vista que todos os estabelecimentos são igualmente responsáveis
pelos resultados.
A perspectiva de que as próprias unidades escolares teriam totais condições para a pro-
moção de ações significativas e de qualidade, independentemente das características sociais,
estruturais e étnico-raciais, tem origem no ideário das escolas eficazes, fortemente marcadas
pelo mote de que “não há desculpas” para o sucesso. Chama a atenção o uso frequente de certas
denominações que caracterizam tal enfoque, como: cultura de sucesso; valorização do esforço;
planejamento para a obtenção de resultados; liderança; clima e ambiente; monitoramento e es-
tratégias; metas ou expectativas (MELLO, 1994), sugerindo mais uma expressão do desloca-
mento gerencial para a escola.
A padronização torna-se um ponto nodal para a política de responsabilização baseada
no mercado. No entanto, a padronização pressupõe controle e, inegavelmente, o controle asso-
cia-se a uma visão de mundo que, nesse caso, é claramente fundada nos preceitos do mercado,
cujos objetivos e características foram explorados no primeiro capítulo.
O aspecto primordial da padronização diz respeito à posição de que nem todos os indi-
víduos da sociedade precisam ter acesso universal aos níveis mais elevados de educação. Ou
seja, na divisão internacional do trabalho, discute-se a função da escola segundo as distintas
qualificações que os trabalhadores devem ou não adquirir, e as necessidades do mundo produ-
tivo em transformação. Se, por um lado, é possível observar semelhanças consideráveis entre
os princípios difundidos pelos OIs e as bases da proposta curricular da SEE/SP, destacando-se
que “em ambos há uma forte tendência em valorizar aspectos relacionados aos preceitos básicos
da leitura, escrita, rudimentos da matemática e a solução de problemas” (RODRIGUES, 2010,
p. 33), por outro, a complexidade do mundo produtivo exige, da mesma forma, parcelas da
118

sociedade com determinadas e específicas qualificações.


Ou seja, o sistema educacional não deve universalizar o oferecimento de um ensino de
qualidade para as massas, mas ter formas de controle e monitoramento da oferta do mínimo,
como bem explorou Freitas (2014b). Nesse sentido, padronizar os processos intrínsecos aos
sistemas educacionais, torna-se uma forma eficiente de garantir tal controle.
Com base na política educacional dos EUA, Slater e Greiggs (2015) apontam que a
reforma tem avançado na defesa de currículos uniformizados, articulados a políticas de respon-
sabilização e testes de alto impacto, como fórmula necessária para melhorar os resultados edu-
cacionais. No entanto, prosseguem os autores, a ideologia neoliberal dissemina um ciclo, ou
seja, as reformas partem do pressuposto de que as desigualdades educacionais existem porque
a padronização das políticas de responsabilização não é rigorosamente adequada.
Porém, ao aprofundar o rigor das medidas de responsabilização, são acentuadas, de
forma concomitante e proporcional, as desigualdades educacionais. Ou seja, em um ciclo sem
fim, a organização padronizada do trabalho pedagógico produz desigualdades que, por sua vez,
são encaradas pelas reformas como inadequação ou falhas dos processos de padronização e
responsabilização, aprofundando, novamente, as desigualdades educacionais (SLATER;
GREIGGS, 2015).

c) Competitividade, resultados públicos e consequências.


A política de responsabilização baseada no mercado assemelha-se, em alguns aspectos,
à burocrática, por possuir características como a profunda racionalidade economicista; separa-
ção entre concepção e execução; ampla tendência à padronização; além de inúmeros processos
de controle e monitoramento. Todavia, as novas formas de acumulação do capital, os processos
de reestruturação produtiva, e a mudança essencial de um Estado burocrático para um Estado
gerencial (CLARK; NEWMAN, 1997) configuraram as relações entre o Estado e a iniciativa
privada, permitindo a gênese de um distinto modelo de gestão da coisa pública.
Nesse sentido, o ofuscamento das fronteiras entre público e privado (AFONSO, 2009;
CLARK; NEWMAN, 1997) foi estratégia utilizada para a gradativa diluição entre direitos so-
ciais e direitos individuais. Muitas dessas mudanças são resultado dos mecanismos de quase-
mercado, que agem interseccionando a lógica privada ao público, ora privatizando instituições
estatais, ora incorrendo na transformação das formas de gestão das próprias instituições estatais,
e fortalecendo, acima de tudo, um ethos mercadológico nas relações.
Como toda mudança, os elementos do novo já estavam contidos no velho, o que signi-
fica, em alguma medida, que elementos do velho se conservam e alguns são incorporados,
119

outros transformados e, outros, descartados. Não é diferente com as mudanças ocorridas no


Estado e, especificamente, nos fundamentos da política de responsabilização docente, ao pre-
servar inúmeros elementos da responsabilização burocrática e a posterior incorporação de me-
canismos e valores oriundos do atual gerencialismo e novas formas de responsabilização.
De todo modo, ainda que determinados elementos da responsabilização burocrática fos-
sem mantidos úteis aos atuais objetivos, uma nova forma de gestão estava em curso. Já não
bastava o controle racional, a padronização dos processos pedagógicos e o monitoramento num
campo limitado ao interior das instituições, segundo relações hierárquicas rígidas. Era preciso
colaborar para o avanço da lógica do mercado e a consolidação do advento de uma nova socia-
bilidade.
Todavia, os pressupostos lógicos da responsabilização baseada no mercado consideram
que os resultados das avaliações externas, ou os testes padronizados, quando desarticulados das
consequências, não são úteis para processos de responsabilização verticalizados, cujos objeti-
vos transcendem o fenômeno educativo. A responsabilização voltada exclusivamente para o
âmbito interno das instituições não correspondia aos novos objetivos propostos. Além do con-
trole dos sistemas de ensino, era necessário que as relações fossem ressignificadas segundo os
pressupostos do quase-mercado, seja desenvolvendo um ethos mercadológico, seja operando
diversas iniciativas de privatização.
Nesse sentido, a responsabilização baseada no mercado transforma-se numa ferramenta
central para a consecução de tais propósitos, já que a coluna vertebral desse tipo de política
centra-se na divulgação dos resultados das avaliações externas somados a processos de premi-
ações e punições. Se, por um lado, a responsabilização tornou-se um forte mecanismo regulador
da organização do trabalho pedagógico, por outro, foi uma das fórmulas encontradas para pro-
mover e instaurar, na prática, os caminhos da privatização.
Ao lado do gerencialismo, a meritocracia oferece sustentações lógica e ideológica à res-
ponsabilização, apresentando-se como categoria central dessa forma de controle (FREITAS,
2012a). E não poderia ser diferente, haja vista que o mérito, conforme Valle e Ruschel (2010),
é o fundamento do projeto republicano, perfazendo os propósitos da integração nacional, da
educação do povo e em defesa da cultura burguesa, desdobrando, dessa perspectiva, uma con-
cepção de escola cuja atribuição incorre, entre muitas, na possibilidade em se revelar e desen-
volver o mérito individual e, ao mesmo tempo, garantir a legitimidade dos merecedores.
Barbosa (1999) distingue meritocracia, como critério lógico de ordenação social, e en-
quanto ideologia. No primeiro entendimento, prevalece o reconhecimento público da capaci-
dade de cada indivíduo como uma condição para ocupar certos posicionamentos hierárquicos.
120

A autora enfatiza que tal critério é utilizado apenas em determinadas circunstâncias. Já como
ideologia, a meritocracia constitui um valor que engloba a totalidade das relações sociais, re-
presentando um critério fundamental e, ao mesmo tempo, moralmente aceito para qualquer or-
denação social, sobretudo, em relação às posições socioeconômicas dos indivíduos.
Porém, as duas formas meritocráticas são sistemas utilizados nas modernas sociedades
orientadas pelo mercado e, uma vez que as classes sociais são distintas, a meritocracia ocupa
lugar relevante na legitimação das desigualdades sociais. Conforme Valle e Ruschel (2010, p.
80),

[...] ao preconizar a igualdade de oportunidades, a meritocracia acaba reforçando as


desigualdades sociais e legitimando o domínio de uma elite bem-nascida, pois são as
camadas privilegiadas que definem os princípios de reconhecimento do mérito e co-
locam em prática processos de avaliação, de classificação e de seleção que, teorica-
mente, têm por objetivo promover os mais aptos aos diferentes níveis das hierarquias
institucionais.

Os aspectos subjetivos promovidos pela desigualdade sugerem que a meritocracia é uti-


lizada pelas classes dominantes como um esquema que legitima e interpreta a realidade en-
quanto que as classes dominadas apresentam dificuldades para imaginar alternativas à sua situ-
ação social, o que as leva à sua própria desvalorização, já que acabam inculcando a derrota e o
não sucesso (VALLE; RUSCHEL, 2010). A ideologia meritocrática constitui um dos fios con-
dutores das relações de responsabilização.
Fundamenta e, ao mesmo tempo, articula o estímulo à competitividade, às formas de
classificação por desempenho (estudante, professor e escola); recorre à premiação e punição
como fórmulas cujo objetivo é consolidar e legitimar, em alguma medida, determinados arran-
jos social e cultural. Tal critério desconsidera as implicações resultantes dos fatores externos à
escola e acaba fundamentando mecanismos que elegem como eixo principal o desempenho
individual, em detrimento de outras circunstâncias que, certamente, influem no processo edu-
cacional.
A defesa da ideologia meritocrática, como elemento que produzirá qualidade, punirá os
incompetentes e premiará as melhores práticas e intervenções, constitui a coluna vertebral dessa
lógica, contrariando, por sua vez, inúmeras pesquisas que indicam efeitos negativos para os
sujeitos envolvidos no processo educacional. Conforme Freitas (2012a, p. 385),

Os efeitos da meritocracia, quando aplicada aos professores ou a escolas, são mais


questionáveis ainda. Primeiro, porque penalizam exatamente os melhores professores
por considerarem que sua motivação para trabalhar se restringe ao desejo de ganhar
mais dinheiro, quando, na verdade, sem descartar este motivador, o que mais move o
121

professor é o próprio desenvolvimento do aluno. Segundo, porque expõem todos os


professores a sanções ou aprovações públicas, desmoralizando a categoria (Ravitch,
2012; Gates, 2012; Darling-Hammond, 2012). Terceiro, porque são aplicados méto-
dos de cálculo para identificar os melhores e os piores professores que são inconsis-
tentes não só ao longo do tempo, como sob várias opções de modelos de análise (Cor-
coran, 2010; Braun, Chudowsky, & Koenig, 2010; Baker, 2010; Schochet & Chiang,
2010). E, finalmente, porque os estudos mostram (Hout & Ellio, 2011; Davier, 2011;
Marshet al., 2011) que a meritocracia não tem maiores impactos na melhoria do de-
sempenho dos alunos e acarreta graves consequências para a educação (grifos do au-
tor).

A responsabilização baseada no mercado parece desconsiderar os efeitos sobre o pro-


cesso educacional e seus sujeitos, uma vez que os pressupostos considerados se associam mais
a ideologias do que em evidências de estudos e pesquisas. Ou, como diria Freitas (2013, p. 363):
“Não é evidência empírica, é fé”. É o que parece nortear, por exemplo, a defesa de que a política
de responsabilização deve oferecer “consequências significativas” para os sujeitos envolvidos,
como forma de coibir a natural tendência humana de busca por uma vida fácil e cômoda
(MCMEEKIN, 2006). Conforme o autor, as consequências significativas promovidas pela res-
ponsabilização devem existir como uma condição para que os padrões estabelecidos pelas me-
tas sejam alcançados pelas escolas, pelos professores e estudantes.
Nesse sentido, uma das consequências é a divulgação das informações sobre o desem-
penho, tornando a opinião pública um importante elemento de pressão, produzindo, segundo
Mcmeekin (2006), uma reação por parte de professores e escolas para evitar a vergonha e,
dessa forma, melhorar os resultados. A SEE/SP, por exemplo, torna públicos os resultados anu-
ais das escolas, apresentando o desempenho de cada escola no Saresp. A iniciativa, certamente,
aproxima-se da noção de que, para verificar a ocorrência de resultados, exige-se o uso de certas
consequências; nesse caso, o bônus e a divulgação dos resultados.
Freitas (2011b, p. 17) chama a atenção para a perspectiva que sugere que o comporta-
mento humano pode ser controlado mediante certas consequências. Destaca o autor que a “ideia”
teve

[...] origem no próprio senso comum, ela foi sistematizada em laboratório nos anos de
1960 pela psicologia comportamentalista. Todos os que temos alguns anos de atuação
no campo da educação nos lembramos das teses do behaviorismo, na figura proemi-
nente de B. F. Skinner. Skinner (1967) propôs que a maior parte do comportamento
humano se enquadra em uma categoria chamada “comportamento operante” que tem
sua frequência incrementada, mantida ou extinta a partir das consequências que a ele
são associadas. A meritocracia e a responsabilização são herdeiras desta concepção de
controle do comportamento humano, podendo-se agregar que deveriam ter estudado
melhor Skinner, pois deixam de lado aspectos relevantes para os quais ele alertou.

Outras formas de consequências mais severas e “pioneiras” podem ser verificadas no


122

programa Nenhuma Criança Deixada para Trás, baluarte da política educacional estadunidense.
De acordo com Ravicht (2011, p. 117-118), podem ser destacadas:

Qualquer escola que não fizesse um progresso adequado para cada subgrupo em dire-
ção aos objetivos de 100% de proficiência seria considerada uma escola necessitando
de melhorias. [...] No primeiro ano de fracasso em atender o AYP [Adequate Yearly
Progress], a escola seria notificada. No segundo ano, seria exigido que ela oferecesse
a todos os seus estudantes o direito de transferência para uma escola bem-sucedida
[...]. No terceiro ano, a escola deveria oferecer tutoria gratuita para estudantes de baixa
renda [...]. No quarto ano, a escola teria que passar por uma “ação corretiva”, que
poderia significar mudanças curriculares, mudanças de profissionais ou um ano ou dia
escolar mais comprido. Se uma escola falhasse em atender a seus objetivos para qual-
quer subgrupo, por cinco anos consecutivos, seria exigido que ela se “reestruturasse”.
As escolas que tivessem que se reestruturar tinha cinco opções: converter-se em uma
escola autônoma; substituir o diretor e a equipe de profissionais; abdicar do controle
para um administrador privado; ceder o controle da escola para o Estado; ou “qualquer
outra grande reestruturação da governança escolar”.

Predomina, portanto, um conjunto considerável de consequências, entendido como for-


mas de premiação ou punição pelo desempenho, seja dos estudantes, profissionais ou da escola
como um todo. As consequências, uma das ferramentas do gerencialismo, são variadas, po-
dendo tomar a forma de resultados de desempenho articulados a bônus e ao nível de cumpri-
mento da meta – como é na rede estadual paulista, incluindo os gestores escolares (SÃO
PAULO, 2017b); a divulgação pública dos resultados nas avaliações externas; a demissão por
baixo rendimento, em caso de profissionais, ou a transferência compulsória, em caso de estu-
dantes; o fechamento de escolas que não atingem as metas ou, ainda, a sua privatização, seja
com ou sem fins lucrativos (FREITAS, 2011b) .
Entra em cena uma dimensão essencial que acompanha as políticas meritocráticas en-
quanto visão de mundo: a privatização. As diversas formas de privatização do público
(ADRIÃO, 2015; BALL; YOUDELL, 2008; CAETANO, 2015, ROBERTSON, 2012; RO-
BERTSON; VERGER, 2012) apresentam profundas relações com a lógica meritocrática. A ide-
ologia da meritocracia engloba a totalidade das relações, criando arranjos sociais em que as
únicas hierarquias desejáveis devem ser ocupadas pelos melhores.
Um claro exemplo é citado por Friedmam (1985), ao criticar o sistema de pagamento
padronizado, afirmando que se uma instituição, deliberadamente, buscasse repelir os bons pro-
fissionais e contratar professores medíocres, tímidos e fracos, não precisaria fazer outra coisa
que não implementar estruturas de pagamento padronizadas. A alternativa, sugere o autor, seria
a regulação por competição e mérito, como modelo para atrair bons profissionais para a educa-
ção.
Nesse sentido, uma das formas de preservar a competitividade e o mérito dos melhores
123

desempenhos numa sociedade cujo critério ordenador é a meritocracia, é garantir o efetivo uso
da concorrência como maneira de coordenar e orientar os esforços individuais. Esse espaço de
livre concorrência, cuja síntese indica que a liberdade política pressupõe a liberdade econômica,
é o mercado (HAYEK, 1984). Portanto, a articulação entre meritocracia e mercado como ele-
mentos constituintes da mesma sociabilidade não é equivocada. Consequentemente, a merito-
cracia, enquanto ideologia associada à defesa da concorrência econômica, pressupõe direta-
mente que o mercado deve regular as relações sociais de forma global implicando, necessaria-
mente, o avanço da privatização do que se entende por público estatal.
Outro aspecto da tendência privatista contido na relação entre meritocracia e responsa-
bilização é a própria estrutura que os processos de avaliação externa em larga escala demandam,
ou seja, exigem, conforme aponta Freitas (2011b, p. 10) “[...] uma complexa cadeia tecnológica
que estados e municípios não têm como dominar, o que abre espaço para o crescimento da
indústria da avaliação e da tutoria”. Como os processos de responsabilização baseados no mer-
cado pressupõem a padronização (matrizes de referência), a ideologia de que a educação pri-
vada oferece melhor qualidade se manifesta no crescente movimento de apostilamento das re-
des públicas escolares, sobretudo, as municipais (ADRIÃO et al., 2015).
O aprofundamento da ideologia da meritocracia traz consequências, ainda mais quando
articulado a formas de gestão específicas. Barbosa (1999, p. 35) tem alertado que a ideologia
meritocrática, como reguladora de processos de ordenação e hierarquia social, transformou-se,
consequentemente, em critério de discriminação social, já que

[...] a meritocracia se baseia na seleção e premiação dos melhores por meio da avali-
ação dos desempenhos individuais, ela termina por gerar desigualdades funcionais
que historicamente estão se tornando sociais. Ou seja, ocorre uma transformação da
lógica meritocrática, que de uma forma de combater privilégios e injustiças se con-
verte numa ideologia que confere honra, status e prestígio excessivos a determinados
indivíduos em virtude de seus méritos e reserva punição severa para outros em con-
sequência de seus fracassos. De mecanismo de combate à discriminação social do
passado, a meritocracia se torna o critério de discriminação social das sociedades mo-
dernas.

Ao deslocar os pressupostos da meritocracia para os processos de responsabilização,


permite-se que o desempenho individual dos estudantes seja tomado como objeto das políticas
e transformado em moeda de troca, seja para professores, cujo desempenho os credenciam para
o recebimento de bônus, seja para a garantia de continuidade da trajetória escolar, ou outros
efeitos citados por Ravicht (2011).
A partir da relação entre avaliação externa, como critério de acesso à graduação, Cody
(2013) chama a atenção para as altas taxas de reprovação dos jovens, impedindo-os, dessa
124

maneira, de prosseguirem seus estudos. Os testes, afirma o autor, produzem uma infinidade de
“indivíduos que falham” durante a trajetória dos testes. Ao mesmo tempo, evidencia-se clara
intersecção entre os que são reprovados nas avaliações e os grupos de desempregados ou traba-
lhadores precarizados. Ainda segundo Cody (2013, n. p.), “Utilizamos o Núcleo Comum para
criar um conjunto artificial e arbitrário de barreiras ao emprego e declaramos que quem é inca-
paz de superar essas barreiras é muito preguiçoso ou estúpido para ter sucesso no mundo com-
petitivo moderno” (tradução nossa).
Falabella (2014, p. 7) afirma, em relação às políticas de responsabilização, que o próprio
objetivo da política não se assenta em princípios cuja igualdade seja o norte, pelo contrário, foi
pensada para, de fato, criar diferenciações e, consequentemente, processos de competição.

O objetivo da política não é fazer com que todas as escolas produzam o mesmo serviço
e alcancem os mesmos padrões de referência, mas o contrário; ou seja, gerar um
sistema contínuo de diferenciação e classificação para desencadear a competição e
assim fazer o modelo funcionar. Esta perspectiva pressupõe que o esquema baseado
na competição por desempenho + mercado motivará e pressionará os profissionais da
escola para fornecer uma "escola de boa qualidade". Acredita-se que esses
mecanismos de competição sejam as principais forças motrizes para desencadear a
melhoria contínua da educação (tradução nossa).

A responsabilização baseada no mercado parece reforçar os processos de exclusão e


subordinação (FREITAS, 2010) dos estudantes quando, primeiro, regula formas específicas de
organização do trabalho pedagógico nas escolas, transformando-as em verdadeiras linhas de
produção para os testes e, segundo, quando naturaliza e legitima os altos índices de reprovação
nas avaliações externas, determinando, por sua vez, a posição social que o estudante ocupará
na sociedade. Nessa perspectiva,

Os mecanismos de avaliação são, portanto, concebidos e utilizados para medir a qua-


lidade dos serviços educacionais, isto é, para controlar o nível de satisfação dos clien-
tes como o produto (aluno/conhecimento) oferecido pela escola, e o nível de adequa-
ção aos princípios que orientam a reorganização dessa instituição. Nessa direção, es-
taria a suposição de que a eficiência e a eficácia não se restringem ao espaço dos
sistemas educacionais e das unidades escolares, mas o extrapolam, na medida em que
aqueles que passam pelas escolas têm papéis a serem desenvolvidos na sociedade, ou
seja, é preciso avaliar o trabalho realizado pela escola, tendo em vista, novamente
numa perspectiva sistêmica, não apenas o planejamento de novas ações internas, mas
o alcance da tarefa de formação que é requerida para a educação, num dado contexto
social, e a sua responsabilidade por resultados. (ZANARDINI, 2006, p.126).

A citação deixa claro que os recursos utilizados na educação, no caso, os mecanismos


avaliativos – responsabilização baseada no mercado – cumprem uma função ampla. De fato,
esses sistemas, numa proposição em longo prazo, têm seus objetivos fundamentados, como
125

afirma Zanardini (2006), no papel que cada indivíduo ocupará futuramente. Por isso, os siste-
mas de controle, cujo foco se direciona ao trabalho do professor, são cada vez mais aperfeiço-
ados e intensificados, haja vista os objetivos mais amplos do modelo de sociedade em questão.
Não seria redundante detalhar que a responsabilização docente implica necessariamente
a utilização de processos avaliativos de diferentes matizes; já seu inverso não se constitui numa
obrigatoriedade, pois as informações geradas pelas avaliações adquirem inúmeras destinações,
segundo as mais diversas perspectivas, não precisando, necessariamente, ser utilizadas na fun-
damentação e legitimação de sistemas que responsabilizam o professor pela qualidade da edu-
cação.

2.4.2 O pagamento por desempenho na educação: uma questão de fé


Não é preciso se enveredar pelo mundo acadêmico para verificar que a educação ofere-
cida a grande parcela da população brasileira se distancia do mais simples entendimento de
qualidade. O problema toma dimensão complexa, exigindo profundidade analítica, quando se
questionam os reais motivos dessa condição e, certamente, os caminhos a trilhar para superar
tais problemas. Para os reformadores empresariais (FREITAS, 2012a; RAVITCH, 2012), a sa-
ída passa pela incorporação da lógica do mercado, tal como os programas Nenhuma Criança
Deixada para Trás, e Corrida para o Topo, dos presidentes George W. Bush e Barack Obama,
respectivamente.
As iniciativas reforçam a aliança liberal conservadora, por meio da promoção de testes
padronizados, como as medidas mais confiáveis do sucesso para estudantes, professores e es-
colas; das mais variadas formas de privatização da escola; de processos de padronização curri-
cular; testes baseados em responsabilização e pagamento por mérito, fechamento de escolas e
demissão de professores com baixo desempenho (RAVITCH, 2012).
As políticas de responsabilização, mais especificamente, a discussão sobre as formas de
remuneração dos professores, voltam-se para um alvo claro: a homogeneização salarial e a es-
tabilidade na carreira oferecida pelas escolas públicas. Consideradas reflexos de uma política
tradicional e superada na visão dos reformadores, a opção seria um dos motivadores da baixa
qualidade da educação, estimulando, entre outros, a contratação de profissionais não compe-
tentes, a acomodação na carreira e a falta de iniciativa. Uma das saídas, afirmam os reformado-
res, passa pelo modelo de pagamento por desempenho, uma alternativa às formas tradicionais
de remuneração (MELLO, 1994).
Na situação brasileira, afirma Mello (1994), a pouca capacidade de financiamento dos
governos provocou achatamento salarial dos docentes, levando os professores a adaptarem a
126

escola às suas necessidades pessoais de sobrevivência, isso em detrimento da qualidade da edu-


cação. Nas palavras da autora,

Na medida em que a escassez de recursos acarretada pela crise social e as políticas de


ajuste econômico foram deprimindo os salários da carreira docente, esses acertos in-
ternos feitos pelas escolas muitas vezes funcionavam como formas de compensação:
horários menos controlados, critérios de distribuição de classes e de tempo que facili-
tam a organização da vida do professor, o acúmulo de duas ou mais funções docentes,
e muitos outros. (MELLO, 1994, p. 144).

A autora parece se aproximar da visão economicista de Mcmeekin (2006), apresentando


soluções simples para situações complexas. Nesse caso, muitos problemas apontados na edu-
cação parecem ter origem numa suposta ação corporativista dos profissionais da educação que,
ao se defrontarem com determinados problemas, se beneficiam de certos privilégios em detri-
mento das necessidades dos estudantes e de uma educação de qualidade. Para coibir as políticas
ineficientes e clientelistas, Mello (1994) aponta que a política de gestão deve induzir a utiliza-
ção mais racional dos recursos humanos da escola, e que estímulos salariais diferenciados pau-
tados nos resultados seriam boas iniciativas para que as escolas se tornem mais responsáveis e
atendam à demanda por uma educação voltada às necessidades básicas de aprendizagem.
Nesse sentido, Morduchowics (2003) posiciona-se contrariamente à padronização, su-
gerindo que a estrutura tradicional foi coerente ao período em que predominava uma estrutura
administrativa cujos políticos a ela relacionados eram os responsáveis pela educação, restando
aos professores a transmissão dos programas educativos. Para o autor, a remuneração padroni-
zada não permite que os professores sejam estimulados a desenvolver um trabalho eficiente;
em contrapartida, o pagamento por mérito, ao estimular a competitividade na função, favorece
a melhora do desempenho, de modo que os mais eficazes serão monetariamente recompensados,
incentivando, por sua vez, o avanço na carreira.
Hanuskek e Rivkin (2007) defendem uma medida simples para a melhoria da qualidade
da educação, ou seja, que o trabalho do professor seja medido por meio da manifestação, ou
não, da aprendizagem dos estudantes, verificada por meio de avaliações externas. Tal meca-
nismo permitiria a produção de dados para a sistematização de incentivos para os melhores, até
porque a insistência de aumento geral para os professores consistiria em medida cara, ineficaz
e de longo prazo.
Na mesma perspectiva, Ferraz (2009) destaca inúmeras inovações nos sistemas de ava-
liação docente dos estados e enfatiza que os indicadores de desempenho ainda não são utiliza-
dos para premiar o esforço e o bom desempenho de professores e diretores. O autor ainda critica
127

a escala salarial das escolas públicas, determinada, principalmente, pela experiência no magis-
tério e gerando desmotivação, falta de esforço e alta taxa de absenteísmo.
Em relação aos programas que consideram o desempenho docente como fator de remu-
neração, há uma ampla variedade (HARVEY-BEAVIS, 2003; SHANAHAN, 2010), por isso, é
necessário, ao menos, caracterizar os diversos e principais modelos existentes. Algumas inda-
gações propostas pelo autor ajudam a compreender os modelos:

Se o foco do programa se volta para o desempenho individual ou da escola; se a com-


pensação é financeira ou não e se há sanções para baixos desempenhos; se a compen-
sação é financeira ou não e se há sanções para baixas performances; a duração do
programa e o número de vezes que os professores podem ser premiados; o nível de
premiação e, em particular, se as premiações aumentam conforme o desempenho do
professor ou da escola, ou se a avaliação do desempenho permite aos professores pro-
gressão na faixa de salário; o que é avaliado e se a avaliação é feita segundo a obser-
vação, um portfólio, em qualificações adquiridas ou por desempenho do estudante;
quem avalia o professor; se todos os professores são avaliados ou apenas um parte ou
grupo e, se o pagamento por desempenho substitui ou suplementa as faixas salariais.
(HARVEY-BEAVIS, 2003, p. 4, tradução nossa).

A variedade de modelos indicada permite inúmeras combinações, porém, segundo Sha-


nahan (2010) e Harvey-Beavis (2003), três modelos podem predominar:
a) O pagamento por mérito, prevendo, geralmente, a premiação pecuniária individual base-
ada no desempenho de estudantes em avaliações externas e observações em sala de aula
cujo foco é a eficácia do ensino do professor.
b) O critério baseado no conhecimento e em habilidades, envolvendo premiação pecuniária
individual pelas qualificações e a consequente demonstração de tais habilidades e conhe-
cimentos úteis para melhorar os resultados dos estudantes.
c) Por último, o pagamento baseado no desempenho da escola, implicando, neste caso,
premiações pecuniárias para um grupo ou para a escola, mediante a melhora dos estudantes
em determinados índices.

Com relação aos modelos de pagamento por desempenho, observa-se, de certo modo,
não a predominância de um ou de outro, mas, por vezes, a sua intersecção. Exemplo são as
iniciativas de Bonificação por Resultados e o Programa de Valorização pelo Mérito, ambos da
SEE/SP. O primeiro, o conhecido “bônus”, considera o desempenho dos estudantes no Saresp
como um dos fatores para o recebimento pecuniário. Já a “prova de mérito” consiste numa
avaliação (prova) que exige do professor a demonstração de seus conhecimentos e habilidades.
Para os aprovados, um percentual de reajuste é incorporado ao salário fixo do professor. Como
se observa, os modelos intersecionam-se e buscam, acima de tudo, promover efeitos nos
128

resultados dos estudantes.


Chama a atenção a ampliação dos estados que incorporam às suas redes alguma forma
de avaliação por desempenho. Segundo Santos et al. (2012), das 27 secretarias de estado anali-
sadas em sua pesquisa, 16 apresentam processos de avaliação por desempenho, e, destas, 13
oferecem algum modelo de remuneração por desempenho.29 Conforme Santos et al. (2012),
todos os casos que envolvem formas de premiações tem caráter pontual, provisório e condici-
onado, não alterando a atual estrutura salarial (vencimentos e gratificações) dos professores. As
pesquisadoras ainda destacam que os sistemas de avaliação pouco ou nada apontam para ações
de valorização docente.
Interessante ressaltar que o pagamento por desempenho não apresenta consenso como
um instrumento para a melhoria da qualidade da educação, mesmo entre autores favoráveis à
medida (BARBOSA, 2011; CASSETARI, 2010; FERRAZ, 2009; MCMEEKIN, 2006; OS-
HIRO et al., 2015; SCORZAFAVE, 2014). Inúmeras pesquisas, principalmente nos EUA, for-
necem um conjunto de evidências que, no mínimo, deveriam provocar certa precaução em todos
aqueles que defendem tais políticas.
O argumento que acompanha a política de pagamento por desempenho repousa na ideia
do estímulo ao indivíduo para que desenvolva a atividade da melhor maneira possível, regu-
lando, desta forma, a “natural tendência do ser humano ao comodismo”. Freitas (2012a) chama
a atenção para o emprego, nas políticas dos reformadores empresariais, de elementos da “teoria
da competência humana”. Gilbert (apud FREITAS, 2012a) esclarece que há diferença entre o
comportamento e o resultado do comportamento, destacando, inclusive, que, para a obtenção
de resultados com valor, é necessário reforçar os resultados, sugerindo, consequentemente, a
premiação da performance do indivíduo e não seu comportamento.
No entanto, a formulação de um sistema “perfeito” de pagamento por desempenho na
escola se tornou o principal objetivo dos reformadores educacionais, transformando-se em pa-
naceia para a resolução dos problemas de desempenho nas escolas (GABOR, 2010) e mais um
instrumento ideológico de manutenção de uma lógica social e menos um instrumento capaz de
apontar para a melhoria da educação – mesmo considerando a qualidade como o aumento nos
resultados em avaliações externas.

29
Santos et al. (2012) pesquisaram as 27 secretarias de educação dos 26 estados e do Distrito Federal. Conforme
os dados encontrados, os seguintes estados apresentam políticas de remuneração por mérito: Amazônia (Premiação
por Mérito do Desempenho Educacional), Acre (Prêmio Anual de Valorização e Desenvolvimento Profissional),
Roraima (Prêmio Professor Excelência), Tocantins (Prêmio de Valorização da Educação Pública do Tocantins),
Paraíba (Prêmio Educação Exemplar), Pernambuco, Bahia, Ceará (Prêmio Aprender para Valer), Sergipe (Índice
Guia); São Paulo (Bonificação por Resultados), Rio de Janeiro, Espírito Santo (Bônus Desempenho), Goiás (Pro-
grama Reconhecer).
129

A seguir, são destacados os principais argumentos contra a utilização do pagamento por


desempenho extraídos de duas revisões de literatura (HARVEY-BEAVIS, 2003; SHANAHAN,
2010). Os estudos têm como recorte apenas produções em língua inglesa, o que, de fato, não é
ruim, uma vez que as principais experiências e reflexões têm origem em países anglo-saxônicos,
sobretudo nos EUA. Segundo os autores Harvey-Beavis (2003) e Shanahan (2010), os princi-
pais pontos negativos sobre o pagamento por desempenho podem ser assim resumidos:

a) Não melhora a motivação, a permanência do professor ou seu recrutamento;


b) Enfraquece a autonomia e prejudica o profissionalismo dos professores;
c) A avaliação e os critérios de medidas associados ao pagamento por desempenho não são
confiáveis;
d) Aumenta a competitividade e prejudica a cooperação entre professores;
e) O ensino é uma das atividades que não deve se associar à forma de pagamento por desem-
penho;
f) Estreita o currículo e estimula os professores a ensinarem para os testes (teaching to the
test);
g) Não há evidências que essa política melhora os resultados dos estudantes;
h) Cria hierarquias dentro da administração escolar e, ao mesmo tempo, destroi as relações
entre professores e diretores;
i) O recebimento do bônus é demorado e a implementação da política é cara;
j) A política é baseada no modelo de mercado, provocando distorções nos valores da educa-
ção pública; e
k) Pode estimular comportamentos oportunistas tanto em relação à busca pelo prêmio quanto
para evitar sanções.
Gabor (2010, p. 1) trilha interessante linha de argumentação, ao indicar que não há con-
senso na aplicação de pagamento por desempenho individual, nem mesmo no mundo empresa-
rial. A autora cita diversos casos de grandes empresas multinacionais, porém, chama a atenção
ao afirmar que, em relação ao dinheiro como fator de estímulo, pouco ou nada tem a ver com a
satisfação no trabalho ou o próprio desempenho. “Não é de surpreender que as empresas este-
jam perpetuamente insatisfeitas com seus sistemas de incentivo, o que leva a um constante pla-
nejamento e mais negócios para consultores de salários” (tradução nossa).
A autora continua a oferecer exemplos acerca do pagamento por desempenho individu-
alizado, afirmando que, mesmo em grandes empresas, o sistema é falho e que a motivação
pouco ou nada se associa à remuneração financeira. No caso, refere-se a uma gigante da
130

informática.

Anos atrás, por exemplo, a IBM, [...] instituiu um esquema forçado que obrigava todos
os supervisores a identificar e recompensar 10% dos melhores funcionários ofere-
cendo um bônus de 10%. Falhando nas metas, os funcionários tinham até 3 meses
para melhorar seu desempenho ou seriam demitidos. [...] Alguns supervisores da IBM
resolveram o problema criando um sistema de "falso designado", pelo qual os funci-
onários se revezaram para obter uma classificação baixa durante as avaliações de de-
sempenho. Após a revolta dos empregados, a empresa modificou seu sistema forçado,
mas continuou com sistemas de salários e rankings individualizados. Mais recente-
mente, à medida que a IBM iniciou sua participação no movimento open source sof-
tware (software de código aberto), a empresa voltou a confrontar as contradições entre
sua filosofia salarial e a necessidade de desenvolver um estilo de gerenciamento mais
colaborativo. Hoje, dezenas de engenheiros de software da IBM passam a maior parte
do tempo trabalhando em softwares open source, precisamente, porque o mundo open
source, um sistema auto-organizado dominado por milhares de voluntários, produz
softwares de maior qualidade do que o setor privado. [...]. A organização não hierár-
quica da cultura código aberto viola toda a meritocracia das hipóteses sobre o vín-
culo entre remuneração e desempenho. Na cultura do código aberto, os desenvolve-
dores de softwares colaboram sem qualquer compensação monetária, pois os incenti-
vos são puramente envoltos na reputação. (GABOR, 2010, p. 2, grifos e tradução nos-
sos).

Não há evidência sólida que sustente a relação entre pagamento por desempenho, pro-
dutividade, eficiência, tão pouco satisfação no trabalho, seja no segmento privado ou na educa-
ção pública. As pesquisas indicam a profunda dificuldade em afirmar quais são os impactos
gerados, uma vez que há múltiplas variáveis envolvidas, como: se o programa foca no desem-
penho do professor ou da escola; se o incentivo é financeiro ou não; se existem ou não sanções
para baixos desempenhos; o tempo de duração das premiações; os níveis de premiações; se a
avaliação do desempenho permite progressão em novas escalas salariais; o que é avaliado no
professor e quem o avalia; entre outros aspectos. A infinidade de modelos inviabiliza e impos-
sibilita o controle das mais diversas variáveis, não permitindo, portanto, a determinação de con-
clusões generalizadas (SHANAHAN, 2010; HARVEY-BEAVIS, 2003).
Shanahan (2010) destaca, ainda, que os estudos sobre experiências de pagamento por
desempenho, embora utilizada em vários países, é nos EUA que a política adquire dimensão
considerável. Da mesma forma, argumenta a autora, não surpreende o fato de que, tanto a polí-
tica a ser implementada como as pesquisas que as legitima, tenham um denominador comum
no financiamento de governos, fundações e grupos econômicos, suscitando, portanto, preocu-
pações em relação à validade dos dados e de suas conclusões.
Não é incomum a existência de instituições que aplicam e defendem tais políticas, ao
mesmo tempo em que produzem suas próprias pesquisas. Coraggio (2003, p. 96), em relação
ao BM, destaca que é uma prática da instituição a defesa do enfoque científico de suas propostas
oficiais, porém, não parece comum a aplicação dos princípios científicos em suas próprias
131

pesquisas, já que tal rigor poderia desencadear o refutamento de suas hipóteses. Prossegue o
autor, “[...] pelo contrário, parece haver antes um afã em continuar construindo exemplos para
torná-las plausíveis do que em entender as evidências que as rejeitam [...]”.
Freitas (2013, p. 354), na mesma direção, destaca que evidência empírica não é apre-
sentar um ou dois estudos, geralmente isolados, sem garantias metodológicas que inspirem con-
fiança. A evidência empírica sugere uma meta-avaliação, pois

[...] ela junta uma grande quantidade de estudos e mede a consistência de uma deter-
minada proposta ao longo do tempo considerando o que deu certo e o que não deu, e
aquilo de que não se pode dizer absolutamente nada porque o estudo tem problemas
metodológicos, ou então porque não se chegou a nenhuma conclusão. Na nossa área,
isso é frequente, porque não existe experimento crucial. Não temos como testar certas
ideias de forma definitiva, algo como: “agora vamos tirar a limpo essa história do
bônus com um experimento controlado, e, no final, saberemos se o bônus funciona ou
não”. No máximo, podemos dizer: nesse experimento, nesse contexto as coisas acon-
teceram assim. A meta-avaliação é importante porque reúne uma coleção grande de
estudos e vai dizendo: em média as coisas seguem tal tendência. Ou seja, ela cria uma
tendência. Então, interessam-nos, em política pública, evidências empíricas tendenci-
ais que persistam numa certa lógica para podermos ter algum elemento. Quando se
fazem estudos isolados, qualquer coisa se justifica.

Nesse sentido, o relatório da pesquisa conduzida por Marsh et al. (2011) e conhecido
como A Big Apple for Educators, analisou o programa de pagamento de bônus implementado
pela prefeitura da cidade de Nova Iorque, entre os anos de 2007 e 2008, intitulado Schoolwide
Performance Bonus Program (SPBP). O objetivo da pesquisa voltou-se aos aspectos associados
à implementação do programa e sua eficácia na produção de resultados. A pesquisa desenvol-
vida foi solicitada pelo próprio Departamento de Educação da cidade de Nova Iorque e repre-
senta atualmente o maior programa de pagamento por desempenho avaliado nos EUA (MARSH
et al., 2011).
O SPBP teve duração de cerca de três anos, distribuindo mais de US$ 50 milhões em
bônus para os professores aptos, pois, individualmente, cada profissional era premiado com
US$ 3 mil dólares. A pesquisa contou com iniciativas metodológicas quantitativas e qualitati-
vas30, aplicadas em todas as escolas envolvidas.
Para verificar possíveis efeitos em relação aos resultados dos estudantes, a trajetória
metodológica pesquisou escolas participantes (voluntárias) e não participantes do programa, a
partir de dados dos três anos de implementação da proposta. Os dados incluíam os níveis desses

30
O capítulo 3 do relatório oferece o caminho metodológico da pesquisa. Não é o foco deste trabalho realizar a
análise metodológica da literatura utilizada.
132

estudantes, informações biográficas, demográficas e o desempenho, assim como os dados pú-


blicos dos relatórios de progresso da escola (MARSH, 2011).
Para verificar se o SPBP afetou, de algum modo, a atitude e o comportamento dos pro-
fessores devido ao pagamento por desempenho, o caminho não foi diferente, e uma amostra de
professores tanto de escolas participantes como de escolas não participantes foi organizada.
O relatório em questão incorpora certa importância no debate das políticas de responsa-
bilização baseada no mercado, por alguns motivos. A política foi implementada em uma cidade
cujas importâncias política e econômica a destacam. O SPBP correspondeu ao maior programa
de pagamento por desempenho avaliado nos EUA. Entretanto, o aspecto essencial do relatório
se estabelece no fato de que a pesquisa foi encomendada pelo próprio Departamento de Educa-
ção da cidade e, diferentemente de casos como o BM (CORAGGIO, 2003), os resultados da
pesquisa refutaram a hipótese que movia o próprio programa, ou seja, que sistemas de paga-
mento por desempenho constituem políticas eficazes de estímulo e satisfação no trabalho. Cu-
riosamente, a pesquisa desempenhou uma de suas mais importantes atribuições: orientar a po-
lítica pública, de modo que a prefeitura da cidade de Nova Iorque, assim que acessou os resul-
tados do relatório, no ano de 2011, suspendeu o programa.
Os resultados da pesquisa (MARSH et al., 2011) vão ao encontro das revisões de litera-
tura apontadas anteriormente (HARVEY-BEAVIS, 2003; SHANAHAN, 2010). De forma resu-
mida, alguns apontamentos importantes, segundo o relatório (MARSH et al., 2011), indicam
que:

a) O SPBP não melhorou os resultados dos estudantes em nenhum nível;


b) O SPBP não afetou o Relatório de Progresso de Nota da escola;
c) O SPBP não afetou a percepção, as atitudes e o comportamento em relação às práticas e
opiniões dos professores inseridos no programa e dos não inseridos. De modo geral, as “[...]
medidas e respostas relacionadas às práticas instrucionais, esforço, participação no desen-
volvimento profissional, mobilidade e atitudes, dos dois grupos de professores foram muito
similares, não havendo diferença estatística significante entre eles”. (MARSH, 2011, p. 255,
tradução nossa);
d) Evidências sugerem que a falta de resultados é devida ao limitado poder motivacional do
bônus. Apenas um terço dos Comitês de Remuneração (Compensation Comitee)31 e 16%
dos professores pesquisados informaram que, não recebendo o bônus, melhorariam suas

31
O comitê era formado em cada uma das escolas participante do programa e composto pelo diretor, um membro
indicado pelo diretor, e dois representantes da United Federation of Teachers (UFT) eleitos por seus pares.
133

práticas para o ano subsequente. Da mesma forma, apenas uma pequena proporção dos dois
grupos afirmou ficar desmotivada, caso não recebesse o bônus. O bônus tem um limitado
efeito motivacional, que até pode ter resultados na escola, mas como recompensa, ou prê-
mio, não como incentivo. “Isso os fez sentir apreciados por seu trabalho duro, mas alega-
ram que teriam realizado o trabalho da mesma forma com ou sem bônus” (MARSH, 2011,
p. 255, tradução nossa);
e) A pressão originada pela política de responsabilização, frequentemente, foi mais perceptí-
vel por ser mais presente e saliente que o bônus;
f) O processo motivacional, como preconiza o fundamento do pagamento por desempenho,
unilateralmente, não promove mudanças nas escolas, mesmo que a política tenha inspirado
os professores a melhorarem suas práticas; de alguma forma, a simples motivação não ga-
rante a capacidade ou os recursos necessários ao processo de melhoria.
Pesquisa desenvolvida por Chiang et al. (2015), embora com menor ênfase conclusiva,
indica resultados que não se distanciam dos dados apresentados nas páginas anteriores. As in-
formações foram originadas a partir da análise do programa Fundo de Incentivo aos Professores
(Teacher Incentive Fund)32, que consiste no oferecimento de subsídios e apoio técnico aos vá-
rios sistemas de pagamento por desempenho, a diretores e professores de escolas com alta ne-
cessidade, de 155 distritos dos EUA (CHIANG et al., 2015). Embora o relatório aponte a pes-
quisa em 155 distritos, as análises desse relatório fundamentaram-se nos resultados das avalia-
ções de apenas dez distritos, a partir de recursos metodológicos quantitativos e qualitativos, ao
longo dos anos de 2012 e 2013. A seguir, alguns resultados da pesquisa:

a) A implementação total do programa continua sendo um desafio para os distritos;


b) Ao final do segundo ano de implementação, a maioria dos distritos relatava que a susten-
tabilidade de seus programas era um desafio;
c) Poucos sistemas de pagamento por desempenho, estruturados pelos distritos, se alinharam
às orientações do programa;
d) Professores de escolas inseridas no programa (treatment schools) estavam menos satisfei-
tos que os professores das demais escolas (control schools);
e) O pagamento por desempenho não proporcionou a manutenção ou a atração de professores

32
O programa é uma iniciativa do Departamento de Educação do Governo dos Estados Unidos (US Department
of Education) e tem como princípio apoiar sistemas de pagamento por desempenho de vários distritos espalhados
pelo país. O programa organiza-se em quatro componentes articulados: 1. Medir a eficácia do professor; 2. Paga-
mento por desempenho; 3. Pagamento adicional por oportunidades; e 4. Desenvolvimento profissional.
134

com melhor desempenho;


f) Os dados indicaram que os diretores que apresentavam melhores desempenhos permane-
ceram em suas escolas, enquanto os de menor desempenho deixaram suas unidades;
g) O pagamento por desempenho ocasionou pequenos e positivos impactos no desempenho
de leitura dos estudantes, entretanto, em matemática, os resultados foram insignificantes;
h) Os impactos do pagamento por desempenho nos resultados dos alunos diferiram entre os
distritos e não foi possível relacionar tais diferenças às principais características do pro-
grama pesquisado.

As políticas de pagamento por desempenho partem de uma crença, ou seja, que o ofere-
cimento de dinheiro pode ser um estímulo para que indivíduos melhorem o seu trabalho. Entre-
tanto, a conclusão que se extrai a partir das pesquisas consideradas é que não há mudanças
positivas significativas que possam legitimar o uso dessa ferramenta como política pública, no
caso, a melhoria da qualidade da educação.
Pelo contrário, os dados sugerem que muitas iniciativas, dispendiosas, por sinal, pare-
cem consumir mais tempo e reflexão no infindável aperfeiçoamento dos programas, susten-
tando-se na perspectiva de que os obstáculos estão delimitados por problemas técnicos, secun-
darizando, por vezes, evidências que apontam que a fórmula não funciona como ferramenta de
melhoria, seja para grande parte do setor privado (GABOR, 2010) seja para sistemas públicos
de ensino.
O que se apresenta de forma nítida, tanto nas produções internacionais (CHIANG et al.,
2015; HARVEY-BEAVIS, 2003; MARSH et al., 2011; SHANAHAN, 2010) quanto nas nacio-
nais (BARBOSA, 2011; FERRAZ, 2009; FREITAS, 2013; OSHIRO et al., 2015; SCORZA-
FAVE et al., 2014), é que os propositores das políticas de responsabilização, a partir de uma
perspectiva epistemológica e, ao mesmo tempo, ideológica, compreendem o processo educaci-
onal de forma fragmentada, o que justifica a opção em eleger um ou outro elemento como a
variável que permitirá a consecução de efeitos significativos nos resultados escolares.
É nessa perspectiva que os estudos propositivos sobre avaliação externa em larga escala
apontam, de forma complementar, que a educação é um fenômeno multidimensional que abarca
um conjunto considerável de dimensões na relação de ensino e aprendizagem (DALBEN; AL-
MEIDA, 2015), não sendo possível, portanto, que restritas variáveis possam potencializar de
forma integral processos de construção da qualidade da educação.
As hipóteses que fundamentam a política de pagamento por desempenho não permitem
compreender que o estímulo à melhoria da prática no trabalho de modo geral e, sobretudo, o
135

trabalho docente, são perpassados por determinações mais amplas que o recebimento pecuniá-
rio (GABOR, 2010), revelando situações nas quais o professor poderia desempenhar o mesmo
trabalho de excelência sem, no entanto, ser exposto a uma política de pagamento por desempe-
nho (MARSH et al., 2011).
Dois casos reforçam as evidências antes citadas. O primeiro, apresentado por Shanahan
(2010), sugere uma relação entre qualidade educacional, reconhecimento da profissão docente,
políticas salariais que refutam o pagamento diferenciado por desempenho e desenvolvimento
profissional:

Seja qual for o problema, nosso sistema de educação tem o Canadá no mais alto ran-
king nos resultados dos exames internacionais. Nossos estudantes fazem bem. Por
exemplo, os resultados mais recentes do Programa de Avaliação Internacional de Es-
tudantes (PISA, 2006) colocam o Canadá em terceiro lugar de 57 países participantes
(atrás da Finlândia e Hong Kong) e bem acima da média da OCDE. Em contraste, os
EUA estão na 29a posição e, estatisticamente, bem abaixo da média da OCDE. Mesmo
reconhecendo que sempre há margem para melhorias, nossos profissionais docentes
não sofrem as condições de trabalho evidentemente empobrecidas dos EUA. Não
experimentamos problemas recorrentemente dramáticos de baixo recrutamento, re-
tenção e falta de motivação. O status profissional de nossos professores é alto. Na
verdade, nosso sistema de remuneração uniforme nos serviu bem. Incentiva os
professores para o desenvolvimento profissional e permite outros incentivos não
pecuniários que são mais atraentes para professores do que dinheiro, tais como
licença sem vencimento. Já temos um excelente sistema de educação e professores
de qualidade, e continuamos a melhorar. Nosso sistema não está quebrado e não pre-
cisa de uma solução rápida ao “estilo americano”, tal como é oferecido nos programas
de pagamento por mérito do professor. (SHANAHAN, 2010, p. 30, grifos e tradução
nossos).

De fato, o que chama a atenção é a ênfase que indica claramente determinadas políticas,
como as associadas à responsabilização baseada do mercado, sobretudo o pagamento por de-
sempenho, na contramão do que se pode compreender, minimamente, como educação de qua-
lidade. Destaca-se o “minimamente”, uma vez que este a presente pesquisa compreende que
bons resultados no Programa Internacional de Avaliação de Alunos (Pisa) não indicam educação
de qualidade, como, por exemplo, perspectivas educacionais que incorporam o trabalho social-
mente útil como princípio educativo (FREITAS, 1995; PISTRAK, 2005, 2015; SHULGIN,
2015).
Já o segundo caso remete ao sistema finlandês que, constantemente, se encontra nas
primeiras colocações do ranking do Pisa sem, no entanto, reproduzir as políticas educacionais
baseadas na lógica do mercado, muito diferente do berço de tais políticas, os EUA, que, em
relação ao ranking da OCDE, patina há anos na zona intermediária. Chama a atenção, no livro
de Sahlberg (2015), no sistema finlandês de educação, sobretudo, os ensinos fundamental e
médio (peruskoulu), que a fórmula para bons resultados corresponde, exatamente, em
136

alternativas não mercadológicas para as políticas educacionais. Nesse sentido, a reforma que se
iniciou nos anos 1970 recolhe seus frutos atualmente. Segundo o autor, as inspirações que fun-
daram o movimento de mudança se sustentam, de forma resumida, a partir de três elementos
centrais.
O primeiro destaca a importância de um bom financiamento público articulado a uma
boa regulação local pela escola; o segundo diz respeito às boas práticas oferecidas pelos seus
vizinhos do norte da Europa, sobretudo a Suécia, com destaque para o modelo do Estado de
Bem-Estar Social, o sistema de saúde e o próprio sistema educacional; e, por último, a criação
de condições de trabalho que respeitem os professores e os diretores da escola finlandesa.
Em outras palavras, Sahlber (2015) aponta que, embora o discurso educacional tenha
mudado radicalmente, durante os anos de 1990, principalmente como consequência da introdu-
ção de políticas gerencialistas no interior do Estado, a Finlândia, de certo modo, permaneceu
imune às reformas baseadas no mercado. Em contrapartida, afirma, o desenvolvimento do sis-
tema finlandês tem sido construído a partir da equitativa distribuição dos recursos mais do que
na competição e escolha e numa severa crítica às políticas meritocráticas.
As saídas para as diversas crises educacionais foram enfrentadas, muito comumente,
segundo as opções de mercado, ou seja, oferecendo soluções que buscavam “[...] apertar o con-
trole sobre as escolas, responsabilizar mais fortemente através do desempenho dos alunos, dis-
pensar maus professores e fechar escolas problemáticas como parte da receita para consertar
sistemas falhos” (SAHLBERG, 2015, n. p., tradução nossa). O autor destaca que outro caminho
é possível. Consequentemente, não são intenções que produzem efeitos, mas mudanças reais e,
nesse sentido, algumas características do sistema finlandês comprovam as possibilidades para
além da lógica do mercado.
Nessa direção, o autor destaca a valorização da profissão docente no País. Entre os mo-
tivos que proporcionaram tal condição, destacam-se o alto nível de autonomia dos professores;
o rigoroso processo formativo; alto nível de formação como exigência para lecionar (graduação
e mestrado); excelentes condições de trabalho; e média salarial ligeiramente mais alta do que a
média nacional.
Sahlberg (2015, n. p.) oferece evidências sólidas de que há outras saídas ao discurso
único proferido pelas reformas neoliberais na educação. Ao mesmo tempo, é possível extrair de
sua obra que os mecanismos, valores e a lógica do mercado não constituem o melhor caminho
para a construção do que se entende por qualidade educacional. Em outras palavras:

A principal mensagem deste livro é que existe uma outra maneira de melhorar os
137

sistemas educacionais. Isso inclui fortalecer os profissionais do ensino, limitar o teste


dos alunos ao mínimo necessário, inserir responsabilidade e confiança antes da pres-
tação de contas, e transferir a liderança do nível escolar e distrital aos profissionais da
educação (tradução nossa).

As propostas caminham na contramão da visão gerencial. A política educacional possi-


bilita o fortalecendo da carreira docente a partir de uma formação sólida, promovendo, conse-
quentemente, autonomia intelectual ao professor, de modo que domine todos os requisitos que
o trabalho pedagógico exige, contrariando, fortemente, a profunda cisão entre a concepção e a
execução contida nas reformas educacionais hegemônicas. Essa perspectiva ainda indica que a
confiança no profissionalismo docente é a política mais adequada quando o assunto é a quali-
dade da educação. Muito diferente das políticas de responsabilização baseadas no mercado e,
em certa medida, a burocrática, que, apoiadas na desconfiança taylorista, preveem fortes meca-
nismos de controle e estímulo sobre o trabalho docente.
Por último, sugere o limite mínimo de aplicação de testes. Isso não é pouca coisa. Há
um mercado extremamente articulado pelos mais diversos OIs, cuja influência tem alcance glo-
bal. Diminuir ou limitar ao máximo a aplicação dos testes, atualmente, significaria romper o
tripé da responsabilização baseada no mercado, ou seja, testes mais publicação dos resultados
e premiações/punições (KANE; STAIGER, 2002), inibindo ou impactando em alguma medida
a crescente onda de responsabilização docente ao redor do mundo.

2.5 O trabalho docente e a subordinação da organização do trabalho pedagógico à lógica


gerencial
A implementação das políticas gerenciais, sobretudo os processos intrínsecos à respon-
sabilização docente e seus desdobramentos no interior da escola, ocorre tanto por meio de uma
ideologia que articula a noção do mercado legitimando formas orientadas pela eficiência na
busca de seus objetivos, como por uma estrutura calculista que rearranja os meios a fim de
atender aos seus fins (NEWMAN; CLARK, 2012).
Para fins desta pesquisa, dois elementos recebem destaque pela importância que assu-
mem em relação aos objetivos do estudo. São eles: o trabalho docente e a organização do tra-
balho pedagógico. A delimitação e a problematização dessas categorias de maneira articulada
permitem um olhar analítico, partindo do pressuposto de que o trabalho decente e seu local de
trabalho constituem um campo específico, cuja possibilidade de generalização do modo de pro-
dução capitalista para o seu interior ocorre unicamente de maneira limitada, fragmentada e pe-
riférica (JAÉN, 1988; 1991; PARO, 1988; SAVIANI, 1985).
138

No entanto, Zanardini (2006) alerta que não há uma simples reprodução da gestão em-
presarial da empresa para a escola, mas estreita ligação media
da pelas mudanças no padrão capitalista de produção e acumulação, uma vez que diver-
sas instituições sociais acabam por reproduzir a perspectiva de gestão e controle do trabalho
sob o mesmo contexto, produzindo, dessa forma, uma racionalidade aqui compreendida como
categoria que aglutina inúmeros elementos e condições para melhor desenvolver as finalidades
intrínsecas ao capital. Nesse sentido, compreender a educação como um campo social de dis-
puta hegemônica (FRIGOTTO, 2010) favorece o entendimento da realidade escolar hoje, in-
clusive para fundamentar a problematização dos dois elementos cuja importância é essencial
em relação aos objetivos do estudo. São eles: o trabalho docente e a organização do trabalho
pedagógico.

Notas sobre o trabalho docente e seu processo de proletarização técnica e ideológica


Torna-se essencial problematizar e, minimamente, delimitar o campo de discussão
acerca do trabalho dos professores, uma vez que as políticas gerenciais e de responsabilização
no âmbito escolar implicam repercussões tanto para o trabalho docente quanto para a organiza-
ção do trabalho pedagógico. Dessa forma, discuti-lo permite, ao mesmo tempo, caracterizá-lo
segundo sua natureza na sociedade capitalista e, posteriormente, qualificar as repercussões ofe-
recidas em relação às políticas compreendidas neste estudo.
Para determinados autores, os trabalhos docente e pedagógico constituem um campo
específico cuja possibilidade de generalização do modo de produção capitalista para o seu in-
terior ocorre de maneira limitada, fragmentada e periférica (PARO, 1988; SAVIANI, 1985). Em
outras palavras, a atuação dos professores na escola capitalista é considerado trabalho imate-
rial33, uma vez que o produto de seu trabalho não se separa do ato de sua produção (MARX,

33
De fato, há concordância de que o trabalho docente se caracteriza pelo trabalho imaterial já que sua “matéria-
prima” se constitui de elementos também não materiais (conhecimento historicamente acumulado, valores, tradi-
ções, costumes, etc.). Entretanto, essa “natureza” do trabalho docente caracteriza-se como “natural” em relação a
um tipo nada “natural” de escola, ou seja, a escola capitalista, cujas função e organização, ainda que suscetíveis às
contradições, adquire sua forma segundo os objetivos da própria sociedade capitalista (FREITAS, 2010). Aqui se
apresenta, ao menos a este pesquisador, o imbróglio: por um lado, a natureza do trabalho docente manifesta-se
como trabalho não material, limitando a generalização do modo de produção capitalista para o interior do trabalho
pedagógico (SAVIANI, 1985; PARO, 1988). Por outro lado, a forma de escola atual corresponde aos objetivos
hegemônicos, as quais determinam (disputam) a sua própria concepção, residindo na exclusão e na subordinação
suas funções preferenciais (FREITAS, 2010). Outro exemplo que a marca é a inexistência do trabalho socialmente
útil, do trabalho material e produtivo como elemento da organização do trabalho pedagógico (FREITAS, 1995)
conformando, dessa maneira, uma escola segundo as necessidades da sociabilidade atual. Enquanto a dimensão
específica do trabalho docente torna-se obstáculo à generalização do modo de produção capitalista para seu interior,
a concepção de escola parece não indicar a mesma condição. Observa-se, portanto, uma tensão entre o trabalho
docente na formulação apresentada e a concepção de escola (forma escola), considerada o local de trabalho e
139

1978; SAVIANI, 1985) inviabilizando, portanto, que as mesmas consequências que marcam os
trabalhos material e produtivo o atinjam de forma correspondente, como bem assinalou Jaén
(1986; 1988; 1991).
Em relação às repercussões das políticas no trabalho docente, Jáen (1986) observa que
o “fantasma da crise na educação” leva os governos a movimentos de racionalização em diver-
sos segmentos do sistema educativo, desde o nível macro ao espaços mais concretos ligados à
prática cotidiana e podem ser incorporados pelas reformas segundo um único objetivo: trans-
formar a educação em um processo eficaz. Para tanto, as consequências para o trabalho a partir
deste movimento recebe atenção singular pela autora, distinguindo-se das perspectivas que me-
canicamente deslocam, por semelhança e analogia, as análises do mundo da produção para a
escola.
O processo de racionalização contido nas reformas e, sem dúvida, nas medidas empre-
endidas pelo governo paulista direcionadas à educação, tendem a degradar as condições de tra-
balho. No entanto, devem ser consideradas as especificidades que presidem o processo de raci-
onalização, destacando que as distintas formas de proletarização relacionadas aos diversos es-
tágios históricos do desenvolvimento capitalista, assim como, aos variados setores da froça da
trabalho (JÁEN, 1991). Nesse sentido, a autora afirma que, em relação às formas de controle
dos trabalhadores, há uma variação devido aos modos como esse controle é exercido, mas tam-
bém em função dos tipos de decisões concentradas pela administração, permitindo, portanto,
dois tipos de proletarização, a ideológica e a técnica (JÁEN, 1991).
A “proletarização técnica” diz respeito ao controle dos modos de execução do trabalho.
Em outras palavras,

A perda do controle sobre o processo de trabalho ocorre sempre que os trabalhadores


se sujeitam ao plano de gerenciamento técnico da produção, ao ritmo e a dinâmica ou
intensidade do trabalho sem possibilidade de intervenção. [...] O grau de proletariza-
ção pode variar significativamente, dependendo do nível de especialização e fragmen-
tação imposto pelo plano gerencial e a extensão das tarefas e subtarefas para as me-
nores unidades rotinizadas. (DERBER, 1983, p. 313, tradução nossa).

Já a “proletarização ideológica”, segundo o autor, diz respeito

desenvolvimento das atividades dos professores. Ao se estabelecer o avanço da análise sobre as repercussões sobre
o trabalho docente, tais considerações poderão emergir indicando compreensões teóricas distintas. Esta nota de
rodapé chama a atenção para as divergências/considerações em relação aos autores que discutem o trabalho do-
cente caracterizando-os unicamente a partir do trabalho imaterial. No entanto, tais observações e embates escapam
aos objetivos desta pesquisa, embora sejam parcialmente utilizadas para a análise proposta. Para outras leituras
acerca da polêmica que envolve o trabalho docente, ver o dossiê Interpretando o Trabalho Docente, elaborado pela
revista Teoria e Educação (1991).
140

[...] à perda de controle sobre os objetivos e fins do trabalho de cada um. [...] refere-
se à apropriação e controle, pelo gerencialismo, dos objetivos e propósitos sociais.
Elementos da proletarização ideológica incluem a incapacidade de escolha ou defini-
ção do produto final de cada trabalho, sua disposição no mercado, seus usos na soci-
edade, os valores ou a política social da organização que adquire a força de trabalho.
(DERBER, 1983, p. 313, tradução nossa).

Jaén (1991), com base na obra de Derber, afirma que o processo de proletarização téc-
nica, centro dos debates de Braverman, desenvolveu-se ao longo de uma série de estágios, in-
corporando desde formas de controle que não implicavam a desqualificação do trabalhador, até
as formas mais avançadas de controle, que levavam a um profundo processo de desqualificação.
Embora o conceito de proletarização técnica seja interessante para a análise das repercussões
para o trabalho docente, reside no conceito de proletarização ideológica sua maior potenciali-
dade. Isso porque, por mais que os professores estejam submetidos à proletarização técnica, ou
seja, à perda de controle sobre os seus modos de executar o seu trabalho, tal consequência não
se equipara aos trabalhadores do mundo fabril, cujo processo ocorre de maneira extremamente
sistemática e profunda. Nesse sentido, o trabalho docente aproxima-se de

[...] um tipo de trabalhador cuja integridade é ameaçada pela expropriação de seus


valores ou do sentido de seus propósitos mais que de suas habilidades. Reduz-se o
domínio da liberdade e criatividade a problemas técnicos; assim, produz-se trabalha-
dores, não importa com que nível de qualificação, que atuam como técnicos ou funci-
onários. Os aspectos morais, sociais e tecnológicos são sutilmente situados fora do
alcance do trabalhador, assim como este perde o controle de seu produto e sua relação
com a comunidade. (DERBER, 1977 apud JÁEN, 1991, p. 78, grifos nossos).

Os grifos na citação acima parecem convergir com os dados encontrados a partir das
entrevistas com os informantes das quatro escolas. Nesse sentido, a convergência apresenta-se
na amplitude e sistematicidade adquirida na organização e no planejamento curricular, sobre-
tudo, no trabalho orientado às habilidades cobradas na AAP e Saresp. Professores e Professor
Cooordenador Pedagógico (PCP) indicam que o trabalho dos professores é suscetível a um
processo de alinhamento a partir de determinadas habilidades, de modo que, qualquer que seja
a disciplina, as habilidades apontadas tanto pela AAP como as requeridas pelo Saresp, tornam-
se o principal fio condutor no direcionamento das ações docentes, reduzindo, portanto, a mar-
gem de liberdade e criação típicas do trabalho docente para questões técnicas, como indica
Derber.
As reflexões de Derber (1983) e Jáen (1986; 1991) são extremamente úteis, na medida
em que consideram o trabalho docente detentor de certas especificidades, não o assemelhando
141

analogicamente ao trabalho fabril. Ao procederem dessa forma, enfatizam os elementos de di-


ferenciação que se tornam relevantes para a análise das repercussões, acima de tudo, na relação
entre os professores e as funções conceituais de seu trabalho, isto é, sua relação com o planeja-
mento. Embora longo, o trecho afim é esclarecedor:

Seria preciso analisarem que termos realmente consentem em excluir, os docentes, do


planejamento, de seu trabalho e de que tipo de decisões estão excluídos de forma ir-
reversível. Há que se ter em conta que o ensino é um trabalho realizado com seres
humanos, o qual exige, em si mesmo, certa autonomia do professorado para adaptar
os métodos, materiais, conteúdos, etc., a cada aluno ou grupo de alunos. Isto requer
uma intervenção ativa inevitável do professorado em tarefas de concepção. E, mais, o
fato de que não se vejam totalmente excluídos de funções de planejamento indica-nos
o fato de que uma das tarefas que se consideram propriamente como competências
irrenunciáveis destes agentes no próprio modelo “tecnocrático” é a programação a
curto, médio e longo prazos de seu trabalho. Ainda que se pretenda padronizar esta
atividade através de modelos de programação que vêm preestabelecidos ao docente
em muitas ocasiões, o fato de que se lhe exija colocar-se a "programar" supõe, em si
mesmo, ter a possibilidade de pensar de uma forma mais ou menos global sobre seu
trabalho, possibilidade de que não desfrutam os operários desqualificados. (JÁEN,
1991, p. 82).

Por mais que se observe ampla tentativa de controle do trabalho dos professores pelas
iniciativas curriculares contidas nas inúmeras reformas, a perspectiva anunciada pela autora
sugere certa autonomia do professorado sob o argumento de que se trata de uma relação entre
seres humanos e, ainda que seja mediado por um programa, a relação é passível de adaptações
e reflexão, ao longo do processo, minimizando, mas não excluindo, os objetivos de controle
sobre o trabalho docente.

A subordinação da organização do trabalho pedagógico


A lógica da escola capitalista sustenta-se em algumas marcas que se articulam com a
organização do trabalho pedagógico. Dentre elas, destacam-se a inexistência do trabalho como
princípio educativo; seu isolamento da vida, com distanciamento dos estudantes das contradi-
ções e lutas sociais que a cercam; artificialização e fragmentação do conhecimento por meio de
inúmeras “matérias” que conduzem a uma formação aligeirada, sem conexões com o entorno
escolar; e, por fim, a gestão da instituição voltada à objetivação da função social da escola
(FREITAS, 2010).
A organização do trabalho pedagógico compreende tanto os aspectos globais da escola
expressos pelo Projeto Político-Pedagógico (PPP) e as regras, formais e informais, que condu-
zem o cotidiano escolar, quanto os da sala de aula. Consequentemente, quando não observados
processos de resistência, as práticas pedagógicas acabam incorporando as funções sociais da
142

escola (excluir e subordinar) de forma não declarada (FREITAS, 1995; FREITAS et al., 2011).
Para tanto, compreender a organização do trabalho pedagógico e a relação estabelecida entre a
escola e a sala de aula exige considerar a existência de dois pares de categorias tomados como
referência, são eles: objetivos/avaliação e conteúdo/método (FREITAS et al., 2011).
O primeiro par refere-se, por um lado, à incorporação dos objetivos mais amplos, glo-
bais, ou seja, as funções sociais que a escola encarna em relação à sociedade em que está inse-
rida e, por outro, aos objetivos relativos às matérias escolares oferecidas pela escola. Numa
perspectiva imediata e aparente, os processos de exclusão parecem ocorrer, predominantemente,
nas relações em sala de aula, principalmente, a partir das práticas avaliativas que, entre outras
funções, legitimam a incapacidade do estudante em acompanhar as etapas escolares deslocando
a responsabilidade do fracasso exclusivamente para o indivíduo, camuflando a intencionalidade
contida nos objetivos globais da escola.
Nesse sentido, a relação entre os objetivos e a avaliação garante a sustentação e o con-
teúdo desta, que, ao incorporar àquela, lhe oferecerá direção, um sentido e, acima de tudo, a
execução do trabalho prático, por meio dos procedimentos de avaliação. Portanto, a avaliação
é a garantia de que as funções estabelecidas pelos objetivos se tornarão reais. Enfim, é o par
objetivos/avaliação que orientará todo o processo pedagógico, seja na escola como no interior
da sala de aula (FREITAS, 1995), segundo o pressuposto de que a instituição escolar deve

[...] assegurar que cada indivíduo adote como suas próprias as metas de reprodução
objetivamente possíveis do sistema. Em outras palavras, [...] trata-se de uma questão
de “internalização” pelos indivíduos [...] da legitimidade da posição que lhes foi atri-
buída na hierarquia social, juntamente com suas expectativas “adequadas” e as formas
de conduta “certas”, mais ou menos explicitamente estipuladas nesse terreno.
(MÉSZÁROS, 2008, p. 44).

O segundo par, conteúdo/método, diz respeito à materialização das funções sociais da


escola, manifestando, dialeticamente, a relação entre conteúdo e forma, uma vez que seria in-
concebível a existência de “[...] uma forma que não esteja embebida de conteúdo, que não or-
ganize o movimento e a atividade de um conteúdo, do mesmo modo que não existe um conteúdo
que não se expresse estruturalmente em determinada forma” (ROSENTHAL; STRAKS apud
FREITAS, 1995, p. 97). Consequentemente,

O que estamos procurando estabelecer, então, é a existência de duas grandes catego-


rias – avaliação/objetivos e conteúdo/método – e entendemos que, no âmbito da sala
de aula e da escola atual, tem havido uma subordinação da última à primeira. Os
objetivos permanecem embutidos na situação de ensino-aprendizagem e na própria
avaliação e terminam decidindo o destino do aluno, já que é a avaliação que define se
ele terá ou não acesso a mais conteúdo e a qual conteúdo. (FREITAS et al., 2011, p.
143

16, grifos dos autores).

Como é possível perceber, as funções sociais da escola estão entrelaçadas aos objetivos
e às práticas avaliativas. Na organização do trabalho pedagógico, os procedimentos de avaliação
garantem o “controle da consecução de tais funções” (FREITAS et al., 2009, p. 18), de modo
que o par dialético conteúdo/método subordina-se ao par objetivos/avaliação. Enquanto regu-
ladora, a avaliação – a partir dos objetivos constituídos de acordo com as funções sociais da
escola – acaba por atuar na modulação dos conteúdos e das formas. Evidencia-se, assim, o
aprisionamento da organização do trabalho pedagógico pelos objetivos segundo pressupostos e
interesses estabelecidos pela própria classe hegemônica. É por essa via que ocorre a ação no
mercado.
As diversas reformas empreendidas e abordadas ao longo deste capítulo demonstraram
a ação empresarial a partir de seus interesses, seja com a liberação homeopática de conheci-
mento para atender às novas demandas dos meios de produção, garantindo a base de ampliação
da mais-valia, seja, ao mesmo tempo, pela introdução da lógica gerencial, que se apresenta nos
processos de responsabilização, operados por avaliações externas em larga escala, como efici-
ente maneira de controle ideológico escolar.
A subordinação da organização do trabalho pedagógico à lógica empresarial dos refor-
madores manifesta-se, por um lado, ideologicamente e, por outro, por meio da disputa dos pares
que determinam o próprio trabalho pedagógico. Ideologicamente, o discurso em defesa da qua-
lidade educacional, cujo destaque pode ser conferido pelo programa Todos pela Educação é um
exemplo considerável. Em um contexto em que a disputa dos rumos da sociedade implica a
obtenção do consenso, a qualidade da educação tornou-se um dos principais motes utilizados
pelos aparelhos de hegemonia. A discussão em torno da “qualidade educacional”, amplamente
difundido pelo empresariado, vem ocupando espaço nas políticas oficiais, facilitando, por sua
vez, a ocorrência de mudanças no interior da escola.
Todavia, ao defender a qualidade da educação, as políticas reformistas referiam-se à
inserção da lógica empresarial como um modus operandi predominante, principalmente pelo
fortalecimento da gestão e, sobretudo, pela implementação do gerencialismo e suas ferramentas
(FREITAS, 2014), pressupondo, portanto, a disputa dos pares objetivos/avaliação e conte-
údo/método, como forma de controle da escola. Para que tal lógica avançasse sobre a escola, a
avaliação ganhou uma dimensão potencial como elemento indutor da padronização, sobretudo,
por meio da avaliação externa em larga escala, permitindo
144

[...] o fortalecimento do controle não só sobre a cultura escolar, mas sobre as outras
categorias do processo pedagógico, pelas quais se irradiam os efeitos da avaliação,
definindo o dia a dia da escola. Esta nova posição da avaliação, por meio da pressão
de exames nacionais e internacionais, fortaleceu a lógica de alinhamento da escola a
determinadas concepções didáticas que julgávamos superadas e tornou possível que
a internacionalização das políticas públicas (LIBÂNEO, 2014) tivesse efeito. Baseia-
se na imitação da organização do trabalho da iniciativa privada, onde o controle do
processo recebe atenção privilegiada a partir da padronização e automação das ati-
vidades, tornando o trabalhador um apêndice substituível da máquina e seu desem-
penho monitorado por indicadores de qualidade que, se atingidos, autorizam recom-
pensas definidas e contingentes aos índices (recompensas sociais e financeiras).
(FREITAS, 2014, p. 1.093, grifos nossos).

A partir da potencialidade regulatória do eixo objetivos/avaliação – no caso a externa


–, subordinando os aspectos essenciais da organização do trabalho pedagógico, é que a ação
articulada entre a lógica empresarial e as políticas públicas opera. Ou seja, o movimento de
padronização manifestado por currículos, matrizes de referência, expectativas de aprendizagens,
é amplamente associado às avaliações externas e aos mecanismos de responsabilização docente
(baseados no mercado), garantindo o engessamento da organização do trabalho pedagógico, ou
seja, a definição dos objetivos de ensino a partir da implementação dessas políticas implica
travar o outro eixo, conteúdo/método, impedindo qualquer manifestação de pedagogias pro-
gressistas que oferecem resistência (FREITAS, 2014).
Por meio da disputa pelo domínio dos pares dialéticos que sustentam o trabalho peda-
gógico, a lógica empresarial contida nas reformas é deslocada para o interior da escola. Ao
avançar no domínio desses pares, se avança na introdução dos valores, da ideologia e das “tec-
nologias de gestão” pertinentes ao ideário hegemônico. A movimentação dos reformadores em-
presariais na educação busca, entre outros aspectos,

[...] abrir o campo educacional para “empresas educacionais confiáveis” do mercado


de consultoria, materiais didáticos, avaliação, venda de tecnologia, organização de big
data, entre outras, que operam na difusão de métodos tecnicistas e introduzem nas
redes e escolas processos de gestão verticalizados que permitem elevar o grau de con-
trole sobre os profissionais da educação, a título de garantir a obtenção de metas e
índices nas avaliações externas, definindo os objetivos, a avaliação, a forma e o con-
teúdo da escola. (FREITAS, 2014, p. 1.092, grifos do autor).

As reformas em andamento permitiram a introdução do gerencialismo como fórmula


geral da gestão, correspondendo, dessa maneira, à busca por uma suposta educação de quali-
dade. Para tanto, exigia-se a aplicação periódica de testes padronizados como um pressuposto
ao monitoramento dos resultados e, portanto, do controle das ações realizadas na escola. O foco
nos resultados atua como peça central na responsabilização de escolas/docentes e configura-se
como potente instrumento de controle e direcionamento do processo educativo. Por conseguinte,
145

a organização do trabalho pedagógico, que deveria estar arquitetada na “natureza dinâmica e


contraditória das categorias que permitem organizar o processo de ensino-aprendizagem”
(FREITAS et al., 2009, p. 14), transforma-se em refém das metas estabelecidas externamente
às escolas.
Um número considerável de pesquisas (ARCAS, 2009; DARLING-HAMMOND; AS-
CHER, 2006; FALABELLA, 2014; RAVITCH, 2013; RODRIGUES, 2010, 2011; SCHNEI-
DER, 2013) constata implicações para a organização do trabalho pedagógico, sobretudo na re-
lação professor e estudante. Para atingir as metas projetadas, os conteúdos exigidos nas avalia-
ções externas tornam-se os únicos legítimos, estimulando a ocorrência de treinos e preenchi-
mento de gabaritos para os testes. Dessa forma, diante dos mecanismos de responsabilização
empregados pela lógica gerencial, espera-se que o professor execute, uma vez que a organiza-
ção central, externa à escola, já definiu o que ensinar (os poucos componentes curriculares con-
tidos nos testes padronizados), como ensinar e de que forma avaliar (via testes de múltipla es-
colha).
Tanto a autonomia conferida à escola como as próprias relações envolvendo seus mem-
bros expressam distorções entre as verdadeiras relações que marcam o cotidiano escolar e a
aparência que deve ser apresentada fora dos muros escolares. Em relação à autonomia da escola
para formar seus estudantes, de fato, impera a “mão invisível” dos testes padronizados. Estes,
articulados aos processos de responsabilização docente, acabam introduzindo e estimulando,
nas relações entre gestão, professores, estudantes e familiares, formas de organização que cada
vez mais se distanciam de um PPP inclusivo, coletivo, democrático e voltado para uma forma-
ção escolar, para além do estreitamento curricular ocasionado pelas avaliações externas (BAR-
RET, 2016).
Assim como outras iniciativas34, a política educacional do estado paulista é exemplo
tendencial, uma vez que se verifica profunda articulação entre pressupostos gerenciais e peda-
gógicos que regulam a organização do trabalho pedagógico da rede estadual com profundas
repercussões no trabalho docente (RODRIGUES, 2010). Ações como o Sistema de Avaliação
de Rendimento Escolar do Estado de São Paulo; a Avaliação da Aprendizagem em Processo; a
Bonificação por Resultados (bônus); o Programa de Valorização pelo Mérito; o Programa de
Qualidade da Escola; e o Compromisso de São Paulo, são exemplos reais do forte controle
gerencial sobre as categorias pedagógicas, ocasionando repercussões para a organização do tra-
balho pedagógico e, consequentemente, para o trabalho docente.

34
Para verificar os estados cujas ações se aproximam do movimento de reforma descrito, ver Brooke e Cunha
(2012); Santos et al. (2012).
146

Este capítulo demonstrou o advento do gerencialismo como uma ideologia que legi-
tima as relações no interior do Estado e das instituições, e como uma estrutura calculista cuja
finalidade é aglutinar conhecimentos sobre os meios e fins para atingir determinados objetivos
(NEWMAN; CLARK 2012), ao mesmo tempo em que submete a ação humana a um simples
recurso, traduzido por um conjunto de indicadores sustentados segundo custos e benefícios
(GAULEJAC, 2007).
A incorporação de tais valores pelo Estado acabou provocando o abandono de um Es-
tado burocrático, executor, providenciário, para um Estado regulador, gerencial, avaliador de
processos gradativamente dispersos para a iniciativa privada, ou, como gostam de denominar
os defensores desse modelo, de iniciativa pública não estatal. No Brasil, esse conjunto de fatores,
somado à Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, teve caráter fortemente ideológico, im-
pingindo a amplos setores da esfera pública um modus operandi e um sistema de valores total-
mente vinculados a uma perspectiva neoliberal, centrando na competitividade o eixo propulsor
dos mais variados objetivos. É nessa conjuntura que os processos de responsabilização (ac-
countability), sobretudo o baseado no mercado, ganham notoriedade nas políticas educacionais,
disputando a organização do trabalho pedagógico das escolas.
Nessa lógica, exige-se dos professores atuação extremante estratégica para os novos
tempos, pela condição de responsáveis pela formação dos futuros trabalhadores e, portanto,
consumidores, que adaptem sua conduta, seu comportamento dentro da sala de aula, adequando
o desenvolvimento de sua prática pedagógica aos objetivos propostos pelas reformas. Como
toda disputa que postula o domínio, a possibilidade de resistência torna-se um dado real. Por-
tanto, a adoção dos mecanismos gerenciais de controle sobre o trabalho docente foi a saída
adotada para o alcance dos objetivos.
Com as reformas, objetiva-se favorecer a competição e racionalidade como eixos ali-
nhados na busca da qualidade educacional, de modo que os professores, agora considerados os
executores, ou técnicos em pedagogia, tenham seu trabalho percorrido por constantes avaliação
e mensuração; inconsequente comparação e publicização de seus resultados; e profundo pro-
cesso de responsabilização, culminando na bonificação, ou premiação, com o pagamento pelo
desempenho individual para aqueles que atinjam as metas e os propósitos estabelecidos. Esses
princípios, que respaldam um grande número de reformas educacionais, afirma Torres (1995,
p. 121), respiram uma lógica de planejamento educacional intimamente associada ao modelo
de ciência social dominada pelo paradigma epistemológico do positivismo. O autor esclarece
que esse modelo
147

[...] responde a um conjunto de preceitos de como se deve desenvolver um trabalho


científico. Por um lado, existe um esforço para gerar um método científico e social,
separado de seus fundamentos teóricos e aplicáveis universalmente. Este método ci-
entífico social busca um sentido de certeza e precisão analítica no contexto de uma
sociedade crescentemente imprevisível e imprecisa. O modelo parte de um sentido de
acumulação linear e evolucionária do conhecimento, a partir do qual se possa organi-
zar inferências deterministas e deduzir conclusões baseadas em fundamentos empíri-
cos.

Os planejadores do campo educacional, portanto, utilizam métodos que focalizam o ob-


jetivismo na busca de controle e manipulação das variáveis, e no racionalismo, pois esse modelo
permite medir, quantificar, estudar suas correlações e causalidades e, ao mesmo tempo, mani-
pular comportamentos futuros (TORRES, 1995). As reformas, por sua vez, aprofundam pro-
cessos quantitativos, mensurando o trabalho pedagógico e seus envolvidos, ou seja, o professor
e o estudante. Observa-se, de certo modo, o retorno de uma visão positivista, ou neotecnicista
(FREITAS, 2011a; 2011b; TORRES, 1995), aliada a pressupostos neoliberais nas relações que
circulam o planejamento e desenvolvimento da educação. Considerando tais pressupostos, no
próximo capítulo, busca-se analisar um conjunto de programas da SEE/SP que oferece susten-
tação teórica e prática à política educacional do estado de São Paulo.
148

3. A POLÍTICA EDUCACIONAL PAULISTA: SISTEMATIZANDO OS ELEMENTOS


GERENCIAIS E DE RESPONSABILIZAÇÃO

A análise deste capítulo focará as iniciativas da SEE/SP a partir do ano de 2007 até o
momento atual (2017), por razões simples: a partir desse período é que se aprofundam as polí-
ticas gerenciais e de responsabilização, sobretudo, o condicionamento do pagamento da Boni-
ficação por Resultados (bônus) pelos estudantes no Sistema de Avaliação de Rendimento Esco-
lar do Estado de São Paulo (Saresp). Segundo Rodrigues (2010), nesse período, observa-se um
nível superior de sistematização e organicidade das políticas gerenciais quando comparadas aos
períodos anteriores, principalmente pela articulação das iniciativas que oferecem melhor poten-
cial de regulação ao trabalho docente.
Por outro lado, no governo Mário Covas (1995 – 2000), são dados os passos iniciais da
hegemonia política do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) no governo paulista
(SANFELICE, 2010).35 com a implementação de significativas mudanças que produziram im-
pactos sobre a organização, gestão e o ensino nas escolas da rede paulista (CARVALHO;
RUSSO, 2014). Segundo Souza (1999), as diretrizes da política educacional implementada pela
SEE/SP no período anterior a 1995 focalizaram programas e projetos educacionais cujas ações
tinham como principal objetivo a intervenção no modelo pedagógico das escolas. Já as medidas
tomadas pelo início da gestão do PSDB incorporaram e desenvolveram, com o respaldo do
Banco Mundial e do FMI, uma política educacional edificada sobre os pilares da racionalidade
econômica e burocrática (SOUZA, 1999), cujas pretensões superavam, e muito, os aspectos
meramente pedagógicos.
Os primeiros mandatos desse partido, sobretudo o de Mário Covas, ofereceram um rico
e fértil campo para os que pesquisam a política educacional paulista. Sob essa gestão, pavimen-
tou-se o advento de um projeto sistemático que, salvo o perfil pessoal de seus gestores e políti-
cos, correspondeu a um verdadeiro projeto de Estado notabilizado pela aplicação religiosa dos
mesmos pressupostos da Reforma do Aparelho do Estado brasileiro iniciada a partir de 1995,
sob o governo de Fernando Henrique Cardoso.

35
Mário Covas governou de 1995-1998, em seu primeiro mandato, e de 1999-2000, em seu segundo mandato, até
seu falecimento, quando assumiu seu vice, Geraldo Alckmin, que terminou a gestão de 2000-2002 e, em seguida,
assumiu novo mandato de 2003-2006. Cláudio Lembo, do Democratas (antigo Partido da Frente Liberal - PFL),
assumiu quando Geraldo Alckmin renunciou para disputar a eleição presidencial. Já no período de 2007-2010,
assumiu o governo José Serra e, ao final, Alberto Goldman, temporariamente, já que Serra se afastou para disputar
a eleição para presidente. Em 2011, mais uma vez, assume Geraldo Alckmin, que foi reconduzido ao governo em
2015 e permaneceu até 2018. Com tranquilidade, pode-se afirmar que, mesmo com os diversos governadores e
secretários e secretárias de educação, o projeto educacional permanece sistematicamente avançando.
149

O movimento de indução das reformas da esfera federal para a Estado paulista (CAR-
VALHO; RUSSO, 2014) representou, para a política educacional, particularmente na gestão de
Teresa Roserley Neubauer da Silva (Rose Neubauer), a adoção de uma perspectiva baseada na
racionalidade econômica como pressuposto da organização da rede estadual e, ao mesmo tempo,
a introdução da lógica gerencial como fio condutor das ações da SEE/SP, que foram gradativa-
mente aprofundadas. É extremamente atual a caracterização e as proposições oferecidas por
Neubauer (1997) em relação à rede estadual paulista.

As administrações anteriores não se propuseram nunca a implantar um sistema efici-


ente de gerenciamento das unidades escolares, que permitisse conhecer a real situa-
ção em que essas se encontram [...] Os índices de desempenho do sistema (educacio-
nal) mostravam claramente o quanto ele era ineficaz. As perdas por evasão e repetên-
cia alcançavam cerca de 30% do total de alunos matriculados na rede implicando
grande desperdício financeiro para o Estado. [...] Em relação à SEE e ao aproveita-
mento racional de seus recursos disponíveis, podia-se afirmar que prevalecia uma
extrema ineficiência, notadamente pelo gigantismo da máquina burocrática e pela au-
sência de mecanismos de controle sobre o sistema de ensino, adotando um modelo de
atendimento sem uma estratégia de trabalho definida, o que contribuía para a subuti-
lização de recursos humanos, físicos , materiais, conduzindo ao uso inadequado dos
recursos financeiros, além de dificultar qualquer alternativa de parceria e cooperação
entre os poderes públicos e outros setores da sociedade civil. (NEUBAUER, 1997, p.
2-7 apud SOUZA, 1997, p. 112, grifos nossos).

Interessante na citação acima é que a própria evasão escolar é tratada sob o viés priori-
tário da relação custo-benefício, em detrimento dos aspectos pedagógicos, evidenciando a se-
dimentação notadamente economicista da educação. O que chama a atenção nos discursos fun-
dados nas perspectivas gerenciais é a crença inabalável de que todos os problemas podem ser
resolvidos a partir de um eficiente método de gestão. Transcorridos quase cem anos desde o
lançamento da clássica obra de Taylor (1985), a defesa incondicional de que os pressupostos da
gerência científica transcendem os muros da fábrica, podendo ser aplicados a qualquer classe
de trabalho, parecem estar cada vez mais revigorados (LIMA, 2008).
A citação de Callahan (1964, p. 6) assemelha-se à defesa de Neubauer, ex-secretária da
SEE:

[...] foi publicado um artigo a qual se voltou um ataque às políticas dos administrado-
res escolares recomendando a adoção dos padrões da organização empresarial. Depois
de advertir aos educadores que a administração escolar deveria ser econômica e que
o dinheiro das pessoas não deveria ser desperdiçado, o autor afirmou que “o gerenci-
amento dos assuntos escolares é um grande negócio envolvendo uma cidade de
100.000 habitantes e despesas de provavelmente $ 500.000 anualmente; o mesmo
princípio adotado na moderna indústria deve ser empregado aqui”. [...] Na compara-
ção, os processos de educação parecem não científicos, brutos e esbanjadores (tradu-
ção nossa).
150

A caracterização da educação pública segundo a crítica aos seus frágeis e custosos pro-
cedimentos, ocasionam desperdício do dinheiro público e parecem fazer eco entre as citações.
O único destaque a ser feito é que o segundo trecho se refere ao sistema educacional dos EUA,
em meados de 1920, numa conjuntura em que o advento do poder econômico industrial prota-
gonizou a articulação da lógica gerencial (taylorismo) sobre os processos educacionais, consti-
tuindo, segundo Callahan (1964), uma das principais causas da questionável qualidade da edu-
cação daquele país.
Embora distanciados por quase cem anos, os posicionamentos são semelhantes. E é pos-
sível afirmar que a lógica fundante é a mesma e se relaciona à hegemonia de uma sociabilidade
cujos interesses econômicos superam em demasia qualquer outro objetivo. De fato, as mais
abrangentes determinações do capital afetam cada domínio singular integrando, inclusive, as
peculiaridades de cada instituição à totalidade dos processos educacionais sintonizadas às de-
terminações educacionais da sociedade como um todo (MÉSZÁROS, 2008). Nesse sentido, os
mais diversos argumentos são utilizados como justificativa para se empreender arranjos que
persigam os objetivos das reformas cuja primazia se estabelece na transformação da escola, de
seus processos e, principalmente, de seus sujeitos, segundo as necessidades da economia (LA-
VAL, 2004).
Consequentemente, a predominância da racionalidade econômica na educação diz res-
peito à diminuição do desperdício, do tempo de trabalho e, principalmente, do custo da força
de trabalho (BRUNO, 1997), sugerindo, da mesma forma, que modelos gerenciais assumam o
norte das ações na rede escolar. O modelo empresarial é tomado como exemplo de sucesso ao
se relacionar à noção de eficácia, cuja repercussão para a educação é a própria “escola eficaz”
associada “[...] à redução ou, pelo menos, ao controle dos custos educativos, tornados prioritá-
rios com o questionamento da intervenção do Estado: ‘fazer mais com menos’, esta é a linha”.
(LAVAL, 2004, p. 188).
Não é, portanto, de maneira desinteressada que as propostas de modernização e empe-
nho por uma educação de qualidade estão na ponta das agendas das mais diversas reformas.
Aliás, vago, mas acolhedor, o conceito de modernização é um dos principais fios condutores da
retórica reformista, cumprindo, no mínimo, duas funções. Por um lado, associa-se à visão de
progresso, democracia, contemporaneidade e, por outro, estabelece um quase natural e eficiente
movimento de estigmatização de seus opositores (LAVAL, 2004). Ainda segundo o autor, o
termo “modernização” carece da suposta neutralidade reivindicada por seus defensores. Recu-
perando o conceito frequentemente utilizado nos dicionários das ciências sociais dos anos 60,
observava-se que “modernizar” “[...] significava converter as sociedades ou setores da
151

sociedade ainda tradicionais à modernidade, rompendo os costumes, eliminando maneiras de


ser e de fazer que repugnavam a primazia da eficácia e da racionalidade” (LAVAL, 2004, p.190).
Uma das principais iniciativas dos últimos anos da SEE, analisada nas páginas posteri-
ores, exemplifica muito bem as opções utilizadas pelo governo paulista em sua política educa-
cional.

Concebida para ser um dos cinco pilares do programa Educação – Compromisso de


São Paulo, a reestruturação administrativa da Secretaria da Educação é considerada
medida indispensável à sustentação das iniciativas já desenvolvidas e aos avanços
ainda necessários para a melhoria do ensino público no Estado de São Paulo. A pre-
missa básica do novo modelo é a de gestão para resultados com foco no aluno. A
visão de resultados deverá permear todos os níveis e unidades de estrutura e relacio-
namentos com outras entidades envolvidas, tanto nas atividades-meio como nas ativi-
dades-fim (ver página 55) (SÃO PAULO, 2013, p. 12, grifos nossos).

A perspectiva de gestão para resultados representa uma das marcas dos modelos geren-
ciais considerados modernos, como a Nova Gestão Pública (New Public Management). Pres-
supõe o estabelecimento de severo controle das relações por meio de recursos que se traduzem
pelo recorrente uso de indicadores fundados na lógica dos custos e benefícios, ou seja, a própria
introdução de uma estrutura calculista, cuja principal finalidade torna-se a busca pelos objetivos
determinados (GAULEJAC, 2007; NEWMAN; CLARK, 2012) voltados a subordinar e padro-
nizar toda e qualquer organização.
Não é somente a reorganização gerencial da escola que está em pauta. Sob o argumento
da diminuição da burocracia e o avanço da eficiência da instituição, o controle pela gestão pos-
tula espaços mais penetrantes, buscando incorporar, da mesma forma, a própria definição dos
conteúdos e as formas adotadas nas relações pedagógicas. Conforme Laval (2004, p. 192):

Os discursos atuais sobre a necessidade de uma “cultura da avaliação” na escola ou a


aplicação do cálculo econômico ou de problemáticas contábeis na esfera educativa, o
testemunham. A eficácia administrativa é erigida como norma suprema até o ponto
em que a ação pedagógica propriamente dita é considerada como passível de avaliação
como uma produção de “valor agregado”. Um verdadeiro culto da eficácia e da per-
formance se instaura, o qual dá lugar à marcação e à calibragem das “boas práticas”
inovadoras que deverão ser transferidas e estendidas a todas as unidades de ensino.
Tudo é visto no novo discurso de modernização sob o ângulo da técnica. As dimensões
políticas que impliquem em conflitos de interesse, de valores e de ideais são esvazia-
das. A escola é intimada a ser “competitiva”. Ela deve se adaptar ao desejo do usuário,
segundo um procedimento de “serviço-cliente”.

A lógica do “dólar como critério educacional” (CALLAHAN, 1962) implica uma estru-
tura gerencial dos processos institucionais segundo a relação custo e benefício e oferece e dis-
puta, ao mesmo tempo, uma especificidade formativa, ou seja, o tipo de formação organizada
na escola. Isso porque, longe de expressar apenas uma técnica de gestão, o gerencialismo
152

articula-se profundamente a uma visão de mundo e, como toda visão de mundo, oferece funda-
mentos filosóficos e sociológicos que buscam fundamentar as opções societárias, suas formas
de organização e os sujeitos que nela viverão.
Consequentemente, o pragmatismo vem à tona e a formação, sob o viés pedagógico
(desde que emancipador), torna-se o foco da crítica, já que coerente à lógica do custo e benefício
daquilo que se ensina, deve representar utilidade para a sociedade e a vida prática, colaborando,
de algum modo, para a formação da força de trabalho e o desenvolvimento econômico, tal como
indica Callahan (1962), acerca da forte pressão utilitarista exercida pela lógica empresarial (em-
presas e negócios), em relação à formulação dos currículos escolares do sistema educacional
estadunidense, em meados de 1910.
Quando princípios gerenciais norteiam a gênese de todo o processo, a ênfase ao respeito
à especificidade ao campo pedagógico/formativo, por parte das reformas, acaba se reduzindo a
um belo e sedutor discurso. Isso porque o destaque à suposta distinção entre as áreas é parte de
uma estratégia que, preservando, ao menos, teoricamente, a autonomia do campo pedagógico,
possibilita incorporá-lo às mudanças, dirimindo, por sua vez, possíveis resistências.
O gerencialismo, por sua natureza, apresenta tendência à padronização, ao controle ab-
soluto das entradas e saídas (input e output), a uma profunda racionalização dos processos,
segundo uma conta bem simples: produzir mais com menos. Portanto, a estrutura calculista
pressupõe o envolvimento da totalidade das relações da organização, inviabilizando, por exem-
plo, supostas exceções ou particularidades, nesse movimento. Nesse sentido, o excerto retirado
da compilação da SEE/SP sobre a sua reestruturação gerencial é, no mínimo, emblemático, pois
carrega em si uma contradição considerável:

O conjunto se baseou em três vetores: a estrutura organizacional, o redesenho dos


processos e as carreiras de gestão administrativa da Secretaria da Educação, que de-
veriam ater-se a princípios e diretrizes comuns, previamente definidos. Os princípios,
depois das entrevistas e reuniões, ficaram assim definidos: as ações se caracterizam
por gestão para resultados com foco no aluno. “Não nos envolvemos na área peda-
gógica, nem nas escolas, esclarecem os técnicos.”. (SÃO PAULO, 2013, p. 63-64,
grifos do autor e aspas nossas).

Quando o corpo técnico da Fundação para o Desenvolvimento Administrativo (Fundap),


empresa pública que assessorou a reforma gerencial em questão36, afirma que não há envolvi-
mento com a área pedagógica ou nas escolas, não parece ser um posicionamento que expresse
a realidade dos objetivos da reforma, uma vez que:

36
Analisada nas próximas páginas.
153

A própria gestão, argumenta, melhora a qualidade do que faz ao definir melhor suas
entregas. “Hoje temos um calendário único de atividades, no qual estão incluídas to-
das as ações encomendadas pelos órgãos centrais da Secretaria às Diretorias e unida-
des escolares, de forma a permitir que o trabalho possa ser programado em todos os
níveis de administração da rede. [...] Segundo esse princípio, para a implantação de
um novo modelo de gestão, tudo o que se faz refletirá na escola. Para isso, a adminis-
tração central deve trazer para si toda a inteligência do processo educacional e o seu
monitoramento, além de retomar parte do processo que havia sido terceirizado. (SÃO
PAULO, 2013, 62-64, grifos nossos).

Não é o objetivo, neste momento, analisar a iniciativa da SEE, mas recolher elementos
que sustentem o argumento de que a dissociação entre gerencial e pedagógico, na implementa-
ção das medidas gerenciais, não corresponde ao movimento concreto das reformas. Isso signi-
fica que forma e conteúdo compõem um par dialético cuja fragmentação se expressa apenas em
nível abstrato ou aparente. Nesse caso, inserindo formas gerenciais sobre os processos pedagó-
gicos, o resultado será, invariavelmente, a determinação do seu conteúdo ou, em outras palavras,
no controle da organização do trabalho pedagógico e, certamente, do trabalho do professor.
Portanto, não é coincidência a sugestão dos organismos internacionais em defesa, por
exemplo, das Neba (UNICEF, 1990), como referência à formulação dos currículos e processos
formativos. No caso paulista, como indica Rodrigues (2010), a correspondência nas orientações
formativas se deu mediante a proposta curricular denominada Projeto São Paulo faz escola
(SPfe). Proposta estruturada em três frentes: Currículo, Avaliação e Expectativas de Aprendi-
zagem, e envolve os anos finais do ensino fundamental e do ensino médio da rede pública es-
tadual paulista.
Giomar Namo de Mello (1994), uma das colaboradoras do SPfe, afirma que uma pro-
posta que respeite o bom senso e a satisfação das necessidades básicas de aprendizagem deve
primar pelas disciplinas básicas e instrumentais que, em linhas gerais, dizem respeito à aquisi-
ção dos códigos instrumentais de leitura, escrita e cálculos matemáticos, assim como os pres-
supostos básicos de disciplinas das áreas de ciências e humanidades. Ou seja, uma formação
minimalista.
Em vista das diversas iniciativas da SEE, em relação à política educacional, desde 1995,
cujo fio condutor central se assenta na racionalidade econômica (SOUZA, 1999), é possível
afirmar que há forte movimento de sistematização de iniciativas gerenciais, ao longo desses
anos, levado adiante por sucessivos governos, correspondendo a uma verdadeira política de
Estado. Nesse sentido, compreender tal movimento exigirá compreender os principais progra-
mas que fundamentam o objeto de análise desta pesquisa: o gerencialismo e a responsabilização
das políticas educacionais que, em alguma medida, repercutem no trabalho dos professores do
154

Ensino Médio da rede estadual paulista.


Para tanto, a pesquisa debruçou-se sobre seis programas ainda ativos da SEE/SP que
“dão vida” a tais pressupostos. São eles:

1. Sistema de Avaliação de Rendimento do Estado de São Paulo (Saresp) (1996);


2. Projeto São Paulo faz escola (SPfe) (2008);
3. Programa de Qualidade da Educação (PQE: Idesp) (2008);
4. Bonificação por Resultados (2008);
5. Programa de Valorização pelo Mérito (2009);
6. Educação – Compromisso de São Paulo (2011).

Antes do início da análise específica dos programas, chama a atenção, nos documentos
pesquisados, a sedimentação de um projeto educacional sólido e bem articulado, mesmo com a
ligeira distância temporal, os distintos mandatos e as mais diversas gestões da SEE. A análise
dos documentos traz ricos encadeamentos de ligações entre o objeto de pesquisa e as informa-
ções contidas na documentação o que, por sua vez, garante a formulação de explicações plau-
síveis e coerentes acerca das características que marcam determinado projeto (CELLARD,
2012), no caso, a política educacional paulista. Nesse aspecto, a análise dos diversos documen-
tos, primários37 em sua maioria, indica clara coerência conceitual ao longo das diversas produ-
ções da SEE.
Os documentos oficiais de cada programa, ao explicitar seus objetivos, sem nenhuma
exceção, elegem a necessidade de construir uma educação de qualidade como justificativa para
suas ações. Necessariamente, em grande parte da documentação, a qualidade é representada
pela perspectiva da racionalidade econômica e pela introdução do gerencialismo nos processos
organizacionais, assim como nos pressupostos pedagógicos, expressando uma visão unilateral
sobre os mais diversos aspectos que envolvem a educação. Alguns exemplos:

Tal entendimento possibilitará a comparação entre os resultados obtidos e os obje-


tivos e metas estabelecidos no projeto de cada escola, bem como, contribuirá para
a organização e elaboração de inferências na trajetória educacional da instituição, sub-
sidiando a gestão político-pedagógica em várias instâncias, desde a escola, com rela-
ção ao seu projeto pedagógico, até as Secretarias de Educação Estadual e Municipais,
com respeito à implantação de políticas educacionais que visam corrigir as dificulda-
des detectadas na escola e na rede. Assim, será possível estabelecer estratégias co-
erentes com a realidade escolar e que resultem na melhoria do sistema de ensino

37
Segundo Cellard (2013), fontes primárias são os documentos produzidos por indivíduos diretamente no fato.
Nesse caso, em grande parte, os materiais utilizados correspondem a produções da própria SEE/SP, resoluções,
decretos, leis complementares, anúncios do site da própria secretaria.
155

paulista (SÃO PAULO, 2011b, grifos nossos).

O excerto acima refere-se ao Saresp e associa a ideia da avaliação externa à melhoria


do sistema de ensino do estado de São Paulo. O programa SPfe também destaca e menciona
constantemente a qualidade da educação .

Por isso, esta Proposta Curricular tem como princípios centrais: a escola que aprende,
o currículo como espaço de cultura, as competências como eixo de aprendizagem, a
prioridade da competência de leitura e de escrita, a articulação das competências para
aprender e a contextualização no mundo do trabalho. [...] Nesse quadro ganha impor-
tância redobrada a qualidade da educação oferecida nas escolas públicas, pois é para
elas que estão acorrendo, em número cada vez mais expressivo, as camadas mais po-
bres da sociedade brasileira, que antes não tinham acesso à escola. (SÃO PAULO,
2008b, p. 10-8, grifos nossos).

A padronização dos processos educacionais é um pressuposto necessário, segundo as


políticas educacionais em questão, para consolidar o controle de qualidade exercido por meio
das avaliações externas e, consequentemente, a partir do uso de seus resultados para fins de
responsabilização e conservação e fomento de um quase mercado em educação. Características
estas que implicam a incorporação da perspectiva meritocrática, postulando, entre outros, que
a competitividade, assim como a premiação e a punição, são fatores centrais para a otimização
das relações de trabalho, tendo em vista a busca pela suposta qualidade educacional. As citações
seguintes evidenciam uma relação direta entre qualidade e meritocracia como fórmulas válidas
para a melhoria da educação:

Artigo 1o Fica instituída, nos termos desta lei complementar, Bonificação por Resul-
tados - BR, a ser paga aos servidores em efetivo exercício na Secretaria da Educação,
decorrente do cumprimento de metas previamente estabelecidas, visando à melhoria
e ao aprimoramento da qualidade do ensino público (SÃO PAULO, 2008a, grifos
nossos).

Lançado em maio de 2008 pela Secretaria de Educação do Estado de São Paulo, o


Programa de Qualidade da Escola tem como objetivo promover a melhoria da qua-
lidade e a equidade do sistema de ensino na rede estadual paulista, com ênfase no
direito que todos os alunos da rede pública têm: o direito de aprender com qualidade.
Para realizar esta tarefa, o Programa de Qualidade da Escola avalia anualmente cada
escola estadual paulista de maneira objetiva, a fim de acompanhar a qualidade do
serviço educacional prestado, e propõe metas para o aprimoramento da qualidade do
ensino que oferecem, a partir do Idesp – indicador que mede a qualidade das escolas.
(SÃO PAULO, 2017b, grifos nossos).

O governador José Serra sancionou, nesta terça-feira, 27, o Projeto de Lei Comple-
mentar (PLC) 29/2009, que institui o Programa de Valorização pelo Mérito para pro-
fessores, supervisores e diretores da rede estadual de ensino. Pela nova lei, os profes-
sores terão a chance de quadruplicar, ao longo da carreira, o salário inicial da carreira
desde que cumpram as regras de promoção (assiduidade e tempo de permanência
numa mesma escola) e consigam notas mínimas na prova de avaliação anual –
156

aplicada pela Secretaria da Educação. [...] O Programa de Valorização pelo Mérito é


a segunda etapa do Programa + Qualidade na Escola, lançado em maio pelo Governo
do Estado. (SÃO PAULO, 2009c, n.p., grifos nossos).

Os trechos destacam três das iniciativas analisadas: a BR, o Programa de Qualidade da


Escola e, por fim, o Programa de Valorização pelo Mérito. Somados às outras medidas, a análise
sugere a sedimentação de uma “rede” que envolve tanto os aspectos organizativos quanto pe-
dagógicos, cuja finalidade sugere, possivelmente, aprofundar o controle sobre o trabalho do-
cente e a organização do trabalho pedagógico sob o mesmo prisma: uma racionalidade que
implica a implementação de uma visão gerencial nos mais diversos segmentos.
O próximo excerto corresponde ao programa Educação – Compromisso de São Paulo e,
como os demais, expressa a preocupação com a continuidade das medidas iniciadas em gover-
nos anteriores e, mais uma vez, destaca que as propostas representam um “arsenal de ações”
cujo foco é a melhoria da qualidade da educação.

A reestruturação administrativa da Secretaria da Educação é uma medida indispensá-


vel à sustentação de iniciativas já desenvolvidas há algum tempo [...]. A reforma da
estrutura administrativa é um dos pilares do programa Educação – Compromisso de
São Paulo, arsenal de ações voltadas à melhoria da Educação e à valorização da car-
reira do magistério, que tem como meta colocar nosso sistema de ensino entre os 25
melhores do mundo até 2030. (SÃO PAULO, 2013, p. 7, grifos nossos).

A articulação dos diversos programas pela SEE/SP representa a própria materialização


de uma visão de mundo fundada ideologicamente na supremacia da lógica empresarial como
eixo maior da organização da própria sociabilidade, de modo que a própria educação e seus
sistemas e redes devem se “atualizar” e se “adaptar” aos novos códigos da modernização. Uma
educação coerente, moderna, deve superar os velhos princípios educativos assentados na ou-
trora burocracia e abrir-se à economia dinâmica do mundo globalizado, diminuindo, ou até eli-
minando, as distâncias entre os objetivos econômicos e educacionais.
A caminhada gerencial para o interior da escola almeja a substituição gradativa do hu-
manismo como característica legítima da atividade educativa. Em seu lugar, destaca Laval
(2004), observa-se, sem muito esforço, a crescente ascendência dos estatísticos, administrado-
res, técnicos e experts disputando, cotidianamente, a finalidade e os objetivos da instituição
escolar, a partir de um sistema de razões operacionais, cuja centralidade deve ser a racionaliza-
ção do conjunto das relações mediante o cálculo das competências e das medidas das perfor-
mances.

O fim político é, com efeito, fazer da escola uma máquina eficaz a serviço da
157

competitividade econômica. Não é mais a vigilância moral e política sobre os profes-


sores que importa, principalmente. Se é preciso aumentar as vigilâncias de detalhe,
impor um poder de proximidade, é sobretudo para aumentar a performance dos pro-
fessores e melhor fazê-los servir aos novos objetivos econômicos e sociais da escola.
O critério de avaliação, afirma-se, não é mais tanto a conformidade às normas intelec-
tuais, morais ou simplesmente administrativas como na escola antigo, mas a “produ-
tividade” pedagógica dependente de uma avaliação supostamente objetiva do “valor
agregado”, pelo estabelecimento escolar. (LAVAL, 2004, p. 261).

Entretanto, o aprofundamento e a sistematização da racionalização e do gerencialismo,


por meio dos programas implementados na rede estadual, não têm indicado, já há algum tempo,
avanços na qualidade educacional (FREITAS, 2017), mesmo sob os próprios índices da avali-
ação externa em larga escala formulada pela SEE/SP, ou seja, o Saresp. Da mesma forma como
Callahan (1962) destacou, há décadas, notou-se o protagonismo da lógica empresarial como
uma das principais repercussões negativas para a qualidade da educação estadunidense. Aqui,
passados mais de duas décadas da mesma política educacional, o fenômeno parece se repetir,
não como tragédia, mas certamente como farsa (MARX, 2011), já que:

A política dos reformadores empresariais (incluindo pressão por desempenho, bônus


e alinhamento do que se ensina em sala de aula com a avaliação, para não falar do
treinamento para as provas) não mostra avanço depois do PSDB orientar a educação
paulista com estas ideias nos últimos 20 anos. Mesmo com estes resultados, não se
deve esperar por mudança, pois é uma questão de fé que o PSDB tem na reforma
empresarial da educação. (FREITAS, 2017, n. p., grifos nossos).

Se a crença na perspectiva empresarial caracteriza-se como fé, haja vista que as evidên-
cias38 não indicam relação com qualidade educacional, e a perspectiva adota, por outro lado, as
repercussões para o trabalho docente e para a organização do trabalho pedagógico são bem reais.
Nesse sentido, o próximo passo será a análise dos programas da SEE/SP.

3.1 Gerencialismo e responsabilização nos programas da Secretaria Estadual de Educação


de São Paulo
Nesta seção, o objetivo compreende a análise dos programas da rede estadual paulista
de São Paulo, buscando desvelar possíveis elementos do gerencialismo e da responsabilização
contidos nas ações da SEE/SP, enriquecendo, dessa forma, o objeto de pesquisa. Isso porque o
estudo considera a inerente característica do gerencialismo, que pressupõe o controle amplo de
todos os processos envolvidos.
Em outras palavras, é de sua natureza a tendência globalizante, irrestrita e crescente, em

38
Ver subcapítulos 3.4 e 3.5 desta tese.
158

busca de incorporar e subordinar aos padrões gerenciais os mais diversos e específicos objetivos
institucionais, neste caso, a educação. Necessariamente, é preciso, tal como faz a SEE/SP, am-
pliar sua plataforma de esquemas gerenciais por meio das mais variadas intervenções, seja no
âmbito da estrutura organizativa, seja no aspecto estritamente pedagógico.
Para tanto, o gerencialismo, perfazendo-se de suas variantes, evoca estratégias pari
passu que, articuladas, consubstanciam em significativo poder regulador. Por um lado, o geren-
cialismo em sua ascendência neotaylorista (LAVAL, 2004) ou transacional (NEWMAN,
CLARK; 2012) evidencia-se pelo rígido controle; o forte caráter prescritivo; a incessante pa-
dronização dos procedimentos; o movimento de centralização das informações; aumento da
fiscalização; participação de técnicos externos; pelo privilégio da eficiência e da produtividade.
Por outro lado, há característica pós-tayloriana (LAVAL, 2004) ou transformacional
(NEWMAN, CLARK; 2012), que implica a evocação de um verdadeiro evangelho, fazendo
uso constante de recursos imagéticos associados ao sucesso; à constante melhoria das relações;
à projeção de ambientes horizontalizados, dos valores democráticos, da diluição das hierarquias;
no gerenciamento participativo da autonomia e proatividade como elementos centrais à supe-
ração dos velhos hábitos. Ressignifica-se tudo: os chefes são animadores; o poder é a gestão; o
comando é a mobilização; a autoridade representa, sempre, a ajuda constantemente disposta;
dirigir é motivar; não mais se vigia, mas se apoia; a imposição torna-se convencimento; dirigir
é gerenciar, animar e, acima de tudo, educar (LAVAL, 2004, p. 265).
Entretanto, o movimento das reformas gerenciais e, certamente, as empreendidas na
rede estadual paulista, convivem com o tensionamento das duas variantes, ocasionando tensio-
namentos nas relações de trabalho, já que os pressupostos “mais refinados e complexos” da
subordinação via perspectiva pós-tayloriana esbarram na rigidez do controle das políticas da
SEE/SP que, aparentemente, parecem sofrer maior influência da primeira e a mais tradicional
forma de controle, o neotaylorismo. Nesse sentido, Laval (2004, p. 267-268) destaca:

Apesar das invocações feitas ao gerenciamento participativo, o taylorismo progrediu


notavelmente. Importando, por exemplo, os referenciais da formação permanente, os
detentores do poder pedagógico foram, assim, cada vez mais longe no sentido da nor-
malização dos tempos e gestos profissionais fundamentais. Os comportamentos espe-
rados dos professores foram muito melhor definidos, as tarefas e os objetivos foram
formalizados como para obter uma previsibilidade muito mais intensa dos resultados
e um controle muito mais forte sobre o trabalho executado. A fabricação dos progra-
mas se caracteriza cada vez mais pela prescrição de tarefas, determinação fina das
noções e conceitos – sob o risco de explosão dos conteúdos –, definição dos tempos
de ensino para cada sequência e mesmo pela preconização do percurso pedagógico a
seguir, até mesmo do plano de curso a respeitar. Os professores foram “convidados”
a implantar “inovações” calibradas e são cada vez mais, avaliados em função de sua
obediência às instruções inovadoras (grifos nossos).
159

Especificamente, é o movimento antes destacado, ou seja, a noção de previsibilidade


das ações como requisito da obtenção de certos resultados que acaba determinando toda a razão
procedimental de meio e fim nutrida pelo racionalismo e, ao mesmo tempo, fazendo incessante
uso do gerencialismo, tanto como ferramenta técnica quanto ideológica, para chegar aos seus
objetivos.
Há um conjunto de normatizações elaboradas pelo núcleo da inteligência que determina,
ou pretende determinar, os rumos do cotidiano escolar. Todavia, tais objetivos se relacionam
aos programas da SEE/SP, que articulam explicitamente o gerencial e pedagógico, com o pri-
meiro subordinado ao segundo, numa sistematização que pretende diluir os espaços e as pos-
sibilidades que fogem à prescrição da política e do projeto gerencial.
Nas próximas seções, são explorados os projetos e as iniciativas da SEE/SP. Alerta-se
que a trajetória da argumentação lançará, inicialmente, um olhar descritivo aos programas, para,
em seguida, incidir na análise do fio condutor das ações e dos propósitos desta pesquisa.

3.1.1 A avaliação na rede estadual: o Saresp e a Avaliação de Aprendizagem em Processo


(AAP)
Assim como os demais programas e iniciativas da SEE/SP, o sistema de avaliação39 é
elemento de uma política mais ampla, cujo principal foco se estabelece na qualificação da oferta
do serviço público, conforme os princípios da reforma do Estado analisados no capítulo anterior.
Para tanto, o estabelecimento do padrão de qualidade tem sua correspondência inscrita em um
discurso único, parcial e profundamente articulado a uma visão de mundo desdobrada a partir
da racionalidade econômica (SOUZA, 1999), de modo que os dados fornecidos pela avaliação
estadual não postulam uma finalidade pedagógica, pelo contrário, entre o uso pedagógico, ou
gerencial, é o segundo que parece ocupar o maior peso da balança, servindo à gestão do sistema
em uma dimensão de controle do processo (BAUER, 2006).
Consequentemente, dois programas caracterizam o sistema de avaliação da SEE, o Sa-
resp e a Avaliação de Aprendizagem em Processo (AAP). O Saresp, criado em 1996 (SÃO
PAULO, 1996), é uma avaliação externa em larga escala, censitária, obrigatória para todas as
escolas estaduais da rede estadual e aberta à participação das redes municipal e privada. É

39
Denominação utilizada no site da SEE/SP em referência ao Saresp e à AAP, instrumentos de formulação pró-
pria da secretaria, assim como as demais avaliações externas componentes do Saeb. Neste caso, sistema de ava-
liação será utilizado em correspondência ao Saresp e à AAP.
160

oferecida tanto aos estudantes do 3o, 5o, 7o e 9o anos do Ensino Fundamental quanto para os da
3ª série do Ensino Médio. Os estudantes são avaliados por meio de provas nas disciplinas de
Português, Matemática, Ciências Humanas (História e Geografia) e Ciências da Natureza (Bi-
ologia, Física e Química)40. Ressalta-se que os resultados de Língua Portuguesa e Matemática
compõem ainda o Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado de São Paulo (Idesp) que,
por sua vez, é a base de cálculo para o pagamento da BR.
O Saresp apresenta, entre as principais finalidades:

[...] fornecer informações consistentes, periódicas e comparáveis sobre a situação da


escolaridade básica na rede de ensino paulista; verificar o desenvolvimento das habi-
lidades e competências cognitivas propostas para cada etapa da escolarização; forne-
cer os resultados de língua portuguesa e de matemática, de cada escola estadual e
municipal, para a composição do índice de desenvolvimento da educação do estado
de São Paulo (Idesp), como um dos critérios de acompanhamento das metas a serem
atingidas pelas escolas; aprimorar o planejamento pedagógico das escolas, mediante
a análise dos resultados e a comparação entre os resultados obtidos pela escola e os
seus objetivos; divulgar publicamente os resultados da avaliação, informando os ín-
dices gerais de participação dos alunos e a média de proficiência do conjunto das redes
municipais e escolas particulares integrantes da avaliação, acompanhados da distri-
buição dos alunos nos diferentes níveis de proficiência, considerando os anos/série e
as disciplinas avaliadas; disponibilizar os resultados de cada escola pública estadual
à população em geral, condição essencial para o acompanhamento do ensino minis-
trado nas escolas paulistas, resultando em um estímulo à participação da sociedade
civil na busca da melhoria da qualidade do aproveitamento escolar; [...]. (SÃO
PAULO, 2016, grifos nossos).

A AAP é aplicada na rede estadual desde 2011. Abarcando inicialmente o 6o ano do


Ensino Fundamental (EF) e a 1a série do Ensino Médio (EM), atualmente, a avaliação é aplicada
duas vezes ao ano (fevereiro e agosto) para todos os estudantes da rede estadual41 e, segundo o
comunicado da SEE, tem como objetivos:

[...] apoiar as ações de acompanhamento do desenvolvimento das propostas peda-


gógicas e do currículo nas unidades escolares; diagnosticar, por meio de instru-
mento padronizado, os aspectos da aprendizagem dos alunos que necessitam de aten-
ção imediata; subsidiar as atividades de planejamento e replanejamento escolar no
decorrer do ano letivo, especialmente, nesta edição, para o primeiro bimestre; e de
subsidiar as escolas e docentes, com orientações para elaboração de pautas con-
juntas e individuais que resultem em planos de ação para os processos de recupe-
ração da aprendizagem. (SÃO PAULO, 2017a, n.p., grifos nossos).

40
Predomina certa intercalação nas disciplinas avaliadas pelo Saresp. Há anos em que são avaliadas as Ciências
Naturais (Física, Química e Biologia) e outros em que são avaliadas as Ciências Humanas (História e Geografia).
Anualmente, Língua Portuguesa e Matemática são elementos centrais e fixos na avaliação. Já a Redação consta
em quase todas as aplicações, exceto nas duas últimas, 2015 e 2016, respectivamente. Para mais informações,
consultar os Sumários Executivos publicados anualmente pela SEE/SP.
41
A orientação contida no Comunicado Conjunto CGEB-Cima, de 19 de maio de 2017, difere das informações
disponibilizadas no site da SEE/SP, acessado em 25 de julho de 2017, no qual se verifica a aplicação somente para
alunos a partir do 2o Ano do EF, Anos Finais do EF e todas as séries do EM.
161

Conforme Guelere (2015), a AAP fundamenta-se no currículo do Estado de São Paulo


fornecendo indicadores de caráter qualitativo do processo de aprendizagem dos estudantes, se-
gundo competências e habilidades que também dialogam com os pressupostos do Saresp. Do
mesmo modo, a partir de 2016, a AAP em Língua Portuguesa e Matemática incorporou como
referência a Matriz de Avaliação Processual (matriz de referência) e a plataforma Foco Apren-
dizagem42 articulando as ações segundo as competências leitora, escritora e de conhecimentos
matemáticos (SÃO PAULO, 2016).
Ao avançar na leitura dos inúmeros documentos que orientam a política educacional
paulista, é perceptível, além do forte apelo à “busca incessante da qualidade educacional”, a
eficiente articulação dos diversos programas, que se encerram na escola, sobretudo, sobre o
trabalho docente. Tanto o Saresp quanto a AAP apresentam finalidades semelhantes, isto é, am-
bos são ferramentas que buscam aprofundar o controle sobre a organização do trabalho peda-
gógico. Nos dois casos, conservadas suas especificidades, nota-se centralidade em alguns ob-
jetivos, como: acompanhar o desenvolvimento das propostas pedagógicas, assim como o cum-
primento das metas externamente prescritas; fornecer informações detalhadas sobre a escolari-
dade; aplicar instrumento padronizado para diagnóstico do aprendizado; aprimorar o planeja-
mento segundo os resultados obtidos; divulgar amplamente os resultados da escola à população;
entre outros aspectos (SÃO PAULO, 2016; 2017).
Embora considerada pela SEE/SP como um instrumento diagnóstico, a AAP é uma ava-
liação externa e em larga escala43. Primeiro, porque é concebida sem a participação dos profes-
sores, ou seja, é externa à escola e, segundo, sua abrangência corresponde a uma ampla extensão
alcançada (DURLI, SCHNEIDER, 2010). À semelhança do Saresp, a AAP sugere uma política
deliberada de prescrição do trabalho pedagógico, já que ambas são fundamentadas pelo currí-
culo oficial da SEE/SP e “[...] explicitam os conteúdos, as competências e habilidades que de-
vem ser desenvolvidos ao longo do percurso escolar, destacando as que orientarão a elaboração
das provas da Avaliação da Aprendizagem em Processo (AAP)”. (SÃO PAULO, 2016b).

42
Foco Aprendizagem é uma plataforma virtual desenvolvida, segundo a SEE/SP, para apoiar o planejamento
escolar. Oferece os resultados das últimas edições do Saresp, por unidade escolar, a partir de gráficos, tabelas e
habilidades, por série e disciplina. É possível verificar o “mapa de habilidades” da sala, isto é, a representação, por
meio das habilidades, do desempenho da turma, indicando o que deve ser melhorado ao longo do ano letivo.
43
Guellere (2015) apresenta posicionamento distinto, ao afirmar que se trata de uma avaliação “híbrida”, ou seja,
sua formulação é externa à escola, porém, a aplicação e o uso dos dados dizem respeito aos profissionais da escola.
A caracterização da AAP como uma avaliação externa em larga escala é reafirmada por este pesquisador, uma vez
que, embora os dados estejam sob a responsabilidade dos profissionais da escola, a concepção que norteia o uso
desses dados está intimamente articulada a um pressuposto externo à escola, a qual transforma as dificuldades
encontradas segundo a perspectiva das habilidades e competências e, concomitantemente, prescreve estratégias
metodológicas para saná-las.
162

Em relação ao Saresp, Arcas (2009, p. 160) retrata o potencial indutor da avaliação re-
lacionado à organização do trabalho pedagógico, uma vez que:

A partir dos resultados do Saresp os professores orientam os planos de ensino, procu-


rando atender os conteúdos da prova que não foram contemplados anteriormente, pro-
curam identificar as habilidades e competências que os alunos apresentaram maiores
dificuldades e estruturam suas práticas pedagógicas no sentido de contemplá-las.
Além desses exemplos, explicitados pelos professores coordenadores, adotam o mo-
delo de Instrumento proposto pelo Saresp, chegando ao requinte de aplicarem provas
seguindo os mesmos procedimentos do dia do Saresp, pois dessa forma os alunos es-
tarão mais bem preparados para responderem a prova.

A implementação do Saresp e, mais recentemente, da AAP, sugere um movimento cuja


finalidade é a diminuição de potenciais espaços não subordinados aos objetivos prescritos na
matriz de referência da SEE/SP. No entanto, para que o intento se realize, torna-se necessário
uma intervenção coerente ao diagnóstico identificado, neste caso, os problemas de aprendiza-
gem ora transformados em “graus de domínio” (SÃO PAULO, 2016c) das habilidades da matriz
de referência do Saresp. Essa é a função da Plataforma Foco Aprendizagem, ou seja, fornecer
a identificação detalhada das deficiências de aprendizagem dos estudantes por sala e disciplina
para que o professor, segundo as orientações do professor coordenador, intervenha de forma
eficiente nas defasagens características de cada sala de aula e disciplina. Na Figura 1, consta o
Mapa de Habilidades da Plataforma Foco Aprendizagem.

Figura 1 – Mapa de habilidades da Plataforma Foco Aprendizagem


163

Fonte: São Paulo (2016c).

A Figura 1 indica, ao longo da trajetória de aprendizagem dos estudantes, qual é o Grau


de Domínio (Baixo, Médio ou Alto) em relação às habilidades, apresentadas a partir das figuras
geométricas. Entre as três iniciativas – Saresp, AAP e Plataforma Foco Aprendizagem – des-
taca-se o forte objetivo no levantamento de informações sobre o nível de aprendizagem dos
estudantes.
De fato, é preciso ter acesso à realidade, às características da rede escolar, para que os
problemas que se apresentam tenham resposta à altura. Esse é um dos fundamentos da avaliação
externa, ou seja, fornecer informações globais sobre a rede de ensino cujos dados permitem
traçar séries históricas ou tendenciais no decorrer do tempo a partir do objetivo de reorientar a
política pública (FREITAS, 2011). Considerando a origem e os fundamentos norteadores das
políticas atuais, é possível afirmar que tal caráter é colocado em segundo plano. Ganham corpo
as iniciativas que buscam utilizar os processos de avaliação externa como um dos elementos da
estratégia de controle da organização do trabalho pedagógico. Nesse sentido, a política mani-
festada a partir do Saresp e da APP desencadeia um gradativo reordenamento dos processos
avaliativos no interior da escola, cujos indícios indicam um movimento, ainda que lento, de
164

potencialização das avaliações externas em detrimento da avaliação de sala de aula.


Independentemente dos níveis de avaliação, sejam eles o de rede de ensino, da escola e
da sala de aula (FREITAS, 2011), não é aceitável, do ponto de vista da qualidade social da
educação, a minoração das relações de proximidade entre os envolvidos no processo de ensino
e aprendizagem, ou seja, o conhecimento e a consideração às especificidades, às características,
à heterogeneidade que marcam o ato educativo. Todavia, a sobreposição intencional de um dos
níveis de avaliação, no caso a avaliação externa em larga escala (rede de ensino), acaba por
denunciar os propósitos da iniciativa. Em outras palavras, o movimento sugere uma mudança
clara. A avaliação externa abandona seu caráter de instrumento para reorientação da política
educacional de modo geral, articulada aos demais níveis (escola e sala de aula) e passa a ser
utilizada como o principal mecanismo de gestão da educação, suscitando seu real objetivo: o
uso como controle gerencial sobre os processos que envolvem as relações na rede escolar esta-
dual.
Verifica-se a existência de uma hierarquia cuja linha propulsora se origina a partir do
currículo oficial, orientando, dessa forma, as matrizes de referência do Saresp e a própria Matriz
de Avaliação Processual, que fundamenta a AAP. Nesta última, observa-se a produção de um
caderno do professor (SÃO PAULO, 2016a) com sugestões para compreender cada habilidade
e que oferece orientações pedagógicas gerais para o trabalho com a avaliação ao longo do ano
letivo.

3.1.2 O currículo São Paulo faz escola: a prescrição da tarefa


Analisar a concepção e implementação de projetos de reforma implica, necessariamente,
considerar o contexto no qual estão inseridos; as influências recebidas, suas justificativas, os
objetivos; além do conjunto de inter-relações envolvidas. Neste sentido, é preciso ir além das
informações contidas nos órgãos oficiais e confeccionar a trajetória conceitual do projeto em
questão.
Shiroma et al. (2005) chama a atenção para o “vocabulário da reforma”, considerada
uma estratégia de “colonização” do discurso, a partir do horizonte das demandas hegemônicas
que apresentam e sustentam as justificativas da mudança. Para tanto, a novidade manifesta-se
por meio de “bricolagens”, isto é, estratégia em que diversas iniciativas e posicionamentos his-
toricamente consensuais são adaptados aos contextos regionais, sendo que, na dinâmica do pro-
cesso, são realizados enxertos com novos conceitos, sentidos, realocando-os para novas funções
e espaços.
Em relação ao currículo oficial do Estado de São Paulo, no projeto SPfe, muitas
165

informações são encontradas, ora no site oficial, ora nas unidades escolares e, muitas vezes, na
mídia impressa e digitalizada, cabendo ao pesquisador realizar as devidas junções e interpreta-
ções. Outro aspecto que se destaca como subsídio para análise é a consideração de que, muitas
vezes, o documento propriamente dito torna-se insuficiente para se inferir pressupostos profí-
cuos, de modo que seja possível extrair posicionamentos ideológicos, concepções educacionais
articuladas ou pressupostos mais amplos. Até porque, invariavelmente, textos fundantes das
reformas atuais carregam inúmeros conceitos originados, por vezes, em movimentos reivindi-
catórios, progressistas, que expressam íntima relação com uma visão de mundo muitas vezes
antagônica aos propósitos gerais das medidas ora anunciadas, sugerindo estratégias de coopta-
ção e ampliação do consenso.
Portanto, considerar os formuladores e os apoios recebidos pode significar ferramentas
úteis para subtrair elementos que suscitem a perspectiva tomada pelo projeto. Neste caso, foi
em meados de 2007, sob a coordenação de Maria Inês Fini, com participação do Centro de
Estudos e Pesquisas em Educação (Cenpec), da Coordenadoria de Estudos e Normas Pedagó-
gicas (Cenp), da Fundação para o Desenvolvimento da Educação (FDE), da Fundação Carlos
Alberto Vanzolini, além de vários representantes dos reformadores empresariais da área 44, fo-
ram dados os passos iniciais de montagem do currículo oficial da rede estadual paulista.
A implantação do projeto SPfe justifica-se, segundo a SEE/SP, pela necessidade de me-
lhorar a qualidade do ensino público, obedecendo aos estudos realizados e indicadores apresen-
tados pelos resultados do Saresp. Segundo tal critério, o projeto SPfe tem seu direcionamento
voltado para os níveis do EF II e EM e se estrutura em três frentes: Currículo, Avaliação e
Expectativas de Aprendizagem na rede pública estadual.
No documento de apresentação da Proposta Curricular (SÃO PAULO, 2011a),
dois tópicos sintetizam os pressupostos conceituais: Uma Educação à Altura dos Desafios Con-
temporâneos e os Princípios para um Currículo Comprometido com o seu Tempo. O texto, de
reduzido tamanho, mas de extensa pretensão conceitual, resume diversos princípios original-
mente apregoados pelos órgãos internacionais (RODRIGUES, 2010) em uma série de proposi-
ções, que abarcam desde o entendimento de escola, a definição de professor e currículo, até as
prioridades e articulações que a unidade escolar deve levar em conta segundo as necessidades

44
Com base em informações levantadas por Fiamengui (2008), entre os principais formuladores e colaboradores
do projeto, destacam-se: Maria Helena Guimarães de Castro; Maria Inês Fini; Guiomar Namo de Mello; Lino de
Macedo; Ghisleine Trigo Silveira e Telma Weisz.
166

colocadas pelos “novos tempos”.


Na apresentação do documento, encontra-se a seguinte afirmação: “Este documento bá-
sico apresenta os princípios orientadores para uma escola capaz de promover as competências
indispensáveis ao enfrentamento dos desafios sociais, culturais e profissionais do mundo con-
temporâneo” (SÃO PAULO, 2011a, p. 9). Na mesma direção, conceitua as características da
sociedade atual a partir da definição de “sociedade do conhecimento”, na qual a escola recebe
a incumbência de formar seus alunos para o “novo tempo”, priorizando a competência de leitura
e escrita na escola, compreendida como local de articulação de competências e conteúdos es-
colares.
Nota-se, no trecho da proposta, ao menos três semelhanças com os pressupostos de
agências internacionais. O primeiro é o emprego do conceito “sociedade do conhecimento” ou
“sociedade da informação”, uma ideologia produzida pela própria sociedade capitalista, cujo
significado atual defende que a aquisição do conhecimento nunca esteve tão acessível como
nos dias atuais e que seu acesso, democratizado, pode se dar por diversas vias, desde uma banca
de revistas, uma biblioteca, até pelo acesso à internet, cabendo ao indivíduo ser educado para
sempre buscar o conhecimento (DUARTE, 2001). O segundo pressuposto é a formação dos
estudantes para o “novo tempo”, princípio muito difundido nas recomendações cepalinas (BI-
ELSCHOWSKY, 2000) que, em outras palavras, diz respeito ao novo paradigma produtivo e à
internacionalização do capital, sugerindo, deste modo, a educação como um diferencial impres-
cindível para a competitividade do atual mundo globalizado. Por último, observa-se a forte in-
fluência de orientações que apontam que os países devem garantir, sob a perspectiva da equi-
dade, “as necessidades básicas de aprendizagem”45 para toda a população dependente da edu-
cação pública. Na proposta curricular, tal posicionamento evidencia-se por meio da prioridade
dada para a competência leitora e escritora em todo nível básico de ensino, optando para um
claro nivelamento empobrecido da matriz formativa.
No tópico Princípios para um Currículo Comprometido com o seu Tempo (SÃO PAULO,
2011a), constam os eixos centrais da Proposta Curricular:

1. Uma escola que também aprende;

45
É preciso destacar o movimento empreendido amplamente pelos aparelhos privados de hegemonia na defesa do
que se entende por “direito à aprendizagem”. A dimensão formativa nessa perspectiva resume-se, em grande parte,
àquilo que pode ser avaliado. Isto é, uma formação estreita, cognitivista e orientada pelas reducionistas matrizes
de referência das avaliações externas em larga escala. Na contramão do movimento de empobrecimento das bases
do processo educacional, há o entendimento não do direito à aprendizagem, mas do direito à formação humana,
assentada numa plataforma formativa de múltiplas dimensões (ARROYO, 2017; BERTAGNA, 2017).
167

2. O currículo como espaço de cultura;


3. As competências como referência;
4. Prioridade da competência da leitura e escrita;
5. Articulação das competências para aprender; e
6. Articulação com o mundo do trabalho.

Juntos, os seis itens sintetizam e articulam os conceitos que dão sustentação teórica às
prerrogativas curriculares. Contudo, considerando a importância do “gestor” escolar para a im-
plementação das medidas, a SEE/SP produziu um documento denominado Cadernos do Gestor,
caracterizado pela elaboração de um conjunto de orientações e sugestões direcionado à organi-
zação do trabalho dos responsáveis pela implantação do currículo na unidade escolar, além de
propostas de organização de recursos em apoio ao trabalho do professor coordenador, de dire-
tores, assessores técnicos pedagógicos e do supervisor.
As orientações contidas no caderno têm como finalidade a construção das condições
necessárias para a manutenção da proposta curricular ao longo da hierarquia institucional.
Nesse caso, chama a atenção a caracterização dos profissionais da educação como líderes ca-
pazes de estimular e orientar a implementação do currículo oficial nas escolas da rede estadual
(SÃO PAULO, 2011a). A perspectiva de liderança utilizada no documento curricular é um claro
indício de elementos pós-tayloristas ou transformacionais (LAVAL, 2004; NEWMAN; CLARK,
2012), sugerindo o uso concomitante de recursos rígidos e normativos pigmentados por discur-
sos democráticos, horizontalizados, que buscam o consenso e a adesão de todos aos propósitos
das mudanças.
No entanto, parece haver distorções entre o proclamado e o realizado. A SEE/SP afirma
que a construção do currículo deve ter a participação dos profissionais da rede estadual, convo-
cados a oferecer práticas e experiências exitosas para compor o currículo. Entretanto, conforme
Barros (2014) indica, não foram encontrados registros no site da SEE/SP sobre a possível par-
ticipação dos profissionais, nem tão pouco a forma como foram utilizadas as previstas sugestões.
A ressignificação da hierarquia “burocrática” parece constituir os objetivos estabelecidos na
busca de estratégias que recorrem ao convencimento como possibilidade de diluição de resis-
tências.
O último conjunto de orientações dos cadernos é direcionado especificamente ao corpo
docente e aos estudantes. O primeiro, o Caderno do Professor, é composto por “sugestões” e
“propostas” de atividades e aulas a serem ministradas pelos professores de todas as áreas e
séries do EF ciclo II e EM. Esse conjunto de proposições integra o material e constitui um dos
168

principais eixos da reforma, isto é, a intervenção, através de conteúdo externo e previamente


elaborado para os professores. O documento ainda oferece “sugestões” por bimestres e indica
claramente as competências e habilidades a serem desenvolvidas em cada tema ou tópico tra-
balhado pelo professor. Já o segundo, o Caderno do Aluno, guarda relações com o material
recebido pelo professor e constitui a articulação que objetiva orientar o “currículo real” da sala
de aula, segundo as linhas gerais do currículo oficial.
A situação que os indicadores do Saresp apresentaram, sobre a qualidade educacional
paulista, foi um dos argumentos que moveu a construção do currículo paulista. Cabe ressaltar
que o currículo é compreendido como “[...] fruto do pensamento e ideologia dos grupos domi-
nantes, que estabelecem conteúdos, habilidades e crenças que consideram importantes inculcar
nos estudantes por meio das escolas (MENEGÃO, 2016)”. Nesse sentido, os objetivos da edu-
cação condicionam as demais categorias segundo pressupostos que, transcendendo a especifi-
cidade escolar, incorporam os elementos da racionalidade intrínseca às formas de organização
da sociedade.
Ao proceder a subordinação das categorias da organização do trabalho pedagógico, cabe
à avaliação orientar os caminhos a serem percorridos, isto é, oferecer os fundamentos que nor-
tearão os princípios do conteúdo e dos métodos adotados. Nesse movimento, verifica-se que o
currículo oficial, embora mantenha profunda articulação com as matrizes de referência do Sa-
resp e da AAP é, ao mesmo tempo, a elee subordinado, na medida em que o sistema (Saresp,
AAP e outras avaliações externas), enquanto categoria de avaliação, oferece os princípios ori-
entadores que devem ser forjados segundo os objetivos mais amplos da educação. Logo, as
matrizes de referências do Saresp e da AAP tornam-se os grandes “currículos reais” da rede
estadual paulista orientando os desdobramentos para o interior da organização do trabalho pe-
dagógico e, ao mesmo tempo, oferecendo profundas implicações tanto para os estudantes
quanto para os professores.

3.1.3 O Programa de Qualidade da Escola (PQE): educar é atingir metas


Na gestão do governador José Serra (2007-2010) e da secretária de educação Maria He-
lena Guimarães de Castro, o programa é lançado com o objetivo de:

[...] garantir o direito fundamental de todos os alunos das escolas estaduais paulistas
poderem aprender com qualidade e a necessidade de disponibilizar à unidade escolar
diferentes indicadores de natureza quantitativa e qualitativa que forneçam diag-
nósticos acerca da qualidade do ensino oferecido e possibilitem a definição de metas
exequíveis [...]. (SÃO PAULO, 2008c, grifos nossos).
169

O PQE avalia as escolas anualmente, com o intuito de verificar a qualidade do serviço


oferecido, ao mesmo tempo em que propõe metas anuais, no sentido de aprimorar a qualificação
do ensino. Para tanto, é criado o Idesp, compreendido como um indicador cuja função é medir
a qualidade da escola. O programa “[...] cumpre seu papel de apoiar o trabalho das equipes
escolares no esforço da melhoria da educação e de permitir que os pais de alunos e a comuni-
dade possam acompanhar a evolução da escola pública paulista”. (SÃO PAULO, 2017b, p. 1).
Para a iniciativa, uma boa escola é aquela em que grande parte dos alunos apresenta o domínio
das competências e habilidades solicitadas pela sua série, ou ano, no decorrer do período letivo.
O índice avalia a qualidade do ensino em todos os segmentos da rede estadual paulista (EF
Anos Iniciais; EF Anos Finais e EM).
O Idesp é composto por dois critérios: o Índice de Desempenho (ID) dos alunos em
avaliações externas, no caso o Saresp, que verifica quanto aprenderam; e o fluxo escolar, tam-
bém compreendido como Indicador de Fluxo (IF), que representa em quanto tempo aprenderam.
O Idesp resulta na multiplicação desses indicadores segundo cada Etapa de Escolarização (S).
Conforme o desempenho dos alunos no Saresp, afirma o documento, é possível agrupá-los em
quatro níveis de proficiência, segundo as expectativas de aprendizagem da própria proposta
curricular:

Abaixo do básico: os alunos neste nível demonstram domínio insuficiente dos conte-
údos, competências e habilidades requeridos para a série escolar em que se encontram.
Básico: os alunos neste nível demonstram desenvolvimento parcial dos conteúdos,
competências e habilidades requeridos para a série escolar em que se encontram. Ade-
quado: os alunos neste nível demonstram conhecimentos e domínio dos conteúdos,
competências e habilidades requeridos para a série escolar em que se encontram.
Avançado: os alunos neste nível demonstram conhecimentos e domínio dos conteúdos,
competências e habilidades além do requerido para a série escolar em que se encon-
tram. (SÃO PAULO, 2017b, p.3, grifos nossos).

Na Tabela 1, são destacados os valores de referência correspondentes a cada nível de


proficiência.

Tabela 1 – Valores de referência na escala do Saresp para a distribuição dos alunos nos níveis de desempenho
em Língua Portuguesa e Matemática
Língua Portuguesa
Níveis 5o ano EF 9o ano EF 3a série EM
Abaixo do básico < 150 < 200 < 250
Básico entre 150 e 200 entre 200 e 275 entre 250 e 300
Adequado entre 200 e 250 entre 275 e 325 entre 300 e 375
Avançado > 250 > 325 > 375
170

Matemática
a
Níveis 4 série EF 8a série EF 3a série EM
Abaixo do básico < 175 < 225 < 275
Básico entre 175 e 225 entre 225 e 300 entre 275 e 350
Adequado entre 225 e 275 entre 300 e 350 entre 350 e 400
Avançado > 275 > 350 > 400

Fonte: São Paulo (2017, p. 3).

As informações contidas na Tabela 1 justificam-se, uma vez que os níveis de desempe-


nho dos estudantes (ID) no Saresp, associados ao fluxo escolar (IF) da unidade, tornam-se a
base para o cálculo do Idesp anual da escola46. Dessa forma, o Idesp atingido é comparado à
meta proposta no início do ano letivo e, conforme seu resultado, implicará, ou não, recebimento
da BR pelos membros da unidade escolar.
O PQE publica, anualmente, o Boletim da Escola, contendo as informações relativas ao
desempenho da unidade no período que se passou e, ao mesmo tempo, anuncia as metas a serem
alcançadas durante o ano letivo. As informações apresentadas sobre o desempenho da unidade
escolar através desse “informativo”, sempre dizem respeito ao ano anterior à publicação, haja
vista que o Saresp é geralmente aplicado no mês de novembro de cada ano, e os resultados são
publicados a partir do ano posterior à sua aplicação, aproximadamente entre fevereiro e março,
tempo requerido para a análise e mensuração dos resultados. No Boletim, são apresentados os
desempenhos da escola e dos alunos, distribuídos pelos níveis de desempenho constatado. Para
facilitar a compreensão, a Tabela 2 traz dados aleatórios contidos no Boletim da Escola.

Tabela 2 – Distribuição por nível de desempenho dos estudantes em Língua Portuguesa e Matemática
Abaixo do Básico Básico Adequado Avançado
5o ano Língua Portuguesa 0,55 0.36 0.09 0.01
EF Matemática 0.66 0.28 0.06 0.00
9o ano Língua Portuguesa 0.43 0.55 0.02 0.00
EF Matemática 0.53 0.45 0.02 0.00
3a série Língua Portuguesa 0.48 0.38 0.14 0.00
EM Matemática 0.60 0.40 0.00 0.00
Fonte: Elaboração própria.

As metas de longo prazo são outro aspecto da política da SEE/SP no PQE, isto é, as
metas a serem atingidas pelo conjunto da rede estadual até 2030, nos três segmentos da

46
Não são objetivos da pesquisa aprofundar e detalhar a base matemática que funda os parâmetros de cálculo
utilizados no Idesp, mas demonstrar a utilização do PQE e do Idesp em relação à política educacional e sua apro-
ximação aos propósitos gerenciais e de responsabilização. Para mais informações sobre PQE e Idesp, conferir a
tese de Castro (2013) que destaca elementos quantitativos, além das diversas notas técnicas do próprio programa
(SÃO PAULO, 2017).
171

educação básica: 5o ano do EF – 7,0; 9o ano do EF – 6,0; e 3a série do EM – 5,0. Tais projeções
buscam alcançar patamares semelhantes aos países da OCDE. Para tanto, embora a meta global
da rede estadual esteja padronizada até 2030, há metas intermediárias que consideram o ponto
de partida de cada unidade escolar. Da mesma forma que, paralelamente, os indicadores esta-
belecidos e utilizados para definir e medir o desempenho adotam abrangências distintas, o in-
dicador global direciona-se à SEE/SP como um todo e o indicador específico se volta às uni-
dades escolares ou administrativas.

A grande inovação do PQE em 2008 foi propor metas de longo prazo para a melhoria
de toda a rede estadual de ensino e, junto com elas, estabelecer metas anuais específi-
cas para cada escola, com o objetivo de garantir que todas elas atinjam as metas de
longo prazo. As metas anuais servem como um guia da trajetória que as escolas devem
seguir, fornecendo subsídios para a tomada de decisões dos gestores e demais profis-
sionais ligados ao sistema educacional da rede estadual paulista. (SÃO PAULO,
2017b, p. 6, grifos nossos).

Deste modo, cada escola possui metas intermediárias próprias, ou seja, metas anuais
que consideram as peculiaridades da escola e que estabelecem passos para a melhoria
da qualidade de acordo com aquilo que é possível a escola atingir e do esforço que
precisam realizar. Por um lado, escolas com baixos valores de Idesp têm um caminho
mais longo a percorrer em relação àquelas escolas com valores de Idesp mais elevados.
Por outro lado, pequenas iniciativas ou mudanças na rotina das escolas com baixos
indicadores geram avanços muito maiores do que para escolas que já apresentam in-
dicadores elevados. Desta forma, todas as escolas têm as mesmas condições de cum-
prir as metas que foram estabelecidas. (SÃO PAULO, 2017b, p. 8).

Em nenhum momento das Notas Técnicas do PQE são mencionados os problemas es-
truturais que marcam a educação pública e a sociedade brasileira como um todo. Porém, a partir
de 2014, é incorporado, ao Índice de Cumprimento de Metas (ICM), o componente Índice de
Nível Socioeconômico (Inse). Segundo a Nota Técnica (SÃO PAULO, 2014), a medida busca
aprimorar o modelo de BR, considerando que há diferenças entre as condições estruturais de
cada escola, assim como as condições sociais dos estudantes, sobretudo o capital sociocultural
das famílias. Chama a atenção o destaque dado na afirmação de que “Estas dificuldades devem
ser consideradas em um sistema de valorização dos resultados da escola, para que possa ser
percebido como justo, condição essencial para seu uso bem sucedido em políticas públicas”
(SÃO PAULO, 2014, p. 14).
Ora, a mudança indicou, para efeito do ICM, um fator modulador definido pelo percen-
tual de 10%, cujo foco é “calibrar o avanço da escola em relação ao Idespmeta indicando o grau
de influência para cada escola, das condições socioeconômicos sobre o desempenho, no período,
tendo em vista a meta proposta” (SÃO PAULO, 2014, p. 15). Entretanto, a racionalidade in-
trínseca à política não é alterada, isto é, a competitividade articulada à premiação e punição
172

como indutores de qualidade permanece intocada.


Portanto, observa-se um movimento claro na política educacional paulista: a desrespon-
sabilização do Estado e a profunda responsabilização docente. As implicações para o trabalho
dos professores, por sua vez, se traduzem em processos de intensificação do trabalho, de modo
geral. As mudanças ocorridas a partir das inúmeras reformas educacionais incorporaram todas
as esferas do trabalho docente – currículo, livro didático, formação inicial e contínua, carreira,
certificação, lócus de formação, uso de tecnologias da informação e comunicação, avaliação e
gestão (SHIROMA; EVANGELISTA, 2007) exigindo do professor uma carga de sobretrabalho
que denuncia claro alargamento de suas atribuições, tais como:

[...] atender mais alunos na mesma classe, por vezes com necessidades especiais; exer-
cer funções de psicólogo, assistente social e enfermeiro; participar nos mutirões esco-
lares; participar em atividades com pais; atuar na elaboração do projeto político-pe-
dagógico da escola; procurar controlar as situações de violência escolar; educar para
o empreendedorismo, a paz e a diversidade; envolver-se na elaboração de estratégias
para captação de recursos para escola. (SHIROMA; EVANGELISTA, 2007, p. 537).

O rol das novas atribuições docentes são resultados claros das opções políticas tomadas
pela SEE/SP. O que se evidencia, a partir do programa, é a implementação evidente de uma
racionalidade pragmática que recorre à quantificação dos processos como elemento regulador
das ações da escola. Não é recente a tentativa de se mensurar fenômenos essencialmente huma-
nos. A sociologia positivista e os métodos oriundos dessa perspectiva foram pioneiros na utili-
zação da medida para compreender as relações humanas (CHAUÍ, 2000). Nesse sentido, a con-
tabilidade taylorista funda-se nessa perspectiva, ao enquadrar a força de trabalho, mensurando
racionalmente os movimentos segundo a necessidade de maior e melhor produção, o que, por
sua vez, imprime uma lógica que se materializa em um conjunto de regras e elementos externa
e previamente elaborados com a determinação expressa tanto da quantidade como do tempo a
ser produzido, tal como o PQE.
Pode-se observar, no próprio programa, elementos da gerência científica manifestados
tanto por meio da externalidade das metas impostas às escolas como a determinação do tempo
de execução indicado pelo “período de tempo ideal” (SÃO PAULO, 2017b). A imposição de
metas externas corresponde à existência de um corpo de “especialistas” também externos à
escola que, baseados em determinadas informações racionais, elaboram e prescrevem o que e
em quanto tempo os professores devem executar a ação, ou, na compreensão de Taylor, a tarefa.
Não é demais retomar a afirmação de Torres (2003, p.183) acerca das reformas educa-
tivas: “O que se delega e descentraliza são, na verdade, decisões já tomadas; o que resta decidir
173

nos âmbitos intermediários e locais são as possíveis adaptações e variações dessas decisões
tomadas pelo poder central”. Sem perder a coerência, chama a atenção o processo de fixação
das metas para os indicadores globais de desempenho da SEE/SP e, consequentemente, dos
segmentos da educação básica estadual – EF e EM –, isto é, o estabelecimento das metas não é
uma incumbência da SEE, mas sim de técnicos ligados à Casa Civil, Secretaria da Fazenda,
Secretaria da Economia e Planejamento, e Secretaria de Gestão Pública (SÃO PAULO, 2017c).
A SEE/SP apenas elaborou, em consonância com os indicadores globais, as metas para os indi-
cadores de desempenho para as unidades escolares.
O peso da rigidez hierárquica existe, no entanto, astutamente travestido dos novos dis-
cursos que perfazem o caminho do centro para as pontas. Nesse sentido, os “gestores”, agora
imbuídos pela liberdade de gerir (CLARK; NEWMAN, 1997), representam o elo direto entre
o “sistema”47 e a escola, responsabilizando-se tanto pelo “gerenciamento” segundo a “missão”
prescrita, quanto pela construção do consenso em torno dos objetivos externamente impostos.
Segundo Shiroma (2006, p. 7),

[...] trazer eficiência para a escola, segundo a literatura gerencial, é colocar os direto-
res no centro da agenda da reforma educacional, como responsáveis por desenvolver
escolas eficazes, assegurar uma cultura organizacional produtiva e atingir o melhor da
sua equipe e alunos. A base burocrática deste poder, é apolítica, escora-se em visões
funcionalistas que ignoram as influências políticas e ideológicas da organização. A
liderança definida em termos de gerenciamento, eficiência e produtividade é despro-
vida de uma perspectiva crítica de reflexão, autonomia pessoal ou deliberação coletiva
[...].

A SEE/SP, em nenhum momento, propiciou formas de participação dos sujeitos que


seriam avaliados, o que não constitui novidade, se considerado o teor das políticas. O fio con-
dutor gerencial na definição dos rumos da educação confirma que as atuais reformas apresentam
pouca ou nenhuma relação com os propósitos educativos geralmente anunciados nas propagan-
das oficiais (KRAWCZYK, 2002). Umas das principais permanências percebidas na política da
SEE/SP refere-se à própria insistência nas fórmulas centradas no gerencialismo, já que os re-
sultados esperados (FREITAS, 2016; 2017) estão longe de se tornarem fatores de legitimidade
das opções da pasta.

3.1.4 A bonificação por resultados: premiando a “qualidade”


Outro desdobramento do PQE para a organização do trabalho do professorado aloca-se
na perspectiva meritocrática, ao mensurar o suposto desempenho do professor (pelo resultado

47
Cf. Fernandes (2008).
174

do Idesp), criando um ranqueamento das melhores performances. Parece que o princípio em se


estipular um índice passível de ser comparado, medido temporalmente e transformado em base
para a política de pagamento por desempenho, assemelha-se ao indicativo da gerência que busca
provocar a melhor iniciativa a partir de estímulo individual ou coletivo. Nesse momento, entra
em cena o conhecido “bônus”.
A partir do resultado da unidade escolar, os professores credenciam-se ao recebimento
da BR, o popular bônus, normatizado e instituído pela Lei Complementar (LC) 1.078, de 17 de
dezembro de 200848. A LC, seguindo sua lógica baseada no estímulo à competitividade, foi
instituída visando à melhoria contínua e ao aprimoramento da qualidade do ensino público do
Estado de São Paulo. Para efeito da aplicação da BR, a LC considera dois fatores: as metas, que
sugerem o valor a ser alcançado em cada um dos indicadores, sejam globais ou específicos, e
em determinado espaço de tempo; e o índice de cumprimento de metas, que se referencia como
a relação percentual estabelecida entre o valor que foi alcançado no processo de avaliação e a
meta fixada previamente.
A BR é paga segundo a proporção direta entre o índice cumprido pelo professor ao longo
do ano letivo e a meta estabelecida pela SEE/SP durante o período de avaliação dos resultados,
conferindo ao professor o recebimento de até 20% da soma de sua remuneração mensal relativa
ao período de avaliação multiplicada pelo índice agregado de cumprimento de metas específicas
e pelo índice de dias de efetivo exercício49. O período a que se refere a SEE/SP diz respeito aos
“dias de efetivo exercício”, período de avaliação na qual o professor exerceu regularmente suas
funções, descontando todas as ausências, com exceção das faltas originadas por férias, licença
gestante, licença-paternidade e licença por adoção (SÃO PAULO, 2008a). Outra exigência para
o pagamento da BR é que o professor tenha participado de pelo menos 2/3 do período de ava-
liação.
A avaliação dos resultados de cada unidade escolar tem como base “[...] indicadores que
deverão refletir o desempenho institucional no sentido da melhoria da qualidade do ensino e da
aprendizagem, podendo considerar, quando for o caso, indicadores de desenvolvimento geren-
cial e de absenteísmo” (SÃO PAULO, 2008a). Nota-se, no conteúdo da LC 1.078/2008, os

48
Duas experiências foram precursoras da atual BR. A primeira, de 2000, o Bônus Gestão (LC 890/2000), previa
o pagamento de valores pecuniários aos servidores do Quadro de Suporte Pedagógico (supervisores, diretores de
escola, coordenador pedagógico, assistente de diretor, vice-diretor e professor coordenador pedagógico), segundo
quatro critérios: número de estudantes da escola; desempenho da escola em relação ao Saresp; a frequência do
servidor avaliado; e a frequência dos professores da unidade escolar. Já a segunda, o Bônus Mérito (DECRETO
46.167/2001), constituiu em premiação a todos os docentes do Quadro do Magistério da SEE/SP, considerando
como critério para a percepção dos valores pecuniários a assiduidade do servidor.
49
Conforme a LC 1.078/2008, é a relação percentual estabelecida entre os dias de efetivo exercício e o total de
dias do período de avaliação em que o servidor deveria ter exercido regularmente suas funções.
175

princípios da gestão gerencial, e da responsabilização baseada no mercado. A afirmação decorre


do fato de que tal mecanismo organiza um sistema claro de premiações e punições individuais
e coletivas por meio do recebimento ou não da BR.
Fruto da gestão empresarial, o modelo de BR utilizado pela SEE/SP tem seu fundamento
em políticas que, segundo Marras (2000), vinculam o desempenho do indivíduo à produtividade
e qualidade dos resultados, e o trabalhador é estimulado a otimizar seu trabalho com foco no
atingimento das metas propostas pela empresa. Entre as vantagens sugeridas pelos defensores
da proposta, destacam-se cinco fatores: incentiva a busca da qualidade total; otimiza a produti-
vidade; alavanca a redução geométrica dos custos; reforça os valores culturais dos grupos; e
incentiva a participação tanto do indivíduo quanto do grupo (MARRAS, 2000).
Os termos usados na descrição da BR utilizada pela SEE/SP, como pelo autor supraci-
tado, não diferem entre si. Todavia, a BR diz respeito à gestão de processos associados à edu-
cação, formação de pessoas, a relações humanas que não dizem respeito, diretamente, à produ-
ção de lucro algum. Já o autor refere-se a modelos de remuneração direcionados para empresas,
fábricas, cujos objetivos se estabelecem na fabricação de mercadorias e no oferecimento de
serviços. A especificidade de cada segmento, neste caso, é compreendida como um simples
detalhe, o que sugere um largo processo de reificação das relações humanas (CHAUÍ, 1980)
fundada na diluição das fronteiras entre coisa e gente. Tal lógica parece predominar nas medidas
intrínsecas não somente à BR, mas em todo o conjunto da reforma educacional.
Embora a gestão do trabalho na rede estadual indique a adoção de contornos híbridos, a
partir de atualizações do taylorismo (pós-taylorismo ou neotaylorismo), é possível identificar
inúmeros elementos da clássica gerência científica nas orientações da BR. Conforme Taylor
(1985, p. 47),

[...] para provocar a iniciativa do trabalhador, o diretor deve fornecer-lhes incentivo


especial, além do que é dado comumente no ofício. Esse incentivo pode ser concedido
de diferentes modos, como, por exemplo, […] salários mais elevados […] ou por prê-
mio, ou por gratificações de qualquer espécie a trabalho perfeito e rápido; […].

Chama a atenção que, tanto a gerência científica de Taylor, com sua política de incenti-
vos, como a BR, estão subordinados como elementos integrantes de um processo gerencial mais
amplo, ou seja, que incorporam o sentido adequado somente quando articulados a outros me-
canismos da organização de trabalho. Nesse sentido, na iniciativa do bônus, como é conhecido
entre os professores, estão implícitas três “ideias” da gerência científica: de tarefa, de incentivo
atrelada à tarefa e, por fim, de divisão do trabalho entre a gerência e os trabalhadores.
Para Taylor (1985), a ideia de tarefa, como ele a denomina, é o elemento mais importante
176

da gerência científica, uma vez que o trabalho a ser realizado é minuciosamente planejado por
uma direção e, geralmente, cada indivíduo recebe, por escrito, as instruções completas, con-
tendo a forma de realizá-la, os meios a serem utilizados e o tempo de execução. Como forma
de incentivo, o trabalhador que atingir seus objetivos dentro das determinações (tarefa) é laure-
ado via premiações, além de seu salário normal. Está explícito nesse processo o que Taylor
(1985, p. 41) denomina de divisão do trabalho entre a gerência e os trabalhadores. Para tanto, o
autor credita a necessidade de tal divisão ao argumento de que a “ciência do trabalho” “[...] é
tão vasta e complicada, que o operário, ainda o mais competente, é incapaz de compreender
esta ciência, sem a orientação e auxílio de colaboradores e chefes, quer por falta de instrução,
quer por capacidade mental insuficiente”.
Traçar um paralelo entre a “racionalização” das formas de organização do trabalho es-
pecíficas do mundo industrial e o trabalho docente exige certas considerações. A compreensão
do processo de trabalho docente tornar-se-á precária se as opções metodológica e conceitual
apenas deslocarem de forma mecânica os conceitos oriundos da análise da força de trabalho
operária. Coerentemente, a linha argumentativa vai ao encontro de Jáen (1991, p. 77) quando
afirma que é preciso abordar a problemática da racionalização das profissões, considerando,
por um lado, as especificidades que há entre cada uma delas e, de outro, “[...] que o controle
dos trabalhadores pode variar não só em função dos modos como é exercido (tal como se pode
admitir entre os teóricos da proletarização) mas que também há formas distintas de controle
vinculadas especificamente aos tipos de decisões controladas pela administração”.
Nesse sentido, a intenção é apontar as semelhanças entre os pressupostos do gerencia-
lismo, independentemente de suas variações, e os apontamentos diversos que dão forma legal
à organização do trabalho dos professores da rede estadual, segundo o conjunto normativo pes-
quisado. Com relação às três ideias que se relacionam (de tarefa, de incentivo atrelada à tarefa
e, por fim, a divisão do trabalho entre a gerência e os trabalhadores), os trechos selecionados
são ilustrativos:

Artigo 1o Fica instituída, nos termos desta lei complementar, Bonificação por Resul-
tados - BR, a ser paga aos servidores em efetivo exercício na Secretaria da Educação,
decorrente do cumprimento de metas previamente estabelecidas, [...]. Artigo 2o
A Bonificação por Resultados - BR constitui, nos termos desta lei complementar, pres-
tação pecuniária eventual, desvinculada dos vencimentos ou do salário do servidor,
que a perceberá de acordo com o cumprimento de metas fixadas pela Adminis-
tração. [...] Artigo 6o Os indicadores globais e seus critérios de apuração e avaliação,
bem como as metas de toda a Secretaria da Educação, serão definidos mediante pro-
posta do Secretário da Educação, por comissão intersecretarial, a ser constituída
em decreto, […]. Artigo 9o, § 2o Os servidores de unidades de ensino ou administra-
tivas cujo índice de cumprimento de metas específicas for superior às metas defi-
nidas poderão receber um adicional de até 20% (vinte por cento) do valor da
177

Bonificação por Resultados - BR, [...] (SÃO PAULO, 2008a, grifos nossos).

Os destaques incorporam os princípios básicos do clássico gerencialismo taylorista a


partir das três ideias principais. A ideia de tarefa apresenta-se no Art. 1o quando afirma que o
professor receberá o “bônus” mediante o cumprimento de metas previamente elaboradas. As
metas que se referem à lei resultam do desempenho do professor ao longo do ano letivo (tempo
de execução) tendo como produto o Idesp, que se fundamenta no desempenho dos alunos no
Saresp, cuja matriz formativa organiza-se a partir da base curricular estadual e, principalmente,
por meio das matrizes de referência. Desse modo, tanto o tempo como o produto são previa-
mente prescritos por instâncias centrais, por “especialistas”. De acordo com Taylor (1985, p.
41) “[...] a administração deve planejar e executar muitos dos trabalhos de que até agora têm
sido encarregados os operários; quase todos os atos dos trabalhadores devem ser precedidos de
atividades preparatórias da direção, que habilitam os operários a fazerem seu trabalho mais
rápido e melhor […].”
Tanto no Art. 6o quanto na citação de Taylor é perceptível a separação entre o planeja-
mento e a execução das atividades. Por mais que o trabalho docente se diferencie da força de
trabalho operária, é possível afirmar que tal concepção acaba criando implicações para a orga-
nização do trabalho dos professores50. E, por fim, no Art. 9o, é reforçada a ideia de tarefa asso-
ciada ao incentivo, característica marcante em todas as variações gerenciais. Ao professor que
atingir a meta é destinada uma gratificação a mais de 20%. Em outras palavras, a possibilidade
do professorado receber o “prêmio” aumenta caso cumpra, sem maiores “desvios”, as prescri-
ções curriculares determinadas pela SEE/SP, ou seja, na linguagem de Taylor, cumpra a “tarefa”.
Por outro lado, a literatura acerca do uso do pagamento por desempenho parte do pres-
suposto – daqueles que a defendem – de que, ao contrário da padronização salarial, as políticas
de “bônus” podem criar regulações favoráveis à qualidade educacional. Entre os diversos argu-
mentos, destacam-se: a motivação dos professores na busca pela constante melhoria e inovação;
o estímulo à permanência de professores qualificados; eliminação ou punição dos professores
com baixo desempenho ou não qualificados; e, por fim, a melhora dos resultados dos estudantes
nas avaliações externas.
Após uma década da política de BR, a realidade distancia-se soberanamente das previ-
sões contidas nos mais diversos documentos oficiais. O bônus, para a SEE, é compreendido
como uma política de valorização do corpo docente e da própria educação. Entretanto, ampa-
rada na literatura explorada no capítulo anterior e, principalmente, nos dados relativos à entrada

50
Tais implicações são discutidas no próximo capítulo.
178

e permanência do professor na rede e aos resultados globais obtidos nas avaliações externas, os
propósitos que justificam o uso do bônus como regulador da qualidade da educação perdem o
objetivo. Consequentemente, dois aspectos chamam a atenção: o perfil de quem opta pela pro-
fissão docente e o alto índice de saída de professores da rede. Outro dado interessante que
aponta certas contradições entre o proclamado e o realizado diz respeito aos resultados globais
do Idesp, analisados em seções posteriores.
O primeiro aspecto sintetiza o perfil do professor da rede estadual paulista. Para tanto,
cabe ressaltar que a profissão docente no Brasil, mesmo considerando as especificidades regi-
onais, não é atrativa para os jovens, principalmente pelas condições de trabalho oferecidas, pela
remuneração e pelo status da profissão (CALDAS, 2007; LOUZANO et al, 2010; NETO;
PINTO, 2016). Nesse sentido, a rede estadual, a partir da BR, não parece inverter essa lógica,
seja no processo de recrutamento para a entrada dos profissionais na rede, seja na valorização
que promova a permanência desse profissional.
Em relação ao recrutamento, Neto e Pinto (2016) indicam que, entre os 24,6% de pro-
fessores não efetivos da rede estadual (dados de 2013), 43% são jovens com idades entre 23 e
32 anos de idade. Entendimentos diversos podem justificar essas constatações: que a grande
parcela desses profissionais acaba de sair da faculdade e busca o primeiro emprego na função;
de que não há falta de jovens no magistério, mas restrições ao prosseguimento na carreira, seja
pela pouca atratividade do magistério, o que o leva a transformar a função em atividade provi-
sória (bico), ou por ser uma profissão desprezada pelos melhores candidatos; ou, ainda, pela
dificuldade de ingressar na profissão por meio do concurso público (NETO; PINTO, 2016).

De toda forma, o excessivo número de temporários tem impacto negativo sobre a


oferta educacional, pois essa grande parcela de professores não foi aprovada em con-
curso público, o principal meio de aferir a qualidade desses profissionais. Aumentando
o problema, uma boa parte dos docentes jovens estão nessa situação funcional seja
por encararem a docência como um “bico”, seja por esta ser apenas uma introdução
ao mundo do trabalho, ou ainda por não serem aprovados pelo concurso público. Por
fim, o número significativo de docentes temporários com idades acima de 43 anos,
quando se sabe que houve vários concursos nos últimos anos, aponta que muitos des-
ses professores devem ter se submetido a concursos públicos de ingresso na carreira,
mas não obtiveram a aprovação. Essa constatação aumenta a preocupação sobre a
qualidade do ensino que se está oferecendo aos estudantes dessa rede. (NETO; PINTO,
2016, p. 158 ).

Ainda em relação ao perfil, a pesquisa identificou a formação segundo o tipo de Insti-


tuição de Ensino Superior (IES), ou seja, se pública ou privada. Nesse critério, não foram apre-
sentadas diferenças significativas, uma vez que é predominante a formação em instituições pri-
vadas de ensino. Os dados revelam que, em relação aos efetivos/estáveis, 88,7% dos professores
179

são formados em instituições privadas, enquanto que, entre os não efetivos, o total chega a 84,8%
(NETO; PINTO, 2016). Ainda segundo os autores, a situação denuncia o fator atratividade da
carreira docente, haja vista que, mesmo com um grande número de licenciados formados por
IES públicas51,estes não se encontram na rede estadual.
Sobre a questão salarial, Louzano et al. (2010) mencionam que, embora as disparidades
salariais entre professores das instituições públicas do ensino básico e demais carreiras tenham
diminuído, nos últimos anos, os professores com ensino superior recebem salários menores do
que outras profissões que exigem o mesmo nível de ensino, tanto no setor público como no
privado. Como consequência do baixo salário, destacam os autores, acompanham o baixo status
social recebido pela profissão o que atinge fortemente a atratividade do magistério como car-
reira profissional. Um exemplo do retrato da profissão no Brasil apresenta-se a partir da cons-
tatação de que são os indivíduos de baixo rendimento acadêmico e com o perfil socioeconômico
mais baixo que se voltam para aos programas de formação de professores (LOUZANO et al.,
2010).
Em linhas gerais, os dados indicam que a política de baixos salários, somada ao ofere-
cimento da BR, não tem se constituído em eficiente política de valorização dos profissionais do
magistério. A afirmação é reforçada do mesmo modo pelos dados desta pesquisa, os quais indi-
cam, majoritariamente, que os professores, ao defender a valorização profissional, apontam a
melhora do salário padrão como uma das principais formas de reconhecimento de seu trabalho.
Um segundo aspecto, mas não desarticulado do primeiro, é o argumento de que o bônus
valoriza o professor, estimulando sua permanência na rede estadual. Entretanto, a contradição
parece ser uma constância, na política estadual. Se o objetivo do bônus prevê a permanência
dos bons profissionais na rede, é no mínimo um contrassenso a quantidade de professores não
efetivos que constituem o quadro do magistério, chegando, em 2015, a 41% de todos os profis-
sionais da rede estadual (PEREIRA, 2015)52. Não que se acredite que a perspectiva privatizante
do Estado gerencial caminhe pelo fortalecimento do Estado e do serviço público. No entanto, o
contrassenso que se deve denunciar aloca-se no discurso da qualidade e as soluções oferecidas
para tal. Isto é, a deliberação política que promove grande quantidade de contratos precarizados
atrairá uma força de trabalho igualmente precarizada, nos mais diversos aspectos, como atestam

51
Segundo Neto e Pinto (2016) e Louzano et al. (2010), as instituições públicas de ensino apresentam, predomi-
nantemente, programas de formação de professores reconhecidamente de melhor qualidade.
52
Segundo Pereira (2015), em junho de 2015, havia: Efetivos: 132.896; Estáveis: 444; CLT: 2; Categoria F: 51.909;
Categoria L: 5; Categoria O: 39.450. Certamente, o projeto gerencial não prevê o fortalecimento da instituição
pública, mas o seu desmantelamento para outras formas de organização do Estado e, consequentemente, formas
“modernas” de contratação, em que a estabilidade do serviço público é eliminada.
180

os dados apresentados nos parágrafos anteriores.


Outro fator que chama a atenção é o grande número de saída de professores da rede
estadual, sejam concursados ou não. A reportagem (TAKAHASHI, 2015) indica que, de 2014
para 2015, o corpo docente encolheu 11%. A redução foi de 6% entre os concursados e de 16%
entre os não efetivos. Os motivos pelos quais os professores deixam a rede podem estar associ-
ados a inúmeras razões, porém, ressalta-se que a “desistência” do magistério pode ser compre-
endida como “[...] alternativa para sobreviver, seja pelo abandono do trabalho, seja pela des-
motivação com sua realização, aparece como consequência, dolorosamente vivenciada pelos(as)
educadores(as), da desvalorização social da educação, perpetrada pelo discurso dominante
(CALDAS, 2007, p. 130).
De fato, elementos nutridos pela realidade objetiva, mais do que idealizações, parecem
potencializar a saída do magistério. Elementos que os defensores do bônus parecem menospre-
zar como critérios essenciais à qualidade da educação. Nesse sentido, Caldas (2007), de forma
articulada, aponta inúmeros indicativos que subjazem ao processo que, por vezes, se encerra na
“desistência” do professor. Podem ser destacadas: a desvalorização da educação; as condições
de trabalho (desvalorização salarial); a carga mental do trabalho; as relações sociais no trabalho;
o controle do trabalho a partir das políticas atuais; a segurança e a violência.

Desta forma, enquanto a produção econômica e cultural se universaliza "em nível his-
tórico-mundial" (MARX e ENGELS, 1984, p.41), o trabalho educativo é empurrado
à precarização e à fragmentação, contando com a inventividade e o improviso dos(as)
educadores(as) isolados(as), que, sem suficiente aporte material e formativo, são ins-
tados a equacionar os problemas sociais. Problemas estes que na escola pública não
podem ser ignorados ou transmutados em estatísticas ou variáveis, posto que são a
vivência concreta da comunidade escolar. A miséria, a fome, a violência, o tráfico, a
prostituição, a morte, a poluição, a doença, a discriminação não são, para os(as) pro-
fessores(as) da escola pública, temas retóricos de propostas curriculares ou de agendas
afirmativas, mas comparecem às salas de aula com existência corpórea. (CALDAS,
2007, p. 131, grifos da autora).

A insistência da SEE/SP no bônus como política de valorização do magistério e melhoria


da qualidade da educação não encontra correspondência empírica seja nos resultados obtidos
ao longo dos anos de aplicação da BR, seja na produção acadêmica. Acima de tudo, foram as
repercussões originadas a partir das políticas de responsabilização, e não diretamente o bônus
como elemento regulador, as marcas mais evidenciadas entre os professores (MARSH et al.,
2011).
Uma das consequências do uso da BR diz respeito ao considerável valor gasto para sub-
sidiar uma política que tem se apresentado ineficiente e inviável. Os valores pagos, desde 2009
até 2017, somam a marca aproximada de R$ 5,2 bilhões. No Gráfico 1, os valores
181

correspondentes a cada ano, desde 2009, ano do primeiro pagamento de bônus, baseado no
desempenho das escolas.
Gráfico 1 – Histórico dos valores pagos como bonificação por resultados (2017-2009)

1.200.000.000

1.000.000.000

800.000.000

600.000.000

400.000.000

200.000.000

0
2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009

Fonte: Elaboração própria.53

Mediante a ineficácia da BR como promotora da qualidade educacional e da valorização


do magistério, o Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de São Paulo (Apeoesp)
defende que o bônus seja incorporado ao salário do professor (TOLEDO, 2016) sob o argu-
mento de que a medida permitiria um reajuste linear de cerca de 9% no salário do magistério,
tanto dos servidores da ativa como aposentados (NORONHA, 2011). Medida contestada pelos
reformadores empresariais e órgãos multilaterais, que apostam no pagamento por desempenho
como forma de estímulo à qualidade. Diferente, por sinal, de pesquisas que atestam que profes-
sores bem remunerados, com certo status profissional e condições de trabalho adequadas, apre-
sentam mais garantias de desenvolver um bom trabalho na escola (SHANAHAN, 2010; SAHL-
BERG, 2015).

3.1.5 O Programa de Valorização pelo Mérito: os vencedores se esforçam!


Prosseguindo com a análise das medidas que sustentam o projeto educacional do

53
O levantamento dos dados baseia-se em diversas reportagens e notícias, conforme as seguintes referências:
Calgaro (2010); São Paulo (2012; 2015b); Toledo (2017); e Uol Educação (2009). Os valores em reais, detalha-
dos, são: 2017 – 290 milhões; 2016 – 450 milhões; 2015 – 1 bilhão; 2014 – 700 milhões; 2013 – 590,2 milhões;
2012 – 538,5 milhões; 2011 - 340 milhões; 2010 – 655 milhões; e 2009 – 590,6 milhões. A utilização das varia-
das fontes resulta da dificuldade encontrada na obtenção de tais informações nos órgãos oficias.
182

governo do Estado de São Paulo, são destacados, a seguir, os pressupostos centrais do projeto
conhecido como “prova de mérito”. A Lei Complementar 1.097, de 27 de outubro de 2009,
instituiu o sistema de promoção por mérito para os integrantes do quadro do magistério paulista.
Pode ser destacada a contrariedade da Apeoesp em relação ao projeto, a partir da posição de
que a medida atrela a evolução salarial dos professores ao desempenho em exames aplicados
anualmente (provas) criando, dessa forma, um sistema de diferenciação por mérito. Em outras
palavras, o servidor terá parte da sua evolução funcional desde que comprove, por meio de
exame, as “novas competências” adquiridas.
Evidencia-se, por meio da análise dos diversos programas que constituem a política
educacional paulista, por um lado, o fortalecimento da lógica gerencialista, como o legítimo fio
condutor das ações do Estado e, por outro, o alinhamento do serviço público por meio de pro-
jetos diversos, cuja finalidade é o desdobramento do ideário subjacente para os diferentes seg-
mentos que compõem o Estado e, consequentemente, a SEE/SP.
Nesse caso, o pressuposto específico do projeto tem na meritocracia seu principal com-
ponente. Ao aplicar uma prova de conhecimentos, a SEE/SP tem como objetivo verificar a com-
petência do professor com relação aos conteúdos associados ao seu campo de atuação, premi-
ando com evolução pecuniária os 20% mais bem classificados. O professor, além de estar no
seleto “grupo dos 20”, terá que estar classificado na escola há pelo menos 80% do tempo fixado
para a promoção e somar, no mínimo, 80% dos pontos possíveis da tabela de frequência de
assiduidade.54
A política salarial do Estado é conduzida, claramente, por ações ascendentes, que partem
da crítica ao sistema de padronização da remuneração incorporando, ainda que gradativamente,
sistemas baseados no desempenho individual dos servidores. Consequentemente, é possível in-
ferir que os recursos destinados a reajustes salariais padronizados poderão ser deslocados para
a manutenção tanto da BR quanto do Programa de Valorização pelo Mérito, uma vez que tais
iniciativas representam, do ponto de vista da SEE/SP, a valorização da carreira do magistério.
A partir de uma concepção pautada pelo acirramento do individualismo entre os profes-
sores, o projeto aspira, em médio prazo, ao delineamento de duas classes de profissionais: a
“elite”, legitimada por uma certificação de competência docente oriunda da SEE/SP, e a maioria
dos professores pertencentes a uma suposta “segunda linha” de profissionais. Conforme Paulo
Renato de Souza, secretário de Educação em 2009:

54
Interstício mínimo de quatro anos, ou 1.460 dias, por período contínuo ou não, no exercício do cargo/função da
promoção.
183

“Com o novo sistema de promoção estaremos premiando os professores que apresen-


tam melhor desempenho e assiduidade em sala de aula. É uma forma de reconhecer e
incentivar professores mais bem preparados e dedicados. Assim ganham os alunos,
pois terão uma melhor qualidade de ensino, e também os professores, que agora pas-
sam a contar com um plano de promoção salarial anual, até então inédito no magistério
público, que tornará a carreira muito mais atrativa e valorizada", disse o secretário de
Estado da Educação, Paulo Renato Souza (SÃO PAULO, 2009b, n.p., grifos nossos).

Ainda sobre o projeto, Paulo Renato de Souza (SÃO PAULO, 2009c, n.p.) continua:

“A nova lei é uma revolução na carreira dos professores da rede estadual paulista que
deverá ter desdobramentos em todo o Brasil” [...] “Ela muda a história da remuneração
dos professores no País” [...] “Esse salário colocará o profissional entre os 10% com
maior renda do país e no mesmo nível de um Professor Doutor em tempo integral e
dedicação exclusiva da USP”[...] “A nova lei estimula o aperfeiçoamento dos atuais
professores e torna as carreiras do magistério mais atrativas para os egressos do En-
sino Médio, o que vai permitir que professores mais preparados estejam nas salas de
aula”. [...] “Estamos fazendo uma valorização espetacular da carreira do magistério,
mas as promoções são atreladas ao mérito e realizadas com senso de responsabilidade
orçamentária”, diz Paulo Renato.

Embora o argumento de “responsabilidade com as contas públicas” anunciado pelo go-


verno estadual busque justificar o recorte de pagamento por mérito para apenas 20% dos pro-
fessores da rede55, a medida parece se inclinar mais para uma questão exclusivamente política
do que orçamentária, uma vez que, premiando uma parcela mínima, se criaria, ao mesmo tempo,
certa competição interna entre os membros do magistério e comportamentos suscetíveis a en-
quadramentos e adaptações aos objetivos do movimento de alinhamento dos trabalhadores aos
pressupostos da reforma (NEWMAN; CLARK, 2012).
Em pesquisa realizada por Marques (2012) com professores coordenadores da rede es-
tadual, foi possível indicar algumas “hipóteses exploratórias”, como bem destacou a autora.
Nesse sentido, alguns dados são interessantes, na medida em que apontam como os servidores
recebem a política, haja vista que o foco, em linhas gerais, apoia-se no objetivo da melhora da
qualidade da educação a partir da valorização do magistério.
Um primeiro aspecto levantado foi o reconhecimento, pela maioria56 dos sujeitos entre-
vistados, de um sentimento de justiça contido no programa, ao atribuir ao empenho individual
dos professores a possibilidade de aperfeiçoamento constante (MARQUES, 2012) deslocando,
dessa forma, as divergências menos aos princípios meritocráticos e mais para os critérios utili-
zados, como em relação aos professores aprovados, sem, no entanto, estarem entre os 20%
melhores colocados na prova, garantindo, por sua vez, uma vantajosa progressão – cerca de 25%

55
Esse número desconsidera os professores temporários com ingresso na rede após junho de 2007; os celetistas,
estáveis e efetivos que não atendam às exigências mínimas.
56
A pesquisa contou com depoimentos de 88 professores coordenadores (MARQUES, 2012).
184

do salário.
Outro aspecto aproxima a pesquisa dos indícios encontrados nos estudos sobre o paga-
mento por desempenho (CHIANG, 2015; GABOR, 2010; MARSH et al. 2011; SHANAHAN,
2010), a partir do questionamento da associação mecânica entre o princípio de premiação por
mérito e a melhoria da qualidade educacional.

Dentre os argumentos, destaca-se o questionamento à prova, enquanto instrumento


capaz de induzir ao aprimoramento do trabalho docente, pois sair-se bem em uma
prova não resulta linearmente em alterações no exercício profissional e, menos ainda,
no desempenho dos professores que se prepararam para as provas. Há menção ao fato
de que o estudo e a motivação para a prova podem se dar pela possibilidade de au-
mento salarial, o que não necessariamente se vincula à preocupação com a melhoria
de desempenho profissional ou da aprendizagem dos alunos. [...] Também foram men-
cionados argumentos contrários à possibilidade de se estabelecer relação entre o Pro-
grama e a melhoria do ensino e da aprendizagem que registram a constatação de que
este tem provocado desestímulo nos professores que não conseguem a promoção,
além de um mal-estar entre os grupos de professores, quais sejam, os aprovados e os
reprovados, o que se reflete negativamente no aprimoramento do trabalho escolar.
(MARQUES, 2012, 107-108, grifos nossos).

A determinação de que apenas os 20% melhores colocados serão beneficiados, aparen-


temente, proporciona mais problemas do que soluções. Isso porque o programa, somado a ou-
tros elementos da política de responsabilização (BR e Idesp), fortalece os elementos meritocrá-
ticos nas relações escolares, suscitando, consequentemente, a diluição da solidariedade entre os
professores, ao reorganizá-los em categorias, seja pelos premiados e merecedores, seja pelos
não premiados ou não merecedores. Tais consequências também foram identificadas em Mar-
ques (2012), ao afirmar que o Programa de Valorização pelo Mérito apresenta profundo poten-
cial para fragilizar perspectivas coletivas e cooperativas de trabalho nas escolas, uma vez que,
ao discriminar e desagregar os profissionais, a medida promoverá a competição entre os docen-
tes, desestimulando a cultura colaborativa, o compartilhamento e a solidariedade em âmbito
escolar.
A SEE/SP enaltece o projeto, afirmando que trará benefícios extraordinários no que
tange à valorização do magistério, divulgando, inclusive, que os professores poderão atingir
aumentos reais de até 242% (SÃO PAULO, 2009c). Entretanto, segundo Marques (2012), a
projeção a partir da estrutura salarial atual sugerida pelo programa pode fazer com que um
professor iniciante tenha que esperar até 9 anos, em virtude da passagem de uma faixa a outra,
já que se exige o pleno e concomitante atendimento dos pré-requisitos, como maior pontuação
nas provas (caso não seja aprovado, terá que esperar o próximo processo avaliativo); maior
tempo de permanência na escola; e assiduidade. Assim como a BR, a iniciativa não parece servir
185

como elemento de atratividade para os jovens que buscam uma profissão.


Nota-se, no discurso oficial, a tentativa de forjar uma imagem de que o professor é bem
remunerado, conta com condições excelentes de trabalho e que o governo faz a parte dele, ca-
bendo agora ao “pretenso professor” desenvolver o mínimo que lhe foi facultado, ou seja, tra-
balhar adequadamente. Trava-se, assim, um processo nítido de responsabilização docente, pois,
com os mecanismos que proliferam fragmentos informacionais e pretensas imagens da reali-
dade escolar, o professor acaba sendo culpabilizado pelos resultados educacionais, num claro
ataque de desqualificação e menoridade política desse profissional (SHIROMA; EVANGE-
LISTA, 2007).

3.1.6 O Programa Educação – Compromisso de São Paulo: tudo está sob controle
O referido programa poderia ser o primeiro a ser analisado neste capítulo, porém, optou-
se pela ordem cronológica das medidas da SEE/SP, iniciando pelo Saresp, de 1996; projeto SPfe,
Programa Qualidade da Escola e BR, de 2008; Programa de Valorização pelo Mérito, de 2009;
e, por fim, o Educação – Compromisso de São Paulo (ECSP), de 2011. As considerações sobre
a ordem da análise dos projetos dizem respeito à centralidade desse último em relação ao perfil
e conteúdo da iniciativa no âmbito da política estadual, que apresenta, explicitamente, caracte-
rísticas articuladoras, por um lado, aglutinando um conjunto considerável de ações “específicas
e secundárias” sob o mesmo “guarda-chuva” e, orientadoras, por outro, oferecendo um norte
gerencial para os rumos dos programas e das ações envolvidas.
É justamente por apresentar tais atributos, ou seja, uma tendência globalizante que busca
incorporar as inúmeras propostas da SEE, que a ordem de sua análise transcende o critério
cronológico, exigindo, diferentemente dos demais projetos, uma perspectiva de totalidade o
considerando a sustentação da política educacional paulista. Nesse sentido, o argumento de que
as políticas educacionais paulistas das últimas décadas têm incorporado a perspectiva empresa-
rial, ganha notória materialidade, transcendendo aos simples limites da convergência de visão
de mundo. Um exemplo é o próprio ECSP, expressão sólida e marcante da participação direta
do empresariado na formulação e manutenção da política educacional sob o viés gerencial (PI-
OLLI; HELOANI; PIOLLI, 2016).
Algumas informações sobre a iniciativa são necessárias para sua compreensão e análise.
Uma primeira observação define o ECSP como o produto consolidado da longa relação entre o
governo estadual e o empresariado, interseccionados pelo discurso estrategicamente concebido
da “qualidade da educação” (PIOLLI; HELOANI; PIOLLI, 2016). O lançamento ocorreu em
outubro de 2011, na gestão do governador Geraldo Alckmin e do (ex) secretário de Educação
186

Herman Voorwald. O trecho a seguir esclarece os principais objetivos do programa, explici-


tando a sua dimensão e perspectiva:

No que diz respeito particularmente a São Paulo, já há alguns anos sucessivas gestões
na Secretaria da Educação do Estado têm tido a preocupação de dar continuidade a
atividades e programas voltados à melhoria da qualidade da educação pública. Esse
tem sido o caso da consolidação dos currículos para todos os níveis de ensino, a es-
truturação do atendimento a estudantes em tempo integral, a oferta de educação pro-
fissional a alunos do ensino médio pela articulação das dimensões do trabalho, ciência,
cultura e tecnologia, a reestruturação administrativa da Pasta, a remodelação do
plano de carreira e da política salarial do magistério e a adoção de um programa de
valorização do professor baseado em avaliações do seu desempenho, entre muitos
outros. Estas iniciativas, ao lado de outras, compõem um conjunto de políticas que
integram o programa Educação – Compromisso de São Paulo, ação de Estado que
estabelece diretrizes estratégicas para vários projetos já implantados pela Secretaria
e que prevê novas frentes de atuação para posicionar a rede estadual de ensino entre
os 25 sistemas de educação com melhor avaliação do mundo, até 2030. Outro ponto
de honra do programa é tornar a carreira do magistério uma das mais procuradas
pelos jovens, no mesmo espaço de tempo. (SÃO PAULO, 2013, p. 11-12, grifos nos-
sos).

O ECSP deve ser compreendido como elemento central na atual política educacional
paulista, cuja principal atribuição é oferecer consistência orgânica, promovendo, sobretudo,
profundo alinhamento das ações da SEE/SP sob a perspectiva gerencial. O programa aprofunda
e consolida a influência dos intelectuais orgânicos coletivos do mundo empresarial na indução
das políticas, com destaque aos inúmeros movimentos que orbitam no universo em defesa da
contemporânea menção mágica: a qualidade da educação.
Nesse sentido, o empresariado compõe, inteiramente, a reserva da sociedade civil no
Conselho Consultivo do ECSP (OBSERVATÓRIO DA EDUCAÇÃO, 2012; SÃO PAULO,
2011b; 2012)57, não contando com a participação dos demais setores organizados, como uni-
versidades, escolas, entidades de classes do magistério, movimentos sociais ligados à educação,
entre outros. Majoritariamente, duas entidades participam do Conselho Consultivo da ECSP, o
Parceiros da Educação58 e o movimento Todos pela Educação.
Neves (2005) caracteriza a existência de uma pedagogia da hegemonia colocada em
prática por intelectuais coletivos que operam de forma concreta, tanto na aparelhagem estatal

57
Segundo o Observatório da Educação (2012), todos os componentes ou são empresários, ou representantes do
setor empresarial. São eles: Jair Ribeiro (Banco Indusval&Partners/Parceiros da Educação); Ana Maria Diniz (Ins-
tituto Península/Parceiros da Educação); Fábio Barbosa (Abril Educação/Todos pela Educação); Antonio Matias
(Fundação Itaú Social); Bernardo Gradin (Inspirare); Carlos Jeressati (Iguatemi Empresas de Shopping Cen-
ters/Parceiros da Educação); Wanda Engel (então superintendente-executiva do Instituto Unibanco); Fernão Bra-
cher (Itaú BBA/Parceiros da Educação); Guilherme Leal (Instituto Natura); Denise Aguiar (Fundação Bra-
desco/Parceiros da Educação).
58
Caracterizada como uma Organização da Sociedade Civil Pública (Oscip). Informações disponíveis em:
<http://www.parceirosdaeducacao.org.br/>.
187

como na sociedade civil, perseguindo a manutenção e materialização da visão de mundo da


classe dominante. Tais intelectuais coletivos atuam no seio das conflituosas relações classistas,
buscando harmonizar os interesses de classes e frações segundo objetivos particulares, trans-
formando-os, dessa forma, em motivadores gerais e comuns a todos. A exemplo da movimen-
tação, salienta-se a colaboração de entidades, como a Parceiros da Educação, no apoio finan-
ceiro à contratação da empresa de consultoria global Mckinsey como principal assessora para a
formulação do programa (PIOLLI; HELOANI; PIOLLI, 2016)59
Esse fio condutor imanente à visão de mundo empresarial nutre-se por uma perspectiva
claramente gerencial, manifestando-se no ECSP pela premissa “gestão para resultados com foco
no desempenho do aluno” (SÃO PAULO, 2013). Objetivamente, a premissa fundamenta os
cinco eixos da SEE:
a) Valorização do capital humano;
b) Gestão pedagógica;
c) Educação integral;
d) Gestão organizacional e financeira; e
e) Mobilização da sociedade.

Os programas analisados nas seções anteriores constituem o ECSP e dão corpo à política;
no entanto, interessa, neste momento, compreender a lógica que orienta o corpo, oferecendo
direção e um modus operandi que permeia cada um dos eixos organizacionais e os programas
envolvidos. Para tanto, no documento intitulado A Nova Estrutura Administrativa da Secretaria
da Educação do Estado de São Paulo: por uma Gestão de Resultado com Foco no Desempenho
do Aluno (SÃO PAULO, 2013), muitos indícios podem ser encontrados60.
A premissa norteadora proposta pelo documento emerge a partir da crítica à estrutura da
SEE/SP, organizada, até então, por princípios não condizentes com a atualidade e as demandas
atuais (SÃO PAULO, 2013). Nesse sentido, diferente, portanto, de uma perspectiva burocrática,
ineficiente e onerosa, o norte adotado para a “modernização administrativa” é fundado numa
profunda racionalidade que articula variações tayloristas sintetizadas num conjunto gerencial,
cujo foco situa-se numa “visão de resultados”, ou seja,

[...] se baseia em entregas que precisam ser realizadas em todas as unidades da es-
trutura, a partir do seu ponto mais importante – a sala de aula. No outro extremo,

59
Segundo Piolli, Heloani e Piolli (2016), a atual assessoria é desempenhada pela empresa brasileira Falconi.
60
O documento aponta um conjunto de ações e projetos da SEE, cuja expressão é fruto da modernização admi-
nistrativa, porém, não é foco apresentá-las e analisá-las.
188

onde está a estrutura central da Secretaria, se concentram a “inteligência” e o moni-


toramento da educação. Essas unidades centrais têm responsabilidades claras de en-
tregas para a rede, sem dispersão e duplicidade de esforços, recursos e comandos
(SÃO PAULO, 2013, p. 14, grifos nossos).

A citação destaca-se pela clareza conceitual e amplitude no raio de ação. Em outras


palavras, a política em vigor considera que todos os segmentos devem apresentar determinados
resultados ou entregas, sobretudo, a partir do ponto mais “importante”, a sala de aula. A visão
de resultados insere-se dentro da perspectiva de administração por objetivos, cujo enfoque cen-
tra-se mais nos resultados e objetivos a serem atingidos e menos no processo. A perspectiva
define metas e estipula responsabilidades para cada função, segundo os resultados esperados,
constituindo, dessa forma, indicadores ou padrões de desempenho que se tornarão base para o
processo de avaliação (CHIAVENATO, 2003).
Percebe-se, portanto, a gradativa consolidação de uma trajetória gerencial que postula
abarcar todos os espaços e segmentos que compõem a rede, ou seja: “A visão de resultados
deverá permear todos os níveis e unidades de estrutura e relacionamentos com outras entidades
envolvidas, tanto nas atividades-meio como nas atividades-fim [...]” (SÃO PAULO, 2013, p.
12). Um exemplo coerente diz respeito às Diretorias de Ensino, ao eliminar as indicações para
as funções de dirigentes regionais e realizando concurso segundo um perfil definido. Segundo
a ex-secretária Maria H. Guimarães de Castro: “Eu insisti em fortalecer as Diretorias, respon-
sabilizá-las, e em redefinir o perfil do dirigente regional, acabar com a nomeação [...]. Criamos
o concurso para Dirigente Regional, um executivo certificado pelo Estado para ocupar esse
posto”. (SÃO PAULO, p. 49, grifo nosso). No entanto, será a sala de aula o ponto de partida, o
centro das ações e, consequentemente, o professor e a própria organização do trabalho pedagó-
gico é que receberão os mais pesados reflexos e repercussões da necessidade da “entrega” se-
gundo as metas estipuladas e o constante monitoramento das atividades.
Outro trecho do documento explicita, sem rodeios, o conteúdo e a forma do processo
em andamento:

Assim, os princípios de todo o processo podem ser resumidos em poucas palavras:


Foco (no ensino, na informação, no monitoramento e no fornecimento de recursos);
Resultados (fruto da clareza no fornecimento de cada unidade); Articulação (para se-
rem estabelecidas prioridades, estratégias e políticas, assim como também na gestão
de recursos); e Monitoramento (para se chegar às metas e resultados). A natureza da
atuação obedece a quatro vetores. É centralizada ao definir políticas e metas educa-
cionais, ao propor o conteúdo educacional, organizar o ano letivo, definir políticas,
diretrizes e normas, aplicar e gerir recursos. Mas é descentralizada na execução do
ensino e aprendizagem, na aplicação e gerenciamento dos recursos locais. É articu-
lada na definição de prioridades, estratégias e políticas, na gestão de recursos e na
realização de políticas; e, finalmente, é de responsabilidade comum para obtenção dos
189

resultados e metas da educação e monitoramento e avaliação de tais resultados (SÃO


PAULO, 2013, p. 15, grifos do autor).

Observa-se um “passo a passo” na formulação de quadros, prevendo e organizando fun-


cionalmente cada atribuição por setor/departamento ou função no interior da SEE, ao mesmo
tempo em que é estabelecido um sistema de indicadores e metas a ser perseguido durante um
determinado período. A caracterização do ambiente segundo essa linguagem (estrutura calcu-
lista), isto é, quantificando as ações, comportamentos e desempenhos, permite um rigoroso e
detalhado monitoramento de cada programa, procedimento e, essencialmente, do trabalho pe-
dagógico. Se, por um lado, o ECSP centraliza a definição das políticas, metas, do conteúdo,
além de um número expressivo de outras iniciativas; por outro, a execução das formulações
extrínsecas realiza-se descentralizadamente, ou seja, quem concebe não executa e quem executa
não concebe, valendo, inclusive, e principalmente, para os processos de ensino e aprendizagem.
Não há novidade alguma em relação à perspectiva utilizada. Objetivamente, declara-se
a separação entre concepção e execução como elemento necessário para a imposição daquilo
que Braverman (1987) denomina de “eficiência metodológica” do modelo gerencial. É suges-
tivo o trecho da SEE/SP (SÃO PAULO, 2013, p. 62-63):

A própria gestão, argumenta, melhora a qualidade do que faz ao definir melhor suas
entregas. “Hoje temos um calendário único de atividades, no qual estão incluídas to-
das as ações encomendadas pelos órgãos centrais da Secretaria às Diretorias e unida-
des escolares, de forma a permitir que o trabalho possa ser programado em todos os
níveis de administração da rede.” A ex-secretária executiva do Comitê de Políticas
Públicas da Secretaria considera, enfim, que o novo organograma da Pasta representa
um avanço considerável e que a consciência de que a entrega de cada um depende da
entrega do outro produz maior envolvimento de todos os elos da corrente, com ganhos
evidentes de eficiência.

Nesse caso, o pressuposto toma corpo por meio dos mais diversos programas, entre os
quais os explorados nas seções anteriores. Todavia, elementos tayloristas, sobretudo na prescri-
tividade, no controle das ações por meio do currículo e na cisão entre concepção e execução
são notórios. Se a “entrega” final, segundo o documento, é a consolidação da qualidade da
educação, consequentemente, o produto será resultado da sua forma. Se o processo de constru-
ção da qualidade em questão é permeado por intensa racionalidade econômica recorrendo a
sofisticados mecanismos gerenciais, cujo fundamento se volta à produção objetiva da eficiência
e da eficácia, logo, o conteúdo se limitará à sua forma, ensejando uma qualidade educacional
extremamente pragmática, coerente, portanto, ao princípio educativo vigente. Em outras pala-
vras, a qualidade educacional será a mera oscilação numérica dos indicadores de desempenho.
O gradativo e sistemático controle gerencial da escola pelos inúmeros programas não
190

tem oferecido, portanto, os resultados esperados, nem mesmo na concepção de qualidade ado-
tada pela SEE/SP, ou seja, associada, exclusivamente, ao aumento de índices quantificáveis,
obtidos a partir da aplicação periódica de testes padronizados, no caso, o Idesp. Como exemplo,
podem ser utilizados os dados do próprio Saresp, no recorte de 2008-2016, organizados na Ta-
bela 3 e nos Gráficos 2 e 3.

Tabela 3 – Resultados do Saresp em Língua Portuguesa e Matemática (2008 - 2016)61


Etapas/ 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Disciplinas
3o Língua Portuguesa 272,5 274,6 265,7 265,7 268,4 262,7 265,7 267,8 273
EM Matemática 273,8 269,4 269,2 269,7 270,4 268,7 270,5 280,8 278,1
o
9 Língua Portuguesa 231,7 236,3 229,2 229,6 227,8 226,3 231,7 237,8 237,4
EF Matemática 245,7 251,5 243,3 245,2 242,3 242,6 243,4 255,5 251
o
5 Língua Portuguesa 180 190,4 190,4 195 197,6 199,4 203,7 212,7 218,6
EF Matemática 190,5 201,4 204,6 209 207,6 209,6 216,5 223,6 222,4
Legenda: EM: Ensino Médio; EF: Ensino Fundamental
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da SEE/SP.

Gráfico 2 – Resultados do Saresp em Língua Portuguesa (2008-2016)

300
272,5 274,6 268,4 267,8 273
265,7 265,7 262,7 265,7
250
231,7 236,3 231,7 237,8 237,4
229,2 229,6 227,8 226,3
212,7 218,6
200 197,6 199,4 203,7
190,4 190,4 195
180
150

100

50

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

3º EM 9º EF 5º EF

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da SEE.

Gráfico 3 – Resultados do Saresp em Matemática (2008-2016)

61
Ao longo do texto são observadas várias tabelas com distintos recortes de tempo. As diferenças resultam do
próprio tempo de escrita e levantamento dos dados para cada exigência surgida no decorrer da pesquisa.
191

300
273,8 280,8 278,1
269,4 269,2 269,7 270,4 268,7 270,5
250 251,5 255,5 251
245,7 243,3 245,2 242,3 242,6 243,4
216,5 223,6 222,4
200 201,4 204,6 209 207,6 209,6
190,5

150

100

50

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

3º EM 9º EF 5º EF

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da SEE.

Com exceção do 5o ano do EF, que apresentou crescimento tanto em Português como
em Matemática, ao longo do recorte histórico, descrevendo, por sua vez, menos os méritos e
esforços da SEE/SP, e mais uma tendência nacional (FREITAS, 2017), o 9o do EF e o EM
apresentaram trajetória marcada por queda e estagnação nos resultados. É possível afirmar, com
base nos resultados, que os rumos adotados pela política educacional paulista precisam ser, no
mínimo, repensados, uma vez que os indícios apontam que algo não vai bem.
No entanto, mais do que o peso das inúmeras pesquisas citadas ao longo do estudo das
quais sugerem, em grande parte, que as políticas de responsabilização devem ser desconsidera-
das, há o peso incontestável do mercado educacional que sustenta a perspectiva. Nos EUA,
estima-se que os gastos com a responsabilização sejam da ordem de US$ 1,4 trilhões (FREITAS,
2013), criando um envoltório impermeável às discussões científicas que apontam para outras
possibilidades que não as indicadas pelo mercado.
É esclarecedora a afirmação de Mèszáros (2011) de que as mediações de segunda ordem
do capital subjugam as relações humanas aos pressupostos do valor de troca. Em outras palavras,
os vários domínios sociais, entre os quais, a educação, são subordinados segundo a exigência
do próprio sistema do capital, ocasionando, por um lado, um movimento de adaptação das for-
mas vigentes às suas necessidades de reprodução e, por outro, na destruição das relações enten-
didas como obstáculos aos objetivos mais amplos. Porém, se comparado a alguns sistemas de
ensino dos EUA, as redes de ensino brasileiras estão nos seus primeiros passos, como afirma
192

Freitas (2013, p. 361):

Há implicações gravíssimas para a área da educação quando se coloca a lógica em-


presarial dentro da escola, dentro da área educacional. O que significa para uma em-
presa educacional manter-se no mercado? Ela tem de derrubar custos. Como é que
está a discussão americana? Hoje o problema das escolas charters passou para outro
patamar. Uma escola charter – que em Washington responde por 43% da rede pública
e em Nova York por quase 50% – está se virtualizando para poder ser competitiva. Há
500, 600 alunos dependurados em um professor on-line. Ela virtualizou porque a
única maneira de ser competitivo na área educacional é aumentar o tamanho de turmas
e precarizar o professor.

Há inúmeros motivos para a manutenção e o aprofundamento sistemático da política


gerencial e de responsabilização docente, ou seja, o mercado milionário somado ao potente
controle ideológico que tais políticas oferecem. Será alguma coincidência a composição 100%
empresarial no Conselho Consultivo do programa ECSP? Da mesma forma, mesmo que os
resultados mais evidentes não apareçam por meio dos indicadores, as justificativas e os argu-
mentos que buscam legitimar a perspectiva tornam-se rotina. É nesse sentido que se assume
uma lógica, no mínimo, perigosa, cujo fundamento parte do pressuposto de que a política não
deu certo por falhas no processo, na operacionalização, pela resistência dos professores, pela
manipulação equivocada dos aplicadores, por falta de conhecimento na gestão. A saída? Apro-
fundar o mesmo método em intensidade crescente.
O trecho de Mathison e Ross (2004, p. 97-98) lança luz sobre a questão:

Os defensores argumentam, em primeiro lugar, que a reforma baseada em padrões é


necessária em relação à melhoria escolar, porque a atual crise educacional está enrai-
zada na incapacidade ou falta de vontade das escolas que "falham" em oferecer a
mesma alta qualidade fornecidos pelas escolas de sucesso. Porque os objetivos iden-
tificados, o conteúdo selecionado, os professores e os modos de avaliação devem ser
melhores em algumas escolas (geralmente ricas e maioria brancas) do que em outras
(geralmente menos ricas e maioria latino e afro-americana), as implicações são incon-
fundíveis para os líderes da elite educacional e os formuladores de política. Afirma-
se que as "outras" escolas podem melhorar, mas apenas na medida em que se tornam
mais como as "nossas" escolas, portanto, o imperativo de padronização unilateral e a
posterior normalização da brancura, da riqueza e das formas de conhecimento exclu-
dentes. (tradução nossa).

Ou seja, parte-se do suposto das menoridades intelectual e moral do corpo docente e de


seu não compromisso com uma educação de qualidade, logo, aplicar um grau de pressão para
estimular o professor a deixar sua zona de “maximização do bem-estar” (não trabalho)
(MCMEEKIN, 2006) deve ser um dos objetivos da política de responsabilização no combate a
um dos principais motivos da “crise educacional”, o professor. A responsabilização torna-se um
elemento-chave para compor o ciclo articulado da política educacional.
193

No caso paulista, a “responsabilidade comum” (SÃO PAULO, 2013, p. 15) parece recair
unicamente sobre os professores da rede estadual, haja vista os mecanismos utilizados. Ou seja,
o Saresp é aplicado aos estudantes, mas, entre outras atribuições, é utilizado para avaliar o tra-
balho do professor; a SEE/SP divulga os resultados das unidades escolares, inclusive, dos di-
versos segmentos de uma mesma escola, em outras palavras, são publicizados, ainda que não
individualmente, os resultados do trabalho do professor ao longo do ano letivo; e, ao final, por
atingirem, ou não, as metas do Idesp, professores são premiados ou punidos por meio da BR ou
por movimentos de visibilidade positiva ou negativa (RODRIGUES, 2010).
A responsabilização de todos os envolvidos no processo educacional, seja nas ativida-
des-meio ou nas atividades-fim, parece apresentar distinções em suas repercussões, haja vista
que são os professores os mais “impactados”, já que a articulação proposta pela ECSP acaba
constituindo um potente sistema de responsabilização docente (KANE; STAIGER, 2002). Da
mesma forma, quando o documento afirma que é “[...] de responsabilidade comum para obten-
ção dos resultados e metas da educação e monitoramento e avaliação de tais resultados” (SÃO
PAULO, 2013, p. 15), as consequências dos programas responsáveis pelo monitoramento dos
resultados parecem se afastar do foco “comum” como sinônimo de todos os envolvidos, ocu-
pando, em seu lugar, a responsabilidade do docente.
O cenário parece indicar a tendência em proporção inversa, ou seja, quanto mais o de-
sempenho medido pelos indicadores se afasta dos objetivos previstos, mais serão intensificadas
as ferramentas gerenciais, entre as quais, a responsabilização docente. Isso porque se considera
que o PQE e o Idesp utilizam de forma exclusiva, como base para todo o monitoramento, os
resultados produzidos pelo professor a partir da sala de aula, desconsiderando, portanto, qual-
quer outra variável. Nota-se a prevalência de uma autocracia calculista que oferece ao professor
duas possibilidades: cumpra as metas ou sofra as consequências.
No decorrer deste capítulo, buscou-se apresentar as principais características da recente
política educacional do Estado de São Paulo. Das intervenções políticas marcadas por razões
pedagógicas, de acesso à educação e a projetos que, na esteira do fim do regime autoritário,
focalizavam dimensões relacionadas à gestão democrática da escola (RODRIGUES, 2010),
presenciou-se a inserção e o aprofundamento de políticas baseadas na racionalidade econômica,
no gerencialismo e em potentes processos de responsabilização docente. Afirma-se, com certa
tranquilidade, que, nas últimas décadas, o custo-benefício e a produtividade, movidos pelas
reformas do Estado, falaram mais alto do que os propósitos educacionais.
Alinhada ao movimento reformista global, cujos passos incorrem em arranjos coerentes
à sociabilidade burguesa, a SEE/SP orientou-se pelo horizonte “epistemológico empresarial”.
194

Sob a égide da gestão gerencial, promoveu um conjunto de ações focalizadas, buscando, sobre-
tudo, subordinar tanto a organização do trabalho pedagógico da escola quanto o trabalho do-
cente à sua razão, transformando, dessa forma, o próprio ethos escolar numa extensão sistemá-
tica e eficiente ao atendimento das atuais necessidades do modelo social vigente.
A partir do programa Educação – Compromisso de São Paulo observa-se a sistematiza-
ção das iniciativas já existentes às novas. Necessariamente, predomina, na SEE/SP, a crença
formal da superioridade do modelo gerencial de gestão sobre as especificidades pedagógicas
que norteiam uma escola. A análise dos diversos programas implementados na rede estadual,
somada à constante movimentação por parte dos defensores da visão empresarial, inclusive,
com grande quantidade de produções e pesquisas62, parecem conduzir a uma certa perspectiva
de gestão da educação, cujas marcas imbricam, de forma hierárquica, tanto pressupostos geren-
ciais (tayloristas e neotayloristas) quanto pedagógicos. A relação se estabelece a partir da su-
bordinação destes àqueles, determinando a própria organização do trabalho pedagógico, cuja
caracterização expressaria um conjunto de marcas gerenciais e pedagógicas inscritas e sinteti-
zadas a partir da “noção” de um certo “gerencialismo pedagógico”.
Observa-se, nesse sentido, não somente a articulação entre os diversos programas da
SEE/SP, que operam de forma concomitante e com razoável especificidade funcional, mas a
própria intersecção entre tais programas e o ambiente escolar, de maneira a promover, desta
forma, a transformação da escola e a criação de um ambiente “orgânico” e coerente aos objeti-
vos pragmaticamente associados ao projeto de sociedade em questão. É notória a existência do
“gerencialismo pedagógico” fortalecido a partir da articulação dos programas da SEE/SP, cujo
propósito imediato é a regulação da vida escolar. Nesse sentido, busca-se, por meio do ECSP, a
diminuição da porosidade existente entre o planejado e o executado, ou seja, entre a concepção
efetuada nos andares superiores da burocracia e a execução das prescrições nas salas de aula.
O ressurgimento do taylorismo, defendido por inúmeros pesquisadores, ainda que de
forma “reinterpretada” e adotando novas e inovadoras denominações (AU, 2011; LAVAL, 2004;
LIMA, 2008) tem, notadamente, alterado o ambiente da escola mediante constantes processos
de padronização de inúmeros elementos da organização do trabalho pedagógico. Para tanto, a
incidência da responsabilização baseada no mercado na política educacional paulista, sobretudo
a padronização das avaliações externas, tem favorecido e fortalecido o movimento de controle

62
Diversas fundações e institutos concentram e viabilizam o acesso à produções e pesquisas educacionais que
representam, em grande parte, o ethos e a visão de mundo empresarial para a educação. Exemplos: Centro de
Referência em Educação Mário Covas; movimento Todos pela Educação; Instituto Fernand Braudel de Econo-
mia; Fundação Lemman; Fundação Itaú Social, Instituto Unibanco, entre outros.
195

sobre o trabalho docente, isso porque, segundo AU (2011), as avaliações externas e o currículo
prescrito resumem, necessariamente, as bases da gerência científica de Taylor, mais especifica-
mente, as técnicas de controle e desqualificação do ensino e do trabalho docente63.
De fato, há uma invariável relação entre o avanço das políticas de responsabilização
docente e a desqualificação do trabalho do professor, até por que tais políticas constituem ape-
nas um dos elementos da diversa ideia de educação dos reformadores empresariais. Observa-se
a diminuição das fronteiras que permitem ao professor uma prática para além da mera execução.
Au (2011, p. 34) afirma que o gerencialismo, no caso, o neotaylorismo, tem transformado cada
vez mais o ensino, afastando e tornando menos aceitáveis as complexas habilidades e os conhe-
cimentos docentes (planejamento, didática, proximidade com os estudantes, pais, comunidade
e entorno), em nome das prescrições contidas a partir da responsabilização docente e das polí-
ticas afins. Embora longa, uma interessante reflexão é elaborada por Mahiri (2005, p. 82, tra-
dução nossa), ao caracterizar o currículo prescrito de literatura e linguagem de um distrito dos
Estados Unidos:

Este é um currículo prescrito! Todas as nuances do processo de ensino e aprendizagem


são pré-determinadas, pré-passadas e pré-estruturadas. Há pouco ou nenhum espaço
para a originalidade ou criatividade por parte dos professores ou estudantes. As res-
postas específicas e corretas são suscetíveis a questões específicas e diretas. Momento
a momento, o currículo controla o tempo e as atividades dos professores e alunos, e
não requer um professor qualificado com conhecimentos específicos, pedagógicos e
culturais para implementá-lo desde que os alunos se submetam. Ensino e aprendiza-
gem padronizados respondem a testes padronizados. Especificamente, o ensino e a
aprendizagem tornam-se taylorizados. Rigorosamente aplicada e cronometrada, as ta-
refas fragmentadas são requeridas dos professores e estudantes com poucas acomoda-
ções para estilos de aprendizagem ou ensino. Os administradores deveriam ser capa-
citados para entrar na sala de aula e conferir se os “trabalhadores” estão na lição, pá-
gina e na exata tarefa prescrita para um determinado intervalo de tempo. Neste cami-
nho, o “empresarial” currículo prescrito afetaria a cultura escolar, aproximando tanto
professores como estudantes de uma linha de produção de pontuação nos testes (tra-
dução nossa; grifo do autor)

Nesse aspecto, o programa SPfe (currículo oficial) articulado ao Saresp (avaliações ex-
ternas e sua matriz de referência) constituem centralidade no processo de transformação “ge-
rencial ou taylorista” da escola, já que ambos representam a gênese da política educacional,
formalizando o afastamento entre concepção e execução e permitindo a fragmentação do pro-
cesso de ensino em inúmeros elementos, ocasionando, por um lado, a perda significativa, pelo
professor, do controle sobre o processo de ensino como um todo e, por outro, a perda sobre o
seu próprio trabalho (AU, 2011).

63
Do original: techinical control and de-skilling of teaching (AU, 2011, p. 34).
196

Prever, organizar, comandar e controlar são características essenciais do gerencialismo


(TRAGTEMBERG, 1985) e presumem, para tanto, níveis sempre crescentes de padronização
dos processos, neste caso, do ensino. A exigência, facilmente identificada na política educacio-
nal paulista, busca criar um ambiente facilitador para o controle gerencial sobre os professores
e estudantes, de modo que seja possível identificar professores e escolas que falham na produ-
ção de seus resultados e, rapidamente, oferecer as medidas “corretivas” necessárias (AU, 2011).
O gerencialismo pedagógico, ao interseccionar elementos gerenciais aos processos de
responsabilização docente (entre os quais, avaliações externas), criou uma eficiente ferramenta,
cuja funcionalidade volta-se à vigilância e identificação dos desvios de padrões estabelecidos,
como, por exemplo, as metas e os objetivos impostos pelo Idesp. À política, cabe identificar os
vencedores e os perdedores do jogo, segundo um conjunto de categorias originadas que se apre-
sentam de forma visível, individualizante, facilmente medido e se referencia dentro de um sis-
tema de hierarquia da autoridade e supervisão (AU, 2011).
Au (2011) chama a atenção ainda para o fato de que as técnicas de controle e a inerente
desqualificação do trabalho docente tem como fundamento o próprio taylorismo que, por sua
vez, também consta na estrutura que organiza a responsabilização docente. Ainda segundo o
autor, a lógica apresenta-se a partir de três processos, que se inter-relacionam: descontextuali-
zação, objetificação e comoditização. Entende-se que a avaliação externa em larga escala é uma
tecnologia utilizada para medir e comparar estudantes e professores em diferentes situações,
tanto as padronizadas e padronizáveis, quanto os desvios de padrões. São as consequências do
uso de tais avaliações que levam ao desdobramento caracterizado a partir dos três processos.
A descontextualização assume como suposto que a avaliação externa é capaz de ser
aplicada de maneira universal, adequada e objetiva, mesmo considerando diferentes populações,
em diversos contextos. A regra sugere uma objetividade universal, típica das perspectivas posi-
tivas de compreensão da realidade. Consequentemente, a inobservância das mais variadas rea-
lidades socioeconômicas, culturais e subjetivas é uma opção da forma como é utilizada a ferra-
menta “avaliação externa”, permitindo que a medida padrão seja estabelecida para todos os
indivíduos. Há claramente a negação dos produtos da desigualdade social elegendo, portanto,
como sujeito a ser avaliado, um indivíduo idealizado, deslocado das contradições objetivas que
marcam a realidade e determinam seu modo de vida e sua própria subjetividade.
Com efeito, as avaliações externas, ao oferecerem comparações entre estudantes, pro-
fessores, redes, estados ou países, necessariamente, acabam por descontextualizá-los de sua
realidade, transformando-os em abstrações numéricas, num claro movimento de objetificação
(AU, 2011), ou seja, tanto estudantes, professores, quanto escolas, tem suas características
197

reduzidas a pontos num teste, apagando, literalmente, suas histórias e marcas.


Ao serem descontextualizados, indivíduos e instituições são transformados em repre-
sentações numéricas, expressando, ou não, o desempenho-padrão esperado e prescrito, permi-
tindo, dessa forma, a manutenção da racionalidade de meio e fim intrínseca ao taylorismo. Se-
gundo Au (2011, p. 37), “[...] a objetificação é a chave para compreender a conexão existente
entre os sistemas de avaliações padronizados e a aplicação da lógica da gerência científica e do
taylorismo para o ensino nos dias de hoje” (tradução nossa).
Por meio das avaliações externas, os processos antesdestacados convertem-se em essen-
ciais ferramentas gerenciais que, ao descontextualizar e objetificar os sujeitos envolvidos no
trabalho pedagógico, os transformam em produtos suscetíveis à lógica produtiva, operando, de
certo modo, a comoditização da organização do trabalho pedagógico, e permitindo que sejam
interpretados como verdadeiros sistemas de comércio (commodities) e, como tal, assim devem
se organizar (AU, 2011).
Falabella (2013) indica que a perspectiva econômica no interior da escola traz consigo
suas técnicas, seus valores e sua sensibilidade perseguindo o disciplinamento de diretores e
professores por meio de promoções, competitividades, padronização, classificação e punições,
tornando naturais as hierarquias e desigualdades escolares.
Da mesma forma, afirma a autora, a avaliação escolar é entendida como neutra, desin-
teressada e transparente, ocupando a mesma função que naturalmente exerce no interior da es-
cola capitalista, porém, com a inserção do gerencialismo, novas e sofisticadas técnicas são in-
troduzidas, oferecendo, portanto, um salto qualitativo e quantitativo na sistematização intrín-
seca da função social da escola, ou seja, a subordinação e a exclusão de seus sujeitos.
198

4. CONSIDERAÇÕES ACERCA DO PERCURSO METODOLÓGICO

Neste item, inicialmente, são apresentados os recursos utilizados para o processo de


escolha das quatro escolas do EM. Em seguida, são detalhados os procedimentos utilizados ao
longo do percurso metodológico, ou seja, as diversas formas de coleta de dados ou informações
acerca do objeto de pesquisa; a definição dos sujeitos envolvidos; a análise dos dados; e as
fundamentações necessárias acerca das próprias opções.

4. 1 O processo de escolha das escolas


Levando em conta que a pesquisa buscou investigar como os programas da SEE/SP
repercutem no trabalho dos professores de escolas estaduais, serão consideradas, para fins deste
estudo, quatro escolas de EM regular64 da cidade de Campinas. Para tanto, foram formados dois
grupos distintos de escolas, cuja justificativa e os procedimentos de escolha serão em seguida
explicados. Houve certa dificuldade no processo de escolha das escolas e sobre quais procedi-
mentos utilizar, assim, foram buscados critérios exequíveis, isto é, dentro dos limites temporais
da pesquisa e que, ao mesmo tempo, oferecessem certo padrão metodológico na escolha.
Por trás da utilização do desempenho das escolas (Idesp) como um dos critérios de es-
colha, há uma hipótese de fundo, ou seja, de que o desempenho das escolas (maiores ou meno-
res) poderia retratar distintas manifestações e relações entre os programas analisados e a reali-
dade cotidiana nas unidades de ensino.
Porém, a indicação de escolas a partir do desempenho das extremidades Abaixo do
Básico e Avançado65, não representava, antes do estudo e análise dos dados, uma possibilidade
viável para esta pesquisa. Isso porque os melhores desempenhos do EM eram relativamente
baixos, se comparados ao desempenho das escolas dos Anos Iniciais, que, por vezes, se apro-
ximam de 7. Pura ilusão. O superficialismo que predominou na análise inicial estava marcando
e direcionando a trajetória metodológica. De certo modo, o “olhar” ainda sofria contaminação
da noção construída a partir da análise dos Anos Iniciais do EF66, ou seja, uma realidade pro-
fundamente diferente.

64
Não são consideradas as escolas estaduais de EM com cursos profissionalizantes, de tempo integral e as que
oferecem atendimento na própria unidade aos estudantes da Fundação Centro de Atendimento Socioeducativo ao
Adolescente (Casa).
65
Segundo a Nota Técnica do Programa de Qualidade da Escola (SÃO PAULO, 2017b), os níveis de desempe-
nho, baseados a partir das expectativas de aprendizagem da proposta pedagógica da SEE/SP, são quatro: abaixo
do básico, básico, adequado e avançado.
66
Pesquisa desenvolvida no Mestrado em Educação.
199

Ao tomar contato com os desempenhos das unidades do EM, percebeu-se que, ao con-
trário do imaginado, ou seja, de que as distâncias entre desempenhos seriam mínimas, consta-
tou-se justamente o contrário. Entre os maiores e menores desempenhos no Idesp de escolas do
EM, o abismo, proporcionalmente, se alarga. Explicando: ao observar com maior profundidade
o desempenho das escolas da cidade de Campinas e efetuando uma análise comparada e longi-
tudinal de seus desempenhos (recorte de 2008 até 2014), foi possível verificar que, embora a
maioria das unidades estivesse localizada entre os níveis de desempenho Abaixo do Básico e
Básico67, o desempenho dessas unidades, em relação às metas, apresentou diferença considerá-
vel, conforme indica a Tabela 468.

Tabela 4– Desempenho das escolas com maiores/menores Idesps de Campinas – 2008-201469


Ano
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Escolas
Resultados
Maiores

2 3,58 3,21 3,00 2,93 3,64 3,88 3,43

1 3,60 3,71 4,20 4,20 4,12 3,81 4,21

3 0,91 0,72 0,90 0,90 1,40 1,56 0,60


Resultados
Menores

4 0,73 1,30 0,65 0,65 0,87 0,78 0,87

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da SEE/SP - Idesp.

A Tabela 4 indica, entre outros aspectos, que as diferenças entre os desempenhos são
profundas, como se verifica no índice de 2008, entre as escolas 1 e 4, visto que esta última tem
um resultado, aproximado, cinco vezes menor. Pode-se deduzir que, analisada do ponto de vista
da opção política da SEE/SP relacionada à educação, a regulação projetada para induzir e “qua-
lificar” o desempenho das escolas não tem produzido efeitos satisfatórios no EM.
Segundo a SEE/SP, 33,8% dos estudantes avaliados em 2014, no EM, em Língua Por-
tuguesa, apresentavam nível Abaixo do Básico enquanto que em Matemática os que se locali-
zavam no nível Abaixo do Básico somavam 53,9%, muito aquém do “adequado” (VIEIRA,
2015).

67
Para a SEE/SP, o nível Abaixo do Básico é considerado um domínio de conhecimento insuficiente, enquanto
que os níveis Básico e Adequado são considerados níveis de domínio de conhecimento suficiente.
68
Essas escolas não são as pesquisadas por este estudo e as informações aqui citadas estão disponíveis em:
<http://IDESP.edunet.sp.gov.br/boletim_escola2014.asp?ano=2014> da SEE/SP.
200

Escolas que oferecem o EM, em Campinas, com resultados semelhantes às unidades 2


e 1, são raras. Das 8970 unidades consultadas, poucas apresentaram média no Idesp que girasse
em torno ou a partir de 3,5 (indicativo de nível de desempenho entre básico e adequado tanto
em Português como em Matemática), mantendo o resultado ao longo dos anos. Isso significa
que a maioria das escolas de EM apresenta níveis de desempenho predominantes entre o Abaixo
do Básico e Básico, com incidência do primeiro (VIEIRA, 2015).
Longe de considerar que o fenômeno educacional deve ser apreendido unicamente por
medidas quantitativas, ou que os desdobramentos ocasionados pela fórmula mensuração e pu-
blicização dos resultados devam ser compreendidos como referência de qualidade educacional,
o propósito da breve descrição dos níveis de desempenho é buscar possibilidades para a cons-
trução de critérios válidos para a escolha das escolas, lembrando que a ideia inicial baseava-se
no desempenho no Idesp, isto é, duas escolas com índices maiores e duas com índices menores.
A escolha relacionando escolas por desempenho parte de uma hipótese de fundo: escolas com
melhor desempenho supostamente apresentam características distintas de escolas com desem-
penho menor (RODRIGUES, 2010; COSSO, 2013).
Entretanto, antes de explanar sobre os procedimentos metodológicos, é explicado o pro-
cesso de escolha das escolas mediante as informações obtidas segundo as notas do Idesp. Em
seguida, a utilização da Análise de Envoltória de Dados e, por fim, o cruzamento dos procedi-
mentos, com a seleção, de fato, das quatro escolas.
A utilização do Idesp como critério de indicação de escola articula-se ao próprio obje-
tivo de pesquisa, já que o estudo busca indicar, a partir de iniciativas gerenciais e de responsa-
bilização, repercussões e implicações para o trabalho docente. Consequentemente, escolas ca-
racterizadas conforme seu desempenho e segundo o olhar e critério de um dos mecanismos da
própria política estadual, ou seja, indicadores de qualidade e responsabilização (Idesp) devem,
minimamente, considerar ou sofrer a influência em sua organização do trabalho mediante a
relação com a política da SEE/SP (RODRIGUES, 2011), compreendidas aqui como gerenciais
e de responsabilização.
Nesse sentido, selecionar escolas segundo esse critério é trabalhar com hipóteses de que
a política estadual cria desdobramentos específicos e singulares no interior de cada unidade
escolar e, de certa forma, estabelece possíveis relações com os diversos níveis de desempenho.
Esse é o principal argumento que embasa a utilização do Idesp no processo de seleção.

70
Abaixo será justificada a quantidade de escolas.
201

Para a utilização do Idesp, a lógica que operou foi simples, no entanto, trabalhosa. O
primeiro passo consistiu no levantamento dos resultados de todas as escolas de EM da Diretoria
de Ensino (DE) Campinas Leste e DE Campinas Oeste, a partir das informações contidas no
site do Idesp, o Boletim da Escola71, e resultou na coleta das notas de todas as escolas de EM
da rede estadual de Campinas de 2008 até 2014, ou seja, das 89 unidades72.
O critério foi estabelecer uma análise longitudinal que considerasse a predominância
das escolas em suas posições, em determinado desempenho, segundo o Idesp, ao longo dos sete
anos (2008 – 2014).
Para organizar os dados, elaborou-se uma classificação com as notas do Idesp de cada
escola ao longo dos sete anos. Como o universo de escolas era amplo e o cálculo das médias de
89 escolas durante o período demandaria um longo tempo, a escolha tomou a seguinte direção:
organizando em crescente e/ou decrescente as notas de cada unidade, foram selecionados, apro-
ximadamente, os 17 mais altos e os 17 menores desempenhos, de 2008 até 201473. Dessa ma-
neira, observou-se que a maioria das escolas repetia suas posições ao longo dos anos, possibi-
litando, assim, sua seleção por permanência em um dos extremos (maiores ou menores desem-
penhos).
Consequentemente, como a classificação é elaborada a partir dos índices, o caminho
pensado foi tirar a média das escolas inicialmente selecionadas por permanência nos extremos
e, em seguida, elaborar as médias das escolas, como apresentado na Tabela 5.

Tabela 5 – Menores resultados: 2008-201474


Notas do Idesp
Escolas Média
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Geral
1 EE José 0,53 1,30 0,25 0,65 0,87 0,88 0,57 0,72
2 EE Maria 0,90 0,52 0,97 0,90 1,40 1,58 0,60 1,11
3 EE Neusa 0,99 1,19 1,08 1,15 1,18 0,89 1,97 1,37

71
O Boletim Escolar é uma ferramenta de divulgação e acompanhamento do desempenho – Idesp – de cada uni-
dade escolar e está disponível em: <http://IDESP.edunet.sp.gov.br/boletim_escola2014.asp?ano=2014> da
SEE/SP.
72
A quantidade de escolas consideradas por esta pesquisa tomou como referência as publicações dos Boletins
Escolares – Idesp, ou seja, a quantidade de unidades escolares refere-se exatamente aos boletins acessados no site
do Idesp. Nesse caso, os números de unidades escolares sofreram alterações, ao longo dos anos, sendo que 89
referem-se a 2014. A opção teve como fundamento o não acesso às informações corretas que estavam disponíveis
nos sites das Diretorias de Ensino Leste e Oeste de Campinas e a lista de escolas contidas no site da SEE/SP. As
informações oferecidas não apresentavam a quantidade exata quando comparadas, principalmente, pela
desatualização dos arquivos acessados. A situação levou-nos a optar pelo site do PQE, Boletim da Escola que,
anualmente, publica as informações relativas ao desempenho de todas as escolas da SEE/SP, permitindo, portanto,
mais confiabilidade nos dados.
73
A razão dessas quantidades será explicada adiante.
74
Dados e nomes fictícios utilizados exclusivamente para fins explicativos.
202

Fonte: Elaboração própria.

Embora apenas três escolas sirvam como exemplo, é possível compreender o procedi-
mento utilizado. Cada escola foi selecionada, primeiramente, por sua permanência nos extre-
mos de uma lista cujo critério foi a organização crescente/decrescente de suas notas no Idesp.
Portanto, a organização foi simples: ao gravar o nome do arquivo com o Boletim Escolar (Idesp)
a opção foi denominá-lo por seu índice, ou seja, “0,20 EE José” “0,88 EE Maria” ou “0,99 EE
Neusa”. Ao baixar todos os Boletins da Escola, o trabalho limitou-se a organizar por ordem
crescente, ou decrescente, no próprio sistema operacional do computador e observar as perma-
nências nos extremos das listas.
A escolha provisória de 17 unidades deu-se pelo fato de que muitas flutuaram na ordem
classificatória ao longo dos anos. É exemplo certa escola que, em 2010, estava classificada entre
as dez primeiras, no entanto, em 2011 classificou-se em 17o e, no ano seguinte, em 11o. Dessa
forma, para manter o mesmo grupo de escolas na escolha provisória, foi preciso flexibilizar um
número prévio de unidades pré-escolhidas. No grupo das escolas pré-escolhidas, o critério foi
a maior estabilidade e permanência dentro de sua classificação (maiores ou menores desempe-
nhos) ao longo dos anos. Desse modo, 17 foi a quantidade exigida para a manutenção do grupo
pré-escolhido, considerando a variabilidade dos desempenhos de algumas escolas ao longo do
período.
O trabalho seguinte foi calcular a média de cada uma das escolas pré-selecionadas (17),
ou seja, a soma total das notas do Idesp dividido pelos anos em que a escola gerou um índice.
O procedimento serviu para classificar os desempenhos das escolas de cada extremo e gerar
uma tabela de fácil acesso com os maiores e menores desempenhos, segundo o Idesp. Essa
iniciativa possibilitou o contato com a trajetória de cada unidade e permitiu localizar os maiores
e os menores resultados segundo o Idesp, longitudinalmente. Analisando os desempenhos das
escolas durante sete anos, foi possível observar certa estagnação dos resultados. Os dados apon-
tam também a pouca mobilidade das unidades em relação ao Idesp, isto é, escolas que, em 2008,
se classificavam no nível Abaixo do Básico; não apresentaram avanços significativos; e, após
sete anos, ainda estavam no mesmo nível de desempenho.
Nas Tabelas 6 e 7 é possível ter acesso, respectivamente, aos menores e maiores desem-
penhos das escolas, segundo as notas do Idesp e suas médias, considerando o recorte de 2008
até 2014.
203

Tabela 6 – Menores resultados segundo o Idesp: 2008-201475


Notas do Idesp Média
Escolas Geral
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1 4 0,73 1,30 0,89 0,65 0,87 0,78 0,87 0,87
2 3 0,91 0,72 0,97 0,90 1,40 1,56 0,60 1
3 5 0,79 1,10 1,08 1,15 1,18 0,89 0,97 1,02
4 6 0,71 1,01 1,21 1,17 0,86 1,69 1,57 1,17
5 7 0,96 1,63 1,10 0,67 1,24 1,53 1,16 1,18
6 9 1,40 1,01 1,66 0,87 1,48 1,06 1,03 1,21
7 10 0,85 1,35 1,74 0,96 1,45 1,04 1,41 1,25
8 8 0,86 1,64 1,29 1,33 1,22 1,05 1,62 1,28
(a)
9 12 N N 1,10 1,24 1,43 1,5 1,34 1,32
10 11 1,39 1,26 1,73 1,25 1,13 1,3 1,44 1,35
11 13 1,62 1,93 1,44 1,28 1,06 0,87 1,51 1,38
12 14 1,70 1,60 1,10 1,49 1,53 0,85 1,58 1,40
13 15 1,86 1,41 1,71 1,33 1,53 1,22 1,21 1,46
14 18 N N N 1,19 1,57 1,23 1,93 1,48
15 17 1,26 2,07 1,53 1,41 1,52 0,96 1,69 1,49
16 16 1,72 1,69 1,84 1,66 1,63 1,53 0,91 1,56
17 19 1,91 1,52 1,52 1,42 1,51 1,66 1,56 1,58
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da SEE/SP.
(a)
O “N” indica que a escola não oferecia EM no período.

A Tabela 7 traz os maiores resultados no Idesp.

Tabela 7 – Maiores resultados do Idesp: 2008-2014


Notas do Idesp Média
Escolas Geral
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1 1 3,60 3,71 3,40 4,20 4,12 3,81 4,21 3,86
2 2 3,58 3,21 3,00 2,93 3,64 3,88 3,43 3,38
3 20 3,17 3,01 2,78 3,37 3,14 3,28 3,25 3,14
4 21 2,31 2,62 2,63 2,77 3,29 3,34 2,76 2,81
5 22 2,78 2,93 2,68 2,89 2,81 2,46 2,50 2,72
6 23 3,43 3,06 2,88 2,29 2,23 2,29 2,51 2,67
7 25 2,94 2,91 2,21 2,43 2,55 2,92 2,52 2,64
8 26 3,17 2,26 2,56 2,40 2,48 3,12 2,62 2,65
9 27 2,26 2,85 2,18 2,33 2,37 2,99 2,95 2,56
10 28 3,00 2,63 2,44 2,22 2,40 2,76 2,30 2,53
11 24 (a) 2,51 2,82 2,52 2,78 2,47 1,74 N 2,47

75
Os nomes das escolas estão representados por números e os resultados correspondem às escolas da cidade de
Campinas.
204

12 29 N N N 2,13 2,63 3,02 2,01 2,44


13 30 2,30 2,22 2,32 2,27 2,65 2,68 2,58 2,43
14 31 2,46 2,74 1,80 2,09 2,53 2,91 2,46 2,42
15 32 2,72 2,64 2,60 1,59 2,81 2,46 1,85 2,38
16 33 2,50 2,19 2,37 2,82 2,40 1,94 2,32 2,36
17 34 N N N 2,34 2,43 2,36 2,15 2,32
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da SEE.
(a)
A escola deixou de oferecer o EM em 2014.

Mesmo considerando como critério de escolha os níveis de desempenho das escolas de


EM no Idesp, outro recurso colaborou para legitimar a opção. Na busca por sanar essa dúvida
metodológica, foi valiosa a contribuição dos colegas da Atividade Permanente de Pesquisa
(APP)76 ao sugerirem a utilização de uma técnica conhecida como Análise Envoltória de Dados
(Data Envelopment Analisys - DEA). Mesmo optando por continuar utilizando o critério de
seleção baseado no Idesp, de maneira complementar, foi utilizada outra forma de identificar as
escolas, que é a DEA, assim, a seleção das escolas permitiu que a escolha não se pautasse única
e exclusivamente por dados originados nas avaliações externas, no caso, o Saresp, ampliando a
análise para além do viés cognitivista, característica que geralmente prevalece em dados dessa
natureza.
A DEA consiste em uma técnica que, entre outros usos, pode ser utilizada para avaliar
o desempenho de instituições diversas. Tais instituições, neste caso, as escolas, são compreen-
didas como Unidades Tomadoras de Decisão (Decision Making Units - DMUs) e parte-se do
pressuposto de que tais unidades fazem uso de alguns recursos para gerar um conjunto de de-
terminados resultados, diferenciados apenas em sua magnitude e intensidade (MIRANDA; RO-
DRIGUES, 2010).
Segundo Rodrigues (2005), a DEA é uma ferramenta que constrói uma medida de efi-
ciência para determinar a produtividade de escolas a partir de fatores expressos em termos não
estritamente econômicos. Significa que é possível elaborar uma análise diagnóstica de dada
escola considerando: seus X estudantes, Y professores; se o quadro da direção escolar está
completo ou incompleto; a estrutura física; a existência ou não de mecanismos da gestão demo-
crática; recursos tecnológicos; corpo de apoio; proficiência dos estudantes; etc. Enfim, a partir
de dada realidade (inputs), a escola produzirá certos resultados (outputs), que poderão ser

76
São créditos que os alunos da pós-graduação devem cumprir segundo os pressupostos de cada grupo ou linha
de pesquisa da FE-Unicamp. No Loed, mantém-se a tradição de, mesmo finalizados os créditos, continuar
participando com o intuito de estudar e contribuir coletivamente com a formação do grupo. Foi na APP que o
grupo sugeriu a utilização da DEA.
205

expressos de diferentes formas, como: diminuição ou aumento da reprovação; evasão escolar;


violência entre estudantes e professores; maior ou menor participação; maior ou menor profi-
ciência dos estudantes; entre outros indicadores.
A técnica a possibilita verificar, no grupo das escolas observadas, as que utilizam da
melhor maneira possível seus recursos, ao mesmo tempo em que aponta as razões pelas quais
certas escolas os subutilizam, ou seja, apresentam prática ineficiente do ponto de vista de seus
propósitos específicos (RODRIGUES, 2005).
Uma característica importante é que os resultados oferecidos pela DEA (eficiência) são
relativos, uma vez que a análise só tem sentido no grupo estudado a partir dos dados das escolas
(recursos e resultados). Ou seja, a ideia de ranqueamento, classificação e, principalmente, pu-
blicização dos resultados, de forma ampla e generalizada, relativiza-se já que os dados só ad-
quirem sentido mediante aquela realidade observada, sob condições previamente previstas e
planejadas.
A técnica permite que

[...] a construção e a análise dos dados, respeitando a escola isoladamente, ao


mesmo tempo em que constrói uma fronteira de eficiência para cada instituição,
a partir de critérios que não são arbitrários ou estranhos a elas. Entende-se que
cada escola tem um conjunto de “recursos” (infraestrutura, número de professores,
apoio técnico, biblioteca, recursos tecnológicos, etc.) e que deve obter alguns “resul-
tados” (número de alunos, proficiência dos alunos, redução da violência da escola,
melhora no clima escolar, etc.). A DEA permite que se observe a relação (recursos e
resultados) em uma escola, olhando simultaneamente para o conjunto das escolas ana-
lisáveis. (MIRANDA; RODRIGUES, 2010, grifos nossos).

Chama a atenção que cada DMU é perpassada por múltiplos recursos (inputs) e
resultados (outputs), enquanto que a eficiência de cada unidade considera um conjunto de pesos
individualizados que representa a sua realidade (MOITA, 2002), como é o caso das condições
objetivas das escolas, ou seja, caracterização, relações, perfis, estrutura, sujeitos e finalidades.
Nesse sentido, com o uso da DEA nesta pesquisa, foi possível estabelecer, a partir das informa-
ções pertinentes de cada escola estadual do EM, as DMUs mais eficientes e as menos eficientes,
de maneira a escolher duas escolas de cada perfil.
A análise baseou-se em algumas informações (inputs e outputs) produzidas pelo Censo
Escolar de 2014:
• número de estudantes matriculados;
• número de estudantes evadidos;
• número de estudantes reprovados;
206

• número de estudantes aprovados


• número de estudantes transferidos;
• distorção entre idade e série (2 anos ou mais).

Embora os dados sejam do Censo Escolar de 2014, a compilação se deu a partir da


sistematização e organização oferecida pela plataforma Qedu77, mediante lista de escolas esta-
duais encontradas no site da SEE/SP – Idesp, ou seja, o Boletim da Escola. De todas as infor-
mações que a DEA necessitou para produzir a análise e a fronteira de eficiência para indicar a
caracterização de cada unidade, uma não foi encontrada na plataforma Qedu: o número de es-
tudantes transferidos. Dessa maneira, a informação foi solicitada ao Canal de Atendimento dis-
ponibilizado no site da SEE/SP. O contato foi feito tanto por telefone (uma linha 0800) como
por e-mail, contendo a solicitação de que a pesquisa precisava da lista de estudantes transferi-
dos, por unidade escolar, de todas as escolas de EM das duas Diretorias de Ensino de Campinas,
a Leste e a Oeste78.
De posse dos dados das 89 escolas (número de estudantes matriculados; evadidos; re-
provados; aprovados; transferidos e distorção entre a idade e a série – 2 anos ou mais), foi feito
o tabelamento das informações e em seguida o processamento, pelo programa/software Frontier
Analyst – DEA79. O tratamento das informações, segundo a técnica empregada, possibilitou a
caracterização das escolas conforme sua eficiência, ou seja, escolas que utilizam da melhor
maneira seus recursos para atingir determinados fins. Lembrando que os fins podem ser diver-
sos e elaborados de acordo com o que se espera da escola segundo sua função social.
Nesse sentido, foi possível encontrar escolas com bons desempenhos em avaliações ex-
ternas que, no entanto, não são eficientes em obter a diminuição da taxa de estudantes reprova-
dos ou transferidos, o que pode sugerir um perfil de escola que conta com bom desempenho em
avaliações externas, mas que não apresenta perfil inclusivo em relação à diversidade dos estu-
dantes.
Por fim, a partir da análise, foi possível caracterizar as 89 escolas da seguinte maneira:
“ordem de escolas menos eficientes”; “ordem de escolas com eficiências intermediárias”; e
“ordem de escolas mais eficientes”. Para fins de pesquisa, separamos as dez mais eficientes, as

77
Plataforma virtual que concentra grande quantidade de dados sobre a educação brasileira organizada de maneira
prática e ágil. Segundo o site, a plataforma é mantida pela Fundação Lemann e a Merrit, uma empresa cujo foco
são dados e tecnologias educacionais. Mais informações disponíveis em: <www.qedu.org.br/>.
78
O retorno à solicitação foi extremamente rápido, pois em menos de uma semana estava com os dados solicita-
dos.
79
Agradecemos imensamente ao pesquisador Prof. Dr. Antônio Carlos Miranda, pelo apoio oferecido no
tratamento das informações segundo os pressupostos da DEA.
207

dez com eficiências intermediárias e as dez menos eficientes. Na Tabela 8, constam as escolas
organizadas conforme os critérios definidos pela análise da DEA.

Tabela 8 – Resultado da análise de envoltória de dados – DEA


Ordem de Escolas Mais Eficientes Ordem de Escolas Menos Eficientes Ordem de Escolas com Efici-
ências Intermediárias
1+E 1-E 1-EI
2+E 2-E 2-EI
3+E 3-E 3-EI
4+E 4-E 4-EI
5+E 5-E 5-EI
6+E 6-E 6-EI
7+E 7-E 7-EI
8+E 8-E 8-EI
9+E 9-E 9-EI
10+E 10-E 10-EI
Fonte: Elaboração própria.
Legenda: +E: Mais Eficientes; -E: Menos Eficientes e EI: Eficiências Intermediárias.

A Tabela 8 explicita a classificação de escolas segundo critérios elaborados pela DEA,


ou seja, resultados (outputs) obtidos conforme a realidade e os recursos (inputs) de cada unidade
escolar. Destacam-se, assim, 30 escolas, das quais dez caracterizadas como “mais eficientes”;
dez escolas como “menos eficientes”; e dez escolas com ordem de “eficiências intermediárias”.
Após a análise de envoltória de dados, que permitiu um olhar mais abrangente sobre as
escolas, o segundo momento foi a utilização dos dados obtidos pela DEA em conjunto com os
dados oriundos das unidades escolares selecionadas a partir do Idesp. O procedimento possibi-
litou, ao final, obter critérios claros e criteriosos de escolha das quatro escolas. Além do mais,
enfatiza-se que o uso da DEA transcende a caracterização exclusiva e classificatória do Idesp,
que se pauta pela nota do Saresp (quanto aprenderam) e o fluxo escolar da escola (em quanto
tempo aprenderam), desconsiderando outros elementos na análise.
Com os dados das escolas mais eficientes, com as eficiências intermediárias e as menos
eficientes, segundo a DEA, e as maiores e menores classificações do Idesp, a etapa seguinte foi
o cruzamento comparativo das informações originadas respectivamente e a seleção segundo os
pontos de intersecção entre as classificações. As escolas que constavam nas listas da DEA e do
Idesp concomitantemente, foram as selecionadas, como demonstra, para fins explicativos e com
informações fictícias, a Tabela 9.
208

Tabela 9 – Cruzamento das informações da DEA/Idesp e a seleção das escolas80


Ordem de Escolas Mais Eficientes (+E) e Classificação das Maiores No- Escolas Selecionadas para
com Eficiências Intermediárias (EI) – DEA tas do Idesp a Pesquisa – Ordem de
Preferência
1 EE Carlos EE Altair
1. EE Souza Aguiar
2 EE Roberto EE Souza Aguiar
3 EE Sônia EE Clarice
4 EE Virgínia EE Carlos
+E 5 EE Letícia EE Moura 2. EE Carlos
6 EE Alini EE Bento
7 EE Inês EE Maria José
8 EE Marlene EE Juliana
3. EE Maria José
9 EE Marinalva EE Vânia
10 EE Souza Aguiar EE Zélia
1 EE Josefer EE Claudemir
4. EE Claudemir
2 EE Júlio EE Grasiela
3 EE Vinícius EE Jailson
4 EE Maria José EE Augusta
EI
5 EE Claudemir EE Cínthia 5. EE Cínthia
6 EE Felipe EE Flávia
7 EE Murilo EE Ricardo
8 EE Flávia EE Catarina
6. EE Flávia
9 EE Cínthia EE Messias
10 EE Paulo EE Melissa
Fonte: Elaboração própria.

O critério para a formação do outro grupo, ou seja, das escolas de menor eficiência –
DEA/Menores Notas – Idesp seguiu a mesma lógica. É possível observar que a Tabela 9 for-
nece mais do que duas escolas por grupo, seguindo uma ordem de classificação. Esse é o motivo
pelo qual a quantidade de escolas nas listas pode variar, ou seja, já que a intenção era encontrar
escolas interseccionadas nas duas classificações, nem sempre as primeiras escolas de uma clas-
sificação (Idesp) estarão, necessariamente, nas primeiras posições da outra classificação (DEA),
uma vez que os critérios são de naturezas distintas. Não é intenção divulgar as escolas pesqui-
sadas. Por esse motivo, o processo de cruzamento apresentado é fictício e tem o objetivo apenas
de explicar o raciocínio dos critérios que embasaram a escolha das escolas.

80
Dados e nomes fictícios elaborados exclusivamente para fins explicativos.
209

Nos vários diálogos no grupo de pesquisa (APP) sobre quais procedimentos utilizar,
inúmeras sugestões apareceram. Entre as mais interessantes, se destacaram os procedimentos
que articulam os estudos do Nível Socioeconômico (NSE) e as zonas de vulnerabilidade social
que envolviam as escolas da rede estadual. Essa possibilidade foi cogitada já que o estudo po-
deria apontar outro critério na escolha das escolas: a relação entre o desempenho (Idesp) e o
NSE. Seria um parâmetro com rico potencial, legítimo e claro, para a seleção das escolas. En-
tretanto, sua execução demandaria um tempo inviável diante das condições objetivas de traba-
lho.
Os procedimentos de escolha das unidades escolares buscaram se orientar pela clareza
e transparência e pela condição de generalização, ou seja, foram os mesmos para todas as esco-
las envolvidas; por seu caráter diferenciador, já que inferem elementos que distinguem uma
unidade da outra, possibilitando a escolha de fácil acesso, e, por fim, tentou-se não perder de
vista a articulação com a hipótese da pesquisa. Laville e Dionne (1999, p.171) deixam claro que
o central é ter a clareza de que há inúmeras formas de se constituir uma amostra, de modo que
a “[...] escolha nessa matéria será determinada em função das necessidades da hipótese e das
exigências de sua verificação, do grau de generalização pretendido, levando em conta, de outra
parte, as contingências mais terra-a-terra de tempo e custo”.
É preciso destacar que, ao longo do processo de escolha das escolas, como é comum em
muitas pesquisas, dois fatos inesperados atrapalharam a relação com as unidades inicialmente
definidas, fazendo com que outras instituições escolares fossem buscadas. Embora detalhado
na seção seguinte, adianta-se que um dos procedimentos de coleta de dados foi a observação.
O primeiro problema ocasionando a substituição da primeira escola foi motivado pela não ocor-
rência das reuniões de Atividade de Trabalho Pedagógico Coletivo (ATPC) previstas nos horá-
rios indicados pela direção escolar. Ou seja, durante dois meses, os horários das reuniões indi-
cadas pela direção não aconteceram, seja por falta dos professores ou por cancelamento da di-
reção.
Não investigamos o motivo pela não realização das reuniões adequadamente. Lem-
brando que há, nas escolas, inclusive na selecionada, vários horários de ATPC, comportando
inúmeras possibilidades para que os professores cumpram suas atribuições81. Devido a esse
problema, procuramos outra unidade que se enquadrasse nos critérios estabelecidos.
O segundo problema ocasionando a troca de escola (já havia iniciado as observações há
cerca de dois meses), referiu-se ao processo de reorganização escolar promovido pela SEE/SP,

81
Nesta escola, havia mais dois horários de ATPCs, porém, a disponibilidade do pesquisador inviabilizava a par-
ticipação nas demais reuniões oferecidas pela unidade.
210

em 2015. Segundo a secretaria, o propósito assentava-se na ideia de que escolas com etapas
únicas apresentam desempenhos acadêmicos melhores (SÃO PAULO, 2015a). A partir desse
entendimento, a rede iniciou um processo de reorganização, com previsão de fechamento de 94
escolas e alterações de salas em mais 754 unidades. A iniciativa alteraria a rotina de estudantes,
pais e trabalhadores das escolas reorganizadas82.
Entre as escolas que seriam fechadas, estava uma das quatro inicialmente escolhidas
para estudo. Mais uma mudança, haja vista que essa escola substituiu a unidade anterior des-
cartada pelos problemas apresentados em relação ao horário do ATPC. Depois de cerca de três
meses participando das ATPCs, a notícia chegou de repente. Nenhum dos professores nem a
direção sabiam do fechamento da escola como um todo. Em grande parte das escolas reorgani-
zadas, o objetivo foi o fechamento de uma das etapas. Todavia, nessa unidade, o foco foi seu
fechamento total. Isso deixou os professores atônitos e sem saber o que seria feito de suas vidas
profissionais. Para onde iriam? O que fariam? A organização da rotina pelos professores e ou-
tros trabalhadores em relação ao seu local de trabalho dava agora espaço para a indecisão rela-
cionada ao futuro.
Com esse impasse e longe de notar um desfecho, fomos em busca de outra escola (a
terceira mudança) que, por um lado, estivesse na lista elaborada pelo processo/critérios de es-
colha e, por outro, não constasse nos planos de reorganização da SEE. Após certo período de
pesquisa das escolas (ligando e visitando), encontramos uma unidade que se enquadrou nos
critérios e, segundo a direção, não seria reorganizada. Assim, iniciamos as observações nas
ATPCs, como ocorreu nas demais unidades.
Após três ou quatro semanas, a nova escola (terceira!), surpreendendo a todos, foi co-
municada, pela SEE/SP, que havia entrado no processo, isto é, teria uma das etapas fechadas,
no caso, o EM, justamente o segmento considerado pelo estudo. Já havia iniciado o contato
com a direção explicando e apresentando os propósitos da pesquisa quando, pelos jornais, sou-
bemos que a escola, assim como muitas outras de Campinas, tinha sido ocupada pelos estudan-
tes que se colocaram contra o fechamento do EM.
Embora apoiador da ocupação e da entusiasmada defesa da escola pelos estudantes, a
nova situação gerou certa apreensão, pois as opções de escolha estavam acabando e o tempo
passando. As três trocas de escolas corresponderam às unidades que apresentavam melhores
desempenhos, portanto, ocasionavam um quadro menor de opções. Em conversa com a orien-
tadora, foi sugerido que aguardasse a passagem de ano (2015) para tomar as medidas cabíveis.

82
Mais informações no Capítulo três.
211

Para abreviar o desfecho, destaca-se que o processo de ocupação das escolas pelos es-
tudantes, após ampla mobilização da opinião pública, para além das fronteiras do estado pau-
lista, culminou na emissão de novo Decreto (61.692/2015), que revogou o processo de reorga-
nização das escolas. Isso significa que nenhuma alteração aconteceu, isto é, nenhuma sala ou
escola foi fechada, naquele período, por força da iniciativa da reorganização oficial, muito em-
bora, segundo a Apeoesp, seja observada uma reorganização disfarçada83.
Embora a escola escolhida inicialmente continuasse aberta, o processo de observação
já havia sido iniciado na nova unidade e tudo voltou à rotina, possibilitando as observações e a
aplicação das entrevistas. A opção foi permanecer na unidade atual e agradecer a atenção dis-
pensada pela direção da escola anterior.
Do ponto de vista do andamento da pesquisa, os imprevistos atrasaram, em parte, o
prosseguimento das observações. Por outro lado, e muito mais importante, foi um avanço da
organização dos jovens ocupando as escolas em nome de seus vínculos sociais e por uma edu-
cação de melhor qualidade, contradizendo, e muito, as vozes que insistem em afirmar que os
jovens estão alheios à realidade.

4.2 Instrumentos de coleta de dados


Após a fundamentação da escolha das unidades escolares, cujo foco buscou escapar à
aleatoriedade, sustentando-se, minimamente, em critérios lógicos, transparentes e articulados
tanto ao objeto de pesquisa como às hipóteses de fundo, chegou o momento de explanar acerca
das técnicas e dos instrumentos de coleta de dados empregados nas escolas. Para tanto, a técnica
denominada como triangulação na coleta de dados parece ser de extrema utilidade já que pres-
supõe, como objetivo central, a abrangência e amplitude nos processos de “[…] descrição, ex-
plicação, e compreensão do foco em estudo. Parte de princípios que sustentam que é impossível
conceber a existência isolada de um fenômeno social, sem raízes históricas, sem significados
culturais e sem vinculações estreitas e essenciais com a macrorrealidade social”. (TRIVIÑOS,
1987, p. 138).
A técnica é composta por três eixos, que lhe dão sustentação: os processos e produtos
centrados no sujeito; os elementos produzidos pelo meio do sujeito e que influenciam em suas
relações; e, por fim, os processos e produtos originados pela estrutura socioeconômica e cultural

83
Segundo a reportagem da Rede Brasil Atual (2017), a SEE/SP já fechou 889 salas de aula, desde que o projeto
de reorganização foi “revogado”. Ao mesmo tempo, segundo reportagem do G1 (2016), a SEE autorizou a ampli-
ação de até 10% do número de estudantes por sala de aula, sugerindo, dessa forma, reacomodação dos estudantes
afetados pelo fechamento das salas de aula. Medida claramente coerente com a perspectiva eficienticista larga-
mente utilizada em todas as formulações da SEE/SP.
212

em que se insere o sujeito (TRIVIÑOS, 1987). A ideia é explicar cada um dos eixos da técnica
da triangulação na coleta de dados relacionando-os aos materiais e sujeitos envolvidos no
campo de pesquisa.
O primeiro aspecto, já citado, diz respeito aos processos e produtos que envolvem o
sujeito da pesquisa, além, é claro, do pesquisador.

No primeiro aspecto salientam-se os Processos e Produtos elaborados pelo pesquisa-


dor, averiguando as percepções do sujeito (formas verbais) através de entrevistas e
questionários, principalmente, e os comportamentos e ações do sujeito, mediante, de
forma fundamental, a observação livre ou dirigida; e os Processos e Produtos cons-
truídos pelo sujeito mesmo […]. (TRIVIÑOS, 1987, p. 139, grifos do autor).

Na pesquisa, o ponto inicial da técnica da triangulação na coleta de dados materializa-


se, primeiramente, por meio da observação e, em seguida, pela entrevista semiestruturada.
Dessa forma, o primeiro instrumento aplicado foi a observação não estruturada dos ambientes
educativos direta ou indiretamente associados aos sujeitos da pesquisa. A referida técnica per-
mitiu revelar dados substanciais, uma vez que

Não impondo limites à investigação nem estrutura de análise definida a priori, a ob-
servação participante permite “ver longe”, levar em consideração várias facetas de
uma situação, sem isolá-las umas das outras; entrar em contato com os comportamen-
tos reais dos atores, com frequência diferentes dos comportamentos verbalizados, e
extrair o sentido que eles lhe atribuem. (LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 180-181).

Pela observação, buscou-se contribuir para o processo de compreensão do objeto de


estudo que ainda se encontrava em sua forma bruta, ofuscada, não desvelada. A realidade pode
ser compreendida como um claro e escuro de verdade e engano, em que o elemento nodal é o
próprio duplo sentido. Pode-se afirmar que a construção do conhecimento não avança linear-
mente, uma vez que toda verdade é, inicialmente, parcial, assumindo a verdadeira significação
somente em relação ao conjunto. Da mesma forma que a visão de conjunto só adquire signifi-
cação pelo gradativo conhecimento das verdades parciais, determinando, por conseguinte, que
a “[...] marcha do conhecimento aparece assim como uma perpétua oscilação entre as partes e
o todo, que se devem esclarecer mutuamente” (GOLDMAN, 1979, p. 6).
Desse modo, entende-se que o próprio fenômeno é o caminho para se compreender a
essência, o concreto. Porém, é preciso ter claro que a essência manifestada no fenômeno se
apresenta de forma ofuscada, induzindo ao risco de se tomar o fenômeno como a própria essên-
cia (KOSIK, 2002). Ainda segundo o autor:
213

O fenômeno indica algo que não é ele mesmo e vive apenas graças ao seu contrário.
A essência não se dá imediatamente; é mediata ao fenômeno e, portanto, se manifesta
em algo diferente daquilo que é. A essência se manifesta no fenômeno. O fato de se
manifestar no fenômeno revela seu movimento e demonstra que a essência não é inerte
nem passiva. Justamente por isso o fenômeno revela a essência. A manifestação da
essência é precisamente a atividade do fenômeno. (KOSIK, 2002, p. 15).

Nesse sentido, a técnica da observação cumpriu um importante papel para a compreen-


são, no cotidiano das relações de trabalho, das manifestações parciais do objeto de estudo, ou
seja, o trabalho dos professores do EM. A partir dessa ferramenta, foram estabelecidos contatos
tanto com o objeto de pesquisa como com seus sujeitos, no caso, os professores e as professoras.
A observação das quatro unidades desenvolveu-se nas ATPC, por se tratar do único espaço
institucional destinado ao desenvolvimento individual e coletivo do planejamento das ativida-
des pedagógicas de modo geral, inclusive, para o recebimento de orientações originadas tanto
das Diretorias de Ensino como da própria direção escolar.
Nesse sentido, a ATPC torna-se um dos momentos do tempo pedagógico em que os
professores interagem com as determinações que lhe são passadas. São momentos ricos, que
oportunizaram a observação de inúmeros posicionamentos em relação às orientações da SEE,
à direção escolar, às avaliações externas, ao bônus, e mais uma série de outros assuntos que,
por vezes, se dispersavam para além do pedagógico.
A observação das ATPCs teve como foco acompanhar as orientações e a dinâmica es-
tabelecida em tais momentos, destacando, principalmente, as características intrínsecas à etapa
considerada (EM – 3a série) e os professores a serem envolvidos na pesquisa, isto é, os que
lecionam as disciplinas de Português e Matemática. Estas foram escolhidas por serem as disci-
plinas avaliadas pelo Saresp cujo desempenho fundamenta a política de BR. Embora as demais
disciplinas, aleatoriamente, sejam avaliadas, seus resultados não são considerados para o bônus.
A observação incorporou-se ao conjunto de técnicas que sustentam e apontam, a partir
do fenômeno, para a tentativa de compreensão da realidade concreta. Para tanto, rotineiramente,
foi preciso ir e vir na análise da observação, separando o que era central e fundamental, do
fortuito ou secundário. Cabe destacar que a observação do tipo “livre” não é por isso desprovida
de rigor, pelo contrário, distancia-se do olhar não intencional. A observação coloca em relevo
um conjunto de elementos e as relações que porventura são estabelecidas a partir do fenômeno
social em questão. Segundo Triviños (1987, p. 153):

Observar um “fenômeno social” significa, em primeiro lugar, que determinado evento


social, simples ou complexo, tenha sido abstratamente separado de seu contexto para
que, em sua dimensão singular, seja estudado em seus atos, atividades, significados,
relações, etc. Individualizam-se ou agrupam-se os fenômenos dentro de uma realidade
214

que é indivisível, essencialmente para descobrir seus aspectos aparências e mais pro-
fundos, até captar, se for possível, sua essência numa perspectiva específica e ampla,
ao mesmo tempo, de contradições, dinamismo, de relações, etc.

O conjunto de informações e impressões originadas pela observação compuseram o que


pode ser denominado de notas descritivas e analíticas organizadas a partir do diário de bordo
(TRIVIÑOS, 1987; LAVILLE; DIONNE, 1999). Destaca-se que, ao longo das observações, a
tentativa voltou-se para a descrição dos fenômenos com ênfase para as relações estabelecidas
entre os próprios sujeitos em questão, no caso, os professores e o PCP.
O olhar direcionado destacou, dentre outros itens: a disposição das carteiras em que os
professores se sentavam; o que falavam antes de começar a reunião; como era organizada a
ATPC pelo professor responsável; quais orientações eram transmitidas, de que forma e qual
entonação; como era a reação dos professores ao receberem orientações transmitidas pela DE
ou pela própria direção escolar; como era organizada a pauta que orientava a reunião; a quanti-
dade de diários de classe que cada professor colocava em cima da mesa demonstrando a carga
de trabalho; as trocas de atividades entre professores da mesma área; as críticas em relação ao
não recebimento do bônus; à greve; à ocupação das escolas; à quebra do contrato pela SEE/SP
com a empresa que fornecia as máquinas de xerox; e até a possibilidade de “vaquinha” pelos
professores para financiar as cópias, destacando elementos da relação profissional vigente.
O registro das informações incorpora, inicialmente, um caráter descritivo, mas que, por
vezes, acaba também sendo analítico, já que o próprio olhar perscruta certos componentes do
fenômeno, segundo a visão de mundo do pesquisador. Chama a atenção que as notas analíticas
permitem ao pesquisador, a partir da observação e descrição, de maneira concomitante ou não,
incitar um diálogo crítico entre os diversos elementos, como o objeto de pesquisa, a hipótese
provisória e as características da realidade observada. A incitação ao diálogo crítico entre as
partes envolvidas, possivelmente, desdobrará novas indagações, peculiaridades, buscas diferen-
tes, reformulações de hipóteses e até exigir do pesquisador adequações do aparato metodológico
(TRIVIÑOS, 1987).
Por meio das observações que antecederam a aplicação do questionário aos professores,
dois elementos colaboraram para sua formulação e estruturação. A plataforma virtual Foco
Aprendizagem e os desdobramentos da AAP, por exemplo. O primeiro destaca o software uti-
lizado pelo PCP e os demais professores. Foi possível identificar que a plataforma permitia a
quantificação do desempenho dos estudantes por sala de aula, e oferecer ao professor as habi-
lidades que deveriam ser desenvolvidas por ele com a sua turma. O contato com essa ferramenta
suscitou indagações manifestadas oportunamente na elaboração do questionário.
215

O segundo, a AAP, foi identificada nas discussões inerentes à sua aplicaçãoe ocorridas
nas ATPCs. A partir das orientações fornecidas pelo PCP, aos professores, pude identificar que
se tratava de mais um elemento a ser analisado conforme as relações que inicialmente apresen-
tava com o próprio Saresp e o currículo oficial.
A observação da dinâmica estabelecida nas ATPCs permitiu a captação de muitos elos
que, associados a outros, sugeriram novos problemas e inúmeras relações, como os citados no
parágrafo anterior. Embora a observação s