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PROCESSO DE URBANIZAÇÃO E INDUSTRIALIZAÇÃO DA SOCIEDADE E

SEUS CUSTOS E IMPACTOS SOCIAIS E AMBIENTAIS

Hugo

RESUMO

O conceito ‘meio ambiente’ já foi e ainda é, objeto de inúmeras discussões e críticas


quanto ao seu sentido conceitual. Muitos estudiosos condenam o vocábulo por achá-
lo um pleonasmo, já que as palavras que o compõem são sinônimos, “meio é aquilo
que engloba, ou seja, o ambiente”. Não haveria a necessidade de repeti-las numa
mesma conceituação. A polêmica, porém, é de pouca importância, não sendo mister
tecer maiores considerações sobre ela, já que é uma discussão muito mais voltada à
nomenclatura do que ao conteúdo em si. Ao analisar qualquer tema que envolva o
meio ambiente se estará também analisando o homem em sua existência em face à
natureza que o cerca. E aqui não se abarcam somente os elementos naturais, mas
também, todos os demais, como os artificiais e culturais, já que todos estes estão
envolvidos no desenvolvimento equilibrado de toda a sociedade humana, tendo
como intuito a preservação desta. O presente trabalho visa fazer uma análise sobre
o processo de urbanização e industrialização da sociedade e seus custos e impactos
sociais e ambientais.

Palavras-chave: Urbanização. Industrialização. Sociedade. Custo. Ambiente.

ABSTRACT

The concept 'environment' has been and still is, object of numerous discussions and
criticism as to its conceptual meaning. Many scholars condemn the word for finding it
a pleonasm, since the words that compose it are synonyms, "medium is what it
encompasses, that is, the environment." There would be no need to repeat them in
the same conceptualization. The controversy, however, is of little importance, not
being necessary to make greater considerations on her, since it is a discussion much
more directed to the nomenclature than to the content itself. When analyzing any
theme that involves the environment, the man in his existence will also be analyzed
in the face of the nature that surrounds him. And not only the natural elements, but
also all the others, such as the artificial and the cultural ones, are included here,
since all these are involved in the balanced development of the whole human society,
with the purpose of preserving it. The present work aims to analyze the process of
urbanization and industrialization of society and its social and environmental costs
and impacts.

Keywords: Urbanization. Industrialization. Society. Cost. Environment.


INTRODUÇÃO

O ambiente, ao se elevar à categoria de bem jurídico essencial à vida, à


saúde e à felicidade do homem, integra-se, na realidade, de um aglomerado de
elementos naturais, artificiais e culturais e o detalha como constituído do meio
ambiente natural (solo, água, ar, flora, fauna), meio ambiente cultural (patrimônio
artístico, histórico, paisagístico, arqueológico, espeleológico) e meio ambiente
artificial (espaço urbano construído, aglomerado de edificações e equipamentos
públicos, como ruas, praças, parques de áreas verdes etc.).
A questão ambiental, atualmente, tem tido uma importância supranacional.
Frente as inúmeras evoluções e inovações que derivam do desenvolvimento
tecnológico e industrial, verifica-se uma necessidade de todos os Estados se unirem
para conversarem em uma só língua a respeito de tal tema. Isso se mostra de
interesse, devido à necessidade de um posicionamento global único referente às
atuações que englobam o meio ambiente.
Importante ressaltar que não se pode negar que os bens ambientais são
comuns a toda a humanidade, suas funções são relevantes a todos e, por isso, sua
preservação e seu melhor uso devem ser realizados conjuntamente por todo o
globo. Pode-se perceber que a questão ambiental, no entanto, é direcionada não
apenas à proteção destes bens de uso comum, mas, também objetiva à
recuperação daquilo que já sofreu os efeitos da degradação.
Com a percepção do mal que surgiu de inúmeros fatores que simplesmente
ignoravam a proteção ambiental, resultando na deterioração da própria qualidade de
vida e na diminuição de recursos naturais, antes aparentemente inesgotáveis, foi-se
construindo um movimento de preservação ao meio ambiente. Percebeu-se que um
bem de tão extrema importância não poderia ficar longe dos olhos do Direito,
havendo a necessidade de uma efetiva tutela ambiental. Este tema, por sua vez,
apresenta uma peculiaridade dinâmica, estando-se sempre numa situação de
transformação, pois, como bem se sabe, a natureza é impossível de ser encarada
de uma forma estanque e limitada.
Há tempos têm-se notícias de regras legais que visam à preservação de
alguns aspectos que se referem ao meio ambiente, mas, deve-se lembrar que este
traz em si um aspecto globalizante, devendo ser tutelado como um todo, assim, a
relevância do tema fez com que as normas protetivas viessem a ser editadas cada
vez em maior número e, hoje, compõem um alentado ramo da grande árvore do
Direito, a que a maioria dá o nome de Direito Ambiental.
O licenciamento ambiental é um instrumento de controle, pelo Estado e pela
sociedade, das atividades econômicas, o que implica dizer e classificar as atividades
de acordo com o risco ambiental e social. A partir do momento em que a legislação
ambiental passou a exigi-lo, pode-se distinguir as atividades e obras em três
categorias: as permitidas independentemente de licença , as vedadas em razão
do insuportável risco para a vida humana e para o equilíbrio ecológico, e as
dependentes de licenciamento, quando apresentam algum risco que pode ser
contornado com o uso de técnicas e equipamentos ou quando exijam localização
específica, conforme plano diretor do município sede do empreendimento.

2. PROCESSO DE URBANIZAÇÃO E INDUSTRIALIZAÇÃO DA SOCIEDADE E


SEUS CUSTOS E IMPACTOS SOCIAIS E AMBIENTAIS

2.1 As cidades brasileiras

Atualmente, as grandes cidades brasileiras passam por uma grande crise de


relativa a degradação socioambiental. Em grande medida, esta crise é sequela das
controvérsias dos modelos de desenvolvimento econômico e de gerência político-
administrativa do Estado, empregadas nas últimas décadas. Por um lado, a
modernização agrícola e o surto industrial, derivado destes modelos, levaram à
desestabilização, desorganização e desequilíbrio do ecossistema urbano, por outro
lado, esse período foi marcado pela descontinuidade e desintegração das ações
político-administrativas entre as esferas de governo, entre seus órgãos internos e
entre estes e a sociedade civil organizada.
Segundo Menezes:

A política ambiental urbana, desde sua emergência até o momento,


não tem conseguido controlar os efeitos deletérios inerentes ao ritmo
de urbanização acelerada, tampouco, tem auxiliado para prevenir o
aumento dos problemas socioambientais e para corrigir os já em
vigor. Prisioneiro na sua própria teia de estruturação jurídico-
institucional afim, o Estado não tem conseguido modificar o seu
modelo reativo/remedial de gestão ambiental urbana em um modelo
pró-ativo/antecipativo-preventivo (MENEZES, 2004, p. 13-14).

Se a continuidade desta atual tendência proporciona o risco de não garantir


às gerações futuras a possibilidade de conviverem com qualidade devida satisfatória
nas médias e grandes cidades, então se torna importante analisar a lógica político-
econômica que orientou a sua emergência e o seu perfil evolutivo.
Com esse conhecimento sistematizado das suas heranças histórica e
sociopolítica pode-se ter elementos mais confiáveis para refletir sobre suas
perspectivas para este novo milênio, além disso, pode-se apontar, com mais
segurança, quais devem ser as estratégias alternativas de desenvolvimento urbano
que possam proporcionar uma inversão desta atual tendência. O que segue é uma
contribuição para este desafio.
Viola observa que:

As políticas públicas estão, atualmente, a meio caminho entre um


discurso-legislação bastante ambientalizado e um comportamento
individual-social bastante predatório, sendo que, por um lado, as
políticas públicas têm contribuído para estabelecer um sistema de
proteção ambiental no país, mas, por outro lado, o poder público é
incapaz de fazer cumprir aos indivíduos e às empresas uma
proporção importante da legislação ambiental (VIOLA, 1992, p. 93).

A complexidade político-econômica, que marcava a realidade do país naquele


momento, condenaria tais estratégias governamentais ao fracasso. Menos pelo
interesse de legitimar a importância da ação política estatal frente à questão
ambiental e mais pelo propósito de adequar os grupos político-partidários aliados à
estrutura burocrática do Estado, o novo governo que assumiu o comando estatal no
ano de 1985 pulverizou as ações na área ambiental em diversos órgãos – instáveis
e com capacidade de atuação efêmera.
Menezes ressalta que:

Com a volta ao sistema democrático, os grupos ambientalistas,


juntamente com os demais grupos organizados entorno da defesa da
cidadania, aumentaram suas capacidades comunicativo-
organizativas e passaram a reivindicar junto ao Estado o atendimento
a velhas e novas demandas de melhoria da qualidade de vida
urbana. O que movia esses atores sociais era a busca do resgate e
da revalorização da dimensão socioambiental na formulação das
políticas urbanas. A bandeira da ‘participação popular’ transformou-
se na mola propulsora dos movimentos sociais urbanos. O chamado
‘planejamento municipal participativo’ se difundiu e foi legitimado ao
longo da década de 80, sobretudo, onde as prefeituras foram
governadas por ex-combatentes da centralização do poder – durante
o período autoritário (MENEZES, 2004, p. 19).

A nova estrutura jurídico-institucional abriu a oportunidade para que o


movimento ambientalista conseguisse incluir gradativamente no rol das prioridades
nacionais as questões ligadas à preservação dos ecossistemas naturais – até então
relegadas a um plano secundário: desflorestamento da floresta amazônica e da
Mata Atlântica, poluição de rios e mares, extinção de animais e aves, dentre outros.

2.2 Industrialização e Urbanização: Espaços Disputados no Território


Brasileiro

O Estado deve se manter sempre atualizado no que diz respeito ao seu papel
de promotor, seja do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, seja do
direito a evolução econômica de cada indivíduo. O processo de tomada de decisão
deve se pautar por acatar aos deveres constitucionais de proteção ambiental, de
propiciar a todos e todas uma existência digna e, consequentemente, de se
favorecer o desenvolvimento nacional (OLIVEIRA, 2014).
“A rigor, o êxito ou insucesso dos países está ligado à sua aptidão para
desenhar um marco institucional articulado e correto a cada contexto particular”
(SCHAPIRO, 2011, p. 343).
A gestão deve ser marcada pela atualidade de seus instrumentos e pelo
constante aperfeiçoamento das formas de implementação de suas metas e nesse
sentido, “novas vulnerabilidades requerem políticas públicas modernas para
enfrentar os riscos e as desigualdades sem que se deixe de ter domínio das forças
dinâmicas dos mercados em prol de todos” (PNUD, 2010, p. 1).
Ressalta-se que “o planejamento é o cerne da gestão ambiental, devendo
manter-se sempre atualizado e revigorado para servir de mote para um ato
mobilizado de seus atores para conseguir os intuitos das políticas públicas
ambientais em geral” (MILARÉ, 2009, p. 298). Já para se superar as armadilhas
atuais do desenvolvimento e da pobreza atuais, ensina Sachs que:

É preciso saber em que direção se deseja ir e quais são as


prioridades derivadas dela, onde estão os gargalos e as
potencialidades ainda não aproveitadas, que tipo de estratégia
baseada em forças próprias (bootstrap strategy) ainda está
disponível” (SACHS, 2008, p. 80).

Em relação aos equívocos e omissões na elaboração de planos, políticas e


programas, as consequências desastrosas mais evidentes ocorrem exatamente nos
países ditos emergentes, o que demonstra a necessidade ainda mais premente
nesses países de se fortalecer o processo de planejamento em suas diversas
etapas, para que se possa consolidar instrumentos mais eficazes na busca pelo
desenvolvimento sustentável.
Os momentos do planejamento são: avaliação e interpretação dos problemas,
com a análise de suas principais variáveis, como a ambiental, a social, a cultural, a
histórica, a econômica, entre outras, e o diagnóstico do que causa as questões
centrais e do que pode ser útil em seu enfrentamento, para que a concretização do
intuito a ser obtido parta de um plano de ação baseado em possibilidades reais e
que conte com o empenho de todos os envolvidos.
A monitoração, o controle e a avaliação do processo formal de planejamento
são fundamentais para que ele se desenvolva como previsto e alcance as
finalidades previstas, assim, tal premissa será mais bem trabalhada quando
investiga-se o procedimento da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), vez que o
caráter iterativo de tal avaliação é essencial para sua aplicação eficaz e cumpridora
dos fins postos por sua própria natureza.
De acordo com Oliveira:

O planejamento volta-se ao cumprimento de alguns passos


considerados básicos: identificação dos aspectos ambientais do que
estiver sendo analisado, determinação daqueles que tenham ou
possam ter impactos significativos sobre o meio ambiente, sempre de
forma atualizada e em consonância com as exigências já postas pela
legislação pertinente (OLIVEIRA, 2014, p. 73).

Por diversos momentos, o planejamento acaba sendo ferramenta subutilizada


pelo Estado, assim, segundo Abramovay diz que:

Sua característica marcante de direcionar mudanças acaba sendo


relegada a segundo plano, o que compromete a própria estrutura
democrática do Estado. Só que a sociedade de informação em que
vivemos deve estar apta a cobrar que o Poder Público seja
responsável não só por concentrar os sinais recebidos da sociedade
em uma instância centralizada e emiti-los por meio de leis,
regulamentos e incentivos atores privados, mas, também a distribuir
recursos, promover a partilha dos avanços socioeconômicos e a
cooperação social (ABRAMOVAY, 2012, p. 200).

Segundo Oliveira:

O direito surge como sendo uma ferramenta-chave de suma


importância para se concretizar política pública, uma vez que fixa os
meios e fins desta, sendo útil para sua formulação e implementação,
porém, a administração é o conectivo visto como sendo necessário
para esse relacionamento intrínseco entre o direito e a política
pública: provê a estrutura para traduzir a segunda em ação de
acordo com os objetivos almejados pelo primeiro, assim, é a
realidade predisposta por meio de uma instrumentalização almejada
normativamente (OLIVEIRA, 2014, p. 72).

A gestão ambiental tem três componentes-chave: a política pública, a


abrangência normativa e a administração eficaz. Cada um possui existência e
pertinência intrinsecamente ligada com as dos outros, requerendo um entendimento
recíproco de que o intuito deve ser um só: tornar plena a proteção ao meio
ambiente, consciente do ponto de vista dominante da natureza como meio de se
obter os objetivos instituídos pela humanidade (OLIVEIRA, 2014).

2.3 Novas concepções de ação do poder público no território

A política pública tem por intuito expressar os objetivos essenciais para a


sociedade, que devem ser baseados em “informações científicas e julgamentos de
valor sobre desavenças políticas e interesses econômicos” (CAMPOS, 2011, p.
288).
Já enquanto conjunto de ações realizadas em organicidade, as políticas
públicas ambientais devem ser coerentes e coordenadas, sob pena de se desviarem
de seu objetivo precípuo (MILARÉ, 2009, p. 297).
Comumente, a preocupação ambiental é apenas formal e não influencia
substancialmente decisões políticas, assim, ensina Mello que:

A política pública apresenta um conjunto de atos com o elemento


unificador baseado no objetivo comum de viabilizar determinado
projeto governamental para o país (ou em nível menos abrangente,
como uma região) e que, eventualmente, uma inconstitucionalidade
pode surgir no decorrer de sua aplicação, quando seus efeitos se
revelarem contrários à diretriz normativa legal ou constitucional,
prejudicando o interesse público (MELLO, 2010, p. 814).

As políticas públicas possuem dois fundamentos básicos: um mediato, que é


a existência do próprio direito a ser efetivado por meio delas, em regra social, e um
imediato, que é a função de governar, como ensina Bucci, que as entende como “a
coordenação dos meios à disposição do Estado, preparando as atividades estatais e
privadas para a realização de objetivos socialmente importantes e também
politicamente determinados” (BUCCI, 1997, p. 90-91).
“É a finalidade que unifica as normas e atos que compõem a política”
(COMPARATO, 1998, p. 45).
Silva entende que:

No caso das políticas ambientais, o passar do tempo transforma não


só o seu conteúdo, mas o próprio papel do Estado na formação
social e em como se estabelecem os processos de transformação do
meio econômico. Ainda, elas devem evoluir na proporção do
aumento da preocupação com a temática ambiental, objetivando
sempre reduzir a deterioração da qualidade ambiental existente no
meio em que será aplicada, sendo, portanto, elemento essencial à
compreensão da degradação ambiental atual e futura (SILVA, 2010,
p. 88).

Na comparação entre políticas, planos e programas, é importante destacar a


diferenciação entre os dois primeiros no sentido de que aquelas se definem “como o
processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo com a
participação dos agentes públicos e privados”, sendo propriamente os programas de
ação governamentais e expressando-se frequentemente por meio do plano, que por
sua vez pode ser geral, regional ou setorial (BUCCI, 1997, p. 95).
Os planos e programas diferenciam-se das políticas na medida em que
compõem a fase posterior à negociação: planos referem-se ao processo decisório
de implementação institucional, comumente baseada em uma política, com uma
série de objetivos coordenados e progressivos numa escala temporal com possíveis
diretrizes de execução, enquanto que programas referem-se ao processo decisório
racional, baseado em um “processo técnico ou conjunto de projetos em área de
atuação específica, dispondo de ação definida e mensurável” (GHERSEL, 2007, p.
132).
Há de se ressaltar ainda que o caráter estratégico de documentos
internacionais como a Agenda 21 encontra sua pedra de toque de efetividade na
elaboração de políticas públicas corretas e suficientes e, se assim não o for, tais
textos serão apenas fontes de admiração pela beleza, mas não pela utilidade
(BERNARDO; MELO, 2005, p. 120).
Ao se tratar de gestão ambiental e de seus instrumentos, invariavelmente
deve-se ter como premissa uma conceituação clara e objetiva de impacto ambiental,
tangenciando também as noções de degradação e poluição.
Muller-Plantenberg e Ab’saber ressaltam que:

A natureza é essencialmente um ambiente que se retroalimenta: a


importância de tudo o que deve ser protegido já está garantida por
seu papel no ecossistema, tanto mais irrenunciável o papel de cada
elemento para o todo, assim também para todos os outros
elementos, assim também para os homens (MULLER-
PLANTENBERG; AB’SABER, 2002, p. 348)

A Constituição Federal de 1988 fala na preservação e restauração dos


processos ecológicos essenciais (art. 225, I), numa referência a todos os processos
que são imprescindíveis à existência de todas as formas de vida no planeta. A
construção do desenvolvimento sustentável passa necessariamente por esses dois
aspectos, concomitantemente.
Para Dias:

Indispensáveis a tal compreensão os fatos de que a estabilidade de


resistência e a estabilidade de elasticidade da natureza não são
infinitas, aquela entendida como a capacidade ecossistêmica de
resistir a perturbações, mantendo incólume sua estrutura e seu
funcionamento e esta como a capacidade de recuperar quando o
sistema é desequilibrado por uma perturbação (DIAS, 2002, p. 54).

A visão humana sobre a natureza tem de considerar essa complexidade


integradora, evitando sempre a interpretação isolada e descontextualizada de cada
questão ambiental. Por sua vez, “o reconhecimento da complexidade é nossa
confissão de incapacidade para descrever ou explicar algo de maneira simples, clara
e precisa” (MORIN, 2010, p. 189).
Os conceitos de impacto, degradação e poluição têm de se mostrar em
consonância com esse antirreducionismo.
Ao se constituir em “qualquer alteração relevante no meio ambiente (em um
ou mais de seus componentes) provocada por uma ação humana” (SILVA, 2004, p.
138), o impacto ambiental pode ser positivo – preservando e eventualmente
ressaltando determinadas características do ecossistema – ou negativo, ao
apresentar-se como toda intervenção num ecossistema que não se justifica em
razão de contrariar essencialmente a própria existência da natureza, ao passo que,
afetando-a em parte, denigre sua integridade.
Em geral, a consideração de que o recurso ambiental deve ser sustentável
sob a ótica da biodiversidade sem olvidar da valoração econômica ainda é realizada
de maneira deficiente pelos gestores públicos (MOTA, 2001, p. 53).
“A consequência da degradação ambiental – o dano – apresenta
conceituação tão difícil quanto o próprio meio ambiente” (ANTUNES, 2009, p. 246-
247).
Para Édis Milaré, “dano ambiental é a lesão aos recursos ambientais com
possível degradação – mudança adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da
qualidade de vida” (2009, p. 866).
O resultado da intervenção humana sobre o ambiente é o impacto ambiental,
podendo ser positivo ou negativo e influenciado ou não pela ciência e tecnologia
(ANTUNES, 2008, p. 260).
O conceito normativo de impacto ambiental, trazido pela Resolução do
CONAMA 001, de 23.01.1986, é abrangente, mas ainda não de maneira suficiente a
coibir muitas ações que vêm a agredir a natureza:
Art. 1º – Para efeito desta Resolução, considera-se impacto
ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e
biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria
ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam:
I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II – as atividades sociais e econômicas;
III – a biota;
IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V – a qualidade dos recursos ambientais.

Prevenir e minimizar os impactos são as funções de instrumentos como o


licenciamento ambiental e a AAE, ao passo que “propicia que questões ambientais
sejam prognosticadas, avaliadas e consideradas de maneira global e sistemática, no
processo de autorização” (MULLER-PLANTENBERG; AB’SABER, 2002, p. 392).
O exercício do poder de polícia ambiental pelo Estado pode ser justificando
quando respeita e de maneira efetiva protege o interesse social majoritário,
substanciando o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
sendo assim, Oliveira diz que:

Isso insere na impossibilidade estatal de dar aval a determinado


empreendimento ou atividade que traga malefícios à sociedade, ao
invés de beneficiá-la. As subjetividades inerentes a tal atividade
geram a maior parte das questões que requerem atuação
jurisdicional, uma vez que os limites que separam a obrigatoriedade
da mera possibilidade, muitas vezes, se revelam como tênues e
caracterizam boa parte da função do Estado (OLIVEIRA, 2014, p.
80).

Farias ressalta que:

Na Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) faz-se um estudo da


qualidade ambiental de certo bioma, ecossistema, empresa ou país,
podendo ser desenvolvida pelo Poder Público ou iniciativa privada, a
depender de quem realizará a atividade ou implementará o
empreendimento submetido o estudo (FARIAS, 2013, p. 69).

Por fim, nos dias atuais, um novo ponto de vista guia o desenvolvimento
sustentável: multidisciplinar, reflexiva, biocêntrica e igualitária.

2.5 Políticas urbanas de parcelamento e uso do solo


O Estado deve se manter sempre atualizado no que diz respeito ao seu papel
de promotor, seja do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, seja do
direito a evolução econômica de cada indivíduo.
Ressalta-se que “o processo de tomada de decisão deve se pautar por acatar
aos deveres constitucionais de proteção ambiental, de propiciar a todos e todas uma
existência digna e, consequentemente, de se favorecer o desenvolvimento nacional”
(OLIVEIRA, 2014).
“A rigor, o êxito ou insucesso dos países está ligado à sua aptidão para
desenhar um marco institucional articulado e correto a cada contexto particular”
(SCHAPIRO, 2011, p. 343).
A gestão deve ser marcada pela atualidade de seus instrumentos e pelo
constante aperfeiçoamento das formas de implementação de suas metas e nesse
sentido, “novas vulnerabilidades requerem políticas públicas modernas para
enfrentar os riscos e as desigualdades sem que se deixe de ter domínio das forças
dinâmicas dos mercados em prol de todos” (PNUD, 2010, p. 1).
Segundo Oliveira:

O direito surge como sendo uma ferramenta-chave de suma


importância para se concretizar política pública, uma vez que fixa os
meios e fins desta, sendo útil para sua formulação e implementação,
porém, a administração é o conectivo visto como sendo necessário
para esse relacionamento intrínseco entre o direito e a política
pública: provê a estrutura para traduzir a segunda em ação de
acordo com os objetivos almejados pelo primeiro, assim, é a
realidade predisposta por meio de uma instrumentalização almejada
normativamente (OLIVEIRA, 2014, p. 72).

Ressalta-se que “o planejamento é o cerne da gestão ambiental, devendo


manter-se sempre atualizado e revigorado para servir de mote para um ato
mobilizado de seus atores para conseguir os objetivos das políticas públicas
ambientais em geral” (MILARÉ, 2009, p. 298).

Para se superar as armadilhas atuais do desenvolvimento e da pobreza


atuais, ensina Sachs que:

É preciso saber em que direção se deseja ir e quais são as


prioridades derivadas dela, onde estão os gargalos e as
potencialidades ainda não aproveitadas, que tipo de estratégia
baseada em forças próprias (bootstrap strategy) ainda está
disponível” (SACHS, 2008, p. 80).

Em relação aos equívocos e omissões na elaboração de planos, políticas e


programas, as consequências desastrosas mais evidentes ocorrem exatamente nos
países ditos emergentes, o que demonstra a necessidade ainda mais premente
nesses países de se fortalecer o processo de planejamento em suas diversas
etapas, para que se possa consolidar instrumentos mais eficazes na busca pelo
desenvolvimento sustentável.
Os momentos do planejamento são: avaliação e interpretação dos problemas,
com a análise de suas principais variáveis, como a ambiental, a social, a cultural, a
histórica, a econômica, entre outras, e o diagnóstico do que causa as questões
centrais e do que pode ser útil em seu enfrentamento, para que a concretização do
objetivo a ser alcançado parta de um plano de ação baseado em possibilidades reais
e que conte com o empenho de todos os envolvidos.
A monitoração, o controle e a avaliação do processo formal de planejamento
são fundamentais para que ele se desenvolva como previsto e alcance as
finalidades previstas, assim, tal premissa será mais bem trabalhada quando
investiga-se o procedimento da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), vez que o
caráter iterativo de tal avaliação é essencial para sua aplicação eficaz e cumpridora
dos fins postos por sua própria natureza.
De acordo com Oliveira:

O planejamento volta-se ao cumprimento de alguns passos


considerados básicos: identificação dos aspectos ambientais do que
estiver sendo analisado, determinação daqueles que tenham ou
possam ter impactos significativos sobre o meio ambiente, sempre de
forma atualizada e em consonância com as exigências já postas pela
legislação pertinente (OLIVEIRA, 2014, p. 73).

Por diversos momentos, o planejamento acaba sendo ferramenta subutilizada


pelo Estado, assim, segundo Abramovay diz que:

Sua característica marcante de direcionar mudanças acaba sendo


relegada a segundo plano, o que compromete a própria estrutura
democrática do Estado. Só que a sociedade de informação em que
vivemos deve estar apta a cobrar que o Poder Público seja
responsável não só por concentrar os sinais recebidos da sociedade
em uma instância centralizada e emiti-los por meio de leis,
regulamentos e incentivos atores privados, mas, também a distribuir
recursos, promover a partilha dos avanços socioeconômicos e a
cooperação social (ABRAMOVAY, 2012, p. 200).

A gestão ambiental tem três componentes-chave: a política pública, a


abrangência normativa e a administração eficaz. Cada um possui existência e
pertinência intrinsecamente ligada com as dos outros, requerendo um entendimento
recíproco de que o objetivo deve ser um só: tornar plena a proteção ao meio
ambiente, consciente da visão dominante da natureza como meio de se obter os
objetivos instituídos pela humanidade (OLIVEIRA, 2014).

2.6 Zoneamento Como Instrumento Legal de Parcelamento e Ocupação do


Solo

A ideia de impacto ambiental nos é dado pela Resolução n. 1/86, do Conselho


Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, nos seguintes termos:

Art. 1º. Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental


qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do
meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia
resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente
afetam:
I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II – as atividades sociais e econômicas;
III – a biota;
IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V – a qualidade dos recursos naturais.

No Brasil, o primeiro passo com relação à questão do impacto ambiental foi


dado em 1969, através da Lei n. 6.803, que dispõe sobre as diretrizes básicas para
o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. O art. 10, inc. V, § 3º,
expressamente, prevê a avaliação de impacto, além dos estudos, normalmente,
exigíveis para o estabelecimento de zoneamento urbano.
Instituída a Política Nacional do Meio Ambiente, através da Lei n. 6.938/81, a
avaliação do impacto ambiental foi explicitamente mencionada no art. 9º, inc. III.
Posteriormente, através do Decreto n. 88.351/83, que regulamentou a Lei n.
6.938/81, atribuem-se no art. 18, § 1º, ao CONAMA poderes para fixar critérios
básicos para os estudos de impacto ambiental. De outra parte, a referida lei
determinou a exigência de licenciamento de órgão estadual para as atividades
efetiva e, potencialmente, poluidoras, conforme art. 10.
Disto derivou menção explícita, no art. 18, de todo um capítulo dedicado ao
licenciamento e até mesmo fornecem, no art. 20, distinção às várias espécies. Fiel a
tal mandamento regulamentar, baixou o CONAMA, a Resolução n. 001/86, sendo
que esta, plenamente, aborda a matéria minuciosamente e em linguagem direta e
objetiva.
Com sua entrada em vigor é que, na realidade, teve início uma nova fase
sobre a matéria. Até mesmo com a obrigação de submeterem-se os órgãos
governamentais, tal qual os particulares, a análise do impacto ambiental.
Bem observou Medauar ao ponderar:

Sem o estudo do impacto ambiental, expresso no Relatório de


Impacto Ambiental – RIMA, não poderá ser licenciada a atividade
pretendida. Atividades efetivas ou modificadoras do meio ambiente,
quer de iniciativa pública, quer de iniciativa privada, dependem de
licenciamento, o qual, por sua vez, é condicionado à apresentação
pelo proponente, de Relatório de Impacto Ambiental (MEDAUAR,
1989, p. 591).

Teve a Resolução apontada outro mérito, qual seja, o de despertar interesse


sobre o tema. Tal circunstância foi bem notada por Moreira ao lembrar que:

Após o ano de 1986, proliferam-se estudos de impacto ambiental. As


revistas técnicas não deixam de apresentar artigos sobre o assunto;
cursos e seminários multiplicam-se; as universidades se preocupam
com a formação de quadros profissionais. Na realidade, no mês de
janeiro do ano de 1986, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, ao
aprovar a Resolução CONAMA n. 001/86, possibilitou a aplicação da
avaliação de impacto ambiental aos empreendimentos públicos, além
dos privados, o que induziu todos os setores a se mobilizarem para a
tarefa de implementá-la (MOREIRA, 1989, p. 54-63).

A Resolução n. 237/97 do CONAMA definiu competências para o


licenciamento, deixando para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA, somente os empreendimentos e atividades de
impacto nacional ou regional, muito embora, vozes autorizadas venham atribuindo à
Resolução o vício de inconstitucionalidade, o correto é que ela vem sendo
empregada pelas autoridades ambientais.
O estudo de impacto ambiental – EIA é, com certeza, um dos principais
instrumentos da ação administrativa destinados à preservação e à conservação do
meio ambiente.
O EIA implica a obrigação de levar em consideração o meio ambiente antes
da tomada de decisões e antes da realização de obras, atividades e
empreendimentos que possam ter repercussões importantes sobre a qualidade
ambiental.
De acordo com a disciplina constitucional da matéria, constante do art. 225, §
1º, IV, da Constituição Federal de 1988, o EIA é um dos mecanismos indispensáveis
à garantia da efetividade do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado – direito humano fundamental – de exigência obrigatória antes da
realização de obras e atividades potencialmente causadoras de significativa
degradação ambiental.
O licenciamento ambiental é um procedimento pelo qual o órgão ambiental
competente possibilita a localização, instalação, ampliação e operação de negócios
e atividades que utilizam recursos ambientais, que podem ser vistas como sendo
efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, de uma forma ou de outra,
podem ocasionar algum tipo de degradação ambiental.
Meirelles ressalta que:

A licença é o ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o


Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas
exigências legais, faculta -lhe o desempenho de atividades ou a
realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como, por
exemplo, o exercício de uma profissão, a construção de um edifício
em terreno próprio (MEIRELLES, 1989, p. 163-164).

O licenciamento ambiental está intimamente ligado à avaliação prévia de


impactos ambientais. Desde que a obra ou atividade que se pretenda instalar venha
a ser potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Saliente-se
que o termo “significativa” não diz respeito às dimensões da obra, mas sim à
potencialidade de degradação embutida numa determinada atividade. A obra
pode ser “insignificante” do ponto de vista das dimensões do empreendimento, mas
“significativa” do ângulo da degradação ambiental. A posição da sociedade
contemporânea, constatando a dependência do homem em relação ao seu
ambiente, levou à adoção de uma série de normas protetoras do ambiente,
mediante a restrição do uso de seus elementos pelo homem.
No Brasil, onde a exuberância da natureza contrasta com os abusos
cometidos contra a própria ao longo da história, deve existir uma real preocupação
com a manutenção e melhoria da qualidade ambiental.
O art. 10 da Lei n. 6.938/81 traça as normas gerais sobre o licenciamento
ambiental no Brasil:

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de


estabelecimento e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente,
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama, e
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis – Ibama, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras
licenças exigíveis.
§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva
concessão serão publicados no jornal oficial do Estado, bem como
em um periódico regional ou local de grande circulação.
§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do Conama, o
licenciamento de que trata este artigo dependerá de homologação do
Ibama.
§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e o Ibama, este em caráter
supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo daspenalidades
pecuniárias cabíveis, determinar a redução das atividades geradoras
de poluição para manter as emissões gasosas, os efluentes líquidos
e os resíduos sólidos dentro das condições e limites estipulados
no licenciamento concedido.
§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renováveis – Ibama o licenciamento previsto no caput
deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de âmbito nacional ou regional.

Há uma interdependência absoluta, no sistema brasileiro, entre licenciamento


e EIA, sendo que a aprovação deste é pressuposto indeclinável para o licenciamento
no mérito da decisão administrativa e constituindo-se na bússola a guiar o rumo
norte da confiabilidade da solução.
Já o art. 18 do Decreto n. 88.351/83, dispõe que:

Art. 18. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de


estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os
empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do
órgão estadual competente, integrante do SISNAMA1, sem prejuízo
de outras licenças legalmente exigíveis.

Prossegue o Decreto em questão, fornecendo as espécies do aludido ato


administrativo:

Art. 20. O Poder Público, no exercício de sua competência de


controle, expedirá as seguintes licenças:
I – Licença Prévia (LP), na fase preliminar de planejamento da
atividade, contendo os requisitos básicos a serem atendidos nas
fases de localização, instalação e operação, observados os planos
municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II – Licença de Instalação (LI) autorizando o início da implantação,
de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo
aprovado;
III – Licença de Operação (LO) autorizando, após as verificações
necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de
seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o
previsto nas Licenças Prévias e de Instalação.

O termo licença, certamente, não é o mais apropriado, pois pressupõe


ato administrativo definitivo e, pelo menos para a Licença Prévia e para a de
Instalação, o ato é precário. Mais adequado seria usar a denominação autorização,
esta sim, de caráter discricionário e precário, porém, optou o legislador pelo uso do
termo licença e só a ele faremos referências, evitando compreensão equivocada do
assunto.
No art. 9º, inc. IV, da Lei n. 6.938/81, dá-se como instrumento da Política
Nacional do Meio Ambiente, além do licenciamento, a revisão de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras. Pode parecer estranho, como poderá a administração
voltar atrás após ter concedido a Licença de Operação (LO), mas, a única conclusão
razoável é a de que pode a administração fixar prazo de validade para a licença e
que, durante este período, acompanhará o desenvolvimento das atividades.
O art. 6º, inc. IV, da Resolução n. 001/86 do CONAMA prevê, no Estudo de
Impacto Ambiental, a elaboração do programa de acompanhamento e
monitoramento dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e
parâmetros a serem observados. Pois bem, a inobservância das regras de
respeito ao meio ambiente implicará a revogação do licenciamento concedido.

1 SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente.


O zoneamento ambiental também está previsto como instrumento da Política
Nacional do Meio Ambiente, como se vê do art. 9º, inc. II, da Lei n. 6.938/81, desde
que, por lei federal ou estadual, se estabeleça que determinada área é de
zoneamento ambiental, não será possível a concessão de licenciamento.
Aos Estados e Municípios cabe fornecer licenciamento para obras ou
atividades em tais condições. O licenciamento é ato administrativo da máxima
relevância e possui regramento próprio no âmbito federal, nada impedindo que os
Estados e Municípios façam exigências outras, justificadas pela peculiaridade de
seus anseios.

CONCLUSÃO

O licenciamento ambiental é uma ferramenta de suma importância, pois


possibilita ao empreendedor identificar todos os possíveis efeitos ambientais do seu
negócio e de que maneira esses efeitos podem ser administrados. A Política
Nacional de Meio Ambiente, que foi instituída através da Lei n. 6.938/81 fixou alguns
mecanismos de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio
ambiente com o intuito de se afiançar no país o desenvolvimento socioeconômico e
o respeito à dignidade humana.
Licenciamento ambiental é um desses mecanismos, pois ele promove a
interface entre o empreendedor, cuja atividade pode vir a interferir na estrutura do
meio ambiente, e o Estado, que afiança a conformidade com as finalidades
dispostas na política estabelecida. O licenciamento ambiental é vital para possibilitar
uma preservação da qualidade ambiental, sendo este um conceito amplo que
engloba aspectos que vão desde questões de saúde pública até, por exemplo, a
preservação da biodiversidade, com o desenvolvimento econômico.
Ressalta-se que licença é o ato administrativo de caráter vinculado e
definitivo, que outorga ao interessado, portador de um direito subjetivo, o exercício
de atividades ou a execução de fatos materiais que antes lhe era vedado. Em virtude
de ser um direito subjetivo do particular, não pode a Administração Pública negá-la,
uma vez preenchidos os requisitos essenciais à concessão da mesma; uma vez
expedida, traz a presunção de definitividade.
Já a autorização é ato administrativo discricionário e precário que a
Administração Pública pode ou não expedir, cabendo a ela, por meio de critérios de
conveniência e oportunidade, realizar tal julgamento. Nesse caso não há direito
subjetivo à obtenção da licença ou quiçá à sua continuidade, podendo a
Administração Pública cassar o alvará a qualquer momento.
No Brasil, o licenciamento ambiental têm como escopo a prevenção
do dano ambiental. Percebe-se que a tutela do meio ambiente, em seu processo
evolutivo, ultrapassou a fase repressivo-reparatória, atingindo, hodiernamente, o
estágio em que a preocupação maior é com a prevenção, com o evitar e não com o
reparar ou o reprimir.
O licenciamento ambiental é um dever legal prévio à instalação de qualquer
tipo de atividade que pode ser vista como sendo efetiva ou potencialmente
poluidoras e tem como uma de suas principais características a participação social
na tomada de decisão, por meio da realização de audiências públicas como parte do
processo, sendo que esta obrigação é compartilhada pelos Órgãos Estaduais de
Meio Ambiente e pelo IBAMA, como partes integrantes do SISNAMA. O IBAMA atua,
sobretudo, no licenciamento de grandes projetos de infra-estrutura que abranjam
impactos em mais de um estado e nas atividades do setor de petróleo e gás na
plataforma continental.
Ultimamente, são cada vez mais importantes os debates e, por consequência,
a procura por um desenvolvimento que coexista de forma harmoniosa com o meio
ambiente – um desenvolvimento sustentável, que deve se fundamentarr em três
princípios básicos: eficiência econômica, equidade social e qualidade ambiental.
Através do licenciamento ambiental, busca-se possibilitar que as medidas
preventivas e de controle que sejam adotadas nos empreendimentos sejam
compatíveis com o desenvolvimento sustentável.
O licenciamento ambiental age numa perspectiva que pode ajudar na
obtenção de uma melhor qualidade de vida para as gerações futuras. Há uma
preocupação crescente em harmonizar o desenvolvimento adequado com questões
relativas à saúde pública, de tal maneira a promover condições ambientais que não
agridam a comunidade e o local onde os empreendimentos serão instalados. Por
fim, todos os esforços realizar para se realizar uma melhoria dos níveis de poluição,
seja em termos do ar, água, solo, ruído, etc. tornam-se de suma importância.
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