4to CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO DEL

TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Isla de Margarita, Venezuela

28 de abril al 1° de mayo de 2010

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE LA

ADMINISTRACIÓN LABORAL

ROLANDO MURGAS TORRAZZA

Profesor Titular de Derecho del Trabajo

Universidad de Panamá

Miembro de Número y Presidente de la Academia Iberoamericana de

Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Miembro y exPresidente de la Asociación Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de

la Seguridad Social

Miembro y exPresidente del Instituto Latinoamericano de Derecho del Trabajo y de la

Seguridad Social

Miembro del “GRUPO DE LOS NUEVE”

 2

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE LA

ADMINISTRACIÓN LABORAL

ROLANDO MURGAS TORRAZZA

I. LA ADMINISTRACIÓN DEL TRABAJO

Cuando la articulación de una legislación laboral proteccionista se hace cada vez más

intensa y pone en evidencia la transformación del Estado y del Derecho, surge la necesidad

de generar instituciones capaces de administrar y fiscalizar la aplicación de esa legislación.

Del mismo modo se hizo obligante establecer mecanismos jurisdiccionales para la solución

de los conflictos jurídicos de trabajo.

En muchos países de América, ambos tipos de funciones llegaron a estar atribuidas a

entidades administrativas, que, al menos en parte, llegaron a disponer de algunas funciones

jurisdiccionales.

Ya en los inicios del la tercera década del siglo XX, luego de la creación en 1919 de la

Organización Internacional de Trabajo (OIT), comienza la creación de las primeras

inspecciones de trabajo (por ejemplo: Colombia y Panamá en el año 1923).

Estas oficinas de trabajo fueron incorporándose a Ministerios que, sin ser propiamente

de Trabajo, llegaron a incluir en su denominación la expresión Trabajo, además de otras

áreas como Comercio, Industrias, Salud, Previsión Social, etc. Igualmente, incorporaban en

su estructura orgánica, tanto funciones de inspección laboral, como de registros sindicales,

conciliación y mediación individual y colectiva. Estas últimas funciones, estuvieron, con

frecuencia, acompañadas de otras propiamente jurisdiccionales, que llegaban a compartir

separadamente con los tribunales comunes.

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Se llega finalmente a la creación de los Ministerios de Trabajo propiamente tales, que

ven ampliado el marco de sus funciones, con variables en cada país y también por

diferentes coyunturas políticas, que los dotaban de una gran capacidad expansiva o bien,

como ocurrió con la onda neoliberal, reducían su protagonismo dentro del aparato estatal.

Sin embargo, los Ministerios de Trabajo, cualquiera sea su denominación, denotan una

tendencia a mantener un cúmulo de funciones administrativas que suelen ser comunes a

toda administración del trabajo. En ejercicio de tales funciones, que no es el caso describir

en estas líneas generales, la Administración del Trabajo adopta decisiones que, dentro de un

concepto básico de Estado de Derecho están o deben estar sujetas al control judicial.

II. LA JUSTICIA DE TRABAJO

No obstante lo antes expuesto, muy pronto se visualizó la necesidad de una justicia

especializada de trabajo, lo que dio lugar al establecimiento de los tribunales de trabajo y de

un procedimiento igualmente especial.

Tres razones fundamentales conducen a que en la actualidad iberoamericana el

conocimiento de las controversias laborales corresponda primordialmente a una

jurisdicción especializada. No sólo se trata de tribunales creados legislativamente, sino de

formas constitucionales que imponen tal especialización, como es el caso de las

constituciones de México, Panamá y Brasil. En la nueva Constitución Política de Bolivia

(art. 50), se hace alusión a “tribunales y organismos especializados”, mediante los cuales el

Estado “resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre

empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad

social.
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En el sentido arriba indicado, señalamos las siguientes razones que justifican la existencia

de una justicia especializada de trabajo.

a. La autonomía del derecho del trabajo, las peculiaridades que lo caracterizan y su

neta separación del derecho común.

b. La existencia de normas procesales propias en el derecho del trabajo, que llevan a

un sector doctrinal a sostener una autonomía del derecho procesal de trabajo

respecto del derecho procesal común.

c. La lentitud y onerosidad que todavía caracterizan buena parte de los procesos ante

la jurisdicción común, frente a la exigencia de una justicia rápida y simplificada en

materia laboral.

Esta idea de la exigencia de una especialización de la justicia de trabajo, fue

incorporada en la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, aprobada en Bogotá

el 2 de mayo de 1948, cuyo artículo 36 dispone que en “cada Estado debe existir una

jurisdicción especial de trabajo y un procedimiento adecuado para la rápida solución de los

conflictos”.

III. PROCESO Y ESTADO DE DERECHO

La función jurisdiccional es expresión de la soberanía del Estado y, al mismo tiempo,

ejercida con independencia, constituye uno de los pilares del Estado de Derecho.

Es con la función jurisdiccional que en definitiva el Derecho hace valer su reconocido

carácter coactivo y puede contribuir a la articulación de las instituciones democráticas.

El necesario valor de justicia que debe caracterizar a toda norma de origen estatal en una

sociedad democrática, requiere de un aparato jurisdiccional efectivo, tanto en la integración

misma de la administración de justicia, como en las normas procesales que permitan hacer
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efectivos los derechos reconocidos en las normas sustanciales o materiales. Por ello, para

que sean realizables el Estado de Derecho y el Estado Democrático, es esencial el

apropiado funcionamiento de las atribuciones jurisdiccionales propias del Estado, para el

encauzamiento y dirimencia de los conflictos jurídicos que se dan en la sociedad.

En una concepción profunda de la democracia, capaz de enfrentar, con la necesaria

intervención del Estado, la realidad de las desigualdades sociales y económicas, el proceso

no puede ser la simple expresión de quien es materialmente más fuerte. La casi angustiosa

búsqueda de la verdad para hacer justicia, tiene que descansar en apropiados mecanismos

procesales que, sin vulnerar el paradigma del debido proceso, tomen en cuenta las

desigualdades materiales que colocan en desventaja procesal a determinadas categorías de

litigantes.

IV. LAS FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA

ADMINISTRACIÓN DE TRABAJO

En algunos países, además de la administración de justicia por los tribunales de trabajo,

para determinadas controversias se atribuyen funciones jurisdiccionales a la Administración

del Trabajo.

Ejemplo de lo anterior es el ejercicio de funciones jurisdiccionales por el Ministerio de

Trabajo y Desarrollo Laboral en Panamá (leyes 53 de 1975 y 44 de 1995); y las que

anteriormente correspondían al Fuero Administrativo en Perú, estas últimas ya derogadas.

Estas funciones rebasan el simple marco de funciones “cuasi jurisdiccionales”, de actos

jurisdiccionales mixtos para algún sector doctrinal, “en que la Administración es Juez y

parte y decide la impugnación promovida en contra de un acto suyo de carácter

 6

administrativo”, como afirma Jorge FÁBREGA1. Se trata de una tendencia a dotar a la

Administración de funciones jurisdiccionales, “caracterizada por decisiones sobre

conflictos y controversias entre particulares en que la Administración no es parte, sino

órgano decisor, que decide típicamente una pretensión y que lo hace mediante un proceso

que produce efectos de cosa juzgada, a lo menos de cosa juzgada formal” 2.

Arturo BRONSTEIN pone en duda la prudencia de estas atribuciones a la autoridad

administrativa. Señala que la misma es “sancionadora” antes que “juzgadora” y que

difícilmente la imparcialidad e independencia –y por ende las garantías del debido proceso-

podrán ser iguales en la Administración a las de los tribunales de trabajo. Subraya como ya

en 1949 la Conferencia Regional Americana de la OIT afirmó la necesidad de que los

tribunales de trabajo se establecieran permanentemente y con entera independencia del

Ejecutivo.3

Podemos destacar que, luego de superados los momentos iniciales en que históricamente

se dio, bajo diversas circunstancias, que las primeras autoridades administrativas de trabajo

dispusiesen de algunas funciones jurisdiccionales, con el afianzamiento de la jurisdicción

especial de trabajo, la tendencia predominante fue la de reservar tales funciones para los

tribunales laborales.

No existe duda alguna del carácter meramente administrativo respecto de las hoy

típicas funciones de inspección laboral; conciliación y mediación individual y colectiva;

tramitación o incluso orden de arbitraje en conflictos colectivos; registros o hasta

1
FÁBREGA, Jorge, Crisis de los tribunales de trabajo, en Revista Lex, N°, Panamá,
mayo-agosto 1978, pp. 95-96.
2
IBIDEM.
3
BRONSTEIN, Conflictos laborales individuales: soluciones procesales y convencionales, en Debate
Laboral, año III, N°5, Montevideo, 1990, p. 149.
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homologación de convenios o convenciones colectivas de trabajo; registro sindical;

aprobación de reglamentos internos de trabajo; etc.

Hay otras que parecieran representar una naturaleza administrativa, pero que contienen

ciertos rasgos de la función jurisdiccional, en la medida en que en cierta medida, por la

necesaria consulta con los trabajadores, llegan a propiciar una suerte de contradictorio

administrativo. Tal es el caso de las autorizaciones administrativas para despidos por

razones económicas o tecnológicas, que generalmente dan lugar a despidos colectivos,

como por ejemplo ocurre en Panamá, Perú, Colombia y Nicaragua.4

Del mismo modo, algunas legislaciones exigen la autorización administrativa previa

para las diversas causales de suspensión de naturaleza técnica o de producción (por ejemplo

Colombia, Nicaragua y Panamá); mientras otras sólo exigen, en los mismos casos,

notificación y comprobación ante la autoridad de trabajo (por ejemplo: República

Dominicana).

Sin embargo, en diferentes coyunturas políticas y frente a problemas de arrastre en la

eficacia de la jurisdicción especial de trabajo en orden a la pretendida celeridad de los

procesos laborales, se presentan nuevas experiencias dirigidas a dotar de determinadas

funciones jurisdiccionales a la administración del trabajo.

Estimamos que se entra en el terreno de las funciones jurisdiccionales, al menos

parcialmente, cuando, por ejemplo, el despido de un trabajador amparado por el fuero

sindical exige una autorización previa de la autoridad administrativa de trabajo, lo cual

puede dar lugar a un contradictorio procesal dentro de la administración, que debe incluir

presentación de una suerte de demanda (la solicitud de autorización); notificación al

trabajador; contestación o descargos; práctica de pruebas; etc.) Ejemplo de lo anterior es la

4
El Convenio 158 de la OIT dispone la consulta con los trabajadores y notificación a la autoridad competente,
en caso de despidos por motivos tecnológicos, estructurales o análogos.
 8

legislación venezolana, que en el artículo 449 de la Ley Orgánica del Trabajo, que exige en

estos casos una justa causa “previamente calificada por el Inspector del Trabajo”; y que

estatuye un procedimiento administrativo de calificación de falta en su artículo 453.

También a propósito del fuero sindical, en algunas legislaciones se atribuye a la

autoridad administrativa de trabajo una intervención para ordenar el reintegro, reposición o

reenganche del trabajador despedido sin la autorización judicial o administrativa previa. En

Venezuela el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo permite que el Inspector del

Trabajo, a solicitud del trabajador, pueda ordenar la reposición del trabajador, mientras que

en los artículos 455 y 456 señala un procedimiento y deja “a salvo del derecho de las partes

de acudir a los tribunales en cuanto fuere pertinente”.

En Panamá, con la reforma de la ley 44 de 1995, se dio competencia a la Dirección

General o Regional de Trabajo, para conocer de la primera fase del proceso de reintegro por

violación del fuero sindical, que descansa en la presentación de prueba preconstituida y da

lugar a la orden de reintegro sin audiencia del empleador, el cual, no obstante, puede

impugnar dicha orden de los tribunales de trabajo.

Una nueva tendencia a la estabilidad en el empleo, ha abierto nuevos espacios para que

la administración de trabajo tenga competencia para ordenar el reintegro o reincorporación

del trabajador amparado por la prohibición del despido sin justa causa. Ejemplo de esto es

el caso venezolano, con los sucesivos decretos de inamovilidad, que atribuyen dicha

facultad a los inspectores de trabajo.

En Bolivia, el Decreto Supremo N° 28699, de 1° de mayo de 2006, introdujo, con

excepciones, la estabilidad en el empleo, con derecho al reintegro en caso de despido

injustificado. El artículo 10 inciso III de dicho Decreto, permite que la administración del

trabajo pueda ordenar el reintegro del trabajador, con la posibilidad de imposición de

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multas en caso de renuencia del empleador. Sin embargo, se deja abierta la vía a los

tribunales de trabajo, que constituyen la vía usualmente utilizada por los trabajadores, en

vista de que el Ministerio no puede imponer de manera coercitiva la reincorporación. En los

casos de reclamación por violación de la inamovilidad laboral de la madre o el padre, según

el Decreto Supremo 0012 de 19 de febrero de 2009, en su artículo 6, le permite al

Ministerio ordenar el reintegro de la trabajadora o del trabajador, pero en la práctica

también la vía normalmente utilizada es la de los tribunales de trabajo, por las mismas

razones antes señaladas.5

V. SITUACIÓN DE LA LEGISLACIÓN PANAMEÑA

La experiencia panameña, pese a distintas reformas laborales, se mantiene idéntica

luego de alrededor de 35 años de estar vigente, con la salvedad antes indicada sobre la

competencia de la administración de trabajo en los relativo al proceso de reintegro por

razón del fuero sindical.6

La Corte Suprema de Justicia en diversos fallos ha reconocido el carácter

jurisdiccional de estas decisiones del Ministerio7. Incluso ante una demanda de

inconstitucionalidad de la ley 53 de 1975, señaló que la atribución al Ministerio de la

facultad de conocer y decidir controversias laborales, se hace en cumplimiento del artículo

73 de la Constitución 8, pues no hay razón para "limitar el significado de jurisdicción a los

tribunales de justicia"9.

5
Sobre la operación práctica de la mencionada normativa, recibimos utilizamos comentarios que nos
proporcionó el profesor boliviano Iván CAMPERO VILLALBA.
6
En caso de violación de los demás fueros, resultan competentes los Juzgados Seccionales de Trabajo.
7
Respecto de la competencia al Ministerio, derivada de la ley 53 de 1975, véanse las sentencias de 25 de
abril y 25 de mayo de 1978 (Cfr. FABREGA, Derecho procesal de trabajo, pp. 56-57.
8
Actual artículo 77.
9
Sentencia de 16 de febrero de 1978 (Cfr. FÁBREGA, Derecho Procesal del trabajo, pp. 58-59).
 10

Examinamos a continuación, diversos tipos de conflictos que son decididos por la

administración de trabajo. Algunos pueden estimarse asuntos administrativos (autorización

de suspensiones, conflictos sobre la cuota sindical, sobre la preferencia a negociar

colectivamente, etc.), pero otros evidencian un claro carácter jurisdiccional.

En primera instancia conoce la Dirección Regional o General de Trabajo y en segunda el

Ministro, salvo las controversias sobre aprobación o modificación del Reglamento Interno

de Trabajo, que son decididas directamente por el Ministro.

V.1 CONFLICTOS JURÍDICOS INDIVIDUALES

Además de la función estrictamente conciliatoria, la administración de trabajo tiene

facultad para resolver respecto de sanciones disciplinarias impuestas por el empleador y

que sean impugnadas por el trabajador. Esta impugnación puede promoverse ante el comité

de empresa, la autoridad administrativa o los tribunales de trabajo, conforme lo dispone el

artículo 187 del Código de Trabajo.

V.2 CONFLICTOS JURÍDICOS INDIVIDUALES O COLECTIVOS

Existen atribuciones para la autoridad administrativa de trabajo que le fijan competencia

para decidir conflictos de naturaleza jurídica que pueden revestir la forma de conflictos

individuales o también colectivos, según sea el interés que se encuentre de por medio o la

forma de presentación procesal del conflicto en cuanto a la determinación de una de las

partes (los trabajadores). Son los siguientes:

a. Conflictos relativos a aumentos generales de salarios. Las leyes 33 de 29 de marzo de

1974, 10 de 30 de mayo de 1979, 12 de 16 de mayo de 1980 y 13 de 15 de junio de 1981

establecieron aumentos generales de salarios por razón de la inflación.

Como de su aplicación podían surgir controversias jurídicas, se atribuyó al entonces

Ministerio de Trabajo y Bienestar Social competencia privativa de dichas controversias,

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mientras se encontrase vigente la relación laboral. La ley 13 de 1981 le dio competencia al

Ministerio para conocer de ellas sin distinción alguna respecto de la vigencia o no de la

relación de trabajo.

b. Determinación del salario mínimo legal o convencional aplicable con o sin el reclamo de

la diferencia adeudada (art. 1°, numeral 2, de la Ley 53 de 1975).

c. Demandas sobre la aplicación del artículo 240 del Código de Trabajo (art. 1°, numeral 4,

de la ley 53 de 1975). El Ministerio tiene competencia para conocer y decidir estas

controversias cuando se deba determinar si existe alteración unilateral de la zona o ruta

asignada al trabajador; y cuando el empleador pida autorización para el rediseño de rutas o

la inclusión en las mismas de nuevos trabajadores por razones económicas, a falta de

acuerdo entre las partes.

d. Conflictos relativos a la suspensión o terminación de las primas de producción en la

construcción (ley 101 de 1974).

e. Autorización para despedir por causas económicas (arts. 213, acápite C, 214 y 215 del

Código de Trabajo).

f. Demandas por incumplimiento del art. 215 del Código de Trabajo, o sea, por el despido

fundado en causas económicas sin la autorización administrativa previa (arts. 7° ley 7 de

1975 y numeral 1 de la ley 53 de 1975).

g. Además de lo anterior, en virtud de la reforma de la ley 44 de 1995, el Ministerio conoce

de los procesos de reintegro por violación del fuero sindical. En los demás fueros conocen

los Juzgados Seccionales. No obstante, la impugnación de la orden de reintegro es

competencia de los Juzgados Seccionales.

V.3 CONFLICTOS JURÍDICOS COLECTIVOS

Habría varias posibilidades de conflictos jurídicos colectivos:

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a. Conflictos relativos a la aprobación o modificación del Reglamento Interno de

Trabajo (arts. 182 y 183 del C. de T.). Se pueden producir en los casos de oposición del

sindicato o de los trabajadores, luego de recibir traslado.

b. Suspensión de los efectos de los contratos de trabajo, por fuerza mayor o caso

fortuito o por incapacidad económica (art. 199, numerales 8 y 9, del Código de Trabajo).

c. Demandas relativas a la interpretación en derecho o a la validez de cláusulas pactadas

en una convención colectiva u otro pacto o acuerdo de naturaleza colectiva (art. 1°, ley 53

de 1975). El Ministerio es competente para decidir in abstracto la interpretación de la

cláusula convencional, o sea, no puede entrar a resolver situaciones concretas de

reclamaciones individuales o colectivas fundamentadas en la cláusula cuya interpretación

se demanda. Para esto último son competentes los tribunales de trabajo. En los tribunales se

pueden interpretar las cláusulas de una convención colectiva referidas a su aplicación en

uno o más casos concretos, sin que para ello sea necesario esperar a que se decida en el

Ministerio la adecuada interpretación.

Esta facultad interpretativa es sin perjuicio de la aplicación de la nulidad de pleno

derecho, que no requiere declaración, en virtud del artículo 68 de la Constitución y el

artículo 8° del Código de Trabajo.

d. Conflictos con el empleador por el descuento de la cuota sindical (arts. 343 y 405 C.

de T.).

. V.4 OTROS CONFLICTOS

Al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral le corresponde decidir otros conflictos en

que está de por medio un sindicato:

a. Conflictos entre sindicatos, que pueden referirse a la cuota sindical o a la preferencia

para negociar.
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b. Conflictos entre un sindicato y algunos de sus miembros que pueden surgir como

consecuencia del descuento de la cuota sindical (art. 373 C. de T.). Es el caso igualmente de

las impugnaciones respecto de ciertos acuerdos sindicales (art. 394 C. de T.), de las que

puede conocer la administración, a prevención con los Juzgados Seccionales de Trabajo.

c. Conflictos entre un sindicato y uno o más trabajadores que no son miembros, que

derivan de la aplicación de las normas sobre descuentos de la cuota sindical (arts. 373 y 405

C. de T.).

VI. FORMAS DE CONTROL JUDICIAL

Examinados los diversos supuestos en que se manifiesta el ejercicio de sus funciones por

la administración de trabajo, es menester definir las posibilidades de impugnar dichos actos

y, específicamente, de que los mismos estén sujetos a un control judicial, propio de un

Estado de Derecho.

VI.1 IMPORTANCIA DE LA DETERMINACIÓN DE LA NATURALEZA

JURÍDICA DEL ACTO DE LA ADMINISTRACIÓN

Como cuestión previa, para identificar las formas de acceder al control judicial de los

actos de la administración del trabajo, es indispensable que se pueda determinar si se trata,

en su esencia, de actos administrativos o de actos jurisdiccionales.

Esta calificación dependerá ciertamente del enfoque que tenga cada legislación y su

correspondiente jurisprudencia, en torno a lo que es un acto administrativo y a lo que sería

un acto jurisdiccional, este último, en principio, propio de la actividad procesal de los

tribunales de justicia.

VI.2. LOS RECURSOS DENTRO DE LA ADMINISTRACIÓN DE TRABAJO

La procedencia del control judicial respecto de los actos de la administración, no

excluye, desde luego, la posibilidad del ejercicio de recursos, de carácter administrativo,

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dentro de la propia administración del trabajo, como podrían ser los de reconsideración y de

apelación, con las variantes en su denominación según las particularidades de cada

normativa. Es más, en determinadas circunstancias el acceso a los tribunales de trabajo

puede suponer el ejercicio previo de los mencionados recursos, como en los casos en que se

exija el llamado agotamiento de la vía administrativa o de los recursos administrativos

ordinarios.

VI.3 RECURSOS O ACCIONES DE CONTROL JUDICIAL

Identificada la naturaleza jurídica del acto de la administración, si se trata de actos

administrativos, como suele serlo la gran mayoría y en muchas legislaciones la totalidad de

los actos de la administración del trabajo, el control judicial correspondería a la jurisdicción

contenciosa administrativa, en la forma en que se encuentre estatuida en cada país, ya sea

de manera difusa o centralizada. Igualmente, en las legislaciones tengan prevista la acción

de amparo o de tutela constitucional, también sería una vía para el control judicial

Por el contrario, si se reputasen como actos totalmente jurisdiccionales, su impugnación

dependerá de si la legislación respectiva permite la misma en los tribunales de trabajo,

como ya hemos visto que está previsto en algunos países, independientemente de los

recursos internos. De no ser así, ni tampoco estar previsto el acceso a la justicia ordinaria,

la única vía posible sería, a nuestro juicio, la de amparo o de tutela constitucional, si se

cumplen los presupuestos para su procedencia.

En Panamá, en líneas generales, la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que cuando

se trata de las funciones estrictamente jurisdiccionales atribuidas al Ministerio de Trabajo y

Desarrollo Laboral, no es procedente su impugnación por la vía contenciosa administrativa.

Con todo, siempre queda abierta la discusión, como ocurre en Venezuela, frente a actos

de la administración que parecieran tener componentes en parte jurisdiccionales, pero que

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tradicionalmente se han manejado como de naturaleza administrativa. Por razones obvias,

nos abstenemos de intervenir en esta discusión.

Cualquiera sea la conclusión a que se llegue en cuanto a la naturaleza jurídica de los

diferentes actos de la administración de trabajo, es necesario, como presupuesto de un

Estado de Derecho, que los mismos sean susceptibles de control judicial, por la vía que

disponga la Ley o, en su defecto, la jurisprudencia.