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Debate: Parlamentarismo x Presidencialismo:

Presidencialismo - O saudável conflito


Teoria e Debate nº 17 - janeiro/fevereiro/março 1992
publicado em 14/04/2006

A armação de que o presidencialismo conduz ao caudilhismo não procede. A concentração de


poderes acontece, em maior medida, nos regimes parlamentaristas. Hitler e Mussolini, por
exemplo, eram primeiros-ministros.
por Sandra Starling*
"O objetivo constante é dividir e dispor as várias funções de tal modo que uma possa ter controle
sobre a outra".
James Madison
Novembro de 1983: um ousado PT, reunido em frente ao Estádio do Pacaembu, em São Paulo,
lança, diante de uma apenas razoável audiência, a conclamação ao povo brasileiro para a luta pelas
"Diretas- já". Dezembro de 1987: o 5º Encontro Nacional petista, em Brasília, ancorado em um
frágil leque de alianças partidárias, dá a largada para mais uma jornada memorável: "Brasil Urgente.
Lula Presidente". Ambas iniciativas, tímidas a princípio, resultaram nas maiores demonstrações de
cidadania que este país já teve oportunidade de vivenciar. Nas duas ocasiões, tratava-se de afirmar
uma relação de responsabilidade política direta entre o povo e a titularidade da chefia de governo; e
que esta responsabilidade fosse forjada tendo a democracia como valor inarredável e o signo das
mudanças profundas como compromisso. Apostava-se, politicamente, nas inequívocas
potencialidades do presidencialismo democrático.
É de se estranhar, pois, que este "insolente" partido acusado de "fazer o jogo do Maluf", quando
objetou a farsa do Colégio Eleitoral, por ser um golpe à soberania popular esteja, agora, revendo
suas posições e questionando possibilidades radicalmente democráticas, por ele descortinadas sob a
égide do presidencialismo ao longo de apenas uma década de existência.
Por certo, a vitória de Collor na eleição para a Presidência da República e os descaminhos da atual
administração levam a que defensores do parlamentarismo ganhem adeptos nas hostes petistas. Os
petistas parlamentaristas, ao atribuírem ao presidencialismo a matriz das vicissitudes brasileiras,
contribuem para apagar da memória nacional as condições reais (desiguais) em que se deu a disputa
pelo cargo presidencial; buscam fazer crer, por indução, que o presidencialismo daria margem a
opções irracionais por parte do eleitorado. Assim, o governo Collor não seria um acidente de
percurso mas uma decorrência previsível de um processo de escolha da chefia de governo, que
propiciaria a manipulação do senso comum e o inconsciente das massas. Mais grave, porém, é o
fato de sofismarem quanto à eficiência do parlamentarismo numa época em que se observa uma
crise profunda, de amplitude mundial, quanto aos padrões de legitimação e institucionalização.
Imputam ao presidencialismo defeitos que também poderiam ser conferidos ao parlamentarismo.
No afã de frustrar possíveis déspotas, frustram os líderes democraticamente eleitos pelo povo.
Para que o PT se posicione de forma segura, o debate há de se dar em bases que permitam aferir o
grau de legitimidade e eficácia governamental de um e outro regime de governo. Para tanto, é
necessário que se esclareçam as diferenças entre o parlamentarismo e o presidencialismo.
No sistema parlamentarista de governo, o Executivo é uma espécie de delegação do Parlamento a
que se atribui a função de governar, em consonância com um programa aprovado pela maioria da
casa legislativa. Estabelece-se um processo político semelhante a uma pirâmide de três degraus: na
base está o titular da soberania, o povo; sobre esta base assenta-se um órgão de representação, o
parlamento; e no vértice, sobre esta camada intermediária, instala-se um colégio mais reduzido, uma
"comissão de confiança" do Parlamento, o governo (gabinete). A chefia deste governo é atribuída a
um primeiro-ministro eleito não diretamente pelo povo, mas por um colégio eleitoral, o Parlamento,
após indicação de um árbitro das disputas políticas, o chefe de Estado - um monarca, ou um
presidente da República. Assim, no parlamentarismo, as atribuições de chefe de governo e as de
chefe de Estado são deferidas a pessoas distintas. A vontade do povo manifesta-se somente na
constituição do Parlamento, daí falar-se que o regime parlamentarista é um regime monista. Isto é,
de urna única vontade popular.
No sistema presidencialista, o governo representativo baseia-se em uma separação (restrita) de
poderes, estabelecendo-se uma independência relativa entre Executivo e Legislativo. O povo, da
mesma forma que escolhe o Parlamento, também elege diretamente o chefe de governo, que soma
às funções executivas as de chefe de Estado. Desta forma, fixando-se poderes distintos (Executivo e
Legislativo), desconcentrando-se as funções estatais e submetendo-se ambos - Parlamento e
governo - ao voto popular, reforça-se no presidencialismo o princípio do exercício da soberania pelo
sufrágio universal. Tanto o governo quanto a câmara de representação são politicamente
responsáveis perante o próprio povo. A legitimidade do governo por este ângulo é maior no
presidencialismo, posto que o consenso democrático deriva de uma relação direta entre os cidadãos
e o titular da chefia de governo. O regime de governo presidencial é dualista, isto é, de dupla
vontade popular, resultando num permanente e positivo tensionamento político. Combina a
recorrência periódica ao voto universal e o sistema de freios e contrapesos que só o
presidencialismo proporciona com a desconcentração, separação e controle de mão dupla do próprio
poder.
No que se refere à eficácia governamental, poder-se-ia argumentar que no presidencialismo a
existência de um parlamento em oposição ao governo gera graves conflitos administrativos,
sobretudo se o chefe do Executivo, usando de uma prerrogativa que lhe é inerente neste sistema,
veta matérias legais aprovadas na casa legislativa. A tese, todavia, não prospera. O ordenamento
jurídico-constitucional pode consagrar o instituto da vinculação do voto dado ao postulante da
chefia do Executivo ao que for conferido à sua sigla partidária ou coligação (na chapa apresentada
ao Parlamento) e combinar esta hipótese à coincidência de mandatos. Sem prejuízo da
representação proporcional de minorias, este mecanismo possibilitaria a configuração de sólida base
de apoio parlamentar e o fortalecimento das agremiações partidárias. Ademais, deveríamos indagar,
se não tem contribuído para a exaltação do modelo norte-americano de sistema de governo o fato de
nos EUA, tradicionalmente, se eleger o presidente da República de um partido e constituir-se um
legislativo oposicionista. Como disse numa decisão da Suprema Corte em 1986 seu então
presidente, Warren Burquer, as instituições do governo foram deliberadamente dispostas para criar
um sistema que produzisse "conflitos, confusão e discordância".
Argumenta-se que o parlamentarismo seria mais maleável em face da vinculação do governo ao
humor predominante no Legislativo, o que lhe conferiria maior estabilidade política. No entanto, o
presidencialismo comporta modulação análoga, porém mais democrática. Não falamos aqui do
impeachment do chefe de governo presidencial, na eventualidade de prática de crime de
responsabilidade, mas do recall, ou seja, a destituição, por petição popular da própria representação
parlamentar ou executiva (revogabilidade dos mandatos). A alegada flexibilidade do
parlamentarismo é ainda questionável na medida em que se observa um progressivo
constrangimento, em distintos ordenamentos constitucionais, das oportunidades de proposição de
moções de censura aos governos instalados (dilatação dos interstícios para apresentação de
proposições de desconfiança). A par disso, a instabilidade política é uma questão que se coloca para
o parlamentarismo, quando o chefe de Estado (presidente ou monarca) se vê diante da necessidade
de optar discricionariamente entre a dissolução do governo ou a dissolução do parlamento, em razão
da aprovação de um voto de desconfiança ou de simples rejeição de uma matéria de interesse do
gabinete.
Também não procedem as críticas de que o presidencialismo conduziria ao governo imperial ou
caudilhesco. Ressaltamos aqui que o fenômeno da concentração de poderes é verificado em maior
medida no parlamentarismo. Com efeito, podemos afirmar que, hoje, os parlamentos inglês, alemão,
italiano, espanhol, entre outros regimes parlamentaristas, encontram-se subjugados à dinâmica
imposta por seus respectivos governos e não o contrário. É o que se observa no exame de pautas de
votação compostas quase que exclusivamente de matérias consideradas relevantes pelo governo,
reconhecendo-se aos executivos a faculdade de editar providências cautelares de caráter legislativo
(government by decree na Inglaterra; ordonnances na França; provvedimenti con forza di legge na
Itália; decretos leyes na Espanha etc). O mesmo não acontece nos EUA (presidencialista), onde o
presidente da República não possui a iniciativa no processo legislativo, não detém a prerrogativa de
editar medidas extraordinárias com força de lei, não tem controle sobre a elaboração do orçamento e
sequer pode formar seu secretariado (ministério) sem o agreement de um órgão legislativo como o
Senado Federal. Por essas e outras razões é que se vê não no presidente dos EUA, mas no primeiro-
ministro da Grã-Bretanha uma figura política imperial.
De mais a mais, se é dado que no presidencialismo as funções de chefia de Estado e chefia de
governo se confundem numa única pessoa, o que tem suscitado equivocadamente o rótulo de
"autocracia", correta é a constatação de que isso impede a emergência de conflitos institucionais
que, no parlamentarismo, emanam da interseção de atribuições destes dois agentes políticos. As
dificuldades aumentam, ainda mais, em sistemas híbridos semi parlamentaristas (França, por
exemplo) ou semi presidencialistas (Portugal, por exemplo).
No semipresidencialismo e no semi parlamentarismo, conquanto haja separação entre as funções do
chefe de Estado e do chefe do governo, aquele (o presidente da República, no caso) é eleito
diretamente pelo povo em oposição ao parlamentarismo clássico. É bom lembrar que os petistas
parlamentaristas têm, sem exceção, defendido a eleição direta do presidente da República,
descartando a implantação do sistema parlamentarista original. Registramos, no entanto, que não
tem sido esclarecido por adeptos desta idéia no interior do partido se o chefe de Estado teria a
prerrogativa de vetar as proposições de lei votadas pelo Parlamento, donde o sistema pretendido
seria um semi presidencialismo, tal como existe na República portuguesa, ou se apenas ser-lhe-ia
cometida a faculdade de propor ao Parlamento a reapreciação de proposições legais já votadas, no
que o regime escolhido seria um semi parlamentarismo ao estilo francês.
Se os que advogam estes sistemas mistos vêem na eleição direta do presidente da República um
antídoto contra os conchavos fisiológicos do jogo parlamentar, resta evidente que os momentos de
crise alimentam conflitos de competência entre o chefe de governo (primeiro-ministro) e o chefe de
Estado (presidente). A renúncia do presidente de Portugal, Mário Soares, à condição de filiado ao
Partido Socialista Português ante a perda de sua maioria parlamentar na Assembléia Nacional; as
pressões para que o presidente da França, François Mitterrand, reduza o tempo de seu segundo
mandato; a inusitada proposta de Lech Walesa, presidente da Polônia, de escolher a si próprio como
"primeiro-ministro", após sua recente derrota eleitoral demonstram, per si, a falta de
operacionalidade atual de mecanismos híbridos de governo.
Ponto sensível que os petistas parlamentaristas evitam abordar: se no parlamentarismo o chefe de
Estado é o comandante supremo das Forças Armadas, caberia ao chefe de governo indicar os
ministros militares? Estes cairiam juntamente com o restante do gabinete, em caso de aprovação de
voto de desconfiança? Poderiam ser submetidos à moção de censura isoladamente?
Os adeptos do parlamentarismo não têm avaliado devidamente as condições reais em que este
regime seria implantado num país onde vige uma legislação eleitoral que distorce a representação
popular; onde impera um clientelismo em detrimento de alinhamentos programático-ideológicos,
dando-se primazia a composições governamentais a partir de um centro politicamente difuso e
cambiante; onde inexiste uma administração estratificada, com altos funcionários politicamente
neutros, moralmente isentos, capazes de garantir a continuidade administrativa durante os períodos
de dissolução e formação de governos; onde se adota a forma federativa de Estado e não se fala em
estender o parlamentarismo aos estados-membros e aos municípios; onde não estão previstas
eleições para o Congresso Nacional, em caso de vitória do parlamentarismo no plebiscito de 1993,
para a necessária tarefa de adaptação do texto constitucional.
A solução a nosso ver estaria em um presidencialismo renovado, em que a democracia, assumida
como de natureza conflitiva, se cristalizasse através de duas vias: as eleições legislativas e a eleição
presidencial; em que, enfim, o sistema de controle e equilíbrio (check and balance) entre os poderes
pudesse funcionar efetivamente. Este presidencialismo o Brasil ainda não conheceu. Acreditamos
que vale a pena experimentá-lo.
Antes de atribuirmos os males estruturais e de ocasião ao "caudilho de plantão", deveríamos exigir
que o Congresso Nacional exercesse prerrogativas já previstas na Constituição, que possibilitam
barrar arroubos autoritários de quem quer que venha a ocupar o Palácio do Planalto. Queremos
dizer com isto que está na hora de cobrarmos a responsabilidade de um parlamento negligente no
exame de admissibilidade de medidas provisórias inconstitucionais; que evita sustar atos
normativos do Executivo que exorbitam do seu poder regulamentar; que tende a aprovar,
incontinenti, as contas públicas viciadas; que não zela pela preservação de sua competência
legislativa face à atribuição normativa de outros poderes; que não agiliza a elaboração da legislação
infraconstitucional, necessária para que a Constituição tenha plena eficácia; que faz do Orçamento
da União um balcão de negócios e barganhas eleitoreiras; que obstrui inquéritos parlamentares de
investigação de atos irregulares do governo; que, por omissão, não consegue derrubar vetos
presidenciais em matérias importantes, como a política salarial e os planos de benefícios
previdenciários. Eis aí o Congresso Nacional que poderia, no parlamentarismo, eleger, em nome do
povo, o governo do Brasil!
Por último: aos que sustentam, ligeiramente, que o presidencialismo deixou como legado à cultura
política nacional o Estado Novo de Vargas e a ditadura militar, recordamos que o parlamentarismo
ofereceu ao mundo os desvarios e horrores dos governos de dois primeiros-ministros tristemente
famosos: Benito Mussolini e Adolf Hitler.

* Sandra Starling é deputada federal do PT/MG.


Mudança de sistema

Juristas discutem a implantação do parlamentarismo no Brasil


O Conselho de Estudos Jurídicos (CEJ) da Federação do Comércio do Estado de São Paulo (FCESP), presidido por I
Gandra da Silva Martins, em reunião realizada em 15 de março de 2000, discutiu a reforma política e a tese defendida
presidente Fernando Henrique Cardoso de voltar a debater a implantação do parlamentarismo no país.

IVES GANDRA MARTINS – O presidente Fernando Henrique afirmou, em recente entrevista, que as reformas estrutu
haviam sido feitas e que faltava apenas a reforma política. Foi uma surpresa, uma vez que a reforma tributária ainda n
feita e a previdenciária resultou amputada de seus principais aspectos, tanto que se fala em nova reforma desse seto
área administrativa, só a discussão dos subsídios vai exigir nova revisão constitucional. Tudo isso me leva a crer que
Brasil é governado ordinariamente pelo Poder Executivo, que tem o veículo das medidas provisórias, e o Congresso t
função exclusiva de legislar constitucionalmente, pois só discute revisões.

Se analisarmos o mundo atual, vamos verificar que um único país presidencialista funciona entre as grandes nações.
cientista político de larga envergadura nos Estados Unidos, Arend Lijphart, escreveu na década de 80 Democracias, n
minha opinião o melhor livro sobre o assunto, em que ele analisa quais foram os regimes democráticos estáveis no m
de 1945 a 1985. Encontrou apenas 21, já que os demais países que tiveram esse tipo de regime viveram períodos de
exceção, inclusive todos os da América Latina. E entre essas 21 democracias (a rigor eram 20, porque ele considerou
Franças, pré e pós-De Gaulle), com exceção dos Estados Unidos, todas eram parlamentaristas. O que vale dizer que
sistema estava presente em toda a Europa e nos países desenvolvidos da Ásia que não tiveram solução de continuid
democracia. Ao lado deles figurava um país presidencialista, os Estados Unidos, onde há um presidencialismo criado
Constituição, mas extremamente manietado pelo Congresso.

É interessante observar que mesmo o Brasil, quando teve um sistema parlamentar de governo, apresentou estabilida
muito maior do que em todos os períodos presidencialistas. Se analisarmos que o país, a partir de dom Pedro II, adot
sistema parlamentar que resiste sem solução de continuidade até a Proclamação da República, vamos verificar que fo
49 anos de estabilidade, sem esquecer que durante esse período ocorreram três guerras e movimentos como o
abolicionista, o republicano e o federalista. E se observarmos o período de 1889 a 1930, veremos que não havia uma
república no Brasil, mas sim uma ditadura de dois estados, São Paulo e Minas Gerais, que elegiam os presidentes atr
de farsas eleitorais. De 1930 a 1945, o país viveu sob uma ditadura. De 1945 a 1964, tivemos uma democracia com c
instabilidade, com a ocorrência de dois golpes. De 1964 a 1985, o Brasil passou por um período efetivamente de exce
E, de 1985 a 2000, foram 15 anos em que tivemos representantes políticos que não estariam relacionados entre os de
mais éticos que o Brasil já produziu em sua história.

O parlamentarismo, com todas as suas insuficiências, é um regime de controle pelo povo. Os países parlamentaristas
apresentam uma transparência muito maior, porque os governos têm responsabilidade a prazo incerto. Em todos os
sistemas parlamentares, só se mantêm no governo aqueles que efetivamente se mostrem responsáveis no exercício
poder, enquanto no presidencialismo o que existe é a irresponsabilidade a prazo certo, e a única forma de atalhá-la é
através do trauma do impeachment. Não existem as soluções naturais e democráticas de que o parlamentarismo disp
para superar impasses, como a queda do gabinete. Por outro lado, as sucessivas quedas de gabinete ou a defesa de
interesses duvidosos permitem que o chefe de Estado parta para a dissolução incondicionada do Congresso. Porque
quando o chefe de Estado, separado do chefe de governo, percebe que o Congresso não está representando
adequadamente a população, pode convocar novas eleições, o que obriga a uma responsabilidade dos representante

Parece-me que o parlamentarismo é algo que precisaria ser estudado no Brasil, onde, no sistema atual, os deputados
donos de um mandato com a mesma duração que o do Poder Executivo e não têm responsabilidade nenhuma perant
eleitorado, porque estão garantidos por esse mandato. É o contrário do parlamentarismo, em que nem os parlamenta
nem o chefe de governo estão garantidos pelo mandato, só o chefe de Estado. É evidente que, se parece que funcion
outros países mais ou menos civilizados, poderia funcionar no Brasil, desde que tivéssemos alguns mecanismos para
fidelidade partidária, voto distrital, burocracia profissionalizada, e maior autonomia do Banco Central, para que haja o
controle da estabilidade da moeda.

NEY PRADO – Quero colocar algumas questões preliminares. A primeira é a dimensão de espaço. Não adianta discu
parlamentarismo sem tomar como referência a realidade brasileira, porque cairíamos numa discussão do direito
comparado. A outra dimensão é de tempo, para saber se o parlamentarismo no Brasil é um fato histórico ou um produ
história. Em outras palavras, se é oportuno que o Brasil mude de sistema de governo, se é apenas e tão-somente um
expediente para resolver uma crise política ou se é algo embasado na cultura – daí por que também levanto o problem
dimensão cultural. Está na índole do povo brasileiro o parlamentarismo? Um país que sempre oscilou entre autoritaris
populismo estaria culturalmente preparado para aceitar esse sistema de governo? Há uma outra dimensão, que é a ju
e aí me refiro à tipologia. Qual é a natureza da forma de governo no Brasil? Afinal, vivemos realmente num presidenci
ou num parlamentarismo disfarçado? O professor Roberto Campos, tentando responder a essa pergunta, disse o seg
"Nos Estados Unidos se tem nitidamente o princípio da separação dos poderes. Na Inglaterra o princípio é o da integr
dos poderes. No Brasil o que temos é o princípio da confusão dos poderes". Então é importante saber realmente qual
forma de governo que temos no Brasil. Há uma outra dimensão ainda, que é a política: é viável a implementação do
parlamentarismo com esse sistema partidário difuso, inautêntico e personalista? Com esse sistema eleitoral que não
legitima os candidatos, todo ele viciado, com essa forma federativa, toda ela centralizada, é possível que se tenha o
parlamentarismo?

Antes mesmo de analisar o sistema de governo, há três grandes indagações que precisam ser respondidas. Primeira:
crise é do presidencialismo ou do Estado em geral? Segunda: será que a crise não é da democracia representativa, e
relação à qual o mundo moderno já levanta dúvidas? E finalmente a terceira: a rigor, estamos preocupados com a
representatividade política ou com a funcionalidade do poder? Se for com a representatividade política, o enfoque ser
se for com a funcionalidade do poder, será outro.

WAGNER MAR – Penso que por mais que se enxerguem defeitos ou virtudes no presidencialismo e no parlamentaris
temos o exemplo do mundo, e pecamos sempre em compararmos nosso presidencialismo ao dos Estados Unidos, on
esse sistema deu certo. Nossa história de presidencialismo é muito ruim, e um comparativo acaba mostrando que há
desigualdade de história entre Estados Unidos e Brasil. Por isso acho que a experiência do parlamentarismo deve ser
encampada. Na minha opinião, precisamos tentar, de forma objetiva, motivar o país para que se engaje numa campan
para mudar o sistema, apesar do desequilíbrio de representação que existe na Câmara, que é algo que me assusta e
levado sempre a decisões inadequadas para o país.

NEY PRADO – O êxito do presidencialismo norte-americano, segundo alguns autores, se deve a três fatores. Primeiro
pouco apelo da população ao governo central. Segundo, ao federalismo autêntico e equilibrado que lá existe. E, terce
existência de uma poderosa estrutura administrativa. Esses três fatores embasaram o êxito do presidencialismo norte
americano, que também está sujeito a críticas. Alguns autores apontam o militarismo como aspecto negativo.

IVES GANDRA – Dez por cento do PIB americano é destinado às forças armadas.

MARCO AURÉLIO GRECO – Não se pode deixar de considerar as ponderações do conselheiro Ney Prado quanto ao
referenciais de espaço, tempo, perfil sociocultural, imagem que o povo tem de seus governantes e assim por diante. A
desse aspecto sociocultural, acredito que também se deva pensar muito bem nas questões funcionais, seja quanto à
existência de partidos com linhas filosóficas e programas bem definidos que permitam uma opção consciente em rela
objetivos e diretrizes a ser atendidos no governo, seja quanto (e aí não vou falar apenas do presidencialismo norte-
americano, mas também de um dos elementos do parlamentarismo europeu) à existência de uma burocracia estável
bem preparada para dar continuidade à administração nas flutuações dos gabinetes. Esses são pressupostos dos qua
debate sobre parlamentarismo ou presidencialismo fica dependente. Enquanto não existir uma burocracia estável e
altamente qualificada, a mudança de sistema não me parece a melhor opção.

Além disso, também deve ser sublinhada a observação do conselheiro Ney Prado, que eu não chamaria de crise da
representatividade, mas de desafio da própria soberania, que é a dificuldade, hoje, de identificar uma entidade estatal
nítida. E, por fim, além da variável sociológica e cultural, além dos pressupostos funcionais, eu diria que há uma variá
jurídica, pois acho interessante que se debata parlamentarismo ou presidencialismo, o que supõe que isso não seja
cláusula pétrea. E essa premissa não me parece suficientemente nítida, porque o sistema parlamentar ou presidencia
constou do parágrafo 4o do artigo 60 da Constituição porque era objeto de matéria transitória, pois dependia de uma
decisão que nem a Assembléia Nacional Constituinte se julgou habilitada a tomar, a de optar por um ou outro sistema
que deferiu a decisão diretamente ao povo, através do plebiscito.

IVES GANDRA – A objeção que se levantou sobre se seria ou não cláusula pétrea decorreu do fato de que é cláusula
pétrea a separação dos poderes. E muitos entendiam que no parlamentarismo não haveria essa separação, na medid
que o Executivo seria um órgão delegado do Legislativo. Foi essa falta de nitidez que levou Roberto Campos a brinca
dizendo que há uma promiscuidade, porque o Judiciário pode interferir nas decisões do Legislativo e do Executivo, o
Legislativo pode decidir e interferir nas decisões do Judiciário, naquilo em que sua competência for atingida, e o Exec
legisla em nome do Legislativo.

HÉLIO DE BURGOS-CABAL – Acho que antes de cogitarmos de uma mudança de sistema, deveríamos refletir acerc
substância. Inicialmente quero lembrar a resposta de Sólon, após ter sido aprovada sua Constituição, quando lhe
perguntaram: "Sólon, qual é o melhor governo e qual é a melhor Constituição?" Ele dizia: "Para que povo e para que l

Com o processo de globalização, o Brasil ficou exposto à concorrência mundial, e para enfrentá-la terá de livrar-se do
estado de pobreza, da desordem e da marginalidade em relação ao sistema político internacional. Como fazer isso? A
de reformas. Reformas que visarão não somente ao sistema, mas também ao aumento de competitividade, da ordem
bem-estar.

Mas como fazer isso se nos defrontamos com um impasse no atual sistema institucional? Temos um hipermultipartida
com 44 partidos registrados no Superior Tribunal Eleitoral e 19 deles presentes na Câmara. Nenhum regime democrá
representativo pode funcionar com tantos partidos. O modelo federativo brasileiro é distorcido. Rui Barbosa vivia repe
para os membros da comissão que elaborava o projeto da Constituição de 1891: "Não se esqueçam do federalismo".
ele estava pensando no federalismo americano, que não tinha nada a ver com o federalismo que se pretendia instaur
Brasil. Como conseqüência, houve uma distorção em virtude das disputas de poder que não estão reguladas ou previ
na legislação brasileira: a política. Os governadores têm influência sobre os deputados e senadores, que deles depen
para ser reeleitos. Os governadores, por sua vez, contando com essa dose de poder factual, entram em conflito com o
Executivo na disputa dos fatores de progresso e desenvolvimento. Em torno dessas distorções formou-se uma coalizã
clientelismo, patrimonialismo, corporativismo, cartorialismo e corrupção que bloqueia completamente as reformas. E e
quadro só pode ser modificado com reformas, mas os beneficiários dessas distorções não as querem.

EDVALDO BRITO – Quero dizer que me impressionou a questão cultural, levantada pelo conselheiro Ney Prado, e é n
linha que eu gostaria de fazer uma reflexão. Considerando o modelo federativo brasileiro, teríamos de adotar o
parlamentarismo também nos estados e municípios?

FERNANDO PASSOS – O sucesso do sistema parlamentar demonstra que, independentemente da tradição brasileira
é o modelo mais aceitável de democratização do poder, na atual circunstância, em todo o mundo. E se é em todo o m
por que não adotá-lo no Brasil? O problema é que todas as vezes na história em que se discutiu essa questão, o deba
motivado pela circunstância política.

Na minha maneira de enxergar a realidade brasileira, o parlamentarismo deve ser adotado da forma que for possível,
tudo no Brasil é feito. Porque, na verdade, que sistema de governo temos? Presidencialismo, não é verdade. O presid
já cumpre a função de presidente da República como chefe de Estado e de chefe de governo via Parlamento, porque
o tempo todo por meio de medidas provisórias.

Os debates no Congresso Nacional são absolutamente inexistentes. Somente tem andamento aquilo que a maioria
parlamentar do governo aprova. Não há discussão, não há tema a ser proposto no Congresso que não venha com a
aquiescência do Executivo. Portanto, já temos essa não separação de poderes no Brasil.

NEY PRADO – Oitenta e quatro por cento das medidas aprovadas no Congresso Nacional, nos últimos dez anos, fora
colocadas por iniciativa do presidente.

PAULO PLANET BUARQUE – Em resposta à pergunta do conselheiro Edvaldo Brito, eu diria que basta adotar o
parlamentarismo pleno, porque não se compreenderia um parlamentarismo no nível federal e regime presidencialista
estadual ou municipal, até para que se tivesse a escola adequada de gerenciamento do poder. Porém, existe um aspe
prático que não induz a crer que teremos sucesso nas idéias do senhor presidente da República e de muitos políticos
entendem que o regime parlamentarista seja solução para os problemas de governo no Brasil. E por quê? Porque nes
país, infelizmente, ainda temos um quarto poder, que não pode ser esquecido, que é a mídia. Basta recordar o plebisc
quem liderou a mídia quando se escolhia o sistema de governo. Em função disso, a campanha plebiscitária, se chega
ao plebiscito – que eu acredito que seja necessário –, será manifestamente conduzida, e por aqueles que têm interes
manutenção do poder. Infelizmente, essa é a prática.

Gostaria de ressaltar que é evidente que o regime parlamentarista depende, sim, de uma burocracia efetiva e compet
Mas, usando o sistema francês como exemplo, quero lembrar que na França não é possível exercer nem diretoria nem
chefia de qualquer tipo de departamento sem ter cursado uma escola de política e administração, o que não existe ne
país. Aqui não se forma o profissional para o exercício de um cargo público. Há concursos, em que em geral o candid
cruzinhas para mostrar sua eventual capacidade intelectual. Sinceramente, acho que precisaríamos primeiro escolher
nossos representantes, prepará-los, educá-los, exigir também deles certa escolaridade para então podermos chegar a
regime parlamentarista, que é o meu preferido.

ANTONIO CARLOS RODRIGUES DO AMARAL – Todos sabemos que Rui Barbosa tinha uma paixão muito grande pe
federalismo norte-americano. Os Estados Unidos tinham saído da guerra civil com o país praticamente dizimado, e 30
depois já eram uma das grandes potências mundiais. Ele quis trazer isso para o Brasil, mas sabemos que trouxe de u
forma tropicalizada. Em vez do federalismo por agregação, como o norte-americano, em que as 13 colônias queriam s
independentes, adotamos um federalismo por segregação, pois tínhamos um país com governo central unitário e
simplesmente o recortamos e chamamos as províncias de estados, mas nunca perdemos o viés de governo central.

Mas a questão relevante seria analisar o parlamentarismo e o presidencialismo à luz de 200, 300, 400 anos de experi
política mundial e diante do fenômeno de integração econômica, que é absolutamente novo e se estabelece de modo
nítido nos últimos 20 anos. Estamos falando de uma experiência recentíssima, em que se vão modificando todas as fo
de apreensão da realidade. Então minha dúvida é se essas categorias se inserem no mundo globalizado.

Parece-me que hoje, no ano 2000, é inútil analisarmos pura e simplesmente os conceitos de presidencialismo e
parlamentarismo sem confrontá-los com a realidade atual. Acho que podemos manter princípios que sejam bons em
qualquer sistema, como a burocracia estável, por exemplo.

DAMÁSIO DE JESUS – De fato, no Brasil, o corpo administrativo desaparece quando muda o governo. Existe um exe
na minha área, que é o direito penal. Há hoje uma comissão, presidida pelo professor Miguel Reale Júnior, encarrega
alterar a parte especial do Código Penal, que está na nona tentativa. E por quê? Porque normalmente o ministro da Ju
designa uma comissão, que faz um trabalho e o entrega ao ministro, que o envia para o Congresso. Muda o ministro,
que chega faz de conta que não existe aquele trabalho, nomeia uma nova comissão, que inicia um novo trabalho. Isso
ocorre em todos os setores da administração pública, infelizmente.

Penso que o avanço da humanidade vem acompanhado de uma nova realidade econômica e social. Essa nova realid
traz relações sociais, políticas, econômicas e administrativas diferentes, exigindo que encaremos os problemas de ma
totalmente diversa da anterior. Nessa questão do sistema de governo é de se indagar se as diretrizes habituais dos
sistemas parlamentarista e presidencialista são apropriadas ao Brasil neste novo mundo. É claro que podemos insistir
nesse presidencialismo que não está dando certo há dezenas de anos, porém, quando pensarmos num parlamentaris
preciso que não adotemos simplesmente as idéias que agora existem, mas que formemos novas. Um autor disse há p
tempo que o analfabeto do ano 2000 não é aquele que não sabe escrever e ler, mas aquele que não souber desapren
aprender de novo. Fizeram há pouco tempo uma pesquisa via Internet, nos Estados Unidos, indagando qual era a ma
invenção dos últimos 2 mil anos. Eu li dezenas de respostas, mas gostei muito de uma, que é a borracha de apagar, p
permite que apaguemos tudo aquilo que existe e escrevamos novamente.

VALDIR DE OLIVEIRA ROCHA – Parece que o grande desafio que se coloca antes da reforma política é a reforma do
políticos. Hoje temos uma classe política que, em regra, é desacreditada pela maioria da população, o que nos remete
indagar por que isso acontece. A população, que em grande parte é analfabeta sob o prisma tradicional e sob esse no
prisma aqui mencionado, de qualquer modo está hoje depauperada sob o ponto de vista cultural.

Essa reforma política deve passar antes por uma mudança no instrumental normativo. Hoje, nosso instrumento de
legislação por excelência é a medida provisória, que na realidade tem se mostrado de todo perniciosa. Na verdade, te
até uma séria dúvida em relação a algumas notícias, que me parecem desencontradas, em relação ao que teria acon
com a tramitação da emenda constitucional que dispõe sobre as medidas provisórias. Cheguei a ver notícias de que o
presidente do Congresso estaria esperando o melhor momento para a promulgação de uma emenda. Se isso realmen
procede, mostra de que forma nossa pobreza política campeia.

Além da representatividade dos estados, que é totalmente desequilibrada, me parece que é necessário haver um
fortalecimento dos partidos, que não precisam ser muitos, mas que realmente mostrem uma linha ideológica muito firm
apresentem alternativas sérias de exercício do poder.

GASTÃO ALVES DE TOLEDO – No fundo, o grande problema reside na distribuição do poder; o fundamental é saber
fica com o poder. Que estrutura temos e aonde queremos chegar, num país que é uma república sem jamais ter sido
republicano, é uma federação que nunca foi federal e é presidencialista sem ter tido presidencialismo? Porque, na ver
nosso presidencialismo é totalmente desvirtuado, nossa federação não existe e a res publica nunca foi pública, sempr
res privata. Realmente, a questão do exercício do poder no Brasil é difícil de ser analisada.

Tenho verificado que existe uma força nos governos estaduais, neste país, que era insuspeitada até dois ou três anos
O poder no Brasil sempre tendeu a ser centralizado no Executivo federal, especialmente a partir de 1930. Mas é verda
que fatos recentes têm demonstrado que os governos estaduais têm muito poder, para não mencionar alguns municíp
nossa federação.
Quinhentos e tantos projetos de emenda constitucional foram apresentados ao Congresso Nacional, a partir de 1988,
demonstra, em primeiro lugar, o que essa Constituição veio criar em termos de insegurança e inadequação às
necessidades do país. Demonstra, também, que não temos suficiente experiência para dizer se devemos marchar ne
naquela direção de maneira definitiva. Penso que a experiência presidencialista no Brasil foi sempre mascarada por
deformações enormes. Se nunca tivemos um presidencialismo autêntico no país, como é que podemos dizer que dev
ter um parlamentarismo? Não quero dizer que sou contra o parlamentarismo, que talvez fosse uma solução, como foi
muitos países. Mas, ao criticar o presidencialismo, devemos levar em conta que ele nunca foi exercido na sua ideolog
fundamental, nunca houve obediência a certos preceitos que deram certo, especialmente nos Estados Unidos. Por qu
Porque nunca fomos uma república nem uma federação.

Debate: Parlamentarismo x Presidencialismo: Indireta no


estômago
Teoria e Debate nº 17 - janeiro/fevereiro/março 1992
publicado em 14/04/2006

É inacreditável que haja parlamentaristas no PT. Nesse regime que tantos defendem falta
democracia. O chefe de governo é eleito por uma espécie de colégio eleitoral e isso propicia a
formação de panelinhas centralizadoras. Lutar pelo presidencialismo é combater a direita liberal.
Por Vladimir Palmeira*
É espantoso que haja tantos parlamentaristas em nosso partido. A fragilidade desta posição em um
partido de movimento e de mudanças é tão grande que chama a atenção para a nossa própria
evolução.
Estabelecemos quatro pontos essenciais para julgar um regime de governo: maior ou menor
democracia (ou mais representatividade), maior ou menor capacidade de descentralizar, maior ou
menor flexibilidade e maior ou menor capacidade de estabilização.
Presidencialismo e parlamentarismo se equivalem quanto à flexibilidade. Os parlamentaristas
adoram dizer que seu regime é mais flexível porque podem mudar a qualquer momento o chefe de
governo, coisa bem difícil de se fazer no presidencialismo. Mas o presidencialismo muda de
governo com facilidade, embora não de chefe. Aqui no Brasil mesmo, a queda de Zélia e de sua
equipe representou uma mudança substancial.
No parlamentarismo, é comum que a possibilidade de mudar o chefe de governo sirva para mantê-
lo. O primeiro ministro pode dissolver o Congresso na hora que desejar. Quando está bem nas
pesquisas, "mete bronca", convoca eleições. Com isto, há chefes de governo que se eternizam. Sem
falar que mudanças na chefia de governo nem sempre traduzem mudanças de fundo. A mesma
panelinha continua mandando...
O presidencialismo é mais democrático que o parlamentarismo: (De fato, quanto mais direta a
democracia, melhor. Ora, no presidencialismo, os trabalhadores podem eleger diretamente a chefia
de governo que não precisa necessariamente ser de um só homem, podendo ser colegiada. No
parlamentarismo, deputados escolhem em nosso lugar. Sabemos bem que nem sempre a
democracia, a mais direta, é exeqüível. Neste caso, porém, não há dúvidas. O parlamentarismo tira a
possibilidade dos trabalhadores escolherem diretamente seu governo.
Podemos ir mais longe. Nos Estados Unidos, há estados onde o Poder Judiciário também é eleito.
Deve ser este nosso objetivo, três poderes eleitos diretamente.
O presidencialismo é mais descentralizador, ao contrário do que se costuma alardear nas fileiras
parlamentaristas. Na Inglaterra, 70% das leis têm origem no Poder Executivo. É verdade que os
deputados elegem o chefe do governo. Mas, depois da eleição, este governo tem um peso
descomunal, passando praticamente tudo que quer. Salvo um ou outro momento, é o Executivo que
dá as cartas, daí termos figurinhas carimbadas na direção dos governos europeus. Enquanto isso,
não há, no mundo, Legislativo mais forte que o dos Estados Unidos, que têm regime
presidencialista...
O presidencialismo quebra a concentração porque os dois poderes são autônomos, eleitos os dois. A
eleição do Judiciário colocaria a situação ideal, o equilíbrio entre três poderes, todos eleitos
diretamente pelo voto popular.
Os mais ortodoxos lembrarão que Marx, analisando a guerra civil na França, em 1871, vira na
Comuna um exemplo de poder moderno, que seria a um só tempo Legislativo e Executivo. A
experiência na URSS não pareceu confirmar as virtudes de tal exemplo. Favoreceu-se uma
centralização acentuada. A concentração de dois poderes em um só aumenta o autoritarismo e
dificulta o controle popular.
Sendo o presidencialismo tão superior, por que, indagam os parlamentaristas, a Europa é
parlamentarista e só os Estados Unidos têm regime presidencialista entre os países desenvolvidos?
A resposta está na própria história da Europa. Havia uma monarquia centralizada que começou a ser
questionada pelos senhores de terra e pelas novas classes dominantes. O poder real começou a ser
limitado, sobretudo na sua capacidade fiscal, a partir da formação de parlamentos. A luta política
teve um ponto decisivo na luta do Parlamento contra o rei. No geral, seu resultado foi um
compromisso. Os reis foram perdendo poder efetivo e o Poder Executivo sendo designado pelo
próprio Parlamento, através da nomeação de um primeiro-ministro.
Já o presidencialismo veio com a Revolução da Independência Norte-americana. Aqui, não poderia
haver compromissos, a realeza sendo inglesa. Rompidos os laços com a Inglaterra, os americanos
optaram pelo óbvio: escolher diretamente o Poder Executivo, através da eleição de um chefe de
governo, o presidente da República.
Assim, onde havia civilizações mais antigas, onde a tradição monárquica pesou, o regime tendeu ao
parlamentarismo. Em países novos, como na América do Sul, quem pretendeu ter uma democracia
representativa optou naturalmente pelo presidencialismo.
Eis aí a resposta, fruto da experiência histórica dos povos europeus. Querer repetir a Europa é mera
bobagem porque, como já se disse, não importamos com o parlamentarismo as condições e a
história européia. O Parlamento seria um fracasso maior que o Governo Paralelo, esse fantasma que
paira na cúpula de nosso partido.
Chegamos finalmente a um ponto onde o parlamentarismo é vitorioso. Sem nenhuma dúvida é um
regime mais estável. É meio grotesco que petistas escolham um regime de governo pela defesa da
ordem, mas temos de reconhecer as vantagens parlamentaristas...
Mas, se examinarmos bem, descobriremos que o parlamentarismo não garante estabilidade
nenhuma. Quem lhe dá estabilidade é o sistema distrital de eleições. Não é à toa que a maioria de
nossos parlamentaristas defende este tipo de eleição.
Neste sistema, as eleições seriam por distrito, por circunscrição eleitoral, e teriam caráter
majoritário. Teríamos a eleição de um deputado por distrito. Seria o vai ou racha. Ou se ganha ou se
perde. Os votos dos partidos derrotados não contam para coisa nenhuma. A representação no
parlamento não seria mais proporcional aos votos obtidos por um partido. As minorias estariam
liquidadas. Um partido poderia ter 10% dos votos e nenhuma cadeira.
O Parlamento deixa de representar todas as diferenças da sociedade. A tendência é a de se formar
um bipartidarismo artificial. Um só partido pode ter ampla maioria no parlamento, sem
correspondência efetiva com a proporção de votos que recebeu. O grau de concentração de poderes
que o parlamentarismo já tem é multiplicado pela concentração partidária. A democracia se
restringe. A descentralização vai para o espaço. A estabilidade triunfa.
Presidencialismo e sistema proporcional, eis a posição. Isto não implica que se pare nas definições.
Devemos patrocinar reformas no presidencialismo. Já nos referimos às eleições no Judiciário.
Teríamos de acabar com o direito de veto do presidente da República, teríamos de exigira aplicação
do princípio "um homem, um voto", assegurando uma verdadeira proporcionalidade. No mesmo
sentido, deveríamos eliminar o Senado ou restringir sua competência a questões atinentes à
federação.
Encaminhamos as questões referentes ao regime de governo em geral. Não poderíamos deixar, no
entanto, de lembrar que, na cultura política brasileira, as eleições legislativas são o exemplo de ação
fisiológica, enquanto toda a polarização política se dá nas eleições para o Executivo. São estas que
politizam. Aqui, o parlamentarismo também joga na direção do retrocesso.
Nesta discussão, não podemos nos limitar à questão do regime de governo propriamente dito. Cabe-
nos perguntar o porquê da onda parlamentarista. Não sai do nada. Vem englobada em uma opção de
desenvolvimento que a chamada direita liberal tem defendido. Vem dentro de uma ofensiva dos
setores dominantes que acua a esquerda. Chega dentro da tal política de modernização.
A direita liberal quer liquidar o setor público da economia e dispor do poder absoluto de
composição dos quadros do Estado. Quer política agrícola sem reforma agrária. Quer novo
desenvolvimento sem nova política de redistribuição de renda.
Ataca também os direitos sociais. Quer liquidar com os direitos trabalhistas, assegurados na
Constituição. Quer cercear o direito de greve e a possibilidade de organização política.
Parlamentarismo e voto distrital são seu caminho de ordenação política. Transição sem transtornos.
A luta é também contra a ofensiva da direita. Nesta luta, não cabe o silêncio. Há muita gente dentro
do PT que aceita o parlamentarismo sem trais indagações. São os parlamentaristas por descuido. Na
verdade, não ligam para a questão porque ela é institucional. Seria bom pensarem no assunto porque
ele vai entrar em suas vidas...
A luta pelo presidencialismo é uma luta decisiva. Presidencialismo contra parlamentarismo.
Presidencialismo contra liberalismo.