Departamento de Derecho Público Cátedra de Derecho Constitucional III

Escuela de Derecho Año 2018

PUCV Docente: Francisco Peña Silva

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

I- Conceptos

Dentro del poder ejecutivo tradicionalmente se han distinguido dos funciones perfectamente
distinguibles: la función de gobierno y la función de administración. La distinción es relevante ya que
ambas se radican orgánicamente en una misma estructura organizacional sometida al Presidente de la
República, que se denomina Administración del Estado.
En un sentido muy amplio, se entiende por gobierno toda la labor del poder político
institucionalizado. Por lo tanto, se identifica gobierno con actividad estatal.
En un sentido más restringido, gobierno es la actividad de conducción política del Estado, la
que corresponde al Poder Ejecutivo, pero en la cual participa el Poder Legislativo, ya que se entiende
la actividad de conducción política como conjunto de decisiones destinadas a determinar en forma
autoritativa los valores que regirán la sociedad política, y de acciones destinadas a concretar dichos
valores. En un sistema democrático, y según las exigencias del estado de derecho, las principales
decisiones en este campo deben plasmarse en leyes, ya que implican decisiones sobre la libertad de
las personas y las prioridades en su ejercicio en distintos ámbitos.
En un sentido estricto, se entiende que al encomendarle la actividad de gobierno al Ejecutivo
se radica en él la conducción o liderazgo político, al radicarse en él la unidad de las facultades de
formulación de políticas nacionales, entendidas como la determinación (decisión) de un objetivo
político y del conjunto coordinado de medidas orientadas a su realización, a nivel nacional. Con esta
finalidad se pone a disposición del gobierno una serie de instrumentos, dentro de los cuales destacan
la posibilidad de aplicar recursos humanos y materiales con el objeto de alcanzar los fines fijados: a
esto último se denomina genéricamente la actividad administrativa.

II- Esquema general del gobierno y administración en Chile

Función de gobierno

- Nivel nacional: Presidente de la República o PDR (art. 24 Constitución o CPR y 1 Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado o LOCBGAE N° 18.575) y
Ministros (art. 33 CPR y 22 LOCBGAE).

- Nivel regional: Intendentes/Delegado Presidencial Regional (artículo 115 bis de la CPR).

- Nivel provincial: Gobernador Provincial/Delegado Presidencial Provincial (artículo 116 de la CPR).

- Nivel comunal: No existe (ver artículo 110 inciso 1° CPR).

Función de Administración

- Nivel nacional: PDR (art. 24 CPR y 1 LOCBGAE) y Ministros (art. 33 CPR y 22 LOCBGAE).

- Nivel regional: Gobierno Regional (art. 111 incisos segundo y tercero CPR y 13 de la LOCGAR).

- Nivel provincial: Gobernador Provincial/Delegado Presidencial Provincial (art. 44 LOCGAR).

- Nivel comunal: Municipalidades (art. 118 CPR y 1 LOCMUN).

III- El Presidente de la República

La CPR consagra un régimen de gobierno presidencialista. Esto significa que la unidad de las
decisiones políticas, se generan y se concretan en órganos distintos que aquellos sobre los cuales se
estructura el parlamento, y en forma independiente de la mayoría parlamentaria de turno. La jefatura
de gobierno recae en un PDR, y en esa medida, cabeza de la administración, que conjuntamente con
ella, ejerce la jefatura de Estado, lo que implica esencialmente su representación.

1- Requisitos (art. 25)

- Tener la nacionalidad chilena, de acuerdo a los numerales 1 o 2 del artículo 10.

- Tener cumplidos 35 años de edad.
- Poseer las demás calidades necesarias para ser ciudadano con derecho a sufragio.

El PDR dura en el ejercicio de sus funciones 4 años y no podrá ser reelegido para el período
siguiente.

2- Elección del PDR (art. 26 y 27 CPR)

Se establece que el proceso se realiza por una elección directa, en el cual el candidato que
obtenga la mayoría absoluta de los votos (50% más uno) de los sufragios válidamente emitidos, esto
es, excluyendo los nulos y blancos, será electo. La elección se realizará conjuntamente con la de
parlamentarios, el tercer domingo de noviembre del año anterior a aquel en que deba cesar en el cargo
el que esté en funciones, de conformidad a la LOC respectiva.
Para el caso que ningún candidato obtenga la mayoría absoluta de los votos válidamente
emitidos, se realizará una segunda vuelta, en la que participan los candidatos que obtengan las dos
altas mayorías. La regulación constitucional excluye el retiro de cualquiera de los dos candidatos en
beneficio de una minoría inferior. Esta elección se realizará el cuarto domingo después de efectuada
la primera elección, de conformidad a la LOC respectiva.
En caso de muerte de uno o ambos candidatos de la segunda vuelta, se convocará a una nueva
elección dentro del plazo de 10 días contados desde la fecha del deceso. Esta elección se celebrará 90
días después de realizada la convocatoria, si ese día correspondiere a día domingo, si así no fuere, se
realizará el domingo inmediatamente siguiente. Si el mandato del PDR en ejercicio expira antes de la
fecha de asunción del PDR que se elija en conformidad a la elección señalada, se aplicará, en lo
pertinente, las reglas de subrogación del inciso primero del artículo 28.
El artículo 27 regula el proceso de calificación y acto de asunción presidencial:
- Respecto a la calificación, señala que dicho proceso debe concluir dentro de los 15 días
siguientes de realizada la primera votación, o bien, dentro de los 30 días siguientes tratándose
de la segunda votación.
- El Tribunal Calificador de Elecciones (TCE) debe comunicar de inmediato al Presidente del
Senado la proclamación del Presidente electo que haya efectuado.
- El Congreso Pleno (CP) reunido en sesión pública el día en que deba cesar en el cargo el
PDR en funciones tomará conocimiento de la resolución del TCE que proclama el PDR
electo.
- En este mismo acto, el Presidente del Senado, tomará el juramento o promesa de desempeño
fiel del cargo al PDR electo (ver art.)

3- Reemplazo en caso de subrogación y vacancia (art. 28 y 29 CPR)

La subrogación implica el reemplazo provisional del titular de un cargo que se encuentra

temporalmente impedido de ejercerlo. Hay que distinguir en el caso de PDR electo y el que se
encuentra en ejercicio:
- Electo: Si se encuentra impedido para tomar posesión del cargo, asumirá mientras tanto, a
título de Vicepresidente, el presidente del Senado, a falta de éste el de la Cámara de
Diputados y faltando ambos, el presidente de la Corte Suprema.
- PDR en ejercicio: Le subroga con el título de vicepresidente el ministro titular a quien
corresponda el primer lugar en el orden de precedencia legal; a falta de todos ellos, se sigue
la regla de subrogación del presidente electo. La orden de precedencia de los ministros de
Estado, se encuentra en la ley N° 7.912, que organiza las Secretarías de Estado, y que se
conoce como orgánica de ministerios.
 Por otro lado, la vacancia del cargo de PDR, que se traduce en la falta del titular del cargo,
puede producirse por:
- Muerte.
- Sentencia estimatoria en juicio constitucional.
- Declaración de inhabilidad por impedimento o aceptación de la renuncia por parte del
Senado.

En la vacancia, también hay que distinguir:

- Electo: Si existe un impedimento físico o mental absoluto para que el PDR electo asuma el
cargo, y el Senado así lo declara, el vicepresidente convocará nuevas elecciones dentro de
los 10 días siguientes al acuerdo del Senado. La persona elegida en esa votación durará en
el cargo por el mismo período que le habría correspondido al anterior.
- En ejercicio: Se siguen dos reglas distintas, dependiendo del tiempo faltante para la próxima
elección presidencial:
o Si faltan 2 años o más para la próxima elección, se procede a convocar a una nueva
elección.
o Si faltan menos de 2 años para la próxima elección le corresponde elegir al PDR al
CP, por la mayoría absoluta de los senadores y diputados en ejercicio.
- En ambos casos el PDR elegido durará hasta completar el período que restaba al que produjo la
vacante.

4- Estatuto de los ex-presidentes

El PDR cesará en su cargo el mismo día en que se complete su período y le sucederá el

recientemente elegido. En virtud de la ley de reforma constitucional N° 19.672 del año 2000, se
reforma el artículo 30 y se crea la dignidad oficial de ex PDR. Esta dignidad les otorga fuero,
equivalente al de los parlamentarios, y dieta. Ésta última es incompatible con otras remuneraciones
provenientes del Fisco.
Mantienen esta dignidad, incluso quienes hubieren renunciado al cargo de senador vitalicio,
sin embargo, no opera si la persona asumió el cargo como reemplazante en caso de vacancia ni quien
haya sido declarado culpable en juicio constitucional.

5- Deberes constitucionales

Son 3:
- dar cuenta del estado político y administrativo de la Nación (art. 24 inciso 3° CPR).
- dar siempre aviso al Senado de su decisión de ausentarse del país, y los motivos que la
justifican (art. 25 inciso 4° CPR).
- debe contar con el acuerdo del Senado para salir del país por más de 30 días o en los últimos
90 días de su periodo presidencial (art. 25 inciso 3° CPR).

6- Atribuciones

Se clasifican en atribuciones genéricas y específicas.

a- Genéricas (art. 24 inciso 2°)

Se encuentra establecida en el inciso 2° del artículo 24. Ha dado lugar a dos interpretaciones:

- para algunos se trata de un enunciado general de las atribuciones del PDR que luego se detallan en
el artículo 32. Para esta interpretación no es posible fundar una atribución del PDR de manera
implícita. No sería posible entender consagrada, por ejemplo, una competencia general de policía, ya
que en un Estado de Derecho la limitación de los derechos de las personas sólo puede hacerla de
manera valida el legislador.

- para otros, se establece una competencia general del PDR para ejercer la función de policía, que es
aquella que supone la limitación de los derechos de los particulares, por razones de interés general y
con el objeto de alcanzar la mantención del orden público. Es necesario señalar, que en un Estado de
Derecho, la actividad de policía no sólo es compatible sino que necesaria, siempre que se realice de
conformidad al principio de juridicidad.

b- Específicas (art. 32)

Se encuentran principalmente en el artículo 32 de la CPR. Existe una clasificación (leer y

estudiar los apuntes respectivos). A continuación, se tratarán las más relevantes.

i- La potestad normativa del PDR

La potestad normativa del PDR se denomina en un sentido amplio como potestad

reglamentaria, entendida como la atribución del PDR para dictar imperativos jurídicos abstractos y
generales u órdenes particulares destinadas al gobierno y a la administración del Estado. Se encuentra
prevista en el artículo 32 N° 6 de la CPR.
En dicha disposición existen 3 elementos:
- potestad reglamentaria autónoma.
- potestad reglamentaria de ejecución.
- potestad general de dictar actos jurídicos públicos de carácter imperativo o instrucciones.

El PDR se expresa en la vida jurídica a través de los Decretos Supremos (DS), que es forma
no contenido. Los DS, de acuerdo al artículo 3 inciso 4° de la Ley N° 19.880, de Bases de
Procedimiento Administrativo (LBPA), son ordenes escritas que dicta el PDR o un ministro por orden
del PDR, sobre asuntos propios de su competencia. Mediante ellos el PDR ejerce todas sus
competencias.
Requisitos:
- Deben ser escritos (art. 3 LBPA)
- Debe ser firmada por el PDR y por un ministro de Estado (requisito de validez, art. 35 inciso
1º CPR), Puede faltar la 1º, el caso de DS por orden del PDR (delegación). Más de 1 ministro
(decreto de insistencia)
- Debe ser numerado y fechado por el ministerio respectivo.
- No debe tener alteraciones o correcciones en su texto.
- En cuanto al fondo: Debe ajustarse al marco jurídico.

La potestad reglamentaria presidencial ya fue analizada al tratarse el tema del sistema de fuentes
estructurado en la CPR, no obstante ello, se realizarán los siguientes comentarios:

- Eduardo Cordero Quinzacara1, postula que la distinción entre reglamento autónomo y reglamento
de ejecución no es tal, pues en ambos casos existe una dependencia y complemento respecto de la
ley. Cordero señala que a la ley, en virtud del artículo 63 n° 20, le corresponde regular los aspectos
de la vida social en sus bases esenciales, mientras que los aspectos no esenciales, complementarios,
de desarrollo o de detalle quedan entregados al reglamento. Por tanto, si el reglamento autónomo debe
regular los aspectos no esenciales de un ordenamiento jurídico, en la emisión de dichos instrumentos
se deberá tener presente lo prescrito en la Constitución y las bases esenciales que ha estatuido el
legislador para regular una determinada materia, teniendo éste último una capacidad directiva
respecto del reglamento autónomo al igual que respecto del reglamento subordinado o de ejecución.

- el reglamento es producto del ejercicio de un poder normativo, por ende, forma parte del
ordenamiento jurídico y es vinculante para la Administración y los ciudadanos.

- respecto de la Administración, la sujeción al reglamento se traduce en la regla de la “inderogabilidad

singular del reglamento”, que en términos simples, se traduce en la prohibición de la autoridad de
dejar de aplicar un R para un caso concreto.

1
Cordero Quinzacara, Eduardo, El Sentido Actual del Dominio Legal y la Potestad Reglamentaria en Revista
de Derecho Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XXXII (Ediciones Universitarias de Valparaíso, 1°
ed., 2009) pp. 409-440.
- para el Tribunal Constitucional o TC, según lo señala en la sentencia rol N° 153 2, no procede la
delegación de firma respecto de los decretos supremos reglamentarios, es decir, no pueden ser
dictados “por orden del PDR”. El TC llega a dicha conclusión a partir del cambio de redacción del
inciso 1° respecto del inciso 2° del artículo 35 de la CPR. En consecuencia, solo pueden expedirse
con la sola firma del ministro respectivo, los decretos e instrucciones.

- los DS se encuentran sometidos a un control administrativo externo, mediante el trámite de toma de

razón efectuado por la Contraloría General de la República (artículo 98); y siempre pueden ser objeto
de un control jurisdiccional (artículo 38 inciso 2°). A partir de la reforma constitucional del año 2005,
el TC tiene la atribución para ejercer el control de constitucionalidad de los DS, cualquiera sea el
vicio invocado.

- en la sentencia rol N° 591 el TC inaugura una tendencia de entender que el concepto de DS no es

meramente formal, sino que tendría un carácter sustancial. La cuestión planteada decía relación con
la eventual inconstitucionalidad de la Resolución Exenta N° 584 del 01 de septiembre de 2006, del
Ministerio de Salud.
En primer lugar, el acto cuestionado no es un DS, por tanto, no está dentro de la esfera de
competencia del TC. No obstante ello, el órgano de jurisdicción constitucional planteó la posibilidad
de recalificar el acto administrativo con el objeto de atraerlo a la esfera de su competencia,
sosteniendo que se trata de un DS encubierto, ya que se trata de un reglamento; y la dictación de
reglamentos es una competencia privativa del PDR3.
En segundo lugar, tomando en cuenta que el TC estima que el acto cuestionado tiene un
carácter reglamentario, y que la dictación de los mismos es una competencia privativa del PDR, lo
declara inconstitucional por no cumplir los requisitos formales para la dictación de éstos4.

2
Considerando 15°: Que, además como se desprende con toda claridad del artículo 35 de la Carta Fundamental
el constituyente ha hecho una clara distinción entre los requisitos de forma que deben tener los reglamentos, los
decretos y las instrucciones, de tal manera que los decretos e instrucciones pueden expedirse con la sola firma
del Ministro respectivo "por orden del Presidente de la República" y previa autorización legal;
Considerando 16°: Que de la sola lectura del artículo 35 de la Constitución Política es dable concluir que los
reglamentos han sido excluidos de la posibilidad de la delegación de firma y necesariamente deben ser suscritos
por el Presidente de la República y además, por el Ministro respectivo.
3
Considerando 10°: Que dentro del marco normativo constitucional y la doctrina recopilada debe decidirse si
está dentro de la competencia del Tribunal Constitucional el recalificar los actos administrativos como una
forma de atraerlos a la esfera de su competencia, o si, por el contrario, el sistema contempla otras vías
constitucionales que logren dicho propósito. Entre éstas podría citarse el artículo 52 de la Carta Fundamental,
y además el artículo 20, que establece el amparo de garantías constitucionales;
Considerando 13°: Que, en este contexto, una resolución que contiene materias propias de un reglamento,
cualquiera que sea el nombre que se le coloque, es de competencia privativa del Presidente de la República, y
así deberá declararlo esta Magistratura.
4
Considerando 30°: Que el carácter reglamentario de la resolución impugnada por el requerimiento lo
confirman versadas opiniones de juristas, que fueran acompañadas a estos autos y tenidas presentes por el
Tribunal. Así, el ex Presidente del Tribunal Constitucional y ex Contralor General de la República, don Enrique
Silva Cimma, al referirse a la Resolución Exenta Nº 584 consigna que “la sola mención de las materias que se
contienen en tal resolución pareciera bastar para concluir en la improcedencia del camino seguido para
aprobarlas. En efecto: normas nacionales sobre regulación... Es decir, disposiciones de carácter general
destinadas a regular la materia y que han de tener una vigencia nacional, o sea, aplicables en todo el país. Si
esto emana de un órgano del Ejecutivo, bastaría tan sólo con tener presente el artículo 32 Nº 6 de la Constitución
Política de la República para observar que es atribución especial del Presidente de la República ejercer la
potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal ¿Puede entonces
concebirse que un acto que aprueba normas nacionales sobre regulación . . . emane de un órgano distinto al
Presidente de la República y que, formalmente, constituya simplemente una resolución? Porque si esas normas
no son propias de una ley obviamente lo serán de un reglamento y el reglamento es potestad especial del
Presidente de la República a menos que una ley especial le otorgue una potestad reglamentaria especialmente
reglada a un jefe de servicio. Pero ello en los casos específicamente mencionados por la ley respectiva. Pero en
el caso de autos esto no es así. Es efectivo que el Ministro de Salud en los casos de los artículos 1,4 y 6 de la
ley orgánica de ese Ministerio cuyo texto refundido se contiene en el decreto con fuerza de ley 1 del año 2005,
se establece que a dicho Ministerio corresponde ejercer la función que compete al Estado de garantizar las
acciones y promoción de la salud, de formular, fijar y controlar la política de salud, atribuciones entre las que
se menciona la de dictar normas sobre materias técnicas, administrativas y financieras, etc. Pero es preciso no
olvidar que de conformidad con el artículo 24 de la Constitución Política de la República el gobierno y la
administración del Estado corresponden al Presidente de la República y que según el artículo 33 del mismo
texto constitucional los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la
República en el gobierno y la administración del Estado. No puede pues entenderse, como al parecer lo han
 De lo expuesto, se deja en claro que para el TC existe una identificación entre reglamento y
DS, en el sentido que todo reglamento debe ser aprobado por DS. Esta conclusión pugna con lo que
en realidad ocurre en los hechos, en el sentido que el DS es un continente en que la autoridad
presidencial ejerce todas sus competencias. Por lo tanto, el DS tiene diversos contenidos: reglamento,
decreto con fuerza de ley, instrucciones, etc.

ii- La conducción personal del PDR

Es una de las formas que tiene el PDR para ejercer la conducción política del gobierno, y que
se manifiesta en la posibilidad que tiene el PDR de proveer los cargos de una serie de órganos públicos
con personas con que comparta su línea política.
La conducción personal se manifiesta en el nombramiento de los ministros, intendentes,
gobernadores, embajadores, agentes diplomáticos y otros funcionarios de exclusiva confianza.
Esta condición permite la articulación entre las decisiones políticas del PDR y las opciones
de quienes han de concretarlas bajo la forma de políticas o decisiones particulares, en el marco de sus
competencias, y alejar del gobierno a quien presente divergencias de la línea del Presidente. Es por
ello que la existencia de los cargos de exclusiva confianza debería reservarse para aquellos puestos
estrictamente necesarios para articular la función de gobierno bajo la conducción política del
Presidente de la República, ya que de lo contrario se transforman en una especie de “botín político”
(sistema de botín, spoil system), sin justificación desde el punto de vista constitucional, a ser repartido
entre quienes apoyan al candidato que resulta elegido como Presidente de la República.
Además de lo anterior, la función de gobierno que se ejerce a través de la conducción personal
también se manifiesta en la designación de los titulares de otros órganos públicos, aun cuando no sean
de exclusiva confianza. Esto, porque aquí el Presidente optará por las personas más cercanas a su

creído en el Ministerio mencionado que las disposiciones que se invocaban en la ley orgánica de dicho
Ministerio entreguen al Ministro potestades normativas o reguladoras diferentes de aquellas a las que la
Constitución asigna una autoría específica en su ejercicio, el cual no puede ser omitido”. Concluyendo luego,
de manera categórica, que la resolución “infringe las normas mencionadas que atribuyen tal materia a la potestad
especial del Presidente de la República y que, por lo tanto, no puede ser objeto ni de decreto exento ni mucho
menos de resolución exenta”.
Por otra parte, resulta igualmente concluyente la opinión de los profesores Alejandro Silva Bascuñán
y Francisco Cumplido Cereceda, que también están contestes en esta materia, asegurando de manera terminante
en su Informe que “el acto impugnado a través del requerimiento referido, es un decreto supremo reglamentario
-y por ende susceptible de control por el Tribunal Constitucional-”. En otros términos “la resolución objeto de
la impugnación por los Diputados no es una resolución, sino que un reglamento, pues contiene normas
generales, impersonales y obligatorias”. De esta manera “como la norma impugnada es materialmente un
reglamento firmado sólo por una ministra, aparece de manifiesto una primera inconstitucionalidad de forma,
cual es, la de no haber sido dictada por la Presidente de la República, con la concurrencia de la firma de la
ministra. La norma objeto del requerimiento infringe así, a nuestro juicio, los artículos 6 y 7 con relación al
artículo 35 de la Constitución”.
A similar conclusión de que la nominada resolución exenta impugnada por los requirentes es, en
realidad, un reglamento supremo, arriban los profesores señores Jorge Precht, José Joaquín Ugarte y Patricio
Zapata en sus respectivas opiniones vertidas en estos autos y que fueron mandadas tener presentes por el
Tribunal;
Considerando 33°: Que lo razonado en considerandos anteriores, incluidas las opiniones de destacados
tratadistas que forman parte de este proceso, y de la simple lectura de la resolución exenta impugnada, es posible
concluir que, en realidad, reúne los elementos configurativos de un decreto supremo reglamentario, pero sin
cumplir con las exigencias que la Constitución ha previsto para que sea tal.
En efecto, ese acto administrativo contiene un conjunto de normas; cuyo alcance es nacional o de
aplicación general a todos los destinatarios de ellas; y dotadas de carácter permanente, es decir, que no agotan
o pierden vigencia por su aplicación en un caso determinado. Sin embargo, tal Resolución Exenta carece de las
demás exigencias que la Constitución contempla para los decretos supremos reglamentarios, porque fue dictada
por la Ministra de Salud, en circunstancias que hacerlo se halla prohibido, pues correspondía que fuese suscrita
por la Presidente de la República y, además, debió ser sometida previamente al trámite de toma de razón en la
Contraloría General de la República, atendida su naturaleza esencialmente reglamentaria. Habiéndose omitido
estos dos requisitos esenciales para la formación válida de un reglamento, fuerza es concluir que la Resolución
Exenta Nº 584 quebranta la Constitución, en su aspecto formal, lo que así será declarado por este Tribunal.
De este modo la referida resolución resulta ser más bien, desde un punto de vista material, esto en
cuanto a su contenido, como señala la doctrina italiana, una “falsa resolución” o más propiamente
una “resolución de carácter reglamentaria”
posición política5, y que cumplan con los requisitos exigidos para el cargo. Idealmente, debería tomar
también en cuenta requisitos de idoneidad y excelencia dentro del respectivo ámbito para sus
nombramientos, pero este principio no es sino de carácter político (en el sentido que no existe un
deber jurídico de proceder así). Ejemplos: CGR, consejeros BC.

IV- Ministros de Estado

La regulación de la administración ministerial se encuentra contenida en la CPR, en la

LOCBGAE y en la ley N° 7.912, orgánica de ministerios. En esta última, se regula el número de
ministerios y su orden de precedencia.
Por otro lado, existe una cierta confusión entre la regulación realizada por la CPR y la
LOCBGAE, ya que la primera habla de ministros de Estado y la segunda de ministerios. No hay una
línea conceptual clara en una y otra regulación, puesto que muchas veces se utilizan como sinónimos.
Con todo, se debe tener presente que el ministerio es un órgano y el ministro es la persona natural que
detenta la titularidad del órgano. La distinción teórica antedicha, no obstante, no es asumida por la
legislación nacional.
Hay que tener presente que los ministerios no son personas jurídicas, son órganos
centralizados.
En la regulación constitucional, de manera general, es posible encontrar lo siguiente:

- La principal función de los ministros es ser los colabores directos e inmediatos del PDR tanto en la
función de gobierno como en la función de administración (art. 33).
- Los requisitos para ser ministro (art. 34).
- La responsabilidad de los ministros: en este caso hay que distinguir. En el artículo 36 se establece
la regla general en materia de responsabilidad. Por su parte los artículos 52 N° 2 letra b y 53 N° 1 se
refieren a su responsabilidad constitucional. En el artículo 53 N° 2 establece su responsabilidad civil.
Por último, existen ilícitos que sólo pueden cometer los agentes públicos, incluso con fuente
constitucional, como es el caso del artículo 32 N° 20 última frase.
- Se regula expresamente en el artículo 35 que la firma de los Ministros es un requisito esencial de
los DS.

En la LOCBGAE, por su parte, existe una regulación exhaustiva respecto a sus funciones y
organización interna.

1- Funciones

En cuanto a las funciones constitucionales, éstas son las siguientes:

a- Funciones jurídicas: Esencialmente la refrendación de los actos presidenciales. Como institución

tomada del parlamentarismo, deben firmar los actos de gobierno, ya que sólo de esa manera estos
actos se entienden válidos. Del art. 35 inciso primero de la CPR se pone de manifiesto que la firma
sola del PDR no vale jurídicamente como acto de gobierno, sino que se requiere al menos la de un
ministro para que se entienda actuando en calidad de jefe de gobierno, y consecuencialmente se asuma
la respectiva responsabilidad del art. 36 de la CPR.

b- La CPR habilita para encargar a uno o más ministros la coordinación de la labor de los ministros
y las relaciones del gobierno con el Congreso Nacional. Esta norma que aún no ha sido aplicada,
podría eventualmente dar lugar a interesantes prácticas constitucionales, en el sentido de producir la
figura de un ministro con posición especial, a modo de un jefe de gabinete y vocero ante el Congreso
(precisamente las funciones que en Gran Bretaña hace tres siglos dieron origen al sistema de gobierno
parlamentario). Hoy, sin embargo, es una mera hipótesis.

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Esto no tiene nada de malo. Todo órgano al que se encomiende la designación de los titulares de órganos
públicos con facultades de decisión procederá políticamente, por lo que no puede pretenderse la a-politicidad
al momento de decidir. El radicar esta decisión en el Presidente de la República permite al menos la misma
pluralidad en la toma de estas decisiones que aquella que se produzca como efecto de la alternancia en el poder
de las distintas opciones políticas. Obviamente, esto se ve afectado si un mismo grupo político permanece
durante varios períodos presidenciales seguidos en el poder, pero esto ya corresponde a circunstancias del
sistema político que escapan a la regulación jurídica.
c- Otra función política importante es la facultad de participar en los debates de las Cámaras del
Congreso, sin derecho a voto, pero con preferencia para hacer uso de la palabra y replicar a las
fundamentaciones de voto (art. 37 CPR).

En cuanto a las funciones legales, en el artículo 22 se repite la formula contenida en el artículo

33 de la CPR, estableciéndose que para tales efectos deberán:

- Proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes. Es necesario señalar, aun cuando parezca
algo evidente, que las políticas, entendidas como el conjunto de valores y fines globales que orientan
en un período de tiempo determinado el quehacer político y administrativo de la Nación, no pueden
ser contrarias al ordenamiento jurídico.
- Estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores de su cargo.
- Velar por el cumplimiento de las normas dictadas.
- Asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector.

Como es posible apreciar de las funciones mencionadas los ministerios no son órganos de
ejecución, como sí lo son los servicios públicos. Los servicios públicos ejecutan los planes y políticas
elaboradas por los ministerios, pero si dicha labor es deficiente quien tiene que responder es el servicio
público

2- Deberes constitucionales

a- Deben concurrir a las sesiones que la Cámara de Diputados (CD) o el Senado convoquen para
informarse sobre asuntos que acuerden tratar sobre el ámbito de atribuciones del correspondiente
ministerio (art. 37 inciso final CPR).

b- Deben responder las observaciones y acuerdos de la CD según lo dispuesto en el art. 52 n° 1 letra

a) inciso segundo.

c- Deben concurrir a las citaciones de la CD según lo dispuesto en el art. 52 n° 1 letra b) inciso

segundo y a las sesiones de las comisiones investigadoras de dicha cámara según la letra c) del mismo
numeral.

V- El gobierno en la región y en la provincia

El gobierno interior responde al principio de jerarquía única, propia de un Estado Unitario.

Por esta razón, tanto el gobierno regional y provincial debe interpretarse de acuerdo a ese principio.

1- Delegado presidencial regional (o Intendente)

De conformidad al inciso 1° del artículo 115 bis de la CPR, el intendente es el encargado del
gobierno de la región. El principio de jerarquía se manifiesta en el hecho que el delegado es de
exclusiva confianza del PDR, y que ejercerá sus funciones de acuerdo a las leyes y a las órdenes e
instrucciones de la autoridad presidencial.
El delegado es el representante natural e inmediato del PDR en el territorio de su jurisdicción.
El delegado presidencial regional es un órgano centralizado, desconcentrado territorialmente.
No se le otorgan competencias gubernativas exclusivas, ya que sus competencias las comparte con el
PDR. A pesar de ser desconcentrado se mantiene la jerarquía del PDR, que se relaciona con el
intendente a través del Ministerio del Interior.
La CPR señala que le corresponderá coordinar, supervigilar o fiscalizar los servicios públicos
que operen en la región, que dependan o se relacionen con el PDR a través de un Ministerio.

2- Delegado presidencial provincial (o Gobernador Provincial)

De conformidad al artículo 116 de la CPR el gobierno de la provincia le corresponde al

delegado presidencial provincial. Es un órgano desconcentrado territorialmente del delegado
presidencial regional, y que depende de él.
 Es nombrado por el PDR y puede ser removido libremente por la autoridad presidencial. En
la provincia que es asiento de la capital regional, sus funciones las realizará el delegado presidencial
regional (si no entiende la frase final, reflexione un poco, y le aseguro que la comprenderá).
Al delegado presidencial le corresponde la supervigilancia de los servicios públicos que
operen en la provincia de acuerdo a las instrucciones del delegado presidencial regional.

VI- La actividad administrativa

La actividad administrativa usualmente es desarrollada por la actividad de servicio público,

que se encuentra entregada a los órganos de la administración que se denominan servicios públicos,
que son órganos encargados de satisfacer necesidades colectivas de manera regular y continua. Los
servicios públicos pueden centralizados o descentralizados; éstos últimos pueden ser descentralizados
funcionalmente (servicios públicos descentralizados y empresas públicas creadas por ley) o
descentralizados territorialmente (colectividades territoriales).
Las denominadas colectividades territoriales, son corporaciones administrativas autónomas
cuyo objeto es la administración de una comunidad con base territorial (Gobiernos Regionales o
GORES y las municipalidades).
Las colectividades territoriales son entidades cuyo ámbito de competencia se determina por
el factor territorio. La característica de esta forma de delimitar competencias, es que éstas como no
se fijan en torno a funciones o materias son de utilidad universal, es decir, se vincula a todas las
materias que afectan al ámbito territorial. De tal manera que sus competencias son de carácter
horizontal y necesariamente se verán afectados por competencias de carácter vertical, de órganos que
tienen funciones singulares en determinadas materias.
Lo anterior, se nota más en las Municipalidades y menos en los GORE, ya que éstos últimos
no tienen a su cargo servicios públicos. Por otro lado, si bien el GORE tiene muchos recursos, no los
gestiona, sino que los asigna, lo que produce la inexistencia de conflictos con otros órganos.
Existe una inequidad en materias de competencias entre las Municipalidades y los GORE, ya
que hay temas que debieran ser competencias del nivel regional, por ejemplo, educación y salud, que
del nivel nacional pasan inmediatamente a nivel municipal.
La administración se encuentra regulada en la LOCBGAE. En esta ley se da un concepto
orgánico de Administración del Estado (AE°), en su artículo 1°. A partir de este artículo se puede
definir la Administración del Estado como un conjunto de órganos y personas jurídicas que, por regla
general, están bajo la dependencia o supervigilancia del PDR. La expresión “por regla general” se
utilizó en la definición para incluir a los órganos autónomos.
Los principios orgánicos que rigen la actividad administrativa están en el artículo 3 de la
LOCBGAE. Son los siguientes:

- Responsabilidad (artículo 4): consagra que el Estado es responsable por los daños que causen los
órganos de la AE°. Es una concretización del principio general de responsabilidad del artículo 6 de
la CPR. La disposición de la LOCBGAE señala que dicha responsabilidad es sin perjuicio de la que
pudiere afectar al funcionario que hubiere ocasionado el daño. Respecto a este precepto, es necesario
señalar que no consagra ningún tipo o modalidad de responsabilidad, sino que establece el criterio
general.

- Eficiencia (art.5 inciso 1°): en términos generales consiste en la capacidad de obtener los mayores
resultados con la mínima inversión, esto es, “hacer las cosas bien”.

- Eficacia (art.5 inciso 1°): la eficacia dice relación con la finalidad de la AP que es la satisfacción de
las necesidades públicas. En términos generales se define como el hecho de completar las actividades
para conseguir las metas de la organización con todos los recursos disponibles.

- Coordinación (art. 5 inciso 2°): los órganos de la AE° deben cumplir sus cometidos
coordinadamente, propendiendo a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de
funciones.

- Impulsión de oficio del procedimiento (artículo 8): los órganos de la AE° actúan por su propia
iniciativa en el cumplimiento de sus funciones (es una gran diferencia con los órganos que ejercen la
función jurisdiccional). Ello no significa no se pueda actuar a petición de parte.
- Impugnabilidad (artículo 10): los actos administrativos son impugnables mediante los recursos
administrativos que establezca la ley (reposición y jerárquico). Sin perjuicio de ello, no se debe
olvidar que siempre es posible impugnar los actos administrativos en sede jurisdiccional.

- Control (art. 11): las autoridades y las jefaturas, dentro del ámbito de su competencia, ejercerán un
control jerárquico permanente respecto del funcionamiento y actuación del personal de su
dependencia. El control se ejerce tanto respecto a la eficiencia, eficacia en el cumplimiento de los
fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad. Lo anterior debe complementarse
con el denominado principio jerárquico del artículo 7, que establece que los funcionarios de la AE°
están sujetos a un régimen jerarquizado y disciplinado.

- Probidad (artículo 13 inciso 1° y 52).

- Transparencia y publicidad (artículo 13 inciso 2°): la función debe ejercerse de manera que permita
y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que
se adopten en ejercicio de ella.

- Participación ciudadana en la gestión pública: se incorpora este principio por la modificación

introducida en la Ley N° 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.
Su concretización se encuentra en los artículos 69 y ss de la LOCBGAE. En términos simples consiste
en que el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas
y acciones. En el artículo 70 se establece el deber de los órganos de la AE° de establecer las
modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el
ámbito de su competencia.

- Garantía a la autonomía de los grupos intermedios (artículo 3 inciso 2°): recordar lo relativo a lo
señalado respecto al principio de subsidiariedad.

1- La administración en la región.

El órgano encargado es el GORE, que forma parte de la Administración descentralizada, de

acuerdo a lo señalado en el artículo 111 de la CPR. Esta idea se repite en el artículo 13 de la LOCGAR.

a- Estructura interna

La ley establece que los GORE están integrados por dos órganos: el gobernador regional
como órgano ejecutivo; y el Consejo Regional o CORE, que es un órgano de carácter normativo,
resolutivo y fiscalizador.
El gobernador regional preside el CORE y es elegido por sufragio universal (ver artículo 111
incisos 4°, 5° y 6°). Dentro del GORE es su órgano ejecutivo y lo representa legal y
extrajudicialmente.
Antes de la reforma constitucional de 2017, el intendente ejercía dicha labor, y como se
trataba de un cargo de exclusiva confianza del PDR, constituía el principal mecanismo de tutela o
supervigilancia del PDR en los GORE. Por dicha razón, se estimaba que no existía una verdadera
descentralización regional.
El CORE es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador dentro del ámbito
propio de la competencia del GORE, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía
regional y ejercer las atribuciones que la ley orgánica constitucional respectiva le encomiende.
Se encuentra integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en votación directa, de
conformidad con la LOC. Duran 4 años en su cargo pudiendo ser reelegidos.
Cada CORE estará integrado:
- 14 consejeros en regiones de hasta 400.000 habitantes.
- 16 consejeros en regiones de más de 400.000 habitantes.
- 20 consejeros en regiones de más de 800.000 habitantes.
- 28 consejeros en regiones de más de 1.000.000 habitantes.
- 34 consejeros en regiones de más de 4.000.000 habitantes.

Dentro de cada región los consejeros se elegirán por circunscripciones provinciales, que se
determinarán solo para los efectos de la elección.
 Para ser elegido CORE se requiere ser ciudadano con derecho a sufragio, mayor de edad,
haber cursado la enseñanza media o su equivalente y tener residencia en la región durante un plazo
minino de 2 años, contados hacia atrás desde el día de la elección.
Al CORE le corresponde aprobar el proyecto de presupuesto de la respectiva región
considerando, para tal efecto, los recursos asignados a ésta en la Ley de Presupuestos, sus recursos
propios y los que provengan de los convenios de programación. Los senadores y diputados que
representen a las circunscripciones y distritos de la región pueden asistir a las sesiones del CORE y
tomar parte en sus debates, sin derecho a voto.

b- Competencias constitucionales

La regulación constitucional es pobre, ya que la CPR se limita indicar la finalidad de la

administración regional (el desarrollo social, cultural y económico de la región art. 111 i. 2°) y las
categorías de atribuciones del Consejo Regional artículo 113 inciso 1° (normativas resolutivas y
fiscalizadoras), un cometido (hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional).
Las funciones y atribuciones se encuentran reguladas en la LOCGAR.

2- La administración comunal

De acuerdo al art. 110 de la CPR para solo efectos de la administración local, las provincias
se dividen en comunas. Por esta razón no existe gobierno a nivel comunal. En este caso el gobierno
de la comuna lo ejerce el Gobernador a nivel provincial.
Según lo señala la CPR en el artículo 118, la administración local de cada comuna o
agrupación de comunas reside en una Municipalidad. De conformidad al inciso cuarto del mismo
artículo las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y
asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna (aprender de
memoria).
A partir de este concepto es posible apreciar dos características de este órgano, fijadas en
forma expresa: se trata de un órgano dotado de autonomía constitucional, lo que conlleva que existe
una garantía institucional; y es un órgano descentralizado de carácter territorial, ya que su
competencia toma como base la comuna o agrupación de comunas.
Por otro lado, también en el concepto subyace algo que se desarrolla a nivel legal: las
municipalidades tienen la finalidad de satisfacer las necesidades de la comunidad local, por esta razón
están habilitadas por el legislador para realizar actividades en cualquier ámbito (dentro de su
respectiva comuna), incluso para realizar actividades encomendadas a otros órganos públicos.
Por último, además de cumplir un rol de servicio público, de acuerdo al concepto
constitucional cumplen un rol de participación.
Las municipalidades se encuentran reguladas por una ley orgánica constitucional, de acuerdo
lo encomienda la CPR en los artículos 118 y ss. Se trata de la Ley Orgánica de Municipalidades o
LOCMUN N° 18.695.

a- Estructura interna

De acuerdo al inciso primero del artículo 118 la municipalidad está constituida por el alcalde,
que es su máxima autoridad, y el Concejo Municipal (ejerce funciones normativas, resolutivas y
fiscalizadoras).
El alcalde es elegido por sufragio universal, en una elección conjunta a la de concejales (en
cedulas separadas). Dura 4 años en su cargo pudiendo ser reelegido indefinidamente.
En la elección, se elige como alcalde, el candidato que obtenga la mayor cantidad de sufragios
válidamente emitidos en la comuna.
Los requisitos para ser alcalde son los mismos que para ser concejal, y se encuentran
señalados en el art. 73 de la LOCMUN.

b- Funciones

Existen dos tipos:

- Las funciones privativas: se encuentran reguladas en el art. 3 de la LOCMUN, y son aquellas que
solamente pueden llevar a cabo los municipios (elegir tres).
- Las funciones compartidas: se encuentran reguladas en el art. 4 de la LOCMUN, y son aquellas que
puede llevar a cabo el municipio, pero que no le competen, ya que se encuentran asignadas a otros
órganos. No son taxativas (elegir tres).

El artículo 5 de la LOCMUN establece que cualquier función que se le asigne a las

municipalidades debe contemplar el financiamiento respectivo.

c- La potestad normativa de las municipalidades

En la CPR existe una referencia a la potestad normativa de los Concejos Comunales,

específicamente en el artículo 119. A nivel legal, por su parte, es posible encontrar que en el artículo
12 de la LOCMUN se regula de forma detallada la potestad normativa de las municipalidades. En
dicha disposición se señala que las resoluciones que adoptan las municipalidades reciben el nombre
de ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios e instrucciones.
Las ordenanzas son reglamentos, ya que se trata de normas generales y obligatorias aplicables
a la comunidad. En el artículo 12 de la LOCMUN se señala que en ellas se podrán establecerse multas
para los infractores (ejercicio de la potestad sancionadora), cuyo monto no debe exceder de 5 UTM.
Estas multas son aplicadas por los JPL.
Los reglamentos municipales son normas generales obligatorias y permanentes, relativas a
materias de orden interno de la municipalidad.
Los decretos alcaldicios son resoluciones que versan sobre casos particulares.
Las instrucciones son directivas impartidas a los subalternos.

3- Territorios especiales
Por reforma constitucional introducida por ley Nº 20193, D.O. de 30.07.2007, se agregó un
artículo 126 bis a la Constitución, que crea los territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago
Juan Fernández. El artículo señala que el gobierno y la administración de estos territorios se regirá
por los estatutos especiales que establezcan las leyes orgánicas respectivas. A la fecha aún no se dicta
ninguno, así es que rige la legislación común de acuerdo a la disposición vigesimosegunda transitoria.