Voces: DOCENTE UNIVERSITARIO ~ DOCENTE ~ UNIVERSIDAD ~ ESTABILIDAD

LABORAL ~ EMPLEO PUBLICO ~ EMPLEADO PUBLICO ~ RELACION LABORAL ~

CARGO PUBLICO ~ CONCURSO DE OPOSICION Y ANTECEDENTES ~
ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PUBLICO ~ ESTABILIDAD ABSOLUTA ~ LEY DE
PRESCINDIBILIDAD ~ ESTABILIDAD PROPIA ~ CESANTIA
Título: Estabilidad laboral del docente universitario
Autor: Defelippe, Oscar E.
Publicado en: DT2012 (noviembre), 2895
Cita Online: AR/DOC/4294/2012
Sumario: I. Introducción. II. Las relaciones de empleo público. III. La estabilidad laboral
en la relación de empleo público. IV. El docente universitario como agente estatal. V. La
estabilidad laboral del docente universitario. VI. Hacia la implementación de la
permanencia en el cargo docente sobre la base de las evaluaciones periódicas de
desempeño. El caso de la Universidad Nacional de Luján. Vil. Epílogo.

Abstract: Es legítimo reconocer a los docentes universitarios el derecho a la estabilidad

mediante la permanencia en el cargo a través de evaluaciones periódicas de desempeño y sólo
podrá producirse la separación del cargo cuando responda a causas debidamente justificadas,
como ser, el resultado negativo surgido de aquellas evaluaciones, ello sin perjuicio, del
derecho a presentarse al nuevo llamado a concurso abierto para la cobertura del cargo vacante.
I. Introducción
Recientemente (1), luego de un proceso de negociación entre el Consejo Interuniversitario
Nacional (CIN) (2) y los gremios docentes de las universidades nacionales (3), se suscribió un
acuerdo por el cual han sido establecidas las características mínimas que debe reunir, en el
marco del futuro Convenio Colectivo para el sector (4), el régimen de carrera docente. (5)
Entre ellas, fueron acordadas las siguientes características: 1) el ingreso por concurso
abierto y público de oposición y antecedentes; 2) la permanencia en el cargo que el docente
hubiera alcanzado sujeta a un mecanismo de evaluación periódica y 3) el régimen de
promoción. Estas dos últimas, según se establece, deben ser reglamentadas a través de los
estatutos universitarios.
A nuestro modo de ver, las características enunciadas responden a la consagrada autonomía
académica e institucional de las universidades (6), conforme a la cual, las instituciones
universitarias poseen la atribución de establecer el régimen de acceso, permanencia y
promoción del personal docente. (7)
Sin embargo, advertimos que el acuerdo celebrado trae aires de cambio en cuanto a la
organización de la carrera académica. Al respecto, destacamos que, según se propugna, ya no
será condición para la permanencia la presentación sucesiva a concursos abiertos para el cargo
que se ocupa, sino que aquella estará vinculada a evaluaciones periódicas de desempeño.
En ese sentido, es dable recordar que la mayoría de las universidades públicas de la
Argentina exigen a los docentes, para permanecer en sus puestos, la presentación periódica a

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nuevos concursos abiertos para el cargo que ocupan y, bajo la observancia de esa modalidad,
renuevan la permanencia de su posición en el mismo. (8)
Por esta razón, es objetivo del presente trabajo indagar si en la relación de empleo público
queda comprendido el ejercicio de la docencia universitaria, con la consecuente estabilidad
real o absoluta que caracteriza a aquella.
Finalmente, pondremos especial énfasis en el caso de la Universidad Nacional de Lujan con
el objeto de reseñar brevemente su régimen de carrera docente y reflejar sus políticas sobre la
materia, las que, a nuestro modo de ver, consagran cabalmente la estabilidad en el cargo de sus
docentes.
II. Las relaciones de empleo público(9)
Tradicionalmente el concepto de agente público se vinculaba a la relación de empleo
público y, a su vez, ésta aparecía ligada a la idea de estabilidad. Sin embargo, dicho concepto
se caracteriza por ser uno de los más imprecisos en la doctrina jurídico-administrativa. Por un
lado, por la discrepancia entre los sentidos vulgar y técnico utilizados para referirse a él, y, por
el otro, debido a la diversidad de criterios esgrimidos a la hora de precisar definiciones en el
derecho positivo. (10)
Desde esa perspectiva, por ejemplo, fueron distinguidos los conceptos de funcionario
público y empleado público, y para establecer la diferencia se desechaban criterios tales como
el de la remuneración o su jerarquía administrativa, para limitarse principalmente al siguiente:
si el funcionario decide, representa la voluntad del Estado, mientras que si el empleado ejecuta,
realiza comportamientos materiales para cumplir las decisiones de los funcionarios.
Sin embargo, esa diferenciación fundada en el supuesto poder decisorio distaba mucho de
tener sustento jurídico o real ya que no es posible hallar agente alguno de la administración
que tenga por función exclusiva la de decidir o la de ejecutar, pudiendo en consecuencia ser
claramente señalado como funcionario o empleado de acuerdo con el criterio de aquella
doctrina. (11)
Lo cierto es que, en la actualidad, este debate está agotado puesto que el uso del término
agente público es omnicomprensivo de todas las calificaciones e incluye a todos los sujetos
que trabajan en la administración de los tres poderes del Estado, sin distinción de su jerarquía
ni función; por eso es, a secas, el trabajador del Estado. (12)
Por lo tanto, los agentes públicos son las personas físicas de que se vale el Estado para el
cumplimiento de sus fines y, consecuentemente, sus conductas en el marco del ejercicio de sus
funciones constituyen actuaciones del propio Estado. (13)
III. La estabilidad laboral en la relación de empleo público
El derecho a la estabilidad en el empleo público encuentra su origen histórico en la
experiencia de gobierno de los Estados Unidos. Más precisamente, en la necesidad de superar
el denominado sistema de despojo por el cual cada gobierno entrante quitaba al saliente la
inmensa mayoría de los cargos públicos. (14)
En aquel contexto, se entendía que las tareas propias del empleo público eran tan sencillas
que cualquier persona podía realizarlas. Por tal motivo, carecía de sentido autoobligarse a

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gobernar con agentes y funcionarios puestos por otras administraciones, cuando bien podía
hacérselo con una mayoría abrumadora de los propios; de los cuales, naturalmente, se esperaba
una mayor predisposición y compromiso para con la gestión de la que eran parte.
Esta concepción política, reñida con la idea de contar con una organización estatal
estructurada a partir de una burocracia estable, recién fue superada a partir de la Ley de
Reforma del Servicio Civil de 1883, denominada "Ley Pendleton" en mención a su autor el
Senador George Pendleton, por la cual, en lugar que los vencedores en las elecciones
nombraran a sus partidarios no calificados, amigos o miembros de la familia, se creó la
Comisión de Administración Pública para garantizar que los nombramientos recayeran en
personas calificadas.
El término estabilidad (15) encuentra su origen en la expresión latina stabilitas y se refiere
a la permanencia, duración en el tiempo, firmeza o cualidad que se ha establecido de modo
duradero; el mismo concepto adjetivado, esto es estable, significa constante, duradero,
permanente, firme. (16)
En la doctrina, han sido reconocidos dos tipos diferentes de estabilidad: la propia o absoluta,
y la impropia o relativa. La primera, caracterizada porque veda la posibilidad del despido
arbitrario. Es decir, el empleador podrá despedir a su empleado si éste ha incurrido en la
comisión de hechos graves, previamente caracterizados por la ley y autorizados por la misma,
para interrumpir definitivamente la relación laboral. En cambio, la estabilidad impropia o
relativa permite el despido sea éste por justa causa o inmotivado, o sea, no imputable al
trabajador. En este último caso, el empleador debe indemnizar al trabajador.
En nuestro país, a partir de la reforma de la Constitución de 1853 quedó constitucionalmente
reconocido el derecho a la estabilidad en el llamado artículo 14 bis. (17)
Sin embargo, dicho respaldo constitucional otorgado a la estabilidad de los empleados
públicos no ha sido obstáculo para que a lo largo de la historia argentina se dictaran numerosas
leyes de prescindibilidad, que, en general, no han merecido reproche constitucional de la Corte.
(18)
A esta altura, conviene recordar que las llamadas leyes de prescindibilidad de empleados
públicos han sido normas que, sancionadas por gobiernos de facto o de derecho con el invocado
propósito de racionalizar la Administración Pública, permitieron el cese de agentes con
sustento en circunstancias que, de acuerdo con la interpretación de la Corte Suprema, operaron
a partir de su sola invocación por la autoridad administrativa, como causales válidas de la
privación del empleo.
De ese modo, el simple uso en el acto administrativo de cese de locuciones tales como
ponderación de las aptitudes personales del agente o razones de servicio fue, por sí sólo,
suficiente para separar a los empleados de la Administración. (19)
Esa alternativa, como señalamos, fue legitimada en su momento por la jurisprudencia sobre
la base de considerar que la estabilidad del empleado público, consagrada por el artículo 14
bis, no importa un derecho absoluto a la permanencia en la función cuando el Poder Ejecutivo
decide remover a un agente sin culpa de éste. (20)
Ahora bien, en el año 2007, la Corte Suprema reconoció que dicha cláusula constitucional
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 Caso Madorran
consagraba la estabilidad real o absoluta del empleado público. En consecuencia, y de acuerdo
a la nueva doctrina, la cesantía incausada del empleado acarrea siempre la anulación del acto
administrativo ilegal, correspondiendo la inmediata reincorporación del agente separado
injustificadamente a sus funciones habituales, más el pago de los salarios caídos. (21)
Desde entonces, el sentido propio de la estabilidad a que se refiere la norma de la
Constitución, en la interpretación realizada por el Alto Tribunal, implica permanencia del
empleado en la relación de empleo, salvo la existencia de causa justificada que sólo podrá ser
declarada previo sumario con intervención del interesado. En otras palabras, por unanimidad,
fue rechazada la interpretación tradicional y reconocida la estabilidad real o absoluta del
empleado público. (22)
En suma, la concepción de la estabilidad del empleado público, introducida en el texto del
art. 14 bis de la Constitución, implica la estabilidad en sentido propio que excluye, por
principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae consigo la
nulidad de ésta y la consiguiente reincorporación. (23)
IV. El docente universitario como agente estatal
Ya expusimos, al referirnos a las relaciones de empleo público, que el uso del término
agente público es omnicomprensivo de todas las calificaciones e incluye a todos los sujetos
que trabajan en la administración de los tres poderes del Estado, sin distinción de su jerarquía
ni función.
Por esta razón, como dijimos al comienzo, es objetivo del presente trabajo indagar si en las
relaciones de empleo público se halla comprendido el ejercicio de la docencia universitaria con
la consecuente estabilidad real o absoluta que caracteriza a aquellas. (24) Por consiguiente, a
continuación examinaremos si las notas definitorias que emergen de la relación de empleo
público se verifican en la docencia universitaria.
Hemos señalado como nota esencial de la relación de empleo público, la realización de
funciones esenciales y propias del Estado para el cumplimiento de sus fines. Así, funcionario
o agente público es toda persona física que ejecuta funciones esenciales y específicas del
Estado, es decir, todo aquel que realiza la prestación de servicios o el ejercicio de funciones
para o a nombre de aquel. (25)
Desde ese punto de mira, dos son las características básicas de aquella relación, por un lado,
el sujeto empleador que es el Estado y, por el otro, el tipo de actividad dirigida a un fin público.
(26)
Veamos, entonces, si se comprueban esas notas definitorias en la actividad docente
universitaria.
Respecto a la primera, ninguna duda cabe que la universidad pública es el Estado. (27) En
otras palabras, integra el Estado descentralizado como un ente autónomo con capacidades
propias de regulación, decisión y gestión, imprimiéndole su orientación. (28)
Con relación a la segunda de ellas, tampoco admite debate: ¿qué duda cabe respecto a si se
verifica que el ejercicio de la docencia universitaria está dirigido a un fin público (29)?
Veamos. Es misión central de la Universidad la enseñanza y, ésta, es responsabilidad principal
de los profesores y docentes auxiliares. Es a través del ejercicio cabal de esa responsabilidad,
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que se procura la formación integral y armónica de sus componentes e infunde en ellos el
espíritu de rectitud moral y de responsabilidad cívica; y se estimulan las actividades que tienden
al afianzamiento de las instituciones democráticas y, a través de ello, a la afirmación del
derecho y la justicia. (30)
A nuestro modo de ver, no genera incertidumbre alguna considerar al docente universitario
como agente estatal. Es más, está claro que ello se desprende, en primer lugar, de su pertenencia
a las filas del Estado descentralizado formando parte de un ente autónomo, y, en segundo lugar,
porque en el desarrollo de sus actividades de enseñanza, investigación, extensión y gestión
cumple funciones asignadas al propio Estado para la satisfacción de una finalidad pública. (31)
Por lo tanto, queda comprobado que el ejercicio profesional de la docencia universitaria se
halla comprendido en las relaciones de empleo público y, desde esa perspectiva, debe
garantizársele el derecho constitucional a la estabilidad mediante la permanencia en el cargo.
En consecuencia, sólo podrá producirse la separación del cargo docente cuando se encuentre
motivada en causas debidamente justificadas. En ese sentido, consideramos que el resultado
insatisfactorio de las evaluaciones periódicas de desempeño producirá la pérdida de la
estabilidad en el cargo, sin perjuicio de la posibilidad del docente de presentarse al llamado a
concurso abierto que se realice con motivo de la vacante producida.
V. La estabilidad laboral del docente universitario
Hemos dicho que en la mayoría de los casos de las universidades nacionales de la Argentina
se exige a los docentes, como condición para permanecer en sus puestos, la presentación
periódica a nuevos concursos abiertos para el cargo que ocupan.
Sin embargo, a la luz del acuerdo celebrado en la paritaria nacional universitaria y en el
marco del futuro convenio colectivo de trabajo, las universidades públicas deberán establecer,
en sus regímenes de carrera docente, la permanencia en el cargo de aquellos docentes que la
hubieran alcanzado aunque sujeta a mecanismos de evaluación periódica.
Por tal motivo, las universidades nacionales deberán adecuar sus estatutos y reglamentos
con el objeto de garantizar la estabilidad laboral en el régimen de carrera docente y establecer
la permanencia en el cargo de quienes tengan un desempeño acorde a las funciones asignadas.
Ahora bien, cabe destacar que hay universidades públicas que implementaron políticas
innovadoras para organizar las condiciones de permanencia y promoción en la carrera de sus
docentes. Este es el caso, por ejemplo, de las universidades de Cuyo, Mar del Plata, Misiones,
Quilmes y Luján. (32)
En efecto, como punto común, dichas instituciones universitarias aprobaron regímenes de
carrera docente vinculando la permanencia en el cargo no ya a concursos abiertos sino a
evaluaciones periódicas de desempeño. La diferencia entre ellas, radica en la periodicidad de
la evaluación de los informes docentes y sus efectos sobre el desarrollo de la carrera académica
y las posibilidades de promoción en la misma. (33)
Por lo tanto, consideramos que los casos de las universidades que han innovado en la
materia podrán servir de guía a las universidades del sistema en los debates internos que se
generen en sus ámbitos en ocasión de establecer el reconocimiento de la estabilidad laboral y
la promoción de sus docentes sobre la base del mérito académico.
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 VI. La implementación de la permanencia en el cargo docente sobre la base de
evaluaciones periódicas de desempeño: El caso de la Universidad Nacional de Luján
En el año 2000 (34), la Universidad Nacional de Luján aprobó un nuevo Estatuto por el cual
establece, al referirse al plazo de duración de los cargos (35), que si al concluir el período de
designación los docentes continúan ejerciendo funciones, permanecerán en sus cargos en las
mismas condiciones hasta la reválida o la sustanciación del concurso correspondiente.
Con el propósito de reglamentar dicha norma estatutaria, en el año 2009, se aprobó el
Reglamento de Carrera Docente. (36) Allí, es definida la carrera docente y entre sus fines, se
establecen los de garantizar la estabilidad y permanencia en el sistema de quiénes tengan un
desempeño acorde a las funciones asignadas y posibilitar el ascenso de categoría mediante
formas de evaluación democrática a quiénes alcancen los méritos estipulados en el
Reglamento.
Para clarificar, por un lado, se sujetó la estabilidad y permanencia de los docentes al
desempeño acorde a las funciones asignadas, esto es, la reválida en el cargo, y por el otro, se
prevé que aquella también pueda garantizarse a través de la promoción en el cargo siguiente
en el escalafón. (37) En ambos casos, previa evaluación de desempeño positiva. (38)
Al ingresar a la carrera, los docentes deben presentar un plan de actividades de docencia,
investigación y/o extensión (39) el cual, una vez avalado por el consejo directivo departamental
(40), es incorporado al legajo personal. Transcurrida la mitad del período de vigencia de la
designación, los docentes deben presentar un informe de lo actuado y un nuevo plan de
actividades para la segunda parte del período. (41)
Concluido el período de designación, el docente es evaluado para obtener la reválida de su
cargo por una comisión integrada por tres miembros académicos, uno de los cuáles como
máximo o como mínimo, según el cargo de que se trate (42), debe ser docente de la
Universidad; por un representante del claustro estudiantil; por un representante del claustro de
graduados y por un representante del consejo directivo del departamento académico al que
pertenece.
En el caso que la evaluación de la comisión resulte positiva, el docente tendrá estabilidad
en el cargo. Si no obtuviera la reválida de su cargo, puede desempeñarse por un año más,
debiendo obligatoriamente someterse a una nueva evaluación al año siguiente. Si la segunda
evaluación es positiva, el docente mantiene el derecho a la permanencia en el cargo hasta
completar el plazo de duración que corresponda. En caso que resulte negativa, pierde el derecho
a la permanencia en la carrera docente y dicho cargo será llamado a concurso abierto, pudiendo
presentarse el docente evaluado negativamente. (43)
Por último, cabe señalar que el Reglamento prevé que, al finalizar la evaluación de
desempeño para la permanencia, los docentes puedan ejercer voluntariamente el derecho a
postularse para la promoción de categoría docente. (44) Si el docente es promovido, se
desempeña en el cargo inmediato superior en condición de ordinario. En caso contrario, tendrá
derecho a conservar el cargo obtenido. (45)
Hasta aquí, hemos reseñado las características principales del régimen de carrera docente
establecido por la Universidad Nacional de Luján. Es dable destacar, según nuestro parecer,
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que el mecanismo establecido garantiza la estabilidad de sus docentes y las posibilidades de
promoción en la carrera académica.
Desde esa perspectiva, consideramos que los resultados alcanzados por aquella iniciativa
están en consonancia con los lineamientos acordados en la paritaria nacional docente. Sólo
resta, para su efectiva concreción, el dictado de las normas que hagan operativa su aplicación,
para lo cual, no resulta necesario esperar la aprobación del convenio colectivo de trabajo para
el sector.
En suma, la Universidad Nacional de Lujan consagró, a través de sus estatutos y
reglamentos, la permanencia en el puesto docente y la promoción en la carrera mediante la
realización de evaluaciones periódicas de desempeño.
VII. Epílogo
Hemos iniciado el presente trabajo, haciendo expresa mención al acuerdo celebrado en abril
del corriente año en la paritaria nacional universitaria del cual se desprenden las características
mínimas que debe reunir, en el marco del futuro Convenio Colectivo para el sector, el régimen
de carrera docente de las universidades públicas.
Destacamos, asimismo, que dicho acuerdo trajo aires de cambio en cuanto a la organización
de la carrera académica ya que promueve como condición para la permanencia en el cargo
docente las evaluaciones periódicas de desempeño. Es decir, la estabilidad del puesto docente
no queda atada a la presentación periódica a concursos abiertos, sino a evaluaciones de mérito
sobre su desempeño.
Expresamos que no generaba incertidumbre alguna considerar a los docentes universitarios
como agentes estatales debido a su pertenencia a las filas del Estado descentralizado, formando
parte de un ente autónomo, y debido a que en el desarrollo de sus actividades de enseñanza,
investigación, extensión y gestión, cumplen funciones asignadas al propio Estado para la
satisfacción de una finalidad pública.
Por lo tanto, es legítimo reconocer a los docentes universitarios el derecho a la estabilidad
mediante la permanencia en el cargo a través de evaluaciones periódicas de desempeño. De
modo que, sólo podrá producirse la separación del cargo cuando responda a causas
debidamente justificadas. Entre ellas, cabe considerar, el resultado negativo surgido de aquellas
evaluaciones en cuanto al desempeño de las funciones que le competen; y sin perjuicio, del
derecho a presentarse al nuevo llamado a concurso abierto para la cobertura del cargo vacante.
-Trabajo presentado en el curso Pedagogía Universitaria, a cargo de los docentes Juan A.
Seda y María N. Fernández Carranza, correspondiente al Programa de Formación y
Actualización Docente Continua del Régimen de Carrera Docente de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Buenos Aires (Res. C.S. N° 3.481/07)
(1) El 17 de abril de 2012 en la sede de la Jefatura de Gabinete de Ministros con la presencia
de su titular, el Ministro de Educación y el Secretario de Políticas Universitarias.
(2) Cabe recordar que el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), creado el 20 de
diciembre de 1985 por Decreto PEN N° 2461/1985, es un organismo público de coordinación
y consulta que nuclea a las instituciones universitarias nacionales y a las provinciales
reconocidas por la Nación, que estén definitivamente organizadas. Para el cumplimiento de sus
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fines, tiene plena capacidad jurídica para actuaren los ámbitos público y privado. Tiene
funciones, esencialmente, de coordinación de políticas universitarias y promoción de políticas
y actividades de interés para el sistema público de Educación Superior. Es, además, órgano de
consulta obligada en la toma de decisiones de trascendencia para el sistema universitario. Está
integrado por los Rectores o Presidentes de las instituciones universitarias nacionales y las
provinciales reconocidas por la Nación, quienes actuarán en el carácter de representantes de
aquéllas.
(3) Federación Nacional de Docentes Universitarios (CONADU), Federación de Docentes
de las Universidades (FEDUN), Confederación de Trabajadores de la Educación Argentina
(CTERA) y Unión Docentes Argentinos (UDA).
(4) Al respecto, acotamos que en la actualidad la representación unificada de las
instituciones universitarias públicas, conformada con arreglo al Acuerdo Plenario CIN N°
748/10, y los gremios docentes representativos se encuentran negociando en el nivel general el
texto de un Convenio Colectivo para el sector.
(5) La CONADU se refirió al acuerdo en http://conadu.org.ar/?p=4601, bajo el título "Los
docentes universitarios celebramos un acuerdo histórico", destacando que "El acuerdo firmado
por CONADU en la paritaria nacional universitaria establece por primera vez un régimen de
carrera docente acordado con el Ministerio de Educación y el Consejo Interuniversitario
Nacional. En adelante, las universidades deberán implementar un mecanismo que garantice el
ingreso a través del concurso abierto y público de oposición y antecedentes, defina criterios de
promoción, y asegure la estabilidad laboral mediante la evaluación periódica de desempeño.
...".
(6) "La autonomía implica la competencia de las universidades nacionales para darse sus
estatutos de estructura, organización y funcionamiento y, a la vez, la capacidad para
autogobernarse de acuerdo de acuerdo a los criterios propios, sin interferencia alguna de los
Poderes Legislativo y Ejecutivo". En especial, lo que define a una universidad "es la búsqueda
sincera de la verdad científica y moral y en ello no debe haber imposiciones, límites o directivas
de los poderes del Estado ni de las propias autoridades de la universidad pública". GELLI,
María A., Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada, t. II, 4a ed. ampliada
y actualizada, La Ley, Buenos Aires, 2011-205-206.
(7) Art. 29, inciso h), Ley 24.521 (B.O. 24/8/95).
(8) Es lo que ocurre, por ejemplo, en la Universidad de Buenos Aires en virtud de lo
dispuesto por el artículo 44 de su Estatuto, conforme al cual "Los profesores titulares, asociados
y adjuntos son designados por concurso de conformidad con lo dispuesto por los arts. 37 y 46
del presente Estatuto. El término por el cual son designados es de siete años. En el año del
vencimiento de dicho plazo se llamará nuevamente a concurso,...".
(9) Se utiliza esta expresión, para desplazar la noción de "contrato de empleo público" y
dar paso a una más amplia, la "de relaciones de empleo público", en la cual el término "público"
no se vincula con el régimen aplicable, sino con el carácter de las actividades que llevan a cabo
los agentes. IVANEGA, Miriam M., Las relaciones de empleo público, Ia ed., La Ley, Buenos
Aires, 2009-101.

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 (10) IVANEGA, Miriam M., "Las relaciones de empleo público", cit., p. 103.
(11) En efecto, el funcionario que se podría considerar de más jerarquía, o sea el propio
Presidente de la República, no desempeña sus funciones sólo a través de órdenes o decisiones:
también él realiza comportamientos materiales que no implican la toma de decisiones, tal como
asistir a un acto público, pronunciar un discurso, inaugurar una obra, etc. Por lo tanto, "Si ello
es así y si además la distinción carece de base real, siendo su único sustento el uso vulgar que
le asigna el nombre de "funcionario" a los agentes de mayor jerarquía presupuestaria y de
"empleado" a los de menor jerarquía, ninguna razón de índole jurídica justifica mantenerla en
derecho administrativo: debe por lo tanto eliminársela del uso técnico, sin perjuicio de que
cualquiera puede si quiere continuar con el uso social, el que seguramente se mantendrá". Es
más, "el derecho positivo argentino y supranacional no hacen diferenciación entre funcionarios
y empleados; por el contrario establecen que todos los agentes de la administración tienen a
esos efectos la misma calificación jurídica". Gordillo, Agustín A., Tratado de Derecho
Administrativo, t. I, 10a ed., FDA, Buenos Aires, 2009, p. XIII1-4.
(12) Enseña Fiorini que la denominación agente estatal "cubre a todos los sujetos que
trabajan en la administración del Poder Ejecutivo, centralizado y descentralizado, en los entes
autárquicos, en las empresas estatales, en el Poder Legislador, en el Poder Judicial, en las
municipalidades. Hoy el agente estatal, cualquiera fuere su jerarquía y función, asienta su
situación jurídica como un trabajador del Estado". BARTOLOMÉ A., Derecho Administrativo,
t. I, 2a ed. actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, p. 775.
(13) Si bien la relación de empleo público reviste diferentes formas, el aspecto sustancial
en cualquier caso es el objeto o contenido de las tareas que realiza el agente, esto es, las
actividades o funciones propias del Estado. BALBÍN, Carlos F., Tratado de Derecho
Administrativo, t. II, Ia ed., La Ley, Buenos Aires, 2011, p. 266. Es decir, "Lo que caracteriza
al trabajador del Estado es la naturaleza de la actividad y su empleador". IVANEGA, Miriam
M., Las relaciones de empleo público, cit., p. 136.
(14) BASTONS, Jorge L., "Se consolida la estabilidad propia de los empleados públicos a
cincuenta años de la sanción del artículo 14 bis de la Constitución Nacional", La Ley 2007-C,
655.
(15) No debe confundirse la estabilidad con la inamovilidad, puesto que la primera alude a
la permanencia en el cargo o empleo, mientras que la segunda refiere al lugar donde la función
o empleo son ejercidos.
(16) ZIULU, Adolfo G., "La estabilidad del empleo público en la Constitución Nacional",
obra colectiva Empleo Público, Bastons, Jorge L. (Director), Editora Platense, La Plata, 2006,
p. 91.
(17) En su parte pertinente, dicha manda constitucional dispone: "El trabajo en sus diversas
formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: ...; estabilidad del
empleado público;...".
(18) BUTELER, Alfonso, "La estabilidad del empleado público (A propósito de lo decidido
por la Corte Suprema en la causa "Madorrán")", La Ley 2007-C, 284.
(19) COMADIRA, Julio R. — ESCOLA, Héctor J. - Comadira, Julio P. (Coordinador,
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colaborador y actualizador), Curso de Derecho Administrativo, Ia ed., t. II, Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 2012, ps. 1023-1024.
(20) Fallos 261:336, 272:99, 300:1258, 307:1258, entre otros. Es decir, la Corte no hacía
más que aplicar, en su versión más extrema, la doctrina autoritaria ya que por encima de la
Constitución Nacional, hacía prevalecer el dogma de que el Estado actúa investido de imperio,
en una marcada situación de supremacía y mando, por lo que tiene derecho a disponer del
contrato como a él le plazca, con total discrecionalidad, sin importar para nada la situación del
empleado. Un análisis de las principales propuestas de la doctrina autoritaria compartidas por
la Corte puede verse en DE LA FUENTE, Horacio H., "La Corte Suprema abandona la doctrina
autoritaria en materia de empleo público", La Ley 2007-E, 682.
(21) La Corte Suprema de Justicia de la Nación, los días 3 y 15 de mayo de 2007, dictó
sentencia en dos causas: "Madorrán, Marta Cristina c. Administración Nacional de Aduanas s/
reincorporación" y "Ruiz, Emilio D. c. Dirección General de Impositiva s/ despido" y resolvió
que el art. 14 bis de la Constitución Nacional prevé la estabilidad en sentido propio. Con esto
se dejó de lado una jurisprudencia inveterada, que sólo tenía mira para reconocer estabilidades
impropias. DESCALZI, José P., "La estabilidad del empleado público", La Ley, 2007-C, 500.
En ambas causas la Corte confirmó dos sentencias dictadas por una de las salas de la Cámara
Nacional de Apelaciones del Trabajo, las que declararon nulas e inconstitucionales las
cláusulas de dos convenciones colectivas que ante la cesantía incausada de los empleados
públicos sólo preveían el pago de las indemnizaciones comunes previstas en la LCT para los
trabajadores privados, en violación de la cláusula constitucional que garantiza a aquéllos la
estabilidad real o absoluta en el empleo. Por último, cabe destacar que en marzo de 2011, al
resolver el precedente "Delfino, Laura Virginia c. Organismo Regulador del Sistema Nacional
de Aeropuertos", el Alto Tribunal remitió a la causa "Madorrán, Marta Cristina c.
Administración Nacional de Aduanas" (Fallos: 330:1989) en ocasión de confirmar la
resolución de la Sala VII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que declaró la
inconstitucionalidad del art. 24 del decreto 375/97 en la medida en que, al disponer que "las
relaciones entre el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos y su personal
dependiente, se regirán por la Ley de Contrato de Trabajo [...]", privó a la demandante de la
"estabilidad del empleado público" prevista en el art. 14 bis de la Constitución Nacional; y en
consecuencia, ordenó la reinstalación de la actora en dicho Organismo, el cual había despedido
a aquélla con arreglo al art. 242 de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT).
(22) En esa misma línea, señala Gelli, "se ha pronunciado la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, al exigir el cumplimiento del debido proceso por parte del Estado que
decide prescindir de varios agentes públicos, algunos de ellos, además, dirigentes gremiales.
En el caso, el Estado de Panamá fue llevado ante la Corte Interamericana por la Comisión
Americana en razón de que la medida que, con base en una ley posterior a los hechos, había
dado lugar a los despidos arbitrarios. ...la CIDH consideró que Panamá había violado el artículo
8o del Pacto de San José de Costa Rica al no haber garantizado la defensa judicial contra una
resolución administrativa que afectaba derechos laborales y sindicales de trabajadores
públicos". GELLI, María A., Constitución de la Nación Argentina..., cit., 1.1, p. 209.

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 (23) Del voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda en "Madorrán, Marta Cristina
c. Administración Nacional de Aduanas", Fallos 330:1989. En consecuencia, podemos concluir
que en la actualidad, la Corte Suprema, a partir de la causa "Madorrán", reconoce la estabilidad
propia del agente público, cuyo alcance ha ido perfilando, luego, en varios casos ("Stutz",
"Olavaria y Aguinaga", "Sánchez", "Ramos"). Específicamente, para el Alto Tribunal está
amparado por la garantía de estabilidad propia del art. 14 bis, CN, el agente público de planta
permanente que hubiera ingresado en la carrera administrativa de acuerdo con las normas que
regulan el ingreso y cuyo cargo esté incluido en el presupuesto. COMADIRA, Julio R. —
ESCOLA, Héctor J. - Comadira, Julio P. (Coordinador, colaborador y actualizador), Curso de
Derecho Administrativo, cit., p. 1028.
(24) Al respecto, anticipamos que un proyecto de ley referido al ejercicio de la docencia en
la Educación Superior", actualmente sometido a consulta de las universidades nacionales, de
autoría de los diputados Adriana V. Puigross, Francisco O. Plaini, María I. Pilatti Vergara,
Héctor P. Recalde y Mariel Calchaquí, al modificar en su art. 2° el art. 11 de la Ley 24.521
establece, entre los derechos de los docentes, la estabilidad laboral según se acuerde en las
negociaciones paritarias del sector (Expte. N° 3737-D-2011, Trámite Parlamentario 091
(15/07/2011).
(25) PTN, Dictámenes 236:477.
(26) IVANEGA, Miriam M., "Las relaciones de empleo público", cit, p. 131.
(27) La Universidad "..., integra la trama institucional, pertenece al sistema educativo
nacional y, por lo tanto, está inmersa en el universo de las instituciones públicas". Cayuso,
Susana G., Constitución de la Nación Argentina. Claves para el estudio inicial de la norma
fundamental. Comentada, Ia ed., Ia reimp. La Ley, Buenos Aires, 2007-263.
(28) "... el criterio autonómico respecto de las Universidades comprende la libertad
académica (es decir, la libre organización y elección de sus autoridades), la libertad de cátedra
(esto es, la libre expresión de las ideas y críticas del conocimiento ya dado), los principios de
educación gratuita y equitativa y el respeto por los valores democráticos". Asimismo, cabe
destacar que las Universidades ejercen el poder reglamentario, tal es el caso de los estatutos
universitarios, y sin sujeción respecto de las potestades normativas del Poder Ejecutivo. Es
decir, las Universidades tienen un campo normativo de nivel reglamentario exclusivo y
excluyente del Poder Ejecutivo. BALBÍN, Carlos F., Tratado de Derecho Administrativo, t. II,
cit, ps. 209-210.
(29) Marienhoff explica que "... la actividad administrativa, y la estatal en general, deben
cumplirse y desarrollarse en forma que satisfagan las necesidades e intereses públicos, por ser
éste el fin de la actividad del Estado. Por eso es que al derecho le interesa siempre cómo actúa
la Administración para lograr sus finalidades". MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho
administrativo, t. I, 5a ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995, p. 81
(30) Conforme lo expresa Atilio Alterini al referirse a la misión de enseñar en La
Universidad Pública en un Proyecto de Nación, La Ley, Ia ed., Buenos Aires, 2006-67.
(31) Cayuso expresa, refiriéndose al debate de la Convención Constituyente de 1994, que
en relación con la facultad indelegable del Estado en materia de educación aquella hizo especial
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mención a que el servicio educativo comporta para el Estado el cumplimiento de una serie de
principios, algunos de los cuales son "... garantizar la igualdad de posibilidades educativas a
través del aseguramiento de los recursos necesarios para la prestación del servicio de igual
calidad a todos los concurrentes al sistema educativo oficial" y "... el principio de equidad,
estableciendo políticas socio-educativas que eviten la discriminación económica y social en el
acceso y permanencia en los distintos niveles del sistema educativo;...". CAYUSO, Susana G.,
Constitución de la Nación Argentina..., cit., p. 263. De esta manera, el Estado asume el
compromiso de conformar el orden social en términos de igualdad debiendo garantizar el
acceso de todos a ciertos niveles de bienestar. En ese contexto, el Estado debe satisfacer
derechos por medio de servicios esenciales tales como la educación y, es allí, donde los
docentes universitarios juegan un papel determinante a través de su misión de enseñar.
(32) Un análisis pormenorizado de los regímenes de carrera docente de las universidades
de Cuyo, Mar del Plata, Misiones y Quilmes puede verse en "Profesión Académica en la
Argentina: Carrera e incentivos a los docentes en las Universidades Nacionales", García de
Fanelli, Ana (Editora), Ia ed., CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad), Buenos
Aires, 2009, ps. 38-50. En cuanto al régimen de carrera docente de la Universidad Nacional de
Lujan, señalamos -no obstante que nos referiremos a él seguidamente- que su Estatuto y la
reglamentación respectiva prevén la permanencia en la carrera docente por reválida del cargo
o por promoción al cargo siguiente en el escalafón y, también, admite que los docentes puedan
optar por la permanencia o la promoción bajo el régimen de concursos ordinarios abiertos.
(33) Es decir, en el caso de las universidades de Quilmes y Lujan las evaluaciones
periódicas de desempeño tienen incidencia no sólo sobre la estabilidad en el cargo sino,
también, en la promoción de categoría docente.
(34) Por Res. AU. N° 6-00 del 22 de diciembre (Expte. N° 15800/2000).
(35) Los que se fijan en seis (6), cuatro (4) y tres (3) años para los cargos de profesor, jefe
de trabajos prácticos y ayudante de primera, respectivamente (Art. 13).
(36) Por Res. CS. N° 430-09 del 6 de noviembre (Expte. N° 2288/2008) fue aprobada la
propuesta elaborada por la Comisión "ad hoc" del Consejo Superior creada por Res. CS. N°
23-07 del 27 de febrero (Expte. N° 2475/86). Sin embargo, destacamos que su aplicación quedó
supeditada al establecimiento, por el Consejo Superior, de los plazos y modalidades para la
puesta en marcha de la Carrera Docente (art. 2º). Es preciso señalar que, a la fecha del presente
trabajo, aún no se ha efectivizado su puesta en marcha.
(37) Art. 15 del Reglamento de Carrera Docente (Res. CS. N° 430-09).
(38) Art. 19 del Reglamento de Carrera Docente (Res. CS. N° 430-09).
(39) Art. 16 del Reglamento de Carrera Docente (Res. CS. N° 430-09).
(40) Cabe aclarar, que la Universidad Nacional de Lujan adoptó para su organización
académica la estructura departamental lo cual determina que el ingreso de los docentes por
concurso se produzca a través de uno o más departamentos académicos, dentro del cual o de
los cuales, dictan los cursos que se le asignen en las distintas carreras ofrecidas.
(41) Art. 17 del Reglamento de Carrera Docente (Res. CS. N° 430-09).

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 (42) Al respecto, cabe señalar que el artículo 22 del Reglamento remite a los fines de
establecer la composición de la comisión evaluadora jurado a los reglamentos de concursos
ordinarios para profesores y auxiliares docentes. Por tal motivo, la composición de aquella
varía según se trate de la evaluación de un profesor titular o asociado, para lo cual se exige que
dos de los miembros académicos no deben pertenecer a la Universidad. En cambio, para el
caso de profesores adjuntos, jefes de trabajos prácticos y ayudantes de primera, se exige que
como mínimo uno de ellos pertenezca a la Universidad (arts. 19 y 18 de las Res. N° 141/91 y
modificatorias y N° 151/91 y modificatorias).
(43) Art. 20 del Reglamento de Carrera Docente (Res. CS. N° 430-09).
(44) Art. 26 del Reglamento de Carrera Docente (Res. CS. N° 430-09).
(45) Art. 27 del Reglamento de Carrera Docente (Res. CS. N° 430-09).

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