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REVISTA BRASILEIRA DE

ESTUDOS
publicação da associação nacional de pós-graduação

URBANOS
e pesquisa em planejamento urbano e regional

E REGIONAIS ISSN 1517-4115


REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
Publicação semestral da ANPUR
Volume 7, número 1, maio de 2005
EDITOR RESPONSÁVEL
Henri Acselrad (UFRJ)
COMISSÃO EDITORIAL
Geraldo Magela Costa (UFMG), Leila Christina Duarte Dias (UFSC),
Lilian Fessler Vaz (UFRJ), Maria Flora Gonçalves (Unicamp)
CONSELHO EDITORIAL
Ana Fernandes (UFBA), Carlos Bernardo Vainer (UFRJ), Carlos Roberto M. de Andrade (USP/São Carlos), Circe Maria
da Gama Monteiro (UFPE), Clélio Campolina Diniz (UFMG), Flávio Magalhães Villaça (USP), Frank Svensson (UnB),
Frederico de Holanda (UnB), Jan Bitoun (UFPE), Lícia Valladares (IUPERJ), Marcus André B. C. de Melo (UFPE),
Marta Ferreira Santos Farah (FGV/SP), Martim Smolka (UFRJ), Maurício Abreu (UFRJ), Milton Santos (USP) in memorian,
Tania Bacelar (UFPE), Tânia Fischer (UFBA), Wilson Cano (Unicamp), Wrana Panizzi (UFRGS)
COLABORADORES
Adauto Lucio Cardoso (IPPUR/UFRJ), Ana Maria Hermeto (Cedeplar/UFMG), Andréa Zhouri (Antropologia/UFMG),
Carlos Antonio Brandão (IE/Unicamp), Carlos Saldanha (Fiocruz), Cibele Rizek (USP), Cleverson Andreoli (UEL),
Csaba Deak (FAU/USP), Ester Limonad (Geografia/UFF), Flavio Villaça (FAU/USP), Francisco Mendonça (UFPR),
Gian Mario Giuliani (IFCS/UFRJ), Haroldo Torres (Cebrap), Heloisa Costa (Geografia/UFMG), Henyo T. Barretto Filho (IEB),
Jupira G. de Mendonça (Arquitetura/UFMG), Lucia Bogus (PUC/SP), Luciana Correa do Lago (IPPUR/UFRJ),
Luiz Antonio Machado da Silva (IFCS/UFRJ), Marcelo Paixão (IE/UFRJ), Marcos Pedlowski (UENF),
Miton Asmus (FURG), Rebecca Abers (UnB), Ricardo Ruiz (Cedeplar/UFMG), Roberto Braga (IGCE/Unesp),
Rosa Moura (Ipardes), Rodrigo Simões (Cedeplar/UFMG), Rosélia Piquet (UCAM), Rainer Randolph (IPPUR/UFRJ),
Renata La Rovere (IE/UFRJ), René de Carvalho (IE/UFRJ), Rovena Negreiros (Unicamp), Vera Rezende (Arquitetura/UFF)
PROJETO GRÁFICO
João Baptista da Costa Aguiar
CAPA, COORDENAÇÃO E EDITORAÇÃO
Ana Basaglia
REVISÃO
Nelson Barbosa
ASSISTENTE DE ARTE
Priscylla Cabral
FOTOLITOS
Join Bureau de Editoração
IMPRESSÃO
Assahi Gráfica e Editora
Indexado na Library of Congress (E.U.A.)

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)


(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais – v.7, n.1,


2005. – : Associação Nacional de Pós-Graduação e
Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editor
responsável Henri Acselrad : A Associação, 2005.
v.

Semestral.
ISSN 1517-4115
O nº 1 foi publicado em maio de 1999.

1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associação


Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional). II. Acselrad, Henri

711.4(05) CDU (2.Ed.) UFBA


711.405 CDD (21.Ed.) BC-2001-098
REVISTA BRASILEIRA DE

ESTUDOS
publicação da associação nacional de pós-graduação

URBANOS
e pesquisa em planejamento urbano e regional

E REGIONAIS
VOLUME 7 - NÚMERO 1 - MAIO 2005

S U M Á R I O

HOMENAGEM 91 C ONSENSUALISMO E L OCALISMO NA C OM -


PETIÇÃO I NTERTERRITORIAL – A E XPERIÊNCIA DA
9 PHILIP G UNN – Ricardo Toledo Silva A GENDA 21 NO E STADO DO R IO DE J ANEIRO –
Gustavo das Neves Bezerra
ARTIGOS
111 E MPRESAS E E MPRESÁRIOS DO N ORTE F LUMI -
17 A I NDUSTRIALIZAÇÃO B RASILEIRA E A D IMEN -
NENSE – U MA A NÁLISE Q UALITATIVA – Rosélia Pi-
SÃO G EOGRÁFICA DOS E STABELECIMENTOS I NDUS -
quet e Elzira Lúcia de Oliveira
TRIAIS – Philip Gunn e Telma de Barros Correia

55 P LANOS D IRETORES M UNICIPAIS – A SPECTOS RESENHAS


L EGAIS E C ONCEITUAIS – Norma Lacerda, Geraldo
Marinho, Clara Bahia, Paulo Queiroz e Rubén Pecchio 127 Empreendedorismo urbano: entre o discurso e a
prática, de Rose Compans – por Juliano Pamplona
73 IDH, I NDICADORES S INTÉTICOS E SUAS A PLI - Ximenes Ponte
CAÇÕES EM P OLÍTICAS P ÚBLICAS – U MA A NÁLISE
C RÍTICA – José Ribeiro Soares Guimarães e Paulo 129 Sustainable place, de Christine Phillips – por
de Martino Jannuzzi Roberto Anderson de Miranda Magalhães
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL – ANPUR

GESTÃO 2005-2007
PRESIDENTE
Ana Fernandes (UFBA)
SECRETARIA EXECUTIVA
Tânia Fischer (UFBA)
SECRETARIA ADJUNTA
Marco Aurélio A. de F. Gomes (UFBA)
DIRETORES
Edna Maria Ramos de Castro (UFPA)
Lílian Fessler Vaz (UFRJ)
Nabil Georges Bonduki (USP)
CONSELHO FISCAL
Frederico Rosas B. de Holanda (UnB)
Leila Christina Duarte Dias (UFSC)
Rodrigo Ferreira Simões (UFMG)
EDITORIAL
O presente volume da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais dá um
destaque particular a trabalhos dotados de um olhar multidisciplinar e valorizados por
uma sistemática observação empírica. Valorizar a empiria não quer dizer, por certo,
ausência de teoria. Ao contrário, os textos aqui reunidos fazem eco, de algum modo,
ao pensamento de Georges Canguilhem, para quem “a experiência sensível é o pro-
blema a resolver e não o começo da solução”. Ou seja, os fatos empíricos são a via pe-
la qual as teorias dialogam e se sucedem. E a comprovação empírica não é mais do que
um momento no diálogo/sucessão de teorias entre si. Isso porque, como sabemos, os
dados não dizem mais do que podem, do modo e sob as condições que o dizem. Os
“dados” mais ricos, como alertava-nos François Simiand, não podem responder a per-
guntas para as quais não foram construídos, pois são produtos de uma teoria das re-
lações. Os artigos aqui apresentados, inscritos nessa perspectiva, assentam, pois, seu
método na apresentação e no julgamento de evidências. Mas, para fazê-lo, seus auto-
res não abrem mão, por sua vez, do planejamento urbano e regional como exercício
de interdisciplinaridade, o que requer transitar por várias disciplinas sem perder o fo-
co e o rigor analítico. Essa foi a marca da obra de Philip Gunn, que recentemente nos
deixou, figura admirável que ora homenageamos por intermédio da memória de seu
companheiro Ricardo Toledo. “Fervoroso adepto da interdisciplinaridade” e “desbra-
vador das peculiaridades nacionais”, nas palavras de Sueli Shiffer, Philip, aliando a ex-
periência prática à teoria, empenhou-se em permanência a “descobrir o Brasil”, a
montar o quebra-cabeça socioespacial dos nossos “problemas a resolver”.
O trabalho de Philip Gunn que aqui publicamos, elaborado em co-autoria com
Telma de Barros Correia, procura reconstituir a complexidade da geografia industrial
brasileira numa perspectiva histórica, partindo, como assinala Ricardo Toledo, “de uns
poucos elementos dispersos, tratados com extremo cuidado e rigor”. O texto nos mos-
tra assim como a ligação entre espaços de produção e de moradia, vigente nos primór-
dios da industrialização brasileira, marca, ao mesmo tempo, relações sociais que re-
queriam proximidade espacial e formas arquiteturais que são típicas do grande
estabelecimento e da vila operária.
Norma Lacerda, Geraldo Marinho, Clara Bahia, Paulo Queiroz e Rubén Pecchio
trazem à tona a importância do Plano Diretor como instrumento de planejamento
municipal, elencando os princípios que orientam sua elaboração e discriminando ele-
mentos do debate que opõe os que o entendem como um plano geral de desenvolvi-
mento aos que preferem concebê-lo como meio de ordenamento territorial.
José Ribeiro Soares Guimarães e Paulo de Martino Jannuzzi fazem uma discus-
são crítica do uso de indicadores sintéticos da realidade social brasileira, destacando
problemas metodológicos presentes em sua elaboração, bem como nas implicações
políticas de seus usos sociais, notadamente quanto aos critérios de elegibilidade de
municípios para políticas sociais.
Gustavo das Neves Bezerra discute as Agendas 21 locais desenvolvidas no Esta-
do do Rio de Janeiro como instrumento da “ambientalização” das políticas públicas
que visa associar ordenamento territorial, dinâmicas participativas e preocupação com

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o meio ambiente. A partir da observação da experiência de alguns municípios do Es-
tado do Rio de Janeiro, o autor problematiza as implicações de uma gestão que se quer
consensual do ambiente para a distribuição de legitimidade, autoridade e poder sobre
os recursos do território.
Rosélia Piquet e Elzira Lúcia de Oliveira apresentam os resultados de pesquisa
de campo que teve como propósito traçar o perfil das empresas da região Norte do
Estado do Rio de Janeiro, dando destaque às tensões que elas experimentam em ra-
zão de um crescimento especializado e dependente de decisões que transcendem a es-
cala local.
O presente volume inclui também duas resenhas de livros de grande atualidade,
a saber, Empreendedorismo urbano: entre o discurso e a prática, de Rose Compans, tese
de doutorado que recebeu o Prêmio da ANPUR em 2003, e Sustainable Place, de auto-
ria de Christine Phillips.

HENRI ACSELRAD
Editor Responsável

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H OMENAGEM
PHILIP GUNN
R I C A R D O T O L E D O S I LVA

A comunidade de pesquisa em planejamento urbano e regional perdeu, em 17 de


outubro de 2005, um de seus mais ativos e fascinantes membros. É impossível separar, na
trajetória de Philip Gunn, o intelectual, o militante e o ser humano. Ele nunca procurou
saídas fáceis para nenhum dos muitos desafios que a vida lhe impôs em cada um desses
planos. Socialista, irlandês e católico (não importa a ordem), brasileiro por opção, sem-
pre manteve uma postura intelectual e pessoal coerente com esses atributos, até onde a
profundidade do ser humano pode alcançar.
Nascido na Irlanda do Norte em 1947, formou-se em arquitetura em 1969 pela
Queen’s University Belfast. Ainda no Reino Unido, Philip realizou dois mestrados – um
na área de Arquitetura, pela mesma Queen’s University onde se havia graduado, outro em
Planejamento Urbano e Regional, pela Universidade de Edimburgo na Escócia. Foi em
Edimburgo que conheceu Toshi, arquiteta brasileira com quem se casou e veio morar no
Brasil a partir de 1974. Era o início de sua vida neste país que ele amou e adotou como
seu, cuja realidade em suas múltiplas facetas conheceu como poucos. Começou traba-
lhando na Emplasa, quando a temática do planejamento metropolitano era efervescente,
por força da recém-baixada legislação federal que criava as nove regiões metropolitanas
brasileiras da época. Logo captou a complexidade e heterogeneidade da problemática ur-
bana e regional em nosso país e, de forma pioneira, levantava questões complexas na in-
teração entre a cidade e o meio ambiente, antecipando-se ao que viria a constituir um dos
eixos centrais do debate nos anos seguintes. Em 1976, passava a integrar o corpo docen-
te da FAU, como professor do Departamento de Tecnologia da Arquitetura.
Sueli Schiffer, colega de Departamento que acompanhou de perto os trabalhos de
Philip Gunn desde seu ingresso na instituição, relata como foram aqueles primeiros anos:

tendo participado de planos regionais em órgãos de planejamento paulista em meados da dé-


cada de 1970, quando a formulação de planos prospectivos encontrava-se no auge, trouxe
sua experiência para a graduação da FAU ... criando já em 1976, ano de sua contratação co-
mo docente, disciplinas optativas relacionadas às técnicas e metodologias aplicadas ao plane-
jamento regional. Passada mais de uma década, introduziu a temática ambiental nos conteú-
dos didáticos, consolidando trabalhos e pesquisas pioneiros a que havia então se dedicado
como pesquisador. Fervoroso adepto da interdisciplinaridade, atuou por anos como co-res-
ponsável no curso da pós-graduação em disciplinas de outros departamentos da FAU...

Sobre esse último atributo lembrado por Sueli, dou meu depoimento como parcei-
ro de Philip Gunn por quatorze anos na disciplina “O estado capitalista e a questão ur-
bana”, que assumimos como co-responsáveis, sob coordenação de Celso Lamparelli, no
Programa de Pós-Graduação da FAU. Não mantínhamos nem programa nem estrutura de
conteúdos por mais que um semestre. A disciplina mudava a cada vez, e, não raro, a atua-
lidade de questões vivas da política urbana, sobre as quais os docentes jamais buscavam
consenso prévio, dava origem a debates profundos com os alunos. Era no debate dessas
questões atuais de política regional e urbana que emergia a riqueza da experiência de Phi-
lip Gunn como pesquisador obstinado das cidades e regiões do Brasil, segundo um espec-

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tro analítico que variava da Antropologia à tecnologia ambiental, passando pela História,
pela Filosofia, pelas Ciências Naturais ou pela Ciência Política, quando não pela Medici-
na ou a Teologia. Ele tinha uma acuidade invejável em reconstituir e analisar uma reali-
dade complexa a partir de uns poucos elementos dispersos, tratados com extremos cuida-
do e rigor. Esses elementos podiam ser extraídos de evidências da arquitetura vernacular,
da organização social, da história de vida de pessoas e famílias, dos relatos de viajantes,
dos planos de saúde, das leis, de tudo, enfim, que pudesse fornecer pistas sobre o objeto
estudado. Uma pequena amostra de títulos entre seus muitos trabalhos publicados, sozi-
nho ou em co-autoria, dá uma idéia da amplitude de suas abordagens:

• Notas sobre a tecnologia de cartografia – algumas implicações para o urbanismo


das cidades coloniais no Brasil.
• O paradigma da cidade-jardim na via Fabiana de reforma urbana.
• Indústria e meio ambiente: fatos e discursos recentes nos setores de petróleo e pe-
troquímica.
• The spatial and temporal constraints on development: a Brazilian viewpoint.
• Liberalismo estatal e a persistência de diferenciação espacial do território brasilei-
ro: o caso da Bahia.
• Frank Lloyd Wright and the passage to Fordism.
• Mexendo com a terra: o impacto social do complexo Pedra do Cavalo, Bahia.
• Democracia representativa e suas bases: a propósito da resenha de Antonio Negri
sobre a obra de Noberto Bobbio.
• As dimensões urbanas e rurais da crise energética.
• O habitat operário no nordeste industrial: os núcleos fabris de Paulista e Rio Tinto.
• O urbanismo: a medicina e a biologia nas palavras e imagens da cidade.
• A mídia na guerra dos lugares: a experiência tucana no Ceará.
• A industria automobilística nos anos recentes: as “inflexibilidades” da globalização.
• Projeto e planejamento: o peso do positivismo na América Latina.
• A localização de assentamentos fabris com moradias construídos por empresas pro-
dutivas no Nordeste do Brasil.
• Urbanização na província de São Paulo. A cidade dos juristas e as contribuições de
uma corporação para a urbanização do território paulista no século XIX.
• Labour divisions and innovation in local social development. The changing struc-
ture of State and market regulation in Brazil.
• Moradia operária em Pernambuco: a construção e o desmonte.
• A ascensão dos engenheiros e seus diálogos e confrontos com os médicos no urba-
nismo sanitário em São Paulo.

O elo que torna coerente a trajetória do pesquisador que se dedicou com afinco a as-
suntos aparentemente tão díspares era sua capacidade ímpar de investigação e conexão ló-
gica. Este é o amálgama intelectual que dava sentido à sua curiosidade pesquisadora de
tempo integral sobre temas como o desenvolvimento e a regulação das petroquímicas, a
formação das vilas de mineração na Amazônia, o desenho regional determinado pelas for-
mas de aproveitamento do Rio São Francisco, a arquitetura fabril de início do século XX
no Brasil, o modelo regulador da energia elétrica, o cultivo de flores ornamentais na re-
gião Sul, a experiência de modernização industrial no Estado do Ceará. Para isso, ele pre-
cisava, como recorda Sueli Shiffer,

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enveredar-se pelo sertão nordestino e pelas hidroelétricas mais distantes; embrenhar-se em vi-
las rurais e locais periféricos; obstinar-se na recomposição histórica das vilas operárias; foto-
grafar tudo, estudar, refletir e divulgar os produtos de seu trabalho com orgulho de um des-
bravador das peculiaridades nacionais...

Tudo isso ele fazia com grande galhardia, aliando a pesquisa acadêmica a projetos de
extensão universitária e consultoria específica, de maneira a fazer frente aos duros encar-
gos pessoais e familiares por que respondia, especialmente após a morte prematura de
Toshi, no começo dos anos 80, quando se viu como único responsável pelas filhas Laura
e Lisa, ainda pequenas. Essa disposição a superar desafios era uma constante, que se apli-
cava sem exceção na vida intelectual, na vida pessoal e em sua relação com as pessoas em
geral, dentre as quais a que estabeleceu com seus pares e orientados, no meio em que se
legitimou como liderança inconteste.
Sua capacidade de absorver o processo de pensamento do outro e trabalhar sobre ele
era incansável. Csaba Deák, que trabalhou com Philip desde os tempos da Emplasa logo
de sua chegada ao Brasil e que se manteve um de seus principais interlocutores na FAU por
todos os anos que se seguiram, relata:

fui à Inglaterra para fazer doutorado sobre o preço do solo urbano, e após um ano e meio de
trabalho me dei conta que a teoria econômica que o explicaria, a teoria da renda, não ficava
de pé ante a crítica e muito menos explicava o preço do solo. Era uma descoberta, mas me
deixou na contingência de ter de retomar a pesquisa praticamente da estaca zero e do isola-
mento no país estrangeiro, escrevi uma carta de seis páginas a Phil dando conta da situação.
Em duas semanas – o tempo de uma carta ir e a outra voltar – recebi dele uma resposta de
22 páginas manuscritas com a letra pequena, quase deitada mas perfeitamente legível, reple-
ta de comentários, referências, autores, polêmicas e idéias em potencial. Para além da sensa-
ção de confiabilidade transmitida pela prontidão de sua resposta, havia o teor informativo
que valia bem uns seis meses de pesquisa numa boa biblioteca ... Alguns anos depois foi mi-
nha vez de comentar as penúltimas versões da tese de doutorado dele e tive de enfrentar a ri-
queza de suas abordagens que iam do conceito de espaço-tempo à formação do território
paulista, transitando por autores de Kant a Marx e Althusser, e de Mário de Andrade a Si-
monsen e Chico de Oliveira.

Posso relatar experiência semelhante, de quando eu trabalhava em meu doutorado,


sobre privatização e regulação pública de componentes da política urbana no Brasil. Phi-
lip me abriu os olhos para a necessidade de aprofundar a base teórica, mostrando a im-
portância da reflexão sobre os referenciais teóricos marxistas mesmo no contexto de uma
abordagem predominantemente tecnológica. Ajudou-me a enxergar a influência das raí-
zes nacionais e religiosas dos autores, embora sutis, nas construções lógicas de obras da li-
teratura técnica e acadêmica aparentemente livres daquelas raízes. Mais tarde, quando eu
prestava concurso de professor livre-docente, ele me cobraria a volta às minhas origens de
arquiteto, para uma postura propositiva mais clara que ele chamava “neomodernista” e
que estaria então mascarada pelo excesso de reflexões teóricas. Era o parceiro de discipli-
na e de inúmeros projetos que sugeria uma mudança de rumo como que dizendo “agora
você foi longe demais, sua ‘praia’ não é essa”.
Sua produção intelectual incansável, aliada a uma capacidade única de interlocução
com seus pares, rendeu a Philip Gunn o reconhecimento inconteste da comunidade cien-

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tífica da área, em todo o país. Em diferentes momentos, ele exerceu funções de assessora-
mento e coordenação no âmbito de entidades e colegiados nacionais, como na ANPUR,
onde foi secretário executivo de 1989 a 1991 durante a presidência de Celso Lamparelli,
na revista Espaço e Debates, onde foi membro do comitê editorial e em comissões da Ca-
pes, apenas para citar alguns, sempre legitimado pela maioria esmagadora dos integrantes
da comunidade.
Nesse processo, o relacionamento com seus orientados constitui um capítulo à par-
te. O espectro de temas abrangidos, como era de esperar, reflete a riqueza do orientador,
que conseguia apoiar seus orientandos com igual excelência em temas variados como o
urbanismo sanitarista de Saturnino de Brito, interpretações do processo imobiliário em
São Paulo, ou dimensões simbólicas na arquitetura e tradição clássicas. Para uma idéia de
como eles o viam, nada melhor que a leitura de um trecho do depoimento de Mário Hen-
rique D’Agostino, a quem Philip orientou tanto no mestrado como no doutorado:

conosco, seus orientados, compartilhou longas e densas tardes de estudo; um entusiástico pe-
las “conquistas” e não menos fervoroso com as “críticas”. Professor do Departamento de Tec-
nologia, pesquisador implacável dos mecanismos político-econômicos de gestão do territó-
rio, de seus agentes sociais e das modalidades diferenciadas de acumulação/reprodução do
capital, em meados dos anos 80 passou a orientar mestrados sobre história do urbanismo, so-
bre as idéias (e ideais) veiculadas pelos arquitetos-urbanistas em seus projetos urbanos. Foi
nessa ocasião que o conheci, e tenho vivas as inflamadas discussões em sua casa: sobre o jo-
vem Marx (com Cibele Risek, realmente inesquecível!), Thompson, Braudel, Le Goff e a
École des Annales, dentre outros autores. Em diálogo franco com críticos – marxistas ou não
– do estruturalismo marxista, seus olhos divisavam um alargamento e reavaliação do campo
cultural, imprescindível ao estudo das tramas sociais e suas formas diferenciadas de poder. Tal
interesse permeou boa parte de seus trabalhos historiográficos, e, convém frisar, seu huma-
nismo “sem fronteiras” – a se estender da Broadacre City de Frank Lloyd Wright ao Bello
Monte de Antônio Conselheiro, dos sistemas de CAD/CAM às imagens renascentistas da ci-
dade como corpo (e às vezes, ainda, nos surpreendia com belíssimas fotografias, seu hobby
ou ocupação complementar). O bom historiador, dizia Marc Block, é como o Ogro: “ali on-
de fareja carne humana, sabe que está a sua presa”. No caso de Philip Gunn, as inspeções per-
seguiam formas espaciais de dominação e controle, mormente as que davam sustentabilida-
de ao capitalismo. Seu apetite era de fato insaciável: missões jesuíticas, arquitetura militar e
controle do território no Brasil Colonial, dispositivos panópticos, eugenismo, company
towns... A fartura dos temas, no entanto, não denotava um “ensaísta” voraz; antes, um inves-
tigador de “ortodoxia” rara entre nós ... Finalizo este retrato pessoal avivando duas imagens
que são para mim reveladoras do caráter e grandeza de espírito do Phil: a sua “irreverência
acadêmica” – uma irreverência de scholar, um baluarte em defesa do livre pensamento –, e
claro, a sua total familiaridade com nossa gente.

De seu casamento com Telma de Barros Correia, há pouco mais de seis anos nasceu
Liam, o filho homem a quem escolheram dar um nome tradicional irlandês. Sua alegria
de “pai tardio” era contagiante, era um reviver de como anos antes, bem mais jovem, ele
nos contava de suas peripécias paternas com Laura e Lisa. Não havia como sermos indi-
ferentes à sua alegria de viver, renovada pela presença do filho que ele trazia para nos vi-
sitar ainda no cesto. De alguns anos para cá, sua saúde debilitou-se, mas ele não se dei-
xou render, lutou como pôde para superar os problemas que se agravavam.

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Algumas semanas antes de morrer, produziu um texto de apoio à sua palestra sobre
a industrialização e a história de vida de três personalidades da Engenharia nacional que
foram homenageadas em sessão solene do Conselho Universitário da USP: Alberto Perei-
ra de Castro, Antonio Ermírio de Morais e Olavo Setúbal. Indicado pelo Centro Interu-
nidades de História da Ciência da USP para essa tarefa, o arquiteto de fina sensibilidade
histórica reconstruiu a trajetória desses três engenheiros à luz de uma leitura precisa sobre
o processo de industrialização brasileiro, destacando o papel das elites empreendedoras no
desenvolvimento do país. Esse era mais um traço marcante da generosidade e maturida-
de intelectual do estudioso, que como poucos soube captar a complexidade de nossa his-
tória e de nossas relações sociais, ao não deixar-se levar – não obstante sua conhecida in-
clinação socialista – pelo maniqueismo simplista dos que as reduzem a mera dualidade.
Pouco antes de se submeter à cirurgia que infelizmente não conseguiu salvá-lo, con-
versou com alguns de nós da FAU, preocupado com as conseqüências de eventual afasta-
mento prolongado sobre seus alunos e orientados. Ele mantinha confiança em sua capa-
cidade de superar mais esse problema, como em outras ocasiões nas quais testemunhamos
sua tenacidade. Mas, por via das dúvidas, deixou instruções com Lisa sobre sua vontade
final de, se fosse o caso, ser velado em nossa casa da Vila Penteado, a “Fau Maranhão”,
Ricardo Toledo Silva é
onde funciona a pós-graduação e onde ele passou grande parte de sua vida. Sua escolha professor da Faculdade de
Arquitetura da Universidade
nos honrou e nos permitiu, em que pese a dor, erguermos um brinde final ao amigo que de São Paulo (FAU/USP).
partia, em um gesto da tradição irlandesa que ele certamente aprovaria. E-mail: ritsilva@usp.br

São Paulo, novembro de 2005.

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A RTIGOS
A INDUSTRIALIZAÇÃO
BRASILEIRA E A DIMENSÃO
GEOGRÁFICA DOS
ESTABELECIMENTOS
INDUSTRIAIS *
* Tradução de Rodrigo Nu-
ñez Viegas, revisada por Tel-
ma de Barros Correia.
PHILIP GUNN
TELMA DE BARROS CORREIA

R E S U M O Em razão da predominância da produção voltada para a exportação de


bens agrícolas, tais como açúcar, café e algodão, a industrialização brasileira no século XIX e na
primeira metade do século XX foi parcial, tanto em seu conteúdo quanto em sua extensão geográ-
fica. A expansão da economia do café e a chegada, no final do século XVII, de um novo e centra-
lizado processo de transformação industrial da cana-de-açúcar sustentou a dominância da pro-
dução de exportáveis, permitindo o surgimento de um setor industrial têxtil que se expandiu
geográfica e economicamente no século XX. A ausência de informação censitária industrial para
o período que antecede o ano de 1920 impediu a realização de estudos mais gerais sobre a histó-
ria industrial brasileira. O presente artigo trata da evolução histórica da indústria brasileira do
ponto de vista da dimensão espacial dos estabelecimentos industriais, no que diz respeito às ins-
talações residenciais, de serviços e da mão-de-obra. Desde 1996, um arquivo contendo dados so-
bre assentamentos industriais com vila operária foi parcialmente elaborado abrangendo mais de
80% do território brasileiro. Esse material permitiu uma descrição geral dos estabelecimentos in-
dustriais em cada região do Brasil no período de 1810 até o presente.

PALAVRAS - C H AV E Geografia industrial; arqueologia industrial; vila


operária.

ALGUMAS PECULIARIDADES HISTÓRICAS


E ESPACIAIS DA INDUSTRIALIZAÇÃO
BRASILEIRA E DE SEU ESTUDO

O presente artigo trata da dimensão espacial dos estabelecimentos industriais brasi-


leiros. No campo acadêmico do estudo desses estabelecimentos, tal interesse tem sido ex-
pressado particularmente em trabalhos geográficos baseados em dados censitários forne-
cidos pela agência nacional FIBGE, no período de 1950-1985. Entretanto, interesses
privados têm impedido legalmente a publicação de informações sobre a localização de fir-
mas individuais, assim como informações em base municipal sobre atividades industriais 1 Ver dados industriais de
de localidades envolvendo três ou menos estabelecimentos industriais.1 Em certa medida, firmas anônimas por áreas
municipais na Enciclopédia
isso resultou em uma grande aproximação da Geografia Industrial com a Economia Re- municipal (IBGE, 1959).
gional e os estudos do desenvolvimento. Todavia, numa perspectiva mais ampla, tem tam-
bém limitado a possibilidade de diálogo com outros campos acadêmicos, como o da ar-
queologia industrial, da história econômica das empresas (cf. Szmrecsányi & Maranhão,

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A I N D U S T R I A L I Z A Ç Ã O B R A S I L E I R A

2002) e dos estudos urbanos. Dando início à pesquisa, na extremidade espacial oposta do
indivíduo, empresas localmente específicas, associações ou companhias, implica inverter
a necessidade de mapear geograficamente estudos de caso existentes e referências na ten-
tativa de contextualizar informação de companhias com tendências históricas econômicas
em diferentes escalas espaciais.
Este artigo pretende contribuir para a “geografia da localidade”, uma vez que a ques-
tão da escala geográfica local possui uma importância primária evidente para o estudo da
localização industrial. A literatura histórica sobre as implantações industriais tende a se
focar na escala de análise local, muitas vezes com o uso de estudo de caso e histórias com-
parativas de companhias tanto estatais quanto privadas. A localidade tem sido utilizada
para identificar funcionalmente a organização espacial da atividade industrial do ponto
de vista da aplicação territorial do capital, bem como do ponto de vista da formação, uso
e reprodução da mão-de-obra. Assim como a localização, a organização das fábricas, suas
usinas de energia, seu planejamento de transporte, seus alojamentos residenciais e insta-
lações urbanas, todos esses elementos implicam relações sociais baseadas em rotinas e prá-
ticas de trabalho específicas. É nesse sentido que a experiência das companhias industriais
torna-se um ponto de observação privilegiado para a compreensão das características dos
assentamentos humanos.
Num sentido acadêmico corrente no Brasil, tem havido uma multiplicidade de li-
vros, monografias, papers, dissertações e teses baseados em estudos de caso especiais de in-
dústrias, tecnologias, companhias, proprietários e trabalhadores. Regiões específicas ou
Estados têm sido também objeto de estudos de empresas e vistos como relevantes para o
tema dos assentamentos induzidos pelas companhias em estudos da industrialização bra-
sileira. Períodos específicos desse desenvolvimento histórico do país, relevantes para estu-
dos de assentamentos, incluem uma série de agendas de pesquisa sem restrições. As ques-
tões propostas são variadas, incluindo, no século XVIII, a política colonial e a proibição,
pelo marquês de Pombal, da manufatura industrial no Brasil. No século XIX, o contexto
histórico para os assentamentos industriais envolveu o fim da escravidão e a falta de in-
2 O arquivo Nuvila foi monta- dústria doméstica antes das inovações dos anos 1880. Para o século passado, os estudos
do pelos pesquisadores Phi-
lip Gunn e Telma de Barros
sobre esses assentamentos foram beneficiados pelo conhecimento de muitos trabalhos
Correia, no período de 1996 complementares sobre substituição de importação e descentralização de mercado para in-
a 2005, a partir de pesqui-
sas em arquivos, bibliotecas, dústrias têxteis e de origem urbana (cf. Stein, 1979). A história da indústria pesada brasi-
prefeituras, museus e em leira de meados do século XX e o surgimento de assentamentos urbanos planejados indi-
acervos particulares e de vi-
sitas a vilas operárias e nú- cam outro tema relevante. Nas décadas mais recentes, no que diz respeito aos
cleos fabris, localizados em assentamentos, foram levantadas questões quanto às práticas fordistas de localização in-
diversos estados do Brasil
(Rio Grande do Norte, Paraí- dustrial e especialmente à mudança dos padrões de implantação das residências operárias.
ba, Pernambuco, Alagoas,
Sergipe, Bahia, Minas Ge-
Outra preocupação acadêmica atual é com a descentralização industrial de cunho neoli-
rais, Rio de Janeiro, São Pau- beral e o declínio das práticas de assentamento urbano industrial. Um diálogo interdisci-
lo, Paraná, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul). O arqui-
plinar complementar torna-se um pré-requisito para o conhecimento contextualizado nos
vo inclui fotos, mapas, plan- estudos sobre assentamentos específicos.
tas, documentos, matérias
publicadas em jornais e re- Um trabalho inicial visando à formação de um registro brasileiro de localidades
vistas, livros, folhetos, teses, com herança industrial, tendo por base estudos como o do arquivo Nuvila,2 é a produ-
dissertações, artigos etc.
que tratam da construção, ção de guias locacionais e bibliografias anotadas. No século XX, esse tipo de trabalho te-
das transformações e do ve escopo nacional, sendo empreendido por agências acadêmicas especializadas, tal co-
desmonte de vilas operárias
e núcleos fabris erguidos no mo o Conselho de Bibliotecários de Planejamento nos Estados Unidos (Council of
Brasil – no período de 1820
a 2000 – por indústrias e
Planning Librarians in the United States) (Porteous, 1971; Levenson, 1977), ou pesqui-
por empresas de mineração. sas governamentais, como no caso do Canadá, onde, em Ottawa, uma Comissão Real de

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Concentração Empresarial (Royal Commission on Corporate Concentration) produziu


evidências valiosas sobre “cidades de uma só indústria” (Himelfarb, 1976). Essa pesqui-
sa tornou-se disponível para pesquisadores preocupados com estudos bibliográficos no
Canadá (Maguire, 1980). Nos anos 1970 e 1980, apareceram nos Estados Unidos mui-
tos estudos bibliográficos no campo do planejamento locacional, embora mais especia-
lizados em dimensões arquitetônicas (Write, c1983). Na Inglaterra, organizações como
a Associação Automotiva (Automobile Association) produziram guias especializados em
sítios com herança industrial (Trinder, 1988), enquanto guias especificamente arquite-
tônicos só se tornaram disponíveis mais recentemente. Para o caso do Brasil, o presente
artigo é concebido como um estudo geográfico inicial que se pretende parte da catego-
ria guia e publicação bibliográfica.
A estrutura do texto segue a divisão oficial do território brasileiro em cinco áreas
macrorregionais: Nordeste, Sudeste, Sul, Centro, Centro-Oeste e Norte. A parte inicial
do presente estudo trata principalmente das fábricas de algodão na industrialização dos
estados do Nordeste do Brasil. Não obstante, versões ulteriores deste trabalho deverão re-
conhecer a importante herança dos engenhos de cana-de-açúcar nessa região, especial-
mente nas planícies litorâneas dos estados de Pernambuco, Paraíba, Alagoas e do entor-
no da Baía de Todos os Santos, na Bahia. A segunda parte trata do importante
componente da industrialização no Brasil que foi o estabelecimento histórico da econo-
mia cafeeira como central no Brasil do século XIX. Por essa razão, uma parcela conside-
rável deste artigo dedica-se a localidades situadas em um triângulo industrial composto
principalmente pelos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e, particularmente, São
Paulo e sua capital. Nesse último caso, o artigo empenha-se na tentativa de esboçar as ca-
racterísticas locacionais dos estabelecimentos industriais durante a transição urbana da ci-
dade de São Paulo da condição de capital para a de Região Metropolitana. Em razão do
número dos locais registrados, essa tentativa optou por seguir a história da companhia
IRFM [Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo], um grupo industrial fundado pelo imi-
grante italiano Francisco Matarazzo. Dessa forma, a indústria no interior do Estado de
São Paulo será aqui considerada segundo quatro áreas diferentes desse Estado. Uma ter-
ceira parte do artigo trata de uma herança industrial que surgiu em grande escala a par-
tir das colônias agrícolas de imigrantes europeus no Sul do Brasil. A quarta parte trata
das regiões Centro-Oeste e Norte. No Centro-Oeste, bastante trabalho de arquivo ainda
resta por fazer, situação essa que se estende para a Amazônia, onde a disponibilidade de
material bibliográfico é mais expressiva. Dadas as características geográficas da bacia ama-
zônica, essa parte do artigo trata particularmente do agronegócio e das indústrias basea-
das em recursos naturais e identificadas com o conceito de “lonjura” ou “distanciamen-
to” (remoteness). A parte final do artigo considera a herança industrial registrada em meio
às mudanças históricas nos conceitos de assentamento.
Este estudo não aspira a ser um registro completo dos assentamentos de fábrica com
dimensões urbanas. E ainda menos pretende ser um guia geral da expansão fabril no Bra-
sil durante os últimos dois séculos. Algumas menções à implantação da indústria da ca-
na-de-açúcar e de empresas de serviço público de energia elétrica são feitas no artigo.
Contudo, em razão do tamanho atual do material arquivado disponível, a intenção é pre-
parar papers distintos para esses setores industriais. O arquivo atual Nuvila não é o resul- 3 Exceções foram o apoio
para viagem de pesquisa ao
tado de iniciativas de financiamento de uma pesquisa de vulto de curto prazo.3 Ao con- Sul concedido pela Fapesp
e o apoio do CNPq por meio
trário, a pesquisa de campo resultou das possibilidades de viagem baseadas em deveres da bolsa de Produtividade
acadêmicos diversos, como participação em congressos, seminários e bancas de tese em em Pesquisa.

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todo o país. Nesses termos, os autores vêem esse projeto como uma iniciativa de longo
prazo, que se iniciou em 1996.

FÁBRICAS TÊXTEIS NA REGIÃO


NORDESTE DO BRASIL

Até agora, no arquivo Nuvila não existem registros para o Piauí, porém o material
arquivado do Ceará contém exemplos de localidades com herança industrial, situadas na
ou perto da capital do Estado, Fortaleza. Essa capital cresceu particularmente após a es-
cravidão, que no Ceará teve seu término em 1884. Em suas áreas rurais, o calor e o cli-
ma seco nunca favoreceram a produção de cana-de-açúcar, mas foram favoráveis à produ-
ção de algodão.
A exportação de algodão, juntamente com inovações como telégrafo, ferrovias, ban-
cos e instalações portuárias levaram a uma renovação do comércio e ao crescimento urba-
no de Fortaleza. Após 1889, no início da era republicana do Brasil, a moagem do algo-
dão e a importação de maquinarias industriais levaram a um início de uma base industrial
de produtos têxteis e, mais tarde, de moagem de farinha. Os proprietários das fábricas,
tais como as famílias Siqueira & Gurgel ou os proprietários da Fábrica Progresso, cons-
truíram vilas residenciais perto das indústrias da capital do Estado. Na parte oeste do cen-
tro da cidade, particularmente perto dos novos trilhos das ferrovias, várias fábricas foram
abertas no distrito de Jacarecanga, aí construindo vilas operárias. Anteriormente a área era
ocupada por residências de moradores mais ricos da cidade, que em seguida migraram pa-
ra o novo distrito residencial de Aldeota, no lado oriental oposto ao antigo centro colo-
nial e comercial. O distrito de Jacarecanga também se transformou no lar de muitos dos
trabalhadores fabris como os da Fábrica de Tecidos São José, da Fábrica Santa Cecília, da
Fábrica Baturité etc.
No Estado do Rio Grande do Norte, com sua capital Natal, um desenvolvimento si-
multâneo de novas fábricas têxteis deu-se no começo do século XX com a Fábrica de Te-
cidos Jovino Barreto, dotada de residências para seus trabalhadores situadas na vila ope-
rária situada na Rua Cussy de Almeida. O arquivo Nuvila contém também material sobre
estabelecimentos de mineração do interior desse Estado, em Currais Novos, onde duas
firmas, “Barra Verde” e “Mina Verde”, instalam-se sucessivamente nos anos 1950. No Es-
tado da Paraíba, perto da capital João Pessoa, está localizada a cidade de Santa Rita, com
uma tradição industrial de engenhos de cana-de-açúcar. Entretanto, a cidade, que possuía
uma ligação ferroviária com a capital, tornou-se o local para instalação de outra fábrica
têxtil construída pela Companhia de Tecidos Paraibana no princípio do século XX. Nesse
Estado, em 1924, foi inaugurada, pelo Grupo Lundgren, a Fábrica de Rio Tinto, junto à
qual foi implantado um notável núcleo residencial que chegou a contar com cerca de
2.600 casas – além de equipamentos de uso coletivo e comércio – na década de 1950,
constituindo-se então na terceira maior “cidade” da Paraíba.
Em Pernambuco, os sítios industriais concentraram-se historicamente nas planícies li-
torâneas (Zona da Mata), próximos à capital do Estado, Recife. A planície litorânea tem
sido, desde os tempos coloniais, o locus tradicional da indústria canavieira pernambucana.
Embora não seja discutido neste artigo, o arquivo Nuvila contém vários exemplos desse ti-
po de assentamento agroindustrial e que merece estudos específicos no futuro. Começan-
do no século XIX, o arquivo possui material sobre a indústria de pólvora de Pernambuco,

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Figura 1 – Casas na vila operária da Companhia Industrial Fiação e Tecidos Goyanna, er-
guida na década de 1930, em Goiana, Pernambuco.

Foto: Philip Gunn, 2000

construída em 1861, ao sul da capital, em Pontezinha, na área municipal local do Cabo.


Negócios distintos da indústria têxtil também incluíam as usinas metalúrgicas de “E. Lu-
cena S.A. Indústrias Metalúrgicas”, sediadas no distrito de Recife, em Capunga, desde o fi-
nal do século XIX. No setor têxtil, uma das primeiras manufaturas de fiação e tecelagem foi
a “Companhia de Fiação e Tecidos de Pernambuco S.A.”, sediada no distrito da Torre, ao
lado do Rio Capibaribe, criada em 1884. Após 1890, um boom de novos ativos industriais
na bolsa de valores, no início do período republicano, trouxe várias novas fábricas, incluin-
do a “Companhia Têxtil de Aninhagem”, localizada no distrito central de São José, em
1891, no Recife. No mesmo ano, na periferia norte de Recife, numa área conhecida como
Paulista, a família Lundgren criou a “Companhia de Tecidos Paulista”, dando origem a um
grande núcleo fabril com mais de seis mil casas de propriedade da fábrica (cf. Leite Lopes,
1988). A “Companhia Industrial Pernambucana”, no mesmo ano de 1891, também ini-
ciou suas operações nos subúrbios situados a noroeste, em Camaragibe.
Esse exemplo foi seguido, em 1893, pela “Companhia Industrial Fiação e Tecidos
Goyanna”, com sua fábrica de fiação e tecelagem em Goiana, perto da fronteira com o
Estado da Paraíba. Na capital, Recife, durante esses anos, outra fábrica de fiação e tecela-
gem surgiu no distrito de Apipucos em 1895, conhecida no século XX como “Cotonifí-
cio Othon Bezerra de Mello S.A.”. Nas décadas seguintes, outras fábricas têxteis foram es-
tabelecidas em pequenas cidades ligadas à capital, por iniciativa da “Société Cotonnière
Belge-Brésilienne”, em Moreno, no ano de 1908, e, mais tarde, pela empresa “Fiação e
Tecelagem de Timbaúba”, em Timbaúba, próximo à divisa com a Paraíba, no ano de
1911. Nos anos 1920 e 1930, investimentos adicionais em fábricas têxteis com moradia
para trabalhadores foram realizados na “Tecelagem de Seda e Algodão de Pernambuco”,
no bairro de Santo Amaro, no Recife, em 1926; no “Cotonífico José Rufino”, no Cabo,
em 1926; e na “Fábrica Iolanda”, em Jequiá, distrito do Recife, em 1937. Em ligação com

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os recursos naturais do Estado e com a indústria da cana-de-açúcar, a “Fábrica Tacaruna”,


entre Recife e Olinda, foi equipada em 1924.
Fora a indústria têxtil, uma variedade de plantas industriais com vilas operárias exis-
tiu em Pernambuco. No início do século XX, unidades de processamento de alimentos fo-
ram estabelecidas na “Fábrica Peixe” e na “Fábrica Rosa”, em Pesqueira, a cerca de 180
quilômetros do Recife, na região montanhosa do agreste do Estado. Em menor escala,
ainda fora da indústria têxtil, a firma “Fibras Nordeste Ltda.”, trabalhando com fibras na-
turais, se localizou próximo à capital do Estado, em Igarassu. Durante a Segunda Guerra
Mundial, em 1941, uma nova fábrica de moagem de farinha, o “Moinho Recife”, foi
construída com uma vila residencial em Campo Grande, no Recife. Após a Segunda
Guerra Mundial, fábricas de cimento foram fundadas, incluindo a “Fábrica de Cimento
João Santos”, em Itapessoca, e a “Companhia de Cimento Portland Poty”, em Paulista,
construída em 1942, de propriedade do atual Grupo Votorantim. Esse mesmo grupo con-
trola uma usina química de cloro da “Companhia Agro-Industrial de Igarassu”, localiza-
da em Igarassu desde a década de 1950, tendo junto a si um núcleo fabril.
A história da indústria têxtil em Pernambuco produziu importantes contribuições pa-
ra a literatura sobre relações de classe e distribuição espacial das indústrias, como o traba-
lho pioneiro do antropólogo José Sergio Leite Lopes. As raízes religiosas do pensamento
social católico, com presença peculiar no paternalismo industrial brasileiro, estão visíveis
em ampla medida no papel do engenheiro e industrial Carlos Alberto de Menezes, com
sua experiência inicial de administração do núcleo da fábrica “Companhia Industrial Per-
nambucana”, em Camaragibe. Num passado mais recente, o desmonte de vilas operárias e
núcleos fabris, como investigado no estudo de Leite Lopes sobre Paulista, pode ser visto
em outros exemplos importantes, como os das fábricas de cimento Poty, em Paulista, e da
fábrica têxtil Iolanda, no Recife. A partir do arquivo Nuvila sobre Pernambuco, estudos ul-
teriores são necessários, no que diz respeito a assentamentos de cana-de-açúcar na região li-
torânea, bem como para o agronegócio no planalto do sertão, em Petrolina, as minas de
calcário, próximo a Salgueiro e a usina hidrelétrica de Itaparica, no Rio São Francisco.
O Estado de Alagoas tem uma história de manufatura em fábricas têxteis desde o sé-
culo XIX, quando a “Fábrica União Mercantil”, de Fernão Velho, iniciou uma das primei-
ras operações fabris do país, em 1845. Por grande parte do subseqüente século XX, a fá-
brica foi dirigida pela firma “Othon Bezerra de Mello Fiação e Tecelagem S.A.”, que
também possuía fábricas têxteis em Pernambuco e Minas Gerais. Ainda sob o governo
imperial, uma fábrica inicialmente chamada “Alagoana de Fiação e Tecidos”, que poste-
riormente veio a se chamar “Fábrica Cachoeira”, foi construída pela “Cia. Alagoana de
Fiação e Tecidos”, situada em Cachoeira, próxima à capital do Estado de Alagoas, Maceió.
Na era republicana, em 1892, duas outras fábricas foram fundadas perto de Maceió: a
“Fábrica Progresso Alagoano”, construída pela “Cia. Alagoana de Fiação e Tecidos”, loca-
lizada em Rio Largo, e uma fábrica de propriedade da “Companhia Pilarense de Fiação e
Tecidos”, localizada em Pilar. No decurso da última década do século XIX, mais uma fá-
brica com vila operária foi fundada, em 1897, pela firma “Industrial Penedense”, em Pe-
nedo, próximo à foz do Rio São Francisco. Perto de Penedo, outra unidade – a “Fábrica
Marituba” – iniciou suas operações nos anos 1940 em Piaçabuçu.
Nas terras do sertão de Alagoas, um dos mais conhecidos estabelecimentos indus-
triais brasileiros – a fábrica de linhas da Pedra – foi construído em localidade que hoje le-
va o nome de seu fundador, Delmiro Gouveia. Pedra foi uma estação de trem de uma li-
nha que ligava Piranhas a Petrolândia, e que se desviava das cachoeiras de Paulo Afonso,

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no Rio São Francisco. Produtos fabris eram despachados para o mercado por meio do
trem para Piranhas, e então seguia pelo rio para os portos de Penedo e Maceió. A Vila de
Pedra era servida de eletricidade pela primeira estação de energia do rio, construída por
Delmiro Gouveia, em 1912. A história do início desse assentamento foi pormenorizada
em uma tese de doutorado de autoria de Telma de Barros Correia (1998) e revela as rela-
ções espaciais entre as construções da fábrica, as longas ruas com varandas e árvores, as
praças e as instalações sociais fornecidas pelo fundador. O próprio Delmiro Gouveia tem
sido tema de muitos relatos bibliográficos, que têm se inclinado a representá-lo como um
empresário brasileiro modelo – um self made man –, pioneiro e nacionalista, com raízes
comerciais na troca por atacado de peles e couros do sertão e, além disso, com experiên-
cia em inovações no varejo, tal como o Mercado do Derby, no Recife. Sua vida agitada,
com lutas políticas, disputas comerciais e envolvimentos românticos, teve fim com sua
morte por assassinato em 1917. A história da “Fábrica da Pedra” tem ligação com a famí-
lia Menezes de Camaragibe, que a adquiriu após a morte de Delmiro.
Outro sítio industrial ainda funcionando como uma fábrica têxtil está localizada no
outro lado do Rio São Francisco, em Sergipe. A “Fábrica da Passagem”, em Vila Nova, na
área municipal de Neópolis, foi fundada em 1907. Sua vila conta com igreja e cinema da
empresa, ampla praça e ruas com moradias operárias.
As primeiras fábricas no Estado da Bahia eram localizadas ao sul de Salvador. Esse
foi o caso da “Fábrica Todos os Santos”, em Valença, dotada de moradias para operários.
A outra fábrica dessa cidade, também com sua própria vila operária, foi fundada em 1844
com o nome “Fábrica Nossa Senhora do Amparo”. Posteriormente, mudou seu nome pa-
ra “Companhia Valença Industrial”.
Em Salvador, a primeira vila operária, chamada Boa Viagem, datada de
1891, localizava-se ao lado da fábrica nomeada “Empório Industrial do Norte”. Essa com-
panhia, comandada pelo conhecido homem de negócios Luis Tarquínio, continuou em
operação até 1995. No bairro de Brotas, outra fábrica têxtil foi fundada, em 1893, pela
“Companhia União Fabril”, que também construiu a Vila São Salvador. Outras fábricas
acompanharam esse movimento, como foi o caso da “Companhia Progresso Industrial da
Bahia”, no bairro Península. No bairro da Plataforma, a “Companhia Progresso” e a “-
União Fabril” inauguraram a “Fábrica de Tecidos São Brás”, com sua vila operária, sendo
responsável igualmente pela “Fábrica de Tecidos do Queimado”. A projetada Vila do
Queimado, entretanto, não foi construída.
Fora da capital do Estado da Bahia, quando o petróleo foi descoberto na Bahia, após
1938, alojamentos operários foram construídos pelo Conselho Nacional de Petróleo, de
propriedade do Estado, em Candeias, em 1945 e 1946. Mais tarde, durante o período em
que incentivos industriais foram fornecidos pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento,
no final dos anos 1970, uma cidade inteira da companhia de mineração de cobre foi pro-
jetada para o sertão, com uma área residencial da companhia, pelo arquiteto paulista Joa-
quim Guedes, e construída em Pilar, pela companhia “Caraíba Metais S.A.”, em 1978.

O TRIÂNGULO INDUSTRIAL
NO SUDESTE DO BRASIL

Os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo não esgotam a história do
assentamento industrial do Sudeste do Brasil. No Estado do Espírito Santo, no decurso

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dos anos 1970, o arquiteto paulista Cândido Malta Campos Júnior projetou um assenta-
mento industrial com um pequeno núcleo urbano na Vila Coqueiral, construído pela
“Companhia Aracruz Celulose S.A.”, próximo à sua planta industrial, localizada a cerca
de 100 quilômetros ao norte da capital do Estado e inaugurada em 1978. Essa compa-
nhia era então composta por duas empresas: a Aracruz Florestal S.A. (ARFLO), criada em
1967; e a Aracruz Celulose S.A. (Arcel Company), fundada em 1975 com participação
do BNDE, quando o setor de papel e celulose foi escolhido entre as prioridades do II Pla-
no Nacional de Desenvolvimento dos governos militares (II PND). Da mesma forma que
a celulose e o papel foram prioridades para o governo militar, a produção em larga escala
pela indústria pesada do aço e ferro foi caracterizada como prioridade pelo governo mili-
tar nos anos 1970, exatamente como nos anos 1940. O arquivo Nuvila também contém
uma referência a uma área residencial para famílias de trabalhadores empregados pela
“Cia. de Ferro e Aço S.A.”, em Vitória, no ano de 1942. Nos anos 1940, vias férreas co-
meçaram a conectar as minas de ferro de Minas Gerais com o porto mais próximo, Vitó-
ria, e foram requeridas residências para os empregados da direção e de reparação nas es-
tações das novas linhas férreas da “Companhia Vale do Rio Doce”. Tais exemplos
requerem ainda pesquisas adicionais, como no caso mais recente da usina de aço de Tu-
barão (CST), instalada perto de Vitória nos anos 1970. Todavia, ambas são importantes
quando vistas como uma expansão da exploração mineral que começou muito mais cedo
com investimentos no vizinho Estado de Minas Gerais.

A INDUSTRIALIZAÇÃO DE MINAS GERAIS

De algum modo, as primeiras empresas brasileiras de mineração e fundição de me-


tal foram tão importantes quanto as fábricas têxteis no início da industrialização do Bra-
sil, no século XIX. A mineração de ouro e metais preciosos durante os tempos coloniais,
nos séculos XVII e XVIII, foi a força inicial para o estabelecimento colonial no Sudeste do
Brasil, no caso da Província de Minas Gerais. No século XIX, ouro, zinco e ferro foram a
base para muitos empreendimentos industriais nesse território.
Com a abertura da economia brasileira, que coincidiu com a chegada da família
real portuguesa em 1808, durante a guerra napoleônica na Europa, novos empreendi-
mentos industriais começaram a aparecer tanto em São Paulo como em Minas Gerais.
Os incentivos e concessões reais levaram à fundação, em 1812, da “Real Usina de Ferro
do Morro do Pilar”, em Conceição, nas montanhas da Serra do Espinhaço, perto de Ti-
móteo, Minas Gerais. Outra iniciativa real nessa mesma época foi a criação de fundições
de ferro na “Fábrica de Ipanema”, próximo a Sorocaba, em São Paulo, iniciada em 1811,
sob a supervisão do engenheiro militar germânico major Varnhagen. De 1815 até 1821,
essa fábrica utilizou-se de trabalho escravo, com fornecimento de moradia. Na mesma
época, em Minas Gerais, outro engenheiro militar, Eschwege, deu início, em 1812, à
operação da “Fábrica de Ferro do Prata”, também conhecida como “Usina Patriótica”,
em local hoje próximo a Itabirito. Fracassos na viabilização desses empreendimentos não
impediram novas tentativas de produção, posteriormente, ainda no século XIX. Após a
abolição da escravatura, em Itabirito, próximo ao mesmo local da “Usina Patriótica”, a
fundição “Usina Esperança” foi inaugurada em 1888, tendo, nas décadas seguintes, se
tornado um dos maiores estabelecimentos de fundição de ferro do país. Uma fundição
menor, a “Usina da Serra Geral S.A.”, também com alojamento para operários, foi regis-
trada em Itabirito. A mineração industrial de ouro por companhias inglesas utilizando

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trabalho escravo no século XIX foi estudada por Libby (1984). Nesse contexto, talvez o
exemplo local mais importante seja o da Mina de Morro Velho, explorada pela “Saint
John D’El Rey Mining Company”, a partir de 1834, na vila de Morro Velho, hoje cida-
de de Nova Lima, próxima a Belo Horizonte. Os alojamentos residenciais e as condições
de trabalho nessa mina foram descritas por Burton (1983).
Ao norte de Belo Horizonte, em Matozinhos, uma fundição de zinco com aloja-
mento operário foi estabelecida pela “Fábrica Montana”, que mais tarde viria a ser de
propriedade da “Thyssen Fundições Ltda”. Em 1969, outra fundição e mineradora de
zinco foi fundada pela “Companhia Mineira de Metais”, de propriedade do Grupo Vo-
torantim. A extensa área residencial desenvolvida pela fábrica CMM situa-se na localida-
de de Três Marias.
As principais metalúrgicas do Estado estão, entretanto, localizadas no nordeste de
Belo Horizonte, no chamado Vale do Aço, e na rota para o sul, de Belo Horizonte em di-
reção ao Rio de Janeiro. Nos limites ao nordeste de Belo Horizonte, uma fundição de fer-
ro foi fundada em 1925 pela “Cia. Ferro Brasileiro S.A.”, em Caeté. Ali perto, em Saba-
rá, capital belga participou no estabelecimento da “Siderúrgica Belgo-Mineira”. A mesma
companhia abriu uma segunda usina no assentamento projetado em Monlevade, no ano
de 1935. Nas décadas que precederam a Segunda Guerra Mundial, houve uma campanha
política intensa pela nacionalização dos recursos minerais do país. Em Minas Gerais, es-
se debate focou atenção nos depósitos de minério de ferro de propriedade do empresário
americano Percival Farquhar e levou à criação da empresa estatal “Companhia Vale do Rio
Doce” (CVRD), que assumiu o comando das concessões da mina Itabira, em 1942, e for-
neceu alojamentos residenciais para os empregados em Itabira. Com as novas operações
da CVRD, no início dos anos 1940, uma iniciativa complementar ordenada pelo Estado
para a exportação de minério de ferro foi a construção de uma conexão ferroviária com o
porto de Vitória pela nova companhia ferroviária Estrada de Ferro Minas Vitória, que
também forneceu alojamento residencial em Itabira. Mais adiante, ao noroeste, no Vale
do Aço, no então local de Coronel Fabriciano, dois outros projetos de companhias leva-
ram à criação de importantes assentamentos urbanos. Embora derrotado em suas tentati-
vas de manter a propriedade das minas de Itabira, Farquhar colaborou com o governo fe-
deral e seu especialista em mineração, o general Macedo Soares, para, em 1944, a
fundação de uma nova siderúrgica, a Acesita, cujo projeto incluiu um amplo e moderno
núcleo fabril denominado Timóteo, que se tornou uma área municipal independente nos
anos 1960. Nas décadas posteriores, essa companhia, agora de propriedade do grupo eu-
ropeu Accor, especializou-se na produção de aço inoxidável. No lado oposto da área mu-
nicipal de Coronel Fabriciano, outro empreendimento em aço iniciou suas operações em
1953, em Ipatinga. Essa siderúrgica foi favorecida por investimentos estatais em razão do
II Plano Nacional de Desenvolvimento e expandiu-se consideravelmente pela administra-
ção da companhia Usiminas. A crescente cidade de Ibitinga tem muitas áreas residenciais
construídas pela companhia para seus empregados.
Outros estabelecimentos de mineração de aço e ferro podem ser vistos na rota ao sul
de Belo Horizonte em direção a Juiz de Fora e Rio de Janeiro. Em Ouro Preto, desde
1936, surgiu o assentamento em Saramenha, com moradia e equipamentos de uso cole-
tivo construído pela companhia “Alcan – Alumínio do Brasil S.A.”, para abrigar seus em-
pregados. Também nas proximidades de Ouro Preto, outra iniciativa de usina de aço ba-
seada no II Plano Nacional de Desenvolvimento foi desenvolvida pela companhia estatal
de aço Açominas, com áreas residenciais construídas por ela até 1985. Em Congonhas,

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Figura 2 – Núcleo fabril de Biribiri, criado por fábrica têxtil em Minas Gerais, a partir da
década de 1870.

Foto: Philip Gunn, 1998

desde 1923, a companhia de mineração “Cia. de Mineração de Ferro e Carvão” (Ferteco)


possuía alojamento residencial para os trabalhadores de sua mina. Outras empresas explo-
radoras de minério de ferro em Congonhas e Conselheiro Lafaiete contaram com mora-
dia para os mineradores. Um exemplo notável foi Casa de Pedra, um amplo núcleo fabril
erguido na década de 1940 pela “Companhia Siderúrgica Nacional (CSN)”, vinculado a
uma unidade destinada a prover minério para o primeiro complexo fundidor de larga es-
cala do Brasil, em Volta Redonda, criado em 1942, no Estado do Rio de Janeiro.
O Estado de Minas Gerais tem sido também um dos principais locais da indústria
têxtil brasileira. Distribuídas por todo o Estado, muitas fábricas têxteis foram construídas
no século XIX para abastecer os mercados regionais locais, antes mesmo da chegada das
vias férreas, e foram construídas com moradia para seus operários. A nova capital do Es-
tado, Belo Horizonte, construída após 1894, não constituiu um centro industrial duran-
te a Primeira República do Brasil. Nela registramos apenas uma fábrica com vila operá-
ria: a “Cia. Renascença Industrial”, que iniciou suas operações em 1937. Pouco distante
de Belo Horizonte, próxima à cidade de mineração de Itabira, uma fábrica têxtil, a “Fá-
brica de Tecidos da Gabiroba S.A.”, foi construída em 1876 pela “Cia. Itabirana Gabiro-
ba”, com moradias, alojamentos e equipamentos para seus empregados. Também nas pro-
ximidades de Itabira, outro pequeno núcleo fabril surgiu em 1888, reunindo moradias,
escola e armazém de consumo, criado pela fábrica têxtil “Cia. Fabril Pedreira”. Bem mais
distante, cerca de duzentos quilômetros para o noroeste da futura capital do Estado, o bis-
po católico Dom João Antônio dos Santos criou, em 1876, a “Fábrica Biribiri”, em loca-
lidade rural próxima a Diamantina, junto à qual ergue um núcleo fabril com casas, alo-
jamentos, igreja etc. Esse assentamento é um dos mais bem preservados locais industriais
do século XIX no Brasil. O trabalho nessa fábrica era na maior parte realizado por moças
solteiras, alojadas em dormitórios que em Minas Gerais tornaram-se conhecidos como

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conventos, ambientes adequados ao regime disciplinar rígido imposto às operárias. Pró-


xima a Diamantina, em Gouveia, outra fábrica têxtil foi aberta em 1932 pela companhia
“Cia. Industrial São Roberto”, incluindo um amplo núcleo fabril com casas, clube, cine-
ma, escola, igreja etc., em cuja paisagem se destaca um grupo de construções de tendên-
cias déco.
Em meados do século XIX, na parte oeste de Minas Gerais, o próspero fazendeiro
Antônio Gonçalves Mascarenhas e seus filhos vieram a constituir uma das mais impor-
tantes famílias industriais do ramo têxtil do Brasil. Antônio Candido, Bernardo e Caeta-
no Mascarenhas foram responsáveis por uma fábrica têxtil inicial, a “Fábrica de Cedro”,
em Tabuleiro Grande (mais tarde Caetanópolis) em 1872. Em 1877, outros irmãos, Pa-
cífico, Victor e Francisco de Paula, junto com um cunhado, Luiz Augusto Barbosa, foram
responsáveis pela companhia “Mascarenhas Irmãos & Barbosa”, que construiu a “Fábrica
da Cachoeira”, em Inimutaba, localizada não muito distante da “Fábrica de Cedro”. Em
1883, os dois grupos de irmãos fundiram suas firmas e criaram uma nova companhia cha-
mada “Companhia de Fiação e Tecidos Cedro e Cachoeira”. No lado sul do Estado, Ber-
nardo Mascarenhas foi um dos primeiros homens de negócio brasileiros a usar energia elé-
trica em sua própria fábrica têxtil, a “Tecelagem Bernardo Mascarenhas”, localizada na
cidade de Juiz de Fora, em 1888. Mascarenhas tornou-se o acionista líder na firma de for-
necimento público de eletricidade “Cia. Mineira de Eletricidade” e sua usina hidrelétrica,
na Cachoeira de Marmelos, responsável pelo fornecimento de energia para Juiz de Fora.
No mesmo ano de 1888, outra fábrica têxtil, a “Fábrica São Vicente”, foi construída em
Baldim, na área municipal de Jabuticatubas. Essa fábrica fechou, foi comprada pelos ir-
mãos Mascarenhas em 1891 e, após uma reorganização, reabriu em 1894. Uma experiên-
cia parecida foi registrada em 1910, na fábrica “Filatório Montes Claros”, quando foi
comprada pela “Companhia de Fiação e Tecidos Cedro e Cachoeira”. Nesse caso, entre-
tanto, a fábrica fechou em 1912. Outro Mascarenhas, Francisco, adquiriu uma fazenda
próximo a Belo Horizonte, em 1895, e, trinta anos depois, uma nova fábrica Mascare-
nhas, a Fábrica de Casimira, com vila operária, foi aberta em 1925 na cidade de Matozi-
nho. Em 1942, a companhia adicionou ainda mais um estabelecimento à sua capacidade
produtiva: a “Fábrica de Tecidos Policema Mascarenhas”, em Araçaí. Todas as fábricas
dessa família contaram com casas e/ou alojamentos coletivos para abrigar trabalhadores,
aos quais se somaram, na maioria dos casos, equipamentos coletivos como escola, igreja e
armazém de consumo.
Muitas outras fábricas têxteis com vila operária estabeleceram-se em locais diferen-
tes em Minas Gerais. Ainda no século XIX, a “Fábrica de Tecidos de Algodão do Cassú”,
com alojamento operário, estabeleceu-se em 1883 em Uberaba. Mais tarde, na parte oes-
te do Estado, outra fábrica com vila operária, a “Fábrica de Tecidos Machado”, estabele-
ceu-se na cidade de Machado. No oeste, porém perto da capital do Estado, outra série de
fábricas dotadas de vilas operárias ou núcleos fabris foram construídas, incluindo a “Fá-
brica Têxtil Cachoeira de Macacos”, em 1886, em Cachoeira do Prata; a “Fábrica Ca-
choeira Grande”, em 1896, em Pedro Leopoldo; a fábrica da “Cia. de Tecidos Pitanguen-
se”, em 1893, em Pitangui; e a “Cia. de Tecidos Santanense”, em 1891, em Itaúna. A
última foi servida pela eletricidade de uma pequena represa situada em Pará de Minas
operada pela Usina Elétrica Carioca (de propriedade da Cia. Santanense), que começou a
funcionar em 1911, com uma pequena quantidade de casas para seus operadores. A no-
roeste de Belo Horizonte, em Curvelo, o Grupo Othon – proprietária de outras fábricas
em Pernambuco e Alagoas – construiu a “Fábrica Maria Amália” com acompanhamento

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de instalações sociais e residenciais, no ano de 1945. Próximo ao limite do sul do Estado


com o Rio de Janeiro, outra fábrica têxtil com moradias para trabalhadores surgiu em
1891. Trata-se da “Companhia Têxtil São Joanense”, em São João Del Rey. Em 1946, ou-
tra fábrica têxtil também dotada de vila operária foi fundada na cidade: a “Fiação e Tece-
lagem João Lombardi S.A.”.
A cidade de Juiz de Fora adquiriu sua reputação industrial, no século XX, com base
em suas fábricas têxteis principais. Entre as fábricas com provisão residencial em Juiz de
Fora, estão as seguintes: “Cia. Fiação e Tecelagem Industrial Mineira”, criada em 1883;
“Tecelagem Bernardo Mascarenhas”, de 1888; “Fábrica São João Evangelista”, fundada
em 1923 na Fazenda Floresta, com planos para uma vila operária projetada em 1939; “Fá-
brica Santa Cruz”; “Fábrica Moraes Sarmento”; e “Fábrica São Vicente”. Na cidade vizi-
nha de São João Nepomuceno, em 1905, outra fábrica têxtil, com limitadas provisões re-
sidenciais foi estabelecida pela firma “Cia. Fiação e Tecidos Sarmento”. Em muitos casos
de assentamento têxtil, a religião era bastante utilizada para manter a disciplina dos ope-
rários e freqüentemente uma igreja ou capela era parte das instalações, sendo construídas
e/ou mantidas pelas companhias envolvidas. No final do século XIX, o exemplo do “Con-
vento – fábrica”, em Biribiri, perto de Diamantina, não foi o único caso. Em um assen-
tamento fabril, situado em Mata Machado, Curumataí (Buenópolis), fundado em 1886,
a “Fábrica de Santa Bárbara”, na década seguinte, foi um dos primeiros estabelecimentos
industriais, juntamente com a fábrica de Camaragibe em Pernambuco, a aplicar as reco-
mendações sociais do papa Leão XIII contidas em sua encíclica Rerum Novarum, de 1891.

INDÚSTRIA NO RIO DE JANEIRO

O Estado do Rio de Janeiro é um importante centro de empreendimentos industriais


desde o século XIX. Sua capital e áreas próximas concentraram muitas fábricas têxteis que
forneceram provisões residenciais para gerentes e trabalhadores. Um dos locais investigados
pelo arquivo Nuvila foi a fábrica e o primeiro alojamento associado a ela construído pela
“Companhia Progresso Brasil”, em Macacos (atual Paracambi), em 1871. Esse exemplo foi
seguido pela companhia de “Fiação e Tecidos Alliança”, no distrito de Laranjeiras, em 1880.
Na última década do governo imperial, outras fábricas têxteis foram construídas com vilas
operárias pela “Companhia de Fiação e Tecidos Confiança Industrial”, em Vila Isabel, em
1885, e pela “Companhia de Fiação e Tecidos Corcovado”, no ano de 1889. No mesmo
ano, nos arredores da cidade, a “Companhia Progresso Industrial do Brasil” criou um esta-
belecimento de larga escala que formou um núcleo urbano em Bangu. No distrito de An-
daraí estabeleceu-se a “Fábrica Cruzeiro”, em 1891, e a fábrica “Andarahy Grande”, em
1895. No início do século XX, mais duas fábricas foram construídas na Ponta do Caju: a
“Fábrica do Bonfim”, em 1903, e a “Fábrica Mavilis”, em 1909. Em Andaraí, a “Fábrica
de Tecidos Botafogo” iniciou suas operações em 1911. A “Tecelagem Carioca” foi construí-
da no Jardim Botânico. Nos arredores da cidade em expansão, a “Fábrica de Tecidos Amé-
rica Fabril” foi construída em Deodoro, em 1927, erguendo uma vila operária com mais de
trezentas casas. Outras plantas industriais têxteis no Rio de Janeiro com moradias foram: a
“Cia. Fábrica de Tecidos São João” e a “Cia. de Tecidos São Lázaro”.
Um núcleo fabril foi erguido pela “Fábrica Estrela” (produtora de pólvora), construí-
da em 1826 na Fazenda da Cordoaria, em Magé, após ser deslocada da cidade do Rio de
Janeiro, onde estava em produção desde 1813. Petrópolis reuniu um grupo importante

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de fábricas com moradias para operários: a companhia têxtil “Cia. Petropolitana”, a par-
tir de 1874, criou o núcleo fabril de Cascatinha com cerca de trezentas casas e equipa-
mentos de uso coletivo; em 1873 entrou em funcionamento a “Fábrica São Pedro de Al-
cântara”; no meio da serra uma fábrica foi construída em 1890, sendo seguida por uma
segunda fábrica, em Petrópolis, por volta de 1903 – ambas de propriedade da “Compa-
nhia Fiação Cometa”; outra fábrica têxtil organizada pela “Companhia de Tecidos Dona
Isabel” teve suas operações iniciadas em 1889. A cidade, mais tarde, recebeu outras fábri-
cas, incluindo a “Fábrica Aurora” e a firma de engenharia metalúrgica “Brazaço Mapri In-
dústrias Metalúrgicas”. Em todos os casos foram produzidas casas para operários. Fábri-
cas têxteis e de roupa ainda estão presentes, com moradia e outras instalações operárias,
na cidade de Nova Friburgo. Essas incluem a “Fábrica de Rendas ARP S.A.”, iniciada em
1911, a “Fábrica Ypú”, fundada em 1912, e a “Fábrica de Filó S.A.” (atual Triumph In-
ternational), construída em 1925.
No vale do Rio Paraíba, na cidade de Barra Mansa, a “Companhia Siderúrgica Bar-
ra Mansa” (de propriedade do Grupo Votorantim) construiu várias vilas operárias desde
1936. Nessa cidade, casas para trabalhadores também foram criadas pela “White Mar-
tins”, pela “Cia. Metalúrgica Bárbara”, pela companhia “Griffin do Brasil Ltda.” e pela
“Du Pont de Nemours & Co.”. Ao lado de Barra Mansa, ergue-se o principal exemplo do
Brasil de cidade de companhia modelo, Volta Redonda, criada pela “Companhia Siderúr-
gica Nacional (CSN)” a partir de 1942, segundo plano elaborado por Attílio Correa Lima,
reunindo inicialmente três áreas residenciais – Conforto, Santa Cecília e Laranjal – e pos-
teriormente se expandindo numa sucessão de novos bairros criados pela CSN.
Na mesma década, um projeto de desenvolvimento nacional semelhante promovido
pelo governo Vargas foi a Fábrica Nacional de Motores (FNM), construída durante a Se-
gunda Guerra Mundial no distrito de Xerém, naquela época parte da área municipal de
Duque de Caxias. O Projeto da Cidade para a fábrica FNM, em Xerém, foi esboçado em
1943 pelo arquiteto Attílio Correa Lima pouco antes de sua morte, e, mais tarde, refeito
pelo arquiteto modernista espanhol Sert. Mais de três áreas residenciais distintas para en-
genheiros, operários e outros assistentes foram fornecidas nesse assentamento (Ramalho,
1996). Nos arredores do aglomerado urbano do Rio de Janeiro, em 1955, a firma quími-
ca e farmacêutica “Bayer do Brasil Indústrias Químicas” criou um complexo fabril em
Belford Roxo. Junto à fábrica, a companhia instalou uma pequena vila de quinze casas pa-
ra trabalhadores. Residências para trabalhadores também foram fornecidas por fábricas de
papel, como a “Cia. Industrial de Papel Piraí, Santanésia”, em Piraí, e pela “Fábrica de Pa-
péis Klabin”, em 1960, quando a produção deu início em Parada Modelo.
Os estabelecimentos têxteis com moradias para trabalhadores foram uma caracte-
rística do desenvolvimento industrial no interior do Estado do Rio de Janeiro. Exemplos
são a “Fábrica Esther” e a “Fábrica Andorinhas”, em Santo Aleixo, e o “Cotonifício Levy
Gasparian”, estabelecido em Três Rios. A “Fábrica de Tecidos e Fiação Pau Grande”, fun-
dada em Magé em 1878, gerou um importante núcleo fabril – Pau Grande, que nos anos
de 1950 e 1960 tornou-se famosa como o local onde Mané Garrincha nasceu e come-
çou sua carreira. A “Companhia América Fabril” foi proprietária da várias fábricas no Es-
tado do Rio de Janeiro, todas fornecendo casas para seus operários. Além de Pau Gran-
de, contava com outras fábricas com moradias: a “Fábrica Cruzeiro” tinha uma vila com
150 moradias; as fábricas Bonfim e Marvilis tinham, até 1930, 128 casas; e a “Fábrica
Carioca”, 145 moradias. A “Companhia Deodoro Industrial”, em 1968 incorporada pe-
la “Companhia América Fabril”, também tinha uma vila operária. No final da década de

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1920, essa companhia possuía um total de 643 casas, número que se elevaria nas déca-
das seguintes.
Em Niterói, uma vila operária foi projetada nos anos 1920 pela “Companhia Co-
mércio e Navegação”, localizada na Ponta da Armação. Outro exemplo de fornecimen-
to de moradia foi o da “Cia. Fluminense de Manufatura”, fundada em 1893 e proprie-
tária da Vila Barreto. Em São Gonçalo, vilas operárias foram criadas pela “Cia. Brasileira
de Indústrias Metalúrgicas”, pela “Fábrica de Papel e Soda Cáustica” e pelas “Indústrias
Reunidas Vidrobras Ltda.”. Uma fábrica têxtil da “Companhia de Tecelagem Santa Lui-
sa”, que pertenceu ao empresário industrial Jorge Street, existiu em Paracambi, Itaguaí.
Mais adiante para o sul, em Angra dos Reis, alojamentos residenciais foram construídos
para operários da “Verolme Shipyard”, em Camorim, e da “Companhia Petrobras”, em
Prainha. Em Angra dos Reis, surgiram conjuntos residenciais distintos para empregados
da Usina Nuclear, construída e ampliada pela companhia prestadora de serviço público
“Furnas Centrais Elétricas”. Essas áreas residenciais estão localizadas em Camorim, Praia
Brava e Mambucaba de Cima. No Estado do Rio de Janeiro, alojamentos residenciais
para trabalhadores foram construídos ainda pela “Fábrica de Cimento Portland Paraíso”,
estabelecida em 1943 em Italva, perto da cidade de Campos, pela “Cia. Nacional de
Álcalis”, em Cabo Frio, nos anos 1950.

O ESTADO DE SÃO PAULO

A coleta do arquivo Nuvila registrou numerosos locais industriais no Estado de São


Paulo e, mais especificamente, na sua Região Metropolitana. Em 1872, o presidente de
São Paulo, Francisco Xavier Pinto Lima, divulgou um levantamento dos estabelecimen-
tos com energia a vapor na província (cf. Egas, 1926, p.470). O relatório presidencial pa-
ra a assembléia provincial mencionava uma fábrica têxtil em Itu, no interior, e anunciava
a construção, iminente na época, de uma segunda fábrica têxtil na capital provincial. Na
capital, seu relatório mencionava também fundições e estabelecimentos de trabalho com
madeira por imigrantes, incluindo um do Sr. Hund e as fábricas dos irmãos Sydow –
Adolpho e Gustavo –, assim como fábricas para produção de chapéus, cigarros e duas de
produção de tijolos.

A INDÚSTRIA DURANTE A TRANSIÇÃO DA CAPITAL


4 Algumas das informações REGIONAL PARA A CAPITAL METROPOLITANA4
são provenientes do livro de
Eva Blay (1985).
Após 1889, no início do período republicano, muitos outros empreendimentos in-
dustriais surgiram na capital do Estado. Uma das primeiras indústrias com produção em
larga escala com vilas residenciais e instalações sociais para seus trabalhadores foi a fábri-
ca de gelo e cerveja da “Cia. Antártica Paulista”, construída em 1888, no distrito de Água
Branca. Em 1904, essa companhia adquiriu uma pequena fábrica concorrente, “Cia. Ba-
vária”, e transferiu sua vila industrial e instalações fabris para a Mooca. A fábrica da Água
Branca em seguida foi vendida para o imigrante italiano conde Matarazzo, como será
mencionado mais adiante. Os bairros Brás, Mooca, Belenzinho, o leste de Ipiranga e o su-
deste do antigo centro da cidade através do vale do Tamanduateí tornaram-se as princi-
pais localidades industriais para as novas indústrias no final do século XIX. A “Fábrica San-
tana” foi uma das fábricas têxteis iniciais na parte leste da cidade, na Mooca, criada pelo

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conde Antônio Álvares Penteado, em 1889, para produção de sacos para café e açúcar e,
subseqüentemente, estendida para a produção de cobertores. Sua produção inicial come-
çou com cerca de seiscentos operários, e dez anos mais tarde esse número cresceu para
1.300. Em 1908, a empresa foi transformada em uma Companhia Limitada, com o no-
me de “Companhia Nacional de Tecidos de Juta”, e vendida para o engenheiro e empre-
sário industrial Jorge Street. Desde o início do século, a “Fábrica Santana” “forneceu alo-
jamentos para operários, cujo aumento nos preços dos aluguéis foi causa de conflito em
1911. No ano seguinte, supõe-se que Jorge Street tenha adicionado as cerca de cem casas
da vila operária da “Fábrica Santana”. Em 1912, esse mesmo empresário construiu a “Fá-
brica Maria Zélia” situada entre os trilhos da Estrada de Ferro da Central do Brasil e o
Rio Tietê, em Belenzinho, e em 1916 inaugurou sua vila operária – a Vila Maria Zélia –,
com cerca de duzentas casas e instalações sociais. Depois de 1923, Street vendeu a com-
panhia, e ela foi deixada nas mãos de Arnaldo Guinle e Numa de Oliveira, que estavam
associados à companhia “Docas de Santos”. Ainda ao leste, na segunda metade dos anos
1930, na periferia da capital do Estado, em um local chamado São Miguel Paulista, um
consórcio de empresários norte-americanos e brasileiros, incluindo Horácio Lafer, asso-
ciado com o Grupo Klabin de papel e celulose, José Ermírio de Moraes associado com o
Grupo Votorantim e Numa de Oliveira, fundou a “Companhia Nitro-Química”. Esse
empreendimento resultou da transferência de instalações fabris dos Estados Unidos, de
propriedade da companhia “Tubize Chatillon Corp”, para a produção de seda artificial e
outros produtos químicos. Suas operações tiveram início em 1940. A chegada da fábrica
levou à criação de novos bairros residenciais nesse distrito, incluindo Vila Nitro-Quími-
ca, Vila Americana, Cidade Nitro-Americana e Cidade Nitroperária.
Em 1893, ao sul do centro de São Paulo iniciou-se a construção das instalações in-
dustriais da companhia “Fiação, Tecelagem e Estamparia Ypiranga Jafet”, em Ipiranga,
que também possuía sua própria vila operária. No mesmo distrito de Ipiranga, a firma es-
cocesa “J. B.Coats”, conhecida inicialmente como “Machine Cotton”, construiu a “Fábri-
ca Corrente”, em 1907, com cerca de cinqüenta casas fornecidas para os operários. Na
mesma época, outra firma têxtil construiu a “Fábrica de Tecidos Labor”, na Mooca, com
uma pequena quantidade de casas para os operários. No mesmo distrito da Mooca, uma
fábrica de papel e embalagem chamada “Fábrica São Simeão” foi construída em 1900,
com sua vila operária, conhecida como Vila Boyes. Também na Mooca, três anos antes,
em 1897, um pequeno estabelecimento fabril têxtil – a “Fábrica de Tecidos de Lã, Algo-
dão e Meias” – foi criado pela firma “Regoli, Crespi & Cia.”. Em 1906, essa companhia
foi reorganizada e transformada no “Contonifício Rodolfo Crespi” e expandiu-se consi-
deravelmente vindo a se tornar um empreendimento industrial de produção em larga es-
cala com sua própria vila operária. Mais uma unidade têxtil, com uma fábrica de tingi-
mento, na Mooca, foi criada pela “Companhia Paulista de Aniagem”. A firma britânica
de calçados, conhecida no Brasil como a “Companhia de Calçados Clarck”, em 1904
também construiu uma fábrica na Mooca com vila operária. Posteriormente, nos anos
1930 e 1940, outras firmas têxteis se instalaram no leste da cidade, como foi o caso da
nova fábrica de algodão do “Cotonifício Guilherme Giorgio”, que construiu mais de cem
casas no distrito de Vila Carrão da zona leste da cidade.
A cidade, ao sul, possuía uma grande variedade de outras indústrias com algumas vi-
las operárias, incluindo companhias chapeleiras chamadas “Chapéus Ramenzoni”, em
Cambuci, e a “Cooperativa das Fábricas de Chapéu”, em Vila Prudente, assim como uma
firma de chocolate “Companhia Lacta” e a firma de cigarros e charutos “Cigarros Sudan”,

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na Liberdade, dotadas de residenciais para operários. Ainda em direção ao sul da área cen-
tral da cidade, no Ipiranga, a “Fábrica de Ferro Esmaltado Sílex” iniciou sua produção em
1910 e gradualmente constituiu um grupo de cerca de 150 casas para parte de sua mão-
de-obra operária. A “Cerâmica Falchi” iniciou suas operações em 1890, ao sul, na Vila
Prudente, com residências, uma escola e uma igreja para seus operários. A sudeste, já em
São Caetano, foi fundada em 1912 uma companhia originalmente chamada de “Cerâmi-
ca Privilegiada”, que mudou de nome, em 1919, para “Cerâmica São Caetano”, que, além
da chamada Vila dos Engenheiros, edificou no local escola e área para esportes. Em 1923,
a cerâmica foi vendida para a firma “Companhia Construtora de Santos”, de proprieda-
de de Roberto Simonsen e Armando de Arruda Pereira.
Ao norte do centro da cidade, próximo de estradas de ferro e do Tietê, a “Grande
Destilaria da Várzea” foi construída antes de 1889. Após a construção desse empreendi-
mento, em 1897, o distrito Água Branca passou a abrigar uma fábrica de vidro de produ-
ção em larga escala: a “Fábrica de Santa Marina Vidraria”. No decurso do século XX, ou-
tras fábricas de vidro foram construídas perto do Rio Tietê, incluindo a fábrica “Cisper”
e, na margem direita do rio, a “Fábrica Nadir Figueiredo”, instalada na região desde os
anos 1950, e que deu início à construção de 189 casas, uma escola e campos de futebol,
no distrito de Vila Maria. Em direção a Osasco, na parte norte da cidade, uma fábrica de
produção de fósforo de propriedade da “Companhia Fiat Lux” estabeleceu-se em 1910.
Em Osasco, no início do período republicano de governo, em 1890, uma pequena
fábrica de cerâmica e tijolos situada ao lado do Rio Tietê foi comprada pelo imigrante ita-
liano Antônio Agu e pelo barão Sensaud D’Lavaud, que então criaram e expandiram a
“Cia. Cerâmica Industrial de Osasco”. Instalações residenciais foram criadas para operá-
rios com funções essenciais para o estabelecimento. A companhia mais tarde foi adquiri-
da pela firma Hervy S.A. Antes de 1895, uma fábrica têxtil foi criada em Osasco pela
companhia “Sociedade de Importação e Exportação Enrico Dell’Acqua”. Em 1923, essa
fábrica foi comprada pelo imigrante italiano Fiorino Beltrano, que alterou o nome da fá-
brica para “Cotonifício Beltrano”. No ano seguinte, tal empresário construiu uma área re-
sidencial onde ele, alguns engenheiros e também operários se instalaram.
Em seguida ao arrendamento da estrada de ferro de Sorocaba para o empresário
americano Percival Farquhar, várias fábricas de carne enlatada foram atraídas para São
Paulo. Uma dessas companhias, com vila operária, era a “Companhia de Produtos Con-
tinental”, que iniciou suas operações ao lado da linha ferroviária, em Osasco, no ano de
1915. Em 1934, essa fábrica passou a ser de propriedade da companhia “Frigorífico
Wilson do Brasil”. Outra nova fábrica, em 1929, produtora de palitos de fósforo, a “Fá-
brica de Fósforos Granada”, foi construída em Osasco junto com sua própria vila ope-
rária. Durante os anos da Segunda Guerra Mundial, a firma de engenharia metálica
“Cobrasma” também fundou sua fábrica em Osasco. Esse empreendimento deu origem
à Vila Operária Cobrasma, em 1944. Atualmente, a fábrica encontra-se fechada, mas
cerca de dez casas da vila ainda permanecem no local, apesar das consideráveis altera-
ções em suas formas.

O COMPLEXO INDUSTRIAL MATARAZZO EM SÃO PAULO, CAPITAL E METRÓPOLE

Desde o início do século XX, a geografia e a história industrial da cidade de São Pau-
lo estão intimamente ligadas com o crescimento e a evolução comercial do imigrante ita-
liano Francisco Matarazzo. A fundação de seu grupo industrial, as “Indústrias Reunidas

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Francisco Matarazzo” (IRFM), teve seu começo no leste, no distrito do Brás, quando, em
1900, esse homem de negócios abriu seu moinho de cereais, o Moinho Matarazzo. Qua-
tro anos depois, a oficina do moinho para ensacamento de cereais foi separada e tornou-
se a base para uma nova fábrica têxtil, a “Fábrica de Tecelagem Mariângela”. Ao lado da
“Fábrica Mariângela”, Matarazzo fixou o escritório central de seu grupo, no ano de
1904. Em 1919, o grupo fundou a fábrica “Metalúrgica Matarazzo”, no distrito de Brás.
Ainda no mesmo distrito, em 1935, comprou uma firma de tecelagem de seda, que foi
renomeada para “Tecelagem Brasileira de Seda”. A firma original, a “Tecelagem Ítalo-
Brasileira de Sedas”, foi fundada no Brás pelos empresários imigrantes italianos Crespi e
Puglisi, em 1907.
Na vizinhança do distrito da Mooca, Matarazzo adquiriu uma fábrica de papel de
embrulho, que iniciou suas operações em 1900, e que mais tarde passou a se chamar “Fá-
brica São Simeão”. Nos anos 1920, o grupo Matarazzo (IFRM) comprou uma área residen-
cial chamada Vila Boyes e construiu, entre os anos de 1919 e 1924, cerca de cem casas
para os operários da fábrica, uma loja comercial da companhia e uma instalação médica.
Ainda na primeira década do século XX, na Mooca, a Matarazzo criou uma fábrica de óleo
vegetal chamada “Sol Levante” e, em 1906, construiu uma empresa de produção de fós-
foros usando a marca Sol Levante. Alguns anos depois, essa fábrica foi vendida para a
“Companhia Fiat Lux”. Na década seguinte, na Mooca, as IRFM incorporaram uma refi-
naria de açúcar, em 1910, e uma fábrica de sal, em 1915. Décadas mais tarde, ainda na
periferia leste, as IFRM construíram uma fábrica química em 1941 que deu origem a um
novo nome de distrito (agora uma área municipal periférica) de Ermelino Matarazzo. Dez
anos depois, no leste, o grupo instalou uma tecelagem de seda em Tatuapé, chamada “Te-
celagem de Seda do Sítio do Piqueri”. Essa fábrica iniciou sua produção em 1951 e foi fe-
chada em 1973.
Para o sudeste, ao lado das linhas da ferrovia de São Paulo, em São Caetano, as
IRFM, em 1913, adquiriram a firma da “Pamplona & Cia.”, que havia construído uni-
dades industriais para a produção de sabão, óleo vegetal, uma carpintaria para produ-
zir caixas e uma maquinaria para produzir pregos. Em 1924, as IRFM reformaram as ins-
talações da “Pamplona & Cia.” e adicionaram novos equipamentos químicos e têxteis
para fabricar seda artificial. As instalações também produziam ácido sulfúrico, soda 5 A gênese da zona sudeste
industrial do ABC da Região
cáustica e celulose. A vila operária foi um aspecto especial dessa evolução como pôde Metropolitana de São Paulo
ser visto pela construção da companhia da Vila da Viscoseda, em São Caetano, no ano pode ser vista nas décadas
de 1920 e 1930, especial-
de 1924.5 No Ipiranga, a companhia associada, as “Indústrias Matarazzo de Energia mente em São Caetano,
S.A.”, foi fundada em 1934 e fechada em 1971.6 Em São Bernardo do Campo, as IFRM que, junto com as áreas mu-
nicipais adjacentes de São
fundaram uma nova fábrica têxtil, a “Tecelagem Lídia”, que foi aberta em 1946 e fe- Bernardo e Santo André, tor-
nou-se abreviadamente ABC
chada em 1981. na corrente descrição do
Para o lado oeste de São Paulo, no distrito de Água Branca, as IRMF deram início à zoneamento. Em 1937, ao
lado da linha de trem San-
reorganização da fábrica desde o ano de 1920. No mesmo ano, o grupo transferiu a fá- tos-São Paulo, a General
brica “Pamplona”, em São Caetano, para seu novo local, na Água Branca. Para a locali- Motors do Brasil iniciou a
construção do que era visto
dade da Água Branca também foram a refinaria de açúcar da Mooca, a fábrica de óleo como a fábrica de monta-
vegetal “Sol Levante”, uma fábrica de licores e o “Escritório Central”. Em 1927, o gru- gem mais moderna da Amé-
rica Latina.
po comprou no mesmo distrito uma companhia de produtos de mineração, implantan-
do quatorze unidades fabris em uma área de 140.000 m2. Mais adiante, para o oeste, cru- 6 Em 1951, uma moderna
fábrica de montagem da
zando o Rio Pinheiros, no Jaguaré, a firma “Dumont Villares” projetou uma vila Companhia de Motores Ford,
no Ipiranga, foi inaugurada.
operária e duas propriedades industriais logo após os anos do pós-guerra. As IFRM im- Essa fábrica foi fechada no
plantaram uma fábrica de lã no Jaguaré, o “Lanifício Cariema”, que foi inaugurado em ano de 1990.

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1948 e fechado em 1969. Em 1950, o grupo incorporou outra unidade industrial, a “Ar-
7 Em 1965, essa fábrica foi tefatos de Papel”, no Jaguaré.7
transferida para a "Fábrica
Mariângela", no Brás; em
A construção de habitações para seus operários foi uma prática cultivada pela em-
1980, foi fechada. presa por várias décadas, resultando na criação de várias vilas operárias. Em 1962, a em-
presa tinha 744 moradias no Estado de São Paulo, das quais 419 na capital. Na cidade de
São Paulo, o grupo Matarazzo possuiu várias vilas, algumas por ele erguidas, outras ad-
quiridas. Foram também criadas vilas operárias nas cidades de São Caetano do Sul, em
Ribeirão Preto (para trabalhadores da “Cia. Têxtil Matarazzo”), em São Bernardo do
Campo (para funcionários da “Tecelagem Lídia”) e em Mauá.

A INDUSTRIALIZAÇÃO DO INTERIOR DO ESTADO DE SÃO PAULO NAS


PROXIMIDADES DA “MANCHESTER PAULISTA” DE SOROCABA

No final do século XVI, minério de ferro foi encontrado na localidade chamada Ipe-
ró, no interior de São Paulo, e uma pequena fornalha movida a vapor foi construída, não
muito distante da atual cidade de Sorocaba. Sua produção, entretanto, foi bastante limi-
tada e freqüentemente paralisada por períodos consideráveis. No início do século XIX,
com a chegada da corte portuguesa e a abertura econômica, a atividade com ferro conhe-
cida como a metalúrgica “Real Fábrica de Ferro de São João de Ipanema” foi reconstituí-
da e tornou-se – com a República – a “Fábrica Nacional de Ipanema”, que funcionou de
1811 a 1895. Durante a década inicial de produção, a fábrica ficou sob supervisão de Car-
los Gustavo Hedberg e também do major alemão Varnhagen. A fábrica no século XIX foi
inicialmente operada utilizando-se de trabalho escravo com o suporte de técnicos suíços
e alemães, havendo diferentes tipos de alojamento para cada perfil de trabalhador. Com
suas unidades de fundição de ferro e carvão, a fábrica produziu uma ampla variedade de
produtos, incluindo o abastecimento militar de balas de canhão e balas em geral, instru-
mentos agrícolas e os silos de ferro para o engenho de cana-de-açúcar. Além de alojamen-
tos específicos para operários, supervisores e trabalhadores auxiliares, o estabelecimento
também continha um hospital, uma farmácia, uma capela, armazéns, oficinas de carpin-
taria, alvenarias, uma loja da fábrica, assim como uma prisão e um quartel.
A oeste de Iperó e Sorocaba, situa-se a cidade de Tatuí, que mais tarde veio a ser con-
templada com linhas ferroviárias da Estrada de Ferro de Sorocaba. Duas fábricas têxteis
foram implantadas no referido local no final do século XIX e da primeira década do sécu-
lo XX. Uma é a “Fábrica São Martinho”, fundada em 1881, com mais de cinqüenta casas
para os operários, uma escola, uma farmácia e uma loja da companhia. Uma fábrica pos-
terior, a “Fábrica Santa Adélia”, foi fundada em 1908 com casas e escola própria.
No final do século XIX, a cidade de Sorocaba tornou-se conhecida como a “Man-
chester Paulista”, em razão da variedade de indústrias presentes nela e no seu entorno. As
indústrias de produção em larga escala, entretanto, concentraram-se nas fábricas têxteis
da cidade, todas construídas juntamente com vilas operárias. Inaugurada em 1865, a
“Companhia de Fiação e Tecidos Santa Maria” construiu sua fábrica, que possuía cerca de
setenta casas em sua proximidade. Perto do centro da cidade, uma nova companhia sur-
giu em 1881: a “Fábrica de Fiação e Tecidos Nossa Senhora da Ponte” foi construída e,
na virada do século, possuía aproximadamente 22 casas e um clube social. Outro grande
estabelecimento têxtil em Sorocaba foi a “Fábrica de Fiação e Tecidos Santa Rosália”,
construída por uma companhia formada em 1890 e que se expandiu através do século XX
a ponto de criar uma vila com cerca de quinhentas casas, uma igreja, pré-escola, loja da

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companhia, clube social, escolas, hospital, clínica de saúde e um cinema. Outra grande
fábrica têxtil das primeiras décadas do século XX foi a “Fábrica Santo Antônio”, que pos-
suía cerca de duzentas casas em 1913 e operava uma pré-escola e uma clínica médica em
sua circunvizinhança.
Na parte sul de Sorocaba, uma linha de trem conectava a cidade ao núcleo fabril da
Votorantim, que teve seu início em 1884, junto à “Fábrica de Estamparia e Alvejaria Vo-
torantim”. A companhia Votorantim construiu grandes áreas residenciais, incluindo a Vi-
la Chaves e a Vila Barra Funda, com mais de 420 casas, uma escola, um clube e uma se-
guradora, juntamente com uma farmácia e um posto de saúde na primeira década do
século. A fábrica têxtil recebeu energia da inovadora hidrelétrica UHE Itupururanga.8 Nos 8 A barragem Itupururanga
era separada por uma consi-
anos 1930, a companhia têxtil Votorantim decidiu diversificar seus interesses comerciais derável distância das turbi-
e deu início à produção de cimento e produtos químicos. Próximo ao assentamento têx- nas da central elétrica, às
quais se ligava através de ca-
til inicial, em 1936, uma nova fábrica de cimento, a “Fábrica de Cimento Votorantim”, nais. Esse projeto de enge-
foi estabelecida e também construiu uma área residencial – a Vila Santa Helena – com nharia tornou-se a base para
o modelo da hidrelétrica da
250 casas e uma igreja. Após a Segunda Guerra Mundial, entre os assentamentos têxteis Serra, projeto que, quando
e de cimento, uma nova companhia do grupo, a Votocell, inaugurou a fábrica de papel e concluído, incluiu a represa
Billings e a Usina de Energia
celulose, em 1951, com sua área residencial, a Vila Votocell, incluindo 120 casas e outras de Henry Borden, a cerca de
setecentos metros abaixo,
instalações de uso coletivo. no estuário de Santos.
Durante os anos da Segunda Guerra Mundial, a Companhia Votorantim decidiu di-
versificar seus interesses industriais e deu início a um novo assentamento fabril voltado
para a produção de alumínio, utilizando a área ocupada por uma fábrica de cimento de-
sativada, que já possuía uma área residencial com cerca de cem casas. Essa fábrica de ci-
mento, situada perto da Estrada de Ferro de Sorocaba, fora construída pelo coronel Ro-
dovalho, em 1897, comprada por Antônio Pereira Ignácio em 1921, fundador do Grupo
Votorantim. Viabilizada pela proximidade da usina de energia UHE Ipururanga, a pro-
dução de alumínio começou nesse local em 1945. O assentamento fabril, chamado Alu-
mínio, possuiu mais de quinhentas casas, escola, igreja, clube com campos de futebol e
um cinema, uma cooperativa de consumo e outras instalações urbanas. A unidade indus-
trial tem crescido significantemente de tamanho nos dias de hoje.
Próximo dali, na cidade de São Roque, uma fábrica têxtil, a “Fábrica Enrico
Dell’Acqua & Companhia”, foi fundada em 1891 e iniciou suas operações no ano seguin-
te. Em 1919, a fábrica da companhia foi comprada pela “Companhia Brasital S.A.”, que
possuía outras instalações em Salto, no mesmo Estado. Em São Roque, a companhia Bra-
sital S.A. também criou para seus operários numa vila com 38 casas, bem como coopera-
tiva de consumo e serviços de saúde.

A INDUSTRIALIZAÇÃO DO VALE DO RIO PARAÍBA E DO ESTUÁRIO


DE SANTOS EM SÃO PAULO

No Vale do Rio Paraíba, no século XIX, o arquivo registra a existência de uma fábri-
ca têxtil de produção em pequena escala utilizando-se de trabalho escravo, a “Fábrica de
Tecidos Santo Antônio”, localizada nas terras da fazenda de café de Santo Antônio, em
1860. Nos anos 1890, os registros da biblioteca Guildhall, em Londres, mostram proje-
tos para um engenho de açúcar central, próximo à cidade de Lorena, situada no Vale. Per-
to da cidade de Pindamonhangaba, um assentamento fabril de produção de papel foi cria-
do pelo comerciante Cícero Prado, em 1911, numa área rural. O núcleo industrial
originado por essa indústria continha casas para os operários, trabalhadores auxiliares e

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para o proprietário, assim como uma loja da companhia, uma igreja e instalações para re-
creação. Essa fábrica de papel, no ano de 1950, era uma das maiores na América Latina.
Ao longo dos séculos XIX e XX, Taubaté tem sido um dos principais assentamentos
urbanos na rota entre Rio de Janeiro e São Paulo ao longo do Vale do Rio Paraíba. Uma
das primeiras fábricas têxteis fundadas no início do período republicano do Brasil foi a
“Companhia Taubateana Industrial”, fundada em Taubaté pela família Guisard, em 1891.
Na metade do século XX, o estabelecimento da companhia modificou acentuadamente a
paisagem da cidade, com sua implantação em forma radiocêntrica e a monumentalidade
do prédio que abriga seu escritório central. Para os operários, a companhia construiu alo-
jamentos residenciais, especialmente no início do ano de 1940, com cerca de duzentas ca-
sas, uma pré-escola, uma cooperativa de consumidores, uma escola, uma estação de rádio
local, um hospital, um estádio de futebol e clube de esportes. Também criou um country
clube e um iate clube, assim como um camping de férias nas praias de Ubatuba. No co-
meço de 1927, uma fábrica de juta foi construída em Taubaté pela “Companhia Fabril de
Juta”, que também construiu vilas operárias: a Vila Fabril de Juta e a Vila São Geraldo,
com cerca de quatrocentas casas, um teatro-cinema, um estádio de esportes, uma pré-es-
cola, um posto médico, um clube e a loja da cooperativa. Perto de Taubaté, a “Fábrica
Mecânica Pesada”, possuía no ano de 1950 cerca de noventa casas e um clube.
Atualmente, a principal cidade no Vale do Rio Paraíba é São José dos Campos, com
suas fábricas aeronáuticas, automotivas, químicas, de petróleo e unidades fabris que se
originaram em virtude de uma base da Força Aérea situada junto à Rodovia Presidente
Dutra, inaugurada em 1952. Previamente, a história industrial da cidade foi amplamen-
te baseada na fábrica da companhia “Tecelagem Parahyba”, iniciada nos anos 1920 pela
família Gomes. A Fábrica criou casas e equipamentos coletivos voltados aos seus empre-
gados, alguns dos quais abrigados em prédios de considerável importância para a arquite-
tura e paisagismo moderno brasileiro. Ainda próximo da capital do Estado, a cidade de
Jacareí, situada no Vale do Rio Paraíba, tem em seus arredores uma fábrica de papel, im-
plantada pela “Indústria de Papel Simão”, em 1958, que contou com uma vila com cer-
ca de quarenta casas, uma escola e um clube.

A INDUSTRIALIZAÇÃO NA ÁREA CENTRAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

A noroeste da capital, na região central de São Paulo, no início do século XIX existia
uma área conhecida como “quadrilátero da cana-de-açúcar”, que compreendia as cidades
de Itu, Piracicaba, Mogi Mirim e Jundiaí, com vários engenhos de açúcar. Na segunda
metade do século, plantações de café substituíram o açúcar, tirando proveito do rico solo
roxo também usado para algodão e, ainda mais tarde, para plantação de laranjas. Em Itu,
pouco distante de Sorocaba, durante um período econômico dominado pelo café, a cida-
de recebeu linhas ferroviárias após 1872 e, além disso, uma fábrica têxtil mencionada nos
relatórios dos presidentes da província, em 1874. A primeira fábrica de algodão com vila
operária veio muito mais tarde, após 1910, quando a fábrica têxtil da “Companhia de Fia-
ção e Tecelagem São Pedro” construiu casas, escola e clube para seus operários.
Próximo a Itu, nas margens do Rio Tietê, em Salto de Itu, várias fábricas foram
fundadas aproveitando a energia hidráulica do rio. As primeiras fábricas têxteis foram
a “Fábrica a vapor de Tecidos e Fiação Júpiter”, em 1880, e a “Fábrica Fortuna”, em
1883, com cerca de trinta casas construídas até 1900. Em 1919, essas propriedades fo-
ram compradas pelo grupo Brasital S.A., e uma extensa área residencial e urbana desen-

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Figura 3 – Casas na vila operária da Companhia de Fiação e Tecelagem São Pedro, em Itú.

Foto: Philip Gunn, 2001

volveu-se junto das fábricas, em Salto. A companhia Brasital possuiu cerca de trezentas
casas, uma escola, uma pré-escola e um açougue. Uma fábrica de papel foi construída
em Salto em 1889. A fábrica, chamada “Papel de Salto”, construiu cerca de vinte casas
de 1924 até 1927, assim como um clube para seus trabalhadores. Depois da Segunda
Guerra Mundial, a companhia Eucatex implantou uma fábrica na cidade, dotada de ca-
sas para os gerentes e empregados que se julgava importante manter junto à fábrica. No
período pós-guerra, várias firmas de cerâmica construíram casas para seus empregados
junto às suas instalações, entre as quais a “Cerâmica Ita Ltda.”, a “Cerâmica Navarro”
e a “Cerâmica Mandi”.
Em um ponto do nordeste do antigo quadrilátero do açúcar, a cidade de Piracica-
ba era conhecida pela usina de açúcar movida a energia hidráulica, o Engenho Central,
dotado de um conjunto notável de moradias para gerentes e empregados. Na margem
esquerda oposta do Rio Piracicaba, a fábrica têxtil da “Indústria Boyes” foi implantada
nas instalações da antiga “Fábrica de Tecidos Santa Francisca”, fundada em 1876. Em
1918, a fábrica foi comprada pela firma “Cia. Industrial e Agrícola Boyes”, que empre-
gava cerca de 420 operários. A fábrica original possuía alojamento residencial para qua-
torze operários em posições-chave e, em 1899, mantinha uma cooperativa de consumo
e uma escola. Nos anos 1930, a companhia construiu uma nova vila operária com 104
casas e uma escola. Dezesseis novas casas foram erguidas pela empresa na década seguin-
te. Não distante de Piracicaba, na cidade de Limeira, em 1938, a “Fábrica de Chapéus
Prada” edificou uma nova fábrica com amplas instalações construídas com tendências
déco, além de algumas casas para gerentes, creche, escola, jardim de infância e coopera-
tiva de consumo.
Na cidade de Americana, junto às margens do Rio Piracicaba, foi fundada a “Fábri-
ca de Tecidos Carioba” em 1874. Por volta de 1930, o núcleo fabril de propriedade da
empresa no local contava com cerca de 250 casas, escola, igreja, cinema, clínica médica e

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clube. Na cidade de Santa Bárbara, atualmente uma conurbação com a cidade de Ameri-
cana, outras firmas com alojamentos residenciais também foram registradas: a “Cia. In-
dustrial Santa Bárbara S.A.”, fundada em 1922, com cerca de vinte casas, e a companhia
de engenharia metalúrgica “Indústrias Romi S.A.”. Américo Emílio Romi (1896-1959)
abriu uma oficina mecânica, a Garagem Santa Bárbara, nos anos 1920, e, durante a Se-
gunda Guerra Mundial, começou a produzir maquinaria agrícola substituta de importa-
ção. A firma, que modificou seu nome para “Máquinas Agrícolas Romi”, em 1938, adi-
cionou uma fundição e, por volta de 1943, possuía mais de quinhentos operários. Em
1948, a companhia construiu o primeiro trator produzido inteiramente no país e, na dé-
cada seguinte, tornou-se famosa por uma nova fábrica de montagem de carros em São
Caetano do Sul, onde, em 1956, a companhia produziu o primeiro automóvel brasileiro,
o Romi-isseta. Em Santa Bárbara, ergueu durante a década de 1940 um conjunto de ca-
9 Uma medida inovadora da sas para gerentes e operários-chave e uma área para prática de esportes.9
firma “Indústrias Romi S.A.”
foi, em 1946, a criação de
Perto da cidade de Campinas, a companhia suíça Rhone Poulac, conhecida no Bra-
um jornal de circulação inter- sil como “Rhodia S.A.”, fundou seu complexo fabril químico e petroquímico em uma
na. No ano seguinte, a firma
criou um fundo social para área rural em Paulínia, durante a Segunda Guerra Mundial, de 1940 a 1942. Ao lado da
assistência médica opcional, fábrica, construiu uma área residencial para engenheiros e trabalhadores auxiliares, junta-
para o qual os empregados
contribuíam com 1% de seu mente com uma escola, uma igreja e um clube. Ao sul de Campinas, em Valinhos, a fir-
salário mensal. Uma Funda- ma britânica Lever, que possui sua sede mundial em sua fábrica de sabonete em Port Sun-
ção foi criada em 1957 para
administrar todas as instala- light, perto de Liverpool, assumiu a direção da fábrica de sabão originalmente inaugurada
ções sociais oferecidas para
seus operários. A compa-
em 1897, pela firma “José Milani & Cia.”. Em 1932, a fábrica era de propriedade da
nhia construiu algumas pou- “Cia. Gessy Industrial” e possuía um pequeno número de casas construídas para parte dos
cas casas para funcionários
em postos estratégicos,
operários. Com a expansão pós-guerra, a companhia construiu uma área residencial para
mas alugou alojamentos em os operários com oitenta casas, uma pré-escola e um parque. Na cidade próxima de Itati-
Santa Bárbara e os sublo-
cou aos empregados me- ba, uma fábrica têxtil foi construída nos anos 1940. Além do prédio da fábrica, uma área
diante pagamento deduzido residencial e a residência dos proprietários também foram construídas.
mensalmente dos salários. A
Fundação administrou insta- Na região central do Estado, o principal centro industrial, desde o século XIX, tem
lações de saúde, educação sido a cidade de Jundiaí. Em 1874, a “Companhia Jundiahiana de Fiação e Cultura” foi
e lazer, freqüentemente com
conexões administrativas fundada por Antônio Queiroz Telles. A firma mais tarde tornou-se conhecida como
com entidades sociais públi-
cas e industriais.
“Companhia de Fiação e Tecidos São Bento”, empregando cerca de 150 operários em
1886. No início do século XX, a fábrica tornou-se propriedade de um grupo francês que
adicionou uma área residencial – Vila São Bento – construída em 1912. Jundiaí também
contou com duas outras vilas operárias – totalizando 260 casas –, além de escola, creche,
clube, cinema, ambulatório e armazém cooperativo criados pela “Sociedade Industrial Ju-
diaiense” – depois “Argos Industrial”. Outra vila operária com 56 casas foi construída pe-
la “Companhia Mecânica Importadora” (depois “Sifco”).

A INDÚSTRIA NO NORTE E OESTE DO ESTADO DE SÃO PAULO

Avançando para o norte e o noroeste da capital do Estado pela região central, em di-
reção ao Triângulo Mineiro e ao Estado de Goiás, a cerca de trezentos quilômetros da me-
trópole de São Paulo, a principal cidade é Ribeirão Preto, que teve seu início com uma
colônia agrícola oficial no século XIX. Na década de 1940, o grupo IFRM, de Francisco
Matarazzo, construiu moradias ao lado da “Fábrica Cia. Têxtil Matarazzo”. Na cidade de
Franca, conhecida por sua produção de calçados, foi possível identificar duas iniciativas
de fábricas visando prover casas para operários. A “Indústria de Calçados Sândalo” cons-
truiu a Vila Sândalo em 1990, e a “Artefatos de Borracha Amazonas” construiu a Vila

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Santa Maria em 1996. Ao sul de Ribeirão Preto, perto de Luís Antônio, a “Votorantim
Celulose e Papel” construiu duas vilas, uma erguida em 1990 junto à cidade e outra lo-
calizada no Horto Florestal. Mais adiante, as cidades de Araraguara, Orlândia e Barretos
também possuem sítios industriais que incluem alojamentos residenciais. Em Araragua-
ra, uma estação terminal de duas estradas de ferro, a Companhia Paulista de Estradas de
Ferro e a Estrada de Ferro Araraguarense construíram vilas operárias dentro da cidade pa-
ra acomodar seu quadro de funcionários e mecânicos. Também dentro da cidade, a “Fá-
brica de Meias Lupo” forneceu residências para parte de seus empregados. Mais recente-
mente, fora da cidade, a companhia de processamento de laranja “Cutrale” ergueu um
condomínio residencial para os diretores e proprietários da companhia.
A partir das primeiras décadas do século XX, ferrovias e vagões refrigerados levaram
à descentralização das fábricas de óleo vegetal e carne enlatada que se transferiram para
perto da fronteira agrícola, isto é, para junto de seus suprimentos materiais em estado na-
tural. Perto de Araraguara, na cidade de Orlândia, a “Cia. Mojiana de Óleos Vegetais” ins-
talou sua fábrica com alojamento.

A INDÚSTRIA E AS COLÔNIAS DE IMIGRANTES


EUROPEUS NO SUL DO BRASIL10 10 Os três estados do sul
do Brasil – Paraná, Santa
Catarina e Rio Grande do
O sul do país possui uma rica herança de história de assentamentos, desde a ação da Sul – foram objeto de pes-
quisa de campo em 1996 e
“Companhia de Jesus”, que organizou missões em parte do território da nação indígena 1997.
guarani, durante os séculos XVII e XVIII (cf. Gunn, 1997). A história do assentamento no
sul teve também a experiência no século XIX da colonização de migrantes de origem rural
européia, freqüentemente na forma de colônias agrícolas sob proteção real. As colônias
para imigrantes europeus iniciaram-se com os imigrantes alemães, em 1829, no Rio
Grande do Sul, porém pessoas de outras nacionalidades participaram desse movimento de
criação de colônias nessa e em outras províncias do sul no século XIX. O crescimento do
comércio e das cidades nas áreas de imigração contribuiu para o surgimento da indústria
fabril, beneficiada pela presença de recursos naturais na agricultura e mineração.
No século XIX, o Paraná historicamente era parte da Província de São Paulo até
1873, foi criado como parte de uma economia agrícola em expansão amplamente basea-
da no cultivo de chá. A partir do começo do século XIX, a penetração de estradas de fer-
ro aumentou a fronteira agrícola e madeireira por todo o interior dos estados do sul do
Brasil. No Paraná, assentamentos de fábricas ligados a florestas, madeira e papel foram ex-
periências freqüentes. Em uma visita a campo em 1997, madeireiras de pequena escala
com alguns alojamentos residenciais foram registradas: a “Agrobil Madeiras Ltda.” e a
“Madeireira Thomasi” na cidade de Bituruna; “Madeireira Pinhalão”, no limite sul do Es-
tado, na cidade de Porto União. Outro exemplo importante das tendências atuais de as-
sentamentos de companhia foi o caso complexo da firma de madeira e celulose “Giaco-
met-Marodin”, em Quedas do Iguaçu, no oeste do Estado. Na metade do século XIX, a
escassez de material de jornal fez que o presidente Vargas requeresse a assistência da famí-
lia industrial Klabin em São Paulo. E a “Indústria Klabin de Papel e Celulose” inaugurou
sua fábrica de produção em larga escala na Fazenda Monte Alegre, em 1945. Esse assen-
tamento industrial inclui dois núcleos residenciais maiores – Harmonia e Lagoa –, alguns
menores e uma “cidade espontânea” – Telêmaco Borba – cuja fundação e expansão esti-
veram em grande parte nas mãos da companhia. Ainda perto do centro do interior do Es-

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tado, em Ponta Grossa, a Colônia Agrícola de imigrantes holandeses, em Carambeí, foi


formada ao longo das linhas da Ferrovia do Brasil, antes da Primeira Guerra Mundial. Lo-
go após a Segunda Guerra Mundial, outra cooperativa de imigração holandesa – a “Coo-
perativa Batavo” – foi fundada próxima, com suas instalações industriais de leite e grãos
nas atuais cidades de Carambeí e Castrolândia.
Perto de Curitiba, no estuário de Paranaguá, dois importantes assentamentos de fá-
brica foram estabelecidos no princípio do século XX: um moinho de grãos chamado “Moi-
nho Matarazzo”, construído pela IRFM, em 1907 na cidade de Antonina, e a fábrica “Jo-
han Faber”, em Morretes. Ambas possuíam vilas residenciais. Na área municipal de Rio
Branco do Sul, em 1953, uma pequena siderúrgica, a “Usina Siderúrgica Mueller & Ir-
mãos”, foi construída em Capiruzinho. No mesmo ano, uma fábrica de cimento foi fun-
dada pela “Cia. de Cimento Portland Rio Branco”, no Rio Grande do Sul, com alojamen-
tos residenciais. No sul do Estado, a “Cerâmica São José” foi implantada em Rio do Sul,
com algumas casas para trabalhadores.
Por todo o Estado, a industrialização tem sido freqüentemente associada com o cres-
cimento da capacidade de energia hidrelétrica. Significantes estabelecimentos do setor elé-
trico podem ser vistos na UHE Centrais Elétricas de Furnas, que construiu sua vila resi-
dencial em 1978, em Ivaiporã; na UHE Salto Osório, em Quedas do Iguaçu, que deu
início às suas operações em 1969; e especialmente no complexo de produção de energia
em grande escala de UHE Itaipu, na cidade fronteiriça de Foz de Iguaçu, construído nos
anos 1970. Todos esses estabelecimentos contaram com áreas residenciais para gerentes e
operadores.
A mais recente fase de crescimento industrial no Paraná tem tido como lócus a área
metropolitana de Curitiba, com a instalação de companhias montadoras de carro, mas
sem alojamento residencial da companhia e, por esse motivo, não levadas em considera-
ção na presente pesquisa.
Em Santa Catarina, a cidade de Joinville, situada no norte do Estado, foi sede de
uma colônia germânica do século XIX. A representação industrial da cidade, em grande
parte, deve-se à companhia Tupy, especializada em componentes hidráulicos para cons-
trução industrial. Dotada de fábricas de fundir e forjar, essa indústria produziu muitos
componentes metálicos antes de sua mudança tecnológica para o uso de material termo-
plástico com a marca “Tigre”. A companhia criou residências destinadas à parte de seus
empregados. Na proximidade da cidade de São Francisco do Sul, uma colônia francesa
propôs um assentamento baseado nos princípios de Fourier, todavia a iniciativa teve cur-
ta duração.
Na parte norte de Santa Catarina, dois tipos de assentamento com características in-
dustriais foram registrados mediante pesquisa de campo. No vale do Rio Itajaí, as cidades
de Blumenau e Brusque, no século XIX, se tornaram sede de uma grande colônia germâ-
nica. Hoje, Blumenau é o local de uma série de companhias industriais têxteis, de roupa
e de calçados, com histórias de alojamentos operários e instalações sociais. Um grande as-
sentamento com casas de madeira foi a vila organizada pela firma têxtil “Empresa Indus-
trial Garcia”, ao mesmo tempo que uma segunda vila industrial foi construída pela firma
de roupa “Cia. Hering”. Na cidade de Brusque, uma vila foi construída pela “Fábrica de
Tecidos Renaux”, que começou a funcionar em 1892.
Mais adiante, para o oeste, junto à fronteira norte do Estado, em uma cidade cha-
mada Rio Negrinho, várias firmas de produção de madeira forneceram alojamentos pa-
ra seus operários. Entre essas estão a “Empresa Famorine” e a “Battistella Indústria e

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Comércio”, que também possui uma fábrica com alojamentos limitados na cidade de
Lajes. Não distante de Rio Negrinho, a cidade de Três Barras vinculou-se também ao
comércio de madeira, em razão das fábricas de produção de madeira em larga escala
fundadas por Percival Farquhar e sua “Companhia de Madeira do Brasil”. Entre essas,
é comum a presença de vilas operárias, como no caso da “Rigesa Celulose, Papel e Em-
balagens Ltda.” e da “Cia. Trans-pinos”. A capital do Estado, Florianópolis, nunca re-
cebeu atenção no que concerne ao tema industrial. Porém, a cidade possui resquícios
de uma vila operária perto da “Fábrica de Tecidos de Karl Hoepcke”, que iniciou suas
operações em 1917.
Na área litorânea, no sul de Santa Catarina, a presença de carvão e a construção da
Estrada de Ferro Santa Teresa favoreceram vários empreendimentos de mineração na pri-
meira metade do século XX. Nos arredores da cidade de Criciúma, vilas de mineração fo-
ram construídas por companhias como a “Carbonífera Metropolitana Ltda”, a “Carbo-
nífera Criciúma Ltda.”, a “Carbonífera União Ltda.” e a “Carbonífera São Marcos S.A.”.
A companhia “Carbonífera Criciúma Ltda.” foi responsável pela construção da Vila Vis-
conde, situada ao lado de sua mina, enquanto a “Cia. Carbonífera Catarinense” cons-
truiu a Vila Colonial. Perto de Criciúma, em um local chamado Siderópolis, a “Compa-
nhia Siderúrgica Nacional” instalou uma mineração de carvão com uma vila residencial.
Em local próximo a Siderópolis, outra mina com uma comunidade residencial foi cons-
truída pela “Cia. Carbonífera de Urussununga”. Hoje, grande parte da produção de car-
vão que continua em operação é usada pelas siderúrgicas de Tubarão, onde a CSN tam-
bém construiu casas para empregados. A CSN também ergueu casas e um clube em
Capivari. No interior do Estado, uma indústria de processamento de alimentos foi fun-
dada em Concórdia, onde a “Sadia” se instalou em 1944 e criou uma vila operária, clu-
be e ambulatório.
A capital do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, possuiu sítios industriais com aloja-
mento residencial para operários na fábrica têxtil “Fiação e Tecidos Porto-alegrense-Fiate-
ci” e no “Estaleiro Mabilde”. Embora a provisão de residências para operários de compa-
nhia não seja mais uma característica da atividade industrial, Porto Alegre é um dos
centros metropolitanos do Brasil com maior proporção relativa de mão-de-obra emprega-
da na indústria. Dentro de sua área metropolitana, estão atualmente localizadas fábricas
de papel, em Guaíba, com áreas residenciais e uma montadora da GM fundada em Gra-
vataí, sem provisão de áreas residenciais. As fábricas de papel de Guaíba com áreas resi-
denciais são a “Fábrica Riocell” e a “Fábrica de Papel e de Papelão Pedras Brancas”, de
propriedade do Grupo Votorantim. Em Guaíba, mais uma provisão limitada de casas pa-
ra operários em posições estratégicas na empresa foi prevista pela fábrica de carne enlata-
da “Charqueada Guaíba”.
Nas montanhas ao noroeste da capital do Estado, onde assentamentos do século
XIX compreenderam muitas colônias italianas, alguns estabelecimentos fabris forneceram
provisões residenciais para operários. Talvez o local mais bem preservado seja Galópolis,
criada pela companhia têxtil “Lanifício São Pedro de Galópolis”, dentro da área muni-
cipal de Caxias do Sul. Nessa cidade, alojamentos em número limitado para operários-
chave foram registrados na “Fábrica Gethal”. Perto de Caxias do Sul, duas companhias
de calçado construíram vilas residenciais para seus operários: a “Fábrica Piccadilly”, em
Igrejinha, e a “Fábrica de Calçados Laruse”, na cidade de Três Coroas. Na cidade de
Cambará do Sul, a fábrica “Madeireira Giacomet” também forneceu algumas moradias
para seus operários.

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Figura 4 – Casa construída pela Cia. Minas de Carvão de Arroio dos Ratos, no Rio
Grande do Sul.

Foto: Philip Gunn, 1997

A cerca de cem quilômetros a oeste de Porto Alegre, a exploração de carvão provo-


cou o surgimento de assentamentos iniciais das atuais cidades de Charqueadas, Arroio
dos Ratos e Butiá. Com ligação ferroviária com Porto Alegre, surgiram algumas vilas de
mineração, como a estabelecida pela companhia “Cia. Minas de Carvão Arroio dos Ra-
tos”, posteriormente conhecida como “Copelmi”. Ao redor da cidade de Butiá, minas fo-
ram implantadas pelas companhias “Cia. das Minas Leão” na década de 1910, “Compa-
nhia Carbonífera Rio-Grandense” em 1917, “Cia. Minas de Carvão Jacuí” também em
1917 e “Cia. Minas do Recreio”, comprada pela Copelmi, em 1929. Uma forte união co-
mercial de mineradoras surgiu em Butiá. Na segunda metade do século, as minas de car-
vão mencionadas tornaram-se o motivo para a localização de uma companhia especiali-
zada em produção de aço, a “Aços Finos Piratini”, que construiu um núcleo fabril para
gerentes e operários em Charqueadas, onde o carvão foi também a razão para a fundação
de uma estação de energia termoelétrica pela Copelmi, também dotada de casas para em-
pregados e que teve sua direção assumida pela companhia de serviços públicos Eletrosul.
Essa fonte de energia foi posteriormente a razão para a fundação do complexo petroquí-
mico planejado de Triunfo nos anos 1970.
Ao sul do Estado, perto da entrada do estuário da Lagoa dos Patos, duas cidades, Pe-
lotas e Rio Grande, possuem algumas vilas de companhia. Em Pelotas existe um assenta-
mento ferroviário, a Vila Ferroviária da RFFSA. Em Rio Grande, a “Cia. Tecelagem Ítalo-
brasileira” construiu casas para operários na década de 1920, bem como a “Indústria de
Tecidos Rheingantz” criada antes de 1874, que criou uma ampla vila operária, além de es-
cola, armazém cooperativo, ambulatório e clube para seus operários e gerentes. O porto de
Rio Grande também possuiu uma vila residencial vinculada à produção de carne enlatada,
da “Companhia Swift do Brasil”, que também contou com moradias e clube junto à uni-
dade que possuiu em Rosário. Na área interiorana rural do sul de Rio Grande, várias ins-

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talações industriais de processamento de arroz, situadas em fazendas com arrozais, pos-


suíam alojamentos para os operários, como foi o caso da Vila Sarandi.
A menos de cem quilômetros de Pelotas, na área municipal de Pinheiro Machado, a
fábrica de cimento do Grupo Votorantim, “Cia. Votoran”, criou um núcleo fabril. Próxi-
mo à fábrica Votoran, em Candiota, a companhia de serviço público de fornecimento de
energia, CEEE, possui um assentamento residencial junto à sua usina termoelétrica. Mais
adiante, a oeste, na cidade de Bagé, quatro matadouros e fábricas de enlatados de carne
criaram moradias para operários: a “Charqueada S. Tereza”, a “Cia. Cicade”, o “Frigorífi-
co Pampeano” (inicialmente “Frigorífico Santo Antônio”) e o “Frigorífico São Domin-
gos”. A área rural entre Bagé e Uruguaiana, junto à fronteira sul, conhecida como os pam-
pas, tem uma longa história de tradição de criação de gado. Essa região tem sido a
localização de muitos matadouros, charqueadas e fábricas de enlatados de carne desde o
início do século XX. Na área municipal de Rosário, um núcleo fabril completo, com sua
área residencial, hotel e um campo de golfe, foi implantado pela “Companhia Swift do
Brasil”. Próximo a Santana do Livramento está localizado o núcleo fabril fundado em
1917 pela “Companhia Armour do Brasil”. No extremo sudoeste do Estado, outra fábri-
ca de enlatados de carne com alojamentos residenciais foi o “Saladeiro Uruguaiana”. Na
mesma cidade de Uruguaiana, outra fábrica com provisão residencial foi a “Fábrica de Te-
cidos da Companhia Progresso da Fronteira”.
O Estado do Rio Grande do Sul também possui um número considerável de assen-
tamentos associados com companhias de serviço público de abastecimento de energia e
companhias ferroviárias. Alguns exemplos são a “Compagnie Auxiliaire de Chemins de
Fer au Brésil”, que construiu sua Vila Belga na cidade de Santa Maria. Além das usinas
termoelétricas de Candiota e Charqueadas, outra estação de energia semelhante, com alo-
jamento residencial, foi construída em Alegrete, no ano de 1969. Usina de energia hidre-
létrica com áreas residenciais foi também construída em Passo Fundo, na década de 1970,
junto à UHE Salto Santiago. Posteriormente, outra grande estação de energia hidrelétrica,
a “UHE Ita-Machadinho”, com vilas residenciais, foi construída na fronteira com o Esta-
do de Santa Catarina.

AS EMPRESAS AGRÍCOLAS E DE EXPLORAÇÃO


DE RECURSOS NATURAIS NAS REGIÕES
CENTRO-OESTE E NORTE

A região Centro-Oeste, por grande parte dos séculos XIX e XX, foi uma área de
fronteira agrícola caracterizada por conflitos de terra com as nações indígenas locais.
Goiás foi uma província conhecida, nos tempos coloniais, pelas atividades de minera-
ção de diamantes, e a cidade de Cuiabá foi um assentamento militar estratégico na pro-
teção das fronteiras do oeste do país. Ao sul, durante a década de 1920, a companhia
ferroviária E. F. Noroeste penetrou o Estado de Mato Grosso e alcançou a cidade de
Coxim, junto ao Rio Paraguai. Na segunda metade do século XX, a região começou a
receber fluxos migratórios e a sediar assentamentos de colônias agrícolas. Porém, foi na
década de 1970 que a imigração aumentou crescentemente com a chegada de cerca de
dois milhões de imigrantes expulsos pela mecanização agrícola das áreas rurais do sul
do Brasil, durante a conhecida revolução do grão de soja. Como foi dado seguimento
à mecanização agrícola, esses imigrantes dirigiram-se mais ao norte, junto à fronteira
oeste com a região amazônica. O arquivo Nuvila possui poucos registros para essa re-

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gião. Um estudo de caso, que tem sido o tema de dissertações acadêmicas, é Sinop. O
assentamento baseou-se em firmas de madeira freqüentemente com seus próprios alo-
jamentos. Outros casos de exploração de recursos naturais têm sido os empreendimen-
tos de mineração e serviços públicos de fornecimento de energia elétrica. Nos anos
1960, a Vila de Cana Brava, ou Vila Sama, foi construída pela companhia “Sociedade
Anônima Mineração de Amianto (Sama)”, ao lado de sua mina de amianto em Urua-
çu (depois Minaçu), em 1967. Na última década, o vale do Rio Tocantins tem sido o
local para construção das mais recentes usinas hidrelétricas do país. Uma dessas usinas,
a UHE Cana Brava, com sua própria área residencial, construída no final dos anos 1990,
está situada na parte norte do Estado de Goiás.
Na região norte, a Amazônia brasileira é mais conhecida pelo meio ambiente rico da
floresta tropical. No último século, nessa mesma área, essa herança natural foi acompa-
nhada por uma importante história de experimentos específicos em localização industrial,
quase todos ligados a alguns tipos básicos de recursos naturais para fins industriais. Látex
para borracha, madeira para papel e celulose, arroz e outros produtos agrícolas são um
exemplo disso. A indústria de mineração é outro exemplo, com uma diversidade conside-
rável em escala, tecnologia, e nas características urbanas dos assentamentos envolvidos.
Uma terceira categoria é a indústria de serviços públicos de fornecimento de energia, com
muitos assentamentos e reassentamentos na região. As usinas hidrelétricas têm sido com-
plementadas, nos anos recentes, pela descoberta de gás natural, e novos tipos de assenta-
mentos industriais estão sendo implementados.
A Amazônia pode ser considerada um caso “extremo” para a história do assentamen-
to industrial. Quase todos os locais pesquisados na região Norte envolvem contextos his-
tóricos de dificuldade, no que se refere às conseqüências produzidas pelo impacto dos es-
quemas de desenvolvimento envolvendo assentamentos industriais do século XX. Uma
segunda característica da definição de “extremo” é a questão da “lonjura”, como utilizada
na literatura sobre assentamentos industriais. Em uma região com o tamanho e as carac-
terísticas de ocupação da Amazônia brasileira, a distância é acentuada pela mobilidade
que, ainda nos tempos atuais, está amplamente baseada nas possibilidades de transporte
fluvial. Uma terceira característica diz respeito às condições ecológicas e climáticas pecu-
liares sob as quais o assentamento é empreendido. Essa concepção de excepcionalidade,
quando comparada com o resto do Brasil antes da Segunda Guerra Mundial, poderia ser
estendida para se dizer que muitos dos assentamentos industriais da Amazônia foram pla-
nejados deliberadamente, como projetados pelas firmas de consultoria de projetos de en-
genharia, arquiteturais e urbanos de fora da região.
Durante a primeira metade do século XX, a economia da Região Amazônica era do-
minada pelo comércio de borracha, particularmente nas áreas a oeste do que são hoje os
estados do Acre e do Amazonas. Para produção de látex dentro do interior da Bacia Ama-
zônica, um dos primeiros assentamentos industriais foi empreendido pela “Companhia
de Motores Ford”. Nos Estados Unidos, a empresa preocupava-se com o desenvolvimen-
to de suas próprias fontes de borracha para pneus, e uma equipe da indústria foi enviada
à Amazônia para escolher uma localização adequada. Entre Itaituba e Santarém, na mar-
gem esquerda do Rio Tapajós, um assentamento inicial foi fundado e nomeado Fordlân-
dia. Além das instalações industriais para o processamento de látex em estado natural, alo-
jamentos residenciais para os operários, instalações urbanas ao lado da fábrica e outras
vilas menores foram instalados na área. Uma praga surgida na folha das seringueiras levou
a conclusões adversas sobre as condições microecológicas no primeiro assentamento. As

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instalações foram então transferidas para um novo local, em Belterra, perto de Santarém.
Todas as construções no núcleo urbano central de Belterra eram feitas de estruturas de
madeira, com bangalôs importados dos Estados Unidos. Os métodos de produção ame-
ricanos (sem a norma de remuneração diária de seis dólares) e os melhoramentos da Ford
nas regras de administração de Henry Winslow Taylor foram aplicados, e outras peculia-
ridades da legislação americana, como a proibição de consumo de álcool, foram impos-
tas. Entretanto, a produção em Belterra foi afetada pela mesma praga do primeiro assen-
tamento e, no final da década de 1930, não podia mais competir com plantações de
seringueiras alternativas na Ásia. A companhia então encerrou sua produção de látex no
Brasil. Nos anos 1990, o local estava ocupado por uma cooperativa de seringueiros que
continuava produzindo látex para luvas cirúrgicas, enquanto o núcleo da fábrica, em Bel-
terra, encontrava-se relativamente bem conservado.
Além do látex para borracha, o crescimento da produção de papel, celulose e arroz
tornou-se a finalidade de processamento e produção industrial em outro investimento es-
trangeiro de larga escala, nos anos 1970. Durante o governo militar do general Ernesto
Geisel, o investidor norte-americano Daniel Ludwig empenhou-se em um projeto indus-
trial inovador, situado à margem esquerda do Rio Amazonas, na divisa entre os estados
do Pará e do Amapá. A unidade industrial foi projetada e construída na Ásia e trazida em
um navio para o Brasil, onde navegou pelo Rio Amazonas até seu destino.
O empreendimento veio a ser conhecido como projeto Jari. Os incentivos financei-
ros e fiscais recebidos por Ludwig, o impacto ambiental das operações do projeto e a imi-
gração e urbanização espontânea que acompanharam o projeto tornaram-se foco de críti-
ca e debate nacional. Na situação de crise, associada à dívida externa e à inflação
monetária dos anos 1980, o projeto Jari encontrou dificuldades financeiras consideráveis
e foi abandonado por Ludwig. Nas últimas duas décadas do século XX, a instalação Jari
estava sendo administrada por um grupo de investidores brasileiros, incluindo a família
Antunes, e está envolvida na produção agroindustrial de arroz e eucalipto.
Assentamentos industriais para mineração e algumas vezes relacionados a instalações
portuárias industriais são encontrados em muitas partes da Amazônia. A partir da Segun-
da Guerra Mundial, a atividade de exploração mineral passou a representar um “desenvol-
vimento” alternativo para a economia regional baseada na borracha. Isso levou a uma sé-
rie de investimentos em mineração, estradas de ferro e instalações portuárias industriais.
Um aspecto pronunciado de muitos dos assentamentos de mineração é sua natureza pla-
nejada, com o contrato pela empresa de escritórios de consultoria em engenharia e arqui-
tetura para projetar as instalações residenciais, urbanas e infra-estruturas dos assentamen-
tos projetados. Isso é exemplificado por um projeto de mineração de magnésio no então
território federal do Amapá, onde, em 1947, a “Companhia Icomi” obteve os direitos pa-
ra extração mineral em um local conhecido como Serra de Navio. Em 1955, o arquiteto
paulista Oswaldo Bratke iniciou trabalho de projeto dos dois assentamentos residenciais
da mina: as vilas Amazonas e Serra do Navio.
A mineração de bauxita está relacionada a outros assentamentos no Estado do Pará.
Na margem esquerda do Rio Amazonas, a companhia “Mineração Rio do Norte” deu iní-
cio a um projeto para um núcleo residencial, construído em 1979, quando as operações
começaram na mina de Trombetas. Essa companhia de mineração é de propriedade do
Grupo Votorantim, que possui também instalações e operações de bauxita em Paragomi-
nas, na parte leste do Pará. No início dos anos 1960, a mineração de estanho vinha ocor-
rendo de maneira informal em muitas áreas do oeste da Amazônia, com maior alcance na

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base do Rio Tapajós e alguns locais de Rondônia. Pequenas companhias de mineração ini-
ciaram então a construção de assentamentos de mineração, dois dos quais em Rondônia:
a “Mineração Taboca S.A.”, que construiu a Vila Massangana, e a “Mineração Oriente
Novo”, que criou a Vila Cachoeirinha.
A principal área de exploração mineral da Amazônia, desde os anos 1970, tem si-
do Carajás, situada na parte sudeste do Estado do Pará. No início daquela década, o
governo militar vinha dando suporte ao estudo geológico de larga escala conhecido co-
mo Radam, no curso do qual se descobriu em Carajás um depósito com grande con-
centração de minério de ferro. Ao mesmo tempo, ouro foi descoberto em um local a
cerca de cinqüenta quilômetros de distância, conhecido como Serra Pelada. Essa des-
coberta imediatamente provocou a desordenada corrida pelo ouro, com a chegada de
milhares de pobres garimpeiros. A corrida do ouro resultou na fundação de dois assen-
tamentos urbanos espontâneos. Um deles no local de mineração que era controlado
pela união de comércio de mineiros, que inicialmente não permitia a presença de
mulheres e crianças no assentamento de Serra Pelada. As famílias ficavam a cerca de
trinta quilômetros distante do local, junto à estrada entre Marabá e Carajás. A cidade,
nas décadas seguintes, tornou-se uma área de autoridade local municipal com o nome
de Curionópolis.
Durante os anos 1980, enquanto Serra Pelada fervilhava de garimpeiros, a cidade
de Curionópolis também crescia exponencialmente. Ao mesmo tempo, investimentos
governamentais de larga escala levaram à construção de um núcleo residencial planeja-
do e de infra-estrutura para a mineração, incluindo um aeroporto em Carajás. Essa foi
concebida para ser um exemplo do Brasil de cidade-empresa planejada, projetada pelo
escritório paulista de Figueiredo Ferraz, sob a direção da então estatal “Companhia Vale
do Rio Doce” (CVRD) cujas operações no sudeste do Brasil já foram mencionadas nes-
te artigo. Para deslocar o minério de ferro moído e transformado para um porto de ex-
portação, a CVRD construiu uma ferrovia de novecentos quilômetros ligando Carajás ao
porto de Itaqui, perto de São Luiz. Em Itaqui, alojamentos residenciais foram forneci-
dos para os operários-chave da CVRD. A ferrovia passava pelo Vale de Pindaré, no Ma-
ranhão, e cruzava, no interior do Estado do Pará, em uma moderna estrada e ponte de
trilhos, sobre o Rio Tocantins-Araguaia para chegar à cidade regional de Marabá. De
Marabá, a conexão ferroviária dirigia-se para uma estação ferroviária terminal de passa-
geiros no sopé da montanha de Carajás, chamada Paraopebas, enquanto os vagões de
carga dirigiam-se para as minas. Paraopebas tornou-se o ponto de controle de entrada
na propriedade da CVRD. Se Paraopebas é vista como uma criação da companhia, seu
oposto não-oficial e não-planejado foi o assentamento espontâneo que surgiu junto a
ela, Rio Verde, servindo ao mercado de trabalho de larga escala criado pelas operações
mineradoras oficiais e não-oficiais na região. Para aumentar a complexidade do ambien-
te político e social do local, é preciso recordar-se que o sudeste do Pará foi palco, nos
anos 1970, de uma das mais acirradas disputas de terra envolvendo interesses associa-
dos a agronegócios de larga escala, pobres migrantes sem terra e nações indígenas lo-
cais. O projeto Carajás foi apresentado como o maior projeto de desenvolvimento local.
A segunda geração de benefícios de desenvolvimentos abarcados junto à linha de trem,
através do Maranhão, foi a inclusão de cerca de dez assentamentos urbanos, onde o mi-
nério da CVRD poderia ser parcialmente transformado em produtos de ferro-gusa. Em
1992, duas fábricas de ferro-gusa foram construídas com alojamentos residenciais em
Marabá, no Pará, e na cidade fronteiriça de Açailândia, no Estado do Maranhão. Essas

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fundições exigiram grandes quantidades de carvão que sucessivamente levaram à devas-


tação de florestas no Vale de Pindaré. No final da década, planos mitigadores foram
requeridos para o reflorestamento planejado e o uso racional de madeira das florestas
na região.
No final dos anos 1970, os amplos depósitos de bauxita da região levaram a um
projeto de interesse de uma companhia de alumínio internacional, incluindo a Alcan,
para a construção de uma fábrica de alumínio de larga escala no nordeste do Pará, per-
to de Barcarena, hoje localizada na área metropolitana de Belém. Isso levou sucessiva-
mente à construção de outras fábricas pela companhia de alumínio internacional, in-
cluindo interesses americanos para o assentamento de uma fábrica alternativa conhecida
como Alumar, próxima à capital do Estado do Maranhão, São Luiz. Ainda na década de
1970, o projeto Barcarena compreendia um assentamento de cidade da companhia pro-
jetado pelo arquiteto paulista Joaquim Guedes, que foi responsável pelo assentamento
da mineração de cobre em Pilar, na Bahia, e por um plano de cidade não implementa-
do para o centro regional de Marabá. Ambos os empreendimentos, Alunorte e Alumar,
fundamentavam-se nas dependências da infra-estrutura do porto para a chegada de mi-
nério de bauxita e para o despacho de produtos de alumínio. Entretanto, uma depen-
dência industrial mais importante era a exigência de um fornecimento abundante e ba-
rato de energia elétrica para o processamento do alumínio. Em Brasília, essa exigência
foi aceita pelos governos militares, e a gigantesca barragem hidrelétrica de Tucuruí foi
construída nos rios Tocantins-Araguaia, ao norte do centro regional de Marabá.
Na história de assentamentos de instalações de serviços públicos de fornecimento de
energia hidrelétrica e gás natural na Amazônia brasileira, a barragem da Tucuruí, usinas
de energia e consideráveis assentamentos residenciais possuem uma situação peculiar
quanto às características de assentamento e relação com o meio ambiente. Sua posição
ambiental especial se deve amplamente aos impactos não-planejados que ocorreram du-
rante o período de construção. Inicialmente, estoques de Agente Laranja, substância mor-
tífera usada para desmatamento na Guerra do Vietnã, foram comprados para limpar a
área do reservatório da represa. Interrompida a prática pela pressão da opinião pública lo-
cal e nacional, grande parte da área do reservatório não foi limpa antes do alagamento.
Uma das conseqüências ecológicas dos materiais orgânicos em decomposição da represa
foi a produção de novas espécies de mosquitos que prejudicavam o assentamento e a cria-
ção de gado perto das áreas próximas ao lago. Cerca de três novas áreas residenciais para
as residências que haviam sido relocadas da antiga área do lago tiveram que ser abando-
nadas, e a população novamente relocada. A construção da represa foi prevista mediante
um plano a ser implementado em duas fases. A segunda fase previa o alargamento do ta-
manho dos canais e comportas (eclusas) do curso d’água, que tornaria navegável nos rios
Tocantins-Araguaia. A segunda fase não se concretizou nas décadas de 1980 e 1990, en-
quanto uma grande parte das áreas residenciais abandonadas começou a retornar à sua
condição de floresta. Outras conseqüências não previstas do projeto Tucuruí incluem a
descoberta de depósitos de minério de quartzo no leito do rio. Isso levou a firma “Camar-
go Correa” a construir uma fábrica de processamento de quartzo localizada perto da re-
presa e um empreendimento para a produção do carvão industrial requerido pela fábrica,
também situado próximo à represa, em Novo Breu Branco . Uma visita em 1992 demons-
trou o crescimento desse assentamento e o aparecimento de produtores de carvão espon-
tâneos, envolvidos em operações de corte e transporte de madeiras da floresta natural.
Nessa época, o custo desse carvão equivalia a menos da metade do custo de seu equiva-

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lente de reflorestamento industrial. Outra conseqüência ecológica adversa incluiu o de-


semprego em famílias de pescadores nas extensões mais baixas do rio. Nas extensões su-
periores da represa, a decisão de inserir no reservatório espécie de “Bagre Africano” resul-
tou na tendência de extinção de outras espécies de peixes. Os assentamentos residenciais
perto da represa ficavam a uma distância de cerca de quinze a vinte quilômetros da pree-
xistente cidade de Tucuruí, porém até o princípio dos anos 1990 pouco empenho foi fei-
to para reduzir o caráter de “enclave” dos assentamentos da represa.
Para a companhia estatal “Eletronorte”, os efeitos pedagógicos de sua experiência
em Tucuruí foram complementados pela experiência das medidas iniciais de um novo
projeto de energia hidrelétrica, situado a cerca de duzentos quilômetros a oeste de Ma-
rabá, em Altamira. O grande projeto de desenvolvimento de Altamira estava agora nas
mãos de um governo federal civil, que acrescentou uma nova dimensão política na me-
tade dos anos 1980, na tentativa de dialogar com colonos e nações indígenas. Grandes
negociações realizadas em Altamira, em 1986, e uma ação de onze grupos de índios di-
ferentes levaram ao arquivamento do projeto da UHE Altamira. Em outras partes da re-
gião amazônica, pequenos projetos hidrelétricos possuem suas próprias histórias de as-
sentamentos específicos. Esses incluem a UHE Samuel, perto de Porto Velho, em
Rondônia; a UHE Balbina, ao norte de Manaus; e a UHE Curuá-Una. Atualmente, as
grandes companhias de construção do Brasil estão envolvidas em projeto da Eletronor-
te, acima do Rio de Tucuruí, no Estado de Tocantins. No rio com o mesmo nome, ou-
tra grande usina de energia hidrelétrica está em construção, em uma pequena cidade cha-
mada Lajeado.
Uma exceção à característica de “distanciamento” dos assentamentos industriais
pode ser encontrada em Manaus, mediante uma provisão residencial associada às refi-
narias de petróleo instaladas por Isaac Sabbá no ano de 1957, e adquiridas pela Petro-
bras em 1971.

MAPEANDO A HERANÇA INDUSTRIAL


BRASILEIRA EM MEIO ÀS MUDANÇAS
DOS CONCEITOS DE ASSENTAMENTO

O objetivo principal deste artigo foi tentar esboçar, mais que descrever, a geografia
da herança industrial do Brasil, para o caso das indústrias dotadas de moradias para seus
empregados. Das fábricas têxteis e engenhos de açúcar do século XIX até as áreas residen-
ciais das usinas de energia nuclear no final do século XX, diferentes conceitos e condições
de uso e reprodução de mão-de-obra acompanharam a peculiar experiência brasileira de
industrialização. As minas de companhias inglesas com mão-de-obra escrava, as peculia-
ridades da produção fabril têxtil no Recife, no Rio de Janeiro e em outros lugares, assim
como a versão Henri Ford do taylorismo em Fordlândia e Belterra, na Amazônia, descre-
vem, cada uma delas, diferentes condições de trabalho com implicações nos conceitos his-
tóricos de assentamentos. Enquanto o trabalho da pesquisa em material bibliográfico con-
tinua, algumas vezes revela novas tendências nos padrões de assentamento. Para as
companhias industriais, o século XX trouxe novas preocupações públicas e privadas sobre
o impacto ambiental de projetos de desenvolvimento; preocupações referentes à distância
e à logística dos recursos naturais, à integração regional e à resolução de eventuais confli-
tos sociais nos assentamentos. Esses interesses nascem em condições de mudança de pa-

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P H I L I P G U N N , T E L M A D E B A R R O S C O R R E I A

drões sociais da integração de mercado e regulação do Estado e de alteração das concep-


ções neoliberais da participação profissional e da organização institucional da companhia.
Entretanto, a herança da prática industrial acumulada continua a pesar bastante na he-
rança urbana do Brasil.
Dada a extensão do número de assentamentos industriais localizado neste artigo,
algumas considerações brasileiras devem ser expressas pelo uso de conceitos-chave, co-
mo o de cidades de companhia, vilas de fábrica e núcleo industrial. Fatores históricos,
culturais e lingüísticos específicos do país influenciam autores que abordam estudos de
caso, alguns dos quais no Brasil têm apropriado e generalizado o uso do termo “cida-
de de companhia”, de origem americana.11 O termo em si tem sido definido por John 11 Ver, por exemplo, Trinda-
de Junior & Rocha (2002,
Garner (1992, p.3) do seguinte modo: uma company town “é um assentamento cons- p.22).
truído e operado por uma única empresa comercial”. Margaret Crawford (1995, p.1)
tem usado uma definição um pouco mais ampla para company town tirada da Enciclo-
pédia de ciências sociais: “uma comunidade habitada principalmente por empregados
de uma única companhia ou grupo de companhias que também são proprietárias de
uma parte substancial dos bens imóveis e casas”. Esses conceitos possuem o problema
tradicional enfrentado nos estudos urbanos com o tamanho do assentamento pela es-
cala contínua de vilas, centros e cidades. Existem muitas vilas industriais, e, neste ar-
tigo, o termo núcleo fabril é usado de modo a denotar um assentamento isolado de ci-
dade preexistente criado por empresa industrial. Além disso, a definição usada por
Crawford poderia tender a considerar assentamentos de pequeno porte. A tradução
desse termo inglês para outras línguas tem sido um problema de longa data, e, no ca-
so brasileiro, os termos tornam-se algumas vezes confusos com seu uso, como sede de
municípios, isto é, cidades. Nos tempos coloniais, assentamentos urbanos com gover-
no local eram chamados de vilas ou cidades. Entretanto, no final do século XIX e du-
rante todo o XX, o termo vila veio a ser associado a pequenos povoados, bem como a
conjuntos residenciais ou bairros, com ou sem o acompanhamento de equipamentos
urbanos. O segundo sentido residencial em que é usado surge quando aplicado a as-
sentamento industrial no Brasil. Em outras palavras, no Brasil algumas vezes usa-se o
termo vila operária para descrever uma pequena quantidade de casas pertencentes a
uma companhia. Uma vez que este artigo está levando em consideração o caso do Bra-
sil, o uso desse termo para qualificar áreas residenciais é mantido quanto se trata de
grupos de casas situadas em cidades. O conceito de indústria usado neste artigo segue
o padrão de definição de economistas do século XX, que nele incluem as categorias ex-
trativa, de transformação e de utilidade pública, embora atualmente assentamentos de
agronegócios ou centros logísticos de transporte estejam rompendo essas fronteiras,
com assentamentos agrícolas, de pesca e de silvicultura, e aqueles baseados nas ativi-
dades do setor terciário da companhia.
Muitos dos termos industriais utilizados na literatura concernente ao tema também
mudam com o tempo. No século XIX, engenhos tornaram-se fábricas, ferrarias tornaram-
se fundições com alto-fornos, e negócios de construção de barcos e navios tornaram-se es-
taleiros. No século XX, para novas indústrias, alguns aspectos dessa mudança podem ser
literalmente vistos como complexos. O petróleo começou a ser transformado em fábricas
que se tornaram refinarias. Em seguida, muitas fábricas químicas e refinarias de petróleo
progrediram para se tornar complexos petroquímicos. Centrais elétricas às vezes transfe-
riram-se da posição de funcionamento junto a fábricas ou a linhas ferroviárias para se tor-
nar localmente associadas com energia nuclear. A modificação da terminologia industrial

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A I N D U S T R I A L I Z A Ç Ã O B R A S I L E I R A

histórica não necessária ou facilmente sobrepuja as fronteiras lingüísticas para encontrar


significados semelhantes. Um desses casos no Brasil tem sido o uso do termo usina. Des-
de os tempos coloniais, o processamento de cana-de-açúcar aumentou em escala com no-
vas tecnologias industriais e recebeu a cana-de-açúcar em estado natural de muitas plan-
tações que não necessariamente pertenciam ao mesmo dono. A fim de evitar confusão
com os engenhos preexistentes, as novas instalações do final do século XIX foram, portan-
to, chamadas “usinas centrais”, dado que o termo está estreitamente associado a uma con-
centração de maquinaria e de cana processada que pode vir de muitas plantações indivi-
duais. O mesmo sentido de maquinaria concentrada, envolvendo o caso de turbinas e
transformadores, em seguida levou à aplicação do termo para o caso de produção de ener-
gia, por companhias de serviços públicos, e é agora comum tanto para usinas nucleares
quanto para usinas hidrelétricas, ainda que os padrões de assentamento em cada caso pos-
sam ser bastante diferentes.
Outro conceito-chave nesse campo de estudo tem sido o de remoteness (distancia-
mento), muito freqüentemente usado para descrever casos de exploração industrial de re-
cursos naturais, onde assentamentos de companhia são exigidos em áreas sem a existên-
cia de infra-estrutura urbana. No caso da literatura norte-americana, essa condição é
freqüentemente usada para descrever a diferença entre vila e acampamentos. Entretanto,
acampamentos também implicam a característica de serem temporários em sua natureza,
como o caso de locais de “acampamentos de obras” de larga escala, de minas onde a ex-
ploração tem um curto período de vida, de atividades extrativas ou de assentamentos in-
dustriais onde a substituição de tecnologia envolve mudança de localidade. A troca de tec-
nologia de transporte afeta a mobilidade e a acessibilidade e também muda a condição e
o significado de “distanciamento”para a organização operacional industrial e das muitas
condições da localização do assentamento.
Um caso específico de “distanciamento” no arquivo Nuvila envolve os assentamen-
tos que estão sendo empreendidos no coração da floresta tropical amazônica, em Urucu
e Coari. Esses assentamentos são baseados em investimentos da Petrobras. Em 1978, a
companhia descobriu os campos de gás de Juruá e, em 1986, descobriu os campos de pe-
tróleo e gás natural de Urucu, na Amazônia central, onde a perfuração comercial teve iní-
cio. Outros poços se mostraram promissores no leste da base de Urucu, em 1987, e no
sudoeste da base, no ano seguinte. Ainda centrada na província mineral de Urucu, o po-
ço Igarapé Marta começou sua produção em 1990, e os poços Carapanaúba e Cupiúba,
em 1998. No mesmo ano, um gasoduto foi criado ligando a base de Urucu ao porto de
Coari, onde a Petrobras possui a Refinaria Isaac Sabbá. Atualmente, a companhia está em-
penhada na obtenção de aprovação ambiental para um novo polêmico duto de gás natu-
12 Ver Francisco José. ral ligando Coari a Manaus.12
“Amazônia, a última cruza-
da”, Coari. Disponível em: <
Para a teoria do assentamento industrial, o caso de Urucu interessa especialmen-
www.cnbb.org.br/amazo- te por representar uma tendência do início do século XXI. Esse caso, de fato, parece
nia/ ultimacruzada.doc>,
download 26.9. 2004; Bety exigir novas categorias marítimas e terrestres de “distanciamento”. A partir da década
Rita Ramos, “Profissionais de 1970, a Petrobras efetuou grandes investimentos em tecnologia de extração de pe-
do Sistema Confea/Crea co-
nhecem in loco a base pe- tróleo em águas profundas, seguindo a descoberta de consideráveis depósitos de petró-
trolífera na Amazônia”, Bra- leo cru ao largo da costa norte do Estado do Rio de Janeiro. Os depósitos em águas
sília, quinta-feira, 1.8.2002.
Disponível em: < http://www. profundas estão na bacia geológica de Campos, e as plataformas da companhia repre-
confea.org.br/noticias.asp?
IdNoticia=64>; e Bonfim Ro-
sentam um novo tipo de assentamento de empresa, nesse caso sem a presença de famí-
naldo “Ação da Petrobras na lias ou instalações urbanas. Novos regimes de trabalho mudaram o conceito de rege-
Amazônia”, Jornal do Com-
mércio, 6.4.2004.
neração de mão-de-obra, com sistemas quinzenais ou mesmo mensais de alternância

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P H I L I P G U N N , T E L M A D E B A R R O S C O R R E I A

de tempo de folga e trabalho. Para assentamentos do tipo platafoma de petróleo, o


conceito de flexibilidade adquiriu novos significados, quando o transporte por meio
de ônibus e bicicletas foi substituído por helicópteros, quando as casas de família de-
ram lugar a alojamentos e quando campos de futebol foram trocados por telas míni-
mas de vídeo. O que agora aparece como revolucionário no assentamento de Urucu é
a transposição para a floresta amazônica de métodos das plataformas marítimas, onde
as bases da produção assumem o conteúdo, mas não necessariamente a forma de pla-
taformas. Em Urucu, o heliporto da plataforma foi substituído por uma longa pista de
pouso e decolagem de 1.300 metros, uma vez que aviões são mais baratos que helicóp-
teros para transportar os 479 operários e suprimentos em uma base de alternância de
quinze dias, como no ambiente marítimo. A hostilidade nesse ambiente também tem
que ser conceitualmente revista, dado que esse termo pode incluir agora as nações in-
dígenas impactadas pelos investimentos, bem como o crescimento de Organizações
Não-Governamentais e a expressão da opinião pública identificada com as diferentes
causas ambientais e políticas.
Assentamentos de companhia flexíveis que podem ter suas instalações criadas, fe-
chadas ou expandidas, e que podem ampliar ou cortar despesas de acordo com as con-
dições ambientais em área remotas, surgem como uma tendência do século XXI e dos
tempos neoliberais. Do ponto de vista de uma companhia, o meio ambiente pode ser
compreendido da perspectiva dos negócios e do impacto social, assim como em termos Philip Gunn foi professor ti-
ecológicos. Para o governo, o meio ambiente pode ser entendido em termos ecológicos, tular da Faculdade de Arqui-
tetura e Urbanismo da Uni-
mas também em termos políticos e militares. John Garner (2004) tem sugerido a apro- versidade de São Paulo.
ximação dos assentamentos industriais do futuro com os assentamentos militares flexí-
Telma de Barros Correia
veis, tal como os que estão sendo construídos e usados no Iraque e no Afeganistão. Uru- é professora do Departa-
cu, em uma remota floresta amazônica, marca um precedente de novos tipos de mento de Arquitetura e Ur-
banismo da Escola de Enge-
assentamentos industriais baseados em plataformas e acampamentos militares modula- nharia de São Carlos da
res. De algum modo, essas bases para exploração de petróleo inserem-se de forma pecu- Universidade de São Paulo.
E-mail: tcorreia@sc.usp.br.
liar na história da urbanização no Brasil desde os assentamentos coloniais tributários de
Artigo recebido em outubro
modelos da Renascença européia, que também tiveram inspiração militar baseada no de 2005 e aceito para publi-
Castrum Romano. cação em outubro de 2005.

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A I N D U S T R I A L I Z A Ç Ã O B R A S I L E I R A

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A B S T R A C T Because of the predominance of rural export production of


commodities such as sugar, coffee and cotton, the history of Brazilian industrialization in
the XIX and the firs half of the XX centuries has tended to be partial both in its thematic and
in its geographical extent. The expansion of a coffee economy and the late eighteenth century
arrival of new industrial centralized sugar cane processing sustained the dominance of
export commodity production while allowing the emergence of an industriale textile sector
which expanded geographically and economically in the XX century. The absence of
industrial census information before 1920 has inhibited general surveys of industrial
history. The current paper attempts to address this historical evolution from the particular
viewpoint of industrial settlement with characteristics which contained an urban dimension
in terms of work force housing and social facilities. Since 1996 an archive of industrial

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settlements with housing provision has been partially elaborated for more than 80% of the
country’s territory. The article has been based on ongoing site visits and bibliographic
research on accumulated case histories of industrial establishments in each region in the
period of 1810 up to the present.

K E Y W O R D S Industrial geography; industrial archeology; company-town.

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PLANOS DIRETORES
MUNICIPAIS
ASPECTOS LEGAIS E CONCEITUAIS
NORMA LACERDA
GERALDO MARINHO
CLARA BAHIA
PAULO QUEIROZ
RUBÉN PECCHIO

R E S U M O Com a Constituição de 1988, obrigando as cidades com mais de vinte


mil habitantes a elaborarem ou revisarem os seus planos diretores, e com a promulgação do Es-
tatuto da Cidade (2001), regulamentando os instrumentos previstos constitucionalmente, vá-
rios trabalhos foram publicados em um contexto estimulante e polêmico que, sem dúvida, de-
verá continuar a alimentar o diálogo entre planejadores urbanos e especialistas em direito
urbanístico: estimulante, por significar a retomada do planejamento municipal, e polêmico,
porque os textos legais estão sujeitos a diferentes interpretações. É exatamente nesse ambiente
que se insere a presente reflexão, trazendo à tona a importância do Plano Diretor como ins-
trumento de planejamento municipal, discutindo se ele deve se conformar como um plano ge-
ral de desenvolvimento ou privilegiar o ordenamento territorial, propondo uma base concei-
tual para a sua elaboração e, finalmente, indicando os desafios da gestão do seu processo de
elaboração e implementação.

PA L AV R A S - C H AV E Estatuto da Cidade; planos diretores; planejamento urbano.

INTRODUÇÃO

A partir da década de 1970, o debate sobre o planejamento das cidades apresentou


sinais de fragmentação e diversidade de discursos, capazes de gerar perplexidade até no
observador mais aguçado. Isso representou um afastamento da agenda acadêmica de ques-
tões intrínsecas ao planejamento, como aquelas referentes ao desafio interdisciplinar e me-
todológico. Mesmo com as questões em jogo ainda não resolvidas, esse afastamento foi
acontecendo de forma gradual, talvez porque o não-planejamento tenha se tornado fun-
cional para a onda neoliberal ou, ainda, por uma certa percepção de que a racionalidade 1 Convém registrar que, na
e, conseqüentemente, o planejamento não seriam capazes de instrumentalizar adequada- década de 1990, o plane-
jamento estratégico, fun-
mente a ação. Essa percepção se alinha com alguns discursos pós-modernos que ganham damentado no modelo de
destaque a partir da década de 1980. Barcelona, é adotado por di-
versas cidades brasileiras,
No Brasil, possivelmente como reflexo desse contexto, as discussões sobre o plane- originando uma série de tra-
jamento, a partir do final da década de 1980, parecem ter cessado, ou, pelo menos, po- balhos críticos, entre eles
os publicados no livro A ci-
der-se-ia identificar um silêncio consternado. Desde então, chama a atenção a enorme dade do pensamento único:
diversidade de abordagens sobre a cidade, tendo o tema planejamento stricto sensu pra- desmanchando consensos
(Arantes et al., 2000), que
ticamente desaparecido da cena acadêmica brasileira. Essa situação é bem distinta da- questionam a sua fundamen-
tação teórica e metodológi-
quela das décadas de 1970 e 1980, quando diversos trabalhos versavam sobre o plane- ca e, em extensão, os seus
jamento.1 impactos sociais.

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5 55
P L A N O S D I R E T O R E S M U N I C I P A I S

Não resta dúvida de que, nesse ambiente, o Estatuto da Cidade, ao definir prazos
para a elaboração ou revisão do Plano Diretor, vem impulsionando reflexões sobre o pla-
nejamento municipal. No entanto, o processo de elaboração de um Plano requer que os
governos municipais, juntamente com os diversos atores sociais, se situem perante deter-
minadas questões, como: Por que é tão importante que a administração municipal elabo-
re o Plano Diretor? Por ser uma obrigação legal? Qual é a extensão territorial a ser consi-
derada pelo Plano Diretor? A cidade, como define a Constituição de 1988, ou o território
do município, como estabelece o Estatuto da Cidade? O Plano Diretor deve ser um pla-
no geral de desenvolvimento ou um plano de ordenamento territorial? Quais são os de-
safios a serem enfrentados de forma que o seu processo de elaboração e implementação
seja democrático?
Para responder a essas indagações, é essencial, inicialmente, tecer considerações so-
bre a importância do Plano Diretor como instrumento de planejamento, para, em segui-
da, discutir sobre o seu conteúdo, ou seja, sobre os aspectos (econômico, social, cultural,
político, físico-territorial) que devem ser abordados, para, finalmente, propor uma funda-
mentação conceitual à sua elaboração e indicar os desafios da sua gestão.

PLANO DIRETOR: INSTRUMENTO


DE PLANEJAMENTO

O Plano Diretor visa orientar as ações dos agentes públicos e privados no processo
de desenvolvimento municipal, podendo se tornar um importante instrumento de plane-
jamento se for capaz de aglutinar diversos atores sociais. O seu maior desafio é a combi-
nação das dimensões técnica e política: dimensão técnica, à medida que tem de ser res-
paldado em análises fundamentadas em um conjunto informacional; dimensão política,
uma vez que a sua elaboração constitui um espaço privilegiado de negociação entre os ato-
res sociais, confrontando e articulando seus interesses.
Como bem salienta Araújo (2000, p.73), um plano, estágio de um processo de pla-
nejamento, é, “ao mesmo tempo, um instrumento de negociação e de aglutinação políti-
ca dos atores, à medida que expressa, de forma técnica e organizada, o conjunto das de-
cisões e compromissos assumidos pelos agentes que conduzem o planejamento e
conferem transparência às opções e decisões”. Aliar as dimensões técnica e política reme-
te à necessidade de se conceber um formato de gestão – tanto para a sua elaboração quan-
to para a sua implementação – que integre essas dimensões. Sem dúvida, essa é uma con-
dição para que a gestão do Plano Diretor seja democrática.
A importância do Plano Diretor é revelada ao ser eleito pela Constituição de 1988
como o instrumento básico, fundamental para o planejamento urbano, com o qual todos
os demais instrumentos de política urbana devem guardar estreita relação e harmonizar-
se com seus princípios, diretrizes e normas. O Plano é, assim, a matriz do desenvolvimen-
to urbano do município, possuindo por isso mesmo uma interface necessária com todos
os demais instrumentos de planejamento da administração municipal, conforme pode ser
visualizado na Figura 1.

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Figura 1 – Organograma dos Instrumentos da Política Urbana.2 2 O esquema apresentado


na Figura 1 é baseado no
Estatuto da Cidade.
A importância do Plano Diretor, entretanto, não se esgota no fato de ter sido elei-
to como instrumento básico de planejamento urbano, mas se revela também no caráter
– estratégico e normativo – que deve assumir para ter condições de contribuir para o de-
senvolvimento municipal, na obrigatoriedade de prazos para a sua elaboração e/ou revi-
são e, ainda, na sua extensão territorial – o município.

NATUREZA ESTRATÉGICA

O Plano assume um caráter estratégico na medida em que as suas propostas, respal-


dadas no conhecimento da realidade municipal e no futuro desejado, devem necessaria-
mente indicar os meios (instrumentos e ações) capazes de enfrentar, num determinado
horizonte de tempo, os problemas identificados, e de dinamizar as suas reconhecidas po-
tencialidades. Em outras palavras, com base nos problemas e nas potencialidades munici-
pais existentes, o Plano Diretor deve definir instrumentos, ações e prazos a partir da maior
convergência possível de interesses de atores e agentes públicos municipais.
Mais ainda, o seu caráter estratégico visa garantir que as propostas se concentrem
naqueles instrumentos e ações capazes de viabilizar os seus objetivos durante o horizon-
te de tempo preestabelecido. Isso significa que as propostas do Plano devem ser funda-
mentadas no reconhecimento dos limites e das possibilidades das intervenções. Daí a
preocupação seletiva quanto às ações e aos instrumentos a serem indicados, bem como
à sua hierarquia.
O momento dessa seleção, ou seja, dessa escolha, é o momento mais rico do proces-
so técnico e político, conduzindo a uma busca de consensos e, como desdobramento, de
co-responsabilidade dos diversos atores sociais, imprescindível à implementação das pro-
postas do Plano Diretor.

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NATUREZA NORMATIVA

No sistema jurídico brasileiro (Silva, 1997, p.57-8), o Plano Diretor tem natureza nor-
mativa na medida em que toma a forma de uma lei cujas normas são de direito público in-
terno, cogentes, obrigatórias para todos. Essas normas disciplinam os espaços habitáveis, im-
põem limitações ao direito de propriedade e ao direito de construir, e regulam a conduta dos
indivíduos quanto à utilização do solo urbano.
Mais ainda, o Plano Diretor, aprovado por lei municipal, insere-se numa estrutu-
ra normativa verticalizada e hierarquizada, cuja legitimidade repousa na Lei Orgânica
do Município, que, por sua vez, emana da Constituição Estadual, e essa, da Constitui-
ção Federal, nos termos das competências constitucionalmente estabelecidas, integran-
do-o, ainda, no sistema legal complementar representado pela legislação infraconstitu-
cional, nos níveis federal e estadual, e nas leis e posturas municipais, conforme
demonstra a Figura 2.

Figura 2 – Estrutura normativa do Plano Diretor.

A inserção do Plano Diretor nesse sistema normativo coloca para a administração


municipal a necessidade de compreender a extensão e os limites das competências do mu-
nicípio, dentro do sistema de repartição de competências adotado pela Constituição Fe-
deral de 1988, fundamentado, sobretudo, no princípio da predominância de interesses, se-
gundo o qual o que for de interesse nacional deve ser regulado pela União, de interesse
regional pelos estados, e de interesse local pelos municípios. Entretanto, os juristas têm
criticado a escolha do princípio, porque muitas vezes o que é de interesse nacional na ver-
dade também afeta o Estado, o município, e vice-versa.
O sistema de atribuição de competências da Constituição Federal de 1988 enumera
os poderes da União (art. 21 e 22), estabelece os poderes remanescentes dos estados (art. 25,
§ 1º) e indica os poderes dos municípios (art. 30). Contempla, ainda, mecanismos comple-
xos de transferência de atribuições como a possibilidade de delegação do poder legislativo
da União para os estados (art. 22, § único).

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Apenas com a finalidade de localizar o município entre as demais pessoas jurídicas


de direito público interno, é possível afirmar que possui competências comuns, isto é, atri-
buições constitucionais que são compartilhadas com a União, com o distrito federal e
com os estados; competências exclusivas, constituídas por um leque de prerrogativas que
configuram a autonomia municipal, como a elaboração de lei orgânica, a instituição e co-
brança de seus tributos e a capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local; final-
mente, as competências suplementares pelas quais a União estabelece as diretrizes, as nor-
mas gerais, cabendo ao Estado e ao município legislar supletivamente. Nesse sentido,
pode-se afirmar que a União estabeleceu as diretrizes e normas gerais da política urbana
nacional no Estatuto da Cidade, enquanto os municípios irão legislar supletivamente, es-
tabelecendo a política urbana local por meio do Plano Diretor. As competências anterior-
mente referidas estão sintetizadas no Quadro 1.

Quadro 1 – Competências constitucionais do município

Comum Exclusiva Suplementar


(art. 23) (art. 29, 30 - I, 145, (art. 30 - II)
156, 144 p. 8)

• Promover programas de habitação • Legislar sobre assunto de interesse local, • Direito urbanístico local;
e organizar o saneamento básico; incluindo as legislações tributária e financeira; • Promover o ordenamento territorial
• Proteger documentos, bens de valor • Capacidade para organizar sua administração; mediante planejamento e controle
arqueológicos; • Faculdade para instituir a guarda municipal. artístico histórico, paisagístico e sítios
• Impedir a evasão, a destruição e a do uso, parcelamento e ocupação do
descaracterização bens de valor solo urbano;
histórico, artístico ou cultural; • Criar, organizar e suprimir distritos,
• Proteger o meio ambiente e observada a legislação estadual;
combater a poluição;
• Preservar as florestas, fauna, flora; • Promover a proteção do patrimônio
• Combater a pobreza; histórico-cultural local, observadas a
• Promover acesso à cultura, legislação e a ação fiscalizadora federal
educação, ciência; e estadual;
• Cuidar da saúde e assistência públicas; • Responsabilidade por dano ao meio
• Registrar, acompanhar e fiscalizar ambiente, a bens e direitos de valor
concessões de direitos de pesquisa e a artístico, estético, histórico, cultural,
exploração de recursos hídricos e minerais; turístico e paisagístico local;
• Estabelecer e implantar a educação • Prestação de serviços locais nas áreas
e a segurança no trânsito. de educação, cultura, ensino e saúde;
• Fomentar a produção agropecuária • Instituir, arrecadar tributos de sua
e promover o abastecimento alimentar; competência, prestar contas e publicar
• Monitorar a pesquisa e a exploração balancetes;
de recursos hídricos e minerais; • Organizar, prestar diretamente servi-
• Zelar pela guarda da Constituição ços públicos ou transferir sua prestação
Federal. a terceiros por meio de concessão ou
permissão dos serviços;
• Manter programas de educação pré-
escolar e de ensino fundamental.

Além da estrutura normativa, é fundamental que o administrador municipal com-


preenda a importância de o município adequar-se a diretrizes, programas e planos nacio-
nais, regionais e estaduais, conscientes, inclusive, de que o Plano Diretor não é uma pa-
nacéia capaz de resolver todos os problemas municipais, embora possa contribuir
enormemente para o desenvolvimento econômico e social do município. Por exemplo, sa-
be-se que a criação de empregos depende significativamente de políticas macroeconômi-

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cas, estabelecidas pela União. Sabe-se, também, que uma cidade que apresenta uma me-
lhor qualidade de urbanização poderá atrair investimentos e, como desdobramento, esti-
mular a criação de mais empregos.
Embora o Estatuto da Cidade seja um diploma fundamental para a implementação
da política urbana, as responsabilidades da administração municipal não se esgotam na
aplicação das normas estatutárias à regulamentação do território do município. Outras
responsabilidades constitucionais, partilhadas entre a União, os estados e o município,
como as de natureza patrimonial, relacionadas com a preservação de todos os bens ma-
teriais e imateriais que compõem o patrimônio ambiental e o patrimônio histórico-cul-
tural local, constituem matéria fundamental para um Plano Diretor. Portanto, o muni-
cípio deve incorporar ao seu Plano, no que couber, a regulamentação ambiental,
sobretudo as normas contidas no Plano Nacional de Meio Ambiente e no Código Flo-
restal (Leis n.6.938/1981 e n.4.771/1965). Em relação ao patrimônio histórico-cultural,
a Constituição Federal define, regula e atribui responsabilidades pela sua conservação em
3 Ver a Constituição Fede- vários artigos.3
ral: art. 5º, LXXIII; art. 23,
inc. III, IV, V, VI, VII; art 24,
Finalmente, convém enfatizar a importância dos princípios constitucionais como re-
inc. VI, VII, VIII, IX; art. 30, ferências necessárias para a construção normativa de planos diretores. Os princípios cons-
inc. IX; art. 170, inc. VI; art.
215, §§ 1º e 2º; art. 216 , tituem critérios que alicerçam as normas, esclarecendo sua compreensão e conferindo uni-
inc. I a V e §§ 1º a 5º; art. dade ao sistema normativo (Melo, 1994, p.450-1). Nesse sentido, também, o Plano
220 e 221 inc. I, II e III.
Diretor submete-se a princípios constitucionais que informam as normas urbanísticas, re-
4 Ver a Constituição Fede- lacionados com o desenvolvimento nacional e com a aplicação da justiça social.4 Tais
ral: art. 3º, incisos I, II, III;
art. 170, incisos III, VI, VII.
princípios subjazem aos objetivos da política urbana definidos no Estatuto da Cidade,
quais sejam, o de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana” (Estatuto da Cidade, art. 2º). São os seguintes:

Princípio da função social da cidade – entendido como o exercício do direito dos


cidadãos à cidade, consubstanciado no acesso a moradia digna, infra-estruturas, equi-
pamentos e serviços públicos necessários e suficientes à melhoria da qualidade de vida
urbana, bem como ao patrimônio ambiental e cultural do município. A função social
da cidade elege a inclusão social como um novo paradigma da gestão urbana, apon-
tando para o que Saule Júnior (2002, p.60-1) chama “a construção de uma nova éti-
ca urbana”.

Princípio da função social da propriedade urbana – entendido como a subordinação


de interesses privados do titular da propriedade urbana aos interesses públicos e sociais
constitucionalmente relevantes. Dele emana a adequação da intensidade de uso do solo à
disponibilidade das infra-estruturas urbanas e às condições de preservação da qualidade
do meio ambiente e da paisagem urbana, bem como a não-retenção especulativa de imó-
veis que resulte na sua não-utilização ou subutilização.

Princípio da gestão democrática – fundamentado na concepção de democracia par-


ticipativa que considera a participação direta e pessoal dos cidadãos na formulação dos
atos de governo como uma das formas fundamentais de realização da democracia (Silva,
1996, p.141). Assim, o processo de ordenamento territorial e ambiental do município
deve configurar-se pela participação da população e de associações representativas dos
vários segmentos da sociedade na construção, implantação, acompanhamento e revisão
do Plano Diretor.

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Princípio da sustentabilidade ambiental – pelo qual se deve buscar o equilíbrio entre


o desenvolvimento urbano e a preservação/conservação do meio ambiente, com o contro-
le das ações humanas, para que não prejudiquem os ecossistemas e, conseqüentemente, a
vida humana.5 5 As ações no cenário muni-
cipal – tanto públicas como
privadas – devem respeitar
Evidentemente que a concretização desses princípios implica a adoção de instrumen- a relação entre urbanização
e qualidade ambiental – não
tos e ações cuja legitimidade e viabilidade dependerão de um processo de negociação en- apenas do ponto de vista da
volvendo diversos atores sociais e políticos. E, nesse processo, o governo municipal ocu- preservação de áreas estra-
tégicas para a sobrevivência
pa um lugar central, devendo garantir uma gestão democrática do Plano Diretor do de ecossistemas ambientais
município desde o seu processo de produção até o de implementação. que devem se manter intac-
tos, garantindo desdobra-
mentos de continuidade na
cadeia biótica e na qualida-
OBRIGATORIEDADE E PRAZOS de do meio ambiente urba-
no, do município e de toda a
região. Também se devem
A Constituição é clara quanto à obrigatoriedade de Plano Diretor para cidades ter os cuidados necessários
com uma população acima de vinte mil habitantes. Esse é o critério constitucional. En- para avaliar potenciais “in-
tervenções ambientalmente
tretanto, o Estatuto da Cidade (art. 41, incisos I a V) estabelece outras hipóteses nas viáveis” em áreas de im-
quais os municípios seriam obrigados a ter Plano Diretor. A ampliação contida no Es- portância ambiental no con-
texto da cidade e regiões
tatuto refere-se a município integrante de área de interesse turístico, ou que se encon- circunvizinhas para – a des-
tre em áreas onde estejam sendo desenvolvidos empreendimentos de impacto ambien- peito da realização de obras
e ações – que se tenha as-
tal de âmbito regional ou nacional; a municípios integrantes de regiões metropolitanas segurada a devida conser-
vação ambiental – ou seja, a
e de aglomerações urbanas; a municípios que pretendam utilizar os instrumentos urba- conciliação criteriosa entre
nísticos regulados em seu texto e, finalmente, a municípios considerados de especial in- intervenções compatíveis
com o contexto social e
teresse turístico. econômico da cidade e a
De um modo geral, verifica-se a aceitação, pelos estudiosos, da ampliação feita pelo continuidade da existência
dos atributos ambientais e
Estatuto para incluir municípios que participam de regiões metropolitanas e aglomerados paisagísticos da área de in-
urbanos, talvez porque a união dessas populações pode colocá-las dentro do critério cons- tervenção.

titucional, mas, sobretudo, pela coerência com outros dispositivos da Constituição Fede-
ral, a exemplo do que faculta aos estados integrarem o planejamento e a execução de fun-
ções públicas de interesse comum, em agrupamentos de municípios limítrofes.6 6 Ver Constituição Federal,
art. 25, § 3º.
Os municípios integrantes de áreas de especial interesse turístico e daquelas nas quais
estejam sendo implantados projetos ambientais de amplitude regional ou nacional, por-
tanto, somente estarão obrigados a ter o Plano Diretor se atenderem aos critérios ante-
riormente analisados.
Seguindo a orientação constitucional, o Estatuto da Cidade estabelece que o muni-
cípio que pretenda utilizar os instrumentos constitucionais previstos no parágrafo 4º do
artigo 182 da Constituição Federal deverá ter Plano Diretor. Ora, o artigo 182 da Cons-
tituição Federal, visando promover o desenvolvimento das funções sociais da proprieda-
de imobiliária urbana, permite que os municípios obriguem o proprietário de solo urba-
no não-edificado, subutilizado ou não-utilizado a promover o parcelamento ou a
edificação compulsórios do imóvel, a pagar imposto incidente sobre a propriedade pre-
dial e territorial urbana progressivo no tempo e a ter o imóvel desapropriado. Ressalte-se
que isso constitui um conjunto de medidas seqüenciadas, isto é, a segunda somente será
implantada com o descumprimento da primeira, bem como a terceira pressupõe o desa-
tendimento à segunda. A legislação obriga, ainda, que a área onde está o imóvel seja de- 7 Diz-se que o imposto tem
extrafiscalidade quando não
limitada no Plano Diretor. considera a capacidade
contributiva de quem está
A restrição constitucional, seguida pelo Estatuto da Cidade, parece estar relaciona- legalmente obrigado ao seu
da com a inserção do IPTU progressivo no conjunto das medidas, cuja extrafiscalidade7 pagamento.

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8 É nesse sentido a decisão apenas é admitida para assegurar o cumprimento da função social da propriedade.8 Fora
do STF no Recurso Extraor-
dinário n. 229.484/00, rela-
do Plano Diretor, é evidente que qualquer município pode cobrar impostos de sua com-
tor ministro Márcio Moreira petência e desapropriar imóveis.
Alves, em 16.6.1998, publi-
cado no Diário de Justiça de O prazo para a elaboração do Plano Diretor para as cidades que possuam mais de
13.11.1998. vinte mil habitantes ou para os municípios que integram regiões metropolitanas ou aglo-
merados urbanos será de cinco anos, contados a partir do início da vigência do Estatuto
da Cidade, datado de 11 de outubro de 2001.
Com relação à revisão do Plano, cujo prazo legal é de dez anos, a questão oferece
maior complexidade, porque muitos municípios aprovaram seus planos antes da vigên-
cia do Estatuto da Cidade. Dentre outros aspectos, o Estatuto estabelece um conteúdo
mínimo para os planos diretores e regula os instrumentos urbanísticos fundamentais pa-
ra a execução da política urbana municipal, alguns com a eficácia condicionada à sua
adoção no plano e conseqüente descrição da área. Portanto, é aconselhável que os pla-
nos que não atendam às determinações do Estatuto sejam revistos também no prazo de
cinco anos (Saule Júnior, 2002, p.267).

EXTENSÃO TERRITORIAL

O artigo 40 do Estatuto da Cidade não deixa dúvidas quanto à amplitude territo-


rial do Plano Diretor: “O Plano Diretor deverá englobar o território do município co-
mo um todo”. No entanto, Mukai (2001, p.136) é claro quando afirma que, segundo
os termos constitucionais, o Plano Diretor é obrigatório para as cidades com mais de
vinte mil habitantes, excluindo, portanto, o campo, ou seja, extrapolará o seu âmbito
se envolver a propriedade rural. Esse não é o entendimento de Moreira et al. (2001,
p.438). Para eles, o Plano Diretor deve contemplar também a área rural. A propósito,
afirmam:

A política urbana observará as diretrizes gerais fixadas pelo Estado e pela União. Esses en-
tes federados, responsáveis pelo planejamento regional, incluem em suas diretrizes normas
voltadas para a área rural, com reflexos nas áreas urbanas. Dessa forma, os planos direto-
res municipais devem se ocupar não apenas das áreas urbanas, mas, igualmente, da área ru-
ral de seus territórios, pois lhes cabe o planejamento da cidade, considerando o total de
seu território.

Diante de posições divergentes, o que se pode afirmar é que não considerar a área
rural do município em um Plano Diretor é uma visão equivocada. O município não vai
tratar, por exemplo, da dimensão do módulo rural do seu território, cuja competência
continua sendo da União (Constituição Federal, 1988, art. 22, I). Mas irá legislar sobre
questões que, embora localizadas na área rural de seu território, refletem diretamente na
cidade e povoações, tornando-se imprescindíveis à realização das funções sociais da cida-
de e ao bem-estar da população do município. Esses problemas urbanos decorrem do
não-equacionamento de problemas rurais, a exemplo de aspectos relativos à conservação
ambiental e às redes de serviços e equipamentos urbanos que, muitas vezes, extrapolam as
fronteiras urbanas, e à rede de acessibilidade interurbana. Portanto, rural e urbano são in-
dissociáveis no processo de desenvolvimento local.
Aqui cabe a indagação anteriormente formulada: o Plano Diretor deve ser um pla-
no de desenvolvimento geral, abordando os diversos aspectos do desenvolvimento (eco-

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nômico, social, político, cultural e físico-territorial), ou se restringir ao aspecto físico-ter-


ritorial (sistemas ambientais, saneamento ambiental, uso e ocupação do solo, sistema viá-
rio e transporte e habitação)?

PLANO GERAL DE DESENVOLVIMENTO


OU PLANO DE ORDENAMENTO TERRITORIAL

As discussões sobre os focos temáticos de um Plano Diretor têm, freqüentemente,


gerado fortes polêmicas, envolvendo, sobretudo, aqueles que defendem que o Plano Di-
retor deve se conformar como um plano geral de desenvolvimento, contemplando os
múltiplos aspectos da realidade municipal, e aqueles que consideram que o seu foco es-
sencial deve ser o físico-territorial.
Na verdade, a Constituição Federal não define os focos temáticos do Plano Dire-
tor. Qualquer que seja a realidade urbana municipal, é possível identificar conteúdos di-
ferenciados de planos diretores. Assim, por exemplo, o Plano Diretor do Recife (1991)
enquadra-se como plano geral de desenvolvimento; o de Natal, ao regulamentar o uso e
a ocupação do solo, como um plano eminentemente físico-territorial.
Para melhor distinção de conteúdos de planos diretores, é fundamental esclare-
cer que o seu grande objetivo é sempre o desenvolvimento municipal. Pode, no en-
tanto, englobar o conjunto de todos os aspectos do município ou privilegiar um des-
ses aspectos.
Convém ressaltar que o artigo 182 da Constituição Federal elege as funções sociais
da cidade e o bem-estar dos cidadãos como principais objetivos da política urbana, pa-
ra, em seguida, estabelecer o Plano Diretor como o instrumento fundamental da políti-
ca de desenvolvimento e de expansão urbana. A partir daí, a regulamentação urbanísti-
ca contida nos parágrafos e incisos subseqüentes tem uma conotação claramente
territorial. São normas que dizem respeito à desapropriação imobiliária urbana e às res-
trições ao exercício do direito de propriedade.
O Estatuto da Cidade seguiu a regulamentação constitucional e definiu, como con-
teúdo mínimo do Plano Diretor, o aspecto físico-territorial. Nesse sentido, estabelece a
obrigatoriedade de delimitação das áreas urbanas onde deverão ser aplicados os instru-
mentos urbanísticos e um sistema de acompanhamento e controle.
Isso não significa desconsiderar a importância dos aspectos relacionadas com o pro-
cesso de desenvolvimento local, a exemplo da saúde e da educação, mas que o adminis-
trador municipal deverá estar atento ao recente contexto histórico da política urbana bra-
sileira no qual ocorreram as mudanças na legislação. Assim, a partir de 1990, com a lei
que dispõe sobre a Saúde e os Serviços Correspondentes (Lei n.8.080, de 1990) e, a par-
tir de 1996, com a Lei de Diretrizes e Bases (Lei n.9.394, de 1996), os municípios encon-
tram-se obrigados a instituir, respectivamente, um sistema de saúde pública e de ensino
fundamental integrados às políticas nacionais e estaduais, mediante a elaboração de pla-
nos setoriais, instituição de conselhos e conferências, tendo todas essas instâncias a res-
ponsabilidade de definir diretrizes e metas setoriais.
As considerações feitas aqui levam a concluir que o conteúdo do Plano Diretor de-
ve ser definido coletivamente quando do início do seu processo de produção, mas não
poderá deixar de abordar a política urbana, stricto sensu, nos seus aspectos territoriais,
particularmente no que diz respeito ao acesso à moradia e aos serviços urbanos, onde es-

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ses aspectos “complementares” (saúde, educação, cultura, atividades econômicas etc.)


9 É verdade que a realidade importam no que se refere à sua distribuição no território, distribuição essa que deve
urbana se compõe de múlti-
plas dimensões, expressan-
contribuir para o processo de eqüidade social, econômica, política e cultural.9 Convém
do toda a complexidade do esclarecer que a dimensão físico-territorial, stricto sensu, contempla obrigatoriamente os
cotidiano dos cidadãos que
nascem, vivem e morrem no aspectos relativos ao meio ambiente e à preservação do patrimônio material existentes
município e que, nessa traje- em seu território.
tória, estabelecem uma ga-
ma infinita de relações cultu- Sobre o aspecto ambiental, o Plano Diretor deve estar atento aos princípios e às nor-
rais, sociais, econômicas, mas que integram Plano Nacional de Meio ambiente (PNMA). Esse Plano estabelece o
financeiras, institucionais,
dentre muitas outras. Entre- princípio ecológico, segundo o qual as autoridades devem agir localmente e pensar glo-
tanto, toda essa gama de
relações materializa-se no
balmente, e o princípio do poluidor-pagador, importante para definir responsabilidades
espaço urbano. Isso não pelo dano ambiental. Outros princípios destacam a educação ambiental em todos os ní-
significa que a dimensão es-
pacial seja a mais importan-
veis, a racionalização do uso do solo, o controle e o zoneamento das atividades potencial
te, mas que deve ser desta- ou efetivamente poluidoras, dentre outros aspectos (Lei n.938/81, art. 2º).
cada, uma vez que constitui
a base material sobre a qual Um outro instrumento legal importante na elaboração de planos diretores é o Có-
as demais dimensões se digo Florestal que introduz as áreas de proteção permanente. Recepcionado pela Cons-
manifestam.
tituição Federal em vigor, qualifica as florestas e demais formas de vegetação como pa-
10 A vegetação, cuja fun- trimônio coletivo, bens pertencentes aos habitantes do país. Reconhece “toda área,
ção é proteger mananciais,
a paisagem, assegurar a es- coberta ou não10 por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos
tabilidade geológica etc.,
pode ser natural ou prove-
hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna
niente de ações de reflores- e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”.11 Ainda nos
tamento do poder público.
termos do Código Florestal, são destacadas as áreas nas margens dos cursos d’água,12 de-
11 Medida Provisória n. finindo que essas oscilarão de uma largura mínima de trinta metros até uma máxima de
2.166/67 que dá nova reda-
ção ao inciso II do art. 1º do quinhentos metros, dependendo da largura do curso d’água.
Código Florestal, em vigor. Com relação aos sistemas hídricos, seja pela relevância ambiental e ecológica seja
12 As áreas de preservação pela sua abrangência territorial, ao se constituírem em conjuntos de ramificações que
permanente do Código Flo- banham diversos municípios, que em diversos casos ultrapassam mais de um Estado da
restal não devem ser con-
fundidas com as reservas e federação brasileira, os direitos e deveres que decorrem do uso dos recursos ambientais
estações ecológicas, regu-
ladas pelas Leis n. 6.902/
perpassam os limites e os interesses locais, cabendo à esfera federal definir os critérios
81 e n. 9.985/00, nem com gerais para a proteção das áreas situadas no entorno dos leitos dos rios e de outros es-
a faixa non aedificandi cria-
da pela Lei n. 6.766/79.
paços territoriais especialmente protegidos, como elementos de relevante interesse am-
biental, que integram o desenvolvimento sustentável, objetivo e direito das presentes e
13 Considerando as respon-
sabilidades assumidas pelo futuras gerações.13
Brasil por força da Conven- Convém lembrar que a Constituição Federal confere aos municípios competência
ção da Biodiversidade de
1992, da Convenção de legislativa plena sobre assuntos de interesse local que, em matéria urbanística, está especi-
Ramsar de 1971 e da Con- ficamente disciplinada pelo Estatuto da Cidade (art. 40, § 2º), o qual estabelece que o
venção de Washington de
1940, bem como os com- Plano Diretor deve “englobar o território do município como um todo”. Na verdade, os
promissos derivados da De-
claração do Rio de Janeiro,
dispositivos constitucionais e legais são passíveis de interpretações divergentes na medida
de 1992. em que a regulamentação federal se sobrepõe ao exercício pleno da competência do mu-
14 O controle jurisdicional
nicípio, no que se refere ao ordenamento físico-territorial.14
da constitucionalidade das A solução desse impasse torna-se ainda mais urgente diante da realidade urbana bra-
leis brasileiras ocorre: 1)
por meio de ação direta de sileira, pois, ao longo das margens dos rios urbanos, encontra-se consolidada parte signi-
inconstitucionalidade; 2) por ficativa das nossas cidades. Os espaços ribeirinhos freqüentemente constituem o cenário
via de exceção, nesse caso
pré-questionada desde a 1ª privilegiado onde são desenvolvidas atividades fundamentais para as cidades, de natureza
instância judicial; e 3) me- social, histórico-cultural, econômica, financeira, dentre outros aspectos, e que englobam
diante ação declaratória de
constitucionalidade. Em qual- bens e valores igualmente protegidos pelo ordenamento jurídico. Ora, o município não
quer das hipóteses, a com-
petência é do Supremo Tri-
pode furtar-se a regulamentar o espaço territorial em que tais atividades são exercidas e,
bunal Federal. nesse mesmo sentido, garantir aos seus cidadãos o direito de habitar cidades ecologica-

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mente sustentáveis, compatibilizando os usos urbanos com a conservação do meio am-


biente. Assim, ao ordenar seu território, no exercício de competência constitucional, o
município deve buscar soluções possíveis, afirmando o sistema legal vigente no país, in-
tegrado, inclusive, pelas normas do Código Florestal.
Nesse sentido, cabe ao poder público municipal dar um tratamento diferenciado às
áreas urbanas com um grau de consolidação praticamente irreversível e às áreas urbanas
não-consolidadas. A aplicação das disposições do Código Florestal nas áreas urbanas
consideradas consolidadas não é contemplada diretamente na lei, mas é abordada na re-
solução n.302 do Conama, que aponta critérios para a conceituação, identificação e de-
limitação das áreas de preservação permanente.
Nas áreas urbanas com um grau de consolidação praticamente irreversível, devem ser
considerados direitos e interesses igualmente relevantes. Contudo, é fundamental que
nessas áreas15 sejam realizados os investimentos necessários para melhorar as condições 15 A Resolução Conama n.
302, de 20.3.2002, estabe-
ambientais urbanas, como dragagem periódica dos cursos d’água, saneamento básico, tra- lece parâmetros, definições
tamento de canais, tratamento da arborização urbana, execução de obras públicas e pri- e limites de Áreas de Preser-
vação Permanente. Nela en-
vadas para privilegiar a liberação do solo natural e a cobertura vegetal, evitando a imper- contra-se a definição de
meabilização total do solo, dentre outras intervenções. Área Urbana Consolidada
como aquela que atende
As áreas urbanas com ocupação não-consolidada, assim como as áreas rurais16, aos seguintes critérios: a)
definição legal pelo poder
devem, entretanto, ser reguladas no Plano Diretor, obedecendo rigorosamente às deter- público; b) existência de, no
minações do Código Florestal. O município dispõe de instrumentos legais e recursos de mínimo, quatro dos seguin-
tes equipamentos de infra-
diversas ordens para solucionar questões relacionadas com a preservação de recursos hí- estrutura urbana: 1. malha
dricos, que vão desde as desapropriações até a utilização dos instrumentos regulados no viária com canalização de
águas pluviais, 2. rede de
Estatuto da Cidade. abastecimento de água, 3.
Se o conteúdo mínimo do Plano Diretor, exigido pelo Estatuto da Cidade, diz res- rede de esgoto, 4. distribui-
ção de energia elétrica e ilu-
peito à dimensão físico-territorial, torna-se imprescindível delinear conceitos para funda- minação pública, 5. recolhi-
mentar as propostas de ordenamento territorial. mento de resíduos sólidos
urbanos e 6. tratamento de
resíduos sólidos urbanos; c)
densidade demográfica su-
perior a cinco mil habitantes
UMA PROPOSTA PARA O por km2.
PLANEJAMENTO TERRITORIAL17 16 Quanto à área rural do
município, isto é, que se si-
tua fora do perímetro urba-
As propostas para a elaboração de um Plano Diretor, qualquer que seja a realidade no, devem ser aplicadas as
municipal, devem ter como orientação básica uma visão histórica da urbanização, consi- determinações do Código
Florestal, no sentido da
derando o município como um todo e incluindo as características do contexto microrre- dimensão das áreas de pre-
gional onde este está inserido, assim como de cada uma das áreas urbanas (a cidade sede, servação permanente, mes-
mo porque a regulamenta-
os povoados e as vilas) que conformam a rede urbana intramunicipal. ção dessas áreas é de
competência da União.
É importante considerar que o município, tomado em sua totalidade, se organiza a
partir de uma cidade, a sede do município, que geralmente articula espacial, econômica, 17 Esse item foi, em parte,
retirado do trabalho de La-
política e culturalmente as demais áreas urbanas, situadas no território municipal, em cerda et al. (2000).
uma relação de dependência e/ou complementaridade, de sorte que, mesmo que se obser-
vem fragmentação e descontinuidade espacial, as diversas áreas urbanas compõem um
conjunto articulado e hierarquizado.
Ressalte-se que cada uma dessas áreas é, geralmente, formada por várias partes, ou
seja, por várias estruturas urbanas, apresentando uma diversidade de formas de ocupação
territorial e, ao mesmo tempo, compondo um único território urbanizado. Assim, do
ponto de vista da apropriação humana do território, cada uma das áreas urbanas é um to-
do, constituído de partes clara e diferentemente caracterizáveis. Existem as partes, mas

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também existe o todo. Com isso se quer dizer, por exemplo, que a forma de ocupação da
área central de uma cidade é diferente da de um bairro popular recentemente consolida-
do. Caso esse bairro se localize na planície, apresenta, por sua vez, uma ocupação diferen-
ciada de um bairro ocupado pela classe média, também localizado na planície, e mesmo
de um bairro popular situado em uma colina.
É possível identificar todas essas partes recorrendo-se a um estudo morfológico,
capaz de individualizar as porções do território urbanizado a partir dos diferentes pa-
drões de ocupação do solo. Além disso, essa leitura permite identificar as várias trans-
formações que cada uma dessas partes do território sofreu ao longo de sua existência.
Estruturas antigas convivem com estruturas de constituição mais recente, resultando
uma diversidade de formas de urbanização, de modo que cada área urbana é uma uni-
dade da diversidade, cuja compreensão necessita da análise particularizada e abrangen-
te, simultaneamente.
Essa unidade somente pode ser entendida por meio da dimensão temporal do terri-
tório, portanto da sua historicidade, uma vez que cada área urbana do município é decor-
rente do acúmulo histórico de práticas urbanizadoras que a modelaram, a partir de pro-
cessos de estratificação (a arqueologia da ocupação urbana) e justaposição dos vários
produtos da ação humana de domínio da natureza. É esse acúmulo que lhe confere um
sentido humano.
A questão da temporalidade de cada uma dessas áreas está diretamente associada aos
conceitos de mudança e permanência das estruturas urbanas que as compõem. Por um la-
do, cada área urbana é incompleta, uma vez que se encontra em fase de constante mu-
dança. Por outro, certas partes (estruturas urbanas) que a compõem (a exemplo da área
central e daquelas que correspondem a bairros tradicionais) lhe conferem significado cul-
tural por apresentarem uma forte tendência à permanência, ou seja, um alto grau de esta-
bilidade morfológica e tipológica. São essas parcelas, praticamente estáveis, que passaram
pelo teste histórico da longa duração e, portanto, são as partes que conferem aos habitan-
tes uma identidade, um sentimento de pertencimento.
Permanência e mudança são de fato as forças básicas de qualquer sociedade, e não
podem ser interpretadas de modo compartimentado. Assim, quando da formulação
das propostas de ordenamento territorial, o importante é responder quais dessas estru-
turas devem suportar um maior grau de permanência e quais devem ter um maior ní-
vel de mudança, ou mais precisamente, qual o nível de transformação de cada uma de-
las. Afinal, as estruturas urbanas estão permanentemente em processo de mudança.
Sendo assim, a permanência é uma forma de controle da mudança e, do ponto de vis-
ta do planejamento urbano, a gestão da mudança das estruturas urbanas constitui a
sua diretriz básica.
Isso significa admitir que as diversas formas de ocupação do espaço urbanizado são
manifestações não apenas dos aspectos socioeconômicos, mas também dos culturais.
Mais ainda, implica uma mudança radical na forma de tratar a dimensão cultural no in-
terior do planejamento urbano, significando que a relação entre urbanização, economia,
política, natureza e cultura deve ser alterada de forma que os processos de desenvolvi-
mento não mais provoquem a perda do patrimônio ambiental e cultural, acumulado pe-
las gerações passadas. O resgate de tal dimensão significa considerar a cultura como a ba-
se social do desenvolvimento.
Assim, a análise histórica da urbanização do município reflete necessariamente na
proposta de um Plano Diretor. Esse deve assumir como diretriz a requalificação do espa-

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ço urbano e natural, realçando aquilo que existe de específico, de irreprodutível, e que es-
tá vinculado à idéia do lugar e de suas qualidades. Desse modo, a apreciação das especifi-
cidades requer a valorização dos atributos culturais e ambientais do território urbanizado.
É, portanto, uma proposta que parte da diversidade das estruturas urbanas (as partes), em
relação a valores da natureza, da cultura e da história, e do território urbanizado (o todo),
de forma que as partes não sejam diferenciadas no que se refere ao provimento das infra-
estruturas, serviços e equipamentos urbanos.
Segundo Lacerda et al. (2000), a perspectiva cultural e ambiental de reordenamen-
to do território requer:

(i) reconhecer o que existe de específico no municipal que, ao longo do tempo, vem mos-
trando o seu caráter de permanência, necessitando de pequenas alterações no sentido de me-
lhor se adequar às suas velhas e/ou novas funções; (ii) reconhecer os espaços transitórios que
deverão passar por processos de transformação de vários dos seus elementos para melhor se
adequarem aos usos propostos; (iii) reconhecer os espaços de grande valor ambiental, colo-
cando-os em uso adequado de forma a conservá-los e preservá-los para as gerações presentes
e futuras; (iv) reconhecer as redes urbanas como estratégia de organização espacial e como
principal meio de direcionar, com critérios de maior eqüidade social, os processos de provi-
mento de infra-estruturas e serviços urbanos.

Assim, o Plano Diretor deverá conferir uma maior ênfase, em termos de campo
de atuação das estruturas institucionais de regulação e governo, ao processo de orde-
namento territorial e de controle e melhoria do meio ambiente urbano (natural e cons-
truído). Isso não significa o abandono de políticas locais de desenvolvimento econô-
mico, melhoria dos padrões de eqüidade social e de participação política nos processos
de decisão. Pelo contrário, o reforço das ações sobre o ordenamento do território e da
qualidade ambiental necessariamente passa por iniciativas nesses outros campos, reme-
tendo, inclusive, ao enfrentamento dos desafios para o exercício de uma gestão muni-
cipal democrática.
18 Para Caccia Bava (2002),
“o processo de redemocrati-
zação no Brasil abriu espa-
DESAFIOS DO PROCESSO DE ços para o surgimento de
ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO partidos que dão expressão
política às demandas dos
movimentos sociais, mas
Uma idéia central na compreensão da complexidade do Plano Diretor e do seu pa- este processo não se res-
tringe ao restabelecimento
pel na organização do espaço é aquela de que o território abriga os processos sociais e eco- de formas de representação
legitimadas pelo voto”. Esse
nômicos que são conduzidos por sujeitos atuando coletivamente, de forma organizada, ou fenômeno aponta para ou-
individualmente, segundo seus interesses e valores, freqüentemente conflitantes. Não sem tras formas de fazer políti-
ca, no sentido da consolida-
razão, no início deste texto, foi ressaltado que o maior desafio do processo de elaboração ção de uma democracia real
de um Plano Diretor é a combinação das dimensões técnica e política, o que remete à ne- que amplie os formatos de
participação, incorporando
cessidade de se conceber um formato de gestão que integre essas dimensões. Dessa forma, as decisões de um número
considerando a diversidade dos municípios brasileiros, em termos populacionais, políti- mais amplo de agentes so-
ciais. Isso significa, neces-
cos, econômicos, sociais e culturais, é pertinente indagar: Como garantir a obediência ao sariamente, a conjugação
princípio constitucional relativo à gestão democrática tanto para a sua elaboração quanto da democracia representati-
va e participativa. São as
para a sua implementação? chamadas novas institucio-
nalidades, imprescindíveis à
Embora o país registre o despontar de processos institucionais que enriquecem a ex- gestão democrática do Pla-
periência política e social contemporânea,18 vários estudos assinalam para os obstáculos e no Diretor do município.

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as possibilidades da sociedade civil para assumir a tarefa de controlar as políticas sociais.


Isso porque, na grande maioria dos municípios, particularmente os interioranos das re-
giões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, as elites locais resistem às mudanças que impli-
quem uma redução de sua dominação política. Além disso, o imaginário coletivo é, mui-
tas vezes, permeado pela sujeição e passividade, contribuindo para a manutenção no
poder das lideranças políticas que nele se alternam. Assim, uma das dificuldades da par-
ticipação popular é aglutinar grupos cuja formação é permeada por visões ingênuas da
realidade, sem prática social mais ativa e sem maiores informações para enfrentar as elites
locais, cujas ações, direcionadas às populações de baixa renda, são fortemente condicio-
nadas pelo caráter paternalista.
Além do mais, a falta de autonomia do Poder Legislativo – responsável pela apro-
vação do Plano Diretor – nesses municípios é fato freqüente. Só nos mais populosos, as
Câmaras Municipais são dotadas de procedimentos mais independentes que garantem
mais autonomia ao Legislativo e, mesmo assim, persistem mecanismos para mantê-las
sob tutela do governo e de grupos economicamente fortes. A situação mais comum é a
ausência de iniciativa dos vereadores, cujas decisões são meros referendos aos projetos
encaminhados pelos prefeitos. Assim sendo, elas não se preservam como instituições au-
tônomas, não usam, portanto, os recursos legais para coibir as ações autoritárias do Exe-
cutivo. E, pior ainda, praticam, qualquer que seja o tamanho do município, a troca de
favorecimentos pessoais em prejuízo do interesse da população. Toda essa situação é de-
corrente, em grande parte, de uma cultura política ou, em outras palavras, da ausência
de uma tradição de institucionalização do embate político. E assim, ao que se assiste é a
falta de nitidez entre o público e o privado, ou melhor, com a privatização do público,
vinculada às relações clientelistas entre o governo e a Câmara, cujo resultado é a subor-
dinação dessa àquele (Lacerda et al., 1996, p.114).
Cabe ressaltar que as poucas experiências de participação popular na gestão local,
consideradas exitosas, tiveram lugar, sobretudo, nos municípios onde houve uma for-
te atuação de atores “fora” da realidade política local (Igreja Católica, ONG...) que em-
preenderam ações de caráter essencialmente pedagógico estimulando a participação. É
ilusório pretender uma ativa participação da sociedade civil na elaboração de Planos
Diretores sem uma mudança de mentalidade capaz de vencer os obstáculos da cultura
política moldada pela já mencionada sujeição e passividade. Esse processo de transfor-
mação, sem dúvida, requer um amplo investimento pedagógico que demanda certo
tempo de maturação para que se traduza em novos padrões comportamentais perante
o poder local.
Não sem razão, a abertura de canais para institucionalizar arenas de tratamento
dos conflitos de interesses entre os atores locais ainda apresenta lacunas. Sobre esses ca-
nais, verifica-se, por um lado, a fragilidade dos avanços nos mecanismos políticos des-
de a promulgação da Constituição de 1988 e, por outro, os pesados entraves remanes-
centes de processos de exclusão social e desigualdades que persistem no país. Ambas as
questões refreiam a força transformadora desses novos espaços institucionais da demo-
cracia participativa. Porém, é nesse campo de interação dos atores sociais nas políticas
públicas que será testada, em cada contexto municipal, a capacidade das organizações
do governo e da sociedade para implementar e consolidar instâncias participativas e de
controle social nas administrações municipais, assim como a própria operacionalização
do diálogo entre o poder público e agentes locais de amplo espectro social, e lideranças
políticas institucionais.

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Soma-se a essa lacuna a ausência, em parte expressiva dos municípios, de instrumen-


tos de gestão democrática que devem apoiar a ação do poder público na realização da sua
missão institucional de transformar o cenário municipal por meio de um desenvolvimen-
to local socialmente justo, ambientalmente equilibrado e economicamente inclusivo.
Dentre esses instrumentos, pode-se elencar um conjunto de documentos normativos, co-
mo leis, decretos, portarias etc., além de planos, programas, projetos e demais ferramen-
tas que auxiliam o processo de planejamento, implementação e avaliação das políticas pú-
blicas, com o concurso da sociedade civil e das instituições responsáveis pelo governo
municipal. Assim, a gestão do Plano Diretor deve ser alicerçada em um conjunto de nor-
mas e em outras ferramentas necessárias ao planejamento local e participativo, exercendo-
se de forma democrática e transparente. Por um lado, tais instrumentos dão suporte e
orientação específica, sobretudo, às políticas públicas definidas de modo geral no Plano
Diretor. Por outro, auxiliam na aferição dos resultados e das metas atingidas na imple-
mentação das políticas públicas propostas.
Finalmente, no que se refere à estrutura administrativa municipal, o que se perce-
be na maioria dos municípios é um quadro de funcionários defasado em seus conheci-
mentos técnico-científicos e sem experiências administrativas atualizadas. Enfim, estru-
turas “sucateadas” não apenas nas suas instalações, máquinas e equipamentos, mas
também no seu maior potencial, os recursos humanos locais. Esses sofrem com baixas
remunerações ou distorções que afetam as folhas de pagamento que, em muitos casos,
revelam, como fruto do clientelismo, um quadro superdimensionado de funcionários
que, com freqüência, se encontram desviados de sua função ou sem qualificação para de-
sempenhar as tarefas a eles designadas.
Assim, o que se deve refletir – a respeito da obrigatoriedade da gestão participativa
no processo de elaboração e implementação de um Plano Diretor – é sobre a existência
das condições necessárias à sua efetivação, particularmente quando se trata de sua aplica-
bilidade no interior de realidades municipais tão diversas. Diante desse contexto, surge a
indagação: O Plano Diretor, cujo maior sustentáculo conferido pelo Estatuto da Cidade
é o modelo de gestão, seria capaz de mudar os rumos de desenvolvimento dos municípios
brasileiros? Diante de todos os argumentos contidos neste trabalho, resta concluir que
ainda existe um longo caminho a percorrer.

NOTAS CONCLUSIVAS
Uma análise do período histórico que compreende desde o golpe de 1964 até a pro-
mulgação do Estatuto da Cidade, em 2001, demonstra que houve um avanço significa-
tivo na regulação urbanística do país. Assim, a reforma urbana, proposta por João Gou-
lart (Melo, 2004, p.114) e apontada como uma das causas da sua deposição, previa,
desde aquele período, dentre outros aspectos, a desapropriação de terrenos urbanos su-
butilizados. Essa proposta foi o germe do Movimento pela Reforma Urbana que, surgi-
do nos finais da década de 1970, culminou com a introdução do capítulo sobre política
urbana na Constituição de 1988 e posteriormente com o Estatuto da Cidade.
As mudanças na legislação configuraram-se numa evolução que vai de uma visão ci-
vilista, unilateral, de atribuição jurídica de um bem a uma pessoa, ao conceito de função
social da propriedade urbana, que excepciona a individualização daquele poder pessoal
sobre o bem. Para a sociedade brasileira, esse foi um avanço extraordinário. É verdade que

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ainda existem focos de resistência, teoricamente estruturados sob o argumento de que


parte importante dos municípios brasileiros não tem estrutura administrativa compatível
ou, ainda, sob o pretexto de que os instrumentos do Estatuto são inconstitucionais. Tais
posicionamentos, na verdade, revelam certo conservadorismo, porque alteram a concep-
ção mais arcaica de propriedade privada.
Os instrumentos urbanísticos, entretanto, viabilizam o exercício da função social da
propriedade privada e instrumentalizam o direito constitucional dos cidadãos à cidade.
Por isso, o município deve analisar cada um quanto à oportunidade de sua aplicação, con-
siderando a realidade urbana municipal, inclusive no que se refere à estrutura administra-
tiva necessária para implementá-los, adotando aqueles que possam contribuir efetivamen-
te para viabilizar as propostas aprovadas no Plano Diretor.
Além de representar um avanço nos termos aqui colocados, a Constituição de 1988
e, mais particularmente, o Estatuto da Cidade tiveram o enorme mérito de retomar a
discussão sobre o planejamento urbano no momento em que a primeira elege o Plano
Diretor como instrumento básico da política urbana e o segundo estabelece prazos para
a sua elaboração ou revisão. Daí várias questões passaram a ser polêmicas, demandando
que fossem elucidadas. Sobre algumas delas, o que se pode afirmar é que o Plano Dire-
tor deve (i) ser territorialmente abrangente, ou seja, legislar sobre questões que, embora
Norma Lacerda e Geraldo localizadas na área rural do município, reflitam diretamente na cidade, povoações e vi-
Marinho são professores
do Departamento de Arquite- las, tornando-se imprescindíveis à realização das funções sociais da cidade e ao bem-es-
tura e Urbanismo da UFPE.
tar da sua população; (ii) abordar o aspecto físico-territorial, colocando para os respon-
Rubén Pecchio é mestre sáveis pelos trabalhos de elaboração ou revisão do Plano o imperativo de considerar os
em Desenvolvimento urbano
pela UFPE.
diversos padrões de ocupação do solo como manifestações socioculturais e as redes de in-
fra-estruturas, serviços e equipamentos urbanos como elementos de eqüidade econômi-
Paulo Queiroz é mestran-
do do Programa de Pós- ca, política, social e cultural; e (iii) garantir a participação da população no processo de
graduação em Desenvolvi- elaboração e implementação do Plano como forma de se exercitar e expandir a democra-
mento Urbano da UFPE.
cia, exigindo desses responsáveis o enfrentamento do desafio de combinar as dimensões
Clara Bahia é especialista técnica e política, única maneira de co-responsabilizar os atores envolvidos quanto ao
em Direito urbanístico.
destino do município. Sem dúvida, esse é o maior desafio a ser enfrentado no seu pro-
Artigo recebido em fevereiro
de 2005 e aceito para publi-
cesso de elaboração e implementação, particularmente quando se considera a diversida-
cação em maio de 2005. de de realidades municipais.

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P L A N O S D I R E T O R E S M U N I C I P A I S

A B S T R A C T Along with Brazil’s 1988 Constitution came the obligation for cities
with a population larger than 20.000 to elaborate or review their Master Urban Plans. Later
(2001) the Estatuto da Cidade, regulated a series of instruments that the constitution
anticipated. Since then many papers have been published in this stimulating context. This new
predicament will, undoubtly, enrich the rapport between urban planners and specialists in
urban law. This paper fits exactly in this new milieu, emphasizing the significance of Master
Urban Plans as an instrument of local planning, and the discussion whether these plans should
be general development instruments or should privilege territorial aspects. The paper also
proposes a conceptual base for the elaboration of plans and points to the challenges facing the
management of its elaboration and implementation.

K E Y W O R D S Estatuto da Cidade; Master Urban Plans; Urban Planning.

72 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5
IDH, INDICADORES SINTÉTICOS
E SUAS APLICAÇÕES EM
POLÍTICAS PÚBLICAS
UMA ANÁLISE CRÍTICA
JOSÉ RIBEIRO SOARES GUIMARÃES
PAULO DE MARTINO JANNUZZI

R E S U M O Uma das áreas de pesquisa interdisciplinar nas Ciências Sociais Aplica-


das que vem merecendo atenção crescente nas universidades, centros de pesquisa e agências es-
tatísticas é o campo de estudos em Indicadores Sociais e Políticas Públicas, que se revela pela
proposição de medidas-resumo – indicadores sintéticos – da realidade social vivenciada pela
população brasileira. Neste trabalho, faz-se uma análise crítica dessas medidas, começando
pelo Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, estendendo-se por diversas outras pro-
postas de indicadores propostos ao longo dos últimos dez anos. Reconhece-se a contribuição
desses no que se refere a promover a discussão sobre a pobreza, a exclusão social, para a agen-
da política nacional, mas apontam-se os problemas de natureza conceitual e metodológica das
propostas, assim como, o que é pior, o uso mal informado de indicadores sintéticos como cri-
térios de elegilibilidade de municípios para políticas sociais.

PA L A V R A S - C H A V E Indicadores sociais; indicadores sintéticos; Índice de


Desenvolvimento Humano; políticas públicas; planejamento.

Como tive já oportunidade de afirmar, o alvo que me proponho atingir é, através de


minhas pesquisas, chegar a uma expressão tão exata quão possível, do que chamaremos estado
econômico, social e moral das sociedades humanas, em dada época e diversos países.
(Neumann-Spallart em Congresso Internacional de Estatística de 1887)1 1 Devemos ao Prof. Nelson
Senra (Ence/IBGE) a oportu-
na indicação do texto da Re-
vista Brasileira de Estatísti-
ca de 1956, onde esse
INTRODUÇÃO trabalho foi republicado.

Uma das áreas de pesquisa interdisciplinar nas Ciências Sociais Aplicadas que vem
merecendo atenção crescente nas universidades, centros de pesquisa e agências estatísticas
é o campo de estudos em Indicadores Sociais e Políticas Públicas. É revelador do interes-
2 Ver, nesse sentido, entre
se nesse campo a atividade de pesquisa e produção de mapas, atlas ou índices de “Exclusão outros, para o município de
social”, “Desigualdade social”, “Fim da fome”, “Vulnerabilidade juvenil”, “Desenvolvi- São Paulo, os trabalhos de
Sposati (1996), Sposati et
mento humano”, “Responsabilidade social” ou “Qualidade de vida urbana”, desenvol- al. (2000), Seade (2002),
vidos em diferentes escalas espaciais, com diferentes preocupações temáticas, em diversas CEM (2003); para Curitiba,
Rocha et al. (2000); para Be-
instituições no país.2 lo Horizonte, Nahas (2002);
Essa intensa atividade de pesquisa aplicada nos últimos dez anos está certamente as- para o Rio de Janeiro, os es-
tudos publicados em encar-
sociada ao aprofundamento, no meio acadêmico, dos estudos sobre pobreza e exclusão so- tes do jornal O Globo sobre
o IDH para os bairros da ci-
cial no contexto da crise e estagnação econômica nos anos 1980, que, desde então, pas- dade, computados pelo Ipea
saram a disputar a centralidade do debate da agenda social com os estudos sobre e PNUD.

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I D H , I N D I C A D O R E S S I N T É T I C O S

desigualdade de renda e condições de vida, de origem mais antiga. Além disso, contribuiu
para dinamizar a produção de trabalhos aplicados em Indicadores Sociais e Políticas Pú-
blicas, o interesse crescente do poder público em dispor de instrumentos técnicos para fo-
calizar a ação social, em um quadro de recursos mais escassos e demandas públicas cada
vez mais organizadas, no que o “Mapa da fome”, desenvolvido no final dos anos 1980 e
início dos 1990, pode ser apontado como um dos marcos iniciais.
Também se deve creditar aos órgãos do Sistema Estatístico Nacional – IBGE, agên-
cias federais como Inep, Datasus, do Ministério do Trabalho, e os institutos estaduais de
estatísticas – uma contribuição fundamental para a pesquisa na área, seja pela ampliação
do escopo das estatísticas públicas disponíveis seja pela prontidão e versatilidade com que
estas passaram a ser disseminadas, pela internet, CD-ROMs inteligentes, microdados e ou-
tros meios e suportes. Não fosse a rapidez com que as agências estatísticas absorveram as
novas tecnologias de informação e comunicação e reformularam suas políticas de dispo-
nibilização de dados e microdados aos usuários, certamente o campo aplicado em Indica-
dores Sociais e Políticas Públicas não teria apresentado tal desenvolvimento no país.
O surgimento do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) no início dos anos
1990 e seu “sucesso de mídia” também certamente deram um impulso importante para
multiplicação de estudos na área, sobretudo os de caráter mais descritivo, voltados a pro-
por e construir medidas-resumo – indicadores sintéticos – da realidade social vivenciada
pela população brasileira.
Em que pesem os nobres propósitos desses instrumentos e pesquisas, parece haver
certo deslumbramento com as novas tecnologias e técnicas e a crença de que essas ferra-
mentas e a disponibilidade de novos indicadores (como o IDH ou outros índices correla-
tos em escala municipal ou submunicipal) garantiriam, per se, melhor gestão dos recursos
e programas sociais.
Discutir, pois, a mitificação, objetividade e pertinência do IDH e desses indicadores
sintéticos como balizadores de políticas públicas é o que se objetiva neste texto. Inicia-se,
assim, com uma discussão sobre o IDH, suas origens, características e limitações em repre-
sentar o que, a priori, se propõe a indicar. Depois, faz-se uma discussão metodológica so-
bre o IDH-M e alguns indicadores sintéticos propostos no país, finalizando-se com uma
avaliação crítica sobre o uso malinformado de indicadores sintéticos como critérios de ele-
gilibilidade de municípios para políticas sociais.

VIRTUDES E LIMITAÇÕES DO IDH

O surgimento do IDH foi bastante influenciado pela necessidade de suprir as defi-


ciências apontadas pelos chamados Indicadores de Primeira Geração – indicadores de na-
tureza bastante restrita e simplória, a exemplo do PIB e PIB per capita
O ideário dos Indicadores de Primeira Geração ganha força no pós-guerra. Confor-
me destacam Kayano & Caldas (2001), a elaboração de indicadores naquela época esta-
va essencialmente voltada para as quantificações de natureza econômica, com destaque
para os sistemas de contas nacionais e a mensuração dos agregados macroeconômicos. A
universalização do PIB per capita como indicador de desenvolvimento a partir da década
de 1950 esteve associada diretamente aos seguintes fatores: tratar-se de um dado disponí-
vel para a quase totalidade dos países; constituir-se numa variável de fácil entendimento;
permitir comparabilidade factível; relacionar-se a dimensões geralmente reconhecidas co-

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mo parte integrante do processo de desenvolvimento, tais como o crescimento econômi-


co e a dinâmica demográfica (Seade, 2002).
A constatação de que o crescimento econômico não provocava, por si só, uma evo-
lução no nível de qualidade de vida da população levou à busca de novas informações e
indicadores que fossem capazes de melhor refletir a melhoria do bem-estar da população
que o PIB per capita. Com efeito, ao longo do tempo, esse indicador demonstrou uma sé-
rie de desvantagens, dentre as quais é possível destacar: a incapacidade de refletir a distri-
buição da renda interna em cada unidade territorial, o fato de ser sensivelmente afetado
pela variação cambial e o seu caráter unidimensional, ou seja, não capta outros aspectos
essenciais, tais como a educação, saúde, meio ambiente etc.
Com progressivo desgaste do PIB per capita como indicador do nível de desenvolvi-
mento socioeconômico, os mais diversos pesquisadores e organismos internacionais pas-
saram a propor e testar outros indicadores substitutos. A publicação dos livros Social In-
dicators e Toward a Social Report, elaborados sob encomenda do governo americano em
meados dos anos 1960, representou marco importante nesse processo, inaugurando o que
viria se chamar de “Movimento de Indicadores Sociais” na época.3 3 Vale registrar que nesse
período acentua-se também
Entre as várias propostas desenvolvidas, os estudos realizados nos anos 1960 no Ins- a crítica à ênfase quantitati-
tituto de Pesquisa e Desenvolvimento das Nações Unidas (Unrisd) para a construção de vista na apreensão dos fenô-
menos sociais entre os cien-
um indicador quantitativo do nível de vida parecem ser aqueles que mais tarde viriam a tistas sociais nos países
influenciar de forma decisiva a definição do IDH. Nesse contexto, surgem os Indicadores desenvolvidos. No Brasil,
contudo, a discussão sobre
de Segunda Geração (aqueles predominantemente compostos), dos quais o IDH despon- os limites e potencialidades
ta como o mais popular e destacado substituto do PIB per capita como indicador de bem- da quantificação na pesqui-
sa social nunca teve forte
estar de uma população. proeminência. Os principais
protagonistas desse debate
Desde 1990, sob a liderança pioneira do economista paquistanês Mahbub ul Haq e continuaram cada qual em
com base no enfoque de capacidades e titularidades de Amartya Sen, o Programa das Na- seus castelos de areia: de
um lado, os estatísticos, po-
ções Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem publicando relatórios anuais sobre as sitivistas por formação e na-
diversas dimensões do “desenvolvimento humano”. Para avaliar a evolução das condições tureza, descrentes da "cien-
tificidade" da pesquisa nas
de vida, o Relatório do Desenvolvimento Humano traz anualmente o cálculo do IDH, que ciências sociais, desconten-
permite comparar, através do tempo, a situação relativa dos países segundo as três dimen- tes com a baixa motivação
de alunos das Sociais em
sões mais elementares do “desenvolvimento humano”. O IDH é um índice que busca men- apreender os fundamentos
surar o nível de desenvolvimento de um país da perspectiva mais ampla do que a simples matemáticos das técnicas,
ou ainda receosos da aplica-
relação entre o produto interno bruto e a população. Para tanto, incorpora as dimensões ção de métodos em dados
tão mal comportados; de
longevidade e educação, combinadas mediante um procedimento aritmético simples. outro, os cientistas sociais,
Para a dimensão renda, adota-se um procedimento de cálculo mais complexo. Pri- e a crítica contundente à
"reificação das cifras", ao
meiramente, para poder comparar o valor do rendimento de distintos países entre si, es- "fetichismo das técnicas", a
se deve refletir a capacidade de compra em cada um deles. Por essa razão, corrige-se o ren- análise empiricista dos fenô-
menos sociais.
dimento (expresso em dólares) com base na Paridade do Poder de Compra (PPC). Em
segundo lugar, o indicador deve refletir a existência de retornos decrescentes a escala no
processo de transformação do rendimento em capacidades humanas; ou seja, para alcan-
çar um nível elevado de desenvolvimento, não é necessário um rendimento ilimitado. Por
isso, utiliza-se o logaritmo do rendimento.
O PNUD sustenta que o conceito de “desenvolvimento humano” se diferencia de ou-
tros enfoques previamente existentes. Primeiramente, ele não compartilha com as teorias
do capital humano nas quais se considera que as pessoas sejam meio de produção e não
objetivos finais. Em segundo lugar, também se diferencia dos enfoques de bem-estar que
consideram as pessoas como beneficiárias do desenvolvimento e não como participantes.
Adicionalmente, o conceito de desenvolvimento humano vai além do enfoque de neces-

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sidades básicas, já que esse se centra mais na provisão de bens básicos do que no tema das
possibilidades de escolha (Mancero, 2001).
Além de trazer o IDH, o Relatório de Desenvolvimento Humano analisa anualmen-
te algum tema em particular, relacionado com o desenvolvimento humano. Como se
pode verificar no Quadro 1, o escopo temático abrangido pelos dezesseis relatórios publi-
cados é bastante amplo, procurando aprofundar as dimensões ou medidas do Desenvol-
vimento Humano – Participação Social, Gênero, Direitos Humanos, Segurança –, rela-
cioná-lo com os processos econômicos ou políticos gerais em curso – Globalização, Novas
tecnologias, Crescimento Econômico, Democratização – ou ainda focalizá-lo em temas
como Pobreza e Padrão de Consumo.
Uma das características que têm sido relacionadas como interessantes do IDH, cabe-
ria destacar inicialmente que o reduzido número de dimensões utilizados na construção
do índice tem servido para manter a simplicidade de seu entendimento, o que tem se
constituído num fator muito importante de sua transparência e de simplicidade para
transmitir seu significado a um público amplo e diversificado. Ademais, o IDH tem per-
mitido a construção de modelos visuais que facilitam a comparação entre diferentes re-
giões ou diferentes momentos no tempo.

Quadro 1 – Temáticas dos relatórios anuais de desenvolvimento humano

Ano Subtítulo do relatório


1990 Conceito e medida do desenvolvimento humano
1991 Financiamento do desenvolvimento humano
1992 Dimensões globais do desenvolvimento humano
1993 Participação social
1994 Novas dimensões da segurança humana
1995 Gênero e desenvolvimento humano
1996 Crescimento econômico e desenvolvimento humano
1997 Desenvolvimento humano para erradicar a pobreza
1998 Padrões de consumo para o desenvolvimento humano
1999 Globalização com uma face humana
2000 Direitos humanos e desenvolvimento humano – liberdade e solidariedade
2001 Fazendo as novas tecnologias trabalhar para o desenvolvimento humano
2002 Aprofundar a democracia num mundo fragmentado
2003 Um pacto entre as nações para eliminar a pobreza humana
2004 Liberdade cultural num mundo diversificado
2005 Cooperação internacional numa encruzilhada

Um outro argumento comumente utilizado como vantagem do IDH guarda relação


com o fato de que os dados relativos aos componentes do índice são acessíveis em quase
todos os países do mundo, possibilitando, portanto, a comparação dos níveis de desen-
volvimento humano entre os países e a conseqüente elaboração do “ranking mundial de
desenvolvimento humano”. Entretanto, vários países não contam com informação atua-
lizada sobre a esperança de vida e educação. Ademais, segundo o mais recente Relatório
do Desenvolvimento Humano, um contingente de dezoito países-membros das Nações
Unidas foi excluído do IDH por falta de dados fidedignos.

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Uma importante limitação do IDH, estreitamente vinculada ao plano das políticas


públicas, guarda relação direta com um superdimensionamento desse índice, geralmente
lastreado num processo de negligenciamento do entendimento que um indicador nada
mais é do que a medida operacional do conceito. No concernente a essa questão, Jannuz-
zi (2002) chama a atenção para o fato de que parece estar se consolidando em uma prá-
tica corrente a substituição do conceito indicado pela medida supostamente criada para
operacionalizá-lo, sobretudo no caso de conceitos abstratos complexos como desenvolvi-
mento humano e condições de vida. Assim, por exemplo, a avaliação da melhoria das con-
dições de vida ou desenvolvimento humano em países, unidades da federação e municí-
pios reduz-se a uma apreciação da variação do indicador construído. Não tendo havido
modificação no indicador, não haveria eventuais avanços ou retrocessos das condições de
vida ou desenvolvimento humano, ainda que fossem realizados (ou não) esforços de po-
líticas para mudança social em uma dimensão não-contemplada pela medida.
Nesse sentido, perdura uma excessiva preocupação com a “operacionalização do fe-
nômeno”, problemática precisamente elucidada por Mendonça & Souto de Oliveira
(2001, p.95) ao destacarem que esse processo “acaba produzindo uma inversão, median-
te a qual o indicador – medida operacional do conceito – acaba por deslocar e ocupar o
lugar do conceito”. Efetua-se, dessa forma, a substituição do todo – o desenvolvimento
humano considerado em suas múltiplas e complexas dimensões – pela parte – restrita às
três dimensões contempladas pelo IDH.
A “reificação” da medida em detrimento do conceito tem outro desdobramento
muito preocupante sobre o campo da formulação de políticas, que é o de reforçar a ten-
dência de encará-la como isenta de valores ideológicos ou políticos, como se na sua cons-
trução não interviessem orientações teóricas e opções metodológicas dos seus proponen-
tes. Com efeito,

Um outro problema, não menos importante, é que as análises associadas ao debate sobre de-
senvolvimento humano tendem a desconsiderar a importância das relações de poder inter-
nacionais, na produção da desigualdade de acesso à riqueza entre os países pobres, com con-
seqüências sobre as desigualdades internacionais, centralizando a discussão no debate sobre
a eficiência da ação do Poder Público. (Cardoso, 1998, p.46)

Ainda na visão de Cardoso (1998 apud Kayano & Caldas, 2001, p.28), o principal
problema que se coloca para o IDH é o fato de esse índice estabelecer “padrões mínimos
universais de qualidade de vida, válidos para todos os países e culturas”, desrespeitando,
portanto, as particularidades regionais, além de desconsiderar certa relatividade concer-
nente aos hábitos de consumo e satisfação. O autor ainda acrescenta que

A utilização desses conteúdos para a noção de desenvolvimento humano, ou mesmo a utili-


zação da comparação internacional como metodologia revelam um viés etnocêntrico que to-
ma os padrões ocidentais modernos como modelos a serem atingidos por todas as nações do
planeta. Por exemplo, em sociedades com baixo grau de institucionalização das relações mer-
cantis, a renda é um critério pouco efetivo para avaliar a produção e a circulação de bens e
riquezas. Da mesma forma, existem sociedades em que o acesso ao conhecimento se dá a par-
tir de meios ligados à tradição ou transmissão oral, mais eficazes para lidar com as realidades
locais do que a alfabetização. (Cardoso, 1998, p.46)

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Por mais rigorosas e criteriosas que aparentem ser as metodologias e práticas estatís-
ticas utilizadas na construção desse tipo de índice composto, suas hipóteses são muito
mais arbitrárias do que é comum. Ademais, a operação de sintetização de indicadores so-
ciais em um único índice é raramente apoiada em alguma teoria ou marco metodológi-
co consistente.
No caso do IDH, a ponderação atribuída a cada um dos indicadores (igualmente um
terço para cada componente) é arbitrária e presume uma função de bem-estar social. Afi-
nal de contas, qual a racionalidade implícita de se somar a esperança de vida com alfabe-
tização? A problemática da arbitrariedade da média aritmética também é questionada por
Veiga (2003, p.12):

O principal defeito do IDH é que ele resulta da média aritmética de três índices mais espe-
cíficos que captam renda, escolaridade e longevidade. Mesmo que se aceite a ausência de ou-
tras dimensões do desenvolvimento para as quais ainda não há disponibilidade de indicado-
res tão cômodos – como a ambiental, a cívica, ou a cultural – é duvidoso que seja essa média
aritmética a que melhor revele o grau de desenvolvimento atingido por uma determinada co-
letividade (neste caso o município). Ao contrário, é mais razoável supor que o cerne da ques-
tão esteja justamente no possível descompasso entre o nível de renda obtido por determina-
da comunidade e o padrão social que conseguiu atingir, mesmo que revelado apenas pela
escolaridade e longevidade.

De maneira bastante simples e didática, a Fundação Seade (2002, p.78) ilustra a di-
ficuldade analítica gerada pela metodologia de cálculo do IDH:

Ao se deparar com situações distintas – país A com alto PIB per capita, mas baixa esperança
de vida ao nascer e baixo grau de educação, e país B com alto grau de educação, mais baixo
PIB per capita e baixa esperança de vida ao nascer – a ordenação será feita através da média
entre os três componentes do índice. Sendo assim, admita-se que o país A obtenha uma clas-
sificação melhor que o país B. Isso significa que é mais “valioso” – principalmente do ponto
de vista do desenvolvimento humano – possuir renda elevada do que alta escolaridade?

Outra grande problemática guarda relação com o fato de que no processo de cons-
trução do índice são misturados indicadores de estoque – alfabetização e esperança de vi-
da – com indicadores de fluxo – escolaridade bruta e PIB per capita. Ademais, sendo o PIB
per capita uma variável mais suscetível a variações conjunturais, as alterações anuais do
IDH e a classificação entre os países podem estar refletindo, em muitos casos, de forma
mais efetiva, as mudanças dessa componente e não dos eventuais progressos nas dimen-
sões de educação e saúde. Para o caso de uma expressiva parcela de países que não dis-
põem de pesquisas domiciliares anuais, as variações no IDH podem ser apreciáveis e repen-
tinas quando são incorporados os novos resultados dos censos demográficos – que tendem
a se realizar a cada dez anos.
Essas deficiências geram graves conseqüências no momento de realizar comparações
intertemporais do IDH. As mudanças no índice ao longo do tempo podem não estar vin-
culadas às transformações reais ocorridas na situação de um país, guardando relação ape-
nas com a revisão de dados utilizados no cálculo do índice – novos levantamentos censi-
tários ou amostrais ou revisões dos valores do PPC – ou a variações geradas artificialmente
pelos modelos de estimação.

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Murray (apud Mancero, 2001) afirma que as tendências ano a ano do IDH, tal co-
mo se calcula e apresenta, não são diretamente interpretáveis. Mudanças significativas no
IDH de um ano para o outro podem não corresponder a repentinas acelerações no desen-
volvimento socioeconômico, estando mais vinculadas à introdução de nova informação
sobre mortalidade, educação ou valores PPC, o que, por sua vez, termina afetando radical-
mente as estimativas do índice nos países.
Cabe destacar ainda que o conjunto das transformações matemáticas aplicadas aos
indicadores para torná-los algebricamente manipuláveis e, por conseguinte, permitir a
construção do índice – conforme ocorre com o IDH – retira-lhe uma de suas mais impor-
tantes características, que é a comensurabilidade de suas variações:

Um aumento de dois anos de escolaridade média de uma população em cinco anos, por
exemplo, é indicativo de um grande esforço de política educacional. Seria possível fazer ra-
ciocínio semelhante com base um uma medida “transformada” de escolaridade média, que
tivesse uma escala de variação de 0 a 1? (Jannuzzi, 2002, p.65)

Na visão de Jannuzzi (2002), pouco faz sentido realizar manipulações aritméticas


com indicadores de naturezas tão distintas, como no caso do IDH. Esses indicadores refe-
rem-se a eventos e escalas de medida de natureza completamente distinta, muito diferen-
te do que sucede com os índices de preços ou PIB (construídos a partir de indicadores eco-
nômicos de mesma natureza dimensional – variações de preços ou valores monetários).
Um outro conjunto de limitações vinculado ao IDH relaciona-se ao fato de que o
processo de medição do desenvolvimento humano é baseado em grandes médias nacio-
nais que terminam por ocultar as disparidades existentes no interior de cada país. Ainda
que a desigualdade possa ser considerável entre os indicadores educacionais e de saúde (no
caso, a esperança de vida), é na distribuição de renda que ela se manifesta de forma mais
contundente. No Relatório do Desenvolvimento Humano de 1994, o PNUD calculou um
IDH ajustado em função da distribuição de renda. A metodologia consistiu em dividir a
participação dos 20% mais pobres na renda pela participação dos 20% mais ricos e mul-
tiplicar esse quociente pelo IDH geral do país, obtendo-se assim o IDH ajustado em razão
da distribuição de renda.
Em decorrência da disponibilidade de informações, essa experiência foi realizada
para um conjunto de 55 países. Uma vez que nenhum país possui uma perfeita distri-
buição de renda, o ajuste propiciou redução do IDH em todos os países. Entretanto, es-
se efeito foi bastante significativo para alguns países, e em especial para o Brasil. Ao in-
troduzir-se a dimensão distributiva da renda, o IDH do Brasil em 1992, que era de 0,756,
reduz-se significativamente para 0,436, fazendo que o país passasse da condição de inte-
grante do grupo de países com médio desenvolvimento humano (IDH entre 0,500 e
0,799) para o de baixo desenvolvimento humano (IDH inferior a 0,500). Ademais, em
decorrência desse ajuste, o Brasil perderia sete posições no ranking, figurando como o se-
gundo país em desenvolvimento a mais rebaixar sua posição – não apresentando desem-
penho pior do que apenas o devastado país africano de Botswana, que perdeu oito posi-
ções no ranking.
Como mostra o Relatório de Desenvolvimento de Cuba (PNUD, 1997), se no cômpu-
to do IDH fosse incorporado um indicador de desigualdade na distribuição de rendimen-
tos,4 o “desenvolvimento humano” sofreria fortes reveses. Países como Cuba e outros da ex- 4 Como a distância do ran-
king relativo entre PIB e IDH
tinta União Soviética subiriam no “ranking mundial” do desenvolvimento, distanciando-se alcançado pelos países.

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ainda mais de países como o Brasil, da América Latina e do Oriente Médio. Com tal im-
plementação metodológica, Cuba subiria quarenta posições no ranking de países de maior
desenvolvimento humano. A Arábia Saudita, por sua vez, cairia, 44 posições nesse ranking.
Uma outra séria limitação do IDH consiste em ocultar mais do que revelar, princi-
palmente no concernente ao superdimensionamento do que se costumou chamar de
“progresso”. A problemática reside no fato de que o “avanço” termina sendo refletido ex-
clusivamente por evoluções estritamente quantitativas dos indicadores, sem nenhuma
alusão ao padrão qualitativo de desenvolvimento efetivo do país. Rocha (2003) enfatiza
que o IDH não trouxe uma solução adequada para a comparação e o monitoramento da
incidência de pobreza nos diferentes países. Mesmo abstraindo as dificuldades de garan-
tir a comparabilidade em razão de especificidades culturais, isso se deve ao fato de que to-
dos os indicadores utilizados na construção do IDH são médias, o que mascara a ocorrên-
cia de situações extremas associadas à desigualdade de bem-estar entre indivíduos. Nesse
sentido, por exemplo, o IDH não permite diferenciar, a um dado nível de PIB per capita,
qual a incidência de pobreza que ocorre como resultado da desigualdade de renda em ca-
da país. Com efeito, a utilização exclusiva do PIB per capita como indicador pode enco-
brir expressivas desigualdades de renda, como ocorre no caso brasileiro.
Indiscutivelmente o IDH teve o mérito de sinalizar aos gestores públicos que o alcance
do progresso não é sinônimo exclusivo de crescimento econômico, ou seja, de exclusiva-
mente incrementar a produção de bens e serviços. Nesse contexto, foi possível introduzir
o debate de que, pelo menos, a melhoria das condições de saúde e educação da popula-
ção deve também ser considerada como integrante do processo de desenvolvimento. Con-
tudo, o conjunto dessas problemáticas aponta as limitações e falta de especificidade do
IDH para retratar avanços e retrocessos de determinadas políticas sociais, principalmente
em países de natureza como o Brasil. Diante desse contexto, o IDH apresenta pouca efe-
tividade em aferir os impactos das políticas públicas, principalmente no concernente aos
resultados e qualidade das ações multidimensionais implementadas.

A ADAPTAÇÃO DO IDH DA ESCALA NACIONAL


PARA A MUNICIPAL: O IDH-M

O IDH-M é uma versão, para os municípios, do Índice de Desenvolvimento Huma-


no ( IDH), desenvolvida, metodologicamente, pela Fundação João Pinheiro e pelo Ipea pa-
5 Na nova versão, para afe- ra o estudo pioneiro sobre o desenvolvimento humano nos municípios mineiros em
rir o nível de desenvolvimen-
to dos municípios, as dimen- 1996. O Índice foi calculado para Unidades da Federação, Grandes Regiões e Brasil, mas
sões consideradas são as
mesmas – Educação, Renda
não é comparável ao IDH, mesmo quando esses dois índices se referem à mesma unidade
e Longevidade –, mas al- geográfica e ao mesmo ano. Entretanto, ambos os índices sintetizam as mesmas três di-
guns dos indicadores usa-
dos em duas delas são dife-
mensões (Renda, Educação e Longevidade), e as principais adaptações foram feitas nos
rentes. Na Educação, o indicadores de Renda e de Educação, com o propósito de que os indicadores envolvidos
indicador número médio de
anos de estudo da popula- refletissem, com mais precisão, o desenvolvimento humano da população efetivamente
ção adulta (25 anos ou mais residente em cada município.
de idade) foi substituído pe-
la taxa bruta de freqüência à O IDH-M que integra o Novo Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (calcu-
escola; na Renda, o indica- lado com dados do Censo 2000 e recalculado para 1991) difere do IDH-M constante do
dor renda familiar per capita
média foi substituído pela Atlas do Desenvolvimento Humano (anteriormente divulgado com base nos dados cen-
renda municipal per capita
(renda média de cada habi-
sitários de 1970, 1980 e 1991).5 Na nova versão, o IDH-M tem as dimensões explicitadas
tante do município). a partir dos indicadores apresentados no Quadro 2.

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Em que pese se tratar de um índice com “marca” consolidada e de grande credibilida-


de institucional, uma vez que foi desenvolvido, adaptado e chancelado por instituições do
porte do PNUD, Ipea e Fundação João Pinheiro, o IDH-M acirra ainda mais alguns dos diver-
sos problemas inerentes já mencionados no IDH nacional. Na dimensão renda, a opção pe-
lo indicador renda municipal per capita, em lugar da renda familiar per capita média (utili-
zada no cálculo do IDH-M anterior), despreza a família como a verdadeira unidade de
consumo dos indivíduos e não contempla indicadores do nível de desigualdade da distribui-
ção da renda e de aferição da proporção de pessoas e/ou famílias situadas abaixo de determi-
nado nível de renda (proporção de famílias pobres ou indigentes, por exemplo), fundamen-
tal para o planejamento de programas voltados para maiores carências. Tal procedimento, a
partir dos próprios dados censitários, foi adotado no cálculo de outros índices, caso do Índice
de Condições de Vida (ICV), produzido por IBGE/Ipea/Fundação João Pinheiro e PNUD.
Na dimensão Educação, a principal problemática refere-se à adoção da taxa bruta de
freqüência à escola, indicador mais precário que o número médio de anos de estudo (ado-
tado no cálculo do IDH-M anterior). Isso porque, enquanto esse último indicador dá conta
da escolaridade média efetivamente alcançada pela população, até um momento determi-
nado, a taxa bruta de freqüência escolar apenas revela a parcela de pessoas (independen-
temente da idade) com acesso à sala de aula, comparada com a população em idade esco-
lar. Ademais, essa taxa não permite a identificação daqueles que, em idade escolar,
deveriam e não estão a freqüentar qualquer estabelecimento de ensino, bem como não re-
vela o grau de distorção entre idade e série cursada (indicador indireto da qualidade do
ensino), só para citar dois balizadores fundamentais das políticas educacionais, presentes
no cálculo de outros índices, como o ICV, já citado. Diante do histórico atraso escolar
existente no país, esse indicador termina por alcançar elevadas proporções, superdimen-
sionando a Educação e, conseqüentemente, o valor do IDH-M.
Na dimensão Longevidade, sobressai o problema de um único indicador (esperança
de vida ao nascer) estar sendo usado para avaliar condições de saúde e salubridade exis-
tentes no município. Embora consagrado internacionalmente como um dos indicadores
de desenvolvimento humano, a esperança de vida ao nascer, calculada a partir dos dados
censitários, apresenta severas limitações quando se trata de unidades territoriais muito pe-
quenas em termos populacionais – realidade de um expressivo número de municípios bra-
sileiros, sobretudo os nordestinos (exatamente os mais pobres).

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Quadro 2 – Dimensões e indicadores do novo IDH-M

Dimensão Educação avaliada por meio de dois indicadores:

a) Taxa de alfabetização das pessoas acima de quinze anos de idade (peso 2): Esse indicador traduz a proporção de pessoas
com mais de quinze anos de idade consideradas alfabetizadas, em relação à população total de mais de quinze anos de
idade. Baseia-se no direito constitucional de todo brasileiro a ter acesso às oito séries do Ensino Fundamental que, pe-
lo calendário normal, se encerrariam aos quatorze anos de idade, quando o indivíduo estaria apto a ler e escrever um bi-
lhete simples.
b) Taxa bruta de freqüência à escola (peso 1): Com esse indicador pretende-se aferir a parcela da população do município
que vai à escola em comparação com a população municipal em idade escolar. Resulta do somatório das pessoas (inde-
6 Estão também incluídos pendentemente da idade) que freqüentam os três níveis de ensino (fundamental, médio e superior),6 dividido pela po-
os alunos de cursos supleti- pulação na faixa etária de sete a 22 anos. Essa faixa etária, por sua vez, tem como indicativo o próprio calendário do Mi-
vos de primeiro e segundo nistério da Educação segundo o qual a maioria da população deveria estar envolvida no processo de aprendizagem entre
graus, de classes de acele-
ração e de pós-graduação
as idades de sete (quando a criança deve iniciar o primeiro ciclo do Ensino fundamental) e 22 anos (quando da conclu-
universitária. Apenas as são do ensino superior).
classes especiais de alfabe- • A dimensão Longevidade é avaliada pela da Esperança de vida ao nascer, que é um indicador que mostra o número mé-
tização estão excluídas do dio de anos que uma pessoa nascida em determinada localidade, no ano de referência, deve viver, desde que as condições
cálculo.
de mortalidade existentes se mantenham constantes. Sintetiza as condições de saúde e salubridade daquela localidade já
que, quanto mais mortes ocorrerem nas faixas etárias mais precoces, menor será a expectativa de vida nela observada. Pa-
ra o cálculo da esperança de vida dos municípios foram utilizadas técnicas indiretas a partir dos dados censitários.
• A Dimensão Renda é apontada pela Renda Municipal per capita, que indica a renda média dos indivíduos residentes no
município e é expressa em reais. Partindo dos dados do questionário da amostra do Censo Demográfico, obtém-se esse
indicador da soma das rendas de todo habitante do município (incluindo salários, pensões, aposentadorias e transferên-
cias governamentais, dentre outros), dividida pela população total residente no município (inclusive crianças e pessoas
com renda nula).

EXPERIÊNCIAS DE DESENVOLVIMENTO
DE IDH-LIKE INDICATORS NO BRASIL:
OS INDICADORES SINTÉTICOS

Premidos, por um lado, pela necessidade de atender às demandas de informação pa-


ra formulação de políticas e tomada de decisões nas esferas públicas, e inspirados, por ou-
tro, pelo sucesso “mercadológico” do IDH e IDH-M, diversas instituições de pesquisa e gru-
po de pesquisadores empreenderam esforços para desenvolvimento de medidas-resumo da
situação social – os Indicadores Sintéticos ou Índices sociais. Afinal, se o IDH ou IDH-M,
sintetizando apenas três dimensões da realidade social, parecia aos olhos do público, mí-
dia e gestores uma medida interessante – e para boa parte – inquestionável – para moni-
torar o progresso social dos países – ou melhor, o desenvolvimento humano dos países –
e servir de instrumento para balizar a distribuição de recursos de ajuda internacional, por
que não desenvolver um indicador composto de um conjunto maior de proxies do mun-
do social e potencializar seu uso como ferramenta de avaliação mais ampla da ação públi-
ca e como critério de alocação global do gasto público?
Essa questão permeia, de fato, boa parte dos documentos e relatórios que apresen-
tam os vários Indicadores Sintéticos propostos por institutos estaduais de planejamento e
estatística, centros de pesquisa, universidades e órgãos de governo, apresentados no Qua-
dro 3. Como explicitado no documento da Fundação João Pinheiro, instituição pública
responsável pela produção, compilação e análise das estatísticas públicas em Minas Ge-
rais, e criadora, juntamente com o PNUD, do IDH-M, como já mencionado, o Índice de
Condições de Vida (ICV) tinha como propósito

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avaliar e monitorar o nível de desenvolvimento humano e de condições de vida no âmbito


dos municípios ... enquanto o IDH utiliza quatro indicadores básicos ... o ICV utiliza, além
desses quatro, um conjunto de 16 indicadores ... de forma a captar da forma mais abrangen-
te possível o processo de desenvolvimento social. (FJP, 1998, p.3, grifos nossos)

Em documento semelhante, produzido no âmbito de um projeto de pesquisa fi-


nanciado pela agência de fomento em Ciência e Tecnologia do Estado do Rio de Janeiro
(Faperj), a Fundação Cide, órgão estadual responsável pelas estatísticas fluminenses, apre-
sentava o Índice de Qualidade Municipal (IQM) – em suas várias variantes – como um

índice que pretende contribuir para um maior conhecimento da realidade fluminense ... na
intenção de subsidiar Governo e Prefeituras no direcionamento de suas políticas ... com o
objetivo de capturar uma dada distância entre a realidade existente ... e o desenho de uma
sociedade ideal, na qual se vivencie um elevado grau de equidade e cidadania plena ... cruza-
mento de 42 variáveis... (Cide, 2000, p.3)

Em São Paulo, no final da década de 1990, refletindo um momento de maior acul-


turação da importância do uso de Indicadores Sociais nos meios políticos, a Assembléia
Legislativa contratou a Fundação Seade – em boa hora, vale observar, em razão das suas
dificuldades orçamentárias – para desenvolver um instrumento equivalente – o Índice
Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) – cujo propósito era oferecer “uma metodolo-
gia capaz de classificar os municípios ... para monitoramento de prioridades ... para ca-
racterizar os municípios quanto às condições de vida da população e às ações públicas di-
recionadas para seu aprimoramento” (Madeira 2001, p.7).
Nesse contexto de legitimação política, institucional e científica, dispor de um índi-
ce mais compreensivo – em informação agregada – para diversas aplicações no processo
de formulação e avaliação de políticas públicas passou a ser um compromisso assumindo
ou mesmo esperado dos técnicos em outras agências estatísticas estaduais, ao Norte e ao
Sul do país. Assim, na Bahia, a agência estadual das estatísticas públicas – Superintendên-
cia de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia – cria o Índice de Desenvolvimento Social
(IDS) e o Índice de Desenvolvimento Econômico com o propósito de oferecer

medidas de Desenvolvimento mais atualizadas ... que permitam avaliar as políticas públicas,
orientar a intervenção dos níveis de governo e instrumentar os vários segmentos da socieda-
de na demanda por melhorias ... [classificando] os municípios em ordem decrescente ... ob-
tido através da média geométrica dos escores padronizados. (SEI, 2002, p.5)

No Rio Grande do Sul, a Fundação de Economia e Estatística propôs o Índice So-


cial Municipal Ampliado (Isma) a fim de

elencar os municípios ... segundo suas condições sociais e econômicas ... em relação a qua-
tro grupo de indicadores: Condições de Domicílio e Saneamento, Educação, Saúde e Renda
... totalizando um número de 14 indicadores ... contribuindo, dessa forma, para uma aloca-
ção mais criteriosa dos recursos públicos. (Winckler, 2002, p.4)

O compromisso de dispor de uma medida sintética das condições de vida da popu-


lação para uso instrumental na gestão pública também foi assumido em outras esferas de

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governo, além do estadual. A experiência da prefeitura de Belo Horizonte é paradigmáti-


ca nesse sentido, mobilizando esforços de pesquisadores acadêmicos, técnicos e gestores
municipais, diferentes instituições (e suas bases de dados), para a criação do Índice de
Qualidade de Vida Urbana (IQVU), elaborado

para instrumentalizar uma distribuição mais equânime dos recursos públicos municipais, es-
te índice busca expressar a oferta e o acesso da população a serviços e recursos urbanos de 11
setores ... nas 81 UP [Unidades de Planejamento] ... Sua construção contou com a partici-
pação de 13 gestores setoriais e regionais que definiram os temas a serem considerados – as
“Variáveis” do índice – e, ao final, os peso com que cada variável entraria no cálculo ... A par-
tir daí, a equipe coordenadora desenvolveu extensa pesquisa com cerca de 40 órgãos públi-
cos e privados, que permitiram a formulação dos 75 indicadores ... formulados com dados
oriundos de cadastros de impostos municipais ... serviço policial de atendimento por telefo-
ne ... fiscalização sanitária, registros de administrações regionais ... Censo Demográfico IB-
GE de 1991. (Nahas, 2002, p.466)

Na esfera federal, o Inep – órgão produtor e compilador das estatísticas educacio-


nais do MEC – também se viu compelido a dispor de um “indicador sintético que refli-
ta a qualidade e o desenvolvimento do sistema educacional brasileiro no âmbito muni-
cipal e subsidie o processo de decisão e avaliação de políticas públicas educacionais...”
(Cunha et al., 2002).
Em que pese o fato de essas propostas de Indicadores Sintéticos gozarem de legiti-
midade institucional e científica (conferida pelo renome das instituições e agências de fo-
mento à pesquisa envolvidas), sua aplicabilidade como instrumentos de avaliação da efe-
tividade social das políticas públicas ou como instrumentos de alocação prioritária do
gasto social parece ser muito questionável. Ao partir da premissa de que é possível apreen-
der o “social” por meio da combinação de múltiplas medições dele, não se sabe – ao fim
e ao cabo – quais as mudanças específicas ocorridas e qual a contribuição ou efeito dos
programas públicos específicos sobre sua transformação. O que esperar de um indicador
que sintetize em uma medida só a evolução descendente das taxas de mortalidade infan-
til e de aumento das taxas de desemprego? Como retratar dois processos distintos, que ca-
minham em direções opostas do desenvolvimento social, que respondem a mediações e
determinações diferentes da política pública (ou da falta dela)? Ainda que a “soma” das
tendências “positivas” – que naturalmente dependem de quantas delas fazem parte do in-
dicador sintético – sinalize “progresso social” ou “desenvolvimento humano”, como ava-
liar as contribuições específicas dos programas públicos implementados? Como inferir,
pela mudança sinalizada em um indicador sintético, de forma mais específica o efeito ou
contribuição dos investimentos federais em saneamento básico, de um programa de saú-
de materno-infantil (vacinação, pré-natal, campanhas de aleitamento, suplementação nu-
tricional de mães), de um programa de complementação de renda ou frente de trabalho,
implementados ocasionalmente ao mesmo tempo?

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Quadro 3 – Alguns dos indicadores sintéticos propostos no Brasil

Instituição/ Índice Objetivo (seg. citações Documento


Publicação selecionadas) de referência
Fundação IDH-M: Índice de “avaliar e monitorar o nível de desenvolvimento FJP (1998)
João Pinheiro Desenvolvimento humano e de condições de vida no âmbito dos
MG Humano Municipal municípios ... enquanto o IDH utiliza quatro
indicadores básicos ... o ICV utiliza, além desses
ICV: Índice de quatro, um conjunto de 16 indicadores ... de
Condições de Vida forma a captar da forma mais abrangente possível
Municipal o processo de desenvolvimento social.”
Fundação IQM Índice de “índice que pretende contribuir para um maior Cide (2000;
Cide RJ Qualidade Municipal conhecimento da realidade fluminense ... na 2001a e 2001b)
- verde intenção de subsidiar Governo e Prefeituras no
- carências direcionamento de suas políticas ... com o objetivo
- nec. habitacionais de capturar uma dada distância entre a realidade
- sustent. fiscal existente ... e o desenho de uma sociedade ideal,
na qual se vivencie um elevado grau de equidade
e cidadania plena ... cruzamento de 42 variáveis...”
Seade – SP IPRS: Índice paulista “Em 2000, a Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo (2001)
Sistema de Responsabilidade São Paulo contratou os serviços técnicos da Madeira (2001,
Estadual de Social Fundação Seade ... desenvolver uma metodologia p.7:16)
Análise capaz de classificar os municípios ... monitoramento
de Dados IVJ: Índice de de prioridades ... para caracterizar os municípios
Vulnerabilidade quanto às condições de vida da população e às ações
Juvenil públicas direcionadas para seu aprimoramento...”
Fundação Isma: Índice Social “elencar os municípios ... segundo suas condições Winckler (2002)
Economia e Municipal Ampliado sociais e econômicas ... em relação a quatro grupo
Estatística RS de indicadores: Condições de Domicílio e Saneamento,
Educação, Saúde e Renda ... totalizando um número
de 14 indicadores ... contribuindo, dessa forma, para
uma alocação mais criteriosa dos recursos públicos.”
SEI – BA IDS: Índice de “medidas de Desenvolvimento mais atualizadas ... SEI (2002)
Superintendên- Desenvolvimento que permitam avaliar as políticas públicas,
cia de Estudos Social orientar a intervenção dos níveis de governo e
Econômicos instrumentar (sic) os vários segmentos da sociedade
e Sociais da IDE: Índice de na demanda por melhorias ... [classificando] os
Bahia Desenvolvimento municípios em ordem decrescente ... obtido através
Econômico da média geométrica dos escores padronizados.”
Prefeitura IQVU: Índice de “este índice busca expressar a oferta e o acesso da Nahas (2002)
Municipal de Qualidade de Vida população a serviços e recursos urbanos de 11
Belo Horizonte/ Urbana setores ... nas 81 UP [Unidades de Planejamento]...
PUC-MG Sua construção contou com a participação de 13
IVS: Índice de gestores setoriais e regionais que definiram os temas
Vulnerabilidade a serem considerados – as ‘Variáveis’ do índice – e,
Social ao final, os peso com que cada variável entraria no
cálculo ... A partir daí, a equipe coordenadora
desenvolveu extensa pesquisa com cerca de 40 órgãos
públicos e privados, que permitiram a formulação
dos 75 indicadores...”
Inep/Cedeplar/ Imde: Indicador “indicador sintético que reflita a qualidade e o Cunha (2002)
Nepo Municipal desenvolvimento do sistema educacional brasileiro
de Desenvolvimento no âmbito municipal e subsidie o processo de decisão
Educacional e avaliação de políticas públicas educacionais ...
[seguindo] etapas: (1) análise exploratória dos
indicadores municipais de forma a avaliar sua
adequação para análise estatística proposta;
(2) análise fatorial dos dados”

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O USO INADEQUADO DE INDICADORES SINTÉ-


TICOS COMO CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE
DE MUNICÍPIOS E BALIZADOR DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS: ILUSTRAÇÕES A PARTIR DO IDH

Além de se prestarem de forma muito limitada para o processo de avaliação das po-
líticas públicas, os indicadores sintéticos revelam problemas sérios quando da sua utiliza-
ção como critério de elegibilidade de municípios para serem contemplados com políticas
públicas específicas. O mais recente IDH-M (Índice de Desenvolvimento Humano Muni-
cipal) ilustra bem a referida problemática. A seguir, serão utilizados alguns exemplos em-
píricos da problemática do uso do IDH-M como balizador e critério de escolha de muni-
cípios para implementação de políticas públicas.
Supondo-se a implementação de uma política pública de algum ministério da área
social voltada para a melhoria das condições nutricionais e de vida das crianças de zero a
seis anos, mais vulneráveis socialmente: o critério comumente usado seria eleger um de-
terminado contingente de municípios com base no IDH-M. Apenas para efeito de ilustra-
ção, considerem-se os cem municípios do país de menor IDH-M no ano de 2000.
Utilizando-se, contudo, um outro indicador facilmente disponível e mais apropria-
do e refinado para contemplar com maior precisão o público-alvo da política, os resulta-
dos são bastante diferentes em comparação com os municípios selecionados pelo IDH.
Considerando-se o indicador referente à proporção de crianças na primeira infância (de
zero a seis anos) residentes em domicílios particulares permanentes cujo responsável au-
fere renda até somente dois salários mínimos (SM) mensais, algumas constatações saltam
aos olhos. Primeiramente, com base nesse indicador, apenas 26 municípios (menos de um
terço) do grupo de cem municípios selecionados pelo IDH-M continuariam a fazer parte
daqueles que seriam contemplados pela política pública.
Em segundo lugar, observam-se algumas severas discrepâncias entre alguns municí-
pios que seriam ou não contemplados pela política pública em razão do seu IDH-M e,
conseqüentemente, de sua posição no ranking, vis-à-vis sua efetiva situação com base no
outro indicador aqui proposto para efeito de comparação. No município cearense de Pi-
res Ferreira, por exemplo, cerca de 96,0% das crianças de zero a seis anos residiam em
domicílios cujo responsável recebia até dois SM mensais, configurando-se na nona maior
proporção do país ante os 5.507 municípios brasileiros existentes no ano de 2000. Entre-
tanto, como esse município possui IDH de 0,606 e está situado na 4.553ª posição no
ranking nacional, não seria contemplado pela política já que não figura entre os cem mu-
nicípios de pior IDH do país, distando no mínimo 855 posições para que figurasse nes-
se critério de elegibilidade do IDH – que no caso contemplaria municípios da 5.408ª à
5.507ª posição.
O município pernambucano de Manari seria o primeiro a fazer parte dos cem con-
templados, já que apresenta o menor IDH do país (0,467) e figura, por conseguinte, na
5.507ª posição do ranking nacional. A discrepância reside no fato de que o município de
Manari possui 51,7% de crianças de zero a seis anos residentes em domicílios com res-
ponsáveis recebendo até dois SM, ou seja, uma proporção de cerca de 44 pontos percen-
tuais inferior daquela existente no município de Pires Ferreira (cuja proporção é de
96,0%), conforme o Quadro 4. Ademais, segundo esse critério, enquanto Pires Ferreira
apresenta a nova maior proporção do país, enquadrando-se como essencialmente priori-
tário do ponto de vista da política aqui preconizada, o município de Manari – em que pe-

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se possuir o menor IDH do país – apresentava apenas a 4.021ª maior proporção de crian-
ças residentes em domicílios vulneráveis, distando sobremaneira de ser contemplado pe-
la política pública, no caso do uso desse indicador como critério de elegibilidade.

Quadro 4 – Comparativo entre o IDH-M e indicador alternativo. Municípios seleciona-


dos, 2000

Municípios IDH Posição % Crianças de 0 a 6 anos Posição


Brasil Chefes c/ renda < 2 SM Brasil
Pires Ferreira 0,606 4.553ª 96,0 9ª
Manari 0,467 5.507ª 51,7 4.021ª
Fonte: IBGE e PNUD/Ipea/FJP.

Tal problemática do uso do IDH se faz presente quando se confronta esse critério de
elegibilidade de municípios com diversos outros indicadores mais refinados para atender
aos mais variados fins de políticas públicas, inclusive no âmbito das unidades da federação.
Foge ao escopo do presente texto demonstrar as mais diversas formas de manifestação des-
sa problemática. Entretanto, a seguir será explicitado apenas mais um exemplo que permi-
te visualizar novas dimensões dessa questão, fazendo-se uso de outro indicador e outra es-
cala territorial com o intuito de demonstrar a variabilidade de tipologias dos problemas.
Considere-se agora a necessidade de eleger municípios para implementar uma polí-
tica pública direcionada para a melhoria das condições de saneamento dos domicílios.
Num dos estados nordestinos mais pobres (Bahia), suponha-se que se adotou o IDH-M co-
mo critério para definição dos cem municípios mais pobres a serem privilegiados com
ações direcionadas para a infra-estrutura domiciliar no concernente ao saneamento. Da-
do que o Estado da Bahia possuía 415 municípios no ano 2000, seriam contemplados pe-
la política pública aqueles classificados da 316ª à 415ª posição segundo a ordem decres-
cente do IDH. Nesse caso, os municípios de Ipecaetá (326ª posição no ranking) e Banzaê
(328ª posição), que possuem o mesmo IDH-M (0,592), estariam incluídos. Entretanto, fa-
zendo uso de um indicador mais refinado e apropriado, observa-se que a proporção de
domicílios com saneamento inadequado7 era de apenas 8,2% em Banzaê (15ª menor pro- 7 Domicílios com escoadou-
ro ligados à fossa rudimen-
porção do estado), enquanto alcançava 71,1% em Ipecaetá (21ª maior proporção do Es- tar, vala, rio, lago ou mar e
tado), sendo, portanto, cerca de nove vezes superior (ver Quadro 5). outro escoadouro; servidos
de água proveniente de po-
ço ou nascente ou outra for-
Quadro 5 – Comparativo entre o IDH-M e indicador alternativo. Municípios seleciona- ma com destino do lixo quei-
mado ou enterrado, ou
dos, 2000 jogado em terreno baldio.

Municípios IDH Posição % Domicílios com Posição


Bahia saneamento inadequado Bahia
Ipecaetá 0,592 326ª 71,1 21ª maior
Banzaê 0,592 328ª 8,2 15ª menor
Fonte: IBGE e PNUD/Ipea/FJP.

Diante desse contexto, pode-se inferir mais uma dimensão da problemática de uti-
lização do IDH-M no âmbito das políticas públicas: municípios com o mesmo IDH – in-
clusive os mais “pobres” – podem apresentar requerimentos de políticas sociais totalmen-
te distintos.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em que pesem as mais diversas limitações metodológicas, conceituais e inadequa-


ções de uso de Indicadores Sintéticos e do IDH no âmbito das políticas públicas, não se
pode deixar de reconhecer os efeitos positivos – e não antecipados – que a criação, a pro-
posição e o uso deles têm gerado nas esferas técnicas e políticas no país. Nesses últimos
quinze anos, a cultura de uso de indicadores sociais certamente se fortaleceu no país, con-
ferindo legitimidade de diversas naturezas aos Indicadores Sintéticos.
A legitimidade social dessas propostas tem se demonstrado pela visibilidade e freqüên-
cia que os Indicadores Sintéticos têm conferido às questões sociais na mídia – pelo forma-
to apropriado para a síntese jornalística – e à instrumentalização política do movimento so-
cial e das ONG no monitoramento os programas sociais. O fato de que alguns desses
indicadores foram criados sob encomenda – e mesmo com a participação – de gestores pú-
blicos e legisladores certamente lhes confere legitimidade política. O fato de que os índices
acabam aparentemente “funcionando bem, apontando o que se espera que apontassem” –
as iniqüidades, os bolsões de pobreza etc. – garante-lhes também alguma legitimidade téc-
nica. Eles também desfrutam de legitimidade científica, já que vários desses projetos têm
obtido financiamento de agências nacionais e internacionais de fomento à pesquisa. Por
fim, a legitimidade institucional dessas propostas se sustenta no fato de terem servido de
instrumento de garantia do espaço institucional das instituições de estatística e planeja-
mento em um quadro de forte contingenciamento e corte de verbas no setor público.
Tais legitimações não devem esconder as graves violações a princípios básicos das
boas práticas da Pesquisa Social Empírica e do uso malinformado dessas medidas como
critérios únicos e “neutros” na priorização dos recursos públicos. Afinal de contas, persis-
tem os problemas decorrentes das limitações que representa a utilização de um só núme-
ro para dar conta de fenômenos multidimensionais em unidades territoriais continentais
marcadas por severas desigualdades socioeconômicas tanto entre regiões quanto entre gru-
pos populacionais (segundo sexo, cor ou raça, situação do domicílio etc.) a exemplo de
países como o Brasil.
Diante desse contexto, o IDH tende a obscurecer e simplificar a multiplicidade de as-
pectos que envolvem a vulnerabilidade social e a pobreza. Uma mesma classe de IDH-M
pode abrigar, dada a tendência homogeneizadora de certos subíndices (como o de Longe-
vidade, em particular), municípios de níveis de desenvolvimento muito diversos quando
se observam os indicadores de saneamento básico (ausentes do cálculo do IDH-M e pre-
tensamente captados com o IDH-M Longevidade), conforme demonstrado anteriormente.
A média aritmética usada no IDH-M termina por homogeneizar realidades distintas, colo-
cando muitas vezes no mesmo patamar municípios abastados que apresentam precárias
condições sociais e municípios com melhores condições sociais apesar de serem relativa-
mente pobres (segundo o nível de renda per capita).
O IDH-M impede, portanto, a identificação de municípios segundo suas carências de
políticas sociais específicas. Essa limitação faz que o IDH-M não seja robusto para a sele-
ção de municípios que serão alvo de políticas públicas, uma vez que municípios com mes-
mo IDH-M podem apresentar requerimentos de políticas sociais completamente distintos.
Municípios com problemas de esgotamento sanitário, combinado com alto analfabetismo
e baixa renda, demandam programas integrados de combate à exclusão social, diferente-
mente de outros em que as carências sociais de políticas são mais específicas, no campo
da educação, da saúde ou do trabalho/assistência social.

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A busca de uma medida quantitativa sintética da situação social tem uma história José Ribeiro Soares
Guimarães é diretor de Es-
antiga na comunidade de Estatísticos e Pesquisadores Sociais, como ilustra a epígrafe des- tudos e Pesquisas da SEI/
BA, mestre em Estudos Pop-
te trabalho, extraída da exposição de Neumann-Spallart na assembléia geral do Instituto ulacionais e Pesquisas Soci-
Internacional de Estatística em 1887 realizada em Roma. Tão antiga quanto essa busca é ais da Ence/IBGE, professor
da Facet e da Unyahna, e
a descrença de que isso seja possível, como revelam os comentários de vários pesquisado- membro da diretoria da As-
res acerca do trabalho do autor no referido congresso. sociação Brasileira de Estu-
dos Populacionais (Abep).
E-mail: ribeiro@sei.ba.gov.br

Paulo de Martino Jannuzzi


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS é professor da Escola Na-
cional de Ciências Estatísti-
cas do IBGE, pesquisador
CARDOSO, A. L. Indicadores sociais e políticas públicas: algumas notas críticas. Propos- do CNPq no projeto "Infor-
mação estatística no ciclo
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A B S T R A C T Social Indicators and Public Policy is one of the mutidisciplinary re-


search fields on Social Sciences that has been deserving growing interests in universities, research
centers and statistical agencies, as it can be seen by the proposoals of synthetic indicators deve-
lop to resume the social context. This paper presents a critical analysis of these social measures,
begining with the Human Development Index calculated for cities and towns in Brazil and co-
vering other indicators proposed on the last 10 years. Those measures have been important to
bring social themes like poverty and exclusion to the national political agenda. But as it is dis-
cussed here, those measures have conceptual and methodologycal problems, that should be
known by the ones that use them to social policy making, specially at local scale social programs.

K E Y W O R D S Social indicators; synthetic indicators; human development index;


public policy; planning.

90 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5
CONSENSUALISMO E
LOCALISMO NA COMPETIÇÃO
INTERTERRITORIAL
A EXPERIÊNCIA DA AGENDA 21
NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

G U S TAVO D A S N E V E S B E Z E R R A

R E S U M O As Agendas 21 locais, propugnadas pelos compromissos assinados na Rio-


92, apresentam-se na arena pública como dinâmicas de articulação social destinadas a asso-
ciar políticas públicas de ordenamento territorial a dinâmicas participativas e preocupação
com o meio ambiente. O presente artigo discute as implicações dos formatos institucionais e
dinâmicas organizativas das Agendas 21 municipais desenvolvidas no Estado do Rio de Ja-
neiro para a distribuição de legitimidade, autoridade e poder sobre os processos de decisão
com impactos sobre o uso e a apropriação de recursos do território. A questão de fundo reside
em verificar em que medida pressões democratizantes por parte da sociedade civil podem es-
tar sendo respondidas com propostas despolitizantes, pelas quais a política estaria sendo subs-
tituída por uma gestão que se quer consensual de um ambiente que, entretanto, apresenta ca-
racterísticas socioculturais múltiplas.

PA L AV R A S - C H AV E Planejamento ambiental; localismo; Agenda 21.

A Agenda 21 é o documento assinado por 170 governos de países participantes da


Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – a Rio-92, apre-
sentando uma série de diretrizes para o desenvolvimento sustentável, dentre elas a elaboração
de Agendas 21 pelos governos locais. Desde o fim da Conferência de 1992, muitos muni-
cípios iniciaram a experiência de implantação de Agendas locais, partindo, com freqüência,
de um conjunto de preceitos e metodologias difundidos pelo Conselho Internacional para
Iniciativas Ambientais Locais (ICLEI), agência internacional sediada no Canadá e voltada pa-
ra o estímulo de instâncias locais de governo. Muitos municípios brasileiros começaram a
implementar suas Agendas 21 locais mediante Fóruns, Conselhos e outros formatos parti-
cipativos e de formação de consenso, procurando promover a interação de diferentes segmen-
tos sociais em torno do que se mostra entender por princípios da sustentabilidade.
A Agenda 21 local veio assim se constituindo numa instância de articulação social
apresentada como capaz de associar políticas públicas de ordenamento territorial a dinâ-
micas participativas no tratamento das preocupações com o meio ambiente. Uma vasta li-
teratura tem disseminado, no plano internacional, uma linguagem peculiar compreen-
dendo “ferramentas de transformação” e “elementos de governança local”, definindo
modelos de hierarquização espaço-temporal na distribuição de ações e instituições, confi-
1 Cf. Roberts (2000, p.21),
gurando o que se entende por “passos para o desenvolvimento sustentável”.1 Hordijk (1999, p.15), Velás-
quez (1998, p.30), Freeman
O presente artigo pretende discutir as implicações dos formatos institucionais e di- et al. (1996, p.71-3) e Sel-
nâmicas organizativas da Agenda 21 local, desenvolvida no Estado do Rio de Janeiro pa- man (1998, p.536-7).

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5 91
C O N S E N S U A L I S M O E L O C A L I S M O

ra a distribuição de legitimidade, autoridade e poder sobre os processos de decisão que


apresentam impactos sobre o uso e a apropriação de recursos territorializados. Para tan-
to, foram identificados os atores sociais envolvidos na Agenda 21 local, bem como suas
estratégias argumentativas relativas às noções de participação, meio ambiente, sustenta-
bilidade, práticas ambientalmente benignas e parceria. A questão teórica de fundo resi-
de em verificar em que medida pressões democratizantes por parte da sociedade civil po-
dem estar sendo respondidas com propostas despolitizantes, pelas quais a política estaria
sendo substituída por uma gestão que se quer consensual de um ambiente que, entretan-
to, apresenta características socioculturais múltiplas. Temos por hipótese que a criação
de redes locais em nome da necessidade de participação nas políticas territoriais “am-
2 Adotamos aqui o mesmo bientalizadas”2 pode integrar um movimento mais geral de despolitização das práticas
recurso que Leite Lopes
(2004, p.217): usamos o
de governo.
neologismo "ambientaliza- Nosso esforço analítico procurou evidenciar como a Agenda 21 no Estado do Rio
ção" para designar o proces-
so histórico de construção de Janeiro se articulou com a esfera política – instância de construção e manifestação das
de novos fenômenos pelos vontades de distribuição do poder. O material empírico observado foi constituído pelos
quais pessoas e grupos so-
ciais interiorizam as diferen- discursos e práticas que associam políticas públicas de ordenamento territorial, meio am-
tes facetas da questão públi- biente e dinâmicas participativas no Estado do Rio de Janeiro, com atenção particular aos
ca do meio ambiente.
casos da Agenda 21 do Morro do Preventório em Niterói, do município de Angra dos
Reis, e da ilha de Paquetá, no município do Rio de Janeiro. A pesquisa que deu origem a
este texto foi realizada por meio de entrevistas com atores relevantes, leitura de documen-
tos e observação de algumas reuniões de implementação da Agenda 21 no Estado do Rio
de Janeiro.

HISTÓRICO E FORMATO INSTITUCIONAL

Em observância ao acordo firmado com a Comissão Pró-Agenda 21 do Rio de Ja-


neiro ainda no período eleitoral, o então governador Anthony Garotinho instituiu por de-
creto a “Comissão Executiva da Agenda 21 Rio”, em 5.5.1999, com base na Lei
n.2.787/97 aprovada pela Assembléia Legislativa. No mesmo decreto, estipulou-se como
meta a apresentação de uma “cesta de programas e projetos prioritários”, após um ano de
exercício da Comissão Executiva. Desde o início, essa Comissão identificou um desafio
fundamental: quebrar o que acreditava ser uma lógica estritamente setorial que atravessa-
ria as diversas secretarias e órgãos executivos do governo do Estado. Em contraste, tentar-
se-ia construir propostas “transversais”, caracterizadas por introduzir a noção de “desen-
volvimento sustentável” nas pastas que não compõem estritamente o aparato ambiental
do governo do Estado. Para isso, a Comissão acreditou ter descoberto uma “metodologia
simples”: cada secretaria deveria selecionar um ou mais projetos que contemplassem uma
dimensão do chamado “desenvolvimento sustentável”. Apresentando os projetos numa
rodada de discussão promovida pelo grupo executivo, o consenso em torno deles seria tra-
balhado e resultaria, então, no primeiro Programa Estadual da Agenda 21 Rio de Janeiro
(L. Souto in Boletim, n.1, p.1).
A função inicial à qual se dedicou a Comissão Executiva da Agenda estadual foi a de
divulgar o instrumento e disseminar os seus princípios e postulados nos municípios do
Estado. Nos dias 2 e 3 de dezembro de 1999, realizou-se a “Primeira Conferência Esta-
dual Fluminense da Agenda 21”, com a presença de mais de quinhentas pessoas, entre
empresários, representantes de universidade e centros de pesquisa, ONGs, e o que foi iden-

92 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5
G U S T A V O D A S N E V E S B E Z E R R A

tificado como “cidadãos comuns”, além de quarenta prefeitos municipais do Estado. Ne- 3 Mais especificamente, ca-
la organizaram-se três grupos de trabalho (GT) expressivos das principais preocupações e da município tinha direito a
duas vagas: uma obrigato-
objetivos da Comissão estadual: 1) suporte financeiro e recursos, 2) mobilização e infor- riamente pertenceria a um
mação e 3) parceria e formação de consensos. técnico governamental, en-
quanto a outra, a um mem-
Com o mesmo intuito de divulgar a Agenda e seus princípios, a Comissão organi- bro de "organização social
zou “cursos para gestores" por região, como a Baixada Fluminense e a Região dos Lagos. local", estando o poder mu-
nicipal, portanto, livre para
As prefeituras convidadas a participar dos fóruns e cursos para gestores faziam de próprio optar entre um representan-
punho o recrutamento dos atores sociais que representariam cada município, entre mem- te do setor empresarial ou
da sociedade civil. Os úni-
bros do poder público, do empresariado e da sociedade civil.3 Um consórcio composto cos critérios sugeridos para
tal recrutamento seriam o
por várias ONGs foi designado responsável por ministrar os cursos. "potencial multiplicador" e a
Podemos observar inicialmente que antes de se discutir uma agenda específica do Es- "capacidade de estabelecer
parcerias" da entidade.
tado, como previa o decreto, foi priorizado o fortalecimento do “local”: a Agenda es-
tadual, ao menos nesse primeiro momento, seria o resultado do mosaico de agendas mu- 4 A estratégia para conven-
cer os setores empresariais
nicipais, com o Estado sendo apenas o articulador das experiências localizadas. Por a adotar práticas "sustentá-
exemplo, a Conferência Regional Sul Fluminense, realizada em julho de 2000, foi mais veis" é, em geral, a de ape-
lar para a própria lógica de
um exercício de sensibilização dos municípios envolvidos em promover suas próprias mercado, que hoje em dia
Agendas do que uma tentativa de pensar a especificidade integrada da região Sul do Es- beneficiaria mais, em ter-
mos econômicos, aquele
tado como um todo. A estratégia adotada foi a de apresentar a experiência dita “exemplar” que não "desperdiça" recur-
sos, contendo seus gastos
de Volta Redonda e incentivar os demais municípios a tomarem-na por modelo. Vale lem- em energia, água e em ma-
brar que o engajamento na Agenda é opcional; daí o esforço de sensibilização executado térias-primas extraídas do
meio ambiente.
pela comissão Pró-Agenda com vistas a conseguir a adesão das prefeituras. Esse caráter
não-obrigatório da Agenda já evidenciava uma importante diferenciação com relação a 5 Cf. Exposição de Aspásia
Camargo, na ocasião, chefe
outros instrumentos de ordenamento territorial consagrados, como o Plano Diretor, obri- da assessoria técnica da se-
gatório em cidades com mais de vinte mil habitantes. cretaria-geral da Presidência
da República, na Conferên-
As conferências de divulgação da Agenda, tais como a I Conferência Estadual e a cia Regional Sul-Fluminense
Conferência Sul Fluminense, além da prática de exibir as experiências exemplares de al- da Agendas 21.

guns municípios, caracterizaram-se pela tentativa de levar alguma sensibilidade ambien- 6 Essa participação integra-
da entre Estado, empresaria-
tal aos técnicos da administração pública e aos empresários, mediante a exposição de al- do e sociedade civil, visando
guns conceitos e princípios considerados portadores da “sustentabilidade”.4 Um aspecto ao consenso entre as par-
tes, é propalada pelos coor-
fundamental seria, ainda, o de mostrar à sociedade o quanto o empresariado industrial já denadores da Agenda esta-
se estaria modificando, adquirindo uma satisfatória racionalidade ecológica. A exibição dual como um "Novo Projeto
Civilizatório", construído em
das novas virtudes do empresariado veio sempre acompanhada da sensibilização para a oposição ao que identificam
importância de a sociedade civil construir uma relação de parceira com esse ator, utilizan- como um antigo modelo da
"construção do inimigo" na
do-se do raciocínio de que é ele o “maior responsável pelo desenvolvimento”5 na noção relação entre esses setores.
de desenvolvimento sustentável proposta pela Agenda. Percebe-se já aí que, nas Agendas
7 Segundo Maricato (1997,
21, os empresários deveriam ser aceitos como atores do planejamento,6 em contraposição p.114-5), o planejamento
modernista consolidado no
à concepção de tradicionais instrumentos de ordenamento territorial, em que a atuação período do Welfare State eu-
desses deveria ser regulada pelos dispositivos de planejamento governamental.7 ropeu, que ao menos no ní-
vel teórico repercutiu no pla-
No Estado do Rio de Janeiro, as experiências que podem ser destacadas são as da pró- nejamento territorial no
pria capital, de Angra dos Reis e de Volta Redonda, sendo esses também exemplos ampla- Brasil, supunha que as dis-
torções de mercado, consi-
mente utilizados para sensibilizar outros municípios. É significativo que essas três sejam deradas indutoras de fenô-
também as cidades marcadas pelas problemáticas ambientais mais notórias do Estado, onde menos sociais perversos
como o desemprego e a
historicamente constituíram-se embates socioambientais de expressão e onde atualmente se concentração da proprieda-
procura desvincular a imagem das cidades da imagem da poluição ou do perigo ambiental. de fundiária urbana, deve-
riam ser corrigidas pelo Es-
No item que trataremos a seguir, aprofundaremos a investigação dessa contigüidade tado, o que concedia a esse
último a primazia sobre os
entre a preexistência de conflitos socioambientais históricos e o desenvolvimento de setores privados no papel
Agendas municipais, esforço que pode contribuir para uma melhor compreensão da na- de estruturar o território.

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5 93
C O N S E N S U A L I S M O E L O C A L I S M O

tureza e da dinâmica que assumiram as Agendas 21 no Estado do Rio de Janeiro, seja nos
diversos níveis locais (nos municípios) seja em sua costura mais abrangente, no nível de
unidade estadual da federação.
Antes de nos debruçarmos analiticamente sobre a experiência da Agenda 21 no Es-
tado do Rio de Janeiro, cabe, porém, esclarecer que não foi atingida a meta proposta pe-
lo decreto que a instituiu, aquela tida como de “fácil” realização pela Comissão Estadual,
que para ela elaborara uma “metodologia simples” (L. Souto in Boletim, n.3, p.1): não fo-
ram apresentadas, ao final da data marcada, dezembro de 2000, “as cestas de programas
e projetos prioritários”, que, contando com a participação de cada Secretaria de Estado,
seriam submetidas às rodadas de discussão organizadas pelo grupo executivo da Agenda.
A falha, ou, na melhor das hipóteses, o atraso dos operadores da Agenda 21 Rio em cum-
prir a meta estipulada, talvez não tenha sido somente fruto de uma eventual inoperância
do grupo organizador, muito menos um produto do acaso. Sugerimos aqui que essa cau-
sa tem alguma relação com o modo como a Agenda foi situada no contexto das políticas
governamentais estaduais e municipais, modo esse que, segundo nossa hipótese, encon-
tra-se condicionado pela própria natureza do entendimento que se tem do instrumento,
o que nos esforçaremos a determinar a seguir.

MARCOS ANALÍTICOS PARA


UMA AGENDA “CAMALEÔNICA”

Qualifica-se, em diversos momentos, a Agenda 21 do Estado do Rio de Janeiro co-


mo um instrumento de planejamento e gestão efetivo das relações entre o desenvolvimen-
to e o meio ambiente, capaz de contribuir para a superação do dilema “Estado versus mer-
8 Cf. L. Souto, Boletim do cado”,8 representando também uma instância governativa exemplar para o redesenho da
Grupo Executivo da Agenda
21 Rio, n.1,p.1.
esfera estatal, dadas as suas características tidas como “descentralizantes”. Nessa perspec-
tiva, ficam claras as pretensões de seus promotores de virem a influenciar concretamente
o rumo das políticas públicas de ordenamento ambiental no território fluminense.
Em certas ocasiões, admite-se, ainda, outra apresentação da Agenda, mais modesta
em suas pretensões. Essa segunda perspectiva a identifica como um fórum privilegiado de
discussões, como um instrumento que visa contribuir para o “renascimento do espaço pú-
blico” discursivo. Não raro, ambas as concepções são apresentadas pelos mesmos docu-
mentos ou sujeitos.
Na prática, entretanto, observaremos que o instrumento foi sendo encaminhado de
uma forma mais próxima a essa segunda concepção, como uma espécie de dispositivo
promotor de uma dinâmica discursiva voltada principalmente para a disseminação social
de certos valores, tidos como “eticamente mais elevados” (L. Souto in Boletim, n.2, p.1)
por seus proponentes: preservação do meio ambiente, desenvolvimento com distribuição,
afirmação do papel da mulher na sociedade, além da união de agentes da administração
pública, empresários e sociedade civil em torno de objetivos comuns do “desenvolvimen-
to sustentável”, para citar apenas os principais. Essa redução da Agenda à sua função
“conscientizadora” evidenciou-se em diversos momentos de nossa observação empírica,
como nos eventos voltados para a educação ambiental, e no próprio escopo de sua “me-
todologia simples” (cada Secretaria de Estado tendo como meta mínima engajar-se em pe-
lo menos um tópico que estivesse de acordo com os propósitos da agenda), cujas ambi-
ções instrumentais por influenciar o ordenamento ambiental são bem restritas.

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G U S T A V O D A S N E V E S B E Z E R R A

A duplicidade das definições e, ao mesmo tempo, a prevalência de uma concepção


mais dialógica do que governativa da Agenda 21 chegaram claramente ao nível institucio-
nal, conforme pôde ser observado no processo de constituição da Agenda 21 da cidade
do Rio de Janeiro. Inicialmente, o projeto de lei que visava instituir a Agenda 21 na ca-
pital fluminense indicava, logo em seu artigo 1º, que o programa tinha a finalidade de
“normatizar, facilitar e integrar as ações necessárias ao planejamento sócio-econômico-
ambiental participativo” (Comissão Pró-Agenda 21, n.2) na cidade. No entanto, na ver-
são do “Programa da Agenda 21” sancionada pelo prefeito do município do Rio de Janei-
ro, as noções de normatização e planejamento foram suprimidas, e em seu lugar ficou a
idéia de “formulação de políticas públicas voltadas para a implementação do desenvolvi-
mento sustentável...”.
A quem busca compreender esse instrumento, impõe-se, portanto, o desafio de en-
contrar as razões que induzem a Agenda 21 Rio a ser concebida de uma forma híbrida
que, se não apresenta uma contradição extrema entre seus dois discursos de legitimação,
evidencia um grau significativo de imprecisão quanto à sua natureza e finalidade.
Nossa hipótese é de que o desenvolvimento da Agenda 21 Rio, como um instrumen-
to de gestão com feições que chamamos de “camaleônicas”, pode ser mais bem compreen-
dido e qualificado somente a partir da consideração dos contornos mais gerais que o pla-
nejamento territorial e as práticas governativas vêm hoje assumindo em escalas globais.
Nosso estudo de caso mostrar-se-á uma expressão a mais desse conjunto de práticas de
gestão que gradativamente vêm se disseminando no mundo, acompanhando os movi-
mentos de internacionalização intensificada dos fluxos econômicos, financeiros e discur-
sivos. Ressalve-se, entretanto, que tais movimentos internacionalizantes encontraram aqui
terreno fértil, por certo, em razão das características históricas do ordenamento territorial
no Brasil. Compreendemos assim a Agenda 21 Rio como a expressão de três cenários his-
tóricos mais amplos: 1) do novo planejamento territorial, 2) da nova esfera simbólica da
política: a “pós-democracia consensualista” e 3) da tradição brasileira de produção de pla-
nos-discurso no ordenamento territorial.
De nossa tríade de elementos, podemos dizer que os dois primeiros são determinan-
tes dinâmicos, enquanto o último constitui o terreno com o qual interagem os outros
dois. Assim, deter-nos-emos menos detalhadamente na descrição do terceiro, mais “tradi-
cional” e referido especificamente à maneira brasileira de planejar, e por isso também mais
familiar ao estudioso do planejamento territorial. Já os dois itens primeiros, “dinâmicos”,
que exprimem respostas imediatas a questões colocadas contemporaneamente, serão ob-
jeto de mais detalhadas ponderações.
Feitas essas considerações introdutórias, podemos caracterizar individualmente esses
três panoramas que induzem o percurso das experiências da Agenda 21 no Estado do Rio
de Janeiro.

A AGENDA E O REDESENHO DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL

O “novo planejamento” possui como maior característica a adaptação da gestão go-


vernamental a uma conjuntura de competição interterritorial por empregos e investimen-
tos, à qual se somam práticas governativas mais afeitas aos esquemas de gestão de atores
empresariais privados, com ênfase na “governança” local (em detrimento de escalas mais
abrangentes, especialmente nacionais). O mais importante nesses planos são as suas in-
tenções, o sentimento genérico que provocam, atingindo subjetividades, desencadeando

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5 95
C O N S E N S U A L I S M O E L O C A L I S M O

processos em que a dimensão simbólica é acionada para construir o “bom clima de negó-
9 A transformação nos es- cio” (cf. Harvey, 1996, p.50).9
quemas de planejamento
territorial teria sido configu-
A pretensão de trazer à sociedade uma visão diferente dos atores do mercado, à qual
rada por fenômenos asso- fizemos alusão no histórico da experiência da agenda fluminense, também é um compo-
ciados à crise recessiva de
1973 como desindustrializa- nente fundamental desse novo planejamento. À diferença do planejamento que se consa-
ção, desemprego aparente- grou no mundo pós-guerra, em que se planejava para corrigir os efeitos do mercado, bus-
mente "estrutural", auste-
ridade fiscal, apelo à ca-se agora creditar à iniciativa econômica privada uma significativa parcela de
racionalidade de mercado e responsabilidade na solução dos problemas urbanos, regionais e ambientais (conforme in-
à privatização e desregula-
mentação dos fluxos finan- dica o Relatório Bründtland, que consagrou a noção de “desenvolvimento sustentável”).
ceiros (cujas operações
passam a dialogar mais di-
Ao analisar os novos contornos da “governamentalidade” urbana, David Harvey ca-
retamente com o âmbito lo- racteriza três aspectos básicos desse novo modelo de gestão:
cal). O autor defende tam-
bém que a fórmula do
planejamento "empresarial" a) A parceria público-privada: utilização do poder público local para atrair fontes ex-
não foi meramente um pro-
duto da crise, mas teria si- ternas de financiamento, novos investimentos diretos e fontes de emprego.
do, igualmente, um agente
ativo da reestruturação pro-
dutiva, do modo de acumu- b) O caráter especulativo dos empreendimentos: em sentido contrário ao que suge-
lação fordista para o modo re originalmente a noção de planejamento, joga-se com fatores probabilísticos tanto na
de acumulação flexível.
concepção como na execução de projetos (exemplo: preparação de uma cidade para can-
10 Houston, Dallas e Den-
ver teriam "atolado" no ex-
didatar-se aos Jogos Olímpicos). Seus pacotes prontos visam atrair recursos e empregos
cesso de capitais atraídos. voláteis. Geram, assim, vulnerabilidade e instabilidade no espaço, pois os recursos podem
O autor chama a atenção
para as crises de superacu-
tanto desaparecer por contingências externas como vir em excesso levando instituições à
mulação como tendências falência (cf. Harvey, 1996, p.59).10
do capitalismo.

c) Maior foco atribuído à “economia política do local” do que ao território: promo-


11 Um exemplo de planeja-
mento territorial conformado ção de empreendimentos econômicos pontuais voltados para o incremento dos serviços
nos marcos que estamos in- para trabalho, lazer e conhecimento em jurisdições bem delimitadas (exemplo: centros co-
dicando está presente nos
Eixos Nacionais de Articula- merciais, centros culturais, centros de entretenimento, escritórios etc.).
ção e Desenvolvimento dos
PPA (Planos Plurianuais de
Investimentos), Brasil em Para Harvey, as novas feições do planejamento das cidades não representam uma
Ação e Avança Brasil: "O dis-
curso governamental preten-
“autonomia relativa” do poder local, conforme crêem os apologistas desse modelo, mas,
de que se esteja inauguran- em sentido contrário, configuram uma estreita dependência aos movimentos do capital
do um novo modo de
planejar a ação do Estado, em regime de acumulação flexível.
onde este seria ‘capaz de Maricato (1997, p.123), por sua vez, chama a atenção para o fato de que os planos
exercer o papel de coorde-
nação nos marcos de uma estratégicos das cidades, um elemento do contexto ao qual estamos nos referindo, têm o
economia aberta e coman- otimismo discursivo como uma de suas principais características. Assim, seria preciso
dada pelo investimento
privado’ ... O planejamento “não mencionar os problemas e, se for possível, ignorá-los, destacar-lhes o lado positivo,
governamental empresta a
partir de então todo um re-
já que constituem sempre oportunidades para mudar o jogo. Insistir nos problemas, ou
pertório de conceitos e mo- em suas causas é atitude tida como catastrofista”.
dos de pensar do universo
empresarial ... A razão políti-
Esses novos contornos do planejamento que, segundo Harvey, estariam adquirindo
ca é substituída pela racio- características empresariais colonizam todo o espectro de sua “governamentalidade” terri-
nalidade microeconômica,
com o fim de ‘inaugurar uma torial (como o planejamento urbano e o planejamento regional,11 por exemplo), também
nova forma de relacionamen- não ficando de fora, portanto, o ordenamento ambiental. Entretanto, mais do que sofrer
to e parceria do poder públi-
co com a iniciativa privada, um mero efeito extensivo desse planejamento contemporâneo, a tutela sobre o meio am-
visando otimizar a mobiliza- biente tem se apresentado como um dos componentes mais fundamentais a delineá-lo:
ção de recursos para o pla-
nejamento governamental’" um território que tenha a sua imagem associada a um meio ambiente “saudável” dá um
(cf. BNDES – Eixos de Inte-
gração, Marco Inicial, 1998
passo à frente na competição com outras regiões também dependentes da entrada de
apud Acselrad, s. d., p.72). capitais externos. Portanto, os planos de ordenamento territorial deverão, nessa conjun-

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tura, apresentar sempre algum tipo de retórica ambientalista como estratégia de obtenção
de legitimidade.
É nesse contexto do planejamento que irrompem as Agendas 21 em todo o mundo,
em âmbito global, nacional e local, já influenciadas por esse novo cenário, o que é per-
ceptível, por exemplo, em seu apelo em favor da governança local e por buscar parcerias
público-privadas visando à elaboração de uma espécie de plano-roteiro. Em cada caso es-
pecífico de Agenda 21 local, aplicam-se esses princípios do documento global, forçosa-
mente apresentando continuidades, em maior ou menor intensidade, com aquele. O ca-
so da Agenda do Estado do Rio de Janeiro não constitui exceção. Note-se que, no caso
das Agendas 21 locais, a tendência a se tomar emprestado os esquemas do “novo planeja-
mento urbano” é ainda maior, dado que se está falando da cidade como “ator político”.

A AGENDA ESTADUAL E A NOVA DIMENSÃO SIMBÓLICA DA POLÍTICA

“Pós-democracia” é como vem sendo caracterizado na cultura política contemporâ-


nea “o paradoxo que faz valer sob o nome de democracia, a prática consensual do obscu-
recimento das formas do agir democrático”, formas tornadas redutíveis “ao jogo das com-
posições de energias e interesses sociais” (Rancière, 1996, p.104-5). Tal dinâmica vai
constituindo também seus contornos institucionais. As Agendas 21, tal como propugna-
das por suas principais fontes promotoras, parecem contribuir para esse desenvolvimen-
to, ao tentarem suprimir da esfera simbólica qualquer forma de litígio social, seja entre
capital e trabalho seja étnico, de gênero etc., que possa comprometer a autocompreensão
unitária da sociedade como uma instância portadora de entendimento entre seus mem-
bros, supostamente indiferenciados em suas aspirações e possibilidades de intervenção po-
lítica. Um todo composto de partes pretensamente equivalentes a que se designa de “par-
ceiros”. Essa dinâmica se alimenta de tecnologias de formação de consensos e busca
despedir da política os sujeitos que reivindicam o direito ao conflito. Afirma Jacques Ran-
cière (1996, p.109):

Todo litígio, nesse sistema, torna-se o nome de um problema. E todo o problema pode ser
reconduzido à simples falta – ao simples atraso – dos meios de sua solução. A manifestação
do dano deve ser então substituída pela identificação do tratamento da falta ... O interlocu-
tor democrático era uma pessoa inédita, constituído para fazer ver o litígio e constituir suas
partes. O parceiro da pós-democracia é, por sua vez, identificado à parte existente da socie-
dade que a problematização envolve na solução. Daí decorre supostamente a composição das
opiniões no sentido da solução que se impõe por si só como a mais racional, isto é, em de-
finitivo, como a única objetivamente possível.
Assim se afirma o ideal de uma adequação entre Estado gestor e Estado de direito pelo “au-
sentamento” do demos e das formas do litígio ligados a seu nome e a suas diversas figu-
ras.Uma vez despedidos os atores “arcaicos” do conflito social, não haveria mais obstáculos
para essa concordância.

Outro aspecto que caracteriza a nova esfera simbólica da política é o “consenso”


quanto à submissão do político ao econômico. A ação do Estado é largamente legitima-
da por sua impotência diante dos imperativos de acumulação do capital. Com efeito, pa-
ra o Estado, tornado “refém”, o engajamento nas causas da expansão mercantil não é mais
o seu segredo, mas a própria fonte de seu crédito político. Rancière assinala que o tema

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C O N S E N S U A L I S M O E L O C A L I S M O

12 Rancière põe a expan- da vontade comum é substituído pelo da falta de vontade autônoma na política.12
são da esfera do direito ao
lado da expansão da esfera
Enquanto isso, o Estado se envolve com o setor empresariado e com as mais variadas or-
mercantil como um compo- ganizações da sociedade civil na trama que busca despedir da política justamente os ato-
nente que vem a constran-
ger o exercício da política res que pressionam pelo controle social sobre a esfera mercantil. A forma mais acabada
hoje. Mas não nos aprofun- desse disciplinamento dos atores se encontra na disseminação das tecnologias de trata-
daremos sobre o caso do di-
reito no presente texto, por mento do litígio.
não nos servir diretamente Nesse quadro, é compreensível que a noção de “parceria” não configure, em última
para avaliar a experiência
da Agenda 21 fluminense. instância, um método para atingir resultados, mas um fim em si mesmo, visando gerar
Já a expansão das relações
de mercado nos é de gran-
uma nova forma de relação política entre Estado, iniciativa privada e sociedade civil.
de interesse para o estudo. Ao indicarmos esses fenômenos como pano de fundo da discussão, não estamos su-
gerindo aqui a existência de uma conspiração silenciosa entre os promotores das diversas
Agendas 21 que, em surdina, armariam uma espécie de golpe contra movimentos sociais
potencialmente radicalizados. Ao contrário de um esforço sistêmico e integrado, preten-
demos sugerir que, na verdade, o sucesso da disseminação das Agendas 21 entre as admi-
nistrações públicas e a iniciativa privada explicar-se-ia pela sedução exercida por um pro-
jeto em que a discursividade ambientalista justifica intenções ecológicas consensuais, que,
entretanto, tendem a não arranhar de fato os contornos da política ambiental do dado ter-
ritório, como veremos mais adiante, na próxima seção do presente trabalho.
É claro que a disseminação das Agendas 21 em todo o mundo também é resultado
das pressões exercidas pelos movimentos socioambientais. Porém, a Agenda 21 global,
que inspira todas as demais, parece muito mais ser uma resposta “estabilizadora” dos se-
tores que visam ajustar o meio ambiente sem questionar os pressupostos do desenvolvi-
mento. Em outros termos, sua dinâmica pode simplesmente oferecer uma nova fonte de
legitimidade a um modelo de desenvolvimento produtivista que vem sendo questionado
pelos movimentos ambientalistas há algumas décadas. Ao mesmo tempo, é preciso reco-
nhecer que, no Brasil, e também no caso da agenda 21 fluminense em especial, diversas
organizações ambientalistas tiveram papel ativo nesse movimento de reconfiguração sim-
bólica do conflito, pela adoção da noção de participação “parceira”.
Embora seja possível identificar separadamente, para efeitos analíticos, os dois no-
vos cenários históricos apontados antes (inovações no planejamento territorial e redefini-
ção simbólica da política), é importante ter em mente que esses fenômenos não operam
separadamente no mundo concreto, mas sim numa íntima relação de complementarida-
de em que causa e efeito se alternam entre um e outro: a pós-democracia é um panorama
resultante também do balanço de forças engendrado pelas novas formas flexíveis de pla-
nejamento e gestão (onde se apela “desesperadamente” pela unidade dos atores, a fim de
não comprometer a estabilidade necessária para capturar os almejados recursos externos),
e, por sua vez, o “empresariamento” da gestão do território é a própria expressão da pós-
democracia em sua dinâmica de buscar legitimação para as iniciativas governamentais so-
bre o território (em geral, uma forma eficaz de disciplinar os grupos que mais contestam
a ordem territorial). Um exemplo da imbricação entre o planejamento flexível e a discur-
sividade pós-democrática nos é fornecido por Asher (1994, p.88), quando identifica que
a efetiva estruturação planejada do território é escamoteada pelo discurso da parceria:
“nossa cidade será o que os cidadãos e parceiros privados fizerem dela, afirmam os prefei-
tos” citados por Asher (ibidem).

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A AGENDA E A TRADIÇÃO DOS PLANOS-DISCURSOS

Este último item, evidentemente, não se inclui na caracterização de fenômenos glo-


bais contemporâneos, sendo, ao contrário, “tradicional” e referido mais especificamente à
maneira brasileira de planejar. Acreditamos, porém, que ele também contribui para a ex-
plicação desse contraditório fenômeno, sobre o qual nos debruçaremos na próxima seção:
por um lado, a divulgação da Agenda 21 como um espaço privilegiado para a participa-
ção social nas deliberações de políticas ambientais e, por outro, a efetiva desconsideração
dessa dinâmica participativa na experiência prática. As experiências de Agenda 21 no Es-
tado parecem tanto seguir as tendências recentes que consagram um planejamento terri-
torial “frouxo”, pontual e consensualista, conforme apontamos, como também parece
acoplar-se à prática já histórica das autoridades brasileiras de produzir “planos-discurso”.
Segundo Maricato, os planos-discurso surgiram no momento em que os projetos
urbanísticos necessitaram incorporar a “questão social”, a partir da revolução de 30. En-
tão passaram também a não ser mais executados. Afirma Maricato (1997, p.119): “Ele
se transforma no plano discurso. No plano que esconde ao invés de mostrar. Esconde a
direção tomada pelas obras e pelos investimentos que obedecem a um plano não explí-
cito”. Hoje, no momento em que os instrumentos de ordenamento urbano são pressio-
nados a incorporar mais visivelmente uma questão ambiental, pela cobrança social e de
agências multilaterais nesse sentido, a Agenda 21 Rio vem se afigurando como uma ver-
são de plano-discurso destinada a satisfazer às inquietações específicas desse particular
público ambientalista.

INTERVENÇÃO, PLANEJAMENTO
E SUBJETIVIDADE

Definidos os marcos de nossa análise, mostraremos a seguir de que forma a Agenda


21 do Estado do Rio de Janeiro se estruturou como carta de intenções, roteiro mobiliza-
dor de subjetividades e neutralizador de conflitos políticos potenciais ou efetivos ineren-
tes à desigualdade ambiental prevalecente na sociedade brasileira,13 da qual a situação do 13 Cf. Rede Brasileira de
Justiça Ambiental. Declara-
Estado do Rio de Janeiro não constitui exceção. ção de lançamento. Porto
Por mais sinceros que venham a ser os propósitos dos integrantes da comissão exe- Alegre, 2002.

cutiva da Agenda 21 Estadual Rio em discutir os rumos do que se entenderia por desen-
volvimento sustentável no Estado, os verdadeiros agentes de deliberação do ordenamen-
14 Cabe lembrar que a área
to ambiental não parecem ter se mostrado sensíveis aos seus apelos. São emblemáticas as também é caracterizada por
problemática ambiental ex-
ausências do governador do Estado, do secretário de Planejamento (esse nem sequer foi pressiva, como a presença
convidado) e do próprio secretário estadual de Meio Ambiente no I Congresso Sul-Flu- de indústrias pesadas de
metalurgia e energia atômi-
minense da Agenda 21, evento que, afinal de contas, integrava doze municípios, sendo ca, além de ser uma região
que dois deles contavam com os dois processos mais avançados de elaboração de Agenda "usuária" e poluidora do Rio
Paraíba do Sul e uma das re-
21 municipais (Angra dos Reis e Volta Redonda).14 Também tem sido comum o fato que giões com maiores perspec-
as experiências de Agenda 21 se esvaziem em períodos eleitorais, tanto no nível dos mu- tivas de expansão econômi-
ca nos limites fluminenses.
nicípios como no nível da própria Comissão Executiva Estadual.15 As Secretarias de Esta-
do não concederam à Agenda 21 a atenção inicialmente prevista, o que se atesta pelo fa- 15 Tal fato foi seguidas ve-
zes citado ao longo da I
to de não haverem colaborado com a apresentação da cesta de “programas e projetos Conferência Estadual.
prioritários”, que seria integrada pela reunião de um ou mais projetos, efetivados por ca- 16 ver o histórico no início
da Secretaria, que contemplassem os princípios do desenvolvimento sustentável.16 do presente texto.

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Um caso exemplar de dissociação entre a Agenda 21 e os rumos da intervenção no ter-


ritório estadual é o da instalação da Peugeot-Citroën na área do Médio Rio Paraíba. Fora
das esferas discursivas da Agenda 21, em nada repercutiram os questionamentos da presi-
dente de seu grupo executivo, um ano antes, acerca dos reais benefícios de se manter a in-
dústria automobilística como um dos vetores de desenvolvimento do Estado, desconside-
17 "Terá sido a instalação da rando seus impactos ambientais, sociais e econômicos.17 Prova disso é que o mesmo
Peugeot-Citroën na região
do médio Paraíba um exem-
governador do Estado que instituiu a comissão executiva da Agenda 21 e lhe creditou o pa-
plo de desenvolvimento só pel de “integrar ações regionais e locais, voltadas para a harmonia entre crescimento econô-
porque ela significou a gera-
ção de mil empregos, sem mico, promoção da igualdade social e preservação do meio ambiente”, propalava, em con-
levar em conta que cada em- traste com a presidência do comitê executivo da Agenda, que a inauguração da fábrica era
prego desses custou 600
mil dólares em subsídio, sub- o “evento econômico mais importante do ano para o Rio de Janeiro”,18 e divulgou ampla-
venções e créditos?" (Bole- mente na imprensa, de forma auto-apologética, os esforços que efetuara para consolidar a
tim..., n.1, p.1). Lúcia Souto
reafirmou esse questiona- instalação do complexo industrial, envolvendo o aporte direto de mais de 120 milhões em
mento na I Conferência Sul-
Fluminense da Agenda 21.
dinheiro público para formar o capital social da empresa, treze anos de isenções fiscais (Jor-
nal do Brasil, 1.2.2000), além da duplicação da rodovia que dá acesso à fábrica.
18 "Trata-se, sem dúvida,
do capital de giro mais bara-
Por esse aspecto de “intervenção-espetáculo”, a Agenda 21 do Estado do Rio de Ja-
to do mercado", afirmou o neiro, assim como as diversas agendas municipais que compõem o seu mosaico sugerem
então governador Anthony
Garotinho no Jornal do Bra- ter como efeito principal abrir a possibilidade para que certos territórios-chave no cresci-
sil (1.2.2000, p.9). mento econômico do Estado, e que historicamente engendraram predação ambiental e
problemas sociais em seu entorno, ressignifiquem a sua imagem pública como localida-
des ambientalmente corretas, sendo essa imagem um predicado essencial para sinalizar
que ali se encontram áreas de pouco risco para o pouso de investimentos externos: uma
Agenda 21 bem-sucedida traduzir-se-ia principalmente na adesão de setores com poten-
cial de contestação, que dali por diante seriam “capacitados” ao consenso e à unidade de
esforços pelo desenvolvimento.
A inserção das Agendas locais numa dinâmica de competição interlocal por recursos
não é, de forma alguma, um fato percebido apenas por dedicados estudiosos do planeja-
mento. Antes, é um argumento utilizado abertamente na campanha por seus operadores
estaduais na busca por adesão de novos municípios. Os operadores expõem com clareza,
para quem não sabe:

O que acontece com os municípios que não elaborarem suas agendas? Vão perder o “bonde”
do desenvolvimento ... terão dificuldades de receber recursos externos para a aplicação em
seus projetos e certamente fecharão várias portas para o estabelecimento de parcerias com as di-
versas instituições envolvidas na Agenda 21. (Comissão Pró-Agenda 21, encarte especial)

Reparemos que a Agenda 21 estadual pode até questionar os perversos efeitos sociais
e ambientais do modelo do “bonde do desenvolvimento”, mas sua dinâmica concreta não
se constituiu de forma a inibir qualquer dos efeitos questionados. Assim, pode-se supor
que os recursos externos que a Agenda venha a atrair alimentem exatamente as mesmas
atividades econômicas que engendram os problemas ambientais com que o Estado do Rio
deparou na história recente.
Na tentativa de ressignificar os territórios como “ambientalmente corretos”, as ex-
periências da Agenda Estadual Rio utilizaram como tática alguns elementos marcantes
19 Alguns ocorreram a par- dos novos esquemas do planejamento e da política consensualista, tais como: a apologia
tir das agendas locais, como
de Angra dos Reis e do Mor-
da parceria público-privada, o planejamento fragmentário (ações pontuais como muti-
ro do Preventório em Niterói. rões episódicos de limpeza),19 a disseminação de tecnologias de formação de consensos,

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a visão da parceria como fim em si mesma, o recurso aos usuais discursos de deslegiti-
mação do nacional pelo local e da “inexorável” necessidade de submissão da esfera polí-
tica à racionalidade do capital a partir da pretensa falência do poder público.Tais aspec-
tos mexem exclusivamente com a dimensão simbólica da política ambiental,
evidenciando a intenção monológica de estabilizar tensões que possam ameaçar a legiti-
midade política das administrações locais, assim como o afluxo de capitais e investimen-
tos às referidas localidades.
De modo sintomático, é justamente nas localidades de ocorrência dos conflitos socio-
ambientais de maior envergadura no Estado do Rio que as iniciativas municipais mais
floresceram. Na Angra dos Reis do estaleiro Verolme, das usinas nucleares e de um movi-
mento ambientalista historicamente forte. Na Volta Redonda da Cia. Siderúrgica Nacio-
nal, que abriga uma atividade sindical de considerável repercussão em toda a cidade, e co-
nhecida pela sua poluição atmosférica e fluvial. E a própria capital do Estado, onde são
visíveis os problemas de ordenamento do solo urbano, de fratura social, de poluição dos
recursos hídricos etc., cidade cuja política ambiental tem sido objeto de questionamento
por parte de inúmeras organizações.
Em Volta Redonda, o que há de mais sintomático, representando um indício de que
a Agenda 21 não tem discutido efetivamente as relações entre o desenvolvimento e o meio
ambiente mais estratégicas para aquele município, é o fato de a discussão sobre a Agenda
local omitir a relação da cidade com as indústrias pesadas ali intensamente instaladas, in-
dutoras efetivas da configuração social e ambiental da cidade.
Nos documentos e pronunciamentos públicos dos operadores locais e estaduais, a
Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), verdadeiro símbolo da cidade há décadas, pare-
ce nem sequer existir. Mais ainda, fazer que todos desviem a atenção do complexo indus-
trial e seus impactos sobre o ambiente da cidade parece ser um desafio para o município,
que busca desfazer a sua imagem de detentor de um meio ambiente altamente degrada-
do. A esse propósito, somam-se os esforços da Agenda 21 local, em clara compatibilida-
de com a lógica do “novo planejamento”, otimista, fragmentário e imagético.
Uma representação idealizada da cidade pode ser encontrada no singelo folder da I
Conferência Sul-Fluminense, realizada justamente naquela cidade. Lá estava a ilustração
de uma Volta Redonda ideal, com fauna e flora exuberantes, o Rio Paraíba do Sul bem
evidente, limpo e, principalmente, uma Volta Redonda em que as indústrias não apa-
recem. O exercício da utopia aqui pode ter sido motivado por várias razões e ser inter-
pretado de diversas formas, inclusive favoráveis; porém, independentemente dessas con-
siderações, podemos dizer que a própria exibição do sentimento “pró-mudança” é um
componente absolutamente necessário do contexto de produção de planos-discurso vol-
tados para melhorar a imagem de cidades.
Nesse mesmo sentido de ressignificação simbólica da cidade, apresenta-se o caso do
próprio logotipo da Agenda 21 Volta Redonda: nesse, o desenho do número “2” do “21”
representa a caracterização da “volta redonda” que o Rio Paraíba do Sul faz dentro dos li-
mites do município. Tal recurso foi amplamente elogiado na mesma Conferência por sig-
nificar que “uma outra identidade começa a se constituir: não a da cidade-usina, mas da
cidade-espaço, a cidade território, dos cidadãos querendo repensar Volta Redonda de uma
maneira inovadora, com uma nova metodologia”.20 20 Comentário da presiden-
te da comissão executiva
Detenhamo-nos agora na experiência de Agenda 21 local na cidade de Angra dos estadual em sua explanação
Reis. A Agenda 21 nesse município, institucionalizada definitivamente em 2000, frustrou na conferência.

as expectativas de dois grupos que acabaram se diferenciando ao longo do processo: por

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um lado, os operadores da Agenda e a empresa gestora do complexo eletro-atômico ali


instalado; por outro, as organizações ambientalistas locais.
Em princípio, esses ambientalistas enxergavam no instrumento a continuidade de
uma dinâmica de planejamento participativo, que havia se desenvolvido em Angra des-
21 Os exemplos mais mar- de o final da década de 1980.21 O choque entre esse setor ambientalista de vasto histó-
cantes seriam o Conselho
Municipal de Urbanismo e rico de organização, que no processo demandou rediscutir (em certo sentido) as rela-
Meio Ambiente (CMUMA) e o ções de poder sobre os usos do meio ambiente, com outro setor fortemente interessado
Orçamento Participativo (cf.
Mansur, 2002, p.2). em conservar a configuração convencional dessas mesmas relações fez que não resistis-
se por muito tempo a estratégia do consenso metodológico empregada pela Agenda 21:
a Eletronuclear acabou se retirando do “grupo de parceiros” quando, por requerimen-
22 A entidade é responsá- to da entidade SAPÊ (Sociedade Angrense de Proteção Ecológica),22 constituiu-se na
vel pela realização da mani-
festação anual “Hiroshima Agenda um grupo de trabalho voltado para discutir questões relativas às usinas atômi-
Nunca Mais”. cas presentes na região.23
23 É preciso ressaltar que o Os atores até agiam harmonicamente no período em que a agenda se limitava a rea-
grupo de trabalho não ousa- lizar eventos de “conscientização ecológica” para a população local, patrocinados por em-
va propor a desativação da
usina. Suas reivindicações presas de grande porte sediadas em Angra (permitindo a essas um espaço privilegiado pa-
eram bem mais modestas,
como, por exemplo, discutir
ra exercitar o seu marketing ambiental). Mas a desistência da Eletronuclear em participar
o que fazer com o lixo ra- do grupo de parceiros evidenciou que a busca do consenso possuía um limite “objetivo”
dioativo (cf. Mansur, 2002,
p.5).
na óptica desse ator: não tratar a usina como um problema, como fonte de litígio, como
algo cuja legitimidade procedimental fosse passível de problematização por sujeitos extra-
usina. Nos dizeres do próprio secretário municipal de Planejamento:

Num determinado momento a turma da usina saiu (do grupo de parceiros). A usina não to-
paria participar se o assunto fosse a usina. Fosse um grupo de atividades econômicas ou am-
bientais, a usina toparia estar no meio. Mas como um dos temas foi usina nuclear, a usina
saiu. (Mansur, 2002)

A própria retirada da Eletronuclear, no entanto, encarregou-se de denunciar o con-


flito que se desejava esconder. Se, por um lado, o ocorrido desmascara a fragilidade da fi-
losofia consensualista da Agenda 21, por outro, dele não resultou a emergência de uma
nova dinâmica, em divergência com tal filosofia: após o episódio, a Agenda 21 de Angra
dos Reis simplesmente desvaneceu. Sua interrupção acabou abortando uma experiência
que poderia ser profícua para a análise do instrumento, a saber, a composição de uma
Agenda 21 realizada por atores com feições menos conformadas a assumir posições de le-
gitimação dos empreendimentos do mundo da economia.
O fato é que, não tendo evoluído a tentativa de submeter o funcionamento das usi-
nas atômicas aos escrutínios do grupo de trabalho estabelecido, a Agenda 21 de Angra dos
Reis reduziu-se, no fim das contas, ao terreno em que certas empresas exercitam o seu
marketing ambiental. Enquanto isso, os reais movimentos de ordenamento do meio am-
biente local ocorreram do lado de fora, com todos os seus dissensos inerentes.
Um marcante exemplo disso foi o caso em que um banco “parceiro”, que fazia pro-
paganda por intermédio da Agenda 21 (patrocinando alguns de seus eventos), passou a
financiar a construção de um hotel numa Área de Interesse Ecológico (AIE) e Zona de
Conservação da Vida Silvestre (ZCVS) da Ilha Grande, área administrada pelo município
de Angra dos Reis. Na outra ponta do conflito, situavam-se outros “parceiros” da Agen-
da 21 – entre os quais a própria SAPÊ –, que contra a obra acionaram o Ministério Públi-
co, obtendo o embargo da construção.

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Entre as razões para a paralisação da Agenda 21 em Angra após apenas seis meses de
andamento, cita-se um fenômeno reproduzido em quase todos os municípios fluminen-
ses onde Agendas locais foram encaminhadas, incluindo a própria Comissão Estadual da
Agenda 21: operadores fundamentais para a implementação da Agenda foram absorvidos
pela dinâmica do processo eleitoral (para mandatos municipais) realizado no segundo se-
mestre do ano 2000. Em Angra dos Reis, a descontinuidade foi agravada pelo fato de um
partido distinto ao do então prefeito ter vencido as eleições (ibidem, p.8).
Cabe perguntar, não obstante, se a introdução do dissenso “indevido” no seio da
Agenda não teria contribuído para o quadro de desinteresse que acometeu os agentes da
administração municipal. Talvez esses tenham sentido, intuitivamente, que a evidenciação
de um profundo conflito entre atores sociais que tomam o meio ambiente por perspecti-
vas bem contrastantes, como as Usinas Atômicas e o movimento ambiental local, signifi-
cava que a Agenda já havia “malogrado” na busca de seus objetivos, ou teria funcionado
em sentido contrário ao desejado: ter-se-iam evidenciado assim conflitos inconfessáveis
em tempos de competição interurbana e planos-discurso ambientais.
Aqui cabe um diálogo com os partidários do consensualismo. Esses argumentam,
em geral, contra uma espécie de comportamento conflitivo, de identificação do outro co-
mo inimigo, por ameaçar a viabilidade de fóruns tripartites (Estado, empresariado e so-
ciedade civil) como os da Agenda 21. A lógica parece correta, e a experiência da Agenda
21 em Angra apenas confirma essa hipótese. Também identificam que a fonte de “xiitis-
mo” provém da sociedade civil, mostrando, portanto, como essa deve ser “capacitada” pa-
ra agir em parceria com os representantes do capital. No entanto, foi aí que a prática in-
terpelou o discurso em Angra dos Reis: a atitude “irredutível”, não disposta a negociar,
não veio da sociedade civil, mas dos representantes do capital.
A usina viu na sociedade civil uma ameaça, um inimigo dos negócios. Isso posto,
uma pergunta crucial fica por ser feita: naquele contexto, devia a sociedade rebaixar as
suas pretensões de intervir nos rumos da intervenção ambiental em nome do consenso,
em nome do projeto “possível”? Essa pergunta não se dirige, é claro, apenas à experiência
particular de Angra, conquanto tenhamos observado que um dos principais dilemas das
Agendas 21 locais é que elas pouco intervêm efetivamente nas relações entre a sociedade
e o meio ambiente, contradizendo os próprios documentos que as embasam. Se tal dile-
ma se reproduz em todas as experiências, em maior ou menor escala – em geral tem-se
optado por garantir o consenso para não afetar as parcerias –, na prática, tem-se optado
por não intervir no meio ambiente.
Se a sociedade, ao contrário, considerar que não vale a pena estabelecer as parcerias
como uma finalidade em si mesma, ou apenas para objetivar ações compensatórias, e
acreditar que o essencial é intervir nas causas dos problemas socioambientais, forçosa-
mente ter-se-á que reconhecer que a estratégia “inadequada” para tal não é a explicitação
dos conflitos (como querem fazer crer os operadores consensualistas, da Agenda 21), mas
sim o mascaramento deles, fim para o qual a metodologia das Agendas 21 locais procu-
ra contribuir.
A presença do conflito em contexto de requisito de consenso prévio marcou tam-
bém a experiência da Agenda 21 do Morro do Preventório, no município de Niterói, Rio
de Janeiro. O projeto da Agenda 21 local no Morro do Preventório foi idealizado em
1997, com o fim de concorrer a um financiamento do ICLEI, conseguindo um aporte em
forma de doação no valor de US$ 100.000,00. A Secretaria Municipal do Meio Ambien-
te formou o chamado “grupo de parceiros” para planejar e executar o projeto. A Secreta-

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C O N S E N S U A L I S M O E L O C A L I S M O

ria de Meio Ambiente era responsável pela captação de recursos, pela organização do gru-
24 Entrevista com o coorde- po de parceiros e pela co-gestão dos recursos.24
nador do projeto Preventório.
O objetivo geral do projeto era o de implantar um modelo de gestão de políticas pú-
blicas fundamentado nos princípios da Agenda 21 internacional, pensado como experiên-
cia piloto para a implementação ulterior da Agenda 21 local no município de Niterói. Tra-
tava-se de “promover uma gestão participativa entre governo local, sociedade organizada e
25 Cf. Resposta da Prefeitu- iniciativa privada com vistas ao desenvolvimento sustentável”.25 O objetivo específico do
ra de Niterói ao questionário
da Evaluación del Proceso
projeto era o de melhorar a qualidade da água produzida nas três nascentes existentes no
de AL21 – Proyecto Dona- Morro do Preventório, sendo meta principal a descontaminação da água servida.
ciones de Incentivos, ICLEI,
Mayo 2000 (doravante refe- Os responsáveis pelo projeto registraram, na fase de avaliação, que “inicialmente te-
rido como Proyecto, Mayo ve-se muita dificuldade com relação à participação dos sócios em atividades que não eram
2000).
executadas por eles: faltava visão sistêmica do projeto” (Proyecto, Mayo 2000). Dificul-
dades foram também apontadas “na gestão de conflitos que um grupo tão abrangente aca-
ba produzindo nos períodos de eleições da Associação de Moradores, quando as questões
políticas comunitárias interferem no grupo” (ibidem).

Houve também muita dificuldade inicial para mobilizar a comunidade, porque o projeto ti-
nha como principal interlocutor social a AMAPREV (Associação de Moradores), que efetiva-
mente representava apenas uma parcela minoritária da comunidade, aliado a isto, a popula-
ção estava muito desconfiada das reais intenções do projeto. (ibidem)

Outro problema apontado como de difícil manejo foi a pretensão de que influências
externas afetassem a escolha do coordenador, provocando conflitos entre os “sócios”. “An-
tes de levar o assunto para uma definição do Grupo foram necessárias muitas reuniões in-
dividuais. Finalmente, todo o Grupo concordou que aceitar interferência externa na es-
colha da coordenação significaria que o Grupo não teria autonomia própria” (ibidem).
Na avaliação interna da prefeitura, a dificuldade de manter um grupo coeso de par-
ceiros foi visível. Essa dificuldade se manifestou no interior do próprio aparelho do go-
verno municipal:

Algumas vezes, a divergência de interesses, faltas sem justificativa a reuniões do grupo ou não
conciliação de datas e distanciamento e falta de comprometimento de alguns parceiros tive-
ram implicações para o desenvolvimento do projeto, como é o caso da CLIN (Companhia da
Limpeza Urbana de Niterói), cuja ausência comprometeu a realização da componente resí-
duos sólidos. (Brandão, 2001, p.65)

O consenso, por sua vez, era algo colocado previamente, como ponto de partida pa-
ra o desenvolvimento das ações e não algo a ser construído estrategicamente, em certos
momentos do processo. Um tal “consenso” já se encontrava presente nos próprios termos
do projeto. As tentativas de modificações eram contidas sob o argumento de que o pro-
jeto havia sido escrito e aprovado de uma forma e deveria ser seguido.
Prosseguindo com a análise de experiências de Agendas 21 locais, a de maior visibi-
lidade na capital fluminense foi a do fórum da ilha de Paquetá, bairro insular da cidade.
Pela sua problemática específica, cabe aqui uma exposição mais cronológica da experiên-
cia. O estabelecimento do fórum de Paquetá foi deliberado pela Agenda 21 Município do
Rio de Janeiro, que planejava multiplicar pequenos fóruns por bairro, em virtude da ex-
tensão e da complexidade da cidade. Indicou-se a área de Paquetá para objeto de um dos

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G U S T A V O D A S N E V E S B E Z E R R A

projetos pioneiros, por sua visibilidade e suas características “eco-históricas” (dado que a 26 A Petrobras tem prota-
gonizado uma série de aci-
ilha possui áreas de preservação e monumentos significativos (Pereira, 2000, p.3). No en- dentes ambientais expressi-
tanto, foi o vazamento de cerca de 1,3 milhão de litros de óleo sobre a Baía de Guanaba- vos. O movimento sindical
aponta o processo de rees-
ra, onde se situa a ilha, ocorrido em janeiro de 2000, que tornou o processo local de cons- truturação "privatizante" da
tituição da Agenda 21 um caso bem particular, e ao mesmo tempo explicitador das empresa, iniciado a partir
de 1995, como o principal
contradições da Agenda no Estado do Rio de Janeiro. responsável por esse qua-
Podemos afirmar que ali se constituiu, após o derramamento de óleo, o cenário on- dro. A partir de então, têm
se intensificado não apenas
de mais flagrantemente se buscou efetuar uma operação estabilizadora de conflitos so- os acidentes ambientais,
mas também o número de
cio-ambientais via o instrumental da Agenda 21, com sua metodologia e seu aparato dis- acidentes de trabalho, mui-
cursivo. Prefeitura, população residente local, Petrobras (empresa responsável pelo tas vezes com ambos coin-
cidindo num mesmo evento.
acidente)26 e uma ONG contratada pela Petrobras para intermediar a sua relação com os Na unidade da Reduc, res-
atingidos pelo derramamento, visando recuperar a sua imagem pública, protagonizaram ponsável pelo estrago na
Baía de Guanabara em
uma seqüência de acordos, mas também de desentendimentos. 2000, instaurava-se já em
O primeiro fato significativo para a nossa análise é observar a mudança imediata 1994 uma nova administra-
ção que retrocedeu nas frá-
de perspectiva nos rumos da Agenda de Paquetá a partir do acidente que atingiu as ati- geis negociações que desde
vidades pesqueira e turística locais (da qual depende um segmento significativo da po- o final da década de 1980
vinham sendo estabelecidas
pulação). Se anteriormente o que se via nas discussões da Agenda 21 do bairro era a em torno de medidas de se-
gurança entre a refinaria,
iniciativa da prefeitura de regular a apropriação do solo da área,27 incluindo aí a remo- sindicato e moradores vizi-
ção de alguns moradores que viviam sobre uma área de proteção ambiental, todos os nhos. A "nova visão de em-
presa" impetrada a partir daí
esforços após o vazamento passaram a ser canalizados para um “plano de revitalização” alegava que "a dívida social
da ilha. deve ser cobrada dos go-
vernos", visando descom-
Esse plano, proposto pela ONG contratada pela Petrobras, visava, segundo seus pro- prometer claramente a Pe-
motores, resgatar a auto-estima da população. Os moradores, em princípio, viam com trobras com as demandas
coletivas elaboradas intra-
desconfiança a presença da ONG, mas, de forma abrangente, aderiram ao esforço de re- empresa e em seu entorno
cuperação imagética da ilha.28 Assim, a ONG ficou responsável por contatar empresas de territorial (Ibase-CUT-IPPUR,
n.2, p.16, 23, 29 e 34). Tais
publicidade, dentre as quais se escolheria a melhor campanha. Num segundo momento, fenômenos, no entanto, não
são particulares à Petro-
almejava-se produzir um plano de desenvolvimento econômico para Paquetá, idéia tam- bras. A conjuntura mais am-
bém proposta pela ONG. Ainda como desdobramento do acidente, a prefeitura transfe- pla em que a empresa está
imersa pode ser assim defi-
riu para a empresa poluidora a responsabilidade por executar alguns dos projetos que já nida: "a pressão competitiva
havia formulado para a ilha. torna difíceis as condições
internas de trabalho, em ra-
O que sucedeu, tempos depois de montado esse cenário, evidencia inúmeros aspec- zão da intensificação dos rit-
tos pertinentes à nossa investigação. A Petrobras rompeu o contrato com a ONG. Segun- mos de produção e da tercei-
rização de certas atividades.
do a versão da própria empresa, sua atitude fora motivada por uma exigência da prefeitu- Observa-se, neste contexto,
ra, que se queixava de que a ONG teria extrapolado as suas atribuições por supostamente uma tendência visível de aci-
dentes de trabalho. Os mes-
ter insuflado os moradores da ilha contra a administração municipal, reivindicando maior mos fatores tendem, por ou-
tro lado, a favorecer o uso
transparência e poder de decisão para a população local na administração das receitas ad- indevido do entorno das uni-
vindas da multa paga pela Petrobras como punição pelo ocorrido. dades produtivas. Imersas
no esforço competitivo, mui-
Com o contrato desfeito pela Petrobras, a ONG retirou-se do processo. A comissão tas empresas buscam redu-
de moradores tomou partido da instituição e tentou reivindicar junto à prefeitura a resti- zir seus custos suprimindo
ou evitando investimentos
tuição do contrato entre a ONG e a Petrobras (Pereira, 2000, p.4).29 Representantes da em tratamento de efluentes
ONG alegaram que se retiravam da Agenda 21 Paquetá por temer que a sua permanência e disposição de resíduos.
Estas ações são também fa-
tensionasse ainda mais as relações entre a comunidade e a prefeitura. A ONG saiu assim vorecidas pela própria crise
do processo criticando duramente a administração municipal, identificando na postura na capacidade das insti-
tuições públicas estarem
da prefeitura um padrão de impermeabilidade quanto às demandas dos moradores, prin- atuando na regulação e fis-
calização ambiental" (ibi-
cipalmente no que se referiu a reivindicações por partilhas de poder, qualificando-a de dem, p.7). O setor elétrico é
“autocrática e tecnocrática” (Loureiro et al., 2000, p.10; 2000/2001, p.62, nota 2). Indi- outro exemplo de um pro-
cesso de reestruturação e
cou também a busca pelo consenso como uma significativa fonte de prejuízo político, nas privatização, ainda mais

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C O N S E N S U A L I S M O E L O C A L I S M O

abrangente, que diminuiu a Agendas 21, para os grupos menos prestigiados, identificando que essa prática “pode re-
responsabilidade ambiental,
notadamente por desmantelar
sultar contrariamente no escamoteamento dos conflitos” (Loureiro et al., 2000, p.3).
seus departamentos de meio Mas o que de mais significativo escapou à ONG em seu processo de análise da expe-
ambiente (cf. Vainer, 2000).
riência foi o fato de a Agenda 21-Paquetá não ter modificado, ou ao menos explicitado,
27 Note-se que a experiên- as relações desiguais entre a empresa e a população da ilha quanto às formas de apropria-
cia de Agenda 21 em Pa-
quetá pré-acidente contou ção do meio ambiente em questão, extremamente desfavorável às vítimas do acidente,30
com uma das únicas iniciati- que continuam vulneráveis a essas ocorrências, como já comentado aqui.
vas que se tem notícia, den-
tre todos os processos de A ONG acreditava que, por ação dos esforços concertados da entidade com a popu-
elaboração de Agendas 21 lação local, a Petrobras havia se comprometido a colaborar num plano de médio prazo,
locais no Estado, em que se
chegou a intervir efetiva- não-compensatório e não-pontual (Loureiro et al., 2000/2001, p.59) destinado a promo-
mente sobre um dado terri-
tório: após as discussões
ver a “sustentabilidade” da ilha. No entanto, o que a ONG entendia por esses termos era
no Fórum local, a prefeitura, essencialmente o compromisso da empresa com a revitalização econômica da ilha, des-
utilizando-se de laudos técni-
cos de risco geológico e
considerando a discussão sobre novas formas de controle sobre as atividades da Petrobras
ecológico, removeu algu- na Baía que pudessem ser exercidas pelos atingidos pelo derramamento. Isso findou por
mas famílias de uma área
vulnerável. A posterior mu- alimentar uma despolitização do embate “empresa versus residentes da ilha”. Quando se
dança radical nos rumos do retirou do processo, a ONG criticou seu ex-contratante pelo fato de a empresa ter sido
instrumento, como vere-
mos, acabam por realçar “submissa” à prefeitura (ibidem, p.62) (quando rompeu o contrato com a ONG), não se
ainda mais a nossa tese: de referindo à necessidade de promover, sobre a empresa, novas formas de controle social dos
que os contornos da Agen-
da induzem suas experiên- riscos associados ao seu processo de produção.
cias locais muito mais a agir
por uma perspectiva de "pla-
O que se alterou nas relações entre empresa e ilha foi a abertura de canais para que
nejamento simbólico" do ter- esses estabelecessem uma relação de “parceria” de caráter simplesmente compensatório,
ritório (fornecendo-lhe a ima-
gem de um espaço propício
deixando-se de lado, porém, a discussão sobre as causas do acidente e sobre futuras ações
para a feitura de negócios) capazes de minorar ou eliminar a possibilidade de que novos desastres acontecessem.
e não para a efetiva inter-
venção sobre as formas de A postura da Petrobras, que procurou a população atingida para oferecer parcerias
apropriação social do meio em projetos compensatórios, visando à legitimação continuada de suas operações de ris-
ambiente, o que contrasta
com os documentos que co, parece refletir um certo padrão entre grandes empresas questionadas em suas práticas
formulam a Agenda como ambientais. Os atores empresariais têm procurado o envolvimento dos sindicatos e das
um instrumento efetivo de
política pública. populações residentes em seu espectro de influência, ao mesmo tempo que sonegam as in-
28 Alguns moradores, no
formações sobre os riscos “pela preferência das empresas de darem continuidade a seus
entanto, questionaram a es- processo produtivos sem assumirem maiores custos pela adoção de técnicas menos po-
tratégia de se produzir uma
campanha de marketing da
luentes e arriscadas” (Acselrad & Melo, 2000. p.61). Mas o que se observou foi que a
ilha, sem que, de fato, seus Agenda 21 produzida no local não conseguiu identificar e criticar o sentido do movimen-
problemas efetivos estives-
sem resolvidos (cf. Pereira, to da Petrobras que se fazia ali tão claro. A empresa saiu do episódio praticamente sem re-
2000, p.9). provações públicas, sendo essas direcionadas apenas à prefeitura.
29 Note-se que a população Note-se ainda que a transferência direta da responsabilidade por projetos sociais da
se mobiliza apenas contra a
prefeitura. A Petrobras, a
prefeitura para a Petrobras, supostamente um ato punitivo, representou uma forma de
contratante que efetivamen- instrumentalização, por parte do poder público, da possibilidade de a empresa investir na
te rompera o contrato, não
é questionada.
recuperação de sua abalada imagem. A Agenda 21-Paquetá também não politizou esse fa-
to: se, por um lado, cobrou da administração municipal um maior compromisso na im-
30 É claro que é possível di-
zer que a Petrobras também plementação de ações formuladas no seio da Agenda; por outro, fez passar como legítima
foi atingida pelo acidente: a transferência de projetos públicos de competência do município para a iniciativa em-
em sua imagem e em sua
produção. Entretanto, faze- presarial, uma forma de descomprometer a prefeitura com o local.
mos questão de separar ha-
bitantes da ilha e empresa,
Em resumo, ao que se assistiu no transcurso da Agenda 21-Paquetá confirma diver-
em virtude das diferenças sas hipóteses observadas em outras experiências da Agenda 21 no Estado do Rio: poder
fundamentais que ocupam
ante o acidente: contingen- público descomprometido com deliberações produzidas no interior da Agenda; redução
tes expressivos de Paquetá
tanto tiveram suas
do planejamento à busca de valorização econômica do território, excluindo-se o (re)orde-
atividades econômicas invia- namento de seus usos sociais; ação de operadores da Agenda 21 tendentes ao obscureci-

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mento do conflito; e, no caso específico de Paquetá, evidenciando a melhoria da imagem bilizadas pelo acidente por
um tempo significativo, o
de um ator empresarial que vinha sendo questionado por sua atuação danosa ao meio am- que não ocorreu com a em-
biente (ao menos diante da população mais diretamente atingida).31 presa, quanto tiveram a sua
saúde diretamente compro-
metida. Também os habitan-
tes da ilha não possuíam ne-
nhuma forma de controle
CONSIDERAÇÕES FINAIS sobre os riscos das opera-
ções, situação diametral-
mente oposta a da Petro-
Nossa observação de que a experiência da Agenda 21 do Estado do Rio de Janeiro bras que sobre aqueles
produz soberanamente seus
de fato dialogou pouco ou nada com os rumos da intervenção social sobre o meio am- cálculos, numa racionalida-
de que confronta a necessi-
biente fluminense não é hoje, definitivamente, uma visão isolada. Pelo contrário, esse fa- dade de segurança com
to foi tema de diversos debates por ocasião da II Conferência Estadual da Agenda 21, rea- seus imperativos próprios
de aumentos de produtivida-
lizada nos dias 8 e 9 de novembro de 2001. Reclamou-se de que a agenda de Niterói de. Por mais que a empresa
também tenha sido atingida
estava “engavetada”. Perguntou-se quando a agenda de Araruama deixaria de ser um es- pelo desastre, foi ela o úni-
paço meramente discursivo para ser “efetivamente implementada”. Outros levantaram a co sujeito dele. Esses fato-
res justificam a nossa identi-
necessidade de que as Agendas tivessem, de fato, dotações orçamentárias para que se con- ficação de "objetos" do
acidente apenas aos mora-
cretizassem. Fez-se também apelo para que o envolvimento do poder público fosse mais dores do entorno da Baía.
abrangente do que o restrito envolvimento do “terceiro escalão”.
31 Conforme já assinalamos
Mesmo entre os mais importantes gestores do processo estadual da Agenda, a insa- antes, a Petrobras protago-
tisfação com o descaso do poder público com a consolidação do instrumento da Agenda nizou uma série de aciden-
tes ambientais de expressi-
21 foi recorrente: um membro do então recém-criado Conselho Consultivo da Agenda va repercussão na mídia.
Assim, evidentemente, o al-
21 Estadual reconhecia que aquele Fórum era uma tentativa de tirar a Agenda Estadual cance da Agenda 21-Paque-
do “limbo”.32 tá é quase insignificante no
quadro nacional de questio-
Por fim, se, por um lado, generaliza-se esse tipo de crítica, por outro, não há acordo namento de sua imagem
pública como empresa. Por
sobre as causas que concorrem para que a Agenda 21 estadual permaneça desprestigiada isso, sugerimos que a em-
no âmbito das políticas públicas. No decorrer deste texto, oferecemos uma hipótese: a de presa revigorou-se apenas
em relação ao "público" es-
que a própria metodologia consensualista, localista, pontualista (no sentido de compor- pecífico de Paquetá.
se por projetos isolados) e imagética (no sentido de atuar mais no plano simbólico, visan- 32 Falamos aqui em "instru-
do criar roteiros de intenções) fazem-na, por um lado, um instrumento pouco relevante mento" da Agenda 21 por-
que, no caso da conselheira
na luta contra a concentração de poder sobre os recursos que determina em última ins- consultiva, ela não está criti-
tância os problemas socioambientais; e, por outro, fraca como instrumento de pressão pa- cando a metodologia "frou-
xa" da Agenda que a disso-
ra constranger empresas e poder público a tornar “fato” seus compromissos, por mais tí- cia, na prática, de interferir
efetivamente sobre o meio
midos que sejam. ambiente conforme outros
A maioria dos palestrantes da II Conferência não questionou o receituário básico da autores. A conselheira acre-
dita na metodologia, mas es-
Agenda (mesmo aqueles que agora vêem de forma mais crítica a participação do poder tava insatisfeita com o longo
período que a Agenda Esta-
público no processo), considerando terem reafirmado a necessidade de transferência de dual ficou sem atividades.
poder do Estado para outros segmentos, louvaram a “revolução dos empresários”33 e co-
33 "A maior revolução da
braram “maior generosidade por parte da sociedade civil em relação ao governo” para que Rio-92 para cá foi a dos em-
as críticas não o imobilizem. Adotam, portanto, a posição ambígua de reconhecer que há presários. Estes reconhece-
ram que o meio ambiente já
ainda muito a ser feito, mas que não se deve pressionar demais para que se faça. é o terceiro negócio no mun-
do". Palestra proferida por
Antes de finalizarmos, cabe retornar a um tema que discutimos no segundo tópico Aspásia Camargo, do Con-
deste artigo. De fato, argumentamos que, dentre as duas definições concorrentes usual- selho Consultivo da Agenda
Estadual do Rio de Janeiro.
mente atribuídas à Agenda 21 do Estado do Rio de Janeiro, uma representando-a como
34 Também cabe lembrar
um “instrumento de planejamento e gestão efetivo” e outra de que a Agenda seria um pe- que o poder público tem
ça da esfera pública de discussão, a segunda seria mais apropriada. No entanto, tampouco uma boa margem para cál-
culo político. São as prefeitu-
como espaço discursivo poder-se-ia considerar a Agenda uma experiência exitosa. Coloca- ras que recrutam, em geral,
remos aqui dois problemas. Em primeiro lugar, a busca do consenso e o otimismo discur- a sociedade civil "adequada"
para ir aos fóruns e cursos
sivo acabaram impondo limites à discussão de conteúdo.34 Em segundo lugar, conforme da Agenda.

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afirmaram alguns por ocasião das Conferências da Agenda, ela não conseguiu se consagrar
publicamente. Portanto, se, por um lado, ela não fez planejamento do território, por ou-
tro, também não conseguiu repercussão como um espaço comunicacional relevante.
Dizer que as experiências de Agenda 21 local no Estado do Rio de Janeiro tenham
servido, nos casos observados, exclusivamente como instrumento de marketing ambiental
para o poder público e para a iniciativa privada seria uma injustiça para com um traba-
lho que é efetivamente difuso, abrangente, mobilizador de setores diversos, possuindo
perspectivas e atuações muito heterogêneas. Mas, mesmo ante tal diversidade, tem-se
apontado, em seus contornos institucionais (grupos de trabalho, workshops etc.) e em seus
discursos veiculados em diversas instâncias (como palestras, boletins impressos etc.) para
uma forma bem determinada de planejamento – e eis aí a sua maior inovação: não se tra-
ta do planejamento da ação sobre o meio ambiente, mas sim do planejamento de uma no-
va subjetividade a ser incutida aos agentes envolvidos, nos quais se busca instigar uma ló-
Gustavo das Neves Bezer-
ra é doutorando do IUPERJ. gica de atuação não-conflitiva, neutralizando a diversidade de perspectivas e
E-mail gustavonb@yahoo. possibilidades. Nesse território subjetivo, tem prevalecido a concepção de que as forças do
com.br
mercado devam ser o motor do desenvolvimento econômico e a racionalidade econômi-
Artigo recebido em janeiro
de 2005 e aceito para publi-
ca o paradigma do planejamento territorial, elementos sinérgicos aos propósitos de uma
cação em abril de 2005. pretensa autocompreensão unitária das “comunidades locais”.

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A B S T R A C T The local Agendas 21, which were proposed by the UN Summit


1992, are showed in the public arena as able to associate environmental public policy with
social participation. The present article discusses the implications of the municipal’s Agendas
21 shapes and organizative dynamics developed in Rio de Janeiro state on the distribution of
legitimacy, authority and power in the decision making process over the environment. The deep
concern of the study is to seek how claims for democratization rooted in civil society can be
answered through depoliticized measures, politics being replaced by some kind of management
that pretend to be consensual about the uses of the environment, although this one presents, in
fact, itself different social and cultural features.

K E Y W O R D S Environmental planning; localism; Agenda 21.

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / N O V E M B RO 2 0 0 4 109
EMPRESAS E EMPRESÁRIOS
DO NORTE FLUMINENSE
UMA ANÁLISE QUALITATIVA 1
1 Os resultados apresenta-
dos neste texto fazem parte
de pesquisa mais ampla,
ROSÉLIA PIQUET que contou com o apoio do
Conselho Nacional de De-
ELZIRA LÚCIA DE OLIVEIRA senvolvimento Científico e
Tecnológico – CNPq.

R E S U M O O texto apresenta os resultados da pesquisa "Empresas e empresários do


Norte Fluminense", região localizada ao norte do Estado do Rio de Janeiro, hoje responsável
por 80% da produção de petróleo e de 42% do gás brasileiros. No início das atividades petro-
líferas na região, as empresas locais não apresentavam condições de suprir as demandas do se-
tor nem mesmo nas tarefas mais simples. Após três décadas, o quadro empresarial local mu-
dou, embora pouco ainda se conheça desse novo perfil. O objetivo da pesquisa foi então o de
definir o perfil empresarial regional e analisar como as empresas interagiam com a região. O
texto tem como base o resultado das entrevistas obtidas com empresários e diretores, em pesqui-
sa de campo desenvolvida na região.

PA L A V R A S - C H A V E Petróleo; cadeia produtiva do petróleo; Norte Flu-


minense; empresas regionais; perfil regional.

INTRODUÇÃO

Atualmente, 80% da produção de petróleo e 42% do gás brasileiros são extraídos da


plataforma continental de Bacia de Campos. A mudança do eixo econômico regional que
passou de uma base agroindustrial açucareira, calcada em práticas administrativas retró-
gradas, para um segmento do setor extrativo mineral de práticas empresariais modernas –
o petróleo – provocou profundas alterações nas dinâmicas econômica e social e na orga-
nização territorial da região. Nela passam a conviver empresas altamente especializadas,
tecnologicamente sofisticadas e atuantes em segmentos industriais de estrutura transna-
cional, lado a lado com empresas locais que pouco ou nada têm em comum com o com-
petitivo mundo do petróleo. 2 Nos anos 1970, é desco-
Trata-se, portanto, de um dos pontos do território brasileiro em que as relações en- berto petróleo na platafor-
ma continental da Bacia de
tre as escalas global e a local se dão face a face. Se no início “tudo” vinha de fora, pois as Campos, e a Petrobras ele-
ge, por razões logísticas, a
atividades petrolíferas pouco poderiam contar com as empresas locais para seu atendi- cidade de Macaé como sua
mento mesmo nas tarefas mais simples, após três décadas o quadro empresarial da região base de operações, embora
Campos dos Goytacazes
mudou, embora ainda sejam escassas as análises a ele referidas.2 fosse a principal cidade da
Assim, o texto apresenta os resultados de pesquisa qualitativa que teve como objeti- região. Com a confirmação
da existência de reservas
vo avaliar o comportamento de empresários e dirigentes que atuam no Norte Fluminen- economicamente viáveis e
se diante dos novos desafios que se colocam ao desenvolvimento regional na era da glo- em grande volume de óleo,
as atividades da Petrobras
balização e após os processos de reestruturação industrial ocorridos no país e na região. logo se ampliam e a base
A pesquisa de campo elaborada teve como propósito traçar o perfil das empresas da operacional de Macaé – de-
signada Unidade de Negó-
região segundo a percepção dos próprios empresários, sem utilizar nenhuma tipologia cios da Bacia de Campos
(UNBC) – se torna a maior
previamente definida. Desse modo, os entrevistados, por meio de suas respostas, traçaram unidade da empresa em to-
o “auto-retrato” das empresas regionais. Diante da necessidade de as entrevistas serem rea- do o país.

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lizadas com proprietários ou, no caso das multinacionais, com o principal executivo, o le-
vantamento de campo não poderia ser realizado por pesquisadores inexperientes, optan-
do-se por pesquisa de campo qualitativa efetuada pela coordenadora da equipe.
Foram percorridas empresas localizadas em Campos dos Goytacazes, por ser o mu-
nicípio de maior população e maior número de postos de trabalho, polarizando a região
em termos de serviços especializados; em Macaé, por sediar a Unidade de Negócios da Ba-
cia de Campos da Petrobras, concentrando as atividades diretamente relacionadas ao se-
tor petrolífero na região; em Quissamã, por se tratar de município criado após 1990 em
razão das atividades do petróleo e que se torna detentor da mais alta parcela de royalties
per capita do país; e em São João da Barra, município que vem perdendo território e po-
3 Para localização da área es- pulação, distanciando-se crescentemente da nova dinâmica regional.3
tudada, ver mapa no Anexo 1.
Para a seleção da amostra recorreu-se à Federação das Indústrias do Estado do Rio
de Janeiro (Firjan) – representação norte-fluminense que forneceu lista das empresas a ela
associadas, contendo endereço completo, número de empregados, setor de atuação e no-
me do principal diretor. Utilizamos uma amostra de tipo bola-de-neve (snow ball) em que
a primeira empresa pesquisada foi sorteada a partir da listagem fornecida, sendo solicita-
do ao final da entrevista (ver Anexo 2) a indicação de cinco empresas de destaque na re-
gião. Esse procedimento foi repetido nas demais empresas, e dentre as cinco empresas in-
dicadas por cada empresário eram selecionadas aleatoriamente duas a serem percorridas.
Em caso de recusa, a empresa era substituída.
Propositalmente, a definição sobre “empresa de destaque” foi deixada em aberto, ca-
bendo ao entrevistado indicar por que a citou: boa administração, tradicional, grande em-
pregadora de mão-de-obra, atuante na defesa dos interesses regionais, outras. Como se ve-
rifica no “Roteiro de entrevistas” (Anexo 2), as questões foram agrupadas de modo a
permitir identificar as características básicas da empresa e as relações mantidas com os go-
vernos municipais e com a Organização dos Municípios Produtores de Petróleo e Gás da
Bacia de Campos (Ompetro).
O tipo de amostra utilizada não permite inferências com relação ao universo das em-
presas do Norte Fluminense. Permite, contudo, que se tenha uma primeira aproximação
sobre o comportamento do empresariado da região, questão evidentemente complexa que
requer continuados e mais aprofundados estudos.
Antes da apresentação dos resultados da pesquisa, torna-se oportuna uma breve sín-
tese sobre os desafios enfrentados no país para a implantação do setor petrolífero em bases
nacionais, de modo a se constituir em contraponto com a análise efetuada para a região.

UMA SÍNTESE SOBRE A CADEIA PRODUTIVA DO


PETRÓLEO E O QUADRO BRASILEIRO DO SETOR

Convencionalmente, a indústria do petróleo é dividida em dois segmentos: upstream


ou montante e downstream ou jusante. O primeiro inclui as fases de exploração, desen-
4 Em algumas análises, co- volvimento e produção; o segundo compreende transporte, refino e distribuição.4 Tratan-
mo o segmento de transpor-
te é bastante complexo, im- do-se de atividades complexas e de risco, as diversas etapas são desenvolvidas por empre-
plicando a utilização de sas de porte diversificado que operam em estruturas de mercado diferenciadas. Nesse
frotas de navios, grandes re-
des de dutos e sistema de competitivo mundo empresarial, o papel central é exercido pelas chamadas petroleiras (oil
tancagem, essa etapa da
cadeia produtiva é chamada
company), que constituem um poderoso, seleto e pequeno grupo de empresas, tais como
de midstream. Shell, Texaco e Petrobras. Essas empresas detêm o capital e contratam serviços como os

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de sísmica, perfuração e produção, de outras altamente especializadas, que por sua vez
também operam em oligopólios internacionais, onde atuam pouco mais de duas empre-
sas em todo o mundo, para cada uma das atividades em que se desdobram as etapas an-
teriormente citadas, dado o nível de sofisticação tecnológica exigido.
As oportunidades de as pequenas e médias empresas participarem desse mundo tec-
nologicamente complexo também existem, por tratar-se de uma miríade de produtos e
serviços demandados, que vão desde equipamentos e peças de alta tecnologia até as de
confecção relativamente simples, passando por serviços de baixa qualificação e por aque-
les de difícil importação. Desse modo, geralmente ocorre uma divisão de mercado em que
as tarefas mais sofisticadas e mais rentáveis permanecem nas mãos das empresas transna-
cionais enquanto os serviços e equipamentos de baixo conteúdo tecnológico são enco-
mendados a empresas menores, de âmbito local.
Nas fases de prospecção e desenvolvimento da produção – quando os poços produ-
tores são perfurados e as plataformas e demais equipamentos instalados –, é que se con-
centra o percentual mais significativo de investimentos da indústria. A escala e a especifi-
cidade dos materiais e serviços necessários são tantas que raros países podem oferecer,
competitivamente, 100% dos bens e serviços, sendo possível classificar em quatro catego-
rias essa oferta:

1. Países com pequena produção de petróleo e fraca participação de fornecedores lo-


cais, sendo exemplos a Bolívia e o Equador.
2. Países com grande produção de petróleo e fraca participação de fornecedores lo-
cais, como Nigéria, Venezuela e alguns países da Opep.
3. Países com pequena produção de petróleo e grandes fornecedores internacionais,
como França e Itália.
4. Países com grande produção de petróleo e grande participação de fornecedores lo-
cais, incluídos nesse caso os Estados Unidos, a Noruega, a Inglaterra e o Brasil.

Naqueles em que a capacitação dos fornecedores é considerada alta, a participação


local nos projetos fica em torno de 70%, enquanto no Brasil, após cinco rodadas de lici-
tações, os valores médios foram de 43% na fase de exploração e 51% na etapa de desen-
volvimento.5 Esse desempenho se deve ao fato de que, em nosso país, a produção de pe- 5 A classificação apresenta-
da e os dados citados en-
tróleo só vem a ocorrer de forma significativa em meados do século passado, quando já se contram-se no Boletim ANP,
dispunha de um parque industrial de grande porte e diversificado, com elevado consumo n.23, de agosto/outubro de
2003.
de combustíveis.
Além dessa característica, as condições internas da exploração desse recurso não-re-
novável se processam de modo particular. As reservas são consideradas de propriedade da
nação e é constituída uma empresa estatal – a Petróleo Brasileiro SA – Petrobras, que pas-
sa a deter o monopólio das fases de prospecção e produção. Das reservas de petróleo e gás
natural do país, 10% encontram-se em terra e 90% no mar (e cerca de 85% dessas loca-
lizadas no litoral do Estado do Rio de Janeiro). Dadas as dificuldades de importar conhe-
cimentos técnicos que viabilizassem a exploração na plataforma continental marítima, a
Petrobras se torna detentora de especializado saber técnico nessa área de alta qualificação.
Segundo Caetano Filho (2003, p.47), o procedimento de adotar para uma bacia o
nome de uma cidade próxima ou acidente geográfico é internacionalmente seguido e re-
gido pelo Código de Nomenclatura Estratigráfica, sendo a Bacia de Campos assim deno-
minada em razão de sua proximidade com a cidade de Campos dos Goytacazes. A área

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estratigráfica dessa bacia tem cerca de cem mil quilômetros quadrados e se estende do Es-
pírito Santo até Cabo Frio, no litoral norte do Estado do Rio de Janeiro. Os primeiros
trabalhos exploratórios nela praticados pela Petrobras ocorreram no final da década de
1950, em terra, pois a pesquisa exploratória em mar aberto somente ocorre no início da
década de 1960. Caetano Filho (2003, p.51) destaca que nos anos 1970 a tecnologia
exploratória já permitia efetuar levantamento em águas de profundidade de até 200 m –
naquela época consideradas “águas profundas” – e no ano de 1974, o poço pioneiro
1-RJS-9A, situado em profundidade de 100 metros, viria a produzir em vazões comerciais
e, assim, se constituir no descobridor de petróleo na Bacia de Campos. A produção co-
mercial propriamente dita só viria a ocorrer três anos depois, em 1977.
Desde então, a pesquisa nacional tem garantido a exploração contínua do reservató-
rio da Bacia de Campos e hoje a definição de “águas profundas” é outra, pois o avanço
tecnológico permitiu que na década de 1980 a Petrobras descobrisse em águas de profun-
didades superiores a 400 m poços gigantes, como os de Albacora, Marlim e Barracuda,
e, anos depois, pudesse enfrentar o desafio de produzir em profundidades superiores a
2.000 m. Por intermédio de seu centro de pesquisa tecnológica – Cenpes – e em colabo-
ração com universidades e empresas de consultoria em engenharia, a Petrobras criou for-
te competência em pesquisa aplicada e em engenharia básica, viabilizando seus próprios
sistemas de produção offshore (Caetano Filho, 2003, p.53).
Não se restringiram a questões exclusivamente de domínio tecnológico os desafios
para o desenvolvimento do setor petrolífero no país. Nos tempos “heróicos” das décadas
de 1950 e 1960, quase todos os materiais, equipamentos, serviços e recursos humanos es-
pecializados provinham do exterior. Tratando-se de setor sujeito a instabilidades no cená-
rio político internacional, a busca de capacitação nacional revelava-se uma questão estra-
tégica, além de garantir ganhos substanciais em relação a renda e criação de empregos
especializados no mercado interno.
A Petrobras inicia então um plano de nacionalização compondo progressivamente,
por meio de parcerias com empresas nacionais e estrangeiras, o desenvolvimento de um
parque industrial no país voltado para o setor. Investe na capacitação empresarial de ser-
6 Com a abertura comer-
viços especializados, na formação de pessoal e no desenvolvimento tecnológico. Forma-se
cial, em 1990, esse percen- então uma extensa rede de fornecedores de bens e serviços, constituída de fabricantes de
tual declina para só voltar a
crescer em anos recentes. materiais e equipamentos, companhias de construção civil e montagem industrial, esta-
Para maiores informações, leiros, firmas de projetos e engenharia, de logística e de infra-estrutura, assim como cen-
ver Rappel (2003, p.96).
tros de pesquisa capazes de adaptar e desenvolver tecnologias de processo e de produto.
7 Segundo Rappel (2003, Enquanto nos anos 1950 os índices de compras no país eram de apenas 10%, no final dos
p.102), "a legislação tributá-
ria brasileira apresentava anos 1980 atingem em média 60%.6
uma brecha que facilitava a
importação de equipamentos
A conjuntura de estagnação dos anos 1980 e, principalmente, o processo de abertu-
adquiridos pela Petrobras no ra que teve início nos anos 1990 provocam mudanças radicais na tendência anterior. São
exterior sob o regime da ad-
missão temporária, que con-
numerosas as razões dessa mudança, que vão desde as limitações econômico-financeiras
siste na suspensão dos tribu- então impostas às empresas estatais, passam pelas exigências dos contratos de financia-
tos normalmente incidentes
sobre bens temporários. mento externos e pela falta de capacitação técnica e gerencial dos principais estaleiros
Embora originalmente o pra- nacionais, como também pela legislação tributária brasileira que dispensava desigual
zo de permanência fosse li-
mitado a 12 meses, passou- tratamento entre o produto nacional e as importações. Em conseqüência, das quinze pla-
se a estendê-lo para o tempo taformas de produção flutuante adquiridas pela Petrobras entre 1994 e 1998, somente
total do projeto e no caso
da admissão temporária de três foram construídas no Brasil com investimentos da ordem de US$ 600 milhões, en-
uma plataforma offshore, o
prazo de permanência pode-
quanto as doze que foram encomendadas a estaleiros no exterior representaram investi-
ria ultrapassar vinte anos". mentos totais de US$ 2,3 bilhões.7

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Para fazer frente a esse quadro, em 1998 é criado o “Compete Brasil”, um movimen-
to reivindicatório integrado pelas associações de classe dos principais fornecedores de bens
e serviços para a Petrobras. Simultaneamente, a Agência Nacional do Petróleo (ANP), na
qualidade de órgão regulador do setor após a quebra do monopólio estatal, ocorrida em
1997, passou a exigir que as concessionárias de áreas para exploração e produção dessem
igualdade de tratamento aos fornecedores locais em todos os seus projetos no Brasil. A
confluência dessas duas iniciativas levou, em 1999, à criação da Organização Nacional da
Indústria do Petróleo (Onip), para atuar como fórum permanente de mobilização dos
principais atores do negócio do petróleo e gás no Brasil. A partir de 2001, a Onip passa
a sediar o Comitê Brasileiro ABNT/CB-50 que, na qualidade de membro da International
Organization for Standardization (Isso), possibilitou que a indústria brasileira se fizesse
representar nos fóruns internacionais do setor (Rappel, 2003, p.107).
Desde então a Onip vem promovendo o parque brasileiro fabricante de materiais,
equipamentos e prestação de serviços para petróleo e gás, hoje constituído por cerca de
dois mil fornecedores diretos, de porte médio e grande, e mais de trinta mil subfornece-
dores indiretos, cuja maior parte são pequenas e médias empresas, e cerca de 70% locali-
zam-se no eixo Rio de Janeiro-São Paulo (ibidem, p.113).
O setor petrolífero vem se destacando na economia brasileira como responsável pe-
lo maior montante de investimentos ao longo da década, prevendo-se aplicações totais da
ordem de US$ 100 bilhões, das quais cerca de dois terços de responsabilidade da Petro-
bras. Os subsetores que deverão contar com maiores aportes são: prospecção sísmica, per-
furação de poços, fabricação e montagem de plataformas offshore, construção de bases
portuárias de apoio logístico à produção no mar e expansão das redes de dutovias para
óleo, gás e derivados.8 8 Boletim Infopetro, Petró-
leo e Gás Brasil, julho de
Para garantir uma participação efetiva nesse promissor e competitivo mundo, as em- 2003, ano 4, n.7.
presas brasileiras, além de competir com fornecedores estrangeiros altamente capacitados e
com ampla experiência no comércio internacional, enfrentam o desconhecimento (ou a má
vontade) por parte das grandes empresas multinacionais da real capacidade industrial ins-
talada no país. O cenário torna-se ainda mais adverso quando se têm presente as novas prá-
ticas comerciais, como a adoção do global sourcing, quando o grupo multinacional selecio-
na poucos fornecedores globais de quem adquirir, com exclusividade, os principais produtos
utilizados pelos diversos membros do grupo, independentemente do país onde se situam.
Se no plano nacional o quadro é de desafios e de competição nem sempre em bases
igualitárias, como apresentado anteriormente, na região da Bacia de Campos a maior mu-
dança ocorrida ainda nos anos 1970 resultou, sem dúvida, da instalação de centenas de
empresas prestadoras de serviços à Petrobras, de padrão produtivo intensivo em capital e
em tecnologia, que passam a definir uma nova paisagem econômica regional. A partir de
1997, com a chamada “lei do petróleo”, que determinou o fim do monopólio estatal, o
quadro regional mais uma vez muda, pois deslocam-se para a região novas petroleiras que,
ao lado da Petrobras, operam diretamente a produção offshore. O município de Macaé
passa a contar com um tecido empresarial voltado para o setor, que chega a ser definido
por alguns analistas como um cluster petrolífero. Tratando-se de uma cadeia de atividades
totalmente nova, passa a representar para a economia regional ao mesmo tempo um le-
que de oportunidades e um conjunto de restrições, uma vez que há fortes barreiras à en-
trada na cadeia produtiva do setor.
O fato de a legislação brasileira associar a localização do poço ao território costeiro
para fins de pagamento de royalties e participações especiais torna os municípios litorâneos

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fluminenses recebedores desses impostos. A magnitude de recursos é de tal ordem que


desperta questionamentos em várias instâncias de poder, o que motiva, em 2001, a criação
da Organização dos Municípios Produtores de Petróleo e Gás da Bacia de Campos (Om-
9 A Ompetro teve seu ato petro), instituição de defesa dos interesses regionais no chamado “mundo do petróleo”.9
de criação formalizado em
26 de janeiro de 2001, com
Uma vez traçado o quadro geral no qual se insere a pesquisa, a seguir são apresenta-
sede e foro em Campos dos dos seus resultados.
Goytacazes. São seus só-
cios os chamados municí-
pios produtores de petróleo
e gás da Bacia de Campos
definidos pelas Leis n. 7.990/ O QUADRO EMPRESARIAL DA REGIÃO
89 e 9.478/97. Tem como
objetivo a defesa de seus
associados, e a renda da or- De maio a novembro de 2004, foi realizado um conjunto de 28 entrevistas em pro-
ganização é oriunda das fundidade com empresários e executivos, que serviram de base para a análise sobre as ati-
contribuições dos municí-
pios nela representados. vidades, percepções e modo de atuar em relação à região. As entrevistas seguiram um
roteiro predefinido, sendo inicialmente solicitadas informações sobre local da sede, insta-
lações no Norte Fluminense, tipo de produtos ou serviços fornecidos, âmbito de atuação
da empresa e vínculo com o setor petrolífero. Essas informações permitem classificar o
conjunto de empresas percorridas em três grupos distintos, a saber: (i) transnacionais, (ii)
fornecedoras locais ao setor petrolífero e (iii) não-vinculadas ao setor.
As empresas transnacionais caracterizam-se por terem sede no exterior e administra-
ção profissional. Em obediência à legislação brasileira que exige a constituição de firma
no país, as sedes brasileiras localizam-se na cidade do Rio de Janeiro, com escritórios e
unidades de produção ou serviços em Macaé.
São grandes e tradicionais empresas nos respectivos setores em que atuam, com nú-
mero de empregados superior a cinqüenta mil no mundo e a quinhentos na região. Pos-
suem centros próprios de pesquisa tecnológica localizados no país-sede e, em conse-
qüência, os equipamentos de ponta são importados, assim como a mão-de-obra mais
altamente especializada. Todas possuem a certificação das normas ISO 9.000, mas apenas
algumas contam com a certificação do grupo ISO 14.000, que regulamenta a questão am-
biental. A totalidade da mão-de-obra empregada no país possui segundo grau completo,
sendo as funções mais subalternas (geralmente as atividades de limpeza e segurança) en-
tregues a empresas terceirizadas.
O segundo grupo – as fornecedoras locais ao setor – caracteriza-se pela presença de
empresas regionais que se relacionam diretamente com as petroleiras ou com as transna-
cionais especializadas do setor mediante o fornecimento de equipamentos e serviços de
baixa tecnologia, tais como: estacas de ancoragem, bóias, serviços de caldeiraria, abasteci-
mento alimentar das plataformas, transporte de combustíveis, recuperação de equipa-
mento e pintura industrial. Localizam-se em Macaé e são administradas de modo profis-
sional, sendo apenas uma sediada em Campos.
Todas revelaram preocupação em garantir e melhorar a qualidade dos produtos e ser-
viços fornecidos, em razão do grau de exigência das contratantes. Contudo, somente uma
dispõe da certificação ISO 9.000. Em média têm dez anos ou mais de existência, apresen-
tando quadro de pessoal relativamente reduzido, entre dez e 120 empregados, com qua-
lificação mínima de primeiro grau completo. Apenas uma dessas empresas foi fundada
ainda no século XIX, do setor de caldeiraria, e teve sua origem como fornecedora às usi-
nas de açúcar campistas.
As empresas não-vinculadas ao setor petrolífero constituem, sem dúvida, o grupo
mais heterogêneo, englobando empresas de engenharia civil, extrativa mineral, transpor-

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te de combustíveis, alimentar, material de construção, confecção feminina e usinas açu-


careiras. Localizam-se predominantemente em Campos dos Goytacazes, Quissamã e São
João da Barra, e têm características profundamente diferentes entre si e em relação às
grandes corporações multinacionais e às empresas-satélite fornecedoras. Em sua maioria
foram fundadas há mais de trinta anos por empresários locais, sendo apenas duas em da-
tas recentes. São empresas familiares, pouco afeitas às práticas administrativas modernas,
e dentre elas encontram-se duas cooperativas e uma multinacional. Um de seus traços
marcantes é a baixa exigência quanto à qualificação da mão-de-obra, e nenhuma possui a
qualificação ISO 9.000 ou 14.000.
Após a obtenção das informações básicas sobre as empresas, o que permitiu classifi-
cá-las nos três subgrupos descritos no item anterior, os entrevistados eram instados a expor
como interagiam com as administrações municipais, seu posicionamento diante de proble-
mas regionais, o conhecimento que detinham sobre a atuação da Ompetro e sua percep-
ção sobre o quadro empresarial da região. Os pontos centrais são sumariados a seguir.
As multinacionais vêem-se como portadoras das boas práticas administrativas e do
progresso da região, uma vez que geram postos de trabalho qualificados e cumprem cor-
retamente a legislação tributária brasileira. Exigem e, portanto, “ensinam” as empresas
fornecedoras locais a adquirirem comportamentos administrativos semelhantes aos seus.
Consideram as administrações locais (prefeituras) como ineficientes e pouco atentas às
suas necessidades, sendo a falta de segurança nas ruas, a iluminação pública precária e os
transportes coletivos deficientes as carências mais citadas. Quando solicitados a definirem
o que a empresa realizava para apoiar o desenvolvimento local, as respostas foram no sen-
tido de considerar que cumprem corretamente o que pode ser esperado de uma empresa
privada, uma vez que agem dentro dos princípios éticos e administrativos modernos, não
burlando a legislação trabalhista brasileira, nem ferindo o meio ambiente. Não participam
de entidades locais – associação de classe ou outra – e a maioria não realiza trabalhos de
cunho social.
As fornecedoras consideram que cumprem o seu papel gerando empregos e pagan-
do impostos. Sendo empresas pequenas, afirmam ser impossível participar de forma sig-
nificativa em programas sociais, que vêem como atribuição exclusiva do setor público,
pois para isso pagam impostos. Não participam de entidades de classe nem de outras for-
mas de associação. Evitaram manifestar-se quanto às administrações públicas locais, mas
quando o fizeram foi de forma negativa.
As não-vinculadas apresentaram respostas erráticas, dada a diversidade de tipos de
empresas e de empresários. Esses, quando instados a definirem o que faziam para apoiar
o desenvolvimento local, igualmente responderam que pagam impostos e geram empre-
gos, sendo repetitivas as afirmações sobre os elevados impostos de Campos dos Goytaca-
zes. Poucos afirmaram participar de projetos sociais, alguns se atribuindo um comporta-
mento “individualista”. Entretanto, é o grupo que mais participa de associações de classe.
A opinião do empresariado quanto à atuação da Ompetro merece ser ressaltada. Em-
bora já existindo há mais de três anos, os empresários de Macaé em sua quase totalidade
desconheciam a instituição; e dentre os diretores das multinacionais, apenas dois afirma-
ram acompanhar a atuação da Organização. Os empresários campistas e dos demais mu-
nicípios a conheciam melhor. Mesmo assim, apenas seis afirmaram acompanhar suas ati-
vidades, mas externaram uma avaliação negativa quanto à forma de atuação da entidade.
Vista como de “pensamento paroquial e de curto prazo”, por importante empresário cam-
pista, uma vez que “cuida apenas da defesa dos royalties, não articulando propostas de de-

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senvolvimento envolvendo toda a região”, é também considerada “defensora cega dos ro-
yalties” por outro empresário (dos mais indicados como de “destaque” no cenário empre-
sarial de Campos). Segundo sua opinião, deveria garantir não só a transparência na apli-
cação dos recursos financeiros recebidos, como também incorporar em suas ações as
propostas dos empresários locais em lugar de se restringir à atuação dos prefeitos.
Segundo ainda outro empresário, profundo conhecedor da atuação da Ompetro e
um de seus fundadores, a entidade deveria liderar um movimento de desenvolvimento re-
gional constituindo um fundo de financiamento para estudos alternativos às atividades
petrolíferas. Afirma que hoje os municípios repassam apenas 0,001% de sua arrecadação,
o que permite apenas a manutenção de uma sala no Rio de Janeiro, de um secretário exe-
cutivo e de um advogado tributarista, ao passo que, se cada município repassasse cerca de
2% a 3% da arrecadação, esse montante permitiria a formação de uma invejável soma de
recursos que poderia ser destinada a estudos e pesquisas voltados para a região.
Antes de prosseguir, cabe ressaltar que as atividades industriais do setor petrolífero,
com suas conseqüências positivas e negativas, concentram-se em Macaé. Os demais muni-
cípios da região são beneficiados pelos efeitos indiretos: aqueles advindos do recebimento
dos royalties e das participações especiais, assim como os decorrentes do aumento da de-
manda agregada, provocado pela oferta ampliada de postos de trabalho de elevada remune-
ração. Essa característica é retratada no tipo de empresa que predomina nos dois principais
municípios: enquanto Macaé reúne o conjunto de empresas vinculadas ao setor petrolífe-
ro, as empresas entrevistadas em Campos dos Goytacazes refletem a maior complexidade
do parque industrial municipal. Ao fim e ao cabo, pode-se afirmar que o comportamento
do empresariado indica cenários de incertezas para a região, como se analisará a seguir.

O COMPORTAMENTO EMPRESARIAL
PERANTE O DESENVOLVIMENTO REGIONAL

O que pode ser extraído das informações anteriores, no que respeita às perspectivas
do desenvolvimento regional?
Para as empresas do primeiro grupo, as áreas produtoras funcionam como simples
base territorial onde se articulam os nós da sofisticada rede de plataformas, portos, dutos,
aeroportos e estações de processamento, que captam e redistribuem fluxos de produtos,
homens e informações. Um dos indicadores que retrata esse modo de tratar o território
que lhes dá sustentação é o baixo grau de relações estabelecidas por essa categoria de em-
presas com a região. A seu turno, as pequenas empresas locais subordinadas – as fornece-
doras –, talvez por um comportamento mimético, também pouca importância atribuem
ao local, uma vez que, além de não serem associadas às entidades de classe, não partici-
pam de programas sociais, apresentam visão utilitarista sobre as administrações públicas
e nem sequer conhecem a sigla da Ompetro, que em princípio é voltada à defesa dos in-
10 Com o fechamento das
usinas sucroalcoleiras na re- teresses regionais.
gião e com a quebra do se- Para os empresários do terceiro grupo, a “região não tem empresários”; “as empresas
tor naval na Região Metropo-
litana do Estado do Rio de campistas estão estagnadas ou em decadência”; “as empresas locais têm administrações
Janeiro, motivada pela aber- amadoras que procuram tirar o máximo do presente” ou, ainda, pela fala de um tradicio-
tura comercial do início dos
anos 1990, o setor da pe- nal e respeitado empresário do setor metalúrgico que se declarou um “sobrevivente”.10
quena metalurgia em Cam-
pos dos Goytacazes pratica-
Nessas duras avaliações sobre o quadro produtivo local, ressalte-se que cada um se via co-
mente desapareceu. mo exceção, sendo os ineficientes sempre os outros.

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Pelo modo como externaram sua visão sobre o quadro empresarial regional, fica no
ar a impressão de que se não se profissionalizarem estarão fadados, inexoravelmente, ao
fracasso. Se, por um lado, essa inexorabilidade pode ser relativizada, pois até mesmo nos
países altamente desenvolvidos a empresa familiar detém ainda hoje um importante pa-
pel na economia e sua vida média é apenas um pouco menor do que as empresas profis-
sionalizadas, por outro, a literatura administrativa trata a empresa familiar como algo do
passado (cf. Vidigal, 1996). De fato, parte das empresas percorridas apresentava um as-
pecto decadente em suas instalações industriais e administrativas e os empresários não in-
dicaram propósitos de mudanças. Embora seja o grupo mais envolvido com as questões
locais, esse traço não vem se traduzindo em atitudes voltadas a um comportamento pró-
ativo no sentido de estabelecer relações com outras empresas de modo a conquistar posi-
ções estratégicas nos mercados locais ou regionais.
No segundo item deste texto, foi discutido o papel que a pesquisa tecnológica desen-
volvida pela Petrobras desde os anos 1950 desempenhou, assim como a estratégia da em-
presa na montagem de um parque industrial no país voltado para o setor. Foi também
mostrado como a Onip, em fins da década de 1990, inicia a retomada das ações visando à
recuperação da participação dos fornecedores localizados no país nas licitações, que haviam
declinado após a abertura comercial brasileira. Essas lutas não foram simples nem fáceis.
Quando se compara o quadro empresarial regional com as mudanças ocorridas no
Brasil entre os anos que vão da década de 1950 até fins dos anos 1970 – quando o país
foi capaz de transformar uma economia de base primário-exportadora em uma de base
industrial, voltada para o mercado interno –, vê-se quão lenta tem sido a mudança em
curso no Norte Fluminense. Afinal, já faz trinta anos que o petróleo chegou à região e a
participação das empresas regionais nessa nova estrutura produtiva é ainda modesta. A
pesquisa de campo indica que o empresariado local entrevistado pouco se movimenta
quanto a desenvolver ações coordenadas tendo como objetivo uma inserção maior e mais
qualificada no mundo do petróleo.
Sabe-se, contudo, que vínculos com outras empresas, a troca e a partilha de recursos
são hoje inevitáveis até para as grandes corporações. Além disso, dentre as tendências tra-
zidas pela globalização, uma é a de reduzir a importância das formas tradicionais de con-
tigüidade espacial, fazendo emergir nos sistemas locais capacidades autônomas de atingir
novos mercados e de participar de redes mundiais de divisão do trabalho, antes só atingí-
veis pelos sujeitos localizados nas áreas “centrais” (Coró, 1999, p.170). Contudo, as en-
trevistas indicam que em momento algum os empresários locais adotaram medidas que
pudessem melhorar as condições gerais da produção, como a melhoria de uma dada in-
fra-estrutura de uso comum ou a adoção de ações de cunho institucional, efetivadas no
âmbito de associações ou sindicatos. Ao contrário, denotaram uma atuação individualis-
ta de sentido oposto ao de preceitos não só da análise administrativa, como das moder-
nas teorias que buscam explicar o desenvolvimento regional na era da globalização e após
os processos de reestruturação industrial.
É evidente que a grande indústria e a pequena empresa correspondem a universos
sociais e organizacionais diferentes e que boa parte da expansão de pequenas e médias em-
presas tem sua origem na reforma organizacional das grandes empresas. Entretanto, co-
mo sustenta a literatura acadêmica ligada à economia e ao planejamento urbano e regio-
nal, uma vez que se passou a operar com categorias locais e não mais nacionais, com
categorias socioterritoriais e não mais técnico-fabris, faz-se necessária a compreensão das
dinâmicas produtivas específicas dos territórios ou das cidades em questão como base da

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política de desenvolvimento local. Coró (1999, p.168) afirma que na realidade os contex-
tos de referência da ação econômica não têm uma base exclusivamente local, nem respon-
dem apenas à dimensão territorial. Considera, entretanto, que a dimensão especificamen-
te local e territorial das relações socioprodutivas tende a assumir uma relevância crescente,
que corresponde a uma tendência geral da economia real que, paradoxalmente, poderia
parecer oposta a ela: a globalização.
O problema-chave é criar condições ambientais, de infra-estrutura e institucionais
específicas, capazes de alimentar a capacidade das pequenas e médias empresas de partici-
par ativamente das cadeias globais de valor. Em outros termos, o problema é considerar a
11 Depois de um longo pe- nova centralidade das economias externas11 como elemento estratégico na construção de
ríodo de eclipse, os estudos
sobre a influência das exter-
trajetórias econômicas dinâmicas e bem-sucedidas, o que não se observa no contexto re-
nalidades econômicas na ca- gional analisado.
pacidade competitiva cres-
ceram notavelmente nos No caso em tela e tomando como base os princípios da Teoria da Localização Indus-
últimos anos. Essa categoria trial, é possível mostrar que o comportamento locacional da indústria petrolífera é deter-
relacionava-se, sobretudo,
com a Economia Pública e minado pela presença da principal fonte de matéria-prima – o petróleo, havendo funda-
com a área da Regional Scien- mentação científica para afirmar ser desnecessária qualquer forma de incentivo fiscal que
ce (Coró, 1999, p.152).
tenha por finalidade disputar a escolha empresarial quanto à localização. Nas práticas ad-
ministrativas públicas locais, por desconhecimento ou má-fé, são concedidos benefícios fis-
cais, sob o argumento de criar “atratividades” para novos investimentos. Essa estratégia não
costuma gerar um desenvolvimento permanente e estável. Uma das conseqüências dessa
opção é a escassez de recursos financeiros para investir em infra-estrutura regional ou local.
De acordo com a opinião dos entrevistados, é também possível extrair que a Ompe-
tro se limita a defender corporativamente o recebimento dos benefícios financeiros advin-
dos dos royalties, sem visão sistêmica e sem adotar estratégias de promoção das empresas
regionais. Ao contrário, a concepção da Onip representou uma inovação, pois, como or-
ganização mobilizadora, sua atuação objetivou estimular o desenvolvimento de toda a ca-
deia produtiva do petróleo no país, propondo-se a atuar segundo Diniz & Boschi (2004,
p.144) como um espaço de articulação e cooperação envolvendo os principais atores – se-
tor privado, entidades de classe e órgãos governamentais – na busca de estratégias comuns
para a expansão e o fortalecimento da cadeia produtiva na área da indústria do petróleo,
para além das diferenças setoriais.
Em síntese, a riqueza regional, baseada na extração de um recurso natural não-reno-
vável, provoca um aumento das tensões conseqüentes de um crescimento especializado e
dependente de decisões que transcendem ao local. Embora as projeções sobre as reservas
da Bacia de Campos sejam controvertidas, o horizonte indicado é relativamente curto, va-
riando de vinte a trinta anos. É difícil prever o futuro do desenvolvimento regional e se
as lideranças locais serão capazes de propor as transformações necessárias para viabilizar
uma trajetória de desenvolvimento local baseada na diferenciação dos processos produti-
vos regionais, em lugar de uma estratégia de vultosos programas de implantação de infra-
estrutura direcionados às necessidades das grandes empresas multinacionais.
A região é marcada por fragilidades de seu passado, e seria ingênuo vislumbrar, no
curto prazo, um cenário virtuoso que pudesse conduzi-la rumo a uma trajetória de desen-
volvimento local endógeno. A Teoria do Desenvolvimento Endógeno trata como questão
central o efetivo compromisso empresarial com o local de atuação da empresa, o que
implica assumir a identidade regional nos âmbitos econômico, político e cultural (Sen-
genberger & Pike, 1999, p.126), fato esse também não refletido nas entrevistas. Contu-
do, essas proposições não podem ser transpostas acriticamente para qualquer contexto

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industrial, pois muitas delas hoje em voga em nosso país são fortemente influenciadas pe- Rosélia Piquet é doutora
em Economia, UFRJ; coor-
los estudos do modelo da Terceira Itália e privilegiam aspectos socioculturais, históricos e denadora do Mestrado em
institucionais definidores de uma identidade específica, difíceis de ser transplantados pa- Planejamento Regional e
Gestão de Cidades da Uni-
ra outras áreas. No caso do Norte Fluminense, trata-se de uma possibilidade de desenvol- versidade Candido Mendes
vimento econômico em um sistema produtivo que apresenta pesadas barreiras à entrada, (UCAM), Campos dos Goyta-
cazes, RJ. E-mail: ropiquet
tanto de cunho tecnológico quanto financeiro. @terra.com.br
Essa é mais uma razão para a busca de estratégias agressivas quanto ao desenvolvi-
Elzira Lúcia de Oliveira é
mento de processos produtivos alternativos ao setor petrolífero, e capazes de permitir fu- doutora em Demografia,
UFMG; professora do Curso
turamente que a região não fique apenas com os poços vazios e os apitos dos navios! de Mestrado em Planeja-
mento Regional e Gestão de
Cidades da Universidade
Candido Mendes (UCAM),
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Campos dos Goytacazes,
RJ. E-mail: elziralucia@terra.
com.br
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Artigo recebido em fevereiro
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E M P R E S A S E E M P R E S Á R I O S

ANEXO 1

Estado do Rio de Janeiro: área de localização do estudo

ANEXO 2

ROTEIRO DAS ENTREVISTAS

1. Nome da empresa
Nome do entrevistado

2. Âmbito de atuação (se local, nacional ou transnacional)

3. Data de fundação

4. Local da sede e filiais

5. Instalações que possui no Norte Fluminense (escritório, depósito, outra)

6. Tipos de produtos e/ou serviços fornecidos

7. Localização dos principais fornecedores

8. Mão-de-obra empregada
número de empregados total
número de empregados no Norte Fluminense
qualificação exigida

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9. Vínculo com o setor petróleo


surgiu/ampliou/reduziu atividades em função do petróleo
fornece produtos ou serviços diretamente ao setor

10. Relações com as administrações municipais


como analisa as atuações das administrações locais
o que a empresa faz pela região

11. Conhecimento sobre a Ompetro


conhece apenas a sigla
conhece a atuação

12. Como definiria as empresas da região


quanto aos setores predominantes
quanto ao porte
quanto ao estilo de administrar

13. Cite 5 empresas de destaque na região

14. Justifique por que foram citadas

A B S T R A C T The text shows the results of the research “Companies and Underta-
kers from Norte Fluminense”, a region located in the north part of Rio de Janeiro state, which
is nowadays responsible by 80% and 42% of oil and gas production in Brazil, respectively. At
the beginning of oil-bearing activities in that region, the local companies didn’t have any con-
ditions to attend the necessities of the sector, even in the more simple tasks. After three decades
the local corporations passed by an important change, although its new profile is still unknown.
The research objective was so to define the new regional profile and to know how the compa-
nies interacted with the region.The text is based in the results of interviews which were made
with undertakers during field researches carried out in the region.

K E Y W O R D S Oil; oil productive chain; Norte Fluminense (Rio de Janeiro state


north part); regional Companies; regional profile.

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R ESENHAS
EMPREENDEDORISMO trangimentos à acumulação, além de uma alteração so-
URBANO: ENTRE O cial da própria base produtiva.
DISCURSO E A PRÁTICA A análise econômica é então acionada, principal-
Rose Compans mente, a partir da escola francesa da regulação, tratan-
São Paulo: Editora Unesp, 2005. do do rearranjo espacial/locacional da produção e do
papel substancial dos chamados serviços avançados na
Juliano Pamplona Ximenes Ponte economia contemporânea. Apesar dos aventados efei-
Arquiteto e Urbanista, doutorando do IPPUR-UFRJ. tos de “reestruturação” do capital, a autora contesta a
idéia de um capital totalmente “desterritorializado”,
A concepção de que nossas cidades e regiões de- quase etéreo, como parecem acreditar certos autores.
vam competir entre si e atrair investimentos é, hoje, he- Haveria mesmo o reforço do papel das estruturas ma-
gemônica. Uma crítica a tal concepção pressupõe uma teriais, físicas (tecnologias e infra-estruturas de trans-
predisposição à desconstrução de pré-noções – ao mes- portes e telecomunicações, por exemplo) na reconfigu-
mo tempo uma postura metodológica e uma abertura ração dos capitais fixos dispostos no território.
ao movimento entre o concreto e o abstrato, na análise Outra questão é a do papel do poder local. Consi-
histórica. A crítica da adoção, cada vez mais freqüente, derado por alguns como mais próximo das demandas
do Planejamento Estratégico no âmbito do Planejamen- territoriais específicas e, ao mesmo tempo, capaz de pro-
to Urbano e Regional faz parte dessa desconstrução. mover articulações políticas e intersetoriais, o poder lo-
No campo do Planejamento em geral, as con- cal torna-se quase um fetiche, sendo objeto de discursos
cepções estratégicas passaram a circular, disseminando propositivos dos defensores do planejamento estratégico
conceitos e fundamentando consultorias destinadas ao de cidades. O poder local, nesses discursos, seria capaz
aparato estatal. A crítica do Planejamento Estratégico, de catalisar o projeto de soerguimento socioeconômico
por sua vez, colocou para si o desafio, ao mesmo tem- urbano, menos por sua capacidade de investimento e
po, de empreender esforço teórico e análise aplicada mais por estar, espacial e culturalmente, próximo das co-
das práticas que ele sustenta. É desse duplo exercício letividades, captando seus anseios e evitando a ruptura
que foi elaborado o livro Empreendedorismo urbano, de social mediante a produção de uma hegemonia articu-
Rose Compans, resultante da tese de doutoramento lada entre o público e o privado, o empresariado e o
que recebeu o Prêmio Brasileiro “Política e Planeja- Estado, incorporando movimentos sociais e homoge-
mento Urbano e Regional”, da ANPUR em 2003. neizando demandas em direção a um projeto de cida-
Destaca-se no trabalho, em primeiro lugar, a in- de coeso e virtualmente unitário, monolítico – o que
tenção de sistematizar o debate político e econômico não garantiria a pluralidade dentre os contemplados.
do desenvolvimento urbano recente no que tange às Nesse aspecto, assistimos ao desenvolvimento de
novas estratégias de desenvolvimento territorial. Em propostas de reorganização do processo político e dos
seguida, a preocupação de situar tais estratégias histo- procedimentos deliberativos no interior do poder insti-
ricamente, relativizando o Planejamento Estratégico tuído. As instituições, assim, são chamadas a participar
como “teoria” e “técnica” de intervenção nos sistemas de uma concertação em geral assumida previamente co-
urbanos. Por fim, o esforço de aplicar a análise ao caso mo democrática e horizontal, não-hierárquica, em que
do município do Rio de Janeiro, dele extraindo especi- a prática reflete a assimetria na coalizão de forças. A
ficidades, limites e possibilidades. própria democracia representativa e todos os seus vícios
Contextualizando o debate, Compans sustenta são postos em questão para então serem substituídos por
que a adoção da idéia de “governança urbana” e de modelos flexíveis, ágeis, informalizados e com contro-
“planejamento estratégico de cidades” não exprimiria le coletivo reduzido, posto que tornados procedimen-
apenas a emergência de novas técnicas de gestão urbana tos decisórios “eficientes”, de uma perspectiva “empre-
e ordenamento territorial. Seria, antes, parte de uma sarial”. Na transposição entre práticas empresariais de
nova forma de modernização capitalista, baseada em competição e a gestão territorial urbana, resta a per-
alterações na espacialidade da cidade, na redução de gunta: será que não estamos diante de um processo de
riscos ao investidor privado e na eliminação dos cons- esvaziamento (retórico e concreto, no campo da práxis)

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das possibilidades de embate e resolução de questões tagnação econômica e pela saída de empresas desde os
conflituosas estruturais? Não estamos assistindo à cria- anos 1980. A procedência da consultoria não é casual.
ção de um “modelo” de “política” e de efetivo governo Barcelona é, hoje, difusora de um modelo de interven-
territorializado que, sob o discurso da atuação detida e ção e política urbana cuja pretensão é a de recolocar as
próxima, eficiente e ágil, despolitiza o embate? cidades num contexto de economia globalizada. Essas
No que diz respeito à reestruturação produtiva, a intenções são vistas como “respostas” à crise que se en-
autora discute os impactos sobre o mercado de traba- tende associada à reestruturação produtiva do capital e
lho e aponta a flexibilização das relações e das garantias às formas flexíveis da acumulação: flexibilização, desre-
contratuais como evidências da nova dinâmica do capi- gulamentação, empreendedorismo e mecanismos de
tal internacional: as empresas lograriam êxito em mi- parceria público-privada.
grar, planejar e implantar atividades em territórios que A adoção do Planejamento Estratégico de Cida-
se esforçam para deter características favoráveis, atrati- des apresenta-se como expressão de coalizão de interes-
vas e “competitivas”. Essa competitividade definiria, ses em torno da reconfiguração morfológica e funcio-
por sua vez, uma homogeneização crescente das condi- nal da cidade e da redefinição de suas prioridades
ções objetivas da produção e da acumulação e, ao mes- administrativas e orçamentárias. Uma série de instru-
mo tempo, instauraria o paradoxo da impossibilidade mentos legais é assim efetivada para tornar possíveis a
de “diferenciação” dos territórios, expostos à mesma ló- competitividade e a atratividade: operações interliga-
gica de valorização e de escolha locacional. É particu- das, desregulamentação favorável a condomínios ou
larmente dramática essa dimensão do capitalismo flexí- empreendimentos específicos (hospitais privados,
vel – a capacidade de influenciar as institucionalidades shopping centers, apart-hotéis), alterações do Plano Di-
e de se converter, em novas bases, numa força atuante retor Urbano, intervenções urbanísticas “pontuais” e
no campo de poder do Estado e das políticas urbanas, “catalíticas” e reorganização administrativa da prefeitu-
assim como das econômicas. A própria idéia-motriz da ra municipal. Em todas essas medidas, está presente a
“parceria público-privada”, além de ter um caráter de pretensão a atuar nas esferas de decisão e de comunica-
subsídio a interesses privados e de classe, aponta tam- ção da política urbana, promovendo a apropriação pri-
bém para uma redefinição das formas de apropriação vada (com freqüência, empresarial) de nichos do poder
do produto social e da definição de prioridades. via mecanismos relativamente sutis da tomada de deci-
Trata-se, inegavelmente, de uma prática política sões “participativas” e “sustentáveis”.
(embora essa dimensão lhe seja ritualmente negada, O discurso do desenvolvimento econômico pare-
como se fora apenas questão de “eficiência” e “coope- ce ter a função de negociar os termos desiguais da re-
ração”) de notável hegemonia, ainda que contraditória, configuração do assentamento historicamente produzi-
uma vez que “delega” a determinadas instâncias do po- do que é a cidade e, no caso específico, de colocar a
der estatal a competência de gerir as condições institu- proeminência da competitividade como valor a cultivar,
cionais e a provisão de garantias à acumulação, com coletivamente; não mais como o liberalismo burguês
claros impactos sobre os poderes locais e a soberania faz com a democracia, a partir da abstração da idéia de
dos Estados-nação. Essa transferência de atribuições universalidade, mas como civismo socialmente com-
não está isenta da histórica assimetria de apropriação partilhado, como estratégia “obrigatória” de reversão da
do poder político no Estado capitalista. crise pós-globalização, em que a (pós) modernização se
O estudo de caso apresentado pela autora é o do apresenta como necessidade e oportunidade.
município do Rio de Janeiro, onde foi contratada con- No Rio de Janeiro, frentes de expansão de algum
sultoria para elaboração do Plano Estratégico da Cidade, laissez--faire imobiliário se abrem e mobilizam recursos
na primeira metade dos anos 1990. Esse Plano, elabo- e adaptações legislativas diversas. A paisagem urbana de-
rado por equipe catalã, é apresentado como elemento corrente incluirá lagoas poluídas por condomínios de
fundamental de uma política de ordenamento territorial luxo, sistemas viários articulando trechos de “cidadelas”,
(que pressupõe concepções de administração pública e por edifícios de gabarito aumentado sob mecanismos
de urbanismo) que se pretende catalisadora do soergui- “redistributivos” (cujo recurso se converte no financia-
mento socioeconômico da cidade, atravessada pela es- mento da urbanização do seu próprio entorno) e por in-

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tervenções urbanísticas pontuais limitadas à concepção SUSTAINABLE PLACE


espetacular da cidade, numa clara apropriação do que Christine Phillips
há de mais “comportamental” e imagético na idéia de West Sussex, England: Wiley-Academy, 2003. 218p.
identidade visual urbana das correntes tradicionais do
desenho urbano anglo-saxão. Todos esses elementos su- Roberto Anderson de Miranda Magalhães
gerem, se não uma mudança de paradigma da gestão ur- Doutorando do Prourb/UFRJ e coordenador da Área
bana contemporânea, pelo menos uma nova forma de os de Urbanismo do Centro de Arquitetura e Artes da USU
capitais privados se reproduzirem na cidade pós-fordista.
O Planejamento Estratégico (antiga técnica mili- Segundo Roger-Machart (1997),1 grande parte da
tar, depois convertida em modelo empresarial) e a Par- literatura sobre cidades sustentáveis permanece focada
ceria Público-Privada seriam, portanto, ferramentas nesse conceito, buscando explicar por que e como as ci-
com efeito de promoção da acumulação capitalista em dades deveriam ser sustentáveis. No entanto, haveria
bases até certo ponto renovadas, dadas as exigências pouca exploração acerca dos meios de sua implementa-
contemporâneas da produção e dos serviços a ela corre- ção. O livro de Christine Phillips torna-se interessante
latos, bem como do capital financeirizado. O Planeja- na medida em que tenta definir um método de avalia-
mento Estratégico opera primordialmente no plano da ção da sustentabilidade urbana e sua aplicação, forne-
retórica, dos discursos e da argumentação, uma vez que cendo material para uma crítica da “insustentabilidade”
costuma revestir de articulação intersetorial procedi- das cidades. A autora doutorou-se pelo AA Environ-
mentos de produção ritualizada de consenso político. ment & Energy Studies Programme entre 1995/1998,
As parcerias, por sua vez, se mostram como instrumen- na Inglaterra, e sua experiência anterior esteve ligada às
tos de priorização de investimento em atividades e in- artes, tendo trabalhado como perspectivista em vários
fra-estruturas rentáveis, em detrimento daqueles – “ul- projetos, como o Victoria & Alfred Waterfront.
trapassados” – investimentos universalistas do Estado Sustainable place divide-se em duas partes. Na
de Bem-Estar Social. A autora coloca uma hipótese primeira, a autora apresenta dois estudos de caso: San
provocativa, em caráter provisório, ao final do texto: a Giminiano (Itália) e Ludlow (Inglaterra), onde aplica
promoção dos setores imobiliário, comercial de médio sua metodologia de análise das condições de sustenta-
e alto padrão e de serviços avançados não teria relação bilidade. Na segunda parte, apresenta três projetos que
com o fato de esses buscarem maior rentabilidade e têm o mérito de trazer informações úteis para a cons-
também por estarem ligados mais diretamente à base tituição de um “desenho urbano ecológico”. Em ambas
fiscal dos municípios do que a produção industrial? as partes, percebe-se que a autora parece crer numa
Valendo-se do inegável apelo filosófico da crítica sustentabilidade objetiva, mensurável a partir de indi-
ao modernismo funcionalista e suas mazelas, o Plane- cadores ou construída a partir de projeto.
jamento Estratégico, seu urbanismo just in time e seu Citando Yannas (1998),2 Phillips relaciona algu-
planejamento urbano flexível representariam uma mas considerações em relação ao microclima das cidades
“neoliberalização” da política urbana. Como tal, exi- como a atenção à forma das construções, cujas densi-
bem contradições entre retórica (a “desregulamenta- dade e tipo interferem com os fluxos de ar, a visão do
ção”) e prática concreta (os vários subsídios e priorida- sol e do céu e a área de superfície exposta; sublinha
des). Analisar a dimensão e, principalmente, os efeitos a necessidade de se evitar a “Rua Canyon”, já que a
e o aspecto qualitativo desse modelo contemporâneo proporção entre a largura e a altura das edificações,
de incorporação da política urbana à regulação capita- bem como a sua orientação influenciam as condições
lista não é apenas uma tarefa política, mas parte do de conforto termal e visual, e a poluição; a atenção ao
processo de construção de conhecimento e de seu re- desenho das edificações e à capacidade termal e ao al-
batimento social. Em que pese o caráter parcial da crí-
1 ROGER-MACHART, C. The sustainable city – myth or reality? T&CP,
tica, próprio do processo de sedimentação e amadure- fev. 1997, p.53-5.
cimento de sua construção, o debate está posto e em 2 YANNAS, S. Living with the city. Urban design and environmental sus-
tainability. In: Environmentally Friendly Cities, James and James (Lon-
curso, para que seja possível identificar os sentidos dos don). Proceedings of PLEA (Passive and Low Energy Architecture) inter-
novos modelos de política urbana. national conference, 1998.

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bedo (reflexibilidade das cores) das superfícies externas mas de incentivo à eficiência e à economia de recursos,
que, também, influenciam as condições térmicas; des- profissionalização do governo, comunicação e infra-
taca o papel do acabamento dos materiais urbanos e estrutura, legislação, serviços de seguridade social, mu-
das superfícies, que influenciam a absorção, a acumu- danças populacionais, sociedades e organizações, escala
lação de calor e a capacidade de emissão de calor; o humana, individualidade, comportamento e atitudes,
mesmo com relação à vegetação que, por meio da eva- estimulação cultural, senso comunitário, tolerância re-
potranspiração, propicia processos de resfriamento e, ligiosa e étnica, criatividade (capacidade de transfor-
por fim, a necessidade da redução de tráfego de veícu- mar potencialidade em realidade), pobreza e particula-
los para reduzir a poluição do ar e a sonora, assim co- ridades locais.
mo as descargas de calor. Descrevendo o projeto vencedor para o redesen-
Phillips levanta a seguinte hipótese sobre a sus- volvimento da área do Forte em Colombo (Sri Lanka),
tentabilidade: “num lugar, a qualidade e a condição da de 1996, de autoria do Millenium Consortium, um
paisagem (landscape) e da arquitetura são indicativos dos estudos de caso apresentados, a autora informa que
do estado de sustentabilidade – a adequação e as res- ele se destinou-se a uma área de negócios que requeria
postas humanas às condições físicas, necessidades psi- vitalidade e que as questões ambientais estavam rela-
cológicas e funcionais, identidade cultural e necessida- cionadas às altas temperaturas locais e à alta umidade
des institucionais num meio ambiente particular” (p.ix do ar. O projeto que se utilizou de uma estratégia de
– tradução do autor). Nos estudos de caso apresenta- desenho urbano pinball, com vários pontos focais mar-
dos, no entanto, as análises nem sempre se referem à cando a centralidade do lugar, adotou soluções como a
noção estrita de sustentabilidade ambiental, muitas ve- criação de áreas sombreadas através de vegetação de di-
zes referindo-se à capacidade econômica da cidade, versos portes e pérgulas; o transporte por bonde; a pe-
desconsiderando que a performance econômica das ci- destrianização de áreas; e projetos para tratamento cli-
dades, quando descolada das dimensões sociais e físico- mático das edificações.
ambientais, pode estar bem distante do ideal de prá- Já o Plano para Canon’s Marsh, na área portuária
ticas espaciais reprodutíveis no tempo. Tal situação de Bristol (Inglaterra), de Edward Cullinan Architects,
reflete um certo esmaecimento do foco ambiental em tratou de uma área onde havia contaminação do solo e
razão da ampliação das variáveis a serem consideradas o impacto de ventos fortes, que poderiam inviabilizar
na questão da sustentabilidade. o projeto de construção de residências, escritórios e es-
A autora segue um método composto de quatro paços de lazer. Assim, além da descontaminação do so-
estágios: observação; avaliação dos indicadores de sus- lo, foi feito o plantio de árvores criando barreiras con-
tentabilidade; avaliação da sustentabilidade do lugar a tra o vento.
partir dos indicadores, classificada pela autora como Por fim, é analisado o projeto para Coffee Creek
alta, moderada ou baixa; e, por fim, proposição de Center, em Chesterton (Indiana – EUA), de William
ações a partir da análise dos indicadores de sustentabi- Mcdonough et al., projeto reconhecido pelo Urban
lidade. Esses são divididos pela autora em quatro gran- Land Institute, pela Agência Americana de Proteção
des áreas: condições físicas, necessidades funcionais, Ambiental e pelo Departamento Americano de Ener-
requisitos institucionais e identidade cultural. Os indi- gia como modelo para desenvolvimento futuro. Trata-
cadores abrangem um amplo espectro de análise como se, efetivamente, de um interessante exemplo de inves-
sítio, clima, edificações, patrimônio ambiental e histó- timento imobiliário baseado na atratividade de
rico, topografia, centralidades, sistemas de transporte projetos ambientalmente orientados, desenvolvido por
público, espaços públicos ou privados, qualidade pra- William McDonough3 et al. e Looney Ricks Kissand
zerosa do lugar, grau de auto-suficiência, cultivos e flo-
restas, estoque de recursos materiais, uso de energia 3 Decano da Escola de Arquitetura da Universidade da Virgínia. Em en-
renovável, biodiversidade, degeneração do meio am- trevista à revista Time (1999), o arquiteto afirmou: "Em Oberlin (Ober-
lin College, projetado com John Todd, uma edificação que, usando en-
biente, sistemas passivos de controle de resfriamento e ergia solar, produzirá mais energia do que consome e purificará suas
umidade, tecnologias disponíveis, reciclagem de mate- águas servidas para reciclagem) nos perguntamos como seria desen-
har um prédio como uma árvore? Em Coffee Creek, nos perguntamos
riais, propriedade da terra, atividades produtivas, siste- como seria uma cidade que fosse como uma floresta?".

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Gibbs Planning Group para a Lake Erie Land Com- tação do projeto tem previsão de completar-se em
pany, numa área adquirida em 1995, com 272 ha, lo- 2015, quando, prevê-se, atingirá um estágio ecologica-
calizada a sudeste de Chicago. O sítio onde se localiza mente sustentável, com uma economia autocontida.
é cortado pela calha do Rio Coffee Creek e apresenta- Há, ainda, estudos para o desenvolvimento de um dis-
va degradação ambiental anterior, com problemas de trito eco-industrial. Destaque-se, também, o interes-
erosão e queda de biodiversidade. sante sistema de drenagem natural e de tratamento de
O plano de urbanização previu uma série de áreas esgotos utilizado pelo projeto.
de vizinhança compactas, de uso misto, orientadas pa- É, em suma, na apresentação de experiências de
ra os pedestres, onde a implantação de residências (três projetos de intervenção que a autora mais contribui
mil unidades), locais de trabalho e comércio não afe- para o debate sobre a sustentabilidade, já que sua me-
tassem o terreno. Foram reservados 68 ha para uma todologia de mensuração ainda é bastante discutível.
área de conservação da bacia do rio que atravessa a área Resta saber se o poder da exemplificação, ou seja, a ex-
urbana. Os trabalhos iniciais de recuperação ecológica pansão das chamadas “boas práticas”, terá capacidade
e reengenharia hidrológica duraram dois anos, após os de provocar uma alteração substancial no quadro am-
quais as primeiras casas foram construídas. A implan- biental prevalecente.

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GODARD, O. “Environnement, modes de coordination et systèmes de légitimité: analyse de la catégorie de patri-
moine naturel”. Revue Economique, Paris, n.2, p.215-42, mars 1990.
BENEVOLO, L. História da arquitetura moderna. São Paulo: Perspectiva, 1981.
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nizadores ou editores da obra, por exemplo: SOUZA, J. C. (Ed.). A experiência. São Paulo: Vozes, 1979; ou ainda,
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