Analisis y gestion de politicas publicasJoan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne Analisis y gestin de politicas ptiblicas Ariel ciencia politicaTraduccién y adpatacién a la realidad espafiola, de Joan Subirats, del libro Anafyse et pilorage des potitiques publiques, de Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frédéric Varone (2006) 1 edicién: octubre de 2008 2.1 impresién: diciembre de 2010 © 2008: Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne Derechos exclusivos de edicin en espafiol reservados para todo el mundo: © 2008y 2010: Editorial Planeta, $. A. Avda. Diagonal. 662-664 - 08034 Barcelona Editorial Ariel es un sello editorial de Planeta S. A. ISBN 978-84-344-1828-8 Depésito legal: B. 44.975 - 2010 Impreso en Espaiia por Book Print Digital El papel utilizado para la impresién de este libro es cien por cien libre de cloro y est4 calificado como papel ecoldgico. |No se permite la reproduccién total o parcial de ese libro ni su incorporacién a un sistema informético ni su trensmisién en cualquier forma o por cualquier medio. sea Est electtnio. mecénico. por fotocopia. por grabacién w otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del editor. La infracciéa de los derechos mencionados puede ser consitutiva de delito contra la propiedad intelectual (AT. 270 siguientes del Cédigo Penal). Dirijase a CEDRO (Centro Espaiol de Derechos Reprogréficos) si necesita fotocopiar 0 escancar algin fragmento ée esta obra Puede contactar con CEDRO a través de la web www.comlicencia.com 0 por eléfono en el 91 702 1970/93 272 04 47Presentacién Presentamos un manual de politicas ptiblicas. No se trata por tanto de una propuesta tedrica ni tampoco de una nueva aproximacién metodolégica sobre, por ejemplo, los productos de la accién del Estado o sobre las relaciones entre polf- ticas ¢ instituciones. Se trata de una obra de cardcter introductorio dirigida tanto a estudiantes como a gestores y administradores puiblicos o miembros de orga- nizaciones no gubernamentales, que tiene como caracteristica diferencial mas destacada su voluntad de trascender de los marcos nacionales tradicionales, ofre- ciendo una perspectiva de andlisis comin de las politicas hoy en curso en el es- cenario europeo. A pesar de ello, no es un manual de politicas publicas europeas, en el sentido de que si bien asume la perspectiva de gobierno multinivel en el que se forman y desarrollan las politicas piiblicas en Europa, no se limita a las poli- ticas que emanan de los organismos de la Unién Europea. El libro tiene una ma- triz comin y diversos desarrollos propios de cada pafs, que se plasman en ejemplos y referencias especificas. Por otro lado, la forma en que este manual se concibi6 permite que sea apro- vechado por lectores que no necesariamente posean una formacion en Ciencias Sociales (Derecho, Economia, Sociologia, Geografia, Ciencia Politica y dela Administraci6n), Lo que aqui se presenta es un esquema analitico que permite es- tudiar empiricamente diversas politicas pablicas (por ejemplo, la politica am- biental, las politicas de empleo, las politicas de inclusién social, las politicas urbanas, etc.). También puede servir de soporte terico para quienes trabajan en la formulacién, implementacién y/o evaluacién de nuevas politicas publicas. El modelo de andlisis que aqui exponemos se sustenta fundamentalmente en los trabajos de investigacién que los autores han Ilevado a cabo en muy diversos Ambitos de la actividad puiblica; de ahi que sea rico en ejemplos concemientes a las realidades politicas y administrativas de diversos paises europeos y en espe- cial de Suiza, Francia y Espaiia. Es importante sefialar que los citados paises re- presentan formas de gobierno situadas en posiciones distintas en el espectro politico-administrativo: Mientras que Suiza es un Estado federal, Francia es un ejemplo clasico de Estado unitario y aparentemente centralizado, y Espaiia, con una gran descentralizaci6n politica y administrativa, sigue falto de estructura de articulacién y reconocimiento que podamos definir como propias del federa- lismo. Por otro lado, en Suiza, la democracia representativa convive con espacios6 ANALISIS Y GESTION DE POLITICAS PUBLICAS. de democracia directa; en Francia o en Espaifia, la primera tiene practicamente el monopolio. El helvético es un sistema pluripartidista basado hasta ahora, en la concordancia entre los partidos, el sistema francés tiende al bipartidismo, mien- tras en Espaiia, si bien hay dos grandes formaciones politicas que dominan la es- cena politica, se da la significativa peculiaridad de la existencia de fuertes partidos nacionalistas en diversas partes del territorio. En Suiza, la pluralidad es evidente, tanto en los aspectos lingilisticos como confesionales, y la situacién en Espajfia es también de fuerte pluralidad identitaria, mientras que en Francia, en cambio y a pesar de los avances del regionalismo, desde hace por lo menos dos siglos y con base en una historia republicana comin. se ha tendido a la homoge- neizaci6n, no s6lo en los aspectos de lengua 6 reli gién, sino también en la forma de representaci6n politica y en la adhesion a una determinada forma de concebir el interés ptiblico. Tales contrastes nos son de gran utilidad para ilustrar nuestro esquema ana- Itico, tanto al subrayar los elementos comunes como al evidenciar las particula- ridades de una u otra de las formas de accién publica.Nota introductoria a la edicién espafiola El libro que tiene el lector en sus manos, que quiere ser al mismo tiempo original y Gtil, surge de un proyecto de diversos profesores europeos de ciencia politica y de andlisis de politicas piblicas. Desde hace varios afios, los autores del libro, junto con otros académicos y expertos, han ido interrelacionando la inves- tigacién y la docencia. Investigacién basica ¢ investigacién aplicada. Proyectos de caracter europe e informes y estudios directamente destinados a decisores pa- blicos en sus respectivos paises. De esta manera, los apuntes sobre los que se fundamentaban las clases de andlisis y gestion de politicas publicas, iban enri- queciéndose con notas, ejemplos y experiencias. Es de ese material y de esa trayectoria conjunta de donde surge el manual que presentamos en su edicion espafiola. Anteriormente han ido apareciendo ver- siones del mismo en francés, en aleman y en inglés. En cada caso se ha tenido en cuenta el contexto en el que el libro iba a ser utilizado. La obra original surge de la labor inicial de los profesores Knoepfel, Larue y Varonne, a los que después nos hemos sumado Michael Hill en Gran Bretafia y yo mismo en Espafia. Se trata pues de un manual con vocacion y contenidos europeos, y que tiene la pretension de ir siendo actualizado y ampliado en el futuro a partir de que se vaya poniendo a prueba por alumnos, decisores, gestores y otros profesionales que lo utilicen. Quisiera destacar en esta breve introduccién, el cardcter original del plan- teamiento, que se separa de las tradiciones mas anglosajonas que han venido dominando el panorama de la gestién y el analisis de politicas piblicas en Eu- ropa en general, y en el mundo de habla espajfiola en particular. Asi, destacaria ¢l fuerte: sesgo que el libro tiene en relacién con los temas de gestion y admi- nistraci6n, y el especial énfasis puesto en los temas juridicos y administrativos. La complejidad de las administraciones publicas de base francesa y germanica, que tanta influencia tuvieron en la configuracién de la administracién publica es- pafiola (y por extensién latinoamericana), tienen aqui pues un reflejo y una aten- cidn especial. Esperamos que el libro sea pues util, en momentos en que las politicas pa- blicas, como expresion y como configuracién, han tomado plena carta de natu- raleza en las diversas esferas de gobierno de nuestro sistema multinivel. Un momento y una situacién muy diferente de la que teniamos cuando publiqué mi primer libro sobre el tema, a finales de los afios ochenta. Hemos pasado de la no-8 ANALISIS Y GESTION DE POLITICAS PUBLICAS vedad a la experiencia practica, y hemos pasado de la anomalia de la ensefianza de estos temas en las universidades espajiolas a su plena incorporacién en planes de estudio de muchas y diversas facultades. Es pues un libro normalizador y fruto de esa normalizacién. Me gustaria agradecer la extraordinaria colaboracién que he recibido en todo momento de mis compafieros del Instituto de Gobierno y Po- liticas Pblicas de la Universidad de Barcelona, que comparten conmigo la pa- sin por el espacio pablico y los procesos de transformacién social. Barcelona, julio de 2008 Joan SuBIRATS Instituto de Gobierno y Politicas Publicas Universidad Autonoma de BarcelonaIntroduccién La reciente evolucién de las democracias occidentales ha implicado e im- plica retos enormes para el conjunto de actores del sector puiblico: reducir tanto los déficits presupuestarios como las deudas estructurales, mantener—a pesar de los procesos de globalizacién—una cierta capacidad de control politico de la eco- noma; satisfacer las cada vez mayores y heterogéneas exigencias de los ciuda- danos respecto a las prestaciones vinculadas a los poderes piblicos; enfrentar la creciente competencia entre las administraciones puiblicas tanto a nivel local como regional 0 internacional, solucionar los conflictos de redistribucién vincu- lados a los fendmenos de exclusién padecidos durante largos periodos por de- terminados grupos sociales; responder a la creciente necesidad de una profesionalizacién en la gestién de unos recursos publicos que tienden a restrin- girse; atender a la obligacion de una evaluacién sistematica de los efectos de las leyes, reglamentos y otras normas; encontrar férmulas para la integracién polf- tica de las minorias y para la solucién consensual de los conflictos que las opo- nen a la mayorfa, etc. Actualmente, la mayorfa de los regimenes democraticos occidentales experimenta un gran ntimero de respuestas institucionales a estos retos. En- contramos en las agendas gubernamental y parlamentaria, a todos niveles (local, regional, nacional y europeo), diversos proyectos piloto para la im- plementacién de propuestas derivadas de lo que se ha denominado la «Nueva Gestién Publica» o también «la reinvencién o modemizacién del Estado». Mientras tanto, otros apuntan a la necesidad de reforzar la democracia con nuevas formas mds innovadoras y directas, menos encerrada en las institu- ciones. A estos procesos se suman otros de liberalizacién, desregulacién y privatizacién de determinados sectores o empresas ptblicos, asf como pro- puestas de reformas alternativas para los poderes legislativo y ejecutivo, o planteamientos mas generales sobre la «gobernanza» de los asuntos pdbli- cos. Al mismo tiempo, surgen nuevas visiones de defensa de lo puiblico que postulan encontrar formas mds compartidas socialmente de definir los inte- teses generales. En este contexto de incertidumbre creciente y de urgencia en la biisqueda de soluciones viables y generadoras de consenso, los actores po- litico-administrativos requieren, més que nunca, anélisis que pongan en pers- pectiva las posibles alternativas y variables en los procesos de modernizacioén10 ANALISIS Y GESTION DE POLITICAS PUBLICAS del sistema polftico-administrativo en general y de las intervenciones de estos mismos actores en cada caso concreto. El andlisis de polfticas puiblicas tal como aquf lo presentamos, trata de pro- porcionar elementos de comprensién, e incluso de respuesta, a los interrogantes fundamentales acerca de la legitimidad, la eficacia y la continuidad o sostenibi- lidad de las acciones ptiblicas. Las especificidades del andilisis de politicas piblicas que se propone El andlisis de politicas puiblicas que proponemos se define a partir de tres caracterfsticas principales: un andlisis de las interacciones entre actores publi- cos y privados; un andlisis en términos de problemas ptiblicos; un andlisis com- parativo. UN ANALISIS DE LAS INTERACCIONES ENTRE ACTORES PUBLICOS Y PRIVADOS El andlisis de politicas puiblicas propone interpretar al Estado,' y de manera més amplia al sistema politico-administrativo, en funcién de su influencia sobre la economia y la sociedad. El andlisis de polfticas puiblicas—sin negar u ocultar las relaciones de poder inherentes a todo proceso politico-administrativo—se basa principalmente en las instituciones u organizaciones administrativas exis- tentes o por crearse y los servicios efectivos que prestan a los ciudadanos. El objetivo es tratar de entender las complejas interrelaciones que genera la accién piiblica. Para ello se analizan las instituciones politicas —que han sido tra- dicionalmente el objeto por excelencia de las investigaciones en ciencia poli- tica—desde la perspectiva de las oportunidades y los obstdculos que dichas instituciones representan para los actores de las politicas publicas. Tratamos de entender al Estado «en acci6n» a partir de los actores puiblicos y privados impli- cados en un sector de intervencién especifico, a partir de los recursos que estos actores utilizan y teniendo también en cuenta a las instituciones que reglamen- tan sus acciones. Estos tres elementos (actores, recursos, instituciones) permiten comprender las conductas, individuales y colectivas, asi como los resultados que de ellas puedan derivarse, tanto en términos de influencia sobre la sociedad civil como a nivel institucional, es decir, en lo referente a la organizaci6n del sistema politico-administrativo. Se trata pues de describir y comprender la Idgica que encierra la accion de las mencionadas instituciones y actores desde el dngulo de su contribucién a la 1. Entendemos aqui por Estado el conjunto de las instituciones piblicas que forman lo que flamamos €l sistema politico-administrativo de un pais. Es importante sefialar que en Francia o en Espaiia el término Es- tado puede hacer referencia de manera precisa a las instituciones centrales y desconcentradas y no-a las ins tuctones publicas que incluyen el conjunto de actores tanto centralizados como descentralizados.INTRODUCCION i solucién de problemas colecti vos definidos como tales. En este sentido, el libro y Sus aportaciones no quieren «despegarse» de las realidades sociales, econémi- cas y politicas. La idea es que el punto de partida de todo andlisis empirico es la actividad cotidiana de las administraciones publicas y el estudio de los servicios que generan, lo cual permite situar a los actores piiblicos en un tiempo y un es- pacio determinados y analizar la accién piblica en se contexto. De hecho, bus- camos identificar los espacios de contacto entre el Estado (o de manera mds amplia los actores puiblicos) y la sociedad civil. O dicho de otra manera, los 4m- bitos de mediacién entre los actores piblicos, quienes supuestamente deben de- fender intereses caracterizados como generales y a largo plazo, y los actores privados, quienes se supone (aunque no siempre es asf) que defienden intereses particulares y a menudo situados en plazos temporales mds cortos.? Entendemos que este tipo de andlisis permite ir més alld de una perspectiva uitilitarista seguin la cual e] Estado, sus instituciones y sus politicas ptiblicas estén €n mutaci6n permanente, y pueden analizarse solamente caso a caso, en funcién de las finalidades de cada momento. Al reconstruir un discurso analitico en el que se busca al «Estado en lo concreto», el andlisis de politicas piiblicas pretende identificar ciertos fen6menos que se manifiestan de manera recurrente en las interacciones entre actores ptiblicos y privados. Poco a poco va extendiéndose el estudio o la evaluacién de las politicas pti- blicas y sus programas de accién. Este texto puede colaborar en la realizacién de este tipo de trabajos, ya que se sittia en la Ifnea de la formacién y capacitacién de profesionales del andlisis de politicas publicas que puedan trabajar ya sea en el seno de las propias administraciones piiblicas, en calidad de investigadores en las universidades 0 como consultores por cuenta propia. UN ANALISIS EN TERMINOS DE PROBLEMAS PUBLICOS La segunda caracteristica de 1a que partimos en nuestra propuesta de an: sis de politicas piblicas, es tratar de entender las estructuras y procesos buro- craticos desde una perspectiva global y no tnicamente en funcién de su coherencia y eficiencia intemas. La gestién profesional de la administracién pti- blica y sus recursos (sobre todo en temas como recursos humanos, finanzas u or- ganizacién) es innegablemente necesaria. Pero, conviene recordar que la mejora del funcionamiento intrinseco del sector ptiblico no constituye un fin en si mismo, sino uno de los medios que han de acabar permitiendo brindar servicios ptiblicos de calidad. En este sentido, la perspectiva que proponemos en nuestro libro di- fiere de las orientaciones estrictamente manageriales o gerencialistas en las que se trata a los servicios administrativos como entidades auténomas, sin tener en 2. Cada vez es més frecuente ver como organizaciones no pablicas (asociaciones. ONG's. movimientos sociales...) se presentan como defensoras de intereses generales. contraponiendo su visién sobre un determi- nado tema a la que defienden las instituciones piblicas.12 ANALISIS Y GESTION DE POLITICAS PUBLICAS cuenta que sus productos seran evaluados de manera explicita y plural en funcién de su contribucién a la solucién de los problemas publicos. La aplicacién del modelo analitico que proponemos resulta también perti- nente y politicamente significativa para evaluar procesos de reorganizacién ad- ministrativa desde una légica mas politica. Al analizar una institucién publica en funcion de sus productos, de su coordinacién con otras actividades publicas (coordinaci6n interna y entre politicas) y de sus efectos en los grupos sociales implicados en el problema piiblico a resolver, el andlisis de polfticas piiblicas permite inscribir toda reforma organizacional en la perspectiva de una mayor efi- cacia de la accién publica, de quién «gana» y quién «pierde» en relacién con cada alternativa planteada, y, consecuentemente, afrontarlo desde la perspec- tiva de la legitimidad politica. Por tanto, la visi6n sobre la gestién de los recursos puiblicos presente en este manual tiene por objetivo la mejora de los resultados y los efectos de las po- liticas ptiblicas, y no una optimizacién «recurso por recurso» (como resultaria, por ejemplo, si nos plantedramos estrictamente la reduccién de los costes finan- cieros, la modificacién del estatuto del personal, o la reducciGn de los tiempos de produccién de los servicios) UN ANALISIS COMPARATIVO El modelo de andlisis que presentamos trata de incorporar asimismo los es- tudios de cardcter comparativo. Los andlisis sobre la calidad de las politicas pu- blicas incorpora cada vez mas e] estudio comparado de su realizaci6n efectiva en diferentes instituciones y administraciones ptblicas. Lo que se ha ido conociendo como benchmarking, es decir, esa constante capacidad de comparar entre pol {ti- cas y servicios desarrollados en distintos contextos politicos y administrativos, ha ido funcionando como una especie de sustitutivo de lo que seria la compara- cién de los precios de mercado en el caso de los servicios publicos. Y de esta manera, ha ido sirviendo de elemento-gufa para la evaluacién de los productos administrativos y de las politicas piiblicas. Se comparan los servicios similares que prestan diversas entidades en diferentes contextos, y ello muchas veces per- mite evidenciar costes y ventajas de una determinada accién publica. Asi, surgen formas de competencia indirecta entre las entidades ptiblicas a cuyo cargo est la implementacion de las politicas ptiblicas. Se aprovecha, en esta linea, la larga tradicién de investigacién comparati va, tanto sincrénica (en el espacio) como diacrénica (en el tiempo). El principio ge- neral del benchmarking sirve, con requerimientos metodoldgicos precisos, para comparar entre varias administraciones y/o politicas ptiblicas. Los estudios em- piricos en los que se ha aplicado el modelo de andlisis que se presenta en este libro han permitido, entre otras cosas, identificar los principales factores que pueden provocar el éxito 0 fracaso de las politicas piblicas. Ademés, al poner de relieve las similitudes y diferencias de los efectos que una misma politicaINTRODUCCION: 13 ptiblica puede tener al implementarse por diferentes entidades puiblicas, ello puede permitir que diversas administraciones compartan sus experiencias y en- riquezcan sus procesos de aprendizaje. Este valor agregado de los estudios com- parativos es particularmente interesante en los sistemas politicos de tipo federal, que acaban siendo verdaderos «laboratorios de polfticas piblicas», al aplicarse normas y medidas de cardcter general en distintos contextos y sistemas polf- tico-administrativos. Objetivos cientificos y practicos Desde una perspectiva cientifica, el andlisis de politicas publicas se sus- tenta en diversas disciplinas de las ciencias sociales. La parte { de este libro pre- senta brevemente los fundamentos teéricos de nuestra perspectiva. Recordemos que el andlisis de politicas ptiblicas trata de interpretar «la politica» y el Estado desde la perspectiva de (los resultados de) sus politicas piiblicas, mas que en fun- ci6n de las diversas estrategias de poder. Pero ello no debe impedir el tener en cuenta las estructuras y los procesos institucionales en los que se sustenta la le- gitimidad democritica. En este sentido, si bien diferenciamos entre las distintas politicas ptiblicas que un Estado desarrolla, politicas que a su vez pueden tratarse teniendo en cuenta de manera diferenciada sus elementos constitutivos (ver la Parte [II de este libro), pretendemos simulténeamente ofrecer una visién de conjunto de las acciones individuales, a veces complementarias y a veces contradictorias, de los diversos actores politico-administrativos. Para dar sentido a una multiplicidad de acciones individuals y concretas diseminadas en el tiempo y el espacio, pero concretamente observables en la realidad, el andlisis debe reconstruir el proceso de una politica publica viéndola como un conjunto de decisiones tomadas y de acciones emprendidas por una serie de actores, tanto puiblicos como privados, orientadas hacia la solucién de un problema publico claramente delimitado. El objetivo de este proceso analitico de redefinicién consiste en juzgar la pertinen- cia, la eficacia y la eficiencia de las intervenciones estatales con respecto a una situacién social que se considera problematica e inaceptable. Esta labor puede ha- cerla tanto un analista profesional, como un gestor ptblico o el gabinete técnico de una ONG. El objetivo es, por tanto, identificar una légica de accién, discutir su coherencia y su puesta en prictica, a fin de atribuir responsabilidades a los actores piiblicos y privados implicados en los diferentes escenarios (y de manera especifica a los distintos poderes y niveles de gobierno). A través de la acumulacién de resultados de investigaciones y procesos de evaluaci6n, los analistas y los demas actores que usen estos métodos de trabajo, pueden poner al descubierto ciertas regularidades (incluso leyes) propias del fun- cionamiento de las entidades puiblicas y de las politicas ptiblicas. Los actores po- litico-administrativos, por su parte, pueden tener en cuenta esta perspectiva analitica para identificar mejor el grado de innovacién y el alcance de diversas14 ANALISIS Y GESTION DE POLITICAS PUBLICAS reformas en curso (como, por ejemplo, se hizo con experiencias anteriores como las de Racionalizacién Presupuestaria, Management por Objetivos o con el Ila- mado Presupuesto Base Cero). De esta manera, se puede mejorar la gestién del cambio en los servicios administrativos o en las politicas ptiblicas, evitando una visién excesivamente coyuntural o carente de fundamento. La perspectiva de la que partimos puede permitir tanto cuestionar algunas hipdtesis que se han plan- teado acerca de la ineficacia y las deficiencias del sector puiblico con respecto a Jos Ambitos de gestién privada y mercantil, como contribuir en general a mejo- rar la capacidad de gobierno y las modalidades de gestion de la accién publica. Un modelo de anilisis original Para concluir la presente introduccién, quisiéramos situar nuestra obra res- pecto a otras publicaciones en la materia. Recordemos que este manual surge de parte de una comunidad cientffica cada vez mds numerosa, dedicada al estudio de las politicas ptiblicas en un gran ntimero de pafses. En este sentido, nuestro tra- bajo no es ni una contribucién que revolucione el estado actual de los conoci- mientos y conceptos existentes en este Ambito, ni tampoco una mera recopilacién bibliografica. La propuesta que presentamos creemos que tiene, al menos, cinco especi- ficidades. 1. Se trata de un andlisis con objetivos operacionales: el hecho de que los autores sean profesores de licenciatura y doctorado, y que sus estudiantes deban poner en practica, a través de trabajos finales 0 de tesis, los conceptos teéricos que se les exponen, obliga a que el esquema de andlisis propuesto sea claramente operacional. Tanto en este manual como en los cursos, se pretende usar multiples ejemplos procedentes de la observacién directa o de andlisis cientificos efectua- dos (por los propios autores 0 por otros investigadores) para analizar la realidad politico-administrativa de los distintos paises. 2. Se trata de un andlisis comparativo: Las dimensiones que se utilizan en el presente manual para describir, analizar, clasificar o relacionar las observa- ciones empfricas y las hipétesis de investigacién, permiten comparar los acto- Tes, los recursos utilizados por los mismos, las instituciones involucradas y los productos de las politicas puiblicas, todo ello a lo largo de las diferentes fases de una politica ptiblica determinada (andlisis diacr6nico) o bien en la toma de deci- siones y acciones ligadas a una o varias politicas puiblicas y que se desarrollan en diversos enclaves o paises (andlisis sincrénico). 3. Las aplicaciones concretas proceden de patses particularmente con- trastantes: Practicamente todos los ejemplos que se utilizan en el presente ma- nual provienen de los contextos propios de cada autor, pues entendemos que