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ARIEL NICOLIELLO – CURSO DE DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

CAPÍTULO V
FINANCIACIÓN

V.1. Fuentes de financiación de la seguridad social.

Las principales fuentes posibles para financiar la seguridad social


son las contribuciones especiales de seguridad social, los impuestos, y el
producido de las inversiones de los fondos del sistema. La elección de una
u otra fuente depende del diseño del sistema y de los criterios de
redistribución utilizados.
La decisión de las fuentes de financiación, y la distribución de cargas
entre las diversas fuentes no es una decisión puramente técnica, sino que
también debe basarse en consideraciones sociales y económicas.
Si el objetivo del sistema de protección social es garantizar un nivel
mínimo de ingresos para toda la población, o para el sector más pobre de
la población, suele utilizarse la financiación mediante impuestos, y con
cargo a los ingresos fiscales genéricos (rentas generales). La financiación
con rentas generales está asociada con los regímenes de protección
universal, con pago de prestaciones a todos los residentes. Si, en cambio,
el objetivo es sustituir el salario al llegar a la vejez, o durante la vida activa
en caso de contingencias tales como la enfermedad, la maternidad, o el
desempleo, la financiación mediante contribuciones que gravan el salario
es el método más utilizado, de modo de establecer una correlación entre
aportes y beneficios.
El CIT 102, en su art. 71, menciona ambos tipos de fuentes, al
establecer que el costo de las prestaciones y gastos administrativos
deberán ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de
impuestos, o por ambos medios a la vez, pero en cualquier caso se debe
evitar que las personas de recursos económicos modestos tengan que
soportar una carga demasiado onerosa.
La elección de las fuentes depende del diseño del sistema. En un
sistema contributivo, basado en la idea del seguro social, las prestaciones

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se financian con contribuciones de los beneficiarios. En cambio, el modelo


teórico de la seguridad social universal y uniforme, al ampliar la
solidaridad y extender las prestaciones, postula la financiación, total o
parcial, mediante impuestos directos: cada uno recibe según su necesidad,
y cada uno financia según su capacidad contributiva. Cuando un sistema
contributivo, en el que los derechos se generan por una historia laboral
reconocida y generadora de contribuciones, se financia además con
impuestos –especialmente si éstos son indirectos-, puede plantearse un
problema de equidad. Los impuestos indirectos, al gravar el consumo,
recaen proporcionalmente en forma más importante sobre los sectores de
menores ingresos, que son los que afectan una parte más importante de
sus ingresos al consumo (con menor margen de ahorro). Las
contribuciones de seguridad social pueden generar un efecto similar, en
cuanto pueden ser trasladadas sobre los consumidores, dependiendo de
la rigidez de la demanda (ésta es rígida o inelástica, cuando se mantiene
pese a las subas de precios). En todos esos casos hay un problema de
equidad, porque quienes soportan la carga del sistema no son quienes
tienen mayor capacidad contributiva.

V.2. Modalidades de organización financiera.

V.2.1. Tipos de sistemas.

Los sistemas de cobertura de las diferencias contingencias pueden


clasificarse según: (a) la forma en que están organizados y (b) la relación
entre contribuciones y beneficios.

a) Reparto y capitalización

Existen dos grandes formas de financiar las prestaciones de


seguridad social: el reparto y la capitalización. También existen formas
combinadas, y recientemente se ha diseñado el sistema de cuentas

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nocionales, que manteniéndose dentro del sistema solidario, calcula las


prestaciones conforme a las aportaciones realizadas, y en este último
aspecto, emula la capitalización.
i) Régimen de reparto: con el producido de la recaudación de las
contribuciones e impuestos, se pagan las prestaciones actuales. La
denominación de este régimen obedece a que los recursos corrientes se
distribuyen o reparten entre los beneficiarios. Debe haber un equilibrio
entre ingresos y egresos, en cada ejercicio. Los beneficios no se financian
con las contribuciones hechas en el pasado por los beneficiarios, sino con
las contribuciones que se hacen actualmente por los activos. El régimen
de reparto se funda en la solidaridad entre los individuos y las
generaciones, por eso también es llamado, en nuestra legislación, de
solidaridad intergeneracional.
ii) Régimen de capitalización plena: Se funda en la técnica del ahorro. Las
contribuciones son invertidas en activos financieros, cuya rentabilidad es
acreditada en la cuenta de capitalización. Es un método de acumulación
de activos financieros, que permitirán adquirir una renta vitalicia al llegar
a la vejez. No es un método utilizado para otras contingencias
(enfermedad, maternidad, accidente) donde las prestaciones deben estar
definidas y no es posible esperar a la acumulación de un capital.
Cabe distinguir la capitalización colectiva y la individual. En la
capitalización colectiva, el capital es acumulado en un fondo común y es
utilizado para atender el conjunto de las prestaciones de una misma
generación de asegurados. En cambio, en la capitalización individual, los
fondos provenientes de contribuciones de cada individuo, se acumulan en
una cuenta individual, y son utilizados para cubrir la contingencia de ese
individuo.
Además de estas formas puras existen otras modalidades:
iii) Reparto con reservas: es un régimen de reparto en el que está prevista
una reserva para atender las mayores erogaciones coyunturales.
iv) Reparto con capitalización parcial: es un régimen de reparto que
invierte parte de sus fondos para formar una reserva que contribuya a

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financiar las prestaciones de largo plazo, a medida que se produce la


maduración del sistema, junto a los ingresos corrientes.
v) Reparto con cuentas nocionales: El sistema de reparto con
contribuciones definidas nocionales es un sistema en el cual los
asalariados pagan contribuciones según una tasa fija, las que se acreditan
a sus cuentas individuales nocionales. Los valores contables del año
anterior se ajustan anualmente aplicándoles un índice de la evolución
salarial (Suecia) o la variación de PBI (Italia). El saldo acumulado se llama
"nocional" o ficticio, porque, a diferencia del régimen de capitalización, no
se encuentra materialmente afectado o invertido. La acumulación en la
cuenta individual es meramente contable, y sirve para calcular el capital
acumulado. El capital acumulado se transforma en una renta vitalicia,
calculada según el saldo de la cuenta a la fecha de jubilarse, y la esperanza
de vida a la edad de retiro.

b) Relación entre contribuciones y beneficios

Ya sea un sistema de reparto o de capitalización, una cuestión


distinta es cuál es la relación entre las pensiones y las contribuciones
previas del trabajador. Generalmente, las contribuciones al sistema están
legalmente definidas (mediante un porcentaje del ingreso o una suma fija);
en cambio no siempre están legalmente definidos los beneficios.
En un esquema de contribuciones definidas (y beneficios
indefinidos), cada trabajador registra en su cuenta los aportes efectuados.
En un sistema de capitalización individual, estas contribuciones se utilizan
para comprar activos, que son acumulados en la cuenta, y permiten al
llegar a la jubilación, adquirir una renta vitalicia. Un sistema de cuentas
nocionales también es de contribuciones definidas: los fondos virtuales
acumulados en la cuenta reciben una tasa de interés relacionada con la
marcha de la economía (crecimiento del PBI o de los salarios). Al
momento del retiro, la prestación se calcula según el capital virtual
acumulado y la esperanza de vida a la edad de retiro.

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En un esquema de beneficios definidos, la jubilación no está basada


en una acumulación de contribuciones, sino en su historia laboral. La
jubilación guarda relación con un promedio de sus ingresos de actividad.

V.2.2. Argumentos a favor y en contra del reparto y la capitalización.

La capitalización individual cumple las funciones del ahorro y el


seguro, pero no cumple los objetivos de equidad y solidaridad de un
sistema de pensiones. Por esa razón, la Comisión de Expertos de la OIT ha
considerado que “no se puede considerar que los regímenes de
cotizaciones definidas cumplan con los requisitos establecidos en el
Convenio Nº 102”1. Cuando son sistemas puros, no aseguran un mínimo
suficiente, ni redistribución de recursos entre los trabajadores. Al
vincularse estrictamente con las contribuciones efectuadas, quien tenga
mayores ingresos tendrá una jubilación directamente proporcional a esos
ingresos, y viceversa. No hay subsidios mediante la fijación de mínimos y
máximos.
La Comisión de Expertos señaló especialmente “que los planes de
pensiones basados en la capitalización del ahorro individual administrado
por fondos de pensiones privados se estructuraban si tener en cuenta no
sólo los principios de solidaridad, participación en los riesgos y
financiación colectiva, que constituyen la esencia de la seguridad social,
sino también los principios que propugnan una gestión transparente,
responsable y democrática del sistema de pensiones con la participación
de los representantes de los asegurados”2.
En el sistema de capitalización, el capital acumulado está sujeto a
riesgos financieros; puede tener rentabilidad positiva o negativa. La
administración de los fondos tiene costos. Se plantean además problemas
de información para elegir el administrador de los fondos.

1
OIT, Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Estudio general relativo a
los instrumentos de la seguridad social …, 2011, párrafo 446.
2
OIT, Comisión de Expertos…, Estudio General …, cit., párrafo 448.
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Un sistema de reparto permite la redistribución, y evita riesgos en la


administración de los fondos. Permite garantizar una pensión mínima.
Tiene como inconveniente su rigidez financiera: los beneficios definidos
aseguran a los pasivos una suma de prestaciones que requiere ser
financiada por los activos, para lograr un balance entre unos y otros es
necesario o reducir los beneficios o aumentar las contribuciones, con
reformas legales que no siempre son viables. El régimen de reparto con
prestaciones definidas es sensible a la evolución de la tasa de dependencia
(relación entre pasivos y activos), que a su vez depende de la evolución
demográfica y del mercado de trabajo.

V.2.3. Argumentos a favor del sistema de cuentas nocionales.

Los sistemas de cuentas nocionales, se sostiene poseen las


siguientes ventajas:
a) hacen factible una combinación flexible de edad y años de trabajo para
acceder a la jubilación y se facilita la instauración de la jubilación parcial:
el beneficiario puede reducir su tiempo de trabajo, y comenzar a sustituir
progresivamente sus ingresos con los beneficios jubilatorios 3
b) permiten un ajuste automático de las prestaciones a la expectativa de
vida;
c) enfrentan los riesgos de la incertidumbre mejor que los sistemas de
capitalización, al ser estatales y utilizar variables macroeconómicas;
d) ayudan a mejorar la sustentabilidad financiera, al ajustar los niveles de
jubilación a los ingresos del sistema;
e) reducen el incentivo al fraude de los afiliados, en cuanto una menor
aportación se traduce en menores beneficios.

V.2.4. El modelo multipilar.

3
Fox, L. – Palmer, E., La reforma del sistema de pensiones en Europa en el decenio de 1990: lecciones
para América Latina, en Revista de la CEPAL, Nº 79, abril 2003.
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La concepción que parece afirmarse, a nivel mundial, es el modelo


multipilar, que combina tres pilares o componentes:
a) un primer pilar público obligatorio destinado a proporcionar una
pensión mínima de monto suficiente para atender las necesidades básicas;
b) un segundo pilar de prestaciones complementarias, dependientes de las
contribuciones efectuadas, a cargo del Estado o de fondos ocupacionales
o colectivos, que trate de aproximar las prestaciones al ingreso de
actividad;
c) un tercer pilar, de carácter privado, voluntario e individual, a cargo de
empresas aseguradoras o fondos de pensión fuertemente supervisados.
El esquema multipilar busca cumplir distintos objetivos, mediante la
combinación de instrumentos: garantizar ingresos básicos para asegurar
un nivel de vida adecuado, sustituir parcialmente los ingresos perdidos al
finalizar la vida activa y atender los mayores gastos que puedan tenerse en
la vejez. Estos diferentes objetivos permiten otorgar mayor flexibilidad y
voluntariedad a medida que se asciende en el nivel de protección: así
como el primer pilar debe otorgar beneficios definidos para evitar la caída
en la pobreza, el segundo pilar es ajustable para lograr el mejor equilibrio
financiero (por ejemplo, utilizando puntos como unidad de cuenta, que se
ajustan anualmente al alza o a la baja para equilibrar el presupuesto), y el
tercero existirá en la medida de la voluntad y posibilidad de ahorro.
Desde el punto de vista de la financiación, cada pilar se basa en principios
diferentes: el primer pilar se financia principalmente con impuestos, el
segundo pilar con contribuciones de seguridad social, y el tercero con
aportes voluntarios.

V.3. La crisis financiera de la seguridad social.

La Seguridad Social se desarrolló teniendo en consideración una


serie de supuestos: estabilidad laboral, bajo desempleo, limitada
movilidad internacional de las empresas, destrezas y habilidades
aplicables toda la vida, familias estables con un jefe de familia proveedor,

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estabilidad de la estructura de edad de la población. En las últimas


décadas, se produjeron cambios en el sentido contrario a estos supuestos:
la globalización de los mercados y la deslocalización de las empresas, los
cambios en la organización del trabajo, estructuras familiares más diversas
e inestables, aumento de la participación laboral de la mujer, menor
duración de las destrezas laborales, envejecimiento de la población.
Las trayectorias laborales se volvieron más fragmentadas, con
mayor frecuencia de períodos de desempleo, la informalidad se
incrementó, así como la precariedad laboral.
Esta situación resultó en el aumento de las personas que reciben
prestaciones de la seguridad social (pensiones de vejez, seguro de
desempleo), y disminución de las personas que contribuyen en relación a
los beneficiarios de las prestaciones. Para enfrentar este problema se
dieron diferentes respuestas, a veces combinadas entre sí: la reducción
del valor de las prestaciones, el aumento de las contribuciones, o las
reformas del sistema. Las reformas buscan adecuar el gasto a los ingresos
crecientemente insuficientes, encontrando equilibrios financieros entre
ingresos y egresos. El problema de las reformas es que, directa o
indirectamente, dificultan el acceso a las prestaciones, o reducen su
cuantía, generando un déficit de cobertura en el largo plazo que deberá
atender la asistencia social, u otras formas de protección social.
Ante la crisis, en América Latina se ensayaron dos tipos de reformas:
estructurales y no estructurales o paramétricas. Durante los años noventa,
se extendió la concepción que entiende que los problemas financieros de
la seguridad social se solucionan mediante la privatización total o parcial
del sistema, o mediante la reducción drástica de las prestaciones. Las
reformas estructurales son aquellas que introducen un sistema de
capitalización plena individual en forma sustitutiva o paralela al sistema
público de reparto o combinan el reparto con la capitalización (sistemas
mixtos).
Las reformas no estructurales o paramétricas mantienen el sistema
de reparto, pero le introducen modificaciones dirigidas a la reducción de

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las prestaciones, o al aumento en los requisitos necesarios para acceder a


la jubilación –principalmente la edad mínima y los años de servicios
necesarios-.
En la primera década de este siglo, y principalmente luego de la
crisis financiera de 2008, se advierte en la práctica lo que ya señalaba la
teoría: que la privatización de los fondos de pensión expone la seguridad
económica de las personas a fuertes incertidumbres. Señala la Comisión
de Expertos que “una de las principales enseñanzas que pudo extraerse de
la crisis económica ha sido la conclusión de que cual los regímenes se
financian colectivamente, y es el Estado el único encargado de su
administración, especialmente mediante la financiación de los sistemas de
reparto, el impacto inmediato era limitado”. “Por el contrario, los
regímenes de capitalización plena gestionados en forma privada, en cuyo
marco los ahorros individuales se invierten en productos relativamente
inestables, han sufrido graves pérdidas”4.
Desde entonces, se va generando un nuevo consenso internacional.
Señala la Comisión de Expertos que “a la luz de la experiencia de la
reciente crisis financiera, se formará un nuevo consenso, que ya fue
objeto de debate en la reunión del G-20 de noviembre de 2010, celebrada
en Seúl, sobre la base de un conjunto de nueve pilares cuya finalidad es
generar crecimiento, del cual formarán parte tanto la protección social
como la buena gobernanza” … “Se considera que la recomposición del
marco regulador del sistema financiero, el fortalecimiento de la
supervisión pública y el retorno a los sistemas de seguridad social basados
en la solidaridad es condición previa para lograr un progreso sostenible”5.
En América Latina, varios países emprenden reformas de los
regímenes de capitalización. El hecho de que la capitalización no pueda
garantizar jubilaciones dignas a los trabajadores de menores ingresos, ha
conducido a muchos gobiernos a introducir una serie de reformas que
permitieron que los trabajadores volviesen a los sistemas de reparto, y se

4
OIT, Comisión de Expertos…, Estudio general…, cit., 2011, párrafo 449.
5
OIT, Comisión de Expertos…, Estudio general …, 2011, cit., párrafo 440.
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reinstaurase o fortaleciese la solidaridad y los mecanismos de


redistribución del ingreso. En 2009, Argentina retornó al régimen público
de reparto. Otros países fortalecieron un pilar no contributivo: Colombia
en 2003, y Chile en 2008 crearon una prestación universal solidaria que
garantiza un mínimo. Nuestro país, además de flexibilizar mediante
reformas legales las causales jubilatorias, por sucesivos decretos permitió
a quienes habían optado por el régimen mixto, sin estar obligados a
ingresar al mismo, que se desafiliaran y retornaran íntegramente el
régimen de reparto. Actualmente, está a estudio una iniciativa legislativa
que permitirá la desafiliación del sistema mixto en algunos supuestos. La
Comisión de Expertos de OIT expresó “su beneplácito por el
fortalecimiento de la participación del Estado y la reconstrucción de los
mecanismos de solidaridad basados en el principio de financiación
colectiva como los principales componentes de los sistemas de seguridad
social”. “Además de mejorar la administración, la gestión y la supervisión
de la seguridad social, los sistemas públicos están más preparados para
dar cumplimiento a los principios de gobernanza establecidos en los
instrumentos de seguridad social de la OIT”6.
Al tiempo que recobra fuerza la idea de seguridad social como
responsabilidad del sistema público, que por lo tanto, no puede ser dejada
en manos privadas, se plantea la necesidad de ir abandonando el vínculo
estrecho, propio del seguro social, entre contribuciones y beneficios. Ya
no es aconsejable pensar en una vinculación de la protección de los
trabajadores en función de su inserción en el mercado laboral. La
importante incidencia de la informalidad, los cambios acelerados en el
mercado de trabajo, la precarización del empleo, llevan a los trabajadores
menos favorecidos a la exclusión del sistema contributivo. Se plantea,
cada vez con más fuerza, la necesidad de una protección social básica
independiente del tipo de inserción en el mercado laboral, reforzando un
primer pilar de naturaleza no contributiva o semi-contributiva7.

6
OIT, Comisión de Expertos …, Estudio general …, cit., 2011, párrafo 451.
7
CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2011, Cap. 4. Bertranou, F., Sistemas de jubilaciones y
pensiones en América Latina: Reformas, paradigmas y temas emergentes, 2004.
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Bibliografía

Mesa-Lago, Carmelo – Bertranou, Fabio, Manual de Economía de la


Seguridad Social, CLAEH, Montevideo, 1998.

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