FACULDADE DE ECONOMIA

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

TURMA: 3° ANO - ECONOMIA - PÓS-LABORAL

ECONOMIA AGRÁRIA

Políticas Agrárias e Transformação Estrutural da Economia de Moçambique:

Uma Análise do Potencial Indutor do PEDSA

Discentes: Docente:
Abelardo Osório Dr. Paulo Mole, PhD (R)
Angelo Tembe Eng. Eugénio Mulungo (A)
Jane Ussufo
Orlando José Penicela Júnior
Stéllio M. de Oliveira Miambo
Shaida Mussagy

Maputo, Novembro de 2018

 Índice

I. Introdução ..................................................................................................................... 2
II. Enquadramento Teórico: Crescimento Económico e Configuração da Política
Agrária. .......................................................................................................................... 3
III. Contextualização: Antecedentes, Estrutura e Objectivo do PEDSA. ...................... 4
IV. Análise ............................................................................................................................ 6
V. Conclusão ....................................................................................................................... 8
VI. Referências Bibliográficas .......................................................................................... 10

1
 I. Introdução
Transformação estrutural é o conceito usado para descrever a mudança na estrutura e
composição da produção de uma economia (Divanbeigi et al, 2016). Historicamente este
processo é desencadeado a partir da agricultura onde a introdução de novas tecnologias e
técnicas de produção gera aumentos sustentados na produção e produtividade agrária,
culminando com a emergência de um excesso de mão-de-obra. Os excedentes da agricultura
são reorientados para a expansão do capital industrial de tal forma que, a mão-de-obra
excendentária libertada pelo sector agrário passa a ser absorvida pelo sector industrial. Os
excedentes da agricultura resultantes de melhoramentos tecnológicos e a capacidade da
economia de absorver no sector industrial a mão-de-obra excedentária que migra da
agricultura são considerados sinais de uma transformação estrutural bem-sucedida.

Portanto, as Políticas Agrárias devem nos Países ainda caracterizados por uma agricultura
tradicional, constituir um elemento crucial da estratégia económica porque são elas que
devem induzir o crescimento/transformação da agricultura e desencadear a transformação
estrutural (Timmer, 1988).

Em Moçambique, a agricultura é desde a independência constitucionalmente reconhecida

como a base do desenvolvimento do País tendo desde então sido sucessivamente concebidas
várias Estratégias e Políticas tendentes a materializar tal visão. Entretanto, os níveis de
produção e produtividade do País continuam entre os mais baixos de África apesar do
gigantesco potêncial agro-ecológico de que dispõe (Ameyaw & Jayne, 2016)1. Na perspectiva
de inverter este cenário, o Governo aprovou mais recentemente o PEDSA - Plano Estratégico
de Desenvolvimento do Sector Agrário (2011-2020), que segundo Cunguara et al (2013:25),
é a mais abrangente estratégia agrária concebida no Pais desde a independência uma vez que
ela sistematiza as diversas estratégias existentes.

O objectivo deste trabalho é de analisar criticamente em que medida o PEDSA sendo a

expressão operacional da Politica Agrária em Moçambique pode ou está a induzir um
processo bem-sucedido de transformação estrutural no País.

1
O relatório de Ameyaw & Jayne (2016: 270), apresenta dados de produtividade (kg/hectare) de cereais em 47
Países africanos ao longo de 13 anos (2001-2014), na base dos quais se pode concluir não só que Moçambique
é um dos seis Países africanos com mais baixa produtividade (colhe apenas cerca de 700 quilogramas de
cereais por hectare), mas também que, é um dos Países com as mais baixas taxas de crescimento de
produtividade.

2
 II. Enquadramento Teórico: Crescimento Económico e Configuração da Política
Agrária.

Historicamente, a teoria económica descreve o crescimento e modernização económica como

consequências de um processo de transformação agrícola no qual, aumentos sustentados da
produtividade agrícola geram excedentes económicos que são reorientados para a formação
de capital industrial de tal forma que observa-se a uma redução da proporção de trabalhadores
empregues no sector agrícola ao mesmo tempo que novos empregos são gerados num sector
industrial em expansão (Timmer, 1988; AfDB et al, 2013 ). Isto significa que, para um
processo bem-sucedido de transformação estrutural, deve ocorrer uma expansão industrial
precedida ou acompanhada por um rápido crescimento/transformação da agricultura.

Mas o crescimento da agricultura e a reconfiguração do seu papel ao longo da trajectória de

crescimento das economias não acontece de forma espontânea e automática. Ele deve ser
deliberadamente induzido através de políticas adequadas para o efeito. Segundo Timmer
(1988), o processo de transformação da agricultura obedece 4 etapas e para cada uma destas
etapas impõe-se um quadro próprio de política agrária (e ou politica económica no geral):
 Etapa I (também designada Ambiente Mosher) – é a etapa inicial na qual é necessária
uma política agrária activa e suficientemente interventiva para assegurar a ‘dinamização
da agricultura’2 ainda no seu estado mais incipiente, através de medidas que incluem: i)
mudanças no quadro institucional; ii) introdução de novas tecnologias; iii) estruturação
dos mercados e de um quadro de incentivos, e; iv) expansão de investimentos em
infraestruturas rurais. O pressuposto é o de que estas medidas irão conduzir a um aumento
de produtividade por trabalhador e consequente geração de um excedente.
 Etapa II (Ambiente Johnston-Mellor) – nesta etapa, a agricultura torna-se um sector
contribuinte para o Crescimento. Os excedentes gerados como resultado das reformas
implementadas na primeira fase, são captados pelo Estado directamente (através da
tributação e dos fluxos de factores) ou indirectamente (através de imposição de alterações
nos termos de troca dos fluxos urbano-rurais) e alocados para o desenvolvimento dos
sectores não-agrícolas. Nesta fase, as medidas de politica cruciais são: i) estabelecimento
de ligações de mercado entre a agricultura e a indústria; ii) tecnologias e incentivos para

2
‘getting agriculture moving’ nas palavras do próprio Arthur Mosher (Mosher 1966 apud Timmer 1988).

3
 reforçar a eficiência da agricultura, e; iii) orientar e melhorar os mercados de factores
para mobilizar recursos rurais.
 Etapa III (Ambiente Schultz-Ruttan) – nesta etapa, a agricultura integra-se na
Macroeconomia por via de uma melhor integração dos mercados rurais de factores e de
produtos com o resto da economia (em consequência das medidas de politica da etapa II).
Trata-se de uma etapa que se pode caracterizar por um relativo relaxamento do
activismo da política agrária já que se ‘deixa’ que as decisões económicas agrárias
sejam ditadas pelas forças de mercado. Observa-se nesta etapa III: i) uma queda do peso
das despesas em alimentos nos orçamentos dos consumidores urbanos; ii) realocação dos
recursos para fora da agricultura, e; iii) crescentes disparidades na distribuição de
rendimentos como resultado de uma produtividade laboral relativamente baixa ao nivel
rural.
 Etapa IV (Ambiente D.G Johnston) – ‘Agricultura nas Economias Indústriais’.
Nesta ultima fase: i) o peso das despesas em produtos alimentares nos orçamentos dos
consumidores é baixo (cerca de 30%); ii) as disparidades de rendimento tornam-se uma
questão politica; iii) o desemprego no sector industrial gera pressões para a preservação
dos empregos na agricultura, motivando a adopção de políticas agrárias protecionistas, e;
iv) surgimento de preocupações ambientais.

O processo de transformação estrutural em Africa é largamente problematizado porque

embora o peso relativo da contribuição da agricultura para economia e para o emprego tende
a reduzir ganhando prominência a indústria e serviços, não há evidências de aumentos de
produtividade agrária que possam permitir que a realocação do trabalho para o sector não -
agrário não gere pressões sobre os preços de alimentos afectando a segurança alimentar
(AfDB et al, 2013). Para além da estagnação da produção e produtividade agrária, a
transformação estrutural africana é posta em causa devido a incapacidade do sector moderno
da economia (indústria e serviços) de absorver o contingente de jovens que migram do campo
para a cidade e acabam subempregados na economia urbana informal.

III. Contextualização: Antecedentes, Estrutura e Objectivo do PEDSA.

O PEDSA - Plano Estratégico de Desenvolvimento do Sector Agrário (2011-2020) é um
instrumento de planificação das medidas a serem tomadas pelo Governo de Moçambique com
vista ao aumento da produção agrícola nacional ao longo de 10 anos (2011-2020). Esta

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Estratégia surge na sequência do PROAGRI I (2000-2004) e do PROAGRI II (2005-2009)3 e
resultou da sistematização das diversas estratégias agrárias concorrentes então existentes:
Estratégia da Revolução Verde, Estratégia de Irrigação, Plano de Acção para a Produção de
Alimentos, Estratégia Investigação, Estratégia de Reflorestamento, e Estratégia e Plano de
Acção de Segurança Alimentar e Nutricional.

O financiamento e operacionalização do PEDSA materializa-se através de planos quinquenais

- o PNISA (Plano Nacional de Investimento ao Sector Agrário). O PEDSA estrutura-se em 4
Pilares: i) Aumento da disponibilidade de alimentos e redução da fome; ii) Gestão
Sustentável dos Recursos Naturais; iii) Infraestruturas e Instituições de Desenvolvimento
Agrário, e; iv) Investigação e Disseminação de Tecnologias Agrárias.

Pretende-se com a estratégia, que a agricultura cresça, em média, pelo menos 7% ao ano,
tendo como fontes de crescimento a produtividade (toneladas/hectare) combinada com o
aumento da área cultivada (duplicar os rendimentos em culturas prioritárias e aumentar em
25% a área cultivada de produtos alimentares básicos até 2020 (GdM, 2011).

Alguns autores como Cunguara et al (2013), consideram o PEDSA como a mais aprimorada
estratégia agrária de Moçambique porque para alem de ter harmonizado vários documentos
de estratégia agrária criando uma visão comum para todos os actores do sector, ela:
 aborda os desafios da agricultura na perspectiva de uma cadeia de valor mais
integrada desde as zonas rurais de produção ate aos principais mercados urbanos, e;
 orienta de maneira estratégica as parcerias duradoiras entre o sector público, privado,
comunidades e ONG’s para o desenvolvimento agrário.

Os objectivos do PEDSA são consistentes com os compromissos continentais assumidos pelo

Pais designadamente o CAADP (Comprehensive African Agriculture Development
Program). Assim, o PEDSA foi concebido na base do pressuposto de que o Pais irá observar
o compromisso de alocar anualmente pelo menos 10% da Despesa Publica ao sector agrário
para permitir que o crescimento do sector seja de pelo menos 7%4 ao ano.

3
PROAGRI – Programa Nacional do Desenvolvimento Agrário
4
O CAADP estabelece uma meta de crescimento agricola anual de pelo menos 6% ao ano. Portanto, o PEDSA
estabelece uma meta mais ambiciosa em 1 ponto percentual.

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 IV. Análise
A partir das etapas do processo transformação agrária definidas por Timmer (1988), pode-se
constatar, dado o actual estagio de evolução da agricultura do nosso Pais, que qualquer
análise da Política Agrária moçambicana deve ser enquadrada no contexto da etapa I e II.
Nestas etapas, importa para a análise aferir em que medida a política agrária (neste caso o
PEDSA), incorpora o complexo mix de medidas necessárias para ‘dinamizar a agricultura e
impulsionar o seu contributo para a economia’.
O PEDSA identifica razoavelmente bem o papel da Política agrária na dinamização da
agricultura no actual estágio incipiente de evolução da agricultura moçambicana. Em termos
de abordagem de desenvolvimento agrário, o PEDSA combina elementos de pelo menos três
modelos teóricos:
i. Modelo de Conservação – o PEDSA refere-se explicitamente a necessidade de
expandir a agricultura de conservação como instrumento de economia da mão-de-
obra, recuperação de solos degradados e gestão da humidade, incluindo pacotes
integrados de maneio da produção e de controlo de pragas (GdM, 2011:39)
ii. Modelo de Impacto Urbano-Industrial – o PEDSA privilegia o desenvolvimento de
cadeias de valor ao longo dos principais corredores de Pemba-Lichinga, Nacala, Vale
do Zambeze, Beira, Limpopo e Maputo. A priorização destes pontos geográficos teve
como base a infraestrutura específica de Investigação Agrária nelas já estabelecida
(GdM, 2011) mas também revela uma estruturação de polos agrícolas em torno dos
principais centros urbano-industriais do Pais.
iii. Modelo de Difusão – o PEDSA atribui um protagonismo estruturante aos Centros
Regionais de Investigação Agronómica aos quais pretende-se reforçar para aumentar a
sua capacidade de gerar tecnologias apropriadas para cada uma das dez zonas agro-
ecológicas do Pais. Aos extensionistas rurais é atribuido um papel não apenas de
difusão de técnicas e tecnologias de produção, mas também na promoção do
agronegócio.

Entretanto, se por um lado o PEDSA expõe com relativa clareza os objectivos que se propõe
a alcançar (outcomes da política), ele parece ser menos nítido quanto aos meios de como
alcança-los. Neste aspecto, pelo menos duas grandes críticas são levantadas. Woodhouse
(2012), observa que, o PEDSA faz um diagnóstico exaustivo dos problemas da cadeia de
valor agrícola em toda a sua extensão, mas peca por não estabelecer uma hierarquia de
prioridades operacionais que, no nosso contexto de escassez de recursos financeiros, possa

6
orientar a definição de ‘onde começar’ as intervenções. Por sua vez, Cunguara et al (2013),
defendem que, apesar da acentuada enfâse numa abordagem integrada da cadeia de valor, o
PEDSA não apresenta uma estratégia para o desenvolvimento da agro-indústria, que poderia
estimular o aumento da produção e rentabilidade do uso de tecnologias melhoradas, para
além de interagir directa e indirectamente com as actividades de geração de rendimento fora
da agricultura.

Esta última lacuna identificada por Cunguara et al (2013) é muito grave e pode decorrer da
natureza transversal do sector agro-industrial onde parece haver um cruzamento entre a
política agrária [sob a alçada do MASA] e a politica industrial [sob a alçada do MIC]. Uma
eventual indefinição das fronteiras de responsabidade/intervenção dos fazedores de política
agrária e dos fazedores de política industrial relativamente a estratégia agro-industrial, pode
induzir ambos lados a ‘não fazer nada assumindo que o outro vai faze-lo’, levando em última
instância a esta ausência de abordagem para o desenvolvimento agro-industrial que se
constata no PEDSA.
Mas, para alem destas fragilidades técnicas na sua conceptualização, o PEDSA enfrenta
alguns desafios de ordem práctica:
 O pressuposto financeiro para a sua operacionalização não se está a observar: a
afectação do Orçamento do Estado à agricultura persiste abaixo da meta de 10%
assumida na Declaração de Maputo, tendo caído de 8,7% em 2017 para 5,7% em
20185. Adicionalmente, as províncias mais produtivas em termos agrícolas continuam
a ser as menos beneficiadas em financiamento. Isto mostra que o padrão sectorial e
espacial de afectação da despesa publica não está ajustado as necessidades de
financiamento do PEDSA.
 O contexto macroeconómico (relativa volatilidade de preços, acentuada depreciação
cambial, altas taxas de juro) afecta as condições para o desenvolvimento da
agricultura sobretudo se tivermos em conta a forte dependência do mercado nacional
de insumos agrários em relação as importações. Por exemplo, em 2008, Moçambique
importava 14.000 toneladas de sementes, 63% das quais provinham da América do
Norte e 29% da região da SADC (Woodhouse 2012 apud Agrifuturo 2010). Na

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A proposta do Orçamento do Estado para 2019 indica que, pela primeira vez nos últimos 15 anos, as
dotações para a Agricultura irão atingir a fasquia dos 11% do total da Despesa Pública (GdM, 2019:38). Agora
resta saber se esta mudança marca uma viragem consistente na visão estratégica do Governo em relação a
agricultura ou apenas uma decisão focada para os objectivos eleitoralistas de 2019.

7
 pecuária, praticamente toda a procura interna de rações, concentrados, medicamentos,
drogas, vacinas, instrumentos veterinários e equipamentos é dependente de
importações (GdM, 2011).

O PEDSA 2011-2020 está apenas a dois anos do fim do prazo de sua implementação e não se
compreende como é que ate ao momento não tenha sido realizada e publicada uma avaliação
de meio-termo da sua execução. Os Anuários de Estatísticas Agrárias (AEAs) publicados
regularmente pelo Ministério da Agricultura e Segurança Alimentar (MASA) permitem
observar algumas tendências evolutivas no sector, mas, a metodologia neles empregue não
permite que se possa objectivamente usa-los para monitorar progressos na matriz dos
principais indicadores e metas do PEDSA. Por exemplo, os AEAs não apresentam nenhum
dado sobre a produtividade total nas principais culturas alimentares (milho, trigo e arroz),
sobre a produção total de cereais, sobre número total de produtores assistidos pelos serviços
públicos de extensão ou sobre a quantidade de semente básica produzida entre outros dados
analiticamente cruciais.
Esta é uma limitação encontrada ao longo da nossa pesquisa. Mas, mais do que uma limitação
para a pesquisa, a inexistência de um mecanismo próprio de monitoria da execução do
PEDSA é uma flagrante fragilidade que em última instancia reduz sobremaneira as
probabilidades de sucesso da própria politica.

V. Conclusão
Da análise aqui realizada, podemos concluir que, o PEDSA enquanto a principal expressão
operacional da política agrária em Moçambique, padece de algumas fragilidades de
conceptualização que podem estar a pôr em causa todo o potêncial que ela poderia ter para
estimular a produtividade agrária e desencadear um processo de transformação estrutural na
economia do nosso Pais. Às fragilidades de conceptualização juntam-se os desafios
operacionais de um contexto macroeconómico (particularmente o fiscal e o monetário)
marcadamente adverso ao investimento público e privado na agricultura. Para agravar ainda
mais o problema, a inexistência de um mecanismo próprio de monitoramento da execução do
PEDSA impossibilita que a politica seja ajustada à medida dos desafios da sua
operacionalização. Diante deste quadro, não é de admirar que o sector agrário moçambicano
esteja a experimentar uma notável tendência de estagnação mesmo passados 8 anos de
implementação do PEDSA. E neste cenário de estagnação agrária, conforme a teoria já o

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prevê, as perspectivas económicas do Pais, sobretudo no que diz respeito a redução da
pobreza e das desigualdades, permanecerão sombrias.

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VI. Referências Bibliográficas
 Ameyaw, D. and Jayne, T. 2016. Africa Agriculture Status Report 2016: Progress
towards Agricultural Transformation in Africa. AGRA. Disponível em
https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/assr.pdf. Acessado a 20 de
Outubro de 2018

 Cunguara, B., Garrett, J., Donovan, C. e Cássimo, C. 2013. Análise situacional,

constrangimentos e oportunidades para o crescimento agrário em Moçambique.
Maputo, Moçambique: Direcção de Economia, Ministério da Agricultura.

 Peter Timmer, C., 1988. The agricultural transformation. In Hollis Chenery & T.N.
Srinivasan (ed.), Handbook of Development Economics, edition 1, volume 1, chapter
8, pages 275-331 Elsevier.

 AfDB et al., 2013. Structural transformation, agriculture and Africa’s

development. In African Economic Outlook 2013 Special Thematic Edition:
Structural Transformations and Natural Resources. Disponível em:
https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/ADR15_chapt
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 Divanbeigi, R., Paustian, N., Loayza, N. Structural Transformation of the

Agricultural Sector: A Primer. World Bank Research & Policy Briefs. Malaysia.
Disponível em:
http://documents.worldbank.org/curated/en/561951467993197265/pdf/104231-BRI-
Policy-2.pdf. Acessado a 27 de Outubro de 2018

 Woodhouse, Philip, 2012. Agricultura, Pobreza e a Receita do PARP. In de Brito,

L et al (eds). Desafios para Moçambique 2012. IESE, Maputo.

 GdM, 2011. Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Sector Agrário –

PEDSA 2011-2020. Aprovado na V Sessão do Conselho de Ministros. Maputo:
Governo de Moçambique (GdM).

 GdM, 2019. Proposta do Orçamento do Estado para 2019. MEF, Maputo.

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