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Direito Administrativo para XXII Exame OAB 2017

Teoria e exercícios comentados


Prof. Erick Alves Aula 12

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AULA 12
Olá pessoal!
O tema da aula de hoje é Bens Públicos. Estudaremos os seguintes
assuntos:

SUMÁRIO

Bens públicos ....................................................................................................................................................................3


Classificação dos bens públicos...............................................................................................................................7
Quanto à titularidade ..................................................................................................................................................7
Quanto à destinação.................................................................................................................................................. 10
Quanto à disponibilidade........................................................................................................................................ 16
Características dos bens públicos....................................................................................................................... 17
Inalienabilidade relativa ......................................................................................................................................... 18
Impenhorabilidade.................................................................................................................................................... 21
Imprescritibilidade.................................................................................................................................................... 23
Não onerabilidade ..................................................................................................................................................... 26
Aquisição de bens públicos .................................................................................................................................... 27
Formas de aquisição ................................................................................................................................................. 27
Afetação e desafetação.............................................................................................................................................. 29
Uso dos bens públicos por particulares .......................................................................................................... 33
Autorização de uso .................................................................................................................................................... 36
Permissão de uso ....................................................................................................................................................... 37
Concessão de uso ....................................................................................................................................................... 39
Concessão de direito real de uso ......................................................................................................................... 44
Cessão de uso............................................................................................................................................................... 46
Jurisprudência............................................................................................................................................................... 49
RESUMÃO DA AULA..................................................................................................................................................... 53
Questões comentadas na aula............................................................................................................................... 55
Gabarito............................................................................................................................................................................. 59

Os tópicos preferidos nas provas recentes da OAB têm sido as


características dos bens públicos e o uso por particulares, com
destaque, neste último tema, para a autorização de uso.

Aos estudos!

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BENS PÚBLICOS

Em nosso ordenamento jurídico, o conceito de bem público é dado


pelo Código Civil de 2002:

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas


jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem.

Portanto, segundo o art. 98 do Código Civil, só são considerados bens


públicos aqueles pertencentes a pessoas jurídicas de direito público,
isto é, os bens de propriedade da União, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas de
direito público.
Perceba que o Código Civil não faz nenhuma exigência quanto à
destinação dos bens. Ele adota apenas o critério da titularidade, ou seja,
o fator determinante para um bem ser considerado bem público é que sua
propriedade esteja sob a titularidade de pessoas de direito público1.
Todos os demais bens – ou seja, os bens de todas as pessoas que
não sejam pessoas de direito público – são bens privados (particulares).
Aí se incluem tanto os bens das pessoas da iniciativa privada como os
bens das empresas públicas, das sociedades de economia mista e
das fundações públicas que tenham personalidade jurídica de direito
privado.
Ressalte-se que, embora os bens das entidades administrativas de
direito privado sejam bens privados, a doutrina e a jurisprudência
reconhecem que, caso sejam diretamente empregados na prestação de
serviço público, ficam submetidos a regras características do regime
jurídico dos bens públicos, especialmente a impenhorabilidade e a não
onerabilidade2.
É o caso, por exemplo, dos bens da Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos, uma empresa pública – pessoa jurídica de direito privado –
prestadora de serviço postal; os bens da empresa que estiverem sendo
diretamente empregados na prestação do serviço, embora sejam bens
privados, se sujeitam ao regramento aplicável aos bens públicos, não
podendo ser penhorados ou onerados. Idêntico raciocínio é estendido para

1 Diferentemente do conceito de Hely Lopes Meirelles, a definição do Código Civil exclui os bens das

entidades administrativas de direito privado.


2 Estudaremos o que vem a ser essas características no decorrer da aula.

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1. (FGV – OAB 2016) A sociedade “Limpatudo” S/A é empresa pública estadual


destinada à prestação de serviços públicos de competência do respectivo ente
federativo. Tal entidade administrativa foi condenada em vultosa quantia em
dinheiro, por sentença transitada em julgado, em fase de cumprimento de sentença.
Para que se cumpra o título condenatório, considerar-se-á que os bens da empresa
pública são
A) impenhoráveis, certo que são bens públicos, de acordo com o ordenamento
jurídico pátrio.
B) privados, de modo que, em qualquer caso, estão sujeitos à penhora.
C) privados, mas, se necessários à prestação de serviços públicos, não podem ser
penhorados.
D) privados, mas são impenhoráveis em decorrência da submissão ao regime de
precatórios.
Comentário: Como regra, os bens das empresas públicas são
considerados bens privados, exceto aqueles que forem empregados
diretamente na prestação de serviços públicos, os quais contam com as
prerrogativas dos bens públicos, a exemplo da impenhorabilidade, da não
onerabilidade e da imprescritibilidade. Assim, correta a alternativa “c”, vez que
os bens da empresa pública são privados, mas, se necessários à prestação de
serviços públicos, não podem ser penhorados, pois são protegidos pela
prerrogativa da impenhorabilidade.
Gabarito: alternativa “c”

2. (Cespe – DP/DF 2013) Segundo o ordenamento jurídico vigente, são


considerados públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno; sendo os demais considerados bens particulares,
seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Comentário: A assertiva reproduz o art. 98 do Código Civil. Vejamos:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas
de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a
que pertencerem.

A despeito da falta de uniformidade na doutrina quanto à definição de


bens públicos, ora utilizando a destinação dos bens, ora a sua titularidade, o
certo é que nosso ordenamento jurídico considera que são bens públicos
apenas aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Todos os
demais são bens privados, inclusive os pertencentes às entidades de direito

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privado que prestam serviços públicos. Embora os bens destas entidades que
estejam diretamente empregados na prestação do serviço se submetam ao
regramento próprio dos bens públicos, incluindo as proteções características
– em especial a impenhorabilidade e a não onerabilidade –, nem por isso tais
bens passam a ser bens públicos. E isso pelo simples fato de pertencerem a
uma pessoa jurídica de direito privado. Tais bens continuam sendo bens
privados, mas com características de bens públicos.
Gabarito: Certo

3. (Cespe – TJ/PI 2012) Consideram-se bens públicos apenas os que constituem


o patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, sendo eles objeto de
direito pessoal ou real de cada uma das entidades federativas.
Comentário: São bens públicos não apenas os que constituem o
patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, mas também os
das respectivas autarquias e fundações públicas, ou seja, são bens públicos
os que pertencem a todas as pessoas jurídicas de direito público.
Gabarito: Errado

Após essa parte introdutória, passemos ao estudo dos demais tópicos


relacionados ao tema bens públicos.

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CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS

Os bens públicos são tradicionalmente classificados levando-se em


conta três aspectos: quanto à titularidade; quanto à destinação e quanto
à disponibilidade. Vejamos.

QUANTO À TITULARIDADE

Os bens públicos, quanto à pessoa titular, classificam-se em


federais, estaduais, distritais e municipais, conforme pertençam,
respectivamente, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios.
Registre-se que os bens das entidades da administração indireta
de direito público – autarquias e fundações de direito público –
devem ser classificados de acordo com a vinculação destas com as
entidades políticas. Por exemplo, os bens de uma autarquia estadual são
bens estaduais.

Bens Federais
O art. 20 Constituição Federal enumera de forma exemplificativa os
bens da União. São eles:

▪ os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

▪ as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das


fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação
e à preservação ambiental, definidas em lei;

▪ os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio,


ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham,
bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
▪ as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países;
as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas,
destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas
afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as de domínio
dos Estados;

▪ os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica


exclusiva;
▪ o mar territorial;
▪ os terrenos de marinha e seus acrescidos;

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▪ os potenciais de energia hidráulica;

▪ os recursos minerais, inclusive os do subsolo;


▪ as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos;
▪ as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Note que a lista presente na CF é formada a partir de alguns critérios


ligados à esfera federal, como a segurança nacional (ex: terras
devolutas necessárias à defesa das fronteiras, ilhas fluviais nas zonas
limítrofes com outros países), a proteção à economia do país (ex:
recursos naturais da plataforma continental, potenciais de energia
hidráulica, recursos minerais), o interesse público nacional (ex: terras
devolutas indispensáveis à preservação ambiental, sítios arqueológicos) e
a extensão do bem (ex: lagos e rios que banhem mais de um Estado).
Quanto aos recursos minerais e aos potenciais de energia hidráulica,
apesar de serem de propriedade da União, o §1º do art. 20 da CF atribui
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos
da administração direta da União, participação no resultado da
exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de
energia elétrica e de outros minerais no respectivo território, ou
compensação financeira por essa exploração. São os chamados royalties.
Ressalte-se que a lista acima é meramente exemplificativa. A União
possui outros bens além dos previstos na CF, afinal pode adquirir
patrimônio de outras formas, como por meio de atos negociais (por
exemplo, contrato de compra e venda, doação, permuta), desapropriação,
dívida ativa, valores depositados judicialmente, dentre outros.
Vale a pena ainda acrescentar que litígios que envolvam bens
públicos federais devem ser dirimidos na Justiça Federal.

4. (Cespe – AGU 2013) Os terrenos de marinha, assim como os seus terrenos


acrescidos, pertencem à União por expressa disposição constitucional.
Comentário: O quesito está correto, nos termos do art. 20, VII da CF:
Art. 20. São bens da União:
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

Gabarito: Certo

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Bens Estaduais e Distritais


No art. 26, a Constituição enumera os bens dos Estados, também de
forma exemplificativa:

▪ as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em


depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da União;
▪ as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu
domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
▪ as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
▪ as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Perceba que os bens estaduais listados na CF são, de regra,


residuais em relação aos da União, ou seja, se determinado bem não
possuir as características que o enquadrem na propriedade da União, ele
pertencerá aos Estados. Tomemos como exemplo as terras devolutas. As
terras devolutas que pertencem à União são apenas aquelas
indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções
militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental.
Assim, se determinada terra devoluta não for indispensável a nenhuma
dessas finalidades, será um bem estadual.

Bens Municipais
Os Municípios não foram contemplados na partilha
constitucional de bens públicos. Porém, isso não significa que eles não
possuem bens. Como regra, as ruas, praças e os jardins públicos
pertencem aos Municípios. Também integram seus bens os edifícios
públicos onde funciona a administração municipal.
Ademais, com a EC 46/2005, o art. 20, IV da Constituição passou a
ter a seguinte redação:

Art. 20. São bens da União:


IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as
praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;

Em síntese, o dispositivo informa que as ilhas marítimas (costeiras


e oceânicas) podem pertencer aos Municípios. Isso ocorre se, na ilha,

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estiver localizada a sede do Município, como ocorre, por exemplo, em São


Luís, Florianópolis, Vitória, Ilha de Marajó e Ilhabela.

5. (FGV – OAB 2011) De acordo com o critério da titularidade, consideram-se


públicos os bens do domínio nacional pertencentes
(A) às entidades da Administração Pública Direta e Indireta.
(B) às entidades da Administração Pública Direta, às autarquias e às empresas
públicas.
(C) às pessoas jurídicas de direito público interno e às pessoas jurídicas de direito
privado prestadoras de serviços públicos.
(D) às pessoas jurídicas de direito público interno.
Comentários: Os bens públicos, quanto à pessoa titular, classificam-se
em federais, estaduais, distritais e municipais, conforme pertençam,
respectivamente, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios,
ou seja, às pessoas jurídicas de direito público interno, o que não abrange as
entidades administrativas de direito privado.
Gabarito: alternativa “d”

QUANTO À DESTINAÇÃO

Considerando o objetivo a que se destinam, os bens públicos


classificam-se em:
 Bens de uso comum do povo;
 Bens de uso especial;

 Bens dominicais.

Ressalte-se que essas três categorias de bens estão previstas no


art. 99 do Código Civil, da seguinte forma:

Art. 99. São bens públicos:


I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e
praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço


ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive os de suas autarquias;

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III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de


direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas
entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado
estrutura de direito privado.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei
determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído,
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração
pertencerem.

Vejamos os dados mais significativos dessa classificação.

Bens de uso comum do povo


Os bens de uso comum do povo, como o próprio nome sugere, são
aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo
ser usufruídos por todos em igualdade de condições, sendo
desnecessário consentimento individualizado por parte da Administração
para que isso ocorra. Ressalte-se que os bens de uso comum do povo
podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais.
São exemplos as ruas, as praças, os logradouros públicos, as
estradas, os mares, as praias, os rios navegáveis, etc.
Nessa categoria de bens não está presente o sentido técnico de
propriedade. Afinal, o ente público não pode comprar ou vender um mar
ou um rio, por exemplo. Aqui, o que prevalece é a destinação pública,
no sentido de sua utilização efetiva pelos membros da coletividade.
De regra, o uso dos bens de uso comum do povo é gratuito, mas
pode ser oneroso, tal como na cobrança de pedágio em estradas
rodoviárias ou na cobrança de estacionamento rotativo em áreas públicas
(ruas e praças) pelos Municípios.
Quando existe alguma restrição sobre os bens de uso comum, não
apenas a cobrança de tarifas para utilização, mas também limitações
decorrentes do poder de polícia (como a proibição de tráfego de veículos

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com peso ou altura superiores a determinados limites), diz-se que se trata


de um bem de uso comum extraordinário ou de uso especial5. Por
outro lado, quando o bem se encontra aberto a todos de forma indistinta,
sem retribuição ou maiores exigências de uso, trata-se de um bem de
uso comum ordinário.

Bens de uso especial


Os bens de uso especial são todos aqueles que visam à execução dos
serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. Tais bens
constituem o aparelhamento material das pessoas jurídicas de direito
público utilizados para atingir os seus fins. Da mesma forma que os de
uso comum do povo, podem ser federais, estaduais, distritais e
municipais.
São exemplos os edifícios públicos onde se situam as repartições
públicas, as escolas públicas, os hospitais públicos, as universidades, os
quartéis, os cemitérios públicos, as terras reservadas aos indígenas, os
veículos oficiais, o material de consumo da Administração, dentre muitos
outros.
Vale a pena ressaltar que os bens de uso especial podem ser tanto
móveis como imóveis.

Bens dominicais
Segundo o Código Civil, os bens dominicais são os que constituem o
patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito
pessoal ou real de cada uma dessas entidades.
Note que essa definição do Código não é nada esclarecedora, não é
mesmo? Então guarde o seguinte: bens dominicais são todos aqueles que
não têm uma destinação pública definida e que, por isso, constituem
o patrimônio disponível do Estado (podem ser alienados para fazer
renda). Sendo assim, o beneficiário direto dos bens dominicais é o
próprio Estado, pois inexiste utilização imediata pelo cidadão.
São exemplos as terras devolutas e todas as terras que não possuam
uma destinação pública específica; os terrenos de marinha; os prédios
públicos desativados; os móveis inservíveis; a dívida ativa etc.

5 Os bens de uso comum podem ser submetidos a um tipo de uso especial quando existe alguma restrição

a sua utilização. Cuidado, porém, para não confundir com os bens de uso especial tratados no item
seguinte, que são uma espécie de bem diferente dos bens de uso comum.

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6. (Cespe – AE/ES 2013) Os hospitais públicos e as universidades públicas, que


visam à execução de serviços administrativos e de serviços públicos, classificam-se,
quanto à sua destinação, como
a) enfiteuse.
b) bens de uso comum do povo.
c) bens dominicais.
d) bens de uso especial.
e) bens de concessão de direito real de uso.
Comentário: Os hospitais públicos e as universidades públicas
classificam-se como bens de uso especial, porque se destinam ao uso pelas
entidades e órgãos da Administração Pública para a execução de atividades
administrativas ou para a prestação de serviços públicos, e não ao uso pela
população em geral. Evidente que toda estrutura do Estado está voltada para o
atendimento dos interesses da população. No entanto, se o bem é utilizado
diretamente por uma unidade administrativa qualquer, e apenas indiretamente
pela população em geral, trata-se de bem de uso especial. A estrutura do
hospital público, por exemplo, não pode ser pura e simplesmente utilizada pelo
cidadão comum como se fosse uma praça ou uma praia. Ao contrário, essa
estrutura é utilizada pelos servidores do hospital público para a prestação de
um serviço à população, daí a sua caracterização com bem de uso especial.
Gabarito: alternativa “d”

7. (Cespe – TJDFT 2013) Consideram-se bens públicos dominicais os que


constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de
direito pessoal ou real de cada uma delas, os quais se submetem a um regime de
direito privado, pois a administração pública age, em relação a eles, como um
proprietário privado.
Comentário: A questão está de acordo com a definição de bens
dominicais presente no Código Civil. Vejamos:
Art. 99. São bens públicos:
(...)
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de
direito privado.

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Vamos aprofundar um pouco mais na análise desse artigo. A redação do


inciso III não permite identificar exatamente quais bens seriam considerados
bens dominicais. Tampouco o parágrafo único é esclarecedor. A doutrina,
inclusive, critica bastante a redação do parágrafo único do art. 99. Lucas
Furtado, contudo, ensina que a expressão “estrutura de direito privado” se
refere aos bens das pessoas de direito público, ou seja, aos bens públicos.
Assim, se em razão da finalidade dada aos bens pertencentes às pessoas de
direito público verificar-se a aplicação do direito privado, ou seja, se a relação
que os afeta for estruturada com base no direito privado – de que seriam
exemplos os títulos da dívida pública ou os bens públicos objeto de contrato
de locação ou de cessão (contratos regidos pelo direito privado) -, referidos
bens são reputados dominicais. Ainda que pertencentes às pessoas de direito
público, ou seja, ainda que sejam bens públicos sujeitos ao regime jurídico
dos bens públicos, os bens dominicais, por não estarem afetados a uma
finalidade pública, também se submetem a um regime de direito privado.
Assim, por exemplo, é que a Administração pode utilizar, além das formas de
direito público, também formas de direito privado para outorgar o uso privativo
de bens dominicais, como a locação e o comodato.
Ressalte-se que o uso de estruturas de direito privado somente é legítimo
para a utilização dos bens públicos dominicais, não sendo admissível para os
bens de uso comum ou de uso especial.
Gabarito: Certo

8. (ESAF – Ministério da Fazenda 2013) Sob o aspecto jurídico, há duas


modalidades de bens públicos: os do domínio público do Estado e os do domínio
privado do Estado.
Comentário: A classificação dos bens públicos definida no Código Civil
toma como critério a utilização conferida ao bem. São apresentadas, conforme
examinado, três categorias: bens de uso comum, bens de uso especial e bens
dominicais. Maria Sylvia Di Pietro afirma que, não obstante “a classificação do
Código Civil abranja três modalidades de bens, quanto ao regime jurídico
existem apenas duas”. A autora apresenta, em seguida, a divisão dos bens
públicos em razão do regime jurídico adotado, dividindo-os em bens de
domínio público – que compreenderia os bens com alguma destinação pública
específica, quais sejam, os bens de uso comum e os de uso especial – e os
bens do domínio privado, categoria que abarcaria somente os bens
dominicais, ou seja, aqueles sem destinação pública específica.
Gabarito: Certo

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QUANTO À DISPONIBILIDADE

Quanto à disponibilidade, os bens públicos classificam-se em:


 Bens indisponíveis por natureza;

 Bens patrimoniais indisponíveis;


 Bens patrimoniais disponíveis.

Essa classificação tem por fim distinguir os bens públicos no que diz
respeito à sua disponibilidade em relação às pessoas de direito público a
que pertencem. Vejamos.

Bens Indisponíveis por Natureza


Os bens indisponíveis por natureza são aqueles que não
ostentam natureza tipicamente patrimonial (vale dizer, não podem
ser avaliados em termos monetários) e que, por isso mesmo, as pessoas
que os detêm não podem deles dispor, ou seja, não podem aliená-los
ou onerá-los.
São bens indisponíveis por natureza os bens de uso comum do
povo, como os mares, os rios, as estradas, o espaço aéreo etc.

Bens Patrimoniais Indisponíveis


Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que, embora
tenham natureza patrimonial, o Poder Público não pode deles
dispor, em razão de estarem afetados a uma destinação pública
específica.
Tais bens possuem caráter patrimonial porque são suscetíveis de
avaliação pecuniária, ou seja, são bens que possuem valor patrimonial.
Entretanto, são indisponíveis porque são efetivamente utilizados pelo
Estado para alcançar os seus fins.
Enquadram-se nessa categoria os bens de uso especial, sejam
móveis ou imóveis, de que são exemplo os prédios das repartições
públicas, os veículos oficiais, as universidades públicas etc. Enquanto
esses bens forem utilizados pela Administração para uma finalidade
pública específica, serão bens patrimoniais indisponíveis.
Vale ainda destacar o art. 225, §5º da CF, que confere caráter de
indisponibilidade às “terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por
ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais”.
Como tais terras são utilizadas na defesa do patrimônio ambiental, vale

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INALIENABILIDADE RELATIVA

Costuma-se dizer que os bens públicos são inalienáveis, no sentido


de que as pessoas jurídicas de direito público não podem transferir a
terceiros os bens móveis e imóveis de sua propriedade. Porém essa regra
não é tão rígida como parece.
Segundo o art. 100 do Código Civil, “os bens públicos de uso
comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto
conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”.
O art. 101, por seu turno, dispõe que “os bens públicos dominicais
podem ser alienados, observadas as exigências da lei”.
Portanto, como se nota, a inalienabilidade dos bens públicos não é
absoluta. Afinal, possuem essa característica apenas os bens de uso
comum do povo e os de uso especial e, mesmo assim, apenas enquanto
conservarem essa qualificação. Já os bens dominicais, que são exatamente
os bens públicos que não se encontram vinculados a uma destinação
específica, podem ser objeto de alienação, observados os requisitos legais.
Daí porque a doutrina considera ser impróprio falar-se tão somente em
inalienabilidade, sendo melhor dizer que os bens públicos possuem como
característica a inalienabilidade relativa ou a alienabilidade
condicionada.
Os bens públicos de uso comum do povo e de
uso especial são inalienáveis, porém, só
enquanto estiverem afetados à destinação
pública. Logo, a partir da desafetação, os
bens poderão ser alienados, observadas as
condições previstas na Lei de Licitações.

Dessa forma, caso o Estado pretenda, por exemplo, alienar parte de


uma Avenida (bem de uso comum do povo), deverá primeiro retirar essa
destinação específica, transformando-a num bem público dominical, para
aí sim consumar a venda6.
A rigor, somente são absolutamente inalienáveis os bens
indisponíveis por sua própria natureza, ou seja, aqueles bens que não
têm valor patrimonial mensurável, como os rios, os mares e as praias.

6 Veremos que, para ocorrer a desafetação, de regra, não é necessário um rito ou ato específico. Basta, por

exemplo, a ocorrência de um fato administrativo, como, por exemplo, o início do processo de venda pelo
Poder Público.

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Direito Administrativo para XXII Exame OAB 2017
Teoria e exercícios comentados
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Cabe lembrar que os requisitos para a alienação de bens públicos


constam da Lei 8.666/1993, que exige demonstração do interesse público,
prévia avaliação, licitação (em regra) e, caso se trate de bem imóvel,
autorização legislativa (art. 17).
Por fim, esclareça-se que os bens públicos, mesmo afetados,
podem ser alienados entre as entidades do Estado. Ou seja, a União,
por exemplo, poderia vender ou doar um edifício a um Estado. Assim, esta
característica de alienabilidade condicionada diz respeito a transações de
bens públicos com particulares, não atingindo transações entre
integrantes do Estado. Alguns autores, então, dizem que os bens públicos
estão fora do comércio privado, mas não fora do comércio público.

9. (Cespe – OAB 2010) Com relação aos bens públicos, assinale a opção
correta.
a) Por terem caráter tipicamente patrimonial, os bens de uso comum do povo podem
ser alienados.
b) Os bens dominicais são indisponíveis.
c) A lei que institui normas para licitações e contratos da administração pública (Lei
n.º 8.666/1993) define regras para a alienação dos bens públicos móveis e imóveis.
d) Ocorre a desafetação quando um bem público passa a ter uma destinação pública
especial de interesse direto ou indireto da administração.
Comentários: vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. Segundo o art. 100 do Código Civil, “os bens públicos de uso
comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem
a sua qualificação, na forma que a lei determinar”. Para que possam ser
alienados, os bem de uso comum do povo devem ser desafetados, vale dizer,
devem deixar de ter uma destinação pública.
b) ERRADA. Os bens dominicais, ao contrário do que afirma o quesito,
são disponíveis, ou seja, podem ser alienados, uma vez que não estão
afetados a uma finalidade pública.
c) CERTA. A inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta. Os bens
de uso comum e dos de uso especial podem ser alienados desde que percam
essa qualificação, ou seja, desde que sejam desafetados. Já os bens
dominicais podem ser regularmente alienados, afinal, por definição, já são
bens desafetados.

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Além da desafetação, as demais condições para a alienação dos bens


públicos encontram-se previstas no art. 17 da Lei 8.666/93:
 Alienação de bens imóveis:
▪ Interesse público devidamente justificado;
▪ Avaliação prévia;
▪ Licitação na modalidade concorrência, ressalvadas as hipóteses previstas
na Lei de Licitações, em que é admitido o leilão (art. 19, III), ou em que a
licitação é dispensada.
 Alienação de bens móveis:
▪ Interesse público;
▪ Avaliação prévia;
▪ Licitação na modalidade leilão, ressalvadas as hipóteses em que a Lei de
Licitações obriga a concorrência (art. 17, §6º), ou aquelas em que a licitação
é dispensada (art. 17, §2º).
d) ERRADA. Ocorre a desafetação quando um bem público passa a ter
uma destinação pública especial de interesse direto ou indireto da
administração.
Gabarito: alternativa “c”

10. (Cespe – PRF 2012) Em decorrência do princípio da indisponibilidade do


interesse público, não é permitido à administração alienar qualquer bem público
enquanto este bem estiver sendo utilizado para uma destinação pública específica.
Comentário: Nos termos do Código Civil, são inalienáveis os bens de uso
comum e os de uso especial, enquanto conservarem essa qualificação, ou
seja, enquanto estiverem sendo destinados para alguma função pública
específica. Daí decorre que, se perderem essa qualificação, tais bens poderão
ser alienados. A perda da qualificação recebe o nome de desafetação. Uma vez
desafetados, os bens de uso comum e de uso especial passam à categoria de
dominicais, e, assim, passam a integrar o patrimônio disponível do Estado.
Gabarito: Certo

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IMPENHORABILIDADE

A penhora é ato de natureza constritiva que recai sobre os bens do


devedor para propiciar a satisfação do credor no caso do não cumprimento
da obrigação. Ou seja, quando uma pessoa deve a outra, pode ter parte
de seus bens penhorados para fazer frente à dívida. Os bens penhorados
podem ser alienados a terceiros para que o produto da alienação satisfaça
o interesse do credor7.
Os bens públicos, porém, não se sujeitam ao regime de penhora
e, por esse motivo, são caracterizados como impenhoráveis. Ressalte-se
que a impenhorabilidade recai, inclusive, sobre os bens dominicais.
Sendo assim, a pessoa que tiver algum crédito perante o Estado
jamais poderá ter como garantia a penhora de algum bem público que ela
possa vender para satisfazer a dívida.
E como então o Estado paga as suas dívidas?
De acordo com o art. 100 da Constituição Federal, as dívidas da
Fazenda Pública serão, de regra, quitadas mediante a expedição de
precatórios. O regime de precatórios possui como objetivo proteger o
patrimônio público do regime de execução a que se submetem os bens
dos particulares em geral. Assim, quando o Poder Público é condenado
judicialmente a saldar uma dívida perante terceiros, ao invés de ocorrer a
penhora do patrimônio público para garantir o pagamento, são
consignadas dotações no orçamento com esse objetivo. Vejamos:

Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal,


Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à
conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas
nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

Ressalte-se que há uma única exceção: estão excluídos do regime


de precatórios os pagamentos de obrigações definidas em lei como de
pequeno valor (art. 100, §3º).
Embora o caput do art. 100 determine que o pagamento ocorrerá
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios, o
§1º do mesmo artigo dispõe que os débitos de natureza alimentícia
têm preferência. Além disso, consoante o art. 100, §2º, também terão
prioridade os débitos de natureza alimentícia que não ultrapassem o

7 Carvalho Filho (2014, p. 1170).

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triplo da importância fixada em lei como “obrigação de pequeno valor” e


devam ser pagos a titulares que tenham sessenta anos de idade ou
mais, ou, nos termos da lei, sejam portadores de doença grave8.
Para o fim de preferência no pagamento dos precatórios, consideram-
se débitos de natureza alimentícia aqueles decorrentes de salários,
vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios
previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em
responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em
julgado (art. 100, §1º).
As entidades de direito público estão obrigadas a incluir, nos
respectivos orçamentos, a verba necessária ao pagamento de seus
precatórios apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o
final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados
monetariamente (art. 100, §5º).
As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados
diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal
que proferir a decisão condenatória determinar o pagamento integral e
autorizar o sequestro da quantia respectiva, a requerimento do credor,
nos casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não
alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito
(art. 100, §6º).
Portanto, embora os bens públicos sejam realmente impenhoráveis,
é possível ocorrer o sequestro de valores (dinheiro público) necessários à
satisfação de dívidas constantes de precatórios judiciais, no caso de
ofensa à ordem de pagamento ou de não alocação orçamentária dos
valores correspondentes.

8 No julgamento da ADI 4.425/DF e da ADI 4.357/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou

inconstitucional a expressão na data de expedição do precatório constante do art da CF Dessa


forma, a regra de prioridade vale inclusive para os titulares que tenham completado sessenta anos de
idade após a expedição do precatório.

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IMPRESCRITIBILIDADE

A imprescritibilidade significa que os bens públicos, seja qual for a


sua natureza, são insuscetíveis de aquisição por decurso de prazo, vale
dizer, não podem ser objeto de usucapião9.
Dessa forma, diferentemente do que ocorre com os bens privados,
mesmo que o interessado tenha a posse do bem público por determinado
período, não nascerá para ele o direito de propriedade sobre esse bem. A
ocupação ilegítima em área de domínio público, ainda que por longo
período, permite que o Estado formule a respectiva ação reintegratória,
sendo incabível a alegação de omissão administrativa10.
A Constituição Federal estabelece regra específica a respeito,
vedando qualquer tipo de usucapião de imóveis públicos, quer localizados
na zona urbana (CF, art. 183, §3º), quer na área rural (CF, art. 191,
parágrafo único). Embora a CF se refira apenas aos bens imóveis,
ressalte-se que a imprescritibilidade é característica tanto dos bens
públicos imóveis como dos bens públicos móveis. Ademais, conforme o
entendimento do STF, aplica-se também aos bens públicos dominicais11.

11. (FGV – OAB 2012) Sobre os bens públicos é correto afirmar que
a) os bens de uso especial são passíveis de usucapião.
b) os bens de uso comum são passíveis de usucapião.
c) os bens de empresas públicas que desenvolvem atividades econômicas que não
estejam afetados a prestação de serviços públicos são passíveis de usucapião.
d) nenhum bem que pertença à pessoa jurídica integrante da administração pública
indireta é passível de usucapião.
Comentários: De forma geral, os bens públicos, seja qual for a sua
natureza, são insuscetíveis de aquisição por decurso de prazo, vale dizer, não
podem ser objeto de usucapião. É a característica da imprescritibilidade.

9De fato, os bens públicos não estão sujeitos à usucapião; no entanto, os bens particulares de posse do
Estado poderão, cumpridos os requisitos da Legislação Civil, ser objeto de prescrição aquisitiva. Em outras
palavras, o Estado poderá adquirir bens de particulares por usucapião.
10Inclusive, para o STJ, a ocupação irregular, sem qualquer autorização da Administração, implica para o
particular o dever de indenizar o Poder Público pelo uso, além de indenizar eventuais prejuízos que tenha
causado ao patrimônio público do Estado ou coletividade (STJ REsp 425.416)
11 Súmula 340.

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Portanto, estão erradas as alternativas “a”, “b” e “d”.


Quanto à alternativa “c”, os bens de empresas públicas que desenvolvem
atividades econômicas que não estejam afetados a prestação de serviços
públicos não são considerados bens públicos e, por isso, são passíveis de
usucapião, daí o gabarito.
Gabarito: alternativa “c”

12. (Cespe – Juiz Federal TRF5 – 2013) Consoante o disposto na CF, os bens
públicos são passíveis de aquisição por meio de usucapião.
Comentário: Ao contrário do que afirma o quesito, os bens públicos,
qualquer que seja a sua qualificação – uso comum, especial ou dominical –
são imprescritíveis, ou seja, não são passíveis de aquisição por meio de
usucapião. Assim, mesmo que um particular tenha a posse pacífica de um bem
público por qualquer período de tempo, não adquirirá direito de propriedade
sobre esse bem.
Gabarito: Errado

13. (Cespe – CNJ 2013) A ocupação de bem público, ainda que dominical, não
passa de mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção
possessória contra o órgão público.
Comentário: Trata-se de verbete da jurisprudência do STJ. Vejamos:
REsp 146.367
Ementa: INTERDITO PROIBITÓRIO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA,
PERTENCENTE À COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP.
INADMISSIBILIDADE DA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA NO CASO. A ocupação de
bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que se
afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público.
Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do CC/1916 ). Recurso
especial não conhecido.

Esse entendimento decorre da imprescritibilidade dos bens públicos, que


os protege de ser objeto de usucapião. Assim, em caso de ocupação irregular,
não se admite a ação de proteção possessória contra o órgão público, ou seja,
ação judicial com vistas a discutir a posse do bem.
Gabarito: Certo

14. (ESAF – SUSEP 2010) Sobre o tema "bens públicos", é correto afirmar:
a) bens dominicais precisam ser desafetados antes de serem alienados.
b) o uso comum dos bens públicos pode ser oneroso, caso assim determine lei da
pessoa jurídica à qual o bem pertença.

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c) prédios públicos abandonados que venham a ser ocupados por membros de


movimentos sociais estão sujeitos a usucapião.
d) em casos de reparação de dano causado por dolo de agente público, apenas os
bens de uso especial e dominicais podem ser penhorados.
e) bibliotecas são exemplos claros de bens de uso comum do povo.
Comentário: Vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. Os bens dominicais não precisam ser desafetados porque
são justamente aqueles bens que não possuem uma destinação pública
específica, ou seja, já são, por definição, bens desafetados e, por isso, podem
ser alienados, desde que observados os demais requisitos legais (interesse
público, avaliação prévia, licitação etc.).
b) CERTA. O uso de bens públicos, em regra, é gratuito, mas nada impede
que sejam impostas certas limitações com vistas ao atendimento do interesse
público, a exemplo da cobrança de tarifas (uso oneroso). É o que ocorre, por
exemplo, nas rodovias objeto de concessão ao setor privado em que há a
cobrança de pedágio dos usuários.
c) ERRADA. Os bens públicos, inclusive os dominicais (ex: prédio público
abandonado) são imprescritíveis, o que os torna insuscetíveis de usucapião.
d) ERRADA. Os bens públicos, de qualquer natureza (uso comum,
especial ou dominicais) são impenhoráveis. O processo de execução contra a
Fazenda Pública, em regra, segue o rito dos precatórios.
e) ERRADA. As bibliotecas são exemplos claros de bens de uso especial,
afinal constituem estruturas das quais se vale o Estado para prestar serviços
ou desenvolver uma atividade pública. Outros exemplos de bens de uso
especial são: museus, teatros públicos, mercados públicos, cemitérios
públicos etc.
Gabarito: alternativa “b”

15. (ESAF – MIN 2012) Uma das características dos bens públicos é a sua
imprescritibilidade, o que significa dizer que tais bens não podem
a) ser alienados.
b) ser usucapidos.
c) ser penhorados.
d) ter destinação para uso particular.
e) ser objeto de ações por cobranças de dívidas.
Comentário: A imprescritibilidade impede que os bens públicos sejam
objeto de usucapião (opção “b”). Ou seja, não é possível a um particular

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AQUISIÇÃO DE BENS PÚBLICOS

O Poder Público pode adquirir bens para o seu patrimônio de diversas


formas. Esses bens geralmente são privados, mas quando adquiridos
pelas pessoas públicas convertem-se em bens públicos.
A doutrina ensina que existem dois tipos de aquisição de bens
públicos:
 Aquisição originária
 Aquisição derivada

Na aquisição originária não há a transmissão de propriedade


por qualquer manifestação de vontade. A aquisição é direta, ou seja, não
existe um proprietário anterior do bem. Exemplo de aquisição originária é
o da acessão por aluvião, em que a margem ribeirinha se amplia em razão
da ação das águas. A pesca e a caça também propiciam a aquisição
originária dos animais.
Já na aquisição derivada alguém transmite um bem ao
adquirente mediante certas condições por eles estabelecidas. Exemplo
de aquisição derivada é a que resulta de contrato de compra e venda13.
Dito isso, vamos aprender, de forma sucinta, as principais formas de
aquisição de bens públicos, nos valendo, para tanto, dos ensinamentos de
Carvalho Filho.

FORMAS DE AQUISIÇÃO

Contratos
Como qualquer particular, o Estado pode celebrar contratos para
adquirir bens. Além dos contratos de compra e venda, o Poder Público
também pode celebrar contratos de doação, de permuta e de dação em
pagamento.
Assim, por exemplo, é possível que uma entidade privada faça
doação de bens ao Município ou que um contribuinte em débito com
tributos estaduais celebre com o Estado um ajuste de dação em
pagamento. Ingressando no acervo das pessoas de direito público, tais
bens passarão a ter a qualificação de bens públicos.
Ressalte-se que os contratos de aquisição de bens podem ser tanto
de direito privado como de direito público. Os contratos de doação e dação
13 Carvalho Filho (2014, p. 1174)

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em pagamento, por exemplo, são contratos de direito privado. Já a


compra de bens móveis necessários aos fins administrativos se caracteriza
como contrato administrativo, ou seja, trata-se de um contrato de direito
público.
Por fim, cabe anotar que a aquisição de bem imóvel objeto do
contrato, mesmo se efetivada pelo Poder Público, se sujeita a registro no
cartório do Registro de Imóveis, sem o que a transferência da
propriedade não se consuma. Em outras palavras, os contratos não
transferem por si mesmos a propriedade, sendo necessário, ainda, o
registro no cartório.

Usucapião
Embora os bens públicos não possam ser objeto de usucapião, é
perfeitamente possível que as pessoas de direito público (União,
Estados, DF, Municípios e respectivas autarquias e fundações públicas)
adquiram bens por usucapião. Basta que sejam observados os
requisitos legais exigidos para os particulares em geral, como a posse do
bem por determinado período, a boa-fé e a sentença declaratória da
propriedade. Esses bens, uma vez consumado o processo aquisitivo,
tornar-se-ão bens públicos.

Desapropriação
Desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público, fundado
na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social,
compulsoriamente, transfere para si a propriedade de terceiro,
mediante justa e prévia indenização.
Os bens desapropriados transformam-se em bens públicos tão logo
ingressem no patrimônio do ente expropriante.
Registre-se que a doutrina classifica a desapropriação como forma
originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum
título anterior.

A desapropriação é forma originária de


aquisição de bens públicos.

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AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO

A destinação dos bens públicos pode ser modificada ao longo do


tempo. Um bem que hoje possui uma destinação pública específica
amanhã pode não ter mais, e vice-versa. É aí que entram os institutos da
afetação e da desafetação.
Se um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja
diretamente pelo Estado, seja pelos particulares em geral, diz-se que o
bem está afetado a determinado fim público. Por exemplo: uma praça,
como bem de uso comum do povo, se estiver sendo utilizada pela
população, será considerada um bem afetado ao fim público; da mesma
forma, um prédio em que funcione um hospital público também estará
afetado a um fim público, na qualidade de bem de uso especial.
Ao contrário, caso o bem não esteja sendo utilizado para qualquer
destinação pública, diz-se que está desafetado. Por exemplo: um imóvel
do Município que não esteja sendo utilizado para qualquer fim é um bem
desafetado de fim público; uma viatura policial recolhida ao depósito como
inservível igualmente se caracteriza como bem desafetado. Os bens
desafetados, a bem da verdade, são bens dominicais.
Ocorre que os bens públicos não necessariamente permanecem para
sempre na mesma categoria em que foram classificados em decorrência
da sua destinação. Se o bem está afetado e passa a desafetado, ocorre a
desafetação; se, ao revés, o bem está desativado, sem utilização, e
passa a ter uma finalidade pública, tem-se a afetação.
Um exemplo para ilustrar o assunto 14 : um prédio onde haja uma
Secretaria de Estado em funcionamento pode ser desativado para que o
órgão seja instalado em local diverso. Esse prédio, como é lógico, sairá de
sua categoria de bem de uso especial e ingressará na de bem dominical. A
desativação do prédio implica sua desafetação. Se, posteriormente, no
mesmo prédio, for instalada uma creche organizada pelo Estado, haverá
afetação, e o bem, que estava na categoria dos dominicais, retornará a
sua condição de bem de uso especial. Outro exemplo é o da
desestatização (privatização), que também pode render ensejo à
desafetação.
Ressalte-se que até mesmo os bens de uso comum do povo podem
sofrer alteração em sua finalidade. Uma praça pública, por exemplo, pode
desaparecer em razão de alteração no projeto urbanístico.

14 Carvalho Filho (2014, p. 1167).

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16. (Cespe – TJDFT 2014) A afetação e a desafetação dizem respeito ao regime


de finalidade dos bens públicos, no sentido da destinação que se lhes possa dar.
Comentário: De fato, o tema da afetação e da desafetação diz respeito aos
fins para os quais está sendo utilizado o bem público. Mais precisamente,
indicam a alteração das finalidades do bem público. São afetados os bens de
uso comum e os de uso especial; são desafetados os dominicais. Assim, ao se
transformar bem dominical em bem de uso especial ou em bem de uso comum
(ex: se terra devoluta é utilizada para a construção de uma repartição pública
ou de uma praça pública) diz-se que houve afetação. Ao contrário, quando um
bem de determinada entidade pública que estava afetado à prestação de
serviços públicos ou quando se destinava ao uso direto da população perde
essa finalidade e fica sem utilização específica (ex: edifício em que funcionava
uma repartição pública deixa de ser utilizado ou quando um bem móvel se
torna inservível) terá ocorrido a desafetação.
Gabarito: Certo

17. (FGV – OAB 2015) O prédio que abrigava a Biblioteca Pública do Município de
Molhadinho foi parcialmente destruído em um incêndio, que arruinou quase metade
do acervo e prejudicou gravemente a estrutura do prédio. Os livros restantes já
foram transferidos para uma nova sede. O Prefeito de Molhadinho PRETENDE
alienar o prédio antigo, ainda cheio de entulho e escombros.
Sobre o caso descrito, assinale a afirmativa correta.
a) Não é possível, no ordenamento jurídico atual, a alienação de bens públicos.
b) O antigo prédio da biblioteca, bem público de uso especial, somente pode ser
alienado após ato formal de desafetação.
c) É possível a alienação do antigo prédio da biblioteca, por se tratar de bem público
dominical.
d) Por se tratar de um prédio com livre acesso do público em geral, trata-se de bem
público de uso comum, insuscetível de alienação.
Comentários: vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. A inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta. Com
efeito, segundo o art. 100 do Código Civil, os bens públicos de uso comum do
povo e de uso especial são inalienáveis, porém, só enquanto estiverem
afetados à destinação pública. Logo, a partir da desafetação, os bens poderão
ser alienados, observadas as condições previstas na Lei de Licitações.

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Interessa-nos, neste tópico, aprofundar alguns aspectos a respeito da


classificação quanto à exclusividade do uso15.
Primeiramente, vale saber que o uso comum divide-se, ainda, em
duas modalidades: o uso comum ordinário e o uso comum
extraordinário.
O uso comum ordinário é aberto a todos indistintamente,
independentemente de qualquer manifestação ou autorização da
Administração. O uso comum ordinário, ademais, não sujeita o usuário ao
pagamento de qualquer taxa ou tarifa. Por exemplo, as praças podem ser
utilizadas, de modo geral, por qualquer cidadão, sem maiores exigências
ou condicionamentos pelo Poder Público.
Já o uso comum extraordinário está sujeito a maiores restrições
impostas pelo poder de polícia do Estado, ou porque limitado a
determinada categoria de usuários, ou porque sujeito a remuneração, ou,
ainda, porque dependente de outorga administrativa. É o caso, por
exemplo, das rodovias. Se for instituída a cobrança de pedágios ou
imposta a limitação de peso ou altura de tráfego, não obstante se
mantenha o seu uso comum, este uso passa a sofrer restrições,
caracterizando o uso extraordinário do bem. Outro exemplo de uso
extraordinário de bem público, desta feita porque dependente de
consentimento da Administração Pública como requisito ao uso, seria o
funcionamento de restaurantes ou agências bancárias em repartições
públicas ou de bancas de jornal ou quiosques em vias públicas. Carvalho
Filho chama o uso comum extraordinário de uso especial.
Passemos agora a tratar do uso privativo dos bens públicos.
É possível à Administração Pública outorgar o uso privativo de bens
públicos a determinados particulares. Suponha-se, para exemplificar, o
uso de calçada por comerciante para a colocação de mesas e cadeiras de
bar ou o uso de boxe do mercado público por determinado comerciante
para a venda dos seus produtos. Essa outorga está sujeita ao juízo de
conveniência e de oportunidade da Administração, podendo ou não ser
feita mediante remuneração pelo particular.
Carvalho Filho ensina que são quatro as características do uso
especial privativo dos bens públicos:

15 A classificação é de Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 685).

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A autorização de uso é precária porque pode ser revogada a


qualquer tempo, sem ensejar para o particular qualquer direito a
indenização. Contudo, caso seja outorgada por prazo certo, a revogação
antes do prazo poderá gerar para a Administração o dever de indenizar o
particular pelos eventuais prejuízos que ele tenha incorrido. Dessa forma,
a fixação do prazo retira da autorização o caráter da precariedade.
Outros atributos da autorização são a unilateralidade (para ela se
aperfeiçoar depende apenas da manifestação da Administração) e a
discricionariedade (mesmo se preenchidas as condições, fica a critério
do administrador a conveniência e a oportunidade do consentimento).
Ademais, a autorização pode ser gratuita ou onerosa.
Todavia, a principal característica da autorização de uso de bem
público é o predomínio do interesse do particular. Normalmente incide
apenas sobre atividades transitórias, de curta duração. Evidentemente, o
interesse público também deve estar presente, mas prepondera o
interesse do particular.
Exemplo de autorização de uso é a autorização de fechamento de
uma rua para a realização de uma festa popular organizada pelos
moradores do bairro ou a autorização para utilização de um terreno do
Município para a instalação de um circo.

PERMISSÃO DE USO

A permissão de uso é um ato administrativo unilateral,


discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a
Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público, para
fins de interesse público19.
A permissão, assim como a autorização, pode ser instituída em
caráter gratuito ou oneroso. Ademais, pode ser concedida por prazo
indeterminado ou com prazo certo; nesta última hipótese (permissão
com prazo certo) será denominada permissão qualificada ou
condicionada.
Como se nota, autorização e permissão de uso de bem público são
institutos bastante parecidos. Não obstante, apresentam algumas
diferenças. Embora ambas tenham a natureza de atos administrativos
unilaterais, discricionários e precários, possam ser instituídas em caráter

19 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 691)

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art. 175 da CF e regulamentada pela Lei 8.987/1995, sempre precedida


de licitação e formalizada mediante contrato administrativo (contrato
de adesão).

CONCESSÃO DE USO
A concessão de uso é um contrato administrativo pelo qual a
Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem
público, para que a exerça conforme a sua destinação23.
Daí já se vê a principal diferença entre as concessões de uso, de um
lado, e as autorizações e permissões de uso de bens públicos, de outro:
enquanto a primeira é formalizada por contrato, as demais o são por ato
administrativo.
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, o contrato de concessão de
uso é “de direito público, sinalagmático 24 , oneroso ou gratuito,
comutativo e realizado intuitu personae”.
Sendo contrato, a concessão, sem dúvida alguma, deve ser
precedida de licitação (exceto nos casos de dispensa e inexigibilidade),
não é precária, é sempre outorgada por prazo determinado e só
admite rescisão (e não revogação) nas hipóteses previstas em lei.
Ainda segundo a autora, a concessão deve ser empregada
preferencialmente à permissão nos casos em que a utilização do bem
público objetiva o exercício de atividades de maior vulto, em que o
particular assume obrigações e encargos financeiros mais elevados.
A forma contratual seria mais adequada nesses casos, pois permite
estabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do ajuste e também fixar as
condições em que o uso se exercerá, entre as quais a finalidade, o prazo,
a remuneração, a fiscalização, as sanções etc. Em outras palavras, as
hipóteses que recomendam a concessão de uso são aquelas em que o
particular necessita de segurança jurídica, que não lhe é conferida pelo
ato administrativo de autorização e permissão.
Como exemplo de concessão de uso de bem público pode-se citar a
concessão para exploração de mina de água, para lavra de jazida mineral,
para exploração de estacionamento em aeroportos ou para instalação de
restaurantes destinados aos servidores em prédios públicos.

23 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 694)


24 Bilaterais, em que existe uma reciprocidade entre as obrigações das partes.

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18. (FGV – OAB 2015) Manoel da Silva é comerciante, proprietário de uma padaria
e confeitaria de grande movimento na cidade ABCD. A fim de oferecer ao público um
serviço diferenciado, Manoel formulou pedido administrativo de autorização de uso
de bem público (calçada), para a colocação de mesas e cadeiras. Com a autorização
concedida pelo Município, Manoel comprou mobiliário de alto padrão para colocá-lo
na calçada, em frente ao seu estabelecimento. Uma semana depois, entretanto, a
Prefeitura revogou a autorização, sem apresentar fundamentação.
A respeito do ato da prefeitura, que revogou a autorização, assinale a afirmativa
correta.
A) Por se tratar de ato administrativo discricionário, a autorização e sua revogação
não podem ser investigadas na via judicial.
B) A despeito de se tratar de ato administrativo discricionário, é admissível o controle
judicial do ato.
C) A autorização de uso de bem público é ato vinculado, de modo que, uma vez
preenchidos os pressupostos, não poderia ser negado ao particular o direito ao seu
uso, por meio da revogação do ato.
D) A autorização de uso de bem público é ato discricionário, mas, uma vez deferido
o uso ao particular, passa-se a estar diante de ato vinculado, que não admite
revogação.
Comentário: vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. O art. 5º, XXXV da CF consagra o princípio da
inafastabilidade da jurisdição ao preceituar que “a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Sendo assim, caso
o interessado se sinta lesado por um ato discricionário praticado pela
Administração, poderá se socorrer junto ao Poder Judiciário. Ressalte-se,
contudo, que embora o controle judicial também possa incidir sobre atos
discricionários, ele deve se restringir a exercer controle de legalidade e de
legitimidade e não de mérito.
b) CERTA. Como afirmado anteriormente, o controle judicial também pode
incidir sobre atos discricionários. No caso, o Judiciário poderia verificar, por
exemplo, a razoabilidade da revogação do ato sem fundamentação ou, ainda,
um eventual direito a indenização, caso a autorização tenha sido concedida
por prazo certo.
c) ERRADA. A autorização de uso de bem público é ato discricionário, de
modo que, mesmo sendo preenchidos os pressupostos, a Administração

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poderia negar ao particular o direito ao seu uso, por meio da revogação do ato.
d) ERRADA. A autorização de uso possui caráter precário, ou seja, ela
pode ser revogada a qualquer tempo.
Gabarito: alternativa “b”

19. (FGV – OAB 2012) A autorização de uso de bem público por particular
caracteriza-se como ato administrativo
(A) discricionário e bilateral, ensejando indenização ao particular no caso de
revogação pela administração.
(B) unilateral, discricionário e precário, para atender interesse predominantemente
particular.
(C) bilateral e vinculado, efetivado mediante a celebração de um contrato com a
administração pública, de forma a atender interesse eminentemente público.
(D) discricionário e unilateral, empregado para atender a interesse
predominantemente público, formalizado após a realização de licitação.
Comentários: Segundo Maria Sylvia Di Pietro, a autorização de uso é um
ato administrativo unilateral e discricionário, pelo qual a Administração
consente, a título precário, que o particular se utilize de bem público com
exclusividade, procurando atender predominantemente o interesse do
particular (opção b”).
Nas alternativas “a” e “c”, o erro é a palavra “bilateral”, sendo que, na
opção “c”, a palavra “vinculado” também está errada. Já na alternativa “d”, o
erro é que a autorização de uso é empregada para atender a interesse
predominantemente particular, e não público.
Gabarito: alternativa “b”

20. (Cespe – Bacen 2013) A concessão de uso de bem público constitui ato
administrativo de caráter unilateral, por meio do qual a administração pública outorga
o uso privativo de bem público a determinado particular.
Comentários: A concessão de uso de bem público é formalizada mediante
contrato administrativo, de caráter bilateral, e não por ato unilateral, daí o erro.
A autorização e a permissão de uso, por sua vez, são instituídas por ato
administrativo.
Gabarito: Errado

21. (Cespe – AE/ES 2013) Caso determinada comunidade, desejando comemorar


o aniversário de seu bairro, decida solicitar o fechamento de uma rua para realizar
uma festa comunitária, ela deve obter do poder público

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a) autorização.
b) permissão.
c) delegação.
d) convênio.
e) concessão.
Comentário: Como se trata de um evento temporário, de curta duração, o
instrumento jurídico adequado para permitir a utilização privativa do bem
público é a autorização.
Gabarito: alternativa “a”

22. (Cespe – AGU 2013) Permissão de uso de bem público é o contrato


administrativo pelo qual o poder público confere a pessoa determinada o uso
privativo do bem, de forma remunerada ou a título gratuito.
Comentário: O único erro do item é dizer que a permissão de uso de bem
público é um contrato administrativo quando, na verdade, é um ato
administrativo.
Gabarito: Errado

23. (Cespe – PGE/BA 2014) Para a utilização de espaço de prédio de autarquia


para o funcionamento de restaurante que atenda aos servidores públicos, é
obrigatória a realização de licitação e a autorização de uso de bem público.
Comentário: A instalação de um restaurante exige grandes investimentos
por parte do particular, tanto para a instalação em si como para a manutenção
do negócio. Afinal, é necessário adquirir equipamentos, mobiliários, contratar
funcionários, firmar contratos com fornecedores etc. Dessa forma, o particular
precisa de segurança jurídica para tocar o negócio; ele não pode ficar sujeito a
ser “despejado” do prédio público a qualquer momento, sob pena de não fazer
valer o investimento feito. Em outras palavras, o instrumento jurídico que
outorga o uso privativo do bem público não pode ser precário, revogável a
qualquer tempo pela Administração. Daí, portanto, a aplicabilidade ao caso da
concessão de uso, e não da autorização. A concessão, ao contrário da
autorização e também da permissão de uso, é firmada por meio de contrato e
por prazo certo, conferindo a necessária segurança jurídica ao usuário do
bem. Ademais, por ser formalizada mediante contrato, a concessão de uso
deve ser precedida de licitação e só pode ser rescindida nas hipóteses legais,
sendo assegurado ao particular o direito a indenização pelos eventuais
prejuízos, desde que ele não tenha dado causa ao fim do ajuste.
Gabarito: Errado

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24. (Cespe – TJ/PI 2012) A autorização de uso é ato administrativo unilateral e


discricionário pelo qual a administração consente, a título precário, que o particular
utilize bem público, mas que não pode ser concedida de modo privativo.
Comentário: De fato, a autorização de uso é ato administrativo unilateral e
discricionário pelo qual a administração consente, a título precário, que o
particular utilize bem público. O erro é que a autorização pode sim ser
concedida de modo privativo. Aliás, a autorização, assim como a permissão e
a concessão de uso, é justamente um instrumento jurídico, de direito público,
utilizado para outorgar a uma pessoa ou grupo de pessoas determinadas o uso
privativo de bem público. Assim, por exemplo, quando a Administração
autoriza o fechamento de uma rua para a realização de um festejo, está
permitindo que o bem público de uso comum seja utilizado privativamente por
aquele grupo restrito de pessoas que participarão da festa.
Gabarito: Errado

CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO

A concessão de direito real de uso é o contrato por meio do qual a


Administração transfere ao particular o uso remunerado ou gratuito de
terrenos públicos, ou do respectivo espaço aéreo, como direito real
resolúvel, por prazo certo ou indeterminado, para que dele se utilize em
fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da
terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das
comunidades tradicionais ou qualquer outra exploração de interesse
social26.
O instituto se assemelha, em certos pontos, à concessão de uso
simples, mas com ela não se confunde.
A concessão de direito real de uso representa um direito
relacionado diretamente ao bem (e não a uma pessoa determinada).
Ou seja, o direito adere ao bem e o acompanha seja quem for que o
possua, independentemente das características pessoais do possuidor.
Dessa forma, como se trata de direito real (e não de direito pessoal), a
concessão de direito real de uso é transferível por ato inter vivos ou por
sucessão legítima ou testamentária, a título gratuito ou remunerado,
como os demais direitos reais sobre coisas alheias. Assim, por exemplo, a
pessoa pode vender o seu direito de uso do bem a outrem, ou arrolar esse
direito em seu testamento, para ficar de herança a seus sucessores.

26 Este conceito está no art. 7º do Decreto-Lei 271/1967.

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Diversamente, a concessão de uso simples confere ao particular


apenas um direito pessoal e, por isso, não pode ser transferida a
terceiro sem previsão contratual e anuência expressa da Administração,
sob pena de rescisão do contrato (Lei 8.666/93, art. 78, VI).
Além da natureza de direito real, diferencia-se a concessão de direito
real de uso da simples concessão de uso também em razão da
possibilidade de ser fixada por prazo indeterminado, o que não é
admitido para esta última, que deve necessariamente ser firmada por
prazo certo.
Ademais, os fins da concessão de direito real de uso são previamente
fixados no Decreto-Lei 271/1967. Destina-se o uso à urbanização, à
edificação, à industrialização, ao cultivo ou a qualquer outro que
traduza interesse social. Na concessão de uso comum nem sempre
estarão presentes esses fins.
A concessão de direito real de uso confere ao particular um direito
real resolúvel, isto é, um direito que se extingue na hipótese de
ocorrerem determinadas situações previstas na lei ou no contrato. Por
exemplo, o art. 7º, §3º do Decreto-Lei 271/1967 estabelece que a
concessão extingue-se caso “o concessionário dê ao imóvel destinação
diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula
resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer
natureza”. Desse modo, o Poder Público se garante quanto à fiel execução
do contrato, assegurando o uso a que o terreno é destinado e evitando
prejudiciais especulações imobiliárias.
Nos termos da Lei 8.666/1993, a concessão de direito real de uso
deve ser precedida de licitação, em regra na modalidade
concorrência (art. 23, §3º 27 ). O tipo de licitação, isto é, o critério de
julgamento deve ser o de maior lance ou oferta (art. 45, §1º, IV28).
Atente que nos demais tipos de outorga que exigem licitação (permissão e
concessão de uso) não há previsão de modalidade ou tipo de julgamento
específicos.
A licitação é dispensada quando o uso destinar-se a outro órgão ou
entidade da Administração Pública ou para a concessão de direito real de

27§ 3o A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na
compra ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no art. 19, como nas concessões de direito real
de uso e nas licitações internacionais, admitindo-se neste último caso, observados os limites deste artigo, a
tomada de preços, quando o órgão ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o
convite, quando não houver fornecedor do bem ou serviço no País.
28 IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso.

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Podem ser cessionários os Estados, os Municípios, entidades


educacionais, culturais ou de finalidades sociais bem como os particulares
(pessoas físicas ou jurídicas), nesta última hipótese, quando se tratar de
aproveitamento econômico de interesse nacional.
A cessão de uso não exige licitação e se faz sempre por prazo
determinado, conforme estabelece o art. 18, §3º da Lei 9.636/199829.
Ademais, conforme afirma Maria Sylvia Di Pietro, só pode ter por objeto
bens dominicais.
Carvalho Filho ensina que o usual na Administração é a cessão de uso
entre órgãos da mesma esfera. Por exemplo: o Tribunal de Justiça cede o
uso de determinada sala do prédio do foro para uso de órgão de inspetoria
do Tribunal de Contas do mesmo Estado. Ou o Secretário de Justiça cede
o uso de uma de suas dependências para órgão da Secretaria de Saúde.
A cessão de uso, entretanto, pode efetivar-se também entre órgãos
de diferentes esferas. Exemplo: o Estado cede grupo de salas situado
em prédio de uma de suas Secretarias para a União instalar um órgão do
Ministério da Fazenda.
Quanto à cessão de uso a particulares, a doutrina assevera que deve
ser restrita a entidades privadas sem fins lucrativos, com finalidades
sociais (afinal, a cessão de uso é sempre gratuita). É o caso, por exemplo,
da cessão de uso de sala desocupada em prédio público para a instalação
de uma associação de servidores.

29 § 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou

contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua
realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao
imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente
termo ou contrato.

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JURISPRUDÊNCIA

STJ – REsp 1070735/RS (10/11/2008)


TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. EXECUÇÃO FISCAL. PÓLO PASSIVO
OCUPADO POR CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. PENHORA DE
IMÓVEIS. SUBSTITUIÇÃO DE IMÓVEIS POR VEÍCULOS. IMPOSSIBILIDADE.
RAZOABILIDADE. ART. 678 DO CPC.

1. A aplicação dos arts. 10, 11 e 15 da Lei n. 6.830/80 e 656 do CPC deve ser
feita com razoabilidade, especialmente quando está em jogo a consecução do
interesse público primário (transporte), incidindo na espécie o art. 678 do CPC.
2. Por isso, esta Corte Superior vem admitindo a penhora de bens de
empresas públicas (em sentido lato) prestadoras de serviço público
apenas se estes não estiverem afetados à consecução da atividade-fim
(serviço público) ou se, ainda que afetados, a penhora não comprometer
o desempenho da atividade. Essa lógica se aplica às empresas privadas
que sejam concessionárias ou permissionárias de serviços públicos
(como ocorre no caso). Precedentes.
3. O Tribunal de origem, soberano para avaliar o conjunto fático-probatório,
considerou que eventual restrição sobre os bens indicados pela agravante
comprometeria a prestação do serviço público, o que é suficiente para
desautorizar sua penhora.

4. Agravo regimental não-provido.

STF – Súmula 340


340 - Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.

STJ – REsp 425.416/DF (25/8/2009)


PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OMISSÃO. NÃO- OCORRÊNCIA.
TERRACAP. IMÓVEL PÚBLICO. OCUPAÇÃO IRREGULAR. CONSTRUÇÃO DE
GARAGEM A SER DEMOLIDA. INTERESSE DE AGIR SUBSISTENTE. BENFEITORIA
INDENIZÁVEL. INEXISTÊNCIA.

1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza


ofensa ao art. 535 do CPC.
2. A alteração da destinação da área, que permitiria, em tese, a alienação do
imóvel público ao ocupante irregular (recorrente), não afasta o interesse de agir
da recorrida na Ação Reivindicatória.

3. A alegada boa-fé da ocupante, que ensejaria indenização pelas benfeitorias


úteis e necessárias, não pode ser aferida em Recurso Especial, pois foi afastada
peremptoriamente pelo Tribunal de origem com base na prova dos autos
(Súmula 7/STJ).

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4. A Corte Distrital inadmitiu a indenização das alegadas benfeitorias (garagem


construída) porque deverão ser demolidas, o que demonstra a inexistência de
benefício em favor do proprietário reivindicante.
5. No caso de ocupação irregular de imóvel público, não há posse, mas mera
detenção, o que impede a aplicação da legislação civilista relativa à indenização
por benfeitorias. Precedentes do STJ.
6. Como regra, a natureza do imóvel (público ou privado) não pode ser
examinada pelo STJ com base em dissídio jurisprudencial, como pretende a
recorrente. A divergência que dá ensejo a Recurso Especial refere-se à
interpretação da legislação federal, e não à qualificação jurídica pura e simples
de determinados bens.

7. A mais recente jurisprudência do STJ, sedimentada pela Corte Especial,


reconhece a natureza pública dos imóveis da Terracap.

8. O Tribunal de origem consignou que o bem foi ocupado, por mais de oito anos,
irregularmente e sem qualquer autorização expressa, válida e inequívoca da
Administração, o que implica dever de o particular indenizar o Poder Público pelo
uso. Incabível, portanto, o argumento recursal de ter havido condenação sem
comprovação de dano.
9. Quem ocupa ou utiliza ilicitamente bem público, qualquer que seja a
sua natureza, tem o dever de, além de cessar de forma imediata a
apropriação irregular, remunerar a sociedade, em valor de mercado, pela
ocupação ou uso e indenizar eventuais prejuízos que tenha causado ao
patrimônio do Estado ou da coletividade.
10. Recurso Especial não provido.

STF – Súmula 477


As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos
Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a
União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores.

STF – ADI 255/RS (16/3/2011)


EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO X DO ART. 7º DA
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. BENS DO ESTADO.
TERRAS DOS EXTINTOS ALDEAMENTOS INDÍGENAS. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 20, I
E XI, 22, CAPUT E INCISO I, E 231 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
INTERPRETAÇÃO CONFORME. EXTINÇÃO OCORRIDA ANTES DO ADVENTO DA
CONSTITUIÇÃO DE 1891. ADI JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. I - A
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, por diversas vezes, reconheceu que
as terras dos aldeamentos indígenas que se extinguiram antes da
Constituição de 1891, por haverem perdido o caráter de bens destinados
a uso especial, passaram à categoria de terras devolutas. II - Uma vez

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reconhecidos como terras devolutas, por força do artigo 64 da


Constituição de 1891, os aldeamentos extintos transferiram-se ao
domínio dos Estados. III – ADI julgada procedente em parte, para conferir
interpretação conforme à Constituição ao dispositivo impugnado, a fim de que a
sua aplicação fique adstrita aos aldeamentos indígenas extintos antes da edição
da primeira Constituição Republicana.

STF – RE 599.4517/RJ (29/9/2009)


EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IPTU. IMÓVEL
DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. CONTRATO DE CONCESSÃO DE USO. POSSE
PRECÁRIA. PÓLO PASSIVO DA OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA. IMUNIDADE
RECÍPROCA. ART. 150, VI, "A", DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
IMPOSSIBILIDADE DA TRIBUTAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal, em caso
análogo ao presente, o RE n. 451.152, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de
27.4.07, fixou entendimento no sentido da impossibilidade do detentor da
posse precária e desdobrada, decorrente de contrato de concessão de
uso, figurar no pólo passivo da obrigação tributária. Precedentes. 2.
Impossibilidade de tributação, pela Municipalidade, dos terrenos de
propriedade da União, em face da imunidade prevista no art. 150, VI, "a", da
Constituição. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.

STF – RE 253.472/SP (25/8/2010)


EMENTA: TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE RECÍPROCA. SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA CONTROLADA POR ENTE FEDERADO. CONDIÇÕES PARA APLICABILIDADE
DA PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PORTUÁRIA. COMPANHIA
DOCAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (CODESP). INSTRUMENTALIDADE ESTATAL.
ARTS. 21, XII, f, 22, X, e 150, VI, a DA CONSTITUIÇÃO. DECRETO FEDERAL
85.309/1980. 1. IMUNIDADE RECÍPROCA. CARACTERIZAÇÃO. Segundo teste
proposto pelo ministro-relator, a aplicabilidade da imunidade tributária recíproca
(art. 150, VI, a da Constituição) deve passar por três estágios, sem prejuízo do
atendimento de outras normas constitucionais e legais: 1.1. A imunidade
tributária recíproca se aplica à propriedade, bens e serviços utilizados na
satisfação dos objetivos institucionais imanentes do ente federado, cuja
tributação poderia colocar em risco a respectiva autonomia política. Em
conseqüência, é incorreto ler a cláusula de imunização de modo a reduzi-la a
mero instrumento destinado a dar ao ente federado condições de contratar em
circunstâncias mais vantajosas, independentemente do contexto. 1.2.
Atividades de exploração econômica, destinadas primordialmente a
aumentar o patrimônio do Estado ou de particulares, devem ser
submetidas à tributação, por apresentarem-se como manifestações de
riqueza e deixarem a salvo a autonomia política. 1.3. A desoneração não
deve ter como efeito colateral relevante a quebra dos princípios da livre-
concorrência e do exercício de atividade profissional ou econômica lícita.

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Em princípio, o sucesso ou a desventura empresarial devem pautar-se por


virtudes e vícios próprios do mercado e da administração, sem que a intervenção
do Estado seja favor preponderante. 2. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.
EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADMINISTRAÇÃO PORTUÁRIA. CONTROLE
ACIONÁRIO MAJORITÁRIO DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE INTUITO LUCRATIVO.
FALTA DE RISCO AO EQUILÍBRIO CONCORRENCIAL E À LIVRE-INICIATIVA.
Segundo se depreende dos autos, a Codesp é instrumentalidade estatal, pois:
2.1. Em uma série de precedentes, esta Corte reconheceu que a exploração dos
portos marítimos, fluviais e lacustres caracteriza-se como serviço público. 2.2. O
controle acionário da Codesp pertence em sua quase totalidade à União
(99,97%). Falta da indicação de que a atividade da pessoa jurídica satisfaça
primordialmente interesse de acúmulo patrimonial público ou privado. 2.3. Não
há indicação de risco de quebra do equilíbrio concorrencial ou de livre-iniciativa,
eis que ausente comprovação de que a Codesp concorra com outras entidades no
campo de sua atuação. 3. Ressalva do ministro-relator, no sentido de que “cabe
à autoridade fiscal indicar com precisão se a destinação concreta dada ao imóvel
atende ao interesse público primário ou à geração de receita de interesse
particular ou privado”. Recurso conhecido parcialmente e ao qual se dá parcial
provimento.

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RESUMÃO DA AULA
BENS PÚBLICOS
Bens públicos: são aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de DIREITO PÚBLICO (União, Estados, DF e
Municípios, e respectivas autarquias e fundações públicas).
➢ Os bens das entidades administrativas de direito privado NÃO são bens públicos, mas podem possuir as
prerrogativas dos bens públicos (em especial, a impenhorabilidade e a não onerabilidade) caso sejam
empregados diretamente na prestação de serviços públicos.

✓ Domínio eminente do Estado: poder para disciplinar todas as coisas que se situam em seu território.
Expressão da soberania nacional.
✓ Domínio público: poder de propriedade que o Estado exerce sobre o seu patrimônio (domínio
patrimonial). O termo também designa o conjunto de bens públicos.

 CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS

▪ Federais: por exemplo, terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras; lagos e
rios que banhem mais de um Estado; ilhas fluviais e lacustres nas fronteiras; ilhas
oceânicas e marítimas (exceto as que sejam sede de Municípios); plataforma
Quanto à continental; terrenos de marinha; mar territorial; terras indígenas.
titularidade ▪ Estaduais: por exemplo, ilhas marítimas; ilhas fluviais e lacustres; terras devolutas;
todos, desde que não pertençam à União.
▪ Municipais: não há previsão na CF. Mas são municipais, como regra, as ruas e praças, e
também as ilhas marítimas que sejam sede de Município (ex: Floripa e Ilha Bela).

▪ Bens de uso comum do povo: destinam-se à utilização geral pela coletividade. O uso
pode ser gratuito ou oneroso. Ex: ruas, praças, mares, praias, rios navegáveis etc.
▪ Bens de uso especial: destinam-se à execução dos serviços administrativos e dos
Quanto à serviços públicos em geral. Ex: edifícios públicos, escolas, hospitais, cemitérios públicos,
destinação terras indígenas, veículos oficiais, material de consumo etc.
▪ Bens dominicais: não têm uma destinação pública específica; constituem o patrimônio
disponível do Estado (podem ser alienados para fazer renda). Ex: terras devolutas;
prédios públicos desativados; móveis inservíveis etc.

▪ Bens indisponíveis por natureza: não têm valor patrimonial e, por isso, não podem ser
alienados. Ex: bens de uso comum.
Quanto à ▪ Bens indisponíveis: possuem valor patrimonial mas não podem ser alienados por estarem
disponibilidade afetados a uma destinação pública específica. Ex: bens de uso especial.
▪ Bens disponíves: possuem valor patrimonial e podem ser alienados, por não estarem
afetados a uma destinação pública específica. Ex: bens dominicais.

 CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS


✓ Inalienabilidade relativa: bens públicos de uso comum e os de uso especial são inalienáveis, enquanto
conservarem essa qualificação (afetados); já os dominicais (desafetados) podem ser alienados.
✓ Impenhorabilidade: os bens públicos NÃO podem ser objeto de penhora; as dívidas da Fazenda Pública
são quitadas mediante o regime de precatório.
✓ Imprescritibilidade: os bens públicos NÃO podem ser objeto de usucapião, inclusive os dominicais.
✓ Não onerabilidade: os bens públicos NÃO podem constituir garantia real, como hipoteca e anticrese.

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Direito Administrativo para XXII Exame OAB 2017
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QUESTÕES COMENTADAS NA AULA

1. (FGV – OAB 2016) A sociedade “Limpatudo” S/A é empresa pública estadual


destinada à prestação de serviços públicos de competência do respectivo ente federativo.
Tal entidade administrativa foi condenada em vultosa quantia em dinheiro, por sentença
transitada em julgado, em fase de cumprimento de sentença. Para que se cumpra o título
condenatório, considerar-se-á que os bens da empresa pública são
A) impenhoráveis, certo que são bens públicos, de acordo com o ordenamento jurídico
pátrio.
B) privados, de modo que, em qualquer caso, estão sujeitos à penhora.
C) privados, mas, se necessários à prestação de serviços públicos, não podem ser
penhorados.
D) privados, mas são impenhoráveis em decorrência da submissão ao regime de
precatórios.

2. (Cespe – DP/DF 2013) Segundo o ordenamento jurídico vigente, são considerados


públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público
interno; sendo os demais considerados bens particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.

3. (Cespe – TJ/PI 2012) Consideram-se bens públicos apenas os que constituem o


patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, sendo eles objeto de direito
pessoal ou real de cada uma das entidades federativas.

4. (Cespe – AGU 2013) Os terrenos de marinha, assim como os seus terrenos


acrescidos, pertencem à União por expressa disposição constitucional.

5. (FGV – OAB 2011) De acordo com o critério da titularidade, consideram-se públicos


os bens do domínio nacional pertencentes
(A) às entidades da Administração Pública Direta e Indireta.
(B) às entidades da Administração Pública Direta, às autarquias e às empresas públicas.
(C) às pessoas jurídicas de direito público interno e às pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviços públicos.
(D) às pessoas jurídicas de direito público interno.

6. (Cespe – AE/ES 2013) Os hospitais públicos e as universidades públicas, que visam à


execução de serviços administrativos e de serviços públicos, classificam-se, quanto à sua
destinação, como
a) enfiteuse.
b) bens de uso comum do povo.
c) bens dominicais.
d) bens de uso especial.

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e) bens de concessão de direito real de uso.

7. (Cespe – TJDFT 2013) Consideram-se bens públicos dominicais os que constituem o


patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real
de cada uma delas, os quais se submetem a um regime de direito privado, pois a
administração pública age, em relação a eles, como um proprietário privado.

8. (ESAF – Ministério da Fazenda 2013) Sob o aspecto jurídico, há duas modalidades


de bens públicos: os do domínio público do Estado e os do domínio privado do Estado.

9. (Cespe – OAB 2010) Com relação aos bens públicos, assinale a opção correta.
a) Por terem caráter tipicamente patrimonial, os bens de uso comum do povo podem ser
alienados.
b) Os bens dominicais são indisponíveis.
c) A lei que institui normas para licitações e contratos da administração pública (Lei n.º
8.666/1993) define regras para a alienação dos bens públicos móveis e imóveis.
d) Ocorre a desafetação quando um bem público passa a ter uma destinação pública
especial de interesse direto ou indireto da administração.

10. (Cespe – PRF 2012) Em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse


público, não é permitido à administração alienar qualquer bem público enquanto este bem
estiver sendo utilizado para uma destinação pública específica.

11. (FGV – OAB 2012) Sobre os bens públicos é correto afirmar que
a) os bens de uso especial são passíveis de usucapião.
b) os bens de uso comum são passíveis de usucapião.
c) os bens de empresas públicas que desenvolvem atividades econômicas que não estejam
afetados a prestação de serviços públicos são passíveis de usucapião.
d) nenhum bem que pertença à pessoa jurídica integrante da administração pública indireta
é passível de usucapião.

12. (Cespe – Juiz Federal TRF5 – 2013) Consoante o disposto na CF, os bens públicos
são passíveis de aquisição por meio de usucapião.

13. (Cespe – CNJ 2013) A ocupação de bem público, ainda que dominical, não passa de
mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra
o órgão público.

14. (ESAF – SUSEP 2010) Sobre o tema "bens públicos", é correto afirmar:
a) bens dominicais precisam ser desafetados antes de serem alienados.
b) o uso comum dos bens públicos pode ser oneroso, caso assim determine lei da pessoa
jurídica à qual o bem pertença.

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c) prédios públicos abandonados que venham a ser ocupados por membros de movimentos
sociais estão sujeitos a usucapião.
d) em casos de reparação de dano causado por dolo de agente público, apenas os bens de
uso especial e dominicais podem ser penhorados.
e) bibliotecas são exemplos claros de bens de uso comum do povo.

15. (ESAF – MIN 2012) Uma das características dos bens públicos é a sua
imprescritibilidade, o que significa dizer que tais bens não podem
a) ser alienados.
b) ser usucapidos.
c) ser penhorados.
d) ter destinação para uso particular.
e) ser objeto de ações por cobranças de dívidas.

16. (Cespe – TJDFT 2014) A afetação e a desafetação dizem respeito ao regime de


finalidade dos bens públicos, no sentido da destinação que se lhes possa dar.

17. (FGV – OAB 2015) O prédio que abrigava a Biblioteca Pública do Município de
Molhadinho foi parcialmente destruído em um incêndio, que arruinou quase metade do
acervo e prejudicou gravemente a estrutura do prédio. Os livros restantes já foram
transferidos para uma nova sede. O Prefeito de Molhadinho PRETENDE alienar o prédio
antigo, ainda cheio de entulho e escombros.
Sobre o caso descrito, assinale a afirmativa correta.
a) Não é possível, no ordenamento jurídico atual, a alienação de bens públicos.
b) O antigo prédio da biblioteca, bem público de uso especial, somente pode ser alienado
após ato formal de desafetação.
c) É possível a alienação do antigo prédio da biblioteca, por se tratar de bem público
dominical.
d) Por se tratar de um prédio com livre acesso do público em geral, trata-se de bem público
de uso comum, insuscetível de alienação.

18. (FGV – OAB 2015) Manoel da Silva é comerciante, proprietário de uma padaria e
confeitaria de grande movimento na cidade ABCD. A fim de oferecer ao público um serviço
diferenciado, Manoel formulou pedido administrativo de autorização de uso de bem público
(calçada), para a colocação de mesas e cadeiras. Com a autorização concedida pelo
Município, Manoel comprou mobiliário de alto padrão para colocá-lo na calçada, em frente
ao seu estabelecimento. Uma semana depois, entretanto, a Prefeitura revogou a
autorização, sem apresentar fundamentação.
A respeito do ato da prefeitura, que revogou a autorização, assinale a afirmativa correta.
A) Por se tratar de ato administrativo discricionário, a autorização e sua revogação não
podem ser investigadas na via judicial.

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B) A despeito de se tratar de ato administrativo discricionário, é admissível o controle judicial
do ato.
C) A autorização de uso de bem público é ato vinculado, de modo que, uma vez
preenchidos os pressupostos, não poderia ser negado ao particular o direito ao seu uso, por
meio da revogação do ato.
D) A autorização de uso de bem público é ato discricionário, mas, uma vez deferido o uso ao
particular, passa-se a estar diante de ato vinculado, que não admite revogação.

19. (FGV – OAB 2012) A autorização de uso de bem público por particular caracteriza-se
como ato administrativo
(A) discricionário e bilateral, ensejando indenização ao particular no caso de revogação pela
administração.
(B) unilateral, discricionário e precário, para atender interesse predominantemente particular.
(C) bilateral e vinculado, efetivado mediante a celebração de um contrato com a
administração pública, de forma a atender interesse eminentemente público.
(D) discricionário e unilateral, empregado para atender a interesse predominantemente
público, formalizado após a realização de licitação.

20. (Cespe – Bacen 2013) A concessão de uso de bem público constitui ato
administrativo de caráter unilateral, por meio do qual a administração pública outorga o uso
privativo de bem público a determinado particular.

21. (Cespe – AE/ES 2013) Caso determinada comunidade, desejando comemorar o


aniversário de seu bairro, decida solicitar o fechamento de uma rua para realizar uma festa
comunitária, ela deve obter do poder público
a) autorização.
b) permissão.
c) delegação.
d) convênio.
e) concessão.

22. (Cespe – AGU 2013) Permissão de uso de bem público é o contrato administrativo
pelo qual o poder público confere a pessoa determinada o uso privativo do bem, de forma
remunerada ou a título gratuito.

23. (Cespe – PGE/BA 2014) Para a utilização de espaço de prédio de autarquia para o
funcionamento de restaurante que atenda aos servidores públicos, é obrigatória a realização
de licitação e a autorização de uso de bem público.

24. (Cespe – TJ/PI 2012) A autorização de uso é ato administrativo unilateral e


discricionário pelo qual a administração consente, a título precário, que o particular utilize
bem público, mas que não pode ser concedida de modo privativo.

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Referências:
Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo Descomplicado. 22ª ed. São Paulo:
Método, 2014.
Bandeira de Mello, C. A. Curso de Direito Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Malheiros,
2015.
Borges, C.; Sá, A. Direito Administrativo Facilitado. São Paulo: Método, 2015.
Carvalho Filho, J. S. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.
Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2014.
Furtado, L. R. Curso de Direito Administrativo. 4ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
Knoplock, G. M. Manual de Direito Administrativo: teoria e questões. 7ª ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2013.
Justen Filho, Marçal. Curso de direito administrativo. 10ª ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014.
Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
Scatolino, G. Trindade, J. Manual de Direito Administrativo. 2ª ed. JusPODIVM, 2014.

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