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Módulo de

Planejamento Orçamentário
Alessandra de Oliveira Pinheiro ●Júlia Fraga ●Tâmara Cavalcanti
EXPEDIENTE

Governador de Pernambuco
Paulo Henrique Saraiva Câmara

Vice-Governadora de Pernambuco
Luciana Barbosa de Oliveira Santos

Secretário de Educação e Esportes


Frederico da Costa Amancio

Secretário Executivo de Esportes


Diego Porto Perez

Secretário Executivo de Planejamento e Coordenação


Severino José de Andrade Júnior

Secretária Executiva de Educação Profissional


Maria de Araújo Medeiros Souza

Secretário Executivo de Administração e Finanças


Ednaldo Alves de Moura Júnior

Secretária Executiva de Desenvolvimento da Educação


Ana Coelho Vieira Selva

Secretário Executivo de Gest ão da Rede


João Carlos Cintra Charamba

Coordenação
George Bento Catunda
Renata Marques de Otero
Pâmela Mirela do Nascimento Alves Jimenez
Danilo Ferreira Lopes

Design Educacional
Annara Mariane Perboire da Silva
Hugo Carlos Cavalcanti

Revisão de Língua Portuguesa


Álvaro Vinicius Duarte

Diagramação
Deisiane Gomes Bazante
Jailson Miranda

Autoras
Alessandra de Oliveira Pinheiro
Júlia Fraga
Tâmara Cavalcanti

Janeiro, 2019
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISDB

P654m
Pinheiro, Alessandra de Oliveira.
Módulo de Planejamento Orçamentário: PROGEPE [Programa de Formação de Gestores
Escolares de Pernambuco] / Alessandra de Oliveira Pinheiro, Júlia Fraga, Tâmara Cavalcanti . –
2.ed. – Recife: Secretaria de Educação e Esportes de Pernambuco, 2019.
57 p.: il.

Inclui referências bibliográfi cas.


Material didático produzido para o Programa de Formação de Gestores Escolares de
Pernambuco (PROGEPE) ano 2019.

1. Orçamento Público. 2. Gestão Orçamentária. 3. Planejamento Orçamentário. 4.


Legislação. I. Fraga, Júlia. II. Cavalcanti, Tâmara. III. Título. IV. PROGEPE.

CDU – 336.14

Elaborado por Hugo Carlos Cavalcanti | CRB-4 2129


Sumário
Introdução .............................................................................................................................................. 5

1.Orçamento Público .............................................................................................................................. 6

1.1 Conceito de Orçamento Público........................................................................................................ 7

1.2 Leis Orçamentárias – PPA/LDO/LOA .................................................................................................. 8

1.2.1 Plano Plurianual - PPA ................................................................................................................... 9

1.2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.......................................................................................... 13

1.2.3 Lei Orçamentária Anual – LOA...................................................................................................... 15

2.Receitas e Despesas Públicas ............................................................................................................ 19

2.1 Receitas Públicas ........................................................................................................................... 19

2.1.1 Estágios da Receita...................................................................................................................... 21

2.1.2 Fontes de Recurso....................................................................................................................... 22

2.2 Despesas Públicas .......................................................................................................................... 24

3.Fontes de Financiamento da Educação ............................................................................................. 30

3.1 Breve histórico do financiamento da Educação no Brasil .................................................................. 31

3.2 O financiamento da educação básica e o regime de colaboração entre os entes federados ................ 32

3.3 Principais receitas que possuem vinculação constitucional ............................................................... 34

3.4 Outras fontes de recursos para a educação básica ........................................................................... 35

3.4.1Salário-Educação.......................................................................................................................... 35

3.5 Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) ..................................................... 37

3.6Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos


Profissionais da Educação .................................................................................................................... 40

3.6.1 Origem das receitas do Fundeb .................................................................................................... 41

3.6.2 - Distribuição de recursos do Fundeb............................................................................................ 42

3.6.3 Aplicação dos recursos do Fundeb ............................................................................................... 43

3.6.4 Prestação de contas do Fundeb ................................................................................................... 44

4.Recursos Federais .............................................................................................................................. 45


4.1 O governo federal e a educação básica............................................................................................ 46

4.2 Assistência financeira direta ........................................................................................................... 46

4.3Assistência financeira automática.................................................................................................... 47

4.4 Assistência financeira voluntária..................................................................................................... 47

4.5 Programas federais e recursos para a escola.................................................................................... 48

4.5.1 Programa Nacional do Livro Didático (PNLD)................................................................................. 48

4.5.2 Programa Nacional de Alimentação Escolar .................................................................................. 49

4.5.3 Programa Nacional de Transporte Escolar..................................................................................... 50

4.5.4 Programa Dinheiro Direto na Escola ............................................................................................. 51

Referências ........................................................................................................................................... 56
Orçamento Público

Introdução

Caro cursista,

Neste módulo você irá estudar os conceitos e legislações que cercam o “Mundo do Planejamento
orçamentário”. Entenderá como o planejamento orçamentário dos entes federados é elaborado, o
que são receitas e despesas públicas e ainda qual a importância do tema e a relação com o seu
cotidiano.

O módulo “Planejamento Orçamentário” está organizado de forma que o caderno e as videoaulas


se complementam, sendo o caderno um roteiro de estudo, e as vídeo aulas terão o objetivo de
reforçar a teoria que foi discutida nos cadernos. Também serão trazidos exemplos que tornarão seu
entendimento e seus estudos mais fáceis.

O Módulo está dividido em quatro tópicos. No primeiro tópico, você descobrirá o Papel do
Orçamento na Gestão Pública; as definições de Orçamento Público, de Sistema Brasileiro de
Planejamento e Orçamento, de Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual.

No segundo tópico, abordaremos os conceitos de receitas e despesas públicas, suas características e


classificações. Já no terceiro, estudaremos sobre as fontes de financiamento da educação. E, para
finalizar o módulo, falaremos sobre os Recursos Federais que são destinados à educação.

Ao concluir esse módulo, esperaremos ter contribuído para a ampliação do seu conhecimento em
Planejamento Orçamentário na Gestão Pública.

Bons Estudos!!!

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Orçamento Público

1. Orçamento Público

Vamos iniciar com algumas reflexões!

Estamos sempre fazendo “orçamento” de alguma coisa, comparando valores, para decidirmos se
vamos ou não adquirir algo, executar um serviço em nossa casa ou consertar algum equipamento.

Bem, para realizarmos alguma despesa e comprometer parte de nossa receita (salário), é necessário
saber quanto podemos gastar. Teremos que refletir sobre quanto nossa renda já está
comprometida e da nossa possibilidade de endividamento. Essa análise é necessária para
mantermos a nossa vida financeira saudável.

Mas, será que com o Orçamento Público funciona da mesma forma? Guardadas as devidas
proporções, essa reflexão ajudará no entendimento dos conceitos de Orçamento Público que
iremos apresentar neste tópico.

Vamos pensar no ambiente da escola pública: o prédio, suas instalações e todos os equipamentos
necessários, os professores, os vigilantes, tudo foi financiado e mantido pelo governo (despesa
pública), para garantir o bom atendimento à sociedade. Apesar de muitas vezes não nos darmos
conta disso, o governo está sempre muito presente em nossas vidas.

Para operacionalizar o funcionamento da escola, o governo tem um custo, que é bancado a partir
da apropriação de parte das riquezas produzidas pelos cidadãos, através da cobrança de tributos
(receitas públicas).

Você pode não ter se dado conta, mas já introduzimos até aqui vários termos do “mundo do
orçamento público”, que serão detalhados ao longo desse curso.

Neste tópico, aprofundaremos o conceito de Orçamento P úblico e estudaremos individualmente


cada uma das Leis (PPA, LDO, LOA) que regulamentam sua elaboração.

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Orçamento Público

1.1 Conceito de Orçamento Público

Planejamento e gestão pública constituem duas dimensões cruciais e inseparáveis da atuação do


Estado, ao qual cabe, não apenas fazer as coisas do melhor modo e mais eficiente, mas também a
tarefa de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condições para a transformação das estruturas
econômicas e sociais.

Sabemos que a gestão pública busca garantir o bem-estar da comunidade, zelando pela
manutenção dos bens e serviços públicos e pelo enfrentamento de situações consideradas
problemáticas pelos cidadãos, por meio da mobilização de estruturas e de recursos do Estado.

Nesse universo, contextualizamos o Orçamento Públicocomo o instrumento central de gestão que


possibilita a tradução do planejamento governamental em programas de trabalho dando assim
garantia à sua execução.

Vamos reforçar a relação entre o Orçamento Público e o bem-estar social!

O Orçamento Público é um dos principais instrumentos de que o gestor público dispõe para dar
cumprimento às suas funções e que, sem o amparo desse orçamento, ele pouco pode fazer.

É importante que o gestor público saiba lidar com orçamento porque as demandas da comunidade
por bens e serviços somente poderá ser atendida se estiverem contempladas no Orçamento
Público. E mais, os gastos realizados pelos órgãos públicos não podem ser diferentes do que está
autorizado no Orçamento Público.

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Orçamento Público

Já entendemos que o Orçamento Público expressa o esforço do governo para atender às demandas
sociais, as quais são financiadas com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento
de tributos, e que nele são reunidas, de forma sistemática e organizada, todas as receitas estimadas
para determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar.

Podemos perceber, portanto, que o orçamento não é apenas um instrumento contábil, mas
fundamentalmente um instrumento político de alocação de recursos econômicos e sociais entre
segmentos da sociedade.

1.2 Leis Orçamentárias – PPA/LDO/LOA

Sabemos que o gestor público só pode fazer o que a lei determina, e, no caso de planejamento e
orçamento, não poderia ser diferente, pois sua existência está prevista constitucionalmente nos
artigos de 165 a 169.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu as bases para a retomada do processo de planejamento


e inovou o sistema de planejamento público, estabelecendo:

 A adoção de sistema de planejamento constituído por planos e programas nacionais,


regionais e setoriais;

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Orçamento Público

 A consolidação de um Plano Plurianual de médio prazo; e


 A determinação de que o detalhamento deve ser feito anualmente por meio de uma Lei de
Orçamento Anual, elaborada e executada de acordo com o disposto na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, igualmente de periodicidade anual.

A relação entre planejamento e orçamento se dá na interação desses instrumentos, cuja dinâmica é


importante ao gestor público conhecer.

A seguir, veremos o papel e o conteúdo de cada uma dessas leis, bem como a relação existente
entre elas, conforme definido pela Constituição de 1988.

1.2.1 Plano Plurianual - PPA

O Plano Plurianual – PPA é o instrumento do planejamento governamental que define diretrizes,


objetivos e metas por um período de quatro anos. Ele traduz, ao mesmo tempo, o compromisso
com os objetivos e a visão de futuro, assim como a previsão de alocação dos recursos
orçamentários nas funções de Estado e nos programas de governo.

Propósitos PPA
 Viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas;
 Convergir a dimensão estratégica da ação governamental;
 Orientar a definição de prioridades; e,
 Auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável.

É importante destacar que a vigência do PPA não coincide com o mandato do governante.
Inicialmente, o Gestor do executivo tem por obrigação executar o último ano de vigência do PPA de
seu antecessor.

Observe o esquema:

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Orçamento Público

Agora, vamos analisar o que diz a Constituição Federal de 1988, artigo 165 – Leis de iniciativa do
Poder Executivo –, § 1º sobre o PPA:

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,


objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (BRASIL, 1988).

Observe que o dispositivo constitucional não traz propriamente uma definição do que seja o PPA, o
que ele faz é estabelecer condições que deverão ser observadas pelo plano.

Para facilitar sua compreensão, vamos detalhar no quadro abaixo o que diz o inciso sobre PPA:

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Orçamento Público

 Diretrizes são normas gerais amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser
seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos.

 Objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo no
período do Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize. O Objetivo
expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação
de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no território.

 Metas são medidas do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou


qualitativa, a depender das especificidades de cada caso.

 Despesas De Capitalsão aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou


aquisição de um bem de capital.
 O termo"E Outras Delas Decorrentes" se relaciona às despesas correntes que esta
mesma despesa de capital irá gerar após sua realização.

Exemplo: Construção da uma Escola


Após a construção da escola (despesa de Capital), ocorrerão diversos gastos com sua
manutenção (despesas correntes), ou seja, gastos decorrentes da despesa de capital.

 Os Programas De DuraçãoContinuada são aqueles cuja duração se estende pelos


exercícios financeiros seguintes.

Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988:


§ 1.° Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena
de crime de responsabilidade.

Já que você fez a leitura acerca dos termos utilizados no texto constitucional no quadro acima,
agora, recomendamos que você releia o art. 165 § 1º, e certamente perceberá que melhorou sua
compreensão dos conteúdos que devem ser observados na elaboração do PPA.

O PPA organiza a atuação governamental em programas, inserindo na administração pública a


orientação do gasto para resultados na sociedade. A gestão voltada para resultados adota um
modelo de gerenciamento com responsabilidades claramente atribuídas e com objetivos
consistentes e bem delineados, em que o órgão gestor deve primar pela eficiência nos processos
produtivos, controlando custos e buscando melhorar a qualidade dos serviços e a
eficácia/efetividade dos resultados.

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Orçamento Público

Mas o que vem a ser um Programa?

Programa é um conjunto de ações que visam à concretização de um objetivo nele estabelecido, um


instrumento de organização da ação governamental com vistas ao enfrentamento de um problema
ou aproveitamento de uma oportunidade.

As ações que compõem o programa podem ser de três tipos:

 Projeto: conjunto de operações limitadas no tempo (ou seja, com início e fim definidos),
visando à criação de produtos ou de processos voltados para a expansão ou para o
aperfeiçoamento da ação governamental.
 Atividade: conjunto de operações executadas contínua e permanentemente (ou seja, não
tem data de término definida), visando à manutenção da ação governamental.
 Operações Especiais: despesas constantes do orçamento que não se enquadram em
nenhuma das categorias anteriores, por não resultarem em produto ou na prestação direta de bens
ou serviços.

Para fins didáticos, o PPA contempla as seguintes etapas:

 Na fase de elaboração, o órgão responsável pela coordenação, elaboração e gestão do PPA


divulga as diretrizes e normas para sua elaboração através de manual especifico;
 A implementação ocorre, ano a ano, através das Leis Orçamentárias Anuais – LOA;
 O monitoramento é uma atividade estruturada a partir da implementação de cada
programa, e orientada para o alcance das metas prioritárias do governo;
 A avaliação consiste na análise das políticas públicas e dos programas, fornecendo subsídios
para eventuais ajustes em sua formulação e implementação.
 A revisão dos programas conclui o ciclo de gestão introduzindo as recomendações e
corrigindo as falhas de programação identificadas nos processos de monitoramento e avaliação, no
sentido de aprimorar continuamente a atuação do governo.

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Orçamento Público

1.2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Você recorda que a relação entre planejamento e orçamento se dá na interação dos instrumentos
PPA, LDO e LOA? A LDO é a lei orçamentária que faz a ligação entre o PPA e a LOA. Ela cumpre
diversas funções definidas na Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei
Complementar 101/2002.

Para cumprir a função de elo entre o PPA e LOA, a LDO estabelece metas e prioridades do governo
para cada exercício e as regras a serem observadas na elaboração e na execução do orçamento
anual. Sua finalidade está prevista no art. 165 § 2º da CF/88.

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração


pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
(BRASIL, 1988).

Para ajudar na compreensão, detalhamos no quadro abaixo o que diz este inciso sobre a LDO:

 Metas - São partições dos objetivos que, mediante quantificação física dos
programas e projetos, permitem medir o nível de alcance dos objetivos. As metas fiscais
são estabelecidas pela LDO e cumpridas na execução da LOA.

 Prioridades - a LDO retira do PPA as prioridades que a LOA deve contemplar em cada
ano, mas essas prioridades não são absolutas, visto que existem outras despesas
prioritárias: 1 – obrigações constitucionais e legais; 2 – manutenção e funcionamento dos
órgãos/entidades; 3 – PAC e programa de superação da extrema pobreza; 4 – as demais
despesas priorizadas pela LDO. As prioridades da LDO não têm primazia absoluta. Essa
primazia se aplica após atendidos os itens 1,2 e 3 acima.

 Incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente - existem


metas e prioridades também para as despesas de capital. Essas metas se referem ao
exercício subsequente, haja vista que a execução orçamentária ocorrerá apenas naquele
exercício.

 Orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual- Essa é a primeira atribuição da


LDO, haja vista a importância do Orçamento Público na vida de uma nação. Ela orienta ,
não só a elaboração, mas também a execução do Orçamento Público.

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Orçamento Público

 Disporá sobre as alterações na legislação tributária - As receitas tributárias são a


principal fonte de financiamento de gastos públicos. Assim, criação de novos tributos, o
aumento ou a diminuição de alíquotas etc. devem s er consideradas pela LDO. Na prática
isso significa que devem ser consideradas todas as alterações na legislação tributária
que irão impactar na arrecadação de recursos no exercício seguinte – cujo valor maior,
oriundo dessas alterações, será utilizado para autorizar um conjunto de despesas, que
somente serão executadas se as alterações tributárias efetivamente ocorrerem e os
recursos forem efetivamente arrecadados. Apesar dessa atribuição da CF/1988, a LDO
não pode instituir, suprimir, diminuir ou aumentar alíquotas de tributos.

 Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento -


Essas agências,em sua maioria, são bancos públicos, sendo a principal agência de
fomento o BNDES. Temos também o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e os
bancos regionais. Esse fomento ocorre através de empréstimos e financiamentos à
sociedade, como forma de incentivo ao desenvolvimento de certas atividades no setor
privado, que resultarão, ainda que indiretamente, em benefícios para a população.

A LRF trouxe, também, atribuições à LDO em seu art. 4º. Nele, é apresentada uma lista substancial
do que deve ser atendido por esta lei, além das contidas no dispositivo constitucional, como a de
dispor sobre metas e riscos fiscais, limitação de empenho, avaliação da situação financeira,
contingenciamento e transferências de recursos a entidades públicas e privadas, entre outras.

Atenção!!!
As Metas Fiscais são estabelecidas pela LDO e cumpridas na execução da LOA.

Você deve estar se perguntando:

Então, podemos afirmar que é por intermédio da LDO que se definem as condições nas quais se
dará a execução orçamentária para o exercício seguinte? Exatamente!

E por consequência, quais metas das propostas no PPA poderão ser efetivamente implementadas .

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Orçamento Público

Após consolidadas as informações que devem estar contidas na LDO, o projeto de lei é
encaminhado ao Poder Legislativo e, uma vez aprovado, o processo orçamentário volta-se para a
elaboração da LOA, que discutiremos adiante.

Mas, antes de darmos início ao subtópico que trata da LOA, recomendo que você leia os artigos 165
ao 169 da Constituição e os artigos de 1º a 7º da LRF. Es ta leitura facilitará o entendimento do
próximo bloco.

1.2.3 Lei Orçamentária Anual – LOA

Vamos relembrar algumas informações importantes acerca do nosso tema! Há pouco,


conceituamos orçamento público como a autorização para arrecadar e gastar, e que tudo que o
governo pretende fazer deve estar previsto nas peças que compõem o orçamento público. Você
também estudou anteriormente duas das três leis que estabelecem as normas do orçamento
público: PPA e a LDO. Para compor a tríade das leis orçamentárias, você estudará agora a Lei
Orçamentária Anual – a famosa LOA.

A LOA é o documento que define a gestão atual dos recursos públicos, é o instrumento de
planejamento que operacionaliza no curto prazo os programas contidos no PPA. Com a aprovação
e promulgação da LOA, as despesas nela contidas são apenas “autorizadas”, visto que mudanças no
cenário fiscal e econômico no decorrer do exercício podem impactar no planejamento inicial.

A LOA remete à questão da sua periodicidade. Vista como um planejamento operacional de curto
prazo, a Lei Orçamentária é elaborada pelo poder executivo e posta à aprovação do poder
legislativo, anualmente. Essas etapas precisam respeitar os prazos fixados no dispositivo
constitucional para as três peças orçamentárias: PPA, LDO, LOA.

Você deve estar se perguntando qual a importância de tudo que foi dito sobre LOA e de que forma

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Orçamento Público

você irá utilizar esse conhecimento na sua rotina. Posso lhe ajudar nessa reflexão: é por meio desta
lei que a sociedade em geral tomará conhecimento anualmente de quanto o poder público
pretende gastar nas diversas funções de governo, por exemplo, em educação, e quais as ações
serão desenvolvidas ao longo do ano.

De posse desse conhecimento, você poderá comparar duas LOAs e perceber se o cenário fiscal do
nosso estado melhorou ou piorou, por exemplo. Poderemos ainda entender de onde vem o recurso
utilizado na gestão da escola e quanto será ou quanto custará o programa de governo por ano.

Para melhor fixação do conteúdo, assista ao vídeo!


http://g1.globo.com/pernambuco/videos/t/todos -os-videos/v/governo-de-pernambuco-
apresenta-orcamento-31-menor-para-2016/4510607/

Após ter dado uma visão geral sobre a LOA e da sua importância na gestão pública, te apresento um
quadro resumo com as principais características estudadas até aqui:

Sobre a LOA, podemos dizer que ela


 É autorizativa e não impositiva
 Estima receitas e fixa despesas
 Elaborada pelo poder executivo e aprovada pelo legislativo

Continuando nossa expedição rumo ao conhecimento orçamentário, vamos avançar para o


conteúdo da LOA, e, para tanto, irei introduzir outras informações. Vamos lá!

A LOA traz a programação dos gastos separada em três demonstrativos distintos: orçamento fiscal,
orçamento da seguridade social e ainda o orçamento de investimento das empresas estatais. Agora,
te explicarei o que cada um quer dizer com mais detalhes no quadro:

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Orçamento Público

Apresenta as despesas dos poderes legislativo, executivo e


judiciário; órgãos e entidades da administração direta e indireta;
Orçamento Fiscal
e das fundações instituídas e mantidas com recurso público.

Apresenta as despesas com saúde, previdência e assistência


Orçamento da
social. Ressalto que tais despesas acontecem em quase todos os
Seguridade Social
LOA órgãos do governo.

Expõe as despesas de capital das empresas em que o governo


Orçamento de
detenha maioria do capital social com direito a voto, e que
investimento e das
ainda sejam independentes de repassem do Tesouro para seu
empresas estatais
funcionamento.

São tantas as informações contidas na LOA, não é mesmo, caro cursista?! Se você está muito
cansado, sugiro uma pausa para um cafezinho, pois nos so assunto ainda não acabou!!!

Dando sequência ao nosso estudo, vamos apresentar alguns princípios norteadores de todo
processo orçamentário que visa a assegurar racionalidade, eficiência e transparência, e que devem
ser observados na elaboração da LOA.

Deve existir uma só LOA para cada ente da federação: União,


Unidade
Estados e Municípios.
A LOA deve conter todas as despesas e receitas da
Universalidade Administração Pública, reunindo todos os poderes, fundos,
órgãos e entidades da Administração Pública.
As despesas e receitas contidas na LOA devem se referir ao
Anualidade
período de um ano.
A LOA não conterá matéria estranha à previsão da receita e à
Exclusividade
fixação da despesa.
A LOA deve fornece detalhamento suficiente para demonstrar
Especificação
a origem e aplicação dos recursos.

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Orçamento Público

Os créditos e atos relativos à sua elaboração e execução


Publicidade devem ser divulgados para conhecimento público e estar
acessíveis a qualquer cidadão que deseje consultar.
As despesas e receitas estabelecidas na LOA devem estar
Orçamento Bruto descritas em seus valores brutos, sem qualquer tipo de
dedução prévia.
Todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao Caixa
Único do Tesouro, sem qualquer vinculação em termos de
Não Afetação de Receitas
destinação. O propósito básico desse princípio é oferecer
flexibilidade na gestão do caixa do setor público.
Define que as despesas não devem ultrapassar as receitas
Equilíbrio
previstas para o exercício financeiro.
Define que o orçamento deve evidenciar os programas de
Programação trabalho, já que eles são os elos entre o planejamento e o
orçamento.
Transparência e Todas as peças orçamentárias e de prestação de contas devem
Participação ser instrumentos de transparência da gestão fiscal.

Conforme já vimos, a execução da LOA é anual, e no Brasil coincide com o ano civil, ou seja, inicia
em 01 de janeiro e encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei
4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário é um período muito maior, pois se inicia com o
processo de elaboração do orçamento, passa pela execução e encerra-se com o controle e
avaliação.

Você acabou de concluir seus estudos acerca das Leis Orçamentárias! Esperamos ter contribuído
nessa etapa da sua caminhada!

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Receitas e Despesas Públicas

2.Receitas e Despesas Públicas

Pois bem, caro cursista! Acabamos de estudar os conceitos e as leis que norteiam o planejamento
orçamentário público. Vamos agora iniciar nossos estudos sobre receitas e despesas públicas, ou
seja, de onde vêm e para onde vão os recursos arrecadados. Bons estudos!

2.1 Receitas Públicas

Vamos analisar a seguinte questão:

Como são viabilizados os programas contidos no PPA?

Certamente, o governo não conseguiria realizar nada sem recursos. Você deve lembrar que no início
deste tópico falamos que os governos se apropriam de uma parte das riquezas produzidas pelos
cidadãos, cobrando tributos. Pois é, estas arrecadações são as receitas públicas.

As receitas são os recursos financeiros que o governo tem à sua disposição para pagar as despes as.
Em geral, esses recursos vêm de cinco origens principais:

1. Arrecadação própria de receitas tributárias (impostos, taxas e contribuições de melhoria),


de contribuições sociais e econômicas e de receitas patrimoniais, agropecuárias, industriais e
de serviços;
2. Receitas oriundas de operações de crédito (empréstimos, financiamentos e emissão de
títulos);
3. Receitas de transferências constitucionais;
4. Receitas de transferências legais;
5. Receitas de transferências voluntárias;

As receitas de transferências constitucionais correspondem às parcelas de receitas federais ou

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Receitas e Despesas Públicas

estaduais repassadas a Estados e municípios por mandamento da Constituição Federal. A principal


transferência constitucional é a que ocorre pelo chamado Fundo de Participação – Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

O Fundo de Participação corresponde a uma parcela (21,5% para Estados e 22,5% para municípios)
da arrecadação da União com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). A parcela desse Fundo que cabe a cada Estado ou município é calculada pelo
Tribunal de Contas da União, com base principalmente na população residente.

Além do Fundo de Participação, os Estados e municípios fazem jus a outras transferências


constitucionais federais, por exemplo, os 10% de complementação da União ao Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB), que veremos com mais detalhamento no próximo tópico.

Há, ainda, as transferências constitucionais estaduais, que destinam parcelas de receitas estaduais
aos municípios do Estado. É o caso dos repasses de parte do Imposto sobre a Propriedade de
Veículos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e
sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS)
ao município no qual ocorreu a operação que gerou o tributo, e do Fundo de Compensação pela
Exportação de Produtos Industrializados (FPEX).

As receitas de transferências legais são os repasses feitos aos Estados e municípios por
determinação de leis específicas e que não requerem a celebração de convênio. O Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por exemplo, transfere para estados e municípios
recursos para a realização de ações específicas de educação.

Por fim, as receitas de transferências voluntárias são os repasses que os governos fazem mediante
convênio ou contrato de repasse para a prestação de determinados serviços ou realização de obras.

Os governos podem, ainda, obter receitas por meio das chamadas operações de crédito, que são
empréstimos, financiamentos e emissão de títulos públicos. Há normas que disciplinam como isso

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Receitas e Despesas Públicas

pode ser feito, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e as Resoluções do Senado Federal.

2.1.1 Estágios da Receita

Como você já deve saber, nem toda a receita entra nos cofres públicos de uma vez. A receita
prevista na LOA vai se tornando realidade ao longo do exercício financeiro. No caso estadual, o IPVA
entra nos cofres no mês de fevereiro, março e abril, o ICMS é recolhido toda vez que há circulação
de mercadorias, com picos em mês das mães, natal etc. Enfim, de janeiro a dezembro existe
arrecadação.

Os estágios da receita nada mais são que os passos que evidenciam o comportamento da receita e
que são essenciais para a gestão do ingresso dos recursos.

 Previsão - Efetuar a previsão implica planejar e estimar a arrecadação das receitas que
constarão na proposta orçamentária (LOA), em conformidade com as normas técnicas e legais.
Deve-se utilizar o auxílio de estatística, observando a série histórica de arrecadação, além de fatos
ou informações relevantes que possam alterar a realização das receitas.
 Nesses dois últimos anos, o comportamento da receita esteve bem abaixo das expectativas.
É usual você ouvir governantes irem à imprensa reclamando da falta de recursos usando o termo
“frustração de receitas”, isso nada mais é que a previsão não concretizada.
 Lançamento – Consiste no procedimento administrativo em que se verifica a procedência do
crédito fiscal, quem e quando se deve pagar e inscreve o débito do contribuinte. É a individualização
da cobrança. Nesse momento são emitidos, por exemplo, os famosos boletos de IPVA e IPTU.
 Arrecadação - A arrecadação é o momento em que os contribuintes comparecem perante os
agentes arrecadadores e realizam o pagamento dos seus tributos ou outros débitos para com o
Estado. É aí que a receita começa de fato a ser realidade, começa a ser executada.
 Recolhimento - Consiste na transferência dos valores arrecadados pelos agentes

21
Receitas e Despesas Públicas

arrecadadores à conta específica do Tesouro, responsável pela administração e controle da


arrecadação. De posse desses recursos, o governo começa a programação financeira para efetivar o
gasto.

Então é isso, de posse do seu conhecimento sobre os diferentes tipos de receita e de como se dá o
processo de obtenção dos recursos, vamos agora estudar um pouco sobre as fontes.

No universo do orçamento público é comum ouvirmos a seguinte expressão: “essa despesa vai
passar na fonte 101”. Mas o que será que isso quer dizer? O que são fontes de recursos? Será que
qualquer fonte de recurso pode custear qualquer despesa? Vamos estudar um pouco sobre fontes
de financiamento.

2.1.2 Fontes de Recurso

As fontes de recursos constituem-se de determinados agrupamentos de naturezas de receitas,


atendendo a uma determinada regra de destinação legal, que serve para indicar como são
financiadas as despesas orçamentárias. Ou seja, um conjunto de receitas constitui uma fonte de
recurso. Entende-se por fonte de recursos a origem ou a procedência dos recursos que devem ser
gastos com uma determinada finalidade.

A classificação de fontes de recursos consiste um código de três dígitos. O primeiro indica o Grupo
de Fonte de Recursos, que especifica se o recurso é ou não originário do Tesouro Nacional e se
pertence ao exercício corrente ou a exercícios anteriores. Os dois dígitos seguintes especificam,
dentro de cada grupo de fontes, as diferentes fontes dos recursos que sejam compatíveis com o
respectivo grupo de fontes.

Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o código de fonte/destinação de recursos


exerce duplo papel no processo orçamentário: na receita, indica o destino de recurs os para o
financiamento de determinadas despesas; na despesa, identifica a origem dos recursos que estão
sendo utilizados. Assim, o mesmo código utilizado para controle das destinações da receita também
é utilizado na despesa, para controle das fontes financiadoras.

22
Receitas e Despesas Públicas

Vamos trazer esses conceitos para a realidade da Educação de Pernambuco. Em nosso orçamento,
as fontes de recursos mais utilizadas são 105, 101 e 109. Veja no quadro que se segue o que
significa cada uma dessas fontes. Você estudará as receitas que compõem essas fontes no próximo
tópico do nosso módulo de Planejamento Orçamentário.

CÓDIGO NUMÉRICO DA FONTE DESCRIÇÃO DA FONTE


105 Salário Educação

101 Recursos do Tesouro

109 Recursos do Fundeb

Vamos agora analisar os conceitos estudados na composição da Lei Orçamentária Anual – LOA.
Fizemos um recorte de um Programa de Ação da Secretaria de Educação, observe:

Vamos fazer um resumo!

Observe que no quadro de dotações orçamentárias referentes à ação-2309, a Fonte que está
prevista no quadro de dotações orçamentárias é a fonte 101. O valor alocado na LOA para efetiva
implementação é de 1.345.000,00 (um milhão trezentos e quarenta e cinco mil reais), oriundo de
recursos da Fonte 101 (Recursos Próprios).

Agora você estudará as despesas e perceberá o quanto que os conceitos acerca de receitas se
complementam quando associados ao de despesa. Vamos em frente!!

23
Receitas e Despesas Públicas

2.2 Despesas Públicas

Antes de iniciarmos mais uma etapa dos nossos estudos, quero dar um recado. A temática
“orçamento público” é mesmo ampla e complexa, repleta de informações que talvez você nunca
tenha tido contato antes. Quero que fique claro que você não precisa entrar em pânico! O intuito
deste módulo é que você conheça a sistemática, adquira uma visão geral sobre planeja mento
orçamentário e entenda o que é feito para que o recurso chegue até sua escola e possa ser
utilizado.

Damos o nome de despesas públicas ao conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos
para custear os serviços públicos e/ou para realização de investimentos prestados à sociedade.

As despesas públicas podem ser tipificadas em: obrigatórias e discricionárias. Vamos ao


entendimento dessa tipificação!

Como o próprio nome já diz, despesas obrigatórias são aquelas constitucional ou legalmente
estabelecidas e que o executivo tem obrigação de fazê-las. A exemplo disso temos os percentuais
estabelecidos pela Constituição Federal para a união, estados e municípios, da receita corrente
líquida de impostos que são destinados para gastos com a manutenção e desenvolvimento do
ensino, que será aprofundado no tópico 3 deste módulo.

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante d e
impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento
do ensino. (CF/1988)

Já as despesas discricionárias são aquelas que permitem ao gestor público flexibilidade quanto ao
estabelecimento de seu montante, assim como quanto à oportunidade de sua execução, e são
efetivamente as que concorrem para produção de bens e serviços públicos.

Agora você desmistificará todos os códigos numéricos que cercam o assunto e que fazem muitos

24
Receitas e Despesas Públicas

temerem. Na verdade, os códigos nada mais são do que as classificações orçamentárias necessárias
para o planejamento das ações, administração da sua execução e a realização do controle dos
gastos. A despesa é classificada conforme sua finalidade, natureza e órgão responsável.

Vamos entender um pouco da classificação das despesas com a análise da LOA, por meio do recorte
que segue abaixo,

Ampliamos o quadro que está recheado de informações referente à Natureza da despesa para
explicar cada uma das siglas que o compõe.

25
Receitas e Despesas Públicas

Inicialmente vamos entender “CE”, sigla utilizada para representar Categoria Econômica.

A Categoria Econômica é dividida em duas classificações: despesas orçamentárias correntes e


despesas orçamentárias de capital, respectivamente codificadas pelos algarismos 3 e 4.

3- Despesas Orçamentárias Correntes: classificam-se nessa categoria todas as despesas que


não contribuem diretamente para formação ou aquisição de um bem capital, ou seja, não
contribui com o aumento do patrimônio do Estado;
4- Despesas orçamentárias de Capital: classificam-se nessa categoria aquelas despesas que
contribuem diretamente para a formação ou ampliação de bem capital.

Observe que a ação programática contida no recorte da LOA, que tomamos como exemplo, é
composta por duas categorias de despesa: 3 e 4. Cada Categoria Econômica apresentada é
composta por grupos.

Os grupos de despesa são também uma classificação da natureza da despesa. Trata-se do


agrupamento de despesas com as mesmas características quanto ao objeto do gasto.
Apresentaremos os seis grupos e sua relação direta com cada categoria econômica, ou seja,
despesas dos Grupos 1, 2 e 3 são obrigatoriamente despesas correntes, assim como os grupos 4, 5 e
6 são obrigatoriamente despesas de capital.

Grupo 1 – PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS


CE – 3 Grupo 2 –JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA
DESPESAS CORRENTES Grupo 3 –OUTRAS DESPESAS CORRENTES

Grupo 1 – PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS


CE – 3 Grupo 2 –JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA
DESPESAS CORRENTES Grupo 3 –OUTRAS DESPESAS CORRENTES

26
Receitas e Despesas Públicas

O quadro que segue detalha cada um dos seis grupos de despesa que compõem as duas categorias
econômicas estudadas:

Grupo 1–PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS - Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativos e
pensionistas, bem como encargos sociais e contribuições previdenciárias;
.
Grupo 2–JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA - Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros
encargos de operações de crédito internas e externas contratadas;

Grupo 3–OUTRAS DESPESAS CORRENTES- Despesas não classificáveis nos demais grupos.
Normalmente confundidas com o “custeio”, contudo contêm diversas outras despesas de prestação
de serviço direto à população. Exemplo: Pagamento de diárias;
– INVERSÕES FINANCEIRAS - Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital,
em utilização, e aquisição de participação societária no capital de empresas.
Grupo 4 – INVESTIMENTOS - Despesas orçamentárias com softwares, obras e instalações,
equipamentos e material permanente.

Grupo 5 – INVERSÕES FINANCEIRAS - Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de


capital, em utilização, e aquisição de participação societária no capital de empresas.
Grupo 6–AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA - Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do
principal.

Você aprendeu duas das quatro classificações da Natureza da Despesa contidas na LOA.
Continuando essa descoberta, vamos traduzir o que ve m a ser “MOD”, sigla que representa
Modalidade da despesa ou modalidade de aplicação.

A modalidade de aplicação indica qual ente federativo aplicará os recursos em questão. Para cada
uma das situações previstas, estará relacionado um código numérico de dois dígitos. Aqui
trataremos as três mais utilizadas pela nossa Unidade Orçamentária (UO) – Secretaria de Educação.

27
Receitas e Despesas Públicas

 Modalidade 40 - Transferências a Municípios - Despesas orçamentárias realizadas


mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Estados aos Municípios,
inclusive para suas entidades da administração indireta.
 Modalidade 50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos - Despesas
orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins
lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.
 Modalidade 90 - Aplicações Diretas - Aplicação direta, pela unidade orçamentária, dos
créditos a ela alocados ou oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou
não dos Orçamentos Fiscais ou da Seguridade Social, no âmbito da mesma esfera de governo.

Vamos voltar ao nosso recorte da LOA. Observe, no exemplo, que a classificação da natureza da
despesa é composta pelas três modalidades de aplicação descritas.

Para fecharmos o entendimento dos códigos que compõem a Natureza da Despesa,


apresentaremos o conceito de Elemento de despesa. Esse código composto também por dois
algarismos numéricos tem a finalidade de identificar os objetos de gastos de cada despesa. Esse
código responde à pergunta “com o que está sendo gasto?”.

A lista de elementos de despesas que a Administração Pública utiliza para a consecução de seus fins
é enorme. Alguns desses elementos fazem parte da rotina das escolas: material de consumo (30);
serviços de terceiros, pessoa jurídica (39); serviços de terceiros, pessoa física (36), dentre muitas
outras codificações.

Você deve ter percebido que na LOA os elementos de despesas estão zerados. Isso ocorre porque
não existe obrigatoriedade de elementa r as ações para a publicação da LOA. A elementação irá
ocorrer durante a execução do orçamento.

As principais normas em vigor sobre classificação da Natureza da Despesa estão contidas na Lei
4.320/64, na Portaria n° 42 de 14 de abril de 1999 e na Portaria Interministerial n°163, de 4 de maio

28
Receitas e Despesas Públicas

de 2001. Outro material de estudos é o Manual Técnico do Orçamento do Ministério do


Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 2017, disponível na web.

Vamos aos estudos!

Atenção!!!
- A despesa deve estar contemplada num programa do Plano Plurianual;
- A despesa deve estar em conformidade com o PPA e a LDO, suas diretrizes, objetivos e
prioridades;
- A despesa deve estar prevista na LOA.

29
Fontes de Financiamento da Educação

3.Fontes de Financiamento da Educação

Olá!

Você já leu ou sabe algo sobre financiamento da Educação?

Talvez alguns digam que não sabem nada sobre o assunto, que é uma discussão que não faz parte
do seu dia a dia ou que não desperta em você tanto interesse. Pois bem, agora vamos tratar sobre
esse tema.

Os gestores e educadores costumam evitar essa conversa, cheia de interpretação de siglas, regras e
planilhas. No entanto, conhecer de onde vem e para onde vai o recurso governamental é essencial
para a qualidade do trabalho de um gestor escolar.

Eis a razão do nosso encontro hoje! Vamos conversar sobre o financiamento da educação básica,
iniciando com uma retomada histórica sobre o financiamento da educação no Brasil, mostrando
como se deu as vinculações constitucionais para despesas com manutenção e desenvolvimento do
Ensino nas diferentes Constituições elaboradas.

Posteriormente, nos aprofundaremos na discussão sobre as receitas destinadas à educação, as


vinculações constitucionais atualmente vigentes e como se dá o regime de colaboração entre os
entes federados no que concerne ao financiamento educacional.

Em seguida, explanaremos sobre outras formas de financiamento da educação além das vinculações
constitucionais, focando no “salário-educação”.

Trataremos ainda dos critérios para utilização da receita na manutenção e no desenvolvimento do


ensino (MDE) e as leis correspondentes ao tema.

Finalizaremos com uma abordagem sobre o Fundo de Manutenção da Educação Básica – Fundeb,

30
Fontes de Financiamento da Educação

sua origem, composição das receitas e principais caraterísticas.


Agora é hora de tomar aquela água, fazer um alongamento e relaxar...

3.1 Breve histórico do financiamento da Educação no Brasil

Hoje em dia, frases como “educação: um direito de todos”, “acesso à educação como garantia de
cidadania”, “universalização da educação” parecem fazer todo sentido, mas sabia que nem sempre
foi assim?

Outro dia, estava lendo um material do Ministério da Educação que fazia uma retrospectiva
histórica da legislação pertinente à educação no Brasil, mostrando quão estreita era a relação entre
a garantia da educação como um direito e o financiamento por parte do poder público. O quadro
abaixo, extraído desse material, faz um levantamento desde o século passado até os dias atuais
mostrando essa relação.

Educação como direito Financiamento da educação no Brasil


Constituição de 1946 – “a legislação do ensino adotará os
seguintes princípios: I – o ensino primário é obrigatório(...);
1946 – Constituição Federal – Vinculação de recursos União: 10% Estados e
II – o ensino primário oficial é gratuito pra todos; o ensino
Distrito Federal: 20% Municípios: 20%
oficial ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem
falta ou insuficiência de recursos (art. 168)
1961 – LDB – Altera percentuais a serem gastos União: 12% Estados e
Distrito Federal: 20% Municípios: 20%
Constituição de 1967 - "o ensino dos sete aos quatorze
anos é obrigatório para todos e gratuito nos
estabelecimentos primários oficiais; III – o ensino oficial 1967 – Constituição Federal – Ditadura – Supressão da vinculação de
ulterior ao primário será, igualmente, gratuito para recursos
quantos, demonstrando efetivo aproveitamento,
provarem falta ou insuficiência de recursos".
Emenda Constitucional de 1969 – “o direito à educação é
assegurado: I – pela obrigação do poder público e pela 1969 – Emenda Constitucional – Vincula recursos somente na esfera do
liberdade de iniciativa particular de ministrarem o ensino município Municípios: 20%
em todos os graus, na forma da lei em vigor;
1983 – Emenda Constitucional João Calmon – Vinculação de recursos
União: 13% Estados e Distrito Federal: 25% Municípios: 25%
Constituição de 1988 – “o dever do Estado com a educação
será efetivado mediante a garantia de: I – ensino
fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para todos
os que a ele não tiveram acesso na idade própria; II –
1988 – Constituição Federal – Vinculação de recursos – Alterando somente
progressiva exten- são da obrigatoriedade e gratuidade do
o percentual da União. União: 18% Estados e Distrito Federal: 25%
ensino médio gratuito; III –- atendimento educacional
Municípios: 25%
especializado aos portadores de deficiência,
preferencialmente na rede regular de ensino; IV –
atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a
seis anos de idade;

Emenda Constitucional nº 14/96 – Altera alguns


dispositivos do art. 208 da Constituição Federal: “O dever
do Estado com a educação será efetivado mediante a
1996 – Emenda Constitucional nº 14 – Criou o Fundef (Lei nº 9.424/96) –
garantia de: I – ensino fundamental, obrigatório e gratuito,
Subvinculação de recursos focalizados no ensino fundamental regular
assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os
que a ele não tiveram acesso na idade própria; II –
progressiva universalização do ensino médio gratuito”

Emenda Constitucional nº 53/06 – Art. 1º. A Constituição


Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 23. .................................
2006 – Emenda Constitucional nº 53 – Criou o Fundeb (Lei nº 11.494/07) –
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para
Subvinculação de recursos para toda a educação básica
a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (NR).

31
Fontes de Financiamento da Educação

A garantia da educação como um direito universal só é possível através do financiamento por parte
do poder público. Como vimos, historicamente, a vinculação de recursos aconteceu em períodos
democráticos e a desvinculação em períodos autoritários, comprometendo a garantia do direito e
da gratuidade da educação.

Agora que retomamos um pouco da história do Brasil, que tal direcionar os esforços no sentido de
compreender como se dá, atualmente, o financiamento educacional brasileiro?

Analisaremos a responsabilidade de cada ente federado e a importância do regime de colaboração


entre estes, estudando o papel desempenhado pelos fundos destinados à educação básica, assim
como as fontes adicionais de recursos.

3.2 O financiamento da educação básica e o regime de colaboração entre os entes


federados

Aqui está o cerne da questão: para que o direito social à educação seja efetivado é necessário
garantir o financiamento das diversas etapas e modalidades da educação.

Você sabia que a atual legislação brasileira atribuiu à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios a responsabilidade pela administração e financiamento do sistema educacional
brasileiro? Mais ainda, estabeleceu como fundamento o regime de colaboração entre essas
instâncias federadas?

A Constituição Federal de 1988 vincula um percentual de recursos específicos que cada ente
governamental deve aplicar na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE).

Leia com atenção o texto a seguir, extraído diretamente da CF/88, para entender como essa
repartição foi concebida.

32
Fontes de Financiamento da Educação

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração
seus sistemas de ensino.

§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de


ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma
a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino
mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e a os Municípios; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996).

§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infant il. (Redação


dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)

§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. (Incluído


pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)

§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios


definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino
obrigatório. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)

§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006)

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Neste ponto, cabe uma observação: os percentuais referentes à União (18%), aos estados,
Distrito Federal e municípios (25%) incidem sobre a receita líquida dos impostos. Ou seja, as
parcelas transferidas aos demais entes governamentais, por previsão constitucional, devem
ser previamente deduzidas.

33
Fontes de Financiamento da Educação

3.3 Principais receitas que possuem vinculação constitucional

A vinculação à manutenção e desenvolvimento do ensino deve incidir sobre o montante total da


receita de impostos. Neste sentido, deve considerar, além dos impostos diretamente arrecadados,
as transferências que tenham como origem os impostos e as parcelas da dívida ativa e das multas
decorrentes de impostos.

As principais receitas vinculadas são:

Receitas da União (18%) Receitas Estaduais (25%) Receitas Municipais (25%)


Imposto sobre Transmissão Causa Mortis Imposto sobre a propriedade Predial e
Imposto de Renda (IR)
e Doação (ITCD) Territorial Urbana (IPTU)
Imposto sobre produtos Imposto de Transmissão de Bens Imóveis
ICMS
industrializados (IPI) Inter-Vivos (ITBI)
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Imposto Sobre Serviços de Qualquer
Imposto sobre Importação (II)
Automotores (IPVA) Natureza (ISS)
Impostos não previstos especificamente na
Repasses do IPVA e do ICMS dos
Imposto sobre expostação (IE) Constituição que vierem a ser criados pela
respectivos estados;
União
Imposto sobre as operações Fundo de Participação dos Municípios
Fundo de Participação dos Estados (FPE)
financeiras (IOF) (FPM)
Imposto sobre a propriedade
Imposto de transmissão causa mortis
territorial rural (ITR) -
Imposto sobre grandes fortunas
(IGF) - -

É bem verdade que precisaríamos adentrar pelo universo do direito tribu tário para entender melhor
a origem dessas receitas. Por ora, é importante se ater à seguinte informação: não são todas as
receitas do ente governamental que se obrigam à vinculação constitucional. Somente as oriundas
de impostos ou de transferências recebidas que tenham sido originadas através da cobrança de
imposto. A União, por exemplo, direciona 21,5% da sua receita do IR e do IPI para o Fundo de
Participação dos Estados. No Estado, esse montante é contabilizado como uma transferência da
União e não como um imposto. No entanto, como o fato gerador da despesa é um imposto, ele
deve entrar no cálculo dos 25%.

Estamos entendidos? Tenho certeza que sim.

34
Fontes de Financiamento da Educação

3.4 Outras fontes de recursos para a educação básica

Agora, vamos incrementar nosso estudo com um artigo da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
(LDB) que também trata dos recursos públicos destinados à educação:

Lei nº 9.394 de 20 de Dezembro de 1996


Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de:
I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
II - receita de transferências constitucionais e outras transferências;
III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais;
IV - receita de incentivos fiscais;
V - outros recursos previstos em lei.

A LDB acrescenta como receita para financiamento da educação (sem estabelecimento de


percentual mínimo) outras contribuições sociais, os incentivos fiscais e qualquer outro recurso que
seja previsto em lei para esse fim. Nestes casos, a lei que destinar o recurso pa ra as ações
educacionais deverá definir sua aplicação.

Além dos impostos e transferências constitucionais, que obrigam a aplicação do percentual de


recursos para a MDE, a educação conta ainda com transferências voluntárias específicas (que
iremos estudar no próximo tópico) e com recursos do salário-educação.

3.4.1Salário-Educação

O salário-educação é uma contribuição social recolhida pelas empresas, na forma da lei, para
financiamento adicional da educação básica. A base da contribuição é a folha de paga mento da
empresa para a previdência social e que atualmente corresponde a 2,5% do total das remunerações
pagas aos empregados segurados no INSS.

35
Fontes de Financiamento da Educação

Constituição Federal – Art. 212


§ 5º A educação básica pública tem como fonte adicional de financiamento a contribuição social do
salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.
§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário -educação serão
distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas
redes públicas de ensino.

Como se dá a divisão desses recursos entre as unidades federativas?

De partida, 1% do montante arrecadado fica com o próprio Instituto Nacional do Seguro Social -
INSS, a título de taxa de administração, uma vez que ele é o órgão responsável por gerenciar
a arrecadação desses recursos.

Arrecadação Bruta – Despesas Administrativas = Arrecadação Líquida

Como fica então a distribuição da arrecadação líquida?

A atual distribuição dos recursos do salário-educação está estabelecida na Lei 10.832/2003. Ela foi
responsável por destinar parte dos recursos para o município, parcela que até então era
direcionada aos governos estaduais. Essa distribuição se apresenta da seguinte forma:

a. 10% da arrecadação líquida ficam com o próprio FNDE, que a aplica no financiamento de projetos,
programas e ações da educação básica;
b. 90% da arrecadação líquida são desdobrados e automaticamente disponibilizados aos respectivos
destinatários, sob a forma de quotas, sendo:
o quota federal – correspondente a 1/3 dos recursos gerados em todas as Unidades
Federadas, que é mantida no FNDE, que a aplica no financiamento de programas e projetos voltados
para a educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis socioeducacionais entre os
municípios e os estados brasileiros;
o quota estadual e municipal – correspondente a 2/3 dos recursos gerados, por Unidade
Federada (Estado), que são creditadas, mensal e automaticamente, em contas bancárias específicas
das secretarias de educação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na proporção do número
de matrículas, para o financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica
(art. 212, § 6º da CF).

36
Fontes de Financiamento da Educação

No site do FNDE, temos como consultar os valores do repasse para o estado de Pernambuco.

www.fnde.gov.br/financiamento/salario-educacao/salario-educacao-consultas

A aplicação dos recursos do salário-educação seguirá o estabelecido nos artigos 70 e 71 da LDB,


como todas as despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo, contudo, vedada a
aplicação em despesas com pessoal.

LEI Nº 9.766, DE 18 DE DEZEMBRO DE 1998


Art. 7o O Ministério da Educação e do Desporto fiscalizará, por intermédio do FNDE, a aplicação dos
recursos provenientes do Salário-Educação, na forma do regulamento e das instruções que para este
fim forem baixadas por aquela Autarquia, vedada sua destinação ao pagamento de pessoal.

Em resumo, o salário educação é uma contribuição social, não é imposto, e que, assim como as
receitas vinculadas, também é usado na manutenção e desenvolvimento do ensino.

3.5 Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)

Para impedir que o recurso destinado a MDE fosse utilizado para ações ou despesas que não se
configurassem como de ensino, a LDB definiu, em seu artigo 70, as ações nas quais o recurso
constitucional deveria ser aplicado. Adicionalmente, elencou, em seu artigo 71, diversas proibições
para aplicação desses recursos.

A seguir, tendo como base o manual de orientação disponibilizado pelo Ministério da Educação,
tentaremos esmiuçar algumas dessas despesas com o objetivo de facilitar o seu entendimento.

37
Fontes de Financiamento da Educação

O conjunto de despesas com MDE, nas quais o recurso deve ser aplicado, são:

a) remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e dos profissionais da educação,


contemplando:

 Remuneração e capacitação, sob a forma de formação continuada de trabalhadores da


educação básica, com ou sem cargo de direção e chefia, incluindo os profissionais do magistério e
outros servidores que atuam na realização de serviços de apoio técnico-administrativo e
operacional, nestes incluída a manutenção de ambientes e de instituições do respectivo sistema de
ensino básico. Como exemplo, tem-se o auxiliar de serviços gerais (manutenção, limpeza,
segurança, preparação da merenda, etc.); o auxiliar de administração (serviços de apoio
administrativo), o (a) secretário (a) da escola, entre outros lotados e em exercício nas escolas ou
órgão/unidade administrativa da educação básica pública;
 Remuneração do (a) Secretário (a) de Educação do respectivo ente governamental (ou
dirigente de órgão equivalente) somente se a atuação deste dirigente se limitar à educação, e no
segmento da educação básica que compete ao ente governamental oferecer prioritariamente, na
forma do art. 211, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal.
 Formação inicial e/ou continuada de professores da educação básica, sendo:
- formação inicial – relacionada à habilitação para o exercício profissional da docência.
- formação continuada – voltada para a atualização, expansão, sistematização e aprofundamento
dos conhecimentos, na perspectiva do aperfeiçoamento profissional.

b) aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e de equipamentos necessários


ao ensino;

c) uso e manutenção de bens vinculados ao sistema de ensino


 Aluguel de imóveis e de equipamentos;
 Manutenção de bens e de equipamentos (mão de obra especializada, materiais e peças de
reposição diversas, lubrificantes, combustíveis, reparos, etc.);
 Conservação das instalações físicas utilizadas na educação básica (reparos, limpeza, etc.);
 Despesas com serviços de energia elétrica, água e esgoto, serviços de comunicação e

38
Fontes de Financiamento da Educação

informática, etc.

d) levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da


qualidade e à expansão do ensino;

e) Realização de atividades–meio necessárias ao funcionamento do ensino

 Despesas inerentes ao custeio das diversas atividades relacionadas ao adequado


funcionamento dos estabelecimentos de ensino da educação básica, entre as quais se destacam:
serviços diversos (vigilância, limpeza e conservação, entre outros), aquisição do material de
consumo utilizado nas escolas e demais órgãos do sistema (papel, lápis, canetas, grampos, colas,
fitas adesivas, giz, cartolinas, água, produtos de higiene e limpeza, tintas, etc.).

f) concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;

g) amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos itens acima;

h) aquisição de material didático-escolar e manutenção de transporte escolar.

Despesas que não são consideradas como MDE, conforme art. 71 da LDB:

a) pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino ou quando efetivada fora dos sistemas
de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua qualidade ou
à sua expansão;

b) subvenção às instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;

c) formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive
diplomáticos;

d) programas suplementares de alimentação, de assistência médico-odontológica, farmacêutica e

39
Fontes de Financiamento da Educação

psicológica e outras formas de assistência social;

e) obras de infra–estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede
escolar;

f) pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em


atividade alheia à manutenção e ao desenvolvimento da educação básica pública.

3.6 Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de


Valorização dos Profissionais da Educação

Agora vamos para o assunto mais importante desse módulo. Antes de começarmos, acesse o vídeo
abaixo, que explica de forma sucinta o funcionamento do Fundeb.

www.youtube.com/watch?v=IVhkU_gW5OY

Gostaram? Creio que o vídeo foi bem esclarecedor!

O Fundeb foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela Lei nº
11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, em substituição ao Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef, que vigorou de
1998 a 2006. O Fundeb teve sua vigência iniciada em 1º de janeiro de 2007 com previsão de
término em 31 de dezembro de 2020.

Atenção!!

Ele não é um fundo permanente. Tem data para acabar!

Seu intuito é promover uma ampla redistribuição de recursos vinculados à educação no país, para

40
Fontes de Financiamento da Educação

que todas as etapas e as modalidades de ensino possam contar com recursos financeiros com base
no número de alunos matriculados, concorrendo, dessa forma, para a ampliação do atendimento e
a melhoria qualitativa do ensino oferecido.

Um aspecto importante a ressaltar é que cada estado possui seu próprio fundo. Por exemplo: em
Pernambuco, contribuem para o fundo o governo estadual e os municípios do estado, sendo o valor
arrecadado repartido entre todos, proporcionalmente ao número de alunos (baseado no Censo
Escolar do ano anterior). Os Municípios recebem os recursos do Fundeb com base no número de
alunos da educação infantil e do ensino fundamental e o Estado com base no número de alunos do
ensino fundamental e médio.

3.6.1 Origem das receitas do Fundeb

A Lei nº 11.494/07 especifica as receitas que compõem o Fundeb.

Nenhum dos impostos arrecadados diretamente pelos municípios faz parte do Fundeb. Mas
os municípios são obrigados a investir no mínimo 25% de seus tributos na Educação, como
manda o artigo 212 da Constituição Federal.

Os recursos do Fundeb devem ser executados no mesmo exercício financeiro em que foram
arrecadados. Entretanto, até 5% (cinco por cento) dos recursos recebidos à conta dos Fundos,
inclusive relativos à complementação da União, poderão ser utilizados no 1º (primeiro) trimestre do
exercício imediatamente subsequente.

41
Fontes de Financiamento da Educação

3.6.2 - Distribuição de recursos do Fundeb

Os recursos do Fundeb são distribuídos entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios
considerando-se exclusivamente as matrículas presenciais efetivas, nos respectivos âmbitos de
atuação prioritária.

Os recursos só podem ser aplicados no âmbito de atuação prioritária de cada ente.


Estados e Distrito Federal: Ensino Fundamental e Médio
Municípios: Ensino Fundamental e Educação Infantil

Podem ser beneficiários do Fundeb os alunos regularmente matriculados nas etapas, modalidades e
tipos de estabelecimento descritos abaixo. Observe na tabela abaixo que para cada uma delas é
atribuído um fator de ponderação, cujo objetivo é o de refletir as diferenças de custo para a
manutenção dos alunos com um padrão mínimo de qualidade.

Por exemplo, um aluno que estuda no ensino médio em tempo integral vai custar mais que um dos
anos finais do ensino fundamental urbano.

Valor do custo/aluno anual em 2017:

Custo aluno/ano para 2017


Fator de
Segmento da educação básica ponderação Custo/aluno anual
fixado
Creche pública em tempo integral 1,3 3.737,54
Creche pública em tempo parcial 1 2.875,03
Creche conveniada em tempo integral 1,1 3.162,53
Creche conveniada em tempo parcial 0,8 2.300,02
Pré-Escola em tempo integral 1,3 3.737,54
Pré-Escola em tempo parcial 1 2.875,03
Anos iniciais do ensino fundamental urbano 1 2.875,03
Anos iniciais do ensino fundamental no campo 1,15 3.306,28
Anos finais do ensino fundamental urbano 1,1 3.162,53
Anos finais do ensino fundamental no campo 1,2 3.450,04
Ensino fundamental em tempo integral 1,3 3.737,54
Ensino médio urbano 1,25 3.593,79
Ensino médio no campo 1,3 3.737,54
Ensino médio em tempo integral 1,3 3.737,54
Ensino médio integrado à educação profissional 1,3 3.737,54
Educação especial 1,2 3.450,04
Educação indígena e quilombola 1,2 3.450,04
Educação de jovens e adultos com avaliação no
0,8 2.300,02
processo
Educação de jovens e adultos integrada à
educação profissional de nível médio com 1,2 3.450,04
avaliação no processo
Fo nte: Elabo ração pró pria co m base na Reso lução nº 128/07/2016

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Fontes de Financiamento da Educação

3.6.3 Aplicação dos recursos do Fundeb

Os recursos do Fundeb devem ser empregados exclusivamente em ações de manutenção e de


desenvolvimento da educação básica pública, particularmente na valorização do magistério,
devendo ser subdivididos para aplicação, da seguinte forma:

 Parcela mínima de 60% do Fundeb

Calculada sobre o montante anual dos recursos creditados na conta no exercício, a parcela mínima
de 60% do Fundo deve ser destinada à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo
exercício na educação básica pública, com vínculo contratual em caráter permanente ou temporário
com o Estado, Distrito Federal ou Município, regido tanto por regime jurídico específico do ente
governamental contratante quanto pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Em 2015, o Governo de Pernambuco gastou 80,01% da receita arrecadada com o Fundeb no


pagamento da remuneração dos profissionais do magistério.

 Parcela de até 40% do Fundo

Cumprida a exigência mínima relacionada à garantia de 60% para remuneração do magistério, os


recursos restantes (de até 40% do total) devem ser direcionados para despesas diversas
consideradas como de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), realizadas na educação
básica, na forma prevista no artigo 70 da Lei nº 9.394/96 (LDB).

Agora, você vai voltar ao tópico 3 para relembrar quais as despesas consideradas como manutenção
e desenvolvimento do ensino.

43
Fontes de Financiamento da Educação

3.6.4 Prestação de contas do Fundeb

A sociedade participa de todo o processo de gestão dos recursos do Fundeb, acompanhando as


etapas relacionadas à previsão orçamentária, distribuição, aplicação e comprovação do emprego
desses recursos, por intermédio da participação no Cons elho de Acompanhamento e Controle
Social do Fundeb, de criação obrigatória nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal).

No âmbito estadual, o Conselho do Fundeb conta com representantes do Poder Executivo estadual
e municipal, do Conselho Estadual de Educação, da União Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educação – UNDIME, da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação – CNTE,
representantes dos pais de alunos da educação básica pública e dos estudantes da educação básica
pública, 1 (um) dos quais indicado pela entidade estadual de estudantes secundaristas.

Se tiver curiosidade, consulte a lista dos atuais representantes do Conselho.

www.fnde.gov.br/cacs/index.php/lista_conselheiros/listagem

O Conselho tem diversas atribuições, das quais destacamos:

 Acompanhar e controlar a distribuição, transferência e aplicação dos recursos do Fundeb;


 Supervisionar a realização do Censo Escolar;
 Acompanhar a elaboração da proposta orçamentária anual, no âmbito de suas respectivas
esferas governamentais de atuação;
 Instruir, com parecer, as prestações de contas dos recursos do Fundeb a serem apresentadas
ao respectivo Tribunal de Contas. O referido parecer deve ser apresentado ao Poder Executivo
correspondente até 30 dias antes do vencimento do prazo para apresentação da prestação de
contas ao tribunal.

É isso, caro cursista. O assunto hoje foi bem puxado. Espero que você possa ter aprendido coisas
novas. Até a próxima!

44
Recursos Federais

4.Recursos Federais

Olá!

Depois de dar uma pincelada sobre as fontes de financiamento da educação, vamos nos concentrar
em aprender sobre os recursos que são destinados aos estados e municípios pelo Governo Federal
para o financiamento da educação básica.

Como foi visto no tópico anterior, embora o ensino fundamental e médio seja uma responsabilidade
do Estado, a própria Constituição atribui à União o papel supletivo, garantindo assistência financeira
aos Estados.

Lembram???

Art. 211, CF:


...
§ 1º A União organizará o sistema federal d e ensino e o dos Territórios, fin anciará as
instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria edu cacional, função
redistributiva e supletiva, de fo rma a garan tir equalização de oportunidades educacionais e
padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios;

Aqui serão apresentados os principais programas, os critérios de distribuição dos recursos e os


valores envolvidos, especialmente aqueles coordenados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação (FNDE).

Antes de começar, sugiro que você visite o site do FNDE, por alguns minutinhos, só para conhecer
um pouco dos programas que são geridos pelo Fundo. Tenho certeza que você encontrará muitos
programas dos quais já ouviu falar ou até mesmo trabalha diretamente com eles.

www.fnde.gov.br

45
Recursos Federais

E aí, o que achou? Estou certa de que você descobriu algo novo.

4.1 O governo federal e a educação básica

Sabe aquela discussão sobre disparidade socioeconômica, desigualdade na capacidade tributária e


todo aquele contexto envolvendo as diferenças nas regiões do Brasil? Pois é, isso reflete
diretamente na qualidade da educação a ser ofertada. Por isso, é tão importante a função supletiva
e a redistributiva da União em relação a estados e municípios.

O Ministério da Educação (MEC) é o órgão responsável por direcionar as políticas educacionais do


governo federal. Para isso, ele conta com o FNDE, uma autarquia vinculada que atua no
financiamento das ações suplementares, principalmente as destinadas ao ensino público
obrigatório ofertado nos estados e municípios.

Mas de que forma o FNDE repassa os recursos para estados e municípios? Os repasses ocorrem
mediante três tipos de assistência financeira: a direta, a automática e a voluntária.

4.2 Assistência financeira direta

Conforme Cruz (2012), a assistência financeira direta:

caracteriza-se pelas situações em que o governo federal centraliza a execução


financeira de determinada política, repassando a estados e municípios produtos ou
serviços, como é o caso dos programas de distribuição dos livros didáticos, situação
em que as escolas recebem o material para usufruto da comunidade escolar. Mas
também existe a execução direta de políticas de formação e outras de menor
monta.

Entendeu? Nessa modalidade, o governo federal já compra o produto ou executa o serviço, ao invés
de repassar o recurso para o beneficiário. Se você está dentro do ambiente escolar, com certeza
você se lembra de ter recebido os livros didáticos direto na sua escola, não foi? Pois saiba que esse
livro é adquirido pelo Governo Federal e distribuído a todas as escolas, através do Programa

46
Recursos Federais

Nacional do Livro Didático (PNLD), o principal desta forma de repasse.

4.3Assistência financeira automática

Esse tipo de transferência pode ter caráter constitucional, legal ou discricionário, não precisa de
convênio ou qualquer contrato para recebimento dos recursos. Somente a demonstração de
interesse (através de adesão ou cadastro, por exemplo), já é suficiente para que o recurso seja
repassado ao ente interessado.

“As transferências constitucionais são determinadas na Constituição Federal,


portanto não são passíveis da discricionariedade das diferentes gestões
presidenciais. São transferências automáticas constitucionais geridas no âmbito do
FNDE: as quotas estaduais e municipais do salário-educação, amparadas no artigo
212 da Constituição Federal de 1988, e a complementação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb), amparada na Emenda Constitucional n°
53/2006. As transferências legais são previstas em leis específicas que “determinam
a forma de habilitação, a transferência, a aplicação dos recursos e como deverá
ocorrer a respectiva prestação de contas” (Cruz, 2012).

Já estudamos no módulo anterior a complementação do Fundeb pela União, bem como o salário-
educação, que são as transferências constitucionais. Adicionalmente, existem diversas leis que
autorizam a transferência de recursos para a educação e que regulam programas como o Programa
Nacional de Alimentação Escolar (Pnae); Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE); Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate); ações do Programa Brasil Alfabetizado e
Educação de Jovens e Adultos (PBA), entre outros.

4.4 Assistência financeira voluntária

Essa modalidade de repasse de recursos normalmente decorre de convênios para financiamento de


projetos educacionais por meio da apresentação de planos de trabalho. Não existe nenhuma
legislação que obrigue a união a realizar a transferência, constituindo-se assim um ato discricionário

47
Recursos Federais

da administração.

OBS: Entre as ações do FNDE, existem transferências voluntárias que não são decorrentes da
assinatura de convênio e de elaboração de planos de trabalho. É o que Cruz (2012) caracterizou
como sendo um tipo de “assistência automática discricionária”.

O Plano de Ações Articuladas (PAR) foi um marco na inserção de novos elementos na


operação dos recursos voluntários.
Para saber mais sobre esse programa acesse:
www.fnde.gov.br/programas /par/par-apresentacao

Agora que já falamos como se dá a transferência dos recursos federais para os estados e
municípios, que tal conhecermos um pouco mais sobre os principais programas financiados pela
União? Para um gestor escolar, esse conhecimento é de fundamental importância. Fique ligado!

4.5 Programas federais e recursos para a escola

Para apoiar a oferta de educação e melhorar a qualidade educacional em regime de colaboração


com as redes de ensino em âmbito estadual e municipal, o governo federal criou um conjunto de
programas, projetos e ações, desenvolvidos pelo Ministério da Educação e que tem o FNDE como
principal articulador. Esses projetos devem ser gerenciados direta ou indiretamente pela Secretaria
de Educação ou pela escola, a partir de normas e procedimentos a serem seguidos.

4.5.1 Programa Nacional do Livro Didático (PNLD)

Vimos anteriormente que esse programa é executado diretamente pelo Governo Federal, ou seja, o
“recurso” recebido é o próprio livro e não a verba para comprá-lo.

O Programa tem por objetivo prover as escolas públicas de ensino fundamental e médio com livros
didáticos, acervos de obras literárias, obras complementares e dicionários.

O PNLD é executado em ciclos trienais alternados. Assim, a cada ano o FNDE adquire e distribui

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Recursos Federais

livros para todos os alunos de determinada etapa de ensino e repõe e complementa os livros
reutilizáveis para outras etapas.

Em respeito ao projeto pedagógico de cada escola, na escolha dos livros do PNLD, existe a
participação de docentes, da União dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e do
Conselho dos Secretários Estaduais de Educação (Consed).
Um edital especifica todos os critérios para inscrição das obras. Os títulos inscritos pelas
editoras são avaliados pelo MEC, que elabora o Guia do Livro Didático e disponibiliza às
escolas participantes pelo FNDE.
Cada escola escolhe democraticamente, dentre os livros constantes no referido Guia, aqueles
que deseja utilizar, levando em consideraçã o seu planejamento pedagógico.

4.5.2 Programa Nacional de Alimentação Escolar

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) foi implantado em 1955 e se caracteriza pela
oferta da alimentação escolar e de ações de educação alimentar e nutricional, em complemento às
desenvolvidas pela rede estadual ou municipal de ensino.

Atualmente, o Programa atende toda a educação básica e se enquadra como uma transferência
automática. O valor repassado pela União a estados e municípios por dia letivo para cada aluno é
definido de acordo com a etapa e modalidade de ensino:

 Creches: R$ 1,00
 Pré-escola: R$ 0,50
 Escolas indígenas e quilombolas: R$ 0,60
 Ensino fundamental, médio e educação de jovens e adultos: R$ 0,30
 Ensino integral: R$ 1,00
 Alunos do Programa Mais Educação: R$ 0,90
 Alunos que frequentam o Atendimento Educacional Especializado no contraturno: R$ 0,50
Fonte: Site FNDE

O repasse é feito diretamente aos estados e municípios, com base no Censo Escolar realizado no
ano anterior ao do atendimento. O Programa é acompanhado e fiscalizado diretamente pela
sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), pelo FNDE, pelo Tribunal de

49
Recursos Federais

Contas da União (TCU), pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Ministério Público.

Com a Lei nº 11.947, de 16/6/2009, 30% do valor repassado pelo Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE) deve ser investido na compra direta de produtos da agricultura
familiar, medida que estimula o desenvolvimento econômico e sustentável das comunidades.

Esse recurso só deve ser utilizado para a compra de alimentos, seja diretamente pela SEE ou através
do repasse de recurso aos Conselhos Escolares (não paga despesa com mão de obra, por exemplo).
A SEE efetua a compra dos itens de maior volume no cardápio tais como feijão, pão, leite, arroz,
entre outros. O repasse, por sua vez, deve ser utilizado para complementação do cardápio.

Nesse site, você confere as transferências efetuadas pelo FNDE para todos os programas.

www.fnde.gov.br/pls/simad/internet_fnde.liberacoes_01_pc

4.5.3 Programa Nacional de Transporte Escolar

O Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate), instituído pela Lei nº 10.880, de 9
de junho de 2004, é uma transferência automática de recursos financeiros, em caráter
suplementar, aos estados, Distrito Federal e municípios e que deve ser direcionada ao atendimento
de alunos da educação básica residentes em área rural que utilizem transporte escolar.

O programa consiste no custeio de despesas com manutenção de veículos utilizados para o


transporte de alunos da educação básica pública, residentes em área rural ou ainda para o
pagamento de serviços contratados junto a terceiros para o transporte escolar. Os estados recebem
o recurso em nove parcelas anuais, de março a novembro. Podem, ainda, autorizar o FNDE a
efetuar o repasse do valor correspondente aos alunos da rede estadual diretamente aos respectivos
municípios.

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Recursos Federais

O valor a ser recebido depende do quantitativo de alunos da zona rural que utiliza o transporte
escolar. Esta informação é extraída no censo escolar do ano anterior. O valor per capita/ano varia
entre R$ 120,73 e R$ 172,24, de acordo com a área rural do município, a população moradora do
campo e a posição do município na linha de pobreza.

A tabela abaixo foi extraída do site FNDE, como exemplo. Ela mostra o valor anual que foi previsto
para alguns municípios em 2016.

Previsão de atendimento para alguns municípios PNATE – 2016

PREFEITURAS SEDUC TOTAL


ENTIDADES PER CAPITA
Alunos Valor 2016 Alunos Valor 2016 Alunos Valor 2016
AFOGADOS DA INGAZEIRA 132,75 773 102.615,75 666 88.411,50 1439 191.027,25
BOM CONSELHO 137,53 1.972 271.209,16 580 79.767,40 2552 350.976,56
RECIFE 133,01 0 - 40 5.320,40 40 5.320,40
SURUBIM 129,88 1.363 177.026,44 762 98.968,56 2125 275.995,00
VITORIA DE SANTO ANTAO 125,32 878 110.030,96 651 81.583,32 1529 191.614,28
Fonte: FNDE

Os valores repassados por município podem ser consultados no site abaixo:

www.fnde.gov.br/programas/transporte-escolar/transporte-escolar-consultas

4.5.4 Programa Dinheiro Direto na Escola

De todos os Programas que falamos até o momento, este, com certeza, é o que lhe pareceu mais
familiar, não é mesmo?

Ter dinheiro no caixa é fundamental para o funcionamento de uma escola. A lista de despesas de
uma unidade escolar parece infinita: manutenção do prédio, compra de material de limpeza, livros,
material de consumo etc. O que acontecia até 1995 – quando surgiu o Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE) – é que os recursos federais chegavam às escolas através da Secretaria de Educação,
que mediava as compras e a contratação de serviços. Por menor que fosse o serviço, ele demorava
meses para ser feito, por conta da burocracia. O PDDE veio permitir que a escola recebesse recurso

51
Recursos Federais

diretamente. Agora é do gestor, junto com a comunidade escolar, quem decide como o gasto será
efetuado.

O PDDE destina, em uma parcela anual, recursos financeiros às escolas públicas estaduais,
municipais e privadas – educação especial, que possuam alunos matriculados na educação básica e
aos polos presenciais do sistema de Unidade Aberta do Brasil (UAB) que ofertem programas de
formação inicial ou continuada a profissionais da educação básica. Não necessita de qualquer
convênio (somente cadastro no PDDEweb). Seu propósito é contribuir para o atendimento das
necessidades prioritárias das escolas, como a aquisição de material permanente; manutenção,
conservação e pequenos reparos da unidade escolar; aquisição de material de consumo necessário
ao funcionamento da escola; avaliação de aprendizagem; implementação de projeto pedagógico; e
desenvolvimento de atividades educacionais.

O recurso do PDDE é composto de um valor fixo para as escolas que possuem Unidade Executora
Própria (UEx), estipulado a partir do tipo e da localização da escola a ser beneficiada. Assim, o
repasse é constituído da soma de um valor fixo com um valor variável per capita (com base no
número de alunos, localidade da escola e modalidade de ensino). Esse valor per capita é calculado a
partir do número de alunos da educação básica conforme Censo Escolar do ano anterior ao do
repasse e considerando a situação da unidade escolar em que os alunos estão matriculados.

Valores fixos e per capita utilizados no cálculo dos repasses do PDDE básico, em 2016.

Va l or Fi xo Va l or per
Especificação (R$) ca pi ta (R$)
Escola pública urbana com 1.000,00 20,00
UEx
2.000,00 20,00
Escola pública rural com UEx

Escola privada de educação 1.000,00 60,00


especial
Escola pública urbana sem - 40,00
UEx
- 60,00
Escola pública rural sem UEx
Público alvo da educação - 80,00
especial em escola pública
Polos presenciais UAB 3.000,00 20,00
Fonte: Si te FNDE

52
Recursos Federais

Perceba que o intuito do Governo Federal, através da distribuição acima, é direcionar uma maior
atenção à educação especial, bem como as escolas que se situam em zona rural.

Os recursos do PDDE são destinados às escolas públicas e aos polos através de Entidades Executoras
(EEx) ou de Unidades Executoras Próprias (UEx).

A definição de Unidades Executoras está contida na Resolução nº 10, de 18 de abril de 2013.

 Entidade Executora (EEx) - pr efeituras municipais e secretarias distritais e estaduais


responsáveis pela formalização dos procedimentos necessários ao recebimento, execução
e prestação de contas dos recursos do programa, destinados às escolas de suas redes de
ensino que não possuem UEx, bem como pelo recebimento, análise e emissão de parecer
das prestações de contas das UEx, representativas de suas escolas ou dos polos presenciais
da UAB a ela vinculados;
 Unidade Exe cutora Própria (UEx) - entidade privada sem fins lucrativos, representativa das
escolas públicas e dos polos presenciais da UAB, integrada por membros da comunidade
escolar, comumente denominada de caixa escolar, conselho escolar, colegiado escolar,
associação de pais e mestres, círculo de pais e mestres, dentr e outras entidades,
responsáveis pela formalização dos procedimentos necessários ao recebi mento dos
repasses do programa, destinados às referidas escolas e polos, bem como pela execução e
prestação de contas desses recursos

As escolas públicas com mais de 50 alunos na educação básica devem, obrigatoriamente, ser UEx.
No entanto, para escolas com até 99 alunos, é facultada a formação de consórcio com, no máximo,
5(cinco) unidades escolares.

Os recursos do programa destinam-se à cobertura de despesas com custeio e/ou pequenos


investimentos no âmbito escolar. Confira abaixo uma relação de despesas autorizadas na Resolução
nº 10, de 18 de abril de 2013.

 Aquisição de material permanente;


 Realização de pequenos reparos, adequações e serviços necessários à manutenção,
conservação e melhoria da estrutura física da unidade escolar;
 Aquisição de material de consumo;
 Avaliação de aprendizagem;
 Implementação de projeto pedagógico;
 Desenvolvimento de atividades educacionais;

53
Recursos Federais

Da mesma forma, a legislação elenca algumas despesas vedadascom recursos do PDDE.

 Implementação de outras ações que estejam sendo objeto de financiamento por


outros programas executados pelo FNDE, exceto aquelas executadas sob a égide das
normas do PDDE;
 Gastos com pessoal;
 Pagamento, a qualquer título, a:
a) agente público da ativa por serviços prestados, inclusive consultoria, assistência técnica ou
assemelhados; e
b) empr esas privadas que tenham em seu quadro societário servidor público da
ativa, empr egado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, por
serviços prestados, inclusive consultoria, assistência técnica ou assemelhados.
 Cobertura de despesas com tarifas bancárias;
 Dispêndios com tributos federais, distritais, estaduais e muni cipais, quando não
incidentes sobre os bens adquiridos ou produzidos ou sobre os serviços contratados
para a consecução dos objetivos do programa

Cabe aqui salientar que o PDDE possui vertentes direcionadas a objetivos específicos, que, em
alguns casos, exigem a apresentação de planos de trabalhos (PTA) peculiares. Podemos citar o
programa Mais Educação, o programa de Formação Esportiva escolar, o programa Ensino Médio
Inovador, entre outros.

É muito importante para o gestor escolar estar “ligado” nessas transferências do governo federal de
forma a otimizar os recursos para a sua unidade escolar.

http://pdeinterativo.mec.gov.br

Então é isso, caro cursista. O assunto é longo e não se esgota por aqui. Ainda há muito que se
estudar, tanto sobre o próprio PDDE quanto sobre outros programas federais que sequer foram
citados aqui.

E nem é esse o objetivo do tópico. O importante é que você tenha entendido a função supletiva e
redistributiva da União, que perpassa as transferências constitucionalmente esta belecidas –

54
Recursos Federais

complementação da União para o Fundeb e salário-educação, existindo ainda vários tipos de


transferências legais (automáticas) e voluntárias.

Bons estudos!

55
Referências

Referências

BRASIL. Constituição. Constituição da República Federativa do Brasil (redação atualizada, com


emendas constitucionais). Disponível em https://legislacao.planalto.gov.br.

BRASIL. Ministério da Educação. Conselho Escolar e o financiamento da educação no B rasil.


Disponível em: http://portal.mec.gov.br/component/content/article/195-secretarias-112877938/
seb-educacao-basica-2007048997/12619-publicacoes-dos-conselhos-escolares Acesso em 03 de
janeiro de 2017.

CRUZ, Rosana Evangelista da. Pacto federativo e financiamento da educação: a função supletiva e
redistributiva da União – o FNDE em destaque. São Paulo, USP, 2009 (tese de doutorado).

CRUZ, Rosana Evangelista da. Os recursos federais para o financiamento da educação básica.
Fineduca – Revista de Financiamento da Educação, Porto Alegre, v.2, n.7, 2012.

______. Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manutenção e


Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB.

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