ALGUNAS REFLEXIONES DEL CONTROL DIFUSO

ADMINISTRATIVO A LA LUZ DEL DERECHO

CONSTITUCIONAL. A PROPÓSITO DE LA SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL N° 04293-2012-PA/TC

MARIELLA NICOLE MANRIQUE GUILLÉN 1

Resumen: Desde que el Tribunal Constitucional ha dejado sin validez el precedente

fijado en el caso Salazar Yarlenque, mediante la sentencia N° 04293-2012-PA/TC; las
autoridades administrativas se han visto impedidas de realizar control difuso; con ello,
pareciera se desconoce o se limita la eficacia de la Constitución en sede administrativa
o que el administrado no se encuentra habilitado para exigir sus derechos frente a
aquellas resoluciones que, si bien hallan sustento en una norma legal, pueden ser
contrarias a la Constitución. De allí que sea relevante encontrar criterios que permitan
evidenciar las ventajas de aplicar control difuso en sede administrativa y, con ello,
reafirmar la eficacia de los principios, derechos y valores constitucionales en todo
ámbito del Derecho.

Palabras clave: Control difuso – Derechos fundamentales – Supremacía constitucional

– Potestad jurisdiccional

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. «OVER RULING» DEL PRECEDENTE SALAZAR YARLENQUE.

3. SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SEDE ADMINISTRATIVA. 4. RELACIÓN ENTRE EL
DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL. 5. CUASI
JURISDICCIONALIDAD DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS 6. FACULTAD DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL PARA OBSERVAR LA APLICACIÓN DE CONTROL DIFUSO EN SEDE
ADMINISTRATIVA. 7. CONCLUSIONES. 8. BIBLIOGRAFÍA.

1. INTRODUCCIÓN.-

Pareciera que el Tribunal Constitucional determina que la Administración Pública

tiene facultades para inaplicar normas infra legales, en tanto así asegura el cumplimiento de
la legalidad; sin embargo, se encuentra reacio a permitir que autoridades administrativas
ejerzan control difuso de normas infra constitucionales para garantizar la eficacia de los
principios, derechos y valores constitucionales en esta sede. Esto se evidencia desde que este
órgano constitucionalmente autónomo, mediante la sentencia N° 04293-2012-PA/TC, deja
sin efecto aquel precedente que facultaba a tribunales y órganos administrativos para ejercer

1
Estudiante del V Semestre de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica San Pablo, miembro del
Círculo de Filosofía del Derecho y del Grupo de Investigación “Francisco de Vittoria” de la misma casa de
estudios.

1
control difuso. De allí que se pueda afirmar que separa el principio de legalidad y el principio
de Supremacía Constitucional.

Si las autoridades administrativas concluyen que se debe inaplicar una norma legal en el
marco de un procedimiento administrativo específico por existir incompatibilidad con la
Constitución, no tendría más opción que, en base a la sentencia del Tribunal, aplicar dicha
norma jurídica y posibilitar la vulneración de un derecho fundamental del administrado o el
desconocimiento de principios y valores constitucionales.

Se considera que, en aplicación de las disposiciones constitucionales; estas en sí mismas,

constituyen fundamento suficiente para que un procedimiento legal, de ser el caso, sea
considerado como inconstitucional; es decir, son un límite para el ejercicio de actividades
de quienes actúan amparados en una norma legal. Por ser así, el presente trabajo está
orientado a evidenciar criterios que permiten sustentar tal afirmación y demostrar que se
debe hacer cumplir la Constitución en todo ámbito del Derecho.

Para cumplir con este objetivo, se ha visto por conveniente abordar la temática a partir de
una aproximación contextual de lo que el Tribunal Constitucional ha sentenciado en cuanto
al ejercicio de control difuso en sede administrativa; posteriormente, se evidenciará aquellos
criterios en virtud de los cuales es posible hallar la relación entre el Derecho Administrativo
y la supremacía constitucional. Todo ello, con la finalidad de esclarecer y dar respuesta a las
controversias planteadas en torno al ejercicio de control difuso por autoridades
administrativas, y permitir una cabal comprensión de la importancia de aplicar dicho
mecanismo en sede administrativa cuando las circunstancias así lo requieran.

Finalmente, en cuanto al método empleado en el presente trabajo, se utilizará una

metodología enunciativa y crítica-valorativa, así como un método lógico-jurídico en el
marco del Derecho Constitucional y sin restricción a otras disciplinas jurídicas susceptibles
de enriquecer la investigación y enunciación de los argumentos que se presentarán.

2. «OVER RULING» DEL PRECEDENTE SALAZAR YARLENQUE

El Tribunal Constitucional (En adelante «TC» o «el Tribunal»), con anterioridad a la

emisión de la sentencia contenida en el expediente N° 04293-2012-PA/TC; en el año 2004,
fijó mediante la sentencia N° 03741-2004-PA/TC (Caso Salazar Yarlenque) un precedente
2
vinculante que facultaba y obligaba a todo tribunal u órgano colegiado de la administración
pública a inaplicar una disposición infra constitucional cuando sea contraria a la
Constitución Política, observando dos presupuestos: (i) realizar el examen de
constitucionalidad cuando sea relevante para resolver la controversia planteada en un
proceso administrativo y (ii) que la ley cuestionada no pueda ser interpretada de conformidad
con la Constitución2; en otras palabras, facultaba a la Administración Pública para ejercer
control difuso en aquellos casos concretos que requieran de dicho mecanismo, con la
finalidad de preservar la supremacía de la Constitución.

Los criterios en virtud de los cuales adjudicó la potestad de ejercer control difuso a tribunales
y órganos administrativos, se sustentaban en el artículo 138° de la Constitución Política que,
si bien solo faculta a jueces a realizar control difuso, vía interpretación, no limitaba tal
potestad al marco de un proceso judicial3; es decir, no aplicó una interpretación restrictiva y
literal respecto del artículo mencionado; por el contrario, se sujetó al principio de supremacía
constitucional4 y a el deber de todos –no solo del poder judicial- de respetar, cumplir y
defender la Constitución5.

La consecuencia de todo ello fue que, en aplicación del precedente Salazar Yarlenque, los
tribunales y órganos colegiados de la Administración Pública tenían el deber de -a través del
control difuso- anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto
por ser contraria a la Constitución6.

Dicho precedente tuvo fuerza vinculante hasta que en el año 20147, el pleno del Tribunal
Constitucional emitió la sentencia recaída en el expediente N° 04293-2012-PA/TC, en la

2
STC EXP N° 03741-2004-PA/TC, del 14 de Noviembre del 2005, F.J. 50
3
Ibídem, F.J 7
4
Pareciera que el Tribunal Constitucional afirma que la aplicación de una ley inconstitucional por parte de la
Administración Pública implica vaciar de contenido al principio de supremacía constitucional contenido en el
art. 51° de la Constitución Política que, a la letra dice: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la
ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de
toda norma del Estado.” [Énfasis agregado]
5
Esto en virtud del artículo 38° de la Carga Magna, el mismo que reza: “Todos los peruanos tienen el deber
de honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la
Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación.” [Énfasis agregado]
6
Figura que también se materializa en virtud de lo estipulado en el artículo 10° de la Ley N° 27444 (Ley del
Procedimiento Administrativo General), que reza: “Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad
de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias
[…]”
7
Hasta el momento, el Tribunal Constitucional había reafirmado en su jurisprudencia el precedente adoptado;
verbi gratia, en la STC EXP N° 00014-2009-PI/TC, la parte demandante solicitaba dejar sin efecto la

3
cual señalaba que el precedente fijado anteriormente carecía de validez por cuanto no se
habían respetado las reglas para el establecimiento de un precedente vinculante8, con ello
evidenciaba razones objetivas y coherentes para dejar sin efecto el precedente Salazar
Yarlenque; asimismo, consideró jurisprudencia emitida con anterioridad9 al mencionado
precedente para sustentar la ineficacia del mismo, v. gr. una sentencia del año 2005 recaída
en el expediente N° 01680-2005-AA/TC, señala que el control difuso solo se realiza en el
seno de los procesos judiciales por parte del poder judicial y, en tanto los tribunales
administrativos no son órganos jurisdiccionales ni forman parte del poder judicial, no les
corresponde tan importante atribución10.

Finalmente, tras una serie de fundamentos, el Tribunal decide dejar sin efecto el precedente
Salazar Yarlenque, conforme al cual se autorizaba a todo tribunal u órgano colegiado de la
administración pública a inaplicar una disposición infra constitucional cuando considere es
contraria a la Constitución.

3. SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SEDE ADMINISTRATIVA

En virtud de este principio, el derecho público exige actuaciones que estén expresamente
habilitadas por una norma legal11; es decir, en tanto no se le otorgue de manera específica
competencia para ejercer control difuso, se encuentra obligado a aplicar toda disposición
legal vigente, aun en aquellos casos en los que esto pueda configurar contradicción o
desconocimiento de la Constitución.

Dicho principio presenta dos aspectos: Por un lado, la primacía de la ley, en virtud de la cual
se reconoce la fuerza activa de la Ley frente a disposiciones legales inferiores; y por otro, la
reserva de la ley, en virtud del cual se exige el fundamento legal expreso que dote de

modificación del art. 48° de la Ley 27444 por cuanto facultar a la administración pública de ejercer control
difuso contravenía el art. 138° de la Constitución Política, esto debido a que tal atribución corresponde
exclusivamente al Poder Judicial. El Tribunal resuelve declarando INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad en tanto la administración pública se encontraba facultada y obligada a realizar control
difuso en aras a proteger la Supremacía Constitucional en esta sede. Véase los fundamentos 24, 25 y 29 a 32.
8
Para una revisión sobre las reglas para el establecimiento de un precedente vinculante, véase STC EXP N°
0024-2003-AI/TC.
9
Verbi gratia, considera la STC EXP N° 00007-2001-AI/TC, en la cual señala que el artículo 138° de la
Constitución se encuentra restringido al Poder Judicial, el Jurado Nacional de Elecciones o el propio Tribunal,
consecuentemente, la potestad de inaplicar normas infra constitucionales no correspondería a órganos
administrativos. Cfr. STC EXP N° 04293-2012-PA/TC, del 18 de Marzo de 2014, F.J 33
10
STC EXP. N.° 01680-2005-PA/TC, del 11 de Mayo del 2005, F.J 5 y 7
11
Cfr. C. DEL POZO, Control difuso y procedimiento administrativo, Palestra Editores, Lima, 2005, p. 101

4
legitimidad la actuación jurídica de la administración12. Respecto al primer aspecto,
parecería que dicho principio habilita a la administración ejercer un control difuso pero solo
en cuanto a la legalidad de normas infra legales, mas no un control difuso de
constitucionalidad de disposiciones infra constitucionales. Cabe aquí preguntarse si la
eliminación de la potestad de las autoridades administrativas de ejercer control difuso
implica reducir la efectividad de la Constitución en sede administrativa.

A tal interrogante, corresponde hacer una referencia a la doctrina para iniciar respondiendo
a la misma, se ha señalado que dependerá de lo que se entiende por «Ley». En un sentido
material, se hace alusión a las leyes cuando versan sobre materias determinadas y derechos
subjetivos13; contrario sensu, en un sentido formal, se refiere únicamente a la producción
legislativa, es decir, a una naturaleza jurídica de la que se deriva la preeminencia de la Ley
por cuanto solo en su nombre puede exigirse obediencia y es el único documento en virtud
del cual se dota de competencia a los distintos órganos14.

Pareciera que en el marco de la Administración, el concepto de Ley se circunscribe al sentido

formal de la misma, es decir, sirve para dotar de legitimidad a la actuación administrativa,
consecuentemente, se cumple en tanto tal15. Sin embargo, dicha definición se olvida del
sentido primigenio en virtud del cual se creó el principio de legalidad: la protección de los
derechos individuales, es decir, el reconocimiento vía derecho positivo de toda esfera útil
para proteger a la persona16. De allí que el rol de “mero cumplidor de legalidad” por parte
de la Administración Pública, ha hecho que olvide su razón de ser: la atención de los
intereses y defensa de los derechos del administrado17.

El hecho de que las autoridades administrativas, aferrados al principio de legalidad, emitan

resoluciones administrativas legales pero que podrían ser inconstitucionales, representaría
una clara vulneración no solo de los derechos fundamentales del administrado, sino también

12
Ibídem, p. 103
13
Cfr. D. GARCÍA, El derecho presupuestario en Perú, Luis Alfredo Ediciones, Lima, 1998, p. 120
14
Cfr. C. DE CABO MARTÍN, Sobre el concepto de ley, Editorial TROTTA, Madrid, 2000, p.32
15
Cfr. C. DEL POZO, Control difuso y procedimiento administrativo…cit., p. 105
16
Cfr. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, Hacia una nueva justicia administrativa, Civitas, Madrid, 1992, p. 44
17
Cfr. A. NIETO, La nueva organización del desgobierno, Ariel, Barcelona, 1998, p. 201. Cfr. STC EXP N°
976-2001-AA/TC, del 13 de Marzo del 2003, F.J 5. En esta sentencia, el TC reconoce que los derechos
fundamentales de la persona nacen como límites al poder del Estado, en esa medida, impedir que un órgano
estatal tutele los derechos fundamentales (reconocidos en la Constitución) sería quitar la eficacia propia de los
mismos ya reconocida.

5
de los principios y valores constitucionales. En la misma línea, que la dogmática
administrativa no se plantee una real integración entre derecho administrativo y los
principios, valores y derechos fundamentales en el marco de un procedimiento
administrativo al decidir aplicar una norma de carácter legal por falta de habilitación expresa
para ejercer control difuso en un caso concreto, implica no solo el desconocimiento de estos
derechos en sede administrativa, sino que vulnera a todo el sistema en su conjunto.

En síntesis, intentar afirmar que en el marco de un procedimiento administrativo debe

aplicarse solo el contenido de una norma legal, desvincula la observancia de las
disposiciones constitucionales, con lo que se estaría evidenciando un problema de eficacia
de la Constitución; es decir, por un lado se aceptaría que rige y es valida en la totalidad el
ordenamiento jurídico, pero es ineficaz o de eficacia limitada en sede administrativa18. Por
otro lado, lo que se pretende es que prevalezca el principio de supremacía constitucional en
sede administrativa frente al principio de legalidad mediante una visión pro persona; con tal
subordinación, es factible la posibilidad de inaplicación de leyes inconstitucionales en sede
administrativa para garantizar la seguridad jurídica y los derechos del administrado19.

4. RELACIÓN ENTRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL DERECHO

CONSTITUCIONAL

Si la administración y la dogmática constitucional se encontraran en caminos divergentes,

estaríamos frente a una crisis del procedimiento administrativo; por consiguiente, caos del
ordenamiento jurídico. Sin embargo, si se llega a determinar la relación entre ambas ramas,
se podrá entender con mayor claridad cuál debe ser la respuesta de los tribunales
administrativos frente aquellos casos en los que la ley aplicable, es contraria a los principios,
valores o derechos fundamentales recogidos en la Constitución.

En general, cada rama del Derecho goza de cierta autonomía para auto configurarse, sin
embargo, estas se encuentran limitadas por el marco constitucional20; es decir, tratándose del

18
Cfr. C. DEL POZO, Control difuso y procedimiento administrativo… cit., p. 87
19
Cfr. Voto singular del vocal Alfredo Bullard, Resolución N° 0259-2001/TDC-INDECOPI, p. 10
20
Ciertamente, en cada caso en concreto, las exigencias de coordinación de estos principios debería ser flexible
a las particularidades de cada rama del Derecho, pero solo en la medida de que no se vacíe el contenido mismo
de los principios constitucionales. Al respecto, véase más en G. BIRDART CAMPOS, Derecho Constitucional,
TEA, Buenos Aires, 1971, p. 32

6
Derecho Administrativo en específico, se puede afirmar que es autónomo, pero que debe
desarrollarse siempre en relación a la labor constitucional y a los fines del estado21. De ser
así, ¿Cómo se deben interpretar los derechos fundamentales y demás disposiciones
constitucionales en sede administrativa? Evidentemente, recurrir al método de
interpretación propio de la Administración sería insuficiente22; por tanto, resulta relevante
hallar los factores de conexión entre el derecho constitucional y el derecho administrativo
para comprender si sería posible que la Administración interprete normas legales, e incluso
llegue a inaplicarlas, considerando su contraposición a disposiciones de naturaleza
constitucional23.

Afirmar que una interpretación eminentemente administrativa de los derechos

fundamentales puede ser nociva para la protección de los mismos en un procedimiento
administrativo, no pretende dejar de lado las técnicas propias del derecho administrativo,
sino dotar dicha rama de un revestimiento constitucional24 que le posibilite superar la actual
crisis del procedimiento administrativo al verse ceñido a la legalidad antes que a la
constitucionalidad.

Se puede afirmar que el Derecho administrativo se relaciona con el iusconstitucionalismo

más que con cualquier otra rama jurídica en tanto sus normas, son corolario de los principios
constitucionales25; es decir, los derechos y deberes contenidos en la Constitución se vinculan
directamente con la Administración Pública26; por ello, la interpretación y construcción del
propio derecho administrativo, ha de hacerse a partir de las condiciones generales que
derivan del texto constitucional27.

21
Cfr. C. DEL POZO, Control difuso y procedimiento administrativo… cit., p. 88
22
Cfr. P. LUCAS VERDÚ, “El Derecho Constitucional como Derecho Administrativo”, En Revista de Derecho
Político, N° 13, 1982, p. 52
23
Cfr. G. DOMENECH, “La inaplicación administrativa de reglamentos ilegales y leyes inconstitucionales”, En
Revista de Administración Pública, N° 155, 2001, p. 59
24
Cfr. P. LUCAS VERDÚ, “El Derecho Constitucional como Derecho Administrativo”… cit., p. 7
25
Cfr. R. DROMI, Derecho administrativo. Tomo I, Gaceta Jurídica, Argentina, 2005, p. 256
26
Tal vínculo ha sido recogido por la normatividad propia del derecho administrativo, así, en virtud del artículo
V inciso 2.1 de la Ley 24777, se reconoce a los derechos fundamentales y a las disposiciones constitucionales
preceptividad inmediata en relación con la actuación de los tribunales administrativos al reconocer como la
primera de las fuentes del derecho administrativo a las disposiciones constitucionales; tal es el grado de
vinculación, que en el artículo 10° del mismo corpus normativo se reconoce que la contravención a las
disposiciones constitucionales, acarrea la nulidad del acto administrativo.
27
Cfr. J. SANTAMARÍA PASTOR, Principios de derecho administrativo, IUSTEL, Madrid, 1990, p. 91

7
Considerar que las autoridades administrativas tienen el deber de interpretar
constitucionalmente las normas, no solo garantiza la plena eficacia de los derechos
fundamentales y los principios constitucionales en sede administrativa, sino que posibilita el
ejercicio de control difuso con mira a cumplir tales objetivos28.

5. CUASI JURISDICCIONALIDAD DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS

En virtud del principio de separación de poderes, se ha señalado que quien legisla,

no ejecuta ni juzga; quien juzga, no ejecuta ni dicta y; quien ejecuta, no dicta ni juzga29; a
tal razonamiento, en virtud del nuevo pronunciamiento del TC en la sentencia N° 04293-
2012-PA/TC, se sumaría que quien concede u otorga, no controla; esto, porque solo «quien
juzga», está facultado para realizar dicha actividad, es decir, los tribunales administrativos
no se encontrarían en capacidad de revestir a sus resoluciones de las garantías que se
encuentran en cualquier otro proceso ordinario.

Es cierto que la facultad de inaplicar normas legales se encuentra consagrada en la sección

relativa a función judicial; pero de sujetarnos a una interpretación restrictiva de tal
disposición ¿No estaríamos afirmando que los derechos fundamentales solo despliegan su
total efectividad en el marco de un proceso judicial o uno de naturaleza constitucional? ¿No
existen los derechos fundamentales, principios y valores constitucionales en sede
administrativa? ¿Tales disposiciones tienen grados de eficacia diferenciados dependiendo de
la sede donde se invoque su protección? Si bien la actividad administrativa destinada a la
resolución de conflictos intersubjetivos no está reconocida explícitamente como una función
jurisdiccional, en la práctica, administra justicia y crea derecho a través de sus
resoluciones30; por ello, se habla de una cuasi jurisdicción administrativa.

28
Al respecto, el artículo 86° del proyecto de Ley de reforma constitucional, consideraba que “la
administración pública sirve con objetividad a la protección intereses generales, garantizando los derechos e
intereses de los administrados y actúa siguiendo los principios de eficacia, objetividad, trasparencia y sujeción
al ordenamiento constitucional y jurídico en general”. En el mismo, el artículo 198°, aunque ubicado en la
sección del poder judicial, estipula que “[e]n todo proceso o procedimiento de existir incompatibilidad entre
una norma constitucional y una norma legal, se prefiere la primera. [Énfasis agregado]. Véase más en
http://www5.congreso.gob.pe/comisiones/2002/debate_constitucional/aportes_
congresistas/Javier-Diez-Canseco.pdf
29
Cfr. A. GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Editorial Porrúa, Buenos Aires, 1974, p.
475
30
Cfr. C. DEL POZO, Control difuso y procedimiento administrativo…cit., p. 137

8
La doctrina ha señalado que el fin de la función jurisdiccional es la protección de derechos
subjetivos, el control de constitucionalidad y la complementación del orden jurídico 31; es
decir, para que exista jurisdicción, deben concurrir cuatro supuestos: (i) la existencia de un
conflicto, (ii) una decisión definitiva, (iii) cosa juzgada y (iv) poder estatal32. De ser así ¿Por
qué se excluye a los tribunales administrativos de la calidad jurisdiccional? Si bien no se
encuentran premunidos de forma idéntica de las características propias de órganos
jurisdiccionales, en ambos escenarios, existe la misma lógica de un orden conformado por
reglas jurídicas, un órgano aplicador y un destinatario de la decisión33; asimismo, la actividad
administrativa se subsume en los supuestos mencionados: existe una contraposición de
intereses entre un particular y la Administración cuando se busca el reconocimiento de
derechos públicos subjetivos, es decir, se crea una relación jurídica entre el entre el Estado
y los particulares, que necesita una resolución del primero para dar fin a dicha
contraposición34.

La consecuencia de todo ello, es que si bien la justicia administrativa no constituye stricto

sensu una jurisdicción, tiene deberes de justicia, tales como la protección y defensa de los
derechos fundamentales y demás disposiciones constitucionales35; deber que se hace patente
en las resoluciones emitidas por sus tribunales administrativos. Cabe incluso afirmar, que tal
respeto se intensifica en tanto el pronunciamiento de derecho se encuentra en su totalidad en
manos del Estado36; si el individuo no cuenta con mecanismos naturales de defensa frente a
la posible arbitrariedad del poder estatal, necesita por lo menos de una medida que garantice
se llevará a cabo su procedimiento atendiendo a la norma fundamente de todo el
ordenamiento jurídico y que, con ello, sus derechos se encuentran a salvo 37. De no aceptar
la posibilidad de inaplicación de una norma inconstitucional a un caso en concreto, se podría

31
Cfr. V. GIMENO, Derecho Procesal Administrativo, Tirant lo Blanch, Madrid, 1993, p. 210
32
Cfr. C. DEL POZO, Control difuso y procedimiento administrativo…cit., p. 135
33
Cfr. J. GONZALES PÉREZ, La ética en la administración pública, Civitas, Madrid, 2000, p. 301
34
Cfr. A. PÉREZ LUÑO, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 1995, p.33
35
Cabe aclarar que si bien la división de funciones especializa los deberes y orientaciones teleológicas de cada
ente estatal, los deberes de protección de la persona son el fin último, esto por disposición del artículo 1° de la
Constitución Política del Perú que reza: “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el
fin supremo de la sociedad y el Estado”
36
Esto considerando que quien tiene la carga de la prueba en un procedimiento administrativo, es la propia
administración. Para profundizar sobre este tema véase, C. GUZMÁN NAPURI, La prueba en el procedimiento
administrativo general, ARA Editores, Lima, 2007, pp. 35-55
37
Lo que se pretende, es asegurar la libertad ciudadana frente al poder.

9
afirmar que en sede administrativa no es exigible el cumplimiento de las garantías que sí
operan en el marco de un proceso ordinario38.

Por otro lado, si el ordenamiento jurídico confiere a la administración competencia para

atender el fondo de un asunto en particular39 ¿Por qué no lo faculta para decidir sobre todas
las cuestiones previas, relevantes y necesarias para resolverlo? ¿Es que acaso está esperando
que la persona, frente a una resolución administrativa inconstitucional, acuda posteriormente
a un proceso judicial para hacer valer sus derechos? Bajo este razonamiento, la protección
de los derechos del ciudadano se afecta gravemente pues solo podría exigir que sus derechos
sean respetados para la administración, recurriendo a otro largo proceso judicial40.

Si bien es cierto que la lógica propia del derecho público exige habilitaciones al poder estatal
para que su actuación sea considerada legítima, consideramos que sería innecesario exigir
una habilitación legal a la administración para hacer respetar las disposiciones
constitucionales; consecuentemente, ejercer control difuso por parte de la Administración
Pública no necesitaría de atribución normativa, pues de exigirse esto, se estaría restando la
eficacia normativa de la Constitución en sede administrativa41.

38
Cfr. C. DEL POZO, Control difuso y procedimiento administrativo…cit., p. 145
39
Cfr. G. DOMENECH PASCUAL, “La inaplicación administrativa de reglamentos ilegales y leyes
inconstitucionales” Revista de administración pública, N 155, mayo-agosto 2001, p. 80
40
Verbi gratia, en el caso Bellevielle Investiments c. La radio difusora 1160; el tribunal de defensa de la
propiedad intelectual y de la competencia de INDECOPI, conoció el caso en el marco de un procedimiento
concursal; en este, la empresa Belle solicitó la insolvencia de la radiodifusora 1160. Mediante resolución N°
0127-200/TDC-INDECOPI, se declara la nulidad de oficio de la resolución N° 3298-1999/CRP-INDECOPI
que declaraba la nulidad de oficio de la insolvencia de la radio difusora 1160. Posteriormente, por el decreto
de urgencia N° 110-2000, que establecía medidas referidas a los procedimientos de insolvencia de empresas
dedicadas a las actividades de telecomunicaciones, se solicita a la comisión de INDECOPI levantar el proceso
seguido a la radio difusora 1160; la comisión procedió a hacerlo debido a que no tuvo más opción que aplicar
la norma, circunscribiéndose al principio de legalidad. Se interpuso un proceso de amparo contra la resolución
del tribunal de defensa de la competencia y propiedad intelectual de INDECOPI considerando la vulneración
al principio de jerarquía normativa, derecho de propiedad, de igualdad ante la ley y al principio de que ninguna
autoridad puede cortar un procedimiento en trámite; tal acción fue declarada improcedente, se apeló y es recién
dos años después, que la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia, resolvió declarar fundada
la acción de amparo por entender que dicho decreto era inconstitucional, con lo que, a su vez, se declaró
inaplicable la resolución de INDECOPI. La resolución de la sala defensora de la competencia y de la propiedad
intelectual de INDECOPI fue dada el 16 de abril del 2001 y la resolución estimatoria de la sala de derecho
constitucional y social de la corte suprema fue emitida el 25 de agosto del 2003; es decir, pasó un promedio de
dos años y medio para que los administrados pudieran hacer efectivos sus derechos.
41
Cfr. J. BAÑO LEÓN, Potestades administrativas y garantías de las empresas en el derecho español de la
competencia, McGraw-Hill, Madrid, 1996, p. 94

10
6. FACULTAD DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PARA OBSERVAR LA
APLICACIÓN DE CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA

Se ha dicho que la aplicación del control difuso por parte de los tribunales y órganos
administrativos al existir confrontación entre una norma legal y una constitucional en el caso
en concreto, permite salvaguardar derechos fundamentales, principios y valores
constitucionales en todo ámbito jurídico; es decir, la regla general, es que la Constitución se
aplica en cualquier sede42.

Considerando que el TC es el supremo intérprete de la Constitución, y que todo

pronunciamiento o resolución proveniente de la Administración Pública es susceptible de
control judicial, le correspondería a este órgano pronunciarse sobre la constitucionalidad de
las normas en todas las esferas del derecho; consecuentemente, debería dictaminar si la
aplicación del control difuso en un caso particular por parte de la administración, es
realmente una interpretación acorde a la Constitución43.

Para cumplir con tal propuesta, podría modificarse la estructura orgánica del Tribunal por
una nueva en la que se incluya una sala especial que dedique su actuación a la revisión de
las resoluciones de inaplicación de normas que se produzcan en sede administrativa.
Evidentemente, esto podría desencadenar una serie de conflictos en torno a la dificultad que
se presenta por la impermeabilidad del sistema para la mutación hacia una mejora y la
problemática en torno a las personas que podrían integrar el Tribunal, así como su capacidad
para llevar a cabo las medidas necesarias para alcanzar tal fin44; sin embargo, una vez
reestructurado, sería una solución viable en la medida de que permitiría encontrar coherencia
sistemática, alcanzar la justicia y lograr una efectiva defensa de los derechos fundamentales
no solo en sede administrativa, sino en todos los ámbitos de actuación estatal.

7. CONCLUSIONES.-

42
Cfr. A. NIETO, “Peculiaridades jurídicas de la norma constitucional”, en Revista de Administración
Pública, N° 102, 1983, p. 409
43
Cfr. R. BUSTAMANTE ALARCÓN, “Control difuso y administración: ¿Es viable que la administración ejerza
el control difuso de la constitucionalidad normativa?”, en Revista jurídica del Perú, N° 41, 2002, p. 58
44
Cfr. C. DEL POZO, Control difuso y procedimiento administrativo…cit., p. 172

11
 Desde que el TC ha dejado sin validez el precedente fijado en el caso Salazar
Yarlenque, mediante la sentencia N° 04293-2012-PA/TC; se ha presentado una
controversia en torno a si debería permitirse o no la aplicación del control difuso en
sede administrativa.
 Uno de los problemas se presenta por el principio de legalidad que rige a la
Administración Pública; en virtud de este, las autoridades administrativas no pueden
ejercer competencias que una Ley no le otorgue de manera específica;
consecuentemente, la Administración se encuentra obligada a aplicar toda disposición
legal vigente aun en aquellos casos en los que esto pueda configurar contradicción o
desconocimiento de la Constitución.
 Considerando que en virtud del principio de Supremacía Constitucional, la
Constitución se encuentra en la cúspide del ordenamiento jurídico y que esta rige en
todo ámbito del Derecho, es que las autoridades administrativas se encuentran sujetos
al cumplimiento de las disposiciones constitucionales.
 Si bien cada rama del Derecho goza de cierta autonomía para auto configurarse, estas
se encuentran limitadas por el marco constitucional; es decir, el Derecho
Administrativo desarrolla sus actividades revestido de un marco de constitucionalidad.
 Considerar que las autoridades administrativas tienen el deber de interpretar
constitucionalmente las normas, no solo garantiza la plena eficacia de los derechos
fundamentales y los principios constitucionales en sede administrativa, sino que
posibilita el ejercicio de control difuso con mira a cumplir tales objetivos.
 Si bien la actividad administrativa destinada a la resolución de conflictos
intersubjetivos no está reconocida explícitamente como una función jurisdiccional, y
por ende, no debería ejercer control difuso; en la práctica, administra justicia y crea
derecho a través de sus resoluciones; por ello, es posible hablar de una cuasi
jurisdicción administrativa.
 Considerando que el TC es el supremo intérprete de la Constitución, y que todo
pronunciamiento o resolución proveniente de la Administración Pública es susceptible
de control judicial, le correspondería a este órgano dictaminar si la aplicación del
control difuso, en un caso particular, por parte de la administración; es realmente una
interpretación acorde a la Constitución. Para tales efectos, se propone la creación de

12
una sala especial que dedique su actuación a la revisión de las resoluciones en las que
se ha realizado control difuso por parte de autoridades administrativas.

13
8. BIBLIOGRAFÍA.-

Fuentes bibliográficas

 BAÑO LEÓN J., Potestades administrativas y garantías de las empresas en el derecho

español de la competencia, McGraw-Hill, Madrid, 1996

 BIRDART CAMPOS G., Derecho Constitucional, TEA, Buenos Aires, 1971

 BUSTAMANTE ALARCÓN R., “Control difuso y administración: ¿Es viable que la

administración ejerza el control difuso de la constitucionalidad normativa?”, en
Revista jurídica del Perú, N° 41, 2002

 DE CABO MARTÍN C., Sobre el concepto de ley, Editorial TROTTA, Madrid, 2000

 DEL POZO C., Control difuso y procedimiento administrativo, Palestra Editores, Lima,
2005

 DOMENECH PASCUAL G., “La inaplicación administrativa de reglamentos ilegales y

leyes inconstitucionales” Revista de administración pública, N 155, mayo-agosto 2001

 DROMI R., Derecho administrativo. Tomo I, Gaceta Jurídica, Argentina, 2005, p. 256

 GARCÍA D., El derecho presupuestario en Perú, Luis Alfredo Ediciones, Lima, 1998, p.
120

 GARCÍA DE ENTERRÍA E., Hacia una nueva justicia administrativa, Civitas, Madrid,
1992, p. 44

 GIMENO V., Derecho Procesal Administrativo, Tirant lo Blanch, Madrid, 1993

 GONZALES PÉREZ J., La ética en la administración pública, Civitas, Madrid, 2000

 GORDILLO A., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Editorial Porrúa, Buenos

Aires, 1974

 LUCAS VERDÚ P., “El Derecho Constitucional como Derecho Administrativo”, En

Revista de Derecho Político, N° 13, 1982

 NIETO A., “Peculiaridades jurídicas de la norma constitucional”, Revista de

Administración Pública, N° 102, 1983

14
 NIETO A., La nueva organización del desgobierno, Ariel, Barcelona, 1998, p. 201

 PÉREZ LUÑO A., Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos,

Madrid, 1995

 SANTAMARÍA PASTOR J., Principios de derecho administrativo, IUSTEL, Madrid, 1990

Fuentes jurisprudenciales

 STC EXP N° 0024-2003-AI/TC, del 10 de Octubre del 2005

 STC EXP N° 03741-2004-PA/TC, del 14 de Noviembre del 2005

 STC EXP N° 04293-2012-PA/TC, del 18 de Marzo del 2014

 STC EXP N° 976-2001-AA/TC, del 13 de Marzo del 2003

 STC EXP. N.° 01680-2005-PA/TC, del 11 de Mayo del 2005

 Voto singular del vocal Alfredo Bullard, Resolución N° 0259-2001/TDC-INDECOPI

Fuentes normativas

 Constitución Política del Perú de 1993

 Ley N° 27444 (Ley del Procedimiento Administrativo General)

15