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Auditoria dos Sistemas SUS e Privados

de Saúde

Brasília-DF.
Elaboração

Evanildo Lustosa Alves


Rogério de Moraes Silva

Produção

Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração


Sumário

APRESENTAÇÃO.................................................................................................................................. 4

ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA..................................................................... 5

INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 7

UNIDADE ÚNICA
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE............................................................................. 9

CAPÍTULO 1
ASPECTOS PRÁTICOS DA AUDITORIA DO SUS.............................................................................. 9

CAPÍTULO 2
ATUAÇÃO DO AUDITOR NO SISTEMA PÚBLICO......................................................................... 23

CAPÍTULO 3
A NECESSIDADE DO TRABALHO INTEGRADO............................................................................ 26

CAPÍTULO 4
TREINAMENTO PARA PREENCHIMENTO DA AUTORIZAÇÃO DE INTERNAÇÃO HOSPITALAR – AIH
SUS.................................................................................................................................... 37

CAPÍTULO 5
MECANISMOS DE AUDITORIA................................................................................................... 45

CAPÍTULO 6
CONCEITOS SOBRE SISTEMAS DE CONTROLE........................................................................... 56

PARA (NÃO) FINALIZAR...................................................................................................................... 61

REFERÊNCIAS................................................................................................................................... 62
Apresentação

Caro aluno

A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se


entendem necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade.
Caracteriza-se pela atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela
interatividade e modernidade de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da
Educação a Distância – EaD.

Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos


conhecimentos a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos
da área e atuar de forma competente e conscienciosa, como convém ao profissional
que busca a formação continuada para vencer os desafios que a evolução científico-
tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.

Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo


a facilitar sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na
profissional. Utilize-a como instrumento para seu sucesso na carreira.

Conselho Editorial

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Organização do Caderno
de Estudos e Pesquisa

Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em


capítulos, de forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos
básicos, com questões para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar
sua leitura mais agradável. Ao final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para
aprofundar os estudos com leituras e pesquisas complementares.

A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de
Estudos e Pesquisa.

Provocação

Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor
conteudista.

Para refletir

Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.

Sugestão de estudo complementar

Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo,


discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.

Praticando

Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer


o processo de aprendizagem do aluno.

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Atenção

Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a


síntese/conclusão do assunto abordado.

Saiba mais

Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões


sobre o assunto abordado.

Sintetizando

Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o


entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.

Exercício de fixação

Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não
há registro de menção).

Avaliação Final

Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso,


que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber
se pode ou não receber a certificação.

Para (não) finalizar

Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem


ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.

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Introdução

A preocupação com os gastos públicos já é uma constante na vida dos seres humanos
desde o momento em que a sociedade resolveu se organizar, buscando uma maior
responsabilidade com o bem público, especialmente quanto aos custos advindos das
organizações de saúde hospitalar.

Essa atividade foi regulamentada em 1968, a partir de uma decisão do Banco Central
do Brasil (BCB), no que diz respeito às questões de saúde advindas das decisões
governamentais. Por isso, a auditoria tem atuado na análise dos aspectos quantitativos
e qualitativos, na avaliação da eficiência do processo decorrente dos atendimentos e
gastos feitos com os sistemas de saúde e na qualidade do atendimento prestado aos
seus usuários, envolvendo elementos da auditoria hospitalar, a saber: paciente, hospital
e operadora de saúde.

No processo de auditoria, são identificados as ausências de dados fundamentais para


o esclarecimento dos procedimentos realizados bem como os registros inconsistentes
lançados de forma indevida.

Grande parte do pagamento de materiais, medicamentos, procedimentos e outros


serviços estão vinculados aos registros da equipe multidisciplinar que atende ao
paciente, em especial a enfermagem.

Devido a dados inconsistentes, ilegíveis e subjetivos, decorrentes das anotações, ocorre


a prática da glosa de itens do faturamento das contas hospitalares e isso tem sido
significativo para o orçamento das unidades hospitalares.

Assim, a auditoria hospitalar, especialmente nos Sistemas SUS e privados de saúde,


consiste em estudar, de modo pormenorizado, as contas, as receitas e a despesas dos
hospitais e clínicas, de modo a viabilizar transparência dos recursos empregados.

Este Caderno de Estudos e Pesquisa, portanto, tem o objetivo de proporcionar


informações acerca da Auditoria dos Sistemas SUS e Privados de Saúde, com o
compromisso de orientar os profissionais da área de Auditoria em Saúde, para que
possam desempenhar suas atividades com eficiência e eficácia.

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Objetivos
»» Identificar os aspectos práticos da auditoria do SUS.

»» Conhecer a atuação do auditor no sistema público.

»» Identificar a necessidade do trabalho integrado entre União, Estados e


Municípios.

»» Conhecer os mecanismos de auditoria.

»» Levantar os conceitos sobre sistemas de controle.

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AUDITORIA DOS
SISTEMAS SUS E UNIDADE ÚNICA
PRIVADOS DE SAÚDE

CAPÍTULO 1
Aspectos práticos da auditoria do SUS

O Sistema Nacional de Auditoria (SNA) tem como missão exercer ações de auditoria no
âmbito do SUS para a melhoria da qualidade da atenção à saúde, por intermédio dos
órgãos que o integram nos três níveis.

Auditoria
O campo da auditoria tem apresentado uma diversidade de conceitos e modalidades,
variando com os autores e instituições. O seu emprego como um dispositivo de controle
está consolidado no campo da economia, geralmente utilizado em sua vertente contábil-
financeira, aferindo valores de maneira a verificar a existência de fraude ou roubo. Pode,
ainda, se vincular aos processos gerenciais, assumindo, além da função de controle,
por meio de análises, avaliações e comprovações, a de reorientação das ações, funções
e/ou serviços (ATTIE, 1984; ZUCCHI, 1992; PINA e TORRES, 2001; PRADA, 2002;
MARQUES e ALMEIDA, 2004).

Barzelay (2002) enfatiza que a auditoria consiste em uma forma de investigação que
tem o intuito de verificar o cumprimento de critérios e ações. Sinaliza que um dos
pressupostos que distingue auditoria tradicional de avaliação de programas é que a
auditoria tradicional tem como principal modelo a máquina burocrática. Reproduz,
de forma fiel, a estrutura burocrática ao privilegiar a adoção de normas e padrões
estabelecidos de forma hierarquizada. O mérito, nesse tipo de auditoria, relaciona-se apenas
ao produto, sem considerar o impacto das transformações ou mudanças provocadas
por determinada ação.

De acordo com Pina e Torres (2001), o mérito em auditoria também se sustenta nos
3 E’s da gestão pública, que têm papel relevante no contexto da nova gestão pública.
Concordando com Reis (1993), Pina e Torres (2001) advertem que é essencial a
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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

adequação desses indicadores aos da realidade da instituição a ser auditada, desde


que sejam respeitadas as expectativas de solução para os problemas. Acrescentam que
a priorização dos indicadores de processos e de resultados amplia a abrangência da
auditoria. Note-se que a Resolução no 781/1995, do Conselho Federal de Contabilidade
(CFC, 1995), estabelece que esses indicadores devem considerar certos critérios, como,
por exemplo: a observância de políticas, planos, procedimentos e leis; a garantia dos
objetivos e metas para operações ou programas; a proteção do ativo; o uso econômico e
eficiente dos recursos; e a fidedignidade e integridade da informação.

IBAÑEZ et al. (2001) enfatizam que tais indicadores possibilitam um melhor


conhecimento das atividades administrativas, dos recursos humanos, dos cargos e
salários, do recrutamento, da seleção, do treinamento e desenvolvimento, e, ainda,
dos sistemas de informação. A limitação a um indicador isolado se deve à pluralidade
de necessidades que envolvem a diversidade do processo de trabalho em saúde, o que
demanda a utilização de uma série de fatores, entre eles, os que agregam sujeitos,
especialidades e procedimentos diversos.

Na visão de Pina e Torres (2001), as modalidades de auditoria podem ser caracterizadas


a partir do órgão auditor, do objetivo, do alcance, da periodicidade e do momento.
Dependendo do órgão auditor, ela pode ser dividida em auditoria interna e externa
(MAUTZ, 1985; ATTIE, 1984; Conselho Federal de Contabilidade – CFC, 1995; PINA e
TORRES, 2001; PERES JÚNIOR, 2004).

A auditoria interna é compreendida como uma atividade de controle administrativo,


com alto grau de independência, que verifica o interior de uma organização, com a qual
o grupo de auditores – geralmente, com formação acadêmica diversa – tem vínculo
direto. O auditor não deve exercer ou elaborar as atividades que audita ou mesmo
ter uma relação de dependência com elas. Essa independência viabiliza o exercício
de suas funções de maneira mais livre, objetiva e sem comprometimentos, devendo
resultar em julgamentos neutros e imparciais. A cautela é fundamental, pois o auditor,
ao estar subordinado às necessidades e desejos da alta administração, pode se tornar
subserviente à política vigente, comprometendo, em algum grau, o princípio da isenção.
Logo, a independência é obtida por meio da posição que ele ocupa e da sua objetividade.

A auditoria interna, como processo de revisão, tem caráter permanente, com o


objetivo de assessorar a administração no desempenho efetivo de suas funções e
responsabilidades e de constituir um controle gerencial. O controle interno se faz por
meio do exame e da verificação quanto à adequação e eficácia a um custo razoável. O
auditor, a partir de suas análises, sugere orientações para elaboração ou reformulações
nos padrões e rotinas (MAUTZ, 1985; ATTIE, 1984; CFC, 1995; PINA e TORRES, 2001;

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AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

PERES JÚNIOR, 2004). A auditoria externa, por sua vez, é realizada por profissionais
liberais, completamente independentes da organização a ser auditada, diminuindo,
dessa forma, a subordinação dos auditores à política vigente na organização, o que
parece proporcionar uma maior isenção. Esse tipo de auditoria tem caráter periódico
(MAUTZ, 1985; ATTIE, 1984; CFC 1995; PINA e TORRES, 2001; PERES JÚNIOR,
2004). Em relação aos objetivos, a auditoria pode ser caracterizada como financeira ou
contábil, verificando se a situação financeira do objeto analisado representa fielmente
sua realidade contábil e se está articulada aos resultados da gestão, assegurando-lhe
idoneidade. Uma outra modalidade de auditoria, no que diz respeito ao objetivo, é a
auditoria de legalidade, que visa analisar o cumprimento das normas estabelecidas no
âmbito do setor público (PINA e TORRES, 2001).

Considerando a sua periodicidade, pode ser contínua, de periodicidade anual, ou


esporádica. Quanto ao momento em que a auditoria ocorre, pode acontecer previamente,
simultaneamente ou a posteriori (auditoria retrospectiva). Geralmente, no setor
público, as auditorias são de caráter contínuo e podem analisar, concomitantemente, a
parte contábil e o cumprimento da legalidade (PINA e TORRES, 2001). Barzelay (2002)
assinala dois casos atípicos de auditoria. O primeiro é a auditoria de informações de
desempenho, responsável pela veracidade das informações de desempenho fornecidas
às instâncias superiores. Justifica a sua importância examinando se as informações
correspondem a um juízo de valor afetado pela filosofia da gestão. Esse tipo de auditoria
se baseia na observação da estrutura e dos procedimentos de determinado órgão e, a
partir dessa observação, faz algumas inferências.

O segundo, a auditoria de revisão da melhor prática de gestão, utiliza métodos de


pesquisa em ciência social para identificar a maneira como certo tipo de função
apresenta um desempenho excepcional e as razões de seu sucesso. O Tribunal de
Contas da União (TCU), órgão fiscalizador que assegura os princípios da eficiência,
impessoalidade, moralidade e publicidade que regem a administração pública, divide a
auditoria em operativa e de conformidade. Associa à auditoria de natureza operacional
a análise sistemática das atividades, programas, projetos dos sistemas governamentais,
órgãos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal e a divide em auditoria de desempenho
operacional e de avaliação de programa.

A auditoria de desempenho operacional procura examinar os aspectos da economicidade,


eficiência e eficácia da ação governamental; a avaliação de programa, por seu turno,
examina os resultados, isto é, a efetividade dos programas e projetos governamentais.
Já a auditoria de conformidade tem o objetivo de verificar a obediência de normas e
regulamentos, buscando evitar fraudes e desvios de recursos (BRASIL, TCU, 2003).

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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

Em relação à execução do trabalho de auditoria, a Resolução no 781/1995 (CFC,


1995) sinaliza como etapas de uma auditoria: planejamento, verificação e avaliação
das informações (observação direta e entrevistas), diagnóstico, comunicação dos
resultados, intervenção e acompanhamento. Essa resolução (CFC, 1995), ao pontuar as
normas para esse trabalho, enfatiza a importância que os requisitos do auditor ocupam
em um processo de auditoria, ressaltando princípios como competência quanto a
conhecimentos técnicos e experiência para exercer a função de forma eficaz, além da
independência e do zelo. No que se refere à independência do auditor, a resolução realça
a necessidade de que o exercício da função ocorra de forma livre e objetiva, viabilizando
pareceres imparciais.

Enfatiza também o respeito à hierarquia e às normas do setor auditado, à não


subordinação aos gestores das áreas auditadas, lembrando sempre o compromisso com
a lealdade ao interesse público. Ressalta, ainda, que a condição primordial para um
auditor é a autonomia, que permite a obtenção de “dados e fatos sem tendenciosidade”
e evita a subserviência administrativa ou política, que poderia comprometer o grau de
isenção e de objetividade. Por fim, acrescenta algumas características obrigatórias ao
auditor, como equilíbrio pessoal, cautela e imparcialidade, responsabilidade e zelo pela
documentação, sigilo e a não utilização das informações para benefício próprio.

Tanto a resolução (CFC, 1995) como Pina e Torres (2001) salientam o extremo valor do
relatório de um processo de auditoria e o definem como um documento que apresenta
o resultado dos trabalhos, devendo ser redigido com objetividade e imparcialidade,
expressando conclusões, recomendações e providências a serem tomadas pela
administração da entidade. Esse relatório deve estar sustentado em evidências
fidedignas, pertinentes e úteis para assegurar orientações relevantes ao auditado. As
evidências podem se classificar em físicas e documentais. A evidência física se obtém
pela comprovação de objetos ou fatos que expressem a realidade, como ativos e passivos
financeiros, equipamentos, estoques, imóveis, instalações, móveis, recursos humanos,
veículos que compõem o objeto auditado. A evidência documental se constitui a partir
de cartas, contratos, memorandos, notas fiscais, recibos, registros, relatórios etc.
Qualquer evidência deve ser documentada por meio de “amostras reais e/ou termo de
inspeção”, assinados pelos auditores e auditados.

A Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde – NOB-SUS 01/1996, de 27 de


agosto de 1996, o Manual de Auditoria de 1996 e a Norma Operacional de Assistência à
Saúde – NOAS 01/2002: estruturação de componentes e regionalização do SNA

A NOB-SUS 01/1996 (BRASIL MS, 1997) buscou dar continuidade à sistematização


acima assinalada, instituindo a estruturação de componentes do SNA nas três esferas
gestoras do SUS.

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AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

Avançou, também, em direção à constituição de um novo modelo de atenção à saúde,


baseado na qualidade e em critérios epidemiológicos, de maneira a priorizar as
necessidades dos usuários e não apenas a quantidade das ações e serviços. O mesmo ocorre
na operacionalização do modelo de gestão do SUS, ao redefinir as responsabilidades da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no SUS, estabelecendo os
respectivos papéis de cada nível e uma nova prática de acompanhamento, controle e
avaliação no SUS. Assim, a prática de controle se daria a partir do SNA e se constituiria
em ações de auditoria analítica e operacional de responsabilidade de cada esfera
gestora do SUS. Para isso, definiu-se a estruturação de órgãos de controle, avaliação e
auditoria nas três instâncias do SUS, com definição de recursos, metodologia adequada
e integração operacional.

A organização e as competências dessas três esferas se fizeram dentro do arcabouço


federativo, que buscou institucionalizar o SUS como uma política nacional, por meio de
uma proposta de articulação administrativa, fiscal, institucional e política, nos âmbitos
federal, estadual e municipal. Esse pacto estava delineado desde a Lei no 8689/1993
(BRASIL MS, 1993), que já preconizava a descentralização do Sistema Nacional de
Auditoria em órgãos de representação do Ministério da Saúde, em cada Estado da
Federação e no Distrito Federal, além daqueles pertencentes ao nível municipal.

O Manual de Auditoria de 1996 (BRASIL MS, 1996), ao regulamentar o cumprimento


das normas e disposições relativas ao SUS, inseriu divisões regionais de auditoria do
Ministério da Saúde, denominadas DIAUD (Divisão de Auditoria), em cada Unidade
Federada, com a responsabilidade do controle, avaliação e auditoria das unidades que
compõem o SUS. Estabeleceu, também, que as atividades de auditoria se dariam em
quatro níveis: 1) Auditoria de Nível Central – atividade desenvolvida pela Coordenação
Geral de Controle, Avaliação e Auditoria e suas coordenações, ou em conjunto com as
regionais, ou em cooperação técnica com estados e municípios; 2) Auditoria de Nível
Regional – desenvolvida pelas divisões regionais, pelos auditores das DIC (Divisão
de Controle e Avaliação dos Serviços Assistenciais) e DIAUD (Divisões de Auditoria)
ou em cooperação técnica com estados e municípios; 3) Auditoria de Nível Estadual
– responsabilidade do Controle e Avaliação da SES ou em cooperação técnica com
estados e municípios; 4) Auditoria de Nível Municipal – responsabilidade do Controle
e Avaliação da SMS ou em cooperação técnica com estados e municípios. Esse manual
foi reeditado em agosto de 1998 (BRASIL MS, 1998).

Para estimular a criação de um controle mais próximo e contextualizado ao local, a NOAS


01/2002 (BRASIL MS, 2002a) condiciona que somente terá habilitação em Gestão
Plena do Sistema Municipal o município que, entre outras responsabilidades, tenha
estruturado o componente municipal. Esse componente assumirá o desenvolvimento

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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

das “atividades de realização do cadastro, contratação, controle, avaliação, auditoria


e pagamento de todos os prestadores dos serviços localizados em seu território e
vinculados ao SUS”.

A auditoria no contexto de criação do SUS

A história da assistência à saúde, no país, revela o lento caminhar de nossa sociedade,


fundada nos ditames da segregação, em direção à igualdade que hoje fundamenta o
Estado de Direito contemporâneo. Nos três primeiros séculos da exploração do Brasil,
não há registro de iniciativa pública para assegurar à população em geral qualquer
proteção social permanente. Apenas no século XIX surgem instituições destinadas a
garantir incipiente cobertura previdenciária e, na esteira, algum direito de assistência
para uns poucos trabalhadores. Ao longo do século XX, outras entidades são instituídas
e são ampliadas as possibilidades de proteção, ainda que sem justiça social. A totalidade
dessas instituições cria as condições de contorno da força de trabalho formalmente
empregada no Brasil ao prover minimamente a assistência às vidas, necessária à
burocracia e ao processo produtivo urbano. Em 1977, no âmbito de mais uma nova
configuração administrativa dos órgãos de proteção social, é criado o Instituto Nacional
de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) que, quanto à sua nomeada
função assistencial, encampa todas as entidades civis da União. O amálgama, no
entanto, não fez dele o instituto adequado à assistência à saúde dos antigos beneficiários,
associados e dependentes daquelas entidades; apesar de a pujança centralizada do
INAMPS permitir a cobertura para a sofisticação de certos procedimentos, se nivelou
por baixo o padrão geral do socorro. Demais, mesmo que, a partir daí, se tenha acrescido
ao conjunto dos assistidos o universo restante dos segurados da previdência oficial,
continuou intocada a questão ideológica essencial da universalidade e da equidade no
acesso – a depender do reconhecimento hegemônico da saúde das pessoas como um
bem público indisponível, de natureza ética –, sem o que os não “selecionados” pelas
corporações se afiguravam como perene exército de excluídos. Para completar, os que
perdiam o emprego, se assim ficavam por algum tempo, voltavam à vala comum da
desproteção, como a ratificar a atávica e inelutável iniquidade.

A auditoria e os fatores de sustentabilidade do SUS

Proteger o SUS: o Sistema Nacional de Auditoria (SNA) – O surgimento de


um sistema capaz de transformar uma história de desigualdade e desperdício em um
DENASUS – A GESTÃO DA AUDITORIA FEDERAL E O SNA, processo civilizatório de
novo grau que não pôde ser tratado como uma novidade graciosa. Era de haver, assim,
um esforço de proteção ao SUS, sensível, antes de tudo, à defesa da sua missão e da sua

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AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

integridade, o que se manifesta já nos princípios organizativos da saúde, definidos na


Constituição Federal, quando se previu a formação de uma instância sistêmica capaz
de monitorizar e verificar o desempenho do SUS. A mesma Lei no 8080/1990, então,
definiu claramente a instituição do Sistema Nacional de Auditoria (SNA) e atribuiu aos
gestores do próprio SUS competências relativas à auditoria. Todavia, o mais importante
é o estabelecimento, de fato, do SNA, o que deve ocorrer para que essa verificação se dê
de modo organicamente adequado ao SUS.

A auditoria federal da saúde: a herança


institucional

Naquele cenário, proximamente anterior ao advento do SUS, o INAMPS – que, de


qualquer forma, se consolidou em sua existência como o maior provedor de recursos
assistenciais do país – obrigatoriamente desenvolveu algumas funções de controle
dos seus desembolsos e dos serviços prestados, entre as quais se destacou a auditoria,
que, mesmo burocraticamente organizada e sem uma força de trabalho devidamente
estruturada, pelo denodo de servidores seus – e a despeito das permissivas maquinações
superintendentes que faziam grassar a corrupção –, coibiu irregularidades e pairou, às
vezes timidamente, vigilante sobre os edifícios dos hospitais. Com todas as deficiências
decorrentes do modelo de assistência à saúde, o maior legado do INAMPS, para o
Executivo Federal, foi esse braço funcional de auditoria, cuja potencialidade era o
conhecimento inerente à função, na área da saúde, talvez inexistente nos demais órgãos
de controle interno ou externo das três esferas de governo. Mas era só.

Quando da extinção do INAMPS, o Ministério da Saúde assume, por lei, e por dever
constitucional, as funções remanescentes daquele Instituto, entre as quais a auditoria
é especificamente preservada. Os ativos funcionais possíveis são transferidos para uma
unidade ministerial, o Departamento de Controle, Avaliação e Auditoria (DCAA), hoje
Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), que assume, por decorrência,
as competências do componente federal do SNA. Com a absorção dos cargos e funções,
um dos requisitos necessários ao desempenho da auditoria é conservado, ainda que
precariamente, porque conjuntural: o conhecimento de fazer.

Verificar a Adequação, a Resolutividade e a Qualidade: o Marco Legal – O


marco regulatório atual do SNA, em especial a Lei no 8.080/1990, define o dever de
cada instância de acompanhar, controlar e avaliar as ações e serviços, e o privativo da
União de “estabelecer o Sistema Nacional de Auditoria e coordenar a avaliação técnica
e financeira do SUS em todo o território nacional, em cooperação técnica com Estados
e Municípios” (Art. 16, Inc. XIX da referida lei). Deve-se ressaltar que o componente

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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

federal do SNA atua como órgão federal e nacional, em conformidade com o artigo 33
da mesma lei:

O Ministério da Saúde acompanhará, por meio de seu sistema de


auditoria, a conformidade à programação aprovada da aplicação dos
recursos repassados a estados e municípios. Constatada a malversação,
desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde
aplicar as medidas previstas em lei.

O preceito constitucional da saúde como um direito de todos remanesce difícil de ser


cumprido em sua totalidade porque há uma lacuna política e cultural na compreensão
do dever estatal da assistência universal e igualitária. As obrigações do Estado brasileiro,
no caso, correspondem ao dever de todos os cidadãos de participar dos esforços do
setor público para que se alcancem a universalidade e a equidade no âmbito do Sistema
Único de Saúde (SUS). Urge, ainda, ser entendida a força dos conceitos e conhecida a
grandeza dos propósitos que erigiram o SUS. A partir do reconhecimento do potencial
desse que deve ser o mais inclusivo e mais completo sistema de saúde do mundo, é
mister implementar um sistema orgânico de auditoria que efetivamente contribua para
a alocação adequada dos recursos no SUS e para a qualidade da atenção oferecida ao
cidadão, de modo a tornar a organização e a atuação dos órgãos desse sistema fatores
de sustentabilidade do SUS, em convergência com os sistemas de controle interno e
externo da União – o que se confirma pelas diversas decisões do Tribunal de Contas da
União (TCU) e representações do Ministério Público Federal (MPF), a recomendar ao
Ministério da Saúde o efetivo funcionamento do SNA.

O esforço de incluir a maioria da população brasileira no sistema de tutela da saúde, por


si, já se apresenta como um desafio de política pública sem paralelo na história do país. A
tarefa torna-se ainda mais difícil por conta da tolerância à corrupção e à discriminação,
herança mais que colonial, subjacente à cultura patrimonialista e segregacionista
do Brasil. A partir de tão rés patamar, como, então, ensinar o valor da vida àqueles
que se acostumaram a extrair riqueza para si do infortúnio dos semelhantes? Ou,
ainda, aos que, expropriados, entendem inevitável seu destino? Como garantir que os
indefesos sejam assistidos? Para isso, como sói ser entendido em outras partes mais
justas do mundo, há de se coibir a impunidade nos crimes contra a saúde e a vida.
Para que se alcance a justiça é preciso que se elimine a tranquilidade dos impunidos.
Todavia, é igualmente necessário instruir os agentes executores da atenção à saúde
sobre a maneira mais eficaz de atuar: é preciso garantir que as pessoas necessitadas
de cuidados recebam a devida e suficiente atenção. A lei reflete, no caso da saúde, a
consciência dos seus formuladores quanto à necessidade de se examinar cada caso de
desatenção, cada desvio do escasso recurso para a assistência à saúde. É a Auditoria

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AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

da Saúde a instância administrativa última a informar tecnicamente às autoridades


competentes e municiá-las com as informações sobre os delitos contra o SUS. Por meio
da verificação das atividades finalísticas de assistência e de provimento de recursos,
é o SNA que deve proteger a expansão estrutural organizada, o desenvolvimento da
capacidade operacional e o controle sistemático para dotar o Sistema Único de Saúde
das condições de assegurar a melhor assistência para todos.

Departamento nacional de auditoria do SUS

A Portaria MS no 1.147, de 11/10/2000, a partir daquela necessária clivagem de atividades,


então formalizada pelo último decreto de estrutura regimental do Ministério da Saúde,
fez renascer o Comitê Técnico-normativo de Controle e Avaliação e de Auditoria (CTCA),
já previsto na Portaria MS 1.069/1999, para amalgamar as ações específicas em uma
forma de atuação potencialmente coerente, articulada e responsável, com a presença do
representante do Controle Interno do Poder Executivo da União.

A Portaria Conjunta no 1.112 foi editada em 29/9/2000, quando, por seu turno, o
Ministério Público Federal se fez parceiro do Ministério da Saúde – com a instituição
do Grupo de Acompanhamento e Responsabilização (GAR) – para, na atenção à
saúde, tornar mais eficaz a defesa dos interesses sociais e dos interesses individuais
indisponíveis e para garantir o respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância
pública aos direitos assegurados pela Constituição Federal.

A Portaria DENASUS no 2, de 10/10/2000, promoveu, no plano interno ao órgão federal


de auditoria do SUS, a atuação programática do Departamento ao disciplinar realização
de auditorias especializadas. Desse direcionamento, ainda em 2000, surgiram os
Comitês Coordenadores de Auditoria (CCA) – em outubro, o de Oncologia e, em
novembro, o de Psiquiatria. Esse último, pela qualidade do trabalho, forneceu as provas
para que o modelo lógico dos CCAs fosse reconhecido como experiência inovadora em
Gestão Pública e, assim, fosse distinguido com o Prêmio Hélio Beltrão, conferido pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em maio de 2001, entre projetos
destacados por sua criatividade, alcance e tecnologia utilizadas. Mais importante,
em face da situação calamitosa encontrada na assistência da especialidade no país, o
relatório do CCAPsiquiatria forneceu as bases diagnósticas para as mudanças na política
de atenção à saúde mental. Em paralelo, a Nota Técnica no 45 (referente ao relatório da
auditoria realizada no maior hospital psiquiátrico do país, a Casa de Saúde Dr. Eiras,
em Paracambi, na região metropolitana do Rio de Janeiro) determinou a edição da
Portaria MS no 1.218, de 1/11/2000 – que alterou a condição de gestão do município.
O Resumo Executivo do citado relatório, por sua vez, provocou a atuação conjunta dos
gestores do Ministério, da Secretaria Estadual de Saúde e da Secretaria Municipal de

17
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

Saúde da Cidade do Rio de Janeiro para intervir no sentido de dar dignidade às ações
de saúde na prestação da assistência aos enfermos.

Assumia, assim, o DENASUS, na sua esfera de atuação, o papel de balizador


do comportamento ético no âmbito do SUS. Faltava, no entanto, aprofundar a
sistematização do que passou a ser responsabilidade distinta do componente federal do
SNA e adequar organicamente os componentes de todas as esferas ao SUS.

A Portaria MS no 401, de 29/3/2001, na direção do acima referido, disciplina o fluxo de


apuração de denúncias relacionadas ao funcionamento do SUS, ao tempo que a Portaria
MS no 402, também de 29/3/2001, organiza a força de trabalho do DENASUS. Em vista
dessa última portaria, e em função das iniciativas de se estruturar essa força de trabalho,
consegue o Ministério da Saúde, por meio do Decreto no 3.863, de 9/7/2001, remanejar
para o quadro de pessoal do Ministério da Saúde 451 (quatrocentas e cinquenta e uma)
Funções Comissionadas Técnicas (FCT), designadas para os servidores com lotação
no Departamento para o exercício de atividades de auditoria. O esforço interno, e
externo, para implantar essas medidas é um capítulo à parte, a ser escrito no sentido de
reconhecer as verdadeiras contribuições ao desenvolvimento do SNA.

A Portaria MS no 2.209, de 4/12/2002, institui formalmente e regula o funcionamento


do Sistema de Auditoria (SISAUD), que foi concebido e implementado pelos servidores
do Departamento, sem qualquer contratação externa. O SISAUD, que talvez seja a
maior contribuição ao desenvolvimento operacional da auditoria pública de saúde, tem
por objetivo geral a sistematização do acompanhamento, do controle e da produção
das informações decorrentes das atividades de auditoria do componente federal do
SNA, em todo o território nacional, e dos componentes estaduais e municipais que
se habilitarem ao uso do Sistema, por meio do gerenciamento da informação para
produção de respostas inovadoras a situações críticas em auditoria da saúde. Para tanto,
foi desenvolvido com a capacidade de gerar informações baseadas no conhecimento,
para a tomada de decisão sobre processos de auditoria em trâmite no SNA, bem como
de propiciar a otimização dos fluxos e a eficiência administrativa na gestão do SNA
e de subsidiar a prestação de informações aos órgãos da Administração e ao público
em geral. De fato, o SISAUD é o divisor de dois momentos do DENASUS, que sai da
improvisação e da aproximação para a previsibilidade e a precisão, da contingência
para a eficácia.

A partir dos esforços acima relatados, foram criados, ainda, os CCAs de Perinatologia,
de Órtese, Prótese e Matérias Especiais (OPM), de Terapia Renal Substitutiva (TRS),
de Conformidade de Estruturas, Organização e Gestão da Saúde e de Hemoterapia.
Foram estabelecidas as condições de designação, regulamentação e avaliação,

18
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

relativas às atividades de auditoria, FCTs e aos demais cargos e funções no âmbito do


DENASUS, considerando a construção de um modelo de gestão pautado na Supervisão
e Monitorização para a identificação das oportunidades de aprimoramento. O núcleo
técnico da gestão foi organizado a partir de supervisores com amplo conhecimento do
SUS e reconhecida experiência em auditoria, designados para acompanhar as atividades
nas Macrorregiões em que se divide o escopo da Coordenação-Geral de Auditoria
do Departamento. A função Supervisão ganhou capilaridade com a designação de
supervisores também para os Serviços e Divisões do DENASUS localizados nos Estados,
além dos supervisores de equipes.

O avanço para a qualidade seguiu com a criação de Câmaras Técnicas de Revisão e


Avaliação, fortalecendo, assim, a precisão diagnóstica das auditorias. A construção do
sistema de supervisão e monitoramento exigia maior dedicação dos médicos auditores,
tendo sido ampliada a carga horária dos profissionais até então não contemplados.
Ainda no esforço de melhorar a qualidade dos trabalhos e de seus resultados, foram
adotados métodos de avaliação e de perícias, introduzindo a prática da pesquisa e
do estudo dos temas auditados, antecedendo o planejamento das auditorias. Fez-se
constar na metodologia os ritos periciais, como a Garantia do Contraditório, a criação
de documentos formais de comunicação, como o Comunicado de Auditoria e o Sumário
Executivo, além das instruções relativas aos cuidados com as provas documentais e
encaminhamentos por meios suficientemente seguros, com o eventual transporte de
documentos “em mão”. Ao se adotar a nova metodologia, utilizou-se o sistema lógico
de gerenciamento desenvolvido pelo DENAUS – o SISAUD –, em que são registradas
todas as atividades e seus resultados, permitindo a elaboração de relatórios gerenciais
de produção e de custos, além de indicadores de qualidade das auditorias e da gestão
do DENASUS.

Simultaneamente, nessa fase, houve o incremento da melhoria das condições de trabalho,


mediante aquisição de novos equipamentos e acesso às informações de governo e do
SUS, essenciais para a realização de auditorias em níveis de conteúdo mais consistentes.
Da mesma forma que os processos de trabalho, também o apoio logístico para as ações
foi monitorizado e se garantiram a comunicação e o desenvolvimento de ações on line
entre todos os serviços e divisões – localizados nos núcleos do Ministério nos Estados
– e no nível central do DENASUS. Um desafio enfrentado foi a necessidade de certificar
os auditores mediante cursos e treinamentos com um foco mais técnico e pericial,
para o aprendizado de técnicas de avaliação e verificação, substituindo o conteúdo de
treinamentos voltados para as portarias internas da Secretaria de Assistência à Saúde
e para os sistemas de informação hospitalar e ambulatorial. Houve necessidade de se
construir um saber – o de auditar o SUS em toda sua complexidade – para então fazer
e ensinar a fazer.

19
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

O mesmo enfrentamento ocorreu com o material instrucional. Foi elaborado um roteiro


para auditoria da Gestão do SUS – um Chek List –, assim como outros roteiros, a partir
de e em conformidade com auditorias especiais realizadas. Um bom exemplo foram
os roteiros de auditoria em Psiquiatria e em Hemodiálise, elaborados respectivamente
pelos Comitês de Psiquiatria e de Terapia Renal Substitutiva. Ainda no campo do
material instrucional, se avançou no sentido de trabalhar de forma conjunta com outros
setores do SUS, como o trabalho realizado com a ANVISA, cuja experiência permitiu ao
DENASUS definir com clareza seu foco de atuação na auditoria de serviços.

A título de registro da determinação de se prosseguir na formação de um sistema


que, de fato, responda ao preceito constitucional da competência do Poder Público de
regulamentar, fiscalizar e controlar as ações e os serviços de saúde, a seguir são elencadas
demais iniciativas de reestruturação, reordenamento e reorganização do DENASUS e
do SNA, entendidas como mais relevantes, algumas efetivamente em desenvolvimento,
com fases já implementadas, e outras dependentes de decisão superior para sua
efetivação. Entre aquelas que dependem do entendimento de decisores, destacam-se:
o Conselho de Auditores do SNA, instituído pela Portaria MS no 2.266, de 12/12/2001,
considerando a necessidade de aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão do sistema
e visando, entre outras coisas, pactuar da programação anual das ações de auditoria de
saúde e exercer o papel de instância de recurso das ações praticadas por profissionais do
SNA no exercício das suas funções; o Programa de Fortalecimento do Sistema Nacional
de Auditoria – PRO-SNA –, a ser instituído por portaria ministerial, no âmbito no
Sistema Único de Saúde, com a finalidade de modernizar e fortalecer a capacidade
gerencial e operacional dos órgãos de auditoria de saúde, especialmente dos estados;
num primeiro ciclo, a Câmara Técnica de Auditoria do SNA, órgão colegiado tripartite,
instituída com a finalidade de integrar, uniformizar e harmonizar o funcionamento do
Sistema; a proposta de nova Estrutura Organizacional, com a consequente renovação
de processos e funções para o DENASUS. É um reflexo da atenção aos desafios, aos
riscos e às oportunidades existentes nos ambientes interno e externo em que atua,
visando manter-se atualizado quanto às novas abordagens de gestão, bem como quanto
a métodos e técnicas inovadoras pertinentes ao seu campo de atuação. A proposta será
apresentada à consulta interna para que o conhecimento acumulado seja expresso pelos
servidores na qualidade de sujeitos das ações organizativas, na perspectiva de se alcançar
a forma ótima de tornar o Departamento mais dinâmico e flexível no enfrentamento
dos desafios que se apresentam; a Proposta de Decreto de regulamentação do SNA,
encaminhada à Presidência da República e devolvida sem qualquer observação de
mérito, que tem a pretensão de reorganizar e reorientar o Sistema, em substituição ao
Decreto no 1.651, de 28/9/1995.

20
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

Descrevemos, a seguir, entre as que restaram encaminhadas de forma efetiva, algumas


poucas iniciativas que se encontram em estágios de implementação a depender tão
somente de soluções de continuidade.

Foi elaborada uma Agenda Nacional da Auditoria do SUS, constando a programação


das auditorias dos três componentes do SNA, ampliando a capacidade de fiscalização e
aumentando a visibilidade do funcionamento do SUS.

Em 2001, foi realizado o Primeiro Encontro do Sistema Nacional de Auditoria, quando


foram identificados os pontos críticos de cada componente estadual e elaborada
uma Agenda Conjunta contemplando ações de auditoria e de cooperação técnica
para formação dos auditores das SES. O passo seguinte seria um Segundo Encontro,
incluindo os auditores dos Municípios em Gestão Plena do Sistema.

O Projeto de Gerenciamento do Desempenho do DENASUS, cujo primeiro ciclo foi


iniciado no ano de 2002, merece especial referência. Aí, houve a preocupação dobrada
de a iniciativa ser guiada pelo conjunto de valores éticos que imprimem a condução
do Departamento ao encontro de sua razão de ser, quando se busca, antes de tudo,
o reconhecimento do esforço individual, assegurando aos servidores a condição de
sujeitos da ação em defesa do interesse público na área da saúde. Por ser um órgão de
auditoria, voltado para a verificação do desempenho de outros agentes, pretende-se
chegar a um instrumento de avaliação que reflita a complexidade da função. O valor
maior do gerenciamento do desempenho está na possibilidade de aprendizagem e
geração de conhecimento para o servidor e para a unidade. Assim, nesse esforço de
gestão, se busca identificar se o caso é de reorientar a atuação do servidor ou de corrigir
o próprio processo de trabalho.

Desse modo, o projeto não nasceu pronto e acabado, mas a exigir um desenvolvimento
contínuo a partir da utilização concreta dos seus instrumentos nas atividades do
DENASUS. Ademais, o amadurecimento decorrente da sua aplicação sistemática pode
se revelar, por exemplo, indutor de novas habilidades, compondo o círculo virtuoso do
autodesenvolvimento. Por justiça, então, especialmente para com os servidores que até
hoje não tiveram seus méritos reconhecidos, eventualmente por conta da inexistência
de um sistema de avaliação, o qual é percebido mais e mais como meio de identificar
as oportunidades de melhoria e cada vez menos como ilegítimo fator de pressão
hierárquica. E, finalmente, foi elaborado o Projeto “Modelo de Gestão do Sistema
Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde” que, após extenso processo público
de seleção internacional em que foi vencedor o Consórcio Fundação CESGRANRIO/
CHC/Faura Casas Audictors Consulters, teve celebrado seu contrato em 27/12/2002. O
fato relevante de ter sido considerada a auditoria a questão central a ser encaminhada no

21
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

escopo dos financiamentos das organizações multilaterais revela o compartilhamento


de valores daqueles organismos com o Ministério da Saúde em relação ao “dever de o
Poder Executivo assegurar a Saúde para todos, fortemente fundamentado na verificação
das condições de assistência à população, embora também dos processos de alocação
de recursos públicos para esse fim, na forma regulamentar”.

22
CAPÍTULO 2
Atuação do auditor no sistema público

A ação da Auditoria Interna alcança exercícios encerrados, independentemente do


parecer prévio e de julgamentos oriundos do Tribunal de Contas do Estado, podendo
retroagir ao passado (normalmente cinco anos), e visa única e exclusivamente a
avaliar a correta aplicação da legislação então vigente e o cumprimento dos princípios
constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

O auditor interno é o profissional do controle interno que ocupa o ápice da pirâmide


do controle, sendo responsável pela verificação do cumprimento dos princípios
constitucionais previstos no artigo 37 da Carta Magna, anteriormente citados.

Para a referida fiscalização, deverá o auditor interno conhecer a estrutura jurídica que
dá sustentação aos atos praticados. Assim, para o bom desempenho de sua missão,
o auditor interno deverá ter os conhecimentos jurídicos mínimos necessários para
uma correta interpretação dos atos e fatos contábeis do ente ao qual pertencer. Por
ser a Administração pública uma atividade regrada, as normas jurídicas fazem parte
do dia a dia do auditor. Dessa forma, é necessário que esse profissional tenha um
bom entendimento do Direito em todas as suas divisões e subdivisões, suas “fontes” e
“métodos de interpretação das normas legais”.

Direito, segundo Cassone (1997, p. 27-28), é um conjunto de princípios e normas que


regula, coercitivamente, a vida social. A primeira grande divisão do Direito está entre
o público e o privado. O público regula a atividade do Estado em si mesmo, em suas
relações com os particulares e em suas relações com outros Estados Estrangeiros. O
Direito privado, por sua vez, regula as relações dos particulares entre si. O Direito
Tributário é parte do Direito Financeiro. Este último é o conjunto de princípios e
normas que regem a arrecadação, a gestão patrimonial e os dispêndios efetuados pelo
Estado no desempenho de sua função (CASSONE, 1997, p. 29). As fontes primárias
estão previstas na Constituição Federal, em seu artigo 59, conforme se segue:

»» Constituição Federal (Lei das Leis);

»» Emendas à Constituição (art. 59, I);

»» Leis Complementares (art. 59, II);

»» Leis Ordinárias (art. 59, III);

23
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

»» Leis Delegadas (art. 59, IV);

»» Medidas Provisórias (art. 59, V);

»» Decretos Legislativos (art. 59, VI);

»» Resoluções (art. 59, VII).

As fontes secundárias ou complementares, ou derivadas, são constituídas pelas regras


que, embora não elaboradas pelo órgão constitucional competente, como tais são
admitidas ou aceitas. São fontes que fixam o significado das outras fontes. Tais fontes
adquirem eficácia por dependência de outras. São exemplos os Atos Administrativos
Normativos (decreto, portaria, circular, aviso, ordem de serviço e instrução), a
Jurisprudência Administrativa, os Costumes Administrativos e os Convênios Internos
(MORAES, 1997, p. 13). Para o fiel cumprimento da vontade do legislador, deve o auditor
interno conhecer a ciência que trata da interpretação das normas jurídicas, as etapas
essenciais e os diversos métodos de interpretação das normas legais. Na sequência,
apresenta-se uma síntese do tema.

Das técnicas de auditoria


As técnicas de auditoria que devem ser observadas pelos auditores internos se
constituem de um conjunto de procedimentos a serem adotados no desenvolvimento
dos trabalhos de auditoria que, além de exames de relatórios e registros auxiliares,
entrevistas e observação acurada das atividades, incluem:

a. Exames Físicos – consistem na verificação in loco, permitindo ao


auditor formar opinião quanto à existência física do objeto ou item a ser
examinado, sua autenticidade, quantidade e qualidade;

b. Circularizações/Confirmações Formais – são técnicas utilizadas na


obtenção de declaração formal e independente, de pessoas não ligadas
ao órgão ou entidade auditada, seja por interesses comerciais, afetivos ou
outros fatos ligados às suas operações;

c. Exame da Documentação Original – trata-se de procedimento voltado


para a comprovação das transações que, por exigências legais, comerciais
ou de controle são evidenciadas por seus documentos comprobatórios;

d. Conferência de Somas e Cálculos – utilizada em virtude da quase


totalidade das operações do órgão ou entidade auditada envolver valores,
quantidades, números ou outros fatores;

24
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

e. Exame dos Lançamentos Contábeis – é o procedimento usado pela


auditoria para constatação da veracidade das informações contábeis
e fiscais, entre outras, além de possibilitar levantamentos específicos
nas análises, composição de saldos, conciliações e outras que afetam as
demonstrações contábeis;

f. Amostragem – é o processo pelo qual se obtém informação sobre um todo


(universo), examinando-se apenas uma parte dele (amostra);

g. Controle da Legalidade – visa a confrontar os atos praticados com a


legislação em vigor para aferir se possuem o devido amparo legal.

Além das técnicas elencadas, outras poderão ser utilizadas suplementarmente de acordo
com a conveniência, com vistas a bem desenvolver os trabalhos de auditoria. Segundo
Cruz (1997, p. 158), para sua autossustentação, a auditoria interna deve se preocupar
em atender aos preceitos para obter uma estrutura organizacional adequada e recursos
humanos especializados. É necessária uma pesquisa para se determinar quantos, dos
atuais auditores internos, exercem, de fato, a atividade, possuem formação adequada
e quais as estruturas de que desfrutam para realizar suas tarefas. A precariedade e a
improvisação são passaportes seguros para o desastre.

Das normas de auditoria


Ao auditor incumbe, ainda, a observância das Normas de Auditoria Geralmente Aceitas.
Essas normas destinam-se a controlar a qualidade do exame e do relatório de auditoria, bem
como disciplinar aspectos de natureza pessoal do auditor. Segundo Krieck (2001, p. 10), os
auditores contam com duas classes de normas para orientar o seu trabalho e conduta:

a. Normas Internacionais – são emitidas para definir as linhas básicas da


atividade e se constituem nas normas de auditoria geralmente aceitas;

b. Normas Nacionais – regem práticas a serem seguidas na auditoria no


âmbito de cada país.

As normas de “auditoria geralmente aceitas” dividem-se em:

a. Normas Relativas à Pessoa do Auditor;

b. Normas Relativas à Execução do Trabalho;

c. Normas Relativas à Opinião do Auditor;

d. Normas Relativas ao Relatório de Auditoria.

25
CAPÍTULO 3
A necessidade do trabalho integrado

Instrumentos de gestão
Verificar o cumprimento das responsabilidades e da existência dos instrumentos de
Gestão, conforme preceitua a NOAS/SUS 01/2002.

Os requisitos legais para transferência de recursos da União a Estados e Municípios,


definidos na Lei Federal no 8.142/1990, art. 4o, visam garantir o cumprimento das
diretrizes de controle social e de transparência da gestão pública, sendo pré-requisitos
para habilitação nas condições de gestão estabelecidas pelas Normas Operacionais do
Ministério da Saúde. São eles:

Fundo de saúde
Os Fundos de Saúde, instituídos no âmbito de cada esfera, são considerados fundos
especiais conforme definição da Lei no 4.320/1964. A Lei Orgânica da Saúde (LEI
No 8.080/1990), em seu artigo 33, define que os recursos financeiros do SUS serão
depositados em conta específica e movimentados sob a fiscalização dos Conselhos de
Saúde.

Dessa forma, entendemos que o Fundo de Saúde é onde devem ser depositados
os recursos financeiros que darão cobertura às ações e serviços de saúde a serem
implementados pelos municípios e estados, incluindo os recursos para cobertura
assistencial ambulatorial, hospitalar e demais ações de saúde, bem como investimentos
na rede de serviços (LEI FEDERAL No 8.142/1990, art. 4o, Inciso I, art. 2o, Inciso IV e
Parágrafo Único).

A finalidade dos Fundos de Saúde é facilitar a administração dos recursos e também a


sua fiscalização por parte das instâncias de controle, garantindo maior transparência
na aplicação dos recursos financeiros do SUS (Anexo VIII – Roteiro Fundo Municipal).

Deverão ser observados e analisados os aspectos normativos, orçamentários e


financeiros, bem como a utilização dos recursos na atenção básica em consonância
com as normas legais (LEI No 4.320/1964, LEI No 8.142/1990, LEI No 8.080/1990,
DECRETO No 1234/1994, EC no 29/2000).

26
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

A contrapartida é a cota-participação de recursos dos Municípios, Estados e Distrito


Federal destinada à área da saúde, que deverá ser inserida nos seus respectivos
orçamentos como determina a Lei no 8.142/90, art.4o, inciso V, o que pode ser verificado
por meio das informações disponibilizadas no Sistema de Informação sobre Orçamentos
Públicos em Saúde – SIOPS , o qual permite comprovar o percentual de recursos do
tesouro municipal aplicados nessa área, possibilitando, ao mesmo tempo, a verificação
do cumprimento da Emenda Constitucional no 29/2000.

A contrapartida e a vinculação previstas na EC/29/2000 devem ser depositadas no


Fundo de Saúde, a fim de que o balanço anual possa refletir toda a aplicação em saúde,
conforme estabelece a PT/GM/MS no 3.925/1998 e a referida emenda constitucional.

Verificar nos extratos bancários o efetivo depósito da contrapartida do município


referente ao recurso destinado às ações da atenção básica.

Características:

1. Conforme dispõe a PT/GM -MS no 59, de 16.1.1998, art. 1o,” o Banco do


Brasil S/A será a única instituição financeira para efetivação dos repasses
dos recursos relativos às parcelas do PAB”.

2. O repasse é efetivado por intermédio do Banco do Brasil, na mesma


agência onde o Município recebe os recursos do Fundo de Participação
dos Municípios – FPM, que também são recursos transferidos pela União.

3. Em caso de inexistência de agências do Banco do Brasil no próprio


município, a prefeitura municipal poderá transferir os recursos da agência
do Banco do Brasil onde são depositados para outra instituição financeira
existente em seu próprio território. Se inexistente, esse processo pode se
dar em outro território.

4. O Banco do Brasil enviará o aviso de crédito das transferências fundo


a fundo ao Secretário de Saúde, Fundo de Saúde, Conselho de Saúde e
Poder Legislativo dos respectivos níveis de governo (PT/GM/MS no 059,
de 16.1.1998 e PT/GM/MS no 2.939/1998).

5. Em razão da PT/GM/MS no 1.749 de 2/10/2002, foram firmados


Convênios com Instituições Financeiras, além do Banco do Brasil, para
pagamento a prestadores de serviços credenciados ou contratados junto
ao SUS: Caixa Econômica Federal, AMB ANRO Banco Real S/A, Banco
Santander Meridional S/A, Banco do Estado de São Paulo S/A-BANESPA
e Banco do Estado do Pará S/A- BANPARÁ.

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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

Os municípios habilitados na Gestão Plena da Atenção Básica/Ampliada recebem os


recursos do PAB ou PAB-A em conta específica denominada:

“FMS – nome do município – PAB”.

Os municípios têm autonomia para transferir os recursos financeiros recebidos nas


contas bancárias específicas e realizar suas movimentações em outra conta do Fundo
Municipal de Saúde, também específicas.

Os recursos financeiros de parte variável do PAB serão creditados na mesma conta dos
recursos da parte fixa.

Conselho municipal de saúde


Os Conselhos de Saúde são instâncias colegiadas, com poder deliberativo e permanente
do SUS, em cada esfera de governo, e consubstanciam a participação da sociedade
organizada na administração da saúde, atuando na elaboração das diretrizes gerais
da política de saúde, controle da execução e utilização dos recursos públicos na área
(LEI No 8.142/1990, art.2o, inciso V, RESOLUÇÃO No 333, de 4/11/2003, do Conselho
Nacional de Saúde).

Na aplicação do roteiro, verificar a existência da paridade, os aspectos da atuação,


principalmente nas deliberações e resoluções referentes à atenção básica (Anexo VII –
Roteiro do Conselho Municipal de Saúde).

Plano municipal de saúde


O Plano Municipal de Saúde explicita o diagnóstico da situação social e sanitária, os
objetivos, as metas e prioridades da ação do município em saúde, compatibilizando as
metas, a programação pactuada e integrada e os resultados físicos e financeiros (Anexo
V – Roteiro do Plano Municipal).

Na aplicação do roteiro, verificar se a existência do plano está de acordo com a legislação,


se a implementação das ações ocorre de forma permanente e se a política de saúde
implementada no município contempla ações da atenção básica.

Relatório de gestão
O Relatório de Gestão constitui-se na prestação de contas dos recursos recebidos
do Ministério da Saúde, comprovando a aplicação dos recursos transferidos fundo a
28
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

fundo aos estados e municípios, a demonstração dos resultados alcançados quanto à


execução do Plano de Saúde e documentos adicionais avaliados pelos órgãos colegiados
de deliberação própria do SUS (LEI No 8.142/1990, art.4o, e DECRETO No 1.651/1995,
artigos 3o e 6o).

O Relatório de Gestão deverá ser elaborado anualmente, ser aprovado pelo Conselho de
Saúde e encaminhado ao Tribunal de Contas do Estado.

Os municípios deverão elaborar relatórios detalhados, trimestralmente, contendo


dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias concluídas
ou iniciadas no período, bem como sobre a oferta e produção de serviços na rede
assistencial própria, contratada ou conveniada, e apresentá-los ao Conselho de Saúde
correspondente e em audiência pública, nas Câmaras de Vereadores e nas Assembleias
Legislativas respectivas, para análise e ampla divulgação (LEI No 8.689/1993, art. 12, e
DECRETO No 1651/1995, art. 6o, Alínea b, Parágrafos 1o, 2o e 3o).

Analisar o roteiro observando os tópicos mínimos exigidos pela legislação e se apresenta


informação financeira quanto aos gastos com as ações da Atenção Básica (Anexo VI).

Adesão ao pacto de indicadores da atenção


básica
Verificar a existência do documento de Adesão ao Pacto de Indicadores da Atenção
Básica (Termo de Compromisso do Pacto de Indicadores de Atenção Básica do ano em
curso, assinado pelos gestores municipal e estadual de saúde).

Controle e avaliação
Verificar se o município apresenta condições técnicas e administrativas para desempenho
das atividades de Controle e Avaliação, por meio da definição de estrutura física e
administrativa, recursos humanos, equipamentos e mecanismos de comunicação:

»» Para municípios habilitados na NOAS/01/2002

Apresentação, pelo gestor municipal do Plano de Controle e Avaliação,


conforme as atribuições pactuadas pelas três esferas de governo, contendo
os objetivos e as ações a serem desenvolvidas, em seu território, a
identificação da estrutura de controle e avaliação, que pode ser municipal,
microrregional ou regional responsável pelas atividades.

29
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

»» Para municípios habilitados na NOB/1996:

Verificação in loco da estrutura do controle e avaliação e as atividades


desenvolvidas.

Ações de vigilância sanitária


Verificar se o município tem estrutura para o desenvolvimento das ações de vigilância
sanitária, conforme normatização da ANVISA.

Ações de epidemiologia
Verificar se o município tem condições para o desenvolvimento das ações de vigilância
epidemiológica.

Verificar se o município efetua as notificações das doenças conforme estabelece a


legislação vigente e se executa as demais ações de epidemiologia.

Por ocasião da habilitação em qualquer condição de gestão, estados e municípios


devem comprovar, formalmente, o cumprimento desses requisitos. O papel da
auditoria é verificar se houve alteração nos atos legais que criaram esses instrumentos,
verificar a estrutura administrativa para sua operacionalização, o funcionamento e o
desenvolvimento das ações de saúde.

Fontes: NOB 01/1996 – PT/MS/GM no 2203 de 6/11/1996 e NOAS – SUS 01/02 – PT/
MS/GM no 373, de 27.2.2002, e regulamentação complementar.

A prática de auditoria, ao longo desses quinze anos de implantação do Sistema Único


de Saúde (SUS), vem suscitando frequentes questionamentos e dúvidas sobre a correta
indicação da aplicação de glosas e procedimentos adequados para sua execução.
Essas orientações foram elaboradas com o objetivo primordial de servir de apoio aos
técnicos do Sistema Nacional de Auditoria (SNA) na padronização do processo de
aplicação de glosa, representando um instrumento formal de cooperação técnica para
os componentes do SNA nos três níveis de governo.

Essa publicação está organizada em doze itens, contando com a introdução, e se inicia
com conceitos necessários ao entendimento do que seja uma glosa. Além disso, contém
a fundamentação legal, que aborda a legitimidade do ato da glosa aplicada nos sistemas
hospitalar e ambulatorial, nos programas componentes do Piso de Atenção Básica (PAB)
variável, na utilização de recursos financeiros, licitações e contratos de prestações de

30
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

serviços integrantes do SUS. De igual forma, essa obra apresenta esclarecimentos de


como se proceder a uma glosa, explicando seu fluxo.

O ato de glosa exercido por técnicos do SNA está respaldado nos seguintes dispositivos
legais:

Constituição Federal de 1988


Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação


prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

[...]XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto


quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer
caso o disposto no inciso XI:

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde,


com profissões regulamentadas.

[...]

§ 4o Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos


direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei,
sem prejuízo da ação penal cabível.

[...]

§ 6o As pessoas jurídicas de direito privado, prestadores de serviços


públicos, responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.

31
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

[...]

Art. 70 (...) Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.

[...]

Art. 129 São funções institucionais do Ministério Público:

[...]II – zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços
de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição,
promovendo as medidas necessárias à sua garantia;

III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção


do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos;

[...]Art. 197 São de relevância pública as ações e serviços de saúde,


cabendo ao poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua
regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita
diretamente ou através de terceiros e, também por pessoa física ou
jurídica de direito privado.

Lei no 4.320, de 17/3/1964 (Normas Gerais de Direito Financeiro para


União, Estados e Distrito Federal)

[...]Art. 62 O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado,


após a sua regular liquidação.

Art. 63 A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor,


tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1o Essa verificação tem por fim apurar:

I – a origem e o objeto do que se deve pagar;

II – a importância e o objeto do que se deve pagar;

III – a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

§ 2o A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços


prestados terá por base:

I – o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

32
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

II – a nota de empenho; e

III – os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva


do serviço.

Lei no 8.078, de 11/9/1990 (Código de Proteção e Defesa do Consumidor)

Art. 42 [...]Parágrafo único. O consumidor cobrado em quantia indevida


tem direito à repetição do indébito, por valor igual ao dobro ao que
pagou em excesso, acrescido de atualização monetária e juros legais,
salvo hipótese de engano justificável.

Lei no 8.080, de 19/9/1990

(Lei Orgânica da Saúde)

Art. 33 [...]§ 4o O Ministério da Saúde acompanhará, através de seu


sistema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da
aplicação dos recursos repassados a Estados e Municípios. Constatada a
malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério
da Saúde aplicar as medidas previstas em lei.

[...]

Art. 52 Sem prejuízo de outras sanções cabíveis, constitui crime de


emprego irregular de verbas ou rendas públicas (Código Penal, art. 315)
a utilização de recursos financeiros do Sistema Único de Saúde – SUS
em finalidades diversas das previstas nesta Lei.

Lei no 8.429, de 2/6/1992 (Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes


públicos)

[...]

Art. 5o Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão,


dolosa ou culposa do agente ou de terceiros, dar-se-á o integral
ressarcimento do dano.

Lei no 9.784, de 29/1/1999 (Regulamenta o processo administrativo no


âmbito da Administração Pública Federal)

[...]Art. 26 O órgão competente perante o qual tramita o processo


administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de
decisão ou a efetivação de diligências.

33
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

[...]§ 3o A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via
postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que
assegure a certeza da ciência do interessado.

§ 4o No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com


domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de
publicação oficial.

Art. 27 O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos


fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado.

Parágrafo único. No prosseguimento do processo, será garantido direito


de ampla defesa ao interessado.

Lei no 10.406, de 10/1/2002 (Novo Código Civil)

[...]Art. 186 Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência


ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que
exclusivamente moral, comete ato ilícito.

Decreto-Lei no 2.848, de 7/12/1940 (Código Penal)

[...]Art. 171 Obter, para si ou para outrem, vantagem ilícita, em prejuízo


alheio, induzindo ou mantendo alguém em erro, mediante artifício
ardil ou qualquer outro meio fraudulento. Pena – reclusão, de 1 (um) a
5 (cinco) anos e multa.

Art. 172 Emitir fatura, duplicata ou nota de venda que não corresponda à mercadoria
vendida em quantidade ou qualidade, ou ao serviço prestado. Pena – detenção, de
2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa. (Artigo com redação dada pela Lei no 8.137, de
27/12/1990).

[...]Art. 299 Omitir, em documento público ou particular, declaração


que dele devia constar, ou inserir ou fazer inserir declaração falsa ou
diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar
obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante.
Pena – reclusão, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa, se o documento é
público, e reclusão, de 1 (um) a 3 (três) anos, e multa, se o documento
é particular.

Decreto no 1.232, de 30/8/1994

[...]Art. 5o O Ministério da Saúde, por intermédio dos órgãos do Sistema


Nacional de Auditoria e com base nos relatórios de gestão encaminhados

34
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, acompanhará a


conformidade da aplicação dos recursos transferidos à programação
dos serviços e ações constantes dos planos de saúde.

Decreto no 1.651, de 28/9/1995 (Regulamenta o SNA no âmbito do SUS)

[...]Art. 2o O SNA exercerá sobre as ações e serviços desenvolvidos no


âmbito do SUS as atividades de:

I – controle da execução, para verificar a sua conformidade com


os padrões estabelecidos ou detectar situações que exijam maior
aprofundamento;

II – avaliação da estrutura, dos processos aplicados e dos resultados


alcançados para aferir sua adequação aos critérios e parâmetros
exigidos de eficiência, eficácia e efetividade;

III – auditoria da regularidade dos procedimentos praticados por


pessoas naturais e jurídicas mediante exame analítico e pericial.

Art. 3o [...] o SNA [...] procederá:

[...]III – ao encaminhamento de relatórios específicos aos órgãos de


controle interno e externo, em caso de irregularidade sujeita a sua
apreciação; ao Ministério Público, se verificada a prática de crime; e ao
chefe do órgão em que tiver ocorrido infração disciplinar, praticada por
servidor público, que afete as ações e serviços de saúde.

Decreto no 4.726, de 9/6/2003 (Estrutura Regimental do Ministério da


Saúde)

[...]Anexo I

[...]Art. 11 Ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS compete:

I – auditar a regularidade dos procedimentos técnico-científicos,


contábeis, financeiros e patrimoniais praticados por pessoas físicas e
jurídicas no âmbito do SUS.

[...]VI – [...]a) instruir processos de ressarcimento ao Fundo Nacional


de Saúde de valores apurados nas ações de auditoria.

[...]Art. 38 [...]I – o Departamento Nacional de Auditoria do SUS


atuará no acompanhamento da programação aprovada da aplicação
dos recursos repassados a Estados, aos Municípios, ao Distrito Federal

35
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

e na verificação da regularidade dos procedimentos praticados por


pessoas físicas e jurídicas, mediante exame analítico, verificação in loco
e pericial.

Instrução Normativa TCU no 35, de 23/8/2000 (Instrução e Organização de


Processo de Tomada de Contas Especial)

Art. 11 Os débitos serão atualizados monetariamente e acrescidos de encargos legais,


nos termos da legislação vigente, observadas as seguintes diretrizes:

I – quando se tratar de alcance, a incidência de juros de mora e de


atualização monetária dar-se-á a contar da data do próprio evento ou,
se desconhecida, da ciência do fato pela Administração;

II – quando se tratar de desvio ou desaparecimento de bens, a incidência


de juros de mora e de atualização monetária dar-se-á a contar da data
do evento ou, se desconhecida, do conhecimento do fato, adotando-se
como base de cálculo o valor de mercado do bem ou o da aquisição, com
os acréscimos legais;

III – quando se tratar de omissão no dever de prestar contas, de não


aplicação, de glosa ou impugnação de despesa, ou de recursos repassados
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos similares,
bem como à conta de subvenções, auxílio e contribuições, a incidência
de juros de mora e de atualização monetária dar-se-á a contar da data
do crédito na respectiva conta-corrente bancária ou do recebimento do
recurso.

Portaria GM/MS no 402, de 31/3/2001 (Estabelece a força de trabalho do


DENASUS para a execução de atividades de auditoria no âmbito do SUS)

Art. 1o Organizar, na forma constante do Anexo desta Portaria, a força de trabalho do


componente federal do Sistema Nacional de Auditoria (SNA), composta por servidores
designados para exercer, em todo o Território Nacional, as atividades de que trata o
Decreto no 1.651, de 28 de setembro de 1995, combinado com o Decreto no 3.774, de
15 de março de 2001, lotados e em exercício no Departamento Nacional de Auditoria
do SUS (DENASUS) e nas Divisões e Serviços de Auditoria dos Núcleos Estaduais do
Ministério da Saúde.

Durante a auditoria podem surgir situações singulares, cabendo à equipe observar a


regularidade ou a irregularidade dos atos praticados pelos gestores e prestadores de
serviço, sob a ótica do bom senso e do conhecimento da legislação inerente.

36
CAPÍTULO 4
Treinamento para preenchimento da
Autorização de Internação Hospitalar –
AIH SUS

Laudo

Laudo para solicitação de AIH

O laudo para solicitação de Autorização de Internação Hospitalar – AIH SUS, instituído


pela Portaria SAS/MS no 743/2005, é o documento utilizado para solicitar a autorização
de internação do paciente no SUS e substitui os seguintes documentos, sem perda de
informações:

»» Laudo Médico para emissão de AIH;

»» Laudo de Enfermagem para emissão de AIH de Parto Normal;

»» Laudo Médico para Comunicação de Agravo Relacionado ao Trabalho.

Sua emissão é responsabilidade restrita de médicos, cirurgiões-dentistas e enfermeiros


obstetras, de acordo com área de atuação. No caso de enfermeiros com especialização
em obstetrícia estão autorizados a emitir apenas laudos de AIH para Parto normal sem
distócia.

O laudo contém dados de identificação do paciente, da anamnese, exame físico,


resultados de exames complementares, justificativa da solicitação; de identificação do
profissional solicitante e autorizador; do diagnóstico inicial, códigos de procedimentos
de acordo com a Tabela do SUS e CID.

O laudo deve ser corretamente preenchido em todos os campos, com letra legível, em 2
(duas) vias, sendo a primeira arquivada no Órgão Emissor/Autorizador de AIH da SES
ou SMS e a segunda anexada ao prontuário. O laudo de solicitação de internação eletiva
deve ser autorizado antes da sua realização. O prazo entre a autorização e a internação
deve ser de até 15 dias.

O laudo emitido para internação de urgência deve ser apresentado para ser autorizado
no prazo máximo de 2 (dois) dias úteis a contar da internação. Autorizada a internação,

37
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

o órgão emissor preencherá o número da AIH do paciente no campo específico do laudo.


Os gestores estaduais e municipais podem acrescentar aos laudos informações que
julguem necessárias à sua realidade, desde que não sejam suprimidas informações do
laudo original. Orientações complementares referentes ao preenchimento dos laudos
encontram-se nos Anexo II e III da Portaria SAS no 743/2005 – republicada.

Laudo para solicitação – autorização de mudança


de procedimento e procedimentos especiais

Instituído pela Portaria SAS/MS no 743/2005, substitui o Laudo Médico para Solicitação
de Procedimentos Especiais e Mudança de Procedimentos. Deve ser preenchido pelo
profissional assistente e autorizado pelo Diretor Clínico e Diretor Técnico do hospital e
pelo Órgão Gestor ou a seu critério.

Autorização de Internação Hospitalar – AIH


A estrutura da numeração da AIH é formada por 13 dígitos e sua formatação possibilita
a emissão de até 9.999.999 (nove milhões, novecentos e noventa e nove mil, novecentos
e noventa e nove) internações/ano. Sua codificação identifica, entre outros dados, a
unidade federada a que pertence e o ano de utilização (PORTARIA SAS no 567/2005).

Estrutura da numeração da AIH:

»» Primeiro e segundo dígitos correspondem à Unidade da Federação, de


acordo com o código do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística/
IBGE (Ex.: 25 – Paraíba, 31 – Minas Gerais), exceto nos casos das
séries numéricas específicas da Central Nacional de Regulação de Alta
Complexidade/CNRAC, que iniciam com o número 99, indicando que
corresponde a todo Brasil, sem divisão por unidade federada.

»» Terceiro e quarto dígitos correspondem aos dois últimos algarismos do


ano de referência (Ex.: 6 para 2006).

»» O quinto dígito identifica: a) 1 (um), que a numeração é de (AIH) – uso


geral; b) 3 (três), que a numeração é de (AIH específica da CNRAC); c)
5 (cinco), que a numeração é de AIH específica para os Procedimentos
Cirúrgicos Eletivos de Média Complexidade, relacionados no Anexo I da
Portaria GM/MS no 252/2006.

38
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

»» Os sete algarismos seguintes, que correspondem às posições 6, 7, 8, 9, 10,


11 e 12, obedecem a ordem crescente, começando em 0.000.001, indo até
9.999.999.

»» O último algarismo, da posição 13, é o dígito verificador, calculado pelo


programa “DR SYSTEM”.

As séries numéricas de AIH para os procedimentos regulados pela CNRAC e para os


Procedimentos de Cirurgias Eletivas de Média Complexidade constantes do Anexo I da
Portaria no 252/2006, são definidas pelo Ministério da Saúde.

A faixa de série numérica de AIH – de uso geral (ou seja, as que não são da CNRAC),
deve ser definida pelos gestores estaduais e do Distrito Federal, obedecida a composição
estabelecida acima, conforme Portaria SAS no 567/2005. Os gestores estaduais devem
definir a numeração em ordem crescente a partir da codificação definida e dentro de suas
necessidades e, a seguir, distribuir as AIHs por intervalo de faixa numérica, aos seus
municípios, com base na Programação Pactuada Integrada. As Secretarias Municipais
de Saúde em gestão plena, a partir do intervalo da faixa numérica que lhes for entregue
pelo estado, devem também definir o intervalo de AIH para os seus órgãos emissores
locais.

As Secretarias Estaduais de Saúde devem adotar a sistemática de geração de suas séries


numéricas de AIH e a distribuição aos municípios, utilizando aplicativo eletrônico, como
forma de evitar erros. O módulo autorizador desenvolvido pelo Ministério da Saúde, e
disponível no site do DATASUS, tem a funcionalidade da geração da numeração da AIH.
Cada secretaria tem a liberdade de desenvolver um sistema informatizado próprio, a
exemplo do que já acontece em vários locais do Brasil.

As AIHs da série numérica definida na Portaria SAS 567/2005 e específicas para


Procedimentos Cirúrgicos Eletivos de Média Complexidade somente deverão ser
utilizadas para os procedimentos relacionados na Portaria GM/MS no 252/2006.

O estabelecimento de saúde só deverá apresentar esses procedimentos utilizando a série


numérica se o Município/Estado tiver seu projeto para a realização de procedimentos
cirúrgicos eletivos de média complexidade, aprovado em conformidade com GM/MS
no 252/2006.

AIH de identificação 7 – formulário (em desuso)


Esse formulário, atualmente em desuso, foi aprovado pelo INAMPS, em 1992, sendo
chamado de AIH – 7. A AIH era emitida em duas vias, exclusivamente pelos Órgãos

39
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

Emissores próprios ou autorizados, com numeração pré-impressa. Em 2000, por meio


da Portaria SAS/MS no 51, foi introduzida, como alternativa, que as séries numéricas
de AIH poderiam ser distribuídas também por meio eletrônico. Desde então, não é
obrigatória a impressão dos formulários de AIH. Hoje, as SES não devem imprimir os
formulários de AIH para entrega aos municípios ou hospitais, o que é uma considerável
economia e otimização dos processos de trabalho.

AIH de identificação 1 – meio magnético


A apresentação de AIH em meio magnético pelos hospitais do SIH/SUS foi estabelecida
em abril de 1992. A partir de maio de 1993, a Portaria SAS/MS no 69 tornou obrigatória
a apresentação da AIH em meio magnético.

Na mesma ocasião, ficou estabelecido também que, na coleta dos dados da AIH, poderia
ser utilizado tanto o “software” do Datasus, quanto qualquer outro, desenvolvido pelo
próprio hospital ou por terceiros, desde que observadas as características dos arquivos
definidos. A Portaria SAS/MS no 134/1994 alterou a sistemática de apresentação de AIH
em meio magnético para os hospitais que utilizavam sistemas próprios ou fornecidos
por terceiros, estabelecendo a inclusão de Módulo de Segurança no Programa SISAIH01
para que fossem rejeitadas, no ato da entrega ao gestor, as AIHs em não conformidade
com o lay out padronizado.

A digitação dos dados na AIH deve observar as características dos arquivos e o fluxo
de informações constantes desse MANUAL e nas versões dos Programas – SISAIH01
fornecidos pelo Datasus e disponíveis no site: <www.datasus.gov.br>. Somente poderão
ser apresentadas para processamento AIH com datas de alta do paciente até 06 (seis)
meses anteriores à competência do processamento.

AIH de identificação 5 – longa permanência


É utilizada para identificar casos de longa permanência do paciente nas especialidades
de Psiquiatria, sob Cuidados Prolongados e Internação Domiciliar. Depois de autorizada
a permanência do paciente pelo Órgão Gestor, o hospital deverá gerar AIH-5, que
receberá a mesma numeração da AIH - 1 que deu origem à internação. A AIH-5 deverá
ser anexada ao prontuário médico.

40
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

Cadastro e pagamento de beneficiária de


pensão alimentícia
Com o Sistema de Informação Hospitalar Descentralizado e com a habilitação de todos
os estados na gestão plena, a responsabilidade pelo pagamento das pensões alimentícias
passou a ser do gestor estadual ou municipal, segundo a forma de gestão do SUS. Os
gestores devem definir o fluxo para cadastro e pagamento dos beneficiários das pensões
conforme a lei. Deve ser exigido que o interessado apresente o Mandado Judicial que
determinou o desconto e/ou a suspensão da pensão.

Em abril de 2006, para dar conhecimento aos gestores locais sobre os pensionistas
até então cadastrados no SIH com processamento centralizado, foi disponibilizada na
MSBBS, na área restrita aos gestores, a relação de todos os profissionais que tinham
descontos de pensão alimentícia com os dados dos seus respectivos pensionistas. A
partir de então, o controle de cadastros, pagamentos, exclusões ou qualquer outro
assunto que diga respeito a pensões cabe exclusivamente ao gestor local.

Órgão emissor
O Código de Órgão Emissor é elemento indispensável para o controle efetivo das AIHs
emitidas pelo gestor, sendo obrigatório o seu preenchimento no SISAIH01, conforme
Portaria SAS no 510/2005. A Portaria Conjunta SE/SAS no 23/2004 altera a estrutura
e composição do Órgão Emissor. A Portaria SAS/MS no 637/2005 define o limite de
órgãos emissores, possibilitando aos estados o cadastramento de 01 a 9.999 órgãos
emissores e ao município pleno de 01 a 999.

Laudo para solicitação de AIH


O laudo deve ser preenchido em duas vias pelo profissional Assistente/Solicitante,
de forma legível e sem abreviaturas, sob pena de sua rejeição. Deve conter, além
da identificação do paciente, as informações de anamnese, exame físico, exames
complementares (quando houver), as condições que justifiquem a internação e o
diagnóstico inicial, conforme estabelecido pela PT SAS no 743/2005. O profissional
solicitante/assistente registra, ainda, em campo próprio, o seu CPF, o CRM e/ou
CRO ou COREN, assim como o código do Procedimento Solicitado correspondente ao
diagnóstico constante do Laudo, de acordo com a Tabela do SIH/SUS e a CID 10. O
(A) Enfermeiro (a) Obstetra só poderá solicitar AIH de Parto Normal sem distócia,
conforme Portaria SAS/MS no 163/19/1998.

41
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

Emissão da AIH

O laudo para solicitação de AIH deve ser encaminhado à Unidade Gestora local onde o
profissional responsável pela autorização de AIH faz a análise, podendo concluir que:
a) as informações são insuficientes para uma decisão e solicita dados adicionais; b) a
informação procedente e satisfatória aprova a internação e autoriza a emissão da AIH.
Autorizada a internação, o responsável no Órgão Emissor preenche no campo especifico
do laudo, fornece o número da AIH e identifica o autorizador. No caso de gestantes, a
AIH tem validade desde a data da sua emissão até a data do parto.

Internação

As internações podem ser eletivas ou de urgência/emergência. A internação eletiva deve


ter autorização prévia. Nos atendimentos de urgência/emergência, o internamento
do paciente será realizado independente de autorização prévia. Nesse caso, o laudo
deve ser apresentado para ser autorizado no prazo máximo de 02 (dois) dias úteis a
contar da internação. Ocorrendo dúvidas quanto à necessidade da internação, cabe à
Secretaria de Saúde a avaliação do caso, autorizando ou não a emissão da AIH. Essa
decisão deve ser comunicada no prazo de até 02 (dois) dias úteis após recebimento do
Laudo (PORTARIA SAS/MS no 113/1997).

Espelho da AIH

No hospital, o paciente recebe os cuidados necessários. Após o tratamento, alta,


transferência ou óbito os dados são digitados na AIH, assim como o CPF e CNPJ dos
prestadores que participaram do atendimento. O Diretor Geral, Diretor Clínico ou
Diretor Técnico deve conferir e assinar no espelho definitivo da AIH. No momento da
geração do arquivo, em meio magnético, de AIH para faturamento, o SISAIH01 emitirá
o relatório de Espelho de AIH Definitivo, que contém o número da AIH. No prontuário
do paciente deve ser arquivado, obrigatoriamente, o Espelho de AIH Definitivo. Em caso
de detecção, por auditoria, de que o espelho de AIH arquivado não é o definitivo, devem
ser adotadas, de imediato, as providências necessárias para a correção da distorção/
irregularidade.

Preenchimento da AIH

As AIHs são preenchidas e apresentadas ao gestor em meio magnético. O SIHD importa


a produção, critica os dados, calcula os valores brutos e emite relatórios necessários ao
gestor local. Meios magnéticos contendo erros ou com dados inconsistentes devem ser

42
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

devolvidos ao hospital para correção. Encerrado o processamento no SIHD, o gestor


envia ao Ministério da Saúde/DATASUS os dados da produção para alimentar a Base
de Dados Nacional, possibilitando a disseminação das informações em nível nacional.

Preenchimento dos campos (arquivo SISAIH01)

O preenchimento dos Campos (Arquivo SISAIH01) deve obedecer às orientações


atualizadas na versão disponibilizada para a competência. Os gestores estaduais/
municipais e prestadores de serviços, de acordo com sua inserção no SUS, devem baixar
mensalmente as versões atualizadas dos Sistemas de Informação, sempre disponíveis
no site <www.datasus.gov.br>.

Os campos DATASUS devem ser preenchidos com zero. Todos os campos numéricos
devem ser completados com zero à esquerda. Nos procedimentos pagos por diária,
que são passíveis de alta com menos de 24 horas, a data da internação poderá ser a
mesma da alta, não incidindo a crítica “Quantidade de atos maior que o permitido na
linha 1”, desde que o registro da quantidade de atos seja igual a 1 na primeira linha do
campo serviços profissionais (PORTARIA SAS/MS no 25, de 27/2000). Para o caso de
paciente sem identificação: Conforme a Portaria SAS no 84/1997, é permitida a emissão
de AIH para pacientes sem documento de identificação, sem condições de prestar
informações ou na ausência de responsável que o identifique nos seguintes casos:
pacientes acidentados graves, pacientes psiquiátricos encontrados em vias públicas,
pacientes com problemas neurológicos graves ou comatosos, pacientes incapacitados
por motivos sociais e/ou culturais. Nesse caso, os campos de identificação do paciente
na AIH deverão ser preenchidos da seguinte forma: dados do paciente: ignorados.
Residência Habitual: não preencher, com exceção do CEP, que deverá ser informado
o do hospital que prestou o atendimento. Data do nascimento: deverão ser colocados
zeros nos dígitos relativos a dia e mês, sendo ano de nascimento preenchido com a
idade aproximada.

Emissão de nova AIH

»» Em cirurgia – desde que uma segunda cirurgia não ocorra no mesmo ato
anestésico, inclusive reoperação.

»» De obstetrícia para cirurgia e vice-versa – exceto quando se tratar de ato


realizado durante o mesmo ato anestésico.

»» De clínica médica para obstetrícia – nos casos em que houver parto e/ou
intervenção cirúrgica obstétrica por motivo não relacionado à internação.

43
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

»» De obstetrícia para obstetrícia – quando houver duas intervenções


obstétricas em tempos diferentes.

»» De obstetrícia para clínica médica – nos casos de parto ou intervenção


cirúrgica, após esgotado o tempo de permanência estabelecido na tabela.

»» De cirurgia para clínica médica – nos casos em que, esgotado o tempo de


permanência do procedimento, o paciente apresentar quadro clinico não
decorrente ou consequente ao ato cirúrgico.

»» De clínica médica para cirurgia – em casos clínicos em que haja uma


intercorrência cirúrgica, desde que não tenha relação com a patologia
clínica, após ultrapassada a metade da média de permanência. Nesses
casos, fechar a AIH clínica.

»» Pacientes sob Cuidados Prolongados ou Psiquiatria quando necessitarem


de cirurgia.

»» Paciente clínico que necessite ser reinternado pela mesma patologia 3


dias após a alta.

»» Paciente em Psiquiatria, Sob Cuidados Prolongados, Reabilitação,


Internações Domiciliares e AIDS, de acordo com as normas de cada
especialidade.

»» Quando no campo procedimentos especiais houver mais de 5


procedimentos ou atos, abre-se nova AIH, com datas de internação e alta
iguais à primeira.

44
CAPÍTULO 5
Mecanismos de auditoria

Nos últimos anos, vem crescendo a necessidade da aplicação da auditoria nos mais
variados campos e contextos, devido aos custos elevados concentrados na alta
complexidade que fazem com que as operadoras de planos de saúde voltem os focos
para os materiais e medicamentos, o que leva muitos gestores e donos das empresas a
vislumbrarem a necessidade da auditoria.

É importante lembrar que a Lei no 9.656/1981, que dispõe sobre os planos e seguros
privados de assistência à saúde, se tornou uma importante arma contra os abusos das
operadoras de planos de saúde, já que apresentou grandes avanços nesses aspectos.
Mediante essa lei, as operadoras de planos de saúde passaram a ser obrigadas a oferecer
o plano referência, aquele de cobertura completa e, apenas, podiam oferecer planos
ambulatorial, hospitalar (com ou sem obstetrícia) ou odontológico, ou a combinação
deles, ou seja, ampliou e pôs de forma transparente a obrigatoriedade da cobertura.

Atendimento ambulatorial inclui cobertura de consultas médicas, em número


ilimitado, em clínicas básicas e especializadas, e cobertura de apoio diagnóstico,
tratamento e demais procedimentos ambulatoriais solicitados pelo médico assistente.
A cobertura hospitalar concede direito a internações hospitalares, sendo vedada a
limitação de prazo, admitindo-se a exclusão dos procedimentos obstétricos, cobertura
de internações em Centros de Terapia Intensiva, ou similar, cobertura de despesas
referentes a honorários médicos, serviços de enfermagem e nutrição. Inclui, também,
a cobertura de exames complementares indispensáveis, bem como o fornecimento de
medicamentos, transfusões sanguíneas, quimioterapia e sessões de radioterapia. A
remoção do cliente em casos necessários é contemplada, assim como as despesas de
acompanhantes.

A maioria das vezes as empresas cortam gastos devido à qualidade, mas vale mostrar um
exemplo – o estudo realizado pela Rand Health, na Califórnia, que aponta a existência
de indicadores com 33% de uso desnecessário de procedimentos. “E, ainda, nem sempre
os 67% são necessários e também não significa que essa porcentagem tenha um custo
adequado. Essa pesquisa já mostra um cenário que pede a necessidade de se ter uma
auditoria”.

Outro exemplo, um estudo desenvolvido pela IBI e a Medstat, em que revela que os custos
dos planos de saúde não são os mais afetados pelas más condições de saúde, e sim as
empresas. A auditoria se divide em dois focos: unitária e a auditoria da sustentabilidade

45
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

em longo prazo ao sistema. Independente do foco utilizado, nesse sentido, é importante


frisar que a auditoria precisa se encaixar em um conceito maior de gestão de saúde.

Os custos em saúde têm crescido constantemente, superando os índices


de inflação ao consumidor e outras referências, o que tem provocado
críticas das empresas empregadoras e chegando ao extremo da redução
dos níveis de salários em troca da manutenção desses benefícios.

Por isso, a necessidade de se realizar fiscalização sobre os procedimentos


para evitar tratamentos ineficazes, impróprios, desperdícios, abusos e
fraudes.

Estudos apontam que cerca de 70% dos casos ocorrem fraudes de


grande porte. Alguns serviços de auditoria necessitam de programas de
softweres para detectar desvios abusivos, coibir fraudes e desperdícios.

As fraudes ocorrem por distorção de diagnóstico, patologias de entrada


e saída, CID (Código Internacional de Doenças).

Além da Lei no 9.656/1998, outros elementos contribuem para a


fiscalização, coberturas e regulamentação, conforme se segue:

RES/COFFITO No 183, de 2/9/1998 – DO 192, de


7/10/1998
Proíbe o Fisioterapeuta, o Terapeuta Ocupacional e aquelas empresas, cujas finalidades
estejam ligadas diretamente aos campos assistenciais da Fisioterapia e da Terapia
Ocupacional e registradas no crédito da respectiva jurisdição, de cumprir normas,
instruções e outras exigências oriundas de empresas da Saúde, de Grupo de Seguro Saúde
e similares, contrárias à Lei Federal no 6.316, de 17/12/1975 e aos atos regulamentadores
estabelecidos nas Resoluções do COFFITO e dá outras providências.

PRT/GM/MS No 3.693, de 29/9/1998 – DO 187-E, de


30/9/1998
Institui o Sistema de Fiscalização das Operações de Planos e Seguros Privados de
Assistência à Saúde, no âmbito do MS.

Decreto no 2.824, de 27/10/1998 – DO 206, de 28/10/1998

Aprova o Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros


Privados, da Previdência Privada Aberta e da Capitalização.

Retificado no art. 2o, Incisos I e VI do Anexo, no DO 229, de 30/11/1998.

46
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

RES/CSS No 2, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998

Define que doenças e lesões preexistentes são aquelas que o consumidor, ou seu
responsável, saiba ser portador ou sofredor à época da contratação de planos ou seguros
privados de assistência à saúde, de acordo com o artigo 11 e o Inciso XII, do artigo 35 da
Lei no 9.656/1998, e dá outras providências.

RES/CSS No 3, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998

Dispõe sobre a fiscalização da atuação dos operadores de planos e seguros privados de


assistência à saúde. Retificada no art.7o, inciso V, no DO 51, de 17/3/1999.

RES/CSS No 4, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998

Dispõe sobre as condições e prazos previstos para adaptação dos contratos em vigor à
data de vigência da legislação específica.

RES/CSS No 5, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998

Dispõe sobre a caracterização de autogestão mediante a Lei No 9.656/1998 e dentro do


segmento: Supletivo de Assistência à Saúde no Brasil.

RES/CSS No 6, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998

Dispõe sobre critérios e parâmetros de variação das faixas etárias dos consumidores
para efeito de cobrança diferenciada, bem como do limite máximo de variação de
valores entre as faixas etárias definidas para planos e seguros de assistência à saúde.

RES/CSS No 7, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998

Dispõe sobre informações a serem disponibilizadas ao Ministério da Saúde por todos os


operadores, inclusive os de autogestão, previstos no art. 1o da Lei 9.656/1998.

RES/CSS No 8, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998

Dispõe sobre mecanismos de regulação nos Planos e Seguros Privados de Assistência à


Saúde.

47
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RES/CSS No 9, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998


Dispõe sobre ressarcimento dos serviços de atendimento à saúde prestados a usuários
de plano ou seguro de saúde por instituições públicas ou privadas, integrantes do SUS.

RES/CSS No 10, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998


Dispõe sobre elaboração do rol de procedimentos e eventos em saúde, que constituirão
referência básica, e fixa as diretrizes para cobertura assistencial.

RES/CSS No 11, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998


Dispõe sobre a cobertura aos tratamentos de todos os transtornos psiquiátricos
codificados na Classificação Estatística Internacional de Doenças e Problemas
Relacionados à Saúde.

RES/CSS No 12, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998


Dispõe sobre a cobertura de transplantes e seus procedimentos por parte dos operadores
de Planos e Seguros Privados de Assistência à Saúde.

RES/CSS No 13, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998


Dispõe sobre cobertura do atendimento nos casos de urgência e emergência.

RES/CSS No 14, de 3/11/1998 – DO 211, de 4/11/1998


Dispõe sobre a definição das modalidades de planos ou seguros sob o regime de
contratação individual ou coletiva, e regulamenta a pertinência das coberturas às doenças
e lesões preexistentes e exigibilidade dos prazos de carência nessas modalidades.

RES/CSS No 1 de 3/11/1998 – DO 212, de 5/11/1998


Aprova o Regimento Interno do Conselho de Saúde Suplementar, Anexo a esta
Resolução.

MPV No 1.685-6, de 25/11/1998 – DO 227, de


26/11/1998
Altera dispositivos da Lei no 9.656, de 3 de junho de 98, que dispõe sobre os planos e
seguros privados de Assistência à Saúde e dá outras providências.

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MPV No 1.928, de 25/11/1999 – DO 226-E, de


26/11/1999

Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS e dá outras providências.

PRT/SAS/MS No 233, de 8/12/1998 – DO 236-E, de


9/12/1998

Dispõe sobre a documentação e formatação das informações necessárias ao registro


provisório dos produtos das operadoras de planos ou seguros privados de assistência à
saúde.

PRT/SAS/MS No 245, de 17/12/1998 – DO 243-E, de


18/12/1998

Dispõe sobre a rotina de entrega de requerimentos e de concessão de registro provisório


dos produtos das operadoras de planos ou seguros privados de assistência à saúde.

MPV No 1.730-8, de 6/1/1999 – DO 4, de 7/1/1999

Altera dispositivos da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998, que dispõe sobre os planos e
seguros privados de assistência à saúde, e dá outras providências.

PRT/SAS/MS No 49, de 11/2/1999 – DO 31-E, de


17/2/1999

Estabelece prazo até 31/3/1999 para que as operadoras de planos ou seguros privados
de assistência à saúde encaminhem os modelos de contrato e seus Anexos (planos e
seguros), cujos registros provisórios foram solicitados ao Ministério da Saúde.

MPV No 1.801-10, de 25/2/1999 – DO 38, de


26/2/1999

Altera dispositivos da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998, que dispõe sobre os planos e
seguros privados de assistência à saúde, e dá outras providências.

RES/CONSU/MS No 15, de 23/3/1999 – DO 57, de


25/3/1999

Altera as Resoluções nos 2,3,5,6,8,10,11,13,14 do CONSU, de 3/11/1998.

49
UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

RES/CONSU/MS No 17, de 23/3/1999 – DO 57, de


25/3/1999

Dispõe sobre os agravos a que se refere a Resolução CONSU no 2, de 3/11/1998.

RES/CONSU/MS No 18, de 23/3/1999 – DO 57, de


25/3/1999

Dispõe sobre o rito e prazos do processo administrativo para apuração de infrações de


penalidade previstas na Lei no 9.656/1998. Republicada no DO 59, de 29/3/1999, por
ter saído com incorreção do original.

RES/CONSU/MS No 19, de 23/3/1999 – DO 57, de


25/3/1999

Dispõe sobre a absorção do universo de consumidores pelas operadoras de plano ou


seguros de assistência à saúde que operam ou administram planos coletivos que vierem
a ser liquidados ou encerrados.

RES/CONSU/MS No 20, de 23/3/1999 – DO 65-E, de


7/4/1999

Dispõe sobre a regulamentação do art. 30 da Lei no 9.656/1998.

RES/CONSU/MS No 21, de 23/3/1999 – DO 65-E, de


7/4/1999

Dispõe sobre a regulamentação do art. 31, da Lei no 9.656/1998.

MPV No 1.801-13, de 20/5/1999 – DO 96, de 21/5/1999

Altera dispositivos da Lei no 9.656, de 3/6/1999, que dispõe sobre planos e seguros
privados de assistência à saúde, e dá outras providências. Revoga os §§ 1o e 2o do art. 5o,
os artigos 6o e 7o, o Inciso VIII do art. 10, o § 2o do art. 31 da Lei no 9.656, de 3/6/1998.

MPV No 1.908-15, de 29/6/1999 – DO 123, de


30/6/1999

Altera dispositivos da Lei no 9.656, de 3/6/1999, que dispõe sobre planos e seguros
privados de assistência à saúde, e dá outras providências.

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AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

PRT/SAS/MS No 260, de 18/6/1999 – DO 160-E, de


21/6/1999
Cancela, de acordo com o artigo 4o da PRT/SAS/MS No 49, de 11 de fevereiro de 1999, os
provisórios dos planos e seguros privados de assistência à saúde relacionados no Anexo
desta Portaria.

PRT/SAS/MS No 271, de 24/6/1999 – DO 120-E, de


25/6/1999
Determina que os dados cadastrais das operações de plano de seguros de assistência à
saúde, objetos dos artigos 20 e 32 da Lei no 9.656/1998, serão fornecidos ao Ministério
da Saúde, de acordo com o dispositivos nesta Portaria.

MPV No 1.908-16, de 28/7/1999 – DO 144, de


29/7/1999
Altera dispositivos da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998, que dispõe sobre planos e
seguros privados de assistência à saúde, e dá outras providências.

- Ficam convalidados dos atos praticados com base na Medida Provisória no 1.908-15,
de 29 de junho de 1999 – Ficam revogados os §1o e 2o do art. 5o, arts. 6o e 7o, o Inciso
VIII do art. 10, o § 2o do art. 16, e o § 2o do art.31 da Lei No 9.656, de 3 de junho 1998.

MPV No 1.908-17, de 27/8/1999 – DO 165-E, de


28/8/1999
Altera dispositivos da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998, que dispõe sobre planos e
seguros privados de assistência à saúde, e dá outras providências.

PRT/SAS/MS No 506, de 3/9/1999 – DO 172-E, de


8/9/1999
Estabelece que as empresas que enviarão arquivos sem atender os padrões definidos
por meio da PRT/SAS/MS No 271, portanto rejeitados, deverão enviar, no prazo de
(dez) dias após a publicação desta Portaria, os arquivos no padrão definido.

PRT/GM/MS No 1.306, de 20/10/1999 – DO 205-E, de


26/10/1999
Institui identificação de servidores que desenvolvem atividades de fiscalização das
operadoras de planos e seguros de saúde no âmbito do MS.

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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

RES/CONSU/MS No 22, de 21/10/1999 – DO 207-E, de 28/10/1999. Altera as


Resoluções CONSU No 7 e 9/1998, que dispõem sobre informações ao Ministério da
Saúde, ressarcimento dos serviços de atendimento à saúde prestados a beneficiários de
plano privado de assistência à saúde por instituições públicas ou privadas integrantes
do Sistema Único de Saúde – SUS. Revoga o art. 5o da Resolução CONSU No 7 e os
Artigos 8o, 9o, 12o, 13o e 14o da Resolução CONSU No 9, de novembro de 1998.

RES/CONSU/MS No 23, de 21/10/1999 – DO 207-E, de 28/10/1999. Dispõe sobre


a Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos – TUNEP, para fins de
ressarcimento dos atendimentos prestados aos beneficiários de plano privado de
assistência à saúde, por instituições públicas ou privadas, integrantes do sistema Único
de Saúde – SUS.

MPV No 1.908-19, de 26/10/1999 – DO 206, de 27/10/1999. Altera a Lei no 9.656,


de 3 de junho de 1998, que impõe sobre os Planos Privados de Assistência à Saúde, e
dá outras providências. Convalida os atos praticados com base na Medida Provisória
1.908-18, de 24/9/1999. Revoga os arts. 2o, 3o, 4o, 5o, 6o e 7o, o Inciso VIII do art. 10, o
§ 3o do art. 12, o § 2o do art. 16, o parágrafo único do art. 20, e o § 2o do art. 31 da Lei
no 9.656, de 30 de junho de 1999. Mantém por quarenta e cinco dias as competências
dispostas no art. 5o da Lei que trata o caput, de acordo com as diretrizes e reduções
publicadas até 22/9/1999.

PRT/SAS/MS No 635, de 11/11/1999 – DO 217-E, de 12/11/1999. Determina que o


processamento do sistema da identificação de beneficiários e as rotinas de cobrança e
pagamento referentes ao ressarcimento, sejam realizados de acordo com as Resoluções
CONSU No 7/98 e 22/99, na forma estabelecida nesta Portaria.

MPV No 1.908-20, de 25/11/1999 – DO 226-E, de 26/11/1999. Altera a Lei no 9.656,


de 3/6/1998, que dispõe sobre os planos privados de assistência à saúde, e dá outras
providências.

Ficam revogados os artigos 2o,3o,4o,5o,6o e 7o, o Inciso VIII do artigo 10, o parágrafo
terceiro do artigo 12, o parágrafo do artigo 16, o parágrafo único do artigo 27 e o artigo
28 da Lei no 9.656 de 3/6/1998.

MPV No 1.976-21, de 10/12/1999 – DO 237, de 13/12/1999. Altera a Lei no 9.656, de 3 de


junho de 1998, que dispõe sobre os planos privados de assistência à saúde, e dá outras
providências.

Ficam revogados os art. 2o, 3o, 4o, 5o, 6o e 7o, o Inciso VIII do art. 10, o § 3o do art. 12, o
§ 2o do art.16, o parágrafo único do art. 27, o art. 28 da Lei no 9.656, de 3 de junho de
1998, e a Medida Provisória no 1.908-20, de 25 de novembro de 1999.

52
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

LEI no 9.961, de 28/1/2000 – DO 20-E, de 29/1/2000. Cria a Agência Nacional de


Saúde Suplementar – ANS e dá outras providências.

PRT/GM/MS No 133, de 17/2/2000 – DO 35-E, de 18/2/2000. Dispõe sobre a


subordinação técnica e administrativa das Divisões e Serviços de Saúde Suplementar
dos Núcleos Estaduais do Ministério da Saúde à Agência Nacional de Saúde Suplementar
e dá outras providências.

Revogam-se as disposições em contrário, em expedido item II do artigo. 2o da Portaria


No 267, de 31/3/1999.

RES-RDC/ANS/MS No 3, de 20/1/2000 – DO 16-E, de 24/1/2000. Aprova normas de


fornecimento de informações para cadastros de beneficiários.

Republicada no DO 37-E, de 22/2/2000 por ter saído com incorreção do original.

Lei No 9.961, de 28/1/2000 - DO 20-E, de 29/1/2000

Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS.

RES-RDC/ANS/MS No 4, de 18/2/2000 – DO 37-E, de 22/2/2000. Dispõe sobre


alteração de rotina do registro provisório de produtos e dá outras providências.

RES-RDC/ANS/MS No 5, de 18/2/2000 – DO 37-E, de 22/2/2000. Aprova normas


sobre os procedimentos administrativos para requerimento e concessão de registro
provisório das operadoras de Planos Privados de Assistência à Saúde.

RES-RDC/ANS/MS No 6, de 18/2/2000 – DO 37-E, de 22/2/2000. Dispõe sobre a


Taxa de Saúde Suplementar por registro de produto, registro de produto, registro de
operadora, alteração de dados referentes ao produto, alteração de dados referentes à
operadora, pedido de reajuste de contraprestação pecuniária, e dá outras providências.

RES-RDC/ANS/MS No 7, de 18/2/2000 – DO 37-E, de 22/2/2000. Dispõe sobre o


plano referência de que trata o art. 10 da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998, com as
alterações da Medida Provisória no 1.976-23, de 10 de fevereiro de 2000.

RES-RDC/ANS/MS No 8, de 18/2/2000 – DO 37-E, de 22/2/2000. Dispõe sobre


o custeio de estadia de empregados ou servidores para os cargos e nas situações
mencionadas e dá outras providências.

RES-RDC/ANS/MS No 9, de 18/2/2000 – DO 37-E, de 22/2/2000. Aprova o


Regulamento de Licitações e Contratações da Agência Nacional de Saúde Suplementar.

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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

RES-RDC/ANS/MS No 10, de 3/3/2000 – DO 48-E, de 10/3/2000.

Dispõe sobre o recolhimento da taxa de Saúde Suplementar por plano de Assistência à


Saúde.

RES-RDC/ANS/MS No 12 de 29/3/1999 – DO 63-E, de 31/3/2000.

Dispõe sobre a alteração do Regimento Interno da Agência Nacional de Saúde


Suplementar e dá outras providências.

RES-RDC/ANS/MS No 17, de 30/3/2000 – DO 65-E, de 4/3/2000.

Dispõe sobre a Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos – TUNEP,


para fins de ressarcimento dos atendimentos prestados aos beneficiários de planos
privados de assistência à saúde, por instituições públicas ou privadas, integrantes do
Sistema Único de Saúde – SUS.

Republicada no DO 75-E, de 18/4/2000, por ter saído com incorreção do original.

RES-RDC/MS No 18, de 30/3/2000 – DO 65-E, de 4/4/2000.

Regulamenta o ressarcimento do SUS, previsto no art.32 da Lei no 9.656/1998, de


3/6/1998.

Republicado no DO 66-E, de 5/4/2000, por ter saído com incorreção do original.

RES-RE No 1, de 30/3/2000 – DO 65-E, de 4/4/2000.

O processamento do sistema da identificação de beneficiários e as rotinas de cobrança e


pagamento referentes ao ressarcimento serão realizados de acordo com as disposições
da Lei no 9.656 e sua regulamentação, na forma estabelecida nesta Resolução.

Republicado no DO 66-E, de 5/4/2000, por ter saído com incorreção do original.

RES-RE No 2, de 30/3/2000 – DO 65-E, de 4/4/2000.

Apuração do ressarcimento devido iniciar-se-á com base no processamento das AIHs


apresentadas pelas unidades integrantes do SUS aos Gestores respectivos a partir do
mês de competência setembro/1999.

Republicada no DO 66-E, de 5/4/2000 por ter saído com incorreção do original.

PRT/SAS/MS No 118, de 10/4/2000 – DO 70-E, de 11/4/2000.

54
AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

Considerando a necessidade de proceder ao ressarcimento ao SUS dos atendimentos


prestados aos titulares e seus dependentes, beneficiários de planos privados de
assistência à saúde, previsto pela Lei no 9.656/1998, de 3/6/1998, regulamentada pela
Resolução RDC No 18, de 30/3/2000.

PRT/SAS/MS No 131, de 26/4/2000 – DO 81-E, de 27/4/2000.

Estabelece os fluxos do processo de impugnações, apresentadas pelas operadoras


e Planos Privados de Assistência à Saúde ao Ministério da Saúde, decorrentes do
ressarcimento ao Sistema Único de Saúde/SUS Retificação: Na PRT/SAS/MS No
131, de 26/4/2000, publicada no DO 81-E, de 27/4/2000. Onde se lê: Art. 11, leia-
se: Art. 10.

RES-RE/ANS No 3, de 25/4/2000 – DO 81-E, de 27/4/2000. O processamento do


ressarcimento iniciar-se-á com a emissão dos avisos às operadoras e aos gestores
habilitados, os quais serão disponibilizados até o dia 28/4/2000, referentes às AIHs
apresentadas no mês de competência março/2000. Republicada no DO 37-E, de
22/2/2000, por ter saído com incorreção no original.

RES/RDC No 23, de 6/6/2000 – DO 109-E, de 7/6/2000.

Altera a Resolução RDC No 10, de 3/3/2000, inclui ficha de compensação, estabelece


padronização para o envio de informações que menciona e dá outras providências.

Republicada no DO 110-E, de 8/6/2000, por ter saído com incorreção do original.

RES-RN/ANS No 4, de 19/4/2002 – DO 76, de 22/4/2002.

Fala sobre os débitos tributários e não tributários, relativos à Taxa de Saúde Suplementar
- TSS.

RES-RN/ANS No 5, de 19/4/2002 – DO 76, de 22/4/2002. Fala sobre os processos de


ressarcimento ao SUS relativos aos beneficiários com atendimentos identificados com
base nos procedimentos anteriores previstos na Resolução de Diretoria Colegiada –
RDC no 62, de 20/3/2001.

IN/ANS/MS No 10, de 21/3/2003 – DO 58, de 25/3/2003. Informa que, anualmente, no


final do exercício, a Diretoria de Desenvolvimento Setorial – DIDES/ ANS promoverá
a reconferência do cruzamento das informações do cadastro de beneficiário com as
Autorizações de Internação Hospitalar – AIHs pagas pelo Sistema Único de Saúde –
SUS desde a competência setembro de 1999. Republicada no DO 70, de 10/4/2003, por
ter saído com incorreção do original.

55
CAPÍTULO 6
Conceitos sobre sistemas de controle

Regulação no setor saúde é uma ação complexa. Compreende um considerável número


de atividades, instrumentos e estratégias, considerando que o setor é composto por
um conjunto de ações, serviços e programas de promoção, prevenção, tratamento e
reabilitação, que incluem tanto cuidados individuais quanto coletivos e que requerem
a atenção em distintos serviços de saúde ambulatoriais e hospitalares. A aplicação dos
instrumentos e estratégias de regulação pode ser separada em duas dimensões:

1. regulação social e econômica;

2. regulação gerencial.

São entendidos como objetivos sociais e econômicos do setor saúde a equidade e a


justiça; a eficiência econômica; a proteção da saúde e do meio ambiente; a informação e
a educação; assim como assegurar ao indivíduo a possibilidade de escolhas. A segunda
dimensão, operacional e voltada para a aplicação de mecanismos pelos quais se atingem
os objetivos citados, enfatiza eficiência e efetivo gerenciamento dos recursos humanos e
materiais e pode ser organizada da seguinte forma:

»» regulação da qualidade e eficiência da atenção: avaliação do custo-


benefício das intervenções, capacitação dos profissionais de saúde,
avaliação dos prestadores com estabelecimento de padrões de excelência;

»» regulação do acesso: definição de protocolos clínicos e fluxos assistenciais,


monitoramento e avaliação das referências, integração das ações e
serviços;

»» regulação dos prestadores: definição de contratos, formas de pagamento


que estimulem a produção de ações e serviços necessários, distribuição
geográfica adequada ao acesso da população às ações e aos serviços de
saúde;

»» regulação da oferta de insumos e tecnologias: avaliação de eficiência e


efetividade, definição de elencos e preços;

»» regulação da força de trabalho: estabelecimento de regras para a formação,


registros de profissionais e avaliação de desempenho.

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AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

A aplicação desses mecanismos pode variar; porém, eles devem ser desenvolvidos
equilibradamente se a pretensão é produzir um sistema regulatório coerente e
sustentável no sistema de saúde. As dimensões sociais, econômicas e gerenciais
descrevem a função de regulação de maneira consistente com os objetivos do setor
saúde. A necessidade da ação regulatória do Estado é evidenciada pelas falhas do
mercado e pela responsabilidade inalienável pelo alcance do objetivo buscado, que é
melhorar a saúde da população.

Uma grande variedade de atores pode estar envolvida no processo da regulação.


Desenvolver instrumentos e mecanismos regulatórios envolve ações junto ao Legislativo,
ao Executivo e ao Judiciário. Regulação como macrofunção de governo consiste na
elaboração e na aplicação de leis e normas; na implementação, no monitoramento e na
avaliação; no uso de mecanismos para influenciar a qualidade, a quantidade e os preços
dos insumos, drogas e ações e serviços de saúde, assim como na adequada distribuição
da oferta de serviços de acordo com as necessidades de saúde da população.

Conceitos de regulação
Não há um padrão para a definição da regulação. Existem inúmeras e diferentes
conceituações e cada uma reflete diferentes perspectivas da agenda política e valores
que estão implícitos por quem as elabora e por quem as utiliza. Regular também
tem como significados: sujeitar às regras, dirigir, regrar, encaminhar conforme a lei,
esclarecer e facilitar por meio de disposições, regulamentar, estabelecer regras para
regularizar, estabelecer ordem ou parcimônia em, acertar, ajustar, conter, moderar,
reprimir, conformar, aferir, confrontar, comparar, entre outros, de acordo com o
dicionário Aurélio.

A regulação estatal dá-se quando o Estado, investido de seu papel de mediador coletivo,
exercita um conjunto de diferentes funções para direcionar os sistemas de serviços
de saúde no sentido do cumprimento de seus objetivos e para definir, implementar
e avaliar as regras do jogo desses sistemas, de forma a regular o comportamento dos
atores sociais em situação e a satisfazer as demandas, necessidades e representações da
população. Regulação: intervenção do governo, por meio de regras, leis e normas; no
mercado, prestação de serviços de saúde ou no sistema de saúde.

Regulação incorpora uma grande variedade de mecanismos, desde atos legislativos até
requisitos e exigências colocadas administrativamente, além de incentivos positivos
como subsídios ou negativos, como de sanções legais. No sistema de saúde há dois
tipos de regulação: a regulação sanitária de bens e serviços e a regulação da assistência.
A primeira se refere aos esforços das autoridades sanitárias de minimizar os efeitos
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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

adversos gerados pelos produtos e serviços por meio da economia, especialmente


aqueles associados com a produção de produtos alimentares e alimentos. A regulação
da assistência se refere às organizações com funções de financiamento, provisão e
funções de desenvolvimento de pesquisas. A esse respeito, regulação é uma meta função
dirigida às instituições, por meio de instrumentos, tais como acreditação, certificação e
estabelecimento de ranking.

Regulação é uma tarefa do Estado, de maneira a garantir o interesse da população e


melhorar o desempenho do sistema de saúde. Essa função regulatória pode ter várias
formas: definição de arcabouço legal, regulação da competitividade, parâmetros
mínimos e de excelência e, em particular, as várias formas de incentivo financeiro.

Regulação ocorre quando o governo controla ou deliberadamente influencia determinada


atividade pela manipulação de variáveis como preço, quantidade e qualidade. É
necessário ter em mente o espírito da regulação; é preciso sempre manter foco no seu
objetivo, que é assegurar o desempenho do sistema de saúde, ou seja, prestar uma
assistência eficiente e equitativa e atender as necessidades de saúde da população.

Quem regula?
Regulação é uma importante macrofunção dos governos, normalmente introduzida
pelo gestor local, regional, estadual e nacional ou por uma agência reguladora.

Para os gestores que querem prover as ações e serviços de forma mais eficiente e
efetiva e disponibilizar serviços com custos adequados, os instrumentos e ferramentas
da regulação, sem dúvida, podem contribuir para melhorar os resultados do setor.
É uma função orientada por leis, decretos e protocolos que podem ser questionados
judicialmente. Essas ferramentas são usadas em uma variedade de estratégias
governamentais para induzir ou conter determinada ação. Além desses instrumentos e
estratégias, são necessários à implementação de mecanismos que requerem capacidade
de gerenciamento e equipe capacitada.

Obviamente, os governos têm uma importante e intransferível função de regular o


setor saúde em seus vários aspectos de gestão, prestação da assistência, financiamento
e administração. Comumente, seus objetivos são limitar custos, evitar excesso de
oferta e prevenir ou monitorar a má prática. Estabelecer padrões mínimos para
habilitação profissional, para o funcionamento de serviços e da atenção à saúde são
ações normalmente exercidas; porém, o problema mais comum é a sua implementação
e manutenção. Muitos dos recursos (humanos e materiais) dispendidos são voltados
para a correção de problemas do sistema de saúde.

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AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE │ UNIDADE ÚNICA

Portanto, o grande desafio dos gestores vai além de introduzir mecanismos de


regulação, protocolos e padrões de assistência – é monitorar o seu desempenho. Outro
fator preponderante é a informação para o usuário, que pode atuar, desde que bem
informado, como um agente regulador.

Conceitos de regulação assistencial e


regulação do acesso
O termo regulação, aplicado ao setor saúde no país, tem diversos entendimentos,
concepções e práticas. A NOAS/SUS 01/2002 disseminou o conceito de regulação como
sinônimo de regulação assistencial, vinculada à oferta de serviços, à disponibilidade de
recursos financeiros e à Programação Pactuada Integrada (PPI).

Essa é uma concepção restrita de regulação, que induz a iniciativa de controle do acesso
e de adequação à oferta. Da mesma forma, a NOAS/SUS 1/2002 vinculou o processo
e o exercício das ações de regulação às modalidades de gestão estabelecidas por essa
norma.

Regulação da atenção à saúde tem como objeto a produção de todas as ações diretas
e finais de atenção à saúde, dirigida ao conjunto de prestadores de serviços de saúde
públicos e privados. As ações da regulação da atenção à saúde compreendem a
contratação, a regulação assistencial, o controle assistencial, a avaliação da atenção
à saúde, a auditoria assistencial e as regulamentações da vigilância epidemiológica e
sanitária.

Regulação assistencial é definida no Pacto pela Saúde, nas diretrizes do pacto de


gestão, como o conjunto de relações, saberes, tecnologias e ações que intermediam a
demanda dos usuários por serviços de saúde e o acesso a eles. Regulação do acesso é
o estabelecimento de meios e ações para a garantia do direito constitucional de acesso
universal, integral e equânime, independente de pactuação prévia estabelecida na PPI
e/ou da disponibilidade de recursos financeiros.

Embora os conceitos pareçam similares, há uma diferença entre os conceitos de


regulação assistencial e regulação do acesso. O primeiro diz respeito a um conjunto de
ações e atividades e inclui a regulação do acesso. A regulação assistencial é prerrogativa
do gestor e a regulação do acesso é delegada pelo gestor ao regulador.

Ao regular o acesso, com base nos protocolos clínicos, linhas de cuidado e fluxos
assistenciais definidos previamente, a regulação estará exercendo também a função
de orientar os processos de programação da assistência, assim como o planejamento

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UNIDADE ÚNICA │ AUDITORIA DOS SISTEMAS SUS E PRIVADOS DE SAÚDE

e a implementação das ações necessárias para melhorar o acesso. A diferença


aqui estabelecida é que ao se estabelecer a regulação do acesso, nos termos citados
anteriormente, a programação assistencial passa a se basear nas necessidades de saúde
da população e não na disponibilidade de oferta.

Os complexos reguladores são considerados uma das estratégias da regulação de acesso,


consistindo na articulação e na integração de centrais de atenção pré-hospitalar e
urgências, centrais de internação, centrais de consultas e serviços de apoio diagnóstico
e terapêutico, implantadas sob a orientação de protocolos clínicos e linhas de cuidado
previamente definidos.

Os complexos reguladores compõem os sistemas logísticos, um dos componentes


das redes de atenção à saúde que garantem uma organização racional dos fluxos e
contrafluxos de informações, produtos e usuários nas redes de atenção à saúde. Os
complexos reguladores podem ter abrangência intramunicipal, municipal, micro ou
macrorregional, estadual ou nacional, devendo essa abrangência e sua gestão serem
pactuadas em processo democrático e solidário entre as três esferas de gestão do SUS.

As diretrizes operacionais instituídas pelo Pacto pela Saúde, publicado pela Portaria
GM/MS no 399, de 22 de fevereiro de 2006, contemplaram áreas prioritárias do SUS.
Essas diretrizes reafirmam princípios, consolidam processos como a importância da
regionalização e dos instrumentos de planejamento e programação como o Plano Diretor
de Regionalização (PDR), o Plano Diretor de Investimentos (PDI) e a Programação
Pactuada e Integrada (PPI) e possibilitam a reorganização dos processos de gestão e de
regulação do sistema de saúde no âmbito dos estados com vistas a melhorar e qualificar
o acesso do cidadão às ações e serviços de saúde.

Em conformidade com esse processo de descentralização e aprimoramento da gestão do


SUS, foi elaborada a proposta que contempla as diretrizes nacionais para a implantação
da Política Nacional de Regulação em todas as unidades federadas.

60
Para (não) Finalizar

O objetivo deste trabalho foi apresentar o conceito da auditoria hospitalar, especialmente


no Sistema Único de Saúde e nos Sistemas Privados de Saúde, e mostrar o processo
de auditoria como uma atividade importante na busca contínua da qualidade e da
eficiência, procurando aperfeiçoar procedimentos para reduzir os gastos de hospitais e
clínicas e viabilizar a transparência dos recursos empregados.

Cabe ressaltar que uma auditoria da qualidade está basicamente voltada para a
gestão dos processos produtivos, uma vez que a família ISO 9000 foi desenvolvida,
inicialmente, a fim de buscar qualidade e produtividade fabril, não obstante atualmente
estar voltada também para outros objetivos.

É atribuição dos auditores, entre outras, promover uma revisão de metodologias de


trabalho, buscando uma adequada gestão dos processos.

Infelizmente, o mercado apresenta carência desses profissionais, notadamente no que


se refere ao âmbito hospitalar. Portanto, acreditamos que os profissionais que atuam
na área de saúde e que já exercem atividades de auditoria possuem o perfil ideal para
atuarem em auditorias hospitalares, o que, certamente, contribuirá para a gestão
eficiente dos sistemas nessa área de atuação, melhorando a qualidade da atenção à
saúde.

61
Referências

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Saúde - SUS e dá outras providências.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 1.703, 17 ago. 2004. Destina


recurso de incentivo à contratualização de Hospitais de Ensino Públicos e Privados e dá
outras providências.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 1.721, 21 set. 2005. Cria o Programa
de Reestruturação e Contratualização dos Hospitais Filantrópicos no Sistema Único de
Saúde – SUS Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 172, 26 jan. 2006. Homologa
processo de adesão ao Programa de Reestruturação e Contratualização dos Hospitais
Filantrópicos no Sistema Único de Saúde - SUS. D.O.U. no 20 de 27 de janeiro de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM n. 2.309, 19 dez. 2001. Institui,


no âmbito da Secretaria de Assistência à Saúde/SAS, a Central Nacional de Regulação
de Alta Complexidade/CNRAC, com o objetivo de coordenar a referência interestadual
de pacientes que necessitem de assistência hospitalar de alta complexidade.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 2.352, 26 out. 2004.


Regulamenta a alocação dos recursos financeiros destinados ao processo de
contratualização constante do Programa de Reestruturação dos Hospitais de Ensino
do Ministério da Educação no Sistema Único de Saúde – SUS e dá outras providências.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 2.369, 27 out. 2004. Define


recurso de incentivo à contratualização de Hospitais de Ensino do Ministério da
Educação no Sistema Único de Saúde - SUS e dá outras providências.

68
REFERÊNCIAS

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 3.123, 7 dez. 2006. Homologa o


processo de adesão ao Programa de Reestruturação e Contratualização dos Hospitais
Filantrópicos no SUS. D.O.U. no 235 de 08 de dezembro de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 287, 28 jun. 2004. Institui o


valor de R$ 1.473,00/leito/mês (hum mil, quatrocentos e setenta e três reais) para o
cálculo do Orçamento Global para os estabelecimentos hospitalares de pequeno porte
que cumpram os critérios e requisitos que constam da Portaria GM/MS no 1.044, de 1
de junho de 2004, e tiverem seus projetos homologados pela Comissão Intergestores
Tripartite – CIT.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 358, 22 fev. 2006. Institui diretrizes
para contratação de serviços assistenciais no âmbito do Sistema Único de Saúde.
Publicada no D.O.U. no 39, de 23 de fevereiro de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 399, 22 fev. 2006. Divulga o Pacto
pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do referido
Pacto. Publicada no D.O.U. no 39, de 23 de fevereiro de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 3.277, 22 dez. 2006. Dispõe sobre a
participação complementar dos serviços privados de assistência à saúde no âmbito do
SUS. D.O.U. no. 245, de 26 de dez. de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 204, 29 jan. 2007. Regulamenta o


financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e serviços de saúde,
na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle.
D.O.U. no 22, de 31 de jan. de 2007.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 699, 30 mar. 2006. Regulamenta as


Diretrizes Operacionais dos Pactos Pela Vida e de Gestão. Publicada no D.O.U. no 64,
de 3 de abril de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 821, 4 maio 2004. Determina a


implantação gradativa da descentralização do processamento do Sistema de Informação
Hospitalar - SIH, facilitando o controle do teto financeiro da assistência pelos gestores
estaduais/municipais, conforme estabelecido na Programação Pactuada Integrada -
PPI, aprovada e monitorada pelas Comissões Intergestores Bipartite – CIB.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 635, 10 de nov. 2005. Publica


o Regulamento Técnico para a implantação e operacionalização do Programa de
Reestruturação e Contratualização dos Hospitais Filantrópicos no Sistema Único de
Saúde – SUS, na forma dos Anexos I, II e III desta Portaria.

69
REFERÊNCIAS

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 158, 5 maio 2004. Inclui,


no Sistema de Informações Hospitalares do Sistema Único de Saúde – SIH/SUS, a
codificação de “tipo” 45 para profissionais autônomos sem cessão de crédito.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 33, 24 mar. 1998. Publica o


modelo padronizado de Ficha de Cadastro de Estabelecimentos de Saúde – FCES –
Módulos Básicos (anexo I), Manual de Instruções (anexo 2).

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 39, 6 fev. 2006. Institui a


descentralização do processo de autorização de procedimentos que fazem parte do
elenco da Central Nacional de Regulação de Alta Complexidade - CNRAC. Publica no
D.O.U. no 27, de 7 de fevereiro de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 494, 30 jun. 2006. Estabelece


incentivo financeiro destinado à implantação e/ou implementação de Complexos
Reguladores, que será repassado às Secretarias de Saúde e destinado, exclusivamente,
à finalidade de que trata este artigo, nos montantes previstos no Anexo I desta Portaria.
Publicada no D.O.U. no 125, de 3 de julho de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 496, 30 jun. 2006. Flexibiliza a


Programação Físico-orçamentária – FPO do Sistema de Informação Ambulatorial –
SIA/SUS, conforme modelo constante do Anexo I desta Portaria, possibilitando ao
Gestor efetuar a programação dos estabelecimentos de saúde, por grupo, subgrupo,
nível de organização e/ou procedimento, a partir da competência setembro de 2006.
Publicada no D.O.U. no 127, de 05 de julho de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 510, 30 set. 2005. Estabelece


a implantação do processamento descentralizado do Sistema de Informação Hospitalar
– SIH, na competência novembro de 2005 (apresentação em dezembro/2005), para os
Estados, Distrito Federal e Municípios em Gestão Plena do Sistema.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 511, 29 dez. 2000. Aprova a


Ficha Cadastral dos Estabelecimentos de Saúde - FCES, o manual de preenchimento e
a planilha de dados profissionais contantes nos anexos I, II e III dessa portaria, bem
como a criação Banco de Dados Nacional de Estabelecimentos de Saúde.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 55, 24 fev. 1999. Estabelece


que as despesas relativas ao deslocamento de usuários do Sistema Único de Saúde - SUS
para tratamento fora do município de residência possam ser cobradas por intermédio do
sistema de informações ambulatoriais - SIA/SUS, observado o teto financeiro definido
para cada município/estado.

70
REFERÊNCIAS

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 552, 24 jul. 2006. Prorroga, até 28
de fevereiro de 2007, o prazo definido no Artigo 5o da Portaria SAS/MS no 635, de 10
de novembro de 2005, para entrega, ao Ministério da Saúde, dos contratos resultantes
do processo de contratualização aprovado pela Comissão Intergestores Bipartite - CIB,
sob pena da perda do incentivo residual (60%) referente à segunda etapa do Programa.
Publicada no D.O.U. no 142, de 26 de julho de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 768, 26 out. 2006. Extingue, a partir
da competência março de 2007, todos os modelos, até então vigentes, de laudos para
Solicitação de Autorização de Procedimentos Ambulatoriais de Alta Complexidade/
Custo - APAC e os formulários da APAC, implantados por portarias específicas.
Publicada no D.O.U. no 207, de 27 de outubro de 2006.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 94, 14 fev. 2005. Define que a
operacionalização da Política Nacional para os Hospitais de Pequeno Porte se dá pela
apresentação de Termo de Adesão e de Plano de Trabalho, conforme fluxo definido no
anexo desta Portaria, os parâmetros de cobertura assistencial no âmbito do Sistema
Único de Saúde - SUS.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 567, 13 out. 2005. Estabelece


que, a partir da competência janeiro 2006, a definição da série numérica para as
autorizações de internações hospitalares - AIH deverá ser de responsabilidade dos
gestores estaduais e do Distrito Federal.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 586, 24 out. 2005. Determina


que as Secretarias Estaduais, o Distrito Federal e os Municípios habilitados em Gestão
Plena do Sistema encaminhem o banco de dados do SCNES, SIA e do SIH/SUS
diretamente ao Departamento de Informática do SUS - DATASUS.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 589, 27 dez. 2001. Implementa


a Central Nacional de Regulação de Alta Complexidade - CNRAC, com objetivo de
organizar a referência Interestadual de pacientes que necessitem de assistência
hospitalar de alta complexidade.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 598, 24 mar. 2006. Define que
os processos administrativos relativos à gestão do SUS sejam definidos e pactuados no
âmbito das Comissões Intergestores Bipartite.

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/SAS no 743, 23 dez. 2005. Exclui, a


partir da competência agosto de 2006, os modelos vigentes de laudos para Emissão/
autorização de internação hospitalar.

71
REFERÊNCIAS

______. Ministério da Saúde. Portaria MS/GM no 1.890, 18 dez. 1997. Determina


a atualização do cadastro de unidades hospitalares, ambulatoriais e serviços de diagnose
e terapia do Sistema Único de Saúde, a partir de 03 de fevereiro de 1998.

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1o ago. 1990. Regulamenta a implantação do Sistema de Informações Ambulatoriais
– SIA/SUS.

______. Portaria Interministerial MEC/MS no 1.000, 15 abr. 2004. Estabelece


critérios para certificação de hospitais de ensino.

______. Portaria Interministerial MEC/MS no 1.005, 27 maio 2004. Define os


documentos para verificação do cumprimento dos requisitos obrigatórios relacionados
aos incisos I a XVII do artigo 6o da Portaria Interministerial MEC/MS no 1000, de 15 de
abril de 2004.

______. Portaria Interministerial MEC/MS no 1.006, 27 maio 2004. Cria o


Programa de Reestruturação dos Hospitais de Ensino do Ministério da Educação no
Sistema Único de Saúde - SUS.

______. Portaria Interministerial MEC/MS no 1.007, 27 maio 2004. Estabelece


montante de recursos financeiros, no valor de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões
de reais), a ser repassado pelo Ministério da Saúde às Instituições Federais de Ensino
Superior, conforme detalhado no anexo desta portaria.

72
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