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RELAÇÕES INTERNACIONAIS:

VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA


(Estudos em homenagem a Amado Luiz Cervo)
Diretoria José Flávio Sombra Saraiva (diretor-geral)
Antônio Carlos Lessa
Antonio Jorge Ramalho da Rocha
Luiz Fernando Ligiéro

COLEÇÃO RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Conselho Editorial Estevão Chaves de Rezende Martins (presidente)


Amado Luiz Cervo
Andrew Hurrel
Antônio Augusto Cançado Trindade
Antônio Carlos Lessa
Denis Rolland
Gladys Lechini
Hélio Jaguaribe
José Flávio Sombra Saraiva
Paulo Fagundes Vizentini
Thomas Skidmore
Coleção Relações Internacionais

RELAÇÕES INTERNACIONAIS:
VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA
(Estudos em homenagem a Amado Luiz Cervo)

ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS


Organizador
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

R382 Relações internacionais : visões do Brasil e da América


Latina / Estevão Chaves de Rezende Martins [Org.] . –
Brasília : IBRI, 2003.
480 p. ; 23cm. (Relações internacionais; 9)

ISBN 85-88270-11-0

1. Política internacional. 2. Relações internacionais.


I. Martins, Estevão Chaves de Rezende. II. Instituto
Brasileiro de Relações Internacionais. III. Série.

CDD 341.19

Direitos desta edição reservados ao

Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI)


Universidade de Brasília
Caixa postal 4400
70919-970 – Brasília, DF
Telefax (61) 307 1655

ibri@unb.br
Site: www.ibri-rbpi.org.br

Impresso no Brasil 2003

Efetuado o Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional


conforme Decreto nº 1.825, de 20.12.1907

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Sumário

Apresentação ........................................................................................ 7

Introdução
O olhar crítico brasileiro e latino-americano ..................................... 11
Estevão de Rezende Martins,
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

1. Um percurso acadêmico modelar: Amado Luiz Cervo e a


afirmação da historiografia das relações internacionais no Brasil .... 17
José Flávio Sombra Saraiva,
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

2. Globalización y Relaciones Internacionales: los desafíos


del Siglo XXI ................................................................................ 63
Mario A. Rapoport,
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES E CONICET, ARGENTINA

3. A política externa brasileira em transição:


do desenvolvimentismo ao neoliberalismo ................................. 107
Paulo Gilberto Fagundes Vizentini,
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

4. Brasil e Portugal: percepções e imagens ao longo do século XIX .... 107


Lúcia Maria Bastos P. Neves e
Tania Maria Bessone T. da Cruz Ferreira,
UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

5. O império do Brasil e as grandes potências................................ 133


Francisco Fernando Monteoliva Doratioto,
UPIS E INSTITUTO RIO BRANCO, BRASÍLIA

6. As relações econômicas internacionais do Brasil na primeira


fase da era republicana (1889-1945) ......................................... 153
Paulo Roberto de Almeida,
MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES DO BRASIL

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7. É o Brasil um país sério? A história da mais longeva anedota


da política exterior do Brasil. ...................................................... 187
Antônio Carlos Lessa,
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

8. A instrumentalização das culturas estrangeiras no Estado Novo:


entre o Brasil e os Estados Unidos, o espaço da França durante
a Segunda Guerra Mundial ........................................................ 223
Denis Rolland,
UNIVERSIDADE DE ESTRASBURGO III, FRANÇA

9. Parlamento, política externa e o golpe de 1964 ......................... 249


Antonio José Barbosa,
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA E SENADO FEDERAL

10. Actores emergentes en la historia de las relaciones


internacionales latinoamericanas .............................................. 275
Edmundo A. Heredia,
CONICET, ARGENTINA

11. Venturas y desventuras de la Argentina: los cambios


de paradigma de política exterior y su relación con los
modelos de inserción ................................................................ 287
Raúl Bernal-Meza,
UNIVERSIDAD DEL CENTRO DE LA PROVÍNCIA DE BUENOS AIRES, ARGENTINA

12. Why was the 20th century warlike? ......................................... 319


Frank R. Pfetsch,
UNIVERSIDADE DE HEIDELBERG, ALEMANHA

13. De babuínos, homossexuais e um presidente – ou: o fracasso


da política exterior do Zimbábue depois do fim da Guerra Fria ..... 341
Wolfgang Döpcke,
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

14. China em tempos de mudança ................................................. 397


Argemiro Procópio Filho,
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

15. Bibliografia de Amado Luiz Cervo ........................................... 473

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Apresentação

Este livro faz parte da coleção Relações Internacionais, organizada


academicamente pelo Instituto Brasileiro de Relações Internacionais
(IBRI), com o apoio da Fundação Alexandre de Gusmão (Funag), sob
o alto patrocínio da Petrobras. A coleção, constituída de dez títulos,
lançados gradualmente, objetiva a formação das novas gerações
brasileiras na área, mas também atende à demanda crescente da opinião
pública nacional interessada nas novas conformações internacionais e
ávida por conhecer, de forma sistemática e organizada, os grandes temas
que envolvem a construção de um novo ordenamento internacional
neste milênio.
Os estudos acerca das relações internacionais têm merecido
atenção especial por parte dos grandes editores, não apenas nos centros
culturais de tradição na área, como Paris, Londres ou Nova Iorque.
Lançamentos de novos títulos e reedições de obras clássicas animam a
vida intelectual e política das universidades e editoras em muitas partes
do mundo. Livreiros de países latino-americanos, europeus e asiáticos
exibem ao público leitor ampla escolha de novos títulos dedicados aos
desdobramentos mais recentes da vida internacional. Estudos de caso,
investigações teóricas e extensas sínteses históricas são cada vez mais
consumidos por numerosas pessoas, ávidas pela compreensão do
mundo.
A internacionalização das sociedades, a ampliação dos mercados,
o impacto dos processos de integração regional e a economia política
da globalização são alguns dos fenômenos que despertam atenção
crescente. Mas há razões adicionais, como a crise de identidade das
nações acentuada pela realidade pós-bipolar e a fragmentação teórica
da ciência política ligada aos estudos dos fenômenos internacionais,
para explicar a animação editorial que se observa em torno do estudo
das relações internacionais.
O interesse dos leitores brasileiros tem esbarrado, no entanto,
em uma limitada reflexão própria acerca das relações internacionais.
Preferiu-se traduzir novos manuais e adotar teorias da moda a enfrentar

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o desafio da compreensão e da explicação a partir de circunstâncias


vividas. Foi-se buscar nos outros, equivocadamente, as razões das
próprias vicissitudes. Confundiu-se, algumas vezes, teoria com
ideologia. Absorveu-se e divulgou-se nas salas de aula grande quantidade
de textos de qualidade discutível. Produzidos com o objetivo precípuo
de doutrinar os desavisados, levando-os a crer que as relações entre os
povos, Estados e culturas chegou a seu ápice com a liberalização dos
mercados e com a economia política da globalização, esses textos não
realizam o desafio intelectual de desvendar as entranhas das relações
internacionais contemporâneas.
As contingências do Brasil exigiam, assim, uma coleção
concebida por estudiosos comprometidos com a renovação do
conhecimento a partir de uma perspectiva própria acerca das relações
internacionais, como aliás se procede em toda parte. No entanto, por
mais objetiva que se pretenda que ela seja, todo esforço nessa área de
reflexão está condicionado por motivações, informação, formação e
legado cultural.
Por conseguinte, a coleção Relações Internacionais vem suprir
uma grande lacuna. Preocupado com a percepção inédita, por parte da
sociedade brasileira, dos constrangimentos internacionais que impõem
ajustes de ordens diversas à formulação e implementação das políticas
públicas, do ponto de vista econômico, social e de segurança, o Instituto
Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI) resolveu utilizar sua
condição de instituição decana nos estudos internacionalistas no Brasil
para, com seus parceiros, abrir a avenida da reflexão comprometida
com um olhar nacional sobre os grandes fenômenos da vida internacional
que envolvem a sociedade brasileira.
Estratégia comum alinha autores e livros. Em primeiro lugar,
eles pretendem contribuir para a formação da crescente mão-de-obra
brasileira interessada em compreender os desafios internacionais e
traduzi-los adequadamente para os atores sociais com interesses cuja
realização sofrem impactos diretos ou indiretos do meio internacional.
Em segundo lugar, os autores observam, com apreensão, o crescimento
exponencial da comunidade brasileira de estudantes dos cursos de
graduação em Relações Internacionais a partir da década de 1990 e,

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como conseqüência, da necessidade de prover base sólida para o


desenvolvimento dessas novas formações. Em terceiro lugar, preocupa
a cada um dos autores da coleção o plano secundário a que a tarefa de
produção de livros paradidáticos foi relegada, no Brasil, diante do rápido
surgimento de um público consumidor, ávido por boa bibliografia
que cumpra os requisitos formais de apresentação do conteúdo mínimo
preconizado pela Comissão de Especialistas de Ensino de Relações
Internacionais do Ministério da Educação.

José Flávio Sombra Saraiva


Organizador da Coleção Relações Internacionais

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

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Introdução

O olhar crítico brasileiro e latino-americano

O conhecimento do passado
alimenta virtualmente o movimento de
aproximação e de desunião, porque
tanto pode atuar para reproduzir
imagens, mitos, estereótipos quanto
para descaracterizá-los e apontar
a trilha das oportunidades de
entendimento e colaboração entre as
lideranças sociais e os povos ou, ainda,
os riscos da irracionalidade.
Amado Luiz Cervo, 1998.1

O ano de 2001 foi um ano muitas vezes jubilar. A inauguração


de um novo século representou um marco festivo que assinalou uma
inflexão simbólica do espaço privado e do espaço público. A cena
internacional foi testemunha de movimentos e de choques que marcam
a memória pública e privada de inúmeras sociedades, comunidades,
pessoas. A rede multilateral de relações sociais e estatais torna-se cada
vez mais complexa. Os aspectos políticos, tradicionais e longevos,
receberam, ao longo da segunda metade do século XX, que viu surgir
e esvanecer o maniqueísmo da Guerra Fria, o aporte de densos e
intrincados conjuntos de questões. Pelo menos as questões relativas à
economia e ao comércio – e, adicionalmente, às finanças internacionais
– e as relativas às culturas e às identidades se elevam no horizonte da
reflexão. Temas inovadores, como o desenvolvimento sustentável e o
equilíbrio das condições sociais e econômicas de uma vida humana
decente, ocupam pesquisadores, analistas, governantes, movimentos
sociais. O século XXI abriu-se sobre um cenário de excepcional

1
Cervo, Amado Luiz. In: Cervo, A. L. e M. Rapoport. História do Cone Sul. Brasília:
EdUnb, Rio de Janeiro: Editora Revan, 198l, p. 78.

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complexidade, mesmo se a pressão das ameaças de conflito generalizado


– hipoteca que pendeu décadas a fio sobre os atores políticos
internacionais – parece ter diminuído, apesar do triste e brutal episódio
do 11 de setembro. Em uma perspectiva global, as expectativas tendem
a mais esperança do que a desesperança. A reflexão sobre as razões e as
direções dessas expectativas abrange muitos aspectos. Alguns deles, dentre
os mais relevantes, estão reunidos neste volume, em homenagem a
Amado Luiz Cervo.
Foi nesse mesmo ano de 2001 que Amado Luiz Cervo
completou seu sexagésimo aniversário. Seus muitos amigos, colegas e
discípulos fazem questão de assinalar essa efeméride. Para celebrar a
data jubilar, desejou, pois esse círculo de pessoas reunir, neste livro,
um conjunto de ensaios sobre o eixo que segue a longa carreira de
Amado Luiz Cervo: a história das relações internacionais. Atenderam
ao convite do organizador deste volume pesquisadores deste campo,
cujos percursos cruzam o de Amado Luiz Cervo, dele haurem
importante inspiração e com ele privam de cordial relação de amizade.
Inúmeros outros se associam a esta homenagem, em espírito, no afeto
e na lembrança, cuja enumeração não cabe em tão pouco espaço.
Na Universidade de Brasília há mais de um quarto de século, o
Professor Amado – como é amavelmente conhecido – pesquisa, inova
e forma pesquisadores no campo de estudo da História das Relações
Internacionais. Formado no rigor metódico da grande linhagem dos
historiadores franceses do século XX, Amado Cervo encarna a figura
do profissional de ciência animado pela busca da qualidade, da solidez,
da consistência e do controle do conhecimento e de sua prática. Esse
perfil acadêmico é emoldurado pelo trato e pela fidalguia de um
cavalheirismo que o enobrece e distingue. Essa distinção sempre se faz
acompanhar por uma modéstia e uma singeleza que amenizam a
exigência, constantemente lembrada a todos, de manter elevado o nível
científico e alerta a vigilância sobre a excelência do argumento.
O ponto de partida desse itinerário está em Estrasburgo, na
França. A França dos anos 60 formou o pesquisador e deu-lhe o título
de Doutor. O encanto da Alsácia certamente não é estranho à firmeza
do profissional nem à suavidade da pessoa. O retorno ao Brasil, em

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1970, o fez instalar-se na terra natal. A Universidade de Passo Fundo


recebe o novo doutor, fornecendo-lhe o quadro institucional para a
pesquisa e o ensino em História do Brasil, História Contemporânea,
História Econômica e Teoria da História. Em 1976 vem o convite
para integrar o recém-criado programa de pós-graduação em História
da Universidade de Brasília. A história desse programa e a carreira
acadêmica de Amado Luiz Cervo passam a estar intimamente ligadas,
a partir desse momento.
A história da política exterior do Brasil e a das relações
internacionais integram doravante seu projeto científico profissional.
Dessa rica combinação surgem os trabalhos, publicados ao longo de
quase trinta anos, cujo rol constitui a última parte deste livro e que
servirão assim de guia ao estudioso contemporâneo da História das
Relações Internacionais. A reflexão crítica de Amado Luiz Cervo
projetou no espaço historiográfico mundial o olhar crítico brasileiro e
latino-americano. Esse olhar dirige-se para a política exterior brasileira
e para a história de sua formulação e de sua execução. Dirige-se também
para a inserção da rede de relações e de políticas internacionais no espaço
latino-americano, notadamente no cone sul da América Latina. Dirige-
se, enfim, à comparação e à crítica internacional, no debate com as
escolas francesa e norte-americana, notadamente.
A densidade e o alcance desse itinerário é sistematicamente
analisado e apresentado pela primeira contribuição deste volume, da
autoria de José Flávio Sombra Saraiva (capítulo 1). O estabelecimento
da historiografia das Relações Internacionais no Brasil e a irradiação da
historiografia brasileira das Relações Internacionais, mediante Amado
Luiz Cervo, têm no ensaio de Saraiva uma exposição que honra o
mestre e que é de particular utilidade para o estudante e o pesquisador.
O ensaio seguinte, oferecido por Mario Rapoport, um dos mais
eminentes historiadores argentinos das Relações Internacionais, versa
sobre uma questão abrangente, submetida a fina crítica sistemática: a
agenda das relações internacionais no século XXI, no marco da
globalização econômica (capítulo 2). Esses dois textos delimitam o
campo epistêmico e empírico que a historiografia brasileira e latino-
americana lavrou, cultiva e faz frutificar.

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Segue o capítulo (3) de Paulo Vizentini, que trata da evolução


histórica das etapas mestras da política externa brasileira no processo
de redemocratização, a contar de 1985, e de consolidação da prática
democrática republicana desde então. A política exterior bi e multilateral
dos governos de José Sarney a Fernando Henrique Cardoso é didática
e criticamente exposta e debatida. Esse terceiro texto traz, para o leitor
avisado, o fio condutor da análise crítica que a perspectiva histórica
comparativa coloca à disposição da consideração politológica.
O século XIX, para a afirmação da brasilidade, é decisivo.
Contra o pano de fundo da consolidação da personalidade internacional
do Brasil, após a independência, dois capítulos projetam uma luz
esclarecedora. Lúcia Pereira das Neves e Tânia Bessone apresentam o
jogo de imagens e reflexos em que ex-metrópole, Portugal, e novel
império, Brasil, se vêem e se distorcem (capítulo 4). Para além do espaço
luso-brasileiro, Francisco Doratioto aponta a posição relativa do império
brasileiro no sistema internacional, tanto sob o ponto de vista político
quanto desde a perspectiva econômica e comercial (capítulo 5). A
importância crescente da política externa em questões de economia,
finanças e comércio fica largamente demonstrada no minucioso estudo
de Paulo Roberto de Almeida sobre as relações econômicas do Brasil
na República Velha e no período getulista (capítulo 6).
Os três capítulos subseqüentes ilustram temas que ocupam
constantemente a reflexão sobre as relações internacionais do Brasil.
A política brasileira para com a França – e inversamente – é abordada
por Antônio Carlos Lessa a propósito da assim chamada “guerra da
lagosta”, episódio representativo da rivalidade comercial, da diplomacia
negociadora e de seus desdobramentos, nos anos 60 (capítulo 7). Ainda
a França e seu esforço dantesco por manter uma posição relevante no
espaço latino-americano, em especial no Brasil, no período em torno
da Segunda Guerra Mundial, é o tema analisado por Denis Rolland,
na ótica da troca de guarda na hegemonia entre potências européias e
os Estados Unidos (capítulo 8). O papel do Congresso Nacional
brasileiro na formulação da política externa – tema caro a Amado Cervo
– é analisado por Antônio José Barbosa no período que antecede o
Golpe de 1964 (capítulo 9).

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Os dois capítulos seguintes ilustram outra abordagem


especialmente cultivada e apreciada pelo Professor Amado: a reflexão a
partir da América Latina e sobre ela. Assim, no capítulo 10, Edmundo
Heredia sistematiza o estado da arte quanto ao processo de interação
internacional latino-americano. Raúl Bernal-Meza detém-se no segundo
maior ator político do Cone Sul, a Argentina, e analisa a questão
da inserção internacional platina sob o ângulo da política exterior
(capítulo 11). Os três últimos capítulos submetem à análise três
temas fundamentais para a compreensão histórica e política do
século XX: Frank Pfetsch debruça-se sobre o século sanguinário, o
século dos conflitos, sobre o século dos anjos da morte (capítulo 12).
Wolfgang Döpcke toma o Zimbábue do período pós-Guerra Fria para
refletir sobre os impasses e as contradições da África pós-colonial
(capítulo 13). Enfim, em um ensaio detido, Argemiro Procópio aproxima
o leitor de um mundo que ainda resta amplamente enigmático
conquanto promissor: a China em transformação do século XXI.
Este volume é encerrado com a bibliografia completa de Amado
Luiz Cervo. Os ensaios que os autores dedicaram em sua homenagem
e o valioso espectro bibliográfico dos trabalhos do Professor Amado
oferecem, assim, ao leitor – ao estudioso da História das Relações
Internacionais – um vetor de reflexão e uma referência de qualidade.
Por certo não se cobre tudo o que o campo da História das Relações
Internacionais propicia. O olhar crítico sobre o mundo, a visão da
cena internacional desde o Brasil e a América Latina, a começar por sua
inserção regional e internacional própria – traços marcantes de atuação
de Amado Luiz Cervo, é o que este volume busca espelhar, colocando-
se à disposição do leitor esclarecido e interessado.
Um grande amigo de Amado Cervo, precocemente ceifado
pela enfermidade, René Girault, dirigiu um grande projeto de estudos
sobre a identidade e a consciência européias no século XX, cujos
resultados foram publicados em 1994. É de Girault que são tomadas
as palavras com que se encerra esta introdução. Essa visão da Europa
em transformação no seio do processo de integração européia elenca
requisitos e questões que também se põem ao historiador latino-
americano voltado para a emergência da região como ator internacional.

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

É bem na linhagem dos grandes, como Pierre Renouvin, Jean-Baptiste


Duroselle e René Girault, que se encontra predicados adequados à
qualidade pessoal e profissional de Amado Cervo.

Pede-se amiúde à História de explicar o presente, e por


vezes mesmo de antecipar o futuro. É certo que o passado
fundamente o presente. ... Os historiadores manejam
preferentemente o conceito de longa duração. Contudo, o
acontecimento, datado, único, base de suas pesquisas, os obriga
a levar em conta, em primeiro lugar, o tempo curto; mas eles
sabem muito bem que este só alcança seu verdadeiro significado
quando situado no tempo longo. ... Na verdade, as mudanças
nas mentalidades coletivas são lentas quanto se trata de conceitos
tão fundamentais como o reconhecimento de sua identidade no
seio de grandes grupos humanos, para além de sua pequena
pátria. ... [A] investigação do passado pode auxiliar a compreensão
do presente e a estimativa de futuro. ... .2

Brasília, outubro de 2002

Estevão Chaves de Rezende Martins


Universidade de Brasília
Humboldt fellow

2
Girault, René. Introdução a R. Girault (org.). Identité et conscience européennes au XXe siècle.
Paris: Hachette, 1994, p. 14-15.

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

1. Um percurso acadêmico modelar: Amado


Luiz Cervo e a afirmação da historiografia
das relações internacionais no Brasil

José Flávio Sombra Saraiva*

A elaboração de um argumento acerca da trajetória de um


cientista ou de um campo disciplinar impõe certas cautelas. Deve-se
buscar o distanciamento devido, sob pena de cair na apologética ou na
crítica mordaz. O problema se agrava quando o objeto em observação
é um colega, um interlocutor intelectual privilegiado, há pelo menos
vinte anos. E mais complexa se torna a operação quando o campo
disciplinar é tão familiar, entranhando-se nas difusas linhas que apenas
superficialmente dividem os debates que já se entabularam daqueles
que estão por vir.
O desafio, neste caso, é alvissareiro. Acompanhar o percurso
intelectual de Amado Luiz Cervo é acreditar na possibilidade criadora
da atividade científica no mundo contemporâneo. O misto de
responsabilidade e honra com que o texto está elaborado se faz notar
na maneira como está dividido. Na primeira parte, apresenta-se a
dimensão da vocação que faz de Cervo um cientista brasileiro das ciências
humanas respeitado em seu meio. Na segunda, acompanha-se a geratriz
do encanto pelos assuntos internacionais, seus estudos incipientes na
história das relações internacionais. Na terceira, avalia-se seu papel na
implantação e no desenvolvimento dos estudos internacionais no Brasil,
a argumentar que foi essencial à afirmação epistemológica da área. Na
última parte, discute-se sua descoberta latino-americana e seus impactos
recentes.
O texto busca a cautela, mas seu autor não se furta ao fato de
que lhe é grata a idéia de discutir a obra de um mestre que tanto vem

* Mestre em Relações Internacionais pelo Colégio do México e PhD pela Universidade de


Birmingham, Inglaterra, é professor de História das Relações Internacionais da Universidade
de Brasília. É diretor-geral do Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI)

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

fazendo, a partir da Universidade de Brasília, para afirmar um campo


que ganha relevo na mesma proporção em que a internacionalização
das sociedades é fato notório da história contemporânea.

Ciência como vocação

Há poucos exemplos tão vivos da idéia de “ciência como


vocação” como aquela encarnada por Amado Luiz Cervo. Pareceria
até, na imaginação, que Max Weber criara um tipo ideal a partir de um
ser específico que lhe fora posterior ao tempo vivido e alheio ao seu
lugar de reflexão. No clássico texto de quase novente anos atrás, Weber
situou o tema de maneira original, a distinguir a política da ciência, a
busca da verdade como possibilidade do conhecer daquela verdade que
emana da ética da responsabilidade.
Cervo traduz o tipo ideal weberiano da razão científica. A busca
pela verdade científica, ao longo de sua trajetória acadêmica, não o
impediu de ser político, no sentido lato, mas não foi no mundo da
arte do convencimento que o professor deixou sua marca. Seu esforço
cotidiano – no magistério, tanto na graduação quanto na pós-graduação,
na orientação de dissertações e teses de doutorado, na consolidação do
programa de história das relações internacionais na Universidade de
Brasília e, sobretudo, na pesquisa científica – foi o da opção pedagógica,
pela crítica aberta e metódica dos textos. A redação apurada do argumento
é outra marca indelével dos artigos e livros que escreveu. Buscou, em
outras palavras, tanto o espaço científico quanto o prioritário.
A quase ojeriza à política como vocação o levou a declarações
arriscadas, anticorporativistas, corajosas, como aquelas que viria expressar
no memorial preparado para se apresentar ao concurso para professor
titular de História das Relações Internacionais no Departamento de
História da Universidade de Brasília há exatamente uma década:

A Universidade de Brasília ofereceu-me um ambiente


adequado para desenvolver meus estudos na linha de minha
própria formação. O entusiasmo com que abracei a oportunidade
manteve-se vivo até o presente, apesar de tantos percalços que

18
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

todo docente dessa instituição enfrentou nesse tempo. Por opção


pessoal, procurei manter-me afastado de dois desvios de função
– desvios em meu entendimento pessoal: a tentação da atividade
política ou classista e a corrida atrás de cargos burocráticos.1

Essa atitude não lhe custou caro. Muito ao contrário, permitiu


certa imunidade diante das convulsões do tempo curto, aquele o qual
tanto criticou, em favor de um tempo mais alargado, histórico por
excelência. Insistiu sempre na idéia de que o tempo traz alívio, distensão
para o momento, trégua para o pensamento. É ele mesmo que adianta:
“Sem essa dimensão do tempo nossa ciência estaria desprovida de uma
variável de controle, nossa ação desprovida daquele espírito desportivo,
humorístico ou irônico, que evita enfartos no mínimo.”2
O humor irônico, que jamais transbordaria em arrogância ou
exibicionismo, é uma das marcas de Amado Cervo. Testemunhas somos
muitos, que assistimos suas aulas na graduação e na pós-graduação, da
fala mansa e do estilo contido, da delicadeza no dedilhar dos pontos,
da construção elegante do argumento, da pontualidade respeitosa, da
crítica medida apresentada sem aspereza.
A crítica à irracionalidade da burocracia universitária e das
intermináveis e freqüentemente estéreis reuniões – que segundo Cervo
trouxeram mais aborrecimentos que compensações profissionais – não
o impediu de assumir duas funções institucionais essenciais: a de
coordenador do programa de pós-graduação em História por várias
vezes e a própria chefia do Departamento de História da Universidade
de Brasília entre 1996 e 1997. Em ambos os papéis, trouxe tranqüilidade
aos que estivemos sob sua coordenação.
O traço marcante em sua vocação acadêmica vem sendo, sem
dúvida, a ênfase ao trabalho prático de pesquisa. Seu ceticismo em
relação ao teoricismo o levaria a tratar, mesmo que de forma simpática,
1
Cervo, Amado Luiz. Memorial apresentado ao concurso para professor titular de História das
Relações Internacionais no Departamento de História da Universidade de Brasília. Brasília: 1992,
separata, p. 8.
2
Cervo, Amado Luiz. Discurso na cerimônia de Colação de Grau do curso de graduação
(bacharelado) em Relações Internacionais da Universidade de Brasília. Brasília: agosto de
1992, p. 4.

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

o jogo teórico como um divertimento. Daí seu apego aos problemas


do método, mais do que ao desfile interminável de teorias
metodológicas. Sua obra original nessa área viria a ser lançada já em
1973, no contexto da introdução no Brasil, nos mais diversos cursos,
da disciplina “Metodologia Científica” como matéria obrigatória do
ciclo básico das universidades.
Ao abordar a concepção da disciplina no seu livro intitulado
Metodologia Científica, ao lado de Pedro Alcino Bervian,3 Cervo
desenvolve concepção própria da disciplina, embevecida por orientação
e conteúdo programático originais ao Brasil. Distinguiu ele o chamado
“enfoque crítico” do outro, “prático”, tendendo os filósofos ao primeiro
e os “cientistas”, como ele sempre preferiu ser identificado, ao segundo.
Mais tarde, viria frustar sua tentativa de ver triunfar o olhar prático
sobre o crítico, especialmente depois de 1976, quando assumiu seu
posto na Universidade de Brasília. No diálogo com os filósofos desta
instituição, como Estevão Chaves de Rezende Martins e Nelson
Gomes, percebeu que era possível a compatibilização dos dois olhares.
Fez-se mais flexível na sua proposta de um olhar mais prático sobre a
metodologia científica.
No entanto, jamais viria abandonar o objetivo de atingir as
mentalidades dos jovens ingressos na universidade e despertar-lhes o
espírito científico com a aprendizagem do método, que aplicariam
desde o início de seus estudos de pesquisa bibliográficas, de campo ou
de laboratório. O manual foi um sucesso editorial, alcançando várias
reedições ainda nas décadas de 1970, 1980 e 1990, atingindo, até hoje,
a marca de mais de 300 mil exemplares vendidos, além de uma versão
ao espanhol.
O sentido pedagógico defendido por Cervo era claro em seu
primeiro livro e apenas expôs, já de maneira pouco tímida, aquilo que
se tornaria traço indelével em sua trajetória intelectual: o gosto pelo
disciplinar da mente estudantil e pela orientação prática dos trabalhos
a serem preparados, deixando para mais tarde a crítica das ciências,

3
Cervo, Amado Luiz & Bervian, Pedro Alcino. Metodologia Científica. São Paulo: McGraw-
Hill, 1973.

20
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

mesmo porque, para ele, o aluno que chegava à universidade não tem
acerca do método noção alguma sobre a qual desenvolver sua crítica.
Idéia combatida por vários de seus interlocutores intelectuais, a começar
dos filósofos da Universidade de Brasília (todos seus amigos pessoais),
viria Cervo, mais tarde, ter mais paciência com a idéia de que o
desenvolvimento da crítica poderia, e talvez deveria, vir com o
desenvolvimento prático do método.
Mas nada retira o traço que permanece até os dias de hoje,
especialmente nas teses de doutorado recentemente orientadas por
Cervo. Há uma nítida propensão em apoiar o trabalho prático de
pesquisa, mesmo que emerso na crítica historiográfica e no balanço
bibliográfico dos objetos tratados, ao invés de sobrevalorizar a teoria.

O gosto pelo internacionalismo

Para entender o cientista e sua forma de pensar, seus métodos,


virtudes e constrangimentos, o melhor caminho é o do próprio tempo,
como ele mesmo sugere. Percorrer esse caminho é encontrar as raízes
do gosto pelo internacionalismo e o nascedouro do que viria ser a
matriz de uma escola brasileira de História das Relações Internacionais.
O ano de 1964 levaria o jovem gaúcho, de matriz italiana, a
interromper seu curso de Filosofia em Viamão para o encontro com
seu destino internacionalista. O destino era a Universidade de
Estrasburgo, na França, atendendo mais ao desejo de uma formação
de alto nível na Europa do que a qualquer desdobramento de fatos
que abalavam a vida política do país naquele ano. Cervo não fugia de
nada, apenas busca um outro mundo, retornando à Europa de seus
antepassados.
Em Estrasburgo, onde completou sua vida universitária da
graduação e da pós-graduação, morou de 1964 a 1970. Encantou-se
pela extraordinária Biblioteca Nacional da Universidade, com seu
estatuto de “biblioteca nacional”, conferida pelas mesmas leis de sua
congênere em Paris. O fundo americanista da portentosa biblioteca
continha mais de um milhão de títulos de volumes, deixando o jovem
brasileiro motivado em suas pesquisas de mestrado e doutorado.

21
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

A perspectiva de articular a oportunidade de estudos na Europa à raiz


americana o levaria a desenvolver o interesse de vincular os dois mundos,
internacionalizando-lhes em seus objetos de estudo. Norteava-se,
naquele momento, um objetivo no campo das relações internacionais
que jamais abandonaria e que perseguiria sua formação, dos anos 60
ao presente.
O estudo das relações internacionais passou a ser seu lugar de
afirmação intelectual. Sabia Cervo que a Universidade de Estrasburgo
não podia igualar-se aos então centros europeus mais avançados na
área de história das relações internacionais, tais como o Institut Pierre
Renouvin, da Universidade Sorbonne, ou o Institut Universitaire des
Hautes Etudes Internationales de Genebra, ou mesmo o grupo de
especialistas que se concentrava em torno da London School of
Economics and Political Sciences e do British Committee on the
Theory of International Relations. Em Estrasburgo, no entanto,
estavam alguns historiadores devotados a tais estudos. E aquela região
da França era vocacionada ao internacionalismo, pois continha o caráter
de cruzamento cultural entre dois países centrais na Europa continental,
além de abrigar o Parlamento Europeu.
Viria a ser orientado em seus trabalhos por Geoge Livet,
historiador modernista europeu de grande reputação, preocupado com
os temas da paz e da guerra entre as nações na época do Renascimento
e da expansão marítimo-comercial européia dos séculos XV e XVI.
A dissertação de mestrado foi o primeiro ensaio no campo das relações
internacionais, sob a orientação de Livet. L’Europe et les Incas; contribution
à l’histoire comparée des techniques pôs a questão das relações internacionais
sob o ponto de vista do estágio diferenciado da técnica. Buscava Cervo,
em sua dissertação de mestrado, as raízes da dominação e da dependência,
mas a encontrá-las em trabalho prático, demonstrativo e sem teoricismo
estéril ou ideológico. Já demonstrava o jovem historiador sua vontade
em articular uma macroistória a uma história concreta, objetiva, de
demonstração prática possível.
A tese doutoral (Service de Dieu et Service de sa Majesté: la
justification espagnole de la conquête de l’Amérique), por sua vez, seguiu
o curso da anterior, mas a incorporar a combinação dos fatores políticos

22
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

e religiosos como os motores da conquista espanhola da América.


Demonstrava Cervo, bem a seu estilo de boa pesquisa empírica, que as
determinações materiais, individuais e coletivas, agiam na origem da
expansão européia, mas não eram variáveis explicativas únicas do
processo.
Insurgia-se o jovem historiador contra os velhos manuais e
contra o marxismo vulgar que já se espraiava pela historiografia brasileira
nos anos 60 e 70. Buscava Cervo, seguindo as linhas de Pierre Renouvin,
pai da historiografia francesa das relações internacionais, o multifatorial,
as múltiplas causas e o jogo das forças diversas que atuavam na base do
fenômeno internacional. Fugia das prisões das determinações unilaterais
para a explicação histórica. Nesse sentido, beneficiava-se da evolução
dos estudos das relações internacionais da França e do peso da École
des Annales sobre a primeira geração de historiadores das relações
internacionais franceses.
Defendia Cervo, precocemente, a idéia de um “contato entre
civilizações” da Europa e da América, em detrimento de uma mera
história de dominação colonial da metrópole sobre a colônia. Ganhava
força em sua explicação a cultura, a mentalidade, a evolução técnica.
Passava a lidar o brasileiro com as categorias que marcavam o
aprendizado da História das Relações Internacionais na França, em
especial o esquema analítico dual de articulação de um sistema de
causalidade com um outro, de finalidades, que operaria na base do
movimento e da onda vital nas relações internacionais. Essa dualidade
ficara explícita tanto na obra clássica organizada por Renouvin quanto
no texto primoroso do seu discípulo Jean-Baptiste Duroselle.4
Cervo bebeu, com ninguém jamais havia bebido no Brasil,
das águas cristalinas da historiografia francesa das relações internacionais.
Seria, assim, pioneiro, na disseminação dessa tradição, nas universidades
brasileiras.

4
Renouvin, Pierre (org.). Histoire des relations internationales. Paris: Hachette, 1994. Duroselle,
Jean-Baptiste. Tout empire périra. Une vision théorique des relations internationales. Paris:
Publications de la Sorbonne, 1981.

23
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Amado Cervo e a Universidade de Brasília: o embrião da


História das Relações Internacionais no Brasil

Criava-se, em 1976, o mestrado em História na Universidade


de Brasília, com uma de suas áreas de atuação voltada para o estudo da
política exterior do Brasil. No mesmo contexto, instaurava-se no Brasil
o primeiro experimento de estudos acadêmicos de relações
internacionais fora da chancelaria: a licenciatura em Relações
Internacionais. Eram duas iniciativas que lançariam a Universidade de
Brasília à condição de pioneira na implantação, desenvolvimento e
consolidação dos estudos internacionais no Brasil.
Depois de um justo interregno em terras gaúchas entre os anos
70 e 76, no qual atuou na Universidade de Passo Fundo, Cervo aceitou
o convite formulado pelo primeiro coordenador do nascente programa
de pós-graduação da Universidade de Brasília, Corcino Medeiros dos
Santos, para vir atuar no programa infante. Sem hesitação, no mês de
agosto daquele ano, estava Cervo ocupando, em regime de dedicação
exclusiva, o magistério na instituição que o abriga até hoje. Do
casamento entre a oportunidade e o interesse, entre as possibilidades
abertas por uma área nova de conhecimento no Brasil e a experiência
acadêmica européia acumulada por Cervo, deu-se o nascimento da
tradição brasileira dos estudos de História das Relações Internacionais.
A idéia anterior não inibe a hipótese de que tenham existido
historiadores que, por caminhos distintos, tenham-se destacado
individualmente ou em outras instituições brasileiras, no sentido do
desenvolvimento do estudo da História das Relações Internacionais.
Daquela geração emergem nomes como os de Gerson Moura, Moniz
Bandeira ou Ricardo Seitenfus, mas nenhum deles criou grupo de
pesquisa, de base institucional sólida localizada em um grande centro
de pesquisa nacional, a desenvolver o campo da História das Relações
Internacionais em novas bases epistemológicas.
Cervo, ao contrário, encontrou ambiente favorável e mostrou
capacidade de operar a brecha criada em Brasília. Ao iniciar suas
atividades didáticas na Universidade de Brasília, uma constatação prévia
condicionaria seu trabalho: a existência de rica e abundante literatura

24
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

sobre a história diplomática do Brasil e a inexistência, ao mesmo tempo,


de qualquer síntese atualizada sobre o assunto. Seu primeiro gesto foi
o de formar equipe, bem ao estilo que perpassa sua forma de trabalhar,
no sentido de empreender uma nova versão da história da política
exterior do Brasil (agora não mais uma história diplomática) que
prescrutasse o significado histórico do setor externo para o processo
de desenvolvimento nacional, à luz das categorias conceituais e
metodológicas que presidiam à pesquisa em história das relações
internacionais.
No entender de Cervo, nova síntese se fazia necessária, sob o
controle dos novos métodos e da definitiva superação da velha história
diplomática do Brasil. Havia também uma razão de ordem prática,
associada ao fato de que os formadores de opinião e os formuladores
de política externa no Brasil dispunham apenas de manuais arcaicos,
escritos nos anos 50, ao estilo tratadístico e jurisdicista então em voga.
Preocupava a Cervo a inexistência de textos que também pudessem
ser compulsados pelo grande público. Daí a política de pesquisa
erudita, nos arquivos diplomáticos, parlamentares e jornalísticos,
complementados por fontes econômicas e culturais, que levaram à
produção de duas obras essenciais.
A primeira obra resultante dessas preocupações, extremamente
inovadora, é O parlamento brasileiro e as relações exteriores (1826-1889),5
que envolveu a participação de uma série de pesquisadores jovens, até
mesmo daqueles que cursavam graduação e pós-graduação nos
departamentos de História e de Relações Internacionais, no levantamento
das fontes parlamentares. A publicação do livro foi essencial ao lançamento
de um primeiro produto acadêmico maduro do programa de pós-
graduação em História das Relações Internacionais da Universidade de
Brasília, ao reforçar uma linha menos diplomática e mais societária na
abordagem dos fenômenos internacionais no tempo. Isso inspirou uma
série de dissertações de mestrado que seriam produzidas, sob a orientação

5
Cervo, Amado. O Parlamento brasileiro e as relações exteriores (1826-1889). Brasília: Editora
da Universidade de Brasília, 1981.

25
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

de Cervo, ao final da década de 1970, ao longo dos anos 80 e inícios


da década passada.6
Logo na introdução de O parlamento, Cervo dizia a que vinha
e dava o próprio sentido da sua obra ao longo das décadas seguintes:

Há que se considerar problemas de ordem metodológica.


A escassez de elementos teóricos, junto à História e à Ciência
Política, com que fundamentar a interpretação, força-nos a
proceder de modo mais empírico, no ordenamento dos dados.
Perde-se em unificação do conhecimento, mas ganha-se talvez
em objetividade, na medida em que se afasta o risco de conclusões
infundadas e apressadas. Evitar-se-á, por outro lado, a reconstrução
fatual da História das Relações Exteriores do Brasil, embora seja
ela tanto indutora como tributária das teorias desenvolvidas no
Parlamento e, por essa razão, indispensável à compreensão das
mesmas. 7

A segunda obra resultante desse esforço apenas seria lançada


uma década depois, após um intenso trabalho em parceria com o
professor paulista Clodoaldo Bueno, envolvendo uma extraordinária
equipe de colegas e estudantes do programa de pós-graduação em
História das Relações Internacionais da Universidade de Brasília. Depois
de um texto de bolso publicado em 1986, também em parceria com
Clodoaldo Bueno,8 era lançado em 1992 o manual até hoje essencial
ao estudo da evolução política externa brasileira: História da política

6
Ver, por exemplo, as dissertações de mestrado em História das Relações Internacionais da
UnB, orientadas por Cervo e defendidas naquela década, com aprovação. São a saber, as de
Maria de Fátima Piazza (1978), Isa Miriam Bitencourt de Almeida Poupard (1979), José
Rubens Acevedo (1981), Laura Lúcia da Costa Braga (1983), Elizabeth Guerra de Paula
(1984), Marilene de Lourdes Pafume (1985), Fábio Lafaiete Dantas (1986), Cristina Angela
Retta Sivolella (1986), Carmen Lícia Palazzo de Almeida (1986), Tomás de Aquino Silveira
Boaventura (1986), Élida Maria Loureiro Lino (1987), Manoel Martins Pereira (1988),
Antonio José Barbosa (1989), Rubens Camara de Carvalho Filho (1990), Francisco Heitor
Leão da Rocha (1990).
7
Cervo, Amado Luiz. O parlamento ..., op. cit., introdução.
8
Cervo, Amado Luiz & Bueno, Clodoaldo. A política externa brasileira (1982-1985). São
Paulo: Ática, 1986.

26
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

exterior do Brasil,9 em 432 páginas, com reedição ampliada e atualizada,


lançada em 2002.10
É a História da política exterior do Brasil que lança, definitivamente,
Amado Cervo no coração da historiografia brasileira, ao ter ele encerrado
a hegemonia dos velhos manuais, como os de Pandiá Calógeras, Delgado
de Carvalho e Hélio Viana, que haviam cumprido missão histórica,
mas cujo ciclo já estava saturado diante das inovações metodológicas
provocadas pela irrupção da moderna História das Relações Internacionais.
Cinco paradigmas históricos foram identificados na História
da política exterior do Brasil, correspondendo cada um deles à uma
periodização, com a qual se procurou inserir a conjuntura nas estruturas
históricas e articular micro e macroistória para se obter uma interpretação
categorial e sistemática da evolução da política exterior do Brasil nos
dois últimos séculos. Assim foram apresentados por Cervo e Bueno:
(a) o das concessões sem barganha da época da independência
(1808-1828), pelo qual se sacrificou o interesse nacional sob múltiplos
aspectos, com efeitos nefastos sobre a formação nacional até meados
da década de 1840; (b) o da leitura complexa do interesse nacional,
aliado à determinação de preservar o exercício soberano da vontade
nacional (1844-1889); (c) a diplomacia da agroexportação e dos grandes
alinhamentos com que a República, que subordinaria o serviço da
diplomacia aos interesses do segmento interno socialmente hegemônico,
particularmente plantadores e exportadores de café (1889-1930); (d) o
modelo de política exterior do nacional-desenvolvimentismo que
acoplou, finalmente, a face externa da política às demandas do moderno
desenvolvimento, dos anos 30 à década de 1980; (e) a dança dos três
paradigmas disponíveis simultaneamente, no tempo mais recente da
política externa do Brasil (os anos 90 e o início do novo século): o da
sobrevivência limitada do nacional-desenvolvimentismo, o da expansão
do liberalismo desenfreado e do Estado logístico, que equilibra os dois
anteriores.
Para Cervo, há uma constatação que perpassa o tempo e que é
original à inserção internacional do Brasil. O Brasil teria atuado, no
9
Idem, História da política exterior do Brasil. São Paulo: Ática, 1992.
10
Idem, História da política exterior do Brasil. Brasília: IBRI-Editora da UnB, 2002.

27
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

sistema internacional dos últimos dois séculos, como um astro flutuante.


Ao atuar como uma potência média, não pode ser como as grandes ou
pequenas potências e, portanto, não quis ser aliado necessário de
ninguém. Por haver renunciado, ainda no século XIX, ao exercício da
potência com o fim de atingir resultados externos, recusou-se a atuar
de forma dura no sistema internacional para implementar uma política
exterior de baixo perfil. Acoplou, enfim, o movimento de sua
diplomacia às demandas econômicas, de segmentos sociais hegemônicos
até a Revolução de 1930, do desenvolvimento nacional desde então.
A noção de que a política exterior do Brasil foi, antes de tudo,
a expressão de uma economia política, é cara ao argumento de Cervo.
O curioso seria sempre, para ele, o desvendar do caráter funcional da
política exterior, tendo em vista responder a uma pergunta fundamental.
De que maneira e em que intensidade a política exterior brasileira serviu
de elemento propulsor ou de elemento de obstrução ao moderno
processo de desenvolvimento nacional? A coerência do tempo e a
inteligibilidade orgânica do processo apenas seriam alcançadas se a
resposta anterior pudesse ser respondida.
A articulação entre a política exterior e o desenvolvimento é a
grande equação intelectual, para não dizer o achado, do trabalho de
investigação intelectual de Cervo acerca da política exterior do Brasil
dos anos 30 a nossos dias. Essa discussão está presente em sua atividade
didática, na orientação de dissertações de mestrado e de teses de
doutorado, na participação em inúmeros eventos nacionais e
internacionais e, de forma explícita, na profícua produção científica.
Em especial, nos livros que se sucederam à sua História da
política exterior do Brasil, há um continuum estruturalizante a fundamentar
a argumento: a dimensão funcional alcançada pela diplomacia brasileira
no modelo do nacional-desenvolvimentismo. Chegava o empírico à
abstração devida, à teoria enriquecida pelos exemplos e contra-exemplos.
As relações históricas entre o Brasil e a Itália; o papel da diplomacia,11
publicado quase que concomitante à História da política exterior do

11
Cervo, Amado Luiz. As relações históricas entre o Brasil e a Itália; o papel da diplomacia.
Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1992.

28
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Brasil é nítido exemplo desse vínculo estreito entre o caso estudado e o


arquétipo do nacional-desenvolvimentismo. No caso das relações
Brasil-Itália, testou-se a hipótese fundamental das diplomacias, para
esclarecer seu papel, aprofundando o caso do relacionamento entre
dois Estados e nações que partiram de uma situação similar em termos
de inserção internacional e de estágio de evolução das forças produtivas
internas, no final do século XIX, e apresentaram, não obstante, ritmos
variados de desenvolvimento posterior.
A obra subseqüente, desta vez organizada em torno do grupo
de professores do programa de pós-graduação em História das Relações
Internacionais da Universidade de Brasília, foi essencial para afirmar a
liderança brasiliense no desenvolvimento dos estudos internacionais
no país. Convocou Cervo seus colegas Clodoaldo Bueno, Moniz
Bandeira, León Bieber, José Flávio Sombra Saraiva e Antonio José
Barbosa. O livro coletivo que desse encontro se desdobra, O desafio
internacional: a política exterior do Brasil de 1930 a nossos dias,12 é um
dos livros da área mais vendidos até hoje pela Editora da Universidade
de Brasília. De utilidade didática notória, por conter capítulos a
tratar da inserção internacional do Brasil em diferentes espaços
geográficos – como as Américas (escrito por Moniz Bandeira), a Europa
(por Bieber), a África (por José Flávio Saraiva) e a Ásia (por Antonio
Barbosa) –, além de dois belos capítulos sobre o balanço das relações
internacionais do Brasil (escrito por Cervo) e outro sobre as relações
multilaterais do Brasil (escrito por Clodoaldo Bueno), o texto abriga
o experimento intelectual que Amado Cervo mais aprecia em sua
trajetória intelectual: o trabalho em grupo.
O desafio internacional foi a prova de fogo da divulgação do
trabalho do grupo de Brasília de História das Relações Internacionais.
Obra de grande alcance intelectual perante a opinião pública, e não
apenas entre os historiadores das relações internacionais, mas,
igualmente, na comunidade de especialistas em relações internacionais
em geral, a incluir cientistas políticos, sociólogos e economistas,

12
Cervo, Amado Luiz (org.). O desafio internacional: a política exterior do Brasil de 1930 a
nossos dias. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1994.

29
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

O desafio serviu para amadurecer o grupo e mostrar que algo original


se passava na Universidade de Brasília e chamar a atenção da própria
diplomacia.
Esses passos firmes, no início da década de 1990, permitiram a
consecução de um dos projetos mais arrojados do grupo de historiadores
brasilienses das relações internacionais. Após o falecimento de Cleanto
de Paiva Leite, diretor-geral do Instituto Brasileiro de Relações
Internacionais (IBRI) e editor da Revista Brasileira de Política
Internacional (RBPI), parecia órfã a mais antiga instituição brasileira
que, no seio da sociedade civil, semeava o debate das relações
internacionais e da política exterior do Brasil. Emergia a hipótese de
transferência, seguindo as tradições da República, do IBRI do Rio de
Janeiro para a capital da República.
A aceitação, por parte de Cervo, da condição de editor da
Revista Brasileira de Política Internacional, a partir de 1993, foi passo
essencial para a instalação do IBRI em Brasília, no campus da
Universidade de Brasília. Ganhava o Brasil um editor moderno para o
mais tradicional veículo científico dedicado à reflexão sobre temas das
relações internacionais contemporâneas e sobre a inserção internacional
do Brasil. A partir daquele momento, agregada à experiência iniciada
em 1958, remodelava-se o estilo da revista, mantendo-a, no entanto,
no seu sentido original de ser uma revista de matriz brasileira. Alinhada
ao padrão de estrangeiras como a Foreign Affairs, International
Organization, World Policics e International Affairs, a RBPI alcançou,
sob a batuta de Amado Cervo, a necessária correção de rumos.
Alguns outros livros e dezenas de artigos foram posteriormente
escritos por Cervo, no campo das relações bilaterais – como aquele
dedicado a passar em revista as relações modernas com Portugal13 ou
com a Alemanha14 – ou no campo das sínteses gerais sobre períodos
históricos das relações internacionais – como nos dois volumes

13
Cervo, Amado & Magalhães, José Calvet de. Depois da caravelas: as relações entre Portugal
e Brasil, 1808-2000. Brasília: IBRI-Editora da UnB, 2000.
14
Cervo, Amado. Relações Brasil-Alemanha: cenários possíveis. In: Bandeira, Moniz. Brasil
e Alemanha; a construção do futuro. Brasília: Funag-IPRI, 1995.

30
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

organizados recentemente por este que escreve.15 Em Relações


Internacionais: dois séculos de história, Cervo abrilhanta a obra em várias
de suas incursões no tempo longo das relações internacionais e estabelece,
bem ao seu estilo, um padrão de síntese das grandes correntes e processos
internacionais, com grande utilidade didática. Dialoga também, pela
primeira vez, mas de forma decisiva, com a escola britânica das relações
internacionais. Seu encontro com Adam Watson, um dos mais frutíferos
da escola inglesa, o levaria a escrever um capítulo essencial sobre as
relações internacionais do século XIX. Demonstra a aproximação aos
esquemas interpretativos de Watson claramente na discussão acerca do
sistema internacional europeu de Vestfália (1648) a Viena (1815):

O crescimento da associação anti-hegemônica, no período


pós-renascentista, fez aflorar a idéia e estimulou a busca da
balança do poder entre os europeus. Desde então, a história da
balança do poder mostra que ele oscila entre os dois extremos de
um espectro, no qual as relações internacionais deslocam-se do
predomínio hegemônico ao das múltiplas independências,
passando por situações quase inumeráveis, como se fossem os
movimentos de um pêndulo que busca, no ponto de equilíbrio,
seu ideal, segundo a imagem de Watson.16

O diálogo com os ingleses dedicados à história das relações


internacionais, pouco tributário da discussão presidida pela tradição
renouviniana e que se espraiara pela Europa, abriu outras possibilidades
na área para Cervo. Aproximou-se de colegas da ilha, como Donald
Watt ou cientistas políticos como Andrew Hurrell. A influência das
lições de Renouvin, Duroselle, bem como daquela resultante da
cooperação com René Girault, Robert Frank, Charles Zorgbibe ou
Denis Rolland, seus colegas franceses, foram agora ampliadas com o
olhar sobre a produção historiográfica britânica na área.

15
Saraiva, José Flávio Sombra. (org.) Relações Internacionais: dois séculos de história. Entre a
preponderância européia e a emergência americano-soviética (1815-1947). V.I. Entre a ordem
bipolar e o policentrismo (de 1947 a nossos dias). V.II. Brasília: IBRI, 2001.
16
Cervo, Amado. Hegemonia coletiva e equilíbrio: a construção do mundo liberal (1815-
1871). In: Saraiva, José Flávio. (org.) op. cit., vol II, p.61.

31
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Finalmente, ainda no âmbito de afirmação do campo da


história das relações internacionais no Brasil deve ser lembrado seu
esforço institucional para divulgar no país o trabalho da Comissão de
História das Relações Internacionais, parte do Comitê Internacional
de Ciências Históricas. Disciplinado como é, vocacionado ao trabalho
de grupo, Cervo prestou elevados serviços à institucionalização do
campo internacionalista do Brasil graças a esse excelente trabalho de
aproximação dos pesquisadores brasileiros ao mais importante grupo
organizado de historiadores das relações internacionais do mundo. Cerca
de cinco centenas de profissionais, ao se reunirem a cada cinco anos em
várias partes do mundo, discutem os resultados de suas pesquisas, os
problemas do método, os novos caminhos do conhecimento na área.
Coroando tão intensa militância acadêmica na Comissão de
História das Relações Internacionais, Cervo foi convidado a fazer parte
do Bureau da referida comissão. Função relevante, ainda mais levando
em conta que foi o primeiro latino-americano a alcançar essa posição,
sua presença nesse lugar estratégico em muito ajudou a fazer ver aos
europeus o quanto havia de pesquisa nessa área no Brasil. Convênios e
articulações de redes científicas foram desenhadas e levadas a cabo,
especialmente do grupo de Brasília com seus colegas franceses, ingleses,
canadenses, norte-americanos, italianos e suíços, que serviram para
sedimentar a excelência e grau de referência a que a área alcançou no
Brasil.

À guisa de conclusão: Cervo e a parceria argentino-brasileira

Há uma área em torno da qual a ação de Amado Cervo foi a


mais original e decisiva para mudar a inércia do desconhecimento.
Mesmo com os protocolos de aproximação cultural e educacional
assinados nos primeiros anos de funcionamento do Mercosul, o Brasil
e grande parte de seus vizinhos estiveram verdadeiramente alheios ao
que se passava mutuamente na área da investigação no campo da história
das relações internacionais. Cervo está diretamente vinculado à ruptura
dessa situação quase constrangedora, inclusive nos contatos com os
grupos de pesquisadores da área nos outros continentes.

32
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

O gesto de aproximação se fez no contexto das reuniões da


Comissão de História das Relações Internacionais, no final dos anos
80 e início da década de 1990, a partir de sua participação do Bureau.
Conheceu o colega argentino Mario Rapoport, com quem iria
entabular, rompendo as imagens das fronteiras gaúchas de desconfiança
em relação ao outro lado da fronteira, uma parceria que marca a grande
inflexão feita por Cervo na direção do ângulo austral da América do
Sul, e por essa via, seu encontro mesmo com a América Latina.
Dois movimentos foram marcantes na aproximação argentino-
brasileira. O primeiro foi a organização, pela primeira vez em solo
latino-americano, de um grande congresso da Comissão de História
das Relações Internacionais. Isso se daria em Brasília, sob os auspícios
da Universidade de Brasília, em fins de agosto de 94. Reuniam-se, pela
primeira vez, quase sessenta estudiosos, especialmente professores e
pesquisadores argentinos. Foi um marco nas relações intelectuais na
área. Chamou a atenção de pesquisadores e estudiosos europeus, com
René Girault, então presidente da Comissão de História das Relações
Internacionais, o grau de maturidade e desenvolvimento próprio que
o campo tinha alcançado na região, ainda que sem contatos estreitos
entre os pesquisadores brasileiros e argentinos.
Cervo, organizador do evento, ao lado de seu colega Wolfgang
Döpcke, preocupou-se imediatamente com o destino dos textos, tão
ricos, apresentados naquela reunião. Publicaram-se, em tempo
brevíssimo, os anais do congresso.17 No mesmo ano, em Buenos Aires,
Rapoport retribuía a iniciativa de Cervo organizando na Universidade
de Buenos Aires, com seu grupo de historiadores das relações
internacionais, evento para discutir política exterior do Brasil e da
Argentina, de forma comparada. Lá esteve Cervo, como uma grande
delegação brasileira. Publicaram-se os anais imediatamente.18

17
Cervo, Amado & Döpcke, Wolfgang. Relações internacionais dos países americanos; vertentes
da história. Brasília: Linha Gráfica, 1994.
18
Cervo, Amado. Políticas exteriores: hacia una política común. In: Rapoport, Mario.
Argentina y Brasil en el Mercosur: políticas comunes e alianzas regionales. Buenos Aires: Editorial
Latinoamericano, 1994, p. 21-28.

33
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Esses dois movimentos foram essenciais para o grau de


aproximação que viria se construir ao longo dos anos seguintes entre
argentinos e brasileiros nessa matéria. Idas e vindas de colegas, a envolver
outros centros em cada um dos países, foram essenciais ao descortinar
de uma nova base de conhecimento comum. Emergia um grupo, senão
uma escola no sentido mais amplo, argentino-brasileira de história das
relações internacionais. Ela tem características muito próprias que a
distinguem das tradições européias e norte-americanas na área. Nesse
sentido, em muito valeu a tradução crítica dos ensinamentos das escolas
européias. Esse olhar próprio é o que garante que aqui se tenha feito,
com a grande colaboração de Cervo, algo novo, registrado nos manuais
da área:

A leitura dos livros e das contribuições dos eventos conjuntos


releva o surgimento de um ângulo de estudo próprio, bem como
a identificação de problemas e desenvolvimentos particulares à
região. Observam-se, com efeito, procedimentos e temas comuns,
tais como a superação da velha história diplomática, construída
de dentro das nacionalidades, o distanciamento do estudo de
conflitos como o centro historiográfico, a ênfase nas possibilidades
e na prática da cooperação, a busca de identidades que unam
mais do que as singularidades que afastem, a preocupação, enfim,
de substituir os velhos dogmas da teoria da dependência pela
identificação das oportunidades concretas de desenvolvimento.19

Foi esse ambiente cooperativo, que cedeu lugar às recalcitrâncias


do passado e ao desconhecimento mútuo, o gerador da idéia de
construção de uma história do Mercosul, a enfatizar não apenas o tempo
recente, mas a longa duração. Escrita por argentinos e brasileiros, a
História do Cone Sul 20 é o primeiro esforço, organizado por Cervo e
Rapoport, no sentido de desnacionalizar as histórias nacionais e as
relações internacionais. O resultado desse esforço chega ao presente,

19
Saraiva, José Flávio S. História das Relações Internacionais: o objeto de estudo e a
evolução do conhecimento. In: Saraiva, J. Flávio. (org.) op. cit., v. I, p. 55.
20
Cervo, Amado & Rapoport, Mario (organizadores). História do Cone Sul. Brasília/Rio de
Janeiro: Editora da UnB/Revan, 1998.

34
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

onde professores argentinos encontram abrigo no programa de pós-


graduação em Relações Internacionais da Universidade de Brasília, agora
imbricado entre as duas tradições que marcavam o estudo da área na
UnB: o histórico e o politológico. Essa ponte foi também amplamente
estimulada pela liderança intelectual de Cervo.
Dados os passos fundamentais na direção da articulação
argentino-brasileira, debruça-se Cervo sobre o entorno maior, a América
Latina. Preocupado com a difícil inserção internacional da região aos
tempos da globalização, e assustado com o retrocesso ocorrido em
várias das partes antes promissoras da América Latina, Cervo não se
conteve. Em seu último livro, Relações Internacionais da América Latina,
publicado no âmbito da Coleção Relações Internacionais, editada pelo
IBRI, não resiste ao silêncio que se abateu por essas paragens. Encerre-
se este artigo com suas próprias palavras:

Além de rever o processo de desenvolvimento auto-


sustentado posto em marcha desde os anos 30, os liberais do
fim do século exibiram uma desmedida segurança em sua
estratégia, chamando com desprezo de saudosistas aqueles que
porventura discordassem de suas idéias. De um ponto de vista
histórico, contudo, foram os dirigentes do fim do século XX
que reproduziram na América Latina o paradigma liberal-
conservador do século XIX. Quando o capitalismo exigiu da
periferia, durante a primeira metade do século XIX, a política
de portas abertas, fê-lo para escoar excedentes industriais, capitais
e serviços. Quando impôs a mesma política de portas abertas,
ao final do século XX, fê-lo para escoar excedentes de capitais,
tecnologias, produtos e empresas.21

Epílogo

O discurso final do mestre pareceria puramente político, a trair


a imagem inicial, aqui defendida, da “ciência como vocação”. Ao
contrário, insistiria este autor: não fora a base de sustentação empírica

21
Cervo, Amado. Relações Internacionais da América Latina. Brasília: IBRI, 2001.

35
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

sólida, o método rigoroso de apuração dos dados, a interpretação aberta,


a percepção aguçada da força do tempo, o sentido da nação, a experiência
acumulada na comparação dos processos históricos das relações
internacionais, Cervo não chegaria onde chegou, nem seus textos seriam
lidos com o interesse que eles despertam. É ciência social de qualidade
e em permanente renovação.

36
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

2. Globalización y relaciones internacionales:


los desafíos del siglo XXI

Mario Rapoport *

¿Una tercera revolución económica?

El mundo llegó al siglo XXI sin tener en claro los escenarios


que se le presentan. Nos hallamos, en todo caso, lejos del futuro optimista
de principios del siglo XX. En ese momento, se estaba produciendo una
formidable revolución tecnológica y sus contemporáneos se encontraban
muy confiados respecto a los resultados positivos que la misma traería.
El desplazamiento esperanzado de poblaciones enteras del viejo
continente a nuevos espacios económicos, como la Argentina, era un
signo de las posibilidades abiertas por los cambios tecnológicos y del
“ilimitado” progreso económico que, se creía, resultaría de ellos.
La situación no es igual actualmente. Frente a los que muchos
denominan una “tercera revolución económica”, esta vez basada no en
el sector industrial sino en las comunicaciones y los servicios, las
expectativas de nuestros contemporáneos son mucho más pesimistas.
Esto resulta paradójico, porque con el fin de la “Guerra Fría” las
perspectivas bélicas (y de un holocausto nuclear) parecen haberse alejado
definitivamente mientras que el retorno de las formas democráticas de
gobierno en una porción significativa del mundo periférico debería
proveer motivos de ilusión en un mundo mejor.
Sin embargo, las señales negativas son numerosas y, para
muchos, más importantes que los signos positivos: desocupación,
pobreza y desigualdades crecientes; desequilibrios ecológicos;
mercantilización de las relaciones humanas, corrupción y ausencia de

* Director del Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social y Profesor


Titular de la Universidad de Buenos Aires. Investigador Principal del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas.

37
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

contenidos éticos; difusión del narcotráfico, del “lavado” de dinero y


de la criminalidad financiera internacional; identidades culturales
amenazadas de desaparición etc., forman parte de la realidad cotidiana
de la población del planeta.
En este sentido, la actual situación económica mundial ha
mostrado los límites de un proceso de globalización económica que
favorece a sectores limitados de la población mundial y pone en cuestión
las condiciones mismas de sustentabilidad del sistema. Los paradigmas
económicos priman sobre los políticos dentro de un panorama
inquietante: el sector financiero está cada vez mas desvinculado de la
economía real, hay un divorcio creciente entre la producción y el
consumo y no existen mecanismos reguladores ni estatales ni
supraestatales que permitan ordenar el caos de un sistema de valores
que pone en peligro la democracia misma.
Pero es necesario, primero, realizar algunas precisiones respecto
a la evolución histórica porque, para muchos autores, toda la historia
del capitalismo, desde el siglo XV, es una sucesión de procesos
globalizadores que aceleran el crecimiento económico e integran la
economía mundial. Para Ferrer, por ejemplo, los dos elementos que
caracterizan esos procesos son el aumento de la productividad del trabajo
y la existencia de un verdadero orden económico mundial, lo que
comienza a producirse desde fines de aquel siglo.1 Por otra parte, la
primera revolución industrial de fines del siglo XVIII y la segunda
revolución industrial, un siglo más tarde, dan lugar a nuevos procesos
de globalización y cambios tecnológicos, tan sorprendentes quizás para
sus contemporáneos, como el que estamos viviendo actualmente.
Paradójicamente, sin embargo, desmintiendo a aquellos que
dan por seguro que el mercado financiero global actual es un hecho
adquirido que representa una etapa radicalmente diferente e innovadora
en la historia del capitalismo, publicaciones de ideología liberal como
The Economist, advierten que aún falta mucho para la constitución de
ese mercado. Por el contrario, en un mundo con perfecta movilidad

1
Ferrer, Aldo. Historia de la globalización. Orígenes del orden económico mundial. Buenos
Aires: 1997, p. 12.

38
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

de capitales debería haber escasa relación entre el ahorro y la inversión


nacionales y este lazo se ha debilitado muy poco en los países
industrializados; la mayor parte de la inversión interna es financiada
con ahorros domésticos. Incluso en las economías emergentes en su
conjunto, sólo el 10% de la inversión doméstica es financiada
externamente. Pero, lo más notable, es que a fines del siglo pasado y
principios de éste, la situación no fue así: los índices de movilidad de
capital en función de estas variables eran muy superiores; al menos tres
veces más que actualmente. De igual modo, mientras que para los
países ricos la proporción de la inversión extranjera directa sobre la
inversión interna es hoy de cerca del 6%, a principios de siglo los
capitalistas británicos invertían en el exterior casi tanto como en su
propio país. 2 Por otra parte, el vigor relativo de la economía
norteamericana en los últimos años se ha basado en el hecho de que el
comercio exterior de ese país no representa más que el 12% de su PBI
y en el que el rol clave de la moneda norteamericana le asegura el
financiamiento externo a través de su propia emisión monetaria.
Es, en principio, el consumidor norteamericano el que ha
sostenido el reciente proceso de crecimiento, no como ocurre en países
como el nuestro. En la Europa del «euro» pasa los mismo: el 90% de
los ingresos de los europeos provienen de sus propios gastos. La misma
revista The Economist señalaba alarmada que, aunque los mercados
tienden a ser cada vez más globales, en los Estados industrializados los
gastos públicos han aumentado notablemente en los últimos años. Un
análisis histórico muestra que esos gastos, con relación al PBI, se han
incrementado en promedio para el conjunto de esos países del 27.9%
en 1960 al 42.6% en 1980 y al 45.9% en 1996. Estados Unidos y
Gran Bretaña, paradigmas de las nuevas políticas económicas, no han
visto disminuir significativamente sus gastos públicos en los últimos
20 años.3
La conclusión para los neoliberales frente a estos hechos era
hasta hace poco obvia, porque con las repetidas crisis económicas

2
The Economist, 18.10.1997.
3
The Economist, 20.9.1997.

39
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

internacionales se ha ido revirtiendo: las dificultades que pueden


obstaculizar la marcha del proceso de globalización no se resuelven,
según ellos, estableciendo controles cuya existencia termine erosionando
la confianza del inversor, sino, por el contrario, propiciando una mayor
integración financiera y asegurando mercados más abiertos que superen
las opciones nacionales. Por supuesto, los riesgos son mucho más
importantes para países con mercados financieros pequeños y
relativamente poco sofisticados, como lo han puesto de manifiesto
con crudeza el hecho de que las crisis comiencen en la periferia del
sistema y no en el centro, como en 1930.
Por otra parte, desde el punto de vista del comercio internacional
los datos tampoco concuerdan con la idea de un triunfo absoluto del
libre comercio y de un avance cada vez más irrestricto del multilateralismo
comercial. Esta afirmación se apoya en el crecimiento del comercio
mundial a lo largo de las últimas décadas sostenido por el incremento
de la liquidez internacional, la apertura de las economías periféricas y,
como culminación de ese proceso, la definitiva unificación del mercado
mundial con la caída de la ex-URSS y la disolución del bloque del
Este, lo que habría dado por resultado una “república universal de los
intercambios”.4
Pero, hasta los más firmes partidarios del liberalismo comercial
no vacilan en reconocer que el grado de proteccionismo, regulación y
barreras al comercio mundial que existe en la actualidad, tanto a nivel
estatal como regional, es igual o superior al que prevalecía en la
economía occidental en las décadas de 1950 y 1960.5 Aunque las tarifas
hayan bajado, los subsidios agrícolas de los países desarrollados
aumentaron en los últimos años y se acercan a los 400 mil millones de
dólares, el 40% de su facturación agrícola, ocasionando una pérdida
para los países periféricos, según el último informe del Banco Mundial,
de casi 20 mil millones de dólares. Además, para países como EE.UU.,
que promueve el Alca, a los cuantiosos subsidios, que entre 1998 y el

4
Roche, Jean-Jacques. Ordre, puissance et démocratie après la guerre froide. Grenoble: 1996.
p. 115.
5
Oman, Charles. Globalization and Regionalization: the challenge for developing countries.
OECD, París: 1994. p. 31 y ss.

40
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

2001 pueden alcanzar los 30 mil millones de dólares, se agregan


restricciones cuantitativas, sanciones unilaterales, medidas fitosanitarias
o de defensa del consumidor, etc. La regulación que se pretende a través
de organismos como la OMC no soluciona estos problemas y le agrega
otros, como la propuesta de liberalizar los servicios, la cuestión de las
patentes y rubros en los que los países más desarrollados y las empresas
multinacionales tienen ventajas evidentes.
En segundo término, gran parte de los flujos comerciales se
debe a la intensificación del comercio intraregional en el interior de los
bloques económicos existentes, de raíces más profundas que la sola
globalización (Unión Europea, Mercosur, Nafta, Asean y otros), más
que en el comercio extraregional. Para decirlo en otro términos, los
intercambios de “proximidad” estimulados por los procesos de
integración regional, tienen mucho mayor peso que los intercambios
“a la gran aventura”, para retomar la terminología de Fernand Braudel.6
Por ejemplo, el comercio de los países de la Unión Europea con el
resto del mundo no supera el 30% de su comercio total. Esto se vincula
con un mayor énfasis en los mercados internos ampliados como factor
de estímulo de la producción, del comercio y de la atracción de capitales
externos por encima del mercado mundial y se compatibiliza con la
tendencia de las llamadas “multinacionales globales” a invertir y
competir en cada uno de los bloques regionales. A la vez, en el propio
mercado mundial no se practica un comercio plenamente libre sino
“administrado”, debido al predominio de esas grandes corporaciones
en cuyo interior se desarrolla una parte importante del flujo
internacional de mercancías. Se calcula que cerca de un 40% del
comercio mundial de bienes representa un intercambio entre filiales
de empresas multinacionales.7

6
Cf. Anderson Kym y Norheim, Hege. History, geography and regional economic integration.
In: K. Anderson y Backhurst R. (edit.) Regional Integration and the Global Trading System,
Nova York: 1993. p. 19-51; De Bernis. Gerard. Globalization, Regionalisation et Developpement.
Grenoble: 1995. p. 9-13.
7
Cf. Gilpin, Robert. Global Political Economy. Undestanding the International Economic
Order, Princeton: 2001, p. 289-300; Andreff, Wladimir. Les multinationales globales.
París: 1996.

41
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

El discurso globalizador

A pesar de los hechos descriptos, desde los centros de poder se


ha ido afirmando un discurso globalizador que ha logrado, en el terreno
económico, la casi unanimidad de organismos internacionales y
gobiernos y al que algunos le han dado un nombre que suena corrosivo:
el “pensamiento único”. No por singular, sino porque frente a él todas
las interpretaciones alternativas (desde el mismo marxismo, que también
tuvo sus ímpetus hegemonizadores, hasta las distintas variantes del
keynesianismo y del “Estado de Bienestar”) parecen haberse fundido
como la nieve.
En verdad, ya desde la crisis de los años 30, y como consecuencias
de sus efectos, no sólo económicos sino también geopolíticos, pues
conducen de una forma u otra a la Segunda Guerra Mundial, comienzan
a madurar, planteadas aquí en forma muy sintética, dos líneas de
pensamiento económico que, desde una interpretación diferente de la
crisis, propondrán también soluciones distintas para asegurar la
supervivencia del sistema o para transformarlo por vías no autoritarias.
Keynes es el más influyente, y además el primero, que critica
los fundamentos de la economía neoclásica y propone construir los
cimientos de un nuevo edificio teórico que no se basa, como señala en
su artículo “El fin del laissez-faire”, escrito en 1926, en los supuestos
de que “los individuos poseen ... una ‘libertad natural’ en el ejercicio
de sus actividades económicas” y de que el mundo está gobernado por
“la providencia de forma de hacer coincidir siempre el interés particular
con el interés general”.8 De allí la importancia del papel del Estado, a
través de políticas activas, vía incremento de la demanda, para volver a
restablecer los equilibrios perdidos en épocas de crisis y, especialmente,
el pleno empleo, y retomar la senda de crecimiento.
Su Teoría General, publicada en 1936, constituye la culminación
no sólo de otros estudios teóricos sino también de una serie de trabajos
sobre las políticas económicas vigentes en su época, tanto en el escenario
mundial como en su país, Inglaterra, que habían comenzado con la

8
Cf. Keynes, John Maynard. Essays in Persuasion. Rupert Hart-Davis, 1931.

42
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

crítica del sistema económico internacional de la primera posguerra en


sus Consecuencias Económicas de la Paz, o la crítica de la vuelta a la
convertibilidad británica en sus Consecuencias Económicas de Mr.
Churchill. Más tarde, en medio del fragor del último gran conflicto
bélico y basado en la nefasta experiencia del libre flujo de hot money
que había desestabilizado las relaciones monetarias en los años 20 y
30, Keynes también advertía que nada era más perjudicial que una
completa liberalización de los movimientos de capitales especulativos
y que si en la posguerra no se preveía ninguna traba esos fondos se
desplazarían “a la velocidad de una alfombra voladora”, pudiendo circular
por el mundo y desorganizar toda situación estable.9 Pero aunque en
este último sentido no fue escuchado, las ideas keynesianas servirían
para fundamentar el “Estado de Bienestar” que predominó en la mayoría
de los países industrializados en los 30 años “gloriosos” que siguieron a
la Segunda Guerra Mundial.
Una segunda alternativa que va a plantearse, también como
consecuencia del análisis crítico de los años del período entre guerras y
de la gran depresión, es la del economista austríaco, Friedrich Von
Hayek. Tempranamente, en su libro Precio y Producción, Von Hayek
crítica las ideas expuestas por Keynes en su Tratado sobre la Moneda de
1930. A diferencia de Keynes, Von Hayek es un liberal convencido
que no considera que las causas de la crisis se debieron a fallas en el
funcionamiento de las leyes del mercado y que, por el contrario, el
advenimiento del fascismo y del nazismo y de los socialismos
autoritarios tiene su origen en la intervención del Estado. En 1944, en
su libro más importante, La ruta de la servidumbre, expondrá las tesis
principales del liberalismo moderno, que luego son retomadas por
otros economistas como Milton Friedman y sus colegas de Chicago.
Para Von Hayek el socialismo y la libertad son incompatibles y el papel
del Estado en un sistema capitalista debe permanecer limitado. Para
mantener una sociedad libre sólo la parte del derecho que consiste en
reglas de «justa conducta» (es decir, esencialmente el derecho privado y
9
Keynes, J. M. “Post-War Currency Policy”, memorandum del Tesoro Británico, septiembre
de 1941, citado en Donald, Moggridge, The Collected Writings of John Maynard Keynes.
Cambridge: 1980.

43
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

penal) debería ser obligatoria para los ciudadanos e impuesta a todos.


Es la tesis ultraliberal, basada en la descentralización y la desregulación
total de la actividad económica, que entiende, incluso, que la libertad
individual no depende de la democracia política y que ser libre, es, por
el contrario, no estar sujeto, salvo en el caso de los derechos señalados,
a la injerencia del Estado. Von Hayek creará la “Société, du Mont
Pélerin”, que reunirá a los principales pensadores liberales de la época y
será, en algún sentido, la antecesora de Davos.
Son las ideas de Von Hayek, matizadas, sin duda, por sus
discípulos, las que constituyen hoy la base del neoliberalismo, doctrina
que parece tener un dominio excluyente en el pensamiento económico
moderno. El propio Von Hayek, defensor a ultranza de la libertad,
estaría preocupado, si viviera, por este «monopolio» del pensamiento,
bien lejos de sus propias inquietudes filosóficas.
Las razones históricas que dieron lugar al predominio de estas
ideas son por todos conocidas. En primer lugar, la crisis del dólar, a
principio de los años 70, que fue acompañada bien pronto por la crisis
del petróleo, significó en los países desarrollados el fin del boom de la
posguerra, y la aparición de políticos como Reagan y Margaret Thatcher,
que desregularizaron la economía de sus países y estabilizaron sus
monedas. La crisis de la deuda de los años 80, creó, por otro lado,
nuevas reglas de juego y de funcionamiento en los mercados financieros
internacionales. El cambio en las ideas, acompaña, en realidad, una
nueva revolución tecnológica, que le sirve de sustentación: la revolución
informática y de las comunicaciones. Si la primera revolución industrial
reemplazó el músculo por la máquina, ahora se plantea el reemplazo
del cerebro por la computadora, por lo menos para un número
importante de funciones. La revolución en las comunicaciones
constituye, a su vez, el segundo elemento clave para explicar el cambio
en la economía y en las ideas económicas. Su principal característica, la
instantaneidad de la información, incorpora el “tiempo real” que hace
posible la intensificación explosiva de los flujos económicos y financieros
en todo el globo.
El escenario estaba preparado para la aparición, en revistas
vinculadas al mundo de los negocios o de la administración, como la

44
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Harvard Business Review, o autores de esa disciplina, como el consultor


japonés Kenichi Ohmae, de la popularización del concepto de
globalización, que se extiende luego a economistas e historiadores, a
fin de explicar la conformación de mercados globales (financieros,
productivos, comerciales y de servicios) y el advenimiento de un «mundo
sin fronteras». Francis Fukuyama, con su teoría del “fin de la historia”
contribuye, por su parte, a restar historicidad al nuevo período, que no
sería uno mas sino el último en la trayectoria del capitalismo pero no,
por supuesto, en la acepción que le daba Marx como preludio del
socialismo.10
Pero el cambio en las ideas no pudo producirse sin la caída del
“socialismo real”, que, como señala Krugman, no sólo ayudó a
“desacreditar las políticas estadistas” en todo el mundo, sino también a
asegurar a “los inversores que sus activos en los países en desarrollo no
serían expropiados por los gobiernos de izquierda”. El nuevo punto de
vista que aparece, apoyado por una constelación de actores nacionales
e internacionales, entre los que se destacan instituciones y redes de
líderes de opinión vinculados al capital mundial (FMI, Banco Mundial,
bancos de inversión, empresas multinacionales) fue conocido como el
“Consenso de Washington”, término que acuñó el economista John
Williamson.11 Los diez puntos expresados a través de este “consenso
de ideas” que deberían presidir, a partir de allí, las políticas económicas
de la economía global (y de las economías nacionales incluidas en ella)
tienen como eje el control del gasto público y la disciplina fiscal, la
liberalización del comercio y del sistema financiero, el fomento de la
inversión extranjera, la privatización de las empresas públicas, y la
desregulación y reforma del Estado.
Los Estados deben limitarse a fijar el marco que permita el
libre juego de las fuerzas del mercado pues sólo éste puede repartir de
10
Para una visión crítica sobre el proceso de globalización y sus mitos ver, Mario Rapoport,
La globalización económica: ideologías, realidad, historia. In: Ciclos en la historia, la economía
y la sociedad, n° 12, ler. Semestre de 1997. Cf. también, P. O’Meara, H. D. Mehlinger y M.
Krain (ed.). Globalization and the Challenges of a New Century. A Reader. Indiana: 2000, que
reproduce 36 ensayos claves sobre la problemática de la globalización.
11
Krugman, Paul. Dutch tulipes and emergents markets. In: Foreign Affairs, vol. 74, julio-
agosto de 1995.

45
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

la mejor manera posible los recursos productivos, las inversiones y el


trabajo. La economía de bienestar desaparece y el individuo vuelve a
ser así enteramente responsable de su propia suerte. El homo economicus
resurge con toda su fuerza y la economía pasa a tener primacía sobre lo
político. El nuevo orden económico tendrá, por supuesto, sus ganadores
y sus perdedores, resultante del tipo de vinculación de cada uno con el
mercado y con los valores principales que lo regulan; la rentabilidad, el
libre cambio, la productividad, la competitividad y la flexibilidad del
trabajo. Numerosas instituciones, en diversos países, garantizan la
difusión de estas ideas. Organismos económicos internacionales, a través
de sus informes anuales o de sus asesores, o fundaciones de grandes
empresas, que financian universidades y cátedras de economía y
administración, ayudan a conformar el nuevo credo.
El discurso dominante se desentiende de sus consecuencias. El
desempleo, la desigualdad de ingresos, la pobreza y aún las diferencias
en la educación y el nivel de conocimientos; contrapartida de la fuerte
acumulación de riquezas que se genera en el mas reducido polo de los
ganadores; no constituyen una carga social ni deben ser atemperados
por políticas del Estado sino en última instancia. Es el propio sistema,
generando una supuesta igualdad de oportunidades a través del
crecimiento acelerado de la economías, el que brindará la solución a
largo plazo mientras que, en lo inmediato, recae en la sociedad civil, a
través de la acción privada y de instituciones no gubernamentales de
distinto tipo, la responsabilidad de hacerse cargo de los excluidos del
sistema.

La crisis y sus respuestas

Sin embargo, nada nos garantiza realmente que esto ocurrirá.


Por un lado, se reiteran las crisis en los mercados financieros (la de
1987, la del «tequila» mexicano, la del sudeste asiático, la rusa, la de
Brasil, la caída de las acciones de las empresas de la “nueva economía”,
la amenaza que entraña la crisis argentina) mostrando una creciente
inestabilidad del sistema, que no termina de revertir para el conjunto
de la economía mundial la fase recesiva del «ciclo largo» iniciada en los
años 70, y revelando la incapacidad del «pensamiento único» para ofrecer

46
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

herramientas adecuadas a fin de superarla. Por el contrario, la


globalización financiera ha transformado la economía mundial en una
especie de “casino”, donde un billón y medio de dólares circulan
diariamente de un país a otro, en su mayor parte con fines especulativos,
provocando alzas de los intereses reales y frenando el consumo
doméstico y las inversiones productivas de las empresas. En verdad,
estamos en el medio de una crisis mundial que, a diferencia de la de los
años 30, comenzó en la periferia, pero que, también, como lo muestra
la crisis japonesa, la debilidad de la moneda europea y el comienzo de
la recesión en los EE.UU., anterior al atentado a las torres gemelas que
la ha agudizado, llegó ya a los países centrales.
En las naciones periféricas, en particular, los procesos de
endeudamiento externo producidos como consecuencia de la aplicación
de los principios del neoliberalismo y del proceso de globalización
financiera, han puesto a varios países, como a la Argentina, en situación
de cesación de pagos. Ese endeudamiento está vinculado no sólo a
formas innecesarias, corruptas o ilegítimas de financiamiento por parte
de los países deudores, sino, también, a la irresponsabilidad de los
acreedores (que buscan ganancias fáciles en los países periféricos en
momentos de recesión o estancamiento en los países centrales y que en
gran medida están vinculados al manejo de capitales especulativos) y a
formas usurarias que tornan imposible la devolución de intereses y
deudas. En esto juega un rol negativo la política de los organismos
internacionales, que aconsejan planes de ajuste para el pago de las
deudas, incrementando el círculo vicioso endeudamiento-recesión
interna-nuevo endeudamiento.12
Por otro lado, la “sociedad global” profundiza la brecha entre
las «islas» de riqueza y de pobreza diseminadas en todo el mundo, y ya
no sólo por la división geográfica entre el «norte» rico y el «sur»
empobrecido. Es un mundo en el cual, según información de las
Naciones Unidas, un puñado de multimillonarios tiene un nivel de

12
Sobre las causas del endeudamiento responsabilizando sobre todo a los acreedores, ver:
Gélinas, Jacques B. Freedom From Debt. The Reappropriation of Development through Financial
Self-reliance. Ottawa, 1998, p. 36-44. Cf. también, Rodrik, Dani. The New Global Economy
and Developing Countries: Making Openness Work. Washington: 1999.

47
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

ingresos similar a cerca de dos mil millones de habitantes. Entretanto,


la economía productiva es dominada por los mercados financieros y la
política por la economía, mientras que la difusión ideológica de las
ideas neoliberales a través de los medios de información aumenta su
influencia en todos los aspectos de la vida económica, política, social y
cultural.
Cada paso adelante en el proceso de globalización de la
economía y la política mundiales tiene así sus ganadores y perdedores,
sus vencedores y vencidos, pero también sus “rebeldes”. El maquinismo
fue la base de una de las fases de la globalización más violentas y
arrasadoras: la primera revolución industrial. Miles de campesinos
desalojados de sus tierras, artesanos despojados de sus trabajos, familias
separadas y destruidas. Pero el cambio no se aceptó con sumisión por
parte de muchos de los que lo padecieron. Un tal Ned Ludd, un artesano
desocupado, encendió la chispa arruinando algunos telares y,
contagiados por su ejemplo, muchedumbres de trabajadores manuales
se dedicaron a destruir toda maquinaria textil que veían por delante.
Su característica principal era que se abstenían de cualquier violencia
contra las personas, siendo apoyados por la opinión pública local. Con
todo, el triunfo de la mecanización era inevitable y los “ludditas”
desaparecieron en los recovecos de la historia, aunque el llamado Estado
de Bienestar no surgió de la nada y aquellos desclasados forman parte
de una tradición de “rebeldes” que defendieron una calidad de vida y
terminaron, a su modo, amortiguando los efectos más crueles de los
cambios tecnológicos y productivos.13
Hoy tenemos un proceso de globalización y de transformaciones
tecnológicas igualmente arrasador, con vencedores, vencidos y “rebeldes”.
Estos últimos, como los que manifestaron en Seattle, en diciembre de
1999, contra la primera reunión de la OMC o los que lo hicieron en
Washington, para expresar su descontento a los asambleístas del FMI
y del Banco Mundial, o más recientemente en Davos, Quebec Niza o
Génova, no piensan, sin embargo, en destruir computadoras ni en

13
Frieldlaender, H. E. y Oser, J. Historia económica de la Europa moderna. México: 1957,
p. 200-201.

48
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

nada parecido (por el contrario, aprovechan todas las posibilidades de


establecer redes de vínculos y difusión brindadas por Internet), aunque
una violenta represión, como la que causó su primera víctima en Italia,
plantea interrogantes respecto al desarrollo de las protestas futuras.
Frente al Foro de Davos, lugar de encuentro de los poderosos del
mundo, surge el Foro Social Mundial de Porto Alegre, en donde se
expresan todos los movimientos que resisten el proceso de globalización
en curso, y que reunió, en enero de 2001, a cerca de 20 mil personas de
casi 120 países. En todo caso, en las protestas actuales los protagonistas
son más diversos, sus objetivos más profundos y sus enemigos más
poderosos que en otras experiencias pasadas.
El amplio abanico de fuerzas e instituciones no gubernamentales
o corporativas que estuvieron en una u otra de esas manifestaciones,
puede llevar a la perplejidad: desde la principal organización sindical
norteamericana, la AFL-CIO, hasta campesinos de diversas partes del
mundo; desde movimientos ecuménicos y la más variada gama de
defensores del medio ambiente y de los derechos humanos hasta críticos
acérrimos del capital especulativo; mujeres, hombres, activistas de los
años 60 y de los 90, hicieron recordar que el fin de la Guerra Fría no
significó el fin de la historia sino, probablemente, sólo el comienzo de
un nuevo tipo de toma de conciencia, y esta vez global. Los ahora
llamados por algunos “globalifóbicos”, no se dirigen contra un proceso
de globalización, que de todos modos forma parte de la historia del
capitalismo, sino contra sus formas extremas, que favorecen a
especuladores y financieros y no al conjunto de la población mundial,
y contra la ideología que lo sustenta. Recientemente, un historiador
francés, Jean-Baptiste Duroselle, señalaba como uno de los principales
motivos de los cambios de rumbo en las sociedades modernas, lo que
denomina la conciencia de lo insoportable siendo, entre otras cosas, lo
insoportable, las situaciones en las que se viola la dignidad humana en
lo económico, lo político y lo social. Esto ocurre con el actual proceso
de globalización, que ha acentuado profundamente las desigualdades y
atenta contra la calidad de vida en una gran parte del orbe.14
14
Duroselle, Jean-Baptiste. Todo imperio perecerá. Teoría sobre las relaciones internacionales.
México: 1998, p. 182-186.

49
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Es que pocos pueden estar de acuerdo con un tipo de capitalismo


como el actual, que ni Adam Smith ni David Ricardo hubieran
reconocido. El librecambio del siglo XVIII estaba basado en la necesidad
de terminar con el despotismo de las monarquías absolutas, los abusos
del mercantilismo y del monopolio colonial y los resabios del sistema
feudal. Hoy, el libre juego de las fuerzas del mercado resulta para los
manifestantes una artimaña que intenta ocultar el despotismo de las
organizaciones financieras internacionales, el neomercantilismo de los
países más ricos y el comportamiento oligopólico de empresas
transnacionales.
Es notable, en particular, el rol jugado por organismos
internacionales creados en Bretton Woods para ayudar a estabilizar el
sistema económico mundial e impulsar su desarrollo después del caos
de la guerra y que ahora privilegian otros objetivos: la protección de
poderosos acreedores que exigen la devolución de deudas difíciles o
imposibles de pagar, creada en muchos casos por capitales especulativos;
la imposición de un conjunto de políticas de ajuste similares a países
esencialmente desiguales y la caída de barreras comerciales que casi
siempre terminan beneficiando a los que venden productos valorizados
por su alta tecnología. Pero, en un mundo donde los pobres aumentan
de una manera “malthusiana” en forma más que proporcional al
incremento de la población, éstas políticas parecen adquirir ribetes muy
peligrosos, por lo que también surgen “enemigos” desde adentro. Como
el premio Nobel, James Tobin, que propone una tasa del 0,5% a los
movimientos especulativos de capital, que puede permitir no sólo
recuperar parte de la soberanía económica perdida por los países sino
también recaudar entre 250 mil y 300 mil millones de dólares para
paliar la situación de los 1.200 millones de personas que, según el
Banco Mundial, viven en condiciones de extrema pobreza en el mundo
o amortiguar el peso de sus deudas externas o, como Joseph Stiglitz,
ex vicepresidente del mismo Banco, que hizo un aguda crítica de la
burocracia interna de las organizaciones financieras internacionales, de
los dogmas teóricos en los que se basan y de los decepcionantes resultados
de las políticas que prescriben.

50
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

La globalización y los Estados nacionales

En el marco del discurso globalizador una cuestión que se


discute es el del debilitamiento o posible “desaparición” del Estado-
nación. Se considera que hasta el fin de la bipolaridad habría regido en
el escenario internacional el «paradigma» del Estado-nación soberano
y autárquico. Con el triunfo del capitalismo liberal y la globalización
económica, nos encontraríamos ante un proceso de disminución
progresiva de la esfera de acción de los Estados, hecho sobre el que
concuerdan tanto apologistas como críticos del neoliberalismo.
Esto en parte es verdad. Nadie puede negar esos fenómenos de
transnacionalización que ponen en cuestión el rol de los Estados-nación
o debilitan sus soberanías, pero es preciso incorporar al análisis ciertos
elementos que relativizan esas visiones. En principio, se debe evitar
una asimilación mecánica entre el concepto de nación y el de Estado,
la que a menudo resulta de una perspectiva eurocéntrica basada en el
proceso histórico de formación de algunos países de Europa Occidental,
cuyo paradigma sería Francia. ¿Como definir, por ejemplo, incluso en
Europa, a países como Suiza y Bélgica donde coinciden un Estado y
una sociedad plurinacional? Esto es más evidente aún en otras partes
del mundo como en la India o Canadá. En el sentido opuesto, existen
naciones que no han podido transformarse en Estados.
La nación, del latín natus, es una categoría histórica vinculada
a procesos materiales y culturales que permiten constituir una
comunidad distintiva respecto de otras (o dicho de otro modo con
una identidad propia). Está ligada, además, a los procesos de evolución
social que caracterizaron el desarrollo del capitalismo desde sus inicios.
Los espacios nacionales pueden ser identificados a partir de cuatro
dimensiones: la moneda, el mercado interno, las barreras a la
movilización de los factores de producción y un conjunto de normas
institucionales y compromisos sociales.15

15
Romo, Hector Guillén. Some Challenge of Globalization. In: Économies et Sociétés,
n° 9/2000, p. 136-137.

51
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

A la vez, las naciones, con mayor o menor éxito, han procurado


establecerse como Estados, es decir, poseer un aparato de poder (órgano
de acción y de coerción) con soberanía sobre el territorio de esa nación
y con el objetivo de regular las relaciones dentro de la sociedad nacional
y con las otras comunidades. En el mundo moderno estos procesos
han dado por resultado un sistema mundial conformado por pueblos
que poseen Estados jurídicamente reconocidos.16
Sobre la base de estas premisas podemos preguntarnos si existe
hoy un debilitamiento generalizado del Estado-nación como
consecuencia del proceso de globalización y cuál es el sentido del
mismo. En primer lugar, se confunde el “debilitamiento” del Estado
con un fenómeno distinto aunque fuertemente asociado al proceso
internacional y al del pensamiento que lo acompaña cual es el cambio
de las políticas económicas predominantes, marcado por el abandono
del modo de regulación keynesiano y por la aplicación en su lugar de
políticas neoliberales de ajuste estructural (reestructuración productiva,
reforma del Estado, apertura económica, privatizaciones, eliminación
de políticas de seguridad social y de educación y salud públicas, renuncia
a una política monetaria propia como en el caso argentino).
En segundo lugar, se parte de un presupuesto falso al concebir
el escenario de las relaciones internacionales anterior como regido por
la acción exclusiva de los Estados. Precisamente a lo largo de los últimos
cien años se han hecho sumamente visibles los fenómenos y estructuras
que Pierre Renouvin llamó “fuerzas profundas” en la vida internacional,
que trascienden a los Estados como actores exclusivos y convierten a
las naciones en «porosas» a procesos transnacionales. Desde el último
tercio del siglo XIX el mundo ha asistido a la expansión de las empresas
multinacionales, a crisis económicas y financieras de alcance universal,
a escándalos internacionales, a procesos de intensificación y difusión
de prácticas culturales y científicas y de corrientes ideológicas y políticas
de carácter mundial (socialismo, comunismo, fascismo, liberalismo,
diversos tipos de movimientos religiosos y de organizaciones

16
Cf. Bédarida, Francois y Roussellier, Nicolas Nations, peuples et Etats. In: Proceedings,
XVIIIth International Congress of Historical Sciences. Montreal: 1995, p. 3-23.

52
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

internacionales). Recordemos por su peculiar importancia en la política


mundial a la Internacional Comunista. Sin embargo, esas tendencias
no anularon la acción estatal y, por el contrario, en ciertas coyunturas,
las potenciaron: las guerras entre diversos países también tuvieron un
alcance universal.17
En tercer término, al iniciarse el siglo XX gran parte de la
población del mundo no vivía bajo la jurisdicción de Estados soberanos
sino en el marco de diversas formas de dominación colonial y
semicolonial. Por el contrario, un resultado visible de las últimas cinco
décadas, es la multiplicación de Estados independientes en el escenario
internacional.
En cuarto lugar, en el contexto de los cambios actuales los
Estados-naciones conservan aún un rol destacado. En el caso de las grandes
potencias es particularmente notable su papel como instrumento para
garantizar una mayor competitividad internacional de cada una de ellas.
Como señala un autor, en el plano económico, la regulación estatal
permanece aunque retoma los objetivos que tenía “en un período más
temprano del capitalismo occidental, orientada al logro de la
competitividad, la supremacía y el elitismo” en cambio de los rasgos
presentes en el “Estado de Bienestar”, surgido en la posguerra, vinculados
a políticas de crecimiento, equilibrio social y universalidad. Hoy “la
soberanía del Estado, que no es jurídicamente puesta en cuestión por
la afirmación de las tendencias en curso, se reduce de facto, para los
gobiernos, a determinar soberanamente hasta dónde irá su sumisión al
capital.”18
En quinto lugar, el peso aún vigente de los Estados-naciones,
particularmente el de las grandes potencias, se hace más visible en el
plano político, estratégico y militar, como lo muestran la guerra del
Golfo y el proceso posterior de negociaciones y conflictos entre los
países líderes en torno a diversos puntos “calientes” de la agenda
internacional (el caso de la ex-Yugoslavia, la guerra de Kosovo, el Medio

17
Cf. Rapoport, Mario. ¿Una teoría sin historia? El estudio de las relaciones internacionales
en cuestión?. In: Ciclos en la historia, la economía y la sociedad. n° 3, 1992, p. 147-160.
18
Letourneau, Jocelyn. Les Années sans Guide. Le Canada à l’Ere de l’Économie Migrante.
Québec: 1996, p. 16.

53
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Oriente, etc.) así como las discrepancias en torno al control y desarrollo


de las armas nucleares, dentro del aún vigente monopolio atómico.
Todo ello se ha reflejado en la visible “crisis” de los organismos
internacionales, como las Naciones Unidas, cuya influencia como ente
supraestatal parecía afirmarse progresivamente a fines de los 80 y
principios de los 90. Por eso mismo el proceso actual no marca el fin
del sistema interestatal; por el contrario, se intensifica el rol de los
Estados de varias grandes potencias, y particularmente de Estados
Unidos, en la escena internacional.19
A la vez, se observa un gran debilitamiento de la presencia y
poder de decisión en el escenario internacional de los Estados de los
países periféricos, muchos de los cuales alcanzaron a jugar un rol más
destacado a través del movimiento de países “no alineados”. Con las
políticas de ajuste estructural, los efectos del endeudamiento externo y
la reducción de las áreas de capitalismo de Estado ha mermado la
capacidad de fuerzas locales para utilizar el aparato de Estado en la
búsqueda de mayor poder interno y autonomía internacional.
En sexto lugar, el proceso de reformulación de la fuerza y
debilidad de los diversos Estados tiene su base no en la extinción sino
en la perduración y recreación del fenómeno nacional, en un proceso
de interacción con la globalización, incluso en el plano económico.
Mas aún teniendo en cuenta la diversidad de sociedades, culturas e
historias que inciden en el proceso de estructuración/desestructuración
de los espacios nacionales.
El fin del imperio soviético, por ejemplo, caracterizó al período
como de emergencia de naciones antes subsumidas en el Este que
reivindicaron sus derechos como naciones y como Estados. En el caso
yugoslavo, enmarcado por desacuerdos entre las potencias occidentales,
se asistió al retorno de nacionalismos «esencialistas»; en otros casos, se
fortalecieron corrientes neofascistas. Estos fenómenos son en parte una
respuesta a la globalización como resistencia de valores culturales
amenazados pero también una tendencia que responde a las características

19
Cf. Bernal-Meza, Raúl. Sistema Mundial y Mercosur, Globalización Regionalismo y Políticas
Exteriores Comparadas. Buenos Aires: 2000.

54
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

competitivas del mismo proceso económico y político globalizador. Así,


la competencia internacional ha engendrado incluso en el establishment
norteamericano disyuntivas globalistas-nacionalistas frente a la necesidad
de afirmar la hegemonía de EE.UU. en el escenario mundial.
Parece prematuro plantearse entonces que los espacios nacionales
tienden a desaparecer disueltos en un contexto mundial global.
Mientras ciertas naciones se desestructuran o fragmentan, emerge el
nacionalismo en otras y diversas comunidades reivindican un Estado
propio para afirmar procesos de consolidación nacional.
Finalmente, es necesario remarcar que los propios proyectos
de integración regional a la vez que tienden a recortar las soberanías
nacionales, expresan una tendencia a la constitución de suprasoberanías
que contradicen los presupuestos de la “aldea global”. La Unión Europea,
que tiene ya instituciones políticas en funcionamiento (el parlamento
europeo) y una densa burocracia en Bruselas y Estrasburgo es el ejemplo
más relevante de este proceso.

El nuevo orden mundial

Acuñado por el ex-presidente Bush en el fragor de la Guerra


del Golfo, un mito fuertemente sostenido en el plano de las relaciones
políticas internacionales es el de la constitución de un nuevo orden
mundial. Tras la caída del muro de Berlín y la desintegración de la
Unión Soviética, el fin de la disputa bipolar habría dado por resultado
un escenario mundial en el que los intereses globales vinculados al
triunfo del capitalismo liberal engendraban una comunidad internacional
con valores compartidos. La competencia estratégica perdía así
importancia en relación a un mundo de cooperación y paz regulado
crecientemente por los organismos internacionales o sustentado, más
bien, (según las teorías realistas) en la existencia de una sola potencia
hegemónica, los Estados Unidos. En consonancia con estas ideas se
proclamaba el triunfo de una nueva juridicidad internacional que
subordinaba los principios de la soberanía nacional, antes consagrados,
a reglas supranacionales, inauguradas con la intervención colectiva
en Irak.

55
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

En verdad, no es la primera vez, a lo largo del siglo, que un


presidente norteamericano procura delinear un nuevo orden
internacional. Henry Kissinger compara la formulación actual con los
presupuestos “idealistas” de Woodrow Wilson tras la Primera Guerra
Mundial y con la voluntad “de reformar todo el orbe siguiendo el
modelo norteamericano” de Franklin D. Roosevelt y Harry Truman
desde las postrimerías del segundo conflicto bélico. Con el fin de la
Guerra Fría la condición de los Estados Unidos de ser la única
superpotencia con capacidad para intervenir en cualquier parte del
mundo constituyó la base objetiva del nuevo discurso sobre el orden
mundial.20
Sin embargo, el rumbo tomado por los acontecimientos si
bien afirmó parte de estas tendencias mostró también matices
diferentes. El fin de la bipolaridad tornó visible la ya existente
multipolaridad económica en el plano político y los “grados de libertad”
para las potencias nacionales o regionales que ofrece la ausencia de un
enemigo único. Este proceso, no ha dado lugar en consecuencia a un
nuevo orden sino a un incremento de la inestabilidad y la imprevisibilidad
que desvela a los politólogos y estadistas. Se ha comenzado a hablar de
un “déficit de poder” para el establecimiento de un nuevo orden en
relación a la incapacidad de los Estados Unidos para seguir siendo centro
hegemónico en términos decisivos pese a su supremacía militar. La
“difusión” y desarticulación de las “variables del poder” (económico,
financiero, comercial, productivo, comunicacional, militar) reflejan
en realidad el proceso de esa multipolaridad en curso.
Por ello, los organismos internacionales han probado no
constituir un poder en si mismos y su acción sigue dependiendo de la
voluntad y el acuerdo entre las grandes potencias. El proclamado nuevo
rol de la ONU se transformó en una situación de crisis cuando, al
compás de la creciente competencia multipolar el orden jurídico y las
acciones consiguientes que promovía se paralizaban por los desacuerdos
o abrían paso a la lógica del poder tradicional, como en Bosnia, Haití,
Somalia, Kosovo, Medio Oriente y otros lados. Fue la Otan finalmente,

20
Kissinger, Henry. La Diplomacia. México: 1995. p. 802.

56
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

y no las Naciones Unidas, la que debió intervenir en la Guerra de


Kosovo. La comunidad internacional sigue siendo, como su nombre
lo indica, una comunidad de naciones, con potencias hegemónicas y
países periféricos, en cuya cúpula se dibuja el poder estratégico de
EE.UU. pero también una “triada” (la nación del norte, la Unión
Europea, Japón) con acuerdos y conflictos, pero sin reglas fijas.
En lugar de una paz universal “kantiana”, prevalece un nuevo
“desorden” internacional que se refleja en numerosos focos de conflicto
en todo el mundo. Según una publicación reciente existen más de 50
conflictos y guerras en curso en los cinco continentes. Desde el drama
de la ex-Yugoeslavia, en el corazón de Europa, pasando por los
innumerables focos africanos, la caldera del Medio Oriente, los
enfrentamientos y guerras civiles en el extremo oriente y la ex-URSS
hasta el resurgir de movimientos guerrilleros en América Latina, el
mundo no parece asistir a la gestación un nuevo equilibrio (u orden).
Aunque algunos de estos conflictos son atribuidos a superviviencias de
lo antiguo, al “choque de civilizaciones” o al resurgimiento de
tribalismos, manifiestan en verdad un proceso de fragmentación que
aparece como una evidente contracara de la globalización.21
Al mismo tiempo, no debe dejarse de tener en cuenta que la
estrategia de las grandes potencias y la expansión del capital trasnacional
se articula con esos conflictos, los condiciona, potencia o aplaca.
Persisten la competencia política y militar y el monopolio atómico y
ha continuado el comercio de armas: “todo ministro de defensa” de las
potencias vendedoras, es “jugado por sus capacidades de representante
de ese comercio”.22 En la Argentina conocemos bien la situación en
torno al tráfico de armas en dirección a Croacia y Ecuador.
El criminal atentado a las torres gemelas no altera el diagnóstico
ni constituye, como se ha dicho, el comienzo de otra guerra mundial
ni una expresión del “choque de civilizaciones”. En principio nada indica
que la civilización occidental es históricamente más adelantada que
otras. El siglo XX ha conocido varios masacres de las cuales las dos más
21
Cf. Atlas 2001 des Conflits, Manière de Voir, n° 55, París: enero-febrero 2001.
22
Chemillier-Gendreau, Monique. Les Nations Unies confisquées. In: Conflits fin de siècle,
Manière de Voir, n° 29, París: febrero de 1996, p. 17.

57
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

relevantes fueron las causadas por el genocidio nazi que, además de


generar una guerra con 40 millones de muertos se basó en la
planificación del exterminio de un pueblo, y por el bombardeo atómico
de Hiroshima y Nagasaki, que aniquiló 300.000 personas de la manera
más horrenda posible. En su origen estaban naciones “civilizadas” como
Alemania y Estados Unidos.23 Por otra parte, como señala Kissinger,
“por ser la única nación explícitamente creada para reivindicar la idea
de libertad, los Estados Unidos siempre creyeron que sus valores eran
relevantes para el resto de la humanidad”. Lo que creaba la obligación
de “transformar el mundo a nuestra imagen”.24 Pero ya el mismo ex
presidente Jimmy Carter había señalado años antes del reciente atentado
que “sólo hace falta ir al Líbano, Siria o Jordania para ver el inmenso
odio de gente hacia Estados Unidos porque nosotros hemos
bombardeado sin piedad y matado gente inocente (...) Como resultado
de ello para esa gente que está profundamente resentida nos hemos
convertido en una especie de diablo”.25 El doble circuito impulsado
por la globalización de la inmensa pobreza y de las desigualdades sociales,
étnicas y religiosas de millones de personas, por un lado, y de la inmensa
riqueza producto del tráfico de armas, el narcotráfico, los paraísos fiscales
y diversas formas de criminalidad internacional, por otro, que genera
millonarios como Ben Laden (apañados en su momento por los
mismos organismos de inteligencia norteamericanos), explican, junto
a esos odios y conductas, el origen del nuevo terrorismo internacional.
Los problemas de Estados Unidos no provienen sólo del Medio Oriente
sino de su extrema hegemonía sobre el resto del mundo, como señala
Alain Touraine.26
En síntesis, si es cierto que la Guerra Fría pudo colocar al
mundo al borde del holocausto nuclear y ese peligro se disipó desde
fines de los años 80, el análisis histórico debe brindarnos una mayor
prudencia en cuanto a los alcances de una paz perdurable. La aguda

23
Sobre este tema ver Pedro Brieger, Guerra y globalización después del 11 de septiembre,
inédito.
24
Clarín, 31 de enero de 1993.
25
New York Times, 26 de marzo de 1989, citado por Brieger.
26
El País, 13 de septiembre de 2001.

58
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

competencia comercial y económica, los fundamentalismos de todo


tipo, las crecientes disparidades de ingresos, el incremento de la
pobreza en el mundo, las disputas territoriales y el nuevo terrorismo
internacional, dan lugar a conflictos de distinto tipo que, aunque no
estén condicionados o potenciados por la disputa bipolar, existen y se
desarrollan en el marco de la puja de hegemonías, que supone, al mismo
tiempo, interdependencia y rivalidad. Pero frente a esta realidad se alzan
también diversos procesos de integración regional, como la Unión
Europea y el Mercosur, que generan espacios diferentes y pacíficos
donde los países pueden unirse en función de intereses comunes,
económicos, políticos, sociales y culturales

La “democracia global”

Otro mito persistente de la ideología de la globalización es el


de que ésta viene acompañada por un proceso de expansión y
fortalecimiento de sistemas democráticos de gobierno, que va en camino
de extenderse poco a poco a la mayoría del globo. En realidad, tal idea
se apoya en los acontecimientos que se sucedieron en Europa Oriental
luego del derrumbe de la URSS y de los regímenes autoritarios del
“socialismo real”, y a los procesos de transición democrática que, a
partir de la década de los 80, comenzaron a verificarse en diversos países
del tercer mundo, especialmente en América Latina, como consecuencia
de la caída de varias dictaduras militares surgidas en estrecha conexión
con la Guerra Fría.
Pero debemos señalar, ante todo, que esta visión no tiene en
cuenta los “agujeros negros” del mundo, como África (con excepción
de Sudáfrica, que es un caso aparte y cuya democratización se debe a
un largo proceso de luchas internas y presiones externas) o ciertas
regiones del Medio Oriente, Asia y América Latina.
En segundo término, es preciso recordar que la vulnerabilidad
anterior del sistema democrático en América Latina, si bien era
favorecida por el contexto estratégico de la Guerra Fría, obedecía
también a condiciones económicas, sociales y políticas propias que
atentaban contra las posibilidades de estabilizar gobiernos democráticos

59
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

y que, de todos modos, las actuales democracias no dejan de tener


aspectos cuestionables que puede ponerlas nuevamente en peligro. Perú,
Chile y Paraguay vivieron recientemente situaciones traumáticas,
aunque la caída de Fujimori, el ocaso de Pinochet y el aborto de un
casi golpe de Estado parecen haber disipado algunos de los problemas
existentes. Pero al no producirse cambios en el modelo económico y
social las tensiones políticas pueden renacer y ocasionar nuevas
turbulencias a mediano plazo. Por otra parte, la existencia de
movimientos indigenistas en México, el poder de los traficantes de
droga y de la guerrilla en Colombia, la incierta situación y la aparición
de un nuevo tipo de liderazgo político en Venezuela, la corrupción
generalizada y las diversas transgresiones jurídicas y constitucionales,
que son moneda corriente en la mayoría de los países de la región,
impiden hablar de democracias plenamente consolidadas. La
implementación del Plan Colombia por parte de EE.UU. agudiza los
problemas de la región, instalando una variable militar de consecuencias
imprevisibles, y la continuación del embargo a Cuba no contribuye a
mejorar el panorama.
Algo parecido sucede en Europa Oriental, en la cual existen
aún conflictos diversos y en donde, en muchos lados, las formas
democráticas no ocultan tendencias autoritarias. El proceso de
globalización, en la medida en que torna más frágil la situación social
y separa arbitrariamente el ámbito de lo económico y de lo político
subordinando éste a aquel (y sobre todo a los organismos económicos
internacionales que supervisan las políticas de ajuste) contribuye a
aumentar las incertidumbres del sistema democrático de estos países.
En tercer lugar, incluso las democracias occidentales más
avanzadas, sufren también diversos problemas de legitimidad. La
consideración del mercado como “un principio de organización social”,
la “privatización de la vida y de los valores” y la “banalización” de la
política a través de los medios, dan por resultado el alejamiento de la
vida pública de una parte significativa de la ciudadanía. El elector se
convierte en “consumidor” pasivo de ofertas electorales sobre las que
ha perdido el control, con un grado de divorcio entre mandante y
mandatario que se encuentra muy lejos de los paradigmas de la

60
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

democracia liberal desarrollados en el siglo XIX. Existe, por el contrario,


una acumulación del poder político (a través de una estrecha relación
entre burocracia estatal, grandes medios de difusión e intereses
económicos) que produce un descreimiento creciente sobre las virtudes
del sistema.
Esta despolitización tiene también por causas la declinación de
los partidos políticos populares, de los sindicatos y de todo tipo de
movilización de masas, así como los escándalos y la corrupción política
(y la vinculación de diversas mafias con la política, como en Italia) y la
ausencia de valores comunitarios y objetivos nacionales que trasciendan
lo meramente económico.
Finalmente, las desigualdades en los ingresos, la no resolución
de los problemas étnicos y raciales y el incremento de la desocupación
y de la pobreza, son elementos que destruyen los lazos de solidaridad
social y los principios democráticos. Así, en los Estados Unidos, una
parte de la ciudadanía no vota, se autoexcluye de la toma de decisiones
políticas, mientras que, en Europa, resurgen fuerzas políticas que se
creían extinguidas: neonazis, fascistas, populistas de derecha etc algunas
con cierto peso electoral, como en Austria, Italia o Francia, o se fortalecen
movimientos regionales separatistas. El agotamiento del modelo
democrático liberal ha llevado así a algunos especialistas a buscar nuevas
formas de participación política y a proponer una reconstitución del
rol del Estado como regulador y sostenedor de ese modelo.

A modo de conclusión

La historia nos revela que el “Estado absoluto”, ya sea en la


forma del “socialismo real” o de las distintas variantes del fascismo, no
sólo no resultó una solución para los problemas de la sociedad moderna
sino que se transformó en una verdadera pesadilla. Pero el paradigma
del “mercado absoluto”, y la ideología que lo sustenta, pueden generar
otras fuentes, igualmente injustas, de opresión y desigualdad. Porque
democracia y mercado no son términos intercambiables y si la vigencia
de la primera debe sacrificarse a la persistencia del segundo, es decir, si
los ciudadanos no pueden intervenir en el dominio de una economía

61
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

cada vez más desconectada de lo social y a la que se le niega la posibilidad


de utilizar los instrumentos de política necesarios para corregir los
desequilibrios que el mercado por si mismo no puede solucionar, la
sociedad civil deja de tener sentido y se corre el riesgo de que otras
aventuras totalitarias se levanten, como en los años 30, por sobre sus
cenizas. Es posible que, sólo entonces, por la fuerza de las circunstancias,
nuevos pensadores, estadistas o economistas retomen el rumbo de un
debate sobre Estado y mercado, que hoy recobra nuevamente vigencia.

62
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

3. A política externa brasileira em transição:


do desenvolvimentismo ao neoliberalismo

Paulo G. Fagundes Vizentini *

Após o encerramento do regime militar a política externa


brasileira se encontrava sob pressões negativas interna e externamente.
Contudo, durante o governo Sarney, logrou manter o mesmo padrão
de inserção internacional. Mas no início dos anos 90, a Política Externa
para o desenvolvimento deu lugar ao Estado Normal (de viés neoliberal
e globalizante), segundo as consagradas expressões de Amado Cervo.
A autonomia foi substituída pela aceitação das pressões globalizadoras
para a abertura do mercado interno. Ainda assim, a diplomacia brasileira
apoiou-se no âmbito regional como forma de uma relativa resistência,
por meio do Mercosul. Da mesma forma, a política externa do governo
Itamar Franco representou certa retomada momentânea dos conceitos
de soberania e interesse nacional.
Ao iniciar-se o século XXI, a crise se abateu sobre o modelo
neoliberal de inserção internacional, justamente quando o desafio da
implantação da Área de Livre Comércio das Américas (Alca) tenta
enquadrar a inserção internacional do Brasil no âmbito hemisférico.
Nesta conjuntura contraditória, a transição da política externa
brasileira tanto pode retomar alguma forma semelhante ao padrão
desenvolvimentista e autonomiasta que se afirmou gradualmente de
1930 a 1990 (dependendo do resultado das eleições de 2002), como
pode aprofundar sua subordinação passiva ao reordenamento mundial,
caso adira a Alca.
Neste contexto, este ensaio pretende realizar uma sistematização
preliminar dos fatos e processos que marcaram a política externa

* Professor titular de História Contemporânea e Relações Internacionais da UFRGS e


coordenador do Núcleo de Estudos em Relações Internacionais e Integração (Nerint) do
Instituto Latino-americano de Estudos Avançados da UFRGS. Os bolsistas de IC, Samir de
Miranda e Fernanda Martins, colaboraram na pesquisa e redação deste artigo.

63
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

brasileira desde o fim do regime militar. Trata-se, neste sentido, do


primeiro resultado da pesquisa que realizamos com bolsa do CNPq,
coordenada pelo Professor Amado Cervo, a quem este livro é
consagrado. Cabe-me, ao lado dos laços de amizade que me ligam a
este ilustre acadêmico, destacar seu trabalho pioneiro no estudo
científico sistemático da história da política externa brasileira, bem
como seu posicionamento corajoso em defesa de nosso patrimônio
diplomático, numa época de omissão e conivência quase generalizadas.

A política externa do governo José Sarney (1985-1990)

Contexto interno

Na véspera da posse (14 de março de 1985), em meio à alegria


geral com o iminente encerramento de 21 anos de regime militar, a
população foi surpreendida com a notícia da hospitalização urgente de
Tancredo Neves. Submetido à várias operações, o presidente jamais
assumiria, vindo a falecer dia 21 de abril, feriado nacional de Tiradentes
(mártir da luta pela independência, natural de Minas Gerais como
Tancredo)... Os meios de comunicação alimentaram durante toda crise
uma verdadeira comoção popular, que catalisou a opinião pública
enquanto José Sarney, que menos de um ano antes era o líder
parlamentar do regime militar, assumia o poder. O episódio da doença
e morte do presidente levantaram suspeitas (nunca investigadas), com
boatos de que teria sofrido um atentado.
O novo presidente, uma figura discreta, prometeu cumprir
integralmente o vago projeto esboçado por Tancredo. A base de apoio
ao novo governo era integrada por uma coalizão de partidos liderados
pelo PMDB e PFL, com os militares claramente permanecendo como
discretos fiadores do novo e aparentemente instável governo, auxiliando
a manter a consolidação da transição dentro de certos limites. Já em
1985 o presidente legalizou os partidos comunistas (PCB e PC do B,
com quatro décadas de clandestinidade), ampliando o apoio ao governo,
aprovou eleições diretas para presidente e prefeitos das capitais e áreas
de segurança e a transformação do futuro Congresso, a ser eleito em

64
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

1986, em Assembléia Nacional Constituinte. Contudo, estes avanços


eram obscurecidos pelas dificuldades econômicas, que continuavam a
agravar-se, com inflação, aumento do custo de vida, deterioração dos
serviços sociais e crescentes pressões do FMI. No campo econômico,
Sarney manteve o mesmo modelo de desenvolvimento, tentando
resistir às dificuldades internas e externas com medidas paliativas, num
quadro de concessões e reafirmações. Poucos meses depois de iniciado
o novo governo, a população já havia esquecido Tancredo e se
desiludido com as promessas da Nova República. A popularidade do
novo presidente caíra vertiginosamente. Contudo, mais um ato do
“Estado-espetáculo” estava a caminho.
Em fins de fevereiro de 1986, quando grande parte da
população voltava das férias de verão para mais um ano de dificuldades
(e eleições), o Ministro Dilson Funaro da Economia implantou de
surpresa o Plano Cruzado: congelamento de preços e salários, redução
da taxa de juros, substituição da moeda cruzeiro pelo cruzado e controle
cambial. A população foi estimulada a ajudar o governo a impedir
remarcações de preços (os “fiscais do Sarney”) e como a inflação caiu e
parou de remunerar a caderneta de poupança, produziu-se uma euforia
consumista. A popularidade do governo subiu às alturas e, em
novembro, foi retribuída com uma votação maciça para governadores
e para o Legislativo Federal e dos estados (o governo fizera coincidir
eleições em todos os níveis numa mesma data). Assim, com o controle
dos governos estaduais e maioria absoluta no Congresso-Assembléia
Constituinte, dias depois era anunciado o fim do Plano Cruzado,
explodindo a inflação artificialmente contida durante nove meses e
reduzindo drasticamente o consumo. Sintomaticamente o FMI, que
sempre criticou e pressionou contra políticas deste tipo, permaneceu
silencioso e inativo durante esse período.
Apesar do perfil centrista do Congresso Constituinte, a recessão
e o descontentamento popular acabaram influenciando os políticos
profissionais, que já estavam pensando nas eleições presidenciais. O
resultado foi a aprovação, em outubro de 1988, de uma Constituição
que apresentava alguns avanços sociais, embora estes fossem vagos e
dependessem de complicadas regulamentações. Ou seja, mais uma vez

65
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

o problema foi empurrado para o futuro, que chegaria mais rápido,


uma vez que o mandato presidencial fora reduzido para cinco anos.
Durante a Constituinte, e mesmo depois dela, repetiu-se a mesma
situação do governo Figueiredo, com ameaças de retrocesso, boatos e
manobras políticas que deixavam a população na incerteza, tudo
contribuindo para manter a evolução do processo de consolidação da
democracia dentro de limites moderados. O poder da mídia, em
particular da Rede Globo, tornou-se ainda mais explícito, constituindo
uma das bases da política brasileira.

Política Externa

A política externa da Nova República apresentou uma evolução


singular. O Ministro Olavo Setúbal mostrou-se determinado a romper
com a linha diplomática do Pragmatismo Responsável e do
Universalismo. Argumentava que o Brasil era um país Ocidental, que
deveria maximizar suas oportunidades individuais, em cooperação com
os EUA, para chegar ao Primeiro Mundo. Obviamente sua ênfase
foi de afastamento do Terceiro Mundo e de suas reivindicações. Sua
política baseava-se, em larga medida, na situação internacional,
caracterizada pela relativamente bem sucedida tentativa norte-americana
de reafirmar sua liderança, pela crise e reforma do socialismo (a ascensão
de Gorbachov foi praticamente simultânea ao início da Nova República)
e pelas crescentes dificuldades do Terceiro Mundo, pois em 1985,
na Reunião de Cúpula do G-7 em Cancun, o diálogo Norte-Sul foi
abandonado. Contudo, o Itamaraty resistiu a esta nova orientação,
que se assemelhava à diplomacia de Castelo Branco. Assim, no início
de 86 o chanceler era substituído por Abreu Sodré. Uma de suas
primeiras medidas foi o reatamento de relações diplomáticas com Cuba,
que fora até então obstaculizada por Setúbal e pelo Conselho de
Segurança Nacional.
As tensões desencadeadas no cenário internacional sinalizavam
para o profundo desequilíbrio entre as nações e para as condições
objetivas de atuação na esfera mundial. As dificuldades no campo
econômico tornariam imperativo para o Brasil buscar parcerias

66
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

multilaterais e bilaterais que instrumentalizassem o país em suas


estratégias para o entendimento internacional. Apesar do trabalho de
desmontagem do multilateralismo iniciado nos anos 80 pelos países
centrais, essa foi a grande linha de força sob a qual atuou a diplomacia
brasileira.

Relações hemisféricas
América Latina

O Presidente Sarney, oriundo do regime anterior (o presidente


fora líder parlamentar do regime militar), retomou o rumo
consolidado pela política externa com um projeto diplomático bem
definido e instituindo uma inovação: depois de muitos anos, foi o
primeiro presidente a contar com uma assessoria diplomática formal
na Presidência da República. Não obstante, a diplomacia tenha
transcorrido com variados graus de intensidade e ritmo, de acordo
com as exigências de inserção do país, as principais linhas de orientação
da política externa brasileira foram mantidas, em alguns casos
avançaram em direções específicas ou, até mesmo inovaram, a exemplo
do restabelecimento das relações diplomáticas com Cuba.
Como parte do projeto anterior, a política externa brasileira
não teve grandes inovações, no entanto, deu saltos qualitativos em
questões já iniciadas. O acercamento com América Latina e
particularmente com o Cone Sul, com destaque para a Argentina e o
Uruguai, foram espaços privilegiados de atuação do governo Sarney.
Foi no âmbito latino-americano a ênfase em termos de visitas e
encontros presidenciais, reuniões multilaterais de cúpula e projetos de
cooperação e integração. A criação dessa agenda deve-se à convergência
de interesses diante das dificuldades para enfrentar os acontecimentos
internacionais, mas, sobretudo, como forma de instrumentalizar o
discurso democrático.
Quanto mais se estreitavam as possibilidades de atuação do
Brasil no plano global, mais a América do Sul foi valorizada como
alternativa estratégica, tendo seu eixo centrado na cooperação e
integração com a Argentina, que vivia problemas semelhantes aos do

67
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Brasil. O retorno da democracia, com os presidentes Raul Alfonsín e


José Sarney, se deu numa conjuntura adversa do ponto de vista
econômico e diplomático. A crise da dívida fez com que os países
latino-americanos ficassem extremamente vulneráveis às pressões do
FMI e do Banco Mundial, num quadro de graves dificuldades
econômicas, enquanto o conflito centro-americano permitia ao governo
Reagan trazer a Guerra Fria para o âmbito hemisférico, o que lhe
possibilitava também utilizar instrumentos diplomáticos e militares
para exercer uma pressão suplementar sobre a América Latina. Neste
contexto os dois países haviam aderido ao Grupo de Apoio à Contadora
e desencadeado um acercamento sistemático e institucionalizado.
Em 1985, por meio da Declaração de Iguaçu, foi estabelecida
uma comissão para estudar a integração entre os dois países e em 86
foi assinada a Ata para Integração e Cooperação Econômica, que previa
a intensificação e diversificação das trocas comerciais. Fruto desse
esforço, em 1988 foi firmado o Tratado de Integração, Cooperação e
Desenvolvimento Brasil-Argentina, que previa o estabelecimento de
um Mercado Comum entre os dois países num prazo de dez anos. O
que estava por trás desta cooperação, a par dos fatores já apontados, era
a marginalização crescente da América Latina no sistema mundial, a
tentativa de formular respostas diplomáticas comuns aos desafios
internacionais, a busca de complementaridade comercial, a criação de
fluxos de desvio de comércio e um esforço conjunto no campo
tecnológico (particularmente nuclear) e de projetos específicos. Para o
Brasil, especificamente, a integração permitia aumentar a base regional
para a inserção internacional do país, num caminho que conduzirá,
em 1991, à criação do Mercado Comum do Sul (Mercosul).

Estados Unidos

As relações entre Brasília e Washington mostraram-se instáveis


nesse período, tendo o governo norte-americano imposto sanções
comerciais e retaliações às iniciativas brasileiras que transparecessem
alguma autonomia. As principais preocupações do presidente norte-
americano eram em relação à dívida e à economia brasileira. A posição

68
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

brasileira, reticente aos acordos e renegociações da dívida junto ao Banco


Mundial e ao FMI, acaba por gerar desgastes nas relações com os norte-
americanos. Reagan convidou Sarney para lhe explicar a situação e
afirmar que algumas coisas deveriam ser mudadas: os norte-americanos
exigiram do presidente brasileiro a aceitação das novas regras para o
“livre comércio” e se mostraram irritados pelo fato de o Brasil retardar
e atrapalhar as negociações com o FMI (além de ter abandonado o
monitoramento do Fundo). O Brasil, após algumas medidas e projetos
econômicos frustrados, termina por recorrer às linhas de crédito do
Fundo.
Além disto, os EUA pressionam o Brasil a abandonar sua
posição autônoma em relação à ecologia e à região amazônica – distintas
agências do governo norte-americano propuseram sanções comerciais
e itens de entendimento; ao que Brasília reagiu de diferentes formas,
instrumentalizadas por diversos meios (organização de uma equipe
especializada na representação diplomática em Washington e combate
à campanha difundida no meio da opinião pública norte-americana).

Relações extra-hemisféricas

A relação de turbulência e conflito com os Estados Unidos


desencadeou uma série de iniciativas da diplomacia brasileira em direção
a outras regiões. Isto é percebido nos diversos contatos mantidos pelo
governo brasileiro com as diferentes regiões, como uma tentativa de
diversificar os eixos diplomáticos. O relacionamento com países
estratégicos provinha da necessidade de desenvolver projetos de
cooperação em áreas específicas e como forma de demonstrar autonomia
em relação aos Estados Unidos. A alguns países em especial, era atribuída
importância fora do âmbito latino-americano. Tanto a URSS e alguns
países do Leste Europeu, quanto Estados que poderiam compor um
eixo de cooperação Sul-Sul, na África, no Oriente Médio e na Ásia,
receberam atenção especial do governo brasileiro.
No tocante à África, foram mantidas as posições encaminhadas
na década de 1970. O foco das relações foi a questão comercial com a
participação intensa do Estado, por meio de suas agências e empresas.

69
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

No que concerne às relações do Brasil com a Ásia, a República Popular


da China teve um papel destacado no interesse brasileiro. Durante o
governo Sarney, registrou-se intenso intercâmbio bilateral sino-
brasileiro, tanto em termos de visitas e de contatos políticos, quanto
em termos de comércio e, ainda, uma série de acordos de cooperação
foram firmados na área de ciência e tecnologia, especialmente na área
espacial. A cooperação com a URSS cresceu, especialmente com as
esperanças despertadas pela Perestroika, mas logo a crise soviética e a
convergência entre Moscou e Washington frustraram-na. Em relação
ao Oriente Médio e aos países árabes, o intercâmbio ocorreu em diversas
áreas, a saber, cooperação econômica, industrial-militar, técnico-
científica, transporte e navegação, além do intercâmbio comercial.

Atuação em organizações internacionais


e questões estratégicas

Com relação ao Terceiro Mundo e aos organismos internacionais,


Sarney conservou a mesma linha que iniciara com Geisel, mantendo
atitudes que lhe valeram até o respeito da esquerda. Contudo, a
diplomacia do governo José Sarney também patrocinou algumas
inflexões diplomáticas importantes. A preocupação em torno da política
de Direitos Humanos e a adesão às Convenções da ONU e OEA; o
retorno brasileiro ao Conselho de Segurança; o restabelecimento das
relações diplomáticas com Cuba; o debate em relação à questão
ambiental; e as iniciativas em torno do aprofundamento do processo
de cooperação e integração regional eram encaminhadas visando manter
a soberania nacional em uma conjuntura extremamente desfavorável
para os países em desenvolvimento. A ruptura com o paradigma da
política exterior fortalecido durante o regime militar acontece com a
eleição de Collor para presidente da República, que acabou por instituir
uma nova conduta externa, com alto grau de subordinação às exigências
do processo de mundialização econômica.
Dentro da lógica de aproximação diplomática Sul-Sul, em
outubro de l986, a delegação brasileira à Assembléia Geral da ONU
apresentou um importante projeto de resolução declarando o Oceano

70
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Atlântico, na região situada entre a África e a América do Sul como


Zona de Paz e de Cooperação do Atlântico Sul. A posição brasileira
fundava-se nos seguintes pressupostos: (a) identidade própria do
Atlântico Sul como região; (b) responsabilidade primordial dos países
em desenvolvimento ribeirinhos sobre a área; (c) comunidade de
interesses sobre a região; (d) a idéia de que o Atlântico Sul deva ser um
instrumento para a paz e desenvolvimento; (e) a necessidade de que a
área seja mantida a salvo das tensões e confrontações internacionais; e
(f) a conveniência de que os temas de interesse comum neste contexto
sejam mantidos sob exame. O Presidente Sarney opõe-se a qualquer
tentativa de militarização do Atlântico Sul e à presença de armas
nucleares na área. O representante dos EUA, Noel Gron, foi o único a
votar contra o projeto, que, apesar disto, foi aprovado.
Quanto à questão da energia nuclear, a posição brasileira tem
sido de defesa da utilização pacífica desse recurso. Em l989, o Brasil
formulou uma proposta vinculando o desarmamento químico e
nuclear à preservação ambiental, proposta essa rechaçada pela
Conferência Internacional sobre Armas Químicas. Neste mesmo ano,
Sarney, em discurso para a Marinha brasileira, afirmou que não
permitiria que a Amazônia se convertesse em um Golfo Pérsico verde
internacionalizado e lançou o programa Nossa natureza.

A política externa do governo Collor (1990-1992)

Contexto interno

Em 1989, num quadro econômico irremediavelmente


deteriorado, com ameaça de hiper-inflação e acirramento da crise social,
desencadeou-se a corrida presidencial, tendo ainda como pano de fundo
a derrocada do socialismo no Leste Europeu (processo largamente
explorado pelos candidatos conservadores). Lula e Brizola afirmaram-
se como candidatos de esquerda, enquanto um jovem político
aventureiro, Fernando Collor de Mello, consolidava-se como candidato
conservador. A candidatura de Collor fora, em grande medida,
construída pela mídia, com a imagem de “caçador de Marajás”

71
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

(funcionários públicos com supersalários) e inimigo da corrupção.


Collor logo passou a liderar a preferência dos eleitores, concorrendo
pelo Partido da Reconstrução Nacional (PRN). O PRN fora criado
especialmente para a eleição, existindo praticamente apenas no papel,
sem estrutura organizacional ou base de apoio popular. Como as eleições
agora eram em dois turnos, e Lula e Brizola estavam empatados em
segundo lugar, a mídia procurou mostrar o candidato do PT como
fato novo e autêntico na política brasileira, atacando Brizola como
resquício de um velho populismo. Talvez isto tenha sido decisivo para
Lula chegar em segundo lugar, eliminando Brizola que, por estar mais
próximo do centro, teria chances de construir alianças e de enfrentar
Collor em condições de igualdade.
No segundo turno os meio de comunicação passaram a atacar
bruscamente Lula, pintando-o como um socialista radical, revelando
inclusive problemas de sua vida afetiva e pessoal. Além disso, na semana
das eleições ocorreu o misterioso seqüestro do empresário Abílio Diniz
por um grupo de extrema-esquerda, em cujo cativeiro a polícia
encontrou material de campanha do PT... No dia da eleição, em grandes
cidades onde a oposição possuía maioria, os transportes funcionaram
só parcialmente, impedindo milhares de eleitores de votar. Assim, em
meio a uma campanha polarizada e marcada por acontecimentos
estranhos, Collor foi eleito com os votos das classes A e D, encerrando
uma era da história brasileira. Prometendo governar para os
“descamisados”, acima dos partidos e sem os políticos, ele abriria
caminho ao neoliberalismo desde sua posse em março de 1990.

Política Externa

Este período é notadamente marcado por um processo de


liberalização da economia brasileira, de retomada das relações com os
EUA e de abertura às proposições do FMI. Segundo Paulo Nogueira
Batista, a política de comércio exterior refletia a tensão entre
modernização ou retrocesso. A visão de Collor era um retrocesso ao
século XIX, com medidas ultraliberais que não haviam sido praticadas
de maneira ortodoxa nem mesmo nos países centrais do capitalismo e

72
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

que tinham fundamento no Consenso de Washington. Cabe notar


que, nessa época, os governantes dos EUA e Inglaterra já tentavam
resolver graves problemas oriundos dessa política. A política econômica
de Collor, no entanto, encarava resultados como desemprego, miséria
e recessão como uma saída para os problemas da sociedade. O objetivo
da política externa de Collor era obter para o Brasil o acesso a novas
tecnologias. Neste sentido, a abertura comercial dar-se-ia de forma
unilateral e independente de um mínimo de reciprocidade dos parceiros
– quanto mais concorrentes – externos. Enquanto o mundo começa a
fechar-se para seus concorrentes, o Brasil e o Terceiro Mundo, em geral,
são obrigados a abrir.
Cálculos da Cepal mostram que, em 1992, o fluxo de entrada
líquido de todos os tipos de recursos financeiros para a América Latina
atingiu US $ 57 bi, 50% a mais do que em 1991 e quase três vezes
acima do nível de 1990. O Brasil teve um aumento considerado notável:
de US $ 1,2 bi para US $ 10,1 bi. Estes dados apontam para a crescente
dependência da economia nacional a fatores externos, tendo em vista a
volatilidade destes fluxos financeiros e sua vulnerabilidade às flutuações
das taxas de juros.
Segundo Paulo Nogueira Batista, a premissa de Collor, visando
a uma “inserção ‘colorida’ do Brasil no mundo”, é rever o consenso do
desenvolvimento um programa ultra-liberal a partir do Consenso de
Washington. No começo tentou taticamente agir com autonomia em
relação aos compromissos assumidos com os patrocinadores da sua
campanha. Pretendia articular uma política econômica no plano interno
e deter o processo inflacionário; tendo, com isso, uma melhor imagem
no plano externo junto aos credores internacionais. Como o plano foi
mal visto pela comunidade financeira internacional e deu errado, o
governo Collor impôs-se o ideário do Consenso de Washington, que
serviria para arejar a balança comercial desfavorável aos EUA em relação
aos países da América Latina. Desse modo, para melhorar sua imagem
perante a comunidade internacional, de um só golpe, Collor elimina
várias taxas de comércio externo não buscando contrapartidas dos
parceiros comerciais, muito menos salvaguardando os produtos brasileiros
da concorrência externa.

73
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Diante da instabilidade política e econômica decorrente da Nova


Ordem (ou Desordem), incrementa-se a perda efetiva de valor
estratégico do país. Assim, a inserção no cenário mundial, sem integrar
economicamente o país, como querem os liberais de Collor, é lançar
150 milhões de brasileiros em “um vôo cego” sem precedentes.
O Ministério das Relações Exteriores não teve participação na
política externa assassina de Collor, pelo contrário, às vezes, tentou
minimizar-lhe os efeitos. No Acordo de 4 + 1 (Mercosul e EUA), por
exemplo, foi a atuação do Itamaraty que resguardou um mínimo de
distância com relação aos EUA visando a manobras de cunho regional.
Segundo Paulo Nogueira Batista, era a atuação compensadora do
Itamaraty a atenuar as perversas conseqüências da orientação do governo
Collor. Além disso, o Ministério das Relações Exteriores conseguiu
salvar a Eco-92, tomando para si a responsabilidade da organização da
conferência.

Relações hemisféricas
América Latina

Paulo Nogueira Batista propunha, antes de tudo, a definição


da estratégia regional. Na ótica do embaixador, era imperativo saber,
afinal, qual tipo de integração: mundial, latino-americana ou
hemisférica? O governo Collor pretendeu, com o Mercosul – criado
em março de 1991 com a assinatura do Tratado de Assunção entre
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai –, fazer o mesmo que a CEE,
isto é, criar uma zona de livre comércio em apenas três anos e meio;
equivocando-se, desse modo, nos prazos de ajustamento de importantes
setores da economia. Aquilo que Europa demorara quase quarenta
anos para consolidar, Sarney e Alfonsín tinham estipulado um prazo
de dez anos. Sendo assim, a definição de Collor com relação à
integração nada mais é do que o aprofundamento do processo de
liberalização. Contudo, neste mesmo contexto, havia a iniciativa de
Bush, que representava um programa alternativo de integração
hemisférica, o qual foi imediatamente descartado por Collor, depois
de ouvir o Itamaraty, cuja previsão era de que o projeto representava

74
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

uma área maior de livre-comércio, mas que perturbaria os processos


regionais de integração.
Portanto, é importante definir uma nova política externa para
o Brasil; repensar a política externa do governo Collor, de forma que
leve em conta as dimensões do país como Estado-nação. A política
econômica interna do Brasil, especificamente, leva em conta a
modernização, liberalização do comércio e abertura exterior, sendo o
Mercosul uma base regional de muita importância para se inserir no
mundo globalizado. O Mercosul, assim, tinha de ser levado adiante,
por meio de uma diplomacia brasileira que moldasse as economias de
nossos vizinhos, já que a economia brasileira é maior e com um parque
industrial maior. Para Batista, não é viável uma integração igual ao
Nafta, pelo simples fato de que as relações econômicas dos EUA-
México-Canadá só foram legalizadas com este acordo, uma vez que já
existiam antes de maneira mais profunda do que se verifica no caso do
Mercosul.

Estados Unidos

O Embaixador Paulo Nogueira Batista resume, de maneira


nítida e incisiva, a estratégia brasileira nas relações com os Estados
Unidos: “a ilusão norte-americana de Collor”. A visão de Collor era
unipolar no que tange aos EUA, confundindo “força militar com força
econômica”. O presidente não tentou manobrar com as diferenças entre
os países poderosos e acomodou-se às regras impostas pelos EUA,
visando com tal alinhamento ser favorecido até mesmo pelos países
fronteiriços. Na concepção de Collor, não há consciência de que o
próprio poder dos EUA está posto em cheque com o fim da Guerra
Fria, uma vez que sua economia tem de ser estruturada para a
competição no plano econômico. Neste sentido, é compreensível, da
parte norte-americana, uma estratégia firme nos assuntos econômicos
internacionais, “com ou sem apoio do Gatt”. A política econômica
norte-americana não leva em conta os efeitos externos. Toda esta
conjuntura foi totalmente desprezada por Collor. Desta forma, Paulo
Nogueira Batista não considera que as relações Brasil-EUA estejam

75
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

totalmente erradas, já que este é um dos principais parceiros econômicos


do país, depois da CEE; entretanto, critica a decisão de fazer dos Estados
Unidos um pólo único de relacionamento, esquecendo os demais pólos
econômicos.
É exemplar, com vistas a caracterização da orientação brasileira,
a questão da dívida externa: o montante devido aos EUA corresponde
a somente um terço do total. Finalmente, Batista faz um questionamento
da orientação brasileira: um novo modelo de inserção internacional
ou, na verdade, uma submissão? O plano de inserção internacional do
país, projetado pelo governo Collor, apresentava como premissa básica
a estabilidade econômica para uma melhor relação com os EUA, já
que este representava o vencedor da Guerra Fria. As relações internacionais
brasileiras estariam, portanto, condicionadas a este país na mentalidade
de Collor.
Além disso, partindo de um conceito de interdependência
internacional, conseguira-se aprofundar a dependência. Neste sentido,
no plano econômico, as propostas do FMI e Banco Mundial para
renegociação da dívida (Plano Brady, de janeiro de 1992) são aceitas e
bem-vindas. Sem mencionar as drásticas políticas de ajustamento
interno, com medidas de saneamento do déficit e privatização de setores
estratégicos da economia nacional.

Relações extra-hemisféricas

A vitória eleitoral de Fernando Collor de Mello, em 1989,


representou a ascensão de propostas neoconservadoras, revestidas de
social-democracia e voltadas para o Primeiro Mundo. Assim, o novo
presidente pretendia melhorar a vinculação brasileira com os EUA, a
Inglaterra e a França. Porém, devido à preferência deste governo por
relações com os norte-americanos, o diálogo multilateral com a
Comunidade Européia foi instrumentalizado por intermédio do
Mercosul ou no âmbito do Gatt. Mesmo assim, o Brasil ainda mantém
alguns acordos bilaterais com países europeus, como a Alemanha que
concede recursos para a proteção da região amazônica.

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Quanto às negociações no Gatt, o Brasil defende a discussão


do tema agrário e já aceita discutir os chamados novos temas, denotando
sintonia com a posição norte-americana. Neste sentido, a política
brasileira é de que a Rodada Uruguai não deveria ser desrespeitada por
pressões protecionistas entre os países. Segundo Rubens Ricupero,
a Rodada Uruguai viu acentuar-se a área de incertezas. A questão
chave é a incorporação do comércio de produtos agrícolas (e dos
têxteis) às regras do sistema multilateral de comércio. A resistência
principal vem da CEE, aferrada à sua Política Agrícola Comum,
e de outros países industrializados (Japão, nórdicos, Suíça, Áustria,
Coréia) (...). Um fracasso ou impasse nas negociações da Rodada
Uruguai será um agravante de peso na incerteza considerável
que o meio ambiente econômico internacional cria para o Brasil.

A I Reunião do Grupo dos 15, realizada na Malásia, em 1990,


conta com a participação do Brasil e reuniu outros países em
desenvolvimento empenhados em aumentar as relações e cooperação
do tipo Sul-Sul. Além disto, no ano seguinte, o Brasil firma acordo
para a compra de petróleo do Irã.

Atuação em organizações internacionais


e questões estratégicas

O ministro das Relações Exteriores do governo Collor, Celso


Lafer, esboça as linhas da política externa brasileira na fala proferida na
47º Assembléia Geral das Nações Unidas em 21 de setembro de 1992.
Embasado na nova geografia mundial, o ministro cumprimenta os
novos Estados com assento na ONU, fruto do colapso da URSS.
Segundo o chanceler brasileiro, “o desafio da ONU hoje é buscar um
novo consenso na ordem internacional”. A partir deste trecho, afirma
que a liberdade, a democracia, o respeito aos direitos humanos, o
desenvolvimento sustentável, a justiça e a paz, devem ser os novos
objetivos buscado pelas Nações Unidas.
Para Celso Lafer, desarmamento, paz e segurança são as
premissas indissociáveis para repensar a nova ordem mundial. Com

77
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

base nestes três elementos, são considerados o desenvolvimento e o


meio ambiente. A questão sobre o desarmamento é levantada como
ponto importante, em especial os tratados sobre o tema que foram
assinados com os países vizinhos (como o Acordo de Guadalajara,
firmado com a Argentina em 1991). Além disto, conjuga o assunto
com a “Agenda para a Paz”, na qual o Brasil não medirá esforços para
ajudar a consolidar, desde que esta se estenda para a paz socioeconômica
nos países e entre eles.
O Brasil quer a discussão sobre os poderes do Conselho de
Segurança, alegando que sempre contribui para a força de paz da ONU,
seus membros e a sua representatividade. Dentro do projeto
diplomático do Brasil, um lugar como membro permanente do
Conselho de Segurança da ONU é o objetivo primeiro de uma inserção
soberana do país, levando em conta também os parceiros econômicos
(o Japão, a Índia e a Alemanha) e uma melhor distribuição geográfica
do poder que é possível como membro permanente deste conselho.
Celso Lafer declara ser necessário que as Nações Unidas trabalhem juntas
para o crescimento econômico de todos os países.
No plano ecológico, o destaque de Lafer é a Eco-92. Em sua
ótica, todas as declarações assinadas nesse encontro são de primordial
importância para as novas relações (Declaração do Rio, Agenda XXI,
Declaração sobre Florestas, Convenção sobre o Clima e a Convenção
sobre a Biodiversidade). Mais uma vez a diplomacia brasileira, assim
como o próprio presidente, enfatiza que é impossível “ter um planeta
ambientalmente sadio num mundo socialmente injusto”. Cita ainda
dados sobre o desmatamento da Amazônia que diminui de forma
considerável, de 1987 a 1991.
As opiniões sobre o desempenho brasileiro nesse evento
divergem. Rubens Ricupero ressalta a potencialidade do assunto meio
ambiente nas relações internacionais, na qual o Brasil “dispõe de cartas
preciosas como o fato de deter o maior patrimônio de biodiversidade,
de ser o dono da maior floresta tropical existente”. Para Ricupero, a
Eco-92 seria um importante catalisador de recursos e iniciativas de
cooperação internacional. Em oposição à opinião anterior, a análise do
Embaixador Paulo Nogueira Batista é elucidativa, na medida em que

78
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

esclarece, de forma crítica, as deficiências da política externa do governo


Collor em relação ao tema da ecologia. Na ótica do diplomata, o
esvaziamento da Rio-92 configurava mais uma oportunidade perdida
pela diplomacia brasileira. De forma submissa, embasado no seu
deslumbramento pelo Primeiro Mundo, Collor se diz a favor de um
monitoramento e exploração da floresta Amazônica, proposta ratificada
pelo G-7 à revelia do Brasil. Neste sentido, era intenção de Collor
colocar o Brasil na “vitrine internacional” por meio da Eco-92. No
caso da Declaração sobre Florestas Tropicais, o Brasil não conseguiu
ver aprovada a sua proposta de que os países que se enquadram na área
da floresta Amazônica assumam a exploração da região, sem uma
contrapartida dos países desenvolvidos. Na Agenda XXI, o Brasil
conformou-se com suas cláusulas que são de intenções para os países
desenvolvidos e de obrigações efetivas para os países em desenvolvimento.
Porém, não foi tentado nenhum acordo com os países da Bacia
Amazônica e do sudeste asiático que têm em seus territórios florestas.

A política externa do governo Itamar Franco (1992-1994)

Contexto interno

De acordo com Rubens Ricupero:


Na verdade, o que é marcante na situação do Brasil é que,
apesar de uma grande convulsão política, como o processo de
impeachment do presidente que deu início à reforma econômica,
não houve entraves ou retrocessos em nenhuma das reformas
estruturais concernentes à privatização, à desregulamentação, à
normalização das relações financeiras com a comunidade
internacional e à liberalização do comércio.

Em junho de 1993, reconhecendo que a inflação brasileira se


origina da desorganização financeira do setor público, o ministro da
Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, anuncia um duro plano de ação
em curto prazo, voltado para três principais fontes de pressão
inflacionária: o déficit orçamentário, o acúmulo de dívidas dos estados

79
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

e governos locais e a falta de controle dos bancos oficiais, estaduais e


federais.

Política externa

A política externa brasileira do período visava a integração do


país no sistema internacional, de forma democrática, dentro dos valores
da sociedade brasileira, e embasada no processo de restruturação interna
pelo qual passou o Brasil com a posse de Itamar Franco. O compromisso
do Brasil no plano externo é ligado a democracia, justiça social, direitos
humanos, liberdades individuais e justiça social com desenvolvimento.
Defendendo sempre a autodeterminação dos povos e a não-intervenção,
solução pacífica dos conflitos e cooperação entre os povos.
Segundo o Relatório do Ministério das Relações Exteriores, o
governo Itamar Franco teve como objetivo revalorizar a presença do
Brasil no cenário mundial a partir de foros multilaterais e da integração
regional. Durante seu governo, o Brasil foi eleito, por dois anos, membro
do Conselho de Segurança da ONU, participando de sete operações
de paz, sendo que se candidatou a um cargo permanente; defendeu a
não-proliferação de armas de destruição em massa; propôs uma “Agenda
de Desenvolvimento” ligada a uma “Agenda da Paz”; participou da
criação da OMC, resolveu pendências econômica-comerciais com
diversos países; teve papel destacado na Conferência Mundial sobre
Direitos Humanos; desenvolveu parcerias com vizinhos de fronteira
ou não – Mercosul e CPLP (Comunidade dos Países de Língua
Portuguesa); proposição da ALCSA (Iniciativa Amazônica e a Área de
Livre-Comércio Sul-Americana) e reunião da ZPCAS (Zona de Paz e
Cooperação do Atlântico Sul).
O Itamaraty reaparelhou os recursos humanos e materiais
(expansão da rede consular) para atender um maior fluxo de imigração,
para isso decidiu criar um Grupo de Acompanhamento de Crises para
defender os cidadãos brasileiros no mundo e atuar nos problemas que
afetam nossos interesses. Para melhorar a imagem do Brasil no exterior
foi criado o Núcleo de Divulgação.

80
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Relações hemisféricas

Dentre as prioridades brasileiras é possível apontar: a defesa do


sistema multilateral nos planos econômico e político; a consolidação
de sua atuação junto a órgãos internacionais, como as Nações Unidas,
OMC e blocos; a afirmação do sistema multilateral de comércio e da
integração regional. Para com isso combater o protecionismo e lutar
para que o país tenha acesso às tecnologias de ponta.
Rubens Ricupero, no seminário Capital, Investment and Trade
in the Americas, promovido pelo The World Trade Institution, em
Nova Iorque, no dia 16 de junho de 1993, analisa as razões da
insuficiente expansão das exportações brasileiras:

Em primeiro lugar, isto se torna evidente pelas altas somas


que a CEE, os EUA e outros países industrializados ainda gastam
com subsídios para amparar suas vendas de cereais, carne, soja e
aves em detrimento de países como o Brasil e a Argentina. Em
segundo lugar, enquanto a América Latina começava, corajosamente,
a abrir seu mercado, a maioria das nações industrializadas o fecham
por meio de uma crescente tendência a se valer de barreiras não-
tarifárias e as chamadas medidas de restrição ‘voluntária’ à exportação.

América Latina

O Brasil tem o objetivo de aprofundar os laços de integração


nos diversos âmbitos e com todos os vizinhos da América do Sul –
durante o mandato de Itamar Franco, foram realizadas visitas aos países
fronteiriços, assim como o Brasil foi visitado. Como a integração
regional é uma realidade, a instalação efetiva do Mercosul resultou em
um aumento do comércio e das relações com os países vizinhos.
No caso da Argentina as relações acontecem no âmbito
turístico, econômico, comercial e consular. Foi criada a Agência
Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Material Nuclear
que contribuiu para aprofundar as relações bilaterais. O Uruguai tem
vários projetos com o Brasil dentre eles destacam-se: Lagoa Mirim,
Usina de Candiota, desenvolvimento dos trabalhos dos comitês

81
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

permanentes e do Grupo Permanente de Cooperação Consular. Na


questão do meio ambiente, o Brasil assinou com o Uruguai o Acordo
de Cooperação Ambiental Brasil-Uruguai, este é o primeiro que
incorporou as normas resultantes da Eco-92. Em 1993 foi instalada a
Comissão Trinacional Brasil-Argentina-Uruguai para tratar da
implantação do Eixo Viário do Cone Sul.
Com o Paraguai um dos primeiros acertos foi a normalização
de pagamentos no que se refere à usina de Itaipu Binacional. A ponte
sobre o rio Paraná também foi um assunto importante; junto com o
Acordo de julho de 1993 para a construção de uma ponte sobre o rio
Apa, também foi acordado o combate ao contrabando entre os dois
países. No caso do Chile temos uma cooperação no programa Antártico
brasileiro. Em março de 1993, foram assinados com os chilenos acordos
nas áreas de: turismo, cooperação científica, técnica e tecnológica,
também foi criado o Conselho Bilateral de Economia e Comércio e a
Comissão Técnica Bilateral para estudar a ligação entre os dois oceanos.
Com a Colômbia, a Venezuela, a Guiana e o Suriname, a
diplomacia brasileira tem buscado negociações bilaterais nas áreas da
agricultura, meio ambiente, transportes, cooperação cultural, repressão
ao narcotráfico e controle da região amazônica. O Brasil ainda assinou
um acordo para a aquisição de gás boliviano; e no Equador temos
interesse em uma via interoceânica. Essas relações bilaterais podem levar
a um processo de integração igual ao Mercosul.
No que tange à integração regional, acontece em dezembro de
1994 à assinatura do Protocolo de Ouro Preto, que mantém a estrutura
intergovernamental do Mercosul, com o processo decisório alicerçado
no consenso. No mesmo período ainda ocorre a Cúpula das Américas,
em Miami, com as lideranças dos 34 países da América (exceto Cuba),
onde é lançada oficialmente a negociação para o processo de construção
de uma Área de Livre Comércio das Américas (Alca), na qual as barreiras
ao investimento serão progressivamente eliminadas do continente a
partir de 2005.
Continuando com a política de boa vizinhança o Brasil tem
uma atuação na América Central e Caribe muito importante. Começou
a implementação de embaixadas residentes onde não as tinha, e enviou

82
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

delegação para a Cúpula dos Chefes de Estado Centro-Americanos,


também a diplomacia brasileira vem trabalhando na esfera da OEA
para estabelecer um Fundo Brasil de Cooperação. Com Cuba o trabalho
está sendo feito em duas áreas: tentar reexaminar a sua situação na
OEA e com a sua adesão ao Tratado de Tlatelolco. Também foram
assinados acordos nas áreas do combate ao tráfico de drogas, cooperação
técnica científica e nas áreas de biotecnologia e mineração. O Haiti,
dentro de seu problema de governo, obteve do Brasil o apoio para a
tentativa de uma saída negociada e pacífica. O Brasil não apoiou uma
intervenção das Nações Unidas para a resolução desse caso.

Estados Unidos

A política externa no governo Itamar para a América do Norte


tem a atenção central voltada para o Nafta, embora sem esquecer as
relações bilaterais, das quais se destacam aquelas com os EUA. O Brasil
contribui para a realização da Cúpula das Américas. Também conseguiu,
a partir das negociações da Rodada Uruguai, que não se aplicasse sanções
norte-americanas contra o comércio brasileiro (Super 301). No âmbito
militar o Brasil firmou acordos de cooperação entre Cobae e Nasa
para o lançamento de foguetes americanos da base de Alcântara. O
projeto Sivam/Sipam também passa por negociações com os EUA.
Participando do Seminário Trade and Investiment Opportunities
in Brazil, realizado em 7 de abril de 1993, em São Francisco, EUA,
Rubens Ricupero salienta alguns aspectos das relações Brasil-EUA:

Como membro do Conselho de Segurança das Nações


Unidas, começando em janeiro um mandato de dois anos, o
Brasil se engajou em um estreito diálogo com os EUA e os outros
membros sobre assuntos que afetam a paz e a segurança
internacionais. Na esfera econômica, o Brasil e os EUA têm lutado
por uma boa conclusão da Rodada Uruguai.

Depois, Ricupero ressalta alguns dados sobre o intercâmbio


brasileiro-norte-americano, por meio dos quais demonstra que os EUA
são o maior parceiro comercial brasileiro.

83
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

No dia 29 de maio de 1993, no México, o Embaixador


Rubens Ricupero participa do Fórum The Western Hemisphere Interface:
Beyond Nafta, expondo sua visão acerca das repercussões do Nafta
sobre a economia brasileira, destaca:

Entre os quatro países continentais anteriormente


mencionados [China, Rússia, Índia e Brasil], o Brasil é o único
engajado, no momento, em um projeto de integração regional, o
Mercosul, com a Argentina, o Uruguai e o Paraguai. (...). [Diante
dos números do comércio internacional do Mercosul e do Brasil],
é lógico e compreensível que os países do Sul devam, primeiro,
consolidar sua integração econômica antes de se engajarem,
coletivamente, em arranjos comerciais com o Nafta ou outros
grupos. Aspirando a se tornar uma unidade alfandegária, o Mercosul
tenta no momento definir uma tarifa externa comum. Dos membros
do Mercosul, o Brasil é o país que apresenta maiores semelhanças
com o México em termos de comércio com os EUA. (...) Em
conseqüência, o Brasil poderia ser particularmente afetado pelos
possíveis efeitos do desvio de comércio acarretado pelo Nafta. Em
que pese essa legítima preocupação, o Brasil tem uma atitude
positiva e de esperança em relação ao Nafta e a uma eventual área
de livre comércio hemisférica. Junto com os outros países-membro
do Mercosul, esperamos que, na hora certa, será possível dar início
a negociações relativas às opções comerciais geradas pela nova
realidade do hemisfério como fruto da Iniciativa para as Américas
e pela assinatura do Nafta.

Em março de 1994, Brasil e Estados Unidos assinaram o


Protocolo de Ciência e Tecnologia.

Relações extra-hemisféricas

Começando com a Comunidade dos Países de Língua


Portuguesa (CPLP) (Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau,
Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe), aconteceu em fevereiro
de 1994 a I Reunião dos Chanceleres dos Países de Língua Portuguesa,
cujo objetivo é atuar sobre as áreas social, cultural e econômica. Além

84
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

desta porta aberta com os africanos, o Brasil ainda encontra outro acesso
com a Comunidade Européia por meio de Portugal, já que este
ingressou agora na Comunidade.
A União Européia é o maior parceiro do Brasil, onde são realizadas
26% das trocas comerciais, por isso pretende-se um aprofundamento
do Mercosul e do Grupo do Rio com esta comunidade. Com alguns
países da UE ainda ocorreram negociações no âmbito bilateral. Com
os outros países da Europa houve várias iniciativas de aprofundar os
laços de amizade, dentre elas podemos citar a abertura de embaixadas e
formalização de relações diplomáticas. Com a Rússia o Brasil tenta
desenvolver cooperação nas áreas de tecnologia de ponta e assinou, em
1994, um Acordo para Cooperação nos Usos Pacíficos da Energia
Nuclear; Acordo de Cooperação ao Tráfico Ilícito de Drogas; Protocolo
de Consultas entre Chancelarias; Memorando de Intenções sobre
Desenvolvimentos da Cooperação em matéria de Meio Ambiente;
Acordo Brasil-Rússia sobre Transportes Aéreos e Acordo sobre Criação
de Adidâncias Militares; e no campo aeroespacial a cooperação
aprofundou-se.
O Brasil estabeleceu a Comissão Mista com Israel, em abril de
1994, quando foi firmado o Programa de Cooperação Cultural e
Educacional 1994-96. Com a OLP, tem-se um relacionamento agora
mais profundo, depois do acordo de paz com Israel. Com outros países
do Oriente Médio, o Brasil manteve relações bilaterais atuando em
várias áreas: forças armadas, transportes, finanças e cooperação técnica
e cultural. A chancelaria brasileira ainda participou da reunião sobre o
Desenvolvimento do Oriente Médio e Norte da África.
Com a China foi assinado um Protocolo sobre Cooperação
em Aplicações Pacíficas da Ciência e Tecnologia do Espaço Exterior.
Houve acordos bilaterais nas áreas de biotecnologia e medicina,
educação, cultura e desportos. Com o Japão foi comemorado, no ano
de 1995, o centenário do Tratado de Amizade, Comércio e Navegação;
na área da agricultura foi assinado o Registro de Conversações sobre o
Programa de Desenvolvimento do Cerrado; e ainda foram assinados
vários projetos de empréstimos para projetos ambientais em São Paulo
e Rio de Janeiro. No mês de abril de 1993, o Ministério da Indústria

85
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

e Comércio do Japão estabeleceu uma linha de crédito de US$ 1 bilhão


para as importações brasileiras. A Índia se enquadra no conceito de
mercados emergentes como o Brasil, ela compactua com o Brasil na
questão da “Agenda do Desenvolvimento” e na reforma do CSONU.
Também existe cooperação em interesses comuns aos dois países:
indústrias, têxteis e ferrovias.
Com os demais países da Ásia temos um “Plano de Ação
para a Ásia e Oceania”. Temos acordo com a Coréia em proteção de
investimentos recíprocos, abertura de embaixadas em Hanói, relações
diplomáticas com o Camboja e embaixada cumulativa na Tailândia.
Com a Oceania temos um incremento com intercâmbio comercial a
partir de 1994, também foi discutida a aproximação dessa região com
o Mercosul.

Atuação em organizações internacionais


e questões estratégicas

Em relação à criação da OMC, esta nova instituição tem como


princípio, no conceito brasileiro, gerenciar o comércio mundial de
forma eficaz e estável, restringindo medidas unilaterais e aprofundando
o processo multilateral.
No âmbito da ONU, a representação brasileira defende uma
maior transparência em seu sistema decisório, que o Conselho de
Segurança seja mais democrático e representativo entre todas as nações,
e que os grandes problemas entre as nações só serão resolvidos com a
correção desses problemas.
Foi durante o governo Itamar que o Grupo dos 15 (Grupo de
Consulta e Cooperação Sul-Sul) reuniu-se em Dacar, onde foi
reafirmado a questão da Agenda da Paz articulada com a Agenda para
o Desenvolvimento. Na Cúpula Ibero-Americana, o Brasil foi
protagonista de uma reunião realizada na cidade de Salvador em 1993
a III Conferência Ibero-Americana de Chefes de Estado e Governo o
Brasil lançou Uma nova agenda para o desenvolvimento, com ênfase
no aspecto social. No decorrer do mandato também realizou-se a mesma

86
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

conferência em Cartagena na Colômbia em junho de 1994, onde o


Brasil mostrou seu plano de estabilização e interviu a favor de Cuba.
A Unesco fez uma reunião para lançar o programa “Educação
para todos”, em dezembro de 1993, que o Brasil participou. Em março
de 1994 houve outra reunião: IV Reunião da Cúpula do organismo
em Nova Dheli. O Brasil, em setembro de 1994, foi anfitrião da III
Reunião da ZPCAS, na qual foi adotada, dentre as várias propostas,
uma Declaração de Desnuclearização do Atlântico Sul, outra sobre
Cooperação Empresarial e uma última sobre Meio Ambiente Marinho.
O Brasil assinou com a Argentina, Abacc e a Aiea o Acordo
Quadripartite para a Não-Proliferação de Armas Nucleares e ainda em
maio de 1994 entra em vigor o novo texto do Tratado de Tlatelolco.
Dentro deste tema de desarmamento o Brasil ainda assinou a Convenção
sobre Armas Químicas, em janeiro de 1993, e a Convenção para a
Proibição de Armas Biológicas. Dentro da ONU, o Brasil luta para
criar um órgão que registre todas as armas convencionais e intenta ver
concluído o Tratado para a Proibição Completa de Testes Nucleares.
Nas exportações de materiais sensíveis que o país tem feito já estão
sendo aplicadas as diretrizes do Regime de Controle de Tecnologia de
Mísseis (MTCR). Pretende, com isso, ter acesso à tecnologia de ponta
dos parceiros mais desenvolvidos, que pode ser utilizada com fins
militares, para a construção de lançadores de satélites e de submarinos
de propulsão nuclear; sendo que foi bem recebido pelos países que
produzem esta tecnologia, depois da assinatura dos tratados de não-
proliferação de armas nucleares.
Dentro das premissas básicas da diplomacia brasileira deste
mandato, o assunto meio ambiente foi contemplado com a ratificação
do acordo Convenção-Quadro sobre a Mudança do Clima e da
Convenção sobre Diversidade Biológica e participou, também, da
Comissão de Desenvolvimento Sustentável para implementar a Agenda
XXI da Eco-92. Atuou, também, na formação do Centro Internacional
de Estudo sobre Desenvolvimento Sustentável e criou internamente a
Comissão Interministerial para esse tema.

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

A política externa do primeiro governo


de Fernando Henrique Cardoso (1995-1999)

O contexto interno

Em maio de 1993, FHC assume o Ministério da Fazenda


(governo Itamar Franco), elaborando uma reforma tributária e um
plano para controlar as despesas governamentais (déficit público). Em
1994, o Governo Federal, implanta o plano real (com taxa de juros
alta para atrair investimentos estrangeiros), pondo fim à elevada inflação,
estabilizando a moeda e conferindo à população aumento de poder
aquisitivo. Esse clima de estabilização econômica, além de favorecer a
eleição do ex-ministro à Presidência da República, conferiu aos dois
primeiros anos de mandato (1995-1996), a possibilidade de ocultar
os enormes déficits do comércio exterior e da balança de pagamentos,
cujo crescimento da dívida é uma conseqüência.1
Entretanto, o plano real deve ser analisado não somente pelo
seu viés técnico-econônico – o qual sem dúvida não pode deixar de ser
estudado – porém o caráter político não deve ser posto de lado. Muito
mais que um plano de controle da inflação, o real significa o novo
posicionamento do Brasil no contexto internacional. Após passar pelo
choque da Collorstroika, durante o qual a economia brasileira foi
verdadeiramente jogada de sopetão no livre mercado, o Brasil procura
adaptar-se às “regras” do pós Guerra Fria.
Desta forma, FHC representa a inserção do Brasil como global
trader e global player. O contexto interno brasileiro de estabilidade
inflacionária, saldo negativo na balança comercial, grande volume de
reservas cambiais, parecem demonstrar a escolha brasileira de inserção
no denominado processo de globalização ecônomico-financeiro, sem,
contudo, repetir a desordenada política realizada no governo Collor.2
O novo presidente, no plano interno, intensificou o processo
de privatizações das grandes e eficientes empresas públicas (aeronáutica,

1
Corrêa, Luiz Felipe de Seixas. In: Cena Internacional, www.relnet.com.br p. 18.
2
Vizentini, Paulo F. Política Externa no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso.

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

petroquímica, siderúrgica e informática), sem se preocupar com as


empresas privadas nacionais.
Adotou, também, o hábito de não se referir mais ao Brasil
como um país subdesenvolvido, mas não pôde desconsiderar que tal
condição ultrapassava a questão conceptual, pois a estabilização
monetária foi fundada sobre o endividamento externo e o plano real
consumiu o superávit nacional.
Em linhas gerais, vários fatores, como a economia brasileira
em crescimento, a confiança cada vez maior no comércio exterior e a
própria eleição de FHC, levaram o Brasil a preterir questões domésticas
em prol de uma maior atuação no cenário internacional.
O país passou, então, a privilegiar a cooperação com os outros
países da América do Sul, assim como apelar para um universalismo
de sua política.

O caráter da política externa

O caráter da política externa desenvolvido no governo de FHC


sinaliza para a instauração de novos projetos e parcerias para o Brasil,
sem definir claramente o paradigma estratégico pelo qual está se
orientando. Fernando Henrique Cardoso, como ministro das Relações
Exteriores (outubro de 92 a maio de 93) deu início à substituição do
termo “América Latina “ pelo termo “América do Sul”, delimitando
uma nova esfera geográfica de política regionalista.
Essa diretriz teve uma dimensão prática muito importante na
agenda diplomática sul-americana, e o Mercosul é, talvez, o exemplo
mais importante dessa estratégia. Entretanto, além da prioridade
conferida à conformação do Mercosul, a diplomacia brasileira expandiu
sua estratégia regional na América do Sul: em dezembro de 1992
anunciou a complementação econômica com os países-membro do
Tratado de Cooperação Amazônica.
No ano seguinte, absorvendo a proposta da Iniciativa
Amazônica, o Brasil lançou o projeto de criação de uma Área de Livre
Comércio Sul-Americana (Alcsa), que visaria congregar os países do
Mercosul, do Grupo Andino e o Chile, mediante uma rede de acordos

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

de livre comércio. Contudo, o lançamento da Iniciativa Amazônica,


que visava a negociação de acordos no final de 1994, a preparação
para a entrada em vigor da união aduaneira do Mercosul, o interesse
de outros países em se associarem (Bolívia e Chile) e a proposta de
criação da Alcsa conformaram, junto com o início das negociações
entre o Mercosul e a União Européia, opções abertas para o regionalismo
brasileiro3.
Nesse mesmo ano, o Brasil acabou concordando com relutância
a proposta de aceitar as negociações para a criação da Área de Livre
Comércio para as Américas (Alca), com base na avaliação de que, caso
optasse por obstruir o processo, encontrar-se-ia em posição isolada no
continente e confrontado diretamente com os EUA. Assim sendo, o
posicionamento brasileiro sinalizou para a defesa do constante
multilaterlalismo nas relações, principalmente econômicas-comerciais
e na defesa dos planos de integração regional
Segundo Lima4, a orientação da política externa brasileira sugere
uma orientação globalista, conjugado à melhora contínua do
relacionamento com os Estados Unidos. Desta maneira, uma série de
contenciosos com o mesmo tiveram um encaminhamento para
soluções, como, por exemplo, à adesão ao TNP (Tratado de Não-
Proliferação), ao MCTR (Regime de Controle de Tecnologia de
Mísseis), ou ainda ao NSG (Grupo de Supridores Nucleares), como
clara demonstração da “limpeza” da agenda internacional.
Amado Cervo5 destaca, por sua vez, que a consciência de FHC
de ter uma imagem de presidente eticamente correto e de
intelectualidade renomada, contribuiu para a expansão do universalismo
da política exterior do Brasil por meio da diplomacia pessoal. As linhas
de ação prioritárias foram assim estabelecidas:

a) avançar no caminho da integração regional aprofundando


o Mercosul;

3
Mello, Flávia de Campos. In: Carta Internacional. Fevereiro de 2001, nº 96.
4
Lima, Maria Regina Soares de. Apud Pecequilo, Cristina. In: Cadernos de Política/UFRGS,
nº 1, Porto Alegre, 1997.
5
Cervo, Amado. op.cit., p. 222.

90
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

b) estimular a estratégia de diversificação de parceiros nas


relações bilaterais;
c) insistir junto às organizações econômicas multilaterais, em
particular a Organização Mundial de Comércio (OMC),
seu ideal de multilateralismo, sempre sustentado pelo país;
d) concentrar esforços para elevar a condição de potência
internacional do Brasil, tornando-se membro permanente
no Conselho de Segurança da ONU, com base em
argumentos como o seu tamanho territorial, seu contingente
populacional, assim como o status de ser o décimo maior
contribuinte do orçamento da ONU.

O Brasil também procurou mudar sua imagem, às vezes


negativa, no “mundo industrializado do norte”, que focaliza, sobretudo,
problemas sociais e ambientais brasileiros, ressaltando que não há
nenhum grupo terrorista em atividade no país e não houve violência
politicamente motivada nos anos recentes.

América Latina e EUA

Por determinação constitucional, a integração latino-americana


é o compromisso mais importante da política externa brasileira. A
carga simbólica é muito intensa, pois celebra uma longa tradição de
convivência pacífica e harmoniosa entre o Brasil e os demais países da
América do Sul.
A composição do Grupo do Rio tem evoluído ao longo dos
anos. A Aladi é integrada por dez países sul-americanos, pelo México e
por Cuba. Na América do Sul, o Mercosul, a partir de 1994 tornou-
se referência significativa como união aduaneira para os países-membro
(Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai) e cuja vertente política agregou
a Bolívia e o Chile. A Bolívia, por sua vez, é membro da Comunidade
Andina, o outro processo de integração importante da América do
Sul. O Tratado da Bacia do Prata e o Tratado de Cooperação Amazônica
são, ainda, dois instrumentos igualmente importantes na composição
do mosaico de iniciativas de aproximação entre os países da América

91
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

do Sul. Também na América Central e no Caribe registram-se variadas


iniciativas de concertação política e de integração econômico-comercial
de caráter sub-regional.
Na agenda da política externa desenvolvida pelo Brasil nessa
região podemos elencar a Sessão do Comitê Coordenador do Codex
Alimentarius para a América Latina e o Caribe, realizada em Brasília
em abril de 1995. Também foi realizado o Ajuste Completar ao Acordo
Brasil-Cuba de Cooperação Científica, Técnica e Tecnológica sobre
Aproveitamento de Lignina e Celulose do Bagaço de Cana-de-Açúcar.
Ainda foi estabelecido o Acordo de Sede entre o Governo Brasileiro e
a Cooperação Andina de Fomento e realizou-se em Lima, em dezembro
de 1995, a V Reunião de Ministros das Relações Exteriores dos Países-
Membro do Tratado de Cooperação Amazônica. O Brasil também
foi sede da sessão de inauguração das negociações substantivas entre o
Equador e o Peru em abril de 1997, em Brasília. Finalmente, em março
de 1998 ocorreu a IV Reunião de Ministros Responsáveis por Comércio
no Hemisfério, em São José da Costa Rica.
Entretanto, o Embaixador Rubens Antônio Barbosa, assinalou
que a substituição do termo América Latina pelo termo América do
Sul, deu às intenções brasileiras de integração e cooperação o sentido
real das limitações e potencialidades brasileiras. O Mercosul, por sua
vez, constitui a pedra angular da aliança estratégica Brasil-Argentina,
concebida nos governos Sarney-Alfonsín, como um projeto de corte
político e estratégico destinado a estimular a criação de uma rede
recíproca de interesses concretos que tornasse as hipóteses de conflito
bilateral obsoletas e ilegítimas.
No período entre 1991-1997, o comércio intrazona apresentou
taxas aceleradas de crescimento, comprovando o caráter econômico-
comercial do bloco, mas, também, avançou no caráter político-
estratégico, no sentido de aprofundar os mecanismos de concertação e
definições conjuntas, para enriquecer a letra do Tratado de Assunção e
dar dinamismo à idéia de integração que vem sendo designado de
“Mercosul político”. Exemplos relevantes dessa nova vertente, que
incorporou a Bolívia e o Chile, foram a Decisão nº 18, adotada na
Cúpula do Rio de Janeiro, em dezembro de 1998, criando o foro de

92
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Consulta e Concertação Política, e a Declaração Política do Mercosul,


Bolívia e Chile como Zona de Paz, firmada em Ushuaia, em julho
de 1998.
Destaca-se ainda, no âmbito do “Mercosul político”, a “cláusula
democrática”, institucionalizada pelo Protocolo de Ushuaia, a qual se
tornou garantia relevante da consolidação dos regimes democráticos
na nossa sub-região.
Em relação aos Estados Unidos, as relações foram pautadas
pelo tema da “limpeza” da agenda de contenciosos. Entretanto, no
cenário internacional após o fim da Guerra Fria, a política norte-
americana apresentou um caráter mais agressivo no setor comercial, o
que denotou um balanço deficitário para o Brasil.
As discussões em torno de uma área de livre comércio para o
continente foram refutadas de forma clara pelo Brasil no primeiro
momento. Entretanto, o amadurecimento da questão não conduziu o
corpo diplomático a um comportamento efetivamente ativo. Assim
sendo, nos encontros de cúpula americanos de Miami em dezembro
de 1994, e de Denver em julho de 1995, embora a questão tenha
adquirido uma agenda efetiva qualquer discussão mais profunda,
principalmente no tocante ao adiantamento do processo da Alca, sofreu
revés, seja na Reunião de Ministros Responsáveis por Comércio do
Hemisfério, realizada em Belo Horizonte, seja pelo constante insucesso
do Presidente Clinton em obter a autorização do Congresso para
acelerar o projeto da Alca.
No tocante a outras relações foi estabelecido o Acordo de
Cooperação Mútua entre Brasil e os EUA para a Redução da Demanda,
Prevenção do Uso Indevido e Combate à Produção a ao Tráfico Ilícito
de Entorpecentes e também foi firmado um ajuste no campo da saúde,
complementar ao acordo de cooperação técnica, todos em abril de 95.

As relações com a União Européia

Em seu conjunto, os países da União Européia são o principal


mercado para produtos brasileiros e a principal fonte de investimentos
diretos no país. Temos parcerias bilaterais prioritárias com vários de

93
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

seus membros. A novidade nesse quadro é a relação com a Espanha,


que em investimentos diretos já ultrapassou a Alemanha6 , e são hoje
inferiores apenas aos dos EUA. Também Portugal aumentou, de forma
excepcional, sua presença econômica no Brasil.
Nos últimos anos, o aprofundamento do trabalho diplomático
para promover o crescimento da parceria Brasil-Europa esteve, em
grande medida, concentrado na meta de lançamento de negociações
entre o Mercosul e a União Européia, com vistas à liberalização do
comércio entre os dois agrupamentos, conforme previsto no Acordo-
Quadro assinado em 1995. Sendo que em março deste mesmo ano,
ocorreu em Paris a V Reunião Ministerial Institucionalizada entre o
Grupo do Rio e a EU. É importante destacar que, do ponto de vista
europeu, a negociação com o Mercosul se justifique, antes, como uma
resposta aos desdobramentos da Alca, uma vez que não deseja perder
espaço econômico-comercial no agrupamento do bloco sul-americano.

Parcerias estratégicas e relações bilaterais

As relações bilaterais continuaram a ser marcadas pelo


multilateralismo. Desta forma, além do Acordo-Quadro de
Cooperação Inter-Regional entre Mercosul e União Européia
(dezembro de 95), houve crescente intercâmbio com os países asiáticos
(inclusive no período de crise financeira que se iniciou na Tailândia
alastrou-se pelo sudeste asiático), assim como a busca de parcerias mais
profundas com os países africanos, principalmente na região austral
daquele continente.
Em relação à África, ocorreu em março de 1995 a I Reunião
Mista Brasil-Namíbia, em Brasília e, em julho de 1997, a Reunião
Ministerial da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa na cidade
de Salvador.
Nas relações bilaterais o destaque foi da Alemanha e da Rússia.
Com o primeiro foi assinada uma série de Acordos de Cooperação
Financeira ligados a questões ambientais, como o projeto Estudos

6
Corrêa, Luiz Felipe de Seixas. In: Cena Internacional, www.relnet.com.br p. 23

94
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Técnico, Econômico e de Impacto Ambiental para a melhoria do


transporte de carga e passageiros no corredor Rio de Janeiro – São
Paulo – Campinas, ou o projeto Proteção da Mata Atlântica no Estado
do Paraná ou a Demarcação de Áreas Indígenas. No contexto da relação
bilateral Brasil-Alemanha, ocorreu em São Paulo a XXII Sessão da
Comissão Mista Brasil-Alemanha de Cooperação Econômica.
Com relação a Rússia uma série de atos foram firmados, a
saber: Declaração dos Princípios de Interação entre Brasil e Rússia com
vistas ao século. XXI; Declaração Conjunta de Criação da Comissão
de Alto-Nível (Comissão Maciel-Tchernomirdin); Acordo de
Cooperação Científica, Técnica e Tecnológica e o Acordo de
Cooperação na Pesquisa e nos Usos Pacíficos do Espaço Exterior.
Em relação ao Japão, foi instalado o Comitê Honorário da
Comissão Organizadora Nacional das Comemorações do Centenário
da Assinatura do Tratado de Amizade, Comércio e Navegações entre o
Brasil e o Japão.

Política externa no segundo governo


Fernando Henrique Cardoso (1999-2001)

Após a uma grande “negociata” para aprovar a Emenda da


reeleição em 19977 , Fernando Henrique Cardoso inaugura fato
inusitado nos 106 anos de vida republicana: a possibilidade de
recondução ao cargo para aqueles que postulam a chefia do Executivo.
O professor norte-americano, Thomas Skidmore, estudioso da história
do Brasil, em entrevista8 chega a perguntar se não há, entre os 160
milhões de brasileiros, um outro homem capaz de ser presidente da
República? E acrescenta, se não há um, isso é mau sinal.
Há que se considerar, também, que se a eleição foi conseguida
em cima do plano real, a inflação sob controle foi a pedra de toque

7
No dia 25 de fevereiro de 1997, a Câmara dos Deputados aprovava a reeleição, em segunda
votação, com 368 votos, contra 11 e 5 abstenções. No Senado este foi o placar: na primeira
votação, datada de 21 de maio, 63 votos a favor, contra 6. No segundo turno, em 4 de junho,
62 votos a favor, 14 contra e 2 abstenções.
8
Folha de São Paulo, 18 de maio de 1998, caderno 5, p.1

95
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

para tentar a reeleição. Porém, os indicadores não ocultaram a crise


cambial de janeiro de 1999 e a possibilidade de retrocesso nas conquistas
alcançadas pelo país na estabilização econômica.
Analisando a situação interna brasileira, a crise asiática em 97 e
russa em 98, representaram para o país uma enorme fuga de capitais,
contabilizadas em torno de 16 e 31 bilhões, respectivamente. O governo,
então, em 99 mexeu no câmbio para amenizar o déficit comercial.
Porém, a redução de tarifas e o valor do dólar geraram um boom nas
importações, o que acabou por prejudicar as indústrias nacionais.
O próprio Mercosul, nesse ano passou por um período
extremamente delicado e a diplomacia brasileira teve que operar em
condições claramente menos favoráveis do que no período 1995-1998.
Diminui sua capacidade de iniciativa e tornou-se necessário administrar
situações difíceis no plano econômico-comercial, geradas tanto pela
frustração das expectativas em relação a exportações, quanto pelo temor
de aumentos exponenciais nas vendas de produtos brasileiros9.
Então, no conturbado cenário pós-crises cambiais, a diplomacia
brasileira teve de dedicar-se com grande intensidade a um esforço de
informação de governos estrangeiros e da comunidade financeira a
respeito da evolução da situação econômica. Importava enfatizar que
o governo e a sociedade mantinham compromisso com a estabilização
econômica, e demonstrar que estavam sendo tomadas as medidas
necessárias para este fim.

Relações hemisféricas

No segundo mandato do governo de FHC, paralelamente à


inclusão de uma perspectiva especificamente sul-americana na agenda
externa do Brasil, o país continuou trabalhando com grande empenho
para promover uma aproximação cada vez maior com a América Central
e o Caribe. Uma das prioridades da agenda externa em 2000 foi a
conclusão de acordo de preferências tarifárias fixas com o México, como
primeiro passo para a negociação posterior de instrumento entre o

9
Corrêa. op. cit., p. 10.

96
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Mercosul e aquele país. Em abril de 2000, foi assinado um entendimento


parcial Brasil-México, cobrindo o setor automobilístico. Também em
abril, o Presidente Fernando Henrique esteve na Costa Rica, na primeira
visita oficial de um chefe de Estado brasileiro a país da América Central.
O governo brasileiro também tomou mediadas necessárias para cancelar,
de forma unilateral, as dívidas oficiais da Nicarágua e de El Salvador,
atingidas no ano de 99 pelo furacão Mitch.
Em setembro de 1999, na abertura da LIV AGNU, o Ministro
Lampreia decidiu por o foco de seu discurso na análise da conjuntura
latino-americana. Tratou-se de uma inovação importante, que atualizou
a tradição de fazer em tais oportunidades uma apreciação mais ampla
sobre o panorama global, inclusive sobre cenários regionais nos quais é
escassa a presença e a capacidade de influência do Brasil.
Entretanto, o fortalecimento de compromissos objetivos e
precisos entre os países da América do Sul tornou-se vital para que os
países da região pudessem acompanhar os desenvolvimentos que
ocorrem no cenário internacional. Nesse sentido, tal fortalecimento
não pôde ser interpretado como um subterfúgio e, sim, como uma
articulação interna que delimita as reais potencialidades dos países sul-
americanos, para o fortalecimento de processos de integração mais
amplos de que fazem parte, a exemplo do Grupo do Rio ou da Área
de Livre Comércio das Américas.
Nesse sentido a articulação da América do Sul é imprescindível
para o fortalecimento dos seus pontos de vista, uma vez que, dada à
formação de uma área de livre comércio nas Américas, sua atuação
contribua para a redução dos desequilíbrios econômicos e sociais que
ainda dividem o Hemisfério.
A Cúpula de Brasília (31 agosto a 1º de setembro de 2000),
em uma perspectiva de longo prazo, foi um fato importante da política
externa do Brasil, pois a intensificação das pressões socioeconômicas
em 1998-1999 foram um teste para revitalizar as instituições
econômicas, políticas e democráticas na região, e o Brasil, fazendo uma
apreciação mais ampla sobre o caráter global, propôs o estabelecimento
de uma Área de Livre Comércio da América do Sul (Alcsa), para, de
certa forma, dar ao seu discurso diplomático um caráter autonomista.

97
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

O Mercosul, por sua vez, perdeu em 1998-1999 a dinâmica


que o caracterizava. Esgotou-se a etapa de ganhos fáceis com a integração,
característicos da fase inicial de expansão de comércio em decorrência
da desagravação tarifária automática. Somou-se a essa constatação
estrutural o fato de que a retração econômica nos países da região provocou
uma exacerbação de pressões protecionistas, especialmente por parte
da Argentina em relação a produtos brasileiros – desconsiderando, o
superávit argentino que permeou as relações comerciais entre esses
parceiros do bloco.
Com o propósito de manter as conquistas da integração sub-
regional e preparar as bases para novos avanços em momento oportuno,
o governo brasileiro e o Itamaraty conduziram um exercício interno
de reflexão sobre as metas de negociação para o relançamento do
Mercosul, em especial a consolidação da União Aduaneira. Nesse
sentido, a iniciativa de criação da Alcsa e o estabelecimento de uma zona
de livre comércio entre o Mercosul e a Comunidade Andina, sinalizaram
a perspectiva adotada pelos parceiros da bacia do Prata para a crise.
Na XXXVII Reunião do GMC, em abril de 2000, foram
abordadas as demandas argentinas em torno dos “setores sensíveis” de
sua economia, cujo nível de produtividade não permite competir em
condições de igualdade no mercado ampliado do Mercosul. Em março
do mesmo ano o Brasil e a Argentina alcançaram entendimento bilateral
a respeito das grandes linhas do futuro regime automotivo do Mercosul,
cujo comércio nesse setor responde por cerca de um terço das trocas
intrazona, e cujo estabelecimento de regras é fundamental para atração
de investimentos diretos estrangeiros10. E, além disso, foi registrado
na Declaração Ministerial de Buenos Aires, um entendimento na área
de coordenação de políticas econômicas (área fiscal, de dívida pública
e de preços).
Em relação aos Estados Unidos, a política externa brasileira
teve que articular seu papel na condução de assuntos hemisféricos e no
plano estritamente bilateral, devido a relevância da “superpotência” para
o desenvolvimento nacional.

10
Corrêa. op. cit., p. 14.

98
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Embora, como apresentou Luiz Felipe Lampreia11 , não


tenhamos ligação preferencial de caráter excludente com apenas um
dos pólos da economia internacional, uma vez que, segundo dados
dos anos 2000, a América do Norte foi o destino de um quarto de
nossas exportações e a União Européia representou proporção similar
– 27%, não podemos desconsiderar que a atuação norte-americana no
setor econômico pós-Guerra Fria é pautada pela condução de políticas
que preservem sua supremacia.
No segundo semestre de 2000, em meio à crise do Mercosul,
a economia americana começou a apresentar sinais de desaquecimento,
enquanto o Brasil avançava a iniciativa de integração sul-americana.
Com a derrota eleitoral, os democratas americanos procuraram criar
fatos novos, comprometendo a agenda do Presidente Bush com a
aceleração das negociações da Alca. Segundo o economista Marcelo de
Paiva Abreu,
a integração hemisférica é de fato uma extensão do Nafta. O novo
papel do regionalismo para os EUA é uma manifestação da
chamada política do ‘pé de cabra’, do ‘crowbar’. A expressão
foi utilizada por Carla Hills (negociadora americana) neste
sentido: arrombar mercados onde eles estão fechados (Política
Externa, 1997, p. 47)12.

Nesse sentido, a concretização da Alca implicaria no fim do


Mercosul, uma vez que anularia as vantagens que a Tarifa Externa
Comum assegura às empresas dos países-membro, além de solapar
vários setores industriais devido a desproporcional competitividade das
indústrias do “norte” em relação às do “sul”. Durante o segundo mandato
do governo FHC, a questão Alca e Mercosul adquiriu relevância na
pauta da política externa brasileira, tanto pela crise do Mercosul
(sobretudo da Argentina) como pela pressão norte-americana para a
implementação de uma área de livre comércio do Alasca a Terra do
Fogo em caráter de urgência.
11
Lampreia, Luiz Felipe. Palestra proferida na Câmara de Indústria e Comércio Brasil-
Alemanha. Junho de 2001.
12
Vizentini, Paulo. Alca: a Área de Livre Comércio das Américas.

99
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Em 2001 ocorreram dois encontros que marcaram fortemente


a agenda internacional do Brasil: a VI Reunião dos Ministros de
Comércio do Hemisfério, em Buenos Aires e a III Cúpula das Américas,
em Quebec. Ambas versaram essencialmente sobre o tema de antecipação
da Alca e preteriram a discussão do efetivo programa dessa área de livre
comércio, caso tal fato não seja algo consumado. Ainda em relação aos
EUA, o Brasil enfrentou problemas relativos a questão das patentes
dos medicamentos contra o HIV-Aids, o qual acabou resultando num
acordo em junho de 2001. Além disso, o Brasil, juntamente com demais
188 membros da ONU, aprovaram um Plano de Ação Global para
Tratamento e Prevenção da Aids, junto com a idéia de um fundo global.

Relações bilaterais e parcerias estratégicas

Apesar do grande enfoque dado às questões relativas ao


Mercosul e a Alca, o Brasil não prescindiu de continuar atuando
“multilateralmente”, conduzindo negociações com a União Européia
e firmando relações bilaterais e parcerias estratégicas.
Em junho, ocorreu no Rio de Janeiro a I Cimeira União
Européia-América Latina e Caribe, no qual foram lançadas negociações
com vistas à conclusão de um acordo de livre comércio inter-regional,
em junho do mesmo ano, pelos chefes de Estado do Mercosul e do
Chile e da União Européia. Ainda que num primeiro momento, os
entendimentos tenham progredido lentamente, nas negociações do
Comitê de Negociações Birregionais realizadas em novembro de 2000,
em Brasília, e em Bruxelas em março último, houve maior disposição
por parte dos parceiros europeus em avançar discussões sobre métodos,
modalidades e calendário das negociações para a eliminação progressiva
das tarifas sobre bens e para a liberalização do comércio de serviços.
Em maio de 99 realizou-se na Cidade do México, a XIII Reunião
de Chefes de Estado e de Governo do Grupo do Rio e, em julho,
ocorreu a assinatura de Acordo Comercial entre o Mercosul e
Comunidade Andina, sinalizando para a continuação da tradição da
política externa brasileira em aprofundar e estabelecer contatos com a
América do Sul.

100
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Em novembro de 1999 o Brasil marcou presença na IX


Conferência Ibero-Americana em Havana e na Reunião de Florença,
sobre a chamada “boa-governança”, reiterou suas propostas (que datam
de 1995), sobre a necessidade de maior cooperação internacional para
o controle dos fluxos de capital de curto prazo.
No ano 2000, o Brasil participou, em Moçambique, da III
Conferência de Chefes de Estado e de Governo da Comunidade de
Países de Língua Portuguesa. Em 2001, a XV Cúpula de Grupo do
Rio, em Santiago do Chile, teve como pauta inconclusa a cláusula
sobre a democracia participativa com a dimensão de democracia
representativa.

Conclusão

Do início dos anos 60 ao fim da década de 1980, a história


brasileira foi marcada pela ascensão e queda do regime militar, que
permaneceu no poder por 21 anos e alterou profundamente a sociedade
brasileira. Estabelecer um balanço deste período é algo difícil, que poucos
tiveram coragem de fazer. Basicamente, o regime militar propôs-se e
cumpriu dois objetivos básicos: construir um moderno capitalismo
industrial e conter o movimento popular. Quanto ao primeiro aspecto,
é preciso considerar que os militares deixaram o Brasil na posição de
único país ao sul do equador dotado de um completo e diversificado
parque industrial, ao contrário de seus congêneres do Cone Sul, que
desindustrializaram seus países. Obviamente, como país periférico e
em decorrência de ser um projeto capitalista, isto não reverteu a
dependência do país, até hoje estrangulado pela dívida externa e
marcado por uma série de distorções.
Ao longo deste caminho, as elites tradicionais se modernizaram,
e redimensionaram as estruturas de dominação, que seguem vigentes.
As desigualdades sociais, por sua vez, tornaram-se ainda maiores,
colocando o país na posição de liderança da pior distribuição de renda
do mundo. Mesmo tendo atingido a posição de oitava economia do
mundo nos anos 80, o Brasil ostenta índices de analfabetismo, pobreza
e doenças que o situam entre os mais pobres do mundo. Tendo que

101
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

manter submissa politicamente e excluída economicamente grande


parte da população, e optando por um modelo socioeconômico
dinâmico, mas tendente às desigualdades; a burguesia brasileira gerou
uma contradição insolúvel, que a obrigou a procurar certos caminhos
de autonomia, os quais antagonizavam certas regras da ordem capitalista
mundial.
Os governos Sarney e Itamar, em condições adversas, tentaram
resistir às pressões externas, em particular dos EUA, afirmando os conceitos
que se tornaram vetores de nossas relações internacionais. Contudo, os
governos Collor e FHC optaram pelo caminho de menor resistência,
aderindo à agenda internacional, o que rebaixou significativamente o
perfil de nossa política externa. O país pagou um preço elevado por tal
opção nos anos 90. Contudo, a década se encerrou com a crise deste
modelo de inserção internacional, e o ano de 2002 afigura-se como
decisivo. A adesão ou não à Alca, tornou-se a questão pivô, em meio à
crise argentina e do Mercosul. Como em outras oportunidades, tal
crise pode servir de catalisador para a estruturação de um novo
paradigma de inserção internacional. O Brasil terá de optar entre
constituir um mero apêndice dos EUA numa integração hemisférica
assimétrica, ou inserir-se de forma mais soberana na globalização,
construindo um pólo de poder político-econômico na América do
Sul, capaz de contribuir para o estabelecimento de um sistema
internacional multipolar para o século que se inicia.

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105
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

106
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

4. Brasil e Portugal: percepções e imagens


ao longo do século XIX

Lúcia Maria Bastos P. Neves*


Tania Maria Bessone T. da Cruz Ferreira**

“Depois de tantos anos de colônia portuguesa


e agora improvisado em império, o que nos
apresenta o Brasil? um quadro selvático, salpicado
de tênues vestígios de civilização” ...1
“Essa Europa que não é culta, que é Portugal,
vá nos mandando os seus colonos” ... 2

Percepções e imagens que portugueses e brasileiros construíram


reciprocamente no decorrer do século XIX, as duas citações acima
evidenciam os preconceitos e estereótipos a que os dois países recorreram
para pensar a sua identidade e alteridade, revelando, assim, aspectos do
cotidiano, dos costumes, das atividades de seus habitantes, filtrados
pelas categorias intelectuais de cada observador, em que cada um, ao
exagerar a deformação do outro, representava também a si próprio.3
Analisar tais representações sobre o Brasil e Portugal, ao longo
do século XIX, por meio de conjunturas distintas, em que repulsa e
atração se alternavam, em função das relações diplomáticas entre as
duas nações irmãs, é a proposta deste estudo. Pretende-se proceder a

* Doutora em História Social pela Universidade de São Paulo e professora do Departamento


de História da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
** Doutora em História Social pela Universidade de São Paulo e professora na Universidade
do Estado do Rio de Janeiro.
1
O Ramalhete. Lisboa, n.º 154, 21 de janeiro de 1841.
2
Anais do Senado, sessão de 16 de junho de 1859, Rio de Janeiro, v. 1. p. 131.
3
Cf. Frank Robert. History of International Relations and Images. In: Comission of History
of International Relations (org.). Commemorative Volume. Papers for the 19th International
Congress of Historical Sciences. The Formation of the Images of the Peoples and the History of
International Relations from the 18th Century to the Present Day. Publicação Digital. Oslo,
2000, p. 574-577; Pizzetti Silvia. Images: lieux et temps. In: Comission of History of
International Relations (org.). Commemorative ..., p. 578-583.

107
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

uma exploração da presença e da circulação de idéias vindas de fora,


não só no interior da esfera do Estado, como no cotidiano da sociedade
brasileira, a fim de se efetuar uma análise a partir da atuação das elites
intelectual e política da época, que circularam nos dois mundos, seja
por meio de viagens, ou de leituras, absorvendo influências do exterior
e produzindo bens culturais destinados ao público brasileiro. Ao estudar
essa variedade de olhares sobre o Brasil, do interior para o exterior e
vice-versa, que estabeleceram influência de mão dupla no interior de
uma elite civilizada, mas inserida numa sociedade escravista,
majoritariamente iletrada e tradicional, tem-se por objetivo principal,
enfim, esclarecer a identidade de um país cujas contradições continuam
a manifestar-se até hoje.

***
Um espírito de recíproca aversão entre brasileiros e portugueses
manteve-se quase sempre latente ao longo do período colonial, em
função dos obstáculos à ascensão social dos filhos dos portugueses
nascidos neste lado do Atlântico, e que recrudesceria quando do processo
de autonomização brasileira. Aversão, fermentada ainda mais, em
virtude da ingratidão demonstrada pelos portugueses radicados na
América quanto à terra e seus habitantes:
Vinha um europeuzinho para o Brasil [...]: era logo
agasalhado, vestido, estimado pelos negociantes filhos da terra,
ou casados e estabelecidos nela; entrava a servir como caixeiro,
juntava algumas patacas, punha seu armarinho, passava a ter uma
loja, casava com uma rica brasileira; vai senão quando dizia aquele
homenzinho à mulher e à sogra que elas eram mulatas; ao sogro,
que era marcado; e que ele, homenzinho, era filho de um rico
proprietário lá na sua terra; que veio ao Brasil com o fim de viajar;
e que a sua maior desgraça foi contrair um casamento tão desigual,
que muito desonrava a sua ilustre família, que tem armas na porta.4

4
Ensaio historico – politico sobre a origem, progressos e merecimentos da antipatia e
reciproca aversão de alguns portuguezes europeus, e brasilienses, ou elucidação de hum
período da célebre acta do governo da Bahia datada de 18 de fevereiro do anno corrente
escripto. (Por R. J. C. M.). Rio de Janeiro: Tip. Moreira & Garcez, 1822, p. 14.

108
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

A época da independência constituiu-se, portanto, como um


primeiro período privilegiado para se apreender as imagens e
representações, próprias a cada uma das respectivas elites políticas e
intelectuais, indicando os valores distintos que uma cultura política
comum tinha a capacidade de assimilar. Com o movimento vintista,
de um lado, as elites da metrópole procuraram recuperar a proeminência
do reino europeu no interior do império luso-brasileiro, perdida em
1807. De fato, desde a partida da família real para o Rio de Janeiro,
tinham-se invertido os papéis entre o Brasil e Portugal. Consolidada
pela elevação do primeiro a Reino Unido, em 1815, a essa situação era
atribuído o estado lastimável em que se encontravam a economia e as
finanças portuguesas, duramente atingidas com a volumosa e contínua
transferência de créditos públicos e particulares para a corte do Rio de
Janeiro, com os pesados encargos militares e a drástica redução do
comércio luso-brasileiro. Além disso, a virtual tutela inglesa sobre Portugal
e a ausência do soberano abalavam a auto-estima dos portugueses.
De outro, os brasileiros não podiam deixar de tentar resguardar os
privilégios e prerrogativas adquiridos desde o estabelecimento da sede
da monarquia no Rio de Janeiro. Desse modo, a independência, mais
do que um desentendimento entre colonizador e colonizado, era uma
luta pela hegemonia no seio do império.
Objetivos e anseios distintos levaram, assim, a elaboração de
imagens entre colônia e metrópole, que perduraram ao longo de todo
o século XIX e que podem ser encontradas, inicialmente, na polêmica
estabelecida entre os principais jornais e folhetos da época, tanto aqueles
publicados no Brasil, quanto em Portugal. Do lado de lá, os portugueses
procuravam ressaltar a ingratidão do Brasil em relação à Pátria-Mãe,
que lhe concedera tantos benefícios sob a forma do constitucionalismo,
ao buscar nesse momento quebrar a integridade do império por meio
de sua separação. Do lado de cá, os brasileiros viam nos escritos impressos
em Lisboa um modo de “inflamar os espíritos e promover a desunião
do Brasil”, devido aos insultos que traziam.5 Era uma guerra “mais de

5
Correio Braziliense. Londres, v. 28, junho 1822, p. 729.

109
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

pena, que de língua ou de espada,”6 apontando uma série de questões


que envolveram as representações imaginadas entre Portugal e Brasil.
Tais escritos exaltavam a superioridade portuguesa por meio
de uma comparação física, reduzindo o Brasil a “um gigante, em
verdade, mas sem braços, nem pernas; não falando do seu clima ardente
e pouco sadio”, e a umas poucas “hordas de negrinhos, pescados nas
costas da África”. Além disso,
seu terreno interior está inculto e seria preciso que decorressem
séculos para cultivar-se, ou que Sua Majestade adotando o sistema
do autocrata de todas as Rússias, estabelecesse e criasse ali de novo
os antigos infatigáveis jesuítas, que com suas mossas de pau fossem
cristianizando e domesticando todos os índios Botocudos,
Coroados e Puris; ou então que o Astro, pelas suas benéficas
influências, fizesse transportar para lá todos os calcetas da Europa
e meretrizes de Lisboa (que não havia de fazer má colheita)!

Em compensação, Portugal era o “Jardim das Hespérides, os


Elísios, deste pequeno mundo chamado Europa”, que concentrava em
si todas as delícias e prazeres da terra. A imagem do Brasil era identificada
à “terra dos macacos, dos pretos e das serpentes”; enquanto a de Portugal,
ao “país de gente branca, dos povos civilizados e amantes de seu
soberano”.7 Inversamente, uma outra imagem surgia do português,
visto como “um gárrulo mesquinho, um declamador insolente, um
verme obscuro, que “ousou enxovalhar o país”, “menoscabar” os direitos
dos brasileiros e “insultar” a família brasileira.8
Uma outra representação tomava forma pelo – pés-de-chumbo
– dado aos soldados portugueses da Divisão Auxiliadora no Brasil.
Essa idéia surgiu a partir dos calçados dos soldados portugueses, repletos
de cravos na sola; os brasileiros, como eram superiores em leveza, eram
6
Carta do Sacristão de Tambi ao estudante Constitucional do Rio. Revérbero Constitucional
Fluminense. Rio de Janeiro: nº 9, 8 de janeiro de 1822.
7
Carta do compadre de Lisboa em resposta a outra do compadre de Belém ou juízo crítico sobre a
opinião pública dirigida pelo ‘Astro da Lusitânia’. Reimpressão no Rio de Janeiro: Tip. Real,
1821, p. 15-6.
8
Discurso que em desagravo aos brasileiros ofendidos pelo compadre de Lisboa na sua carta
impolítica dirigida ao compadre de Belém. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1821, p. 3.

110
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

denominados pés-de-cabra. Mais tarde, a linguagem política ampliou


o significado do termo, definindo como pés-de-chumbo “todo aquele
europeu que não assentiu à causa brasileira”.9
A essas rivalidades, logo se sobrepôs o temor quanto à presença
dos lusitanos na órbita da Corte no Rio de Janeiro. Essa ojeriza decorria,
em parte, de uma suposta “recolonização”. Segundo Francisco Gomes
da Silva, o conhecido Chalaça, favorito do imperador, a indisposição
contra os portugueses “não provinha tanto do desejo de vingar antigos
ultrajes”, mas do receio dos brasileiros que os europeus “urdissem tramas
para os privar do bem da independência”.10 Além disso, em termos de
política, a presença portuguesa constituía uma ameaça à organização
do novo país, em virtude da influência que poderia exercer junto ao
imperador, com idéias de um governo mais centralizado e absolutista.
Em segundo lugar, situava-se a questão administrativa, em
função da disputa de cargos entre lusos e brasileiros. Ministros de
Estado, oficiais, magistrados, deputados, inclusive o próprio imperador
haviam nascido em Portugal. O jornal A Estrela Brasileira, em 1823,
aconselhava o governo a afastar os portugueses “dos grandes empregos
nacionais, enquanto não fosse reconhecida a independência do
império”.11 A Junta do Maranhão, após a sua adesão ao sistema do
Rio de Janeiro, em 1823, enviava ofício ao imperador informando
que julgava, “de extrema necessidade para a consolidação de nova ordem
de coisas, que fossem demitidos todo os empregados públicos
portugueses, a fim de serem substituídos por filhos do país”.12
Encaminhava, dois meses mais tarde, uma relação dos europeus
portugueses que tinham sido privados de seu ofício, como por exemplo,
Antonio José do Carmo, proprietário do ofício de escrivão da
Ouvidoria-Geral da Relação e Conservatória Inglesa. Justificava-se tal
ato em virtude de ser um indivíduo
9
Para a origem desses apelidos, ver C. Seidler. Dez anos no Brasil. São Paulo: Martins, 1941,
p. 305. Para a citação, cf. D. Periquito na Serra dos Órgãos, congratulando-se com seus
companheiros. Rio de Janeiro: Tip. Nacional, 1822, p. 1.
10
Francisco Gomes da Silva (O Chalaça). Memórias. (Prefácio e anotações de Noronha
Santos). Rio de Janeiro: Editora Souza, 1959, p. 62.
11
A Estrela Brasileira. Rio de Janeiro: n.º 14, 19 de novembro de 1823.
12
Biblioteca Nacional. Divisão de Manuscritos. I – 31, 29,35. Ofício da Junta do Maranhão.
agosto de 1823.

111
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

a quem a opinião pública acusa por um dos principais perturbadores


e capital inimigo da independência política do Brasil e de Sua
Majestade Imperial, de que deu as mais manifestas e verídicas provas,
denunciando e promovendo flagelos, bárbaras prisões e desterros
a todos os amantes da Grande Causa Brasílica, publicando que
se deviam matar todos os brasileiros e europeus que davam provas
de independentes.

No entanto, como o termo brasileiro ainda não adquirira seu


sentido moderno, estando restrito à idéia de local de nascimento, ou
de moradia, explicava a permanência de Joaquim da Costa Barradas,
português, proprietário do ofício de guarda-mor da Relação, que, “não
foi amante da Constituição Portuguesa, em cujo tempo sofreu toda a
sorte de despotismo e cujo sistema nunca jurou”, mas, ao contrário,
“por ser uma das pessoas que mais promoveu nesta província o feliz
Sistema da Independência do Brasil”.13
Da mesma forma, contribuía para a tensão entre portugueses e
brasileiros a questão social, que se mesclava à econômica, em função
da concorrência exercida no mercado de trabalho pelo português de
baixa renda em relação aos indivíduos das camadas mais humildes,
compostas na maioria de mestiços e negros. Na matrícula de portugueses
na Polícia, entre 1825 e 1827, verifica-se o registro de 406 indivíduos,
quase todos solteiros (97%), na faixa etária dos 16 aos 20 anos, dos
quais 342 diziam ser caixeiros de profissão, vindos para o Rio de Janeiro
a “procurar fortuna”, mas que, em comparação com forros, pardos e
mulatos, permaneciam, antes de tudo, brancos. Nessas condições, não
era difícil, nos momentos de conflito, mobilizar esses forros e libertos
para fins políticos, recorrendo à imagem daqueles outros.14 Aliás,

13
Biblioteca Nacional. Divisão de Manuscritos. I – 31, 28,28. Lista dos Europeus que têm
sido privados de ofícios de Justiça depois que se proclamou a independência deste império.
Maranhão, 18 de outubro de 1823.
14
Arquivo Nacional. Códice 373. Matrícula de Portugueses na Polícia. 1826. Cf. ainda
Gladys S. Ribeiro. “Pés-de-chumbo” e “Garrafeiros”: conflitos e tensões nas ruas do Rio de
Janeiro no Primeiro Reinado (1822-1831). Revista Brasileira de História. São Paulo: v. 12,
n.º 23/24, p. 141-165, set. 91/ago. 92

112
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

também era grande o número dos lusos nas camadas mais altas da
sociedade carioca e eles sempre estiveram enraizados nos setores
fundamentais da economia, sendo, por conseguinte, obrigados a adotar
a cidadania brasileira, como única saída possível, se quisessem permanecer
no país.
Finalmente, havia a questão cultural, em função da homoge-
neidade que Portugal soubera assegurar com a formação dos elementos
mais destacados da elite na Universidade de Coimbra, restringindo a
possibilidade de que a cultura letrada formulasse uma personalidade
para o novo país.
Foi no bojo dessas susceptibilidades ofendidas, após 1822, que
emergiu na linguagem política o sentido moderno da palavra brasileiro,
com uma conotação de identidade coletiva, quer social, política ou
cultural. Fazendo eco a essa novidade, afirmava o Deputado Carneiro
de Campos, na Assembléia Constituinte, em 19 de junho de 1823,
que o nome brasileiro deixava de indicar apenas o local de nascimento
e passava a significar “qualidade na esfera política”.15 Na ausência,
porém, de uma tradição cultural própria, distinta da herança lusa, que
emprestasse consistência a essa percepção, a única forma de definir o
brasileiro era pelo que o termo excluía. E, naquela conjuntura que se
seguiu à independência, dominada pelas atitudes contraditórias de
Pedro I – em particular após a morte de seu pai, em 1826, quando se
deixou envolver cada vez mais pelas questões da antiga metrópole –
nenhuma idéia se oferecia com maior facilidade para exercer este papel
do que a de ser português. Neste momento, o português transformou-
se justamente no outro, isto é, no estrangeiro com o qual havia a
possibilidade de conflito, convertendo-se, por conseguinte, no inimigo.16
Essa visão do português, considerado como a nacionalidade
estranha e inimiga, no momento de construção do Império do Brasil,

15
Diário da Assembléia Geral Constituinte e Legislativa do Império do Brasil – 1823. (v. 1).
Sessão de 19 de junho de 1823. Brasília: Senado Federal, 1973, p. 244. (Edição fac-similada).
16
Cf. C. Schmitt. O conceito do político. Petrópolis: Vozes, 1992, p. 51-53. Cf. ainda Lúcia
Maria Bastos P. Neves & Tania Maria Tavares Bessone da C. Ferreira. Brésil, Portugal et
France: Représentations imaginées (1808-1864). In: Comission of History of International
Relations (org.). Commemorative ..., p. 606-619.

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

refletiu-se também no âmbito do poder oficial. Em dezembro de 1822,


o governo imperial estabeleceu um decreto em que mandou seqüestrar
as mercadorias, prédios e bens pertencentes a vassalos portugueses, em
virtude “dos escandalosos procedimentos e das hostilidades manifestas
do governo de Portugal contra a liberdade, honra e interesses” do Brasil
e das “desesperadas tentativas” dos habitantes portugueses em continuar
a fazer “uma guerra fratricida” na antiga colônia, com o objetivo de
“tiranizar” os súditos brasileiros.17 Da mesma forma, era necessário
defender o país contra o possível envio de tropas portuguesas. O decreto
e plano de organização da Guarda Cívica demonstravam essa atitude:

Logo que chegou a essa capital a notícia que Portugal, em


menoscabo dos direitos de igualdade e liberdade civil para este
Reino do Brasil [...], projeta agredir e pela força tornar este
inocente e brioso povo do Brasil ao abjeto antigo estado de
colônia, patenteou-se a pública indignação, e os habitantes desta
província, animados do justo sentimento de sua honra e
pundonor ofendido, correram a alistar-se voluntariamente para
a defesa de sua pátria e de seus inauferíveis direitos; pedindo-me
que houvesse por bem de aprovar o incluso plano, que a Minha
Augusta Presença dirigiram, para a organização de um Corpo,
composto das classes dos mais distintos cidadãos, com a
denominação de Guarda Cívica.18

Por meio de um jogo de palavras, reforçava-se a ameaça de


o Brasil voltar a ser colônia, opondo-se o “povo inocente e brioso”
à agressão e à força militar portuguesa. Sem dúvida, uma alusão ao
envio de tropas para a Bahia, anteriormente aprovado pelo Congresso
português, e que chegaram a seu destino em finais de outubro. A ameaça
de “uma guerra cruel pelas Cortes despóticas de Lisboa” levava os
brasileiros às armas. Uma proclamação, no Correio do Rio de Janeiro
conclamava: “Alerta brasileiros: às armas, cidadãos honrados, sejamos
todos soldados: a pátria o pede, a natureza o dita”. Uma nova fé política
17
Brasil. Decreto de 11 de dezembro de 1822. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1822.
18
Decreto e Plano de Organização da Guarda Cívica. Gazeta do Rio de Janeiro. Suplemento
ao no 120, 5 de outubro de 1822.

114
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

se propagava, ampliando a divisa “Independência ou Morte” para


“Constituição Brasileira ou Morte”. O final da proclamação era uma
exaltação ao espírito patriótico: “não há cidadão sem pátria: É preciso
defendê-la, é doce morrer por ela”.19
No mesmo espírito, alguns brasileiros levaram a D. Pedro um
plano de subscrição para angariar fundos a fim de melhor equipar a
Marinha brasileira. Segundo seus idealizadores, o projeto servia de
instrumento para “excitar o entusiasmo e o patriotismo dos povos”.
Em resposta, registrou-se, até mesmo, o oferecimento de escravos
marinheiros para o serviço da esquadra, como se observa numa petição
publicada pela Gazeta do Rio de Janeiro. Tratava-se de Manuel Felizardo
de Carvalho e Almeida que, embora natural do Porto, estava “animado
da mais sincera adesão pela causa do Brasil e pela grandeza do império”.20
Apesar do momento convulsivo, ainda se tornava bastante
difícil definir os critérios de uma nacionalidade. Sem dúvida, foi a
partir do movimento constitucional de 1821 que os conceitos de pátria
e nação adquiriram uma nova dimensão, ligada ao vocabulário político
da Revolução Francesa. Se o dicionário de Antonio de Moraes Silva,
até 1823, referia-se à pátria como “a terra donde alguém é natural”,
alguns folhetos políticos que circulavam no Rio de Janeiro, definiam a
palavra dotando-a de um sentido moderno e revolucionário.

Pátria é coisa pública: o rei é a pátria; o governo é a pátria,


o país em que habitamos é pátria; a coleção de nossos concidadãos,
de nossas mulheres, de nossos filhos é pátria; o nosso próprio
bem estar é pátria, entidade sagrada e por cuja conservação tudo
devemos arriscar.

Logo, a pátria pertence a todos, pois é a “mãe comum”. Nesse


momento, porém, a mãe comum não era mais Portugal. A imagem
da pátria estava cindida; por conseguinte, era preciso estabelecer quais
os parâmetros para decidir se o indivíduo podia ser considerado um
19
Proclamação. Correio do Rio de Janeiro. no 143, 3 de outubro de 1822.
20
Revérbero Constitucional Fluminense. no 19, 1 de outubro de 1822. Última citação em
Gazeta do Rio de Janeiro. no 129, 26 de outubro de 1822.

115
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

cidadão brasileiro, uma vez que o critério de nascimento era


abandonado.21 O autor de uma carta, publicada no jornal fluminense
O Sylpho, afirmava que: “quando uso da denominação brasileiro,
entendo como tal o natural do império e o português aqui domiciliado
e ligado à causa do Brasil”.22
Para dirimir, em parte, alguns desses conflitos entre brasileiros
e portugueses, tentou-se definir a questão dos direitos de cidadania,
ainda que provisoriamente, por decreto de 14 de janeiro de 1823,
admitindo-se como cidadãos brasileiros, os portugueses chegados ao
Brasil após a separação e que, perante as câmaras municipais, jurassem
fidelidade ao imperador e à nova pátria. Quanto aos portugueses já
aqui residentes, eram considerados da mesma nacionalidade dos
brasileiros, alcançando direitos iguais a estes. A partir de maio de 1823,
a discussão na Assembléia Constituinte do projeto apresentado pelo
deputado pernambucano Muniz Tavares sobre naturalização suscitou
novos debates. Por este, eram declarados cidadãos brasileiros todos os
portugueses que residissem no Brasil com a intenção de permanecerem
e que tivessem “dado provas não equívocas de adesão à Sagrada Causa
da Independência do Brasil e à augusta Pessoa de sua Majestade
Imperial”. O governo ainda estava autorizado, por espaço de três meses,
a partir da publicação do decreto, a expulsar imediatamente aqueles
que tivessem conduta suspeita.23 Antonio Carlos de Andrada e Silva,
ao defender o projeto de naturalização, chegou a afirmar que nenhum
português poderia “amar de coração uma ordem de coisas que implica
na ruína de sua pátria de origem”. E arrematava: “se eu fosse português
detestaria a separação e a independência do Brasil”. Os portugueses de
nascimento, por seu turno, sentiam-se ofendidos pelas dúvidas sobre a
fidelidade deles à “causa brasílica”.24 Talvez porque, mais presos à
tradição, identificassem esta causa prioritariamente ao imperador e às
instituições do império, que julgavam preservar das cortes, relegando a
terra de origem a um segundo plano. E contavam com a simpatia de

21
Ensaio histórico-político sobre a origem, progressos ... , p. 5.
22
O Sylpho Extraordinário. Rio de Janeiro: 22 de agosto de 1823.
23
Diário da Assembléia Geral Constituinte .... (v. 1). Sessão de 19 de junho de 1823. p. 244.
24
Diário da Assembléia Geral Constituinte .... (v. 1). Sessão de 19 de junho de 1823. p. 253.

116
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

D. Pedro, nascido no palácio de Queluz, nos arredores de Lisboa, e


encrespado pelos mesmos motivos.
A polêmica decorreu, não tanto da letra do projeto, e sim das
sensibilidades envolvidas, que se manifestaram num episódio ocorrido
no teatro, na noite de 11 de agosto de 1823. Alguns criados e um
oficial portugueses foram vistos no camarote imperial, sentados à frente
de ministros de Estado, que eram brasileiros. O Tamoio considerou o
fato “escandaloso e ridículo”, e o partido português respondeu de
imediato no Correio do Rio de Janeiro, que se transformara em instrumento
dos europeus.25 Na realidade, os brasileiros estavam agastados com o
imperador, cujas atitudes mais recentes favoreciam os portugueses do
seu círculo imediato, e aproveitavam a ocasião para, indiretamente,
denunciar a situação.
Em Portugal, as representações edificadas mantinham, de um
lado, a imagem do filho ingrato, uma vez que nada lhe faltara desde o
início da colonização e, após a Revolução de 1820, o Brasil vira-se
ainda favorecido pelas benesses da Regeneração Portuguesa. Não era o
“honrado povo brasiliense”, mas sim uma “facção monstruosa” que
estava “determinada a enterrar o punhal no próprio coração da pátria
inocente”.26 De outro lado, estava presente a idéia de que o “Brasil
pertence aos portugueses como uma herança de seus pais”, que o
conquistaram. Da mesma forma, a figura do príncipe regente era
apresentada na Assembléia de 1822, como “um mancebo ambicioso e
alucinado” que ousava “contravir os decretos das cortes” e “insultar a
soberania da Nação”.27 Nada mais restava, na visão de alguns, do que
usar a força para trazer de volta o Brasil ao seio do império português.

25
Ver, respectivamente, O Tamoio. Rio de Janeiro: n.º 3, 19 de agosto de 1823 e Correio do
Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: n.º 20, 25 de agosto de 1823. Para a visão do Correio como
instrumento do partido português, cf. Correspondência do Barão de Mareschal. Revista do
Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro. Rio de Janeiro: v. 314, jan-março 1977, p. 314-342.
26
Cf., entre outros, A América inglesa e o Brasil contrastados, da sobeja razão que teve a primeira;
e a sem razão do segundo para se desligarem da Mãe-Pátria. (Por um Amigo da Ordem). Bahia:
Tip. de Silva Porto, 1822. Para a citação, ver Campeão Português em Lisboa ou Amigo do Povo
e do Rei Constitucional. Lisboa: n.º 8, 25 de maio de 1822.
27
O Brasileiro em Coimbra. Coimbra: n.º 1, 1823. Para a citação da Assembléia de 1822, ver
Diário das Cortes. Sessão de 27 junho 1822, p. 590-1.

117
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Criava-se, assim, o espectro de uma possível invasão por Portugal da


antiga colônia, defendida por alguns deputados nas cortes ordinárias
de 1823 e pela imprensa de época, como o Campeão Lisbonense e a
Gazeta de Portugal. Apesar de haver uma preocupação com a sorte do
próprio movimento liberal em Portugal, em virtude da invasão francesa
na Espanha, decretada pelo Congresso de Verona em 1822, esses
indivíduos acreditavam que ao Brasil devia ser elevado “a ferro e a
fogo”. Afinal, a “honra nacional” fora “tão indecorosamente insultada”
que se tornava necessário um “desagravo de tamanha ofensa”. Ao longo
de 1823, no entanto, a situação financeira precária de Portugal e o
movimento da Vila Francada, que colocou fim à experiência liberal e
trouxe o conseqüente retorno ao absolutismo, inviabilizavam, na prática,
qualquer possibilidade de organizar-se uma expedição ao Brasil.28
No lado de cá do Atlântico, as notícias estrondosas da
possibilidade do envio de tropas lusitanas para submeter a ex-colônia
provocavam imagens de um mar coalhado de corsários armados pela
antiga metrópole. Avistava-se um navio ao longe e, na visão do
Spectador Brasileiro, os novelistas já publicavam que aí vinha “contra
nós o anticristo com a besta de sete portas”; não tardava “a trombeta
do dia do juízo”; tudo estava perdido, pois uma esquadra de vinte mil
homens estava pronta para saltar “às escondidas em diversos pontos”.29
A situação permaneceu inalterada até o momento do
reconhecimento da independência, por Portugal, pelo Tratado de Paz
e Aliança, firmado em 29 de agosto de 1825. D. João VI cedia a
soberania ao Brasil e tomava para si o título honorário de imperador
do Brasil. D. Pedro comprometia-se a indenizar a antiga metrópole
com a vultosa quantia de dois milhões de libras esterlinas, supridas por
um empréstimo inglês. Restituíam-se as presas e levantavam-se os
seqüestros realizados durante a guerra de independência. Para contornar

28
Para a primeira citação, ver Gazeta de Portugal. Lisboa: n.º 17, 10 de fevereiro de 1823;
para a segunda, cf. Campeão Lisbonense. Lisboa: n.º 149, 30 de dezembro de 1822. Para a
questão brasileira face à imprensa portuguesa, ver Valentim Alexandre. Os sentidos do Império.
Questão nacional e questão colonial na crise do Antigo Regime português. Porto: Afrontamento,
1993. p. 713-729.
29
Spectador Brasileiro. Rio de Janeiro: n.º 10, 20 de julho de 1824.

118
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

o problema de Angola, o Brasil ainda assegurava recusar a anexação de


qualquer outra colônia portuguesa.30
Ao final da década de 1820, os acontecimentos acabaram por
trazer outras mudanças à percepção recíproca entre os dois lados do
Atlântico. Em Portugal, após a morte de D. João VI, e a tomada do
poder por D. Miguel, favorável ao absolutismo, o sentimento nacional
pôde emprestar a D. Pedro I, IV de Portugal, uma nova imagem: o
“herdeiro de [seus] reis, o primogênito do Senhor D. João VI, o Dador
da Carta, o restaurador da liberdade dos Portugueses”.31
No Brasil, contudo, a imagem de Pedro I tendia a enfraquecer-
se como imperador constitucional. Ao mesmo tempo, suas atitudes a
partir de 1823 fortaleciam a idéia de vê-lo como um verdadeiro déspota,
que tudo fazia para escravizar o Brasil, conduzindo seus interesses
particulares em consonância com aqueles dos portugueses. Por isso,
segundo relatos de época, somente em 1831, teria começado “a nossa
existência nacional; o Brasil [seria] dos brasileiros, e livre”. Da mesma
forma, em 1840, o Brasil iria aclamar Pedro II como símbolo da união
e da integridade do império, pois “educado entre nós recebeu quase no
berço as primeiras lições da liberdade americana e aprendeu a amar o
Brasil que o viu nascer”.32
De fato, após a abdicação de Pedro I, os conflitos políticos e
sociais do período regencial reavivaram a aversão ou desprezo pelo
português. Na visão dos jornais de época: “O fito dos portugueses é
amontoar dinheiro e pisar os brasileiros”, pois eles “continuam a ser os
usufrutuários de tudo quanto colhemos”, sendo uma “espécie de
demônios incubos que sufocam a nossa prosperidade”.33
Nesse sentido, algumas medidas de caráter administrativo
foram adotadas a fim de favorecer os brasileiros em detrimento dos

30
Bastos P. Neves. Ver Lúcia Maria Angola entre o Brasil e Portugal (1808/1825). Anais da
XVI Reunião da Sociedade Brasileira de Pesquisa Histórica. Curitiba: SBPH, 1997. p. 181-186.
31
Cf. Paquete de Portugal. Rio de Janeiro: nº 35, 27 de setembro de 1833.
32
Para a primeira citação, cf. Abdicação de D. Pedro I. Rio de Janeiro: Tip. Nacional, 1831,
p. 7-8. Para a segunda, ver Pharol do Império. Rio de Janeiro: nº 16, 8 de abril de 1837.
33
O Sete de Abril. Rio de Janeiro: 7 de dezembro de 1833; Cartas ao Povo. Rio de Janeiro,
nº 2, 23 de abril de 1831.

119
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

portugueses. Em 18 de agosto de 1831, um decreto dava providências


sobre os cidadãos portugueses que indevidamente juraram a
Constituição do império, pois “inimigos do Brasil”, opuseram-se à
sua independência, “chegando mesmo a ponto de empunharem as armas
contra uma causa tão sagrada”. No entanto, eles tinham sido até então
“escandalosamente considerados como cidadãos brasileiros, pelo
governo transacto, só pelo motivo de continuarem a permanecer no
Brasil depois daquela época”. Assim, determinava-se que

os chefes de cada uma das repartições civis, militares e eclesiásticas


onde houverem empregados de nascimento português, escrupulo-
samente examinem se eles são de fato cidadãos brasileiros adotivos
ou naturalizados, na forma da Constituição [...]; e quando tal
legitimidade se torne duvidosa a respeito de alguns dos primeiros
farão que eles justifiquem perante os juizes territoriais [...].

Além disso, proibia-se que qualquer indivíduo que não fosse


nascido no Brasil, não sendo cidadão adotivo ou naturalizado, usufruísse
de direito ou regalia pertencente a cidadão brasileiro.34
No plano do poder público, sob o prisma das relações formais
entre Brasil e Portugal, algumas medidas foram igualmente tentadas
para reduzir os conflitos entre as duas nacionalidades. Deve-se destacar
a Comissão Mista Brasil-Portugal, criada a partir da Convenção
Adicional ao tratado de 29 de agosto de 1825, instalada em outubro
de 1827, e que, até meados do século XIX, tentou solucionar os
problemas que se colocavam como herança da separação entre os dois
países, especialmente aqueles que envolviam questões pecuniárias
relativas à liquidação de perdas sofridas na Guerra de Independência.35
Uma nova fase das relações entre Brasil e Portugal somente se
estabeleceu a partir da disputa em Portugal entre liberais, apoiando a
rainha D. Maria da Glória, e absolutistas, liderados por D. Miguel.
34
Brasil. Decreto de 18 de agosto de 1831. In: Coleção das Leis do Império do Brazil de 1831.
Rio de Janeiro: Typ. Nacional, 1875, p. 277-278.
35
Para as informações da Comissão Mista Brasil-Portugal, ver Relatórios do Ministério das
Relações Exteriores de 1831 a 1835; Cervo Amado & Magalhães Calvet de. Depois das Caravelas:
as relações entre Portugal e Brasil: 1808-2000. Brasília: Editora da UNB, 2000, p. 118 e 132.

120
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Buscava-se por parte da antiga metrópole uma reaproximação com o


Brasil, a fim de que este emprestasse o seu apoio a um dos soberanos.
Para os liberais, sobretudo, o futuro imperador Pedro II era o “augusto
irmão de S. M. Fidelíssima”, assim como o Brasil tornava-se o
“descendente da heróica nação portuguesa”.36 Comparava-se o
imperador-menino a D. Maria II, afirmando-se que no Porto, centro
da resistência liberal, o nome de Pedro II, bem como o da Constituição
Brasileira, eram “objetos tão governados e tão sagrados” nos “corações
de todos os súditos da senhora D. Maria II”, como eram solenemente
proclamados “os direitos da mesma Senhora e a Constituição
Portuguesa”. Assim, o novo representante diplomático escolhido para
o Rio de Janeiro, Joaquim Antônio de Magalhães, recebeu instruções
redigidas pelo Duque de Palmela, em novembro de 1834, que
recomendava assentar as novas relações entre Brasil e Portugal sobre
laços de família – D. Pedro II, então herdeiro do trono brasileiro e
D. Maria II, a soberana portuguesa, eram irmãos, e dessa aproximação
deveria surgir uma nova fase de relações íntimas e duradouras, em que
a imagem de Portugal e dos portugueses ficaria amenizada frente aos
brasileiros, com o abandono da idéia do mau colonizador e, sua
substituição por um valor positivo, uma vez que estava na origem da
nação brasileira.37 Sem dúvida, em ambos os países, a necessidade de
manutenção da ordem e da integridade do reino encontrava no
restabelecimento de uma autoridade monárquica a solução ideal para
seus problemas. No fundo, as limitadas transformações que o
liberalismo trouxe, tanto a Portugal, quanto ao Brasil, marcadas pela
elaboração de uma frágil esfera pública de poder, ainda conservavam a
figura do monarca como pólo aglutinador das vontades políticas.
Nesse contexto, o representante português no Rio de Janeiro
buscou obter um Tratado de Comércio e Navegação, cuja proposta
foi apresentada na Assembléia Geral Legislativa em 1836 e tornou-se
alvo de inúmeras críticas dos deputados brasileiros, que reputavam
Portugal como “nosso natural inimigo”, achando no tratado “os

36
O Paquete de Portugal. Rio de Janeiro: nº 7, 21 de junho de 1833.
37
O Paquete de Portugal. Rio de Janeiro: nº 10, 2 de julho de 1833.

121
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

fundamentos” para se atribuir as piores intenções aos portugueses, que,


por detrás de uma “boa capa” de aliança, escondiam todo o veneno
contra o Brasil. Surpreendentemente, porém, Francisco Agostinho
Gomes, intelectual baiano de fins do século XVIII e das primeiras
décadas do XIX, redigiu uma memória apologética a favor do tratado,
em 1837, afirmando que “só o Brasil quer imitar os povos selvagens
para conservar um ódio perpétuo e tão fidagal aos portugueses, que
lhes imputamos todos os males que a nossa fantasia pode afigurar”.38
À medida que se caminhava para a segunda metade do século
XIX, ao se estabelecerem regras para o comércio entre Brasil e Portugal
e ao cessar a atuação das comissões mistas, no plano oficial, as relações
entre os dois países, segundo Amado Cervo, perdiam substância,
ocupando-se a diplomacia com a questão imigratória e com alguns
acidentes esporádicos.39 No entanto, atitudes ambíguas entre Portugal
e Brasil possibilitavam novos desencontros, como aquele suscitado pelos
artigos publicados no periódico português Asmodeu:

O brasileiro é tipo caricato em França, em Inglaterra, em


Espanha e em todas as nações que não sejam o Brasil; mas é-o
muito mais entre nós, que somos a origem dessa nova espécie de
animal curioso, transição do macaco para o periquito; do
quadrúmano de que possui a figura e da ave da qual origina a
fala e a cópia da plumagem.
[...]
O brasileiro nasceu nosso, como tal é mais nosso do que do
inglês, do francês ou do espanhol. Fugiu-nos, nacionalizou o
coco e a banana e tornou-se independente; embrenhou-se nas
selvas, amou o orangotango e a arara, fundiram-se as espécies,
degenerou a raça, e da antiga origem só lhe ficou a linguagem
decadente e arrastada.40

38
Memória apologética do tratado de Comércio, negociado entre o ministro do Brasil e o ministro
de Portugal, e dos senhores deputados, que na Câmara temporária o sustentarão, por Francisco
Agostinho Gomes. Bahia, Typ. da Viúva Serva, 1837, p. 36.
39
Amado Cervo & Calvet de Magalhães. Depois das Caravelas ..., p. 135.
40
Asmodeu. Lisboa: 26 de julho de 1857.

122
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

A polêmica prosseguiu por meio de resposta em O Brasileiro,


folha livre e independente. Nela afirmava-se que “as palavras incertas
nas suas colunas custam a crer que saíssem de uma pena científica digna
da ilustração do povo português” e rebatiam-se as críticas, procurando
mostrar o pouco grau de civilização e progresso de “Asmodeu, príncipe
de Satã”. Dizia ainda que sua pena fora movida por um frenesi de
idéias, pois em um desses devaneios, Asmodeu desceu da “cadeira
magistral de jornalista e precipitou-se no lodaçal dos impropérios”.41
Também A Marmota e o Jornal do Commercio rebateram duramente as
críticas ao artigo, estampando-se caricaturas dos portugueses, que os
ridicularizavam. Em novembro, o Asmodeu desculpava-se, afirmando
que apenas esboçava o “tipo do americano do sul”, que em Portugal
apresentava-se como “ridículo e amacacado”. De modo algum, em sua
linguagem, pretendia “menosprezar a briosa nação brasileira”. A resposta
final vinha estampada por meio de uma caricatura em O Brasileiro –
três macacos sobre as nuvens defecavam sobre a terra, em uma parte
identificada a Portugal, ao mesmo tempo em que um diabo abatido,
caía de cabeça para baixo. Os macacos simbolizavam o Brasil e seu
povo e o diabo, o redator português. A charge marcava a superioridade
da antiga colônia sobre sua Mãe-Pátria.42 Assim, existia um “capital
de imagens”, algumas vezes positivas, outras negativas, que o Brasil
forjava de Portugal com elementos de sua própria sociedade. Essa curiosa
oscilação entre a aproximação e a rejeição era justificada, uma vez que
a tradição e a cultura portuguesa encontravam-se ainda profundamente
enraizadas nas instituições e no cotidiano do Brasil.
No apogeu do império, após a acomodação dos interesses
divergentes das elites propiciada pela política da conciliação e antes
que a Guerra do Paraguai viesse abalar o frágil equilíbrio alcançado, o
olhar de estranhamento entre portugueses e brasileiros se mantinha,
com características marcantes. Sob a perspectiva dos brasileiros, a
desvinculação do país com o modelo português, símbolo do passado

41
O Brasileiro, folha livre e independente. Rio de Janeiro: nº 1, 1º de novembro de 1857.
42
Cf. Asmodeu. Lisboa: 14 de novembro de 1857; O Brasileiro, folha livre e independente. Rio
de Janeiro: nº 9, 14 de janeiro de 1858.

123
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

colonial e do atraso, ficou mais enfática. Tanto no cotidiano popular,


quanto na elite letrada expunha-se essa aversão. Na imprensa criticava-
se tudo que fosse identificado com a presença de portugueses,
veiculando-se notícias que contrapunham os interesses entre os dois
povos, ainda que o fato se restringisse à simples propriedade de um jornal:
Que vergonha!
É voz pública que vem de Lisboa o correspondente do Jornal
do Commercio, cidadão português, para tomar a redação do
mesmo jornal em substituição ao falecido redator?
E continua o jornal a ser uma folha de estrangeiros, mas
sempre sustentada pelos brasileiros e pelos cofres nacionais!43

Essa crítica vinculava-se à forte presença portuguesa, estimulada


a partir da onda de imigração para o Brasil em meados do século XIX,
apresentando um ciclo ascendente de imigrantes, que flutuou de 10 a
45 mil saídas anuais de Portugal. Em sua maioria, radicaram-se nos
principais centros urbanos, como Rio de Janeiro, Recife e São Paulo,
pontilhando o país com sua presença. Além de reafirmarem o
monopólio tradicional nas atividades típicas do pequeno comércio
urbano, eles ingressaram na massa operária, que se constituía no Rio
de Janeiro e em São Paulo, passando a concorrer com a mão-de-obra
nacional no restrito mercado de trabalho dessas cidades. Essa situação
tendeu a consolidar duas imagens divergentes do imigrante português:
de um lado, propalada pela imprensa antilusitana, a do português
ignorante, analfabeto, oportunista, adulterador de pesos e medidas; de
outro, a do português obediente, trabalhador e apolítico, ideal para o
ordem social vigente, cuja idealização foi elaborada, em parte, pela
elite da própria colônia lusitana, que também destacava o papel do
emigrante na manutenção dos laços econômicos, culturais e afetivos
com o Brasil, considerado a maior obra realizada por Portugal.44

43
O Paiz. Rio de Janeiro: 24 de setembro de 1860.
44
Cf. Lobo, Eulália Maria Lahmayer. Imigração Portuguesa no Brasil. São Paulo: Hucitec,
2001, p. 17-19; Neves, Lúcia Maria Bastos P. & Ferreira, Tania Maria T. Bessone da Cruz.
As relações culturais ao longo do século XIX. In: Cervo, Amado Luiz & Magalhães, José
Calvet de. Depois das caravelas ..., p. 244-245.

124
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Em contrapartida, em Portugal, havia, no seio das elites política


e intelectual, enormes preocupações em virtude dessa migração
constante e significativa, não só para o Brasil, mas também para a
América. Na imprensa, tanto portuguesa, quanto brasileira, em textos
e caricaturas, ficavam bastante claros os antagonismos e os
preconceitos.45 Em 1872, o jornal Vida Fluminense tratava da grave
questão da febre amarela que grassava no Rio de Janeiro, com
comentários jocosos e caricaturas. Em uma delas, dois portugueses
conversavam e um homem dizia para o outro que iria naturalizar-se, o
mais rápido possível, porque desde que chegara de Portugal percebera
que a febre respeitava os brasileiros.46
A questão do imigrado português virou tema de debates e
desconforto, pois muitos que aqui chegavam tornavam-se objeto de
exploração e decepcionavam-se quanto às possibilidades que teriam
no Brasil. Por outro lado, a imagem negativa, elaborada em Portugal e
registrada por inúmeros autores, do emigrante que regressava enriquecido,
colaborava para manter viva a chama de ilusão dos que migravam,
ainda que, em relação ao grande contingente dos que partiam, fossem
de número reduzido. Este indivíduo – o brasileiro – espécie de burguês
fidalgo, alvo fácil de caricaturas e comentários jocosos sobre seus hábitos
e maneiras, foi caracterizado por Alexandre Herculano como:

Um indivíduo cujas características principais e quase


exclusivas são viver com maior ou menor largueza, e não ter nascido
no Brasil; ser um homem que saiu de Portugal na puerícia ou na
mocidade mais ou menos pobre e que, anos depois, voltou mais
ou menos rico.

Esta imagem tornou-se forte em Portugal, alimentada pelos


jornais, criando-se um estereótipo literário e uma referência emblemática
para toda emigração portuguesa, sobretudo no final do século XIX e

45
Rowland, Robert. O problema da imigração: dinâmicas e modelos. In: Bethencourt,
Francisco e Kirti, Chaudhuri (orgs.) História da Expansão Portuguesa: Do Brasil para a África
(1808-1930), v. 4. Lisboa: Círculo de Leitores, 1998. p. 304-323.
46
Vida Fluminense: Rio de Janeiro: 8 de fevereiro de 1872.

125
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

início do XX, marcando de forma indelével a opinião pública e a classe


política portuguesa.47
Essa impressão negativa deixada pelos “brasileiros” chegou a
contaminar o Imperador Pedro II, quando de sua viagem a Portugal,
em 1871. Os comentários mordazes de Eça de Queirós e Ramalho
Ortigão em As Farpas tornaram a visita do imperador um acumulado
de gafes e atitudes grotescas.

O nome do imperador, seus títulos nobiliárquicos, sua


bagagem itinerante, suas preferências literárias, seu gosto pelo
conhecimento das línguas estrangeiras, as festas a que estivera
presente, as homenagens a si tributadas, o apetite para certas
comidas, a indumentária, a calculada modéstia, a tudo e tudo
As Farpas cobriram de chacota, com impiedade.48

Tais críticas chegaram a mobilizar respostas de autores


brasileiros, como José Soares Pinto Correia, que no Recife atacou, em
Os Farpões, ou Os Bandarilheiros de Portugal, os habitantes da antiga
metrópole. E os desdobramentos dessa troca de acusações e ofensas
açodaram de tal forma os ânimos que a população da pequena cidade
de Goiânia, em Pernambuco, agrediu os portugueses habitantes da
cidade, bem como suas lojas, exigindo a transferência de tropas do
Recife, na tentativa de se obter alguma tranqüilidade, ao mesmo tempo
em que pasquins locais repercutiam novas notícias de outros números
de As Farpas.49
Diante da emocional reação brasileira às críticas e comentários
jocosos da publicação portuguesa, tanto por meio de publicações como
de fato, não só quanto ao imperador, como aos hábitos dos brasileiros,
as respostas dos redatores de As Farpas mostraram surpresa e desprezo,
fazendo aflorar também o azedume de ambas as posições. As “vésperas

47
Robert Rowland. O problema da imigração ..., p. 310-312.
48
Cavalcanti, Paulo. Eça de Queirós, agotador no Brasil, p. 35-36 apud Wilson Martins.
História da Inteligência Brasileira. (1855-1877). v. 3. São Paulo: Cultrix, Editora da
Universidade de São Paulo, 1977, p. 395-396.
49
Ferreira, Tania Maria T. Bessone da Cruz & Neves, Lúcia Maria Bastos P. As relações
culturais ..., p. 182-183.

126
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

pernambucanas”,50 denominação dada por Ramalho aos conflitos


antilusitanos ocorridos no Nordeste do Brasil, continuaram merecendo
comentários no número de julho/agosto de 1872 da publicação
portuguesa, sob a forma de críticas ásperas em relação ao Brasil e aos
brasileiros, que viviam “nestas províncias semibárbaras”, alimentados
pela inveja da preponderância econômica dos portugueses, e da
observação de que “o brasileiro detesta o português”, à semelhança do
ódio existente entre americanos e ingleses. E deduz: “teria que ver se os
senhores brasileiros, depois de serem célebres pela sua ridícula bonomia,
aspiravam a serem gloriosos pela sua ensangüentada ferocidade”.51 As
antigas desavenças não estavam esquecidas e ajudavam a dar continuidade
a representações que ambas as partes mantinham vivas no imaginário
social.
Como capital e porto mais importante, o Rio de Janeiro, no
início da segunda metade do século, abrigava 26.749 portugueses para
um total de 37.924 imigrantes. Essa população, constantemente
ampliada pelo ingresso clandestino, enfrentava inúmeras dificuldades,
em especial, a insalubridade, que, em algumas épocas, se tornava
calamitosa, com febres, como a amarela e a tifóide, ou epidemias, que
afetavam a saúde de grande parte de seus habitantes. Mas também,
dada a manutenção escravidão e do tratamento dado à mão-de-obra
escrava, as queixas freqüentes quanto à exploração dos trabalhadores
imigrantes, particularmente daqueles que não se encontravam
regularmente documentados, motivando propaganda contrária à sua
vinda para o Brasil, sob o argumento de que a mentalidade escravista
existente no seio da elite brasileira expunha o imigrante ao perigo de
uma relação de trabalho perniciosa e de princípios escravizantes. Diante
dessas dificuldades, alguns comerciantes e antigos imigrantes bem
sucedidos economicamente, à semelhança do que ocorria com
outras nacionalidades, passaram a constituir e apoiar associações

50
A expressão foi usada para compará-las aos célebres motins antifranceses, na Sicília, no
século XIII.Ver Medina, João. Eça de Queirós antibrasileiro?. Bauru/São Paulo: EDUSC,
2000, p. 74-75.
51
Idem, Ibidem. p. 77.

127
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

filantrópicas, que prestassem socorro à colônia portuguesa.52 Essa


filantropia tornou-se então um grande esteio para adequação dos
padrões de vida dos portugueses, que chegavam totalmente
desinformados, às condições de vida na sociedade brasileira.
As representações positivas e negativas a respeito de portugueses
e brasileiros desenrolavam-se também nos bastidores políticos,
relacionadas a inúmeros outros aspectos. Críticas portuguesas
contundentes dirigiam-se, por exemplo, ao desinteresse brasileiro
quanto à assinatura de um tratado que pusesse fim às disputas pelos
direitos autorais. Na ótica dos negociadores portugueses, essa atitude,
evidenciada pelo fracasso de alguns projetos de lei a respeito, permitia
que os brasileiros permanecessem isentos de taxas e obrigações. O
impasse somente foi superado em 1912, com a aprovação da proteção
internacional aos direitos autorais, embora antecedida pela convenção
firmada pelo governo republicano já em 1889.
Apesar disso, em 1880, Luís de Camões não deixou de ser
objeto de uma larga e importante comemoração, sobretudo no Rio de
Janeiro, por ocasião de seu tricentenário. Uma importante exposição
foi organizada na Biblioteca Nacional em comum acordo entre os
intelectuais portugueses, ou de origem portuguesa, e os nacionais,
colecionadores e bibliófilos e foi lançada a pedra fundamental do novo
edifício do Gabinete Português de Leitura do Rio de Janeiro.53 Além
disso, o evento envolveu inúmeras atividades de caráter popular, como
queima de fogos, iluminação especial de algumas vias públicas e a
presença da família imperial, indicando a imprensa que os brasileiros
integraram-se fervorosamente aos festejos, como deixou registrado O
Combate:

A cidade acordou ontem com feição alegre e festiva, em


honra ao tricentenário do grande épico Luís de Camões. As ruas
ornadas de festões e galhardetes, atapetadas de verde, mal

52
Silva, Maria Beatriz Nizza da. Filantropia e Imigração: a Caixa de Socorros D. Pedro V . Rio
de Janeiro: Sociedade Portuguesa Caixa de Socorros D. Pedro V, 1990. passim.
53
Barão do Rio Branco. Efemérides Brasileiras. Brasília: Senado Federal, 1999, p. 276 (ed.
fac-similar).

128
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

continham a população que de todos os pontos afastados


convergia para o centro desta capital, afirmando por esta forma,
unir-se às associações que promoviam os festejos comemorativos
do maior vulto da literatura do século XVI. [...] A rua do Ouvidor,
ornada caprichosamente distinguia-se nos quarteirões da rua
Gonçalves Dias ao Largo de São Francisco de Paula, pelo gosto e
delicadeza com que a comissão para isso nomeada pelos moradores
se desempenhou no cargo...54

O Diário distribuiu aos seus assinantes e leitores habituais da


corte, nessa ocasião, uma edição popular e gratuita de Os Lusíadas,
com tiragem de 30.000 exemplares. A Gazeta de Notícias, também no
Rio, publicou textos comemorativos organizados por Veiga Cabral.
Regatas e outros certames tiveram como prêmio a obra completa de
Camões em belíssimas embalagens de veludo e milhares de exemplares
com os excertos mais notáveis das produções poéticas do autor.55
Na visão de um autor que comparou as comemorações do
centenário do poeta, no Brasil e em Portugal, Camões
a todos dá o reflexo da glória superior, por ser o primeiro na
concepção da língua, na formação da índole, no complexo de
idéias que se escultaram numa raça monumental para os grandes
feitos e para a história. Homero, mito ou realidade, foi assim
para os povos Helênicos [...], assim é e será Camões para raça
portuguesa, que [...] ainda há pouco, há apenas quatro séculos,
era uma fração dos povos ibéricos, individualidade apenas distinta
nas grandes e orgulhosas nacionalidades novas da Europa e hoje
já promete aos políticos, aos filósofos, aos sábios uma raça grande
e potente, que se multiplicará ao milhões e tornará a sua língua
das mais dilatadas e conhecidas no globo.56

E acrescentava comparações, que julgava ousadas, quanto à


importância de Camões e da língua portuguesa perante o domínio das

54
O Combate. Rio de Janeiro: 11de junho de 1880.
55
Cf. jornais de junho de 1880, sobretudo O Diário e A Gazeta de Notícias.
56
Montoro, Reinaldo Carlos. Brasil em 1880. O centenário de Camões no Brasil. O centenário
de Camões em Portugal. Portugal em 1880. Rio de Janeiro:s/e. 1880. p. 4-6.

129
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

nações civilizadas. Considerava que, “na própria América, terra das idéias
novas”, adquiriu-se o hábito de “ver tudo com olhos do preconceito
europeu”, uma vez que a reconstituição “pela inoculação do elemento
germânico” das tradições greco-romanas “ditam a lei do nosso
pensamento educado pela literatura européia”, mas concluía afirmando
que dezesseis milhões de pessoas têm a língua portuguesa “por idioma
nacional e este número, crescendo rapidamente, há de vir a ser
enorme”.57
Em Portugal, a revista Era Nova festejou igualmente o
tricentenário como “um sintoma grandioso da revivescência nacional”
e acrescentou que “o primeiro e o segundo centenários passaram
desapercebidos, porque o país estava abismado na degradação
monárquica e teocrática”. No entanto, dessa feita, até o Brasil, “esse
povo irmão pelo sangue e pela língua, essa nação americana que atravessa
uma crise idêntica àquela que nós atravessamos, sentiu-se igualmente
abalada e comovida ao pronunciar-se o nome de Camões e não se
esqueceu de prestar ao grande épico as devidas homenagens”.58
Essa tendência à aproximação recíproca reforçou-se nos anos
seguintes. Em 1909, um autor português registrava da seguinte maneira
a percepção do Brasil na Europa:

O Brasil já foi uma região mal conhecida. Hoje já o não é.


Em todos os centros civilizados deixou de ser ignorado. Existe,
enfim! E não existe somente por ser riquíssimo de climas, de
flora e de fauna, nem por oferecer, nos seus terrenos explorados,
largo campo às ambições insatisfeitas dos povos do Velho Mundo
[...] Mas o que mais lhe propaga o nome é a surpresa causada
pela sua cultura [...]59

Uma nova imagem despontava: a de um país em que as riquezas


e oportunidades transformavam-se em um poderoso atrativo para a

57
Idem. Ibidem. p.5-6
58
Teixeira Bastos. Bibliografia Camoneana. In: Teófilo Braga e Teixeira Bastos (dir.) Era
Nova. Revista do Movimento Contemporâneo. Lisboa: 1880-1881, p. 93.
59
Barbosa, José. As relações Luso-Brasileiras: a imigração e a desnacionalização do Brasil.
Lisboa: Ed. de José Barbosa/Tipografia do Comércio, 1909, p. 6-10.

130
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

imigração, devido à falta de oportunidades para os trabalhadores


europeus. Destacava ainda que, em oposição ao progresso brasileiro,
Portugal permanecia envolvido numa inércia comercial, social e cultural,
completamente dependente dos mercados brasileiros: “O recurso das
remessas do Brasil e a exportação que para esse país fazemos tornaram-
se essenciais à vida portuguesa”. Na realidade, reconhecia que os laços
com Portugal permaneciam fortes na sociedade brasileira, e mesmo a
independência não significara um “rompimento com o passado”,
marcado pela tradição portuguesa.60 Na mesma linha, reproduzia uma
proposta apresentada na sessão de 10 de novembro de 1909, na
Sociedade de Geografia de Lisboa. Nela, Consiglieri Pedroso
considerava “que Portugal e Brasil, pela sua origem, história e tradições
[...] constituem na realidade, em face das outras agremiações nacionais
e exóticas, um grupo à parte, nitidamente delimitado” e também que,
“na situação de isolamento recíproco, em que se encontram, as duas
nações estão comprometendo a grandeza do papel primacial que deviam
representar no mundo”. Diante disso, propunha um “forte e largo
acordo luso-brasileiro” de modo a resolver os problemas econômicos
portugueses e a criação de uma “comissão luso-brasileira”, que apontasse
medidas a serem tomadas para beneficiar os dois países nos aspectos
culturais, econômicos e jurídicos.61
Da mesma forma, nessa época, alguns intelectuais brasileiros
começaram a formar uma imagem positiva de Portugal, que fugia do
estereótipo tradicional do português. Oliveira Lima, diplomata,
historiador e bibliófilo, no prefácio da primeira edição do livro História
da Civilização (1921), lembrava seu professor de Filosofia da História,
do Curso Superior de Letras de Lisboa, Jaime Moniz, como “um dos
espíritos mais formosos da intelectualidade portuguesa do século XIX”,
para demonstrar o quanto devia sua formação à influência portuguesa.
Frisou ainda: “Concedendo a essa história [da América] amplitude
proporcional às demais e não esquecendo a história da mãe pátria
portuguesa, para a qual se devem voltar nosso carinho e nosso respeito,

60
Idem. Ibidem, p.10.
61
Idem. Ibidem, p.12.

131
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

em vez de considerá-la com preconceitos e rancores obsoletos.”62 Apesar


disso, essas representações intelectuais positivas, em torno das
influências mútuas entre portugueses e brasileiros, não se tornaram
preponderantes nas relações luso-brasileiras imediatamente e só
adquiriram uma nova dinâmica no decorrer do século XX.

* * *
Ao longo do século XIX, o Brasil foi sujeito e objeto de imagens
e representações, tanto a respeito de si próprio, quanto em relação a
Portugal – a partir das quais, consciente ou inconscientemente, por
imitação ou rejeição, construíu-se o imaginário da nova nação nos
trópicos. Alteridade e identidade funcionaram, assim, em conjunto,
na fabricação do sistema de representações sobre o português, que
serviu para a construção do próprio sentido de Brasil, a partir da
independência.63
Nessa perspectiva, no entanto, à antiga aversão ao português
dos tempos coloniais somou-se a sua identificação com o passado e o
atraso, dando origem a um antilusitanismo particular, misto de desprezo
e galhofa, que persistiria por todo o império, e que inviabilizou uma
discussão das raízes a partir das quais o país nascera. Desse longo
processo, ocorrido no decorrer do século XIX – ao qual não ficaram
imunes os próprios portugueses, ressentidos com a autonomia da ex-
colônia – resultaram uma multiplicidade de visões e uma diversidade
de opiniões sobre o português, que se mantiveram através de várias
gerações. Cristalizadas em paralelo à elaboração de uma nação brasileira
ainda carente de muitos elementos essenciais, essas imagens não deixam
de indicar que a comunidade que se constituiu no Brasil, mais do que
imaginada, revelou-se sobretudo imaginária – elemento fundamental
para explicar o divórcio, até hoje presente, entre a sociedade e o Estado
que a caracteriza.64
62
Lima Oliveira. Obra Seleta. Organização de Barbosa Lima Sobrinho. Rio de Janeiro:
Instituto Nacional do Livro, 1971, p. 66.
63
Cf. Frank, Robert. History of International Relations and Images. In: Comission of History
of International Relations ...., p. 575-576.
64
Cf. Carvalho, José Murilo de. Pontos e bordados: escritos de história política. Belo Horizonte:
Ed. da UFMG, 1998. Anderson, Benedict. Nação e consciência nacional. São Paulo: Ática, 1989.

132
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

5. O Império do Brasil e as grandes potências

Francisco Fernando Monteoliva Doratioto*

A independência brasileira foi sui generis. Feita contra Portugal,


antiga metrópole que procurava restaurar seus privilégios comerciais e
políticos em relação ao Brasil, foi proclamada em 1822, pelo príncipe
herdeiro português, Pedro de Alcântara, com o respaldo da burocracia
que comandava no Rio de Janeiro. Esses privilégios haviam sido
eliminados com a abertura dos portos brasileiros às nações amigas,
em 1808, e a elevação da antiga colônia brasileira à condição de
Reino Unido a Portugal e Algarves, em 1815. O Brasil independente
tornou-se uma monarquia, governada por aquele príncipe com o título
de Pedro I, com o apoio daquela burocracia. Essa continuidade político-
administrativa, que também foi socioeconômica, proporcionou ao
Império do Brasil usufruir conhecimentos diplomáticos acumulados
por Portugal e de funcionários experientes, permitindo ao novo Estado
certa operacionalidade, inclusive em questões externas.
Em contraste, as colônias espanholas na América fizeram a
independência enfrentando os representantes metropolitanos e
romperam com a tradição monárquica, adotando a república como
forma de governo dos novos Estados. Os vizinhos hispânicos tiveram
de construir uma nova máquina estatal, em meio a disputas, que se
prolongaram até meados do século XIX, entre facções das elites quanto
ao caráter centralizado ou federalista a ser assumido pelo Estado. Essa
realidade dificultou a ação externa desses países.
Foi prioridade exterior de Pedro I, obter o reconhecimento da
independência brasileira. Ter personalidade jurídica reconhecida por
outros países é objetivo básico de qualquer novo Estado. No caso
brasileiro, porém, significava mais, era eliminar obstáculos de ordem
política à realização do verdadeiro objetivo da independência: a

* Professor das Faculdades Integradas UPIS e do Instituto Rio Branco, é doutor em História
das Relações Internacionais pela Universidade de Brasília.

133
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

continuidade do livre comércio com os países centrais, principalmente


a Inglaterra. O primeiro reconhecimento do Império do Brasil foi
africano, intermédio de embaixada, enviada ao Rio de Janeiro em 1823,
pelos reis Obá Osemwede, do Benim, e o Ologum Ajan, de Onim,
atual Lagos,1 seguido pelos Estados Unidos em 26 de maio de 1824.
O reconhecimento do governo norte-americano foi cauteloso, para
não desgostar as potências européias conservadoras. O encarregado de
negócios norte-americano no Rio de Janeiro, Condy Raguet, em março
de 1825, após Washington tomar conhecimento de que as negociações
entre o Brasil e Portugal estavam por terminar em bom termo.2
A Inglaterra condicionou o reconhecimento da independência
brasileira à própria aceitação por Portugal, tradicional aliado de Londres.
Para obtê-la, o débil Estado brasileiro foi obrigado, por meio de
mediação inglesa, a pagar “indenização” de 2 milhões de libras esterlinas
a Portugal, sendo 1,4 milhão resultante de dívida portuguesa feita para
financiar a luta contra a independência brasileira. Esta foi conquistada,
mas o Brasil recuou para comprá-la da antiga metrópole, resultado da
pressão inglesa nesse sentido, bem como a urgência de Pedro I e das
elites brasileiras em manter sua estreita relação com a Europa. Não se
pensava – à exceção de poucos, como José Bonifácio – construir a
sociedade brasileira em novas bases, mas, sim, em reproduzir a
dependência colonial em outros moldes, por meio de contato direto
com o centro capitalista. Nessa perspectiva, entende-se aquela
“indenização”, bem como as concessões comerciais e políticas feitas,
durante o Primeiro Reinado a diferentes Estados europeus.
Aceita a independência por Portugal, a Inglaterra impôs a
segunda condição para o reconhecimento: a ratificação, pelo governo
brasileiro, das vantagens comerciais e políticas que havia arrancado,
em 1810, de Portugal com dois tratados, o de Aliança e Amizade e o
de Comércio e Navegação. Por eles, os produtos ingleses importados

1
Costa e Silva, Alberto da. O Brasil, a África e o Atlântico no século XIX In: Studia. Lisboa,
nº 52, 1994, p. 196-197. Garcia, Eugênio Vargas. Cronologia das relações internacionais do
Brasil. São Paulo: Alfa-Ômega; Brasília: Funag, 2000, p. 43.
2
Bandeira, Luiz A. Moniz. Presença dos Estados Unidos no Brasil (dois séculos de história). 2.ed.
Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1978, p. 56-57.

134
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

obtinham privilégios alfandegários no Brasil, pagando imposto de 15%


ad valorem, contra 16% para as mercadorias portuguesas e 24% para
outros países. Ademais, os súditos ingleses gozavam da extraterritorialidade
judicial no Brasil e de liberdade religiosa. Em 1810 a Inglaterra obteve,
ainda, o compromisso português de proceder à gradual abolição do
tráfico negreiro. O governo do Império do Brasil cedeu à pressão inglesa
e assinou, em 1826, uma convenção determinando o fim desse tráfico
em três anos. No Tratado Comercial de 1827, “desgostado, mas
tolerado” pelo lado brasileiro, a Inglaterra consolidou os privilégios
arrancados de Portugal em 1810, ao obter do Rio de Janeiro a condição
de nação mais favorecida.3 A “conta inglesa”, escreveu José Honório
Rodrigues, “transformou-nos num protetorado inglês até 1844”.4
A condição de nação mais favorecida acabou por ser estendida
pelo Brasil, em tratados de reconhecimento da independência, a outras
potências européias. Em 1828, a Assembléia Geral aprovou o imposto
de importação de 15% para as mercadorias de todos os países.5
Em 1831, a figura de Pedro I estava abalada junto aos brasileiros
por haver cedido à Inglaterra na questão do tráfico negreiro; por seu
envolvimento na guerra civil travada em torno da sucessão do trono
português; pela perda da Cisplatina e por cercar-se de membros do
“partido português”. Como conseqüência, o imperador se viu forçado
a abdicar, em 7 de abril desse ano, em favor de seu filho, também
Pedro. O herdeiro da coroa tinha apenas cinco anos de idade e, até sua
maioridade ser antecipada em 1840, o império foi governado por
regentes. No Período Regencial (1831-1840), a burocracia governamental
do Rio de Janeiro, com o respaldo das elites dessa província, de São
Paulo e de Minas Gerais, buscou implantar um modelo centralizador
de Estado, sofrendo resistência armada de oligarquias regionais. Essas
circunstâncias, bem como o cumprimento dos tratados assinados na
década de 1820, levaram à ausência de estratégias externas definidas

3
Manchester, Alan K. Preeminência inglesa no Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1973, p. 23.
4
Rodrigues, José Honório. Aspirações Nacionais; interpretação histórico-política. 4.ed. rev. Rio
de Janeiro: Civilização Brasileira, 1970, p.79.
5
Cervo, Amado Luiz, Bueno, Clodoaldo. História da política exterior do Brasil. São Paulo:
Ática, 1992, p. 35.

135
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

por parte dos governos regenciais. Eles se colocaram em posição


defensiva e reativa quanto às duas maiores questões com as grandes
potências no decênio de 1830: a tentativa de expansão européia ao
norte e a pressão inglesa para que se pusesse fim ao tráfico negreiro.
O tráfico estava proibido desde março de 1830, conforme
estabelecera a convenção entre os governos brasileiro e inglês em
novembro de 26. A proibição foi regulamentada por lei brasileira
somente em 7 de novembro de 1831 e, ainda assim, o tráfico prosseguiu
por ser de interesse dos grandes proprietários de terras, que tinham no
escravo a mão-de-obra para a lavoura. Uma ação decisiva, reprimindo
o seu prosseguimento, levaria o governo regencial a ser acusado de
subserviente, pois a opinião pública veria na extinção o resultado de
imposição inglesa.6 Como resultado, de nada adiantou a pressão inglesa
para terminar com o tráfico, o qual constituiu elemento perturbador
nas relações entre o império e a Inglaterra até 1850.7
Quanto a fronteira norte, desde o período colonial houve
conflitos de jurisdição entre autoridades francesas, instaladas na Guiana,
e brasileiras na Amazônia. Contudo, o artigo 107 do Ato Final do
Congresso de Viena, assinado em 9 de junho de 1815, estipulou a
restituição à França da Guiana, ocupada pelos portugueses em 1808,
até o rio Oiapoque. Era ratificado, portanto, o limite estabelecido entre
essa colônia francesa e o Brasil no Tratado de Utrecht, de 1713. Desde
1832, porém, o novo Rei Luís Felipe, a França retomou a política
externa expansionista, inclusive em relação à Amazônia. Com estímulo
oficial, um membro do Instituto de França e da Société de Géographie
de Paris, o irlandês Warden, falsificou mapa do Corografia Brazilica ou
Relação Histórico-Geográfica do Reino do Brazil, elaborado pelo padre
Manoel Ayres de Cazal. Warden confundiu, propositalmente, em
1834, o rio Oiapoque com o Araguari, de modo a reivindicar a fronteira
entre a Guiana e o Brasil no rio Amazonas.8

6
Idem, p. 51.
7
Alan K. Manchester, p. 209-210.
8
Williams, Donn Alan. Brazil and French Guyana: the four-hundred year struggle for Amapa.
Texas: Christian University, PhD., 1975, p. 93.

136
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Os partidários da expansão colonial francesa passaram a clamar


pela expansão territorial da Guiana até o Amazonas. Em 1836, tropas
francesas ergueram um forte no lago Amapá, sob pretexto de proteger
conterrâneos, que estariam ameaçados pelas lutas políticas no Pará, e,
ainda, pela necessidade de se fixarem os limites entre o império e a
Guiana. Em agosto desse ano, o governador de Caiena, Laurens de
Choisy, comunicou ao governador do Pará, general Soares de Andréia,
que forças francesas tinham ocupado o território até o Araguari,
conforme estabelecia o Tratado de Amiens.9 Para a invasão colaborou
a própria fraqueza demonstrada pela regência de Diogo Antonio Feijó
(1835-1837), revelada ao solicitar, em 17 de dezembro de 1835, em
audiência secreta com o representante diplomático inglês e francês,
que seus países enviassem auxílio militar para reprimir a revolta da
Cabanagem, no Pará. O governo inglês não atendeu ao pedido,10 que
serviu, porém, para demonstrar aos franceses não ter o Brasil condições
militares de reagir à instalação daquele forte.
O ato francês provocou indignação da opinião pública do Rio
de Janeiro e, em decorrência do silêncio francês frente a seus protestos,
o governo imperial pediu, em 1º de abril de 1839, ajuda britânica.
O representante diplomático inglês, em Paris, solicitou ao governo
francês que retirasse o posto militar instalado naquele território
brasileiro. À Grã-Bretanha não interessava a expansão territorial francesa
na região amazônica, nas proximidades com a fronteira da Guiana
Inglesa. A firme resistência brasileira às pretensões francesas e a
interferência da diplomacia britânica produziram resultado. As
autoridades de Paris ordenaram, em 1840, a evacuação daquele
território, que foi declarado neutro, em troca de notas entre os governos
brasileiro e francês, de 1841.11 A questão somente seria resolvida cinco
9
Relatório da Repartição dos Negócios Estrangeiros apresentado à Assembléia Geral do Império,
1836, p. 10; 1837, p. 7.
10
Conforme pesquisa no Publics Records Office, em Londres, pelo antropólogo David Cleary
In: Indriunas, Luís. País pediu apoio externo contra revolta. Folha de São Paulo, 13.10.1999,
p. A-8, Pinto, Lúcio Flávio. Cartas mudam história do Império brasileiro. O Estado de São
Paulo, 21.1.2001, p. A-16.
11
Araújo Jorge. Arthur Guimarães de. Rio Branco e as fronteiras do Brasil: uma introdução às
obras do Barão do Rio Branco. Brasília: Senado Federal, 1999, p.62-64.

137
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

décadas mais tarde, quando a arbitragem internacional deu vitória à


posição brasileira.
Por essa época, os próprios ingleses tentavam ampliar seu
território amazônico, a Guiana. Em 1838, o missionário protestante
Youd, vindo da Guiana Inglesa, estabeleceu-se, com alguns
acompanhantes, em Pirara, região salubre e povoada por indígenas e
brancos brasileiros, próxima de minas de pedras preciosas. Youd foi
expulso por ordem do presidente da Província do Pará e o distrito de
Pirara foi reocupado por destacamento brasileiro que, pouco tempo
depois, retirou-se devido a intimação de força militar inglesa mais
numerosa, enviada pelo governador da Guiana por ordem do governo
britânico. Em 1842, as forças inglesas desocuparam a região, após ser
acolhida sugestão brasileira de declará-la zona neutra, em possessão
dos índios e sem tropas de ocupação. A definição de limites entre a
Guiana Inglesa e o Brasil se deu somente em 1904, mediante a
arbitragem do rei da Itália, Victor Emanuel III, que, alegando não ser
possível definir qual o direito preponderante na região litigiosa, resolveu
dividi-la. Dos 33.200 quilômetros quadrados arbitrados pelo rei italiano,
13.370 ficaram com o Brasil e 19.630 foram atribuídos à Grã-Bretanha.12
A essa altura, no Brasil, consolidou-se o bloco de poder tendo
como núcleo a oligarquia enriquecida com a produção de café em
Minas Gerais, no Rio de Janeiro e em São Paulo, na região do vale do
rio Paraíba do Sul. Esse setor oligárquico tornou-se hegemônico, aliado
à burocracia governamental na defesa do Estado centralizado, para o
qual obteve legitimidade ao colocar à frente do seu governo,
antecipadamente, D. Pedro II. O jovem imperador simbolizava a nova
articulação entre as oligarquias regionais e esse núcleo hegemônico,
viabilizando a vitória do projeto político centralizador sobre o
autonomista. As oligarquias regionais convenceram-se de que o modelo
monárquico centralizador afinal lhes convinha, por ser útil para manter
a ordem no campo e na cidade, e ao mesmo tempo, arbitrar as
divergências entre os grupos oligárquicos. A manutenção do status quo

12
Delgado de Carvalho, Carlos. História Diplomática do Brasil. São Paulo: Companhia
Editora Nacional, 1959, p. 209-215.

138
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

tornou-se “o fator principal da unidade nacional, entendida como


unidade nacional das elites”.13 Um Estado brasileiro forte teria, ainda,
melhores condições de gerenciar os problemas externos, fosse em relação
às grandes potências, fosse na região estratégica do rio da Prata.
A construção da unidade intra-elites e a melhoria das finanças
imperiais fortaleceram o Estado brasileiro. Este pode, então, implementar
uma política externa que “tendeu à racionalidade e à continuidade” e
adquiriu caráter autônomo em relação à potência hegemônica, a Grã-
Bretanha. A racionalidade resultava de um processo decisório para
estabelecer metas de política externa, do qual participavam o
Parlamento, o Conselho de Estado, o Gabinete de Ministros e o próprio
imperador.14
A nova orientação externa brasileira tinha como uma de suas
características controlar a política de comércio exterior. O império estava
determinado a tirar da Inglaterra o caráter de nação mais favorecida,
embora não buscasse eliminar os interesses britânicos no mercado
brasileiro. Buscava, sim, impor que a melhor posição comercial da
Grã-Bretanha no Brasil decorresse antes da superioridade das suas
mercadorias, sobre a de seus concorrentes, do que de favores especiais.
Favores esses que, por outro lado, eram prejudiciais ao Tesouro Imperial,
por implicarem na baixa taxação aduaneira sobre a importação de
produtos ingleses. Como conseqüência, o Tratado de Comércio com
a Grã-Bretanha, assinado em 1827, expirou em 42, sem ser renovado.
A pressão resultante da missão especial do diplomata britânico Henry
Ellis ao Rio de Janeiro, onde chegou em fins de 1842, partindo em
março do ano seguinte, obteve somente a prorrogação por dois anos
daqueles favores.15
A recusa de renovar os tratados da década de 1820 “teve caráter
de defesa da soberania nacional contra os privilégios ingleses”.16 Em
13
Wernet, Agustin. O período regencial. São Paulo: Global, 1982, p. 18.
14
Cervo, Amado Luiz, Bueno Clodoaldo. op. cit., p. 55, 131. Sobre a relação entre os
órgãos de Estado e os partidos políticos nesse processo ver Cervo, Amado Luiz. O Parlamento
Brasileiro e as relações exteriores (1826-1889). Brasília: Editora da UnB, 1981.
15
Alan K. Manchester, p. 23, 193, 289.
16
Carvalho, José Murilo de. Teatro de sombras: a política imperial. São Paulo: Vértice, Rio de
Janeiro: IUPERJ, 1988, p. 28.

139
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

agosto de 1844, o governo imperial, com a finalidade principal de


aumentar a arrecadação fiscal, determinou novas tarifas de importação,
que alcançavam até 60%. Conhecida como Tarifa Alves Branco, a
medida também teve alguma preocupação protecionista, favorecendo
as indústrias brasileiras nascentes, ao reduzir as importações de
manufaturados. Nos anos seguintes, conforme venciam os tratados de
comércio assinados com as demais potências européias, a diplomacia
brasileira não os renovava.
Em julho de 1845, o governo brasileiro comunicou à Inglaterra
a cessação da convenção de combate ao tráfico negreiro. Esse ato e a
Tarifa Alves Branco, levaram Londres, no mês seguinte, a retaliar ao
considerar, unilateralmente, pelo Bill Aberdeen, perpétua a declaração
de pirataria para o tráfico negreiro, contida na convenção de 1826. Os
cruzadores britânicos passaram a capturar navios brasileiros que
transportavam escravos e suas tripulações eram julgadas em Cortes do
almirantado inglês. O governo brasileiro, por sua vez, ordenou à sua
Marinha de Guerra combater o contrabando de escravos, contra o qual
era enorme a pressão britânica. Em 1850, o Estado brasileiro já era
forte o suficiente para impor a senhores e comerciantes de escravos o
fim dessa atividade, o que foi feito por meio da Lei Eusébio de
Queirós.17 Eliminou-se, assim, um dos focos de tensão nas relações
bilaterais, mas persistiu a recusa do governo brasileiro em assinar novo
tratado de comércio com a Grã-Bretanha, contra a qual persistiu a
animosidade dos brasileiros.
Superada a questão do tráfico negreiro, o governo imperial
teve de enfrentar outro grave problema, que foi a defesa da soberania
17
Eusébio de Queirós apresentou a versão brasileira para a proibição do tráfico à Câmara
dos Deputados, em 16 de julho de 1852. Argumentou que, após o Bill Aberdeen, houve
grande aumento na importação de africanos, alarmando os proprietários rurais, pois os
negros que chegavam aumentavam a ameaça de insurreições. Ademais, os proprietários de
escravos tinham esperança que, com a proibição do tráfico, teriam canceladas suas dívidas
com os comerciantes portugueses, vendedores de africanos. Como resultado, segundo
Queirós, a proibição brasileira estava pronta para ser implementada pelo governo brasileiro,
que teve dificuldade em impô-la, devido as primeiras capturas de navios dedicados ao tráfico
por belonaves britânicas. Graham, Richard. Brasil-Inglaterra (1831-1889). In: Holanda,
Sérgio Buarque. História Geral da Civilização Brasileira. 4. ed. São Paulo: Difel, t. II, 4º
v., 1985, p. 143.

140
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

brasileira sobre o vale do rio Amazonas. As ameaças estrangeiras a essa


região vinham, na década de 1850, da indefinição dos limites
fronteiriços com as possessões européias ao norte – as Guianas –, e,
principalmente, de interesses norte-americanos.
As relações com os Estados Unidos eram delicadas. Seu
representante no Rio de Janeiro, Henry Wise, foi declarado, em 1846,
persona non grata pelo governo imperial, devido a postura arrogante
que adotou quando da prisão do Tenente Alonzo Davis, do navio norte-
americano Saratoga, pela polícia carioca. O incidente se inseria, na
verdade, em um contexto mais amplo, da oposição, “suposta ou
verdadeira, do republicanismo democrático americano à monarquia
brasileira”.18 As pressões norte-americanas sobre o Brasil, no sentido
de liberar a navegação internacional do rio Amazonas, contribuíram
para que as relações bilaterais se mantivessem delicadas. O Brasil resistiu
a essas pressões, que eram não somente norte-americanas, mas, também,
dos países hispano-amazônicos. Já em 1826, uma companhia foi
organizada nos Estados Unidos para fazer a navegação desse rio
contando, inclusive, com o apoio do representante brasileiro em
Washington, José Silvestre Rebelo. Um barco norte-americano chegou
a aportar em Belém, mas foi impedido de prosseguir viagem pelas
autoridades brasileiras. O governo inglês, por sua vez, solicitou, em
1833, licença para estabelecer a navegação a vapor no Amazonas, pedido
que foi recusado.19
Houve, na década de 1850, verdadeira campanha internacional
pela abertura do rio Amazonas à navegação internacional. Movimento
nesse sentido foi iniciado por cidadãos norte-americanos, coincidindo
com a expansão da presença dos Estados Unidos na América Central,
antecedida pela anexação de território mexicano. Esteve à frente da
campanha o tenente reformado da Marinha norte-americana, Mathew
Fontaine Maury, que procurou, já no final dos anos 40, interessar seus
conterrâneos sulistas com a possibilidade da transferência de escravos
para o plantio de algodão na Amazônia e, simultaneamente, obter do

18
Wright, Antonio F. de Almeida. Brasil-Estados Unidos, 1831/1889. In: idem, p. 193-194.
19
Bandeira, Luiz A. Moniz. Relatório da Repartição dos Negócios Estrangeiros, 1833, p. 5. p. 87.

141
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

governo brasileiro permissão para supostas explorações científicas dessa


região. As pretensões de Maury ganharam intensidade por volta de
1852, quando o governo norte-americano passou a respaldá-las.20
O governo brasileiro tinha consciência da gravidade da situação
“e (...) da forma como os [norte-]americanos pretendiam a anexação
da Amazônia”. Em 1849, logo após o aparecimento das idéias de
Maury, Sérgio Teixeira de Macedo, representante brasileiro em
Washington, advertiu o Chanceler Paulino José Soares de Sousa de
que a eventual abertura do Amazonas à navegação internacional abriria
a porta para a instalação de empreendimentos, a imigração de norte-
americanos e, portanto, “à manobra com que se verificou a usurpação
do Texas”. Três anos depois, em 1852, Francisco Inácio de Carvalho
Moreira, substituto de Macedo, alertou o Ministério dos Negócios
Estrangeiros que a instalação de escravos norte-americanos à margem
do rio Amazonas, como defendia Maury, serviria a futuros planos de
anexação da região pelos Estados Unidos.21
Em 1853, o governo brasileiro abriu o rio Amazonas à navegação,
mas apenas para embarcações dos países ribeirinhos superiores, com os
quais tinha interesse em estreitar relações. Uma abertura irrestrita, válida
para barcos de todas as bandeiras, viabilizaria a instalação de estrangeiros
de outros países nesse território, sob diferentes pretextos, colocando
em risco a soberania brasileira. Mantido o controle da navegação, a
diplomacia imperial procurou assinar tratados definindo as fronteiras
como países vizinhos ao norte – Peru, em 1851; Colômbia, em 1853
e Venezuela, em 1859 –, com base no uti possidetis. Essa ofensiva
diplomática, bem como a expansão geográfica da exploração da borracha
por brasileiros, permitiram ao Brasil reafirmar a posse da Amazônia.22
Durante quase vinte anos, nas décadas de 1850 e 1860, a ação
diplomática do Brasil, na fronteira norte, desenvolveu-se sob forte

20
Idem, p. 44.
21
Bandeira, Luiz A. Moniz. p. 88-89.
22
O Senado colombiano, porém, rejeitou o Tratado de Limites. Carvalho, Valéria Nely
Cézar de. O Brasil e a Amazônia internacional no século XIX. 1990. Dissertação (Mestrado
em História das Relações Internacionais), Departamento de História da UnB, Brasília, p.
41-42; 51; 75.

142
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

pressão externa e de setores internos, de liberalismo extremado. Tavares


Bastos, por exemplo, via na abertura à navegação do Amazonas uma
forma de aproximar o Brasil dos Estados Unidos e estender ao norte o
livre comércio, dinamizando a economia dessa região.23
Em dezembro de 1866, tendo em vista anular as simpatias dos
países amazônicos em relação ao Paraguai na guerra contra a Tríplice
Aliança, o governo brasileiro liberou a navegação internacional do
Amazonas. O decreto estabeleceu que a abertura vigiaria a partir de
7 de setembro de 1867, nove meses após sua assinatura e definiu quais
rios estariam abertos à livre navegação, evitando o acesso irrestrito de
estrangeiros à região.24 Solucionado esse problema diplomático,
persistia outra ameaça à soberania brasileira sobre esse território. Tratava-
se das ambições franceses sobre o Amapá, definitivamente afastadas
com o laudo arbitral de 1900, do governo da Confederação Suíça,
confirmando ser brasileiro o território.
Na década de 1860, a diplomacia brasileira enfrentou duas
outras situações complexas, a Guerra do Paraguai e o rompimento de
relações com a Grã-Bretanha. Dos representantes desta no Rio de
Janeiro, na década de 1850, o governo imperial teve que ouvir exigências
e recriminações a respeito dos escravos importados da África a partir
de 1831, quando, por lei brasileira, essa prática estava proibida.
Argumentavam os diplomatas britânicos que os negros nessas condições
não podiam ser reduzidos à escravidão. Um deles, William Dougal
Christie, no Brasil a partir de 1859, foi particularmente insistente nesse
ponto e em outros temas relativos à escravatura.25
Com essas questões como principal pano de fundo, Christie,
de personalidade arrogante e prepotente, apoiou-se em questão
secundária para obter a submissão do governo brasileiro, exigindo-lhe
pedido de desculpas e indenização. Uma delas foi a pilhagem do navio
inglês Prince of Walles, após naufragar na costa do Rio Grande do Sul,

23
Tavares Bastos, A. C. O vale do Amazonas. 2. ed. Rio de Janeiro: Companhia Editora
Nacional, 1937, p. 37.
24
Carvalho, Valéria Nely César de. p. 98-99; 106-107.
25
Graham, Richard. p. 143-144.

143
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

e, outra, quando da prisão de três marinheiros ingleses, em trajes civis,


no Rio de Janeiro, por desacato a autoridades brasileiras. Christie exigiu
do governo imperial indenização pelo desaparecimento dos salvados
do Prince of Walles e, ao não obtê-la, bloqueou a barra do Rio de Janeiro,
entre 31 de novembro de 1862 e 5 de janeiro do ano seguinte, com
belonaves britânicas, que capturaram cinco navios mercantes brasileiros
na baía da Guanabara. Os cariocas reagiram com fúria, amaldiçoando
aos gritos os ingleses e ameaçando atacar o Consulado e a Legação
britânicos. O governo imperial pagou a indenização exigida sob
protestos e rompeu as relações diplomáticas com Londres.26
Elas somente foram reatadas em setembro de 1865, quando
Edward Thornton, representante britânico na Argentina removido para
o Brasil, apresentou credenciais a D. Pedro II. Esse reatamento resultou
do laudo arbitral do rei belga Leopoldo I, favorável ao império brasileiro
na chamada Questão Christie. Ao apresentar-se ao imperador, Thornton
fez um discurso exprimindo “o sentimento com que Sua Majestade a
Rainha [Vitória] viu as circunstâncias que acompanharam a suspensão
das relações de amizade entre as cortes do Brasil e da Inglaterra, e de
declarar que o governo de Sua Majestade [britânica] nega de maneira
mais solene toda a intenção de ofender a dignidade do Império do
Brasil”.27 Vindo da maior potência da época, o pedido de desculpas
era uma significativa vitória diplomática do Brasil.
O reatamento se deu durante a Guerra do Paraguai, iniciada
em dezembro de 1864, com a invasão do Mato Grosso, e terminada
em março de 1870, com a morte de Francisco Solano López. Ao
bloqueio naval imposto pela Marinha brasileira ao Paraguai, reagiram
com pressões os comandantes de navios de guerra estrangeiros
interessados em chegar a Assunção. Durante o conflito, as potências
européias mantiveram-se neutras, embora o governo britânico tomasse
iniciativa desfavorável à causa dos países aliados – Argentina, Brasil e
Uruguai – ao apresentar a seu Parlamento, em 2 de março de 1866, o

26
Manchester, Alan K. p. 240.
27
Apud. Comentário do Barão do Rio Branco. In: Schneider, Louis. A Guerra da Tríplice
Aliança (anotado pelo Barão do Rio Branco). São Paulo: Edições Cultura, t. 1, 1945, p. 346.

144
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

tratado até então secreto que constituiu a Tríplice Aliança.28 Ao tornar-


se público esse conteúdo, houve a ampliação das dificuldades
diplomáticas do império na luta contra Solano López.
O interesse britânico na guerra consistiu, num primeiro
momento, em evitá-la29 ou, ao menos, impedir que ela afetasse, de
forma considerável, o comércio na região platina. Apesar da neutralidade
do governo de Londres durante o conflito, seus diplomatas no rio da
Prata praticaram, algumas vezes, atos prejudiciais ao Paraguai. No geral,
porém, esses representantes obedeceram as ordens recebidas do seu
governo.30
No caso da França ocorreu o contrário, pois enquanto a posição
oficial era de neutralidade na guerra, seu cônsul em Assunção a partir
de outubro de 1867, Cuverville, nutria simpatias pela causa paraguaia.
Solano López chegou a utilizar-se da mala diplomática francesa para
remeter, em novembro de 1868, 20 mil pesos para o encarregado de
negócios paraguaio em Paris, Gregório Benítes, bem como
correspondência oficial ao exterior. Tal liberalidade fez com que
Curveville sofresse uma severa admoestação da chancelaria francesa.31
A neutralidade do governo de Paris dificultou, inclusive, ao império
receber o encouraçado Brasil, encomendado a estaleiros franceses antes
do início da guerra. Foi necessária uma missão especial do barão de
Penedo, representante brasileiro em Londres, para que essa belonave

28
O representante britânico em Montevidéu obteve cópia do Tratado da Tríplice Aliança do
chanceler uruguaio Carlos de Castro, que assinou o documento. Frederico Francisco de
Figaniere, encarregado de negócios espanhol, para o ministro dos Negócios Estrangeiros da
Espanha, Of. nº 68, Rio de Janeiro, 8.5.1866. Archivo del Ministerio de Negocios Exteriores
(Espanha), caixa 209.
29
Thornton para Russel, Assunção, 5.9.1864. In: British Documents on Foreign Affairs;
reports and papers from the Foreign Office confidencial print; Latin-America, 1845-1914.
Part I, Series D, p. 165. Thornton para Berges, ministro de Relações Exteriores do Paraguai,
carta reservada, Buenos Aires, 7.12.1864. Archivo General de Asunción (Paraguai), Colección
Rio Branco, documento 3277.
30
Herken Krauer, Juan Carlos., Gimenez de Herken, Maria Isabel. Gran Bretaña y la guerra
de la Triple Alianza. Asunción: Editorial Arte Nuevo, 1982, p. 20 e 53.
31
Rivarola, Milda. La polemica francesa sobre la Guerra Grande. Eliseo Reclus: la Guerra del
Paraguay; Laurent-Cochelet: correspondencia consular. Asunción: Editorial Histórica, 1988,
p. 190-196.

145
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

fosse entregue e partindo às pressas, temendo-se uma contra-ordem


das autoridades francesas.32
A neutralidade não caracterizou, porém, a política oficial dos
Estados Unidos. O Congresso norte-americano aprovou, em dezembro
de 1866, resolução recomendando ao Departamento de Estado oferecer
seus ofícios para pôr fim ao conflito. O governo norte-americano
encampou essa iniciativa, de modo a colocar-se como protetor e
conselheiro aos olhos das repúblicas hispano-americanas,33 nas quais
as simpatias iam para o Paraguai, um David enfrentando o Golias
brasileiro, única monarquia no continente.
O secretário de Estado norte-americano, Seward, remeteu aos
países em guerra a proposta de um armistício pela qual enviariam a
Washington representantes. Cada parte em luta teria direito a um voto,
embora os aliados pudessem enviar três ministros plenipotenciários.
Se esses representantes não chegassem a um acordo, caberia ao presidente
norte-americano designar árbitro para dirimir a questão. O ministro
norte-americano no Rio de Janeiro, General Webb suspeitava de uma
intervenção mediadora da Grã-Bretanha e França, iniciativa que,
afirmava, deveria ser desencorajada por meio de uma postura ativa dos
Estados Unidos na questão. Essa preocupação refletia a disputa de
influência, sobre a América Latina, por parte dessas potências.34
À Grã-Bretanha interessava limitar a expansão norte-americana na
América Central, enquanto os Estados Unidos buscavam ampliar sua
zona de influência, participando dos assuntos sul-americanos.35
O governo estadunidense apresentou sua proposta de paz nos
primeiros três meses de 1867. Solano López aceitou-a, mas o império
recusou, atitude em que foi seguido pelos governos da Argentina e do

32
Mendonça, Renato. Uma página na História Diplomática. In: Mensário do Jornal do
Commércio. Rio de Janeiro, t. I, v. II, fev. 1938, p. 30.
33
Peterson, Harold F. Argentina and the United States, 1810-1960. New York: State University
of New York, 1964, p. 195.
34
Idem, p. 196.Webb para Seward, Rio de Janeiro, 7.8.1866. In: ibidem.
35
Carmagnani, Marcelo. Estado y Sociedad en América Latina; 1850-1930. Barcelona: Editorial
Crítica, 1984, p. 154.

146
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Uruguai, apesar da impopularidade da guerra nos dois países.36 A recusa


robusteceu a simpatia oficial dos Estados Unidos pela causa paraguaia,
a ponto de o General M. T. MacMahon, agente diplomático norte-
americano, acompanhar Solano López no início de sua retirada pelo
interior do país. O Presidente Grant, por sua vez, em encontro com o
enviado paraguaio, Gregório Benítes, pediu-lhe que transmitisse a
Solano López a amizade e simpatia do governo norte-americano pelo
Paraguai. Hamilton Fish, novo secretário de Estado, em conversa com
Benítes mostrou-se convencido das tendências do império em dominar
os Estados platinos.37
Em 1869 houve suspensão das relações brasileiro-norte-
americanas, por iniciativa do General Webb, representante norte-
americano no Rio de Janeiro, apoiado pelo secretário de Estado, Seward.
Anteriormente, em 1867, Webb obtivera, mediante insultos e ameaças,
vultuosa indenização do governo imperial para supostas perdas sofridas
pelos proprietários de três navios de bandeira norte-americana, um
deles o Caroline. Em seguida, reclamou indenização para a baleeira
Canada, que encalhara na costa brasileira há mais de dez anos. As
autoridades brasileiras repeliram a reclamação, o que levou àquela
suspensão de relações, em 10 de maio de 1869. A essa altura, porém,
mudara o governo norte-americano, que desautorizou o ato de Webb
e restabeleceu as relações diplomáticas.38
Com o fim da Guerra do Paraguai, em 1870, terminaram os
atritos nas relações bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos; a
cordialidade passou a predominar. Também as relações do Brasil com
a Grã-Bretanha entraram em nova fase, caracterizada pelas oportunidades
para investimentos industriais, estradas de ferro e serviços urbanos.39
Tendo saído da guerra em péssima situação financeira, o império
contraiu, entre 1871 e 1889, seis empréstimos na praça financeira de

36
Peterson, Harold F. p. 196-197.
37
Benítez, Gregório. Anales diplomático y militar de la Guerra del Paraguay. Asunción:
Establecimento, 1906, v. 2, p. 100.
38
Bandeira Luiz A. Moniz, p. 114.
39
Richard Graham, p. 141.Alan K. Manchester, p. 276-277.

147
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Londres, utilizando a maior parte desses recursos no financiamento do


déficit orçamentário e no refinanciamento de dívidas antigas.40
Como conseqüência dessa nova realidade, os governos norte-
americano e britânico solicitaram, em 1871, que Pedro II, “amigo
comum”, nomeasse um árbitro para integrar o tribunal arbitral no
caso do navio Alabama. Novo passo positivo nas relações entre o
império e os Estados Unidos ocorreu quanto a uma revisão da questão
do Caroline. Em 1872, por solicitação da legação brasileira em
Washington, o procurador-geral dos EUA julgou que o Brasil fora
vítima de extorsão no caso do Caroline. Foi apurado que Webb
embolsara 9.252 libras esterlinas da indenização paga pelo Tesouro
brasileiro, remetendo somente 5.000 ao Departamento de Estado. Em
1874, o governo norte-americano devolveu ao representante brasileiro
US$ 96.406,73, valor resultante da quantia original paga pelo Caroline,
acrescido de juros anuais de 6%.41
A cordialidade nas relações entre o Brasil e os Estados Unidos
tinha sólida base comercial. Afinal, era superavitário para o Brasil o
comércio com essa república, graças à exportação de café. O momento
político mais significativo dessa cordialidade foi a visita do imperador
aos Estados Unidos, em 1876, por ocasião das comemorações do
centenário da independência norte-americana. Pedro II, embora em
visita particular, participou com o Presidente Grant da inauguração da
Exposição Universal de Filadélfia. A visita foi um êxito de relações
públicas, deixando uma imagem simpática do chefe de Estado
brasileiro.42
As três viagens que Pedro II fez ao exterior permitiram-lhe
estabelecer contatos de alto nível com governos e instituições e
robusteceram a respeitabilidade externa do império. Assim, em 1880,

40
Almeida, Paulo Roberto. Formação da diplomacia econômica no Brasil; as relações econômicas
internacionais no império. Brasília: edição do autor, 1998, p. 127. Conforme esse autor, o
império do Brasil, nas seis décadas de existência, contraiu 68.191.900 libras esterlinas em
empréstimos, resgatando 37.458.000.
41
Bandeira, Luiz A. Moniz p. 144-155.
42
Topik, Steven C. Trade and gunboats; the United States and Brazil in the Age of Empire.
Stanford (USA): Stanford University Press, 1996, p. 54-55.

148
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

a convite do governo francês, Pedro II nomeou o barão de Arinos


como um dos juizes da arbitragem nas reclamações pendentes entre a
França e os Estados Unidos. Quatro anos depois, em 1884, o imperador,
novamente atendendo a convite das partes interessadas, nomeou um
árbitro para julgar as reclamações de prejuízos, por parte alguns países
europeus contra o Chile, decorrentes da Guerra do Pacífico.43
Embora as décadas de 1870 e 1880 tenham se caracterizado
pelo enfraquecimento do Estado monárquico, em decorrência de suas
crises política e financeira, a economia brasileira esteve próspera. Desde
meados do século XIX, ocorreram surtos de prosperidade de diferentes
produtos primários (cana-de-açúcar, algodão, borracha...) e permanente
crescimento da produção cafeeira. Como conseqüência, o comércio
exterior brasileiro tornou-se superavitário a partir da década de 1860,44
e o país se apresentou na Europa, desde os anos 70, como nação
receptora de imigrantes, principalmente para abastecer de mão-de-obra
a próspera lavoura do café em São Paulo.
As relações cordiais com os EUA levaram o império a aceitar o
convite do governo norte-americano para a Conferência Pan-Americana,
que iniciou seus trabalhos em 20 de outubro de 1889, em Washington.
Entre os vários objetivos da Conferência, explicitados no convite norte-
americano, estavam a criação da união aduaneira continental e a adoção
de moeda comum a todos os países americanos, bem como o
estabelecimento de arbitramento obrigatório em eventuais divergências
entre eles.45 O fato é que, em 1889, enquanto Estados Unidos, em
seu comércio exterior, conseguiam um superávit de US$ 129 milhões
com o resto do mundo, tinham um déficit de 142 milhões com a
Ibero-América. Desse modo, a finalidade da conferência de 1889 era a
de colocar os países independentes do continente sob a esfera da

43
Pedro II viajou para a Europa e o Oriente Médio em 1871; para o mesmo destino em
1876, com passagem pelos Estados Unidos, e retornou ao Velho Continente em 1887.
44
Nessa década o Brasil exportou 149.433 libras esterlinas e importou 131.866; esses
números foram, respectivamente, 199.685 e 164.929 (1871-1880), e 220.725 e 192.361
(1881-1890). Ianni, Octávio. O progresso econômico e o trabalhador livre. In: Holanda,
Sérgio Buarque de. op. cit., t. II, 3º v., p. 300.
45
Relatório da Repartição dos Negócios Estrangeiros, 1889, p. 73-74.

149
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

influência dos Estados Unidos,46 em detrimento dos interesses da Grã-


Bretanha.
A delegação brasileira à Conferência Pan-Americana de
Washington, chefiada por Lafayette Rodrigues Pereira, partiu do Rio
de Janeiro após encontro com o imperador. Tinha instruções, do
Gabinete de Ministros, de tratar com extrema cautela as propostas de
união aduaneira e de criação da moeda comum e rejeitar a idéia de
arbitramento obrigatório. O governo imperial via nessas duas propostas
a tentativa de os Estados Unidos estabelecerem protetorado sobre o
continente americano, quer se colocando como árbitro perpétuo, quer
reduzindo as relações políticas e econômicas da Ibero-América com a
Europa. Para os governantes brasileiros, devia-se, ao contrário, manter
a liberdade de ação externa do Brasil que, mesmo aproximando-se dos
Estados Unidos, não deveria distanciar-se da Europa. Desse modo, se
conservaria um equilíbrio nas relações internacionais do Brasil, bem
como facilitaria a manutenção da forma monárquica de governo.47
Manter o equilíbrio entre a Europa e os Estados Unidos nas
relações externas do Brasil era um objetivo sábio no plano político e
pragmático na dimensão econômica. No plano político, o Velho
Continente continuava a ser a região que maior influência tinha sobre
o resto do mundo e, no plano financeiro, predominava o capital
britânico no Brasil. Com o golpe de Estado republicano de 15 de
novembro de 1889, o governo provisório alterou essa política, ao
ordenar que se aceitasse o arbitramento obrigatório proposto na
Conferência Pan-Americana. As posições do novo representante
brasileiro nesse encontro, Salvador de Mendonça, foram basicamente
as mesmas da delegação norte-americana.48

* * *

46
Steven C. Topik, p. 35, 44.
47
Apud. Mendonça, J. A. Azevedo. Vida e obra de Salvador de Mendonça. Brasília: Ministério
das Relações Exteriores, 1971, p. 189.
48
Cervo, Amado Luiz e Bueno, Clodoaldo, p. 154-155.

150
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

A política externa do Império do Brasil teve, nas relações com


as grandes potências, dois momentos: de subordinação, da
independência até 1840, e, desse ano em diante, do exercício da
autonomia possível, na defesa de interesses próprios brasileiros.
A subordinação decorreu, em um primeiro momento, da
prioridade dos governantes do Império do Brasil em obter seu
reconhecimento por parte das potências européias. Afinal, o projeto
das elites brasileiras, econômicas e políticas, era de dar continuidade à
relação com o centro capitalista na condição de fornecedor de produtos
primários e importador de manufaturados. Como preço do
reconhecimento da independência, aquelas potências, principalmente
a Inglaterra, arrancaram do Brasil privilégios econômicos e políticos,
por meio de diferentes tratados. A capacidade de implementação de
estratégias externas por parte do Império do Brasil, na década de 1830,
foi limitadas por esses tratados e comprometida pelas lutas internas
quanto a definição do caráter do Estado Nacional brasileiro.
Em 1840, porém, foi alcançada a unidade intra-elites, com a
maioridade antecipada de Pedro II. O Estado brasileiro – monárquico
e centralizado – pode, então, na medida em que acumulava poder,
substituir a subordinação externa pela autonomia, principiando por
não renovar os tratados impostos pelas grandes potências em troca do
reconhecimento da independência brasileira. Estado periférico, mas
não submisso, o Segundo Império brasileiro agiu pragmaticamente
para resistir às pretensões inglesas de ter privilégios comerciais e políticos;
para defender a integridade nacional, repelindo pretensões européias e
norte-americanas sobre a Amazônia; para driblar a simpatia dos Estados
Unidos pelo Paraguai, na guerra que este desencadeou contra o Brasil.
Mesmo nas décadas de 1870 e 1880, quando a crise interna desviava as
atenções e energia dos governantes brasileiros, o Império manteve-se
respeitado pelas grandes potências.
Nas relações interestatais inexistem dependência ou autonomia
em termos absolutos; na inserção externa, cada país se coloca entre os
dois extremos a partir de uma junção entre seu poder nacional e o
contexto internacional. É, porém, política a decisão de se buscar, no
espaço de manobra delimitado por essa junção, o máximo de

151
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

autonomia possível. Essa decisão foi tomada pelo Império do Brasil,


enfrentando com sucesso os desafios externos, de países vizinhos e das
grandes potências, na manutenção da soberania nacional.

152
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

6. As relações econômicas internacionais do Brasil


na primeira fase da era republicana (1889-1945)

Paulo Roberto de Almeida*

1. Da diplomacia do café à industrialização

O primeiro período republicano no Brasil significou, não apenas


do ponto de vista estritamente econômico, mas, igualmente, no plano
da política externa, a preeminência dos interesses ligados à exportação
de café. No plano externo, tem início a chamada diplomacia do café,
que era mais do que um simples esforço de promoção comercial (aliás,
de caráter essencialmente passivo, pois bem mais nos deixávamos
comprar, do que participávamos ativamente do lado da oferta), pois
envolvia a negociação de empréstimos e a defesa contra acusações de
cartelização e abuso de poder dominante.
As crises de superprodução foram enfrentadas, geralmente no
âmbito dos estados, com planos de “valorização” do café – antiga edição
do dicionário Webster’s definia valorization como uma palavra de
origem brasileira, destinada a descrever a alta artificial dos preços do
café – inclusive mediante empréstimos externos para a manutenção de
estoques e retirada de circulação: o serviço da dívida foi enfrentado
mediante sobretaxa aplicada às sacas exportadas. No plano interno
argumentava-se que impedir o programa de valorização do café
representaria “paralisar o nosso progresso” e inviabilizar o orçamento
público; no externo, a diplomacia profissional foi intensamente
mobilizada para a “propaganda” do café nos países consumidores, ou
seja, para um esforço adicional de promoção comercial, além de
negociações de acordos comerciais nos quais constasse, expressamente,

* Diplomata, editor adjunto da Revista Brasileira de Política Internacional e doutor em Ciências


Sociais pela Universidade de Bruxelas.

153
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

tratamento de favor ao café brasileiro. Como na maior parte dos países


a tarifa aplicada era específica, o café brasileiro era tanto mais gravado
quanto seu preço caía no mercado internacional.1
No âmbito multilateral, antecipando o fenômeno dos acordos
de produtos de base e a própria constituição de organizações econômicas
especificamente dedicadas ao tratamento do problema do café, a
diplomacia econômica brasileira esteve na origem ou envolveu-se
diretamente na organização de diferentes reuniões de concertação, onde
se buscou a elaboração de acordos internacionais sobre o café. O quadro
1 apresenta informação sumária sobre os esforços de regulação das
condições mundiais de comercialização desse produto básico na pauta
de exportação do Brasil, no período aqui considerado.
No final do período, ainda que o café continue representando
dois terços das exportações, sua importância política diminui, em face
do projeto industrializador que passa então a empolgar a sociedade
brasileira. Essas novas características das relações econômicas internacionais
do Brasil são sintomáticas das diferenças marcantes existentes no plano
mais geral entre o século XIX e o XX, sobretudo no terreno das políticas
econômicas. Enquanto o século anterior tinha sido relativamente
“sereno” e aberto – à exceção de alguns poucos conflitos intereuropeus
–, o século XX atravessou convulsões e crises repetitivas: passou-se de
uma ordem econômica relativamente liberal e da estabilidade monetária
permitida pelo padrão ouro, a um sistema fechado e protecionista,
marcado por guerras tarifárias e escaramuças cambiais.
Os germes da nova situação internacional são colocados
justamente na época da passagem do sistema monárquico ao regime
republicano no Brasil. Como diz um autor,

muitos dos aspectos econômicos do período do após-guerra já


estavam presentes antes de 1914: o fechamento dos mercados à
concorrência estrangeira, a tendência para as restrições ao livre
comércio, a intervenção do Estado em assuntos antes reservados

1
Ver Delfim Netto, Antonio. O problema do café no Brasil. São Paulo: Faculdade de Ciências
Econômicas e Administrativas da Universidade de São Paulo, 1959. p. 50.

154
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

à iniciativa privada ou entregues à livre atuação do mercado –


todos esses fenômenos estavam bem avançados na virada do
século.2

São esses fenômenos que irão marcar a política externa e as


relações internacionais do Brasil até a primeira metade do século XX.

2. As grandes linhas das relações internacionais do Brasil


de 1889 a 1945

Sem esquecer as preocupações fiscalistas sempre presentes nos


responsáveis pelas finanças, o Brasil consolidaria, desde meados do
século XIX, uma política comercial basicamente protecionista, em seu
formato global, e essencialmente cautelosa na assunção de compromissos
no plano bilateral, em especial no que se refere à redução recíproca de
direitos, atitude que seria a sua durante praticamente um século de
moderada inserção econômica internacional, a despeito mesmo da
aceitação, embora relutante e passível de reconsideração, do princípio
incondicional da cláusula de nação-mais-favorecida nos tratados
comerciais a partir da era republicana.3 A aplicação da cláusula NMF
sofreu, com efeito, variações substanciais a partir da última década
do século XIX, quando muitos países, como a França por exemplo,
abandonam sua modalidade geral e incondicional passando a privilegiar
formas limitadas e condicionais. Coincidindo com a tendência
neoprotecionista que alcançou quase todas potências industriais, a
aplicação limitada da cláusula NMF começou, mais freqüentemente,
a ser negociada em bases de reciprocidade bilateral, com a utilização

2
Cf. Landes, David. Prometeu desacorrentado: transformação tecnológica e desenvolvimento
industrial na Europa ocidental, desde 1750 até nossa época. Rio de Janeiro: Nova Fronteira,
1994. p. 369-370.
3
Os tratados do final do século XIX previam o tratamento recíproco, incondicional e
ilimitado de NMF como aqueles contraídos com o Japão e a Sérvia; ver Hildebrando
Accioly. Actos internacionaes vigentes no Brasil. 2. ed.; Rio de Janeiro: Pongetti Editores, 1937,
Tomo II: Comércio, p. 57-100. O acordo comercial negociado com os Estados Unidos em
1891, e baseado numa reciprocidade estrita, deixou de vigorar três anos depois.

155
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

simultânea de tarifas mínimas (ou normais) e máximas (isto é,


retaliatórias).4
A tarifa aduaneira deixa progressivamente de ter fundamentos
fiscais, ainda predominantes na Velha República para assumir tendências
nitidamente protecionistas com o incremento da industrialização.
A primeira pauta republicana, sancionada pelo Ministro Rui Barbosa,
assistiu à introdução da cota-ouro expediente do qual se esperava a
preservação da capacidade de arrecadação fiscal do Estado: a partir de
1890, parte dos direitos alfandegários teria de ser paga em moeda forte
(inicialmente 2%, que subiu para 10% em 1898, para 25% em 1900,
para 35% em 1905 e, finalmente, 60% em 1922), como forma de
compensar a desvalorização cambial.5 Uma nova tarifa, adotada em
1896 na gestão Rodrigues Alves, começa a aplicar o princípio da dupla
pauta, uma geral e outra mínima, com vistas a obter vantagens de países
que se abrissem aos produtos brasileiros. Até meados da década de
1930, pelo menos, os impostos de importação constituíram a principal
fonte de recursos tributários do Estado. O processo de reformas das
tarifas brasileiras, bem como as sucessivas medidas de política comercial
e cambial do período republicano, inclusive no que se refere ao cenário
comercial regional e multilateral, podem ser seguidos no quadro 2.
Alguns estadistas de formação e idéias essencialmente liberais,
como Leopoldo de Bulhões, tentaram, é verdade, em 1897, opor-se,
em nome da defesa do consumidor, à elevação dos direitos aduaneiros,
mas foram vencidos pela crescente afirmação da corrente protecionista,
que se torna praticamente majoritária entre a classe política e os
membros do Governo. Tampouco o “darwinista” ministro da Fazenda
do Presidente Campos Salles, Joaquim Murtinho, partilhava do credo
protecionista, mas foi levado, em 1900, por absoluta necessidade
orçamentária e em função das obrigações contraídas no âmbito do
funding-loan com os Rothschilds, a promover nova revisão da tarifa e
4
O movimento protecionista desenvolveu-se particularmente depois da depressão européia
da década de 1880: em 1891, por exemplo, o Parlamento francês adota um sistema de dupla
tarifa, uma mínima, ou normal, outra máxima, de caráter agressivamente protecionista; ver
Paul Leroy-Beaulieu. Traité de la Science des Finances. 5. ed. Paris: Guillaumin, 1891. p. 631.
5
Abolida em 1891, a cota-ouro foi restabelecida em 1898, na base de 10%, e logo em
seguida elevada a 15% em 1899; cf. Gerson Silva. Estudos Aduaneiros, op. cit., p. 190.

156
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

elevação da cota-ouro, com objetivos claramente declarados de


estabilização financeira. Os altos níveis tarifários então praticados
tiveram efeitos industrializantes involuntários, fenômeno que de resto
foi registrado em ocasiões ulteriores do intermitente processo de
industrialização brasileira. A “Tarifa Murtinho”, que dispunha sobre a
aplicação de taxas mínima (NMF) e máxima (o dobro da primeira),
subsistiu durante mais de três décadas, mas foi sucessivamente alterada,
emendada e modificada, por vezes em pontos fundamentais: os valores
fixados na pauta seriam irrelevantes se o imposto-ouro não tivesse sido
progressivamente elevado em até 60%; ela também foi “corrigida” pela
aplicação negociada de níveis mínimos com países com os quais o
interesse na colocação de certos produtos – no caso do Brasil,
praticamente apenas o café – justificasse um tratamento de favor com
base em níveis tarifários mínimos ou “normais”. Foi o caso de diversos
acordos de comércio negociados a partir de 1923, com os Estados
Unidos, a Bélgica e a Espanha, por exemplo.6
No plano multilateral, o cenário diplomático é caracterizado
por poucas negociações e, de fato, nenhuma regulamentação substantiva,
a não ser por algumas conferências internacionais de cooperação, no
âmbito da Ligas das Nações ou do Escritório de Bruxelas, para a
facilitação aduaneira e o intercâmbio de estatísticas e pautas de comércio
exterior. Os debates do entreguerras sobre questões comerciais ou
monetárias não resultaram em nada de significativo et pour cause. Segundo
um historiador, a Liga das Nações “não era suficientemente universal
para conseguir uma conciliação geral, nem suficientemente coesiva para
conseguir uma ação decisiva como um concerto de potências.”7

6
Também a Argentina buscou compensação para os favores que o Brasil concedia à
importação de farinhas norte-americanas, obtendo-se, como contrapartida, a abertura de
seu mercado ao mate dos estados do sul do país; cf. Relatório apresentado ao presidente da
República dos Estados Unidos do Brasil pelo ministro de Estado das Relações Exteriores,
compreendendo o período decorrido de 30 de abril de 1923 a 3 de maio de 1924. Rio de
Janeiro: Imprensa Nacional, 1925, Exposição e Anexo A, 1º vol., p. x-xiii. Nessa época, o
Itamaraty coordenava uma “comissão técnica de acordos comerciais”, no âmbito da qual
foram negociados diferentes acordos contendo uma cláusula NMF condicional e restrita.
7
Cf. Thomson, David. Pequena História do Mundo Contemporâneo. Rio de Janeiro: Zahar,
1967. p. 93.

157
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Assim, se as conferências de Londres de 1924 e da Haia de


1930, sobre reparações de guerra, foram relativamente bem sucedidas
– tendo delas emergido os planos Dawes e Young que resultaram,
respectivamente, na coordenação da ajuda à Alemanha e no término
da inflação catastrófica naquele país e, em 1930, na criação, na Basiléia,
do Banco Internacional de Compensações (BIS) –, já a Conferência
do Desarmamento Naval de Genebra, em 1926, e, mais ainda, as
conferências econômicas internacionais de Gênova, em 1922, e a de
Londres, em 1933, redundaram em rotundos fracassos, dada a
incapacidade dos países em abandonarem políticas estreitamente
nacionais em favor da cooperação monetária e da liberalização comercial
recíproca. No plano hemisférico, por sua vez, sob a égide do Escritório
Pan-Americano, ocorreram na área econômica – mas sem repercussões
relevantes para os fluxos de comércio e as relações econômica de modo
geral – algumas reuniões dedicadas ao tratamento comercial uniforme,
a questões arbitrais e a outras matérias técnicas.
A crise de 1929 e a depressão que se seguiu determinaram um
reforço ainda maior das tendências protecionistas nacionais e a
emergência de esquemas estritamente bilateralistas, inclusive do ponto
de vista dos pagamentos, com a introdução subseqüente de acordos de
compensação. A “Tarifa Oswaldo Aranha”, de 1934, decretou a
extinção da cobrança dos direitos aduaneiros em ouro, mas manteve
direitos específicos, com um nível médio de proteção de 35%. Vários
acordos comerciais bilaterais foram renegociados pelo Brasil, sempre
com cláusulas limitadas, outros declarados expressamente “provisórios”.
O entreguerras, a não ser por algumas iniciativas da Liga das Nações
em questões de simplificação aduaneira e da mútua aceitação de cheques
e de títulos cambiais, não assiste nenhum desenvolvimento notável do
sistema comercial multilateral, sendo antes um período de bilateralismo
estrito, quando não de “guerra comercial”.
O Itamaraty, como passou a ser conhecida a chancelaria
brasileira, participou ativamente desses processos negociadores, não
apenas por meio de adequada preparação interna, funcional e humana
– por meio da constituição de um Departamento de Assuntos

158
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Econômicos e Comerciais, por exemplo8 –, mas, igualmente, integrando


ou dirigindo instâncias interministeriais que passaram a ficar
encarregadas de dar embasamento técnico ou, muitas vezes, a integrar
delegações consultivas ou negociadoras, como no caso dos acordos
comerciais bilaterais. Em 1934, por exemplo, foi criado o Conselho
Federal do Comércio Exterior, órgão presidido pelo próprio presidente
da República ou, na sua ausência, pelo “representante do Ministério
das Relações Exteriores”. 9 Muitas das reuniões econômicas
internacionais de que participavam os delegados brasileiros se davam
no plano multilateral, seja no âmbito da Liga das Nações, que o Brasil
integrou até 1926, seja no quadro da União Pan-Americana, como
passaria a se chamar, a partir de 1929, o antigo Escritório de Washington.
A reforma do corpo diplomático, em 1918, viu serem
atribuídos aos “chefes de Missão uma intervenção mais vasta na política
de expansão econômica da República, impondo-lhes deveres no
desenvolvimento do intercâmbio comercial do país, a que não se
julgavam obrigados no modo de ser da diplomacia antiga”.10 Na década
seguinte foram criados os cargos de “adidos comerciais”, num total de
onze, espalhados por diversas cidades da Europa e das Américas, inclusive
um em Alexandria. O corpo consular, bastante ampliado no começo
da República – depois “racionalizado” em função de cortes
orçamentários, mas, também, razoavelmente ampliado no decorrer
dos anos 20 – seria fundido ao diplomático em meados dos anos 30,
mais exatamente na gestão Oswaldo Aranha, em 1938.
O sistema de comércio internacional e a própria ordem
econômica internacional seriam reorganizados em novas bases no pós-

8
A “Seção dos Negócios Econômicos e Comerciais”, separada dos assuntos consulares, foi
instituída pela primeira vez em 1918, na reforma Nilo Peçanha, ao lado de outras iniciativas
no âmbito consular, cujos representantes deveriam ser “agentes propulsores do comércio
exterior do Brasil”; assim, pelo novo regulamento consular, os cônsules poderiam ter “uma
percentagem sobre os seus vencimentos, a título de adicionais, igual à percentagem do
aumento da exportação brasileira verificada no último ano... uma vez que prove[m] que esse
aumento foi devido aos seus esforços”; ver Flávio Castro. História da Organização do Ministério
das Relações Exteriores, op. cit., p. 238-240.
9
Idem, p. 317-318.
10
Cf. Preâmbulo do Decreto nº 13.113, de 24.7.1918. In: Flávio Castro, op. cit., p. 249.

159
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

guerra, tendo o Itamaraty assumido posição de destaque, senão em


Bretton Woods, em 1944, pelo menos na condução das negociações
preparatórias e substantivas que se desenvolviam para a criação de uma
projetada “Organização Internacional de Comércio”.
Na vertente financeira, caberia diferenciar os capitais de
empréstimo dos investimentos diretos, que foram relevantes a partir
do último terço do século XIX, quando da construção de ferrovias e
da realização de muitas obras públicas. Os investimentos diretos de
empresas norte-americanas começaram a superar os britânicos apenas
nos anos 20, tendo igualmente os primeiros sofrido menor redução
que estes últimos durante os anos de crise: entre 1929 e 1950, os
investimentos britânicos diminuem de 60% em toda a América Latina,
enquanto os norte-americanos aumentam 28%. Nesse período, o Brasil
dá início a seu processo de industrialização, e o estoque de investimentos
diretos provenientes dos Estados Unidos passa de 194 milhões de
dólares em 1929 para 644 milhões em 1950.11
No geral, porém, as importações de capital se fizeram mais
por motivos financeiros, para cobertura de déficits estatais e para
suprimento das obrigações externas em divisas. Os investimentos
britânicos, como é sabido, foram responsáveis por cerca de três quintos
de todos os investimentos e empréstimos externos até 1914, sendo
depois substituídos pelos norte-americanos, sobretudo a partir de
1930.12 Às vésperas da Primeira Guerra Mundial, o Brasil era, no
conjunto da América Latina, um dos principais tomadores de capitais
britânicos, rivalizando com a Argentina na captação de recursos das
mais diversas fontes. As tabelas 1 e 2 apresentam as cifras, globais e
relativas, disponíveis sobre o estoque de capital estrangeiro – dívida
pública e investimento direto – na América Latina no final de 1914.
O perfil do endividamento externo também começa a mudar
nessa época, em vista da intervenção de outros agentes econômicos
relevantes, que não apenas o governo central e os tradicionais banqueiros
ingleses. Do lado da oferta de recursos externos, outros atores
11
Cf. Cepal. El financiamiento externo de América Latina. Nova York: Naciones Unidas,
1964. p. 33-35.
12
Cf. Goldsmith, Brasil 1850-1984. op. cit., p. 15.

160
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

interessados são mobilizados para o financiamento de operações no


Brasil. Já quando da Convenção de Taubaté, em 1906, o governo
paulista obteve financiamento – cerca de £ 1 milhão, aproximadamente
– não junto aos Rothschilds (que se opunham ao plano de valorização),
mas do Brasilianische Bank für Deutschland e de operadores de Nova
York, tendo o governo federal atuado apenas em 1907 para garantir
nova contratação de recursos – da ordem de £ 3 milhões desta vez – da
Casa Rothschild.13
Do lado dos tomadores, a extrema descentralização republicana
induzida pela nova Constituição significou, também, do ponto de
vista da dívida externa, uma certa irresponsabilidade dos estados e
municípios, seja na contratação de alguns coffee realization loans, seja
em operações de custo elevado e destinação duvidosa.14 Valentim
Bouças, encarregado de levantar a situação do endividamento dos
estados e municípios, lamenta o
descaso de alguns de nossos administradores, já por inadvertência,
ao anuírem em certas cláusulas deprimentes para os nossos brios,
já por não demonstrem escrúpulos em assumir obrigações muito
superiores às reais possibilidades das unidades federativas ou
comunas sob sua jurisdição, motivando todo um cortejo de
funestas conseqüências.15

O quadro internacional muda dramaticamente a partir da


grande crise dos anos 30, seja para a contratação de empréstimos

13
Cf. Delfim Netto. O problema do café. op. cit., p. 65-70; outras operações de valorização
do café seriam conduzidas nos anos 1917-1920 e 1921-1924.
14
Com efeito, a Constituição de 1891 estabelecia que os estados da federação poderiam
negociar empréstimos externos sem a intermediação do governo federal, além de decretar
impostos sobre a exportação de mercadorias de sua própria produção e sobre indústrias e
profissões; cf. Margarida de Neves, Margarida de Souza e Heizer, Alda. A Ordem é o
Progresso: o Brasil de 1870 a 1910. 4. ed. São Paulo: Atual, 1991. p. 68.
15
Bouças Valentim. Finanças do Brasil. Rio de Janeiro: Secretaria do Conselho Técnico de
Economia e Finanças do Ministério da Fazenda, 1942 X: História da Dívida Externa Estadual
e Municipal. p. vi. Em 1912 se fez tentativa de proibir aos estados e municípios contrair
dívidas no exterior sem a autorização do Congresso, mas o projeto de lei ficou no “pó dos
arquivos” por mais de dez anos; cf. Cavalcanti. Histórico da dívida externa federal. op. cit.,
p. 104.

161
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

externos, seja no caso de renegociação dos atrasados comerciais ou


financeiros: a diplomacia assume um papel político por vezes
estratégico, em virtude da ausência de arranjos institucionais mais
elaborados para o tratamento substantivo das questões comerciais e
das matérias financeiras.16 Quando a situação requeria, o Itamaraty
seria chamado a participar dos encontros programados no exterior,
muito embora tanto o chamado “Esquema Oswaldo Aranha”, entre
1934 e 1938, quanto as renegociações posteriores conduzidas pelo
Ministro Souza Costa fossem realizadas essencialmente no âmbito do
Ministério da Fazenda. As embaixadas em Londres e Washington foram
mobilizadas para a facilitação dos contatos com os credores externos.
Estes, organizados desde o século XIX em corporações de detentores
de títulos da dívida de governos estrangeiros, continuaram a atuar de
maneira concertada, sobretudo na renegociação da dívida pública de
países da América Latina.17 Em todo caso, esse novo papel internacional
das autoridades econômicas brasileiras começa a retirar do serviço
diplomático o virtual monopólio que detinha até então sobre a maior
parte das negociações econômicas externas.
De fato, como informa Bouças, ao agravar-se a situação das
finanças do Estado, poucos anos depois, “foi suspenso [em 1937] o
pagamento de nossas obrigações contraídas no exterior, com a finalidade
de dar tempo e oportunidade ao responsável pela pasta da Fazenda de
entrar em novas negociações com os banqueiros, com o objetivo de
ser assentada uma solução mais consentânea com as difíceis condições
da época”. Novos acordos, ajudados pelo próprio Oswaldo Aranha, já
embaixador em Washington, foram firmados pelo Ministro Souza
Costa, com a retomada dos pagamentos na base de 50% das remessas

16
Ver a tese de Marcelo de Paiva Abreu. Brazil and the world economy, 1930-1945: aspects of
foreign economic policies and international economic relations under Vargas (PhD dissertation,
University of Cambridge, 1977), publicada como O Brasil e a economia mundial, 1930-
1945. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1999.
17
Como referido anteriormente, a Corporation of Foreign Bondholders, de Londres, tinha
sido criada em 1883, para defender os interesses dos compradores ingleses (e europeus
continentais) de títulos estrangeiros, impulsionando, mais tarde, a constituição da Foreign
Bondholder Protective Council, de Nova York, com os mesmos objetivos; cf. Cepal,
El financiamiento externo de America Latina. op. cit., p. 27.

162
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

efetuadas na vigência do Esquema Oswaldo Aranha. “Uma cláusula


do novo acordo permitiu que a União, os estados e municípios
adquirissem títulos de seus empréstimos para serem retirados de
circulação. Esta sábia medida permitiu pela primeira vez, desde um
século, a diminuição do total da circulação da nossa dívida externa”.18
A tabela 3 traz elementos factuais sobre a evolução positiva da dívida
externa de alguns países da América Latina entre 1929 e 1945.
Na questão da imigração, se passa da abertura ao fechamento.
Em 1889, ao concluir-se a fase monárquica, a população do Brasil era
de 14 milhões de pessoas: nos dez anos seguintes iriam ingressar no
país mais de 1 milhão de pessoas, com mais 1,5 milhões nas duas
primeiras décadas do século XX, com a predominância de italianos,
portugueses e espanhóis.19 O período inicial da República assistiu ao
auge da entrada de imigrantes no Brasil – mais do que nos setenta anos
anteriores do período monárquico – e também à maior mobilização
de esforços, diplomáticos e outros (no Estado de São Paulo, por
exemplo), para a atração de novos colonos e de trabalhadores rurais de
países determinados.20 A tabela 4 computa, por nacionalidade, o
número de imigrantes desembarcados no Brasil desde 1820 até 1910,
quando as entradas começam a diminuir sensivelmente.
As diretrizes que então eram traçadas para os representantes da
diplomacia no exterior eram indicativas do Zeitgeist, com uma
cuidadosa seleção de tipos e “raças” de trabalhadores “ideais”. A política
migratória estabelecida em 1890 já restringia a entrada de africanos e
asiáticos, não obstante o acordo que seria feito logo depois com o
Japão, prevendo o ingresso no Brasil de súditos daquele Império. De
maneira geral, a entrada de não-europeus tinha de ser aprovada pelo
Congresso, o que geraria problemas mais adiante, justamente a
propósito da imigração japonesa, quando a Constituinte de 1934

18
Cf. Bouças. História da Dívida Externa Estadual e Municipal. op. cit., p. xii.
19
Ver Gonçalves, Mirna Ayres Issa. A população brasileira de 1872 a 1970: crescimento e
composição por idade e sexo. Cadernos Cebrap 16 Cebrap, São Paulo: 1974, p. 27-74).
20
O ano de 1891 registrou a maior entrada de imigrantes de toda a história do Brasil:
215.239 estrangeiros, mas o número começou a cair logo depois, mantendo-se contudo em
patamares elevados até o começo da Primeira Guerra Mundial.

163
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

pretendeu vedar totalmente sua entrada no Brasil. 21 A crise do café, a


partir de 1902 e de forma intermitente nos anos seguintes, acirrou a
exploração de trabalhadores rurais nas fazendas paulistas e, com isso,
medidas de retorsão por parte de governos estrangeiros, como, na Itália,
a suspensão da emigração subsidiada para o Brasil.22
Fatores políticos, numa época de ativas correntes anarquistas e
de sindicalismo clandestino, também passaram a entrar em linha de
conta: em 1907, por exemplo, estabeleceu-se no Brasil uma lei que
vedava a entrada de imigrantes cujos antecedentes, em seus países de
origem, os enquadrassem como sujeitos à expulsão; outro decreto,
assinado em 1921, estabelecia alguns casos de proibição de entrada
para estrangeiros considerados indesejáveis, enquanto outras medidas
restritivas foram adotadas em 1924 e em 1928, antecedendo a fase de
fechamento dos anos 1930 (estabelecimento de sistema de quotas
nacionais). A diplomacia brasileira seria estritamente controlada nas
funções de concessão de vistos, conformando-se, ao aproximar-se a
guerra de 39 e durante seus momentos mais dramáticos, alguns casos
de reduzida estatura moral e de claro conflito entre a ética e as instruções
oficiais.23
A primeira metade do século XX também assiste a uma decisiva
mudança de parceiros externos, com uma crescente predominância
comercial, financeira e industrial dos Estados Unidos na economia
brasileira, movimento que seria ainda acelerado a partir dos anos 50.

21
Ver Valdemar Carneiro Leão, A Crise da Imigração Japonesa no Brasil (1930-1934) Contornos
Diplomáticos. Brasília: IPRI/Funag, 1990.
22
Ver, a propósito, Amado Luiz Cervo. As relações históricas entre o Brasil e a Itália: o papel da
diplomacia. Brasília: Editora da Universidade de Brasília; São Paulo: Istituto Italiano di
Cultura, 1992. p. 70; e o trabalho de Tereza Cristina Kirschner. A intervenção do Estado na
criação de um mercado de trabalho para a economia cafeeira no século XIX. In: Manuel
Gonçalves Ferreira Filho et alii, A Intervenção do Estado na Economia: o caso café. Brasília:
Editora da Universidade de Brasília, 1985, Cadernos da UnB. p. 43-56.
23
De fato, Getúlio Vargas registra em seu Diário, na entrada relativa a 14 de dezembro de
1940: “Convoquei o ministério. Tratou-se da imigração clandestina e abusiva que se fazia.
Assentei como medidas resultantes da palestra: 1) proibir o visto consular nos passaportes
de judeus; 2) levantar o cadastro de todos os imigrantes que se achavam irregularmente no
Brasil; 3) promover uma legislação mais severa sobre a imigração”; Vargas, Getúlio Diário.
Rio de Janeiro: Siciliano/FGV, 1995, vol. 2: 1937-1942, p. 243.

164
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

No início do século, grande parte do comércio bilateral entre os Estados


Unidos e o Brasil ainda era manipulado por firmas européias e por
bancos ingleses e o primeiro banco norte-americano o City New York,
só se estabelece em 1915. O período entreguerras e o imediato
pós-Segunda Guerra Mundial alterariam dramaticamente o quadro,
sobretudo no terreno comercial, com o declínio britânico e o retorno
em força da Alemanha após cada conflito, como revelam as tabelas
5 e 6.
De forma geral, a importância do setor externo se contrai no
período republicano: a importância das exportações no produto
nacional declina de 33% em 1890 a 15% em 1928, caindo também
como percentual das rendas governamentais.24 A partir dos anos 30, a
economia brasileira torna-se ainda mais introvertida, deixando de ser
uma simples economia reflexa, apoiada na exportação de produtos
primários, para transformar-se numa estrutura industrial bastante
integrada, com baixo coeficiente de dependência em relação ao comércio
exterior: este indicador caiu de uma média de 22% do PIB nos anos
20 para cerca de 6% nos anos 60.25 Assim, a participação do Brasil nas
exportações mundiais de café, de 63% em 1920, caiu para 32% em
princípios dos anos 60. Não obstante, nos anos 50, as exportações
brasileiras ainda estavam concentradas em três produtos principais: café,
açúcar e cacau, sendo que o café cobria, desde princípios do século XX,
entre a metade e mais de dois terços das exportações totais; tabaco,
algodão e erva-mate, ademais da borracha, completavam nossa pauta
de comércio exterior. A participação dos produtos agrícolas, ainda
importantes relativamente se considerarmos a ascensão do complexo
da soja nos anos 70 e dos cítricos nessa mesma época, declina
gradativamente para menos de 40% nos anos 80, como resultado do
aumento dos manufaturados.

24
Ver dados citados em Topik, The political economy of the Brazilian State, op. cit., p. 7.
25
Ver Simonsen, Mário Henrique. Brasil 2001. Rio de Janeiro: APEC, 1969. p. 152. Para
uma coletânea de textos contendo uma visão geral do setor externo em meados do século,
ver Pedro S. Malan et alii, Política Econômica Externa e Industrialização do Brasil, 1939/52.
Rio de Janeiro: INPES, 1980.

165
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Tal estrutura do comércio externo explica, provavelmente,


porque a diplomacia econômica brasileira foi, durante toda a primeira
metade do século XX e até os anos 60, particularmente ativa no campo
das negociações de acordos econômicos de produtos de base,
relativizando, porém seu papel à medida em que a industrialização
diversificava a pauta das exportações. Da “diplomacia do café”,
inaugurada de maneira unilateral em princípios do século por meio
dos esquemas de sustentação dos preços do produto (via retenção de
estoques), passa-se à “diplomacia da promoção comercial”, com a criação
de sistemas de informações comerciais disponibilizados pelos postos
no exterior, a designação de funcionários diplomáticos para os esforços
de penetração de mercados e o estabelecimento, no plano interno, de
uma rede de mecanismos (subvenções, incentivos fiscais) de estímulo
às exportações de manufaturados.

3. A estrutura institucional da economia internacional na


primeira metade do século XX

A história institucional da economia mundial desde o século


XIX é, basicamente, uma história das organizações intergovernamentais
de cunho cooperativo nos terrenos da regulação industrial (patentes,
normas técnicas, pesos e medidas), dos transportes e comunicações
(uniões telegráfica e postal, de ferrovias), do comércio (tarifas, Direito
Comercial), bem como no campo das questões sociais (liga contra o
trabalho escravo, oficina internacional do trabalho), jurídicas (Corte
Permanente de Arbitragem, Tribunal Internacional de Justiça), de higiene
pública, de direitos humanos ou da educação e pesquisa. As uniões ou
organizações concebidas a partir da segunda revolução industrial – a
primeira foi a União Telegráfica Internacional, em 1865 – prosperaram
desde então, contribuindo decisivamente para impulsionar a chamada
governança global a partir de meados do século passado até o surgimento
da mais jovem dentre elas: a Organização Mundial do Comércio, que
começou a funcionar em 1995.
Essas entidades intergovernamentais ajudaram a criar mercados
mundiais para os bens manufaturados pelo estabelecimento de melhores

166
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

meios de comunicações (“uniões” postal e telegráfica) e da interconexão


física dos transportes (escritórios de ligações ferroviárias ou marítimas),
pela proteção da propriedade intelectual (União de Berna sobre Direito
Autoral) e industrial (União de Paris para a Propriedade Industrial) e
por meio da redução das barreiras ao comércio (União para a Publicação
das Tarifas, Escritório de Cooperação Aduaneira). O comércio se fazia
ao abrigo dos acordos bilaterais de “comércio, amizade e navegação”,
que geralmente continham a cláusula de Nação-mais-Favorecida
(NMF), mas muitas vezes sob a forma condicional e restrita, o que
certamente suscitou a necessidade de sua uniformização multilateral,
obtida tão somente a partir do Gatt-1947. A sede dessas organizações
era, geralmente, na Europa, simplesmente porque as potências européias
controlavam, até a primeira metade do século XX, a maior parte do
mundo civilizado (e o “não-civilizado”).
Paralelamente ao trabalho burocrático desses organismos de
cooperação, eram realizadas todo ano, de forma ad hoc ou
institucionalizada, centenas de conferências, européias ou mundiais,
constituindo um verdadeiro sistema global de consulta e de coordenação
entre representantes de governos e de entidades associativas de
empresários, que definiam, assim, a agenda econômica mundial. No
plano financeiro, os capitais circulavam livremente durante a era clássica
do laissez-faire e as transações bancárias e com ouro não conheciam
restrições de monta até o final da belle-époque, o que facilitava a
interdependência dos mercados capitalistas e dispensava qualquer
organismo para intermediar as relações entre os bancos centrais. Ainda
assim, no período anterior à guerra, foram realizadas conferências para
a unificação de letras de câmbio e cheques.
A Primeira Guerra Mundial destruiu os fundamentos dessa
ordem liberal, introduzindo em seu lugar o protecionismo comercial
e restrições dos mais diversos tipos aos fluxos de bens, serviços, capitais
e pessoas. Alguns acordos de matérias-primas negociados nessa fase
buscaram amenizar os desequilíbrios entre a oferta e a procura de
determinados bens, mas eles tiveram escasso sucesso em sua
implementação. As cláusulas econômicas da paz de Versalhes e as
instituições por ela criadas (Liga das Nações e a Oficina Internacional

167
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

do Trabalho) tentaram reduzir o potencial de conflitos embutido no


sistema discriminatório então existente, baseado nos sistemas coloniais
de reservas de mercado e de preferências tarifárias. A “taxa de mortalidade”
do multilateralismo econômico foi relativamente alta: um terço das
uniões criadas a partir da segunda metade do século XIX não sobreviveu
à Primeira Guerra Mundial e apenas a OIT cresceu para ser absorvida
depois da Segunda Guerra Mundial por um sucessor mais forte. Aquelas
relativas à infra-estrutura, à indústria, à propriedade intelectual e ao
comércio sobreviveram, muito embora algumas tiveram seu potencial
diminuído com o desaparecimento de alguns de seus patrocinadores
(reis e príncipes).
Com a ascendência do nacionalismo econômico e do princípio
da auto-suficiência poucas entidades intergovernamentais foram criadas:
o Instituto Internacional de Refrigeração em 1920, os escritórios
internacionais de epizootias, da uva e do vinho, ambos em 1924, e
de feiras e exposições em 31. Em 1930 era criado o Banco de
Compensações Internacionais, com sede na Basiléia, mas, longe de ser
um organismo multilateral, ele estava voltado para administração das
dívidas de guerra da Alemanha. O período de entreguerras foi incapaz
de restabelecer as condições de uma ordem internacional aceita por
todos os parceiros, sobretudo em virtude de atitudes defensivas por
parte de algumas potências européias e o prosseguimento de políticas
coloniais. No terreno do comércio, uma conferência da Liga das Nações,
em 1927, tentou converter esforços bilaterais e unilaterais de
liberalização em um tratado de redução multilateral de tarifas, segundo
o princípio NMF, mas o tratado recebeu muito poucas ratificações
para entrar em vigor, inclusive porque os EUA, que não faziam parte
da Liga e também aderiam ao nacionalismo econômico, não reduziram
substancialmente suas tarifas.
A crise dos anos 30 e a depressão que se seguiu bloquearam
qualquer solução cooperativa para os problemas do comércio mundial
de bens e dos fluxos de pagamentos. As políticas de “exportação do
desemprego”, de desvalorizações competitivas, bem como os sistemas
discriminatórios de intercâmbio (muitos deles baseados na
compensação estrita) e de controle de capitais mergulharam a maior

168
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

parte do sistema capitalista numa das piores crises já conhecidas em


sua história econômica. Ao reunirem-se, ainda durante a Segunda Guerra
Mundial, as potências aliadas buscaram reconstruir em novas bases a
ordem econômica internacional, reduzindo o grau de bilateralidade
discriminatória em favor de um sistema tanto quanto possível
multilateral, dotado de regras transparentes e não-discriminatórias e
aberto à adesão contínua de um número cada vez mais amplo de
parceiros, desenvolvidos ou em desenvolvimento.

4. O Brasil e a emergência da moderna diplomacia econômica


multilateral

Como evoluiu a diplomacia econômica brasileira do ponto de


vista de seu envolvimento na emergente estrutura multilateral
internacional? Como participou o Brasil do sistema de organizações
econômicas que, a partir do último terço do século XIX, começou a
moldar o mundo contemporâneo? Qual seria o papel das diplomacias
econômicas nacionais na criação de uma ordem mundial
interdependente, hoje essencialmente caracterizada por uma economia
globalizada, na qual fluxos de capital, contratos de licenciamento
tecnológico, compra de know how e correntes de comércio fluem bem
mais livremente do que no passado? Haveria, em primeiro lugar, o
mesmo espaço de manobra para os diplomatas, tal como existiu num
passado de relações predominantemente políticas e bilaterais?
Nesse particular, segundo a opinião de alguns observadores,
“Enquanto no século XIX os diplomatas foram de grande importância
em um mercado mercantilista [sic], aqui [isto é, hoje] se vê a livre
economia ganhando terreno por conta dos homens de negócio”.26 De
fato, a economia mundial parece apresentar, no final do século XX,
alguns traços que tenderiam a aproximá-la daquela conhecida no final
do século XIX, caracterizada por uma ordem liberal capitalista, de grande
liberdade de movimentos de capitais e de pessoas e de poucas exceções

26
Cf. Freitas Jr. Norton Ribeiro. O capital norte-americano e investimento no Brasil: características
e perspectivas de um relacionamento econômico, 1950 a 1990. Rio de Janeiro: Record, 1994. p. 29.

169
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

ao princípio do tratamento nacional. Na verdade, a presente ordem


econômica não é nem tão liberal, nem tão pouco regulada como o era
aquela da belle époque: ela ainda é extremamente regulada, muito pouco
permissiva quanto ao livre movimento de pessoas, comportando
inúmeras exceções nacionais e reservas de mercado que excluem a
concorrência estrangeira de setores inteiros da nova economia de
serviços. Ela seria bem mais neomercantilista do que neoliberal, a única
exceção sendo o tratamento geralmente leniente dado aos fluxos de
capital num cenário político e econômico claramente pós-socialista.
A grande diferença em relação ao cenário e ao timing histórico
examinados no presente ensaio seria, precisamente, o caráter
essencialmente multilateralista da maior parte dos arranjos econômicos
concertados entre os países participantes desse novo mundo
interdependente. Com efeito, até meados do século XX, pelo menos,
os tratados bilaterais de amizade, comércio e navegação – contendo ou
não a cláusula de Nação-mais-Favorecida – representavam o instrumento
mais utilizado na vida econômica externa dos países: eles regulavam os
diversos aspectos da cooperação econômica e técnica bilateral, inclusive
a proteção aos nacionais e aos investimentos da outra parte. Desde a
segunda metade do século XIX, entretanto, vinham sendo negociados
instrumentos econômicos “plurilaterais” e, mais adiante, legitimamente
multilaterais, para administrar, sobre uma base técnica e impessoal, as
relações econômicas entre os Estados que integravam a chamada
“comunidade internacional”. Para visualizar a seqüência de atos
multilaterais que foram sendo acrescentados ao edifício ainda largamente
inacabado do Direito Internacional, o quadro 3 apresenta uma
cronologia do multilateralismo econômico, tal como refletido nos
compromissos externos assumidos pelo Brasil, entre 1856 e 1945.
No que se refere exclusivamente ao século XX, por exemplo,
uma primeira regulação “multilateralista” das relações internacionais
foi tentada no contexto do chamado sistema de Versalhes, mas, além
de seu penchant tipicamente político-militarista, ele deixava a desejar
na seleção dos instrumentos e mecanismos mobilizados para fazer
“reviver” o universo do padrão ouro e o mundo do livre-cambismo,
de resto mais proclamados do que reais. Algumas conferências foram

170
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

convocadas, algumas reuniões mantidas sob a égide da Sociedade das


Nações, mas muito pouco se pôde fazer no espaço histórico da “segunda
Guerra dos Trinta Anos” em que parece ter vivido a Europa, e com ela
grande parte do mundo, entre 1914 e 1945.
Apenas a partir da segunda metade do século XX, e com maior
vigor a partir dos anos 60, os acordos multilaterais começaram a
suplantar os instrumentos bilaterais como mecanismos reguladores da
vida econômica das nações. Inaugurados timidamente no último terço
do século XIX, durante a fase do capitalismo triunfante, mas
interrompidos logo depois pelos desastres políticos, econômicos e sociais
das duas guerras mundiais e, mais particularmente, pelos fenômenos
da depressão e do protecionismo dos anos 30, os instrumentos
multilaterais passam a estar no centro da reconstrução da ordem econômica
internacional, que começou a ser elaborada, sob a égide da ONU, em
bases essencialmente contratuais e institucionalistas.27
Os Estados, sob a discreta pressão da potência hegemônica nessa
época, aceitam transferir parte de suas soberanias respectivas – ou
melhor, de suas competências reguladoras – em favor de uma
administração concertada de alguns setores da vida econômica, sobretudo
no campo do comércio, das finanças e dos meios de pagamentos
(e adicionalmente no da regulação de alguns aspectos da vida produtiva,
como o das relações de trabalho, por exemplo). Bretton Woods (julho-
agosto de 1944: criação do Fundo Monetário Internacional e do Banco
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento) é o marco inicial
desse processo “fundador” multilateral, que se desdobra igualmente
em Chicago (dezembro de 1944: Organização da Aviação Civil
Internacional) e no Quebec (1945: Organização para a Alimentação e
Agricultura bem como nas várias conferências do pós-guerra em capitais
européias e em cidades norte-americanas (1946-1947), preparatórias à
Conferência sobre Comércio e Emprego de Havana (1947-1948), que

27
Em face da meia dúzia de entidades “multinacionais” do século passado, estima-se em
cerca de 350 as organizações internacionais existentes atualmente, sendo pelo menos uma
centena de base universal; cf. Jean-Paul Jacqué. Les organisations internationales contemporaines.
Paris: Pedone, 1988 citado pelo Professor Ricardo Seitenfus. Manual das Organizações
Internacionais. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 1997. p. 21.

171
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

deveria completar o tripé institucional concebido em Bretton Woods,


acrescentando uma organização dedicada exclusivamente ao comércio
(mas em sentido amplo) às entidades já criadas para os aspectos
monetário (FMI) e financeiro (Bird).
As primeiras instituições internacionais foram constituídas para
tratar, num meio ambiente fundamentalmente europeu, de questões
eminentemente práticas, como os problemas de transportes (conexão
de vias férreas) e comunicações (postais e telegráficas). A União Telegráfica
Internacional, fundada em Paris em 1865 e antecessora da atual União
Internacional de Telecomunicações, é provavelmente a decana das
organizações multilaterais e a primeira a verdadeiramente figurar na
lista de adesões brasileiras. De modo geral, uma rápida avaliação da
presença mundial da diplomacia multilateral brasileira revelaria a ampla
adesão à maior parte dos principais organismos internacionais de
cooperação e de coordenação na área econômica, senão a todos eles.
Com efeito, desde meados do século XIX, o Brasil esteve presente em
grande parte das conferências inaugurais de diversas entidades
internacionais, sendo membro fundador das mais importantes. É o caso,
por exemplo, das entidades de cooperação técnica no terreno das
comunicações (telegráfica, ferroviária e postal) e das uniões de defesa
da propriedade intelectual (União de Paris sobre Propriedade Industrial,
e União de Berna, sobre Direito do Autor, esta de adesão mais tardia).
O Brasil compareceu à segunda Conferência Internacional da
Paz, realizada na Haia em 1907, assim como esteve presente na
Conferência de Paz de Versalhes, em 1919, que criou a Sociedade das
Nações e a primeira organização dedicada às questões sociais e
trabalhistas, antecessora da OIT. Ainda durante a Segunda Guerra
Mundial, o Brasil materializou sua adesão à Declaração do Atlântico
sobre as Nações Unidas e participou como um dos 44 países convidados
da Conferência de Cooperação Econômica Internacional de Bretton
Woods, em julho de 1944, no âmbito da qual foram estabelecidos o
Fundo Monetário Internacional e o Banco Internacional de Reconstrução
e Desenvolvimento (Banco Mundial). No campo das grandes
organizações conceituais e de estruturação das relações econômicas
internacionais, o Brasil aderiu desde seu início à ONU e a seu Conselho

172
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Econômico e Social e mais tarde ele favoreceria a criação do Programa


das Nações Unidas para o Desenvolvimento.28
No terreno comercial, sem mencionar a União Internacional
para a Publicação das Tarifas Aduaneiras (Bruxelas, 1890, antecessora
da Organização Mundial das Alfândegas, denominação atual do
Conselho de Cooperação Aduaneira), não apenas esteve nas sessões
constitutivas do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio
(Gatt, entre março e outubro de 1947), como na Conferência das
Nações Unidas sobre Comércio e Emprego de Havana, que criou uma
natimorta Organização Internacional do Comércio (de novembro de
1947 a março de 1948). O Brasil também foi um dos principais
protagonistas diplomáticos, durante todo o período contemporâneo,
de todos os esquemas políticos, arranjos setoriais, acordos de
estabilização e das organizações de caráter econômico ou mesmo
administrativo que tentaram viabilizar uma certa ordem cooperativa
nos mercados de produtos de base, inovando nos debates e nos
mecanismos institucionais com a apresentação e defesa de conceitos
como “retenção de estoques” – que ele já tinha praticado de forma
pioneira a propósito do café, no começo do século –, preços referenciais,
acordos de quotas e outros ainda, que distinguiram sua diplomacia
econômica ao longo do século XX.
Nas organizações econômicas de caráter técnico ou
especializado, o Brasil se fez igualmente presente como membro
fundador de várias delas: Organização da Aviação Civil Internacional
em 1944, Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO) em
1945, Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura (Unesco) no ano de 1945, Organização Mundial da Saúde em
46, Organização Meteorológica Mundial em 47 e a Organização
Marítima Internacional em 1948, vigente desde 1958. No que se refere
aos acordos e organizações regionais, à exceção do Congresso bolivariano

28
Para uma visão abrangente da participação do Brasil nos debates e trabalhos da ONU, ver
os pronunciamentos dos chefes de delegação às cinqüenta primeiras assembléias gerais da
organização. In: Brasil, Ministério das Relações Exteriores: A Palavra do Brasil nas Nações
Unidas: 1946-1995. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, introdução e comentários
do Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corrêa, 1995.

173
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

do Panamá, em 1826, o Brasil esteve presente em todas as conferências


relevantes, a começar pela de Washington de 1889-1890 (que criou o
escritório comercial da futura União Pan-Americana), até a Organização
dos Estados Americanos (Bogotá, em 1948). O quadro 4, finalmente,
identifica os elementos de base, isto é, a “matéria-prima” constitutiva
da política econômica e da diplomacia econômica brasileira entre 1890
e a primeira metade do século XX.

Quadros analíticos e tabelas estatísticas

Quadro 1
Conferências internacionais sobre o café, 1902-1940

1902 Conferência para o Estudo da Produção e Consumo do Café, Nova


York;
1929 Congresso Internacional de Agricultura Tropical, Sub-tropical e
de Café, realizada em Sevilha, onde primeiro se propôs a instalação
do Bureau Internacional do Café;
1931 Congresso Internacional do Café, São Paulo; objetivo de restringir
a produção mundial do produto;
1936 Conferência Pan-Americana, Bogotá; acordo sobre controle de
preços, não executado; criou-se o Bureau Panamericano do Café;
1937 Conferência Pan-Americana do Café, em Havana; Brasil propõe
pontos concretos de acordo, aceitos em princípio, mas não
executados pelos concorrentes, gerando política agressiva por parte
do Brasil;
1940 Conferência Pan-Aamericana, Nova York; Convênio Interamericano
do Café (28.11.1940, Washington), com 13 países; baseado num
sistema de quotas, permitiu evitar a derrocada dos preços, mas o
acordo tinha motivação essencialmente política: foi realizado sob
os auspícios dos Estados Unidos para regularizar a situação dos
produtores e compradores diante da guerra; pela primeira vez foi
estabelecido um Conselho no setor;
Fonte: Pesquisas do autor; Delfim Netto, A. O Problema do Café, p. 300; Bacha, E. L. “Política
brasileira do café”, passim

174
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Quadro 2
Brasil: evolução da estrutura tarifária e da política comercial, 1889-1945
(em itálico, conferências, negociações e acordos comerciais bilaterais,
regionais ou multilaterais)
Ano Medida Características
1889 Tarifa Última tarifa do Império, de tipo móvel,
(26.1) João Alfredo acompanhando a variação do câmbio.
1889 Conferência Realizada a convite dos Estados Unidos, com
1890 Internacional o objetivo de conformar uma união comercial
Americana, das Américas, unificar procedimentos
Washington aduaneiros e de pagamentos, estabelecer
regras para a propriedade intelectual e
permitir investimentos em infra-estrutura.
1890 Tarifa Introdução da quota-ouro: uma parte do
(10.3) Rui Barbosa imposto teria de ser paga em moeda forte:
originalmente 2%, que subiu para 10%
em 1898, para 25% em 1900, para 35%
em 1905 e 60% em 1922.
1890 Rui Barbosa Reforma tarifária: cerca de 1.100 itens, a
(11.10) maior parte a taxas fixas, com aplicação
de tarifa adicional ad valorem a 89 deles;
nível mais elevado ad valorem: 60%.
1891 Brasil Convenção aduaneira, concedendo isenção
Estados Unidos completa ou reduções de direitos, sobre a
base da reciprocidade, a diversos produtos
de interesse brasileiro; países europeus
reclamaram da discriminação, mas o acordo
não prosperou devido à oposição parlamentar
no Brasil em 1894 e nova tarifa nos EUA.
1896 Tarifa Tarifa altamente protecionista: supressão
(20.4) Rodrigues Alves do adicional, mas definição de duas
pautas, uma geral e outra mínima, para
utilização de acordo com conveniências
da política comercial; nível mais elevado
ad valorem: 84%.
1897 Tarifa Mudanças na pauta, com redução em
(4.3) Bernardino certos itens e aumento considerável em
de Campos outros; nível mais elevado ad valorem: 200%.

175
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

1897 Bernardino Revisão da tarifa anterior, para aumentar


(17.12) de Campos a receita geral das alfândegas, via redução
de vários itens.
1899 Tarifa Implementada em 1900, a Tarifa Murtinho
(22.11) Joaquim Murtinho elevou bastante os direitos de importação,
porém com objetivos essencialmente
fiscais; aplicação de tarifa ad valorem a 114
itens, sobre 1.070, sendo o nível mais
elevado 100%; preservou a dupla pauta:
aplicação da tarifa mínima ao tratamento
de favor e tarifa em dobro como arma de
represália comercial.
1900 Brasil Negociações de diversos acordos comerciais
- Diversos (França, Itália, Portugal), com sucessos
1910 Países diversos, em função do escopo limitado das
concessões (Brasil pretendia sempre redução
nos direitos aplicados ao café) e do caráter
estritamente condicional da cláusula NMF.
1911 Revisões e 1911 e 1925: isenções e franquias
- Reformas Parciais especiais a determinadas categorias de
1930 da tarifa e dos bens ou de importadores; eliminação dos
regimes aplicados regimes especiais em 1927;
ao comércio 1912 e 1918: mudanças nos valores de
exterior alguns itens;
1922: além da aplicação da tarifa máxima,
elevando a 100% os direitos sobre
mercadorias de determinado país, pode-
se aplicar ainda 20% adicionais, como
medida de retorsão (antidumping);
aplicação de tarifa diferencial para artigos
de países que concedem compensações
à produção brasileira;
1923: abolidos favores especiais aos
Estados Unidos;
1924: introdução de taxa de 2% para a
Caixa de Portos e de taxa de estatística
de 0,2%;
1925-1927: aplicação de restrições em
caso de comércio desleal;

176
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

1923 Brasil 1927: redução a 40% dos direitos


- Diversos Países aplicados, para importações do setor
1930 público.
Governo Negociação de novos acordos bilaterais de
1931 Provisório comércio, com base numa aplicação recíproca
(8.9) da cláusula NMF: Estados Unidos (1923),
Bélgica e Argentina (1924), Espanha (1925),
Egito (1930); revistos nos anos 1930.
1934 Tarifa Decreto autorizativo de revisão geral na
(9.6) Oswaldo Aranha tarifa aduaneira, fixando critérios que
deveriam orientar a reforma; monopólio
de compra de divisas e regime de
controle cambial
1931 Brasil Atualização da nomenclatura, aumentando
- Diversos o número de itens de 1.070 para 1.897;
1936 Países manutenção de direitos específicos
(réis/kg); redução para 7 as posições com
direitos ad valorem; direitos gerais e
mínimos; extinção da cobrança em ouro;
nível médio de proteção dos direitos
aduaneiros era de 35%.
1939 Decretos Negociações de acordos bilaterais de
- de Vargas comércio; os acordos prevendo cláusula NMF
1941 incondicional e ilimitada (Finlândia, Hungria,
Países-Baixos, Suécia: 1931; Bélgica,
Colômbia, Iugoslávia, Polônia, Índia: 1932;
Grécia, Portugal, Turquia: 1933; Estados
Unidos: 1935) tinham geralmente pequena
duração; outros eram expressamente
considerados como “provisórios” (Alemanha,
Áustria, Chile, Cuba, Dinamarca, Equador,
Grã-Bretanha, Itália, México, Noruega, Peru,
Romênia, Suíça, Tchecoslováquia: 1936; );
outros, finalmente, tinham cláusulas
específicas (Canadá: 1931; França: 1934);
deve-se mencionar igualmente os regimes
especiais de pagamentos (compensações
com a Alemanha) e as negociações de
atrasados comerciais e financeiros.

177
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

1939 Países Medidas de liberalização e de restrição


1941 Americanos no mercado de divisas e introdução
do sistema de licenças prévias para
importação; revisão dos direitos em
função da mudança de moeda.
1941 Brasil-Argentina Novas tentativas dos EUA com vistas a
(novembro) concretizar uma zona de compensações
hemisférica, ao abrigo dos esquemas
interamericanos de tipo defensivo concebidos
na fase inicial da guerra européia. As
propostas são porém recusadas pelos países
latino-americanos.
Tentativa de “união aduaneira”, sem
resultados efetivos em virtude de diferenças
políticas e diplomáticas que se manifestam
entre os dois países depois do ataque
japonês a Pearl Harbor e de tomada de
atitudes distintas em relação às potências
do Eixo. O comércio é regulado por acordos
estritamente bilaterais, com aplicação
limitada e condicional da cláusula da nação-
mais-favorecida.
1944 Bretton Woods Brasil participa da Conferência Monetária e
(jul-ago) Financeira das Nações Unidas que cria o
Fundo Monetário Internacional e o Banco
Mundial.
Fontes: Bandeira de Mello, A. Politica Commercial do Brasil; Accioly, H. Actos internacionaes vigentes
no Brasil; G. Silva. Estudos Aduaneiros; Almeida, P. R. O Brasil e o multilateralismo econômico.

178
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Tabela 1
América Latina: dívida pública externa, 1914
(milhões de dólares)

Tabela 2
América Latina: investimento privado estrangeiro, 1914
(milhões de dólares)

179
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Tabela 3
América Latina: evolução da dívida externa, 1929-1945
(milhões de dólares)
1929 1935 1945
Argentina 1.202,4 1.281,0 308,2
Brasil 1.059,0 1.186,1 712,4
Chile 499,2 433,9 261,2
México 826,2 362,9 541,5
Uruguai 138,2 138,4 104,4
Total da AL 4.054,1 3.916,3 2.417,5
Fontes: Annual Reports da Corporation of Foreign Bondholders (Londres) e da Foreign Bondholders
Protective Council (Nova York). In: Cepal. El finaciamiento externo de América Latina, p. 27

Tabela 4
Brasil: entrada de imigrantes, por nacionalidade, 1820-1910

Italianos Portugueses Espanhóis Alemães Outros


1820-1890 360.224 313.025 45.834 75.299 193.079
1891-1900 678.761 202.429 157.119 12.489 78.517
1901-1910 212.886 187.236 129.404 17.553 90.498
Total 1.254.871 702.690 332.357 105.341 362.094
Fonte: Nosso Século: 1900-1910 São Paulo: Abril Cultural, 1980. p. xii

Tabela 5
Brasil: distribuição geográfica das exportações, 1903-1945
(% do valor total)

1903 1912 1919 1930 1938 1945


EUA 41,2 39,1 40,7 40,5 34,3 49,4
Inglaterra 19,3 11,9 7,2 8,1 8,8 12,2
Alemanha 14,8 14,3 2,5 11,0 19,1 —
França 9,4 9,8 21,3 9,0 6,4 0,4
Argentina 2,1 3,9 8,0 7,1 4,5 11,9
Total dos 5 85,8 79,0 79,7 75,7 73,1 73,9
Fonte: Buescu, M. Evolução econômica do Brasil, p. 161

180
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Tabela 6
Brasil: distribuição geográfica das importações, 1903-1945
(% do valor total)
1903 1914 1928 1938 1945
EUA 11,3 17,5 24,1 24,2 55,1
Inglaterra 28,3 23,8 19,4 10,4 4,0
Alemanha 12,3 16,1 11,4 25,0 —
França 8,8 7,8 5,0 3,2 0,0
Portugal 7,2 5,1 1,9 1,6 3,0
Argentina 8,9 9,6 13,4 11,8 21,6
Total dos 6 76,8 79,9 75,2 76,2 83,7
Fonte: M. Buescu. Evolução econômica do Brasil. p. 164

Quadro 3
Brasil: cronologia sumária do multilateralismo econômico, 1856-1945
(data de adesão do Brasil, se delongada)

1856 Declaração sobre Princípios do Direito Marítimo em Tempo de


Guerra (1857)
1861 Tratado para a Abolição do Direito de Peagem de Stade (Hanôver)
1863 Tratado para a Abolição dos Direitos do rio Escalda (Bélgica)
1864 Tratado sobre Linha Telegráfica entre a Europa e a América
1864 Convenção estabelecendo a União Telegráfica Internacional – Paris
1874 Convenção criando a União Geral dos Correios
1875 Convenção Telegráfica Internacional – São Petersburgo (1877)
1875 Bureau International des Poids et Mesures (1954)
1883 Convenção de Paris para a Proteção da Propriedade Industrial
1884 Convenção Internacional para a Proteção dos Cabos Submarinos
1886 Convenção de Berna para a Proteção das Obras Literárias e Artísticas
(1921)
1886 Convenção para a Troca de Documentos Oficiais e Publicações
Científicas
1890 Escritório Comercial das Repúblicas Americanas

181
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

1890 União Internacional para a Publicação das Tarifas Aduaneiras


1891 Acordo sobre a Repressão das Falsas Indicações de Procedência
dos Produtos
1899 Estatutos da Corte Permanente de Arbitragem – CPA (1907)
1905 Convenção sobre o Instituto Internacional de Agricultura
1907 Convenção sobre Direitos e Deveres dos Neutros na Guerra
Terrestre (1914)
1907 Convenção sobre Direitos e Deveres dos Neutros na Guerra
Marítima (1914)
1907 Convenção relativa ao Regime de Navios Mercantes Inimigos (1914)
1907 Convenção sobre Transformação de Navios Mercantes em Bélicos
(1914)
1907 Convenção sobre Restrições ao Direito de Captura na Guerra
Marítima (1914)
1910 Convenção para a Unificação de Regras em Matéria de
Abalroamento (1913)
1910 União Internacional das Repúblicas Americanas
1910 Convenção Pan-Americana sobre Reclamações Pecuniárias (1915)
1910 Convenção Pan-Americana sobre Patentes, Desenhos e Modelos
(1915)
1910 Convenção Pan-Americana sobre Propriedade Literária e Artística
(1915)
1911 Convenção de Washington da União de Paris sobre Propriedade
Industrial
1912 Convenção Internacional do Ópio – Haia (1914)
1912 Convenção Radiotelegráfica Internacional – Londres
1913 Convenção Internacional de Defesa Agrícola (regulamentação sobre
pragas)
1919 Pacto da Liga das Nações – SDN (Brasil retirou-se em 1926)
1919 Organização Internacional do Trabalho – OIT
1920 Câmara de Comércio Internacional – CCI (1939)
1920 Convenção do Instituto Internacional do Frio (1929)
1920 Protocolo relativo ao Estatuto da Corte Permanente de Justiça
Internacional
1922 União Internacional de Ferrovias

182
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

1923 Convenção sobre o Estatuto Internacional das Vias Férreas


1923 Protocolo relativo à Arbitragem em Matéria Comercial – SDN (1932)
1923 Convenção sobre Uniformidade de Nomenclatura Aduaneira
(Américas)
1923 Convenção Pan-Americana sobre Marcas de Fábrica e de Comércio
1923 Convenção para a Simplificação das Formalidades Aduaneiras –
SDN (1929)
1924 Acordo sobre o Escritório Internacional do Vinho (1995)
1924 Convenção para a criação do Escritório Internacional de Epizootias
(1929)
1924 Convenção sobre Limitação de Responsabilidade de Proprietários
de Navios
1925 Convenção Internacional do Ópio – Genebra (1932)
1925 Convenção da Haia da União de Paris sobre Propriedade Industrial
(1929)
1926 Convenção sobre Imunidade dos Navios do Estado (1936)
1926 Convenção Internacional sobre Hipotecas Marítimas (1930)
1926 Convenção Internacional sobre Circulação de Automóveis (1929)
1927 Convenção Radiotelegráfica Internacional – Washington
1928 Conferência de Roma da Convenção de Berna sobre Direito Autoral
(1933)
1928 Convenção sobre a União Pan-Americana
1929 Convenção Internacional para a Proteção dos Vegetais (1932)
1929 Tratado Geral de Arbitramento Interamericano
1929 Convenção Postal Universal
1929 Convenção sobre Normas Relativas ao Transporte Aéreo
Internacional (1931)
1930 Banco de Compensações Internacionais – BIS (1996)
1930 Convenção sobre Conflitos de Leis em Letras de Câmbio – SDN
(1942)
1930 Convenção sobre Lei Uniforme em Letras de Câmbio – SDN (1942)
1930 Convenção sobre Tributação em Letras de Câmbio – SDN (1942)
1930 Acordo relativo aos Sinais Marítimos – SDN (1932)
1931 Convenção para Limitar a Fabricação e Distribuição de Estupefacientes

183
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

1931 Convenção para a Regulamentação da Pesca da Baleia – SDN (1932)


1931 Convenção relativa à Lei Uniforme sobre os Cheques – SDN (1942)
1931 Convenção sobre Conflitos de Leis em matéria de Cheques – SDN
(1942)
1931 Convenção relativa à Tributação em matéria de Cheques – SDN
(1942)
1931 União Postal das Américas e Espanha
1932 Convenção Internacional das Telecomunicações – UIT (1938)
1933 Convenção Sanitária Internacional para Navegação Aérea (1935)
1933 Convenção sobre Direitos e Deveres dos Estados (1937)
1933 Convenção sobre Danos Causados por Aeronaves (1950)
1934 Conferência de Londres da União de Paris sobre Propriedade
Industrial
1935 Tratado para a Proteção de Instituições Artísticas, Científicas e de
Monumentos (1936)
1936 Acordo Sul-Americano de Radiocomunicações
1937 Acordo sobre Produção e Comércio do Açúcar (não operacional)
1940 Convenção para a Proteção da Flora e da Fauna nos Países
Americanos (1966)
1940 Convênio Interamericano do Café
1941 Declaração de Princípios das Nações Unidas – Carta do Atlântico
(1943)
1943 Convenção Pan-Americana sobre Tráfego Rodoviário
1944 Convenção relativa à Aviação Civil Internacional (Oaci) (1946)
1944 Ata Final da Conferência Financeira e Monetária de Bretton Woods
1945 Ata de Chapultepec (capítulo sobre liberalização econômica)
1945 Carta das Nações Unidas (capítulo econômico)
1945 Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura
(FAO)
1945 Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura (Unesco) (1946)
1945 Acordo sobre a Criação do Fundo Monetário Internacional (FMI)
1945 Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (Bird)
Fontes: Almeida, Paulo Roberto de. Relações internacionais e política externa do Brasil

184
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Quadro 4
Vetores das relações econômicas internacionais do Brasil, 1890-2000
(apresentação sinóptica)

185
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Fonte: Paulo Roberto de Almeida. O Brasil e os primeiros 500 anos de globalização capitalista, Estudos Iberoamericanos.
Porto Alegre: PUC-RS, Edição Especial, nº 1, 2000, p. 149-180.

186
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

7. É o Brasil um país sério? A história da mais


longeva anedota da política exterior do Brasil

Antônio Carlos Lessa*

Diz-se que uma anedota é uma narrativa pitoresca que acontece


à margem dos eventos mais importantes e, justamente por isso,
usualmente pouco divulgada e conhecida, ou que, quando lembrada,
o é justamente pelo que tem de picante, jocoso, engraçado, e porque
não dizer, de trágico. São assim as anedotas – as partes menos nobres
que todas as histórias têm – aquelas que não deixaram heróis, não têm
datas a comemorar, e que, se fosse possível, todos gostariam de esquecer,
justamente porque expõem os seus protagonistas em seus momentos
de mesquinhez, carreirismo, covardia e incompetência. Sob esse ponto
de vista, o historiador é também um colecionador de anedotas, tanto
daquelas com as quais tropeçou acidentalmente ao longo dos seus
percursos de investigação, quanto das que foram deliberadamente
perseguidas, antes que se perdessem para sempre na poeira do
tempo.
Este trabalho resgata uma das melhores anedotas da Política
Exterior do Brasil, aquela que sempre ocorre aos cidadãos brasileiros
dos mais diversos segmentos sociais quando se pensa na França e
nos franceses, e que sempre produziu um certo mal-estar quando
lembrada. Como nunca foi esquecida, ambiciona-se aqui recuperar os
seus pequenos detalhes, alinhar os atores envolvidos, “tirar da boca”
umas frases que jamais foram pronunciadas, evidenciar interesses
olvidados, e, enfim, mostrar inabilidades e egoísmos que são tão comuns
na política e na diplomacia. Aspira-se, quem sabe, redimir-lhe, e
por que não, trazê-la para o lado “limpo” da história, quando deixa
de ser pitoresca e curiosa e passa a ser compreendida como um

* Doutor em História das Relações Internacionais e professor do Departamento de Relações


Internacionais da Universidade de Brasília.

187
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

momento importante da história das relações entre os brasileiros e os


franceses.
Cuida-se aqui de examinar o conflito diplomático que
envenenou as relações franco-brasileiras entre 1961 e 1963 e que teve
início com a recusa por parte do governo brasileiro em permitir a
atividade de pesqueiros franceses ao largo da costa do Nordeste,
contribuindo para temperar a querela com doses generosas do burlesco
e da incompreensão que se tornavam característicos das relações entre
as duas nações, e especialmente, da incapacidade que demonstravam
os Estados em encaminhar, de modo profícuo, os seus negócios.
A Guerra da Lagosta é o tema deste trabalho.

1. A França e a pesca da lagosta no Brasil

O monitoramento do rápido surgimento do Brasil como um


grande fornecedor no mercado mundial, adicionado ao fato de que o
mercado consumidor francês estava longe de encontrar o seu ponto de
saturação e a França era, além de um dos grandes produtores do crustáceo,
também um dos maiores importadores, fizeram com que os armadores
bretões voltassem a sua atenção para os bancos lagosteiros brasileiros.
Conscientes das oposições que tais projetos poderiam suscitar
na opinião pública local, e desejosos de se conciliarem com as
autoridades brasileiras, os armadores bretões tomaram precauções que
poderiam evitar maiores contratempos na exploração local. Ainda no
início de fevereiro de 1961, uma missão preparatória composta de
cinco armadores da Bretanha chegava a Recife para estudar, em ligação
com o consulado francês, as possibilidades de realização de uma primeira
experiência de pesca e proceder a sondagens e negociações que lhes
assegurassem a rentabilidade da atividade.
Na capital pernambucana, a visão dos portentosos barcos
franceses deu folga para a manifestação de grande comoção na opinião
pública: os protestos eclodiram inicialmente nos meios profissionais
da pesca, a imprensa local deles fez largo eco e a ela se juntaram em
uníssono, as lideranças políticas mais destacadas, que não se cansavam
de reprovar as autoridades brasileiras pelo abandono das riquezas

188
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

nacionais aos estrangeiros.1 Enfim, o assunto que se iniciou na


província, chegou rapidamente aos gabinetes federais, uma vez que as
lideranças políticas, se queixando ao Governador Miguel Arraes,
forçaram-no a levar a questão ao Presidente Jânio Quadros.
Rapidamente fixava-se para a opinião pública, a imagem inédita
de uma França mesquinha e egoísta, que surrupiava o ganha-pão de
milhares de pobres pescadores nordestinos que labutavam em risco, de
sol a sol, sobre pequenas e frágeis embarcações feitas de um rejunte de
troncos de madeira. Em síntese, o espetáculo das poderosas naves
francesas conformava o epíteto perfeito do “mau rico” como, de fato,
a comparação dos recursos e da autonomia de atuação em campanhas
de pesca confirmava: uma comparação entre a capacidade de exploração
dos barcos lagosteiros franceses e dos meios de exploração dos barcos a
motor e das jangadas dá a medida do desfavorecimento desses últimos:
um barco bretão poderia pescar tanto quanto três barcos a motor ou
12 jangadas reunidas, ou seja, a sua produtividade média era 200%
superior a dos barcos a motor e 1.100% superior à das jangadas.2
Ao avaliar o estado emocional acalorado, reafirmado pelos
protestos formais das principais lideranças políticas e empresariais de
Pernambuco perante ao Comando do Terceiro Distrito Naval, esse
esperançosamente julgou que a paz pública seria restabelecida com o
fim próximo da campanha exploratória de pesca, esperado para uma
data próxima de 20 de abril. Entretanto, o anúncio no dia 11 daquele
mês do acostamento de outros dois lagosteiros agravou a situação. Ao
exprimir a sua surpresa ao consulado francês, o comando fez saber, sob
1
Carta do cônsul-geral da França em Recife, Edgar Morin, 14.4.1961, número 21, Archives
du Ministères des Affaires Étrangères à Paris, doravante Amae, Série B Amérique 1964 (...),
Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
2
Dados da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene); da Nota da
Direção das Questões Administrativas e Sociais do Ministério dos Negócios Estrangeiros da
França, sobre “Données du problème de la pêche à la langouste sur les côtes brésiliennes”,
8.1.1963, s/n, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol.
600 (Différend franco-brésilien des langoustes); e do Telegrama da Embaixada da França no
Brasil para o Ministério dos Negócios Estrangeiros, sobre “La réunion au Itamaraty au sujet
de la pêche à la langouste au large des côtes brésiliennes, 15/01/1963, número 63, Amae,
Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend
franco-brésilien des langoustes).

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

instruções do Estado-Maior da Marinha, que o limite de atividade dos


estrangeiros estava transferido para além das 12 milhas, perímetro que
constituiria a zona de pesca reservada. Enquanto isso, a Federação das
Colônias de Pescadores de Pernambuco invocava o Decreto nº 28.840,
de 8 de novembro de 1950, que incorporou a plataforma continental
ao território nacional e condicionou a exploração dos seus recursos
naturais por estrangeiros a uma autorização federal.3
Assim, convidados que foram a atuarem exclusivamente fora
dos limites das águas territoriais e da zona de pesca exclusiva, os lagosteiros
franceses descobriram que, em verdade, os bancos localizados para além
das doze milhas se mostravam mais fartos do que aqueles próximos da
costa, naturalmente de acesso fácil para as pequenas embarcações
brasileiras a motor ou mesmo para as jangadas. 4
Finda a experiência exploratória no dia 18 de abril, os bretões
arribaram, levando consigo uma avaliação de quão lucrativas poderiam
ser as operações nas águas extraterritoriais brasileiras. Tal descoberta, ao
alimentar o seu apetite nutriu o desconforto dos brasileiros: com a
repetição de longas campanhas de pesca nas regiões mais afastadas,
criadouros naturais dos crustáceos que depois migrariam para as zonas
de baixa profundidade, compreendidas nas águas territoriais e na zona
de pesca exclusiva, as populações seriam rapidamente dizimadas.
Temiam que ocorresse, no Brasil, o que aconteceu na Mauritânia, onde
a pesca de arrasto predatória promovida pelos franceses inviabilizou
qualquer aproveitamento comercial da pesca local. Em síntese, a
preocupação brasileira estava ligada ao receio de que repetissem os
franceses no Nordeste o que fizeram em África, levando ao colapso da
pesca costeira que as embarcações a motor e as jangadas brasileiras
poderiam realizar com os seus recursos de curto fôlego. Urgia tomar
precauções contra um fluxo maior de embarcações estrangeiras mais
equipadas para a pesca costeira, o que poderia, no entender dos
armadores nordestinos, prejudicar a exploração das empresas locais.

3
Diário de Pernambuco, 4.4.1961.
4
Idem, ibidem.

190
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

2. A lagosta anda ou nada? Os segredos das doutrinas


brasileira e francesa

Com o episódio da missão exploratória, os brasileiros


aprenderam que era necessário acionar os mecanismos existentes na
legislação nacional para impedir, a qualquer sinal de alerta, o surgimento
eventual de um fluxo de embarcações cobiçosas em explorarem a pesca
ao longo do litoral do Nordeste.
Urgia esclarecer, por exemplo, que o limite de doze milhas
estabelecido correspondia apenas à extensão da zona de pesca reservada,
mas não da plataforma continental, cuja extensão permanecia
certamente imprecisa para os brasileiros, que acreditavam dever esta se
estender até 180 ou 200 quilômetros da costa. Com efeito, o Decreto
Federal de 1950, que integrou ao território nacional a plataforma
continental submarina, não era preciso acerca da sua extensão. A noção
de plataforma continental teve origem oficialmente no Direito
Internacional, com a Convenção sobre a Plataforma Continental, de
29 de abril de 1958, um dos resultados da Conferência de Genebra
sobre o Direito do Mar, que se inaugurou naquele ano e permitiu que
cada Estado costeiro reivindicasse direito exclusivo de aproveitamento
da plataforma adjacente às suas costas por meio de uma definição que
não determina seus contornos de maneira suficientemente precisa.
Estabelece o artigo segundo da Convenção: “o Estado ribeirinho exerce
direitos soberanos sobre a plataforma continental para os fins da
exploração desta e o aproveitamento de seus recursos naturais”.
Apesar dos incidentes e mal-entendidos da campanha
exploratória, não há que se reprovar as autoridades navais brasileiras
quanto ao policiamento da atividade pesqueira por estrangeiros na costa
do Nordeste, uma vez que, no seu entender, as preocupações das
lideranças locais estavam muito claras e, em alguma medida, até corretas.
O Itamaraty também não descuidou de evidenciar aos estrangeiros o
seu desacordo com a eventualidade do prosseguimento de campanhas
de pesca. Após a realização das pesquisas aludidas, o Ministério observou
à Embaixada da França no Rio que, sendo a lagosta recurso de grande
importância para o Nordeste e cuja existência estaria ameaçada pela

191
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

exploração intensiva com métodos predatórios, o governo brasileiro


não estaria disposto a permitir essa atividade a pescadores estrangeiros.
Não havendo protestos de nenhuma forma por parte do
governo francês, entendeu o Itamaraty que a embaixada no Rio de
Janeiro não somente teria aceitado as condições segundo as quais foi
autorizada a pesca do crustáceo nas costas do Nordeste entre março e
abril daquele ano – ou seja, meramente a título de pesquisa, mas,
também, não opunha nenhuma contestação ao direito que formulara
o Brasil em sua legislação nacional, e que, agora, aplicava ao caso concreto:
a regulamentação da pesca da lagosta na sua plataforma continental.5
Viu-se que os armadores franceses que participaram da
campanha exploratória estavam convencidos das potencialidades dos
bancos lagosteiros do Nordeste. Assim, decidiu-se, ainda no final
daquele ano, pela pesca sistemática da lagosta no Brasil. Se a riqueza
do litoral nordestino ficou-lhes na memória, parece, entretanto, que
não retiveram as mensagens das autoridades e da opinião pública
brasileiras. Uma vez que estas se mostraram tão reticentes até mesmo
quanto ao prosseguimento da campanha exploratória, o que poderiam
pensar da possibilidade de instalação de uma concorrência que, aos
seus olhos, lhes parecia ilegal e desleal?
Decididamente estes fatores não foram levados em conta na
decisão de enviar novos barcos pesqueiros à região, desta feita para a
pesca sistemática e o transporte do seu produto diretamente para a
França. Do mesmo modo, não cuidaram os armadores bretões de outras
medidas que lhes pouparam maiores aborrecimentos na oportunidade
anterior, a saber: o acordo do Quai d’Orsay para as operações, a proteção
consular prévia e a licença negociada com as autoridades brasileiras.
Apesar de ainda em dezembro de 1961 o Syndicat Douarneniste de
l´Armement à la Part ter solicitado uma autorização de exploração
diretamente ao Ministério da Agricultura do Brasil, a entidade nunca
recebeu resposta das autoridades brasileiras com a necessária autorização

5
Relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito,16.4.1964. Arquivo da Câmara dos
Deputados, Brasília, CPI (01)62, caixas 1 e 2. Arquivos da Comissão Parlamentar de Inquérito
criada para investigar as condições da pesca da lagosta.

192
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

para atividade de pesca sobre a plataforma continental. De todo modo,


passaram os franceses imediatamente à ação.6
Como era de esperar, problemas aconteceriam cedo ou tarde e,
de fato, o apresamento do barco lagosteiro Cassiopée, que se deu no dia
2 de janeiro de 1962, confirma que as autoridades brasileiras de fato não
estavam dispostas a tolerar atividades de pescadores estrangeiros sob
nenhuma condição. A sua suscetibilidade às pressões das lideranças
políticas nordestinas e a ferocidade da imprensa provinciana rapidamente
contagiaram os grandes veículos nacionais, que, por essa hora, já haviam
se acostumado à idéia de eleger a tibiez do governo em todos os campos,
mas, sobretudo, na esfera internacional, como um dos seus alvos preferidos.
Do ponto de vista brasileiro, entretanto, o apresamento do
Cassiopée não deixou de ser gesto prematuro, uma vez que o governo
brasileiro ainda não havia firmado a sua doutrina a respeito da captura
do crustáceo por estrangeiros sobre as águas adjacentes à plataforma
continental. Afinal, o barco fora apresado sob denúncia de pescadores
brasileiros, que avistaram-no ao largo de Fortaleza, mas certamente
fora das águas territoriais.7
O arrestamento daquele lagosteiro foi motivo do primeiro
protesto da Embaixada da França, mediante nota do dia 3 de janeiro,
respondida pelo Itamaraty no dia 19 do mesmo mês.8 Esse foi o tempo
necessário para que o governo brasileiro formulasse a sua doutrina,
reafirmada em diferentes oportunidades desde então: o decreto de 1950

6
Observe-se que, apesar de existirem repetidas menções à referida carta nos arquivos do
Quai d´Orsay, dela não há registros nos arquivos do Itamaraty, e muito menos nos fundos
do Ministério da Agricultura e do Conselho para o Desenvolvimento da Pesca (Codepe)
depositados no Arquivo Nacional. Igualmente não há menção a igual documento nos
arquivos da Comissão Parlamentar de Inquérito aberta na Câmara do Deputados para
apurar problemas na pesca da lagosta no Nordeste brasileiro em 1964.
7
Compte Rendu da Embaixada da França no Rio de Janeiro, doravante Embafrance para
MAE, “Langoustiers français au large des côtes brésiliennes”, 4.1.1963, s/n, Amae, Série B
Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-
brésilien des langoustes).
8
Nota verbal do MRE para a Embafrance, DEOc/DAI/DPC/2/562.8, de 19.1.1962,
Arquivo Histórico do Ministério das Relações Exteriores do Brasil em Brasília, doravante
AHMRE-B, Notas Ostensivas Expedidas para a Embaixada da França no Brasil, doravante
Brasemb, 1961-63, maço 07007.

193
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

era pela primeira vez oficialmente invocado e a lagosta era classificada


como “recurso da plataforma continental”, além de ser expressamente
anunciado que o governo federal não estava disposto a autorizar a
exploração desses recursos por pescadores estrangeiros. De todo modo,
o anunciado “a lagosta é uma riqueza da plataforma continental, e por
isso somente pode ser pescada por brasileiros” guardava sutilezas que
devem ser retidas.
A tese brasileira amparava-se no pressuposto de que existem
vínculos orgânicos entre o crustáceo e o leito da plataforma, pois que a
lagosta dela vive, dela nunca se afasta, dela é inseparável e sobre ela migra.
O fato é que os pescadores franceses capturariam ao largo as mesmas
lagostas que, de outro modo, na estação seguinte, se aproximariam da
costa nordestina e estariam ao alcance da pesca artesanal.
Há de se lembrar que não havia nenhuma restrição à pesca nas
águas adjacentes à plataforma continental brasileira, pelo menos à pesca
de peixes, mas o mesmo não poderia ser dito da pesca dos crustáceos.
A pesca, portanto, sobre aquelas águas não poderia ser regulamentada
pelos estados ribeirinhos desde que fosse restrita aos seres que nadam,
ou seja, apenas aos peixes e, quando muito aos camarões (uma vez que
se tratam de crustáceos que nadam), espécimes que não guardam
vinculações orgânicas com a plataforma. O mesmo não acontece,
entretanto, com as lagostas, ditos crustáceos reptantes, já que os
indivíduos de todas as famílias da espécie mantêm vínculos essenciais
com a plataforma. Quando adultos, por exemplo, são incapazes de
nadar – a sua locomoção se efetua por meio de cinco pares de patas,
“marchando o indivíduo” sobre o solo da plataforma continental. Ainda
que fosse verdadeiro que a locomoção de algumas espécies se
assemelhasse ao nado (dado que o “indivíduo” por vezes se move por
saltos longos, permanecendo suspenso na água por algum tempo, logo
tomba sobre a plataforma, para voltar a saltar), a natureza desses seres
não permite concluir que nadassem.9 Em síntese, o crustáceo conhecido
como lagosta não pode nadar, e por isso, de acordo com o direito

9
Coelho, Petrôneo A. Súmula de observações sobre a lagosta comum. Boletim de Estudos de
Pesca. Sudene, v. 2, nº. 5, maio de 1962, p. 6.

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

brasileiro, não poderia ser pescado. Fosse a sua natureza natante, seria
como qualquer outro peixe ou mesmo como os camarões, e poderiam
ser capturados, desde que a atividade de pesca se realizasse fora das
águas territoriais e da zona de pesca exclusiva. Conclui-se que o próprio
termo pesca não seria apropriado para denominar a atividade de
exploração de bancos lagosteiros – dado o fato de que a espécie se
locomove exclusivamente sobre patas, caminhando sobre a plataforma
continental, a melhor expressão para denominar o ato de retirar
indivíduos do mar seria captura.
Isso posto, acreditavam as autoridades responsáveis pela pesca
no Brasil que a única maneira existente de coibir ou impedir a captura
de lagostas por estrangeiros no Nordeste, seria invocar a tese de que o
crustáceo é uma riqueza da plataforma continental, que somente os
brasileiros poderiam explorar, em estrito acordo com a letra da lei
nacional.10 Foi o que se fez...
Rejeitando a classificação dos crustáceos como recursos naturais
da plataforma, a Embaixada da França no Rio de Janeiro manifestou-
se sob orientação do Serviço Jurídico do Quai d’Orsay por meio de
nota de 16 de março, pela qual se firmava também a sua doutrina.11
Reconhecendo que o argumento brasileiro se fundava na noção de
plataforma continental, precisava a nota verbal que os limites desta
não estavam estabelecidos na legislação pertinente. Fossem adotados
os critérios que figuram no artigo 1º da Convenção de Genebra de 29
de abril de 1958 sobre a plataforma continental (profundeza das águas
sobrejacentes não ultrapassando 200 metros e explorabilidade) – cujo
somente o primeiro, aliás, era reconhecido pela França como válido –
existiriam condições para determinar se o arrestamento foi efetuado
sobre a plataforma, questão de fato sobre a qual uma verificação
cartográfica deveria ser feita.
10
Ofício reservado do diretor executivo do Conselho do Desenvolvimento da Pesca (Codepe),
Célio Lyra, para o ministro das Relações Exteriores. Arquivo da Câmara dos Deputados –
Brasília, CPI (01)62, caixas 1 e 2. Arquivos da Comissão Parlamentar de Inquérito criada para
investigar as condições da pesca da lagosta.
11
Nota verbal da Embafrance para o Ministério das Relações Exteriores, doravante MRE,
número 97, 16.3.1962, AHMRE-B, Notas Ostensivas Recebidas da embaixada da França
no Brasil, 1962-63, maço 06999.

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Ainda que a resposta fosse afirmativa, a pretensão brasileira


era, sob o ponto de vista dos franceses, insustentável, uma vez que o
decreto de 1950 não visaria mais do que a “utilização e exploração dos
produtos ou riquezas naturais”. Essa expressão não é definida no decreto,
mas não poderia ter significado diferente daquela que se encontra no
parágrafo 4o do artigo 2o da Convenção de Genebra precitada. Excluindo
os recursos minerais e outros recursos não-vivos, a Convenção cobre
apenas

os organismos vivos que pertencem às espécies sedentárias, ou


seja, os organismos que, no estado em que podem ser pescados,
estejam sejam imóveis sobre o leito do mar ou sob esse leito, sejam
incapazes de se locomover que não seja estando constantemente
em contato físico com o leito do mar ou com o subsolo.

Afinal, por que resistia o governo francês a reconhecer os direitos


que eram proclamados pelo governo brasileiro? O que mais temia o
Ministério dos Negócios Estrangeiros não eram propriamente as
pressões dos segmentos sociais interessados na atividade de pesca no
Brasil (que certamente ainda não haviam tido tempo de incorporar
essas possibilidades de exploração lagosteira entre as suas certezas), mas
os problemas decorrentes da crise para as relações exteriores da França
em geral.12 Tratava-se aqui, com efeito, de salvaguardar os interesses
de toda a frota pesqueira e de não deixar que se criasse um precedente
que poderia levar à proibição de todas as possibilidades de pesca nas
águas que recobrem as plataformas continentais de outros países.13
Mesmo que a França não tivesse assinado a Convenção de
Genebra sobre a plataforma continental, o Quai d’Orsay se permitia
afirmar que a pretensão do Itamaraty de considerar as lagostas como

12
Nota do Jurisconsulto para a Secretaria-Geral do MAE, sobre “Le différend avec le Brésil
sur la pêche”, 7.2.1963, número 109, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en
cours de classement), v. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
13
Nota da Direção das Questões Econômicas e Sociais – Divisão das Uniões Internacionais,
sobre “Le différend franco-brésilien sur la pêche à la langouste”, 2.10.1963, s/n, AMAE,
Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend
franco-brésilien des langoustes).

196
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

“produtos ou riquezas naturais” da plataforma continental era desprovida


de qualquer fundamento e contrária ao Direito Internacional. Entretanto,
referindo-se ao artigo 6 da Convenção, segundo o qual “todo estado
ribeirinho tem um interesse especial na manutenção da produtividade
dos recursos biológicos de toda a parte do alto-mar adjacente ao seu
mar territorial”, admitia a diplomacia francesa que o Brasil estaria com
o direito de solicitar à França o início de negociações em vistas de
tomar de comum acordo as medidas necessárias para se concluir um
modus vivendi que permitisse aos súditos franceses a exploração dos
bancos lagosteiros brasileiros e, ao mesmo tempo, a sua conservação.14
A posição francesa, por meses seguidos, aguardou resposta do
Itamaraty. Enquanto isso, as autoridades navais verificaram, repetidas
vezes, a presença de lagosteiros bretões na costa nordestina, sem que a
Marinha de Guerra rechaçassem-nos. Parecia que a tranqüilidade
reinstalara-se nas relações franco-brasileiras, e chegou-se a considerar
ultrapassado o diferendo entre os dois governos.
No dia 14 de junho de 1962, entretanto, o lagosteiro Plomarc’h
foi arrestado a 17 milhas ao largo do litoral norte do Estado do Rio
Grande do Norte.15 Como seria de se esperar, o embaixador francês
protestou energicamente contra o que considerava ser uma atitude ilegal,
fundada em uma doutrina equivocada e descolada das boas práticas do
direito das gentes.16 A irritação francesa permaneceu sem satisfações
por parte do Itamaraty pelo menos até o dia 30 daquele mês, quando

14
Nota do Serviço Jurídico para a Direção das Questões Administrativas e Sociais, “Au sujet
de l´arraisonnement de la Cassiopée”, nº 129, 9.2/1963, Amae, Série B Amérique 1964 (...),
Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes);
Carta de Jean Grapinet, encarregado de negócios da França a.i. no Brasil para Maurice
Couve de Murville - Direction des affaires administratives et sociales, nº 269, 16.3.1962,
Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend
franco-brésilien des langoustes).
15
A Convenção de Genebra de 29.4.1958 definiu a plataforma continental a uma
profundidade de duzentos metros. De fato, os fundos ao largo das costas brasileiras passam
diretamente de oitenta a mais de mil metros e a plataforma continental se estenderia, assim,
entre quarenta e cento e quarenta milhas da costa.
16
Nota verbal da Embafrance para o MRE, 14.6.1962, nº 202; Nota verbal da Embafrance
para o MRE, 28.6.1962, nº 208, AHMRE-B, Notas Ostensivas Recebidas da Embaixada
da França no Brasil, 1962-1963, maço 06999.

197
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

o governo brasileiro, após interpretar as proposições e protestos


franceses, reafirmou a sua doutrina.17
Entendia o Itamaraty que, de acordo com a nota verbal de 16
de março, sustentava o governo francês o direito de pesca, buscando
apoio na Convenção de Genebra de 29 de abril de 1958 sobre a
plataforma continental, que considerava, apesar de não assinada nem
pela França nem pelo Brasil, como representativa, para as relações franco-
brasileiras, do estado do Direito Internacional. Embora não fosse válida,
o Itamaraty admitia a possibilidade de considerar, ad argumentando,
os preceitos contidos na convenção para iluminar a discussão sobre as
teses dos dois países.
Conseqüentemente, julgaria o Quai d’Orsay injustificado e
ilegal o apresamento do Plomarc’h pelo governo brasileiro, “reservando-
se o direito de reclamar a reparação do prejuízo decorrente desse ato”.
Lembrava o Itamaraty que na mesma nota, o governo francês, baseando-
se na citada Convenção de Genebra sobre a pesca e a conservação dos
recursos biológicos do alto-mar, declarava-se pronto a entrar num
modus vivendi na matéria, compreendendo um acordo e possivelmente
a formação de uma comissão especial arbitral, como previsto nos artigos
6 e 9 da mesma convenção.
Entretanto, de acordo com a doutrina brasileira, a lagosta
representava um recurso natural da plataforma continental, explorado
há muitos anos pelos pescadores do Nordeste, atentando sua pesca por
navios estrangeiros contra o direito nacional, conforme o estabelecido
pelo decreto de 1950. Esse decreto, à semelhança de normas legais
estatuídas por diversos outros Estados, como por exemplo, a Rússia
em 1916 e os EUA em 1945, constituía norma jurídica assente, não
tendo sido objeto de qualquer protesto internacional, sequer da própria
França. Lembrava o Itamaraty que o próprio Hexágono adotou esse
regime quanto à pesca da esponja na Tunísia, para além das águas
territoriais daquele protetorado. De conseguinte, o governo brasileiro
não poderia concordar em retirar o assunto do seu local próprio, isto
é, do terreno da plataforma submarina.
17
Nota verbal do MRE para a Embafrance, 20.6.1962, nº 52, AHMRE-B, Notas Ostensivas
Expedidas para a embaixada da França no Brasil, 1961-1963, maço 07007.

198
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Rejeitando os argumentos franceses, o Itamaraty fez com que


permanecessem em aberto as questões da captura da lagosta pelos
franceses, cuja solução deveria ser buscada pela via da negociação ou da
arbitragem.

3. As possibilidades de negociação

Ainda que as teses e doutrinas dos dois Estados sobre a pesca


houvessem sido firmadas e suficientemente expostas para um e outro
governo, os súditos franceses interessados no assunto permaneceram
alheios à querela, tanto que deram prosseguimento aos seus projetos
de explorar os bancos lagosteiros do Nordeste brasileiro, como se
contratempos não existissem entre os dois governos sobre o assunto.
Como seria de esperar, novos arrestamentos ocorreram. Em
10 de julho de 1962, as autoridades navais brasileiras prenderam o
Lonk-Ael,18 ao largo de Natal, e, no dia 5 de agosto foram arrestados
ao largo de Fortaleza os barcos Folgor e Françoise Christine.19
Entrementes, a Embaixada da França declarou que, em face da
divergência de posições jurídicas, o governo francês propunha que o
assunto fosse submetido a uma instância arbitral, nos termos da
Convenção Franco-Brasileira de Arbitragem de 1909.20 A proposta
foi prontamente rejeitada pelo Itamaraty, por entender que a questão
dizia respeito a interesse vital de um dos Estados e a assunto que tocava

18
O Lonk-Ael (matrícula da Douarnenez), arrestado a 26 milhas da costa de Natal, fora
conduzido aos portos da capital potiguar e liberado no dia 12 nas mesmas condiçoes do
Plomarc’h – Telegrama de Baeyens, para Maurice Couve de Murville, 10.7.1962, número
ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600
(Différend franco-brésilien des langoustes).
19
O Françoise Christine e o Folgor, arrestados a 24 milhas da costa de Fortaleza, foram
escoltados aos portos da capital cearense e liberados três dias depois. No total, em pouco
mais de oito meses, cinco dos lagosteiros que estavam operando nas costas do Nordeste do
Brasil foram arrestados, representando quase a metade dos barcos enviados durante o
período. Telegrama de Baeyens, para Maurice Couve de Murville, 6.8.1962, nº 634, Amae,
Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend franco-
brésilien des langoustes).
20
Nota verbal da Embafrance para o MRE, 30.7.1962, nº 232, AHMRE-B, Notas Ostensivas
recebidas da Embaixada da França no Brasil, 1962-1963, maço 06999.

199
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

interesse de terceiras potências, sendo essas cláusulas de exceção parte


integrante da própria convenção.
Com base nos pareceres lavrados pela sua Consultoria Jurídica,
o Itamaraty estava seguro de que, na Convenção de Arbitragem, ficara
estabelecida apenas uma cláusula compromissória, facultativa, sem
sanção, geral, condicional, salvo reservas subjetivas, e a depender do
compromisso a ser pactuado lograr aprovação Congresso Nacional.21
Aplicando os textos da Convenção Franco-Brasileira de 1909, e os
princípios acima à tese do governo brasileiro (não se aplicaria a convenção
ao litígio em causa), conclui-se que não era de fato o caso de o Brasil
aceitar o arbitramento proposto22
O Itamaraty também anunciou que o caminho da arbitragem,
ainda que fosse aceito pelo governo brasileiro, certamente não o seria
pelo Congresso Nacional, já escaldado pelo episódio tão recente quanto
infeliz do resgate dos títulos de capitais franceses nacionalizados que
estiveram em evidência poucos meses antes. Por conseguinte, a situação
da imagem da França perante a opinião pública e no parlamento
brasileiros, já comprometida por aquele episódio, certamente não
comportaria o longo e difícil procedimento prévio necessário no Direito
Interno brasileiro para fazer aprovar o compromisso arbitral especial
previsto no artigo 2 da convenção de 1909. Com a avaliação do desgaste
da imagem nacional no país concordava a própria embaixada no Rio
de Janeiro, que se mostrara incapaz de interagir com a opinião pública
sobre assunto que se lhe configurava tão espinhoso. De fato, não havia
meios de explicar às populações emocionadas que não ocorreria, no
Nordeste brasileiro, a mesma devastação deixada pelos bretões na
Mauritânia. Ainda que se fizessem compensações pela pesca, estas não
seriam suficientes para diminuir os danos já feitos à imagem de
generosidade tradicional do Hexágono, a qual, a esta altura já se achava

21
Parecer do consultor jurídico do MRE sobre a pesca da lagosta por barcos franceses no
Nordeste do Brasil, 28.12.1962, nº 1.793, AHMRE-B, Pareceres ostensivos do consultor
jurídico do MRE, 1962-1965, maço 07630.
22
Parecer do consultor jurídico do MRE, sobre “A pesca da lagosta por barcos franceses no
nordeste do Brasil. Arbitragem facultativa e obrigatória”, 29.4.1963, nº 1801, AHMRE-B,
Pareceres ostensivos do consultor jurídico do MRE, 1962-1965, maço 07630.

200
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

irremediavelmente maculada quando decidiu querelar pela pesca na


região mais pobre do Brasil.23
Apesar disso, Paris não se conformou com a tese esboçada pelo
Rio de Janeiro para lhe escapar à arbitragem. O absurdo da tese brasileira,
assim se configurava para o Quai d’ Orsay: a recusa de levar à arbitragem
o arrestamento dos lagosteiros franceses e a proibição que lhes foi
dirigida pelas autoridades navais de pescar ao largo de 12 milhas não
põem em causa apenas os cidadãos franceses e o Estado que, tomando
o fato e a causa por um dos seus, coloca em movimento em seu favor
a proteção diplomática, e faz valer o seu direito próprio –o direito que
tem o Estado de fazer respeitar na pessoa de seus súditos, o Direito
Internacional. No caso, a França invocava o seu direito próprio de
defender os seus súditos que pescam em alto-mar e que sofreram um
prejuízo nas circunstâncias de fato, e se uma sentença arbitral lhe desse
eventualmente razão, essa sentença seria desprovida de qualquer efeito
sobre os interesses de Estados terceiros, em virtude do princípio da
relatividade da autoridade da coisa julgada, que limita os efeitos da
sentença exclusivamente às partes.24
Ainda que discordasse da tese francesa sobre a arbitragem, o
Itamaraty aceitou a sugestão de se procurar chegar a uma fórmula de
convivência, mesmo que não considerasse tal negociação uma obrigação,
uma vez que não havia direito francês real ou potencial lesado no caso,
mas como iniciativa que poderia favorecer a concórdia quanto à questão
da pesca e permitir o encaminhamento de outros assuntos das relações
bilaterais que se viram repentinamente bloqueados em Paris.25

23
Nota da Direção da América para o Maurice Couve de Murville, sobre “Les pêcheurs
français au large des côtes brésiliennes”, 5.2.1963, número 05, Amae Série B Amérique
1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des
langoustes).
24
Nota do Jurisconsulto para o ministro dos Negócios Estrangeiros, sobre “Le refus
d´arbitrage par le Brésil du conflit de la langouste”, 18.2.1963, número 144, Amae, Série B
Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend franco-brésilien
des langoustes).
25
Nota da Direção da América para Secretaria-Geral do MAE, 8.8.1962, número ilegível,
Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend
franco-brésilien des langoustes).

201
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Mesmo que a proposta da fórmula de convivência tenha partido


do Quai d’Orsay, este não estava seguro do acerto da decisão de se
enviar uma missão negociadora composta por delegados que não
estavam diretamente envolvidos nas questões de Estado que
caracterizavam o conflito. Acreditava que, dados os rumos tomados
pela questão, não era crível que acordos de natureza privada fossem
suficientes para salvaguardar os interesses dos lagosteiros, que não eram
suficientemente organizados para se bastarem na sua própria defesa.26
Se parecia oportuno recorrer a uma tentativa de arranjo amigável,
paralelamente à ação diplomática, seria conveniente, para a diplomacia
francesa, que ela se situasse na escala das administrações nacionais,
esperando que o debate pudesse se prender ao fundo da questão e, por
meio de um procedimento de arbitragem, chegar à conclusão de um
modus vivendi nesse nível.27 A chancelaria francesa finalmente temia
que o envio de uma missão negociadora acabaria por consagrar
indiretamente o direito auto-alegado pelo Brasil sobre os recursos da
plataforma continental, e especialmente sobre as lagostas. Em outras
palavras, os arranjos privados poderiam comprometer a estrutura da
tese francesa, uma vez que estaria sendo reconhecido tacitamente que
os brasileiros teriam o direito de regulamentar a exploração dos bancos
lagosteiros – tanto é, que os súditos franceses passariam a buscar
condições de contratar tal atividade.28
De todo modo, acordaram o Itamaraty e o Quai d´Orsay
na vinda de uma missão, com o objetivo de negociar um modus
vivendi.

26
Telegrama da Direção das Questões Administrativas e Sociais para a Embafrance,
18.12.1962, número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de
classement), v. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
27
Carta do ministro dos Negócios Estrangeiros - Direction des affaires administratives et
sociales, para o ministro dos Trabalhos Públicos e dos Transportes - Direction des Pêches
Maritimes, sobre “La pêche à la langouste sur les côtes brésiliennes”, 30.11.1962, número
06320, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600
(Différend franco-brésilien des langoustes).
28
Telegrama da Direção das Questões Administrativas e Sociais para a Embafrance,
28.12.1962, número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de
classement), v. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

202
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

4. O impasse

Finalmente chegou ao Brasil, em 12 de janeiro de 1963, a missão


encarregada de negociar uma fórmula de convivência enquanto se
aguardada a solução da diferença jurídica. O envio da missão e os seus
propósitos foram repassados formalmente pelo Itamaraty à Embaixada
da França, retomando, inclusive, os termos das comunicações anteriores
desta última sobre o assunto, sem descuidar de reafirmar a proibição
de exploração dos bancos lagosteiros brasileiros, conforme havia sido
anunciado no início da contenda.29 No Brasil, a missão tratou com os
representantes do Conselho para o Desenvolvimento da Pesca (Codepe),
da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene),
e dos ministérios das Relações Exteriores e da Marinha.
A missão apresentou propostas que não foram consideradas
aceitáveis pelo governo brasileiro, que incluíam a entrega para as
congregações profissionais e/ou obras sociais do Nordeste de parte do
produto da pesca e o escalonamento da chegada dos barcos franceses,
de modo a não prejudicar as atividades de pesca das populações
ribeirinhas. A delegação brasileira, por seu turno, apresentou também
duas fórmulas: a primeira, patrocinada pela Sudene, dizia respeito à
constituição de sociedades franco-brasileiras, de acordo com a legislação
nacional, para operação da pesca da lagosta; a segunda, apresentada
pelo Codepe, referia-se ao arrendamento de barcos franceses por firmas
brasileiras, ficando 20% do produto da pesca bloqueados para um
fundo de construção de barcos pesqueiros nacionais.30
As fórmulas brasileiras não foram consideradas razoáveis pela
parte francesa. Acostumados que estavam a explorar os bancos

29
Notas verbais do MRE para a Embafrance, de 9.1.1963, 9 e 16.10.1962, AHMRE-B,
Notas Ostensivas Expedidas para a Embaixada da França no Brasil, 1961-1963, maço 07007.
30
Despacho da Secretaria de Estado das Relações Exteriores para a BRASEMB, 25.1.1963,
número 10, AHMRE-B, Despachos Ostensivos para a embaixada em Paris, 1960-1964,
maço 02661; Carta de Baeyens para Maurice Couve de Murville – Direção de Questões
Administrativas e Sociais, sobre “La pêche à la langouste au large des côtes brésiliennes”,
29.1.1963, nº 109, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement),
v. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

203
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

lagosteiros sem custos adicionais aos da própria campanha de pesca,


por que haveria agora os bretões de se sujeitar ao recolhimento de
encargos que tornariam a operação proibitiva?31 Para os brasileiros,
por seu turno, as propostas francesas não ofereciam atrativos: seu
objetivo, estava claro, era a exploração conjunta dos bancos lagosteiros
por empresas francesas e brasileiras, entendida como etapa necessária
para o aumento da frota nacional e para a capacitação da indústria
pesqueira local.32
Ainda que houvesse um impasse, era de se esperar que algum
tempo adicional de conversação permitisse às partes chegarem ao
ambicionado modus vivendi, não fosse a superveniência de um fato
inusitado, que abalaria a confiança mútua necessária na mesa de
negociações: enquanto se realizavam as negociações no Rio de Janeiro,
os membros da missão francesa informaram o Itamaraty da chegada
iminente de dois barcos aos locais contenciosos no litoral do
Nordeste.33 O Ministério das Relações Exteriores entendeu esse fato
como um sinal da deslealdade para com a política de boa-vontade
encetada a partir da decisão de receber a missão negociadora.34
Cedera a diplomacia francesa às pressões dos setores
governamentais encarregados de supervisionar as atividades pesqueiras,
que conheciam as resistências das opiniões públicas dos países com os
quais tinham contenciosos pesqueiros, tanto que propuseram aos
Negócios Estrangeiros enviar naquela oportunidade, uma unidade da
Marinha de Guerra para acompanhar as atividades dos barcos
lagosteiros, como já estavam habituados a fazer nas situações em que a
31
Idem. No Brasil a alíquota d e exportação para pescados de qualquer espécie era de 10%,
enquanto o governo francês cobrava 32% de alíquota sobre a importação.
32
Compte Rendu – Langoustiers français au large des côtes brésiliennes, da Embafrance para
o MAE, 4.1.1963, s/n, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de
classement), v. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes)
33
O comunicado incidental da chegada iminente dos barcos lagosteiros bretões se deu ao
longo da sessão de trabalho do dia 14 de janeiro.
34
Vê-se, portanto, que quando foi instalado o processo negociador entre o Itamaraty e a
delegação francesa, o Quai d’Orsay já havia autorizado há muito a vinda ao Brasil de barcos
lagosteiros. Carta de Maurice Couve de Murville para o ministro dos Trabalhos Públicos e
dos Transportes, 11.12.1962, número 6563, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités
(en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

204
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

atividade pesqueira nacional sofria algum tipo de risco, real ou


potencial.35 Com efeito, o envio de naves de guerra para proteger barcos
de pesca tornara-se uma prática usual da França, que seguia tendência
há muito estabelecida por outros governos, como o dos EUA, da Grã-
Bretanha, da Noruega e da Dinamarca, sendo que alguns destes tinham
inclusive seções especializadas para este propósito em suas marinhas de
guerra. Precisamente, o governo francês enviava todos os anos vasos de
guerra em missões de assistência durante as campanhas de pesca que a
frota pesqueira realizava ao largo das costas da Groelândia, da Terra
Nova, da Irlanda e, ao sul, por todo o Mediterrâneo.36
Pelo menos conseguiram os diplomatas reverter a decisão do
envio imediato da belonave, que arriscaria tornar o problema mais
agudo (na eventualidade de sobrevir algum incidente entre vasos de
guerra brasileiros e franceses). O envolvimento da Marinha de Guerra
era certamente inoportuno no exato momento em que o governo
francês enviava negociadores ao Brasil para tentar determinar as bases
de um modus vivendi.37
Sabendo que a reação do Itamaraty seria, no mínimo, de
desagrado, cuidou o Quai d’Orsay de tomar providências que
desfizessem a marca da deslealdade que se configurava. Assim, o
Embaixador Carlos Alves de Sousa Filho foi chamado ao Ministério
dos Negócios Estrangeiros, no dia 13 de dezembro de 1962 para ser
comunicado que o governo francês havia assentido na partida de dois
barcos lagosteiros que se dirigiriam ao Brasil no início do ano seguinte,
e que se solicitava ao governo brasileiro que não fossem importunados
em suas intenções.
Por motivos que não se conhece, Sousa Filho não transmitiu
nesses termos tal comunicação ao Itamaraty.38 No telegrama que
35
Telegrama da Direção das Convenções Administrativas e das Questões Consulares para a
Embafrance, 1º.3.1963, número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités
(en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
36
Telegrama da Direção das Convenções Administrativas e das Questões Consulares para a
Embafrance, 1º.3.1963, número ilegível, citado.
37
Idem, ibidem.
38
A propósito, Souza, Carlos Alves de. Um embaixador em tempos de crise. Rio de Janeiro:
Francisco Alves, 1979, 361 p.

205
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

expediu na seqüência da audiência no Quai d’Orsay, afirmava que se


“pedia que os pescadores franceses fossem autorizados a operar, como
antes, nas costas brasileiras sem serem molestados”. Referindo-se ao
episódio em suas memórias, o embaixador alegou que a chancelaria
desconhecia a chegada iminente dos lagosteiros porque uma mensagem
específica que supostamente fora expedida da Embaixada em Paris teria
se extraviado nos escaninhos da burocracia diplomática no Rio de
Janeiro. Responsabilizando a desorganização do Itamaraty, alegava que
as mesmas informações teriam sido comunicadas pela Embaixada da
França à Secretaria de Estado, que, inexplicavelmente, não as reteve.
Há que se registrar que não há indícios do referido telegrama expedido
pela Embaixada do Brasil em Paris, e muito menos de nota verbal da
Embaixada da França no Rio de Janeiro nos arquivos do Itamaraty em
Brasília. Acresce que não existem referências na extensa documentação
francesa sobre o conflito de que tenha o Quai d’Orsay nem mesmo
instruído a Embaixada no Rio a comunicar oficialmente o Itamaraty
da partida de dois lagosteiros no momento em que se negociava o
modus vivendi. 39
Pelo exposto, conclui-se que naufragavam na desinformação
os esforços de negociação do modus vivendi. Inconformado com a
decisão do governo francês de enviar novamente uma frota pesqueira
para o Brasil, e acuado diante do fato consumado, o Itamaraty decidiu
suspender as negociações até que o Quai d’Orsay fizesse regressar os
lagosteiros, que a essas alturas já se aproximavam do Nordeste.
Mostraram-se os diplomatas brasileiros sinceramente preocupados com
as repercussões que a chegada iminente dos bretões poderia ter sobre a
opinião pública local e, especialmente, com a alimentação da pressão
hostil dos interesses do setor pesqueiro e das forças políticas nacionais.
A decisão francesa foi entendida pelo Itamaraty como uma
pressão inaceitável, tendente a impor-lhe a renúncia da sua posição

39
Telegrama de Sousa Filho para a Secretaria de Estado das Relações Exteriores, 13.12.1962,
número 368, AHMRE-B, Telegramas Ostensivos Recebidos da Embaixada do Brasil em
Paris, 1962, maço 02667; Telegrama da Direção das Questões Administrativas e Sociais
para a Embafrance, 14.12.1962, número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...),
Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

206
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

jurídica e por razões de princípio rejeitou todos os artifícios propostos


pela delegação francesa para encobrir a chegada dos lagosteiros, e decidiu
sustentar um corolário da sua doutrina, segundo o qual o Brasil não
aceitaria a arbitragem proposta pela França por considerar a questão
incluída nas exceções previstas no artigo primeiro da Convenção de
Arbitragem Franco-Brasileira de 1909, como também não permitiria
doravante a pesca da lagosta por barcos de qualquer país na plataforma
continental, nem mesmo aqueles eventualmente autorizados, e que
uma eventual concessão de pesca dependeria de acordo baseado em
uma das duas fórmulas apresentadas durante as negociações pela parte
brasileira.40 Assim, o Itamaraty instruiu Sousa Filho para que comunicasse
imediatamente ao Quai d’Orsay os pontos recém-estabelecidos, além
de lembrar-lhe da possibilidade de arrestamento imediato de toda e
qualquer embarcação de pesca estrangeira que se aproximasse da costa
ou das águas adjacentes à plataforma continental.41
A reação do Quai d’Orsay às novas decisões do governo
brasileiro, comunicadas no dia 23 de janeiro, foi a menos favorável
possível.42 A França insistia na submissão do litígio ao arbitramento,
julgava as fórmulas propostas pela delegação brasileira inteiramente
inaceitáveis e informava, enfim, que em se verificando o arrestamento
dos dois pesqueiros franceses que já se aproximavam da costa brasileira
(uma vez que o seu retorno não seria determinado e que outros barcos
se lhes seguiriam), caracterizar-se-ia um conflito aberto entre os dois
países.43 Diante do impasse que nascia, restava às partes a espera pelos
acontecimentos e, especialmente, pelos primeiros arrestamentos, que
40
Carta de Baeyens para Maurice Couve de Murville – Direction des affaires administratives
et sociales, 29.1.1963, número 109, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en
cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
41
Telegrama confidencial da Secretaria de Estado para Sousa Filho, 24.1.1963 , número 23,
AHMRE-B, CT’s-Telegramas Confidenciais Recebidos e Expedidos – Embaixada do Brasil
em Paris, 1963, caixa 284.
42
Telegrama da Direção da América para a Embafrance, 29.1.1963, s/n, Amae, Série B
Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-
brésilien des langoustes).
43
Telegrama confidencial e urgente de Sousa Filho para a Secretaria de Estado das Relações
Exteriores, 29.1.1963, número 33, AHMRE-B, CT’s-Telegramas Confidenciais Recebidos
e Expedidos – Embaixada do Brasil em Paris, 1963, caixa 284.

207
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

certamente não tardariam e poderiam ter conseqüências desastrosas


para o já deteriorado clima de entendimento entre os dois países.
Cioso de evitar nova confrontação na questão que poderia
prejudicar o entendimento já abalado para o modus vivendi, Baeyens
procurou ser recebido pelo Presidente João Goulart, na manhã do dia
30 de janeiro de 1963, para solicitar-lhe, em nome da concórdia entre
as duas nações, uma autorização especial para que os lagosteiros que
partiram em dezembro da França pudessem pescar sobre a plataforma
continental.44 Nessa oportunidade, tomou-se conhecimento de que,
ainda na noite anterior, haviam sido apresados ao largo da costa do Rio
Grande do Norte os barcos Françoise Christine, Banc d’Argain e Gotte,
todos reincidentes, que pescavam no interior do perímetro de 12 milhas
marítimas que constituem a zona exclusiva.45
O novo incidente, sem dúvida, punha Goulart em uma situação
embaraçosa, uma vez que não se tratava mais de prevenir os
apresamentos, mas de liberar os barcos arrestados, ordem imediatamente
emitida e executada, no dia 31 de março. Partiram os lagosteiros, que
se entregaram novamente à pesca sobre a plataforma continental,
enquanto outros três a eles se juntavam. Prevendo a possibilidade de
novos arrestamentos diante da oposição à presença dos barcos
estrangeiros que se avolumava no litoral nordestino, Baeyens procurou
revestir a sua presença de alguma legalidade. Solicitou novamente à
Presidência da República que os barcos gozassem do privilégio de
concluir a sua campanha de pesca sem serem importunados pelas
autoridades navais brasileiras.
Ciente de que a política de contemporização encetada pela
embaixada no Rio vinha enfrentando oposições crescentes mesmo entre

44
Telegrama de Baeyens para o MAE, 31.1.1963, número 15; Nota da Direção da América
para o ministro dos Negócios Estrangeiros, sobre “Les pêcheurs français au large des côtes
brésiliennes”, 5.2.1963, número 05, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en
cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
45
Nota verbal do MRE para Embafrance, 31.1.1963, nº 14, AHMRE-B, Notas Ostensivas
Expedidas para a Embaixada da França no Brasil, 1961-63, maço 07007; Telegrama de
Baeyens para Maurice Couve de Murville, 1.2.1963, número ilegível, Amae, Série B Amérique
1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend franco-brésilien des
langoustes).

208
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

os setores mais pacientes do Quai d’Orsay (que a enxergavam como


uma perda de margens de manobra para o encaminhamento futuro da
questão), cuidou o representante francês de mostrar trunfos imediatos,
ainda que calcados no reconhecimento tácito da doutrina brasileira
sobre a plataforma continental (como não poderia deixar de ser
compreendida a solicitação de autorização especial).46 Ainda que assim
fosse, a Embaixada da França esperava contar com mais alguns dias
para testar as possibilidades de entendimento com o Rio de Janeiro,
antes que Paris optasse por outros rumos para a questão. Baeyens temia
especificamente que o Ministério dos Negócios Estrangeiros cedesse
mais uma vez às pressões sociais e, especialmente, das agências responsáveis
pela organização da pesca, e concordasse com o que lhe parecia a medida
mais drástica de todas: o envio de um navio de guerra. Com a autorização
do governo brasileiro, o Quai d’Orsay decidiu suspender, pelo menos
provisoriamente, o desatracamento do navio de guerra, esperando que
o Rio de Janeiro voltasse a negociar o modus vivendi.47
Para demonstrar a boa vontade do governo do Brasil em chegar
uma fórmula de convivência, e nutrido pela esperança de ver desaparecer
rapidamente da imprensa a campanha que se armou para denunciar a
debilidade da sua administração ao lidar com recurso de tanta
importância econômica para a região, Goulart acedeu a apelo do
embaixador francês. O Itamaraty, entretanto, alertava a Embaixada da
França, naquela oportunidade, de que essa concessão, que se iniciava
no dia 8 daquele mês, era feita na fé de que as autoridades francesas
não permitiriam a partida de novos barcos até que se concluíssem as
negociações do modus vivendi.48 Para o momento, a estratégia de
Baeyens atingia resultados.

46
Telegrama de Baeyens para Maurice Couve de Murville, 1.2.1963, nº 133, Amae, Série B
Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend franco-brésilien
des langoustes).
47
Telegrama da Direção das Questões Administrativas e Sociais para a Embafrance, 4.2.1963,
número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement),
v. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
48
Observe-se, entretanto, que o Itamaraty não afirmou ter a concessão prazo certo. Nota
verbal do MRE para a Embafrance, 12.2.1963, número 16, AHMRE-B, Notas Ostensivas
Expedidas para a embaixada da França no Brasil, 1961-1963, maço 07007.

209
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Se por um lado, o gesto de Goulart impediu a adoção de


medidas mais enérgicas pelo Quai d’Orsay, teve, por outro, efeitos
opostos aos esperados no âmbito doméstico.49 Imaginando que uma
boa forma de fazer calar a opinião pública nordestina seria fazendo
desaparecer dos portos locais os lagosteiros bretões, ao mesmo tempo
em que demonstrava a sua boa vontade no equacionamento da questão
com os franceses, o governo brasileiro viu as críticas à sua política de
liberalidade se multiplicarem repentinamente.50
Acuado pela crise política que gerou, decidiu o governo
brasileiro reverter as concessões feitas aos franceses, na esperança de, ao
menos, calar a frente de oposição doméstica. Assim, no dia 19 de
fevereiro, o Chanceler Hermes Lima convocou Baeyens ao Itamaraty
para comunicar-lhe o termo, no dia seguinte, da autorização especial
dada por Goulart aos bretões. Com a intenção de dar satisfações
imediatas à oposição, era publicado comunicado de imprensa onde se
procurava esclarecer a excepcionalidade da autorização e o seu termo
naquele momento.51
Antevendo, que a reação de Paris seria a pior possível, o Rio de
Janeiro instruiu Souza Filho para contatos pessoais no Quai d´Orsay,
quando deveria reafirmar às autoridades francesas a excepcionalidade
da concessão especial e esclarecê-las sobre a duração da campanha e os
motivos que levavam o governo brasileiro a pôr fim abruptamente à
autorização de pesca. Ao mesmo tempo, deveria o embaixador brasileiro
lembrar à diplomacia francesa que o governo federal doravante seria
inflexível para com as incursões dos bretões.52 Esperava o Itamaraty
ao menos poder contar com o entendimento de que a autorização
constituíra um bom indicador da compreensão e da boa vontade que
nutria o governo brasileiro pela negociação da fórmula de convivência.
49
Telegrama da Embafrance para o MAE, 13.2.1963, número ilegível, Amae, Série B
Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend franco-brésilien
des langoustes).
50
Nota da Direção da América para o gabinete do ministro dos Negócios Estrangeiros, sobre
“Le différend franco-brésilien”, 16.11.1963, número 119, Amae, Série B Amérique 1964 (...),
Généralités (en cours de classement), v. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
51
Idem.
52
Idem.

210
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Por certo que a reação do Quai d’Orsay foi até pior do que
previram os diplomatas brasileiros. Chamado na manhã do dia 21
pelo secretário-geral do Quai d´Orsay, Souza Filho foi oficialmente
informado que a Embaixada no Rio acabara de receber instruções para
comunicar ao Itamaraty que o governo francês decidira enviar um vaso
de guerra ao litoral do nordeste brasileiro, com o objetivo de controlar
os movimentos dos seus pesqueiros.53 Alertando o seu interlocutor
para a gravidade da atitude que a França adotara, tendo em vista que o
navio, provavelmente, já estava a caminho, Souza Filho lembrou a
possibilidade de tensão entre belonaves dos dois países, uma vez que o
governo brasileiro não permitiria a aproximação de um navio de guerra
estrangeiro com intenções que se lhe afigurariam hostis.54
Ainda na manhã do dia 21 de fevereiro, Baeyens notificou o
Itamaraty do envio do vaso de guerra, o que era feito com base num
arrazoado que se articulava em torno de uma única exigência: a retomada
imediata das negociações de um modus vivendi que permitisse aos
pescadores franceses a pesca sobre plataforma continental.55
Os elementos do conflito aberto estavam postos. Esta era a
quinta-feira, véspera de Carnaval, 21 de fevereiro de 1963, e tinha
início a Guerra da Lagosta.

5. O Carnaval das lagostas


O anúncio do envio de um vaso de guerra para as proximidades
da costa brasileira não poderia deixar de causar grande comoção no
governo e na opinião pública brasileiros.
53
Telegrama confidencial urgentíssimo de Sousa Filho para Hermes Lima, 21.2.1963,
número 57, AHMRE-B, CT’s-Telegramas Confidenciais Recebidos e Expedidos – Embaixada
do Brasil em Paris, 1963, caixa 284; Telegrama urgente da Direção das Convenções
Administrativas e das Questões Consulares para a Embafrance, 20.2.1963, número ilegível,
Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend
franco-brésilien des langoustes).
54
Telegrama confidencial urgentíssimo de Sousa Filho para Hermes Lima, 21.2.1963,
número 57, op.cit.
55
Telegrama da Direção das Convenções Administrativas e das Questões Consulares para a
Embafrance, 20.2.1963, número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités
(en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

211
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

O Rio de Janeiro, estupefato, cuidou de afiar as suas posições,


tendo em vista agora a presença de um fato novo na querela entre os
dois governos. Paris justificava o envio do Tartu tendo em vista o
cancelamento da autorização especial dada por Goulart, quando, na
realidade, a decisão do dia 18 não anulara nem cancelara aquela
autorização, mas apenas fixara o seu período de validade dentro de um
prazo razoável para a pesca. Com efeito, julgava o Itamaraty que a
autorização do presidente da República tivera caráter excepcional,
devendo-se levar em conta que quando a mesma foi solicitada, os seis
lagosteiros já se encontravam próximos ao litoral brasileiro, sendo que
três deles eram reincidentes, pois que acabavam de ser liberados já em
atenção a pedido anterior do governo francês.
O argumento do Quai d’Orsay de que fizera apreciável
concessão ao Brasil, ao admitir uma fórmula de convivência, merecia,
segundo o Itamaraty, quando menos, a réplica de que se encontrava
em boca errada, porquanto era o Brasil que fizera graça à França ao
negociar um modus vivendi para permitir barcos franceses a operarem
sobre a plataforma continental. Acresce que, se o envio de vaso de
guerra para acompanhar pesqueiros não tinha caráter intimidativo, não
se sentia o governo brasileiro obrigado a ter idêntica reação nem a
considerá-lo ato de rotina. No entender do Rio de Janeiro, urgia tomar
providências imediatas para deter o avanço do barco de guerra, com
chegada prevista para o dia 25, antes que tal notícia, ao cair em domínio
público, causasse estragos ainda maiores às relações entre os dois países
e acabasse por inviabilizar qualquer tentativa de entendimento.
Um comunicado de imprensa do Itamaraty, publicado no dia
22, ao dar conta da chegada iminente do Tartu, repercutiu
imediatamente perante a opinião pública.56 A imprensa nacional se
armou para ecoar a decisão do governo francês, ao mesmo tempo em
que repercutia as opiniões de juristas e homens públicos que se
encarregaram de emprestar combustível para a oposição expor as
debilidades do governo federal. Incitava-se a população à defesa do

56
Telegrama de Baeyens para o MAE, 28.2.1963, nº 334, Amae, Série B Amérique 1964
(...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

212
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

território pátrio. Cuidava-se de denunciar a “política de canhoneira”


que acabara de adotar o governo francês, que tomava no caso o Brasil
pela miríade de débeis Estados que nasciam de seu “desastrado processo
de descolonização”.57
A excitação da opinião pública deu folga a outros desastres,
como aquele promovido pelo ministro da Marinha, Almirante Pedro
Paulo de Araújo Suzano: afirmando que o serviço de inteligência da
armada dispunha de informações de que o governo francês destacara o
porta-aviões Clemenceau e dois cruzadores pesados para as operações
no Brasil, deu ordem ainda na madrugada da sexta-feira, 22 de fevereiro,
para a mobilização imediata da Marinha de Guerra.58 Assim, foi
rapidamente constituída uma Força Tarefa, composta por oito
contratorpedeiros, que zarpou do Rio de Janeiro nas primeiras horas
do domingo de Carnaval, tendo como inimigo o contratorpedeiro
Tartu.59 Em entrevista coletiva concedida poucos dias depois, confirmava
Suzano a vinda de uma poderosa frota francesa para o litoral do
Nordeste, ocasião na qual a Marinha distribuiu nota aberta à população
para demonstrar a importância dos interesses em jogo e a necessidade
de defender a “soberania nacional.”60 Ainda que Baeyens tenha desmentido
o envio do Clemenceau, acabou por vingar o anunciado da Marinha
de Guerra do Brasil, já em deslocamento para os locais contenciosos.61
As emoções daquele domingo de festa ainda estavam longe,
entretanto, de se esgotarem. No mesmo dia Souza Filho foi recebido

57
O Estado de São Paulo, 21.2.1963; Correio da Manhã, Jornal do Brasil, O Globo, Jornal do
Commercio, Última Hora, 22.2.1963.
58
Espellet, Edy Sampaio. Recordações do episódio naval denominado “Guerra da Lagosta”.
Revista Marítima Brasileira, Ano CV, Nos. 7, 8, e 9 – jul-ago-set., 1985, p. 15.
59
Espellet, Edy Sampaio. op. cit.
60
O Globo, 27.2.1963; telegrama secreto do adido militar junto à Embafrance para o
Secretariado da Marinha, via Ministério dos Negócios Estrangeiros, 28.2.1963, número 26;
Telegrama de Baeyens para o MAE, 28.2.1963, número 327, ambos em Amae, Série B
Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-
brésilien des langoustes).
61
Telegrama de Baeyens para o Ministério dos Negócios Estrangeiros, 28.2.1963, número
339, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600
(Différend franco-brésilien des langoustes).

213
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

em caráter de urgência pelo General Charles de Gaulle para transmitir-


lhe apelo de Goulart: o presidente brasileiro solicitava ao seu colega
que fizesse retroceder a nave de guerra, que era vista no Brasil como
um gesto hostil por parte da França, capaz de elevar a tensão entre os
dois países a conseqüências imprevisíveis. A resposta do presidente
francês, entretanto, foi dura: da mesma forma que o presidente do
Brasil vinha se ocupando da questão, agora passaria ele próprio a fazê-
lo e não considerava o envio do contratorpedeiro como um gesto hostil,
mas, bem ao contrário, tendente a preservar as margens ínfimas de
diálogo ainda abertas entre os dois governos. Para de Gaulle, a matéria
envolvia questão de princípio: a França não reconhecia e não reconheceria
jamais a jurisdição do Estado ribeirinho sobre a plataforma
continental.62 Em síntese, o retorno do Tartu somente seria cogitado
se concordasse o governo brasileiro em negociar imediatamente a
fórmula de convivência.63
A audiência concedida por de Gaulle a Souza Filho está na
origem da expressão atribuída ao chefe de Estado francês (Le Brésil
n’est pas un pays sérieux), que surgiu na imprensa carioca pela primeira
vez pelas prensas do Diário de Notícias. Em verdade, Souza Filho
reivindicou para si a responsabilidade da expressão em suas memórias.
A frase teria sido por ele pronunciada neste domingo, quando inquerido
pelo jornalista Luiz Edgar de Andrade sobre os mal-entendidos que
caracterizavam o conflito pesqueiro entre o Brasil e a França, e
especialmente sobre o teor da entrevista que o representante tivera com
o presidente da República. Referindo-se à incorporação do conflito ao
enredo do Carnaval do Rio de Janeiro e ao teor dos comentários da
imprensa carioca, Souza Filho teria assim sintetizado a sua opinião
sobre toda a diferença sobre a pesca da lagosta com a França: Le Brésil
n’est pas un pays sérieux.64

62
A propósito, Souza, Carlos Alves de. op. cit., p. 317.
63
Telegrama confidencial de Sousa Filho para Hermes Lima, 23.2.1963, número 65,
AHMRE-B, CT’s-Telegramas Confidenciais Recebidos e Expedidos – Embaixada do Brasil
em Paris, 1963, caixa 284.
64
Idem.

214
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Percebendo que o envio do navio de guerra causara grande


desconforto no governo brasileiro, naquele mesmo dia, o Quai d’Orsay
apresentou à Embaixada em Paris as bases negociação:65
a) o navio de guerra enviado à plataforma continental
brasileira não chegaria a atingi-la;
b) o governo brasileiro autorizaria, em caráter excepcional, os
seis pesqueiros franceses que se encontravam na costa do
Nordeste, a prosseguirem suas operações de pesca pelo prazo
máximo de 15 dias;
c) o governo brasileiro concordaria em que um tribunal
internacional ou outra qualquer instância superior declarasse
se o caso se aplica ou não a arbitragem prevista na
Convenção Franco-Brasileira de 1909;
d) ambos os governos assumiriam o compromisso de iniciar
imediatamente entendimentos acelerados, visando a um
acordo que, sob a forma de modus vivendi ou qualquer
outra, permitisse encontrar solução satisfatória para as
partes, com base em um dos projetos já formulados ou
outros que viessem a ser apresentados;
e) na hipótese de ser concluído rapidamente o acordo
mencionado no item anterior, o governo francês abriria
mão do exigido no item “c”.

Para o Itamaraty, tornara-se claro que a presença do vaso de


guerra não passava de um elemento intolerável de chantagem: entendia
o Rio de Janeiro que a negociação com a presença do Tartu configuraria
uma rendição aos poderosos argumentos da canhoneira francesa, e não
gostaria o governo brasileiro de parecer, frente às opiniões pública
nacional e internacional, como tendo recuado de suas posições diante
da belonave. Desse modo, o governo brasileiro rejeitou a retomada de
negociações enquanto não se suspendesse o envio do navio de guerra, e

65
Telegrama Confidencial de Sousa Filho para Hermes Lima, 23.2.1963, número 67,
AHMRE-B, CT’s-Telegramas Confidenciais Recebidos e Expedidos – Embaixada do Brasil
em Paris, 1963, caixa 284.

215
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

os lagosteiros estacionados sobre a plataforma continental não fossem


retirados.66
O Quai d’Orsay, por um lado, convencera-se de que o
Itamaraty não recuaria da decisão de não negociar enquanto a belonave
estivesse em jogo. Por outro lado, o governo brasileiro começava
lentamente a absorver os estragos do envio do Tartu, passando a contar
até com uma reação simpática por parte da opinião pública,
eventualmente embalada pelos clamores da tensão enquanto
embriagada pelo fato inusitado que temperara na última hora os enredos
do Carnaval.67 O governo de Paris considerava que já fizera apreciável
concessão ao Brasil ao admitir limitar, por meio de modus vivendi, o
que entendia ser o seu direito líquido e certo de pescar em alto-mar e a
qualquer tempo. Concordava, entretanto, que o envio de vaso de guerra
foi erroneamente interpretado pelo Brasil. O Quai d’Orsay chegou a
concluir que a emoção a que esse pormenor dera lugar no Brasil talvez
fosse fruto da novidade que era para os brasileiros a pesca por estrangeiros
nas imediações do seu litoral... De fato, por essa lógica, o erro foi não
ter feito escoltar, desde o início, a frota que passara a operar ao largo do
Nordeste por vasos de guerra.68
Enquanto nenhuma solução era encaminhada, a Embaixada
da França se ressentia das primeiras conseqüências do conflito,
especialmente para a imagem do país e de seu governo, para o que
contribuía deliberadamente o próprio governo federal.69 Após reunião
de avaliação de emergência entre Goulart, Hermes Lima e o Gabinete

66
Telegrama confidencial urgente de Hermes Lima para a Carlos Alves de Souza Filho,
25.2.1963, número 58 , AHMRE-B, CT’s-Telegramas Confidenciais Recebidos e Expedidos
– Embaixada do Brasil em Paris, 1963, caixa 284.
67
Telegrama de Sousa Filho para Hermes Lima, 25.2.1963, número 70, AHMRE-B,
CT’s-Telegramas Confidenciais Recebidos e Expedidos – Embaixada do Brasil em Paris,
1963, caixa 284.
68
Telegrama Confidencial da Brasemb para o MRE, 26.2.1963, número 73, AHMRE-B,
CT’s-Telegramas Confidenciais Recebidos e Expedidos – Embaixada do Brasil em Paris,
1963, caixa 284.
69
Telegrama secreto do Adido Militar junto à Embafrance para o Secretariado da Marinha,
via MAE, 28.2.1963, número 282, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en
cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

216
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Militar, a Presidência da República divulgou novo comunicado, onde


se registrava a localização do Tartu a 90 milhas de Fernando de
Noronha, e, portanto, se dirigindo aos locais de pesca contenciosos, e
se lamentava a decisão de Paris, que o governo brasileiro entendia como
um inaceitável e hostil elemento de pressão, servindo tão-somente para
deteriorar as relações entre duas nações tradicionalmente amigas.
Os pronunciamentos chorosos das autoridades federais
prontamente contagiaram a imprensa, que não se furtou a inflamar a
querela. Uma visão alarmista e francamente fantasiosa era dividida por
veículos jornalísticos de tendências opostas, que inclusive contribuíam
para esfacelar as imagens de generosidade da França e dos ideais franceses,
enquanto não eram poupados ataques nem mesmo à pessoa do General
de Gaulle, que passara a ser retratado diuturnamente em caricaturas
nos mais diversos veículos de imprensa, nem sempre em condições
dignas. O epíteto usual para qualificar o chefe de Estado francês tornou-
se “a vedette da Praça Tiradentes”, expressão consagrada pelos jornais
cariocas de pequena circulação que rapidamente ganhou as páginas de
veículos mais importantes (a propósito, um dossiê com recortes das
caricaturas de de Gaulle chegou a ser enviado ao Palácio do Eliseu, e
teria provocado a consternação do presidente da República).70 Apesar
dos protestos veementes para que o governo brasileiro cuidasse de
controlar a verve da imprensa nacional, deve-se registrar que os
diplomatas brasileiros experimentaram um incontido sentimento de
satisfação: afinal, o que poderia as autoridades brasileiras fazer se este
era um país livre? 71

70
Esta documentação está depositada nos fundos de Gaulle dos Arquivos Nacionais da
França, sob a rubrica “privado”, e portanto inacessível aos pesquisadores. Souza Filho relata
a audiência que teve com de Gaulle para se despedir do chefe de Estado, quando estava para
deixar o posto em Paris, poucas semanas depois do fim do episódio – nesta oportunidade, o
presidente da República voltou a se referir ao dossiê, afirmando que “ele e a França tinham
se sentido ofendidos pelo governo e a imprensa brasileira. (...) Considerava o silêncio do
governo brasileiro sobre as inverdades publicadas uma espécie de aprovação dessa
publicidade”. Ver Souza Filho, Carlos Alves de. op. cit., p. 328-330.
71
Telegrama de Baeyens para MAE, 25.2.1963, número 303, Amae, Série B Amérique 1964
(...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

217
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

6. O fim da guerra

Para que o impasse fosse rompido, o Quai d’Orsay estimava


que seria fundamental saber o que se passaria se o governo francês
resolvesse fazer retroceder o Tartu, decisão a ser tomada celeremente,
dado que o seu encontro com os lagosteiros fora fixado para o dia 28,
a quase 100 milhas da costa. Além do mais, era necessário precisar as
bases de uma negociação e concluir um primeiro acordo de princípio
antes de emitir tal ordem ao vaso de guerra. A retirada do navio e a
publicação de uma declaração comum deveriam se produzir no mesmo
momento. Na eventualidade de o Itamaraty negar-se a negociar nesses
termos, caberia ao Quai d’Orsay propor um novo compromisso de
recurso à arbitragem, desta feita para estabelecer se o governo brasileiro
teria ou não o direito de se recusar ao procedimento arbitral.72
Por esse momento, foi possível contemplar a questão do
contencioso entre os dois países de forma completa:
a) uma primeira proposta de arbitramento deveria estabelecer
se tem o Estado ribeirinho o direito de regular a atividade
pesqueira sobre as águas adjacentes à plataforma continental,
nos termos da Convenção de Genebra sobre a Plataforma
Continental de 1958. Esta proposição foi rejeitada pelo
Brasil, por considerar pleno o seu direito de regular a atividade
exploratória, ainda que fora do limite das 12 milhas (mar
territorial e zona econômica exclusiva), de crustáceos, seres
que mantém vinculação orgânica íntima com a plataforma
continental;
b) a segunda proposição deveria estabelecer o mesmo objeto
do item anterior, sendo que com base em outros dados e a
partir da Convenção Franco-Brasileira de arbitramento de
1909: as lagostas devem ser assimiladas aos recursos da
plataforma continental (ou seja, elas andam), cuja

72
Nota da Direção da América para o secretário-geral do MAE, 26.2.1963, número 07,
Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend
franco-brésilien des langoustes).

218
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

exploração é reservada aos nacionais do Estado ribeirinho,


ou às espécies natantes (como os peixes), cuja pesca
permanece livre aos estrangeiros? Por considerar que o
ponto em questão não dizia respeito exclusivamente aos
dois países, o Brasil decidiu rejeitar igualmente esta
proposta, por considerá-la incidindo em uma das exceções
formalmente inscritas no próprio texto da convenção;
c) a derradeira proposta de arbitramento dizia respeito à
própria exceção levantada pelo governo brasileiro para
escapar ao arbitramento do item anterior – nos termos da
convenção de 1909, teria o Brasil o direito de se recusar à
arbitragem? Tendo sido formulada ainda em fevereiro de
1963 ao Itamaraty, permaneceu para sempre sem resposta
do governo brasileiro.

A última proposta fora entregue por Baeyens ao Chanceler


Hermes Lima no dia 26 de fevereiro de 1963. Depois dessa
oportunidade, a Embaixada no Rio chegou a enviar em duas ocasiões
compromissos arbitrais que sendo firmados pelos dois governos,
deveriam ser aprovados pelo Congresso Nacional antes de se solicitar à
Corte Internacional de Justiça a instalação de um juízo arbitral. Como
o Itamaraty jamais respondeu a nenhum dos dois compromissos, e
não há a possibilidade de arrastar um Estado contra a sua vontade a
nenhuma Corte Internacional, esta proposição configurou a saída
honrosa encontrada para a França para desmobilizar os vasos de guerra
e voltar às negociações do modus vivendi.
A saída para o impasse na questão surgiu de uma proposta do
governo brasileiro. Paris retiraria o navio de guerra estacionado ao largo
da costa do Nordeste, e tão logo tivesse cessado o clamor público em
torno da questão, seriam reiniciadas as conversações para o estabelecimento
de um modus vivendi.73 A proposição brasileira, formulada quando a

73
A proposta de Hermes Lima foi formulada em audiência concedida a Baeyens em 1º de
março. Telegrama secreto de Hermes Lima para Carlos Alves de Souza Filho, 1º.3.1963,
número 64, AHMRE-B, CT’s-Telegramas Secretos Expedidos e Recebidos – Embaixada do
Brasil em Paris, 1962-1964, caixa 24.

219
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Marinha de Guerra do Brasil já se aproximava do litoral do Nordeste,


impunha uma decisão rápida ao Quai d´Orsay. Com esse fato, estimava
Baeyens que os lagosteiros não teriam mais condição de concluírem a
sua campanha de pesca sem que ocorressem incidentes entre o Tartu e
a Marinha brasileira, enquanto estava fora de cogitação tentar obter do
Rio de Janeiro nova autorização especial de pesca.74
Paris tinha que se resolver por uma saída honrosa, considerando
que o vaso de guerra deixara de ter os efeitos manifestados nos primeiros
dias da crise. O primeiro passo a ser dado seria a substituição do
contratorpedeiro por um navio de baixa tonelagem, com o que se
esperava dar a entender ao governo brasileiro que o governo francês
decididamente não abrira mão de amparar as campanhas de pesca em
qualquer lugar do mundo por belonaves.75 Assim, cuidou-se da
substituição do Tartu pelo navio-tênder de aviação Paul Goffeny ainda
no dia 4 de março, recebendo a nova belonave instruções precisas para
permanecer no local de pesca por mais uma semana, enquanto os
lagosteiros arribariam à razão de um barco por dia.76
Em seguida, admitindo que não existiam mais possibilidades
concretas de se entabularem negociações, tendo em vista as negativas
prontamente manifestadas pelo Rio de Janeiro em todas as ocasiões, o
Quai d’Orsay resolvera paralisar os canais de comunicação com o
Itamaraty, vez que a França aparecera exclusivamente como demandante
em todo o episódio. Por esse motivo, se convocava Baeyens a Paris,
para uma estada de duração indeterminada.77 Ao mesmo tempo, a

74
Telegrama urgentíssimo de Baeyens para Maurice Couve de Murville, 1º.3 .1963, número
363, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600
(Différend franco-brésilien des langoustes).
75
Telegrama secreto do adido militar junto à Embafrance para o Secretariado da Marinha,
via MAE, 5.3.1963, número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en
cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
76
Telegrama da Direção das Convenções Administrativas e das Questões Consulares para a
Embaixada da França no Brasil, 4.3.1963, número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964
(...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
77
Telegrama da Direção das Convenções Administrativas e das Questões Consulares para a
Embafrance, 4.3.1963, s/n, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de
classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).

220
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

embaixada era instruída para que, após a partida do chefe da missão, as


comunicações de qualquer ordem e sobre qualquer assunto com o
Itamaraty se ativessem ao necessário para a estrita manutenção das
relações bilaterais.78

7. Conclusão

A simples retirada do Paul Goffeny, no dia 10 de março, e o


retorno dos lagosteiros que se reuniram em torno dos dois vasos de
guerra desde o dia 28 de fevereiro marcaria pateticamente o final do
conflito e evidenciaria, aos olhos da opinião pública francesa, a derrota
da tese do Hexágono sobre a liberdade de pesca sobre as águas adjacentes
à plataforma continental dos Estados riberinhos.79
Cumpria que o Quai d’Orsay adotasse uma última medida
para marcar definitivamente a sua posição sobre a questão e para desfazer
eventuais mal-entendidos na prestação de contas que certamente se
seguiria com os segmentos interessados no âmbito doméstico. Assim,
resolveu o governo de Paris denunciar o Brasil à Corte Internacional
de Justiça, ainda que se soubesse previamente que este organismo não
seria competente para aceitar tal reclamação, uma vez que o Brasil não
reconhecia a jurisdição obrigatória da Corte de Haia para arbitrar as
suas eventuais diferenças com outros Estados.80 De todo modo, o
Ministério dos Negócios Estrangeiros esperava que tal medida

78
Telegrama do Embaixador Carbonnel, secretário-geral do MAE, para Baeyens. 4.3.1963,
número ilegível, Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement),
vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
79
Telegrama da Secretaria-Geral do MAE Estrangeiros para a Embafrance, 7.3.1963, s/n,
Amae, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend
franco-brésilien des langoustes).
80
Tratava-se de procedimento por vezes empregado, mas que não havia encontrado até
aquela data a aceitação de nenhum dos Estados reclamados, que respondiam em geral que
não reconheceram a competência da Corte, sendo os casos mais lembrados a reclamação
dos EUA contra URSS após incidentes aéreos e da Grã-Bretanha contra o Chile e a
Argentina sobre a soberania de certas terras antárticas. Nota do Jurisconsulto para o ministro
dos Negócios Estrangeiros, sobre “Le Caractère non obligatoire des engagements d´arbitrage
entre la France et le Brésil”, 1º.3.1963, número 164, Amae, Série B Amérique 1964 (...),
Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes)

221
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

emprestasse alguma publicidade à tese francesa, pois a reclamação, e a


memória que iriam apoiá-la, seriam publicadas e remetidas a todos os
Estados-membro das Nações Unidas. E assim foi feito: no dia 20 de
março o governo francês protocolava perante a Corte Internacional de
Justiça reclamação unilateral contra o Brasil, que permaneceu para
sempre sem resposta.
Guerra sem batalhas, o episódio que entrou para a história das
relações franco-brasileiras como Guerra da Lagosta impõe um balanço
circunspecto do que ganharam e do que perderam o Brasil e a França,
uma vez que certamente do conflito nenhuma das partes saiu vencedora.
Os dois governos perderam muito do débil capital de confiança que
fora longamente posto à prova desde meados da década de 1950, recurso
precioso que deveria ter sido utilizado no encaminhamento das questões
prementes que sufocavam o pleno desenvolvimento das relações
bilaterais.

222
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

8. A instrumentalização das culturas


estrangeiras no Estado Novo: entre o Brasil
e os Estados Unidos, o espaço da França
durante a Segunda Guerra Mundial

Denis Rolland*

No século XX, a presença francesa no Brasil 1 recuou


significativamente, em um primeiro momento com a diminuição do
número de pessoas. Antes da Primeira Guerra Mundial, havia apenas
14.000 franceses no Brasil, ou seja, 0,8 % da população estrangeira.
Embora bem menos que na Argentina, com seus 106.000 franceses, o
Brasil era a segunda “colônia” francesa na América Latina. A partir do
início do século XX, a imigração francesa quase se interrompeu. Desde
então, ocorreu rápida assimilação dos grupos franceses.
O estatuto privilegiado, embora temporário, da representação
francesa no Rio de Janeiro – uma das poucas “embaixadas” da França
na época2 – e as instituições criadas depois da Primeira Guerra Mundial
davam, à primeira vista, uma idéia positiva das relações políticas e
culturais entre os dois países: a presença do Instituto Franco-Brasileiro
de Cultura Avançada (Institut français de Haute Culture) no Rio de
Janeiro em 1922 ou a participação francesa na fundação da Universidade
do Estado de São Paulo. Também é relevante a presença de nomes de
destaque na Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras, como Claude
Lévi-Strauss ou Fernand Braudel, denominados de jeunes savants,
segundo expressão comum nas fontes diplomáticas.

*
Professor da Universidade de Estrasburgo III, e membro do Instituto Universitário da
França.
1
Cf. em perspectiva literária, Mario Carelli, Cultures croisées…, op. cit., e Interactions
culturelles franco-brésiliennes, France-Brésil, Bilan pour une relance. Paris : Entente, 1987.
2
Cf. 2.2.

223
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Apesar das aparências e das instituições que formavam as relações


culturais, o laço cultural entre as duas margens do Atlântico, afrouxava-
se. Essa situação é ainda mais nítida no setor econômico. Sabe-se que o
Brasil, antes de 1914, era um dos focos de investimentos franceses
(3.500 milhões de francos nominais), ocupando o primeiro lugar nos
investimentos franceses na América Latina. Mas, após 1918, não foi
mais possível manter esta posição, uma vez que o esforço empreendido
pela França durante a guerra fê-la vitoriosa, mas a enfraqueceu
consideravelmente.

O Estado Novo e a França:


cultura e política na América lusófona

Os laços culturais que os dois países mantiveram construíram-


se a partir da suposta ou aparente influência dos princípios da Revolução
Francesa. A difusão dos princípios da Revolução e a presença francesa
anteciparam o estabelecimento de instituições republicanas no país
(1889).3 Onde situar a Revolução Francesa no Brasil do Estado Novo e
dos anos 30?
A tentativa de comemorar, em 1939, o sesquicentenário da
Revolução Francesa é um exemplo que permitirá compreender, em um
primeiro momento, o que havia de inoportuno na referência à Revolução
Francesa e, num segundo, o que representava uma referência estrangeira
no âmbito da definição muito pragmática da neutralidade brasileira.
Em junho de 1939, às vésperas dessa celebração, o encarregado
das Relações Exteriores mostra-se pessimista. Na sua opinião, há “poucas
chances” de que a proposta4 do governo francês encontre no Brasil
uma “empenhada aceitação”. Isto por três motivos: (a) o caráter
conservador e antiliberal do Estado Novo; (b) suas tendências
nacionalistas, e (c) a posição tomada pelo governo brasileiro cujo
princípio é ir contra toda ideologia estrangeira.5

3
Essa predileção pela cultura francesa já distinguia o Imperador Pedro II.
4
Feitas pelo ministério francês a todos os postos diplomáticos.
5
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Gueyraud (Rio), 16.6.1939.

224
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Capanema,6 ministro da Educação, responde e afirma que


“certos títulos justificariam uma comemoração brasileira”, sobretudo
quanto esta corrente de idéias havia levado as colônias ibero-americanas
a se emanciparem. A herança presumida não é contestada. Mas o
ministro continua dizendo que a “apologia não pode naturalmente
estender-se a um grupo de doutrina desgastada e ainda menos a um
número de episódios inoportunos”.7 Depois, Capanema mostra-se
evasivo pretextando ser essa questão da competência de outros ministros.
Francisco Campos, ministro da Justiça, jurista doutrinário do
novo regime, mostra-se pouco favorável à comemoração proposta às
escolas. Considera “toda revolução nefasta”, não “reconhecendo à nossa
o mérito de ter legado os fundamentos de um regime autoritário
moderno”. 8
Apenas o ministro das Relações Exteriores parece a priori não
objetar. Oswaldo Aranha reúne, de fato, “a uma primeira formação
nitidamente liberal” e a “admiração bem conhecida pelas instituições
norte-americanas”9 uma francofilia de boa qualidade.
Contudo, neste ínfimo assunto da política estrangeira, Aranha,
que possui restrito campo de ação, é combatido pelos antiliberais. Por
sua vez é evasivo quanto às chances de sucesso, por conseguinte, abstém-
se de agir.
Finalmente, comemora-se o aniversário da Revolução Francesa
sem a presença de representantes do governo. Aulas sobre a revolução
são dadas nas escolas do Distrito Federal (Rio de Janeiro), e a imprensa
cobre o evento, inspirada em matéria preparadas pela embaixada.10
A comemoração do sesquicentenário do 14 de julho tampouco
provoca entusiasmo e mostra poucos resultados no Brasil. Em 1889,
nos últimos meses do império brasileiro, esta comemoração já havia
sido circunscrita. Seria uma festa exclusivamente francesa. O governo

6
Cf. Schwartzman, Simon. Tempos de Capanema. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984.
7
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Gueyraud (Rio), 16.6.1939.
8
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Gueyraud (Rio), 16.6.1939.
9
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Gueyraud (Rio), 16.6.1939.
10
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Bertrand (Rio), 17.7.1939.

225
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

imperial pediu “maior prudência” ao representante francês que, aliás,


estava plenamente de acordo (a adesão desse aristocrata aos valores da
Terceira República francesa é duvidosa). Também recomendou-lhe que
neste dia não se admitisse às manifestações “jornalistas brasileiros” nem
“políticos”, nem discurso que tratasse de política brasileira11 .
Ao se declarar a guerra, a neutralidade do Brasil é firmada em
acordo juntamente com as decisões pan-americanas. Mas Aranha, em
particular, assinala ao satisfeito representante francês a “profunda simpatia
de seu país pela França”. Embora tivesse que obedecer às decisões da
Conferência Pan-Americana da Havana e às proclamações do Presidente
Getúlio Vargas, que se mostrou bem mais reservado do que seu próprio
ministro.12
Em 1939, a opinião parece ser favorável à França e à Inglaterra.13
Aos diplomatas franceses, Aranha salienta que 90% da população
brasileira é favorável as causas democráticas.14 Na sua correspondência
particular precisa:

No que diz respeito à guerra européia, a situação aqui é


parecida com a do Estados Unidos. Posso assegurar-lhes que 90%
da opinião pública não apenas é favorável à França e à Inglaterra,
mas nítida e ostensivamente contrária à Alemanha e à Rússia.
Seja aqui ou lá, a maior dificuldade está no controle da opinião
pública para evitar manifestações que, por seus excessos, poderiam

11
Amae, CP, vol. 53, Amelot de Chaillou (Rio), 24.7.1888 & 10.7.1889.
12
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Jules Henry (Rio), 15.9.1939.
13
Em seguida à declaração de guerra entre a França e a Alemanha, segundo a diplomacia
francesa, “pode-se dizer que a população inteira do Brasil está, sem distinção de classe, de
todo coração conosco e com a Inglaterra”. É certo que “a elite deste país está, de fato,
fortemente impregnada pela cultura francesa e nossa presença em todos os meios brasileiros
é tão grande que os votos, formulados por toda parte, de vitória franco-britânica, são
seguramente sinceros”. Mas falta lucidez à diplomacia francesa, ofuscada por um complexo
de superioridade cultural implícito e pelo reflexo especular que lhe apresenta uma parte
importante da elite cultural brasileira, ao afirmar que, por ocasião da declaração de guerra,
que não haveria “personalidade oficial algum de destaque que, neste momento, fosse pró-
alemão” (Amae, Am18-40, Brésil, 108, Gueyraud (Rio), 2.9.1939).
14
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Jules Henry (Rio), 15.9.1939.

226
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

trair a neutralidade que deve ser mantida tanto pelo povo quanto
pelo governo.15

Segundo o ministro das Relações Exteriores, Vargas, “embora


intimamente favorável à França e à Inglaterra” fará “tudo para dissimular
seus sentimentos pró-alemães”.16 Aqui e na sua ação diplomática,
Aranha condiciona a predisposição favorável às democracias de algumas
tendências governamentais voltadas para a Europa autoritária. Entre
Aranha (muito mais simpatizante dos Estados Unidos do que das
democracias européias) e os militares favoráveis do Eixo (Góis
Monteiro, Gaspar Dutra), Vargas parece pôr em jogo uma neutralidade
aberta, favorável ao comércio brasileiro, ao equipamento das Forças
Armadas e à implantação de uma indústria de base importante.
Podemos, então, perguntar se uma parte da historiografia contemporânea
brasileira não estaria situando os objetivos econômicos, de modo
sistemático, no primeiro plano da conduta de Getúlio Vargas. Essa
percepção – que neste caso seria a transformação de um empirismo
bem servido por uma avaliação precisa dos campos de ação externos e
internos – não favoreceria (ou reforçaria) a apresentação de um
nacionalismo brasileiro moderado, a construção de uma continuidade
da política exterior brasileira do Rio Branco até hoje, e uma
individualização da política brasileira em relação aos outros Estados
latino-americanos (a Argentina estando em primeiro lugar)? 17
De qualquer modo, em 1940, conjugam-se alguns fatores que
suavizam a adesão às democracias. A aliança teuto-russa e a perspectiva

15
Em janeiro de 1940, durante a “estranha guerra”, Aranha “não crê, até hoje, que esteja
ocorrendo realmente uma guerra na Europa e que essa guerra coloque em jogo o destino das
democracias” (CPDOC/FGV, Fundo Aranha, 0A 40.01.02/3, 0875, O. Aranha a Drew
Pearson, s. d. /fin janvier 1940).
16
CPDOC/FGV, Fundo Aranha, 0A 40.01.02/3, 0875, Oswaldo Aranha a Drew Pearson,
s.d. (fim de janeiro de 1940).
17
O empirismo e uma certa aptidão a perceber o espaço possível de negociação com as
diferentes correntes internas, assim como com os parceiros estrangeiros, parece-nos, por
vezes, interpretada demasiado sistematicamente como uma condução firme da política
exterior, sem que as fontes consultados o deixem claramente entender (cf. por exemplo
Cervo, Amado Luiz. As relações históricas..., op. cit., p. 159 sq).

227
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

da entrada da Itália ao lado da Alemanha fazem com que os democratas


imaginem uma possível vitória do totalitarismo na Europa. Por outro
lado, alguns fiéis do Estado Novo se preocupam com as fortuitas
repercussões sobre o regime autoritário varguista no caso de uma vitória
das democracias principalmente se os Estados Unidos entrarem no
conflito. Essa é a opinião assumida pelo embaixador em Berlim.
Entretanto, recomendam-lhe “cultivar boas relações entre o Brasil e a
Alemanha”. Corresponde-se diretamente com o Presidente Vargas18
sem recorrer ao Itamaraty. Enfim, a imprensa exclui qualquer declaração
de personalidades ligadas ao Exército ou à Polícia19 em favor dos aliados.
Diplomatas admitem que “em certos meios oficiais profere-se grande
admiração pela Alemanha de Hitler”. 20
Segundo Amado Luiz Cervo, Vargas, ao manter aberta a porta
para os Estados Unidos graças à política de Aranha, tenta, de fato,
apresentar a neutralidade do Brasil. É por isto, pois, que seus discursos
enérgicos elogiam a eficiência dos regimes totalitários e criticam a inércia
das democracias.21 Enquanto Aranha trabalha sobre o indispensável,
Vargas orna a política brasileira, atribuindo-lhe soberania nacional e
dignidade, valorizando o interesse nacional. Lourival Fontes, responsável
pelo Departamento de Imprensa e Propaganda, exerce papel de porta-
voz. Como no discurso de política exteriores, esta política deve
submeter-se à preservação de um futuro o mais aberto possível. Deste
modo, para a política estrangeira conserva um espectro de ação apenas
eventual. De certo modo alcança seu objetivo quando a diplomacia
italiana dos anos 40 e 41 considera o Brasil de Vargas o baluarte da
neutralidade da América Latina,22 contribuindo para a formação de
um possível “ABC”, uma aliança de interesses entre a Argentina, o
Brasil e o Chile.
18
CPDOC/FGV, Fundo Aranha, 0A 40.01.02/3, 0911, Cyro de Freitas-Valle à Getúlio
Vargas, 25.8.1940.
19
Para Porto Alegre somente. O cônsul nesta cidade, em uma região na qual a presença das
colônias alemãs e italianas é mais visível, não se engana ao registrar “alguns elementos
hostis”.
20
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Jules Henry (Rio), 23.9.1939.
21
Cervo, Amado Luiz As relações diplómaticas, op. cit., p. 163.
22
Cervo, Amado Luiz As relações diplómaticas, op. cit., p. 166.

228
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Em março de 1940, fracassam as diplomacias francesa e britânica


na Finlândia,23 a crise ministerial na França enfraquece “a confiança da
opinião brasileira em prol dos aliados” apesar dos dois assuntos serem
considerados positivos para o Brasil. Por um lado, a formação do
governo Reynaud na França e, por outro, o pedido de retorno do
embaixador soviético a Paris24 feito pela França. Este apelo será visto
pela imprensa como o primeiro sinal de uma ação diplomática mais
firme e mais construtiva25 que ecoa o anticomunismo do Estado Novo.
A lentidão de certas decisões das instituições francesas contribui
para sustentar a opinião negativa dos detratores da democracia. Julgam-
nas inapropiadas às circunstâncias, atribuindo à aplicação dessa doutrina
política a responsabilidade pela falta de vigor no andamento da guerra.
Idéia, aliás, inspirada, em parte, na imprensa parisiense. No Brasil, a
falta de eficiência da democracia francesa, em certos jornais, é oposta à
força alemã, “que continua a causar forte impressão”. Nesse contexto,
a evocação de uma possível vitória alemã, feita pelo Ministro Aranha,
faz pensar que a França e a Inglaterra devem encontrar rapidamente
um entendimento com Hitler, aceitando a Polônia e a Boêmia reduzidas
e a restituição das colônias à Alemanha.26
Pode-se agora imaginar quais as questões levantadas no Brasil
sobre a derrota francesa, sobretudo, sabendo que a censura faz
desvanaecer o antagonismo franco-alemão.27 A neutralidade brasileira
se exprime nessa censura, vista pela diplomacia dessa forma. O Jornal
do Comércio28 (jornal econômico de tiragem limitada, destinado
exclusivamente ao público mais culto e dirigido, principalmente, a
23
Assinatura, em Moscou, em 13 de março, do tratado de paz soviético-finlandês que,
mediante grandes concessões territorias finlandesas, põe fim ao conflito começado em 30 de
novembro de 1939. Os planos franco-britânicos de intervenção militar não são levados a
cabo.
24
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Jules Henry (Rio de Janeiro), 30.3.1940.
25
Ver os comentários, em fins de março, em especial do Diario Carioca e do Radical (Rio de
Janeiro).
26
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Jules Henry (Rio de Janeiro), 19 et 27.3.1940.
27
Le général Dutra, ministre de la Guerre, et un certain nombre de militaires développent des
sentiments xénophobes, en général, et anti-Etats-Unis en particulier. Restes de propagande allemande
(Amae, LCNF, Brésil, 235, Gros (Londres), 09.2.1943).
28
Il ne présentait en septembre 1939 que des dépêches de l’agence Havas.

229
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

elite) e o Correio da Manhã, junto com outros orgãos da imprensa,


tentam discretamente mostrar sentimentos francófilos. Os serviços da
imprensa francesa e britânica seguem passo a passo a ativa propaganda
alemã, combatendo – sem, no entanto, dispor de logística comparável.29
Mas o quadro geral é marcado por uma neutralidade tão estrita quanto
possível, na qual a censura e a autocensura desempenham poderoso
papel. A diplomacia francesa, otimista, estima que a leitura dos jornais
oferece “vaga noção” do sentimento vivenciado pela maioria, de
“animosidade contra a Alemanha”.30 Isto porque a censura recebeu
ordens rigorosas de não deixar passar qualquer apreciação severa sobre
a conduta da Alemanha. Deste modo, se o número de vítimas das
ofensivas alemãs, comunicado pelos orgãos de imprensa, é elevado
automaticamente é censurado.
Em meados dos anos 40, o uso da imprensa diária e das notícias
que chegam das agências estrangeiras é um claro indicador da
neutralidade brasileira. Apesar de a utilização depender dos fatores
especificamente comerciais, fornece a medida da francofilia brasileira,
da implantação alemã e da presença norte-americana ainda modesta.
Com exceção da United Press, que é a agência número um da capital.

Os Estados Unidos entre o Brasil e a França

Suspeitado, contestado ou denunciado pelos diplomatas


franceses o alinhamento do Brasil com a política de Washington em
matéria de política européia, em particular com a francesa, é muitas
vezes atestado em Washington, nos arquivos do Departamento de
Estado, e no do Rio de Janeiro, nos Arquivos do Itamaraty ou na
Fundação Getúlio Vargas.31 Constam solicitações feitas pelo ministro
29
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Bertrand (Porto Alegre), 11.9.1939.
30
Amae, Am18-40, Brésil, 108, Bertrand (Porto Alegre), 11.9.1939.
31
Aranha escreve, já em janeiro de 1940, em sua correspondência particular (conquanto
destinada a um correspondente norte-americano próximo do poder, o que o leva talvez a
carregar um pouco nas tintas): “A verdade é que, mais do que qualquer outro presidente
brasileiro, ele (Vargas) está 100% a favor da política pan-americana e da cooperação com os
Estados Unidos em todas as questões internacionais” (CPDOC/FGV, Fundo Aranha, 0A
40.01.02/3, 0875, Aranha a Drew Pearson, fim de janeiro de 1940).

230
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

das Relações Exteriores, Aranha, para que as decisões políticas sejam


tomadas alinhadas com Washington e, se possível, de forma simultanea.
Vários governos latino-americanos preocupam-se em não demonstrar
esse comportamento.32
Para compreender as razões desse alinhamento é preciso, antes
de tudo, definir as modalidades. Compreende-se perfeitamente o
alinhamento das relações com o que resta da França depois da derrota,
nas questões do reconhecimento da soberania da França que combate
o Reich, e no estatuto do Governo provisório da República francesa.33
Após o desembarque anglo-americano de 8 de novembro de
1942 na África do Norte e a ocupação da zona livre pelo exército
alemão no dia 11, o diplomata acreditado declarou não depender mais
de Vichy, que até então representara com certa circunspecção.34 Mas
sua atitude é incomum, pois deseja continuar representando os interesses
franceses. Ainda em comportamento inabitual, apresenta-se ao
Ministério das Relações Exteriores brasileiro perguntando:
“Devo demitir-me ? Devo abandonar a embaixada ? Deve
entregar a embaixada para outra pessoa ? Devo representar Darlan ?.”35
O Itamaraty rapidamente pede conselho ao embaixador dos
Estados Unidos36 . O pedido é transmitido com urgência ao secretário
de Estado. A primeira resposta chega no dia 4 de dezembro. O
Departamento de Estado explica que a questão em torno da diplomacia
de Vichy receberá, em breve, uma resposta global.37 Portanto, o que
se deve fazer com a França de Vichy que, num primeiro momento,

32
No México, por exemplo. Cf. Rolland, Denis. Vichy et la France libre..., op. cit., p. 323-
324 esp.
33
Outros elementos serão postos em evidência na tese de Hugo Suppo (Paris 3 - IHEAL,
Guy Martinière dir.).
34
Por causa das concepções morais e do sentimento que o levam a favorecer a influência
cultural francesa, deixa de transmitir as cartas de denúncia anti-semitas ou antigaulistas do
consul-geral em São Paulo, responde muito evasivamente à consultas sobre os dissidentes,
comunicadas pela embaixada de Vichy em Washington, solicita promoções para os professores
que considera merecedores (mesmo quando simpatizantes da França livre). Não parece,
contudo, deixar transparecer qualquer inclinação gaulista.
35
NAW, RG 59, 701.5132/70, Caffery (Rio) ao Departamento de Estado, 30.11.1942.
36
NAW, RG 59, 701.5132/70, Caffery (Rio) ao Departamento de Estado, 30.11.1942.
37
NAW, RG59, 701.5132/100, do Departamento de Estado a Caffery (Rio), 4.12.1942.

231
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

deu ordens para resistir ao exército anglo-americano na África do Norte?


E com a França de Vichy que se mantem na França metropolitana e
com a outra França, na África do Norte, que por fim juntou-se à causa
vitoriosa dos aliados?
Sabe-se que, segundo Robert Murphy, Roosevelt nunca pôde
decidir-se : “Liberamos ou ocupamos a África francesa ?” 38
Enfim, Saint-Quentin, representante de Darlan, decide ficar
na legação com o acordo das autoridades brasileiras (e das autoridades
norte-americanas) – opção de muitos diplomatas em atividade na
América até esse momento e que pedem demissão. Os enérgicos protestos
dos franceses livres e de seus simpatizantes não alteram nada. Sem
dúvida, a personalidade conciliadora e “acima das paixões” de Saint-
Quentin teve algum peso tanto em relação às poderosas amizades
brasileiras (Aranha) quanto à colônia que denuncia muito mais o governo
representado do que seu próprio representante. Em 16 de março de
1943 o governo brasileiro noticiou, sem qualquer declaração oficial e
por intermédio de Vasco Leitão da Cunha, seu enviado especial em
Argel, reconhecer Saint-Quentin como representante das autoridades
francesas de Argel.
Quando Saint-Quentin pede a adesão da África do Norte,
Aranha é pouco entusiasta. Solicita, então, novamente a Caffery a
proposta do Departamento do Estado nessa circunstância. Diante de
uma resposta norte-americana evasiva, Aranha declara sem ambigüidade
ao embaixador de Washington :
“Vocês decidem. Se sua gente na África do Norte quer que eu
o mande, retirarei minha objeção”. 39
Saint-Quentin fica no Brasil nas instalações da legação francesa.
Encontra-se ainda no Brasil quando, em 1943, o Brasil reconhece o
Comitê Francês de Liberação Nacional (CFLN). Tenta então colaborar
com o representante francês livre, Ledoux.40

38
Cf. Gerbet, Pierre. Le relèvement, 1944-1949. Paris: Imprimerie nationale, 1991, p. 19
(cita Murphy, Robert. A Diplomat among Warriors, Londres: Collins, 1964. p. 184-190).
39
NAW, RG59, 701.5132/100, Caffery (Rio) ao Departamento de Estado, 18.2.1943.
40
Cf. Amae, G.39-45, Alger CFLN-GPRF, Brésil, 647 (143), Saint-Quentin (Rio) a Argel,
27.8.1943. Ao voltar da África do Norte, Saint-Quentin é deixado de lado por Argel em

232
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

No dia 15 de junho de 1943 a Grã-Bretanha pedira ao Brasil


que não reconhecesse o CFLN recentemente constituído. O Itamaraty
consulta Washington41 e quando constata a inércia norte-americana,
reconsidera. Quando a Grã-Bretanha preocupada em organizar o
relacionamento e o apoio francês depois da guerra42 pensa ter chegado
a um acordo de reconhecimento do CFLN aceitável pelos Estados
Unidos, consulta o Brasil. O Rio responde: “visto o interesse principal
dos Estados Unidos e da Inglaterra [esta ordem é importante] neste
assunto, o governo brasileiro aceitará o ‘acordo’ que concordarão fazer”.43
A seguir, os Estados Unidos rejeitam o acordo de reconhecimento
britânico, o Foreign Office parece ter pedido secretamente ao Brasil
para instigar os Estados Unidos a voltarem atrás.

Moniz de Aragão (embaixador brasileiro) confidenciou-me


ter visitado, sob instruções do Itamaraty, no dia 30 de julho, Sir
Alexander Cadogan. Informou-lhe que o governo brasileiro estava
pronto para reconhecer o Comitê de Liberação e que, também,
surpreendia-se pelos prazos dados a Londres e a Washington
para solucionar esta questão. Sir Alexander explicou quais eram
as dificuldades encontradas pelo Foreign Office nas conversas com

1944. É o que escreve Jean Chauvel : Saint-Quentin était à son poste à Rio de Janeiro jusqu’au
jour où le gouvernement brésilien décida de ne plus reconnaître la représentation de Vichy. Ce
gouvernement lui témoigna beaucoup d’égards personnels et le président le chargea d’un message -
je ne sais plus s’il était oral ou écrit - pour le général de Gaulle. Ce message ne put être acheminé à
destination, le général ayant refusé de recevoir Saint-Quentin et n’étant jamais revenu sur ce refus.
Il ne rentre en France que grâce à l’amitié de l’ambassadeur d’Angleterre (Jean Chauvel, op.
cit., p. 4-5).
41
NAW, RG 59, 851.01/2276, Caffery (Rio de Janeiro) ao secretário de Estado, 15.6.1943.
42
Cf. Duroselle, Jean-Baptiste. Politique étrangère de la France, l’abîme, 1939-1944. Paris:
Imprimerie Nationale, Points, 1986, p. 629.
43
Eden a dit à l’ambassadeur brésilien à Londres que la «formule» destinée à prendre en considération
la situation française (...) serait acceptable par les Etats-Unis. Il a demandé à l’ambassadeur
brésilien les commentaires du gouvernement brésilien. (NAW, RG 59, 851.01/2551, Caffery
(Rio de Janeiro) ao secretário de Estado, 23-07-1943). O General Eisenhower e o ministro
americano em Argel pressionam Washington publicamente este reconhecimento, enquanto
a Grã-Bretanha, diretamente pela voz de Anthony Eden, sugere ao Brasil, caso esteja de
acordo, de informar os Estados Unidos que seguiriam a Grã-Bretanha se esta reconhecesse
o CFLN (Embaixada do Brasil em Londres, documento de 23.7.1943, anexado a NAW, RG
59, 851.01/2367, Caffery (Rio de Janeiro) ao secretário de Estado, 24.7.1943).

233
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

o State Department a respeito desse reconhecimento. Exprimiu o


desejo de informar o governo brasileiro e apoiou, com uma atitude
isolada, a ação empreendida pelo Foreign Office em convencer o
State Department de que era preciso, sem mais demora, reconhecer
o Comitê.44

Imediatamente, Aranha se abre com os Estados Unidos e


comenta sobre as pressões britânicas. Pede-lhes que guardem essas
confidências em segredo, assinalando que não se pronunciariam sobre
tal decisão.45 Washington agradece ao Rio e garante a Aranha que
comunicarão qualquer evolução. O que será feito.
Afirmando a solidariedade pan-americana e o respeito ao seu
aliado brasileiro, Washington diz a seu embaixador que o governo
brasileiro será informado46 “se possível antes que os termos tornem-se
públicos.” O subsecretário de Estado completa: “queiram, por favor,
informar confidencialmente Aranha do que está acontecendo e exprimir-
lhe todo meu reconhecimento pela sua elogiável cooperação” (alterado
de próprio punho por Hull para “atitude cooperativa”).47 No dia 26
de agosto de 1943,48 os Estados Unidos reconhecem parcialmente o
CFLN; que também, no mesmo dia, será reconhecido com a mesma
prudência terminológica pelo Brasil. Os Estados Unidos admitem o
CFLN “como organismo que governa os territórios ultramarinos
francês reconhecendo sua autoridade”.49 O Brasil reconhece o CFLN
como um “órgão qualificado a dirigir o esforço francês de guerra, a
assegurar a cooperação interaliada e a gestão da defesa de todos os

44
Iniciativa confirmada por Amae, G.39-45, Alger-CFLN-GPRF, Brasil, 647 (140),
transmitida por Dayet, 12.8.1943.
45
NAW, RG 59, 851.01/2593, Caffery (Rio de Janeiro) ao Secretário de Estado, 31.7.1943.
Washington informa ao governo brasileiro, em resposta, que, na realidade, contrariamente
ao que teria sido declarado pelo embaixador brasileiro em Londres, nenhuma decisão teria
sido tomada.
46
NAW, RG 59, 851.01/2666A, Hull, subsecretário de Estado, a Caffery (Rio de Janeiro),
6.8.1943.
47
NAW, RG 59, 851.01/2666A, Hull, , subsecretário de Estado, a Caffery (Rio de Janeiro),
6.8.1943.
48
Cf. Jean-Baptiste Duroselle, Politique étrangère de la France, L’abîme, op. cit. p. 632.
49
Cf. Jean-Baptiste Duroselle, Politique étrangère de la France, L’abîme, ouvr. cité, p. 613-614.

234
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

interesses da França” .50 Os termos brasileiros são mais flexíveis do que


os termos usados pelos Estados Unidos, mas estão bem longe daqueles
escritos na nota de reconhecimento soviético. Esta é a margem de
autonomia da política brasileira da época quanto aos interesses europeus.
Sobretudo lhe é anexada uma amável declaração muito parecida com
o texto da nota britânica.51 Declaração do secretário-geral das Relações
Estrangeiras Francófilas, Velloso: o CFLN é reconhecido como “o único
organismo qualificado para representar os interesses da França”. 52 Em
11 de outubro de 1943 é levantada a hipoteca de Saint-Quentin sobre
a unidade da colônia francesa. Jules-François Blondel é nomeado
representante do CFLN.53
Examinando a relação com as autoridades francesas, percebe-
se que os Estados Unidos estabeleceram com sucesso as relações Europa-
América. O Rio de Janeiro, preserva oficialmente o segredo mantido
com Londres e transmite a Washington informações sobre a Europa.
Assim, o Brasil manifesta solidariedade e preserva seus vínculos
predominantes. Segundo os arquivos americanos, Aranha é o mais
qualificado na cooperação entre Rio de Janeiro e Washington, enquanto
Vargas guarda alguma distância (em atitude complementária?).54 Como
a Grã–Bretanha informa aos Estados Unidos da posição dos aliados
latino-americanos, Washington mostra-se o denominador comum entre
Europa-Brasil.
Outro exemplo confirma o caráter duradouro do alinhamento
brasileiro. Depois do desembarque na Normandia, é notificada ao

50
NAW, RG 59, 851.01/2773, Caffery ao Departamento de Estado, 27.8.1943 e anexo a
851.01/2932 du 10.9.1943, Aranha a Caffery (Rio de Janeiro), s.d.
51
Cf. Jean-Baptiste Duroselle, Politique étrangère de la France, L’abîme, op. cit., p. 614.
52
Cf. Amae, G. 39-45, Alger CFLN-GPRF, Brésil, 647 (143), Saint-Quentin, 27.8.1943;
(145), Vasco da Cunha (missão especial do Brasil na África do Norte) a Massigli, 28.8.1943
& (148-157), 8.9.1943.
53
Amae, Alger CFLN, 751, Ledoux à Massigli, 11 et 12.10.1943.
54
Alguns sinais externos são, porém, comuns : Aranha convida para almoçar Saint-Quentin,
antigo ministro de Vichy tornado representante de Darlan e, em seguida, de Giraud, antes
de sua partida para Argel, onde se pôs à disposição do CFLN; Vargas o recebe em audiência
de despedida no palácio presidencial (NAW, RG 59, 701.5132/121, John F. Simmons (Rio)
ao Departamento de Estado, 28.9.1943.

235
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Itamaraty, no dia 9 de junho, a criação do governo provisório da


República Francesa (GPRF, ordem de 3 de junho de 1944). O
Secretário-Geral Velloso indica ao embaixador norte-americano que
será preciso anunciar à imprensa este assunto “embora desejasse abster-
se de qualquer ação fora da conduta política de Washington”.55 É o
que Velloso insinua também ao representante de Argel. Entre os dias 8
e 20 de junho os governos aliados em exílio (checoslovaco, polonês,
belga, luxemburguês, iugoslavo, norueguês) reconhecem o GPRF. O
governo brasileiro, neste momento, enfrenta forte tensão interna.
Assinala a Washington seu “total acordo” com a posição americana e
“não admite qualquer mudança na nomeação do Comitê francês”. Age
em função disto.56 Por outro lado, apesar das primeiras declarações de
Velloso e conforme à atitude desejada pelos Estados-Unidos, não há
resposta oficial do governo brasileiro, nem qualquer declaração à
imprensa. Em particular, afirma somente querer tratar o GPRF de
acordo com a notificação que lhe fora feita em Argel.57 Em outras
palavras, uma vez mais o pragmatismo não exclui a cortesia.
O representante brasileiro reside em Paris.58 Em outubro, a
embaixada norte-americana conversa com o novo ministro das Relações
Estrangeiras sobre como o governo brasileiro reconhecerá o CFLN
como governo de facto. A resposta é clara “Deixamos a iniciativa das
relações políticas européias aos Estados-Unidos. Esta sempre foi a nossa
política”.59
Como no reconhecimento do governo italiano, o Brasil, único
Estado latino-americano militarmente empenhado ao lado dos Aliados
na Europa,60 pede que seja informado com antecedência da decisão

55
NAW, RG 59, 851.01/3928, Caffery (Rio de Janeiro) ao Secretário de Estado,
10-06-1944.
56
NAW, RG 59, 851.01/4000, sans signature (Rio de Janeiro) ) ao Secretário de Estado,
17-06-1943
57
Amae, G. 39-45, Alger CFLN-GPRF, Brésil, 647 (156), Blondel (Rio), 29.6.1944.
58
NAW, RG 59, 851.01/9-2944, Donnelly (Rio) ) ao secretário de Estado, 29.9.1944.
59
NAW, RG 59, 851.01/10-344, Translation of a cable received from acting Minister of Foreign
Affairs.
60
Em outubro, o General Dutra, ministro da Guerra, ao início das hostilidades suspeitado
de tender para o Eixo, visita o corpo expedicionário em campanha na Itália.

236
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

norte-americana para que possa tomar a mesma decisão.61 Assim, aos


olhos da opinião pública, a comunicação mostra-se menos sujeita a
suspeitas de subordinação. No dia 23 de outubro de 1944, no início
da tarde, o CFLN é reconhecido de jure pelo Brasil, pela Grã-Bretanha,
pelos Estados-Unidos e pela União Soviética como governo
provisório.62 No início de 1945, o Chile, o Peru, o Equador, a Colômbia,
o México, Cuba, e o Brasil são os sete Estados latino-americanos que
mantém missão diplomática em Paris (todos os países da América Latina
reconhecem o GPRF com exceção da Argentina, do Paraguai e do
Panamá).63
E fácil notar o alinhamento político brasileiro nas “relações
européias”. Mas como explicá-lo ? Por que se alinhar ? Examinando as
relações bilaterais entre os Estados Unidos e o Brasil, o historiador
norte-americano Franck D. MacCann tratou numa perspectiva bilateral
a questão da aliança brasileiro-americana no período de 1937-1945.64
Em um primeiro momento, o Brasil parece exprimir a vontade
de desempenhar, ao lado dos Estados Unidos, o papel de potência sul-
americana. Algumas explicações históricas (o caminho traçado pela
política do barão do Rio Branco entre 1902 e 1912) situam este anseio
numa tradição brasileira. Algumas explicações geográficas (o Brasil,
“trampolim para a vitória”) mostram que o Brasil é uma escala necessária
no começo da guerra, um ponto de auxílio às tropas britânicas que vão
para o Egito. É preciso considerar também os fatos que fazem com
que a estabilidade brasileira faça parte dos projetos norte-americanos.
Apesar do regime e da simpatia de certos dirigentes serem vistos como
suspeitos, tanto em relação aos Estados-Unidos, quanto ao resto do
mundo não americano, a partir de 1942-1943, os diplomatas de Vargas
raciocinam em função de três principais pontos de referência65:

61
NAW, RG 59, 851.01/10-644, Norman Armour (Office of American Republics Affairs),
6.10.1944.
62
NAW, RG 59, 851.01/10-2244, 22.10.1944 e 851.01/10-2444, 24.10.1044, Donnelly.
63
Février 1945. Cf. Amae, Am 45-52, d. gnx, 77 (01), s.n., 23.2.1945.
64
Franck D. McCann, Jr., The Brazilian-American Alliance, 1937-1945, Princeton NJ,
PUP, 1973.
65
Cf. Franck D. McCann, op. cit..

237
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

(a) a partir de 1943 e, sobretudo, de 1944, é preciso gerar o


poder pela abertura democrática e conter a pressão popular,
sobretudo a que diz respeito ao promotor da Carta Atlântica;
(b) é preciso preparar economicamente o pós-guerra,
encontrando uma posição ótima no campo ocidental e no
campo dos vencedores;66
(c) o Brasil deve, enfim, transformar-se numa potência militar
regional: os Estados Unidos fornecem armamento ao
Brasil, esse, em contrapartida, apoia nas propostas norte-
americanas.67

Entretanto, para compreender o alinhamento político brasileiro


com os Estados-Unidos bem como a política externa é preciso também
considerar que a França não tem mais peso. Até mesmo após a
libertação, a França não desempenha papel signifitivo ao lado dos grandes
da política internacional. Se de Gaulle consegue restaurar a política
estrangeira por meio da idéia de uma potência francesa,68 Paris não
participa das decisões dos três grandes sobre a conduta das operações
militares e sobre o futuro dos países vencidos. De Gaulle não é
convidado a Yalta (4-11 de fevereiro), nem a Potsdam (17 de julho a 2
de agosto 1945). A prudência brasileira corresponde à consciente
reavaliação do poder de um país. A França em 1944-1945 não tem
meios econômicos, nem financeiros, nem militares para retomar sua
antiga posição.
Para compreender o alinhamento brasileiro deve-se acompanhar
as explicações do pesquisador norte-americano cujos argumentos
66
Essa preocupação econômica pode ter influenciado, antes de 1942, no sentido da
preservação de uma neutralidade aparente : na correspondência do embaixador brasileiro
em Berlim, a preocupação econômica, juntamente com o sentimento de uma provável
vitória da Alemanha no fronte ocidental, reforça a idéia da manutenção de boas relações
com a Alemanha (CPDOC/FGV, 0A, 400102/3, 0911, Cyro de Freitas-Valle a Getúlio
Vargas, 25.8.1941). Segundo os trabalhos de R.A.S. Seitenfus (op. cit.), de acordo com os
arquivos alemães, o embaixador em Berlim parece, porém, não acreditar na vitória alemã.
67
Moura, Gerson. Sucessos e Ilusões: Relações Internacionais do Brasil durante e apos a Segunda
Guerra Mundial, Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1991, p. 12.
68
Tratado de Aliança Franco-Soviético firmado por Bidault e Molotov en 9 de dezembro
de 1944.

238
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

afirmam que a intervenção dos Estados Unidos na guerra resultaria


das estratégias relativas à América Latina e não à Europa.69 David
G. Haglund, como outros, observa que a infiltração e a progressão, na
América Latina, das doutrinas e dos movimentos simpatizantes do
fascismo europeu foi amplamente exagerada na percepção dos próprios
países e dos Estados Unidos.70 A importância de sua conclusão parece-
nos redutora, porque é dificil pensar que a doutrina continental expulsou
da mente dos políticos norte-americanos todos os elementos de uma
cultura herdada da Europa, ainda que fossem indiferentes à tenaz
estratégia dos totalitarismos instalados na Europa e na Ásia mesmo
considerando que a América Latina poderia representar uma terceira
haste, mais próxima e, portanto, menos suportável do que as outras
duas.

O restrito espaço de autonomia da política brasileira

Roger Bastide viveu no Brasil durante a guerra. Amplificando


os possíveis efeitos, constatou essa “marca” norte-americana na política
exterior brasileira. Escreve: “O Brasil poderia desempenhar na América
do Sul o papel de líder como os Estados Unidos desempenham no
Norte”. E “afinal o Brasil se sente política e economicamente mais
próximo da América do Norte anglo-saxã do que do resto da América
do Sul”.71
Para o Brasil do Estado Novo, a relação com a França é útil.
Oferece um pouco de latitude e torna possível algumas nuanças no
que diz repeito ao alinhamento político com Washington. Proporciona
a afirmação hemisférica buscada e participa da prioridade dada ao
desenvolvimento econômico: uma constante implícita na política
externa brasileira da época. Além dos sinais tradicionais de amizade

69
David G. Haglund. Latin America and the Transformation of U.S. Strategic Thought, 1936-
1940, Albuquerque, 1984.
70
Orazio Ciccarelli, “Fascism and Politics in Peru...”, art. cit., dá um bom exemplo dessa
representação, dentre os comunistas mais perigosos, de Raúl Haya de la Torre, “un homme
qui était tout sauf révolutionnaire”, no Peru.
71
Bastide, Roger. Brésil, terre des contrastes. Paris: Hachette, 1957. p. 338-339.

239
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

entre a França e o Brasil, e de modestas variações em função dos


responsáveis ministeriais, a referência à França pode constituir um
argumento útil, numa diplomacia brasileira pragmática e na gestão de
sua opinião pública.
O Brasil pode, então, antes de tudo utilizar a França como
argumento concorrencial. A referência à França e às relações com ela são,
de fato, utilizadas pelo Brasil como argumentos destinados a diversificar
as relações exteriores do país. Washington e a França de Londres não se
equivocam. Um informe da França livre destaca, ainda que a avaliação
do potencial francês pareça inadequada:

Toda a força de nossa posição no Brasil repousa agora no


elemento de equilíbrio que representamos no futuro para
contrabalançar a influência dos Estados-Unidos. Numerosos
dirigentes brasileiros temem ver o Brasil se transformar num
Egito da América do Sul. Na medida que, mantendo elementos
culturais e tendo uma política de entendimento amistosa, será
possível dar a impressão de que o Brasil terá na França apoio nos
ajustes do pós-guerra, entendimento que parece fácil de ser
alcançado. A maneira anterior, um pouco protetora de nossa
atitude para com o Brasil, deve ser totalmente esquecida.72

A utilização, a ativação das relações franco-brasileiras pode


também, em certos casos, servir como álibi, como derivativo para a
opinião pública brasileira frente à presença crescente dos Estados Unidos.
A Companhia Teatral de Louis Jouvet realiza em turnê no Brasil
em 1941 e em 1942, chegando ao Rio de Janeiro no final de junho
1941. Alguns possuem passaportes diplomáticos e outros
administrativos. Trazem cenários, figurinos e até iluminação do palco,
mais de 40 toneladas de material.
Foram mandados em missão oficial de propaganda cultural
sob o patrocínio oficial da França de Vichy. Além disso, não se trata de

72
Relatório do Professor André Gros ao Comissário Nacional da Instrução Pública (a
propósito do projeto de criação de um cargo de conselheiro cultural residente em Montevidéu,
Amae, LCNF, Brésil, 235, Gros (Londres), 9.2.1943.

240
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

um assunto de menos importância, porque o governo de Vichy gastou


cerca de 80% do orçamento nacional para essa ação cultural no exterior
nos anos 41 e 42.
Para Vichy isso tem grande importância. Para o Brasil não é
pouca coisa. Jouvet passou um ano no Brasil, principalmente no Rio,
com a proteção do DIP, que lhe proporcionou apoio considerável,
desproporcional comparativamente aos demais espetáculos estrangeiros.
A ampla importância atribuída à Companhia Teatral de Louis
Jouvet pelo Estado Novo e à organização de uma segunda série de
apresentações em 1942 sob o patrocínio direto da primeira-dama, com
o apoio de Lourival Fontes, tem a ver com dupla vontade de Vargas,
externa, mas, sobretudo interna:

• externa: a França representa em 1941 uma forma mais ou


menos intermediária (perto do Eixo, na atualidade, mas
com um passado bem diferente, difícil de esconder) entre
o Eixo e as democracias, como país parcialmente ocupado,
no qual o regime tem claras tendências autoritárias e afirma,
sem ambigüidade, sua vontade de colaboração. Prestar apoio
a esse tipo de regime pode contribuir para marcar a
independência da política exterior do Brasil sem risco
porque, a França não é mais uma potência internacional
importante.
• interna : isso é bem mais importante. Para o Estado Novo,
no momento de mudar progresivamente, por pragmatismo
regional, a posição internacional do Brasil em relação às
democracias, Vichy e sua delegação cultural oficial
(a Companhia Teatral de Jouvet) desempenham papel
importante. Nesse mesmo período os Estados Unidos usam
as bases aéreas do Nordeste para participar do esforço de
guerra inglês; a cultura norte-americana entra com força no
Brasil (ver o Zé Carioca) no quadro da Good Neighbour
policy; as companias artísticas estrangeiras não vêm ao Brasil
devido a guerra (músicos, balés, óperas, teatros, circos…
não podem viajar da Europa para o Brasil) e ainda a presença

241
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

dos EUA se reforça também por já não haver concorrência.


Nesse ambiente, a companhia teatral fornece ao Estado
Novo uma distração para a opinião pública (tanto das elites
quanto do povo em geral) de muita importância. Diversão
para ocultar a negociação relativa às bases dos nacionalistas,
que se manifestava na relação mantida com a Europa
totalitária. Diversão para manifestar, em geral, a
independência cultural mantida pelo Brasil. Diversão,
também, de grande importância para a opinião pública
favorável às democracias, porque uma companhia de teatro
francês, mesmo com o apoio de Vichy, ainda simboliza a
cultura supostamente universal da França, das Luzes e da
Revolução de 1789 (ainda que, anteriormente a Revolução
Francesa não era bem-vinda no Brasil do Estado Novo
como se viu em 1939, no sesquicentenário dessa Revolução).
Como Vichy recusou oficialmente toda a herença dessa
Revolução e da República, tem-se também menos
problemas. O grupo de França livre no Rio e em São Paulo
decidiu não tomar iniciativa alguma contra Jouvet, que
contava com o apoio oficial brasileiro, porque isso podia
ser contraproducente, já que Jouvet era visto como a
encarnação de uma França considerada imortal, que
participava inevitavelmente das Luzes e dos princípios
fundamentais defendidos pela Revolução de 1789. Ao
mesmo tempo, o símbolo útil da França republicana, para
a diversificação das relações culturais do Estado Novo, junto
com a proteção inglesa, impediu uma reação forte do DOPS
contra a França livre.

Por vezes argumento, por outras, álibi para a opinião publica, a


referência da França na política brasileira pode ser também, mais
simplemente, eco de uma amizade tradicional, a expressão de uma
francofilia difícil de definir precisamente.
Para Vichy, como amiúde para a França livre, o comportamento
oficial brasileiro age de forma que “todas questões de ordem individual

242
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

sejam decididas com o forte desejo de facilitar as coisas ou de prestar


serviço”. À margem da política, a amizade oficial real e a simpatia são
demonstradas o quanto possível, como no caso dos oficiais da missão
militar francesa,73 ou dos professores franceses nas universidades
brasileiras74 : após o armistício, o governo brasileiro oferece a esses
últimos a nacionalidade brasileira e, quando Vichy já não tem mais
como financiá-los, assume os custos.75
Em fins de março de 1943, a imprensa publica um comunicado
de Saint-Quentin: juntamente com os demais funcionários da legação
e dos consulados de São Paulo e de Porto Alegre, recusando-se a cumprir
a ordem de Vichy de se retirar do Brasil (sem romper relações
diplomáticas). Saint-Quentin enfatiza as atenções pessoais que as
autoridades brasileiras sempre reservaram aos funcionários franceses e
sua constante solicitude para com todos os franceses, em geral.76 Para
poupar a França, protege-se primeiramente o governo de Vichy,
mediante a censura à imprensa brasileira. Informa-se que, a pedido do
representante de Vichy, o escritório da França livre local sofreu pelo
menos uma diligência policial, na qual foram apreendidos documentos.
Medida clássica de intimidação (as publicações das colônias estrangeiras
de oposição a seus governos de origem foram reprimidas desde o início
dos anos 3077), destinada sobretudo a indicar os limites a não serem
ultrapassados. Apesar das inúmeras observações oriundas de sua
embaixada em Vichy, o Brasil busca proteger um governo que continua
a considerar legítimo. No mesmo espírito, quando a antiga embaixada

73
Dirigida, no início dos anos 20, pelo General Gamelin.
74
Hugo Suppo indicou o itinerário desses professores franceses nas universidades brasileiras
durante a guerra (“Intelectuais e artistas nas estratégias francesas de ‘propaganda cultural’
no Brasil (1940-1944)”, Revista de História, São Paulo: USP, p. 75-88).
75
Em 1942, no Rio de Janeiro, Fortunat Strowski, Jacques Lambert, Francis Ruellan, René
Poirier, André Ombredane, Antoine Bon, André Gros. Em São Paulo, Paul Arbousse-
Bastide, Jean Gagé, Paul Hugon, Roger Bastide, Alfred Bonzon, Jean Maugüé et Pierre
Monbeig (MRE-B, 84-4-3, França, Notas recebidas, 7.11.42). Este último só conclui sua
tese sobre Pionniers et planteurs de São Paulo em 1949.
76
Amae, G. 39-45, LCNF, Brésil, 235, Ledoux (Rio), 30.1.1943.
77
Em 1934, a embaixada da Itália obtém o fechamento do jornal antifascista Il Corriere del
Popolo d’Italia dirigido par C.A. Limongi. Cf Cervo, Amado Luiz. As relações históricas...,
op. cit., p. 135.

243
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

de Vichy, após o desembarque na África do Norte, se coloca à disposição


de Darlan e, em seguida, de Giraud, as autoridades brasileiras buscam,
em 1943, levar os simpatizantes brasileiros da França livre a associar-se
a seus antigos opositores vichista.78 Essa intenção repercute de forma
unânime na imprensa sem dúvida mais devido à amizade pela França
idealizada do que por imposição da censura:
“Para o Brasil há uma única França e não se deseja que essa
França deixe de ter aqui, na pessoa de seu embaixador, uma chama
vigilante e amiga.”79
A diplomacia francesa estende o alcance dessa vontade de
unânime:

Os brasileiros não desejam tomar partido, mas essa atitude


tem um significado mais profundo. Os elementos afetivos são
favoráveis à França livre; a elite (duas mil pessoas,
aproximadamente), não quer causar incômodo a qualquer francês
porque não se critica um amigo e qualquer francês, por sua simples
nacionalidade, já é um amigo. Esse aspecto essencial explica a
história das relações do Sr. de Saint-Quentin com o Itamaraty
(discurso do Ministro Oswaldo Aranha sobre a impossibilidade
de romper com a França – e a situação do Sr. Ledoux.80) Não se
deve esperar, pois, uma tomada de posição das autoridades.81

O elemento afetivo aparece, pois, como explicação da política


brasileira, mesmo restrito aos limites do alinhamento com Washington:
nenhuma tomada de posição à França livre é possível enquanto Vichy
e, depois as primeiras autoridades de Argel, dispõe de um representante
no Rio – o que “Washington, aliás, impediria”.

78
Jornal do Comercio: “Les hauts fonctionnaires français qui refusèrent de quitter notre pays
peuvent être certains que leur geste trouvera dans chaque cœur brésilien une chaleureuse répercussion.
La réaction patriotique commencée avec la virile et historique proclamation du général de Gaulle
se poursuit de jour en jour plus vive et poignante. La France se retrouve”. 2.2.1943: Jornal do
Brasil (apoiou com regularidade o representant ede Vichy) : “Saint-Quentin a rétabli la
vieille tradition de la France”.
79
A Manhã.
80
Primeiro delegado do CNLF para o Brasil, o Uruguai e a Argentina.
81
Amae, LCNF, Brésil, 235 (169), nota sobre a situação política, Gros, 9.2.1943.

244
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Com efeito, as relações do governo brasileiro com a França


dependem também do ministro brasileiro das Relações Exteriores. Na
primavera de 1944, antes da invasão da Normandia, o CFLN tenta
fixar, com os aliados, as modalidades da administração da França após
a liberação. As tentativas de Koenig junto aos ingleses ficam sem
resposta. O apoio do governo brasileiro é então solicitado pelo CFLN.
No seio desse governo, Aranha é mais favorável a essa negociação do
que seu Secretário-Geral Velloso. Este declara preferir abster-se de
qualquer iniciativa nesse sentido.82 Por força da hierarquia administrativa,
o governo afinal passa para Washington, com nota de apoio, o pedido
das autoridades francesas de Argel.83
Sem jamais desejar prejudicar os Estados Unidos, Aranha pratica
uma política que, mesmo querendo que a França retome sua posição
internacional, prefere apoiar de Gaulle ou alimentar uma francofilia
de boas lembranças do que fazer frutificar as vantagens obtidas por
suas posições pró-aliados e por sua participação efetiva na guerra. Firmar
posição apenas em setores secundários, aproveitar da concorrência no
contexto em que se encontra e diversificar os interlocutores internacionais
no pós-guerra que se anuncia – eis o comportamento brasileiro. Aranha
afirma assim a área de autonomia da potência brasileira.
Oswaldo Aranha é, desde sua nomeação em março de 1938,
mais favorável aos Aliados84 do que a maior parte das autoridades do
Estado. Essa designação constitui, aliás, “uma espécie de contrapeso no
interior de um governo com integrantes simpatizantes das potências
do Eixo”85. No entanto, declara-se, por exemplo, em 1942: “A França
está unida aos brasileiros por liames seculares de cultura. Somos filhos
espirituais da França»,86 como revela sua política, Aranha é sem dúvida
mais americanófilo do que francófilo. Entende-se, assim, que Vargas
82
NAW, RG 59, 851.01/3732.
83
NAW, RG 59, 851.01/3786, John F. Simmons (Rio de Janeiro) ao Secretário de Estado,
3.9.1943 e texto da nota em anexo.
84
A imprensa de Vichy admite sua francofilia. Cf. a descrição elogiosa publicada ao término
da Conferência Pan-Americana do Rio pelo Midi-Soir, 4.2.1942 e MRE-B, 38-2-13, 4.2.1942.
85
Cervo, Amado Luiz. & Bueno, Clodoaldo. História da política exterior do Brasil. São Paulo:
Ed. Ática, p. 226.
86
Aranha à imprensa norte-americana, 11.11.1942, MRE-B, 84-4-3.

245
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

tenha temido, ao mantê-lo nas Relações Exteriores, que os Estados


Unidos o colocasse no poder.
A imprensa e os arquivos conservam, todavía, declarações
francófilas públicas que não eram indispensáveis. Uma vez, ao menos,
Aranha foi além da necessária “aliadofilia”, levado por seus sentimentos
francófilos e por sua amizade pelo aristocrático representante de Vichy.87
Quando Saint-Quentin, logo após o desembarque na África do Norte,
declara que já não mais representa Vichy, mas Darlan, com quem os
Aliados negociam, o Itamaraty dá a impressão de aceitar, de repente,
essa decisão pessoal de transferência de legitimidade, sem que
Washington tenha sido consultado. No entanto, após algumas críticas
favoráveis à França livre, a imprensa brasileira governava – isto é, neste
caso, próxima a Presidência – divulga rapidamente “de que não é lícito
a um embaixador transferir, por si mesmo, a legitimidade de representar
a soberania e reivindicar a continuidade como representante de um
agente de fato.”88 A pedido, provavelmente da Presidência da República,
Aranha deve retratar-se. O Ministério das Relações Exteriores dá a
impressão de “começar a se dar conta de ter dado um passo em falso e
de querer voltar atrás.”89 Nenhuma comunicação sobre Saint-Quentin,
nenhuma decisão publicada.
Esse passo em falso é, todavia, caso isolado. Em abril de 1944, o
CFLN pressiona o governo brasileiro para obter seu apoio, pois
Washington recusa a responsabilidade de administrar os futuros
territórios libertados na França. O ministério brasileiro responde: “não
estamos convencidos das razões arroladas pelo Comitê”.
87
A leitura da correspondência diplomática conservada tanto no palácio do Itamaraty (38-
2-7 a 13, 38-3-1, 39-1-10, 39-3-14 a 16) quanto na Fundação Getúlio Vargas (Fundo
Aranha de l’Acervo CPDOC), os laços de estima e de amizade entre os dois homens, ambos
antigos diplomatas em Washington, parecem desempenhar papel importante nessa
“derrapagem” controlada com a idéia de não deixar este país, a França, sem representação
oficial.
88
Jornal do Comercio. 5.2.1943.
89
“Je sais que dans une conversation à ce sujet avec l’ambassadeur des Etats-Unis il s’efforça de
minimiser l’importance de l’acquiescement donné par le ministère des Affaires étrangères à la
déclaration de Saint-Quentin. De plus j’ai été informé confidentiellement que depuis sa démission,
Saint-Quentin présenta une note verbale que le ministre refusa d’accepter” (Amae, LCNF, Brésil,
235, Ledoux (Rio), 6.2.1943).

246
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Como “a França recebeu toda a ajuda necessária dos Estados Unidos


e de seus aliados”, o CFLN deve submeter-se a uma decisão democrática,
somente então será reconhecido como governo francês.90 O Brasil se
alinha, pois, sem hesitações, com as posições norte-americanas.
Assim, ao final da primeira metade do século XX, o governo
brasileiro emite, como a maior parte das elites do país, sinais de
perseverança de seu liame sentimental com a França. Esse vínculo é
revigorado pela figura do General de Gaulle, construida progresivamente
como emblemática. Esse personagem é dinamizado pela libertação do
territorio francês e, em particular, de sua capital. Nada de muito
diferente do se pôde constatar nos parágrafos anteriores, exceto que se
precisa, na paisagem esboçada pelas relações internacionais dos países
latino-americanos, a idéia da transposição da França de um primeiro
plano, que ela poderia pretender partilhar com outras potências, a um
plano bem secundário, utilitário. A conduta da política exterior
brasileira, articulada, pragmática e prioritariamente pelo
desenvolvimento econômico, aparece, ao final da Segunda Guerra
Mundial, mais hierarquizada do que nunca: se a França não está excluída,
a política françesa (e, para além dela, a européia) do Brasil está
determinada, em suas linhas e limites principais, antes de mais nada
por um acordo, quanto aos pontos essenciais com a política dos Estados
Unidos. A passagem de uma dominante cultural e política para uma
afetiva e cultural da referência à França acompanhada dois outros
fenômenos: a perda da relativa autonomia das relações franco-brasileiras,
e a redução da França, à condição de um argumento. Esse argumento
está destinado a manter uma pluralidade aparente das fontes da cultura
erudita e, se usarmos termos diretos, a recorrer à concorrência – inclusive,
ulteriormente, se necessário, em matéria econômica.

90
Secretaria de Estado das Relações Exteriores (Rio de Janeiro) a Vasco Leitão da Cunha,
representante brasileiro perante o CFLN, MRE-B, 39-3-16.

247
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

248
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

9. Parlamento, política externa e o Golpe de 1964

Antonio J. Barbosa*

Porque não se estuda o Parlamento ignora-


se sua atuação, e porque esta é ignorada, é
tida por irrelevante ou desnecessária.
Amado Cervo

Quando, em 1981, Amado Cervo publicou O Parlamento


Brasileiro e as Relações Exteriores (1826–1889), estava aberto o caminho,
raramente percorrido, para o aprofundamento da investigação científica
em torno do papel do Legislativo brasileiro na formulação, execução e
acompanhamento da política externa do país. Trabalho de fôlego que,
por suas qualidades intrínsecas, tornou-se obra clássica na historiografia
brasileira das relações internacionais, ainda não encontrou quem desse
prosseguimento a esse esforço de pesquisa e análise, na sempre bem-
vinda direção da síntese, agora focalizando o período republicano.
Todavia, começam a se multiplicar entre nós dissertações e teses que,
abordando temas específicos ou épocas bem delimitadas, trazem à tona
interessantes estudos sobre a participação do Congresso Nacional na
política internacional que o país tenta construir ao longo de sua mais
que centenária república.
Examina-se, aqui, a forma pela qual um tema normalmente
relegado a plano secundário na história republicana brasileira – a política
externa – foi tratado pelo Congresso Nacional, entre 1961 e 1964, de
modo a inscrevê-lo no primeiro plano da agenda política do país. O
período escolhido corresponde à etapa final do regime instaurado em
fins de 1945, com a queda do Estado Novo de Vargas, assinalada pela
crise aguda que fez definhar o governo João Goulart.

*
Doutor em História das Relações Internacionais, professor do Departamento de História
da Universidade de Brasília e consultor legislativo do Senado Federal.

249
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

A base documental sobre a qual assentou-se a pesquisa é


constituída pelos discursos, apartes e debates que, especialmente na
Câmara dos Deputados, incandesceram o clima de viva discussão que
envolvia parcela expressiva da sociedade brasileira nos primeiros anos
da década de 1960. Assim, foi possível situar a Política Externa
Independente, implementada nos governos Jânio Quadros e João
Goulart, como protagonista de um tenso momento da história
brasileira, cuja inédita participação popular conferiu-lhe inegável
singularidade, que culminou com a ruptura de 1964.
Embora de reduzida dimensão temporal, o período estudado
é denso de significado. Um tempo cronologicamente curto, mas que
revolve estruturas, crenças, práticas e interesses edificados ao longo da
história brasileira. Embora tenha no golpe de 64 sua grande referência,
este artigo almeja não mais que desvelar a forma pela qual se deu, no
interior do Parlamento, a discussão em torno da política externa, fato
que, além de inusitado, mostrou-se decisivo para fermentar ainda mais
o debate político daquela conjuntura de acirrada polarização ideológica.
Nessa perspectiva, não busca dissecar a formulação e a
implementação da política externa brasileira desse período, o que levaria
a análise para o campo de atuação dos responsáveis diretos por sua
execução. Aqui, quem assume o primeiro plano é o “olhar armado”
que o Legislativo lançou sobre as questões de política internacional e
as relativas à atuação da chancelaria brasileira.
Parte-se de uma hipótese central: a Política Externa
Independente, esboçada no efêmero período de governo Jânio Quadros
e consolidada nos tensos anos de João Goulart, prestou-se
admiravelmente aos embates que, em um contexto de enfrentamento,
levaram ao colapso do regime inaugurado em 1946. A essa questão
central agregam-se outras, conquanto insatisfatórias sejam muitas das
respostas possíveis de serem dadas. Entre as indagações mais evidentes,
salientam-se: como o Congresso Nacional entendia a inovadora política
externa apresentada por Jânio Quadros–Afonso Arinos? Que forças
políticas representadas no Parlamento, sobretudo após as emblemáticas
eleições de 1962, aglutinavam-se para defendê-la ou para contestá-la?
Como os parlamentares entendiam o contexto internacional da época

250
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

e em que medida dispunham de informações a partir das quais pudessem


propor ações de política externa?
O primeiro passo foi selecionar, nas inesgotáveis fontes
primárias produzidas pelo debate parlamentar, com centenas de
intervenções de oradores que se revezavam na tribuna, o material
comprobatório do papel desempenhado pelas questões internacionais
e pela condução da política externa brasileira naquele conturbado
contexto que antecede a ruptura institucional. De seu exame, foi possível
demonstrar, por exemplo, a manipulação ideológica do tema da política
exterior praticada pelo Brasil na primeira metade da década de 1960
pelas forças políticas que, no Congresso Nacional, combatiam
tenazmente o reformismo que Goulart procurava simbolizar e conduzir.
Fizeram-no de modo a acrescentar à crise final do regime novas e mais
propícias condições ao desfecho golpista.

Um país em movimento

Os acontecimentos que convulsionaram o país na primeira


metade dos anos 60 e que culminaram com os atos de força que
depuseram Goulart, não podem ser adequadamente compreendidos
sem que se leve em conta o processo de transformação experimentado
pelo Brasil desde 1930. Com efeito, a Era Vargas (1930-1945) havia
iniciado o esforço de modernização nacional que, sob a ditadura do
Estado Novo (a partir de 1937), atingira dimensão mais acentuada.
Essa modernização foi bastante impulsionada na segunda metade da
década de 1950: era o desenvolvimentismo dos “Anos JK”, sintetizado
no Plano de Metas e consagrado pelo lema “50 anos em 5”.
Impressiona a rapidez com que o Brasil alterou sua fisionomia,
a começar pela vertiginosa urbanização. O país essencialmente agrário
de 1930, com uma sociedade tipicamente rural, chega à espantosa taxa
de quase 82% de população urbana em 2000, conforme números do
censo realizado pelo IBGE. Também digna de registro é a expansão
demográfica: uma população de quase 52 milhões de habitantes, em
1950, mais que triplica em meio século, girando em torno de 170
milhões, em 2000. Para João Manuel Cardoso de Mello e Fernando

251
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

A. Novais, “os trinta anos que vão de 1950 a 1980 – anos de


transformações assombrosas, que, pela rapidez e profundidade,
dificilmente encontram paralelo neste século – não poderiam aparecer
aos seus protagonistas senão sob uma forma: a de uma sociedade em
movimento”.1
Francisco Carlos Teixeira da Silva lembra, a propósito, que em
1950 a população rural representava 64% da população total, sendo
de 36% a participação urbana. Apenas três décadas mais tarde, o quadro
se inverte por completo: em 1980, o percentual de habitantes nas zonas
rurais declinara consideravelmente, ficando em 33%, enquanto o da
população urbana quase duplica, atingindo a marca dos 67%. Entre
1950 e 1970, nada menos que 39 milhões de brasileiros transferiram-
se do campo para as cidades. Em meio ao intenso processo de
modernização que altera profundamente a fisionomia social, econômica
e política do país, Teixeira da Silva percebe que

transformações aceleradas verificam-se em todos os setores da


vida brasileira, com alterações estruturais importantes, e definitivas,
como a relação campo/cidade e a reafirmação de estruturas já
implantadas antes de 1950: a industrialização, a concentração de
renda e a integração no conjunto econômico capitalista mundial.2

O deslocamento do eixo econômico do campo (“cenário


tradicional e secular da produção de riquezas”, na correta compreensão
de Teixeira da Silva) para as cidades trouxe evidente desdobramento
político. É o que se observa na trajetória dos três maiores partidos
políticos brasileiros que surgiram por sobre os escombros do Estado
Novo. O Partido Social Democrático (PSD), de histórica vinculação
com o interior, em que vicejam os mecanismos tradicionais do
clientelismo, como os “currais eleitorais”, vê seus votos definharem à

1
Mello, João Manuel Cardoso de. e Novais, Fernando A. Capitalismo tardio e sociedade
moderna.In: Schwarcz, Lilia M. (org.). História da Vida privada no Brasil (4). São Paulo:
Companhia das Letras, 1998, p. 584–585.
2
A análise está presente no artigo A modernização autoritária: do golpe militar à redemocratização
– 1964–1984. In: Linhares, Maria Yedda (org.) História Geral do Brasil. Rio de Janeiro:
Campus, 1996, p. 301.

252
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

medida que a urbanização avança. Ao contrário, o Partido Trabalhista


Brasileiro (PTB), de bases essencialmente urbanas, conhece notável
trajetória ascensional nesse mesmo período. A própria União Democrática
Nacional (UDN), embora concorrente direta do PSD por sua ativa
presença no interior, não acompanha seu principal rival na perda de
votos, o que se explica por estar solidamente instalada em setores das
classes médias urbanas.
Afora o extraordinário dinamismo interno, havia a poderosa
influência do cenário internacional pós-Segunda Guerra Mundial, que
convulsionara e subvertera o antigo quadro de dominação colonial,
permitindo a emergência afro-asiática. Esgrimindo temas como
soberania nacional, autodeterminação dos povos e neutralismo, entre
tantos outros igualmente fortes, a luta de asiáticos e africanos ajudava
a abrir espaços para tentativas de implementação de políticas reformistas
e, no campo das relações internacionais, à execução de algo que, no
Brasil, veio a se denominar Política Externa Independente.
Pode-se dizer que a modernização do Brasil, a partir dos anos
30 e 40, ainda que bastante rápida, conheceu distintas etapas.
Entretanto, foi justamente em começos da década de 1960 que esse
processo ganhou inédita repercussão política, que alguns fatores ajudam
a explicar. Em primeiro lugar, o surto de industrialização da segunda
metade dos anos 50 impulsiona a urbanização e, em decorrência, enseja
o aparecimento de novos grupos sociais, com forte tendência à expansão,
sob o ponto de vista numérico, e a assumir crescente papel político na
sociedade.
Esses novos protagonistas da cena política – operários,
camponeses, estudantes, professores, profissionais liberais, militares,
religiosos, entre outros – tendem a expor suas demandas de forma
cada vez mais organizada e enfática, utilizando-se dos mecanismos de
pressão que o regime liberal-conservador possibilitava. O fato novo,
que era a inédita participação popular no debate nacional, na condição
de protagonista, acabou por tornar nítidos os limites do próprio regime,
o que acirraria a crise nele já instalada.
Nesse momento de crise, começam a ganhar contornos mais
definidos dois projetos nacionais antagônicos: para as esquerdas, o

253
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

caminho apontava para a verticalização das reformas, não descartada,


para alguns de seus integrantes, a crença na inevitabilidade da revolução,
alimentada pelo fascínio da experiência cubana; aos setores da direita
interessava interceptar a marcha das reformas, refrear o ímpeto da
participação popular e conduzir a modernização de modo a não perder
o controle dos pilares sobre os quais, historicamente, se sustentaram.

A política externa no centro do debate

Nessa conjuntura, a Política Externa Independente refletia um


quadro internacional favorável à obtenção de margens mais amplas de
autonomia por parte das áreas periféricas – com a consolidação das
independências na Ásia, o surto de descolonização na África3 e o advento
de novas posições (pan-africanismo, pan-arabismo, neutralismo,
pacifismo) alicerçadas no conceito de Terceiro Mundo – e, ante a
acentuada radicalização interna, passou a ser alvo da máxima atenção
dos grupos em choque.
A fase inicial dos anos 60 envolve um período da história
republicana brasileira repleto de contradições, marcado por tomada de
decisões em clima de forte emocionalismo e emoldurado por uma
conjuntura internacional de graves tensões, em especial no continente
americano. Uma das características essenciais desse período foi
justamente o fato de que, além de se viver sob o parlamentarismo –
inédito na República – entre setembro de 1961 e janeiro de 1963, o
que ampliava sobremaneira o campo de atuação e a influência política
do Congresso Nacional, respirava-se o ar de confronto não
escamoteado. Esse ambiente pronunciadamente tenso já se tornara
visível com a adoção do parlamentarismo, aos moldes de uma “solução
de compromisso”, em virtude da inesperada renúncia de Jânio Quadros,
a 25 de agosto de 1961, apenas sete meses após sua posse na presidência
da República.

3
A propósito da emergência afro-asiática, ver Saraiva, José Flávio S. Formação da África
Contemporânea. São Paulo: Atual, 1987; Linhares, Maria Yedda. A Luta contra a Metrópole
(Ásia e África). São Paulo: Brasiliense, 1981.

254
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

A manifestação dos três ministros militares, contrária à posse


do Vice-Presidente João Goulart, que se encontrava em visita oficial à
República Popular da China, mergulhou o país em grave crise. A reação
à tentativa de golpe foi liderada, em larga medida, pelo então governador
do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola, que, à frente da Cadeia da
Legalidade – unindo emissoras de rádio gaúchas e, a partir delas, de
outras regiões brasileiras – contou com vigoroso apoio popular e do
III Exército, à época o maior contingente militar do país.
A solução parlamentarista, aceita por Goulart, teve em Tancredo
Neves – que viria a ser primeiro-ministro – um de seus principais
artífices. Para muitos analistas que viviam aquela difícil conjuntura, a
adoção do parlamentarismo, nas circunstâncias em que se deu, não
passava de um “golpe branco”. Para outros, no entanto, era uma
tentativa válida de se estabelecer uma “trégua” naquele ambiente
carregado de passionalismo, uma paz momentânea que teria na figura
respeitada e firme – mas de agudo espírito conciliador – de Tancredo
Neves seu grande fiador.
De todo modo, aos olhos dos setores direitistas e conservadores,
Goulart assumia a Presidência da República sob suspeição, sentimento
que nascera de sua passagem pelo Ministério do Trabalho no governo
Vargas, na primeira metade da década de 1950, e que se consolidara
por suas íntimas vinculações ao movimento sindical. Para outros, como
Moniz Bandeira, o grave equívoco da solução parlamentarista consistia
em que Goulart assumia “um poder mutilado, enfraquecido, quando
a situação do Brasil mais exigia um governo forte, centralizado, para
efetuar as mudanças que o capitalismo reclamava”.4
Em suma, a polarização ideológica daqueles anos se dava em
torno de dois projetos antagônicos para o país. De um lado, o difuso
projeto reformista, centrado no modelo nacional-desenvolvimentista-
estatista, defendido por forças políticas díspares e que nem sempre
compartilhavam os mesmos métodos de ação política. No campo
oposto, a crescente coesão dos setores de centro e de direita, a conduzir

4
Bandeira, Moniz. O governo João Goulart – as lutas sociais no Brasil: 1961–1964. Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, 1977.

255
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

um projeto orgânico e sistematizado, em luta contra o governo


reformista e comprometido com a edificação de um novo país,
“moderno, capitalista e cristão”.
Nesse embate, a Política Externa Independente foi identificada,
pelos integrantes do primeiro grupo, como instrumento de afirmação
do desenvolvimento nacional e da soberania do país. Essa tese adquiria
densidade ainda maior em face de um mundo ideologicamente dividido
e que assistia a emergência à cena mundial de áreas secularmente periféricas,
como a Ásia e a África. Nesse sentido, ela era vista como uma ação do
Estado de grande valia na luta para vencer a históricas estruturas sociais,
econômicas e políticas responsáveis pelo atraso ou, conforme a
terminologia consagrada nos anos 50 do “subdesenvolvimento” brasileiro.
Quanto à soberania, a meta era a formulação de um “ponto de vista
internacional do Brasil”, plenamente identificada com os “legítimos
interesses nacionais”, na conhecida expressão de San Tiago Dantas.
Não resta dúvida de que a Política Externa Independente
transformou-se em instrumento utilizado pelo Estado e pelas forças
que o apoiavam politicamente para a promoção do desenvolvimento
com reformas sociais. Não por outra razão, ela se viu alçada à condição
– historicamente incomum na República brasileira – de estrela de
primeira grandeza na agenda nacional, sobretudo como tema
privilegiado nos debates parlamentares.
Ao se indagar sobre as percepções do interesse nacional e as
propostas da Política Externa Independente, Amado Cervo foi categórico:
O eixo de seu pensamento estava na subordinação da política
exterior aos reais interesses do desenvolvimento nacional. Era
olhar para o Brasil e fustigar a visão simplista de bipolaridade
que recomendava priorizar as relações especiais com os Estados
Unidos(...) Era conceber e reivindicar uma nova ordem
internacional que promovesse a igualdade entre as nações.5

Para o bloco oposicionista, bem ao contrário, essa política


externa “agredia o sentimento majoritário da sociedade, ultrajava nossa
5
Cervo, Amado (org.). O Desafio Internacional – A política externa brasileira de 1930 aos nossos
dias. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1994, p. 40.

256
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

tradição diplomática, expunha o Brasil a uma situação de ridículo frente


aos demais Estados” e, por fim, mas não menos significativo, “abria as
portas do país à ação insidiosa do comunismo internacional”. Essas
expressões estarão muito presentes nos discursos pronunciados no
Congresso Nacional e em artigos publicados pelos jornais. Provavelmente,
o parlamentar que mais insistia na tecla de que a política externa brasileira
“contrariava o pensamento majoritário da sociedade” era o deputado e
sacerdote Pedro Maciel Vidigal (PSD–MG).
Já para Carlos Lacerda, ex-deputado federal e, entre 1960 e
1965, governador da Guanabara, as posições assumidas pela chancelaria
brasileira resvalavam para o ridículo. Ao apresentar seu programa de
reformas para o Brasil, redigido em novembro de 1962, o udenista
carioca enfatizou a necessidade de se promover a “revisão da política
exterior do Brasil, retomando a sua linha tradicional e ativando-a para
que se torne mais efetiva e mais presente”, exigindo o “abandono
urgentíssimo das recentes leviandades que fizeram do Brasil objeto de
escárnio internacional e de justa desconfiança dos seus aliados”.6
No fundo, na perspectiva das direitas e dos grupos conservadores,
temia-se o fantasma do comunismo que o regime cubano de Fidel
Castro vigorosamente representava, especialmente a partir de 1961,
quando se declara marxista e se aproxima efetivamente da União
Soviética. Para enfrentar o perigo, todas as armas seriam válidas, a
começar pela utilização do mais incisivo discurso da Guerra Fria, com
toda sua carga de elevada dramaticidade a encobrir expressiva dose de
hipocrisia. O Congresso Nacional foi o grande cenário da batalha retórica
que então se travou, e a Política Externa Independente, lado a lado
com a reforma agrária, seu alvo predileto.

1962: eleições decisivas

As eleições de 1962 foram decisivas para determinar o


encaminhamento da crise do regime inaugurado em 1946. A escolha
de alguns governos estaduais, de dois terços das cadeiras do Senado

6
Lacerda, Carlos. Idéias políticas. Rio de Janeiro: Record, 1962, p. 22.

257
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Federal e da totalidade das vagas da Câmara dos Deputados, naquele


contexto de profunda instabilidade institucional e de crise econômica,
foi acontecimento marcante não apenas pelos resultados apresentados,
mas, antes de tudo, porque explicitou com acentuada nitidez a existência
de um Brasil rigorosamente dividido.
Tudo leva a crer que, aos setores que defendiam as reformas,
tenha sobrado otimismo para comemorar a ascensão do PTB nas
eleições para a Câmara dos Deputados. Ao mesmo tempo, faltou-lhe
a necessária dose de realismo para ler – e compreender – o conjunto
dos resultados oferecidos pelas urnas, inclusive suas nuanças mais sutis.
Com efeito, o PTB, no qual se alojavam diversas correntes políticas,
inclusive as proscritas7, cresceram de forma admirável, encaminhando-
se para se tornar a principal agremiação partidária do país.
Para que se tenha idéia de como evoluiu o quadro político-
partidário brasileiro no período e, nele, quão indiscutível foi a expansão
petebista, basta atentar para os seguintes números: de 177 parlamentares,
eleitos em 1945, o PSD, o maior partido, viu sua bancada no Congresso
Nacional reduzir-se, em 1962, para 141. No mesmo espaço de tempo,
a UDN, cada vez mais assumindo o papel de firme oposição ao
reformismo trabalhista, pulou de 87 para 110. Nada que se compare,
todavia, ao prodigioso crescimento do PTB: de 24 para 136
parlamentares.
A expansão eleitoral do PTB, firme e visível em todo o período,
não se expressava apenas em termos numéricos. Na realidade, o grande
destaque era que, entre os parlamentares eleitos pela legenda, parte
considerável representava uma espécie de “depuração” do velho
trabalhismo. Isso significa dizer que, embora existentes ainda em
proporção nada desprezível, os políticos identificados com o
“peleguismo”, ou seja, aqueles que não conseguiriam operar se não
fosse à sombra do clientelismo alimentado pela máquina do Estado,
perdiam terreno. Esse espaço passava a ser crescentemente ocupado
por parlamentares “ideológicos” – como os denominava o Deputado
7
Salvo raras exceções, os comunistas, cujo partido tivera seu registro cassado em 1947, o
mesmo ocorrendo a seguir com o mandato de seus parlamentares, encontraram no PTB o
local de pouso para sua militância.

258
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Sérgio Magalhães, do PTB carioca, presidente da Frente Parlamentar


Nacionalista –, efetivamente comprometidos com as reformas
estruturais de que o país, segundo eles, tanto carecia.
Com os demais partidos brasileiros, o PTB também se dividia
em correntes. Genericamente, pode-se falar de três grupos principais: a
direita, de acentuado matiz fisiológico e que, quando do acirramento
da crise do regime, aproximou-se do núcleo conservador (PSD–UDN),
era mais forte em São Paulo, onde o trabalhismo varguista sempre
encontrou muita dificuldade para se firmar; o centro, que provavelmente
teve em San Tiago Dantas sua expressão máxima, buscou afastar-se de
posições extremistas, até mesmo por senti-las perigosas para a
democracia e, em certa medida, antecipava o que, décadas mais tarde,
poderia ser identificado como a social-democracia brasileira; a esquerda,
ou grupo “compacto”, “ideológico”, principal sustentáculo da plataforma
das reformas de base e da Política Externa Independente no Congresso
Nacional e na sociedade – promovendo comícios, palestras e debates,
além de fazer uso da imprensa –, tinha em Sérgio Magalhães, Eloy
Dutra, Almino Afonso e Leonel Brizola alguns de seus maiores expoentes.
A vitória alcançada pelo PTB em 1962, permitindo-lhe ampliar
consideravelmente sua presença em todo o país, sobretudo nas áreas
mais urbanizadas, acabou por encobrir a outra face da verdade eleitoral,
o que foi fatal para as correntes reformistas. Em primeiro lugar, à vitória
nominal do PTB correspondeu a reorganização das duas mais poderosas
forças conservadoras do espectro político-partidário brasileiro: PSD e
UDN aproximam-se cada vez mais, na óbvia intenção de barrar a
trajetória ascendente das esquerdas e de seu projeto reformista. É o que
torna mais fácil compreender, por exemplo, o fato de que, quando da
imposição do bipartidarismo, em 1965, o partido de sustentação do
regime militar – a Arena – tenha sido constituído, majoritariamente,
por políticos egressos do PSD e da UDN, enquanto os remanescentes
do PTB, em grande parte, alojaram-se no MDB, o partido de oposição.
A grande novidade trazida pelo Congresso Nacional resultante
das eleições de 1962 era o desaparecimento, na prática, da aliança
PSD–PTB, que, desde 1945, garantira as vitórias presidenciais dos
grupos políticos nascidos sob a tutela de Vargas. O fim do pacto político

259
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

que sustentara o regime liberal-democrata-conservador denunciava o


esgotamento daquela experiência: o acúmulo de contradições, a
profunda alteração fisionômica da sociedade, a marcha da modernização
do país e uma conjuntura internacional eivada de agudas transformações
apontavam para a superação histórica de determinadas práticas que
haviam sido tão comuns nos primeiros tempos do regime.
Assim, aquela tradição varguista de acomodar os contrários,
promovendo um tipo de conciliação bem ao seu estilo – um homem
da República Velha que inaugurou a modernidade no Brasil – não
mais se sustentava. Especialmente a partir dos começos de 1963, a
impressão que se tinha é que não seria possível contornar as divergências,
tangenciar os interesses opostos; ao contrário, partia-se para o confronto.
Encerrava-se, pois, um ciclo de coexistência política que propiciara,
até então, as vitórias de Gaspar Dutra (1945), Vargas (1950) e Juscelino
Kubistchek (1955).
O segundo aspecto decisivo trazido pelo resultado eleitoral de
1962, com clara repercussão na nova configuração das forças políticas
em cena, refere-se aos executivos estaduais. Enquanto as esquerdas
comemoravam a significativa vitória de Miguel Arraes ao governo de
Pernambuco, acompanhada do êxito do PTB daquele estado na corrida
pelas cadeiras do Senado, ficando com as três, esqueciam-se de enxergar
algo que deveria preocupar-lhes: a direita vencera as eleições para o
governo de estados importantíssimos – em São Paulo, com Ademar
de Barros, e, no Rio Grande do Sul, com Ildo Meneghetti. Ademais,
se adicionarmos a essas vitórias dois grandes vencedores de 1960 –
Carlos Lacerda, na Guanabara, e Magalhães Pinto, em Minas Gerais –
obtém-se um quadro por demais embaraçador aos planos reformistas:
as quatro mais poderosas e influentes unidades da Federação estavam
nas mãos de adversários das reformas que se pretendia implantar.

Confronto e tensão

Por mais paradoxal que possa parecer, o avanço eleitoral das


esquerdas levou o Congresso Nacional a assumir feições cada vez mais
conservadoras e, desse modo, contrárias às reformas. Vozes

260
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

oposicionistas da época costumavam dizer que o Congresso conservador


era controlado pelo PSD, pela UDN e pelos inesgotáveis recursos
financeiros do Instituto Brasileiro de Ação Democrática, o Ibad. Em
um contexto de crescente conturbação, mais importantes que os
partidos políticos tradicionais passam a ser os blocos parlamentares,
reunindo, pela afinidade doutrinária ou ideológica, políticos egressos
das mais distintas correntes. Seriam os casos da Frente Parlamentar
Nacionalista – criada na década de 1950, mas que adquire notável
importância a partir de 62, quando aprofunda seu compromisso de
defender as reformas no Congresso – e a Ação Democrática Parlamentar,
porto seguro da nau direitista.
Há, nesse cenário, outro importantíssimo aspecto a considerar.
Particularmente após o plebiscito de janeiro de 1963, que promoveu a
volta do presidencialismo, aumentou o grau de impaciência das
esquerdas e dos defensores das reformas ante a morosidade com que o
tema era tratado por um Congresso a cada dia mais conservador. Parece
ter havido novo equívoco de interpretação por parte das forças
reformistas e de esquerda, imaginando exclusivamente sua a vitória no
plebiscito. Olvidava-se, nessa análise, o fato de que o retorno ao
presidencialismo também interessava às lideranças oposicionistas que
sonhavam com as eleições presidenciais, entre as quais, seguramente,
estavam Lacerda, Magalhães e Ademar, sem falar em JK.
As fronteiras que eventualmente poderiam apartar PSD e UDN
tornam-se acentuadamente frágeis; mais e mais, os dois maiores partidos
conservadores, que, em 1962, detinham 54% da representação na
Câmara dos Deputados, tendem, quer pelo discurso, quer pela ação
legislativa propriamente dita, a se fixar num ponto que se mostrou
estrategicamente correto: a defesa da legalidade. Isso significa dizer que
a bandeira empunhada por Brizola e outros em 1961, quando a
manifestação golpista dos três ministros militares tentava rasgar a
Constituição e impedir a posse na presidência do vice João Goulart,
passava agora a outras mãos.
Para melhor compreensão desse processo é indispensável registrar
que, tal como ocorria com o PTB, também entre pessedistas e udenistas
havia divergência interna. No PSD, majoritariamente encaminhando-se

261
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

para a oposição frontal ao reformismo de Goulart, havia a “Ala Moça”,


grupo de dissidentes que combatia o crescente e visceral reacionarismo
do partido, oferecendo seu apoio às “reformas de base” e a algumas
propostas nacionalistas, como a Política Externa Independente.
Na UDN, a ala denominada de “Bossa Nova” defendia as
reformas – inclusive a constitucional –, a Política Externa Independente
e a lei de remessa de lucros ao exterior. Após o golpe de 1964, os
dissidentes de ambos os partidos tenderam à aproximação, muitos foram
cassados e tiveram seus direitos políticos suspensos por dez anos e,
com a imposição do bipartidarismo, a maioria foi alojar-se no MDB.
Os parlamentares direitistas, conservadores ou simplesmente
liberais, temerosos dos rumos que tomava o governo Goulart,
articularam um mesmo discurso. Afora as costumeiras exceções, quando
a histeria anticomunista impedia que se falasse algo consistente, o tom
dos pronunciamentos era semelhante: a democracia brasileira corria
sérios riscos, ante a escalada da radicalização ideológica e a incapacidade
manifestada por Jango de controlar seus aliados. Desse modo, salvar o
regime democrático pressupunha a rígida defesa dos princípios
constitucionais. Esse, o sentido essencial do discurso oposicionista
durante o ano de 63 e os três primeiros meses de 64.
A estratégia do bloco direitista-liberal-conservador parece ter
dado certo, especialmente se confrontada com a escalada de radicalismo
verbal dos grupos esquerdistas-reformadores. Entre as inúmeras
possibilidades de análise do fato, pode-se imaginar que a estratégia
tenha sido vitoriosa, entre outras razões, porque teve o apoio da grande
imprensa e porque soube atingir, com sua mensagem de defesa da
legalidade ameaçada, parcelas majoritárias da opinião pública brasileira.
Em suma: havia significativa faixa da sociedade ansiosa por esse tipo
de discurso, que se contrapunha às teses reformistas.
Ao mesmo tempo em que se articulavam para o golpe, unindo
setores militares, empresariais, políticos e religiosos, os grupos
conservadores e direitistas souberam, no Congresso Nacional, tomar
como sua a causa da defesa de uma democracia à beira do colapso.
Simultaneamente, e facilitando o proselitismo direitista, as esquerdas
impacientavam-se com a morosidade do processo legislativo. Projetos

262
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

de reforma agrária, por exemplo, arrastavam-se há mais de dez anos,


sem sair do lugar. Acreditavam que o retorno do presidencialismo
pudesse agilizar a tramitação das reformas, até mesmo em função do
maior poder de pressão com que o presidente da República passava a
contar, superada a fase da “camisa de força” do parlamentarismo.
Como isso não ocorreu, graças à presença majoritária das forças
conservadoras no Congresso Nacional, alguns setores da esquerda
optaram pela ação mais ousada, sustentada na seguinte premissa: se as
instituições políticas existentes são refratárias às reformas de que a nação
tanto carece, e não pode mais esperar, a solução virá do povo e das
lideranças com as quais ele se identifica. Como corolário, teríamos: se
a Constituição dificulta ou impede as reformas – nesse caso, a forma
pela qual se faria a indenização aos proprietários de terra que fosse
utilizada para a reforma agrária era a questão central –, mude-se a
Constituição; se o Congresso é reacionário e, como tal, é obstáculo
intransponível às reformas de base, dissolva-se o Parlamento.
Esse tipo de discurso, que encantou a alguns, mas,
provavelmente, assustou a muitos mais, teve no Deputado Leonel
Brizola seu mais famoso adepto. O slogan “reforma agrária já, na lei
ou na marra” foi utilizado pelas esquerdas como demonstração de que
a sociedade não estava disposta a esperar mais pelas transformações do
país; à direita, caiu como luva para delimitar, perante a opinião pública,
quem estava a favor da “lei e da ordem”, da defesa da “normalidade
democrática”.
Para uma classe média atemorizada com as greves nos serviços
públicos e as manifestações de rua, além de sofrer no bolso os efeitos
de uma crise econômica séria, uma frase do líder comunista Luís Carlos
Prestes – “Nós não estamos no governo, mas estamos no poder” –
causou o impacto de uma explosão atômica, sobretudo porque foi
exemplarmente utilizada pela propaganda direitista como prova
irrefutável de que, se nada fosse feito, o Brasil cairia nas mãos dos
comunistas. Nesse momento, a Política Externa Independente foi sendo
identificada, pelos que a combatiam, como inaceitável concessão ao
pior dos inimigos, o comunismo internacional. Não faltaram inflamados
discursos no Parlamento acenando com a iminente transformação do

263
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Brasil em “satélite da Rússia vermelha”. Mais que qualquer outro tema,


a “Questão Cubana” fornecia o necessário combustível para incendiar
o país.
À medida que o quadro se agravava e quanto mais se
aproximava da UDN, mais o PSD ampliava o fosso que o separava do
antigo aliado, o PTB. No geral, UDN e PSD se alarmavam – e
inundavam o país com suas teses – com a “agitação social”, a “desordem”
e a “comunização crescente do Brasil”, promovidas, segundos eles, pelo
conluio espúrio de Goulart, PTB e as “forças vivas da subversão”, como
a União Nacional dos Estudantes (UNE) e a Central Geral dos
Trabalhadores (CGT), entre outras.
Especificamente para o processo de “bolchevização” do Brasil,
segundo a ótica conservadora, a Política Externa Independente dava
sua enorme contribuição ao reatar as relações com a União Soviética,
ao estreitar os laços comerciais com o Leste Europeu, ao tentar preservar
Cuba, ao desenvolver uma política africana que desconhecia ou negava
nossa “ancestral fidelidade” a Portugal. Todas essas questões se
evidenciavam nitidamente no debate parlamentar do período, em larga
medida suscitadas por políticos padres e pelos vinculados à poderosa
colônia lusitana.
Entre março de 1963 e o mesmo mês de 64, o debate parlamentar
apresentou uma característica essencial: com sinais trocados e papéis
invertidos, quem sempre suspirou por algum golpe que viabilizasse
sua chegada ao poder passava a monopolizar a bandeira da legalidade,
último bastião da democracia em perigo: quem não tinha tradição
golpista, passava – perigosamente, viu-se depois – a identificar-se como
tal. Nesse debate parlamentar, em que a Política Externa Independente
e a reforma agrária apareciam como eixos em torno dos quais gravitava
a cena política, chama a atenção o fato de que, entre os que mais
vigorosamente combatiam as propostas governamentais, estavam os
parlamentares egressos do clero, o que remete à importância da Igreja
Católica naquela conjuntura.
A forte presença da política externa e das relações internacionais
no debate político brasileiro dos primeiros anos da década de 1960
explica-se pelo quadro interno de confronto e pela realidade mundial

264
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

daquele momento. O panorama latino-americano era moldado pelo


espectro da Revolução Cubana, que, ao mesmo tempo em que
estimulava movimentos similares ou de cunho reformista nos demais
países do continente, alertava os setores conservadores para a necessidade
de combatê-la, impedindo sua propagação.
Nessas circunstâncias, transcorrem os primeiros anos da década
de 1960, no Brasil, assinalados pelo elevado grau de politização dos
debates em torno dos grandes temas nacionais, politização essa que dá
o tom do comportamento do Congresso Nacional. A crise do regime
identificava-se pelo choque de dois projetos antagônicos: aos setores
reformistas, interessava aprofundar as reformas propostas ou em curso;
aos conservadores, convinha interceptar sua marcha. Nesse ambiente,
em que questões como nacionalismo, desenvolvimento, imperialismo
e reformas de base verticalizam o debate, inscreve-se e se desenvolve a
Política Externa Independente.
Com ela, a política externa brasileira deixava de estar confinada
aos gabinetes governamentais e passava ao primeiro plano do cenário
político. Suas diretrizes e execução eram debatidas no Congresso
Nacional, até por força do parlamentarismo, mas também nas
assembléias legislativas, nas câmaras municipais, nas universidades, nos
sindicatos e na imprensa. Ademais, constituiu-se em experiência não
muito comum na história brasileira, isto é, foi um momento em que
a política internacional do país esteve profundamente vinculada aos
embates que se travavam no interior da sociedade e do Estado. Como
bem assinalou Tânia Quintaneiro, esse período foi

marcado por uma crescente mobilização social: estudantes,


militares, operários, intelectuais, assim como partidos políticos
e outras entidades, manifestavam grande interesse em participar
dos processos decisórios, alimentando o debate que, de resto, se
dava em toda a América Latina, sobre o desenvolvimento e a
dependência. Cuba passou a fazer parte do cotidiano brasileiro.8

8
Quintaneiro, Tânia. Cuba e Brasil: da revolução ao golpe (1959–1964) – uma interpretação
da Política Externa Independente. Belo Horizonte: Editora UFMG, 1988. p.18.

265
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Para Almino Afonso, um dos mais destacados integrantes da


Frente Parlamentar Nacionalista e líder do PTB, foi central o papel
que coube à política externa naquela conjuntura. Realçando a
transformação sofrida pelo Ministério das Relações Exteriores, Almino
destaca a ação de San Tiago Dantas:

O chanceler vai aos sindicatos, faz conferências nas


universidades, debate, polemiza, está presente em toda a parte
(...). Não posso dizer que o gabinete Tancredo Neves tenha
representado a trégua política, como à época de sua instalação
muitos acreditavam, entre os que exigiam reformas sociais
profundas e o conservadorismo rançoso. O grande confronto, de
todo modo, deu-se em torno da ‘política externa independente’, como
então se denominava o conjunto de diretrizes que orientavam a
diplomacia brasileira.9 (grifo nosso)

A roupagem ideológica com a qual foi revestida a Política


Externa Independente ajuda a entender o elevado grau de tensão e de
animosidade que marcou o debate parlamentar a seu respeito. Em sua
trajetória, nenhum acontecimento atingiu, no Congresso Nacional, a
repercussão alcançada pela “Questão Cubana”, sobretudo em função
de dois fatos ocorridos em 1962: a reunião de Punta del Este, que
decidiu pela exclusão de Cuba do sistema americano, e a crise dos
mísseis. O exame dos discursos parlamentares, especialmente na Câmara
dos Deputados, entre 1962 e 1964, comprova a assertiva.
A posição do governo brasileiro em relação a Cuba, assentada
na tese de que não havia sustentação jurídica para fórmulas
intervencionistas ou punitivas contra aquele país, sofre ataque implacável
no Congresso. Ganhava densidade e crescente visibilidade a ação de
um grupo de deputados que, doravante, não perderá chance alguma
de fustigar a Política Externa Independente, identificando-a como
“nefasta ao país”, “traidora de nossas mais caras tradições diplomáticas”
e “acintosa na defesa dos verdadeiros inimigos da pátria”.

9
Afonso, Almino. Raízes do Golpe – da Crise da Legalidade ao Parlamentarismo: 1961–1963.
Rio de Janeiro: Marco Zero, 1988, p.9.

266
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Esses termos serão utilizados com freqüência cada vez maior


por parlamentares como Padre Pedro Maciel Vidigal, Monsenhor
Arruda Câmara, Osvaldo Zanello, Abel Rafael Pinto, Herbert Levy,
João Mendes, Othon Mader, Geraldo Freire, Último de Carvalho,
Menezes Cortes, Eurípedes Cardoso de Menezes, Padre Calazans, entre
outros. O apoio à Política Externa Independente veio, como era de se
esperar, da Frente Parlamentar Nacionalista. Embora surgida em 1956,
foi em fevereiro de 63, em uma difícil conjuntura política, assinalada
pela volta do presidencialismo e pelo acirramento da campanha pelas
reformas, que a Frente Parlamentar Nacionalista resolver divulgar um
termo de compromisso que, envolvendo senadores e deputados de
diversos partidos, unia seus esforços na defesa da “soberania nacional e
pela libertação econômica do país”. Pela primeira vez, de maneira
explícita, a Frente expressava seu apoio à Política Externa Independente.10
Do exame dos discursos e dos debates ocorridos no Congresso
Nacional na tensa primeira metade da década de 1960 desvela-se
a estratégia repetidas vezes utilizada pela bancada direitista:
independentemente do tema em discussão, encontrava-se uma brecha
para incluir a política externa. De assuntos explosivos, como a reforma
agrária, a temas banais, tudo servia para a incursão do parlamentar na
bem pavimentada via de combate à diplomacia que o Brasil
implementava. Assim, natural era a atitude do senador Padre Calazans,
por exemplo, que, ao defender a necessidade de que fossem melhoradas
as condições de tráfego da Via Dutra, achou espaço para denunciar
“a política de mão estendida, seja ela no plano internacional, seja dentro
da ordem nacional,”11 por parte do governo aos comunistas. Nessa
linha, aliás, ninguém foi mais enfático do que o deputado Padre Vidigal
(PSD–MG): na discussão do projeto que instituía a reforma agrária,
fez que viessem à tona o “perigo da comunização do país” e a condução
de uma política externa “simpática” à causa cubana. A rigor, foi dele o
mais bombástico pronunciamento que a Câmara dos Deputados ouviu

10
Ver Francisco Reinaldo de Barros, verbete “Frente Parlamentar Nacionalista”, em Beloch, I
e Abreu, A A (coord.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro: 1930–1983. Rio de Janeiro:
Fundação Getúlio Vargas/Forense-Universitária, Finep, 1984, vol. 2, p. 1395.
11
Diário do Congresso Nacional, Seção I, 23.2.1962, p. 23.

267
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

contra a política brasileira em relação a Cuba e, por extensão, contra a


Política Externa Independente.12
Do lado oposto, é provável ter cabido ao Deputado Eloy Dutra
(PTB–GB) a oportunidade de pronunciar o discurso mais contundente
na defesa da posição oficial do Brasil no episódio cubano e da própria
Política Externa Independente, justamente por ter tocado no ponto
essencial: para ele, a direita estava utilizando a política externa como
biombo para esconder sua real intenção, qual seja, a desestabilização
do governo Goulart e, com isso, interceptar a marcha das reformas
estruturais. Dutra ressaltou a enorme hipocrisia dos que afirmavam ser
Cuba um perigo militar para as Américas, esquecendo-se da formidável
força bélica dos Estados Unidos. Irônico, confessou sua estranheza pela
inexistência de qualquer protesto ao fato de que “estivessem votando
contra Cuba, ou contra ela propondo sanções, Stroessner, o ditador
do Paraguai, genocida que mantém uma das ditaduras mais repugnantes
da América do Sul, ou Somoza e outros que tais.”13
Em suma, vivia-se um tempo em que, no Parlamento, a
preocupação com a política internacional, em seu conjunto, passou a
ser muito mais visível. Talvez isso se explique pelo elevado grau de
politização que caracterizava o Legislativo brasileiro naquela conjuntura,
além do próprio ritmo de acelerada pulsação da história mundial à
época. Quando se analisa o tipo de assunto levado à tribuna por
deputados e senadores é que se percebe como a preocupação com os
rumos da política mundial e das relações internacionais foi incorporada
ao cotidiano do Congresso Nacional. Entre 1963 e 1964, com efeito,
não foram poucas às vezes em que, além da questão cubana e dos
Estados Unidos, outros temas internacionais ocuparam a atenção dos
parlamentares.
Nessa perspectiva, comparecem, destacadamente:
a) Portugal, focalizando, sobretudo, sua política colonial. A
tese de uma comunidade luso-afro-brasileira, que não
alterasse o status das colônias portuguesas em África,

12
DCN, Seção I, 14.2.1962, p. 280–284.
13
DCN, Seção I, 9.2.1962, p. 181–183.

268
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

foi muito defendida pelos grupos conservadores. Os


defensores da Política Externa Independente, ao contrário,
pronunciavam-se pela independência das colônias;
b) Vietnã, cuja guerra começava a ganhar dimensão mais
profunda, o que efetivamente ocorreria a partir de 1965.
Nessa ocasião, uma hipotética participação brasileira no
conflito, ao lado dos EUA, foi muito debatida no
Congresso, tendo alguns parlamentares direitistas apoiado
ardorosamente o envio de tropas do Brasil ao Sudeste
Asiático;
c) Leste Europeu, com os deputados mais claramente de
esquerda sempre encontrando motivo para fazer algum tipo
de registro, como, por exemplo, a data nacional das
“repúblicas populares”. Em contrapartida, à direita cabia,
com insistência, exigir o rompimento de relações com esses
países;
d) União Soviética, sempre identificada como a “Rússia
vermelha” pela bancada da direita, que focalizava seu “regime
autoritário”, sobretudo referindo-se ao esmagamento da
autonomia das repúblicas que a compunham. Exemplo
típico desse comportamento foi o manifestado pelo
Deputado Plínio Salgado que, na sessão de homenagem a
San Tiago Dantas (24 de agosto de 1961), que se despedia
da Câmara para assumir a chefia da representação brasileira
na ONU, lembrou o sofrimento a que estava sujeita a
população da Ucrânia, “esmagada pelo império soviético”.

A decisão de nacionalizar a exploração do petróleo em seu país


fez do presidente argentino Arturo Illia alvo de homenagens de políticos
brasileiros, vinculados à Frente Parlamentar Nacionalista. Na sessão
do dia 21 de setembro de 1963, por exemplo, o Deputado Marco
Antonio comunicava ao plenário o envio de telegrama ao presidente
da Argentina, assinado por oitenta parlamentares brasileiros,
cumprimentando-o pelo gesto que “amplia o campo de luta dos
nacionalistas em todo o continente americano”.

269
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Na medida em que começava o ano legislativo de 1964


ampliavam-se os níveis de tensão na sociedade e no Parlamento. Uma
vez mais, os temas afetos à política externa ocupam espaço privilegiado
no debate político. Assim, a crise entre panamenhos e norte-americanos,
em torno do Canal, foi motivo de discursos e debates exacerbados,
que se estenderam por vários dias. Nesse mesmo período, o Deputado
Guerreiro Ramos, falando em nome da Frente Parlamentar
Nacionalista, a 29 de janeiro, apelava ao presidente da República no
sentido de que fosse determinado ao Itamaraty retomar os estudos
para o restabelecimento de relações diplomáticas e comerciais com a
República Popular da China, assim como procurasse influenciar no
processo de admissão daquele país nas Nações Unidas.
A temperatura política sobe ainda mais no final de fevereiro.
Declarações de Luís Carlos Prestes, feitas quando de seu retorno de
viagem à URSS, levam à tribuna da Câmara o deputado conservador
Clemens Sampaio para protestar “contra a pretensão do Sr. Nikita
Krushev de interferir na política interna do Brasil”. Por fim, já na
antevéspera do golpe, o Deputado Braga Ramos pronuncia irado
discurso, a 17 de março, comentando a conversa mantida entre o
embaixador soviético no Brasil e o governador pernambucano Miguel
Arraes. Ramos protestava contra “a intromissão daquele diplomata em
assuntos de nossa política interna”.
O golpe de Estado, sacramentado a 1º de abril de 1964, cessou
momentaneamente esse tipo de debate parlamentar. Quando o tema
da política externa volta à baila, a partir de 7 de abril, outras – e muito
diferentes – eram as circunstâncias a marcar a vida do Parlamento.

Conclusão

Depois de percorrer a trajetória do Parlamento brasileiro, entre


1961 e 1964, voltando a lente de investigação exclusivamente para
um alvo, o debate parlamentar em torno da política externa, chega-se
a algumas conclusões. Do longo inventário de discursos pronunciados
e dos apartes que os completaram, extrai-se algo singular na história
política republicana do país: houve um tempo, no Brasil, em que política

270
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

externa deixou de ser preocupação exclusiva de alguns poucos


especialistas e profissionais, chegando ao topo da agenda nacional,
especialmente pela via do debate no Congresso Nacional. Esse tempo
correspondeu, também, à inédita participação política da sociedade,
dando visibilidade a um Brasil diferente, “um país irreconhecivelmente
inteligente”, conforme arguta observação de Roberto Schwarz.
Da análise desse farto material produzido pelo Congresso
Nacional é possível concluir que, ao focalizar a política externa
brasileira a partir de 1961, o discurso político transformou-se em fato
significativo e, pela voz dos grupos direitistas e conservadores, virou
instrumento para barrar as reformas que o governo Goulart pretendia
implementar. Reside nesse ponto, a nosso ver, a singularidade da Política
Externa Independente: ela que, na prática, jamais foi revolucionária,
ganhou a roupagem ideológica que lhe quiseram impor – à esquerda,
uma espécie de instrumento de libertação nacional e, à direita, a inocente
útil a serviço do comunismo internacional, logo, fantasma a ser
exorcizado.
Assim, a política externa deixou de ser tema periférico,
deslocando-se para o centro das grandes discussões nacionais. Ademais,
a maneira como foi utilizada, no Parlamento e na sociedade,
especialmente a partir da crise da renúncia de Jânio Quadros, contribuiu
para que a solução parlamentarista – imaginada como uma espécie de
trégua entre reformistas e conservadores – não conseguisse refluir a
crescente polarização ideológica que, naquele momento, tomava conta
do país.
Mais: conforme bem lembrou o Deputado Almino Afonso, a
Política Externa Independente transformou-se em pólo central do
confronto ideológico da época, o que também se depreende dos
discursos e dos debates parlamentares. Nesse sentido, ao contrário da
tradição republicana brasileira, o Parlamento constituiu-se em local
privilegiado de discussões em torno dos rumos da diplomacia brasileira.
Em termos de política externa, o Parlamento brasileiro não foi
mais que reativo, no período estudado. Pode-se, então, supor que, na
perspectiva do Congresso Nacional, entre 1961 e 1964, a política
externa conduzida pelo Executivo serviu, muito mais que ao desejo de

271
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

nela influir, ao embate ideológico que se travava no país e que teve seu
epílogo na deposição de João Goulart. Assim, em meio a dois projetos
distintos e antagônicos de Estado, ostensiva ou veladamente, a política
externa – sobretudo a apropriação ideológica de que foi alvo –
desempenhou papel fundamental no debate político. Em suma, tendo
sua importância ampliada – muito mais do que queria, muito além
do que poderia ser –, a Política Externa Independente viu-se enredada
numa trama que, em muito, ultrapassava seus limites. Ela foi o pano
de fundo de uma luta política e ideológica bem maior: a “conquista do
Estado”, na feliz expressão de Dreifuss.
Assim, talvez muito mais do que em suas propostas e ações, a
relevância da Política Externa Independente seja encontrada na forma
pela qual ela se inscreveu na conjuntura histórica da qual foi protagonista
destacado. Aí se verá seu elevado grau de interação com o quadro interno
e, se não pode ser acusada de responsável pela ruptura institucional de
1964, seguramente exerceu forte influência na configuração de um
cenário de encarniçada luta política.
Os pronunciamentos parlamentares examinados também
mostram que, da mesma forma como a sociedade se dividiu em relação
aos dois projetos de Brasil que estavam em jogo, ela também se
fracionou quanto às propostas de política internacional que lhe eram
oferecidas. Uma prova a mais de que, nesse período, políticas interna e
externa achavam-se mutuamente ligadas, cabendo ao Congresso
Nacional expressar essa vinculação. Diferentemente do ocorrido em
outros momentos da história brasileira, inclusive na fase posterior do
“pragmatismo responsável” do governo Geisel, a política externa do
período examinado não subsiste fora do ambiente interno em que foi
formulada, executada e debatida, sendo fruto de uma época em que
projetos distintos para o país estão jogando sua partida decisiva.
Por fim, ao ser insistentemente identificada pelos setores
conservadores, liberais ou direitistas com o “comunismo internacional”,
por meio de bem orquestrada campanha que, a partir do Parlamento,
ganhou as ruas, a Política Externa Independente acabou por ser usada
“como biombo, a esconder os interesses golpistas” de quem a combatia,
como, à época, percebeu o Deputado Eloy Dutra. Desse modo, ainda

272
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

que involuntariamente, ela serviu aos propósitos golpistas e


desestabilizadores que atingiram o projeto reformista que João Goulart
representava. Com o golpe, derrotada estava a utopia reformista
que embalara os sonhos de muitos e se transformara em pesadelo de
outros tantos.

273
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

274
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

10. Actores emergentes en la historia de las


relaciones internacionales latinoamericanas

Edmundo A. Heredia*

1. El “acto de descubrimiento” de los actores emergentes


Ante todo, debe precisarse el sentido con que se usa aquí la
palabra “emergente”; la referencia está dirigida a actores que pueden
haber estado presentes en la historia más remota, pero que no han sido
considerados debidamente hasta ahora en la historiografía de las
relaciones internacionales latinoamericanas, y que en consecuencia no
son conocidos o no son apreciados en su dimensión correcta. La idea
se completa con la advertencia de la presencia y notoria gravitación en
las actuales relaciones internacionales de actores no reconocidos como
tales en las teorías vigentes, lo que conduce a indagar acerca de su presencia
y gravitación también en el pasado. Esto nos lleva a introducirnos en el
conocimiento del proceso transcurrido en el desarrollo y ejercicio de
ese rol, esto es como actores o en cierto sentido hasta como protagonistas
de las relaciones internacionales, y aún a tratar de conocer las razones
que pudieron estar presentes en los historiadores para que ellos los
ignoraran o los eludieran en sus explicaciones de la realidad pretérita.
El reconocimiento y la caracterización de estos actores
emergentes implica reformular en buena medida el planteo desde el
cual se han abordado hasta aquí los estudios sobre las relaciones entre
las naciones.1 Es decir, su incorporación no sólo representa enriquecer
el cuadro representativo de estas relaciones, sino que puede incluso

* Professor de História das Relações Internacionais da Universidade de Córdoba (Argentina)


e membro do Consejo de Investigaciones de Relaciones Internacionales.
1
Sería interesante rastrear los orígenes de esta tendencia de considerar como propias de las
relaciones entre las naciones a sólo aquéllas que caen en la incumbencia de los Estados y de
los gobiernos, como así también la perduración de relictos de esas tradiciones en la actualidad.
En la generalidad de los países latinoamericanos los cuadros diplomáticos aún tienen una
coloración aristocrática, que es posible observarla en quienes detentan los cargos más

275
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

hacer cambiar el sentido profundo de estas interpretaciones. En


consecuencia, en ese planteo innovador y reformador también se impone
replantear las visiones prospectivas acerca de las relaciones futuras, tarea
que emprenden habitualmente los internacionalistas, los politólogos
o los sociólogos, y a la que no debieran ser ajenos los historiadores.2
Esto último, en cuanto la historia es un continuum, y por tanto las
reconstrucciones del pasado constituyen de por sí un cuerpo de
conocimiento sistemático que se prolonga y continúa necesariamente
en el tiempo, para el que no hay pasado ni futuro, aunque para los que
viven en el presente ese futuro se presenta como un universo de
innúmeras posibilidades.
El crucial momento que vivimos no sólo parece oportuno para
acometer nuevas propuestas de interpretación de las relaciones
internacionales, sino también acuciante y desafiante. En efecto, nadie
ignora que estamos inmersos en una profunda crisis, tanto a nivel de
nuestras naciones latinoamericanas como en el orden internacional y
mundial. En la dimensión mundo el siglo XXI se inició con un
acontecimiento que se presenta, a priori, como suficiente para llenar
todo el siglo, con indudables signos de enfrentamiento, de destrucción,
de dominación, de fanatismo, de muerte y de terror instalados en la
totalidad del planeta. Al terminar el siglo XX, Eric Hobsbawm
reflexionaba así:
Hemos sobrevivido al siglo XX, una de las más negras épocas
de la historia, un siglo que ha demostrado toda la capacidad de los
seres humanos para la barbarie y que ha demostrado toda la
incapacidad, los errores y los autoengaños, la falta de entendimiento
de sus dirigentes, las malas voluntades, la ignorancia, la ceguedad
de sus pueblos. Pese a todo, hemos sobrevivido.3

encumbrados; estas personas son proclives a entender a las relaciones no sólo como una
cuestión a ser tratada por individuos socialmente privilegiados, sino también cuyo objeto es
propio de ese ámbito.
2
Lamentablemente para el desarrollo riguroso de estos estudios se oponen las demandas
mediáticas, que incitan a la improvisación y a la precipitación en el tratamiento de temas de
extrema actualidad.
3
Modesto optimismo, a fines del siglo XX. En Diplomacia. Academia Diplomática de Chile. 77.
Santiago de Chile, octubre-diciembre de 1998. p. 7.

276
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Esta reflexión tiene el valor de una admonición, porque el siglo


XXI ha comenzado peor que el XX. Los que estudiamos las relaciones
internacionales cargamos sobre los hombres una parte no despreciable
de la responsabilidad que cabe a toda la humanidad en la difícil tarea
de lograr que nuestros descendientes también sobrevivan al término
del siglo XXI.

2. El desafío para los estudiosos de las relaciones


internacionales

En el caso de nuestras naciones, se agrega una crisis en cuanto a


su identificación y a su destino, en tanto están incorporadas a ese orden
internacional con una mínima o nula capacidad de participación, esto
es de compartir las decisiones y, además, en una cuasi absoluta relación
de dependencia determinada por la situación económica. Pero a América
Latina se le presenta también una alternativa promisoria para la
armonización, complementación y aún integración de los intereses de
sus regiones y de sus países. Y esa posibilidad ha sido abierta en virtud
de haber finalizado, junto con el siglo XX, los más importantes conflictos
que mantenían entre sí sus naciones, motivados fundamentalmente
por cuestiones limítrofes.
En efecto, Chile y Argentina han dirimido felizmente sus
prolongadas controversias, que han dejado – no podemos soslayarlo –
secuelas en las mentalidades colectivas, para cuya completa superación
es preciso aún recorrer un camino. Ecuador y Perú han resuelto
finalmente su litigio y han emprendido un entusiasta proceso de
aproximación, con un gran voluntarismo que – es de desear – se
convierta en hechos concretos.4 Otras diferencias menores aún se
mantienen, como las que existen entre Nicaragua y Colombia por las
Islas San Andrés y Providencia, entre Colombia y Venezuela por las

4
Los gobiernos de Perú y Ecuador acordaron crear una Comisión Binacional de Integración
Fronteriza, que se reunió en cuatro ocasiones en Washington, decidiendo conformar trece
grupos de trabajo que en la actualidad elaboran bases para el desarrollo y cooperación en
transporte, irrigación, salud, inmunología, sanidad, comercio, etc.

277
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Islas Los Monjes y el Golfo de Venezuela, entre Venezuela y Guyana


por territorios entre los ríos Esequibo y Cuyuni-Amakura, entre
Surinam y Guyana por una porción de territorio deshabitado, entre
Bolivia y Brasil por la Isla Suárez, además de la cuestión tripartita
entre Venezuela, Trinidad-Tobago y las Antillas Holandesas por la
coincidencia de sus pretendidos espacios marítimos.5 De todos
modos, falta un importante camino a recorrer para terminar con
las suspicacias, los recelos y las desconfianzas; ese trayecto también
debe ser transitado por los teóricos y los analistas de las relaciones
internacionales, muchos de los cuales contribuyeron a la formación
de esas sospechas.6
De todos modos, si consideramos que el enorme cuerpo
historiográfico existente sobre nuestras relaciones internacionales ha
sido dedicado a sostener causas nacionales, referidas en su mayor parte
a reivindicaciones territoriales, es legítimo afirmar que aquellos que
han hecho de su vocación histórica una causa para defender posiciones
nacionales contra los rivales vecinos, son ahora, felizmente, mano de
obra desocupada. Tienen la oportunidad, sin embargo, de sumarse a

5
V. una síntesis de estas cuestiones pendientes en Doratioto, Francisco. Espaços nacionais na
América Latina. Da utopía bolivariana à fragmentação. São Paulo: Brasiliense, 1994.
6
Dos ejemplos contrarios pueden exhibirse como puntos opuestos de estas actitudes. En
1991, el Ministerio de Defensa de Bolivia presentó las Bases para un Plan Tutelar de Fronteras,
que en su fundamentación decía: “El pecado original [de Bolivia] fue nacer grande, riquísima
y con un porvenir esplendoroso y esto no podía ser tolerado por sus codiciosos vecinos que,
sin excepción y permanentemente, medraron territorialmente a costa suya...”; el documento
reconoce que en sus fronteras persiste “ese desolador panorama de abandono, muy bien
aprovechado en el pasado por depredadores violentos, y en el presente por invasores más
sutiles, pero no por eso menos amenazantes...”. Cit. Seoane, Flores Por, Alfredo. Integración
económica y fronteras: Bases para un enfoque renovado. En Seoane, Flores, A, et al. Desarrollo
fronterizo: Construyendo una nueva agenda. La Paz: Universidad de La Cordillera, s/a. p. 110-111.
El ejemplo opuesto es la realización del V Seminario Internacional de Integración Sub-
Regional, llevado a cabo en Iquique en setiembre de 2000, que dio la oportunidad para que
se reunieran estudiosos chilenos y bolivianos en un diálogo franco, constructivo y promisorio,
gracias a la iniciativa y decisión de las autoridades del Instituto de Estudios Internacionales
de la Universidad Arturo Prat. Puede haber sido un paso significativo en el camino hacia la
mutua comprensión, que debe conducir a la solución de problemas cruciales de la región
compartida y, esencialmente, a resolver satisfactoriamente la salida al mar de Bolivia.

278
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

otras causas, ahora actuales, y que constituyen el desafío del siglo XXI.
El camino ha sido iniciado ya por algunos internacionalistas.7
La toma de conciencia de la realidad actual nos obliga, a
nosotros que estudiamos las relaciones internacionales, a preguntarnos
cuál es el grado de responsabilidad que tenemos en las explicaciones de
nuestros objetos de estudio. Esto, a su vez, nos obliga a preguntarnos
en qué medida los estudios de las relaciones internacionales inciden o
influyen con sus interpretaciones y explicaciones a formar las mentalidades
de quienes tienen en sus manos las decisiones. A veces, para hacer más
explícita y evidente esta situación, los estudiosos y analistas de las relaciones
internacionales son a su vez asesores o integrantes de los cuerpos de
decisión política de las naciones o de las organizaciones internacionales.
La tarea puede comenzar con una actitud de introspección, de
revisión, de búsqueda hacia adentro de las explicaciones de la ubicación
de cada una de nuestras naciones y del conjunto de ellas en el mundo;
sería una posición contraria a la adoptada tradicionalmente, esto es la
mirada hacia afuera para encontrar y explicar a quién nos parecíamos o
a quién queríamos parecernos, esto es para determinar cuál era nuestro
modelo desde el cual debíamos construir la nación en función de nuestra
incorporación a un orden mundial; esa tarea se complementaba con la
dedicación a marcar las diferencias con los vecinos, en la creencia de
que así afirmaríamos soberanías e identidades, lo cual, a su vez y
supuestamente, afirmaría la nacionalidad propia. También debemos
interrogarnos –y, consecuentemente, dar una respuesta y dárnosla a
nosotros mismos – acerca de las cuestiones y fenómenos que la sociedad
nos demanda analizar y explicar para satisfacer no sólo sus necesidades
de conocimiento sino también las actitudes y posiciones a adoptar.8

7
A la manera de propuesta de trabajo, Alberto Zelada Castedo, funcionario del Ministerio
de Relaciones Exteriores de Bolivia, dice: “Superadas las cuestiones de límites, ahora las
naciones sudamericanas enfocan las políticas exteriores a negociar y convenir reglas de
buena vecindad con regímenes jurídicos para regular la cooperación transfronteriza”. En
Seoane Flores y otros, Alfredo. op. cit., p. 20.
8
“...en una democracia, la decisión final sobre la investigación a hacer y los resultados que
deben ser enseñados corresponden a los ciudadanos, no a los expertos”, decía Paul Feyerabend.
V. Adiós a la razón. Buenos Aires: Ed. Rei, 1990. p. 122.

279
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

3. La ubicación de las relaciones internacionales entre las


ciencias sociales.

Esta recapacitación sobre la responsabilidad y el rol que cabe a


los estudiosos de las relaciones internacionales incluye una revisión de
sus propios modelos, paradigmas, metodologías y procesos de
elaboración del sistema de conocimiento que ha ido conformando y
dando consistencia a la actual disciplina de las relaciones internacionales.
Es reconocido que otras disciplinas más antiguas le han servido para
conformar ese cuerpo o materia intelectual que hoy constituye esa
disciplina, en la que se colocan a la cabeza el derecho, la economía, la
sociología, la filosofía, la historia, las ciencias políticas.9
Antes de considerar a las relaciones internacionales como una
disciplina autónoma o con mayoría de edad, cabría revisar los aportes
de aquellas disciplinas y adecuarlos a las necesidades actuales; en este
sentido, parece conveniente observar los avances de la historia en
temáticas tales como las historias regionales, la vida cotidiana, las
mentalidades, las migraciones y otras que complementan las anteriores
visiones clásicas que privilegiaban las acciones de los Estados y de los
gobiernos, el pensamiento y las acciones de los grandes hombres a
quienes se consideraba artífices cuasi exclusivos de los cambios y de los
movimientos sociales y políticos. Pero también es necesario introducir
los aportes recientes de otras disciplinas modernas, tales como la
geografía, la antropología y la psicología social, las cuales estudian y
muestran desde sus propias perspectivas de análisis los comportamientos,
las actitudes y las conductas de los seres humanos, todo lo cual debiera
ser tomado en cuenta en el análisis de las relaciones internacionales.
La geografía es hoy base insoslayable para el análisis de las
relaciones internacionales, en tanto éstas se dan en un espacio cada vez

9
Luis A. J. González Esteves incluye a la sociología, la historia, la psicología, la antropología
y la economía como las disciplinas de base que informan el conocimiento de las relaciones
internacionales. V. Algunas consideraciones sobre la teoría y el método en la ciencia de las
relaciones internacionales. En Revista Argentina de Relaciones Internacionales. III, 7. Buenos
Aires, enero-abril de 1977. V. También al respecto Castells Mendívil, Adolfo. La concepción
clásica de las relaciones internacionales. En Revista de Política Internacional. 149. Madrid:
Instituto de Estudios Políticos, enero-febrero de 1977. p. 99-119.

280
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

más ocupado por el hombre, más amplio en sus proyecciones al espacio


aéreo, más explotado por el creciente industrialismo, más utilizado
como factor estratégico de poder, más transitado y recorrido por
individuos curiosos, expectantes o esperanzados, más transformado y
alterado por la acción humana, y por tanto de más compleja
comprensión desde la perspectiva de las relaciones entre los países y
entre las naciones. La geografía, como disciplina, ha registrado avances
tanto en sus planteos teóricos y metodológicos, como en el repertorio
de sus contenidos, temas y objetos de estudio, y esto debe ser conocido
por los internacionalistas para servir a sus propias especulaciones, análisis
y previsiones. Por su parte, la geografía se ha sumado a las explicaciones
totalizadoras del presente, aproximándose para ello a la sociología, a la
filosofía, a la economía y a la propia historia.10
A partir de los avances de la geografía, el espacio ha adquirido
otras connotaciones, más aún con el estudio del imaginario, que permite
observar las diferentes maneras o concepciones del espacio según sea la
perspectiva del análisis. La noción de territorio, aplicado a la superficie
geográfica que pertenece a una nación, y que es la base concreta en la
que se asienta su soberanía, defendida y sostenida por el Estado nacional,
muda notoriamente cuando se lo considera como el suelo en el que se
desarrolla la vida cotidiana, se practica una actividad socioeconómica
en directa correspondencia con la naturaleza, se desenvuelven las
relaciones entre las personas, se conservan, forman y transforman
prácticas culturales peculiares y distintivas; en que se configuran, en
fin, identidades regionales.
En estas cuestiones no es necesario ser agoreros, ni dejar de
lado la realidad de la actual estructura planetaria dominada por la

10
Este año 2001 ha fallecido Milton Santos, un geógrafo brasileño que sus coterráneos han
calificado de filósofo de la geografía. Enfrentando a la globalización como generadora más
de confusión que de esclarecimiento y favorecedora de la violencia y el empobrecimiento
material, moral y cultural, Santos pensaba que todos los lugares son virtualmente mundiales,
y que la imposición de la hora actual es el redescubrimiento del “lugar”. V. Campos Filho,
Romualdo Pessoa. Cidadão do mundo, filósofo da geografia. En A tarde. Salvador, Bahia: 25
de agosto de 2001.

281
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

globalización y por los bloques regionales.11 La elaboración y la


enseñanza de las nuevas concepciones del espacio constituyen llamados
de atención, especialmente dirigidos a los teóricos realistas o ultra-
realistas de las relaciones internacionales, que deben recapacitar acerca
de la necesidad de pensar en otras formas de dimensionamiento de la
superficie del planeta.
En cuanto a la humanidad que lo habita, podemos comenzar
con una generalidad, colocando la mirada en la totalidad de los hombres
y mujeres que componen la población mundial como los obvios y
necesarios actores de toda la realidad humana, cualquiera sea el nivel o
la disciplina de conocimiento desde los cuales se los observe. La
obviedad, sin embargo, no es tal cuando intentamos asignarle un
nombre y por tanto adjudicarle un sentido a esa totalidad. Ayuda a
alcanzar ese sentido recordar los conceptos asignados en el pasado, al
menos en la edad contemporánea, aunque la visión sería aún más
completa si nos remontáramos a tiempos más lejanos. En efecto, la
revolución francesa reivindicó la individualidad de los seres humanos,
y sostuvo la igualdad de sus derechos fundamentales; a partir de allí
surgieron las modernas democracias y se organizaron los Estados
nacionales, en un complejo proceso con vicisitudes y altibajos en cuanto
al efectivo respeto hacia estos valores individuales.
Paralelamente – y a menudo en colisión con estos principios y
ante notorias falacias de los sistemas políticos encargados de
resguardarlos –, aparecieron movimientos que privilegiaron los valores
sociales o colectivos, como superiores a los intereses y a los derechos
individuales. El avance de las comunicaciones, con el ferrocarril, la
navegación a vapor, el automóvil, el avión, fue un factor fundamental
para la formación del cosmopolitismo, tanto a nivel de los individuos
como de las sociedades. A su vez, el desarrollo económico, el avance de
la tecnología y el progreso industrial dieron lugar a que cada vez un
número mayor de personas accediera a bienes de uso común, generando

11
En este sentido hay quienes, como Heinch Ohmae, que piensan en el fin del Estado
Nación y del surgimiento, en su reemplazo, del Estado Región, como forma simbiótica
derivada de la globalización y de los bloques regionales.

282
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

también hábitos comunes, dando lugar así a una sociedad de masas,


caracterizada por el consumismo, en la que las culturas profundas
aparecían mediatizadas ante una cierta uniformidad y una relativa
superficialidad de la vida cotidiana. Los fenómenos de la concentración
urbana, propios de la segunda mitad del siglo XX, contribuyeron a ese
proceso.12 Más tarde, los medios cibernéticos de información, con su
capacidad de penetración en todos los niveles de la sociedad y de
alteración de los modos de adquisición del conocimiento, profundizaron
esa masificación y esa mediatización.
Por fin, la forma suprema de este fenómeno se ha dado con la
globalización, una de cuyas características paradigmáticas es la superación
o la anulación de las fronteras nacionales en numerosos aspectos de la
vida, con lo cual queda instalada una cuestión esencial que es de
competencia de los estudiosos de las relaciones internacionales.
Ahora bien; ante el avance de corrientes que avasallan las culturas,
las idiosincrasias o las identidades de los pueblos, la humanidad ha
demostrado su capacidad de reacción y lo ha hecho con la creación de
nuevas concepciones o con la revitalización de otras que habían quedado
en el olvido, y a partir de las cuales los hombres procuran recuperar el
sentido de su existencia o alcanzar posiciones que les permitan cumplir
el destino que se proponen. En la actualidad, a una sociedad de masas,

12
Aún antes d e la globalización, Braudel decía que “las ciudades son como transformadores
eléctricos: aumentan las tensiones, precipitan los intercambios, traman continuamente la
vida de los hombres... son también formaciones parasitarias y abusivas... son también la
inteligencia, el riesgo, el progreso y la modernidad... Prestan su vivacidad irreemplazable al
Estado, siempre un poco lento y torpón...” V. Braudel, Fernand. Civilización material y
capitalismo. Barcelona: Ed. Labor, 1974.
La gravitación de las metrópolis en la vida nacional y social ha sido motivo de una
clasificación por Hanns-Albert Steger, que señala la existencia de una categoría de ciudades
de dominación intelectual, que él define como aquellas en las que el gigantismo industrial crea
un poder económico transnacional, cuya característica es la ubicuidad de alcance mundial.
Esto significaría la destrucción de la ciudad como síntesis social, con el predominio de los
“barones de la velocidad” que viven en un mundo internacional aunque encerrados en sus
barrios privados, en tanto la gran mayoria de los “lentos” viven la vida cotidiana y local en el
resto de la ciudad. V. Metrópolis e ideologías. Síntesis y fragmentación en las grandes aglomeraciones
humanas. En Hardoy, Jorge E. (Comp.). Ensayos histórico-sociales sobre la urbanización en
América Latina. Buenos Aires: SIAP, 1978.

283
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

a una sociedad mediática, a una sociedad globalizada, a una explotación


de recursos devastadora de la naturaleza, se oponen otros tantos
movimientos que reivindican los valores contrarios, dando así la
esperanza o la expectativa de un mundo diferente para el siglo XXI.
Una idea general desde la cual se intenta en la actualidad abrazar
el conjunto de reacciones frente a este avasallamiento es la que concilia
los valores individuales en tanto éstos son compatibles y respetuosos
de los valores sociales; la que rescata los derechos universales del hombre
– y por tanto comunes para todos los habitantes del planeta –, y los
compatibiliza con los que son inherentes a las formas particulares de
vida de cada cultura; la que armoniza una sociedad humana universal
con la infinidad de culturas particulares; la que propone una utilización
racional y humana de la naturaleza, basada en su conservación y en su
mejoramiento, y combate su destrucción o contaminación; la que
admite la multi-culturalidad de cada nación sin que ésta, por ese motivo,
se fracture o destruya; la que reconoce, respeta y aprecia la legitimidad
de las diferencias de los grupos étnicos y por tanto acepta su
protagonismo en la vida civil de las naciones; la que incorpora
plenamente a la vida nacional, con sus particularidades propias, a los
pueblos originarios, sean o no éstos minorías.
Un término ha comenzado a ser acuñado para denominar a
esta sociedad, como una manera de entender al conjunto de la
comunidad concebida desde estas condiciones. Esa palabra es gente. El
término gente se presenta como la intencionalidad de calificar los valores
individuales y comunitarios a un tiempo, de concebir a un grupo
humano como compuesto de individualidades que se identifican como
tales en tanto se reconocen integrantes de un grupo o de una comunidad
que a su vez los identifica y caracteriza. El término gente implica por
sobre todo reconocer los valores culturales, que pertenecen tanto a
cada uno como al conjunto de una comunidad. El actor general
emergente es, en consecuencia, la gente; o, si se quiere en plural, las
gentes.
De esa humanidad general hay grupos que tienen o pueden
tener roles específicos, que constituyen por tanto actores emergentes

284
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

peculiares, y que son citados aquí a manera de ejemplo. En efecto,


habiéndose disipado los mayores conflictos fronterizos en América
Latina, las poblaciones de fronteras pueden pasar a cumplir el rol
contrario al que les fuera asignado compulsivamente en otros tiempos;
esto es, de elementos que compulsivamente debieron actuar para la
separación, o que fueron utilizados para cumplir ese rol, pueden pasar
a ser factores activos de integración. El rol de las regiones de frontera –
esto es, sus gentes – es decisivo en esta nueva propuesta de análisis y
explicación de nuestras relaciones y en una nueva agenda de las
cancillerías. El primer paso es aprovechar los estudios ya realizados
sobre los problemas, la dinámica y el desarrollo de estas regiones,
intensificarlos y darles nuevo curso. Esto traerá como primera
comprobación la significación de los efectos producidos por la escasa
o nula atención que han merecido estos espacios en algunos países,
como no sea el de mantener en ellos aparatos de seguridad y de control
del movimiento de personas y de cosas. Esto significa aceptar las nuevas
valorizaciones del espacio, tal como lo muestran las modernas
interpretaciones de la ciencia geográfica.
También implica la necesidad de reconocer las identidades
propias de los pueblos de frontera, muchos de los cuales constituyen
grupos étnicos diferenciados de los modelos nacionales y con
características comunes para más de una nación, con sus patrones y
pautas culturales singulares, para lo cual las visiones antropológicas
representan un aporte valioso y digno de ser incorporado a los estudios
de las relaciones internacionales.
Es claro que una más equitativa mirada a esos grupos étnicos
depende también de una mirada introspectiva del propio observador,
hasta reconocer que él mismo pertenece a un grupo étnico; el resultado
deseado de esa observación y de esa comprobación es que deje de
reconocer su propia cultura como paradigma, para ubicarla dentro de
la contextualidad de las identidades culturales que observa. Esto significa
superar la idea de que los grupos étnicos son sólo aquéllos que poseen
una cultura diferente a la nuestra, esto es a la del observador; en un
sentido lato, pueden ser considerados dentro de la categoría de grupos

285
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

étnicos tanto los rioplatenses como los británicos, los hispánicos o los
aimaras. Se trata, por tanto, de una manera determinada de observar y
de analizar la realidad.13
En fin, los nuevos actores para estas relaciones internacionales
del siglo XXI saldrán a la luz con esta aproximación e incorporación de
la disciplina de las relaciones internacionales a las ciencias sociales, tanto
con los nuevos aportes de aquellas que le sirvieron a su hora de
plataformas desde las cuales construyó su propio sistema de
conocimiento, como con los que puede obtener de otras disciplinas o
de determinados aspectos de ellas en los que aún no ha reparado. En
ese ámbito tendrá la oportunidad de considerar que muchos de los
individuos, tipos, grupos, comunidades y en definitiva muchas de las
categorías a nivel humano o espacial que cada una de ellas toma como
integrantes de sus propios campos de estudio, coinciden y forman parte
también del necesario ámbito de observación y comprensión de las
relaciones internacionales.

13
Levi-Strauss anotaba esta paradoja, al señalar que tenemos la tendencia de definir como
grupos étnicos sólo a aquéllos que son diferentes a nosotros. Samir Amin denunció la
responsabilidad de las prácticas de la dominación colonial en el proceso de creación de estas
“realidades étnicas” como “diferentes”, particularmente en el continente africano. V. El
fracaso del desarrollo en África y en el Tercer Mundo. Un análisis político. Madrid: Iepala, 1994.

286
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

11. Venturas y desventuras de la Argentina:


los cambios de paradigma de política exterior
y su relación con los modelos de inserción

Raúl Bernal-Meza*

Presentación:

Forma parte de los usos de la historia, recopilada por las fuentes


de la historiografía de relaciones internacionales, que los autores
latinoamericanos hayan apelado a los conceptos de tradición, principios,
elementos ordenadores e, incluso, concepciones de mundo, en casos –
incluso – originales, para la fundamentación de sus políticas exteriores;
justificando con ellos sus constantes, cambios y rupturas.
Dada su histórica vocación extrovertida, la Argentina no es
una excepción. Sin embargo, además, constituye uno de los pocos
ejemplos de países que construyeron paradigmas de política internacional.
La importancia relativa asignada a esta calidad de fundamentación
y sostenimiento de una política exterior debe – no obstante – ser puesta
en el análisis contra el telón de fondo de las respectivas estrategias
nacionales de desarrollo; en el entendido que una y otra no son
autónomas, sino que deben estar vinculadas por la estrategia global,
esto es mejorar la calidad de la inserción internacional en los respectivos
subsistemas, el económico y el político.
Derivado de esta preocupación, valdría entonces la pena
ocuparse de dos paradigmas1 : la “Tercera Posición” y el “Realismo

* Doutor em sociologia e professor titular de Relações Internacionais da Universidad


Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires e da Universidad de Buenos Aires,
Argentina.
1
Un tercero, la “Doctrina de la Autonomía Heterodoxa”, dada su matriz de origen – el
peronismo y la Tercera Posición – no lo consideraremos de manera independiente y
diferenciada, sino como un aggiornamiento del primero de ellos.

287
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Periférico”. Cada uno de ellos, en su respectivo momento histórico,


marcaría a hierro la política exterior argentina y tendría una relación
específica con la política económica interna, cuyos impactos deberían
evaluarse entonces en términos del aporte al mejoramiento de la calidad
de esa inserción y a la capacidad efectiva de aumentar los atributos de
poder y de competitividad; de la reducción del nivel de vulnerabilidad
externa y en ganancias en autonomía.; todo lo cual debe llevar a evaluar
cada modelo de política en términos de las “estrategias nacionales de
desarrollo”.
Ciertamente que, si a comienzos del siglo XX la Argentina
formaba parte del concierto de jóvenes naciones con promisorio futuro,
virtual integrante del reducido grupo de exitosos en su camino hacia el
desarrollo, cuestión que se reflejaba en su participación del 3% en el
comercio mundial, similar a la porción que hoy ocupan países como
Italia o Corea del Sur; que registraba índices de pobreza cercanos al
10%, con altos niveles de educación y casi pleno empleo, una lectura
somera de la realidad al comenzar el siglo XXI, cuando esos índices
marcan respectivamente menos del 0,4% para el comercio mundial,
pobreza en torno al 40%, aumento creciente del analfabetismo con
tasas preocupantes de abandono escolar y tasas de desempleo real y
subempleo a niveles jamás conocidos en el país, evidencia que algo dio
errado en la formulación de sus paradigmas y concluiremos ex-post
que se fracasó en el diseño de la estrategia de desarrollo o de inserción
internacional.
Considerando que el objetivo de este texto no es el análisis de
la política económica, sino de la política exterior, daremos por conocida
y aceptada una situación de “crisis estructural” por la cual atraviesa hoy
la Argentina.2 El análisis que sigue, entonces, busca refrescar ideas para
el necesario debate del cual deberían surgir elementos para la
construcción de un nuevo modelo de Estado, sociedad y política
exterior; coincidiendo con nuestras preocupaciones con aquellas de
Amado Cervo, nuestro homenajeado, y de quien tomaremos sus

2
Para nuestra reflexión al respecto, cfr. Bernal-Meza (2001; 2001a; 2002).

288
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

lecciones acerca de “la danza de los paradigmas”3, en relación a las


concepciones de Estado y su evolución en la vida contemporánea de
América Latina.

Introducción:

Haciendo una apretada síntesis, en un estudio reciente señalaba


que la evolución de la política exterior argentina marca un proceso de
continuidades, cambios y rupturas significativas; que pasó por distintas
etapas de alineamiento e inserción internacional subordinada – bajo
las hegemonías de Gran Bretaña y luego Estados Unidos – y estrategias
de autonomización (Bernal-Meza, 2001). Para uno de sus más
importantes estudiosos – aun cuando olvidado bajo el manto ideológico
de la comunidad epistémica4 que dominó el período menemista
(Bernal-Meza, 2000) – debajo de estas incoherencias superficiales existía
una coherencia estructural que permitía explicarlas y comprenderlas
(Puig, 1988). Durante la primera de las tres etapas por las cuales
atravesarían las estrategias nacionales de desarrollo e inserción,5 el modelo

3
Aplicado al caso brasileño, Cervo, Amado, Luiz “Parte III. Do projeto desenvolvimentista à
globalização. A dança dos paradigmas”, In: Cervo, Amado L. y Bueno, Clodoaldo. História da
Política Exterior do Brasil. Brasília: Editora UnB e Instituto Brasileiro de Relações
Internacionais, 2002; p. 455 y ss. Para el caso latinoamericano, Cervo, A.L. Relações
Internacionais da América Latina. Velhos e novos paradigmas. Brasília: Funag/Instituto Brasileiro
de Relações Internacionais, 2001; p. 279 y ss.
4
Desarrollado por Peter Haas, bajo la denominación de “comunidades epistémicas” (cfr. P.
Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”
(International Organization, 46, winter 1992), el concepto ha sido tomado por Amado
Luiz Cervo, para aplicarlo al conjunto de intelectuales, académicos y diplomáticos argentinos
que con sus aportes ayudaron a formular la base de sustentación ideológica de la política
exterior de Menem, que fuera implementada por lo cancilleres Cavallo y Di Tella (Bernal-
Meza, 2000:353). Todos ellos, según Cervo, tenían en común una visión revisionista de la
historia argentina. Estaba integrada, entre otros, por Tulio Halperin Donghi, Carlos Escudé,
Felipe de la Balze, Jorge Castro y Andrés Cisneros. Cfr. Cervo, Amado, Luiz. A política
Exterior da Argentina 1945-2.000, Anuário de Política Internacional, Brasília, IPRI, mimeo,
1999; también, Cervo (2000).
5
Consideramos aquí como tales el modelo agroexportador, el de sustitución de importaciones
o desarrollista y el neoliberal.

289
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

agroexportador o primario-exportador (1880-1930),6 el proyecto de


dependencia nacional se formaliza y afianza. Según Puig, la clave para
comprender la razón estaba en la imagen que las élites argentinas tenían
de un mundo euro-céntrico, liderado por Gran Bretaña, dentro de
cuyo sistema hegemónico el país debía desarrollarse en forma
dependientemente asociada. El libre cambio, imagen de la supremacía
británica era para ellos la única política viable para un país despoblado
y falto de recursos financieros; estrategia que se debía seguir mientras
su potencial de poder no aumentara. Obviamente, la aceptación de
esta supremacía y su proyección hasta la década del treinta del siglo
siguiente significarían la desconexión con Estados Unidos y su oposición
a éste, reflejada en diversas conferencias internacionales.7 Era evidente
que no tenía sentido para esas élites cambiar un modelo tan exitoso,
dado el acelerado crecimiento y desarrollo alcanzados, particularmente
entre 1880 y 1915; por lo cual no sorprende que la clase gobernante
mantuviera los lineamientos básicos de la política exterior (Puig,1988).
La lógica comercial de la complementariedad centro-periferia con la
economía británica dominaba y, tal como describe un autor
norteamericano, “los sentimientos panamericanos, la política del buen
vecino, la expansión del comercio, no sirvieron para que la Argentina
pudiera poner un pie en el mercado estadounidense” (Tulchin,
1984:107). Las diferencias en torno al panamericanismo, sobre las
intervenciones en centro y Sudamérica y la neutralidad argentina
durante las dos guerras mundiales – entre otras cuestiones – marcarían
los aspectos políticos que reflejaban esa desconexión.
La crisis de los años 30 que llevarían al abandono del
librecambio y el laissez-faire, abrió el camino al intervencionismo estatal

6
Según la opinión dominante, el período “exitoso” del modelo sólo se extiende hasta la crisis
del año 1916, aunque el mismo fuera proyectado hasta su abandono definitivo, en 1930.
7
Detalladamente repertoriadas por Carlos Escudé (1992;1995) aún cuando su utilización
como fundamento apuntaría a sostener su propio paradigma del “realismo periférico”,
fuente doctrinaria de la política exterior del período neoliberal de la década menemista
(presidencias de Carlos S. Menem, 1989-1994 y 1995-1999) y que con relativa continuidad
se proyecta hasta el presente.

290
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

en la economía, paradojalmente impulsado por los sectores conservadores


nacionales. A medida que el tiempo profundizaba la hegemonía
norteamericana en el hemisferio y en la Argentina se deterioraban
aceleradamente sus indicadores de crecimiento y desarrollo, el país
comenzaría una nueva etapa, que se proyecta hasta hoy, en la cual ha
habido, predominantemente, una política pro norteamericana, no
exenta de contradicciones. Resultado de la crisis y sus efectos socio-
políticos, Perón, con su “Doctrina Justicialista” llegaría para dominar
la política argentina entre 1946 y 1955. Ésta sería la fuente inspiradora
de su “Tercera Posición” – cuya dominancia coincidiría con el propio
gobierno del líder y de su aggiornamiento, la “Autonomía Heterodoxa”,
formulada por Juan Carlos Puig, presente entre 1973 y 1975.

El paradigma de la “Tercera Posición”:

En un libro de hace unos años8 que analizaba estas cuestiones


señalábamos que era evidente – tal como la historia demostraría a través
de la práctica política de distintos países y que se hiciera más difundida
durante los años 60 en buena parte de la periferia – que ningún líder de
partido o movimiento que se preciara de conducir una etapa de
“liberación nacional” podía escapar a la necesidad de exaltar la autonomía
e independencia del país, en los asuntos internos e internacionales. No
obstante, para Estados Unidos, la estrategia de la Contención (en un
marco de hegemonía hemisférica), que implicaba en los hechos
mantener la continuidad de un espacio geo-económico seguro para los
intereses políticos, militares, estratégicos, económicos e ideológicos
norteamericanos, hacía que los asuntos internos de los Estados
latinoamericanos fueran en buena forma relativos, en la medida que podían
afectar sus percepciones y esos intereses (Bernal-Meza, 1994:168).
En diversos trabajos (Bernal-Meza, 1994; 2001) concluimos
que la Tercera Posición, no constituyó stricto sensu una política definida
8
Se trata de América Latina en la Economía Política Mundial, Buenos Aires, Grupo Editor
Latinoamericano, 1994. En el mismo, este autor hizo un análisis de los tres paradigmas
dominantes de la política exterior argentina, al que remitimos para una profundización del tema.

291
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

de confrontación con Estados Unidos, aún cuando fuera leída así, tanto
por el establishment norteamericano como por sus críticos locales.9
Era una concepción de la sociedad y del sistema internacional. Bajo su
visión, la Argentina aceptó las nuevas reglas que imponía el conflicto
bipolar y reconoció a Estados Unidos como líder del mundo occidental,
pero distinguiendo entre los intereses de la comunidad occidental en
su conjunto y los propios de Estados Unidos, tal como lo harían
posteriormente algunas políticas exteriores europeas (caso de la francesa)
y, más tarde, la propia política exterior argentina seguida por Raúl
Alfonsín (1983-1989).
Rapoport y Spiguel recuerdan que,
A. Whitaker ha definido la política peronista de Tercera
Posición en el plano internacional como la búsqueda de aumentar
el poder de regateo o, más aún, la posibilidad de negociar con
propósitos nacionalistas, aprovechando la ruptura Este-Oeste y
balanceando el peso de las relaciones con Estados Unidos a través
de los vínculos con potencias no americanas.10 Orientado hacia
Hispanoamérica, en oposición a un panamericanismo rígidamente
subordinado al país del norte y practicando una política de
acuerdos bilaterales contrapuesta al multilateralismo impulsado
por Norteamérica, Perón habría mirado, en una primera etapa,
hacia Europa y, en particular, hacia Gran Bretaña, para balancear
el peso de Washington en lo económico y diplomático (Rapoport
& Spiguel, 1994:35).

Como señalan estos autores, el objetivo económico habría sido


mantener el viejo esquema triangular Gran Bretaña – Argentina –
EE.UU., para aprovecharlo en función de la industrialización: exportar
hacia la vieja potencia con el fin de obtener de ella las divisas necesarias
para comprar los bienes y equipos que, en las condiciones mundiales
de la inmediata postguerra, sólo los EE.UU podían proveer. Argentina
no adhirió a los acuerdos de Bretton Woods y no aplicó el multilateralismo
9
Dos autores argentinos han explorado documentadamente esta cuestión. Cfr. Rapoport
& Spiguel (1994).
10
Whitaker, Arthur P., La Argentina y los Estados Unidos, Buenos Aires: 1956; p. 234-236;
citado por Rapoport & Spiguel.

292
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

en su comercio exterior, el que seguiría dominado por políticas bilaterales


hasta iniciada la década de los 1960.
Por cierto, debía existir una vinculación ideológica, estratégica
y programática entre el discurso y la práctica autonomista con la política
interna; con la estrategia nacional de desarrollo y con los aspectos sociales
y económicos de la política gubernamental. La base de todo esto fue la
Doctrina Justicialista, que existiendo en su formulación desde 1946,
toma ese nombre a partir de 1949. En sí, era una propuesta alternativa,
entre los modelos capitalista y socialista (que no podía tener cabida en
un orden rígidamente bipolar, aislado de otras alianzas internacionales);
integrada con elementos del nacionalismo, la Doctrina Social de la
Iglesia, las tradiciones “geopolíticas” de la formación militar argentina
e influencias del sindicalismo como fuerza movilizadora del trabajo,
todo en una concepción corporativa. Esta sería la matriz de la Tercera
Posición, el primer paradigma que teñiría con especificidad la política
exterior argentina, porque, como diría el propio Perón, “en 1946,
cuando yo me hice cargo del gobierno, la política internacional argentina
no tenía ninguna definición”.11
El objetivo instrumental de la doctrina, en las palabras de su
ideólogo, era “hacer de la Argentina una patria socialmente justa,
económicamente libre y políticamente soberana”. Como política
internacional, se basó en los principios de la Tercera Posición, entendiendo
ésta como “la solución universal distinta del marxismo internacional
dogmático y del demoliberalismo capitalista, que conducirá a la
anulación de todo dominio imperialista en el mundo.”12
Tal cual como lo evidenciaría más tarde el Realismo Periférico
en la cosmovisión de la comunidad epistémica del menemismo o
peronismo neoliberal, la doctrina tenía una clara connotación mesiánica.
Sin embargo, el espíritu autonomizante que impregnaba el
paradigma de política exterior no se tradujo en una política de desarrollo

11
Discurso de Juan Domingo Perón en la Escuela Nacional de Guerra, Buenos Aires, 11 de
noviembre de 1953, en Perón. J.D. Latino-América. Ahora o nunca. Buenos Aires: Ediciones
Realidad Política, 1985. p. 70. Citado por Raúl Bernal-Meza (1994).
12
Reseña de Perón, en Perón. Discursos completos. Buenos Aires: Editorial Megafón, 1987.
Tomo I, p. 63; citado por R. Bernal-Meza (1994).

293
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

económico que sustrajera a la Argentina de la crisis en que el agotamiento


del modelo agroexportador la dejara. A pesar de que se nacionalizaron
empresas clave para un crecimiento estratégico, se impulsaran nuevas
áreas de industrialización y se hiciera una repatriación de la deuda pública
externa, la Argentina continuó siendo vulnerable. Los objetivos de crear
una economía mixta serían condicionados por distintas variables,
comenzando por la estrategia que buscaba sustituir el papel de la
inversión extranjera por la inversión nacional. Así, las características
del desarrollo dependiente se continuaban proyectando al presente. La
proporción de manufacturas de origen industrial de la “industrialización
sustitutiva”, respecto de la producción manufacturera total, siguió siendo
baja y las exportaciones continuaron basadas esencialmente en los
productos primarios.
Diversos estudios dan cuenta de un importante nivel de
pragmatismo, presente en la interpretación de la Tercera Posición. La
política económica expresó a partir de 1950 ese pragmatismo, cuyo
“Segundo Plan Quinquenal”, previsto para el período 1953-1957
profundizaba la apertura que se había insinuado ya desde 1949-1950,
tanto en la captación de inversiones extranjeras como a través del
aumento de las exportaciones, incluidas las de origen manufacturero
(Paradiso, 1993:126). En 1953, el Congreso sancionó la Ley de
Inversiones Extranjeras, concebida con criterios francamente liberales.
No obstante el modelo de sustitución “liviana” rápidamente puso de
manifiesto sus limitaciones, lo que llevó al convencimiento – tanto de
los industriales como al propio gobierno – de la necesidad de desarrollar
una base productiva más sólida como sustento del crecimiento
económico, la que debía basarse principalmente sobre las exportaciones,
dado lo restringido del mercado interno. Como los mercados más
accesibles eran los de la región latinoamericana, fue hacia allí donde se
dirigió una de las líneas principales de la política de apertura,
fundamentando el impulso a la integración económica de la región
(Paradiso, 1993:128-129). Para ello, los acuerdos de “uniones
económicas”, sobre bases bilaterales, fue la opción elegida, comenzando
con Chile, luego con Brasil, Ecuador y Bolivia, aún cuando los mismos
no lograran implementarse, tal el caso de los dos primeros ejemplos.

294
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

La expansión del consumo interno, generado por el


mejoramiento extraordinariamente importante que tuvieron las clases
populares bajo el gobierno de Perón (mediante las políticas de pleno
empleo, salarios, previsión, vivienda, etc.), significó un fuerte respaldo
para el crecimiento económico, pero al mismo tiempo, las reformas
necesarias en otros campos no fueron alentadas, mientras el proceso de
industrialización tenía sus propias limitaciones. Así, en un contexto de
fuerte y constante hostigamiento del gobierno norteamericano, que
incluyó sanciones económicas y diplomáticas, la Argentina caería en
una nueva etapa de crisis económico-financiera.13
El “estatismo” que impregnó la política pública no evitó que el
liderazgo industrial quedara en manos de las subsidiarias de las
corporaciones transnacionales, principalmente norteamericanas, que
para el último año del período (1955), contribuían con el 20% del
producto. Como señala Ferrer, el peronismo liberó el resentimiento
antiimperialista. Bajo su influencia, el libre cambio fue totalmente
rechazado y se justificó la intervención del Estado en un gran segmento
de actividades: desde la regulación de los mercados hasta la producción
de bienes y servicios. Pero la doctrina no sólo era antiimperialista, sino
también anticapitalista (Ferrer, 1998), y esto afectaría las lógicas de
inversión privada. Así, la doctrina que también sostenía la política
exterior contribuyó al fracaso que acumularía el Estado, durante el siglo
XX, en su responsabilidad de asegurar los equilibrios macroeconómicos
y sociales y no favoreció la consolidación de la presencia del capital
nacional en los sectores líderes de la industria y los servicios.
Es evidente que el paradigma de la Tercera Posición no fue
funcional a la inversión extranjera y tampoco a la inversión privada
nacional. Frente a una “tenaz oposición de un sector de la dirigencia
política y de la opinión pública norteamericanas y el recelo de
buena parte de las empresas e inversores hacia el gobierno de Perón,
reforzados desde Argentina por aquellos que internamente jugaban al

13
Un pormenorizado análisis del período se encuentra en la monumental obra de Mario
Rapoport, Historia económica, política y social de la Argentina (1880-2000), Buenos Aires:
Ediciones Macchi, 2000.

295
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

derrocamiento del régimen”14, el Estado debía asumir el papel de Estado


logístico15 – fortaleciendo el núcleo nacional –, transfiriendo a la sociedad
responsabilidades emprendedoras, además de asumir ese papel
empresario o industrialista; pero esto no se cumplió.
El papel que jugarían los Estados Unidos fue clave en el fracaso
del primer y más importante esfuerzo industrialista-desarrollista llevado
a cabo por un gobierno argentino. El límite para los modelos autonomistas
de desarrollo en América Latina era la hegemonía dominadora de la
economía norteamericana, cuyos defensores de lo que representaba la
potencia como doctrina contaban con importantes apoyos domésticos.
Los sectores conservadores, fueran tanto del campo como de la
industria, coincidieron con la misma línea de críticas del Departamento
de Estado al modelo argentino de desarrollo impulsado por Perón
(Cervo, 2002).
Así, el paradigma de la Tercera Posición terminó por no ser
funcional a la estrategia nacional de desarrollo y su espíritu autonomista
quedó restringido por las propias limitaciones, internas y externas del
modelo de industrialización conducido por el Estado. No obstante,
en palabras de un autor, la confusión entre conceptos, tales como tercera
posición, neutralismo, no alineación y política exterior independiente
no ha facilitado la comprensión de las ideas y las prácticas diplomáticas
del primer peronismo. Perón, en sus dos primeras presidencias nunca
ocultó su respaldo a las potencias occidentales y suscribió los puntos
de vista de éstas respecto de las visiones sobre el expansionismo soviético
y chino. No fue neutralista ni no alineado en el sentido en que se
definirían esas políticas en los años 50 y 60 (Paradiso, 1993:134).
A pesar del hecho que la comunidad epistémica del peronismo
conservador de los noventa cuestionó la doctrina, haciéndola responsable
del “aislamiento” argentino, según diversos autores (Paradiso, 1993;

14
Rapoport & Spiguel, p. 224.
15
La categoría de análisis la tomamos de Amado Luiz Cervo, Do projeto desenvolvimentista
à globalização, In: Cervo, Amado Luiz & Bueno, Clodoaldo. História da Política Exterior do
Brasil. Brasília: Editora da Universidade de Brasília/Instituto Brasileiro de Relações
Internacionais, 2. edição; Parte III, p. 457. Ver cita nº 3.

296
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Rapoport & Spinguel,1994: Bernal-Meza, 1994), no lo fue, salvo en


materia económica, durante el período en que predominó el paradigma
sustitutivo de importaciones.

El aggiornamiento: la Doctrina de la Autonomía Heterodoxa

La dinámica de cambios que se operaban en el sistema


internacional durante los primeros años de la década de los 1970 llevó
a Juan Carlos Puig a formular una actualización de la Tercera Posición.
Su diagnóstico partía de dos supuestos básicos: la percepción acerca de
un nuevo equilibrio de poderes que se estaba gestando (crecientes
tendencias hacia la multipolaridad) y los procesos de transformación
en curso en América Latina; buscando modificar las condiciones de
dependencia que caracterizaban la inserción internacional de Argentina
y que se habían profundizado durante el período posterior a los dos
gobiernos de Perón. Su perspectiva se sostenía en la convicción de que
no existía una teoría de relaciones internacionales que, por una parte
supusiera una aproximación fidedigna a la realidad del sistema
internacional y que, por otra, sirviera eficazmente a los fines prescriptivos
de los Estados medianos y pequeños para alcanzar formas más
autónomas de inserción externa. Para este autor, el paradigma atomista
hegemónico (concepción estado-céntrico) reflejaba estructuras de la
comunidad internacional atrasadas, que conformaban una imagen irreal
e ideologizada que favorecía a las grandes potencias, en detrimento de
las pequeñas y medianas; en tanto que las interpretaciones sustentadas
en el Derecho Internacional (juricistas), se basaban en una perspectiva
esencialmente normativa, que dejaba de lado el examen de la realidad
social y de la justicia.16 Al mismo tiempo, el paradigma tradicional
(realismo), limitaba las perspectivas interpretativas de las propias
potencias, ya que las mismas no advertían que su poder de destrucción
masiva no podía traducirse en políticas concretas.17

16
La “Doctrina de la Autonomía” está ampliamente desarrollada por su autor en dos
trabajos posteriores (Puig,1980;1984), que son complementarios a su vez.
17
Puig fue quizás el primer analista que advirtió la no-fungibilidad del poder nuclear.

297
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

En relación a la autonomía, Puig, continuando el pensamiento


de Jaguaribe,18 señaló que existían posibilidades autonómicas para los
Estados miembros de un bloque, pero que aquellas no eran advertidas,
por conveniencia o ceguera y que, aún en un marco de asimetría sistémica
se podían llevar a cabo políticas o estrategias autonomizantes, manteniendo
una lealtad estratégica con Occidente en cuestiones vitales.
El tránsito desde la dependencia a la autonomía podía
producirse sólo en la medida que los países avanzaran en materia de
viabilidad nacional. La capacidad de autonomización implicaba tres
estadios: dependencia para-colonial; dependencia nacional y autonomía
heterodoxa. El factor “viabilidad” se transformaba en uno de los
insumos sustanciales de su teoría. Para su desarrollo, se requería contar
con elites nacionales funcionales, decididas al cambio y la implementación
de auténticas estrategias autonomistas, lo cual implicaba, necesariamente,
reconocer la condición de “dependiente” y la voluntad política para
construir una alianza (“solidaridad estratégica”) en contra de su
dominante. Era aquí, por consiguiente, que una integración regional o
latinoamericana, que tuviera objetivos autonómicos, apoyados en
modelos de desarrollo nacional congruentes, pasaba a ser instrumental.
Si bien – tal como señala un autor – en la evaluación de la
experiencia peronista no se deben subestimar las habituales brechas
entre propósitos y logros, entre formulaciones de mediano plazo y el
itinerario de la coyuntura, un propósito central del gobierno (hasta la
segunda mitad de 1974),19 fue reducir las ataduras a la esfera
norteamericana y diversificar el sistema de relaciones políticas y
económicas externas, aumentando el peso de Europa, América Latina,
el bloque socialista y los países afroasiáticos (Paradiso, 1993:170).
El tercer gobierno de Perón, a partir de 1973, que siguiera a
unos meses de gobierno peronista “sin Perón” (correspondiente a la
gestión de Cámpora), se caracterizaría por una mayor heterogeneidad

18
Jaguaribe, Helio. Desarrollo político: sentido y condiciones. Buenos Aires: Paidós, 1972;
también, más tarde, su profundización, Autonomia periférica y hegemonía céntrica In:
Estudios Internacionales. Santiago: Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad
de Chile, Año XII, Nº 46, abril-junio de 1979.
19
Juan D. Perón fallecería justamente el 1 de julio de ese año.

298
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

en la vinculación entre modelo de política exterior y estrategia de


desarrollo. Perón buscó desde el inicio mayor correspondencia entre
ambas. El Plan Trienal 1973-1977 – inconcluso como consecuencia
de la muerte de Perón y las diferencias que pasaron a expresar los grupos
de poder en torno a la nueva presidente, María Estela viuda de Perón –
resaltaba la importancia del papel de las empresas extranjeras y de la
integración latinoamericana en la transformación de la estructura
productiva, aún cuando en el plano diplomático retomaría su antigua
vocación por el alto perfil y el bajo alineamiento.
Apoyándose en esa visión autonomista y en la lectura sobre las
nuevas condiciones de multipolaridad, el gobierno argentino concedió
una línea de crédito al gobierno cubano, para la adquisición de
automotores y camiones. Si bien esta negociación fue posible por el
“nuevo diálogo” que impulsaba el gobierno norteamericano, Puig –
principal impulsor de la iniciativa, en su condición de canciller – exaltó
el hecho de haber aprovechado la Argentina, económicamente, esa
situación. Así, 15.000 vehículos fueron exportados a Cuba.
Sin embargo, la doctrina careció de una reflexión sobre la
desagregación del agente autonómico, aspecto que – situado en el debate
de los años 90 – se traduciría en la cuestión acerca de quién, es decir
qué sector o alianza política y social, debía dirigir el proceso de
reestructuración del Estado, para transformarlo en el agente estratégico
de la modernización, la industrialización, la creación de un gran mercado
nacional impulsando la redistribución más equitativa de los ingresos,
etc. Era necesaria una profundización del estudio de la vinculación
entre sistema político doméstico y política exterior. Era esta relación,
tal como se advertiría en las décadas siguientes, la que permitía explicarse
por qué las élites gobernantes – teniendo la posibilidad de elegir entre
una y otra estrategia – decidían por aquella que no conducía a la
autonomía.
Obviamente, la Doctrina de la Autonomía fue diseñada para
un orden internacional dominado por el paradigma Este-Oeste y la
vigencia de un conflicto permanente entre las superpotencias. Ello
explica que los criterios de “impermeabilidad intra-bloques”,
autonomización intra-bloques”, y “permeabilidad extra-bloques”, a

299
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

partir de los cuales una política exterior podía definir el carácter de su


posicionamiento en el orden bipolar, se relacionaran a la existencia de
esferas de influencia y que, al desaparecer una de ellas, cambiara
fundamentalmente el carácter y sentido asignado a estos criterios.

La ruptura dependiente: el “Realismo Periférico”


El abandono del paradigma desarrollista de Estado (empresario,
intervencionista, también benefactor) ocurrió en Argentina mucho antes
de que el nuevo modelo de política exterior – el “Realismo Periférico”
– impulsara una alianza subordinada con los Estados Unidos, corolario
de la implantación en el país de uno de los ejemplos más voraces de
neoliberalismo, para el cual se acuñara la expresión de capitalismo salvaje.
Como se verá en el análisis, este modelo de política exterior
vino a complementar lo que en la economía había iniciado el régimen
militar, en 1976.20 La convicción de la nueva alianza político-financiera-
militar, que veía a la Argentina como un país pequeño en el escenario
internacional – dada su débil y limitada capacidad industrial y sin
condiciones de seguir intentando una inserción económica internacional
por vía de la promoción de un sistema exportador basado en dicho
sector – les llevó a buscar una inserción en el mercado internacional de
capitales, ante la evidencia de que esos flujos eran fundamentales para
su ciclo económico. Este hecho puso a la cabeza del poder económico
al sector financiero, desplazando de allí al sector industrial nacional.
Esta es la estructura de poder económico que dominaría al país durante
los siguientes 26 años: un sector financiero de fuertes ramificaciones
transnacionales, asociada a un reducido número de grandes grupos
económicos y empresas (que en buena medida son sus subsidiarias) y
de la alianza de éstas con el capital internacional de acumulación intensiva
y del capital financiero móvil, a través de la propiedad de las empresas
privatizadas. Paralelamente, la ideología neoliberal, que hacía de la crítica
al modelo desarrollista de sustitución de importaciones su eje articulador
para fundamentar la aceleración de su implantación en la Argentina,
20
Para una visión más amplia del neoliberalismo en la Argentina, entre otros, cfr. Rapoport
(2000), Ferrer (1998), Bernal-Meza (2001:2001ª).

300
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

justificaría con ella el proceso de desmantelamiento de la industria


nacional, retrotrayendo al país a una situación de productor primario.
Un grupo de académicos y diplomáticos se transformaría en la
comunidad epistémica del peronismo conservador, dando al gobierno
de Carlos S. Menem el soporte ideológico-conceptual y cognitivo que
el modelo neoliberal requería. De ese grupo, el aporte más significativo
– desde el punto de vista de la creación de paradigmas alternativos a la
tradición de la política exterior argentina – fue el de Carlos Escudé.
Este grupo construiría su cosmovisión recurriendo al revisionismo
histórico para leer el pasado de la inserción internacional del país.
Como señalaría otro de los críticos del “realismo periférico”,
esa singular versión de política exterior resignaría sistemática y
voluntariamente todo indicio de autonomismo. “Rápidamente, los
actos y las palabras se pusieron en línea con un propósito casi excluyente:
lograr el beneplácito de las autoridades norteamericanas, sobrepasando
sus expectativas. La fórmula elegida no tenía nada de sofisticada.
Simplemente se trataba de decir lo que se suponía que en el Norte
deseaban escuchar y hacer todo aquello que se suponía que desearan
que se hiciese” (Paradiso, 1993:197).
La Argentina, dominada por el pensamiento de la comunidad
epistémica, hizo suyo el discurso del Norte sobre la naturaleza histórica
y genético-formativa del mundo, poniendo así la atención sobre las
“propias culpas de los latinoamericanos”. De esta forma, el país
abandonaba la visión dependentista 21 sobre el desarrollo y el subdesarrollo
y asumía un discurso subordinado sobre la responsabilidad propia en
el fracaso histórico del camino hacia el desarrollo económico.
21
Sostenida sobre la tradición del estructuralismo latinoamericano. Como señaló Tomassini,
“La única contribución importante que ha efectuado América Latina a la teoría de las
relaciones internacionales – un área donde el tradicional rasgo de la disciplina se ha visto
agravado por el desalentador silencio – se inscribe dentro de este último contexto. Desde
fines de los setenta un conjunto de intelectuales latinoamericanos como Fernando Henrique
Cardoso, Helio Jaguaribe y Osvaldo Sunkel desarrolla la teoría de la dependencia, que más
adelante es ávidamente asimilada por los Estados Unidos. La idea central de la teoría, de la
cual existen numerosas versiones es la de que la evolución de los países ricos y de los países
pobres es parte de un mismo proceso que produce desarrollo en los centros y subdesarrollo
en la periferia. En otras palabras la condición de los países subdesarrollados es un consecuencia
del capitalismo mundial. Cfr. Luciano Tomassini (1988).

301
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

La lectura histórica de las relaciones argentino-norteamericanas


constituyó el núcleo central de las fundamentaciones que señalara el
autor del Realismo Periférico para proceder al cambio de paradigma de
política exterior y es, asimismo, el eje que articula su ontología.22 Se
trata de un modelo que impulsa y sostiene la necesidad de abandonar
lo que considera una tradición de políticas de aislamiento y confrontación
con Estados Unidos, necesidad que es a-temporal – en el sentido de
independiente – de las condiciones derivadas del fin de la Guerra Fría.
Su utilitarismo sostiene la construcción de una relación especial, una
alianza de largo plazo con la potencia, que se asienta en la argumentación
de la “irrelevancia argentina para los intereses vitales de la potencia
hegemónica.”23
Los principios básicos del realismo periférico pueden resumirse
en los siguientes:24

• La política exterior de un país vulnerable, empobrecido y


poco estratégico debe ser del más bajo perfil posible, para
evitar la confrontación, salvo en aquellos asuntos materiales
vinculados en forma directa con su bienestar y su base de
poder; adaptando sus objetivos políticos a los de esa potencia
dominante.
• Esta política exterior debe formularse teniendo en cuenta la
relación costo-beneficios materiales y considerando los riesgos
de costos eventuales.
• Ella requiere de una reformulación y reconceptualización
de la autonomía, en términos de la capacidad y costos
relativos de la confrontación.

22
Aquello que le pertenece esencialmente al paradigma.
23
Carlos Escude desarrolló su modelo de política en dos obras principales. Cfr. Escude
(1992;1995), si bien los antecedentes están en la presentación que el autor hizo en un
seminario organizado por Flacso y llevado a cabo en Buenos Aires, para abordar las relaciones
argentino-norteamericanas y que fuera posteriormente publicado. Cfr. Carlos Escudé (1989).
Para nuestra crítica al modelo y de su implementación, cfr. Raúl Bernal-Meza (1994; 2000),
respectivamente.
24
Según la síntesis que realizamos; cfr. Raúl Bernal-Meza (1994:193).

302
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Para el autor del paradigma de política, la reducción de costos y


riesgos debía ser el principal objetivo de la dimensión política de un
Estado dependiente (Escudé, 1992:112), ya que enfrentar políticamente
a los poderosos era contraproducente para el interés nacional de países
dependientes, vulnerables y poco estratégicos.
La primera versión del paradigma apareció en una compilación
de trabajos, correspondientes a un seminario sobre política exterior y
relaciones argentino-norteamericanas, editada en 1989. Su autor
fundamentaba el alineamiento con las grandes potencias de occidente
– y con Estados Unidos en particular – partiendo del supuesto que,
dadas las relaciones de poder en el mundo actual, la única política
posible era aquella basada en una aceptación realista de los límites y
diferencias entre ellas y un país dependiente, vulnerable y poco relevante
para los intereses vitales de los países centrales (Escudé, 1992:63).
Adoleciendo el país de recursos de poder, lo que le resta es crecer y
desarrollarse, abandonando las confrontaciones en aquellos temas que
no son relevantes para su propio desarrollo económico.
El realismo periférico es así la política exterior de un “Estado
comercial”. La dimensión política de la política exterior, según el modelo,
debía tener como función primordial el reducir costos y riesgos de
mediano y largo plazo, limitando las confrontaciones con los grandes
a los aspectos económicos, administrando la política exterior con
prudencia y sentido de realidad (Escudé, 1992:122). La ecuación que
debía determinar la funcionalidad de esta dimensión “política” era:
beneficios materiales vs. costos previsibles + ponderación del costo de la
generación de percepciones negativas + riesgos de costos eventuales (Escudé,
1992:132).
En un libro que complementaba la fundamentación del
realismo periférico, Felipe A.M. de la Balze señaló los cinco objetivos
que marcaban el cambio radical de la “nueva política exterior”:
1) reinsertar a la economía argentina en la economía mundial;
2) construir una relación “especial” con Estados Unidos; 3) profundizar
la integración económica y la cooperación política con Brasil; 4) crear
una “zona de paz” en el Cono Sur de América, y 5) desarrollar una
política de prestigio internacional.

303
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Nuestra crítica a la visión revisionista y voluntarista que


reflejaban algunos de estos objetivos fue desarrollada en otros trabajos.25
Vale aquí recordar la interpretación que Amado Cervo, desde una
perspectiva brasileña y contraria al neoliberalismo, expresaba sobre los
mismos. En relación al primero, señalaba que
esse parámetro decisório surpreende o observador, já que não leva em
conta o fato de que a desnacionalização da economia interrompe a
geração e a apropriação de tecnologia pelo sistema produtivo nacional,
a indicar a ruptura filosófica com o passado. Daí a ênfase no mais
relevante dentre os objetivos econômicos da política exterior, o de
aumentar o fluxo de investimentos externos no país com o intuito de
provocar a modernização da estrutura produtiva local (Cervo,
2001:287).

Este objetivo se relacionaba con la apertura unilateral impuesta


al comercio internacional. Así as condições internas para tornar exeqüíveis
os dois objetivos da política econômica externa foram as reformas estruturais
e a estabilidade monetária. Fechou-se, desse modo, o círculo da política
econômica externa e interna (Cervo, 2001:288).
Sobre el segundo objetivo, lo que más llamó la atención de la
perspectiva “externa”, expresada en la visión de Cervo, era la
fundamentación acerca de la adopción de una estrategia conducente a
construir una “relación especial” con Estados Unidos, según la cual, en
el largo plazo, la Argentina podía llegar a conseguir que la potencia
considerara natural pedir su opinión en los temas claves de la política
latinoamericana de Washington y que se sintieran incómodos de
ignorarla, una ficción propiamente ideológica, según Cervo. Por último,
en relación al 5º de esos objetivos, Cervo llamaba la atención también,
coincidiendo con el autor del presente capítulo, en que esa política de
prestígio recuperaba la tradición principista del pasado peronista. Sin
embargo, no tenía en cuenta el realismo, por lo cual –fundándose en
otras experiencias de la historia – esa conducta fracasaría, dado que
Argentina carecía de poder. En síntesis, la Argentina aplicó una
“subordinación autoimpuesta” a la hegemonía norteamericana.
25
Cfr., Sistema Mundial y Mercosur, op. cit.

304
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Esta política exterior era sí la correlación estrecha con un modelo


de desarrollo dependiente y subordinado, que retrotraería a la Argentina
a una condición de país primario-exportador. Las políticas
implementadas desde 1976, extremadamente profundizadas durante
los años 1989 hasta el presente, llevaron al país al retorno a una
economía de fuerte fragmento dual, con un segmento social y
económico asociado al mercado internacional, la inversión extranjera
en la industria y los servicios públicos y los grupos económicos asociados
a ésta en las actividades dinámicas de la industria y los servicios; por el
otro, la mayor parte de las empresas medianas y pequeñas de capital
nacional, las fuerzas del trabajo y las economías regionales. En este
contexto, las ventajas relativas y comparativas, en relación a otros países
latinoamericanos, que caracterizaron por décadas a la Argentina, por
su mayor nivel general de educación de la población, una mayor
proporción de clases medias, respecto de los sectores altos y bajos,
mejores y más amplios servicios de salud y vivienda, se han diluido.
De acuerdo datos del Banco Mundial, para 2001 el país tenía un 11%
más de pobreza que en 1988 y, según Unicef y Naciones Unidas, existía
un 45% de niños pobres. Un informe con datos oficiales del Indec26 y
del Banco Mundial, publicado por la prensa argentina el 21 de mayo
de 2001, señalaba que, sobre una población de cerca de 37 millones,
existían más de 6 millones de niños y jóvenes que vivían en hogares
pobres, lo cual significaba que el 53% de los 11 millones y medio de
menores de 18 años de todo el país eran pobres y en 1 de cada 5
viviendas con menores pobres el jefe de familia estaba desempleado
(Bernal-Meza, 2001:59). Con una tasa de pobreza actual de más del
40%, desempleo del 26%, subempleo del 25%, analfabetismo superior
al 10%, altas tasas de deserción escolar y desmantelamiento de su
estructura universitaria, científica y tecnológica, el país caminó
aceleradamente hacia el atraso. Contando con más de 50.000
establecimientos industriales propios hacia 1929, hoy, de las 500
grandes empresas, más de 300 son extranjeras.
El modelo rindió extraordinarios beneficios para ese sector
financiero (nacional e internacional) que se hizo con el poder económico
26
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Argentina.

305
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

a partir de 1976 y que se profundizaría a partir de 1989, a través de la


implementación de las políticas monetaristas del FMI, de la privatización
de empresas públicas, de la transferencia al sector privado del ahorro,
por vía de los aportes jubilatorios27 y otras políticas, comerciales e
impositivas. Gracias a la estrategia neoliberal y de la destrucción del
estado desarrollista, la Argentina pasó en 25 años (entre 1976 y 2001)
de una deuda externa de 3.000 millones de dólares a cerca de 200.000
millones; una fuga de capitales cercana a los 150.000 millones de la
misma moneda; la desaparición de sus empresas públicas, por las cuales
el Estado recibió cerca de 40.000 millones de dólares, que se agregan a
la apropiación reciente de los ahorros de particulares (“corralito”) por
62.000 millones de dólares. La Argentina no tiene hoy ni barcos, ni
aviones, ni trenes, ni teléfonos, ni petróleo, ni gas, ni servicios públicos
(electricidad; servicios sanitarios; metropolitanos, etc.) propios y que
antes eran del Estado, es decir patrimonio de todos sus habitantes.
Tampoco tiene siderurgia, y sus rutas están privatizadas por el sistema
de peajes. Argentina es así el ejemplo de la más acabada involución y a
ello contribuyó, sin lugar a dudas, el pensamiento de aquella comunidad
epistémica.
La situación por la que atravesaría Argentina al comenzar el
siglo XXI, abandonada a su suerte después de más de una década de
alineamiento con Washington, refleja el fracaso del modelo de política
exterior del peronismo conservador. Argentina se encontró sola, dejada
de lado por la potencia líder y también por su propio gran vecino y
socio del Mercosur.
No obstante, durante la hegemonía del pensamiento de la
comunidad epistémica del menemismo, hubo un pensamiento
contestatario. Como ha reconocido Amado Cervo, al hacer un
seguimiento de las relaciones internacionales de América Latina bajo el
dominio neoliberal,
outro grupo intelectual e acadêmico da Argentina, contrapôs
sistematicamente, por meio da cátedra, da investigação e das
publicações, uma oposição crítica a esta comunidade epistêmica. Seus

27
Aposentadurías, no caso do Brasil.

306
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

membros mais conhecidos foram Atilio Borón, Mario Rapoport, Aldo


Ferrer e o próprio Bernal-Meza. Estiveram a postos desde os primeiros
momentos. Prenunciaram os erros estratégicos da opção neoliberal e
não necessitaram aguardar os resultados negativos para o país,
provocados pela década menemista em termos de indicadores econômicos
e sociais, para expor suas interpretações (Cervo, 2000:14).

De la obra que esos años me ocupó,28 la línea de interpretación


sobre la globalización es la que creo merece una atención especial, en la
medida que ella expresa una oposición crítica al “pensamiento único” y
el neoliberalismo; basada en la visión histórico-estructural del sistema
mundial.

Un nuevo paradigma sobre la globalización: la visión


alternativa para los modelos de inserción internacional

Para los autores que se encolumnarían tras esta perspectiva,


uno de los aspectos esenciales era la necesidad intelectual de echar luces
sobre la identificación de procesos, categorías y conceptos, vinculadas
con las distintas interpretaciones sobre el vocablo “globalización”. En
la medida que la apelación al mismo justificaba políticas nacionales y
estrategias de inserción, la necesidad se asociaba a la reconstrucción del
pensamiento sobre el desarrollo.
Aldo Ferrer, Mario Rapoport y Raúl Bernal-Meza conformaron,
durante los años 90, parte del grupo que buscó reescribir el pensamiento
sobre política internacional, a partir de una interpretación del proceso
histórico que dio origen a la actual etapa de globalización.
El aporte de Ferrer (1996; 2000) actualizó y profundizó el
conocimiento sobre los orígenes del mundo moderno y la configuración
de los primero y segundo órdenes económicos mundiales; fundamentales
para comprender la gestación de la fractura desarrollo-subdesarrollo y
centro-periferia.

28
Entre ella, la vinculada a la interpretación del proceso histórico en el cual se dio la
experiencia neoliberal, cfr. Bernal-Meza, Raúl (1991; 1994; 1994ª; 1996; 1997; 1998
y 2000).

307
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

En su primera monumental obra (1996), fundamentó la


interpretación acerca de la configuración inicial de un sistema global.
De su descripción se desprende cómo, a partir de los desembarcos de
Colón en América y de los portugueses en Calicut, ese orden mundial
reflejó los cambios en la tecnología y la productividad, sobre cuyas
bases posteriormente se transformaron tanto las prácticas de poder
como los sistemas de dominación que articularon las relaciones
internacionales.
Su argumentación sostiene que la historia de la globalización
puede ser abordada a partir de una periodización, construida sobre la
base de las características distintivas y de la naturaleza de las fuerzas
operantes en la formación de este sistema planetario. La primera etapa,
o sea el Primer Orden Económico Mundial, comprendido entre 1500
y 1800, fue objeto entonces del volumen I (1996). En su segundo
volumen (2000), analiza como fenómeno dominante a la Revolución
Industrial, abarcando desde los albores de 1800 hasta el estallido de la
Primera Guerra Mundial. Este período, bajo la hegemonía británica,
coincidiría con la imposición del corredor “centro-periferia”, que
caracterizó el comercio internacional y que él mismo había analizado
en una obra de los años 70 (1976).29
Paralelamente, en un estudio de 1997, señaló que sobre hechos
y cambios estructurales del orden internacional, que constituían el ethos
de esta globalización, se había construido una ficción de la realidad,
cuya expresión era lo que él llamó como “la visión fundamentalista de
la globalización”, Esas ficciones eran: 1) que la revolución tecnológica
habría conducido a vivir en una aldea global, unificada por la revolución
informática y el dominio del espacio; 2) que el comando de los recursos
de la economía mundial estaba en manos de los actores transnacionales
(las corporaciones), que adoptaban las decisiones fuera de los espacios
nacionales, borrando las fronteras y reduciendo a la impotencia a los
Estados en su esfuerzo por influir en las cuestiones cruciales; 3) que en

29
Se trata del capítulo América Latina y los países capitalistas desarrollados: una perspectiva
del modelo centro-periferia.

308
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

el mercado global competían empresas, no países, imponiendo un


darwinismo económico donde sólo sobrevive el más apto; 4) que este
fenómeno no tendría precedentes históricos (Ferrer, 1997).30
Mario Rapoport (1997), realizó un amplio, pero a la vez
sintético, análisis sobre el concepto de globalización, rastreando su origen
en la literatura de las ciencias sociales y señalando, para comenzar, lo
contradictorio de su sentido, para, seguidamente abordar la construcción
“mitológica” del triunfo definitivo del libre comercio y de las supuestas
características novedosas del proceso de transnacionalización en curso;
de la globalización financiera y de las relaciones existentes entre la
globalización y las integraciones regionales. En su trabajo, analizó sus
caracteres distintivos y recurrió al estudio de la coyuntura mundial y
de los factores históricos para comprender el real significado de la
globalización. Como proceso, lo abordó en relación con los ciclos
económicos y los aspectos financieros y comerciales de éstos,
interpretando el papel de los movimientos de capitales y de las empresas
transnacionales en el mismo, así como el efecto de las innovaciones
tecnológicas, los problemas de la distribución de los ingresos y el peso
de las distintas corrientes ideológicas predominantes en la esfera
económica. En una perspectiva histórico-sistémica, concluyó
discutiendo la visión de una etapa “contemporánea”, asignada a ese
proceso de globalización, a la luz de la historia del capitalismo y de la
expansión del mercado mundial desde el siglo XV, cuestión en la que
estos tres autores coinciden.
A diferencia de mi visión, Rapoport entendió los conceptos de
“mundialización” y “globalización” como similares, señalando la
distinción que yo hacía en una primera obra31 dedicada a analizar de
conjunto la economía política mundial bajo las nuevas condiciones
del sistema mundial.

30
Hechos y ficciones de la globalización. Buenos Aires: Academia Nacional de Ciencias
Económicas.
31
Cfr. Bernal-Meza, Raúl (1994).

309
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

La globalización: proceso e ideología32

El punto central fue distinguir entre el proceso que caracterizaba


la actual etapa de la dinámica del capitalismo, identificada como
mundialización y la ideología que, como concepción del mundo, ahora
acompañaba a aquella. La globalización no era, por tanto, un proceso
distinto, diferente, autónomo de la historia social y económica del
sistema mundial; eslabón de un largo proceso, iniciado con el
mercantilismo, seguido por la internacionalización y luego la
transnacionalización de las economías y de las actividades económicas
y productivas. La existencia de la globalización era posible sólo y dentro
de un sistema mundial. Un sistema mundial cuya característica
estructural era el modo de acumulación dominante (capitalismo-
liberalismo). El punto de partida estructural era que mundialización –
tal como la entienden en términos de globalización mis colegas Ferrer
y Rapoport33 – existía desde la configuración del primer sistema
mundial, entre final del siglo XV y comienzos del XVI (Bernal-Meza,
2000:51).
La actual etapa, que los colegas – en distintas latitudes –
denominan “globalización”, identificada como mundialización del
capital, se inscribía en este proceso constante de expansión del
capitalismo. Opté por designar el concepto de mundialización para
identificar el proceso económico, que daba cuenta de las nuevas formas
que estaba asumiendo la acumul ación capitalista, en la producción, el
comercio, los desarrollos científico-tecnológicos, las inversiones, etc.,
y dejar el concepto de globalización para comprender tanto a éste como
al complejo de ideas que se integraban en una particular “concepción
del mundo”.

32
Este fue el título que utilicé para la presentación de mis ideas en el “Segundo Congreso
Nacional de Ciencia Política” (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional
de Cuyo, Mendoza, 1-4 de noviembre de 1995; cfr. Globalización, entre el conflicto y la
integración. Resúmenes de ponencias, Publicación Especial Nº 7, 1995, p. 20-21). El texto fue
posteriormente publicado in extenso por Realidad Económica. Cfr. Bernal-Meza (1996).
33
Así como toda la traición de pensamiento sistémico e histórico-estructural (desde los más
clásicos, como Braudel y Polanyi, hasta los más contemporáneos, como Wallerstein o Arrighi).

310
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

La globalización era la “nueva visión del mundo” del capital.


Un paradigma que –como tal – expresaba un marco conceptual,
eidético, interpretativo y prescriptivo, cuyo origen estaba en las
sociedades, grupos y poderes dominantes y se difundía hacia las
sociedades que integran el sistema mundial; desde el centro hacia la
periferia. Desde este punto de vista, ella era un fenómeno reciente, que
formaba parte del proceso de mundialización capitalista, pero con un
sistema de ideas y una concepción del mundo que no existían en las
etapas anteriores.
La mundialización de la economía capitalista supone que hay
una profundización de la interrelación, simétrica y asimétrica, de las
economías, por vía de las corrientes de comercio, bienes, flujos de
capital e inversión extranjera directa, en un marco de creciente
predominio de las corporaciones transnacionales en el control de estas
operatorias. En tanto, la globalización, como perspectiva ideológica,
impulsa la aplicación de políticas, por parte de los países en desarrollo,
tendientes a que sus políticas económicas y sociales se ajusten a estas
realidades de la mundialización, cuestión que se traduce en demandas
por la apertura, desregulación y eliminación de trabas al ingreso de
bienes, servicios, movimientos de capitales y las transferencias de
tecnología, asociados a profundos cambios en la naturaleza y las
relaciones entre sociedad, Estado y gobierno34 (Bernal-Meza, 2000:63).

Conclusiones:

Gracias al recurso ideológico, durante los últimos lustros,


“expertos”, comunidades epistémicas y gobiernos contribuyeron de
manera decisiva para imponer un nuevo conjunto de creencias causales
y normativas, cuyo núcleo duro lo constituía la idea de que el problema
clásico (y no resuelto) del desarrollo, como consecuencia de la dualidad
producida por el capitalismo, caracterizada en la morfología centro-

34
Este proceso lo hemos seguido durante la década de los 1990 en distintos estudios; cfr.
Bernal-Meza, Raúl (1991;1993;1994 y 2000).

311
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

periferia, ya no existía.35 Bajo esta nueva visión el Estado debía dejar a


la fuerzas dinámicas del mercado conducir la economía y las relaciones
entre la estructura económico-social nacional y el mercado mundial.
Ya no cabía a los Estados o sus gobiernos, sino a los agentes
transnacionales, el poder de decisión sobre el destino de las economías
nacionales y sus finanzas, donde la inserción de estos países en el sistema
económico mundial se daría ahora en forma pasiva, a través o por
medio de la adopción de políticas neoliberales, las que asignaban al
Estado una reducida intervención en los mercados. Esta nueva forma
de inserción era posible – dentro de la adopción del modelo neoliberal
– a través del proceso de privatizaciones, la apertura y desregulación
económica, de los mercados financieros y de bienes transables. Esta
política formaría el núcleo de medidas y políticas amistosas hacia el
mercado mundial, caso contrario los países se verían en riesgo de sufrir
fugas masivas de capitales especulativos de corto plazo, reducidos sus
niveles de credibilidad externa y, por ende, disminuidas sus posibilidades
de captar nuevas inversiones.
Estas políticas se acompañaron de una amplia flexibilización
de los sistemas de seguridad social, del mercado laboral y de los salarios;
además del equilibrio macroeconómico y reducción del gasto social
público. Todas estas medidas pasaban a ser vistas como un test sobre la
“gobernabilidad democrática” de los países en desarrollo. En la medida
que los gobiernos las aplicaran pasaban a contar con un aval de
“estabilidad y gobernabilidad”; en caso contrario, eran ejemplo de la
ingobernabilidad democrática.
Esta visión del fenómeno de la globalización, considerada como
fundamentalista 36 y parte de la estructura ideológica de esa nueva visión
del mundo, según mi perspectiva, se transformaría en una formidable

35
Como ejemplo, recuérdese el Mensaje del presidente Carlos S. Menem en la Cumbre del
Movimiento de los No Alineados, en Belgrado: “…No llego para reafirmar la peor de
nuestras dependencias: la dependencia de pensar que nosotros mismos no tenemos culpa
alguna de nuestros propios destinos”. Como señala J. Paradiso, “El mensaje era muy claro:
Argentina hacía suyos los argumentos con que habitualmente las potencias del Norte habían
desestimado las razones del Sur” (Paradiso: 1993:198).
36
Según la interpretación de Aldo Ferrer (1997).

312
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

herramienta de la nueva colonización política y cultural que se impuso


sobre los países en desarrollo (Bernal-Meza, 2000:64-65).
En el caso argentino, esa concepción fue la que impuso el
menemismo, siendo el realismo periférico su instrumentación ideológico-
práctica en política exterior.
Como sucede generalmente, existe en los países una significativa
diferencia entre las propuestas de política – y las definiciones que los
futuros gobiernos aspiran a llevar adelante en materia de política exterior
– y la realidad.
Los ejemplos de paradigmas aquí analizados constituyeron
diseños y análisis en tiempos de democracia. Aquellos que fueron
implementados, “Tercera Posición”, “Autonomía Heterodoxa”, “Realismo
Periférico”, lo hicieron en períodos de gobiernos constitucionales. Este
hecho de la realidad señala la inexistencia de una vinculación entre
régimen político y política exterior para la comprensión de cambios
tan radicales y contrapuestos en sus fundamentos y praxis.37
Paradojalmente, los gobiernos constitucionales del pasado
anterior a Menem, moderaron su vocación “independentista”, mientras
los gobiernos de facto morigeraron su vocación por el “alineamiento”,
tradición que se rompería gracias al impacto del paradigma construido
por la comunidad epistémica del menemismo. Éste constituye así la
gran excepción. Como señala un autor, “precisamente, en la discusión
de los años 80 (estuvo) implícito el interrogante acerca de si un país
como Argentina debía o podía tener una política exterior. Siguiendo la
lógica de muchas de las argumentaciones y ejemplos mencionados en
respaldo de la combinación de bajo perfil y alineamiento, debía arribarse
necesariamente a una respuesta negativa. Esta es la tendencia que se ha
impuesto en los primeros 90.38 Tanto en el plano de la política exterior
como en el de la estrategia de desarrollo. En definitiva, se trata de no
tener ni una ni otra (Paradiso, 1993:205). Así, como ocurrió durante
el período agroexportador, cuando los grupos gobernantes decidieron

37
Tal lo que sí se pudo advertir en otros momentos de la historia contemporánea y, también
en el ejemplo de otros países. Cfr. Roberto Russell (1988;1989). Para el ejemplo chileno,
cfr. Bernal-Meza (1989, 1989ª).
38
Que en nuestra perspectiva se extiende hasta el presente; cfr. Bernal-Meza (2001).

313
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

por un modelo de desarrollo subordinado, con una política exterior,


adscripta a una visión europeo-céntrica de un mundo liderado por
Gran Bretaña, ahora, por primera vez, durante el siglo XX, una política
exterior subordinada constituyó el complemento de una estrategia de
(sub)desarrollo dependiente.

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317
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

318
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

12. Why was the 20th century warlike?

Frank R. Pfetsch*

What images shape the 20th century?

The image is imposing: The devastating two World Wars of


the past century, the Korean War, the Vietnam War, the war in Bosnia-
Herzegovina or in Kosovo make the last century appear warlike. If
one calculates that there were about 100 million dead (WW I 7.9m,
WW II 37m), 20 million refugees and exiles and figures the costs of
wars to be about $7.74 trillion (exchange rate Aug. 30th 2000), the
century takes on almost dreadful proportions. Is this image of massacres
of nations and exodus the label of the last century or can other names
be applied to the century?
The outstanding events in Europe naturally are the two World
Wars, the proclamation of the Soviet Union following the Bolshevik
revolution, the world economic crisis, the seizure of power of Mussolini
and Hitler, the Iron Curtain, the foundation of two German states,
the building of the Wall and the fall of the Wall followed by German
unification. The years of the student revolt are still present in our
memory as well as the murder of presidents and religious leaders.
Natural and human catastrophes are present on TV screens and shape
our memories of the century.
The 20th century has received two contrasting designations:
On the one hand, it has been called “the most dreadful century in the
history of the West” (Isaiah Berlin), “the century of massacres and
wars” (René Dumont), “the most violent century” (Ploetz) or the
“century of disasters”. The “century of extremes” has brought “the most
terrible increase in world population” (Ernst Gombrich) and has
“destroyed all illusions and ideals” (Yehudi Menuhin).

* Professor de Ciência Política na Universidade de Heidelberg, Alemanha.

319
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

On the other hand, it has also been the century of “revolutions


to the better”, with “the advancement of the fourth estate and the
appearance of women after centuries of suppression” (Rita Levi
Montalcini), and the century of “technical progress” (Severo Ochoa)
and “electrical technology” (Raymond Firth) and it is connected with
the “victory of the ideals of justice and equality” (LeoValiani); finally,
the century left behind a legacy of speechlessness and “the always new
attempt to understand” (Franco Venturi) (quotes from Hobsbawn
1998, p. 15-16).
No wonder that the past century has received quite different
designations and classifications. The following periods can be
identified: The “Thirty Years War”, meant as the period from the
beginning of World War I to the end of World War II, 1914 to 1945;
the “Golden Age” (Hobsbawn) of economic prosperity in Western
democracies as well as in Eastern planned economies, lasting from the
years of the “economic miracle” starting in the 1940s up to 1973
(collapse of the Bretton Woods system in 1971 and the first OPEC
crises in 1973). Reinhart Koseleck (1999) identifies the East-West
confrontation as the most dominant constellation of the century. This
“worldwide civil war” seized most parts of the globe. The period of
contrasting ideologies, also known as the ideological civil war of the
20th century, starts with the foundation of the Soviet Union in 1917
and ends in 1989/1990 with the implosion of the Soviet system. Hans
Ulrich Wehler identifies the century in the trade off between democracy
and market economy and suggests an epoch designation: “era of social
democracy”. The American historian Charles S. Maier talks about the
“long 19th century” from 1789 until 1914 and the “short 20th century”
from 1914 to 1989. Here, nation state, democracy and industrialisation
become important criteria for the modern age. Maier also suggests
using the development of geopolitical and politico-economical spheres
as criteria. According to this, the epoch of global territorial development
came to an end in the 1980s (FAZ 20.1.2000). The fascist and
communist regimes of the century allow us to designate the century as
“Century of Totalitarianism” or “Ideologies of Totalitarianism”. Dan
Diner (1996: p. 3-10) identifies the time before and after totalitarianism

320
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

as a continuation of traditional national power politics as practiced in


the 19th century. The 20th century has also been called the “German”
century that begins with German aspirations for world power in the
post-Bismarck era and ends with the defeat of Nazi Germany.
Such divisions in periods describe the century from very
different points of view, coined by economical, social, ideological or
power conflicts. This enumeration shows that a calendar is a
questionable measure for a historical chronology. Historical events and
processes do not conform to the Julian calendar.
The point of view in my analysis of the 20th century focuses
on conflict and co-operation in their extreme characteristics of war
and peace. In doing so, states and their understanding of politics are
crucial. Additionally, international organisations and non-governmental
actors came along to influence conflicts.

Empirical evidence of wars

How does the 20th century appear in the light of warlike


conflicts, keeping in mind that the century has been characterised by
wars and massacres, violence and civil wars? What theoretically grounded
and empirically assured statements can be made?
First of all, a definition of war should help. According to
Niccolo Machiavelli’s ‘History of Florence’ war is related to violence
and destruction: “… one cannot speak of wars, if no men are killed,
no cities are raided, no states are destroyed” (Machiavelli: History of
Florence V, 1). The Heidelberg project of conflict research, KOSIMO,
uses the following description to collect its data: “Wars are conflicts
with fighting of at least two opponents with organized, regular military
forces that last for a considerable period of time and lead to victims
and destruction, and in which the number of victims and the scope of
destruction is high” (Pfetsch/Rohloff 2000). Using this empirical
inquiry it can be shown in a first overview that a global analysis of
conflicts leads to a more differentiated view than is the case from a
European or Western outlook. During the 20th century there have
been changes at least in parts of the world regarding the perception of

321
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

war and peace. Also the handling of warlike conflicts has changed
accordingly.
According to the Western perspective1 the observable conflicts
suggest that we divide the century into two halves. Until the end of
World War II the style of political action was dominated by the politics
of national power and prestige, i.e., countries believed that political
contrasts had to be dealt with by military means. According to this
so-called ‘Realpolitik’ war was considered to be a tolerable means of
politics, even though the Briand-Kellog-Pact proscribed war. The myth
of indivisible national sovereignty did not make it possible for those
involved to abandon this myth in favour of peaceful solutions. The
last major war in Western Europe after 1945, the Greek civil war, was
dominated by these thoughts. Since then, a new pattern of conflict
coverage has won recognition in this part of the world. The integration
of states and their involvement in a new mutual system of politics
have led to a peaceful solution to centuries-old conflicts. Hand in
hand with the establishment of intergovernmental patterns of politics
came the establishing of democracy in Western states. No more wars
have been fought since. The change of paradigms from confrontational
national power politics to co-operative regional politics and politics
of integration has been brought on by the failure of the zero-sum
politics of two World Wars and has led to the success of positive-sum
politics with its gains through co-operation instead of losses through
confrontation.
Regarding conflicts on a global scale, the century seemed to be
dominated by the imperial politics of the European colonial powers,
and these politics were indeed global. The world empires of Great
Britain and France as well as the colonies of the Dutch, the Belgians,

1
In modern times, at least ten major wars have taken place: the Italian Wars 1494-1516,
the Netherlands War of Independence 1572-1578, the Thirty Years War 1618-1648, the
wars of Luis XIV 1667-1714, the wars of the League of Augsburg 1688-1697, the Spanish
War of Succession 1701-1714, the Austrian War of Succession 1740-1748, the Seven Years
War 1756-1763, the Napoleonic Wars 1792-1812, World War I 1914-1918 and World
War II 1939-1945 (Levi: 1985). The decade following the end of the East-West-Conflict
with 15 new wars, most of them in Europe, can be regarded as relatively violent.

322
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

the Spanish and the Portuguese included almost all countries of the
later so-called Third World. Until the end of World War II imperialism
and rivalry between Western-European great powers have been the
dominant formation in these countries. Afterwards, the United States
took over the dominant role from Western-European countries. The
Soviet Union came along after gaining influence beyond the Euro-
Asian continent. This formation, however, has been far less extensive
than the era of imperialism. Numerous former colonies, which became
independent, have not been directly influenced by the East-West
conflict. The Organisation of Non-Aligned Nations (even though they
were closer to the Eastern superpower) aimed to be independent from
any bloc. Whether this has been successful or not is another question.
The Non-Aligned movement found its organisational form in the
Group of 77, which to date has more than 130 members. These nations
have not been a direct part of bloc-building between East and West,
and explicitly did not want to. This means that a great number of
states has not been involved in the northern hemisphere’s conflict
between East and West.
The confrontations of the superpowers provide additional
information about the range of the East-West conflict. During the
Cold War they faced each other in 49 conflicts, most of them
international and violent disputes (cf. Pfetsch/Rohloff 2000, p.160).
If these conflicts are restricted to the same territory, the superpowers
“only” 33 times confronted each other in conflicts among third
countries or in their territories. Five times they have been directly
confronted in air and see clashes. Compared to the total number of
nearly 700 conflicts in the post-war period, superpower conflicts have
been limited. The superpowers even stood on the same side in five
conflicts: in the conflict of Indonesian independence, in the conflict
between Saudi-Arabia and Abu Dhabi, in the conflict between Sri
Lanka and Rhodesia as well as in the war between Kuwait and Iraq.
The direct confrontation as well as the indirect support of opposing
parties through superpowers do not establish the only determining
conflict pattern. Even if counting the so-called representative wars the
picture does not change that much. In such dependent replacement

323
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

wars the superpower itself stays in the background. The most familiar
examples are the eleven interventions of the Soviet ally Cuba in Africa
(i.e. Ethiopia, Angola, etc.) or the US-allied groups of the Contras in
Nicaragua. The behaviour of the superpowers in the Security Council
of the United Nations proves that the antagonistic rivalry has
diminished since the 1970s, at a point of time when spheres of
influence have been almost established and respected.
How limited the European perception is can be seen by the
number of warlike involvements during times that the Europeans
generally consider peaceful. The era between 1815 and 1914, which
Henry Kissinger has praised as the era of European equilibrium, saw
420 wars. That means more than four wars per year. In the short time
span of 18 years between the two World Wars (1920 to 1938) 145
wars have been counted. That is twice as much as in the era of European
equilibrium. These periods were not as warlike for Europe, but were
for the rest of the world. This statement does not at all contradict the
calculations of Pitirim Sorokin, who labelled the 19th century,
compared with preceding and succeeding centuries, as being very
peaceful (cf. Table 1). His index, describing the extent and importance
of wars and based on 100 of them for the 15th century, amounts to
370 for the 18th century, 120 for the 19th century and for the first half
of the 20th century to 3080 (Sorokin 1937, in Wright 1942: p.237).
Quince Wright, another important American war researcher, confirms
that according to his calculations the 19th century was not the most
warlike with 215 wars compared to the 17th century (239 wars) and
18th century (149 wars). The inter-European wars declined during the
last centuries but the imperial wars increased (Wright 1942: p.654,
638, 640). The 19th century shows clearly its imperial character with
60 wars outside of and 29 within Europe (Wright 1942: p.651). This
data proves that the European view and the here perceived violence are
highly selective and do not represent the wide spectrum of violence in
the world. The same holds for the East-West conflict, which, as a big
society formation, surely has included Europe and many other parts
of the world; but there have been many countries outside the spheres
of influence of the superpowers.

324
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Table 1
Sorokin (violence index, basis 15th century = 100)
Century 18 th 19th 20 th
Index 370 120 3080

Calculations per century show that during the first three


centuries of modern times there was a total of 227 wars (1500-1599 =
60, 1600-1699 = 100, 1700-1799 = 67). This lies below the two
subsequent centuries with a total of 854 wars (1800-1899 = 394,
1900-1999 = 460). The distribution over the two halves of the 20th
century is admittedly uneven: while counting 362 wars in the first
half only 98 wars have occurred in the second half (cf. Graph 1).

Graph 1
Distribution of wars according to centuries
Century 16th 17th 18th 19th 20th
Wars 60 100 67 394 460
132 (19th/I) 362 (20th/I)
262 (19th/II) 98 (20th/II)

325
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

The 20th century saw more wars than the preceding centuries,
but the first half was much more violent than the second. This is even
more astonishing, if one considers that the number of countries more
than quadrupled after 1945 and that this means more possible attackers
and defenders.
The 19th century shows an unequal distribution as well, but in
inverted order: in the second half twice as many wars took place than
in the first half. According to this statistic the 20th century is linked
(eventually connected) to the 19th century. The violent second half of
the 19th century is followed by the even more violent first half of the
20th century. During the second half of the 20th century even fewer
wars took place than during the first half of the 19th century. A decrease
in the number of wars can be clearly seen since the mid-20th century.
The conflicts suggest that the first half of the 20th century is to be seen
as a continuation of the 19th century and the preceding centuries.
National power politics dominated the thoughts of politicians until
the end of World War II. The conflict calendar should span from the
middle of the 19th century to the middle of the 20th century and not
from century to century. It can be said that the span of time between
the Crimean war of the 19th century and World War II in the 20th
century was the most warlike hundred years of the last millennium
and, therefore, this period can be labelled as the era of European wars
or era of wars fought by European states. Subsequently, the Western
hemisphere was dominated by the so-called democracy or OECD
peace. The periphery of Europe, Africa, Asia and the Islamic world is
still dominated by traditional national power politics.
Some striking empirical results characterise the second half
th
of the 20 century:
• The number of conflicts has increased, but not at such a
rate as the number of states increased. Secondly, the number
of new conflicts is declining and thirdly, violence tends to
be receding.
• Most frequently involved in conflicts have been Great
Britain, the USSR, the USA, France and China; most
frequently involved in wars have been Great Britain, India,

326
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

China, France, and Iraq. Intervening external powers have


most frequently been the USA, the USSR, France, Great
Britain and China.
• Most conflicts have been counted in the Middle East,
followed by sub-Saharan Africa and Asia. Wars have been
noticed most frequently in Africa, Asia, the Middle East
and the Maghreb. More than half of the conflicts with highly
violent potential occurred between countries in the southern
hemisphere.
• The type of war has altered: Until the end of the 1960s
international conflicts have predominated (cf. graph 2). Since
the 1970s, domestic conflicts have replaced international
conflicts. For this reason classic border and territorial
conflicts have lost importance. Minority conflicts and
demands for religious and cultural self-determination have
characterised the modern type of conflict. Non-governmental
actors have taken over government positions. In general,
violent conflicts declined and non-violent conflicts increased.

Graph 2
Violent Domestic and Interstate Conflicts

327
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

• The number of casualties is substantial: About 30 million


(highest estimate) lost their lives including an ever-higher
number of civilians. Their share of war victims increased
from the end of the 1970s from about 53 percent to about
74 percent in the 1980s and finally to about 90 percent in
the 1990s; during the Kosovo war hardly any soldier died,
only civilians.
• Militarily, wars have most frequently ended indecisively; a
victory of the aggressor occurred only in 18 percent of the
cases, whereas 28 percent of the wars ended with defeat.

Thus, the 20th century can be seen as having two sides: The
first half of the century was dominated by national power and control
politics based on the dogma that power interests of each country are
the highest of all goals and that this can only be reached through
confrontation (Morgenthau 1993: p.4-16). The desolate results of
this behaviour led to a rethinking at least in Western Europe for
primarily three reasons: Firstly, the understanding has grown that
national welfare cannot be increased through confrontation but through
co-operation. Not confrontation but co-operation has brought welfare
gains. Secondly, European integration as a new order is a result of the
understanding that no European state involved in the World War –
neither winner nor loser – could have played a dominant role. Thirdly,
the readiness to give countries their sovereignty resulted in the exercise
of influence by an external actor: The economic re-construction of
Europe and the inclusion in the liberal free-trade system are foremost
and above all a result of American aid. The Europeans followed by
founding the European organisations.

What can explain the violent behaviour of the 20th century?

Numerous theories explain the violent behaviour of the last


century, which is not surprising in such a complex field. I will now
differentiate the causes of war following Aristotle’s scheme of
accountability of causes. Besides general explanations such as “human

328
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

aggression” or “foolishness of statesmen” one can identify four categories


of causes:
Firstly, there are the causa materialis. These theories focus on
structures of the international and national political systems and they
point to the absence of a dominant international power (break-up of
bi-polarity) or national power (weak state). Non-consolidated regimes
and non-successful nation-building could lead to crises of identity,
participation, distribution of horizontal legitimacy (ethnics, minorities)
and vertical legitimacy (acceptance of political leadership) and thereby
to conflicts or wars. Historically, this situation occurred after the
collapse of the Habsburg Dual-Monarchy, the Ottoman and tsarist
empires, the colonial empires of the British, the French or the Dutch
as well as the Soviet empire. The collapse of empires leaves a vacuum
that can be filled by competing states. In addition to political structures
numerous theories of war are based on economical or ecological
structural realities such as deprivation due to poverty (“war arises out
of pots”), the difference in the north-south divide both inside states
(endeavours for autonomy in developed regions of, i.e., Spain,
Yugoslavia or the Soviet Union) and between states of the North and
states of the South. Environmental disasters such as drought or shortage
of water could provoke conflicts such as the one currently raging in
Ogaden between Ethiopia and Eritrea.
Secondly, the causa formalis or the putative existing or
subsequently rationalised realities with numerous theories of miss-
perception and theories of threat. Huntington’s Clash of Civilisations
and ideological rivalries belong here as well.
Thirdly, the causa efficiens or instrumentalis identifies the cause
of wars as the actually existing or putatively given existence of
armament and military technology. The means of destruction become
independent and their momentum disregards any political goal. The
estimation or false estimation of the capability of mass destruction
opens up successful calculations that point to a victory. The arms race
is based upon the perception of a threat posed by the arms on the
other side. The implication to the militarisation of whole societies

329
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

(i.e. the German Empire) belongs in this category as well as the claims
to political leadership resulting from economical strength.
Fourthly, the causa finalis identifies the causation of wars in
the objectives of national behaviour. The classic pattern of power
politics with the absolute dominance of power as the highest goal in
national politics is deeply linked to the thinking of leading politicians
and has determined the system of states since the era of absolutism.
The 20th century experienced such claims of power (expressed in the
foreign policy doctrines of the great powers) and the quest for power
of states that have lost their position. These kinds of deprivation
theories can be applied to Germany (place in the sun, grasp for global
power), Italy or Japan. The great ideologies of the century, nationalism,
socialism and racism, made for such expansive claims and had the
potential for aggression. Those and more theories certainly provide
important explanations and can be put into concrete forms for any
individual war.
However, the theories included in these explanations of the
causes of wars have only limited validity: the theory of weak states or
absence of an international power affects only a small number of states.
The theory of the Cold War, whereby international conflicts can be
controlled, can refer to the non-warlike status between the superpowers,
but it can be challenged by the great number of wars in the Third
World. The theory of the wars of civilisation, identifying the new
division in the clash of civilisations, neglects recognizing the state as
still the most important actor. The theory of liberal institutionalism
whereby war could be controlled by international organisations has
contributed to the fact that barely any wars have occurred between
countries. However, the international community of states was not
able to cope with ethno-political wars. The theory of democratic peace
which states that democracies do not fight wars with each other has
high empirical evidence in the countries of the OECD. But on the
one hand, the road to democracy can lead to conflicts. On the other
hand, democracies do not behave differently from any other
authoritarian regime regarding their external affairs: The position of
power inside the international system is the determining factor.

330
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

The theory of unfinished peace agreements

To explain the violent behaviour in the 20th century I would


like to offer a theory of undone peace agreements following Kant’s
theory of peace and to extend his considerations regarding the transition
from peace to war or war to peace. According to the Königsberg
philosopher peace is not necessarily a preferential situation in the
developmental history of mankind, and it only becomes possible and
needed at a certain stage of development, which remains yet unspecified.
The development of mankind tends to a status of peace that results
from mainly three reasons: the obligation to the rule of law, the principal
of publicity and the personal concernment in wars.
In his work “Eternal Peace” (1795) Kant set up conditions
beneficial for peace. Wilful deception while concluding a contract,
annexation of someone’s territory, purchase of mercenaries, indebtedness
of a state for martial purposes, intervention and interference in other
states and finally the impossibility of mutual confidence in a future
peace have to be forbidden. A status of peace could only be brought
about by republican states commonly forming a “peace league or league
of nations” and allowing the free right to travel.
About 200 years after Kant’s work was published the question
is whether or not mankind has reached a level of civilisation in which
it does not need wars for higher evolution and in which it can savour
“eternal peace”. What empirical findings are available to verify Kant’s
conditions? The recent research in conflicts and peace has extensively
used Kant’s conditions and made further differentiations. Particularly
Kant’s republicanism (theory of democracies) and his idea of the
federation of states (international institutionalism) stimulated the
discussion of international relations.
Today’s perspective shows that sporadic or permanent offences
against these conditions have taken place: peace agreements or ceasefires
have been concluded with the purpose of non-compliance (Mr.
Milosevic agreed to at least 30 ceasefires and broke them all), states
still, but less frequently, try to annex other states; the annexation of
Kuwait by Iraq has probably been the last attempt at doing so.

331
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Mercenaries can still be hired and military expansion is especially high


in threatened states (i.e. Pakistan, India, Israel, etc.). The principal of
non-interference in domestic matters is actually established in the UN-
charter but has been broken in many cases, sometimes using a deputy.
During the 50-year-old history of conflicts in the post-war period,
206 governments intervened in neighbouring countries in a political
or military way (Pfetsch/Rohloff 2000, 182), whereby intervention
was often requested by domestic elites. Finally, peace agreements are
seldom concluded to prevent future conflicts. The consecutive conflicts
in one and the same country show that previous peace agreements are
not concluded in the spirit of mutual confidence.
To prove the thesis of arbitrary peace that leads to war, Kant’s
first and sixth condition of his preliminary articles play a role and
show that all controversial subjects have to be solved amicably and
that peace agreements have to secure confidence in the future. It is my
central thesis that non-compliance of these conditions explains the
majority of wars in the 20th century. Here, Kant’s conditions should
at first be interpreted from today’s point of view. Kant’s wording in
the first preliminary article: “No peace treaty [as a condition of eternal
peace] shall be held to be such, which is made with the secret intention
of a future war.” And the sixth preliminary article formulates: “No
state at war with another shall permit such acts of warfare that make
mutual confidence in future peace impossible.” Kant emphasizes this
demand by claiming that these conditions together with the prohibition
of annexations should be complied with promptly. In addition he
appends in his “Reflexions”: “Thus, every peace presumes that all claims
raised by one state against another at a certain point of time that could
provoke any hostility should be dismissed and nullified. Therefore,
peace starts a new episode between two states beyond which nothing
shall be taken out that has been agreed upon.” (Reflexion Nr. 7837).
Kant says no more than that the actions of war and peace agreements
have to be shaped in a way that they eliminate the causes of war and
permit a peaceful co-existence with the former enemy. Peace agreements
must not be the means of revenge or pay back and they have to be
brought about by negotiations and not by war. As Jean Monnet, the

332
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

co-founder of the counter model of classic power politics, namely the


European Union, said: “The spirit of discrimination has been the reason
of the biggest misfortunes in the world.” (Monnet: 1976, 413). As it
is generally known, President Wilson, acting in the Kantian sense,
could not win recognition with his postulation of a “peace of justice”
and of the “right of self-determination of peoples”.
What are the conditions for a permanent peace? Mutual
confidence has to be based on fair treaties and they, so my conclusions,
are possible in an ideal case subjected to five conditions. Firstly, peace
negotiations have to include all concerned parties (Kant speaks of
“states” as the only actors); secondly, they have to be negotiated freely
and in mutual understanding (“claims … should be …nullified”);
thirdly, negotiations have to be conducted regarding all relevant conflict
issues (“alle Ansprüche”), fourthly, consensus has to be brought about
without any secret proviso (“reservatio mentalis”) and fifthly, agreements
must apply to the conditions of the prevailing historical circumstances.

Consequences of non-compliance to these conditions

Since these conditions are rarely fulfilled or can hardly be


fulfilled – peace not war is the case of emergency – it has neither come
to peace agreements in the above-stated sense or such peace agreements
did not hold, or have been revised or caused other conflicts. Our
statistics show: of the 104 wars between 1945 and 1979 led to other
conflicts, and 65 of them wars as well. In many cases a war of
independence was followed by fights for nation-building or state-
building. Likewise, ethnic wars have been followed by other wars.
The unfinished and unaccepted agreement of Alger in 1975 between
Iran and Iraq did not detain Saddam Hussein from his aggression against
Kuwait. Also, the agreements of Dayton and Paris did not detain Mr.
Milosevic from executing ethnic cleansings in Kosovo. The bottom
line could be: War is over, but conflicts are still going on. Neither the
five Parisian peace agreements that ended World War I nor the Potsdam
agreement after World War II nor the Dayton agreement for Bosnia
nor the military agreement for Kosovo fulfilled the conditions of a

333
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

permanent peace and, in the aftermath, they did not bring peace. The
West did win the Kosovo war militarily but so far it has lost the peace.
With the creation of two protectorates (Bosnia, Kosovo) and two
semi-protectorates (Montenegro, Macedonia) one cannot speak of
peace. Rather, war has been transformed into new conflicts. The long-
term effects of the Parisian peace agreements support the thesis that
peace agreements dictated by power politics in 1919/22 explained or
at least influenced the subsequent wars in Europe. In the aftermath of
World War I the victorious powers signed six peace agreements. They
were subjected to the defeated states of Germany (Versailles,
28.6.1919), Austria/Hungary (Saint-Germain-en-Laye, 10.9.1919),
Bulgaria (Neuilly-sur-Seine, 27.11.1919), Hungary (Trianon,
2.6.1920), Turkey (Sèvres, 10.8.1920) and again Turkey (Lausanne,
23.4.1922). These contracts and their secret protocols, concluded
without participation of the affected states, have to be seen as dictating
and forcing an agreement, the more so because they violated an
important, even though not the most important principal of the 20th
century, namely the right of self-determination of peoples (it was even
spurned after the referendum in Upper-Silesia). The revision of these
contracts often led to violent conflicts. The milestones on the way
from the arbitrary peace of Versailles (also termed “final crime”,
Economist 31.12.1999) to the next World War were the Rhineland
occupation, the Italian invasion in Ethiopia in 1935, the German and
Italian intervention in the Spanish civil war in 1936/39, the annexation
of Austria in 1938 and the partition and later occupation of
Czechoslovakia (again a result of force) as well as the German territorial
claims against Poland that led to World War II. This leads Eric
Hobsbawm to talk of the thirty-one-years war from 1914 to 1945
(Hobsbawn 1998: p.75).
The Parisian peace agreements founded former non-existing
states as separate states on a relatively arbitrary basis2 . Most of the

2
Hungary (with numerous Hungarian minorities in other countries), Czechoslovakia
(recently disintegrated), Yugoslavia (today dispelled) and Poland (today with different borders)
have been founded within new borders. Territorial adjustments from one country to another
have been made: Alsace-Lorraine from Germany to France (remained with France after the

334
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

sold-off territories are today independent. Thus, the territorial changes


agreed upon in the peace agreements have been revised in the process
of history. In some of the transferred territories, i.e. the Burgenland or
Fiume, rebellions took place. Referenda were held in some territories
like Kärnten or Silesia; the latter in favour of Germany but not accepted
by the allied states and turned in favour of Poland. The treaty of Sèvres
was replaced by the treaty of Lausanne and reversed Kurdish self-
determination. Above all, the dictate of the Versailles treaty significantly
strengthened the Nazi movement and provoked World War II. The
agreement of Munich is another example of a forced arrangement that
could not be maintained in time. Finally, in the 1990s, there were
wars flaring in the aftermath of the Cold War: The Bosnian wars, the
Kosovo war or the Kurdish conflict in Turkey, Iran and Iraq are all
rooted in the arbitrary Parisian peace agreements.
The territorial successes of Nazi Germany against former
Czechoslovakia were all revised after the war, not to speak of the
conquests during the war. In 1945, the Potsdam agreement revised
the annexations and the treaties between Germany and the
Czechoslovakian Socialist Republic (CSSR) in 1974 and the Czech-
Slovakian Federal Republic (CSFR) in 1991 regarding the dictate of
1938 as “Nil ex tunc”; these treaties agreed upon the former borderlines
on an international basis. These examples show that a forced peace
agreement will either be revised or violently changed as soon as the
circumstances permit so or it is believed that they do so.
Numerous cases provide evidence for the thesis that amicable
agreements fulfilling the five criteria mentioned above can be
permanent. Some examples should prove the thesis, even though a
systematic analysis of the cases is still lacking. The Camp David Accords

annexation in World War II) and Posen and West Prussia to Poland (where they still remain).
South Tyrol, Trieste, Istria, Dalmatia and parts of Kärnten and the Krajina moved from
Austria to Italy (apart from South Tyrol today in other countries). Macedonia moved from
Bulgaria to Yugoslavia (today independent). Hungary gave Slovakia to Czechoslovakia
(today independent) and the Burgenland to Austria. Croatia, Slovenia and the Banat were
unified with Yugoslavia (today again separated) and Siebenbürgen went to Romania. Turkey
lost great parts of its territory to Greece (Thrace, Aegean islands, Dodekanes).

335
ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

of March 26th, 1979 between Israel and Egypt mediated by the US


agreed to the return of conquered territories. It has been fulfilled and
is being upheld today. The same is true for the 13 decisions reached by
the International Court until 1995 (i.e. the affiliation of islands
[Minquirs and Ecrehos], borders [Honduras vs. Nicaragua] or fishing
rights [Great Britain vs. Norway]) that were accepted by the involved
parties and are still being upheld. Even the revision of unfair peace
agreements could be consensual and non-violent if circumstances change
adequately. Examples are the border adjustment between the
Netherlands and Germany dated April 8th, 1960, the solution of the
Saar question by integrating the Saar area into the Federal Republic of
Germany on January 1st, 1957 following a referendum or the German
reunification on October 3rd, 1990 following the conclusion of the
2+4 negotiations. These agreements show that forced agreements can
be revised by consensus.
However, there are examples of permanent losses by war such
as the territorial losses of Germany in both World Wars as the price
for military aggression or the loss of the Karelyens by Finland in the
Finish-Russian war in 1940. Such results caused by war can be
permanent if either the defeated population is expelled, eliminated or
unable to retaliate; or if national and/or international actors keep up
the status quo; finally, the defeat can be accepted by involved parties
over the years and/or recognised as justified.
With regard to Kant’s conditions of government it can be said
that “republicanism” has won recognition in certain parts of the world
– even though only in small parts covering about 70 states. After 1945,
no more wars between democracies have occurred. The United
Nations, the European Union and other regional organisations can be
regarded as “peace leagues” in the Kantian sense. Inter alia, they
contributed to the fact that there are barely any wars between states.
The recent cross-national conflicts, i.e., between India and Pakistan or
between Ethiopia and Eritrea, result from incomplete wars of
independence. The “Besuchsrecht” in the form of the “right to travel”
is widely realised in the era of globalisation. The politics of the states is
being transformed to a world domestic policy.

336
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

Kant’s peace in the Western world

The government action of Western politicians has realised


Kant’s six conditions, admittedly in a painful learning process. The
Potsdam treaty and its realisation differ substantially from the Versailles
treaty of the victorious powers. Aids for reconstruction and integration
in the world economic system have been offered. Barely any mercenary
armies exist, but some militias and professional armies do. Military
expanses have been gradually reduced by a substantial amount, especially
after the Cold War, and military intervention did not take place in the
Western part of Europe (but in the Eastern part). Finally, the union of
Western European states is characterised by the spirit of confidence
and co-ordination of interests and not based on veiled purposes.
Confidence-building measures have been advanced to create a principle
of collective security since the Helsinki Conference (1975). The project
of European integration can be regarded as the plain model of peace in
the spirit of Kant. Since Robert Schuman’s (former French foreign
minister) declaration 50 years ago (May 9th, 1950) no more wars have
been conducted between member states and other democratic states.
The authors have been absolutely aware of the revolutionary character
of this model. Schuman spoke of a “brave act”, about a “founding act”
and the spiritus rector. Jean Monnet explained: “We are here to achieve
a common plan, not to negotiate advantage but to search our advantage
in the common advantage.” (Mémoires, p.378). The overcoming of
confrontational diplomacy of the old style led by national egoism and
the thoughts of international equilibrium should be brought about
by a “transfer of sovereignty in limited but important domains” and
by the creation of common institutions to effectuate peace and
prosperity within the European states. This successfully continuing
project has had an extremely beneficial impact, but only on the Western
part of the world. As stated earlier, the above-mentioned peace
conditions are barely or inadequately fulfilled in the remaining parts
of the world. The “Konfliktbarometer” shows that beyond the regions
of democratic peace numerous violent conflicts have been counted,
but not in the scale of the pre-war era.

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

Conclusion: Forced peace agreements cause more wars,


sustained peace agreements cause peace

In particular, Kant’s first and last conditions offer an explanation


for the repeated occurrence of wars following wars. Peace agreements,
which lay the foundation for future confidence, were not taken into
account in the electrified nationalism at the beginning of the 20th
century, and it provoked most of the wars of the 20th century. The
numerous wars caused by arbitrary territorial divisions implemented
by the colonial and imperial powers fit in this image. Borderlines have
arbitrarily divided peoples and tribes and led to wars after independence,
partly because these treaties often did not include any provisions for
political reconstruction. Primarily, the “Agenda for Peace” of the former
UN secretary general Boutros Boutros Ghali formulated an extensive
notion of peace, regarding the consolidation of political order as the
most important task after wars. This is particularly important because
at the end of the territorial development of the world future wars will
occur inside states.
In particular, the political change from traditional national
power politics to co-operative negotiations and politics of integration
in Western Europe can be reconciled with Kant’s idea of political order.
National power politics and violence still dominate the handling of
conflicts in south-eastern Europe, the Caucasus and Russia.
The answer to the question posed at the beginning, that is
why the 20th century was so warlike, is as follows: Because the treaties
concluded at the beginning of and during the 20th century were forced
by the power politics of the victorious powers and, thus, were seen as
unjustified and did not allow confidence in the future, new wars
emerged and lasted until the end of the 20th century. The lesson learned
by the 20th century is that not war but peace is the case of emergency.
The transition period from war to the post-war era is crucial for the
question of war and peace. Consequently, the task of politics and science
is to organise peace in a way so that confidence in the future is possible
by including all concerned states or people in the negotiations and by
establishing amicable agreements covering all controversial issues. These

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

negotiations are actually posed and await settling in Kosovo and Bosnia,
in Chechnya and the horn of Africa.

Bibliography

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

13. De babuínos, homossexuais e um


presidente – ou: o fracasso da política exterior
do Zimbábue depois do fim da Guerra Fria

Wolfgang Döpcke*

Even if we put a baboon in Chivu, if you are ZANU-PF, you vote for
that baboon. Whoever we put, you vote for him ... (Simon Muzenda,
vice-presidente do Zimbábue, num comício eleitoral na Província de
Masvingo, Zimbábue)1

The gay government of the gay United gay Kingdom (Robert Mugabe,
presidente do Zimbábue, referindo-se ao governo de Grã-Bretanha,
depois de ter sofrido uma tentativa de citizen’s arrest por ativistas
homossexuais na Inglaterra).2

Have they forgotten Florida? Who won in Florida? Was it Bush or Al


Gore? They must answer that question. Did we interfere? No, we didn’t,
because it was an American affair. So why should America want to
interfere? We seek no quarrel with America but if the Americans want a
quarrel, then of course we will defend ourselves. (Robert Mugabe,
presidente do Zimbábue, comentando sobre a ingerência norte-
americana nas eleições presidenciais no Zimbábue em 2002).3

The call for Africa’s renewal, for an African Renaissance is a call to


rebellion. We must rebel against the tyrants and the dictators, those who
seek to corrupt our societies and steal the wealth that belongs to the people.

* Doutor, especialista em História da África, e professor do Departamento de História da


Universidade de Brasília.
O autor agradece ao seu colega e amigo Estevão de Rezende Martins pela indispensável
ajuda com a língua portuguesa neste texto.
1
Mail & Guardian (Johannesburg), 22.12.2000.
2
“Britain’s troubles with Mugabe”, BBC News, 3.4.2000.
3
“US, Britain Double Standards Slammed”, The Herald (Harare), February 27, 2002.

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ESTEVÃO CHAVES DE REZENDE MARTINS (ORGANIZADOR)

(Thabo Mbeki, então vice-presidente da África do Sul, explicando a


filosofia de “African Renaissance”).4

Introdução

Dois momentos cruciais simbolizam, melhor do que quaisquer


outros exemplos, a trajetória da inserção internacional do Zimbábue
ao longo dos últimos vinte anos. O primeiro momento é representado
pelas comemorações da independência do país no dia 18 de abril de
1980. Prestigiado por inúmeros dignitários, presidentes, chefes de
Estado e outras celebridades, Robert G. Mugabe recebeu, em cerimônia
pública no Estado Rufaro em Harare, as insígnias do primeiro chefe
de governo democraticamente eleito neste país. A cerimônia culminou
no ato, encenado por Mugabe, de acender a Chama da Independência
em reverência aos heróis mortos na Chimurenga, Guerra de Libertação.
Seguiram-se a esse evento anos de lua-de-mel com a comunidade
internacional. Mugabe e seu Estado projetaram-se rapidamente à
preeminência internacional. O Estado, pequeno e, na época, com
menos de oito milhões de habitantes, adquiriu alto prestígio político,
projeção diplomática internacional e posição estratégica no contexto
da África Austral. O Zimbábue estabeleceu-se como âncora econômica
da SADCC (Southern African Development Coordination Conference)
e seu primeiro-ministro se tornou primus inter pares nas lideranças do
sub-continente. Os governos ocidentais ficaram muito satisfeitos com
Mugabe porque seu governo manteve certa distância diplomática dos
países do bloco comunista. Mas, também, a esquerda internacionalista,
e os movimentos de solidariedade, grupos anticoloniais, anti-apartheid
e pró-direitos humanos, consideravam ter o que comemorar. Mugabe,
admirado e venerado por seu carisma, sua determinação incorruptível
em prol da causa africana, seu comportamento quase ascético e sua
retórica populista, afirmou garantir a realização das promessas de justiça
social e de igualdade humana – implícitas e explícitas – feitas na Guerra

4
“The African Renaissance”, Statement of deputy president Thabo Mbeki. SABC: Gallagher
Estate, 13.8.1998.

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: VISÕES DO BRASIL E DA AMÉRICA LATINA

de Libertação. O apogeu do prestígio internacional do Estado e o


reconhecimento institucional de Mugabe como um dos líderes mundiais
do “terceiro-mundismo politizado” deu-se quando, em 1986, a
Assembléia Geral do Movimento dos Não-Alinhados (NAM) ocorreu
em Harare, pela segunda vez na África, depois de Lusaka em 1971, e
Mugabe assumiu a presidência do grupo durante os três anos subseqüentes.
O segundo momento aconteceu no dia 30 de outubro de 1999,
quase vinte anos depois das comemorações da independência. O
Presidente Mugabe, realizando uma visita particular em Londres, foi
abordado por ativistas do grupo afirmativo homossexual OutRage!,
em uma tentativa de prendê-lo sob acusação de ter comedido atos de
tortura. O ataque dos militantes homossexuais e pró-direitos humanos
repetiu-se em 2001 em Bruxelas, Bélgica.5 Desta vez o presidente estava
prevenido e seus guarda-costas repeliram os ativistas.6 Estas abordagens,
que em si parecem cômicas, simbolizam, melhor do que nada, a
decadência do herói da Guerra de Libertação, homenageado pelo
mundo inteiro, transformado em pária da comunidade internacional,
que corre risco de ser preso por ativistas de direitos humanos que ele
costuma de chamar de “gay gangsters”. O declínio do prestígio
internacional e o isolamento internacional do país culminaram
recentemente com sua suspensão do Conselho da Commonwealth
por um ano e a decretação de smart sanctions contra Mugabe e 19
colaboradores pela Comunidade Européia, Estados Unidos e outros
países ocidentais, alegando graves violações de direitos humanos e
democráticos básicos na realização das eleições presidenciais de março
de 2002. A maneira e o tom da resposta mugabista evidencia ainda
mais a decadência do prestígio internacional do país. Notoriamente
homofóbico (ele costuma xingar homossexuais de “piores que porcos
e cachorros”) e decerto profundamente