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'fOmocriteriode acotamiento de los asuntos reservadosa la competenciade
los tribunales contencioso-administrativos, definidos como los recursos
contra «los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho
Administrativo»(art. 1.0LJCA); y como forma de determinar las normas
reguladoras de determinados contratos administrativos (art. 4." LCE).

Huelgadecir que si la incorporación de conceptos teóricos por las leyes


es, por lo general, un criterio técnicamente desafortunado, en los casos que
citamos la solución no pasa de ser un mero flatus vocis: los problemas que
pretenden resolverse terminan teniendo soluciones que se mueven por
completo al margen de este concepto teórico.

CAPITULO SEGUNDO
BIBLlOGRAFIA
Las bases constitucionales del Derecho administrativo
l. --M. GARCIA PELA YO, La idea medieval.Jel Derecho. en el volumen D,'I mito yde la razón
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J)",echo admiaiJtrativo eJpañol. RAP 97 (1982), págs. 7 y ss.; S. MARTlN-RETORTlLLO LA CLAUSULA DE ESTADO DEMOCRATICO. A) Las directivas
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JU.\IantÍl'idad del Dem'ho admiai_wrati"J. RAP 53 (1967), págs. 35 y ss.. J. L. MElLAN GIL. El
pruceso de la definiciÓn del Derecho admi"islralil'o. Madrid. 1967. La regla del pluralismo en las Administracionespúblicas,a) El principio de
descentralización. b) El principio de desconcentración.c) Elcontrovertido
principio de participación.B) Las directivas funcionales. l. Los principios
de objetividad e imparcialidad. 2. El principio de publicidad. V. LA
CLAUSULA DE ESTADO AUTONOMICO. A) El principio de
autonomía. l. La indeterminación del concepto de autonomía. 2. El
contenido de la autonomía territorial. B) El principio de unidad. l. El
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~

~I interésgeneral. 2. El límite de la igualdad. 3. El límite de la unidad


~i::r~do. C) El principio de solidaridad. l. El objetivo del equilibrio
económico interterritorial. 2. El principio de lealtad autonómica. 3. El
principio de cooperación.

1. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES


DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

La construcción e interpretación del Derecho administrativo ha de


hacerse a partir de los condicionantes generales que se derivan del texto
constitucional. La Constitución, notoriamente, no agota la materia jurídica:
pero, en su condición de norma suprema y jerárquicamente supraordenada
a todas las restantes, expresa una serie de principios y valores a los cuales
han de adaptarse todas las ramas jurídicas y cada una de las disposiciones
que las integran, con independencia de la fecha en que hubieran sido
dictadas.

Este imperativo lógico,común a todas las ramas del Derecho, posee una
incidencia muy especial en lo que se refiere al ordenamiento de la
Administración. De una parte, porque el Derecho administrativo es,
esencialmente, el régimen jurídico del poder público en su expresión más
cruda y directa; y es natural que el impacto de la Constitución sea tanto más
enérgico en las normas más directamente vinculadas a las cuestiones
relativas al poder, objeto directo y preferente del texto constitucional. Y, de
otra, porque el Derecho administrativoespañol se asienta sobre un fondo de
criterios y principiosacuñados durante casi dos siglosen los que los sistemas
políticos auténticamente liberales fueron poco más que un sueño fugaz: las
bases profundas de est~ Derecho son, por duro que resulte reconocerlo, de
corte inequívocamente autoritario; es lógico, por tanto, que un texto
constitucional de inspiración.liberal y democrática inequívoca tenga que
inducir muy serias transformaciones en un ordenamiento basado en
principios tan opuestos.
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.
Son múltiples los preceptos constitucionales que, de una u otra forma,
inciden en el Derecho administrativo. Ahora, sin embargo, debemos
ocupamos exclusivamente del marco general constituido por los grandes
principios estructuradores del régimen político que se contienen en los dos
primeros artículos del texto constitucional. En el primero de ellos se declara
que «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho».
en tanto que el segundo afirma que «la Constitución se fundamenta en la
indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de
todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidadesy regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».

Estas fórmulas -o cláusulas,como suele denominárseles en el Derecho


público alemán- poseen la naturaleza de auténticos principios generalesdel
derecho, a los que su consagración en el Título Preliminar de la Constitución 11. LA CLAUSULA DE ESTADO DE DERECHO
otorga una eficacia particularmente intensa. Y ello no sólo se debe a que, en
cuanto supraprincipios jurídicos o principios de principios, formen el Como todas las fórmulas expresivas de grandes conceptos políticos, la de
basamento último, de todo el ordenamiento jurídico, sino, ante todo, a que Estado de Derecho ha tenido en la historia un significado cambiante y
tales principios constituyen el correlato de otros tantos «valores superiores» polémico. Caben pocas dudas, sin embargo, de que el concepto fue acuñado
que los artículos antes citados enuncian: la libertad. valor exponente de la por la doctrina alemana del primer período liberal, pasando finalmente a los
idea de Estado de Derecho; la igualdad,valor representativo del principio de artículos 20 y 28 de la Ley Fundamental de Bonn, de donde la tomaron
_

Estado social;el pluralismo político, trasunto axiológico de la idea de Estado nuestros constituyentes:en dicho ordenamiento, la expresión posee un valor
democrático; y la unidad, la autonomía y la. solidaridad, valores que se entendido tradicional, según el cual Estado de Derecho es aquél en el que
resumen en la idea de Estado autonómico. rige el principio de legalidad de la Administración, así como las reglas de la
división de poderes, de la supremacía y reservade la ley, de la protección de
Desde el punto de vista teórico, estas cláusulas son elementos esenciales. los ciudadanos mediante Tribunales independientes y de la responsabilidad
para la descripción del ordenamiento administrativo. Por ello, constituyen la del Estado por actos ilícitos (R. THOMA).
pauta sistemática obligada a la que habremos de atenemos en el desarrollo
de este capítulo, que abordará sucesivamente las cláusulas de Estado de Su contenido, muy amplio y complejo, abarca principios de naturaleza
Derecho (l/), de Estado social (lIl), de Estado democrático (IV) y de Estado estrictamente constitucional (como el de la divisiónde poderes,cuyo análisis
autonómico (V). en profundidad no nos corresponde), así como las reglas estructurales del
sistema normativo (que se examinarán en capítulos ulteriores). Así pues,
debemos detenemos aquí en los principios integrantes de la cláusula que
afectan de modo directo a las Administraciones públicas: el principio de
legalidad (A), el principio de tutelajudicial (B) y el principio de garantía
patrimonial (C).

A) El principio de legalidad
l. Significado general
El principio de legalidad constituye uno de los dogmas más tradicionales
y arraigados de los sistemas de signo liberal democrático. habiéndose erigido
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a manifestación primera y esencial del Estado de Derecho. Es también, reside en el monarca, autoridad dotada de poderes originarios, sólo
por ello, una de las ideas en las que la CE insiste reiteradamente: tras limitados singularmentepor la necesidadde obtener la conformidadde la
advertir en su Preámbulo que uno de los objetivos del acto constituyente es correspondienteasamblea estamentalpara dictar normas o realizar actos
el de «consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley afectantes a la libertad o propiedad de sus súbditos. Siendo esto así, la
como expresión de la voluntad popular», su art. 9.3 lo proclama actividad del rey y su Administraciónno tiene por objeto ejecutar la ley,
solemnemente: «La Constitución garantiza el principio de legalidad»; y, no sino serviral interésgeneral,bien que r~petando lasleyes,las cualesno son
contento con ello, vuelve a insistir más adelante en la misma idea, al un presupuestonecesario,sino sólo un límite externoa su actividad (salvo,
recordar que el Gobierno debe ejercer sus funciones «de acuerdo con la claro está,en las materiasafectantesa la libertady propiedadde lossúbditos,
Constitucióny las leyes>'(art. 97), y que la Administraciónpública ha de donde el régimen que opera es, por el contrario, el de la vinculación
actuar «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (art. 103.1). positiva).

Sin embargo, tras la aparente simplicidad del significado de esta Una y otra forma de vinculación a la Ley constituyen modelos
expresión se esconde un buen número de problemas. La sujeción de la predominantemente teóricos: la doctrina del siglo XX ha propugnado,
Administración a la Ley puede ofrecer, en efecto, interpretacionesmuy mayoritariamente,el régimende vinculaciónpositiva;los diversossistemas
diversas: dos han sido, históricamente las fundamentales. Toda norma políticos,sinembargo,han practicado,por lo general,regímenesmixtos,con
jurídica puede condicionarlas accionesque realizanlos sujetosde Derecho mayor o menor inclinaciónhacia uno u otro modelode sujecióna la Ley,
en dos formas básicasy opuestas.En primer lug!ir,la norma puede erigirse produciéndoseuna singulardivergenciaentre las pretensionesdoctrinalesy
en el fundamentoprevioy necesariode una determinadaacción,la cual, por la realidad; así ha ocurrido,también,en España.Tras la CE, sin embargo,
lo tanto, solo podrá realizarseválidamente en la medida en que la norma el significado del principio puede resumirse en dos postulados: el
habilite al sujeto para ello; en ausencia de dicha habilitación normativa, sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho y la
pues, la acción debe considerarsecomo prohibida; esta forma de sujeción, necesidad de apoderamientos legales para la realización de actividades
. que suele denominarsecomo vinculaciónpositiva, se expresacon la ablatorias.
máxima latina quae non sunt permissae,prohibita intelliguntur(lo que no
está permitido,se considera prohibido). En segundo lugar, por el contrario, 2. El sometimiento pleno a la Ley y al Derecho
la norma puede constituirun mero límite externoo fronteraa la libreacción
del sujeto, el cual podría realizar válidamente cualesquieraconductas sin La primera concreción del principio de legalidad (art. 9.3 CE) ha de
necesidad de previa habilitación, con la única condición de que no partir como vimos, de la especificación que el propio texto constitucional
contradigan la norma: en este segundo régimen, llamado de vinculación realiza del mismo en su aplicación a las Administraciones públicas, cuando
negativa, todo lo que no está prohibido por la norma se entiende, pues, ordena que éstas actúen «con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho»
permitido (permissum videturin omne quod non prohibitum; quae non sunt (art. 103.1): expresión ésta a la que cabe atribuir un doble contenido.
prohibita, permissaeintelliguntur).
a) En primerlugar,la regladelsometimientodela acciónadministrativa
Una y otra forma de concebir la legalidad han tenido en la historia a la totalidad del sistemanormativo.La Administración,pues, debe respetar
expresiones paradigmáticas. La primera encarna en los textos franceses de la
las leyes emanadas del Parlamento, pero también todas las restantes normas
primera época revolucionaria: siendo la ley la única fuente de la voluntad
que integran el sistema normativo: la Constitución (desde luego), las normas
estatal, el monarca y la Administración se convierten en un «poder del Gobierno con fuerza de ley, los tratados y convenios internacionales, la
ejecutivo»; todas las acciones de la Administración deben apoyarse y costumbre y los principios generales del Derecho, entre otros; y también, por
justificarse en una ley previa que le habilite para realizarlas. La segunda supuesto, los reglamentos o normas dictadas por la propia Administración.
interpretación es la que se consagra, a comienzos del siglo XIX, en los
principados alemanes, cuyos sistemas políticos se inspiran en la doctrina b) y en segundo lugar, la plenajuridicidad de la acción administrativa.
conocida como del «principio monárquico»: según el mismo, la soberanía Ello significa que el Derecho es un parámetro constante de toda la actuación
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.
~
lO

~ministrativa: nada puede hacerse en la Administración al margen del


Derecho, que ha de constituirun criteriopermanente(aunque, desdeluego, decisiones singulares o acciones materiales que posean el mismo efecto. La
no el único) de toda su actividad;toda la actividad de la Admi~istración cuestión, fundamental, se trata en el capítulo que en este libro se dedica al
debe realizarse teniendo siempre presentes la normas integrantes del reglamento y, dentro del mismo, al instituto de la reserva de ley: allí hemos
de remitimos ahora.
ordenamientojurídico. No hay en la Administración,pues,espaciosexentos
a la accióndel Derecho:toda su actividades siempresusceptiblede ser
valorada en base a su respeto de las normas escritas y, donde éstas no b) Sin embargo, las actuaciones administrativas que carecen de
existan, de los principiosgeneralesdel Derecho. eficaciaablatoriasobre las situacionesjurídicas de los restantessujetos(así,
las que la doctrina alemana engloba bajo el rótulo de administración (
prestacional,en cuanto opuesta a administración interventora;las que en I

3. La necesidad de apoderamientos legales para actuaciones de España conocemos tradicionalmente como medidas de fomento, y las
eficacia limitativa o ablatoria relativas a la actividad organizatoria interna) se rigen, en principio, por la
regla de la vinculación negativa, salvo que requieran un desembolso de
El segundo postulado en que se concreta el principio de legalidad alude fondos públicos, en cuyo caso sería necesaria la habilitación proveniente de
a la opción entre los regímenes de vinculación positiva o negativa a la ley la Ley de Presupuestos. Esta conclusión es, podría decirse, de puro sentido
a que hemos venido aludiendo. De lo que se trata de saber, en definitiva, es común: pretender generalizar hoy el principio de vinculación positiva a los
si la Administración debe di~poner de una previa habilitación por ley para innumerables supuestos de actividad prestacional o de fomento que los )

realizar lícitamente cualquier tipo de actividad, Q si dicho requisito no es Estados actuales realizan sería una pretensión escasamente realista; no hay
jurídicamente exigible. Una pregunta de indiscutible contenido práctico, Parlamento en el mundo capaz de producir el volumen de normativa que
ciertamente, pero que, además, es indispensable formularse habida cuenta de exigiría la aplicación del régimen de vinculación positiva a esta actividades, ¡

la radical contradicción que existe, en nuestro país, entre la posición de la ni tiene sentido ni utilidad alguna limitar de modo tan riguroso la libertad
doctrina y la realidad cotidiana: la primera viene afirmando, con de iniciativa de la Administración.
unanimidad prácticamente absoluta, la vigencia general del régimen de
vinculación positiva. La realidad, sin embargo, es que la Administración
española ha actuado siempre dando por supuesto la vigencia del principio de
vinculación negativa, salvo en los concretos ámbitos constitucionalmente B) El principio de tutela judicial
reservados a la ley. Como en tantas otras ocasiones, la solución correcta se
halla a mitad de camino de una y otra posición. La vigencia efectiva del principio de legalidad impone la existencia de
un conjanto de mecanismos de control, a través de los cuales pueda
a) Respectos de las actuacionesde eficacia ablatoria,en efecto, la asegurarse eficazmente el sometimiento de la Administración al sistema
exigencia de un previo apoderamiento legal no puede ofrecer duda normativo. En los sistemas jurídicos occidentales, la técnica primordial de
razonable:en un sistemapolíticoque se calificaa sí mismocomo Estadode garantía ha estado y está constituida por el control jurisdiccional: esto es, el
Derecho, la libertad de los ciudadanos -cualquier situación jurídica ejercido por los órganos integrantes del Poder judicial. Nuestro texto
concreta, no sólo los derechos fundamentales- no puede ser limitada por constitucional consagra este principio en dos capitales preceptos: de una
la Administración si previamenteno ha sido autorizada para ello por una parte, el arto 106.1, según el cual «los Tribunales controlan la potestad
ley. Esta conclusiónse derivadel art. 53.1 CE que, al aludir a los derechos reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el
y libertadesreconocidosen el Capítulo n del Título 1,disponeque <<sólo por sometimiento de ésta a los fines que la justifican». De otra, la vertiente
ley, que en todo caso deberá respetarsu contenido esencial,podrá regularse subjetiva de este sometimiento al control judicial viene establecida en el arto
el ejercicio de tales derechosy libertades».En defectode ley, por lo tanto, 24.1, que lo concibe como un derecho fundamental: «todas las personas
ni la Administración puede dictar reglamentos que limiten de cualquier tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y Tribunales en el
modo la esfera de libertad de los particulares, ni puede tampoco adoptar ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión».
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El sometimiento de la acción administrativa al control de legalidad es, que la ley haya de atribuirla en concreto: éstos podrán ser los ordinarios, o
sin embargo, bastante diverso del que tiene lugar sobre las actividades de las bien Tribunales especializados (contencioso-administrativos), o unos y otros
personas privadas: de una parte, en virtud del principio de legalidad, la según las materias, sistema mixto hoy vigente entre nosotros.
potestad de fiscalización que corresponde a los Jueces y Tribunales sobre la
acción administrativa es más amplia e intensa de la que cabe sobre las - En segundo lugar, se trata de una potestad de ejercicio obligatorio
actividades privadas. De otra, en cambio, la Administración ostenta frente para los Jueces y Tribunales que la ostentan, no de una facultad de
a los órganos del poder judicial un amplio abanico de privilegios y actuación puramente potestativa, aunque. su ejercicio esté condicionado a la
excepciones, consecuencia de su condición de poder público, que los previa petición, en el seno de un proceso, por parte de una persona
particulares no poseen sino de forma rigurosamente excepcional. Dos son, legitimada (principio de rogación). Planteado el proceso, el control debe
pues, las vertientes que ofrece este principio de tutela judicial: de un lado, la ejercerse necesariamente mediante la emisión de un fallo estimatorio o
positiva de sumisión al control jurisdiccional (l); de otro, la negativa de los desestimatorio de las pretensiones del actor, fallo que el Tribunal no puede
privilegios y exenciones, configuradores de lo que ha dado en llamarse el dejar de dictar, bajo sanción penal (art. 1.°.7 Cc y arto 357 CP).
régimen de autotutela de la Administración (2).
- Y, en tercer lugar, se trata de una potestad de protección total en
cuanto a su ámbito material de ejercicio: se ejerce tanto sobre la «potestad
l. La sumisión al control jurisdiccional reglamentaria" como sobre cualquier tipo de «actuación administrativa», y
en base a cualquier parámetro de legalidad. De este precepto fundamental
En una primera caracterización, la sumisión de la actividad administrativa deriva una consecuencia de extraordinaria importancia, que ha dado en
llamarse «cláusula general de control judiciah,: esto es, la prohibición
al control jurisdiccional posee un contenido bien simple: cualquier acto o
taxativa de que una norma (de cualquier rango que sea, legal o
conducta, positiva o negativa, de la Administración y de sus agentes puede
ser sometida al enjuiciamiento por parte de órganos judiciales, a instancia de reglamentario) excluya la posibilidad de fiscalizaciónjurisdiccional de algún
cualquier persona o entidad (pública o privada) a quienes dichos actos o tipo de actos o reglamentos emanados de las Administraciones públicas
conductas lesionen en sus derechos o intereses. El desarrollo concreto de la (STC 4/1981, de 2 de Febrero; 39/1983, de 17 de Mayo; y 80/1983, de
10 de Octubre).
forma, requisitos y procedimientos a los que ha de sujetarse este control
jurisdiccional corresponde a capítulos posteriores. En este momento sólo
procede apuntar los caracteres generales del sistema que se desprenden del b) El ámbito subjetivo: el derecho a la tutela jurisdiccional
texto constitucional, y que son de dos tipos: los que afectan al ámbito La segunda vertiente del principio de sumisión al control jurisdiccional
objetivo de la protección, ésto es, a la potestad jurisdiccional de control, es de carácter subjetivo, al haber sido constitucionalizado por nuestro texto
genéricamente considerada (a); y los que afectan al ámbito subjetivo, ésto es, fundamental como uno de los derechos de la persona regulados en su Título
al haz de derechos y facultades concretas que corresponden a cada persona 1 (art. 24, aplicable a todo tipo de procesos). Su contenido es el siguiente:
y entidad para exigir la tutela jurisdiccional de sus derechos e intereses (b).
- En primer lugar, el derecho a la acción o al proceso, consistente en
a) El ámbito objetivo:la potestadjurisdiccionalde control el derecho a la emisión por el Tribunal de una decisión, ya sea favorable o
adversa, sobre el fondo de las pretensiones del recurrente; en otros términos,
En términos genéricos,el contenido de la potestad jurisdiccional de el derecho a una resolución efectiva sobre el caso o conflicto sometido al
enjuiciamiento de los actos de la Administración puede resumirse en los Tribunal (siempre, claro está, que las partes observen los requisitos formales
siguientes puntos:
establecidos por las leyes procesales: STC 19/I 981, de 8 de Junio, y 60/
1982, de 11 de Octubfe). .
- En primer lugar, se trata de una potestad jurisdiccional, ésto es,
atribuida a los órganos del Poder Judicial que el Título VI CE regula, - En segundo lugar, el derecho a un proceso igualitario, en el que
aunque sin prejuzgaren modo alguno el tipo de Jueces y Tribunales a los cabe distinguir dos vertientes. Primera, la prohibición de indefensión de
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'cualquierade las partes, lo que tiene lugar tanto cuando las partes son Acudiremos para ello a una exposición clásica entre nosotros: «Rige en
condenadas sin ser oídas como cuando una de ellas (singularmente,la las sociedades actuales (históricamente no siempre fue así, como es bien
Administración) se encuentra en una posición de superioridadjurídica sabido; el Estado actual marca el término de una evolución) un principio al
injustificada(STC 13/1981, de 22 de abril y 28/1981, de 23 de julio). Y que puede llamarse de "paz jurídica" y que de modo muy simple puede
segunda, la exigencia de una efectiva contradicción procesal o debate esquematizarse como sigue. Cualquier sujeto que pretenda alterar frente a
argumental con plenas posibilidadesde defensa entre las partes (STC 9/ otro la situación de hecho existente (statli quo) no puede hacerlo por propia
1981, de 31 de marzo, y 38/1981, de 23 de noviembre). autoridad: si el otro sujeto no aceptase de grado esa alteración, tiene la carga
de someter su pretensión a un Tribunal, el cual la valorará desde la
- Y, en tercer lugar, el derecho a un proceso sin dilaciones perspecti va del Derecho y la declarará conforme o no con éste, dándole en
indebidas; ésto es, a que el proceso se desarrolle en unos términos el primer caso fuerza ejecutoria, esto es, una virtud especial que la hace
tcmporales razonables(STC 24/1981, de 14 de julio), sin demorasque no indiscutible y de cumplimiento forzoso para la parte obligada. A su vez, si
estén estrictamentejustificadaspor el cumplimientode los plazosprocesales esta resolución ejecutoria no fuese cumplida de grado, tampoco el sujeto
prescritos por la ley; para lo que habrá de tenerse en cuenta, como ha beneficiado con la misma podrá imponerla a la otra parte por su propia
señalado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos,«la complejidaddel coacción privada, sino que deberá impetrar el respaldo coactivo mediante
asunto, el comportamientodel recurrente y la forma en que el asunto haya una segunda pretensión dirigida al Tribunal, el cual dispondrá la asistencia
sido llevado por las autoridadesadministrativasy judiciales»(STEDH de 7 de la coacción pública (única legítima) si se acredita que, en efecto, la
de junio de 1978, caso Konig). resolución que trata de imponerse goza de fuerza ejecutoria. La primera
carga de sometimiento a un Tribunal es la carga de un juicio declarativo; la
segunda. la de un juicio ejecutivo» (E. GARCIA DE ENTER:RIA-T. R.
3. La posición privilegiada de la Administración FERNANDEZ, C;ursode Derecho Administrativo, 1, Madrid, 1989, págs.
479-480). Así pues, la tutela de los derechos e intereses de los particulares
La plena sumisión de las Administraciones públicas al.. control bien puede ser calificada de heterotutela, por cuanto ha de llevarse a cabo
jurisdiccional está compensada, en nuestro sistema normativo, por importantes normalmente a través de una declaración y ejecución dictadas por un
contrapartidas. A su condición de poder público se debe el que el órgano judicial. Esta regla no es, con todo, absoluta: en determinadas
ordenamiento le atribuya importantes potestades coactivas y ordenadoras ocasiones, el sistema normativo autoriza a los sujetos privados a ejercer la
sobre el conjunto de la sociedad; su integración en uno de los poderes autotutela, esto es, a hacerse justicia por sí mismos. Con todo, se trata de
constitucionales, de otra parte, es causa de la posesión de un conjunto de supuestos excepcionales: fuera de ellos, la autotutela privada es ilícita y
privilegios y exenciones frente a los órganos del poder judicial. puede cOflstituir incluso delito (realización arbitraria del propio derecho, arto
337 CP).
El estudio concreto de estos poderes es, propiamente, el objeto de buena
parte del Derecho administrativo. Aquí sólo hemos de referimos a sus Comparada con la de los sujetos privados, bien puede decirse que la
manifestaciones más generales, de las que cabe destacar dos: en primer lugar, posición de la Administración es justamente la opuesta. La Administración
lo que ha dado en llamarse el poder de autotutela de la Administración (a); no precisa de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos
en segundo lugar, las exenciones y privilegios de que ésta disfruta en sus que alteren per se las situaciones jurídicas o estados posesorios (tutela
relaciones con los órganos del poder judicial (b). declarati\'a), ni para ejecutar coactivamente tales declaraciones (tutela
ejecutiva): la autotutela supone que, por regla general, puede realizar por sí
misma uno y otro tipo de actividades. Dos son, pues, las manifestaciones
a) El poder de autotutela fundamentales de la ¡lUtotutela:
Para comprender gráficamente en qué consiste exactamente el poder de
autotutela, nada mejor que comparar la posición de la Administración frente - En primer lugar,la autotutela declarativa o decisoria,consistente,
a los Tribunales con la de los sujetos privados. como ya se expresó, en la potestad de la Administración de emitir

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'éclaraciones o decisiones capaces por sí mismas de modificar o extinguir parte y fuere condenada; régimen éste que tiene diversos aspectos. De una
situaciones jurídicas subjetivas, sin el concurso de los órganos judiciales y parte, cuando la Sentencia condenatoria (con independencia de cual sea el
con independencia del consentimiento o colaboración del sujeto destinatario tipo de Tribunal del que provenga) obligue a la Administración al pago de
de aquéllas. Tal es lo que, con bastante imprecisión, dice el art. 45.1 LPA: cantidades, la ejecución de aquélla habrá de hacerse por el órgano
«Los actos de la Administración serán válidos y producirán efecto desde la competente de la propia Administración con cargo a sus Presupuestos, sin
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». que los Jueces y Tribunales puedan compeler al pago de la Administración
mediante embargo, apremio o mandamiento de ejecución de sus bienes (art.
- Y, en segundo lugar, la autotutela ejecutiva, consistente en la 44 LGP; arto 80.1 LBRL; arto 182.1 TRRL; a lo que ha de añadirse que
potestad de la Administraciónde llevar a la práctica (ejecuta!) sus propias dicho embargo tampoco puede acordarse con carácter preventivo, en los
decisiones,llegando inclusoal empleode la coacciónen caso de resistencia supuestos previstos en los arts. 1397 a 1418 y concordantes LEC). Y, de otra
de sus destinatarios, e igualmentesin tener que contar para ello con la parte, cuando la Sentencia emana de la jurisdicción contencioso-administrativa,
intervención de los Tribunales. Esta posibilidad (que en algunos ordenamientos su ejecución corresponde en todo caso, y cualquiera que fuese su contenido,
tiene carácter excepcional, o requiere al menos una previsión expresa por ley «al órgano que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso»
para cada tipo de actos) está consagrada de forma absolutamente general (art. 103 UCA); pudiendo incluso el Gobierno acordar la suspensión o
entre nosotros por el arto 102 LPA: «La Administración pública, a través de inejecución del fallo en los casos que prevé el arto 105 UCA.
los órganos competentes en cada caso, podrá proceder, previo apercibimiento,
a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando por ley se 2) Pero, además de estos privilegios, el sistema administrativo español
exija la intervención de los Tribunales». ha elaborado, en dos siglos de evolución histórica, una serie de técnicas
dirigidas -ostensiblemente- a limitar de facto el ámbito del control
b) Los privilegios jurisdiccionales jurisdiccional y aumentar, por el contrario, las posibilidades de éxito de la
Administración en los procesos incoados contra ella. Estos artificios operan,
El poder de autotutela, pese a su extraordinaria energía potencial, no es, fundamentalmente, en el campo del proceso contencioso-administrativo y es
empero, el único de los que las Administraciones públicas disponen en sus al estudiar éste cuando debe realizarse su análisis detenido. Baste, pues, con
relaciones con el poder judicial (y, mediatamente, con los particulares). dar ahora cuenta somera de los más relevantes.
Junto a él, nuestro ordenamiento ha ido acumulando una amplia batería de
privilegios de una considerable eficacia y sutileza tendentes a evitar, en unos El primero y fundamental de ellos consiste en el denominado
casos, las interferencias de los órganos jurisdiccionales en la actividad usualmente carácter revisor del proceso contencioso-administrativo. En el
administrativa y a dificultar, en otros, las posibilidades de éxito de los proceso fivil, el demandante puede instar del juez una declaración
recursos entablados por los particulares. Su examen detallado corresponde preventiva de sus derechos (es decir, antes de que se haya planteado un
a lugares posteriores de este libro, por lo que ahora ha de bastamos con su conflicto con el demandado o antes de que éste haya adoptado alguna
mera enumeración.
medida lesiva a los derechos de aquél). Nada de ello es posible en el proceso
contencioso-administrativo, que sólo puede plantearse a posteriori. frente a
I) Dentro del primer tipo de privilegios han de mencionarse dos un acto o conducta de la Administración ya realizados. El recurrente no
concretas exenciones de la Administración rrente a la acción del poder puede instar del Tribunal una declaración preventiva de su derecho: ha de
judicial: en primer lugar, la prohibición general de formular interdictos esperar a que la Administración dicte su decisión, y sólo cuando ésta se ha
posesorioscontra la Administraciónante los Tribunales ordinarios (art. 38 producido y ha tenido lugar la lesión de los derechos o intereses del
LRJAE; art. 103 LPA; arts. 66 y 70.3 RBEL; arts. 8 y 13 LPE, etc.); particular es cuando ~te puede recurrirla, demostrando su ilegalidad.
prohibiciónque no tiene otro limite que la actuación de la Administración
dentro de su competencia y con arreglo al procedimiento legalmente Del carácter revisor se deriva una consecuencia inmediata, extremada-
establecido.Y, en segundo lugar,el régimenprivilegiadopara la ejecución mente importante: al ser el recurso contencioso un proceso entablado contra
de las Sentenciasjudiciales en los litigiosen que la Adrr.;nistraciónfuera un acto o reglamento, la Administración ostenta normalmente en el mismo
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'a posición de demandada. Una posición de indudable ventaja, como sabe C) El principio de garantía patrimonial
cualquier profesional del Derecho, en la medida en que es mucho más fácil,
en términos dialécticos, hallarse en posición defensiva. La última de las reglas de la cláusula de Estado de Derecho está
constituida por el principio de garantía patrimonial. En sus términos más
Pero, además, la impugnación contenciosa de los actos de la simples, garantía patrimonial equivale a derecho de los particulares a
Administración está diseñada tradicionalmente en nuestras leyes como un mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las
camino abrupto sembrado de escollos, en el que un tropiezo conlleva la privaciones singulares de que éste pueda ser objeto por parte de los poderes
pérdida de la acción y del derecho o interés material que en el mismo se públicos. Estas privaciones pueden tener lugar por dos vías principales: bien
ejerce; y, además, artificialmente dilatado y demorado, lo que permite a la mediante la expropiación forzosa, esto es, mediante la privación de un bien
Administración desarrollar entre tanto su autotutela ejecutoria. Así se o derecho decidida de manera voluntaria y consciente por la Administración,
deduce de las siguientes reglas (que no son, además, las únicas): en primer o bien mediante la causación de un daño o perjuicio de modo incidental,
término, la necesariaJormalización de recursos ante la propia Administración consecuencial o no querido (p. ej., los producidos por el atropello de un
con carácter previo al planteamiento del proceso contencioso. En segundo vehículo oficial).
término, la regla capital de que la interposición de los recursos (administrativos
y contenciosos) contra los actos administrativos no suspende ni enerva la Al igual que otros textos europeos de la postguerra, la CE ha
potestad de ejecutarlos que la Administración ostenta, salvo cuando dicha incorporado ambas técnicasde garantía a su articulado. De una parte, la
ejecución pudiera causar perjuicios de reparación imposible o dificil y así se expropiación, en su art. 33.3 (<<Nadiepodrá ser privado de sus bienes o
acuerde expresamente. En tercer lugar, la vigenCia respecto de determinadas derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social,
materias (en los casos en que una norma con rango de ley lo establezca) de mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
1;1regla denominada <<solveet repete» (que no debe confundirse con la dispuesto por las leyes»). De otra, la responsabilidad patrimonial de los entes
autotutela ejecutiva: no se trata de que la Administración pueda ejecutar sus públicos, en su art. 106.2 (<<Losparticulares, en los términos establecidos por
actos pese a haberse interpuesto un recurso contra los mismos, sino de que la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
este mismo recurso no puede llegar siquiera a interponerse en tanto que el cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
particular no acredite haber cumplido la obligación que el acto recurrido le siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
haya impuesto). Y, por último, la regla de la preclusión procesal a la públicos» ).
mayoría de los trámites de la impugnación: para la interposición de los
recursos -administrativos y contencioso-, así como para la formalización Expropiación y responsabilidad son dos institutos capitales del Derecho
de algunos trámites -la demanda-, las leyes establecen unos plazos; la administrativo, cuyo estudio en profundidad corresponde a otro lugar de la
inobservancia de los mismos conlleva no sólo la pérdida del trámite presente obra. Desde la perspectiva puramente constitucional, que es la
concreto cuyo plazo se ha excedido, sino la extinción definitiva e irrevocable única que ahora interesa, cabe hacer sólo dos precisiones, que afectan,
del derecho o interés que se trata de defender a través del recurso, en la respectivamente, a los ámbitos subjetivo y objetivo del principio de garantía
medida en que el acto deviene firme e intangible. patrimonial.

Por más que no quieran cargarse las tintas en la descripción de estos 1) En cuanto a su ámbito subjetivo, la garantía constitucional del
privilegios, habrá de convenirse en que su eficacia acuITiulativa puede llegar patrimonio cubre a éste frente a las privacionesde bienes o derechos
a ser inmensa, y que puede llevar a anular de Jacto la efectividad del control realizadas por cualquiera de los poderes públicos, no sólo por las
jurisdiccional. Se trata, sin duda, de una de las facetas más injustificadas e Administraciones.La expropiación,en primer término, es una potestad
impresentables de nuestro sistema juridico-público, que clama por una ablatoria normalmenteejercidapor la Administración;pero también puede
revisión radical.
ser ejercitadadirectamentepor el legislador(expropiacioneslegislativas).Y
lo mismo puede decirserespectode la responsabilidadpor daños, los cuales
pueden ser causados por la actividadde cualquierade los poderes públicos
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y no sólo por el legislativoy la Administración, como ocurre con la
expropiación forzosa).

2) Y, en cuanto a su ámbito objetivo, el principio de garantía


patrímonial debe ser matizado en el sentido, en cierto modo evidente, de su
eficacía parcial. Dicho simplemente, no todas las privaciones de bienes,
derechos o intereses engendran una obligación de indemnizar a cargo del
Estado (la imposición de un tributo, p. ej., constituye, objetivamente, un
despojo operado sobre el patrimonio de los sujetos pasivos del mismo que,
sin embargo, no es técnicamente una expropiación ni, por tanto, hace nacer
en ellos el derecho a una compensación de ningún tipo). Tal obligación sólo
nace en los supuestos en que concurre el requisito de la singularidad o
especialidad del daño o despojo: no son indemnizables las medidas que
afectan a la generalidad de los ciudadanos, ni tampoco las que, aun 11I. LA CLAUSULA DE ESTADO SOCIAL
refiriéndose a colectivos concretos de personas o entidades, no determinan
una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas.
A) Significación general

Al igual que la fórmula que analizamos en los epígrafes anteriores, la


expresión «Estado socia\., está tomada de la Ley Fundamental de Bonn, y
guarda un estrecho parentesco con la idea del Estado de bienestar, a la que
aludimos en el capítulo precedente: herencia de la doctrina socialdemócrata,
con ella quiere expresarse una concepción política del Estado según el cual
éste no se limita, como el Estado liberal, a corregir las disfunciones más
ostensibles de la estructura social, sino que asume la responsabilidad para la
conformación del orden social; en términos jurídicos, equivale a la
imposición a todos los poderes públicos del deber de actuar positivamente
sobre la sociedad, en una línea de igualación progresiva de todas las clases
sociales.

La CE acepta implícitamenteel significadode esta cláusula, a la que


desarrollade forma exhaustivae inequívoca.Lo que para el constituyente
español significa Estado social se halla explicitado formalmente, de una
parte, en el art. 9.2 CE, según el cual «correspondea los poderespúblicos
promoverlas condicionespara que la libertady la igualdaddel individuoy
de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los
obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de
todos los ciudadanQs en la vida política. económica, cultural y social».
Estado social equivale, pues, a un mandato expreso de configuración de la
sociedad en orden a hacer realidad la libertad y la igualdad de los
individuos; un mandato que no se agota en esta formulación genérica, sino
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