Nueva Sociedad

Separatas

Rolando Franco / Ángela Gómez

Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las
políticas sociales

Artículo aparecido en

Anuario Social y Político de América Latina y el Caribe Nro. 7, Flacso /

Unesco / Nueva Sociedad, Caracas, 2004, pp 93-101.
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 Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004

Trabajo, sociedad y desarrollo sostenible

Gobernabilidad, gobernabilidad
democrática y el papel
de las políticas sociales

INTRODUCCIÓN Rolando Franco

Profesor-investigador, Flacso-Chile
Los países latinoamericanos enfrentan actualmente
desafíos muy grandes en el terreno de la gobernabili- Ángela Gómez
dad. Este trabajo pretende analizar de qué manera las Becaria de la Fundación Nacional para las Ciencias (NSF)
políticas sociales podrían contribuir a mejorar la si-
tuación en ese ámbito. Se parte de distinguir una go-
bernabilidad basada en la defensa o búsqueda de la

TRABAJO, SOCIEDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE

estabilidad política entre los actores estratégicos, que
presta escasa importancia a la profundización de la
democracia. Respecto de ella se plantean tres hipótesis
sobre el papel de las políticas sociales: la primera, que
no pueden hacer nada en su favor; la segunda, que
pueden contribuir solo si reducen sus objetivos y
coadyuvan al sostenimiento del pacto social vigente y
a un efecto propagandístico; y, la tercera, que en de-
terminadas condiciones pueden contribuir sin negar-
se a sí mismas. Esta última hipótesis es la que interesa
analizar, y a las condiciones que la harían viable se
dedica buena parte del artículo.
Los autores sostienen que los gobiernos latinoa-
mericanos están en una disyuntiva: tienen pocos
grados de libertad para actuar –sea por condicionantes
políticos, sea por una situación económica complica-
da– pero tienen que avanzar, incluso arriesgando la
alianza que sustenta el statu quo, para expandir la
ciudadanía a sectores postergados, ampliando la de-
mocracia al área económica y social. Ello exige perse-
guir tres objetivos: el propio asentamiento y
profundización de la democracia, el desarrollo econó-
mico, y la equidad, entendida ésta como mayor
igualdad y diseminación del bienestar entre todos. En
este contexto, las políticas sociales se tornan funda-
mentales, al ser un prerrequisito del crecimiento
económico, por su contribución a la formación de
capital humano, básico para que la economía nacional

Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las políticas sociales. Rolando Franco / Ángela Gómez 93
Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004
pueda alcanzar una inserción competitiva en los mer-
cados internacionales, y para el desarrollo de una
ciudadanía propia de una democracia madura. Los
avances tienen que darse en los tres escenarios, econó-
mico, social y político, teniendo siempre claro que
este último tiene un papel dinamizador insustituible.
¿QUÉ ES LA GOBERNABILIDAD?
Cuando se piensa en el papel que pueden jugar las
políticas sociales en el fortalecimiento de la goberna-
bilidad es necesario realizar algunas reflexiones pre-
vias. El planteamiento clásico (Crozier et al.) postula
que las sociedades se tornan ingobernables debido al
exceso de «demandas» fragmentadas y crecientes que
no pueden ser procesadas por el sistema político,
tanto por limitaciones financieras como por proble-
mas relacionados con su autoridad y su capacidad.
Una interpretación de la expresión «demanda»
destaca que el actor demandante está en posesión de
un respaldo, monetario en el caso de la economía, que
le permite acceder a los bienes y servicios que necesita
o desea, a través del mercado. Esa interpretación
puede utilizarse razonablemente también en otros
campos. La ciencia política suele asimilar el mercado
político y el económico. Cabe entonces suponer que
ese exceso de «demandas» que afectan la gobernabili-
dad son las pretensiones de individuos o grupos
sociales que están en condiciones de respaldarlas, si
bien no necesariamente con medios económicos, sí
TRABAJO, SOCIEDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE
con una cuota de poder político. Esto implica que no
cualquier conjunto de personas que tenga necesidades
insatisfechas podría afectar la gobernabilidad.
En este sentido, se afirma que «un sistema social es
gobernable cuando está estructurado sociopolítica-
mente de modo tal que todos los actores estratégicos se
interrelacionan para tomar decisiones colectivas y
resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas
y de procedimientos formales o informales» (Prats).
Por actor estratégico se entiende «todo individuo,
organización o grupo con recursos de poder suficien-
tes para impedir o perturbar el funcionamiento de las
reglas o procedimientos de toma de decisiones y de
solución de conflictos colectivos», lo que permite
concluir que «sin recursos de poder suficientes para
socavar la gobernabilidad no hay actor estratégico»
(ibíd.).
Puede citarse, asimismo, a E. Boeninger quien
recordaba que el Papa dijo que los pobres no pueden
esperar –lo que constituye un enunciado de tipo
ético–, mientras que los grupos sociales medios (y
cabría ampliar su afirmación a otros colectivos de ni-
vel alto e incluso bajo) no quieren esperar, lo que, en
su opinión, constituiría un problema político y un de-
safío a la gobernabilidad, dado que esos colectivos
cuentan con organización, voz y capacidad de presión.
Es evidente que buena parte de la literatura sobre
gobernabilidad adopta la perspectiva de los actores del
94 Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las políticas sociales. Rolando Franco / Ángela Gómez
sistema político1, y no da importancia en sus reflexio-
nes a las necesidades de quienes se encuentran margi-
nados de la toma de decisiones, justamente porque no
son actores estratégicos. Esa actitud se mantiene hasta
el momento en que se producen situaciones de «des-
borde popular», frente a las cuales se supone «que las
dificultades de los gobiernos provienen de sociedades
y problemas que se han tornado ingobernables, con la
alusión consiguiente de que corresponde a las socieda-
des y a ... la realidad volverse gobernables» (Dror, p.
99). Es poco usual que se reconozca el fracaso en que
pueden haber incurrido los gobiernos e incluso más
raro es que se postule que «incumbe a los gobiernos
perfeccionarse y desarrollar capacidades que les per-
mitan cumplir sus tareas en condiciones más exigen-
tes» (ibíd.). En definitiva, se presta poca atención a la
necesidad de mejorar la capacidad de gobernar, enten-
dida como «la aptitud para diseñar y ejecutar políticas
públicas y lograr efectividad en el desenvolvimiento
de la actividad gubernamental» (Franco, p. 20).
Si la gobernabilidad se entiende de la manera que
se ha esbozado, cabe plantear dos hipótesis sobre las
relaciones que pueden tener con ella las políticas
sociales.
1. La primera afirma que las políticas sociales no
pueden contribuir a asegurar la gobernabilidad. Quie-
nes usualmente pueden afectarla son los actores estra-
tégicos, ya que disponen de recursos de poder. Pero las
políticas sociales tienen el objetivo de atender a nece-
sidades del conjunto de la población y, en especial, las
de quienes no pueden satisfacerlas autónomamente
porque carecen de capacidad de demanda (efectiva).
Ellas deben incluso preocuparse por quienes son
inactivos políticamente, esto es, no se organizan para
defenderse. Se sabe que los pobres carecen de poder,
están atomizados y enfrentan dificultades para orga-
nizarse y movilizarse en defensa de sus propios intere-
ses. Por eso se ha dicho que la pobreza es fundamen-
talmente un fenómeno político (Demo 1988).
2. La segunda hipótesis sostiene que las políticas
sociales pueden influir en la gobernabilidad solo si
renuncian a la finalidad que suele atribuírseles –ya
mencionada– y se orientan a satisfacer reclamos de los
actores estratégicos, que son los únicos capaces de
presionar al Gobierno e incluso desestabilizarlo. Es
probable que una buena proporción de las políticas
sociales en América Latina haya estado haciendo esta
contribución a la gobernabilidad. Así lo muestran los
análisis del gasto social (Cepal 2003), como se demos-
trará posteriormente. Probablemente, en relación con
esta segunda manera de concebir las políticas sociales,
1. Se habla de «gobernabilidad calificada» para referirse a la que no
implica verdaderas negociaciones políticas para resolver los
conflictos que surgen entre intereses encontrados, sino que es la
política desplegada desde el Estado para controlar los conflictos
sociales y políticos surgidos en determinada sociedad (Contreras,
p. 49).
 Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004

ha podido decir GrahamRoom, parafraseando a Marx,
que «las políticas sociales son el opio de los pueblos»,
que en las relaciones clientelistas y paternalistas de
corto plazo pierden la perspectiva de su propio futuro.
Pero aquí se trata de analizar una tercera hipótesis:
las políticas sociales tienen un papel en el logro de la
gobernabilidad sin abandonar sus postulados, contribu-
yendo a satisfacer las necesidades de todos los que
forman parte de su población-objetivo, aunque no
sean actores estratégicos. ¿En qué contexto se puede
dar esta situación?
ENFATIZAR LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Y LA
GOBERNANZA
La gobernabilidad sin adjetivo tiende a convertirse en
un fin en sí misma, y suele ser confundida con la
estabilidad política, independientemente de cómo se
la obtenga. Hay así dictaduras con alta gobernabili-
dad y que incluso logran tasas elevadas de desarrollo
económico, con lo cual contribuyen a mejoras consi-
derables del nivel de vida de todos los habitantes en el
mediano plazo.
Pero esa visión usual de la gobernabilidad tiene
limitaciones. Ella debe cumplir con ciertos requisitos
para ser legítima y para poder realmente realizar un
papel duradero en el funcionamiento de la sociedad.
Así, la gobernabilidad debe analizarse en relación con
otros conceptos, como gobernanza, y con los objeti-
vos que razonablemente cabe que se planteen las
momento actual (v. gráfico 1). Se trata entonces de
avanzar en una gobernabilidad democrática que per-
mita que las sociedades latinoamericanas progresen
en los objetivos de la hora presente: crecimiento
económico, equidad y generación de una democracia
incluyente.
Si bien es evidente que «ningún tipo de régimen
garantiza de forma plena el buen gobierno» y que en
«cualquier sistema cabe encontrar una dosis de buena
gestión pública» y «niveles de competencia técnica y
honestidad personal», existe la convicción de que hay
«una probabilidad superior de hallar buen gobierno
en el orden democrático», el que tiene asimismo «una
superioridad moral y técnica … con sus mecanismos
de sustitución periódica de los gobernantes y de
exigencia de responsabilidades a los mismos» (López
Pintor, pp. 376, 377, 380) y, en la actualidad y en
América Latina, tiene una legitimidad indisputable.
La elección democrática de las autoridades me-
diante comicios es valiosa. La vigencia de este proce-
dimiento incrementa el valor de la ciudadanía y hace
que las estrategias de los actores políticos intenten
satisfacer incluso los intereses dispersos de la «mayoría
silenciosa», que se unifica y adquiere voz en el mo-
mento electoral. Una vez en el gobierno, los elegidos
tendrán dificultades para cumplir las promesas por las
presiones de otras demandas y hechos supervinientes.
Sin embargo, la futura elección siempre será un
recordatorio del riesgo de perder el respaldo electoral.
Esto será especialmente notorio cuando prima el

TRABAJO, SOCIEDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE

sociedades y los gobiernos latinoamericanos en el descontento social en sectores que habitualmente

Gráfico 1

Bases del sistema gubernamental

Democracia

Elecciones
Legitimidad
Estado de derecho
Gobernabilidad Capacidad de respuesta Políticas
sociales
Integración de actores
Participación ciudadana
Responsabilidad

Gobernanza

Fuente: Elaboración propia.

Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las políticas sociales. Rolando Franco / Ángela Gómez 95
Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004
conforman la «mayoría silenciosa», como sucede hoy
en buena parte de América Latina según muestran los
elevados niveles de abstención electoral en algunos
países, los resultados de las encuestas de opinión
pública y de focus groups disponibles (Latinobarómetro
2000 y 2002, PNUD 2004) e incluso las frecuentes
explosiones populares.
Pero la definición de democracia puramente basa-
da en la elección de autoridades muestra, a medida
que se ejercita y se torna rutinaria, que lo que puede
ser un progreso considerable en la salida de regímenes
de facto, se vuelve rápidamente insuficiente. Avanzar
y profundizar la democracia implica asegurar la vigen-
cia del Estado de derecho y garantizar la igualdad ante
la ley en todo el territorio, para lo cual se requiere un
Estado con autoridad real, no compartida con «facto-
res de poder». Entre los desafíos sistémicos se encuen-
tra la incorporación de nuevos actores (Prats), porque
no sirve una gobernabilidad que solo dé estabilidad
política a un sistema cuyos actores funcionan como
un «club» exclusivo y cerrado y tratan de evitar los
desafíos de la ampliación. Hay que establecer una
institucionalidad sólida, creíble y respetada por igual
por las organizaciones gubernamentales y por los
particulares (BID).
Ella es necesaria para reducir las desigualdades que
han caracterizado a las sociedades latinoamericanas a
través de su historia. Hay que cambiar las formas
arcaicas de hacer política en América Latina, enraizadas
«en factores histórico-estructurales vinculados de modo
TRABAJO, SOCIEDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE
estrecho a la gran desigualdad existente en la distribu-
ción del ingreso y la riqueza … que se expresa también
como distancia social –a menudo ampliada por pre-
juicios étnicos– y como brecha política entre elite y
masa» (Ilpes, pp. 61-62). En la base de este tipo de
relaciones sociales y políticas existe la negación prác-
tica de los derechos civiles y políticos de quienes son
considerados inferiores, de los que solo se espera
lealtad a cambio de favores.
También habrá que avanzar en incrementar la
capacidad de respuesta gubernamental a las deman-
das que se derivan del mismo ejercicio democrático, el
cual lleva a una mayor transparencia, a la libertad de
expresión, a la posibilidad de generar organizaciones
alternativas y, en fin, a la liberación de reclamos
contenidos y que ponen de relieve las limitaciones
existentes y se transforman en planteos de ampliacio-
nes de la definición de la democracia. En definitiva, el
propio ejercicio de la democracia conduce a que ella
madure y haga imprescindible su profundización
abarcando incluso los aspectos económicos y sociales.
La democracia es, en fin, un sistema abierto, que debe
recrearse constantemente y que a medida que mejora,
genera nuevos desafíos.
J. Prats ha destacado, con acierto, la paradoja
intrínseca a la expresión «gobernabilidad democráti-
ca». El primer término exige que los actores estén
representados en proporción a sus fuerzas, mientras
96 Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las políticas sociales. Rolando Franco / Ángela Gómez
que el segundo postula la representación en propor-
ción al número de miembros. Ello hace que cuanto
mayor sea la desigualdad en la distribución de los
recursos económicos, sociales y políticos, mayor tam-
bién el desafío para la igualdad que exige la democra-
cia. Esto se muestra muy claramente en América
Latina, donde los actores estratégicos son demográfi-
camente poco representativos, mientras hay sectores
mayoritarios de la población que tienen serias dificul-
tades para organizarse y constituirse en actores políti-
cos. En ese proceso de darle a una democracia gober-
nabilidad no solo política, sino también económica y
social, las políticas sociales tienen sin duda un papel
que cumplir.
Cabe traer a colación el tema de la gobernanza,
que destaca el rol de las instituciones y reglas que
organizan el espacio público y fija los límites y los
incentivos para la constitución y funcionamiento de
redes interdependientes de actores (gubernamentales,
del sector privado y de la sociedad civil) (Aguilera
García; McCarney et al.; Prats). Debe destacarse que
la gobernanza no tiene que ver solo con el aparato
gubernamental, sino que va más allá del Gobierno y
pone énfasis en las redes de actores como factor
relevante para la gobernabilidad democrática; por ello
es «un espacio potencial para la profundización de la
democracia a partir de la participación y la proximi-
dad» (Blanco/Gomá, pp. 5-6).
Se ha dicho que el problema central de estos países
es que sufren de lo que H.H. Werlin (p. 330) llama
«enfermedad política» debido a la falta de gobernanza
que se manifiesta en políticas inapropiadas, burocra-
cias débiles, mala supervisión, leyes y regulaciones
ilegítimas, y la ausencia de esferas independientes de
poder.
Las limitaciones de autoridad que enfrentan los
gobiernos pueden conocerse, gracias a un reciente
estudio (PNUD 2004), de boca de los propios invo-
lucrados en la toma de las decisiones públicas2. Ellos
sostienen que el Poder Ejecutivo suele encontrar
fuertes limitaciones en su capacidad de responder a las
demandas de la ciudadanía, debido a la injerencia de
poderes fácticos, en particular del sector económico-
financiero y de los medios de comunicación, así como
de los extraterritoriales. Destacan asimismo la falta de
partidos políticos sólidos que sustenten la institucio-
nalidad democrática y que puedan formular proyec-
tos colectivos que les conviertan en expresión autén-
tica de la ciudadanía. Por otro lado, muchos afirman
la importancia de fortalecer la participación social,
pero cuando ésta se materializa, son pocos los que
señalan los beneficios que entraña (ibíd., pp. 175-
176). De ahí que el principal reto sea abrir espacios
para la inclusión e incentivar la participación de nue-
2. Aquí se resumen parcialmente las conclusiones de la ronda de
consultas entre 231 líderes latinoamericanos, incluyendo 41
presidentes y vicepresidentes, realizada para el informe mencio-
nado del PNUD.

vos sectores que en la actualidad no participan política
y socialmente.
Un espacio que ofrece gran potencialidad para el
fortalecimiento de la sociedad civil es el ámbito local,
que ofrece oportunidades de participación política y
de desarrollo local y humano en áreas múltiples y más
accesibles a todos los miembros de la comunidad
(Azcueta; Díaz). Incluso se ha afirmado que desarro-
llar la capacidad de participación en la vida de la
propia comunidad es tan importante para el desarro-
llo humano como la educación y la salud. Por lo tanto
es importante que la política pública establezca prio-
ridades y determine qué capacidades son más necesa-
rias para que el desarrollo de políticas sociales que
inciten a la ciudadanía a participar (PNUD 2002, pp.
51-54). Darle espacio a las personas para que actúen
de acuerdo con su propia naturaleza las impulsa a
crear su propia historia, aprovechando sus experien-
cias, conocimiento, aprendizaje, interacción y cola-
boración con otros (Demo 2003, pp. 20-21).
Es posible que el incremento de la participación
pueda aumentar la polarización en la sociedad y hasta
agravar la sensación de desconfianza de las institucio-
nes y de ineficacia política (Arbos/Giner, pp. 63-64),
pero esos son los riesgos que la situación presente
exige enfrentar para constituir una sociedad abierta y
democrática. El resultado de manejar el riesgo ade-
cuadamente puede ser ampliar la legitimidad de las
instituciones.
P OLÍTICAS SOCIALES : PRINCIPIOS Y FUNCIONES ,
GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
Sin duda, los aspectos mencionados trascienden las
políticas sociales. Ellas podrían contribuir a una
gobernanza que condujera a la gobernabilidad demo-
crática, pero no pueden hacerse responsables de la
totalidad de esa tarea que, como se vio, ni siquiera es
propia del ámbito gubernamental, sino de una red
amplia de actores de todo tipo. Por ello cabe destacar
su papel, acotado, para coadyuvar a estos cambios en
la gobernanza y, al mismo tiempo, crear condiciones
de una gobernabilidad democrática.
En primer lugar, conviene tener claro que el
objetivo de la política social es asegurar la universali-
zación de la satisfacción de las necesidades básicas de
todos los miembros de la sociedad, a un nivel que la
sociedad, en cada momento determinado, considere
razonable. Si bien el universalismo ha sido parte del
discurso social tradicional de los gobiernos de la
región, la práctica latinoamericana siempre marginó
a muchos de la protección mínima, al mismo tiempo
que las prestaciones otorgadas mostraban grandes
variaciones en monto y calidad. Esas diferencias no se
explican por las necesidades mayores o menores de
cada cual, sino por el diferente estatus de los benefi-
ciarios. Las mejores atenciones llegan en general a los
más instruidos, más informados, más organizados, o
Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las políticas sociales. Rolando Franco / Ángela Gómez
Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004
a aquellos que viven en áreas mejor dotadas de servi-
cios o que disponen de recursos para hacer frente a los
costos de transacción (transporte, tiempo) en los que
se debe incurrir para recibir los servicios. En cambio,
el acceso a esa oferta ha sido siempre difícil para
quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen
de las características enunciadas.
Las políticas sociales deben llevar a cabo tres
funciones que, bien cumplidas, pueden ayudar a
mejorar la gobernabilidad democrática. Ellas son,
ante todo, el canal para invertir en capital humano, lo
que constituye un prerrequisito del crecimiento eco-
nómico. Éste no será sostenible en el mediano y largo
plazo sin contar con una población educada y sana,
que pueda acceder a los avances tecnológicos y utili-
zarlos en el proceso productivo. Ocasionalmente pue-
den darse casos de crecimiento económico basados en
la sobreexplotación de recursos naturales o en el apro-
vechamiento de mano de obra de escasa calificación y
bajo costo, pero no se puede crecer sostenidamente
sobre esas bases. Hoy, incluso, América Latina tiende
a no ser competitiva en este aspecto, por lo cual cobra
relevancia la alternativa de invertir en políticas socia-
les generadoras de capital humano.
En segundo lugar, las políticas sociales deben
llevar a cabo la compensación social, a través de la cual
el Estado responde ante sus ciudadanos por la omisión
o fracaso en que incurrió, en algún momento anterior,
en la tarea de habilitarlos, proporcionándoles los
servicios de educación, salud y acceso al mercado
TRABAJO, SOCIEDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE
laboral.
En tercer lugar, ellas también contribuyen a la
gobernabilidad democrática cuando aseguran la cohe-
sión social. Una sociedad integrada es aquélla en la cual
la población se comporta según patrones socialmente
aceptados y donde existe un ajuste entre las metas
culturales, la estructura de oportunidades de que se
dispone para alcanzarlas y la formación de capacida-
des individuales para aprovechar tales oportunidades
(Cepal 1997b, p. 73). La gobernabilidad democrática
se ve afectada por procesos de pérdida de cohesión que
suelen ocasionarse cuando la sociedad no pone a
disposición de las personas los medios (oportunida-
des) adecuados para que puedan alcanzar las metas
impuestas por la cultura dominante (ibíd.). Por ello es
fundamental que se amplíen las oportunidades de
participación e incorporación de grupos que se hallan
al margen de las dinámicas de crecimiento económico
y desarrollo social y político, a efectos de que puedan
acceder a empleos productivos y a los servicios socia-
les. Sin duda, hoy se vive una transición que deja
obsoletos los mecanismos tradicionales de integra-
ción social, a consecuencia de los cambios promovi-
dos por la globalización. Ello afecta las vías a través de
las cuales los individuos construyen su identidad. En
ello se apoya tanto la seguridad personal, como las
capacidades de organización social y movilización
política. Ante esas alteraciones societales, incluso la
97
Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004

identidad nacional pierde significado para muchos de
los afectados, que buscan compensar esa perdida
recurriendo a la pertenencia étnica o regional, o a
ciertas creencias religiosas, con lo cual ponen en jaque
también la gobernabilidad democrática.
EL ACOTADO PAPEL DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA GOBER-
NABILIDAD DEMOCRÁTICA
Aceptado que las políticas sociales pueden contribuir
a la gobernabilidad, conviene llamar la atención sobre
la inconveniencia de que se las haga responsables en
exclusiva de esa tarea. La gobernabilidad se logra si se
puede avanzar simultáneamente en reformas econó-
micas y sociales y, paralelamente, se profundiza la
reforma política.
Las políticas económicas permiten recuperar y
consolidar el crecimiento económico, sin el cual no
resulta posible el desarrollo social y político. El creci-
miento económico sustenta el desarrollo social por
cuanto genera empleos, los cuales permiten a las per-
sonas obtener una remuneración con la cual solventar
autónomamente la satisfacción de las necesidades
familiares. Asimismo, de consolidarse el proceso de
crecimiento, mejorarán los salarios y, consecuente-
mente, el nivel de bienestar. Además, se elevará la
recaudación impositiva, poniendo a disposición del
Estado mayores recursos con los cuales se podrán
llevar a cabo, entre otras acciones, las relacionadas con
políticas sociales.
Por otro lado, debe reconocerse que en épocas de
crecimiento se genera optimismo en la población, lo
que crea condiciones más favorables para la adopción
de medidas redistributivas. En cambio, durante los
periodos de recesión, los individuos se ven impelidos
a defender con especial celo sus menoscabados ingre-
sos, dificultando el financiamiento de transferencias y
subsidios sociales.

Gráfico 2

América Latina (18 países): gasto social/PIB

en 1990-1991, 1996-1997 y 2000-2001

Panamá
TRABAJO, SOCIEDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Uruguay
Argentina
Brasil
Costa Rica
Bolivia
Chile
Nicaragua
Venezuela
Colombia
1990-1991
Honduras
México 1996-1997
Ecuador
2000-2001
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Guatemala
El Salvador
America Latina a/

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0

Gasto público social como porcentaje del PIB

Fuente: Cepal. División de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social.
a/ Correspondiente al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.

98 Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las políticas sociales. Rolando Franco / Ángela Gómez
 Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004

REQUISITOS PARA UNA POLÍTICA SOCIAL EN PRO DE LA
GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
La utilización de la política social para reforzar la
gobernabilidad depende de asegurar una instituciona-
lidad adecuada y de establecer un horizonte de largo
plazo. No resultan suficientes los programas aislados,
ni pueden conseguirse resultados espectaculares en
plazos breves. Se requiere un conjunto estructurado
de acciones, pensadas para desarrollarse en periodos
extensos, por cuanto sus efectos son acumulativos y
solo apreciables en periodos de tiempo prolongados.
También es necesario el financiamiento. Convie-
ne recordar que los recursos para lo social alcanzaron
su cenit a fines de la década de los 90. Ello es así tanto
si se considera la participación del gasto social en el
PIB (v. gráfico 2) como si se utiliza el indicador de la
cantidad de dólares per cápita asignados a tal destino.
El gasto social por habitante aumentó un 50% y pasó
de 360 dólares a 540 dólares per cápita en el promedio
regional, y solo dos países registraron una disminu-
ción en términos reales. El aumento fue mayor que el
del producto por habitante. Por ello, durante esa
década se incrementó la importancia relativa de lo
destinado a lo social: del 10,4% al 13,8% del PIB. Es
evidente que existen significativas variaciones nacio-
nales en la magnitud del gasto. Mientras Panamá,
Argentina y Uruguay destinan respectivamente el
25,5%, 23,5% y 21,6% del PIB a lo social, El Salva-
dor solo llega al 4,2% (Cepal 2003).
Se supone que el gasto social debería ser
redistributivo. Sin embargo, en América Latina no lo
es suficientemente (v. gráfico 3). Puede apreciarse que
cada uno de los quintiles de la distribución del ingreso
recibe más o menos la misma proporción de los
recursos, o sea los más ricos perciben alrededor del
20% del gasto público social total, al igual que el
quintil más pobre. El gasto social o la inversión social,
como se quiera decir, no contribuye suficientemente
a producir una mejora redistributiva.
OBSTÁCULOS AL DESARROLLO SOCIAL Y LA GOBERNABILI-
DAD DEMOCRÁTICA
Los resultados de las políticas sociales, como ya se dijo,
no pueden ser inmediatos. Si el ingreso estuviera
mejor distribuido, tal vez sería más fácil avanzar en ese
camino. Pero no parece posible alterar la distribución

Gráfico 3

América Latina (8 países): distribución del gasto social excluida la seguridad social,
y de la seguridad social en los quintiles de hogares
(volumen total de gasto = 100)

TRABAJO, SOCIEDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE

25,0

21,1% 20,1% 19,8% 18,5% 20,5%

20,0
Cuantía total de gasto social

5,3%
7,1%
8,7%
15,0 9,9% 11,7%

10,0
15,8%
13,0%
5,0 11,1%
8,7% 8,8%

0,0
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V

Gasto social sin seguridad social Gasto social en seguridad social

Fuente: Cepal. División de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social.
a/ Promedio simple correspondiente a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay.

Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las políticas sociales. Rolando Franco / Ángela Gómez 99
Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004
TRABAJO, SOCIEDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE
100
de un momento para otro. Conviene destacar aquí el
tema impositivo, los factores determinantes de la
actual distribución, y la percepción de la pobreza en
la sociedad.
Por un lado, no parece que exista voluntad políti-
ca ni viabilidad práctica para introducir impuestos
fuertemente progresivos, como suelen recomendar
los miembros de la Unión Europea, a partir de su
propia experiencia. Además, en caso que se establecie-
ran tales impuestos, su recaudación sería complicada
y habría una enorme evasión y también elusión. Para
que el Estado perciba esos ingresos necesita contar con
oficinas impositivas que tengan capacidad de
recaudarlos, lo que no parece ser lo común en la
región. Por ello, la orientación dominante recomien-
da impuestos cuya recaudación sea relativamente
fácil, como el impuesto al valor agregado, supuesta-
mente «neutral», aduciendo además que la capacidad
redistributiva se logra mediante la asignación adecua-
da de los recursos así generados. Esto último, como se
vio, debería también ser mejorado si realmente se
pretende alterar la desigual distribución del ingreso.
Pero también hay otros obstáculos para avanzar en
el desarrollo social. Existen algunos nodos cruciales de
la desigualdad, que la trasmiten intergeneracional-
mente, y resultan determinantes de la forma en que
hoy se distribuyen los ingresos. Ellos son de tipo
patrimonial, demográfico, educacional, ocupacional
y de remuneraciones.
Cabe mencionar en primer lugar que el patrimo-
nio se encuentra en la región peor distribuido que el
ingreso. Asimismo, las diferencias demográficas entre
los hogares pobres y no pobres explican una parte
significativa de la desigualdad3. A ello se agregan las
diferencias ocupacionales entre el número de emplea-
dos de cada hogar no pobre y la cantidad de ocupados
en los hogares pobres. Ello agrava la desigualdad del
ingreso entre ambos.
El factor educativo también resulta decisivo. La
escuela condiciona las posibilidades que tendrán dife-
rentes personas para poder insertarse en el mercado de
trabajo y, a fortiori, sus niveles de bienestar. Esa
importancia de la educación cursada a la edad corres-
pondiente exige asegurar la permanencia de los alum-
nos en el sistema educativo durante un largo periodo.
Puede afirmarse que se necesita alcanzar el umbral
educativo de 12 años de educación formal para obte-
ner un trabajo que asegure una probabilidad elevada
de permanecer fuera de la pobreza a lo largo de la vida,
aunque ello no garantiza la movilidad intergeneracio-
nal. Debe destacarse asimismo que los esfuerzos que
se hagan hoy en dicha dirección no se traducirán en
mejoras distributivas en la próxima década. Ello se
explica porque la rotación de personas en la fuerza de
trabajo se realiza a un ritmo del 2% o el 3% anual, lo
que hace que el 80% de los trabajadores que estarán
en funciones dentro de una década, ya estén incorpo-
rados hoy al mercado laboral. Estos trabajadores no
Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y el papel de las políticas sociales. Rolando Franco / Ángela Gómez
obtendrán ventaja alguna de las mejoras que se intro-
duzcan al sistema educacional, por cuanto éste se
orienta justamente a quienes aún no se han incorpo-
rado al mercado laboral.
La creciente brecha de remuneraciones entre profe-
sionales y asalariados formales e informales tiende a
ampliarse con mucha rapidez. Se incrementa así la
desigualdad y se tiende a generar colectivos fuerte-
mente diferenciados, lo que, en América Latina, se
superpone a las desigualdades ya existentes. Asimis-
mo, existe poca sensibilidad de los sectores medios y
medio-altos respecto al tema. Cuando sus salarios
aumentan, los profesionales tienden a pensar que
están recibiendo un merecido reconocimiento de sus
méritos, de su capacidad y de lo que aportan al
funcionamiento de la economía del país. Ese estado
de ánimo de inspiración meritocrática dificulta los
intentos de redistribuir el ingreso.
En cuanto a la percepción de la pobreza, si bien no
abundan los estudios, conviene mencionar que en
uno de los pocos realizados entre sectores altos y
medios se aprecia que no hay apoyo social (de esos
grupos) a la lucha contra la pobreza. El 78% de los
encuestados considera que no es un tema prioritario,
por lo menos mientras no afecte la seguridad ciudada-
na; que la pobreza es un estado natural y que siempre
habrá pobres; que la responsabilidad de esa situación
es de los propios pobres (87,4%), que son conformis-
tas (82,3%), y que el problema se incrementa como
consecuencia de la inmigración (90,9%), que es im-
portante en el país donde se hizo el estudio. Incluso un
alto porcentaje (60%) considera que es conveniente
que haya pobres, por cuanto ello garantiza la disponi-
bilidad de mano de obra4. Otro estudio5, que analizó
una muestra obtenida entre todos los sectores de la
sociedad, atribuye al Gobierno la responsabilidad por
la solución del problema de la pobreza (93,9%) y
permite concluir que la mayoría de los entrevistados
no siente que sea su tarea, así como no se muestran
especialmente motivados por la solidaridad.
CONCLUSIONES
Hablar de gobernabilidad y políticas sociales en un
contexto democrático es hablar de una relación
simbiótica en constante flujo. La buena articulación
entre ambas requiere de una gobernanza efectiva, que
es la base estratégica para promover la inclusión de los
3. La reproducción de la base poblacional de estos países ha
quedado en manos de los hogares con menor renta, que tienen
el mayor número de miembros. Los que están por debajo de la
línea de pobreza tienen cinco o más miembros, mientras que los
hogares del quintil superior tienen menos de tres (v. Cepal
1997a).
4. Estudio preparado por la empresa Demoscopía para el Instituto
Mixto de Ayuda Social (IMAS) de Costa Rica, en 2001. V. La
Nación, 31/10/01, 1/11/01.
5. Universidad de Costa Rica, encuesta sobre la percepción de la
pobreza, el IMAS y sus programas, San José, agosto de 2001.
 Anuario Social y Político de América Latina y El Caribe - Año 7 - 2004

grupos hoy excluidos e incentivar su participación en
general y también en la identificación y desarrollo de
políticas sociales.
Como se ha sostenido, solo haciendo compatibles
políticas económicas y sociales, y acciones del sistema
político, es posible avanzar en la gobernabilidad de-
mocrática. Los resultados de las políticas sociales
interesan a la sociedad como un todo, porque los
ciudadanos serán mas educados y por tanto más
capaces de analizar la vida política y contribuir a ella
con mayor madurez. También interesan a la econo-
mía, que dispondrá de una mano de obra dotada de
capital humano, con lo cual aumentará la probabili-
dad de lograr una competitividad auténtica,
prerrequisito del crecimiento económico. Asimismo,
los individuos se ven beneficiados con un mayor
bienestar a través de educación, las atenciones de
salud, y la posibilidad de formarse y aprovechar las
oportunidades derivadas del crecimiento no solo en el
campo laboral, sino también en una sociedad que será
más compleja y generará mayores oportunidades en
diferentes ámbitos vitales. Las políticas sociales tam-
bién crean condiciones para que se constituya la
argamasa social que da sentido de pertenencia a una
comunidad, requisito ineludible para generar una
buena sociedad y una economía que funcione.
La política, por su lado, debe asumir la responsa-
bilidad de generar un entorno que permita el adecua-
do despliegue de los resultados beneficiosos de las
instancias económica y social y, en última instancia, es
la hacedora y responsable de las políticas públicas. Se
ha dicho y conviene mencionarlo que «la calidad de las
instituciones públicas constituye el puente que une el
desarrollo con las reglas y prácticas del sistema políti-
co. El desarrollo depende en buena parte de las
instituciones públicas, pero éstas a su vez se crean y
transforman en el contexto generado por el sistema
político. Por consiguiente, no es aventurado afirmar
que el desarrollo económico, humano y social depen-
de de la existencia de instituciones políticas que
faciliten una representación efectiva y permitan el
control público de políticos y gobernantes» (Prats).
Entonces, las políticas sociales pueden contribuir en
un marco facilitado por la política que, en ultima
instancia, es la responsable de la decisión de poner en
práctica políticas públicas bien orientadas y eficaces.

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