El foro y el bazar Economía, instituciones y políticas
públicas
Martín Krause
1. Economía de mercado
2. Libre empresa
3. Política económica
4. Política fiscal
5. Política social
6. Servicios públicos
7. Economía política
8. Filosofía política
9. Mercados
Introducción
Vivir en sociedad es aprovechar los beneficios de
la división del trabajo en el marco de ciertas
normas, que permiten coordinar nuestras
actividades y proveernos de ciertos bienes y
servicios comunes. Tenemos dos caminos para
satisfacer nuestras necesidades: el mercado y la
política. En El foro y el bazar se hace referencia a
dos espacios que en cierta medida representan a
ambos.
El foro comenzó siendo un mercado,
originalmente situado fuera de las murallas de la
ciudad (fórum), pero para el siglo VI antes de
Cristo ya había pasado a estar dentro y se
habían construido muchos edificios
representantes del poder político. En particular,
durante la República se celebraban los “comicios”,
asambleas en las que se tomaban decisiones
políticas, judiciales y legislativas. Esto lo
consideramos aquí como un ejemplo de la toma
de decisiones colectivas o como el camino de la
política.
La palabra “bazar” es de origen persa y
significa “el lugar de los precios”. Es el típico
mercado que se ofrece como punto de
encuentro o conexión entre compradores y
vendedores, donde las personas realizan todo
tipo de intercambios. Con distintas
denominaciones, mercados así existen en todas
las ciudades, algunos más organizados, otros
más dispersos, y actualmente incluso virtuales.
Reflejan aquí el camino de los intercambios
voluntarios.
En distintas proporciones, a lo largo de la
historia muy diversas sociedades han recorrido
tanto uno como el otro, modificando en el tiempo
cuánto tratan de alcanzar por medio del mercado
y cuánto a través del Estado. Existen también,
por supuesto, distintas visiones de filosofía política
y moral en la discusión sobre cuánto
correspondería a uno o al otro, incluyendo entre
estas algunas que sostienen que uno solo de
ellos sería la situación ideal y que el otro (bien el
mercado, bien el Estado) no sería necesario.
En este trabajo se presume simplemente que
en el estado actual de evolución social ambos
caminos están presentes y en él se intentará
analizar cada uno de ellos, las soluciones que
ofrecen y los problemas que presentan, desde la
perspectiva de la teoría económica, tomando
además en cuenta en general los aportes de
otras ciencias sociales y, en particular, el análisis
de los marcos institucionales, llegando incluso a
considerar problemas específicos de políticas
públicas, como temas ambientales, pesca,
educación, telecomunicaciones, estándares
tecnológicos y muchos otros.
El camino del mercado es de larga data y se
basa en la posibilidad de realizar intercambios
voluntarios con base en valoraciones subjetivas
diversas: ofrecemos algún bien o servicio y con lo
que obtenemos por ellos compramos otros
bienes y servicios. El de la política también lo es:
el Estado nos impone el pago de ciertas sumas,
y a cambio nos proporciona ciertos bienes y
servicios. La diferencia esencial entre uno y otro,
reconocida hace ya mucho por la filosofía política,
es la existencia de la coerción, ausente en el
primero y monopólica en el segundo.
El mercado es el ámbito de las transacciones
voluntarias; el Estado es el monopolio de la
coerción1. Cuando la coerción se presenta en el
mercado, estamos ante el fraude, el robo o el
crimen; la voluntariedad parece estar también
presente en la política (se puede participar en ella
o no, se puede a veces recibir o no un servicio
público), pero la esencia del Estado es la
coerción: sus normas son de obligatorio
cumplimiento, incluso aunque no las conozcamos.
En el mercado, un contrato debe contar con
nuestro consentimiento, lo que presupone que
1
sabemos lo que estamos haciendo; si se
demostrara lo contrario, podríamos reclamar su
nulidad, algo que no podemos hacer frente a una
norma pública.
La discusión sobre qué bienes y servicios
deberíamos obtener mediante el mercado y
cuáles mediante la política lleva siglos, pero fue
ya en el siglo XX cuando los economistas
decidieron abordar el tema con un enfoque
“científico”. Así, se definieron dos tipos de bienes:
los privados y los públicos, siendo los primeros
proporcionados por el mercado y los segundos
por la política. Fue esta una definición técnica,
relacionada con ciertas características de todos
los bienes y servicios (la exclusión y la rivalidad
en el consumo). Con este paso parecía que la
discusión quedaba saldada, se trataba
simplemente de clasificarlos en uno u otro
casillero. Esta definición técnica parecía terminar
para siempre al menos con un aspecto de la
discusión política, ya que ese es el ámbito en el
que suelen discutirse básicamente estas cosas:
qué es lo que debe hacer el Estado, cómo, para
quién, y quién debería ser el que lo dirija. Si la
primera fuera una definición “apolítica”, entonces
solamente nos quedaría discutir las otras.
Pero este intento no prosperó. Al poco tiempo
resultó evidente que muchos de los bienes y
servicios clasificados como “públicos” según tal
definición eran también provistos por el mercado,
y que otros, definidos como “privados”,
aparecían provistos solo por el Estado o por
ambos a la vez. Esto significa que ante cualquier
problema que se presente en la sociedad se nos
ofrecen estos dos caminos y se podrá elegir
entre uno u otro, o elegirlos ambos, aunque en
muy distintas proporciones. Los argumentos en
favor de una u otra opción implican aspectos
centrales tanto de la teoría económica como de
la filosofía política y moral, y hasta de la historia.
A lo largo de estas páginas trataremos de
recorrer todo ese camino, desde una perspectiva
económica amplia o, como la llamaron los
economistas clásicos, desde la “economía
política”. Primero consideraremos los elementos
esenciales del funcionamiento de los mercados
(cap. 1), comenzando por su preeminencia
histórica —hubo mercados mucho antes de que
los Estados existieran— o por su preeminencia
cuantitativa: aún hoy tratamos de satisfacer más
necesidades por el mercado que por la política, al
menos medido esto imperfectamente en
términos de gasto público/PIB.
Veremos que los mercados no son estáticos
—están en permanente evolución y cambio— y
tampoco son perfectos: es decir, tampoco se
logra coordinar con ellos todas y cada una de las
acciones que intentan llevar a cabo los individuos.
Para que así ocurriera, cada uno de nosotros
debería tener un conocimiento perfecto de las
circunstancias presentes y futuras de todos los
mercados, lo cual es obviamente imposible. En
comparación con ese perfecto ideal, según
algunos autores el mercado “fracasa” y el Estado
debe intervenir (cap. 2). Consideraremos cuáles
son esas imperfecciones (competencia
imperfecta, externalidades, bienes públicos,
información asimétrica, dependencia del camino),
pero iniciando ya la exploración de aspectos
puntuales sobre políticas públicas, en este caso la
asignación eficiente de los recursos naturales.
Predomina en el sentir general la opinión de
que ante cualquier problema que presenten los
mercados se debe tomar en cuenta algún tipo de
política pública para resolverlo. Las soluciones
disponibles nos llevarán a considerar las políticas
de regulación de la competencia, o anti-trust, y
en especial el caso de los denominados
monopolios “naturales”, en el sentido de que sus
características tecnológicas llevarían
inevitablemente a la existencia de un proveedor
monopólico. Será el momento de abordar la
“teoría de la regulación” (cap. 3). En este caso,
la aplicación se relacionará con el paso de la
tradicional teoría jurídica del poder de policía
limitado a la del poder de policía amplio. La
primera, vigente durante la época del Estado
protector de derechos “negativos”; la segunda,
abriendo las puertas de los derechos “positivos” y
el Estado regulador. Entendemos como derechos
negativos aquellos cuya vigencia y respeto no
obligan a actuar en determinado sentido, sino
simplemente a no interferir en el derecho de
otros; de ahí deriva su nombre, aunque la
2
palabra “negativo” genera una primera visión
también negativa. Un derecho negativo es, por
ejemplo, el derecho a trabajar; esto solamente
impone al resto la obligación de no interferir en la
voluntad de trabajar que una persona tenga. El
derecho positivo, por otro lado, va más allá y
garantiza a una persona un puesto de trabajo,
con lo cual la obligación de los demás ya no es
solamente abstenerse de interferir, sino que
ahora incluso deben proporcionar trabajo a quien
demande su derecho a trabajar. Como con
cualquier derecho, el garante ha de ser el
Estado, quien además deberá proporcionar el
puesto de trabajo. De ahí que el cambio en la
concepción de los derechos llevará también a un
incremento de las funciones y el tamaño del
Estado.
Las soluciones de políticas públicas suponen,
en general, que la política es un sistema que
genera información e incentivos para que los
políticos promuevan el bien común, presumiendo
también que podemos definirlo de una forma
clara. El análisis económico de la política se ha
encargado de destruir este mito y de plantear la
política “sin romanticismos”. En dos capítulos se
revisarán estos aportes. En uno de ellos, el
centro está puesto en la política, entendida como
un mecanismo que, lo mismo que el mercado,
debe lograr que se revelen las preferencias de los
consumidores como votantes, y que esta
información se traduzca en un resultado, que
constituye una señal para quienes son electos,
sobre los bienes y servicios que esperan recibir
del Estado (cap. 4). Tiene una particular
importancia saber si los votantes tienen
incentivos suficientes para estar informados
sobre las cuestiones respecto de las que deberán
expresarse: si se muestran “apáticos” o si
directamente realizan un análisis incorrecto. En el
otro se considera si existen los incentivos para
que las acciones de los representantes estén
dirigidas a eso, no a promover sus propios
intereses o los de ciertos grupos, en detrimento
del conjunto y el funcionamiento de la burocracia
estatal (cap. 5). Si la democracia impone la
voluntad de la mayoría, ¿qué explica la existencia
d e l lobby, que realiza acciones para obtener
beneficios en pro de alguna minoría y en
menoscabo de las mayorías? El análisis nos
llevará a ponderar las motivaciones económicas,
políticas e ideológicas de las políticas agrícolas que
se aplican en Argentina.
Muchos de los problemas a los cuales se les
buscan soluciones por medio de políticas públicas
tienen efectos sobre grandes grupos de
personas. El argumento en favor de aquellas es
que no podrían obtenerse soluciones voluntarias,
porque cada individuo persigue su interés
personal, y en estos casos no tendría incentivos
para cooperar en una solución general. Es la
famosa figura del free rider, o usuario gratuito,
que intenta maximizar su resultado personal,
pero que, al hacerlo, termina contribuyendo a
una situación general que es peor para todos. Si
es que hay algún tipo de solución alternativa, es
necesario considerar primero si es posible la
cooperación voluntaria (cap. 6). Para ello
revisaremos algunos de los más interesantes
aportes provenientes de la teoría de los juegos,
de la economía experimental y de la psicología
evolutiva.
Tendremos entonces dos posibles caminos
alternativos: los mercados y la política. Para que
cualquiera de ellos funcione mejor, se requieren
marcos institucionales apropiados. No obstante,
es necesario aclarar a qué nos referimos con un
“mejor funcionamiento” y qué significan “marcos
institucionales”. Respecto a lo primero, tomamos
el concepto hayekiano de eficiencia, entendida
como aquella situación en la que se permite
alcanzar el mayor grado posible de coordinación
entre las acciones individuales, en vista de la
información disponible. Lo segundo proviene de la
economía institucional y se refiere al conjunto de
normas, formales e informales, dentro de las
cuales actuamos. Estas normas generan
incentivos que, si son correctos, permitirán una
mayor coordinación. También en el ámbito de la
política encontraremos normas formales e
informales: el cambio en las primeras depende de
un debate político, y de acciones y propuestas
específicas de cambio, algunas de las cuales
serán presentadas bajo la forma de “limitaciones
al poder”, ya que la discrecionalidad y el abuso
3
de poder son, tal vez, el elemento más
importante de una mala calidad de las
instituciones políticas, pues generan
coordinaciones basadas en las valuaciones del
gobernante, no en las de los gobernados (cap.
7).
Existen también soluciones alternativas, en
este caso denominadas “institucionales”, que
reflejan la cooperación voluntaria entre las
personas (cap. 8). En una de las contribuciones
más importantes a la economía en el siglo XX,
Ronald Coase presentó lo que luego se denominó
“teorema de Coase”. Se pueden hacer distintas
interpretaciones de ese aporte, e incluso
cuestionar a Coase sobre por qué ha propuesto
un concepto de eficiencia para establecer
derechos en presencia de costos de transacción
elevados; pero al mismo tiempo, su
consideración de las soluciones a problemas de
externalidades negativas, cuando dichos costos
son menores que los beneficios esperados, abrió
una puerta a soluciones negociadas entre las
partes, señalando que las políticas públicas no
son la única alternativa, un enfoque que está
presente a lo largo de este libro. Pero no fue ese
su único aporte: su estudio sobre la provisión
voluntaria de faros en Inglaterra planteó la
necesidad de considerar la posibilidad de provisión
voluntaria de bienes públicos, una idea que
desafiaba el corazón de la teoría del fracaso de
los mercados. A partir de ahí, son numerosos los
casos presentes e históricos en los que las
personas, desafiando la teoría, resuelven este
problema, generando soluciones institucionales.
Algo similar ocurre con los problemas de
información asimétrica o de dependencia del
camino.
Al adentrarnos en el tipo de políticas públicas
que favorecerían el desarrollo institucional y la
cooperación en los mercados, el primer paso se
refiere a la estructura misma del Estado. ¿Debe
ser este centralizado o descentralizado? ¿Unitario
o federal? ¿Cuáles serían los criterios para evaluar
a unos y a otros? No resulta extraño encontrar
aquí una prolongación de las teorías del fracaso
del mercado hacia el fracaso de la
descentralización, pero esta permite un mayor
grado de coincidencia entre las preferencias de
las personas y la provisión de bienes públicos,
aumenta la competencia entre jurisdicciones —ya
que facilita la “salida” y esta su vez mejora la
“voz”—, y actúa como un mecanismo de
limitación del poder, ya señalado como un índice
de calidad. También se analiza qué funciones
deberían asignarse a un Estado central y cuáles a
gobiernos sub-nacionales o locales (cap. 8).
Es así como el marco institucional cambia, pero
lentamente, evolutivamente. Las llamadas
“revoluciones” han cambiado por completo las
instituciones formales en algunos casos, con muy
pocos resultados positivos, pero les ha costado
mucho tiempo más modificar las normas
informales, si es que han logrado hacerlo. Para
entender el cambio institucional, es necesario
considerar las teorías evolutivas, los procesos de
tipo “mano invisible” y el papel que cumplen las
ideas. Esto se presenta en el capítulo sobre el
cambio institucional. Allí se desarrolla la figura del
emprendedor institucional como agente de dichos
cambios y se analiza el papel que cumplen las
crisis. ¿Es necesaria una crisis para que se
produzcan los cambios? Parecería que sí, aunque
se trata de una condición necesaria, pero no
suficiente. La crisis, o tal vez la percepción de
que existe, no determina, sin embargo, la
dirección del cambio. Este dependerá del debate
sobre las ideas, en el que se ofrecerán distintas
interpretaciones sobre el origen de la crisis. La
interpretación que se imponga determinará la
dirección del cambio (cap. 9).
Existe otro fenómeno que impulsa el cambio
institucional, pudiendo generar crisis o no. Se
trata de la competencia entre jurisdicciones,
intensificada por la creciente movilidad de los
recursos económicos, lo que ahora llamamos
globalización (cap. 10). Por definición, los Estados
son monopólicos, pero recursos tales como
personas, ideas, tecnologías y capitales se
trasladan de una jurisdicción a otra, generando
condiciones de una cierta competencia, donde la
jurisdicción que posea buenas instituciones
atraerá recursos, mientras que la que no las
tenga los expulsará. Esta competencia genera
presiones en pro del cambio institucional y,
4
además, permite observar cuáles son las
instituciones que funcionan, viendo simplemente
las que desarrollaron aquellos países que hoy
alcanzan los mayores niveles de riqueza. En una
serie de capítulos se analiza la definición de
calidad institucional, su relación con ciertos
resultados asociados con lo que generalmente
llamamos “progreso”, o la mayor cantidad y
calidad de oportunidades que se le presentan a
las personas, tanto en relación con el nivel de
ingresos como con el de la innovación o la calidad
de vida, desde la perspectiva del “desarrollo
humano”.
Con la elaboración de un índice se trata de
evaluar las posiciones relativas de cada país,
mediante la verificación empírica de distintas
teorías, con las que se pretende explicar por qué
ciertos países han logrado tener instituciones de
alta calidad (cap. 11). ¿Se debe al origen de sus
leyes, diferenciando los que heredaron el sistema
británico del common law, a diferencia de los que
recibieron sistemas jurídicos basados en la
codificación continental? ¿Tiene que ver la
ubicación geográfica y cuánto cuenta el impacto
del clima o la cercanía de mercados importantes?
¿Influye el tamaño del país, y son los países
pequeños más abiertos y están más expuestos
a la movilidad de los recursos? ¿Son los valores y
las ideas que predominan en una sociedad? ¿Es
una bendición o una maldición la disponibilidad de
recursos naturales?
La calidad de las instituciones afecta
directamente a los motores del crecimiento —la
inversión y las innovaciones (cap. 12)—, y esto,
por supuesto, afecta a la calidad de vida de las
personas (cap. 13). La pobreza, igual que la
riqueza, está directamente relacionada con la
calidad institucional, donde encontramos a los
países más pobres ocupando las últimas
posiciones en el Índice de Calidad Institucional.
Toda política pública es una combinación de
regulaciones y acciones de mercado: normas
dictadas por alguna autoridad o fruto de la
costumbre y la correspondiente reacción de los
individuos. Cuando se piensa en normas, se las
suele asociar con algún organismo público que las
emite, pero en verdad hay una enorme cantidad
de ellas que son emitidas por organizaciones
privadas y aceptadas voluntariamente por
quienes las cumplen. Un ejemplo histórico
importante es el origen de la denominada lex
mercatoria, hoy presente en las transacciones
comerciales internacionales (cap. 14). Lo mismo
puede decirse de las mejores prácticas de
gobierno corporativo, de los servicios de
mediación y arbitraje, o de los estándares
tecnológicos. Por último, existen políticas públicas
con las que se pretende generar
“cuasimercados”, para lograr una asignación más
eficiente de los recursos, como todas aquellas
que establecen “límites” y luego cuotas que
pueden comercializarse, se relacionen estas, por
ejemplo, con la emisión de ciertas sustancias a la
atmósfera o con la pesca. Se trata de evitar
mediante las mismas el problema de la “tragedia
de los comunes”, que se presenta cuando un
recurso no tiene propietario y su uso o consumo
está abierto a cualquiera, al mismo tiempo que
resulta difícil establecer derechos de propiedad
individual o grupal. Veremos las experiencias en la
asignación de cuotas de pesca en distintos países
y un modelo de mercado para disponer de los
residuos.
Y si hay un espacio en el que las acciones
voluntarias merecen ser destacadas, este es el
de la pobreza. Por un lado, tienen un mayor
sustento moral, ya que la condición “coercitiva”
de toda política pública no nos permite
presentarla como parte de nuestras
contribuciones morales a las desgracias que
puedan estar sufriendo otros: una acción “moral”
solamente es una acción voluntaria. La coerción
la vacía de contenido. Por otro lado, estas
acciones fortalecen la vida en comunidad y
suelen ser más eficientes para lidiar con el
problema (cap. 15). La historia muestra
maravillosos ejemplos de solidaridad voluntaria y
preocupación por el prójimo, que la llegada del
Estado benefactor ha desplazado.
Además, cuando se presenta el problema de
la pobreza, se suele estar discutiendo otra cosa:
la distribución de los ingresos. Pero las dos cosas
no son lo mismo: suele ocurrir que cuando una
economía es liberada, genera un alto crecimiento
5
y la brecha entre los más ricos y los más pobres
se amplía, pero esto no significa que los más
pobres estén peor; puede suceder incluso todo lo
contrario, ya que también ellos mejoran sus
ingresos. No obstante, la discusión sobre la
pobreza, su medición y las políticas que de eso
se desprenden han girado hacia concepciones
“relativas” que miden la distribución, no la falta de
medios para satisfacer ciertas necesidades
básicas.
Estas visiones han llevado al crecimiento de
políticas sociales basadas en el subsidio de la
oferta, según el cual el Estado proporciona un
determinado servicio, generalmente en forma
universal y gratuita. Dada la mala calidad e
intensidad de los incentivos en el sector público,
esto ha llevado a un crecimiento descontrolado
del gasto, sin un correlato con el servicio
producido. Por esa razón se ha propuesto
subsidiar a la demanda: es decir, directamente a
los usuarios que, por falta de recursos, no
pueden acceder a los servicios que el mercado
provee. Entre las ventajas de estas políticas se
menciona la de que someten a la competencia a
distintos proveedores, y focalizan el poder de
decisión en el nuevo consumidor y no en el
funcionario del establecimiento público que recibe
el presupuesto. En particular, estas políticas se
han aplicado en la educación a través de la
entrega de vales (vouchers). Analizaremos estas
experiencias en distintos países, pero también
destacaremos las investigaciones que han
señalado la notable oferta de educación privada
en los barrios más pobres de los países más
pobres (cap. 16).
Por último, consideraremos las cuestiones que
genera el acelerado avance tecnológico (cap.
17). Estas se deben, en la mayoría de los casos,
a que la tecnología abre nuevos campos, en los
que al comienzo no están definidos los derechos
de propiedad. En particular, veremos los casos
de la asignación de frecuencias en el espectro
electromagnético, las órbitas satelitales y la
producción entre pares. La evolución del derecho
de propiedad en estos casos lleva a considerar
las teorías evolutivas en general, con especial
énfasis en las instituciones (cap. 17).
Resulta apropiado concluir el texto con la
consideración de teorías evolutivas, porque el
mismo estará también sujeto a ellas. Se trata,
pues, de un texto evolutivo, que irá cambiando
durante el transcurso de los meses y los años:
supuestamente mejorando, revisándolo,
corrigiendo, sumando temas, casos, ejemplos,
añadiendo argumentos, tal vez hasta capítulos
enteros. Será un libro digital, que tal vez nunca
llegue a estar impreso. O vaya a saber qué será.
Como la evolución, es fácil saber cómo empieza,
pero difícil saber cómo termina.
Capítulo 1
Mercados:
así funcionan los
bazares
Objetivos
El aprovechamiento de las ventajas de la división
del trabajo a través del intercambio —esto es,
los mercados—, es tal vez uno de los
descubrimientos más importantes que haya
logrado hacer la humanidad. El hombre primitivo
podía intentar satisfacer sus necesidades básicas
como cazador-recolector, o también mediante la
violencia, atacando simplemente a quien tuviera
lo que él necesitaba o quería. En algún momento
—tal vez cansado de ejercer la violencia o
temiendo la violencia del otro— llegó a descubrir
las bondades de un intercambio en beneficio
mutuo. A diferencia del intercambio forzado, en
este ambos participan voluntariamente, porque
valoran más lo que esperan recibir respecto que
lo que ofrecen. La economía se ha dedicado
siempre a comprender esto y a explicarlo.
Este capítulo nos introduce en los principales
aportes de la ciencia económica y los conceptos
desarrollados por la Escuela Austríaca de
Economía y la denominada “Economía
Institucional”. Haremos primero un análisis de los
elementos esenciales en el funcionamiento de los
mercados, sus componentes fundamentales y
las instituciones necesarias para su adecuado
desempeño.
Los mercados no funcionan en un “vacío” de
normas. Por el contrario, necesitan de ellas para
coordinar los planes de los individuos, a fin de
6
articular sus acciones y guiar sus decisiones de
producción hacia la satisfacción de sus
necesidades.
Las principales cuestiones que trataremos en
este capítulo son:
1. ¿Cuáles son los beneficios de la
división del trabajo, que nos permite
cooperar al mismo tiempo que competir en
la satisfacción de las necesidades de los
otros?
2. ¿Qué papel cumplen los
intercambios y —en este contexto— el
derecho de propiedad y los contratos,
como elementos centrales del
funcionamiento de los mercados? ¿Qué
son los costos de transacción?
3. ¿Cómo se coordinan las acciones de
todos los miembros de una sociedad para
producir los bienes y servicios necesarios?
4. ¿Cuál es el papel del emprendedor?
¿Somos todos emprendedores?
5. ¿Cómo se forman los precios y qué
papel cumplen guiando las decisiones de
producción y de consumo?
6. ¿Qué instituciones son necesarias
para que los mercados funcionen
adecuadamente?
Estambul, Turquía
El Gran Bazar de Estambul es una estructura
techada, en el centro de la ciudad vieja, del lado
europeo de la ciudad, con más de sesenta
avenidas y calles, patios, mezquitas y casi cuatro
mil tiendas, donde se vende de todo y en las que
trabajan más de veinte mil personas. Heredero
del mercado bizantino, fue techado después de
la ocupación de la ciudad por el sultán Mehmed
II.
Cientos de años de historia y experiencia
comercial se concentran en este espacio
eminentemente cosmopolita. El visitante recorre
esas calles y los comerciantes se dan cuenta
enseguida de si hay que hablar español, italiano,
inglés, francés, japonés o ruso. Siempre hay
algún vendedor que hable alguno de esos
idiomas u otros más. Se puede comprar una
alfombra y pedir que sea enviada a cualquier
lugar del planeta. Es un verdadero World Trade
Center. En una pequeña callejuela están los
comerciantes mayoristas de alfombras, todos
con celulares, y en representación de sus clientes
compran y venden alfombras a gritos, como en
Wall Street. Aquello parece un desorden, pero
únicamente para quien no lo entiende. Hay
costumbres, tradiciones y normas, que
constituyen el marco institucional en el que los
intercambios se realizan. Los contratos son
verbales, pero se respetan como el mejor, so
pena de generar el rechazo en futuros
intercambios.
¿A quién se le ocurrió todo esto? ¿Quién tuvo
la idea de agruparse en un lugar para facilitar los
intercambios? ¿Quién se tomó la iniciativa de
generar ciertas normas y costumbres? Adam
Smith dio la respuesta, utilizando una metáfora:
una mano invisible. Cada individuo, persiguiendo
su interés personal y sin siquiera plantearse las
consecuencias a largo plazo de sus actos,
simplemente actuó, dando lugar a un “orden
espontáneo”, a un cosmos, tan grande y
extenso que una sola mente no puede abarcar
todos sus elementos.
Para entenderlo, necesitamos una teoría, una
representación simplificada de esa compleja
realidad, que nos permita acercarnos a ese
mundo, a esas calles de Estambul, y comprender
qué es lo que pasa. Sin teoría, tendríamos tan
solo la información que recibimos a través de los
sentidos; es decir, datos: gente caminando por
las calles techadas, que ingresa en las tiendas,
conversa con gente, entrega unos pedazos de
papel, se lleva una lámpara o una alfombra...
Solamente porque tenemos una teoría podemos
interpretar lo que ha sucedido.
Si pudiéramos resumir en forma simple cuáles
han sido los principales aportes de la teoría
económica, para comprender las acciones
humanas, estos serían: el individualismo
metodológico, la subjetividad del valor y la idea
de orden espontáneo.
Individualismo
metodológico
Hace referencia al contenido y al método de la
ciencia económica. Se trata de estudiar y analizar
las acciones humanas en un entorno de escasez
7
de medios, lo cual implica tener que
“economizarlos” y seleccionar inevitablemente
aquellos fines que se pretenderá alcanzar con
esos medios escasos.
No es función de la economía emitir juicio
sobre si esos fines son los apropiados o no, sino
prever los efectos que tendrán esas acciones,
necesariamente individuales. Precisamente
porque los recursos son escasos, la
supervivencia no está asegurada y, por lo tanto,
es necesario actuar. Los seres vivientes deben
hacerlo para satisfacer sus necesidades, ya que
estas no se satisfacen de manera automática.
Los animales actúan por instinto, los humanos
tienen además la razón. Actuar es, entonces,
emplear ciertos medios para alcanzar ciertos
fines y, en general, uno de esos medios suele
ser el trabajo.
La acción consiste en elegir qué fines podrán
alcanzarse y con qué medios. Como los medios
son escasos, ciertos fines quedarán siempre
insatisfechos. Si no fuera así, no serían objeto de
la acción humana, como sucede, por ejemplo,
con el aire. No hay ser humano que escape a las
restricciones que nos impone la escasez. Incluso
el más rico del mundo será incapaz de alcanzar
todos los fines que haya podido fijarse, aunque
solo no sea porque el recurso “tiempo” es
limitado: como no es inmortal no podrá alcanzar
todos los fines posibles, por más que disponga
de la mejor atención médica. Tampoco podrá
hacer a los noventa años cosas que podía hacer
cuando tenía veinte. Por eso, porque su vida es
limitada como la de todos, tendrá que ordenar
sus fines, dar prioridad a unos sobre otros,
“economizar” ese recurso escaso.
Ordenamos nuestros fines según la valoración
que hacemos de cada uno de ellos y aplicamos
los medios escasos a satisfacer aquellos que
tenemos en más alta estima, según nuestra
escala de valores o de preferencias.
Al actuar, buscamos sustituir un estado menos
satisfactorio por otro más satisfactorio. Un
hombre plenamente satisfecho no tiene motivo
para actuar. La acción, entonces, persigue como
resultado la obtención de un objetivo o fin, para
lo cual se utilizan medios. Los medios no
aparecen siempre como tales; en el mundo solo
hay cosas. Cada uno evaluará la utilidad de cada
cosa como medio, de acuerdo con su propia
concepción y con el fin que persigue.
La economía estudia las acciones que el
individuo realiza en forma aislada para satisfacer
sus necesidades —esto incluye las acciones
individuales para asociarse con otros individuos y
llevar juntos adelante determinados proyectos—
y los intercambios en los que voluntariamente
participa con otros individuos con el mismo fin.
El individuo actúa cuando espera pasar de una
situación menos satisfactoria a otra más
satisfactoria, porque se halla en cierto grado de
insatisfacción y trata de superarlo actuando. De
otra forma no lo haría: nadie actúa para pasar a
una situación peor. Nunca decidimos estudiar
para ejercer cierta profesión porque al terminar
vamos a estar desempleados, sino por todo lo
contrario. Esto es, por supuesto, ex ante: es
decir, antes de realizar la acción. Ex post, el
resultado puede ser distinto dado que no
conocemos el futuro y el resultado puede ser
diferente al esperado. Es más, si lo conociéramos
no tendríamos necesidad de actuar, simplemente
estaríamos determinados a esperarlo.
Como el futuro es incierto y, muy
probablemente, distinto del que imaginamos
cuando iniciamos una acción, surge la posibilidad
de equivocarnos. No todos nuestros planes se
cumplen. Esa incertidumbre es mayor si nos
movemos en entornos inestables, con reglas de
juego cambiantes, lo cual genera una mayor
inestabilidad. En muchos casos la incertidumbre
respecto del futuro es tal que preferimos no
actuar; este es particularmente el caso en
relación con las inversiones, pues tal inseguridad
aumenta el riesgo que toda inversión conlleva.
El papel de las instituciones es, entonces,
generar previsibilidad sobre las acciones o al
menos reducir la incertidumbre en la medida de lo
posible. Desde la perspectiva aquí considerada,
las instituciones son pautas regulares de
conducta, que nos ayudan a encauzar nuestras
acciones y nos permiten coordinarlas con los
demás. Un ejemplo sencillo de esto son las
normas de tránsito: nos arriesgamos a transitar
8
una ruta a ciento veinte kilómetros por hora,
cruzándonos con vehículos que vienen en la
dirección contraria, porque suponemos que sus
choferes actuarán respetando la norma según la
cual circularán siempre por el lado que les
corresponde: la banda derecha en algunos países
y la izquierda en otros. La norma permite
coordinar nuestras acciones. Precisamente
cuando, por alguna circunstancia, alguien no la
cumple, se producen los accidentes.
En muchos libros de economía de fines del
siglo XIX y principios del XX se analizaban las
alternativas que afrontan los individuos con el
ejemplo de Robinson Crusoe, quien, aun
encontrándose solo en una isla, debía tomar
decisiones, elegir entre descansar o trabajar,
entre sacrificar consumo para ahorrar recursos y
convertirlos en útiles herramientas. Es decir:
estudiaban la acción del individuo, las elecciones
que realiza el individuo. Crusoe, solo en la isla,
representa toda una economía en sí misma;
tiene que tomar en cuenta buena parte de las
categorías que la economía analiza: consumo,
ahorro, inversión, productividad, preferencia
temporal, interés, etc.
Esas categorías las veremos analizadas a
menudo en circunstancias en las que no existe
un solo individuo, sino varios, relacionados entre
sí. Se trata de analizar los intercambios, las
relaciones voluntarias que se establecen en el
mercado, la cooperación de unas personas con
otras.
La figura de Robinson Crusoe, solitario en una
isla, fue abandonada por los textos de economía.
En verdad, es un pena que haya sucedido así.
Después de todo, la figura de un hombre
solitario, pero que toma decisiones sobre sus
recursos escasos, si bien no es “realista” —pues
ninguno de nosotros se halla en tal situación—, sí
lo es cuando consideramos que todos tomamos
decisiones individuales con respecto a nuestros
recursos. Es un primer paso para el análisis de la
acción, que el mismo Daniel Defoe supera
introduciendo en su texto la figura de Viernes y,
con ello, las cuestiones que plantea la
cooperación social.
Esta secuencia —de la acción individual a la
acción “colectiva”— es cuestionada por quienes
afirman que no existen en la sociedad individuos
aislados y que esta precede a cada uno de sus
miembros; pero desde el punto de vista lógico, y
muy probablemente también desde el histórico,
la controversia no tiene mayor sentido. La
economía “evolutiva”, basada en la antropología
moderna, ha demostrado el carácter evolutivo de
lo que se dio en llamar “sociedad”.
La convivencia pacífica en sociedad es posible,
porque seguimos ciertas normas, formales e
informales, que nos permiten determinar cuál ha
de ser la conducta de los demás. En ausencia de
ellas, la vida en sociedad sería difícil. El filósofo
inglés Thomas Hobbes pensaba que se
asemejaría al “estado de naturaleza”, donde
rigen la “ley de la selva” y el “sálvese quien
pueda”.
No obstante, parece que nunca ha existido tal
“estado de naturaleza”, donde el ser humano
haya vivido sin normas, pues estas serían
anteriores al hombre mismo. Y el hombre nunca
vivió en un paraíso de independencia individual,
sino que siempre, desde su origen, formó parte
de grupos. Los estudios antropológicos muestran
que los derechos de propiedad existieron mucho
antes que el desarrollo de la agricultura, hace
unos diez mil años, lapso que es tan solo un
breve momento en la historia del ser humano
que ha cazado y producido herramientas en
pequeños grupos de familias o tribus durante
unos dos millones y medio de años. El origen del
comercio se remonta a unos cien mil años atrás.
Nuestros esquemas de normas éticas habrían
surgido no como el fruto del uso de la razón, sino
al compás con su desarrollo2. Ciertas visiones
enfatizan la necesidad de un acto formal que dé
origen a la norma. Buchanan (2009, p. 26) pone
este ejemplo: Robin Hood y el pequeño Juan se
encuentran frente a frente en un puente por el
que solamente puede pasar uno de ellos. No
habría ninguna regla “natural” que se pudiera
invocar para decidir quién sigue y quién se
retira3. Sin embargo, esto es muy dudoso: a esa
altura de la evolución, es más que probable que
existiera ya una norma generalmente reconocida
como tal: bien la establecida por el propietario del
9
puente o por quien lo construyera, bien la del que
llega primero al comienzo del puente, bien la del
que viene del Norte o de Sur, o la del que va a la
ciudad, o la del que regresa, etc.
Las normas fueron desplazando a nuestras
respuestas instintivas, porque los individuos
comenzaron a ver los resultados positivos que
obtenían respetándolas. De la misma forma que
los animales comenzaron a desarrollar sus
propios instintos de “posesión” o “territorio”, los
seres humanos desarrollaron tempranas normas
de propiedad, muy probablemente en relación
con sus propios “territorios” o con sus
herramientas y utensilios. Las bandas de
cazadores no habían desarrollado un concepto de
propiedad sobre la tierra, pero sin duda
respetaban distintos territorios, y sabían muy
bien de quién era cada herramienta y el derecho
que tenía para usarla4.
La propensión al intercambio, según Vernon
Smith, estaría presente incluso en los
antecesores del ser humano. Si los seres
humanos y los chimpancés modernos se
separaron de nuestro antepasado común hace
unos cinco a seis millones de años, comparten,
más que ningún otro primate no humano, una
notable sofisticación en su organización social y
tienen una notable capacidad para involucrarse
en actos de reciprocidad, tanto positiva como
negativa. Smith llama “reciprocidad positiva” al
acto en que un individuo responde a los bienes o
favores que otro le ha transferido o hecho
previamente. Citando las investigaciones del
biólogo holandés Frans de Waal, comenta que el
número de transferencias de comida entre
chimpancés en una dirección se relacionaba
positivamente con las transferencias en la
dirección opuesta: “si A comparte mucho con B,
entonces B, en general, comparte mucho con A,
y si A comparte poco con C, entonces C también
comparte poco con A”. También “el
acicalamiento afecta el compartir posterior: la
probabilidad de A de obtener comida de B
mejoraba si antes A había acicalado a B durante
el día” (De Waal 1996).
La “reciprocidad negativa” ocurre cuando los
individuos son castigados por no cooperar, por
“hacer trampa” en el intercambio social; cuando
no reciprocan a quienes antes les han entregado
bienes o favores. Es el mecanismo del control del
intercambio social, que define los sistemas
naturales de derecho de propiedad y aparece
porque la reciprocidad positiva puede ser
infectada por free riders: es decir, por individuos
que solo reciben favores o beneficios de otros y
nunca los conceden. La importancia de la
reciprocidad negativa es que, al castigar a los
free riders, actúa como una transacción implícita
o costo para que los individuos que no reciprocan
sí lo hagan en el futuro, reforzando el
cumplimiento de la reciprocidad positiva. La
reciprocidad negativa también se observa en
comunidades de chimpancés, que parecen
“entender” el intercambio o, al menos, no tienen
problema en interpretar las intenciones cuando
un humano les ofrece algo, después que ellos,
por ejemplo, les han ido a traer un objeto. Si
alguien —pongamos por caso—deja un
desatornillador en la jaula de los monos, “uno de
sus habitantes entiende rápidamente lo que
significa que apuntemos al desatornillador con un
dulce en la mano. Va a buscar la herramienta y
la intercambia por la comida” (De Waal 1996).
Los monos capuchinos también se involucran en
“intercambios”, en el sentido de que un individuo
compartirá más comida con uno de sus
compañeros, si necesita su ayuda para obtener
algo, que si no la necesita.
Las normas se basan en ciertos valores que
las sustentan. Una disposición tan simple como
“no robarás” se basa en el respeto al derecho de
propiedad de los bienes que otro haya adquirido
con su trabajo o ingenio. No obstante, no todas
las normas son iguales: algunas recompensan el
esfuerzo, la innovación, la creatividad; otras, en
cambio, favorecen la indolencia, el conflicto, la
búsqueda de poder. El funcionamiento eficiente
de la economía de mercado requiere ciertas
normas que faciliten la cooperación entre los
individuos, inclinados a realizar intercambios para
aprovechar las ventajas que brinda la división del
trabajo. La historia muestra señales de esta
voluntad de intercambio, de actividades
comerciales, desde el inicio de vida humana. El
10
comercio ha sido anterior a la agricultura, e
incluso al Estado mismo.
Pero la acción es siempre individual y lo que
solemos denominar como acciones colectivas es
la composición de un cierto número de acciones
individuales, a las que sus autores les atribuyen
un significado colectivo. El “colectivo” carece de
existencia al margen de las acciones individuales.
Veamos lo que nos muestra Daniel Defoe. Es
parte del “diario” que Robinson Crusoe escribe en
la isla:
3 de noviembre: Salí a cazar y maté dos
aves con el rifle. Los pájaros eran similares
a los patos y su carne muy sabrosa. Por la
tarde, empecé a fabricarme una mesa.
4 de noviembre: Por la mañana
comencé a distribuir el tiempo que debía
dedicar a trabajar, a la caza, a dormir, y a
distraerme. Así, decidí salir todas las
mañanas a cazar durante dos o tres
horas, siempre que no lloviese. Después
trabajaría hasta las once en punto. A esta
hora comería lo que tuviese. Dormiría un
rato desde las doce hasta las dos, ya que
en ese momento del día hacía mucho
calor, y me pondría trabajar de nuevo por
la tarde. Empleé todo el tiempo asignado al
trabajo este día y el siguiente en fabricar la
mesa, pues aún era un trabajador poco
hábil. Pero el tiempo y la necesidad me
convirtieron en un buen artesano, como le
habría sucedido a cualquier que estuviese
en mis circunstancias5.
Uno de los medios, el tiempo, es de una escasez
irremediable: como hemos visto ya, tenemos
ciertas necesidades que “no esperan”. Robinson,
aunque esté solo en la isla, tiene que “distribuir el
tiempo” que va a dedicar a cazar, a dormir, a
trabajar, a distraerse. Esa es una clara decisión
económica, pues ciertos medios los posee de
manera escasa (el tiempo, su capacidad de
trabajo, su rifle y las propias balas).
Pero hay un evento que cambia la vida del
náufrago... y el análisis de la economía. Tras
muchos años de vivir totalmente solo en una isla
abandonada, Robinson descubre una huella
humana en la arena de la playa.
La aparición de otro “ser” humano en la isla
modifica todas sus perspectivas y se presentan
ahora problemas y circunstancias de naturaleza
completamente diferente a la de los problemas
de antes. La primera reacción de Crusoe es de
temor y miedo: la presencia de otro ser es en
principio un peligro, un riesgo para su vida. Esta
es una forma como dos personas pueden
relacionarse: por medio de la violencia o la
intimidación, entendida como amenaza de
violencia.
No obstante, una vez que conozca a quien
dejó esa huella, descubrirá Crusoe que la
existencia de otro ser humano puede ser algo
más que una amenaza: puede ser la base de
una fructífera relación social entre ambos. Esto
es lo que llamamos “sociedad”: cuando dos o
más personas cooperan entre sí y obtienen los
beneficios de esa cooperación. Y esta
cooperación se basa en un fenómeno
fundamental de la vida en sociedad: la división del
trabajo.
La división del trabajo
El primer capítulo de la obra Investigación sobre
la naturaleza y causas de la riqueza de las
naciones, de Adam Smith, se titula “De la división
del trabajo”. En él Smith explica los beneficios
que de ello se obtienen y afirma que el origen de
la riqueza se basa en ella. Ilustra su afirmación
con un ejemplo muy sencillo, que nos ahorra la
tarea de poner otro6.
La división del trabajo aumenta la producción,
que es, en definitiva, la riqueza ya que lo que
realmente queremos es satisfacer ciertas
necesidades, y los bienes y servicios son medios
para alcanzar tales objetivos. Cuantos más
medios se produzcan, más se reduce su escasez
y se facilita la satisfacción de esas necesidades.
Smith dice que son tres las circunstancias que
explican el aumento de la cantidad de productos
obtenidos por el trabajo (hoy diríamos “la
productividad del trabajo”):
1. la mayor destreza de cada obrero
en particular;
2. el ahorro de tiempo que
comúnmente se pierde al pasar de una
tarea a otra;
11
3. la invención de un gran número de
máquinas, que facilitan y reducen el
trabajo necesario.
Mises (2001, p. 189) cita otras tres
circunstancias:
1. La primera de ellas se refiere a las
habilidades innatas que cada uno de
nosotros tiene para realizar determinadas
tareas: algunos son buenos para efectuar
tareas que demandan una enorme
destreza y otros, en cambio, lo son para
realizar grandes esfuerzos.
2. La segunda es que los recursos de
la naturaleza se encuentran repartidos
también en forma desigual sobre la
superficie de nuestro planeta, por lo que
algunos abundan en ciertas zonas y
escasean en otras.
3. La tercera se refiere a cierto tipo de
tareas, cuya magnitud es tal que requieren
el esfuerzo conjunto de más de una
persona. Crusoe sabía bien de esto, pues
había muchas tareas que no podía realizar
cuando estaba solo.
Las diferencias de recursos y habilidades antes
mencionadas llevan a la división del trabajo, y
esta, a su vez, profundiza la especialización: a
medida que una persona se dedica a una tarea,
va aumentando su conocimiento sobre ella y
descubriendo formas de realizarla de manera
más eficiente.
La especialización originada en la división del
trabajo permite el aumento de la productividad y,
por lo tanto, libera a cada individuo de la pesada
tarea de abastecerse en sus necesidades
básicas, permitiéndole diversificar sus actividades
hacia otras de su interés. El crecimiento de las
actividades relacionadas con el ocio, tales como
el “entretenimiento”, no es otra cosa que el
resultado del incremento de la productividad,
alcanzado gracias a la división del trabajo.
Crusoe aprende rápida y amargamente el alto
costo de perder los beneficios de esta división.
Un joven, de clase media londinense hasta ese
momento, amanece en una isla inhabitada y se
ha convertido en un pobre completo: tiene que
comenzar a preocuparse por descubrir los
satisfactores de sus necesidades más básicas —
agua, comida, refugio— que podía satisfacer
antes gracias, precisamente, a que otros se
dedicaban a producir esos productos o servicios,
y él podía intercambiarlos por lo que a su vez
produjera.
El grado de división del trabajo lo va a
determinar la extensión del mercado. La llegada
de Viernes y la voluntad de cooperar entre
ambos permitirá dividir las tareas que han de
realizar, por lo que ahora podrán hacer más
cosas y más diversas al mismo tiempo. Además,
podrán aprovechar las habilidades específicas de
cada uno. Si nos imaginamos la llegada de otras
diez personas, podemos considerar las
posibilidades adicionales que ahora se presentan
para la extensión de la división del trabajo. Esta
extensión del “mercado” no es otra cosa que el
incremento de las actividades destinadas a
producir con destino a los demás, a diferencia de
las actividades destinadas simplemente a
satisfacer las necesidades propias. Si los que
ahora habitan esa isla establecen contacto y
pueden realizar intercambios con los habitantes
de otras islas o del continente, esas
oportunidades se amplían aún más: pueden
aprovecharse habilidades de otros para elaborar
tejidos, forjar herramientas, etc. Lo que ahora
llamamos “globalización” no es otra cosa que la
extensión de la división del trabajo a nivel global.
Gracias a la división del trabajo podemos
dedicarnos a muchas cosas, sin tener que
ocuparnos de atender a las necesidades más
elementales. Imaginemos por un momento que
esto no fuera así; tendríamos que pensar en
cosas que hoy ni se nos cruzan por la cabeza:
¿dónde conseguir agua?, ¿qué podremos comer
esta noche?, ¿dónde habrá un refugio para
dormir?.
La cooperación social es posible, porque es
conveniente. Pero la sociedad no surge porque
un día se hayan reunido los hombres y hayan
decidido hacerla. Los hombres, persiguiendo sus
objetivos personales, fueron creando un orden
social, basado en la colaboración, en compartir
sacrificios y esfuerzos, en la división del trabajo.
Esa colaboración no surge por sentimientos de
12
simpatía, de amistad o de un innato sentido de la
colaboración por parte de la especie. El hombre
se ve impelido a abandonar las conductas
salvajes y aisladas cuando llega a comprender
que las acciones realizadas bajo la división del
trabajo dan mejores frutos que el aislamiento. Si
no hubieran advertido eso, los hombres habrían
continuado como los peces, comiéndose unos a
otros, viendo en el otro únicamente a un
enemigo. Más que su causa, la simpatía y la
amistad son el resultado de la cooperación.
El principio de la división del trabajo ha sido el
motor de la cooperación social y convertido a los
otros hombres de enemigos en potenciales
colaboradores, pues es fácilmente demostrable
que de la cooperación puede obtenerse un
resultado muy superior al que se obtiene de las
acciones aisladas. Pero de poco serviría esta
división del trabajo si luego no intercambiáramos
los resultados que cada uno obtiene de ella.
La subjetividad del valor
Las ventajas de la división del trabajo se ponen
de relieve cuando intercambiamos. Lo hacemos,
como en todas las demás situaciones, porque
suponemos que vamos a estar mejor después
de haberlo hecho que antes. Perseguimos
nuestro interés personal7. Adam Smith
continuaba la tradición de otros autores, como
Bernard de Mandeville o Francis Hutcheson, que
no solamente destacaban esto como un “hecho
observable” de la conducta humana, sino que,
además, le atribuían un efecto positivo, aunque
Smith tuviera un enfoque diferente del de ellos,
plasmado en la famosa metáfora de la “mano
invisible”, que guía al interés personal por
contribuir en la coordinación de las acciones
individuales, como veremos más adelante en
este mismo capítulo.
Ahora bien, si esto explica los intercambios,
¿qué explica que los mismos se realicen en
determinadas proporciones? ¿Por qué no se
intercambia todo por unidad? ¿Un lápiz por una
manzana, por un sillón, por una guitarra, por un
saco, por un avión? La respuesta obvia es que
no valen lo mismo. Entonces, ¿cómo se explica el
valor de las cosas? Los economistas se vieron
necesitados de explicar las diferencias de valor
desde largo tiempo (Cachanosky 1994, 1995), y
se acercaron y alejaron de la respuesta correcta
alternativamente. Se destacan en este sentido
los autores de la Escuela de Salamanca:
Francisco de Vitoria (1483-1546), Martín de
Azpilcueta (1493-1586), Tomás de Mercado
(1500-1575), Luis de Molina (1535-1601) y
Domingo de Soto (1495-1546). Si bien estaban
todavía atados por las discusiones éticas
originadas en los griegos respecto a qué sería un
“precio justo”, hicieron avances importantes,
destacando la utilidad y el carácter subjetivo de
las valoraciones. Avances importantes realizaron
también los economistas franceses Richard
Cantillon (1680?-1734), Anne Robert Jacques
Turgot (1727-1781), Étienne Bonot de Condillac
(1714-1780), contra los cuales la visión de Adam
Smith según algunos autores podría incluso haber
sido un retroceso.
Smith tuvo sobre todo una teoría de los
precios gravitando hacia su costo de producción,
pero ha sido muchas veces identificado con la
teoría del valor-trabajo, tal vez porque más
enfáticamente la propuso David Ricardo (1772-
1823) y así la interpretó Karl Marx (1818-1883).
Según esta, y simplificando sus enunciados, el
valor de las cosas depende de la cantidad de
trabajo que se emplea en producirlas. Es más,
Marx habría sacado de ella una conclusión lógica:
¿si el valor proviene del trabajo, de dónde
proviene la ganancia del capitalista? Pues la
respuesta, según él, es esta: del trabajo. De esa
conclusión solo hay un paso a otras derivaciones
“marxistas”: los capitalistas extraen “plusvalía” de
los trabajadores; es necesario “expropiar a los
expropiadores”, y así otras más.
Pero la teoría del valor-trabajo tenía serias
dificultades para explicar la realidad, y esa es la
función de toda teoría. Si encuentro un diamante
en la calle, mi trabajo es mínimo, pero el valor del
diamante es enorme. Si agrego más trabajo a un
producto, no por eso va a valer más. La teoría
del valor-trabajo era una teoría “objetiva”: el
trabajo era incluso algo mensurable.
Algunas teorías, anteriores o posteriores a
esta, incorporaban ya un carácter subjetivo. Esto
es así respecto a la utilidad: algo vale más
13
cuando más útil resulta, y qué es útil o no es
algo subjetivo, que puede ser distinto de una
persona a otra. Pero la utilidad tenía que resolver
la paradoja del agua y los diamantes. Nada es
tan necesario y útil como el agua, porque no
podríamos vivir sin ella; sin embargo, tiene un
bajo valor; en cambio, todos podríamos vivir sin
diamantes, aunque estos tienen un valor
elevado. La respuesta obvia a esta cuestión tiene
que ver con la escasez de los diamantes en
comparación con el agua, pero no todas las
cosas escasas tienen valor por esa sola
circunstancia.
La solución definitiva provino de la mano de
tres autores: el austríaco Carl Menger (1840-
1921), que en 1871 publicó su libro Principios de
economía política; el inglés William Stanley Jevons
(1835-1882), que el mismo año publicó su Teoría
de la economía política, y Léon Walras (1834-
1910), que en 1984 publicó Elementos de
economía política pura, o teoría de la riqueza
social. Se atribuye a los tres —porque escribieron
en distintos idiomas y casi simultáneamente,
desarrollando lo que conocemos ahora como
“teoría de la utilidad marginal”— una combinación
de la utilidad y la escasez, según la cual la
primera unidad de un bien es la más valorada,
porque será dirigida a satisfacer la necesidad más
imperiosa, pero una segunda unidad lo será
menos ya que será dirigida a satisfacer una
necesidad de menor importancia. Y así
sucesivamente, a medida que se agregan
unidades de un mismo bien, se reduce la
escasez y el valor de la misma decae. De la
misma forma, si poseo varias unidades de un
mismo bien y voy a desprenderme de una para
intercambiarla por otro producto, me
desprenderé de aquella que tenía destinada a
satisfacer la necesidad menos imperiosa.
Esta es una teoría “subjetiva”, porque qué sea
una necesidad depende de una escala de valores
que difiere de persona a persona; es más, difiere
incluso en una misma persona, según los
distintos momentos del día o de la vida.
Una teoría objetiva del valor presenta
complicaciones también para explicar porqué se
realizan los intercambios, ya que sostiene que,
por ejemplo, se intercambian iguales cantidades
de trabajo. Pero nadie se molestaría en hacer
eso, a menos que valorara más el tipo de
trabajo implicado en el producto que recibe
respecto al del que va a entregar, con lo cual
estamos de vuelta en las valoraciones subjetivas.
Precisamente los intercambios se realizan porque
tenemos distintas valoraciones sobre el mismo
bien. Yo valoro más el que voy a recibir que lo
que estoy entregando y al revés: la otra parte
valora más lo que yo entrego que lo que me da
a cambio de ello.
Por otro lado, resulta de fundamental
importancia entender que siendo las valoraciones
subjetivas y dado que no podemos penetrar en
la mente de otras personas para saber cuáles
son las suyas, solamente podemos conocer sus
“preferencias reveladas”; esto es, cuando
demuestra sus preferencias en la acción. Si
conozco a alguien que rechaza una oferta de
empleo y se queda con el que tiene, o incluso lo
rechaza estando desempleado, debo inferir que
prefiere su situación actual a la que se derivaría
de aceptar esa oferta laboral, por las razones
que sean. Podré estar de acuerdo con la decisión
y podrá gustarme o no la oferta recibida, pero no
puedo sacar otra conclusión, ya que la persona
está actuando con base a sus valoraciones.
La subjetividad del valor es una piedra
fundacional de la teoría económica y será
necesario recordarla, porque puede entrar en
conflicto con muchas políticas públicas, como
veremos más adelante. Muchas de estas
políticas se implementan siguiendo las
valoraciones subjetivas de quienes las
promueven e implementan, no necesariamente
de quienes las soportan.
La subjetividad del valor deriva en otro principio
básico: la imposibilidad de realizar comparaciones
interpersonales de utilidad. Es decir, si cada uno
de nosotros tiene una escala distinta y subjetiva,
no tenemos forma de decir que la utilidad que
obtiene A de un bien equis es dos o tres veces
más que la que obtiene B. Es más: tampoco
podríamos decir que la utilidad de A es mayor o
menor que la de B, ya que desconocemos las
escalas sobre las que cada individuo realiza su
14
cálculo. Esto tendrá después importantes
derivaciones, en las políticas públicas, ya que
suele afirmarse que con tal o cual política los
beneficios son mayores que los costos, pero
¿para quién? ¿Cómo sumamos y comparamos
los beneficios de unos y los costos de otros?
Solemos oír decir: proteger esta industria ayuda a
crear tantos empleos, al mismo tiempo que
incrementa el costo de sus productos. ¿Cómo
comparamos los beneficios que obtienen
empresarios y trabajadores de esa industria con
el mayor precio que ahora pagarán los
consumidores? E incluso, si lográramos hacerlo,
¿cuál es el criterio para decir que las ganancias
de unos tienen más valor que las pérdidas de
otros, incluso si estas últimas fueran menores?
No se consideran estos puntos, porque se ha
supuesto que la utilidad es aquello que el individuo
maximiza y que ello implica algo cuantificable. La
introducción subrepticia de la cardinalidad se
produjo a través de la especificación de
“argumentos” medibles en las funciones de
utilidad, oscurecido todo por la matematización
de su desarrollo8.
Órdenes espontáneos
Los fenómenos sociales son complejos. Algunos
los llaman sistemas, aunque tal vez sea preferible
utilizar la palabra orden. Los hay de dos tipos:
construidos y espontáneos. Toda sociedad es un
orden, ya que, si no lo fuera, la supervivencia
sería imposible, pues dependemos de los demás
para satisfacer la mayoría de nuestras
necesidades. Un orden permite coordinar las
acciones de los individuos, cada uno de los cuales
persigue intereses propios, y será un orden
superior en tanto permita un mayor grado de
coordinación de estas acciones.
El orden creado o construido, al que Hayek
pone el nombre de taxis (Hayek 2006, p. 60),
sería un orden dirigido, como una organización,
aunque se debe tener en cuenta que incluso
toda organización tienen algún componente de
espontaneidad. La empresa creada por un
emprendedor puede responder a su diseño
inicialmente, pero luego quien la conduce solo en
términos generales decide hasta los mínimos
aspectos de su conformación. Por otro lado, el
orden espontáneo lleva el nombre de cosmos,
resultado de la evolución.
Los órdenes construidos son relativamente
simples, se limitan a la capacidad de quien los ha
creado, son observables a simple vista y
persiguen los fines de quien los crea. Los
espontáneos, por el contrario, pueden ser mucho
más complejos, no se observan fácilmente y
tampoco tienen un objetivo en particular, por
más que sean útiles. Pensemos en el lenguaje,
por ejemplo. Los idiomas que conocemos
actualmente son resultado de largos procesos
evolutivos, de extrema utilidad para
comunicarnos y para coordinar nuestros planes,
y al mismo tiempo complejos y sutiles, mucho
más que los intentos de idiomas creados como el
esperanto. Se van modificando, además, a
medida que se utilizan, y a pesar de alguna que
otra autoridad que quisiera tener un control
mayor, pero termina a la zaga del lenguaje que
realmente utiliza la gente. Muchos idiomas no
tienen una “academia” —sí el español—, pero de
todas formas la evolución de este idioma
depende más de las palabras que usa y deja de
usar la gente que de las definiciones de la Real
Academia de la Lengua. El orden social es
extremadamente complejo, porque cada uno de
los participantes tiene movimiento propio9.
La complejidad de un orden está determinada
por la cantidad de elementos que lo componen,
las relaciones que estos tienen entre sí, y la
regularidad de los mismos. Solamente cuando se
trata de pocos elementos, con limitadas
relaciones y una alta regularidad, podremos
hacer alguna predicción con alguna certeza de
que se cumplirá. Cuando los elementos son
muchos y la regularidad alta, podremos tener
también algún grado de certeza, pero solamente
para predecir ciertas tendencias, no un resultado
específico. Cuando los elementos son muchos y
la regularidad baja, esa capacidad de predicción
es prácticamente inexistente. Esas regularidades
serán las que estudiaremos aquí.
Los órdenes espontáneos funcionan incluso
cuando las reglas que permiten su
funcionamiento no son conocidas. El ejemplo
más importante de orden espontáneo en
15
economía es la metáfora de Smith sobre la mano
invisible, para describir el funcionamiento de los
mercados y el sistema de precios. Gran parte de
los que participan en los mercados desconocen
las conclusiones de la ley de la demanda o la ley
de la oferta, de la utilidad marginal, no obstante
lo cual participan intensamente en el mercado y
mediante el mismo coordinan sus acciones con
las de los demás, trátese bien de otros
productores o bien de consumidores.
Este gran orden espontáneo que es el
mercado desafía con frecuencia la capacidad de
comprensión de muchos que presienten alguna
“mano visible” dictando los destinos de cierto
mercado o de toda una economía. Pero eso no
es posible. Sí lo es, sobre todo para el que
cuenta con el poder público, distorsionar el
funcionamiento del orden espontáneo con
normas que traban o impiden su normal
desempeño, o lo desvían a un punto distinto de
aquel al que los demás hubieran preferido
alcanzar.
Hay ciertas normas, resultado de procesos
evolutivos, que permiten una mayor y mejor
coordinación de las acciones individuales y con las
que, por lo tanto, se obtienen mejores resultados
en la satisfacción de las necesidades humanas.
Permiten acercarse al “equilibrio” como un
resultado final en el que todas las acciones han
sido coordinadas.
El equilibrio del mercado
La “mano invisible” de Adam Smith es una
metáfora muy productiva. En el ámbito de los
intercambios que los individuos realizan, hace
referencia al proceso que conduce a la
coordinación entre compradores y vendedores,
entre demandantes y oferentes, aunque, por
cierto, no existe ninguna “mano” que los vaya
guiando.
Vimos que la teoría de la utilidad marginal
explica la valoración decreciente que damos a
sucesivas unidades de un bien o servicio que
poseemos, por la sencilla razón de que ellas van
destinadas a satisfacer necesidades que se
encuentran más abajo en nuestra escala. De la
misma se deriva una ley fundamental de la
economía: la ley de la demanda. Con ella se
expresa el menor sacrificio que estaríamos
dispuestos a hacer para obtener una unidad
adicional del bien en cuestión —o, en términos de
precios, lo que estaríamos dispuestos a pagar
por él—.
Pero si estamos en una situación inversa, en la
que poseemos diferentes unidades de un
determinado bien y se nos presenta la
oportunidad de intercambiarlo por algo que no
poseemos, la relación es la opuesta. En este
caso, nuestra utilidad marginal va aumentando a
medida que nos vamos desprendiendo de
sucesivas unidades del bien, debido a que
aumenta la escasez del mismo. Esto muestra
otra importante ley económica, la ley de la
oferta, en la que se pone de manifiesto el mayor
sacrificio que debemos hacer para desprendernos
de una unidad adicional del bien o servicio, debido
a que, al hacerlo así, debemos dejar
desatendidas necesidades cada vez más
importantes.
La interacción entre demandantes y oferentes
nos lleva al famoso gráfico económico de la
demanda y la oferta:
Lo que este gráfico nos muestra es el
funcionamiento del mercado y la actividad que se
generará en él hasta alcanzar el punto e, de
equilibrio, donde se igualan las cantidades
ofrecida y demandada. Porque en cualquier
punto con un precio superior a P1 la cantidad
demanda será menor que la cantidad ofrecida,
habrá menos compradores que vendedores, lo
que ejercerá presión a la baja; mientras que en
cualquier punto por debajo de P1 la situación será
inversa: los demandantes serán más que los
oferentes y la presión será al alza. Estas
presiones cesan cuando se alcanza el punto de
equilibrio.
Otra forma de expresar esto es mediante la
“ley de un solo precio”, que establece que las
diferencias de precios en el mercado, en la
medida que se conozcan, tenderán a ser
eliminadas. Supongamos que un kilo de
manzanas se vende en un lugar A a 10 y en otro
B a 20 y que es el único producto a la venta. En
tanto y en cuanto los consumidores no se
enteren de la diferencia, comprarán ciertas
16
cantidades en uno y otro lugar, pero si la
conocen comenzarán a comprar más en A y
dejarán de comprar en B.
Ahora bien: tanto A como B quieren ganar la
mayor cantidad de dinero posible; esto es, siguen
su interés personal, igual que los compradores
que quieren gastar lo menos posible. A comienza
a ver que se le acaban las manzanas y todavía
hay clientes ansiosos por comprarlas. Se da
cuenta de que debería subir el precio. B, por su
parte, observa que la gente pasa por su negocio
y no compra, y como también quiere ganar la
mayor cantidad de dinero posible y perder lo
menos posible, se da cuenta de que tiene que
bajar el precio para atraer clientes. Estas
presiones estarán presentes en ambos hasta
que el precio se iguale, digamos en 15.
Sin embargo, sucede algo más que es
importante para entender cómo funcionan los
mercados y la necesidad que hay de políticas
públicas. Muchas veces se proponen o
implementan para combatir a intermediarios y
especuladores, pero fijémonos lo que ocurre en
el caso mencionado. Existe una oportunidad de
comprar manzanas en A para venderlas cerca de
donde está B y aprovechar la diferencia de
precios, pero, al hacerlo, el
intermediario/especulador está actuando de la
misma forma que lo hacen los consumidores,
contribuyendo así a que suba el precio en A y
baje en B; es decir, está acelerando el proceso
del mercado iniciado por los consumidores. No
parece haber nada de malo en ello, a menos que
también lo pensemos respecto a lo que hacen los
consumidores.
Entonces, los mercados “tienden” a ese punto
de equilibrio donde la cantidad demandada y
ofrecida se igualan. Es importante la palabra
“tienden”, porque el mercado está siempre en
movimiento. Si las preferencias de los
consumidores, las dotaciones de recursos y las
tecnologías no cambiaran, el mercado llegaría al
punto de equilibrio para quedarse; pero estas
cambian permanentemente, por lo cual los
mercados nunca se encuentran en equilibrio, sino
solo acercándose a él. Tomando en cuenta el
gráfico anterior, sería como ver una película en
lugar de una foto: las curvas de demanda y
oferta están en permanente movimiento y el
equilibrio es un “blanco móvil”.
El óptimo de Pareto
El mercado tiende al equilibrio. ¿Es eso eficiente?
Los economistas se preguntaron cómo podían
definir la eficiencia y Vilfredo Pareto respondió con
un criterio cuyo uso se ha generalizado. Según el
mismo, una situación A es superior a otra B si la
situación de alguien ha mejorado sin que
empeore la situación de los demás. Es decir:
alguien ha mejorado, pero los demás siguen
igual. Y se alcanza un óptimo cuando ya nadie
puede mejorar de situación sin que empeore la
situación de los demás.
Veamos un ejemplo: Supongamos que, como
parte del curso, se regalara un perfume a cada
participante. Cada uno puede extraer el perfume
de una bolsa, pero sin mirar. Dentro de ella hay
tanto perfumes de hombre como de mujer. Al
sacar el perfume cada uno de ellos, algunos
hombres reciben un perfume de mujer —y
vamos a suponer que prefieren de hombre—, y
algunas mujeres reciben uno de hombre —y
supondremos también que prefieren uno de
mujer, aunque en ambos casos, dada la
subjetividad del valor, podría ser al revés—. Esta
es la situación A.
Extraídos los perfumes, dos de los
participantes se dan cuenta de que pueden
intercambiar sus perfumes para mutuo beneficio.
En esta nueva circunstancia, dos han mejorado
de situación sin que la de los demás haya
empeorado. Esta es la situación B.
Según el criterio de Pareto, una situación será
más eficiente que otra cuando se pueda alcanzar
la mejora de al menos uno de sus integrantes sin
que se haya perjudicado a los demás: criterio
que cumple B en relación con A. El óptimo se
alcanza cuando ya no se observa la mejora de
ningún integrante sin que se haya perjudicado a
otros. En este caso, cuando ya no existen
posibilidades de intercambio. Nótese que no se
dice que cada uno se lleva el perfume que
prefiere, sino que se han hecho todos los
intercambios posibles.
En el punto de equilibrio del mercado se
17
cumple con el citado criterio. Volvamos al gráfico
de la oferta y la demanda, y supongamos que
pudiéramos determinar que solamente se
intercambiaran unidades hasta el punto a.
Podemos observar que quedarían oportunidades
de intercambio desaprovechadas, ya que entre
ese punto y Q1 existen demandantes que están
dispuestos a pagar por el bien más de lo que
requieren los oferentes para desprenderse del
mismo; podrían realizarse intercambios en
cualquier punto entre las preferencias de uno y
las de otro, con beneficio para ambos. En
cambio, si por alguna circunstancia forzáramos
los intercambios hasta el punto b, estaríamos
destruyendo valor, ya que más allá de Q1 los
bienes pasarían de quienes los valoran más a
quienes los valoran menos, violando la norma de
Pareto.
En el punto de equilibrio, además, se
maximizan los superávits de los consumidores y
de los productores. Si el precio en el mercado es
el de equilibrio (P1), todos los demandantes
cuyas preferencias los hubieran llevado a pagar
montos superiores —aquellos que se encuentran
en la curva de demanda hasta el punto Q1—
reciben el beneficio llamado “superávit del
demandante”. Lo mismo sucede con todos los
oferentes que estaban dispuestos a
desprenderse de sus bienes por montos
inferiores al que luego predominó en el mercado
—los que se encuentran en la curva de oferta
hasta el punto Q1—. En el punto Q1 se
maximizan los dos superávits: son las mayores
superficies.
Por último, si tomamos el gráfico como una
muestra de cómo termina el mercado al final del
día —aunque dijimos que esto es improbable,
siempre quedan cantidades sin vender y clientes
que no consiguieron el producto—, vemos que
los productos quedaron en manos de quienes
más los valoran. Hasta el punto Q1 pasaron de
los oferentes, que los valoran menos, a los
demandantes, que los valoran más. A la derecha
de Q1 quedaron en manos de los oferentes, y
está muy bien que así sea, ya que sus
valoraciones son superiores a las de los
demandantes.
Con tantas bondades, no es de extrañar que
ese punto de equilibrio (e) donde la oferta y la
demanda se igualan, haya ejercido una atracción
fascinante entre los economistas. El modelo del
funcionamiento del mercado así presentado se
mostraba como una estructura “física”, llevada
hasta ese punto por presiones automáticas.
Incluso, conociendo cuáles son las preferencias
de los demandantes y de los oferentes, y
suponiendo que no cambian, era posible
determinar con certeza ese punto de equilibrio.
Un punto adicional para explicar el atractivo
ejercido es que el desarrollo de la demanda y de
la oferta como “funciones” continuas permitía
utilizar el cálculo infinitesimal y la correspondiente
introducción del lenguaje matemático en la
economía, lo que parecía facilitar la exactitud de
la ciencia.
Pero aquí se dio un paso de lo “positivo” —en
el sentido científico de estudiar cómo es la
realidad sin juicios de valor— a lo “normativo”,
donde se ha filtrado el valor de la “eficiencia”. Ya
no se explica que el mercado tiende al punto de
equilibrio, sino que además este es bueno: es el
mejor punto que pueda imaginarse. Esto no es
menor, puesto que luego, si ese punto no se
alcanza, estaríamos en presencia de alguna
imperfección o ineficiencia.
Instituciones que
necesita el
mercado para funcionar
adecuadamente
Para que en el mercado se pueda realizar la
coordinación de los planes de los individuos,
permitiéndoles satisfacer la mayor cantidad de
preferencias, se necesitan ciertas instituciones
que hagan posible ese funcionamiento y permitan
que los mercados cumplan sus funciones en
forma precisa10. Estas instituciones son:
a. El derecho de propiedad: una clara
definición de los derechos de propiedad, lo
que implica en muchos casos,
particularmente en relación con la
propiedad inmueble, el registro de ese
derecho ante una autoridad catastral. Pero
no se trata solamente de la propiedad
inmueble; también pueden registrarse otros
18
muchos bienes, incluyendo la propiedad
intelectual. La existencia y el adecuado
funcionamiento de esos registros son muy
importantes, en particular para las
poblaciones más pobres, que en muchas
ocasiones no tienen registrado como
propiedad el bien más valioso que poseen.
b. La libertad contractual y el
cumplimiento de los contratos: toda
transacción es un contrato, que puede
variar desde un simple intercambio de
compraventa en un comercio hasta un
sofisticado contrato con muchas cláusulas.
Los contratos son siempre imperfectos,
porque no pueden estipular por adelantado
todos los cambios que pueden producirse
en el futuro. Y esos cambios ocurrirán,
dando lugar a desacuerdos o disputas. Es
necesario que existan mecanismos claros y
ágiles para resolver tales diferencias, de
una manera rápida y poco costosa.
c. Moneda: en una economía
monetaria, los intercambios se realizan
utilizando la moneda como medio. La
estabilidad del valor del medio de
intercambio es de fundamental importancia
para facilitar los intercambios,
especialmente en aquellos que incluyen
prestaciones en distintos periodos, o
recepción de un bien en uno y pago en
otro. Los Estados han impuesto el
monopolio de sus monedas mediante el
curso forzoso y el control de la emisión, lo
cual menoscaba la libertad contractual, al
impedir a las personas elegir la moneda en
la que quieren efectuar sus transacciones.
Además, como esas monedas monopólicas
muestran una historia devaluatoria —es
decir, con el tiempo pierden poder
adquisitivo— contribuyen a violar el derecho
de propiedad al modificar el valor de la
tenencia de moneda.
d. Mediación y justicia: los primeros
dos puntos demandan un correcto
funcionamiento de la justicia, de tal forma
que se garanticen la propiedad y los
contratos. En particular, los mecanismos
de mediación pueden acelerar los procesos
y permitir que se reduzcan los costos de
las transacciones.
e. Los emprendedores, sobre todo
cuando crezcan hasta alcanzar un cierto
volumen de sus operaciones, necesitarán
alguna figura jurídica para atraer capital,
limitar el riesgo y permitir la formación de
asociaciones diversas. Esto es: necesitarán
seguramente organizar sociedades; para
ello será necesario contar con una
estructura jurídica ágil y sistemas de
gobierno corporativo que permitan a los
emprendedores acceder a dichas
instituciones.
f. El capital es escaso y los
emprendedores necesitan de él para poder
crecer más allá de su propio ahorro. La
capacidad de acceder a los mercados de
capital y de crédito es muy importante
para su crecimiento. ¿Es fluido el acceso al
crédito? ¿Existen mercados de capitales
organizados? ¿Facilitan las regulaciones ese
acceso?
g. Información: destacamos la
importancia de la información para que los
mercados funcionen. Los mercados son
muy diferentes: los hay dispersos y poco
concentrados —como puede ser el
mercado de las carnicerías en una ciudad
—, u organizados y autorregulados, con
normas específicas, horarios, miembros,
etc. Estos mercados facilitan la transmisión
de información a través de los precios,
cuya formación hacen posible al agrupar a
compradores y vendedores. Por
consiguiente, la existencia de estos
mercados es importante para generar esa
información necesaria. También lo es la
existencia de regulaciones que distorsionen
los precios y, por lo tanto, induzcan al error
en la toma de decisiones. No solamente los
mercados generan información, sino que
también es notable la relativamente poca
información que requieren para funcionar.
Distintos experimentos han mostrado la
formación de precios en mercados con
19
individuos que tienen una información muy
escasa sobre las condiciones del mercado
mismo (Smith 1982). Subastas dobles y
orales —un comprador y un vendedor
realizan ofertas de viva voz— con
participantes experimentados o inexpertos,
llevan rápidamente al acercamiento a un
precio de equilibrio.
h. Competencia: la competencia es el
motor de la innovación, la creatividad y el
progreso económico, pero es necesario
que las normas y regulaciones la faciliten y
amplíen, en lugar de restringirla.
El derecho de propiedad
Para que los intercambios se realicen, es
necesario que los participantes “posean” las
cosas: es decir, tengan uno de los atributos de la
propiedad, que es el derecho de su dueño a
transferir su posesión a otro. Cualquiera de
nosotros sabe bien que, si aceptáramos algo que
no es propiedad de quien nos lo da, estaríamos
metiéndonos en un problema: con el verdadero
dueño, que trataría de reclamar lo suyo, aunque
fuera violentamente, o, en sociedades
organizadas, acudiendo a la justicia.
Cinco son los atributos del derecho de
propiedad (Schlager & Ostrom 1992):
1. Acceso: el derecho a ingresar en un
área física determinada, para disfrutar de
sus beneficios, no para apropiarse de algo
(pasear, escalar, remar).
2. Retiro: el derecho a obtener
unidades o productos del recurso (pescar,
desviar agua para riego).
3. Administración: el derecho de
regular las pautas de uso interno del
recurso y realizar mejoras en el mismo.
4. Exclusión: el derecho a decidir quién
podrá tener derecho de acceso o retiro y
cómo pueden transferirse esos derechos.
5. Disposición: el derecho a vender o
alquilar los derechos de exclusión y
administración.
Cuidamos la propiedad, porque significa riqueza.
Nos permite disfrutar de los ingresos o beneficios
que provengan de ella. Propiedad es todo tipo de
posesión personal: nuestros animales, libros,
relojes, autos, ropa, dinero. Es decir: pueden ser
sujeto de propiedad todos los recursos naturales
de la tierra (minerales, ríos, etc.), las
herramientas, máquinas, fábricas, escuelas,
casas, calles, mercaderías y, más aún, hasta
nuestras habilidades y talentos: nuestra habilidad
para producir, nuestra capacidad para trabajar o
crear son nuestra propiedad11.
Realmente, la propiedad no significa solo que el
propietario disfrute de los beneficios que esta
pueda brindarle, sino que debe soportar también
todas las cargas y responsabilidades de lo que
haga con ella. Le toca asumir los costos de su
mantenimiento o mejora y hacerse cargo de las
pérdidas que generen sus equivocadas
decisiones.
La creciente ampliación de la propiedad privada
favoreció e impulsó el avance de la civilización en
dos sentidos. El primero de ellos es el incentivo al
progreso: está claro que pondré mis mayores
esfuerzos en cualquier tipo de actividad, en la
medida que pueda gozar plenamente de los
frutos del esfuerzo realizado en el
aprovechamiento de mis recursos. En otros
términos: si mi único recurso es mi capacidad de
trabajo, solo me esforzaré si tengo la seguridad
de que el fruto de mi esfuerzo me pertenece, es
mi propiedad. Vano resulta tratar de inducir a las
personas a esforzarse al máximo, si luego el
resultado de esta acción es aprovechado por
otro, o si no ejercen sobre ese esfuerzo su
derecho de propiedad.
El segundo aspecto por el cual la ampliación de
la propiedad privada favoreció el avance de la
civilización se refiere a la protección de los
recursos; es decir, de las cosas que son objeto
de propiedad. El “propietario” es un “protector”,
ya que recaen sobre él los efectos de sus
acciones: si cuida el recurso y lo multiplica, se
enriquece; si es negligente y permite su
deterioro, se empobrece. Pensemos esto
respecto al lugar donde vivimos. Si cuidamos
nuestra casa, la pintamos y reparamos,
mantendrá su valor, e incluso podrá aumentar, si
la mejoramos; pero si nos descuidamos y se
deteriora, recibimos una multa automática a
través de la caída de su precio.
20
Cuando no hay propiedad, nos encontramos
frente a una “tragedia” pues todos pueden
utilizar el recurso y así termina depredado; no
existe la posibilidad de “excluir” a nadie de su
uso, como tampoco nadie tiene incentivo alguno
para cuidarlo y mejorarlo. La capacidad de
“excluir” es fundamental, no ya para la
propiedad, pero sí para la existencia misma de la
sociedad. Imaginemos una situación en la que no
pudiéramos excluir a nadie de ingresar en
nuestras casas, sentarse en nuestro sillón,
encender nuestro televisor, abrir nuestra
heladera. Precisamente porque podemos excluir
a quienes no queremos que entren en nuestra
casa, los que sí entran en ella lo hacen porque
son “invitados”. Si cualquiera pudiera ingresar y
llevarse lo que quisiera, la “tragedia” llegaría a no
tener nada que pudiéramos consumir en un
determinado momento; regresaríamos a una
situación de mera subsistencia. Más sobre la
“tragedia de los comunes” puede encontrarse en
el capítulo 14.
La propiedad estatal es “propiedad” de todos,
y cuando el Estado, que es su formal propietario,
no cumple adecuadamente su papel, tal situación
es similar a la de cuando el derecho de propiedad
no existía. Vemos esto en los espacios públicos,
que tantas veces resultan abandonados y
depredados. Lo dice el viejo refrán: lo que es de
todos no es de nadie. A diferencia de lo que
ocurre con su respectiva propiedad privada,
pocos individuos tienen tiempo o los recursos
para poder informarse sobre las políticas de
manejo de los recursos públicos, y menos aún
de las operaciones diarias. Tampoco pueden
influir razonablemente en cada una de las
decisiones, por lo que las mismas son tomadas
por un grupo reducido de individuos: así la
autoridad deja de lado la responsabilidad que
como tal le corresponde. Mientras los deseos de
la mayoría se ven frustrados, otros, con
intereses bien definidos pueden organizarse y
orientar esos recursos hacia su propio beneficio,
centrando sus esfuerzos en influir precisamente
sobre quienes los manejan.
Por último, la posesión de propiedad es
también posesión de poder. En la medida que la
propiedad privada permita que la posesión esté
dividida entre un gran número de propietarios, y
no concentrada en un rey o en el Estado, el
poder también se distribuye, no permitiéndose
entonces que se concentre en pocas manos y
sea controlado por unos pocos. Cuando todo es
propiedad del Estado, la libertad desaparece.
Los contratos
La división del trabajo y la propiedad privada son
los requisitos básicos para la existencia del
intercambio mercantil de bienes y servicios. Este
intercambio se hace efectivo a través de
contratos y compromisos, entendiendo los
primeros como obligaciones legales y los
segundos como obligaciones morales.
En ambos casos se trata de obligaciones
asumidas voluntariamente, como la del vendedor
que se compromete a entregar un determinado
producto en cierta fecha y en determinadas
condiciones, y la del comprador, que se
compromete a pagar el precio acordado, en el
tiempo y de la forma establecidos. O puede ser
la entrega de un dinero en préstamo y la
obligación de pagarlo en las condiciones
acordadas. Muchos de estos contratos se
formalizan por escrito y son firmados por los
participantes; otros son meros compromisos
verbales, que las partes se comprometen a
cumplir y respetar. En todos los casos se trata
de la transferencia de ciertos aspectos del
derecho de propiedad de una persona a otra o a
varias. Se transfieren derechos de propiedad y
no cosas en sí: en muchos casos la propiedad del
objeto queda en poder del dueño original, que
transfiere su uso o disfrute por un determinado
periodo.
David Hume (1711-1776) dedujo el
cumplimiento de las obligaciones contractuales de
la segunda y la tercera leyes de la naturaleza.
Las tres leyes mencionadas por Hume como
fundamentales para conseguir paz y seguridad
en la sociedad son la estabilidad de la posesión,
su transferencia por consentimiento y el
cumplimiento de las promesas. Estas tres leyes
son básicas y necesarias para el funcionamiento
de los mercados y de la economía.
Un derecho de propiedad puede violarse y
21
frustrarse el intercambio cuando las obligaciones
contractuales no se cumplen. Una sociedad en la
que esas actitudes predominen no favorecerá el
intercambio y no podrá progresar.
Los contratos son, además, un costo que
debe tenerse en cuenta al formalizar el
intercambio. Estos costos deben su nombre a
Ronald Coase, que los llamó “costos de
transacción”. Incluyen lo necesario para
encontrar al otro participante en un intercambio
determinado, negociar con él y, habiendo llegado
a un acuerdo, verificar el cumplimiento del
mismo. Estas actividades pueden llegar a ser tan
costosas que ciertos tipos de intercambio tengan
que descartarse. De ahí que una correcta
información y el acceso a una justicia eficiente
reduzcan estos costos y multipliquen las
posibilidades de intercambiar.
Los contratos son necesariamente
incompletos, ya que, como es imposible prever
todas las circunstancias futuras, también lo es
considerarlas a todas ellas en un contrato. La
legislación —principalmente en un sistema de
derecho codificado— y la jurisprudencia —
principalmente en un sistema de common law—
permiten reducir el costo de redactar contratos,
pues se limitan a especificar las condiciones
puntuales de una transacción, remitiendo lo que
no se encuentre allí a la legislación o
jurisprudencia.
La libertad contractual o la ausencia de
restricciones en las contrataciones entre las
partes resultan de fundamental importancia para
que se puedan expresar allí las valoraciones
subjetivas de los individuos, siempre y cuando,
por supuesto, no violen derechos de terceros.
Los elementos de la libertad contractual son:
1. Libertad para concertar un contrato
o no.
2. Para elegir a la contraparte.
3. Para determinar el contenido.
4. Para elegir la forma.
El elemento más discutido es el tercero, pues en
muchos casos se cuestiona si debe permitirse el
contenido de ciertos contratos. Está claro que un
contrato pactado para que alguno asesine a un
tercero no puede ser tal, porque el objetivo es,
precisamente, violar el derecho de un tercero.
Pero en otros casos se discuten ciertos contratos
de los que no resulta nadie afectado, pero podría
serlo alguna de las partes. Tales son los casos
de la reproducción asistida y los de venta de
órganos, prostitución, venta de pornografía o
drogas y otros (Bullard 2006).
¿Afectan a terceros contratos o acuerdos
entre competidores para limitar la competencia?
Esta preocupación llevó a los autores de la
llamada Escuela de Friburgo —cuyo autor más
destacado fue Walter Eucken— y a quienes
influyeron en forma determinante en las políticas
económicas implementadas con posterioridad al
nazismo en Alemania, que desembocaron en el
llamado “milagro alemán”, a sostener que el
Estado debe controlar la competencia para
fomentarla, prohibiendo este tipo de acuerdos.
Existía entre estos autores una preocupación de
raíz histórica, dado el papel que había jugado en
la economía nazi la formación de carteles en la
industria alemana, pero se trataba de carteles
formados compulsivamente por el mismo Estado,
no como resultado de acuerdos pactados en un
mercado libre. Trataremos este tema más
adelante.
En muchos países se regulan los contratos
laborales, de alquiler de viviendas, de
arrendamientos rurales, con el objetivo de
proteger a una de las partes, que sería la más
débil. El resultado no ha sido el esperado: la
mayor restricción de los contratos laborales ha
generado mayores niveles de desempleo y alta
informalidad; el control de los alquileres termina
reduciendo la oferta de viviendas en alquiler.
La moneda
El origen de los intercambios está relacionado con
el trueque. Este —también llamado en economía
“intercambio directo”— se refiere al intercambio
de un bien o servicio por otro bien o servicio. Su
carácter primitivo es evidente, porque se
necesita la “doble coincidencia de necesidades”.
Es decir: si tengo una torta y necesito un
cuaderno, tengo que encontrar a alguien que
tenga un cuaderno... y quiera una torta. ¿Qué
pasa si encuentro a alguien que tiene un
cuaderno, pero necesita un corte de pelo? Pues
22
el intercambio se frustra y es necesario seguir
buscando.
De ahí que se evolucionara hacia el
“intercambio indirecto”, mediante la utilización
como medio de intercambio de un bien de
aceptación generalizada, que a partir de ese
momento comenzó a cumplir el papel de
moneda12. Menger descarta que el origen de la
moneda sea una convención o una ley, ya que
“presupone el origen pragmático del dinero y de
la selección de esos metales, y esa presuposición
no es histórica”. Considera necesario tomar en
cuenta el grado de “liquidez” de los bienes; es
decir, la regularidad o facilidad con la que puede
recurrirse a su venta. Y suelen elegirse aquellos
productos que sean de fácil colocación, por un
lado, y que mantengan el valor por el cual han
sido comprados al momento de su venta: esto
es, que no presenten diferencias entre un precio
del “comprador” y otro del “vendedor”13.
Aunque parezca lejos el tema por estar
considerando una moneda metálica, es cierto
que los principios que hacen a una moneda
buena, seleccionada por la gente para ser
utilizada, son los mismos. Y así, una moneda
será aceptada dependiendo:
1. “Del número de personas que aún
necesitan la mercancía en cuestión, y de la
medida y la intensidad de esa necesidad,
que no ha sido satisfecha o que es
constante.
2. Del poder adquisitivo de esas
personas.
3. De la cantidad de mercancía
disponible en relación con la necesidad
(total), no satisfecha todavía, que se tiene
de ella.
4. De la divisibilidad de la mercancía, y
de cualquier otro modo por el cual se la
pueda ajustar a las necesidades de cada
uno de los clientes.
5. Del desarrollo del mercado y, en
especial, de la especulación.
6. Del número y de la naturaleza de
las limitaciones que, social y políticamente,
se han impuesto al intercambio y al
consumo con respecto a la mercancía en
cuestión” (Menger 1985, p. 218).
Por consiguiente, acaba cumpliendo el papel de
moneda aquel producto que permite a la gente
pasar de un producto menos “líquido” a otro más
“líquido”. Desde este punto de vista, el origen de
la moneda tiene una clara característica de
“espontáneo” o evolutivo, siguiendo, según la
frase del filósofo escocés Adam Ferguson, “el
resultado de la acción humana, no del designio
humano”14.
El papel de los precios
Todo intercambio implica un contrato, explícito o
implícito. Algunos requieren la redacción de
páginas y páginas de cláusulas; otros se
denominan “de adhesión”, como cuando uno
compra un pasaje de avión y al hacerlo se
“adhiere” a sus términos. Otros son implícitos:
por ejemplo, voy a un supermercado y compro
un litro de leche; si al salir me doy cuenta de que
el envase está roto, vuelvo y pido que me lo
cambien. No hemos firmado un contrato en el
que se especifique esto, pero está implícito que
tendré la posibilidad de devolver un producto
defectuoso. Y, efectivamente, me lo cambian.
Todo intercambio genera, a su vez, un precio:
es este la relación por la que se cambia una cosa
por otra, sean bienes y servicios —por un lado—
y dinero —por el otro—, o cualquier otra
combinación posible. En una economía
“monetaria”, donde se utiliza el dinero como
medio de cambio, la mayoría de los intercambios
se realizan por dinero de un lado de la
transacción. Esto hace que existan “precios
monetarios”; es decir, establecidos en moneda,
lo cual brinda muchas ventajas sobre el cambio a
través del trueque.
Los precios son el resultado de esos
intercambios y cumplen, además, una función
esencial en la economía, porque para que los
intercambios se realicen debemos “conocer”
cuáles son las necesidades de los demás y en
qué medida podemos satisfacerlas. De la misma
forma, debemos “conocer” cuáles son los medios
y cómo obtenerlos.
Si la información fuera “perfecta”, todas las
acciones resultarían coordinadas sin dificultades:
uno produciría exactamente lo que el otro
23
necesita y viceversa. No existiría ningún error ni
tampoco una mala utilización de los recursos: los
productores sabrían muy bien qué es lo que los
consumidores van a demandar, en qué
cantidades y de qué calidades; también cualquier
productor en particular podría saber cuánta de
esa demanda será satisfecha por otros y cuánta
por él mismo. Con esa información, produciría
exactamente lo que le es demandado y, por lo
tanto, nunca sufriría escasez alguna ni se
quedaría con productos sin vender.
Sin embargo, el mundo no es así. La
información es “imperfecta” y limitada. Por ello,
existe la posibilidad de equivocarse. Por tanto,
pensemos en cuán difícil resulta coordinar las
acciones de cientos de miles de personas
esparcidas por todo el mundo. Es más:
imaginemos, por ejemplo, la coordinación que
implica fabricar y distribuir un producto
aparentemente tan simple como un lápiz15.
¿Y cómo es posible coordinar todo eso, para
que yo pueda conseguir un lápiz a poca distancia
de mi casa? ¿Cómo pudo saber el productor de
grafito en Sri Lanka que eran necesarios tantos
lápices en todo el mundo? ¿Y cómo pudo saber
el transportista cuánta madera sería
transportada? ¿Y el productor de acero cuántos
lápices serían necesarios y que ello requeriría de
cierta cantidad de máquinas, que a su vez deben
construirse con acero? Estamos hablando de una
cantidad increíble de información, que nadie en
este planeta es capaz de tener en su totalidad.
Friedrich A. von Hayek (1945) escribió un muy
importante artículo, en el que se brinda una clara
respuesta a ese interrogante sobre el uso del
conocimiento en la sociedad. En el mercado son
los precios los que transmiten información. En
ellos se condensa una enorme cantidad de datos
en tan solo una cifra. De hecho, simplifican tanto
la toma de decisiones que resulta posible hasta
para un analfabeto.
Imaginemos una situación en la que no
existieran precios. Supongamos que tenemos
una superficie de tierra equis. En ella se puede
técnicamente producir trigo, soja, girasol o criar
ganado. ¿Cómo saber qué hacer? Se necesita
tener información: en primer lugar, conocer
cuánto trigo, soja, girasol o carne se van a
consumir el próximo año; pero para saber eso,
debería saberse también cuánto se va a
consumir de cada cosa que se elabora con trigo,
etc.: cuánto pan, cuántos fideos... Incluso si se
contara con esta información, la misma no sería
suficiente, pues debería saberse también qué
piensan hacer mis vecinos: cuánto trigo, girasol y
soja se van a sembrar, tanto aquí como en otros
pueblos, provincias y países. ¡Imposible de
saberlo!
Por suerte, no tengo que saberlo.
Simplemente tomaré mi decisión analizando unos
pocos números, relativos a los precios del trigo,
la soja, el girasol y la carne. Cada uno de esos
precios condensa una enorme cantidad de
información y reflejará todos los sucesos que
puedan afectar tanto su oferta como su
demanda.
Tomemos el caso del trigo. Si tuviera que
averiguar cuánto trigo se va a producir en el
mundo, tendría que tener también una hipótesis
de cómo será el clima en cada una de las zonas
productoras, dado que se trata de un elemento
fundamental que se debe tener en cuenta. Esto
quiere decir que debería estar siguiendo los
vaivenes climáticos de muchas zonas del planeta.
Sin embargo, si hubiera una enorme sequía en
Ucrania, podré enterarme inmediatamente por
medio de Internet; pero si no tuviera acceso a la
red, igual recibiría la información a través del
precio del trigo. Y es que quienes detecten esta
situación de escasez sabrán enseguida que habrá
poco trigo proveniente de Ucrania, por lo que
buscarán rápidamente comprar el trigo disponible,
o demandárselo a otros proveedores, lo cual
elevará el precio.
El productor local tal vez ni esté enterado de la
sequía en Ucrania, pero percibe el aumento del
precio del trigo, y el mismo le dice además lo que
tiene que hacer: con un precio más alto le
conviene sembrar más. El mercado ha
transmitido esa información en forma automática
y ha enviado una señal para comenzar a
reemplazar el faltante producido por la sequía. El
mayor precio envía, además, una señal a los
consumidores, para que restrinjan su consumo
24
de productos elaborados con trigo o lo
reemplacen por otros, lo cual también contribuye
a reducir la escasez16.
El cálculo económico
Los precios permiten el “cálculo económico”, que
utilizamos para determinar si nos conviene o no
realizar alguna acción en el mercado. Gracias a
que existen los precios, podemos determinar si
vale la pena cultivar trigo ya que vamos a contar
con la información del precio del trigo y también
con la de los costos necesarios para producirlo. Si
en esa simple cuenta entre “ventas” y “costos”
obtenemos un resultado positivo, entonces
diremos que vale la pena producir trigo. Es más,
haremos cuentas similares en relación con la
producción de soja, girasol y carne y al
compararlas sabremos qué es lo que nos
conviene producir.
El cálculo así aplicado es el principal vehículo de
la organización de la producción en la economía.
Durante mucho tiempo se pensó que el debate
entre la economía de mercado y la economía
socialista se centraba en si debía haber o no
planificación de la economía. Pues no es esa la
cuestión. Siempre hay planificación; siempre
alguien está decidiendo cómo se van a utilizar los
recursos: el debate gira en torno a quiénes harán
esa planificación. En una economía socialista, el
que planifica es el Gobierno; en una economía de
mercado, esa planificación la realiza cada uno y
se coordina mediante el mecanismo de los
precios.
El cálculo económico alcanza un mayor grado
de perfección con el avance de la contabilidad,
una disciplina de larga data. No sin razón, Goethe
llamó a la contabilidad uno de los inventos más
extraordinarios de la mente humana17.
La planificada economía socialista se enfrentó
con este insoluble problema: la falta de derechos
de propiedad y su intercambio a través de
contratos impedía la existencia de precios, y los
planificadores no contaban entonces con la
información necesaria para efectuar ese cálculo
económico. No era solamente cuestión de
almacenar la suficiente cantidad de información
en una computadora: ese conocimiento no
estaba disponible, ya que se trata del
conocimiento de valoraciones subjetivas, que no
están ni siquiera disponibles para el individuo
mismo. Nunca me he preguntado hasta ahora si
en la necesidad de tener que desprenderme de
algo lo haría del auto, los televisores de mi casa o
los aires acondicionados. No he tenido que
plantearme esas valoraciones. Por esta razón las
conozco muy poco, y mucho menos aún las
conoce el planificador18.
La función empresarial
En la actividad de coordinación que los precios
facilitan es inevitable que exista la incertidumbre:
si hay algo que los economistas no conocen es el
futuro, y este puede traer, y seguramente
traerá, eventos inesperados. Cada uno de los
actores tomará en cuenta los factores que,
según entiende, pueden influir en la situación
originando cambios, y esto depende del juicio
individual, de las estimaciones subjetivas
individuales. Este proceso de prever, de
“especular” respecto a las condiciones futuras
que se obtengan, como resultado de una
decisión, se denomina “acción empresarial”, y
está presente en todas las acciones, aun en
aquellas que nos parezcan muy alejadas de lo
que normalmente llamaríamos una decisión
“empresarial”.
No obstante, vamos a delimitar el campo de
nuestro análisis a la función de guiar los procesos
de producción para satisfacer las necesidades y
deseos de los consumidores, y llamaremos a
esto la “función empresarial”.
De forma inevitable, será necesario el
trascurso de cierta cantidad de tiempo hasta que
uno o varios recursos sean transformados en
productos que puedan satisfacer una cierta
necesidad. El empresario capitalista es el que
invierte en “capital”; esto es, en la adquisición de
recursos naturales (tierras y todo lo que la
naturaleza nos proporciona) y bienes de capital
(maquinaria, equipos) utilizados en el proceso de
producción. Debe adelantar el dinero para pagar
los costos de materias primas, equipos y
trabajadores, con la expectativa de que el
producto futuro que se obtenga será vendido a
un precio remunerativo. La calidad de su juicio y
la exactitud de su pronóstico son fundamentales.
25
El emprendedor adquiere factores de
producción o servicios de esos factores en el
presente, pero sus productos serán vendidos en
el futuro. Siempre estará alerta ante las
oportunidades que puedan presentarse para
generar valor económico. Su ganancia es el
resultado de esa capacidad superior de alerta,
para ver que esos factores o sus servicios
pueden ser utilizados en una forma más
remunerativa de lo que están siendo utilizados
ahora.
No obstante, al obtener dicho resultado, está
ya enviando una señal para que otros hagan lo
mismo; para que lo sigan en esa actividad
innovadora. Al hacerlo, los recién llegados
incrementan la demanda de esos factores
necesarios y por lo tanto su precio aumenta,
reduciendo el margen de ganancia. Este proceso
continuaría hasta eventualmente eliminar esa
ganancia, si no fuera porque las condiciones
respecto a los factores, las tecnologías y las
preferencias de los consumidores cambian en
forma constante, generando nuevas
oportunidades para los que continúan estando
alerta.
Ese “espíritu emprendedor”, ese estado de
alerta ante las oportunidades, y esa vocación de
asumir un riesgo, invirtiendo un capital para
obtener un mayor resultado futuro, no están
relacionados con ninguna suma en particular de
capital, grande ni pequeña: es una función que
igual la cumple el pobre que recibe unos pocos
billetes de préstamo del Grameen Bank19 para
comprar los implementos necesarios para lustrar
zapatos, el que genera ciertos ahorros o los
recibe de sus familiares para abrir un pequeño
comercio, o la más grande empresa
internacional.
La función empresarial a la que nos referimos
aquí hace referencia a esta importante tarea
para determinar la asignación de recursos en la
economía. Lamentablemente, la palabra
“empresario”, que en esencia se refiere a quien
realiza tal función, ha sido desacreditada por
quienes invierten parte de su “capital” en obtener
privilegios, desviando su atención de la
satisfacción de las necesidades de los
consumidores hacia la satisfacción de las
necesidades del gobernante de turno. En este
caso, las “ganancias” no son el fruto de la eficaz
competencia en el mercado, sino de lograr, por
los medios mencionados, su restricción, cargando
a todos los consumidores con el costo de ese
privilegio.
El emprendedor es aquel que ha visto ciertos
factores subvaluados en relación con su
potencial: reconociendo esta discrepancia y
actuando sobre ella ha invertido fondos para
redirigir esos factores de producción hacia el
objetivo que ahora quiere alcanzar.
Como resultado de dicha acción, los
consumidores han sido servidos, y el
emprendedor premiado con una ganancia por
haberlo hecho. Una pérdida, por el contrario,
sería el resultado de una mala estimación por
parte del emprendedor. Todo emprendedor,
entonces, invierte tiempo, esfuerzo y/o capital,
porque estima que obtendrá un valor superior; si
lo logra, tendrá ganancias; si no, pérdidas.
Esas ganancias o pérdidas, como resultado de
nuestras acciones, son psíquicas, teniendo en
cuenta que quien actúa lo hace decidiendo con
base en sus objetivos y valoraciones personales
—y, por lo tanto, subjetivas—, en comparación
con las alternativas disponibles. La ganancia
psíquica puede resultar tanto de la disminución o
eliminación de una incomodidad o insatisfacción,
como del logro de un resultado positivo. Los
emprendedores también reciben ganancias o
pérdidas psíquicas, pero, para mantenerse en la
actividad, deben cubrir al menos todos sus
costos. Un elemento determinante de esto es la
aceptación que los consumidores otorguen al
producto ofrecido: los emprendedores están
permanentemente atentos a los cambios de los
gustos y demandas de los consumidores; por
eso suele decirse que el consumidor es el
soberano. En tal sentido, y aunque parezca
paradójico a primera vista, los emprendedores
están a merced de ellos, y no viceversa, ya que
sus decisiones sobre comprar o no comprar
determinan las ganancias o pérdidas de aquellos.
Aquí es donde vemos el verdadero papel que
cumplen las ganancias. Si un emprendedor las
26
obtiene, quiere decir que los consumidores han
valorado más dichos productos o servicios que
los factores separados que llevaron a su
existencia. Se ha generado valor; ciertos
recursos han pasado de unas determinadas
manos a otras que los valoran más. En medio de
ese proceso, el empresario ha sido premiado por
lograrlo y la señal que se envía a la sociedad es
que ese resultado positivo es bueno y merece
continuarse. Si la situación es la inversa, si los
consumidores valoran poco el producto o servicio
final, entonces el mensaje es: que esos factores
de producción deberían haber sido utilizados en
otra cosa, donde ya estaban siéndolo
probablemente; que esa reasignación no ha sido
valorada y, por lo tanto, no debería continuarse.
No quiere esto decir que el emprendedor está
pensando en los consumidores, porque es
magnánimo. Lo hace porque quiere cumplir sus
propios objetivos y obtener ganancias. Pero lo
notable de este sistema es que para hacerlo así
está obligado a satisfacer las necesidades de los
demás y actúa en tal sentido, como si fuera
guiado por una “mano invisible”20.
Pocos personajes de la economía suelen ser
más odiados que los intermediarios. El motivo
probablemente sea la suposición de que no
agregan valor. Pero ¿es eso así? Veamos lo que
nos muestra una investigación sobre el papel que
cumplen ciertos intermediarios en Italia. Se trata
de un trabajo de Luciana Lazzeretti, Lisa De
Propris y Dimitri Storai, del Istituto di Politica per lo
Sviluppo Industriale (2001), o desarrollo industrial.
Ellos han estudiado el papel que cumplen los
impannatori en el distrito textil de Prato, en la
Toscana.
E s o s impannatori son empresarios “puros”,
que no producen “bienes”, sino que actúan como
brokers para los productores textiles de ese
distrito industrial. Cumplen funciones de
coordinación de la producción y financieras. Las
primeras incluyen explorar nuevos mercados y
conseguir clientes para los subcontratistas con los
que están relacionados, vincular a estos con los
clientes y negociar en su representación. No
solamente realizan estas tareas comerciales, sino
también coordinan las actividades de producción
entre distintos productores, a través de redes de
compradores y proveedores, actuando incluso en
la compra de insumos para ellos.
En el distrito de Prato hay cientos de
impannatori, vinculados con subcontratistas en
relaciones de largo plazo basadas, en buena
medida, sobre la confianza y la reputación de
cada una de las partes. Sin embargo, su función
no termina ahí, ya que también cumplen un rol
financiero, a menudo subestimado: proporcionan
apoyo financiero a las pequeñas empresas en
tiempos de crisis, les ofrecen créditos para que
adquieran equipo, e incluso han comprado a
menudo el equipo ellos mismos, para dárselos al
subcontratista y recuperar ese costo más
adelante. El financiamiento de capital de trabajo
es relativamente simple y se denomina sconto
lavoro —descuento de trabajo— donde el
impannatori adelanta los fondos necesarios, que
luego se cobra del resultado de la venta.
También suelen actuar como venture capitalists
o business angels, al proveer financiamiento a
nuevos emprendedores e incluso guiándolos en
sus primeros pasos.
Este modelo de “organización industrial”
plantea ciertas cuestiones teóricas interesantes,
ya que el análisis tradicional sostendría que el
aprovechamiento de economías de escala
debería llevar a la integración de las actividades
bajo el paraguas de una misma firma. Y no
solamente dichas ventajas motivarían estos
resultados, sino también la existencia de altos
costos de transacción, generados por los
numerosos intercambios entre empresas
diferentes.
Sin embargo, hay claramente ventajas por
otra parte, concretamente por la flexibilidad de
esta configuración industrial en redes y los
incentivos de los emprendedores, que superan a
las ventajas tecnológicas, de la misma forma que
la confianza y la reputación reducen los costos de
transacción.
Y en verdad, el origen de este modelo
industrial proviene de la desintegración de otro,
basado en empresas que aprovechan economías
de escala. Todo ocurrió en los años cincuenta,
cuando había grandes firmas integradas
27
produciendo productos estandarizados de baja
calidad, mientras a su alrededor había numerosas
pequeñas empresas con productos de calidad
superior, especialmente para mujeres. En ese
momento ese modelo comenzó a colapsar:
cambios en la demanda y el entorno competitivo
derivaron en que prosperaran las pequeñas
empresas, al tiempo que las grandes se reducían
vendiendo muchas actividades a las pequeñas:
entregaban su maquinaria y equipo a nuevos
emprendedores, muchos de ellos empleados
despedidos por las mismas grandes empresas.
En medio de todo eso se movían los impannatori,
actuando como empresarios que ofrecen
servicios de comercialización, coordinación y
financiamiento. Y agregando valor, por supuesto.
La competencia
Los precios son los medios informativos que
indican cambios en las preferencias de los
consumidores, las dotaciones de factores y las
tecnologías, y llaman la atención sobre lo que es
conveniente producir. Por supuesto que no son
indicadores perfectos. Por algo las empresas
dedican cuantiosos recursos y esfuerzos para
obtener información adicional sobre las
preferencias de los consumidores, y lo hacen a
través de estudios de mercado, mediante el
análisis de su comportamiento, e incluso hasta
analizando la basura, para determinar lo que
efectivamente se consume.
Cuando vamos a un supermercado y
encontramos en él las cosas que necesitamos,
¿quién le ha dicho a los dueños del mismo que
nos ofrezcan esos productos y no otros? Hay
más: ¿quién les ha dicho a quienes los fabricaron
que elaboraron esos productos precisamente? Si
nos ponemos a pensar, por ejemplo, que las
bananas llegaron desde Ecuador hasta allí, sin
que nadie diera órdenes a nadie, la cosa parece
increíble. ¿Cómo supo el productor ecuatoriano
que a mí me gustan las bananas, si ni siquiera
me conoce? Toda esa información se canaliza a
través de los infinitos precios que observamos en
la economía. Ahora bien, nadie es capaz de
manejar “toda” la información existente y no hay
dos personas que tengan exactamente el mismo
conocimiento; si así fuera, la evaluación de los
datos sería distinta.
Hay algunos, con mayor capacidad y astucia,
que saben ver las oportunidades que la
información de los precios brinda y buscan toda
posible fuente de beneficios. Son los que mueven
el mercado, compitiendo entre sí para obtener los
factores necesarios —tierra, capital o trabajo—,
elevando el precio de tales elementos; también
compiten entre sí por los consumidores,
reduciendo los precios de los bienes de consumo.
En fin, en forma permanente movilizan el
mercado con su demanda de empleados, de
préstamos, de materias primas, elevando
salarios, tasas de interés pagadas a los
ahorristas, y rentas. Por otro lado, hacen lo
mismo con su oferta de productos, para ganarse
el voto de los consumidores.
Este fenómeno impulsa la producción, la
innovación, la tecnología, la mejora de la calidad
de vida. Se conoce este hecho con el nombre de
“competencia”. La competencia es algo sano. Y
aflorará naturalmente, debido a los mensajes
que los demandantes están transmitiendo en el
mercado con su voto diario. Cualquier mensaje
influye en el mercado, ya sea demandando o
absteniéndose de hacerlo. Evidentemente, el
surgimiento de la competencia se debe a que el
bien económico en cuestión es atractivo para los
consumidores. Claro está que si alguien se dedica
a fabricar bicicletas con ruedas cuadradas, no es
difícil predecir que nadie competirá con él. Es
más, si no modifica su política, acabará
muriéndose de hambre.
Esa competencia es muy distinta de lo que
sucede en la naturaleza, donde, al resultar
escasos los medios de subsistencia, impera la
fuerza. Lo mismo sucedía entre los hombres
hasta que la división del trabajo hizo surgir la
cooperación entre ellos para obtener más, en
vez de repartirse lo poco existente.
La competencia que se desarrolla en una
sociedad es diferente y nunca se interrumpe.
Todos valoramos algunas cosas más que otras,
y no solo en el mercado compiten las gentes
entre sí: también en el arte, la cultura, la religión,
la educación, etc. La no-competencia no existe.
La competencia es la emulación entre distintas
28
personas, para sobrepasarse unas a otras. No
es una pelea, un combate, y por tal razón la
terminología militar para describir lo que sucede
en el mercado es claramente inapropiada.
Palabras como “ataque”, “defensa”, “batalla”,
“guerra comercial” y otras podrán ser una
metáfora de lo que verdaderamente sucede,
pero nada tienen que ver con la actividad bélica
real donde imperan la violencia y la muerte.
Por otra parte, aunque suele hablarse de
“competencia salvaje”, lo cierto es que nada
tiene que ver con la competencia que
observamos en el mundo de la naturaleza. Allí el
pez grande se come al pez chico, que,
obviamente, ya no tiene otra oportunidad. Por el
contrario, en la competencia que se establece en
el mercado habrá un productor que tenga una
posición más importante, porque es el que mejor
atiende a las necesidades de los consumidores,
pero esto no implica la desaparición de todos los
demás que no solamente subsisten, sino que
cuentan con nuevas oportunidades para
competir. En este sentido, la competencia en el
mercado se asemeja más a la competencia en el
deporte, donde todos tienen una “hinchada”,
ganen o pierdan, y siempre tienen una
oportunidad más para terminar como
campeones. El mercado es un campeonato
continuo.
Desde otra perspectiva, es incluso superior a
la competencia en el deporte, ya que en un
partido en particular uno pierde y otro gana, pero
en un intercambio económico ganan todos los
que participan.
Resumen
Los mercados permiten coordinar los planes de
los individuos, logrando así aprovechar los
beneficios que brinda la división del trabajo. Los
intercambios, motivados por la distinta valoración
que se hace de los bienes, en virtud de la utilidad
marginal decreciente, son en realidad
intercambios de derechos de propiedad sobre
bienes y servicios, realizados mediante contrato,
que puede ser informal o formal y, en general,
incompleto.
Los cambios de preferencia entre los
consumidores generan a su vez modificaciones
en los mercados. Los emprendedores tratan de
satisfacer esas nuevas necesidades, innovando y
desarrollando nuevos productos y procesos. Para
ello, son guiados por el mecanismo de los precios
a la hora de asignar los recursos a sus usos más
eficientes y movilizados por la competencia. Sus
acciones tienden a acercar el mercado al
equilibrio, punto este donde se alcanza un
óptimo.
Pero los mercados no pueden funcionar en un
vacío institucional: necesitan de reglas de juego
o, lo que es lo mismo, instituciones. Estas son,
básicamente, los derechos de propiedad, los
contratos, los servicios de mediación y justicia,
las sociedades comerciales, los mercados de
crédito y de capitales, los mercados de
información y las reglas de la competencia.
Capítulo 2
Las fallas del mercado
Objetivos
En este capítulo vamos a considerar los
problemas que tienen que superar los mercados
para alcanzar el punto óptimo de eficiencia visto
en el capítulo anterior, y también los posibles
caminos que deben recorrerse para solucionarlos.
Los mercados se mantienen en una
permanente situación de cambio y movimiento.
Tienden hacia el equilibrio, aunque no lo alcanzan.
Habiendo supuesto que el equilibrio es el óptimo
de la eficiencia y, en particular, habiéndolo hecho
extensible a todos los mercados en lo que se
llama “equilibrio general”, surgen como contraste
las “fallas”, que impiden alcanzar ese punto.
Veremos cuáles son esas fallas, en particular las
imperfecciones de la competencia, las
externalidades, los bienes públicos y la
información asimétrica.
Las principales cuestiones que trataremos en
este capítulo son:
1. ¿Cuáles son las condiciones que
demanda ese equilibrio general? ¿Cómo
explicamos el cambio y el proceso del
mercado hacia el equilibrio?
2. ¿Puede ser “perfecta” la
competencia? ¿Cómo se define esa
perfección, en vista de la cantidad de
29
participantes en el mercado o de las
barreras para ingresar en él?
3. ¿Qué son las externalidades y
cómo pueden resolverse?
4. ¿Pueden los bienes con
características de “públicos” ser provistos
únicamente por el Estado?
5. ¿Cuáles son las soluciones a los
problemas de información asimétrica?
El equilibrio
inalcanzable
Si el punto de equilibrio de un mercado es óptimo
en el sentido de Pareto, ¿no ha de ser óptima
una situación en la que todos los mercados estén
en equilibrio? Imaginemos una situación así: se
maximiza el superávit de los demandantes y el
de los oferentes; no existen excedentes
involuntarios en el mercado, ya que todo el que
quiso comprar lo hizo, y todo el que quiso vender
también, y los productos quedaron en manos de
quienes más los valoran: los compradores, que
adquirieron de los oferentes que los valoraban en
menos, y los vendedores, cuando sus
valoraciones eran superiores a las de los
compradores.
Por supuesto que el equilibrio general es un
modelo “ideal”, una configuración imaginada, no
descubierta en el mundo real. ¿Cuál sería el
sentido de considerar mundos ideales que no
existen? Pues como en las ciencias sociales no
pueden realizarse experimentos como en las
ciencias naturales, el uso de este tipo de
construcciones imaginarias permite llegar
lógicamente a determinadas conclusiones,
suponiendo algún tipo de cambio, mientras que
todo lo demás se mantiene igual. Esto es lo que
solemos describir con las palabras latinas ceteris
paribus, con lo cual se quiere decir que todo lo
demás sigue igual, no ha cambiado. Un modelo
ideal de este tipo nos permite deducir cuáles son
los efectos de alguna modificación en alguna de
las variables.
Ya volveremos sobre esto más adelante. Por
el momento se comprenderá la importancia que
pueden tener estos modelos ideales en una
ciencia social, si ponemos un ejemplo tomado de
la ciencia política. Todos conocemos la idea del
“contrato social”, y este es un modelo ideal para
tratar de imaginar cómo pueden haber surgido la
sociedad y el Estado, pero no hay evidencias
históricas de que tal contrato haya sido pactado
alguna vez.
Volviendo al equilibrio general, el problema es
que el modelo del mercado competitivo en
equilibrio, como suele ser presentado, demanda
unas condiciones de imposible realización en el
mundo limitado y real en el que los humanos
vivimos.
En particular, dicho modelo demanda que
(Kirzner 1973):
• Todas las acciones deben estar perfectamente
coordinadas.
• Las decisiones de los dueños de los recursos con las
de los empresarios que los compran.
• Las decisiones de los consumidores para comprar
cada producto o servicio con las decisiones de
producción y venta de los empresarios.
• Las decisiones de cada empresario con las del resto,
por lo que no habría actividad más lucrativa que esa.
• No existiría un mejor método de producción,
tecnología o escala.
Por otro lado,
• Los precios de los productos y recursos deben
ser los que permitan esta coordinación universal.
• El precio de cada recurso debe ser tal que la
cantidad que los dueños están dispuestos a vender sea
la misma que los empresarios quieren comprar.
• El precio de cada producto debe ser tal que la
cantidad que los empresarios desean vender sea igual
a la que los consumidores quieren comprar.
• Cada empresario debe estar produciendo en el nivel
en que su ingreso marginal sea igual a su costo
marginal.
Esto exige que ni las dotaciones de recursos, ni
las posibilidades tecnológicas, ni las preferencias
de los consumidores cambien. No existe un
beneficio empresarial, sino una tasa de
remuneración de los factores, que es igual a
todos ellos. Es una economía sin cambios, sin
innovación, sin emprendedores. Demanda,
adicionalmente, un conocimiento omnisciente:
todas las decisiones antes mencionadas solo
pueden cumplirse si se tiene un conocimiento
perfecto y anticipado de las acciones y
30
reacciones de los demás actores del mercado.
Algunos autores han querido rescatar al
modelo del equilibrio general, incorporando en el
mismo los costos del aprendizaje, para obtener la
información necesaria. Así, por ejemplo, en el
caso de comprobarse una discrepancia de los
precios en el mercado de un mismo bien, la
situación debería explicarse en los costos de
eliminarla; de persistir tal situación, sin que el
mercado ajuste la diferencia, el equilibrio se
alcanzaría igual, pues la eliminación de tal
discrepancia no se vería justificada en términos
de eficiencia, debido a que el costo de su
eliminación sería superior a los beneficios que se
alcanzarían. Así se mantendría el óptimo
paretiano.
Sin embargo, la introducción de los costos del
aprendizaje en el modelo no lo salva de sus
serios problemas, ya que esto implica un proceso
deliberado de aprendizaje; es decir, obtener la
información necesaria de aquello que se sabe
que no se sabe. Pero el problema fundamental
es la ignorancia de lo que se desconoce. No se
sabe lo que no se sabe21.
En el ejemplo mencionado en el capítulo
anterior de un vendedor A y otro B con distintos
precios, la discrepancia de precios en el mercado
existe, pero no se tiene noticia de su existencia.
Esa ignorancia es eliminada por un acto de
descubrimiento espontáneo, por lo que el
proceso de descubrimiento en el mercado no
puede incorporarse a un modelo como el del
equilibrio general, de carácter mecánico y
determinista, sino a uno en el que la situación de
origen sea el desequilibrio y lo que deba
estudiarse sea el proceso que tiende a un
equilibrio final, que nunca llega a alcanzarse, pues
forma parte de un constante cambio.
Pero si tomamos en cuenta los factores que
pueden causar cambios de precios, y tratamos
de encontrar la situación final a la que esos
cambios llevarían, entonces nos encontramos
con un estado final de reposo, donde los precios
serían lo que los economistas clásicos solían
llamar “precios naturales”. El del mercado es un
precio real; el precio final es un precio hipotético.
El primero es un hecho histórico, que puede
expresarse numéricamente, sobre el segundo
solo pueden definirse las condiciones requeridas
para su aparición.
El precio del mercado nunca coincidirá con ese
precio final, pero es necesario considerar a este
último para comprender el mecanismo de ajuste
del mercado hacia el mismo. Ese precio será un
blanco móvil que nunca será alcanzado, debido
fundamentalmente a que los cambios en los
factores que determinan la formación de los
precios no suceden en forma simultánea, sino
que requieren tiempo, y es durante ese tiempo
cuando se producen nuevos cambios.
Esa construcción imaginaria de un “estado final
de reposo” o equilibrio general walrasiano
continúa funcionando como una “economía de
giro uniforme”, donde existe...
... un conjunto de precios tal que cada
consumidor elige la cesta que prefiere de
entre las que son asequibles y todas las
decisiones de los individuos son compatibles
en el sentido de que la demanda es igual a
la oferta en todos los mercados. (Varian
1993, p. 509).
... fue elevada posteriormente a la categoría de
“óptimo”, según el Primer Teorema de la
Economía del Bienestar, al lado de la cual todo lo
demás es un “fracaso”:
Este teorema garantiza que un mercado
competitivo obtiene todas las ganancias
derivadas del comercio: la asignación de
equilibrio lograda por un conjunto de
mercados competitivos es necesariamente
eficiente en el sentido de Pareto. Quizá no
tenga ninguna otra propiedad deseable,
pero es necesariamente eficiente. (Varian
1993, p. 518).
Se pregunta Varian: “La existencia de un equilibrio
competitivo es importante en la medida en que
sirve para comprobar la coherencia de los
diferentes modelos que hemos analizado en los
capítulos anteriores. ¿De qué serviría desarrollar
complejas teorías del funcionamiento de un
equilibrio competitivo, si este normalmente no
existiera?” (p. 515).
Parece un razonamiento de este tipo:
tenemos una linda teoría, la realidad tendría que
31
ser como ella indica… y, si así no es, será la
realidad la que tiene problemas. La teoría, sin
embargo, tiene que ayudarnos a comprender la
realidad, lo cual es muy distinto de pretender que
esta se acomode a ella.
La competencia perfecta
Como se mencionó antes, el equilibrio general es
un “equilibrio competitivo”; es decir, demanda
una determinada configuración del mercado,
llamada normalmente “competencia perfecta”.
Este es también un modelo ideal de mercado
donde se cumplen las siguientes condiciones:
1. Todos los productores son
pequeños en relación con el mercado total,
por lo que sus decisiones respecto a la
cantidad que hay que producir no tienen un
efecto en el precio. Por eso son
“tomadores de precios”; es decir,
simplemente registran el precio del
mercado para tomar su decisión, pero no
pueden influir en él.
2. Todos los productores venden un
producto homogéneo, que no se diferencia
del de sus competidores.
3. Existe información perfecta de
todos los participantes respecto a las
condiciones del mercado, tanto presentes
como futuras.
4. Todos utilizan la misma tecnología,
el mismo tipo de organización empresarial;
todos alcanzan la misma tasa de
ganancias.
5. Existe libre entrada y salida del
mercado.
Esto significa que los productores toman al precio
como un parámetro, no como una variable sobre
la cual tienen que tomar una decisión, y que
todos ellos terminan obteniendo una ganancia
normal; es decir, una que cubra todos los costos
de producción y permita un rendimiento sobre el
capital, similar a la tasa de interés que se obtiene
en el mercado. Cualquier situación en la que una
empresa estuviera obteniendo ganancias
superiores a las normales generaría incentivos
para ingresar en ese mercado y eventualmente
reducir el margen de ganancia a niveles
normales.
El óptimo de Pareto se alcanza, entonces, en
el equilibrio general con competencia perfecta.
El fracaso del mercado
Al encontrar la realidad lejos del modelo ideal de
equilibrio general con competencia perfecta, se
considera que el mercado fracasa. Los
economistas comienzan a descubrir numerosas
instancias de “fallas del mercado”. ¿Qué se
puede hacer al respecto? La respuesta más
común —aunque luego veremos que no es la
única— es que el Estado intervenga mediante
políticas públicas —regulaciones sobre los
mercados, provisión estatal de servicios— y, si
puede, lo haga de manera perfecta, acercando
la situación al óptimo. El razonamiento sigue el
siguiente camino:
Implícitamente supone que los problemas que el
mercado presenta podrán ser solucionados por el
Estado sin costo. Quienes manejan el Estado son
personas benevolentes, cuyo principal objetivo es
alcanzar el bien común, para alcanzar también
una asignación óptima paretiana de los recursos.
Esta visión ha sido llamada el “modelo Nirvana”,
porque compara una situación “ideal” con la
inevitable imperfecta realidad, y la encuentra,
obviamente, defectuosa. Veamos en primer
lugar cuáles son esas “fallas del mercado”.
Competencia imperfecta
La definición de competencia imperfecta es por
defecto: consiste en una situación en la que no
se alcanza la competencia perfecta. La visión
tradicional de la competencia sostiene que la
calidad e intensidad de la misma depende del
número de participantes en el mercado. Así,
pueden darse las siguientes posibilidades:
1. Monopolio: un solo vendedor y, por
definición, ausencia de competencia. En
cada uno de estos casos hay que
considerar la alternativa de un solo
comprador, lo cual da lugar a un
monopsonio.
2. Oligopolio: existe un número
pequeño de vendedores, y un pequeño
número de compradores.
3. Competencia monopolística: ocurre
cuando existen muchos vendedores de
productos marcadamente diferenciados.
32
Un monopolio es el resultado de que un individuo
o empresa ha obtenido un control total de un
recurso, de tal forma que no hay un proveedor
alternativo, ni tampoco un bien o servicio
sustituto que pueda reemplazarlo. Lo que nos
preocupa en este caso es que el monopolista
pueda aprovechar su situación para obtener
“precios de monopolio”, superiores a los de la
“competencia”. Esto no quiere decir, por
supuesto, que pueda cobrar cualquier precio,
sobre todo cuando enfrenta una demanda con
cierta elasticidad; es decir, que ante un aumento
del precio reduce la cantidad demandada en
mayor proporción.
Un oligopolio es un mercado en el que hay un
reducido número de vendedores. Cada uno de
ellos, por lo tanto, conoce las decisiones que los
otros toman, las cuales influyen en su propia
decisión, al mismo tiempo que la propia influye en
las decisiones de los competidores. El reducido
número de participantes permite o facilita el
acuerdo entre ellos, ya sea explícito o tácito —
cuando se sigue el precio de un “líder de
mercado”—, para influir en el precio de la misma
forma que un monopolista. Un acuerdo formal
entre oferentes se denomina “cartel”.
Los monopolios y oligopolios son el resultado
de barreras para el ingreso de competidores en
el mercado, que pueden ser “naturales” o
creadas por el Estado. Las naturales pueden ser
removidas por innovaciones tecnológicas o
creatividad empresarial; las otras demandarían un
cambio en las regulaciones que impiden o
restringen el ingreso de competidores. En un
mercado oligopólico los participantes tienen
incentivo para restringir la oferta —tanto sea la
cantidad ofrecida como la calidad de lo que
ofrecen— si es que los consumidores no los
consideran sustitutos directos entre sí. Si así lo
fuera, estaríamos en presencia de lo que se
denomina un duopolio Bertrand22, donde
cualquiera de ellos que redujera un poco su
precio se quedaría con todo el mercado, ya que
como a los consumidores les da lo mismo el
producto de uno o de otro, simplemente
decidirían en base al precio. El resultado sería
igual al de un mercado de competencia perfecta.
Cualquier diferencia que los consumidores
encuentren entre ellos —más que probable— les
dejaría un cierto margen para restringir la oferta.
Un ejemplo de mercado oligopólico sería el de
las calificadoras de riesgo. Básicamente hay tres:
Moddy’s, Standard & Poors y Ficht. ¿A qué se
debe esto? Una explicación basada en barreras
“naturales” podría ser la reputación. Al que
quisiera ingresar en este mercado le sería bien
difícil generar la confianza que la reputación de
cualquiera de esas tres brinda. Pero no es una
barrera infranqueable. Alguien que ya tuviera
reputación en otro campo, seguramente cercano
a este, podría llevar su reputación a este e
ingresar al mercado.
Una buena explicación es que hay barreras
regulatorias. En sus intentos por controlar el
riesgo en los mercados financieros y de capitales,
distintas agencias gubernamentales fueron
incorporando el requisito que favorecían la
inversión de ciertas instituciones como bancos o
fondos de pensión en activos que recibieran una
calificación de instituciones aprobadas por la
Securities and Exchange Commision (SEC) bajo la
denominación de Nationally Recognized Statistical
Rating Organizations (NRSRO), graduación que
solamente recibieron estas tres. No es que no
haya otras. Las hay, tales como Realpoint, Egan-
Jones Rating Company, Rating and Investment
Information, DBRS y otras; pero a todas ellas les
ha costado años de gestiones poder alcanzar ese
estatus (McClintock Ekins et al, 2012).
En este caso no es que las agencias hayan
restringido la “cantidad” ofrecida. Al contrario, el
número de acreditaciones ha aumentado
significativamente en las últimas décadas pero,
como se dijo antes, esa restricción “oligopólica”
no necesariamente se refiere a la cantidad sino
también a la calidad, en este caso de la
información que proveían. Es reconocida la crítica
que poco han servido estas calificaciones en
casos tan impactantes como los de Enron,
WorldCom o la crisis de las hipotecas del 2008.
En el caso de la competencia monopolística,
los productores venden productos que son
sustitutos, no iguales. La influencia que pueda
tener en el mercado dependerá entonces de la
33
lealtad a la marca o al producto específico. Si bien
las condiciones de competencia se acercan a las
de competencia perfecta, todavía queda en el
productor un cierto poder para decidir sobre el
precio. Este es un caso, obviamente, límite con el
anterior, ya que a menos que el consumidor
piense que son sustitutos perfectos estaríamos
en presencia de un mercado de este tipo.
Externalidades
Aunque originado en Alfred Marshall (1842-1924),
se atribuye a Arthur C. Pigou (1877-1959), su
alumno primero y sucesor luego como profesor
de economía política en el King’s College de
Cambridge, el desarrollo del concepto de
externalidad, entendida como un efecto hacia
terceros de las acciones de los individuos en el
mercado. Estos efectos pueden ser positivos
(beneficios) o negativos (costos) y recaen en
terceras personas, sin que ellas hayan sido parte
de la acción que los origina.
Hasta aquí la descripción de un fenómeno que
sucede inevitablemente, en tanto y en cuanto se
viva en sociedad: resulta imposible pensar que
las acciones que los individuos realizan no tengan
efectos sobre otros, incluso aunque no sean más
que visuales. En los intercambios que se
producen en el mercado, vendedores y
compradores pueden no asumir todos los costos
ni llevarse todos los beneficios que se originan en
la transacción. Ejemplos típicos de esto son,
entre otros, el de la fábrica cuya contaminación
afecta a los vecinos del área, o el del vecino que
pinta y arregla la fachada de su casa,
contribuyendo así a mejorar el barrio y la
valoración de las demás casas: en el primer
caso, los vecinos son perjudicados sin tener
culpa, y en el segundo son beneficiados sin haber
hecho méritos. Los dueños de la fábrica no
pagan el daño causado y el vecino que pinta su
fachada y beneficia a los demás no recibe
remuneración alguna por ello.
Al no existir “mercados” para estos efectos, el
resultado es que se producirían más
externalidades negativas de las que quisiéramos
tener y también menos externalidades positivas.
¿No habría menos fábricas contaminantes, si sus
dueños tuvieran que asumir el costo que generan
para sus vecinos? ¿No sería más barato instalar
un filtro para eliminar o reducir la emisión? ¿No
habría más casas pintadas y arregladas si sus
dueños fueran en parte recompensados por los
vecinos por el mayor valor que le reportan a todo
el vecindario?
Como en ninguno de los dos casos esos
efectos son tomados en cuenta, los costos y
beneficios “privados” —que motivaron la
transacción— difieren de los costos y beneficios
“sociales” —incluyendo los de terceros—,
alejando a los mercados del óptimo.
En el caso de las externalidades positivas,
estos son efectos positivos para terceros, que se
benefician de los mismos gratuitamente. Al no
pagar por ellos, habría una “sub-provisión”.
Suelen citarse como ejemplos ciertas
innovaciones tecnológicas, como el diseño de un
robot (Mankiw 1998, p. 204) que alimenta el
conjunto del conocimiento tecnológico disponible,
para su aplicación en otras actividades. Y un
ejemplo clásico ha sido el del productor de miel,
cuyas abejas ayudan a polinizar los cultivos de
los vecinos (Meade 1952). También se menciona
(Ruffin y Gregory 1997, p. 215) el caso de un
vecino que planta flores en su jardín frente a la
casa, de cuya vista se benefician todos los que
pasan por allí y las miran, y también sus propios
vecinos, porque en un vecindario con jardines
cuidados terminan subiendo de valor todas las
casas.
Bienes públicos
Este fracaso del mercado fue definido por Paul
Samuelson (1915-2009), quien explícitamente
asumió la existencia de…
dos categorías de bienes: bienes ordinarios
de consumo privado..., los que pueden ser
divididos entre distintos individuos...; y
bienes de consumo colectivo que todos
disfrutan en común en el sentido de que el
consumo de ese bien por cada individuo no
lleva a substracciones del consumo de ese
bien por parte de ningún otro individuo.
(Samuelson 1954, p. 387).
Esta definición fue luego aceptada en general con
dos características específicas:
1. La no exclusión.
34
2. La no rivalidad en el consumo.
Según la primera, las características del bien
hacen que no pueda excluirse de su consumo a
quienes no lo paguen, mientras que la segunda
es la definida por Samuelson en el párrafo
anterior y no justificaría que se los excluyera, ya
que todos pueden consumir el mismo bien o
servicio al mismo tiempo. Según este autor,
ningún sistema de precios descentralizado puede
servir para determinar en forma óptima los
niveles de consumo colectivo debido a los
incentivos presentes para dar señales falsas
sobre el verdadero interés en consumirlo: esto
es, la figura que posteriormente recibiría el
nombre de free rider23.
Estas categorías suelen presentarse de forma
que permiten la definición de cuatro tipos de
bienes distintos:
El bien privado es aquel del que se puede excluir
al que no paga y en relación con el cual el
consumo de uno no permite el consumo de otro.
En este caso el mercado sería capaz de
proporcionar este tipo de bienes, ya que la
exclusión es un elemento fundamental para ello,
impidiendo el consumo gratuito de los free riders.
Aquí encontramos a la gran mayoría de bienes y
servicios que conocemos, y conocemos también
los mecanismos que permiten la exclusión de
quienes no pagan: los cajeros de un
supermercado, el mostrador de chequeo para
volar en avión, el kiosco y el kiosquero que cuida
de que nadie se lleve el producto sin pagar por
él. Precisamente porque puede excluir a alguien,
el kiosquero se mantiene en su puesto ofreciendo
una cantidad de bienes para nuestro consumo.
Imaginemos una situación en la que cualquiera
pudiera pasar y servirse sin pagarle; al día
siguiente no estaría el kiosquero allí, pues habría
aprendido rápidamente que de nada le sirve
adquirir previamente toda la mercadería para que
luego se la lleven gratis. Por otra parte, el pan
que come uno no se lo puede comer otro; de ahí
la característica de rivalidad en el consumo.
En el caso de los recursos comunes, se
presenta la “tragedia” —que será explicada más
adelante— consistente en que no se puede
excluir, pero el consumo de uno implica la
abstención del consumo de otro, llevando esto
incluso a la depredación del recurso. Es el típico
caso que se presenta cuando no hay un
propietario definido del recurso, cualquiera puede
acceder a él y consumirlo, por lo cual no tiene
incentivos para cuidarlo y menos aún para
reproducirlo.
En cuanto a los bienes “club”, se trata de
aquellos respecto de los cuales existe la
posibilidad de excluir, pero el consumo no es rival;
es decir, pueden consumirlo varios a la vez. Su
nombre proviene, precisamente, de la típica
institución de un club que ofrece bienes y
servicios para sus socios, que los consumen en
conjunto, pero sobre el que existe exclusión
respecto a los no socios. En este caso es
necesario contar con una estructura de normas
relativa a los bienes y servicios que se usan en
conjunto, y con una estructura de gestión,
normalmente conformada por los mismos socios.
Por último, los bienes públicos presentan dos
características definitorias: “no-exclusión” —no se
puede o no es rentable excluir a consumidores
que no paguen del servicio—; y “consumo no
competitivo” —el consumo de un individuo no
sustrae al consumo de otro—. Es necesario
aclarar que el uso del término “público” no se
refiere a los bienes o servicios que provee el
Estado sino a las características antes
mencionadas. En la práctica el Estado
proporciona tanto bienes públicos como privados,
y los bienes públicos son muchas veces
proporcionados por el mercado.
Otros autores realizan un análisis parecido pero
con una modificación. Por ejemplo, Mankiw
(1998, p. 221) presenta el siguiente cuadro:
Como vemos, la casilla correspondiente a
“Exclusión” y “Consumo no rival” pertenece
ahora al monopolio natural, que trataremos más
adelante, para lo cual el autor ofrece como
ejemplos la protección contra incendios, la TV por
cable y las autopistas de peaje no
congestionadas. El argumento para incluir la
protección contra incendios, igual que en el caso
de las autopistas de peaje, es que tengan
capacidad ociosa. Si los bomberos van a apagar
un incendio hoy, ello no reduce la protección que
35
alguien pueda necesitar mañana. Es cierto, pero
parecería poco estable definir las características
de ciertos bienes y servicios según que tengan o
carezcan de esta capacidad. Quiere decir que,
por momentos, el servicio de los bomberos sería
rival —cuando están apagando otro incendio— y
en otros no —cuando están en la estación sin
hacer nada—.
Más incierto resulta todo cuando estas
clasificaciones se hacen para luego determinar
quién debería proveer el bien o servicio: si el
mercado o el Estado. Y todo se vuelve más
confuso aun cuando se considera que, según la
teoría subjetiva del valor, lo que es un bien para
unos puede no serlo para otros; y que se ha
observado en la historia y se sigue observando
hoy en día que, a pesar de estas clasificaciones,
hay bienes privados que los Estados tratan de
proporcionar, pese a que el mercado lo haría,
bienes públicos que son provistos
voluntariamente, recursos comunes que son
administrados por comunidades (Ostrom y Hess
2007), y hay otros que son provistos por
“clubes” o asociaciones voluntarias.
En el caso de los bomberos, son totalmente
voluntarios en Chile, Ecuador, Paraguay y Perú.
En Argentina, la Policía Federal dirige a los
bomberos de la ciudad de Buenos Aires, pero en
el resto de las ciudades y pueblos son
asociaciones civiles independientes, sin fines de
lucro, que se financian con donaciones y también
algunos recursos fiscales. En todas las ciudades
alemanas, incluyendo Berlín, los bomberos son
voluntarios y se conocen como “Freiwillige
Feuerwehr”. Un sistema similar existe en Austria.
Por otra parte, la empresa Falck
(http://www.falck.com), de Dinamarca, ofrece
servicios de ambulancia en siete países de
Europa y de bomberos en seis, y es una
empresa privada con fines de lucro.
Esto muestra que las clasificaciones anteriores
son, al menos, precarias. En los siguientes
capítulos trataremos de mostrar una notable
variedad de soluciones, que dependen de la
creatividad e iniciativa de los individuos y del
marco institucional que permita ese desarrollo24.
Se considera que un bien público es un
“fracaso del mercado”, porque este no lograría
proporcionarlo en la cantidad deseada, debido a
la actitud de los freeriders o “polizones” —
concepto también planteado por Samuelson—,
ya que sería del interés personal de cada
individuo enviar señales falsas respecto a su
demanda de ese bien, para que otros carguen
con el costo de su provisión. En el caso de los
faros, cada compañía naviera sabe que, si su
competidor construye un faro, sus barcos
también se beneficiarían con él, sin tener que
hacer frente a sus costos, y que, si construye
uno, los demás se beneficiarán sin poder
“excluirlos” de su consumo, por lo que, según
esta teoría, nadie construiría faros, y el Gobierno
debe hacerlo, pues, si no la provisión de faros
sería “subóptima”, en el sentido paretiano.
Por un lado, empresarios preocupados por
reducir los costos y aumentar las ganancias tiran
basura que daña a sus vecinos, sin asumir los
daños (externalidades); cuando los damnificados
son numerosos, esto se convierte en un “mal”
público, y la solución, la protección ambiental, es
un bien público que debe ser provisto por el
Estado, ya que el acuerdo voluntario entre los
particulares no sería posible. El mercado fracasa
doblemente: por un lado, fomenta la polución; y
por otro, no genera incentivos para reducirla. El
Estado ha de resolver este problema.
En su famoso libro de texto, sexta edición,
Samuelson afirma que “el gobierno provee ciertos
servicios públicos indispensables sin los cuales la
vida en comunidad será imposible y que por su
naturaleza no pueden ser dejados en manos de
la empresa privada” (Samuelson 1961, p. 662),
pone como “ejemplos obvios” la defensa
nacional, el orden interno, la administración de
justicia y los contratos, y agrega en una nota al
pie un ejemplo adicional: los faros. Se ha
mencionado como claros ejemplos de bienes
públicos la seguridad o la televisión abierta, entre
otros. Es más: en un trabajo posterior, el mismo
Samuelson ofrece una definición de bienes
públicos de tal amplitud que nada parece quedar
fuera de ella:
Así, consideremos lo que he presentado en
este trabajo como definición de un bien
36
público, y en la que tendría que haber
insistido mejor en mi primer trabajo y
subsiguientes: “Un bien público es aquél
que entra en las utilidades de una o más
personas. ¿Qué es lo que nos queda? En
un pequeño extremo el caso del bien
privado y todo el resto del mundo en el
dominio de los bienes públicos por
presentar algún tipo de ‘externalidad de
consumo’”. (Samuelson 1969, p. 108).
Sin caer en tal extremo, normalmente se cita
como bienes públicos la defensa y seguridad, la
provisión de justicia, los espectáculos de fuegos
artificiales, los faros, el aire limpio y otros bienes
ambientales, y la información e innovaciones.
Consideremos algunos de ellos. La defensa de un
determinado territorio sería un bien público,
porque no se puede excluir a los que no pagan,
ya que, en caso de un conflicto bélico, un ejército
nacional no podría decir que defiende solamente
a algunos, concretamente a los que pagaron. Es
más: en la misma existencia de instalaciones de
defensa, como un cuartel, ya estaría ofreciendo
un servicio a todos al desalentar la agresión. Si se
buscara financiar este servicio por medio de
pagos voluntarios, existiría el incentivo para ser
free rider, ya que recibirían el servicio de todas
formas sin pagar, y no los podría excluir. Así, no
se recaudaría lo suficiente para cubrir los costos
del servicio.
Algo similar sucedería con la provisión de
fuegos artificiales, que, como se pueden ver a la
distancia y no se pueden lanzar en lugares
cerrados como teatros o cines, generarían el
incentivo para verlos “desde fuera” y no pagar,
por lo que nadie tendría el incentivo para ofrecer
este espectáculo. La de los faros es una historia
de larga data en la economía y será tratada con
mayor detalle más adelante. Ruffin y Gregory
(1997, p. 87) sostienen: “otra debilidad del
sistema de precios es que no puede proveer
ciertos bienes —llamados bienes públicos—. Los
bienes públicos incluyen la defensa, el sistema
legal, las autopistas y la educación pública” (la
negrita es nuestra). Nótese que se afirma
taxativamente que el mercado no puede
proveerlos, algo que se verá contradicho en el
siguiente capítulo. Por otro lado, se incluye ahora
a la educación “pública”, pero pareciera afirmarse
que el mercado no puede proveer educación
“estatal”, lo cual es cierto por definición, pero
está lejos de demostrar que el mercado no
puede proveer educación, algo que puede
comprobarse en cualquier país, incluso en los
más pobres25.
Respecto a la defensa, los autores
mencionados sostienen que “si el gobierno
construye un sistema de defensa anti-misiles que
reduce la probabilidad de ataque nuclear, todos
se benefician en el área protegida. La protección
de la vida y la propiedad de una persona no
reduce la protección de otros” (p. 356). No
obstante, incluso con este, el más citado de los
ejemplos, la definición no es tan clara. Rothbard
(2004, p. 1032) sostiene que la defensa nacional
no es un bien absoluto, con una sola unidad de
oferta, sino son recursos específicos utilizados en
forma definida y concreta, y esos recursos son
necesariamente escasos. Tomando el caso
presentado por Ruffin y Gregory, por ejemplo,
un sistema de ese tipo instalado en la ciudad de
Nueva York reduce la cantidad posible que habría
que instalar alrededor de San Francisco. Si un
bien fuera “colectivo” tal como lo plantea
Samuelson, ya no sería un bien, pues estaría
disponible para cualquiera en forma gratuita. De
hecho, distintos textos incluyen entre los
ejemplos al aire, para luego aclarar que más que
de un bien público se trata de un bien libre; es
decir, no de un bien económico.
Además, la tecnología modifica las condiciones
de un determinado bien, pudiendo pasar de ser
público a ser privado, o viceversa. Por ejemplo,
las señales de transmisión de televisión abierta o
satelital tienen las características de este tipo de
bienes, ya que, una vez enviada la señal, no se
puede excluir a quienes quieran recibirla, paguen
o no; pero se puede codificar la señal, con lo cual
se convierte en un bien privado. Además,
veremos más adelante los mecanismos que el
mercado desarrolla para proveer bienes con
estas características. Por otro lado, el desarrollo
de archivos compartibles, por ejemplo, está
convirtiendo a la música en un bien con
37
características de no exclusión y no rivalidad en el
consumo. El mercado, en ese caso, está
buscando tecnologías alternativas o modificando
la actividad, centrándola ahora en recitales de los
que se puede excluir a quienes no pagan.
Bienes públicos globales
El proceso de globalización, o la movilización de
recursos por todo el mundo, plantea, para
algunos autores, no solo la necesidad de bienes
públicos nacionales, sino también “globales”. Sus
características principales serían (Kaul et al 1999,
p. 2) las ya mencionadas de no exclusión y no
rivalidad en el consumo, y que sus beneficios
sean “cuasi universales” en términos de países —
cubriendo más de un grupo de países—, pueblos
—llegando a varios, preferiblemente todos—,
grupos poblacionales y generaciones —
extendiéndose tanto a generaciones presentes
como futuras, o por lo menos cubriendo las
necesidades de las generaciones actuales, sin
eliminar las opciones de desarrollo para
generaciones futuras—. En tales circunstancias,
pocas cosas quedan fuera de esta definición y la
lista de bienes públicos aumenta
considerablemente.
Estos autores clasifican a los bienes en
públicos puros y públicos impuros. Los primeros
fueron definidos antes y a nivel global se
presenta como ejemplo la paz, ya que, “cuando
existe, todos los ciudadanos de un país pueden
disfrutarla y su gozo, digamos, por poblaciones
rurales no reduce los beneficios de las
poblaciones urbanas”. Ya hemos comentado
antes el grado de colectividad de la defensa;
ahora se suman también en esta categoría la
provisión de la ley y el orden, y un buen manejo
macroeconómico. En cuanto a los bienes públicos
impuros, serían aquellos que cumplen
parcialmente con las características mencionadas:
es decir, son parcialmente no rivales o
parcialmente no excluyentes. Como ejemplo,
Kaul y otros plantean el caso del consumo de
una comida nutritiva, que a primera vista parece
ser un bien privado, pero que también brinda
beneficios públicos, ya que mejora la salud y con
ella la posibilidad de adquirir habilidades para
desempeñar un trabajo productivo, lo cual
beneficiaría no solamente a la familia, sino
también a la sociedad en su conjunto, pese a
que los beneficios inmediatos sean mayormente
privados.
Está claro que con esta definición no hay bien
o servicio alguno que no tenga algún tipo de
impacto en los demás. Y en tanto vivamos en
sociedad, parece que esto es inevitable. La
discusión no es que produzcan o no produzcan
algún tipo de impacto, sino cómo considerar si
ese impacto es negativo o positivo, siendo que
las valoraciones son subjetivas, y si el Estado es
el único capaz de proporcionar determinados
bienes. Así, “males” públicos demandarían
soluciones colectivas que serían “bienes” públicos,
incluyendo, según Kaul y otros, las crisis
bancarias, crímenes y fraudes en Internet,
problemas sanitarios debidos al mayor comercio
y transporte de personas, y también del
incremento de actividades riesgosas, como el
abuso de las drogas y el tabaquismo.
Un programa para aliviar la pobreza en África,
por ejemplo, sería un bien público global si,
además de mejorar la situación de esa población
contribuyera también a prevenir conflictos, o a
fortalecer la paz internacional, o a reducir el
deterioro ambiental, o a mejorar las condiciones
sanitarias globales. Las organizaciones
internacionales y las ONG internacionales serían
las que proporcionan este tipo de bienes públicos
globales (Martin 1999).
Pero si se pudiera justificar la existencia de
cualquier bien o servicio con efectos para
terceros por el hecho de ser proporcionado por el
Estado, o a través de organismos internacionales
financiados por los Estados, o en última instancia
por contribuyentes nacionales, entonces
prácticamente “todo” tiene características de bien
público. Un bien público “puro” no sería ya un
bien económico, como en el caso del aire puro; y
todos los demás serían “impuros” y sujetos a ser
proporcionados mediante decisiones políticas, y
no por la decisión de los consumidores tomadas
en el mercado.
Stiglitz (1999), por ejemplo, considera que el
“conocimiento sobre el desarrollo” es un bien
público que debería ser provisto por instituciones
38
como el Banco Mundial. Es cierto que las ideas
tienen características de bien público, ya que,
una vez producidas, su costo de reproducción es
mas bien bajo. Esto lleva a dicho autor a pensar
que serán “subproducidas” en el mercado,
problema que se puede superar con la provisión
pública. Sin embargo, el ejemplo no podría ser
peor elegido: una gran cantidad de autores han
escrito sobre el tema y propuesto enseñanzas
sobre el mismo, desde Adam Smith en La
riqueza de las naciones hasta una gran cantidad
de autores contemporáneos. ¿Por qué hacen
eso, si luego, cuando un país se desarrolla —
siguiendo, por ejemplo, las enseñanzas de Adam
Smith— este o sus sucesores no pueden excluir
a quienes implementaron esas ideas y no
pagaron por esos beneficios? En otros términos:
una vez que dicen cómo se desarrolla un país,
nadie parece que les va a pagar por ello;
entonces no habría propuestas y el mercado
fracasaría en proporcionarlas.
Nada de eso sucede en la realidad, sino todo
lo contrario: hay un sinnúmero de libros y
artículos sobre las causas del desarrollo
económico; un activo mercado de ideas donde
compiten las propuestas de Stiglitz con muchas
otras. ¿Por qué ofrecen los autores estas ideas,
si luego no pueden cobrar por ellas? Existe una
gran cantidad de incentivos para hacerlo: el autor
cobra un porcentaje por las ventas de sus libros;
es invitado a conferencias donde recibe
honorarios, viaja a lugares que nunca conocería
de otra forma y se aloja en los mejores hoteles;
puede llegar hasta recibir el Premio Nobel, que,
además de ser un premio suculento, le garantiza
un flujo de ingresos asegurado de ahí en
adelante, como sabe muy bien el mismo Stiglitz,
que lo ha recibido26.
El asunto no termina aquí, por supuesto: no
solamente las ideas y el conocimiento sobre el
desarrollo serían un bien público que debería ser
provisto por instituciones gubernamentales, sino
también otros como la justicia distributiva y las
políticas de redistribución (Kapstein 1999). “Las
políticas distributivas tienen el carácter de un bien
público internacional, y como tal debe
encontrarse la forma de asegurar que esas
políticas no serán sub-provistas” (p. 88).
Esto llevaría a la implementación de programas
de redistribución a nivel internacional. Hasta el
momento, la mayoría de la gente acepta o
apoya programas redistributivos a nivel nacional,
pero ¿por qué detenerse en las fronteras? ¿Por
qué sería motivo de acción gubernamental la
diferencia de ingresos existentes entre un
guatemalteco de Chichicastenango y otros de la
capital, o de habitantes de Buenos Aires y otros
de La Quiaca, y no entre los pobres de La
Quiaca y los más pobres aún de Sudán? ¿O, por
ejemplo, entre los millonarios de Wall Street y los
menos millonarios de Canadá?
Recordemos que la definición de “bien público”
implica una determinada falla del mercado, que
se supone que el Estado ha de resolver. ¿En qué
sentido una cierta distribución del ingreso sería
una “falla”? Puede ser que a uno le guste o no lo
guste la que actualmente existe, y seguramente
todos encontraremos que nos gustaría otra, pero
la actual distribución del ingreso en cualquier país
es básicamente el resultado de lo producido por
estos dos grandes mecanismos que estamos
estudiando aquí: el mercado y la política.
El mercado establece una distribución
determinada, basada en lo que cada uno ofrece
con sus capacidades y recursos, y cuánto es
esto valorado por los demás, que están
dispuestos a pagar por ello. No depende
totalmente de mis propias preferencias, sino de
las de los demás. Veamos un ejemplo: puedo
pintar un cuadro y pensar que es el mejor
cuadro del mundo, pero cuánto valga en el
mercado dependerá de lo que los demás estén
dispuestos a pagar por él. Estas actividades
“productivas” generan una cierta distribución de
ingresos, sobre la cual se producen todo tipo de
redistribuciones como fruto de las acciones del
Estado, de los impuestos que cobra, los gastos
en que incurre y las regulaciones que
implementa. Entonces, cuando nos referimos a la
redistribución como bien público que no puede ser
provisto por el mercado, ¿a qué nos estamos
refiriendo? Pues, como se dijo antes, el mercado
determina una cierta distribución de ingresos con
base en los principios de producción y evaluación
39
de los consumidores. Por consiguiente, no es que
el mercado no brinde una determinada
distribución.
Podría argumentarse que no proporciona lo
“suficiente” de la misma, pero en verdad el
mercado proporciona una distribución “general”;
es decir, una distribución que abarca a todos los
que participan en intercambios de una forma u
otra. Entonces, alguien podrá decir que no le
satisface, o le parece injusta, una cierta
distribución y preferir otra. El asunto es que una
preferencia así es inalcanzable sin violar al mismo
tiempo las preferencias de otros. Digamos, por
ejemplo, que la persona A prefiere una
distribución totalmente igualitaria, la B algo
igualitaria, y la C una que sea el resultado de los
intercambios voluntarios. La de C sería resultado
natural de las transacciones voluntarias, pero
como las distribuciones que prefieren A y B se
obtienen solamente con el uso de cierto grado de
coerción, ello implica que no son aceptadas
voluntariamente por el resto.
Esto nos saca de la economía como ciencia,
porque será necesario introducir alguna valoración
ética, algún juicio de valor, para justificar la
coerción sobre C, que no prefiere esas
distribuciones. Este es un tema que ocuparía
largos capítulos. A quienes estén interesados les
recomiendo los trabajos de Rawls (2006) y
Nozick (1974). En los capítulos siguientes
veremos, no obstante, que una estructura
descentralizada permite el agrupamiento de
personas con similares preferencias, ya que la
movilidad entre jurisdicciones de menor tamaño
es más fácil. Esto podría sugerir una solución
para que la gente pudiera agruparse según las
preferencias distributivas que tenga: siguiendo el
ejemplo del párrafo anterior, los A podrían
juntarse con los A en sociedades de tipo
igualitario, los B con los B, y los C con los C,
siempre y cuando, por supuesto, exista la
posibilidad de salida de cualquiera de ellas, si es
que alguno de ellos así lo desea.
Costos y beneficios: el caso de
los recursos naturales
La opinión predominante es que el Estado debe
proveer bienes públicos, aunque vimos algo
sobre los problemas que conlleva definirlos. La
misma dificultad se presenta a la hora de precisar
cuáles de ellos proporcionará el Estado y en qué
cantidad. Los procesos políticos que se utilizan
para definir esto suelen estar cargados de
influencias y presiones sectoriales o preferencias
electorales, pese a lo cual algunos economistas
sugieren la realización de análisis de costos y
beneficios, cuyo objetivo sería estimar los costos
y beneficios totales para el conjunto de la
sociedad.
Un campo en el que esto se propone es el de
los recursos naturales y el medioambiente, donde
se afirma la existencia de bienes públicos, o
“males” en el caso de la depredación de
recursos, frente a lo que el “bien público” serían
las políticas dirigidas a protegerlos. Estas políticas
serían un bien público que no surgiría
voluntariamente, porque no se podría excluir a
nadie de sus beneficios. En esta área el consumo
y la producción de unos pueden tener efectos
sobre otros, por lo que se necesita algún tipo de
coordinación. La cuestión es esta: ¿cómo debería
conseguirse dicha coordinación? En la visión
tradicional expuesta en este capítulo la única
posibilidad es a través de la política y la
planificación. Esto puede verse, por ejemplo, en
las iniciativas de las Naciones Unidas para
introducir la denominada “contabilidad ambiental”
o, más formalmente, un sistema integrado de
contabilidad nacional ambiental y económica.
El problema que afrontamos es utilizar los
recursos naturales del planeta en forma
sostenible. En otras palabras: cómo aseguramos
de que los recursos serán utilizados en forma tal
que nos ayuden a garantizar que las necesidades
de la presente generación serán atendidas de
forma que aún queden suficientes recursos para
que las generaciones futuras puedan atender las
suyas. Tal definición, originada en el “Informe
Brundtland” (WCED, 1987), no es tan clara como
parece a primera vista. Sin embargo, no es nada
fácil determinar cuántas serán esas necesidades
y carencias de generaciones futuras, y si estas
no estarán en una posición muy superior a la
actual para satisfacerlas —debido, entre otras
posibilidades, a tecnologías muy superiores—.
40
Tampoco sería sencillo o posible determinar
cuántas de las actuales necesidades deberían
quedar insatisfechas para lograr ese objetivo
(Beckerman 2003).
Debe tomarse en cuenta que la palabra
“recursos” connota una valoración, la valoración
subjetiva de un individuo, como hemos visto. El
planeta está lleno de “materia”, pero no toda ella
es un recurso para nosotros ni tampoco
necesaria para obtener un “equilibrio natural” —si
tal cosa existiera o fuera alguna vez posible—.
Cierta materia en exceso puede hasta ser un
peligro para la vida, tal como podría decirse, por
ejemplo, de la lava o el dióxido de carbono.
La naturaleza subjetiva de la valuación de
recursos significa que, para poder coordinar su
explotación, deben coordinarse diferentes
criterios a fin de establecer lo que es un recurso.
Esto, por supuesto, hace mucho más complejo
el problema. Si tuviéramos un acuerdo unánime
sobre lo que son o no son recursos, y también
sobre a quién le corresponden, la coordinación
sería solamente cuestión de nombrar un grupo
de ingenieros para que diseñaran el mejor
sistema de asignación. Pero cuando algo es un
recurso para unos y no para otros, o incluso para
algunos es una molestia, se necesita algo más.
No obstante el problema que la subjetividad
suscita, las Naciones Unidas han adoptado el
tradicional sistema de cuentas nacionales, como
la presunción de que un mayor nivel de desarrollo
económico significa una mayor satisfacción de las
necesidades humanas, un argumento de lógica
impecable, pero que se complica al tratar de
contabilizar costos y beneficios.
El sistema de cuentas nacionales fue
desarrollado por Simon Kuznets en los años 40, a
partir de cuando el Producto Interno Bruto (PIB)
o nacional (PNB) ha reinado como el indicador
más importante del desempeño económico de un
país27. Aunque ha habido críticos del PNB como
medida del progreso, dichas críticas se han
centrado en la forma, no en sus fundamentos.
Recientemente el foco se ha puesto en
“reverdecer” las cuentas nacionales, agregando
factores que representen cosas como la
dilapidación del stock de recursos naturales.
Según un informe del Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (1997):
La contabilidad ambiental considera las
fallas de la contabilidad nacional tradicional
conocida como Sistema de Cuentas
Nacionales (SCN). La contabilidad ambiental
se basa en el concepto de que una
adecuada evaluación del ingreso y riqueza
de un país necesita tomar en cuenta las
contribuciones realizadas por todos los
sectores de la economía y su impacto en la
degradación y dilapidación de recursos. Los
SCN tradicionales ignoran el valor de los
recursos (sobre y en la tierra) como
también el valor de la degradación
ambiental. Por lo tanto, dan una falsa
impresión de ingreso y riqueza y llevan a
menudo a los elaboradores de políticas a
ignorar o destruir el medio ambiente para
fomentar el desarrollo económico.
Incorporando el valor real de los recursos
naturales como también de su degradación
y dilapidación permite una mejor asignación
de prioridades, ayudando por lo tanto a
considerar las causas de los principales
problemas ambientales actuales incluyendo
la sobre-explotación de recursos naturales
como los bosques.
La crítica a la medición del PIB/PNB es
compartida por muchos ecologistas28.
Comenzando en los años 60, hubo varios
intentos de crear nuevos índices, midiendo
cantidades tales como “Necesidades Humanas
Básicas” o “Calidad Material de Vida”, o
“Bienestar Económico” —desarrollado por los
economistas James Tobin y William Nordhaus—.
En 1989, el presidente de Venezuela organizó
una reunión con el nombre de “Hacia nuevas
formas de medir el desarrollo”, en la que se
recomendó incluir el grado de alfabetismo o las
expectativas de vida. De la misma forma, la
Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) ha desarrollado sus
indicadores ambientales para complementar la
información de las cuentas nacionales. El Consejo
de la OCDE ha llamado a desarrollar medios para
integrar el proceso de decisiones económicas y
41
ambientales. Este concepto fue apoyado por
sucesivas reuniones del G7.
Pero el intento más desarrollado y completo
como una alternativa a las cuentas nacionales —
y el que tiene mayor posibilidad de ser
implementado— es, sin duda, el desarrollado por
Naciones Unidas bajo el nombre de “Sistema
Integrado de Cuentas Ambientales y
Económicas” (SEEA, por la sigla en inglés), que
dio origen a una serie de seminarios organizados
por el PNUMA y el Banco Mundial.
Se consideraron dos enfoques principales. El
primero fue crear cuentas separadas, satélites,
junto a las cuentas nacionales tradicionales, para
capturar los cambios en los recursos naturales,
pero sin integrarlas al marco tradicional de los
SCN. El otro es integrar estas mediciones con los
SCN tradicionales, aunque esto estaría limitado a
recursos fácilmente valuados —tales como el
petróleo, el carbón, la madera— y no incluirían
otros aspectos ambientales, como la
contaminación.
Actualmente, la División Estadística de
Naciones Unidas coordina el desarrollo de un
sistema “abarcador e integrado” de contabilidad
ambiental, con la expectativa de reemplazar
definitivamente los SCN en el futuro. El SEEA
agrega los activos ambientales y económicos
más el costo de la dilapidación y degradación de
recursos en los SCN. Los stocks de activos
económicos y naturales son valuados al inicio y al
final del periodo, teniendo en cuenta los cambios
debidos a la formación y consumo de activos
producidos o naturales, más descubrimientos,
desastres naturales o regeneración natural.
Esto implica, por supuesto, sumar “peras y
manzanas”, para lo cual se utilizan precios de
mercado y “medidas físicas”, particularmente la
masa de flujos de materia. Resulta más que
curioso el uso de la palabra “valuación” y luego la
mención a medidas físicas, porque el acto de
valuar nada tiene que ver con medidas físicas.
Digamos que tenemos por un lado diez kilos de
manzanas, veinte kilos de peras y cincuenta kilos
de piedras. ¿Cómo sumamos esto? La única
forma de hacerlo es considerando que las
manzanas tienen un precio en el mercado de $5
el kilo y las peras de $4. Entonces puedo decir
que tengo $50 de manzanas + $80 de peras, un
total de $130 de activos. ¿Qué hago con las
piedras? De nada me sirve decir que tengo $130
de frutas y 50 kilos de piedras. Eso no es
ninguna valuación, a menos que las piedras
tengan algún uso, que bien puede ser solamente
verlas o saber que están ahí.
Los ambientalistas, no obstante, critican el uso
de precios del mercado en relación con
elementos de la naturaleza que “no tienen
precio”. Lo que están queriendo decir, por más
que renieguen de la palabra precio, es que su
valoración de ese recurso natural es
prácticamente infinita o al menos muy alta.
Creen que valorar los recursos naturales en
términos monetarios convierte a tales recursos
e n commodities, pero su valor no debería estar
sujeto a las preferencias que se expresan en el
mercado. Entonces, por supuesto, surge la
pregunta: ¿Las preferencias de quién deberían
ser tenidas en cuenta? Podría responderse, por
ejemplo, “De la humanidad”. ¿Y quién representa
a la “humanidad”? Esta no existe como un ser
con vida y valoraciones propias, sino que es la
suma de todos los seres humanos. Por lo que la
valoración “de la humanidad” tendría que ser la
suma de las valoraciones de todos los individuos
que la conforman. ¿Cómo se logra eso?
Los ambientalistas prefieren medir los impactos
ambientales con indicadores físicos y agregar los
flujos de materia a través de la economía. Pero
sumar en toneladas brinda mucha menos
información que la evaluación económica de la
importancia de un recurso. Digamos que este
año se ha observado que hay una tonelada
menos de arena, pero hay una tonelada más de
ciertos pájaros que se consideraban en extinción.
¿Significa esto que estamos igual que antes?
En la práctica, en los casos en que se ha
implementado, la contabilidad ambiental toma los
precios del mercado y, en ausencia de estos en
relación con recursos naturales no producidos, se
calculan “rentas” obtenidas con la venta del
recurso en el mercado, y se utilizan para estimar
el valor presente neto y los cambios de valor —
principalmente por dilapidación— de un recurso.
42
Respecto de la degradación se toman en cuenta
los costos de evitar o mitigar los impactos
ambientales —lo cual supone que todos estos
costos se han decidido razonablemente y
generan mayor valor del que destruyen, ¿y
cómo hacer eso?—. Este enfoque supone que
todo gasto en la materia es positivo y contribuye
al objetivo que se pretende alcanzar. En algunos
casos se utiliza una evaluación de impacto
ambiental, pero esto plantea nuevamente el difícil
problema de la evaluación.
En definitiva, existen dos opciones: o la
evaluación de una persona o comité de personas
en particular, o la evaluación del mercado. Pero
cuando hablamos de esta última lo que estamos
diciendo es que el precio del mercado refleja las
valoraciones de todos los que participan en él,
tanto desde el lado de la oferta como la
demanda. Es decir, es como preguntarle su
opinión a todos los que están interesados en el
recurso.
Con esta información en sus manos, los
funcionarios públicos estarían en condiciones de
realizar el cálculo de “costos y beneficios” y de
tomar decisiones. ¿Como cuáles? Probablemente
restringir la producción de un mineral específico a
través de impuestos o cuotas. Pero esto es lo
que el mercado hace a través de los precios.
Consideremos el petróleo, por ejemplo. Si este
recurso comienza a volverse escaso, su precio
tiende a subir y al hacerlo envía dos tipos de
señales: por un lado, le dice a los consumidores
que hay que gastar menos de este recurso
porque hay menos de él; por otro, envía una
señal a los productores para que inviertan y
descubran nuevos yacimientos, ya que el precio
es atractivo, o para que desarrollen alguna
fuente de energía alternativa.
Los precios cumplen un rol muy importante:
son indicadores de la disponibilidad futura de un
recurso y de su futura valuación, y también un
incentivo para actuar teniendo en cuenta esa
información. Si un recurso es reemplazado por
otro o su oferta aumenta, su precio estará
cayendo e incrementándose su consumo; por
otro lado, si un recurso es demandado en forma
creciente o su oferta está cayendo, su precio
subirá, reduciendo el incentivo para consumir y
creando el incentivo para encontrar y desarrollar
recursos alternativos. Seguramente se tomarán
muchas decisiones con esta información: algunos
especularán sobre una futura escasez y otros
sobre una futura abundancia; los que pierdan
aprenderán de los ganadores cuando comparen
sus ganancias y pérdidas.
El sistema de precios (Hayek 1937, 1945)
transmite información no solamente sobre la
disponibilidad física de un recurso, sino —y esto
es más importante aún— sobre la valoración de
los consumidores y productores. Es verdad que
“los sistemas tradicionales de cuentas nacionales
ignoran el valor de los recursos —en y sobre el
suelo—, y también el valor de la degradación
ambiental”, dando una “falsa impresión de
ingreso y riqueza”; pero la existencia de precios,
derechos de propiedad claramente definidos y
libertad contractual permite que las personas
tomen esto en cuenta. Como dice Naciones
Unidas, “incorporando el valor real de los
recursos naturales y su dilapidación y
degradación permiten una mejor asignación de
prioridades, ayudando entonces a considerar las
causas de los principales problemas ambientales
actuales, incluyendo la sobre-explotación de
recursos naturales como los bosques y selvas”.
Pero esa es una tarea que los funcionarios
gubernamentales no pueden realizar sin conocer
las preferencias y valoraciones de las personas,
expresadas en los precios.
La existencia de los precios es el resultado de
intercambios libres entre dos o más partes que
“poseen” aquello que van a intercambiar. Esto
es: el precio es la tasa de intercambios entre dos
bienes que pertenecen a alguien. Por lo tanto, la
existencia de precios requiere dos cosas: 1) la
libertad para hacer esos intercambios; 2)
derechos de propiedad legalmente protegidos. La
ausencia de cualquiera de estos requisitos
significa la no existencia de un sistema de
precios, clave para que los individuos tomen
decisiones.
En ausencia de precios, nos enfrentamos a
dos posibilidades que vuelven a confrontar el
dilema entre planificación y mercados. La solución
43
de mercado es remover las barreras ante los
intercambios y permitir la creación de derechos
de propiedad. Luego emergerán precios que
guiarán las acciones de los individuos en relación
con los futuros usos de los recursos. Algunos
podrán preocuparse de las decisiones que tomen
estos individuos, pero los funcionarios del
Gobierno son individuos también y pueden
cometer los mismos errores. Al menos los
propietarios son remunerados, si hacen buen uso
del recurso, lo cuidan y lo multiplican; y son
castigados, si no, mientras que los funcionarios
públicos no tienen que cargar personalmente con
las pérdidas que sus decisiones puedan
ocasionar.
La solución planificada es encontrar un
reemplazo a los precios que pueda dar
información a los funcionarios para poder tomar
decisiones. Por supuesto, una opción es la
perseguida por el programa de Naciones Unidas,
pero aparecen nuevos e insuperables problemas.
En primer lugar, se necesita una contabilidad
física, pero esto no es una tarea menor.
Naciones Unidas dice (1994, p. 8):
La naturaleza se compone de activos
biológicos (producidos y silvestres), agua y
tierra con sus ecosistemas, activos
subterráneos y aire. Se debe prestar
atención a los seres vivientes (animales y
plantas) y su entorno natural. Por lo tanto,
todos los animales y plantas asociados con
el entorno natural y sus condiciones de
vida deben ser supervisados. Incluyendo el
ganado y otros animales controlados por el
hombre, como también animales salvajes,
plantas agrícolas y árboles, también los
silvestres.
Pensemos en esto por un minuto. La tarea del
“contador ambiental” será inabarcable: en
muchos casos, ni siquiera los biólogos han podido
enumerar la totalidad de las especies animales y
vegetales. Reconocidos zoólogos señalan que el
mejor “pálpito” que se puede tener es de unos
siete millones de organismos vivos, pero que el
número podría variar entre tres y cien millones,
aunque para muchos la variación estaría entre
cinco y quince millones. Esto dificulta también
determinar una “tasa de extinción”. Y no solo
eso, sino que deberían contarse asimismo su
stock y variaciones. Parece una idea que
rápidamente puede caer en el ridículo. ¿Debe
contarse, por ejemplo, a todas las palomas y sus
variaciones de existencia cada año? ¿Habrá que
hacer lo mismo con las cucarachas? ¿Son estas
un “recurso” que debe ser contado o debería el
PBN incluir la producción de mata-cucarachas? Y
aún así, ¿cómo se hará la conexión entre las
unidades físicas y las valoraciones que hacen los
individuos?
Si tomamos en cuenta lo realizado hasta el
momento, los resultados son muy defectuosos.
En general, los análisis sobre el uso de recursos
significan una simple proyección del nivel de
consumo actual en relación con un determinado
stock de reservas. Con ese cálculo,
inevitablemente las reservas se agotan en algún
momento, en general bastante cercano, lo que
hace que se dispare la alarma. Pero estos análisis
ignoran los incentivos que desatan los precios. A
medida que un recurso se vuelve relativamente
escaso, su precio sube y este es una señal para
buscar, y encontrar, más reservas o recursos
alternativos, a fin de reemplazar el recurso que
se agota y restringir su consumo a los usos más
valiosos.
Por ejemplo, durante el siglo XIX el consumo
de cobre creció unas cuarenta veces, y hacia
fines de ese siglo crecía en forma acelerada —
3.3% anual en promedio durante el siglo pero
6.4% anual durante el periodo 1890-1910—. El
consumo anual era de 16,000 toneladas a
comienzos del siglo XIX y de 700,000 a
comienzos del XX. A ese ritmo, las reservas se
deberían haber agotado. No obstante, eran
mayores a principios del siglo XX que a principios
del XIX. En 1950 el consumo mundial de petróleo
era de unos 4,000 millones de barriles al año y
las reservas de alrededor de 90,000 millones, lo
que alcanzaría para unos veintidós años. En los
cuarenta y tres años siguientes el consumo
superó los 640,000 millones de barriles y al final
del periodo las reservas eran diez veces mayores
que al inicio (Beckerman 2003).
Los consumidores revelan sus preferencias
44
mediante decisiones de compra y de venta. Una
de las propuestas de Naciones Unidas es hacer
encuestas entre los consumidores y preguntarles
cuánto dinero estarían dispuestos a gastar:
Una valuación directa de los beneficios (o
pérdidas) relacionada con las funciones
económicas del medio ambiente es
usualmente posible preguntando a la gente
acerca del valor monetario de dichas
funciones. Este método (valuaciones
contingentes o condicionales) comienza con
el supuesto de que aquellos entrevistados
poseen suficiente información respecto a
los beneficios en términos monetarios. (UN
1994, p. 5).
Su propuesta incluye el uso de datos relacionados
con el costo de la contaminación o los gastos
necesarios para cumplir ciertas regulaciones.
Como un ejemplo del primer caso se menciona
(p. 18) “la valuación de la reducción en la calidad
del aire. Cada persona podría ser interrogada
respecto a la cantidad anual que estaría
dispuesta a pagar para evitar un cambio en su
calidad”.
El método utilizado para estimar los costos
de bienes sin mercado era la valuación
contingente, aplicando el principio de la
voluntad de pago. Se preguntaría a los
consumidores cuánto están preparados a
pagar para un medio ambiente mejor o
más saludable. Otro enfoque será utilizar
un cuestionario donde se preguntara a la
gente en qué medida reducirían su
consumo para obtener menores riesgos
ambientales. (UNEP 1993).
Pero hay una gran diferencia entre una decisión
tomada en el mercado y una opinión dada a un
encuestador. Cuando alguien compra o vende en
el mercado, dicha transacción tiene un costo
directo, que recae en quien toma la decisión, y
ciertamente tiene un costo de oportunidad, que
son las decisiones alternativas que se podrían
haber tomado. Nada de eso surge de una
encuesta: dar una respuesta no tiene costo, ni
directo ni de oportunidad, salvo el breve lapso de
tiempo que tome hacerlo. Cualquiera puede ver
la diferencia entre responder a una pregunta
sobre cuánto dinero estaría dispuesto a pagar
para tener aire limpio y emitir un cheque real por
dicha cantidad.
Otros ambientalistas van incluso más allá.
Henderson (1991, p. 270) dice que “los datos
sobre externalidades y costos sociales tendrán
que ser desarrollados por disciplinas más
realistas: termodinámica, biología, modelos
sistémicos y caóticos, y ecología”. En verdad,
este enfoque casi garantizaría un completo
“caos” en el manejo de los recursos29.
Uno solo puede imaginar el elevado grado de
actividad política y el lobby que dicha propuesta
podría generar. Esto se relaciona con lo que
Henderson (1991, p. 79) ya propone: “Se
necesitará una tremenda actividad política por
parte de los ciudadanos globales de cada nación
para forzar estas prioridades sobre los políticos y
otros líderes empresarios y académicos,
sindicatos y otros grupos sociales. Cuanto
mejores indicadores sociales y económicos
tenemos para realimentar nuestro curso actual,
más rápidamente se alcanzará la voluntad política
para los necesarios cambios en políticas”.
No es de extrañar que se encuentren con
problemas. El Jefe de la División de Análisis de
Insumo-Producto de la Oficina Federal de
Estadísticas de Alemania es citado cuando dice
que “fue sencillo desarrollar conceptos, pero es
difícil implementarlos... Enfocarnos en los
problemas ambientales más importantes
ocasionó ciertas dificultades ya que no es sencillo
hacer una lista de prioridades. Era posible que
ciertos problemas no fueran reconocidos debido a
que se consideraban menores, pero luego de un
análisis más detallado resultaba que podían
ocasionar grandes pérdidas monetarias” (UNEP
1993, p. 2).
También se propone incluir dentro del análisis
modelos basados en “curvas de evaluación
costo-riesgo”, que se explican con el típico
modelo gráfico:
En el cuadrante I se muestra que para tener un
menor riesgo individual es necesario incurrir en un
costo mayor. El cuadro II muestra que a mayor
inversión en tratamientos preventivos menor
emisión y al revés: cuando menos se invierta en
45
ello, la emisión será mayor. El cuadrante III
muestra que cuanto mayor sea la emisión mayor
será la concentración que se encuentra de la
sustancia contaminante —con un mínimo que no
genera daño—; y el cuadrante IV muestra que a
mayor concentración, mayor el riesgo individual
medido en muertes/población expuesta. Las
flechas muestran, simplemente, que si se
implementa alguna medida que implique una
menor emisión, habrá menos riesgo individual: el
rectángulo se reduce. Pero lo que no se explica
es por qué las curvas tienen esa posición; es
decir, por qué se supone que una reducción,
digamos, del 10% de la emisión llevaría a una
reducción del 10% del riesgo, y menos aún
cuánto estarían los individuos dispuestos a gastar
para reducir ese riesgo en tal magnitud. Es decir:
¿estarían los contribuyentes dispuestos a
incrementar el costo de la reducción un 50%, por
ejemplo, para reducir el riesgo un 10%?
Los análisis de impacto ambiental requieren
una estimación de la dimensión física, biológica,
social, cultural y económica que se provocaría.
¿Quién está en condiciones de hacer esto,
cuando no cuenta con información sobre las
valoraciones reales de los consumidores? Esto
es: ¿cuánto están dispuestos a pagar?
En definitiva, el problema proviene de la
intención de planificar las actividades.
Nuevamente, como dijo Hayek, no es cuestión
de que exista planeamiento o no, sino de quién
hace la planificación: los funcionarios
gubernamentales, con las dificultades que
encuentran, o los individuos guiados por el
sistema de precios, haciendo uso de la
información dispersa, que no está disponible de
manera que permita su transferencia a una
autoridad central.
Se considera que la sociedad necesita ser
guiada y, por lo tanto, también es necesario
desarrollar instrumentos tales como la
contabilidad ambiental. Henderson (1991, p. 128)
resume la idea claramente: “De hecho, tratar de
dirigir una sociedad compleja con un solo
indicador como el PNB es literalmente como
tratar de volar un avión 747 con solo un indicador
en el panel. No habría nada allí para indicarnos si
los alerones están arriba o abajo, si el tanque de
combustible está lleno o cuál es la altura. En
realidad, estaría volando a ciegas. O imagine si
su médico, al realizar un control, ¡no hiciera más
que controlar su presión sanguínea!”.
Sin embargo, la cuestión es que la sociedad no
se compara en absoluto a un avión de línea, con
un destino único al que necesita ser conducido.
Una sociedad está compuesta por cientos de
miles —en realidad de millones— de individuos,
cada uno de ellos único, con diferentes
necesidades, deseos y capacidades y, por lo
tanto, con diferentes destinos. En verdad, una
sociedad libre se parece más a un sistema de
transporte completo, donde la gente puede elegir
no solo el destino, sino también el horario y el
vehículo de transporte deseado. En ese caso,
entonces, la clave son las normas de tránsito
que permitirán que se realicen todos esos
recorridos, sin que los vehículos choquen entre sí.
De ahí la atención que reciben las instituciones en
este libro.
Información incompleta
Además de los ya vistos, existirían problemas de
información, que harían fracasar a los mercados
relacionados, con la información disponible. Una
primera línea de argumentación proviene de
autores que consideran que, como el óptimo
solamente puede alcanzarse con información
perfecta, y esto es a todas luces imposible,
entonces el mercado indefectiblemente falla30.
Esos problemas de información imperfecta que
presentarían los mercados no afectarían al
mismo Estado31. Stiglitz reconoce aquí que el
funcionario gubernamental se enfrentaría con las
mismas limitaciones de información que el
mercado y aún así por alguna razón la
intervención gubernamental sería deseable. Pero
hay un problema aquí, porque la intervención
estatal suele eliminar o distorsionar a los
mercados, con lo que se termina con menos
información aun, como le sucede al planificador
que no tiene ya precios para guiar sus
decisiones.
Pero el Estado tendría poderes que el mercado
no tiene, como el poder de compulsión. Stiglitz
pone el ejemplo de las externalidades
46
ocasionadas por el cigarrillo y dice (p. 47): “el
gobierno puede prohibir la producción de cigarrillos
—ningún individuo particular o grupo de individuos
puede hacer eso”. Alternativamente, también
podría decretar un impuesto sobre la producción
de cigarrillos. “Ninguna empresa de seguros
podría ‘forzar’ a las tabacaleras a pagar un
impuesto sobre su producción. Supongamos que
las sobornaran, ofreciéndoles un pago bajo la
condición de que incrementaran su precio.
Entonces, una empresa nueva aparecería,
cobrando un precio levemente más bajo,
captando a todos los consumidores, haciendo
una ganancia. Esta es una justa ilustración del
hecho que el gobierno tiene poderes que el
sector privado no tiene, poderes que en ciertas
instancias (si son bien utilizados) podrían resultar
en una mejora en el sentido de Pareto”.
Ahora bien, este argumento no se sostiene.
Por un lado, el mercado sí tiene la posibilidad de
imponer un desincentivo al consumo de tabaco:
las empresas aseguradoras están asumiendo un
riesgo mayor en los seguros de vida, si cubren a
personas que fuman, respecto a las que no
fuman, y las que lo hagan en las mismas
condiciones presentarán pérdidas que las
desplazarán del mercado eventualmente.
Entonces, tendrán una prima mayor para los que
fuman, de la misma forma que las primas son
más altas cuando los riesgos son más altos. Esta
mayor prima actúa como un “impuesto”, o como
un desincentivo al fumador, o como un costo
que cada uno deberá evaluar si decide asumir o
no.
Por otro lado, el argumento supone el fracaso
del mercado y el éxito del Estado, algo que no es
lineal, como se verá en el capítulo siguiente.
Sostiene que los poderes del Estado podrían ser
efectivos “si son bien utilizados”. ¿Y cuál es la
seguridad de que esto ocurra? En verdad, poca.
La realidad nos muestra que el Estado cobra
elevados impuestos a los cigarrillos, pero termina
también protegiendo y subsidiando a los
productores tabacaleros y no destina
necesariamente los fondos recaudados a mejorar
la salud. ¿Es esto utilizar bien sus poderes?
Otra aproximación a los problemas de la
información se refiere a la “asimetría”, como
cuando se toman decisiones en los mercados y
las partes poseen distinta información. El ejemplo
más conocido es el presentado por George
Akerlof respecto al mercado de automóviles
usados (Akerlof 1970).
En el mercado de autos usados se venden
tanto autos que están en buenas condiciones
como otros que no lo están —que se denominan
“limones”—. Los dueños que quieren venderlos
no tienen incentivos para dar a conocer cuáles
son los “limones”; más bien todos van a sostener
que sus autos son buenos. Vamos a suponer
que el 60% de los automóviles en venta son
“limones” y el 40% son buenos. También que
hay compradores dispuestos a comprar, tanto
unos como otros, pero a distintos precios.
• Por un auto bueno, el comprador
pagaría hasta 4,000 y el vendedor estaría
dispuesto a venderlo por cualquier precio
superior a 3,000.
• Por un “limón”, un comprador estaría
dispuesto a pagar hasta 2,000 y el
vendedor quiere 1,000 por lo menos.
Como vemos, en ambos casos hay un amplio
margen como para llegar a acuerdos
mutuamente beneficiosos: cualquier precio entre
4,000 y 3,000 en un caso, y cualquier precio
entre 2,000 y 1,000 en el otro. Pero el
comprador no sabe cuál es bueno y cuál es
malo, solamente tiene una información general.
Entonces le queda hacer este cálculo sobre la
probabilidad de que el auto ofrecido sea un limón:
2,000 x 0.60 + 4,000 x 0.40 = 1,200 +
1,600 = 2,800
Así, teniendo en cuenta la probabilidad de que le
toque uno u otro, obtiene el precio promedio que
debería ofrecer. Pero a ese precio (2,800), los
únicos autos que le serán ofrecidos serán
“limones”, ya que por los buenos se pretende
más de 3,000. En tal caso, se abstiene de
comprar y los posibles intercambios fracasan.
Otro ejemplo planteado por Akerlof se refiere
a la dificultad que tiene una persona de más de
65 años para conseguir un seguro médico. Se
pregunta: ¿Por qué no sube el precio hasta que
cubra el riesgo? Y contesta (p. 492):
47
… a medida que el precio sube la gente
que tome el seguro serán aquellos que
están más seguros que necesitarán el
seguro; por errores en los controles
médicos, simpatía de los médicos con los
pacientes más viejos y otros, es más fácil
para el paciente evaluar los riesgos que
para la empresa aseguradora. El resultado
es que la condición médica promedio de los
solicitantes se deteriora a medida que el
precio sube —con el resultado que no
habrá ninguna venta de seguro a ningún
precio.
Nuevamente, como el mercado “fracasa”, el
Estado debería proveer esta cobertura médica.
Pero, ¿cómo tendrá el paciente mejor
información que la compañía de seguros,
especializada en seguros de salud y de vida?
Supongamos que el paciente tiene que evaluar el
contrato de una póliza por $10,000 anuales.
¿Cómo puede saber si esto será más o menos lo
que efectivamente gastará, en el caso de no
asegurarse y de tener que pagar todos los
servicios? Precisamente porque esto es muy difícil
o imposible de calcular, la gente se cuida muy
bien de tener un seguro de salud desde mucho
antes; así puede ofrecer a la compañía un
contrato de largo plazo, en el que durante los
primeros años probablemente pagará más de lo
que utilice el seguro y en los últimos utilizará el
seguro más de lo que pagará. Incluso esos
mayores pagos que cancelará antes los hará en
una época de su vida en la que estará
trabajando y generando mayores ingresos —es
decir, cuando los puede hacer con más facilidad
—, algo que ya no le será tan fácil cuando se
haya jubilado.
La dependencia del
camino
El tiempo es irreversible y avanza siempre hacia
delante. Como no se puede retroceder, hay
procesos secuenciales que se desarrollan y
restringen las opciones disponibles en el futuro,
pudiendo llegar a generarse asignaciones
ineficientes de recursos. El típico ejemplo sobre
esto es el del teclado QWERTY, presente
originalmente en las máquinas de escribir y ahora
en todas las computadoras, e incluso en los
teléfonos celulares. El “accidente” histórico que
luego se transforma en una “dependencia del
camino” es la elección de ese teclado con una
configuración de las letras desarrollada
originalmente así para que las varillas de cada
letra —en lo que hoy es una vieja máquina de
escribir— no se trabaran unas con otras. La
historia, entonces, impone un teclado que luego
resulta imposible cambiar, pese a que ya no se
usen más varillas, cintas o incluso máquinas de
escribir. Habría algunas disposiciones del teclado
que serían racionalmente superiores a esta, pero
resulta imposible cambiarlas, o al menos el
mercado no puede hacerlo, ya que ninguna
empresa de fabricantes de computadoras o
celulares se atreverá a salir sola en el mercado
con un teclado distinto que, a diferencia de sus
competidores, obliga al cliente a un más o menos
largo proceso de aprendizaje. Nadie lo cambia
entonces y el mercado “fracasa” nuevamente
porque ha quedado “atrapado” en una vieja
tecnología o estándar.
El Estado, nuevamente, es llamado a
destrabar el proceso que ha llevado al mercado a
un camino sin salida, atrapado en un proceso
histórico del cual no puede apartarse.
Soluciones a las fallas
del mercado
Todos estos casos son “fallas” que estarían
socavando ese concepto básico sobre el
funcionamiento de los mercados presentado por
Adam Smith, y que él denominó “la mano
invisible”. Serían casos en los que cada individuo
persigue su interés personal, pero el resultado no
es el bien común; no se genera un superávit del
consumidor y del productor o, si así fuera, no se
toman en cuenta los “déficits” en perjuicio de
terceros. La falla de la mano invisible sugiere
inmediatamente que podría haber alguna otra
mano, en este caso bien “visible”, que podría
solucionar estos problemas.
Si pudiéramos resolverlos, o al menos
contribuir a solucionarlos, permitiríamos una
mejor coordinación entre los planes de los
individuos, consumidores o productores, en la
sociedad, pudiendo lograr entonces una mejor
48
satisfacción de sus necesidades.
¿Cuáles pueden ser las soluciones posibles? Ya
hemos visto antes que un camino normalmente
intentado es la acción estatal, a través de las
políticas públicas. Esto quiere decir: regulaciones
en el caso de imperfecciones de la competencia,
impuestos o subsidios en el caso de
externalidades, provisión estatal en caso de
bienes públicos, y servicios públicos de control de
calidad en el caso de información asimétrica.
No obstante, para que estas soluciones
funcionen se necesitan, sólidas instituciones
públicas, que permitan la selección e
implementación adecuadas de tales políticas. No
se trata de una tarea sencilla, como se verá en
los capítulos siguientes, pues el proceso de
elaboración y gestión de políticas públicas
presenta sus propios problemas, y la
transparencia y eficiencia de las instituciones
políticas conlleva una importancia fundamental.
Asimismo, veremos que las políticas públicas
no son la única alternativa. En la mayoría de los
casos hay soluciones “voluntarias”, para
diferenciarlas de alguna forma de las
implementadas por los Estados. Reflexionaremos
sobre ellas en el capítulo 8.
Resumen
El equilibrio general competitivo es un interesante
modelo ideal para analizar las condiciones de una
economía, en la que no se producen cambios y
en la que se han agotado todas las posibilidades
de mejorar la coordinación de las decisiones entre
oferentes y demandantes en todos los
mercados.
Su concreción en la realidad es otro asunto,
pues demanda requisitos de imposible
cumplimiento, dada la imperfección del
conocimiento y la consiguiente posibilidad de
cometer errores. En el mundo real, los mercados
no alcanzan ese modelo ideal, y existen además
ciertos problemas que se han llamado “fallas de
mercado”.
Las mismas incluyen la competencia
imperfecta, las externalidades, los bienes públicos
y una información asimétrica. Cada una de ellas
puede frustrar el funcionamiento de los
mercados, generándose así problemas que
deben ser corregidos.
La intervención del Estado aparece entonces
como una salida obvia, aunque veremos que no
está exenta de problemas, y que existen
soluciones alternativas que sería bueno tomar en
cuenta. En uno u otro caso, para que las
soluciones cumplan su cometido correctamente,
se necesita poner en marcha un conjunto de
instituciones que funcionen eficientemente.
Capítulo 3
La mano visible:
políticas públicas
Objetivos
En este capítulo vamos a considerar la solución a
los problemas de las fallas del mercado a través
de políticas públicas. Formularemos también
algunas preguntas, que es importante contestar,
en relación con tales soluciones: ¿Deben
estudiarse detenidamente los costos y beneficios
de las regulaciones en práctica o de las nuevas
propuestas? Más adelante consideraremos
cuestiones como estas: Las políticas públicas o
regulaciones a las que se alude ¿deben
implementarse a nivel nacional o por los estados
provinciales, sobre todo en caso de países de
estructura federal?
Aunque la “mano visible” del Estado parece
una solución obvia, no quiere decir esto que se
trate de una solución efectiva. Puede haber
serios problemas para implementar una política
pública adecuada, y además puede resultar muy
difícil lograr que se aplique en forma eficiente.
Las principales cuestiones que trataremos en
este capítulo son:
1. ¿Cuáles son las políticas públicas
que pueden implementarse para resolver
problemas relacionados con fallas del
mercado?
2. ¿Podemos regular la competencia
para resolver sus imperfecciones?
3. En el caso de externalidades,
¿podemos aplicar impuestos a las
negativas y subsidios a las positivas?
4. ¿Ofreceremos la provisión estatal
de bienes públicos y de controles de calidad
para resolver problemas de asimetría de
49
información?
5. ¿Cómo afrontamos los problemas
de información propios? ¿Cómo saber
cuáles son las reales preferencias de la
gente?
6. ¿Cómo haremos frente a las
presiones sectoriales de los lobbies?
Competencia imperfecta
Enfrentados a la existencia de un mercado en
condiciones de competencia imperfecta, que dan
lugar principalmente a la constitución de
monopolios y oligopolios, el Estado puede —y
normalmente así lo hace— intentar regular la
competencia mediante normas que impongan
restricciones a las conductas monopólicas u
oligopólicas. Generalmente, el enfoque toma en
cuenta tres componentes fundamentales:
estructura, conducta y desempeño. La
estructura del mercado —número de
participantes, barreras de ingreso— explicaría la
conducta de los participantes y esta el resultado
que se obtenga en el mercado.
Estas regulaciones pueden incluir:
1. La prohibición de acuerdos o
prácticas que restringen la competencia en
un mercado en particular, concretamente
la formación de carteles.
2. La prohibición de conductas
abusivas por parte de una empresa con
una posición dominante en el mercado.
Tales conductas incluyen: precios
predatorios, atar la venta de un producto a
la necesaria venta de otro, abuso en los
precios —sobre todo en situaciones de
crisis—, negativa a vender.
3. El control de las compras y
adquisiciones de empresas, teniendo en
cuenta el nivel de competencia que pueda
resultar como efecto de tal medida.
Normalmente una agencia gubernamental, con
mayor o menor grado de autonomía, analiza el
funcionamiento de los mercados en términos de
la cantidad de participantes y sus conductas,
aplicando penalidades en caso de las conductas
restrictivas o abusivas, y demandando una
autorización previa de su parte para comprar una
empresa por encima de un determinado nivel de
facturación.
El centro de las políticas en esta área es el
control de la cartelización, de acuerdos entre
empresas, sean formales o tácitos, para
sostener los precios. Esos acuerdos, sin
embargo, son principalmente los que conciertan
empresas que compiten entre sí; es decir, se
trata de acuerdos horizontales. No sucede lo
mismo con los acuerdos verticales, por ejemplo,
cuando un fabricante de ropa suscribe un
convenio con un vendedor minorista.
Por otro lado, en la producción de ciertos
servicios, en concreto los provistos “en red”, se
producen economías de escala que podrían llevar
a la existencia de un solo proveedor. (Este es el
caso de la distribución de electricidad, agua o
telefonía fija, por ejemplo). Para evitar el abuso
de la posición monopolista, suele otorgarse un
monopolio “legal” a un proveedor del servicio y
luego una agencia gubernamental lo controla, ya
sea estableciendo tarifas o montos de inversión.
El caso del monopolio natural
En muchos casos los productores quieren
obtener “economías de escala”; esto es, ampliar
su escala de producción para tener costos más
bajos por unidad de producto. No siempre se
obtiene una mayor productividad simplemente
con un aumento de la escala de producción, por
supuesto, ya que son muchos los factores que
afectan a la rentabilidad de una empresa. En el
caso de la siderurgia, por ejemplo, siempre se
pensó que una mayor escala generaba mayor
eficiencia y es así como las empresas
acrecentaron sus escalas notablemente. Hasta
que se volvieron tan difíciles de administrar que
se tornaron ineficientes y, de pronto, una
empresa como Nucor llegó a convertirse en la
primera empresa siderúrgica en el mercado
norteamericano, produciendo a través de una
serie de “mini-fábricas”32.
Existen casos, como se mencionara en los
casos de “servicios en red”, donde la obtención
de economías de escala puede actuar como una
barrera de ingreso de competidores al mercado.
Consideremos un ejemplo:
Supongamos que tenemos una ciudad “A”,
donde ya existe un tendido de red eléctrica —
50
que ha terminado siendo monopólico por los
mismos principios que se explican aquí—, y ahora
se desarrolla un nuevo barrio privado “B”. El
nuevo barrio necesita electricidad y para
proveerse de ella invita a licitar a todo proveedor
que quiera ofrecerla. A esta licitación se
presentan las empresas “a” —que presta
servicios en la ciudad “A”— y otras como “x” y
“z”. Si todas tienen que cotizar precio por el
servicio a prestar, “a” ya tiene a su favor una
ventaja, pues tanto “x” como “z” deben cubrir
sus costos fijos y variables, mientras que “a”
corre nada más con los costos variables, ya que
los fijos los cubre con sus operaciones en “A”. Lo
mismo sucedería si las empresas “x” y “z”
quisieran ofrecer servicios en “A”, donde tendrían
que realizar una gran inversión inicial para
establecer su capacidad y tender sus redes de
distribución. En estos casos siempre terminaría
existiendo un solo proveedor, que aprovecha las
economías de escala, y se evitan las
duplicaciones de infraestructura, pero al quedar
como monopolista podría entonces abusar de su
posición y cobrar “precios de monopolio”.
Además, tampoco tendría incentivo para innovar
y terminaría ofreciendo a sus clientes un servicio
malo y caro.
Para evitar eso, se han utilizado dos soluciones
regulatorias, en general referidas al primero de
los problemas, los precios de monopolio; no se
han encontrado muchas soluciones regulatorias a
la falta de incentivos para innovar, ya que, como
veremos, el regulador tampoco tiene mucho
interés en hacerlo. La primera solución es la
conversión del monopolio “natural” en un
“monopolio estatal”; es decir, una empresa del
Estado que, como no tendría afán de lucro, fijaría
las tarifas en el punto óptimo de mantenimiento
y mejora de la estructura de capital. La segunda
es resultado de la ineficiencia observada en la
administración estatal de estas empresas, las
que son privatizadas, pero al quedar ahora
conformado un “monopolio privado” se regulan
las tarifas con el mismo objetivo. En ambos
casos el monopolio “natural” pasa a ser un
monopolio “legal”: en el primer caso, parecería
que no están en condiciones de competir nuevos
oferentes; en el segundo, directamente se
impide ya el ingreso de competidores porque se
otorga a la empresa, estatal o privada, un
monopolio legal. ¿Por qué se hace esto? ¿No
sería bueno que, si alguien quisiera entrar a
competir con el monopolio, se le permitiera
hacerlo? La respuesta es que esto no tiene nada
que ver con la eficiencia.
Sucede que la empresa monopólica tendría
costos distintos para proveer a diversos clientes
—por ejemplo, algunos mucho más lejos de la
fábrica que otros—, o que consumen volúmenes
diferentes, y si se cargara a cada uno de ellos el
costo del servicio, más un cierto porcentaje, las
tarifas serían distintas. Suele suceder, por
ejemplo, que los clientes más alejados sean
también los de menos recursos, y tendrían que
pagar el servicio más caro, por lo que se
establece una tarifa media, según la cual en
algunos lugares la empresa proveedora tiene un
mayor margen de ganancia, que le ayuda a
cubrir la pérdida en los lugares más alejados.
Si se permitiera ingresar a la competencia,
esta ingresaría en el primer mercado, donde el
margen de ganancia es mayor, y dejaría a la
empresa existente solamente con los mercados
de costos más elevados, donde se pierde dinero.
A esto se llama “descremar” el mercado. Para
evitar esto, se impide el ingreso de competidores
y así se pueden aplicar estos “subsidios
cruzados”, donde unos clientes terminan
pagando parte del costo del servicio a otros.
El monopolio “legal”, que impide el ingreso de
competidores, tiene entonces como objetivo
mantener este esquema de subsidios cruzados.
Tiene el inconveniente, por supuesto, de que al
cerrar la competencia elimina el incentivo para
innovar. Nótese que incluso si una nueva
tecnología permitiera al proveedor reducir costos,
tampoco esto le interesaría porque como recibe
un porcentaje de ganancia sobre costos, al ser
estos menores se reduciría.
El precio del servicio ofrecido monopólicamente
solía fijarse de forma tal que la empresa pudiera
cubrir sus costos de operación totales —con los
subsidios cruzados mencionados antes—, la
depreciación del capital y un retorno a la inversión
51
normal. El resultado de este modelo normativo
comenzó a ser cuestionado, ya que, los mismos
reguladores debían obtener información sobre los
costos y las inversiones de capital de las mismas
empresas reguladas, y en ausencia de
competencia no tenían forma de determinar si un
cierto nivel de costos e inversiones era el
apropiado. ¿En relación con qué? No tenían con
qué comparar. Ello daba como resultado servicios
caros y tecnologías obsoletas, típico resultado de
un monopolio legal.
Con posterioridad se trató de reformar este
criterio para lograr mayores niveles de eficiencia,
así que se introdujeron políticas conocidas como
“IPC-X”. Esto significaba que el precio del servicio
sería ajustado por un índice de precios al
consumidor, menos un cierto porcentaje X, para
garantizar, por un lado, que el precio no subiría
más de lo que lo harían los demás precios en
promedio y, además, subiría a un ritmo menor,
forzando al proveedor a reducir sus costos para
mantener los niveles de rentabilidad.
De todas formas, esto no permitía resolver el
problema de la innovación en un periodo donde
esta se aceleraba en todos los mercados no
regulados, particularmente en la informática.
Problemas
Los principales inconvenientes de estas soluciones
a los problemas de competencia imperfecta son
los siguientes:
a. No es sencillo responder a la
pregunta cuál es el mercado en cuestión.
O de otra forma: ¿Cuáles han de ser
considerados bienes o servicios sustitutos,
y en qué grado, del producto o servicio
que se esté estudiando? ¿Cómo saberlo, si
esto depende de las valoraciones
subjetivas de los consumidores?
b. ¿Es la estructura del mercado
realmente determinante del
comportamiento de sus participantes? Por
ejemplo, podríamos imaginar un caso en el
que un productor es tan eficiente que
termina dominando el mercado. En tal caso
quedaría solo, pero sería el resultado de la
eficiencia, no de una actitud no
competitiva.
c. ¿Son las prácticas condenadas,
precios predatorios por ejemplo, maniobras
anti-competitivas o, todo lo contrario, unas
que favorecen a los consumidores?
d. ¿Es el organismo que implementa la
política realmente independiente, tanto de
las presiones políticas como de las
influencias de otros productores o lobbies
que en verdad intentan, mediante
denuncias de monopolio o prácticas
abusivas, detener a un competidor
eficiente?
e. Lo mismo puede preguntarse sobre
el organismo de control del proveedor de
servicios en red al que se ha otorgado el
monopolio legal.
f. En este caso, además, ¿no se
introducen otros objetivos en la política de
precios, tales como subsidios a
determinados usuarios?
g. ¿Cómo se evalúa la innovación
tecnológica que puede, al cambiar la
tecnología, eliminar también el monopolio?
¿Cómo se logra que el control aplicado no
funcione también como una traba al
desarrollo de esas nuevas tecnologías?
Un problema serio del monopolio “legal”, tanto
estatal como privado, es que, al cerrar la
posibilidad de ingreso de competidores, reduce
los incentivos para desarrollar nuevas tecnologías,
que son las que destruyen en definitiva los
monopolios “naturales”. Es cierto, por ejemplo,
que no parece rentable instalar una nueva red de
distribución de electricidad cuando existe ya una,
pero la competencia no llegará con una misma
tecnología, sino con una nueva. Así, por ejemplo,
el monopolio natural de la telefonía fija fue
destruido por la telefonía celular, la provisión de
TV por cable compite con la TV satelital, y en
breve competirá con la televisión por Internet.
Además, tampoco es seguro que esta
competencia no ocurra, si el monopolista natural
comienza a cobrar precios de monopolio. Si el
proveedor único buscara elevar los precios para
obtener una “renta monopólica”, estaría enviando
una señal para que otros ingresaran a ese
mercado por el atractivo de una mayor
52
rentabilidad (Baumol 1982). La característica
principal de los mercados “contestables”, como
los denomina este autor, es que son vulnerables
al ingreso de competidores, aunque estos
busquen solamente una ganancia transitoria, en
tanto pueden aprovechar el intento de cobrar
precios de monopolio, ingresar en el mercado y
luego salir si pueden hacerlo a un bajo costo. En
estas circunstancias, el mercado no ofrecería
ganancias extraordinarias asociadas con precios
de monopolio.
Justamente esto sucedió en Argentina cuando
en 1887, a tan solo un año de haberse
establecido un único proveedor de telefonía en la
ciudad de Buenos Aires, se incentivó la creación
de otra empresa.
“Al transcurrir un año la Compañía Unión
Telefónica, conformada por las tres empresas
pioneras, sufre una escisión por parte de los
usuarios. Un grupo importante de abonados
disconformes con la calidad del servicio inglés y
conceptuando elevado su costo, decidió formar
una cooperativa de servicio telefónico; así nació la
Sociedad Cooperativa Telefónica en 1887”33.
Distintos autores han desarrollado una visión
crítica de las regulaciones. Así, George Stigler
(1911-1991) desarrolló la denominada teoría del
“interés particular”, sosteniendo que grupos de
intereses o industrias específicas podrían utilizar el
poder coercitivo del Estado para, a través de las
regulaciones, facilitar y sostener un incremento
de sus precios o de sus ingresos e incrementar
así su riqueza a expensas de los consumidores.
Como estas transferencias significan un costo,
serían rechazadas en votos plebiscitarios por
votantes informados sobre sus consecuencias,
salvo que los beneficiarios resultaran ser una
mayoría y no hubiera otros medios más
económicos para conseguir esa transferencia.
Sin embargo, en una democracia
representativa el voto es una expresión de
preferencias sobre una múltiple variedad de
asuntos. Racionalmente, los votantes deciden no
estar informados sobre los temas que no
parecen tener un impacto material directo sobre
ellos. Por otra parte, estar informado genera un
costo, tanto en tiempo como en la obtención de
información. Como consecuencia de ello, según
Stigler, las políticas que benefician a una minoría,
imponiendo un pequeño costo individual a los
miembros de la mayoría, no suscitan una abierta
oposición.
Los caminos para obtener beneficios por
medio de las regulaciones serían:
a. Subsidios directos.
b. Control sobre el ingreso de
competidores.
c. Control sobre bienes y servicios
sustitutos y complementarios.
d. La ya mencionada fijación de
precios.
Stigler (1971) sostenía que los beneficios que
obtuviera una empresa por estos medios eran
siempre menores que los costos que asumía el
resto de la sociedad, pero siendo el valor
subjetivo, esto es imposible de cuantificar, de la
misma forma que tampoco lo es cuando el
argumento es presentado por quienes pretenden
la regulación. Por ejemplo, aquellos que buscan la
protección arancelaria a la producción local
mencionan los beneficios que se producirían
localmente, debido a la creación de empleos
locales. Nunca mencionan, por supuesto, que de
esa forma los productos locales serán más caros
y este costo recaerá sobre los consumidores;
pero si estos productores o los trabajadores
locales valoran más esto que la pérdida de valor
que tienen los consumidores, es imposible
determinarlo en ausencia de un intercambio entre
uno y otro grupo; es decir, si los productores
locales “compraran” la aprobación de ese arancel
por parte de los consumidores.
Incluso si esas valoraciones pudieran ser
determinadas por un tercero —supongamos que
en forma sencilla multiplica el incremento del
precio del producto protegido por el incremento
de las unidades vendidas por los productores
locales— sería necesario contar con algún criterio
para justificar por qué las ganancias del primer
grupo son más importantes que las pérdidas del
segundo.
Los partidos políticos generan coaliciones
mayoritarias de grupos de interés que tratan de
extraer riqueza del público en general por medios
53
regulatorios. Los partidos políticos cumplen así la
función empresarial de prometer beneficios de la
regulación en la forma de control del ingreso,
restricciones en la oferta de sustitutos y
facilidades para establecer los precios, a cambio
de los votos y el apoyo financiero de los grupos
de interés. Las actividades que obtienen
beneficios regulatorios son las que pueden
otorgar votos y apoyo financiero, y aquellos a
quienes perjudican no están incentivados para
oponerse.
Sam Peltzman (1976) elaboró la teoría de
Stigler afirmando que, en la medida en que los
precios de la industria regulada aumentan, se
vuelve beneficioso para los consumidores
informarse y organizarse o votar contra quienes
proponen el régimen regulatorio. Como
consecuencia, las ventajas de la regulación que
es posible obtener por un grupo de interés
específico no derivan en una monopolización total
y hasta pueden dar paso a la desregulación. Los
políticos, entonces, persiguiendo su interés
personal, distribuirían beneficios a distintos
grupos, según las ventajas políticas que puedan
obtener en cada caso.
Otra derivación de esta teoría fue elaborada
por Richard Posner (1974) observando que la
regulación sirve a menudo para beneficiar a un
grupo de clientes a expensas de otro. La
industria regulada se convierte en un conducto
por el cual los recursos se canalizan desde el
grupo “castigado” hasta el grupo “subsidiado”.
Esto se observa claramente en la fijación de
tarifas diferenciales para la industria o el consumo
domiciliario, para diversas zonas de un país, para
grandes clientes, etcétera.
Por otro lado, una posición monopólica es en sí
misma una actividad competitiva y quien la busca
se esforzará hasta el punto en que el beneficio
que espera obtener iguale al costo de obtenerlo.
Posner ha realizado diversos estudios para
evaluar costos y beneficios de los monopolios.
Harold Demsetz (1968) sostiene que no
deberíamos preocuparnos por los monopolios, las
economías de escala y los precios de monopolio,
porque de la misma forma en que no se
comparte la producción en un contrato, lo mismo
sucedería con la provisión de un servicio que
cuenta con economías de escala. Por ejemplo,
cuando una empresa contrata la provisión de un
bien o servicio por un tercero, realiza una
licitación donde compiten distintos proveedores y
luego selecciona al que haya hecho la mejor
oferta. Los distintos proveedores no tienen que
“compartir” esta producción para que exista la
competencia, porque la misma ya se produjo en
la etapa de la cotización. De la misma forma, el
Estado puede llamar a licitación para la provisión
de un bien o servicio que presente características
de rendimientos crecientes a escala, y la
competencia entre los proveedores acercará el
precio al de un mercado competitivo, aun cuando
luego la provisión esté a cargo de un solo
proveedor. La única función del Gobierno sería
brindar el mecanismo de selección de las ofertas
hechas.
Sin embargo, esta función no es tan neutra
como parece. Porque lo esencial no es el
mecanismo por el cual se selecciona en forma
competitiva a un monopolista, sino la previa
definición de un cierto producto o servicio como
tal. Es decir, el Estado sigue definiendo si en un
cierto mercado habrá ingreso de nuevos
competidores o no. La propuesta de Demsetz se
aplica, con buen criterio, al caso en el que la
provisión monopólica ya está definida y se licita
entonces para seleccionar a quien hacerlo en
mejores condiciones. Pero ¿qué actividades
deberían licitarse de esta forma?
Por otro lado, ¿cuál sería el plazo de las
franquicias que se otorguen? Supongamos que
se trata de la construcción o mantenimiento de
una carretera, que luego se administrará
mediante un sistema de peaje. Si es necesario
realizar grandes inversiones, entonces debería
otorgarse la concesión por un plazo prolongado,
para que se pueda recuperar lo invertido. Pero
entonces habría competencia solamente en el
periodo inicial. Si, por el contrario, se invitara a
licitar por plazos cortos, entonces esas
inversiones no se realizarían, aunque habría
competitividad en cuanto a la gestión.
En definitiva, si bien no se pueden comparar
las valoraciones subjetivas de quienes ganan y
54
de quienes pierden en estos juegos regulatorios,
lo cierto es que la posibilidad de obtener estos
beneficios genera una competencia por la así
llamada “búsqueda de rentas”, interpretando
este concepto como la búsqueda de beneficios,
aprovechando el poder regulatorio del Estado y al
margen de las preferencias de los consumidores,
convirtiéndose así toda esta actividad en
parasitaria y no productiva, al no estar alineada
con estas preferencias, como lo serían en la
competencia abierta en el mercado.
El problema del conocimiento
Pese a lo interesante de todas estas teorías, que
describen los procesos políticos que conducen a
la implementación de regulaciones y al “control”
del ente regulador por los mismos intereses que
supuestamente han de ser regulados, lo cierto es
que existe un problema todavía mayor: la
posibilidad misma de que el regulador pueda
cumplir con la tarea que se le ha encomendado.
A pesar de la relativa novedad de todas estas
cuestiones —los trabajos de Stigler, Peltzman y
Posner pertenecen a la década de los 70—, lo
cierto es que la cuestión básica por considerar
había sido ya tratada en la década del 20,
cuando Ludwig von Mises (1881-1973) demostró
la imposibilidad teórica de realizar la planificación
en una economía socialista. Y si bien los
argumentos de Mises se refieren a la planificación
socialista y no a la regulación, se pueden
extender a esta misma circunstancia, con las
salvedades del caso.
Para von Mises (1949), el elemento
fundamental del socialismo era la propiedad
colectiva de los medios de producción; de esto se
desprende que no existe un mercado para esos
factores, ya que sin propiedad privada no puede
haber intercambios entre sus legítimos
propietarios, y sin intercambios no puede haber
relaciones relativas entre factores, esto es, los
precios. Esta es, por ejemplo, la situación en la
que se encuentra la propiedad del espectro
electromagnético, las frecuencias por las que se
transmiten señales de radio, televisión o telefonía
celular, entre otras cosas. Este es un “medio de
producción” de propiedad estatal. Mises señaló,
en su momento, la dificultad intrínseca de la
planificación, ya que ante la ausencia de precios
los planificadores no tienen términos de
referencia sobre la importancia económica
relativa de cada bien o servicio para un uso
alternativo. En nuestro caso, el uso de una
frecuencia radioeléctrica para transmisión de radio
FM o telefonía celular no puede ser valorado
económicamente, porque no existen precios
como para poder hacerlo.
Según Mises, los planificadores socialistas no
pueden saber si la asignación de un recurso para
un determinado fin es más o menos deseable
que la de otro. No es de extrañar que en la
realidad los funcionarios de los burós
planificadores en los países socialistas tomaran
como referencia los precios de las economías de
mercado. No obstante ello, como los precios
varían constantemente, reflejando las
preferencias de los consumidores o las
disponibilidades de la oferta, la planificación nunca
podía modificarse para copiar la modificación
instantánea que el mercado provee. Finalmente,
las malas asignaciones explican el colapso del
sistema. En el caso de las regulaciones, el
planificador utilizará otros criterios para la
asignación, muchas veces “políticos” y, por
cierto, conflictivos34.
El proceso competitivo del mercado es
necesario, por un lado, para movilizar el
conocimiento disponible, y por otro, para generar
el descubrimiento de nuevas oportunidades que
hasta entonces no se hayan descubierto. La
intervención gubernamental, entonces, interfiere
en este proceso de descubrimiento35.
En definitiva, la acción del ente regulador
interfiere con el proceso del mercado, y como no
le es posible obtener la información necesaria
para cumplir su tarea, debe depender para ello
de lo que le provean los mismos sectores
regulados. Así termina siendo cautivo de sus
propios intereses. Por otro lado, desvía la
atención de los emprendedores hacia su propio
interés e impide el descubrimiento de nuevas
oportunidades en beneficio de los consumidores.
Tomemos el caso del monopolio natural. Si en
determinado momento hay un solo proveedor de
servicios de comunicaciones y no existen
55
restricciones para que los competidores ingresen,
significa que el mencionado proveedor satisface
las necesidades de la mejor forma posible. El
mecanismo de descubrimiento de nuevas
oportunidades —nuevas tecnologías, nuevos
servicios— se encuentra en funcionamiento y
cualquier descuido del proveedor al ofrecer la
última tecnología o precios adecuados será
aprovechado por otros para hacerlo y minar así
su condición monopólica.
Se arguye contra ello que los costos de
ingreso son muy elevados en este sector. Pero lo
cierto es que estos costos existen en todas las
actividades, y esto no ha frenado la competencia
en ellas. Por el contrario, los mismos elevados
costos de ingreso desatan la creatividad para
estudiar su reducción. Por otra parte, con el
avance tecnológico y la eliminación de las áreas
monopólicas, la competencia puede ser
inmediata.
Regulaciones o desregulaciones
Las teorías no son meros juegos abstractos que
divierten a los intelectuales, también tienen
impacto en las políticas. En este caso, las
distintas teorías derivarán en una estructura
regulatoria diferente.
1. En la visión neoclásica tradicional,
que analiza el grado y la calidad de la
competencia en los mercados, a través de
la cantidad de participantes y el alejamiento
de la competencia como una imperfección
que el Estado debe subsanar, se impone la
generación de una agencia gubernamental
que regule la competencia en los
mercados, supervisando las acciones de
las empresas, sus estructuras de precios,
las fusiones y adquisiciones que se
producen, y reclamando su aprobación
previa por parte de la autoridad.
2. En la visión asociada con la Escuela
de Chicago (Stigler, Pelzman, Posner), la
política a seguir sería la remoción de
barreras para el ingreso de competencia en
los mercados, en algunos casos; en otros,
el diseño de regulaciones que establezcan
incentivos para la competencia —tal el caso
de las subastas antes mencionado—.
3. Por último, en el caso de los
autores de la Escuela Austríaca —von
Mises, von Hayek, Kirzner—, solamente se
trataría de la primera función: la eliminación
de barreras que afectan el ingreso de
competidores.
En el primer caso se necesita una agencia
gubernamental, con una buena cantidad de
analistas que evalúen la competencia de los
mercados, determinen el número de
competidores, analicen las políticas de precios de
las empresas y si alguna fusión afectará la
competencia, teniendo en cuenta la reducción de
los oferentes en el mercado. Estos organismos
pueden ser la Australian Competition and
Consumer Commission, la Comisión Nacional de
Defensa de la Competencia en Argentina, el
Conselho Administrativo de Defesa Econômica en
Brasil, el Tribunal de Defensa de la Libre
Competencia en Chile, la Dirección General de
Competencia de la Comisión Europea, el
Bundeskartellamt en Alemania, y muchas otras.
En el caso de las dos últimas posiciones, la
política pública que suele aplicarse es más bien
“desregulatoria”, y se ha implementado en
algunos casos con la designación de un “zar” de
la competencia36, que busca las normas que
traban la competencia y propone derogarlas.
Fusiones y adquisiciones
Hace unos años, la culminación de las
negociaciones para la venta del supermercado
argentino Disco (Ahold) por parte de Jumbo
(Cencosud, empresa de origen chileno) no
solamente puso fin a un proceso polémico;
también inició otro entre distintos funcionarios del
Gobierno respecto a las bondades de dicha
fusión. Al mismo tiempo en Chile sucedió algo
similar, debido a que la firma D&S compró a
Carrefour y la misma Cencosud a los
supermercados Las Brisas.
Un informe del Instituto Libertad y Desarrollo
(2004) de ese país analizó los conceptos que
había detrás del cuestionamiento a dichas
fusiones y las teorías que los respaldan. Señaló
dos: la teoría de la Estructura-Conducta-
Desempeño, que plantea que si hay pocas
empresas en un mercado existirá menos
56
competencia, y la “hipótesis de la eficiencia
superior”, desarrollada por el profesor de UCLA
Harold Demsetz, que señala que la alta
concentración y las mayores ganancias son
resultado de ventajas competitivas y de
eficiencia, no de un comportamiento monopólico.
Ambas tienen consecuencias muy diferentes en
cuanto a la política pública, pues la primera
llevaría a cuestionar este tipo de fusiones,
mientras que la otra no lo haría, y aún menos en
el caso argentino, cuando la nueva empresa
combinada tendría solo el 23 % del mercado.
Por otra parte, Dominick Armentano (1990)
señala que las políticas públicas en esta materia
en los Estados Unidos se basan en una
concepción errónea de la competencia y el
monopolio, ya que se evalúa el grado de
competitividad de un mercado en comparación
con un ideal de “competencia perfecta”, que, de
existir, implicaría la ausencia de toda política
competitiva —diferenciación de producto,
publicidad, posicionamiento en el mercado, etc.
—. También señala que los clásicos casos de
empresas acusadas de maniobras monopolistas,
a partir de la aprobación de la Ley Sherman en
1890 y la Ley Clayton en 1914, eran empresas
que estaban ampliando su producción,
mejorando su tecnología, reduciendo sus precios,
actitudes todas contrarias a lo que deberíamos
esperar de un monopolista.
Muchos economistas que han evaluado las
políticas antitrust de las últimas décadas tienden
a concluir que los casos más exitosos de
cartelización y precios monopólicos se presentan
en empresas bajo la protección de regulaciones
gubernamentales respecto a los precios o a la
posibilidad de ingreso de nuevos competidores.
Esto es particularmente relevante en este caso,
pues la preocupación gubernamental por esta
fusión sería totalmente contradictoria con los
impedimentos legales que se han puesto a la
instalación de nuevos supermercados,
particularmente en la provincia de Buenos Aires.
Y no solo eso: según Steven Salop, que fue
funcionario de la administración Carter y
actualmente es profesor en Georgetown
University, y Lawrence White, de New York
University, la segunda causa de acciones legales
antitrust se origina en competidores de la
empresa acusada, cuando estos actúan
“competitivamente”, reduciendo sus precios.
William Baumol y Janusz Ordover, también de
NYU, llaman a esto el “abuso del antitrust”, y
afirman que los beneficios a la competencia de
las leyes antitrust son menores que los costos
anticompetitivos de dicho abuso.
El informe de Libertad y Desarrollo presenta un
análisis muy similar al de F. A. von Hayek,
señalando que el grado de competencia en un
mercado no depende de la cantidad de
participantes, sino de las barreras existentes para
el ingreso en el mismo. Puede ser que en algún
momento haya pocas empresas, pero si la
entrada es libre no podrán ejercer ningún poder
monopólico, señalando como ejemplo el de los
primeros productores de kiwi, que obtuvieron
ganancias muy elevadas durante la primera
cosecha, las cuales disminuyeron con el tiempo y
el ingreso de nuevos productores. Culmina el
estudio diciendo que el énfasis de la política
pública debe ponerse en detectar si existen o no
barreras a los mercados y cómo eliminarlas, en
vez de impedir o limitar la concentración. Es
decir, está diciendo que, más que mirar hacia
fuera, un Gobierno debe mirarse a sí mismo.
Como puede verse, en el primer caso la
política pública pone su atención en los
participantes en el mercado; en el segundo, ve a
la acción del mismo Estado como origen de los
problemas.
Habiéndose asignado al Estado fuertes
poderes regulatorios, no es de extrañar que el
número de regulaciones haya crecido
exponencialmente. Por ejemplo, durante el año
2009 el Federal Register de Estados Unidos,
órgano oficial que publica las regulaciones
emitidas a nivel federal, publicó 69,676 páginas,
lo que da un total de 191 páginas por día,
incluyendo los sábados, domingos y feriados.
Este fenómeno se vio impulsado a partir de un
cambio en las doctrinas jurídicas vigentes, en
cuanto a lo que se llama “poder de policía” del
Estado. Así, por ejemplo, en el caso argentino y
siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema
57
de Estados Unidos, se produce un cambio desde
la concepción de un poder de policía “restringido”
a otro más “amplio”.
Poder de policía restringido o
amplio
El cambio se origina, como es ampliamente
reconocido y citado en muchos fallos, en el caso
“Ercolano, Agustín c/Lanteri de Renshaw, Julieta
s/c consignación”, del 28 de Abril de 1922. Se
trata de la demanda entablada por un propietario
de una vivienda alquilada ante la sanción de una
ley de congelamiento de los alquileres. El
demandante cuestiona la constitucionalidad de la
norma por interferir en un contrato
voluntariamente firmado por dos personas. La
visión tradicional, resultado de la interpretación de
la Constitución de 1853, es expresada en ese
fallo en la posición minoritaria del juez Antonio
Bermejo, especificando el poder de policía
limitado:
El derecho de usar y de disponer de la
propiedad implica el de transmitirla o ceder
su uso, el de celebrar todos los actos
jurídicos con ella relacionados y el de
convenir libremente las estipulaciones y
cláusulas concernientes a tales actos. En
principio, la determinación del precio es una
facultad privativa del propietario, un
atributo del derecho de usar y disponer de
sus bienes y un aspecto de su libertad civil.
El Estado no tiene por lo tanto, el poder
general de fijar o limitar el precio de las
cosas del dominio particular.
Esta doctrina limitaba la acción interventora y
regulatoria del Estado a cuestiones asociadas con
la salud pública, la seguridad y la moral. Es decir,
dejaba fuera la capacidad del Estado de
intervenir en contratos que formalizaran
intercambios entre particulares. La mayoría de la
Corte Suprema, sin embargo, rechaza la doctrina
prevaleciente y comienza el camino de su
sustitución por la visión amplia, con estos
argumentos:
Existen, sin embargo, circunstancias muy
especiales en que por la dedicación de la
propiedad privada a objetos de intenso
interés público y por las condiciones en que
ella es explotada, justifican y hacen
necesaria la intervención del estado en los
precios, en protección de intereses vitales
de la comunidad. Cuando por la naturaleza
del negocio, por las condiciones físicas en
que se desenvuelve o por otra
circunstancia semejante, no fuere posible
la acción eficiente del regulador común, es
decir la competencia, el propietario se
hallaría en aptitud de imponer a la sociedad
verdaderas exacciones bajo el nombre de
precios. Cuando mayor sea el interés del
público por aquello que constituye el objeto
del monopolio, más fuerte puede ser la
opresión económica y más sensibles y
perniciosos sus efectos, pudiendo llegar el
caso de que la prosperidad y el bienestar
esencial de un país o de una región se
encuentren a merced de la avidez o del
capricho de los que detentan los factores
de un servicio de vital necesidad.
Llegándose a este punto extremo, la
protección de los intereses económicos
constituye para el estado una obligación de
carácter tan primario y tan ineludible como
lo es la defensa de la comunidad
amenazada por el aprovechamiento
abusivo de una situación excepcional. Estas
conclusiones han quedado definitivamente
incorporadas al derecho público. Ya no se
considera discutible el poder del estado
para ejercer eficaz contralor sobre los
precios de aquellos servicios que interesan
en alto grado a la sociedad y que por su
naturaleza, o por las condiciones en que se
prestan, constituyen necesariamente
negocios monopolizados.
El desatino económico es completo. ¿Cómo
puede la Corte Suprema suponer o pensar que
pueda existir un monopolio en el mercado de los
alquileres? El desconocimiento de la más esencial
teoría económica resulta evidente, ya que no
solo se trata de un mercado con oferta
atomizada, sino, más importante aún, sin
barreras para el ingreso de nuevos oferentes,
por lo cual la competencia cumplía su papel como
en cualquier otro momento. Que en una
58
economía estable ocurran cambios en los precios
relativos es algo que sucede a diario y en todos
los mercados. La Corte demostró en su fallo un
total desconocimiento del funcionamiento de un
mercado. Incluso, más adelante, cuando
describe la situación, no logra demostrar la
existencia de ningún monopolio, sino una
situación común de escasez de existencias ante
el crecimiento de la demanda, lo cual genera un
aumento de precios, tanto en este mercado
como en cualquier otro:
La crisis de la habitación es un fenómeno
general observado en los últimos años. Sea
por la escasez de brazos, por la de
materiales de construcción, por la falta de
capitales, o por otras causas, pues el
problema es por demás complejo, el
resultado ha sido que desde la iniciación de
la guerra, tanto en la república, como en
muchos otros países, la edificación de
viviendas no ha guardado relación con las
exigencias derivadas del aumento
progresivo de la población. Como
consecuencia fatal de ese hecho, ha
sobrevenido el encarecimiento y la
especulación en el precio de los alquileres.
No habiendo oferta apreciable de
habitaciones, ese precio era el que imponía
el propietario, como era su derecho, pero
sin la atenuación normal resultante de la
competencia.
Es decir que, además de todo lo que pueda
argumentarse respecto a la doctrina de la
emergencia, su mismo nacimiento está viciado
por no tratarse de ninguna “crisis económica”
especial “exógena”, sino de una circunstancia
que suele presentarse en los mercados y que
estos resuelven sin mayores problemas, si es
que se permite su funcionamiento. Fue
precisamente la norma que aquí se consideró
“constitucional” la que destruyó el mercado
inmobiliario durante décadas, desalentando toda
oferta de viviendas con destino al alquiler.
Se podrán mencionar, y se mencionan,
instancias similares en otros países, en los que
esta doctrina se ha desarrollado, en particular los
Estados Unidos, pero es necesario tener en
cuenta que la generalización de un vicio no lo
convierte en una virtud.
Tampoco la Constitución de ese país hace
referencia a ninguna emergencia, no obstante lo
cual el resultado ha sido similar. En 1916,
anticipando un estado de guerra, el Congreso
otorgó al presidente poderes de emergencia que
permitieron al Gobierno incautar materiales,
fábricas y sistemas de transporte, suspendió el
patrón oro, controló todos los intercambios
internacionales de bienes y servicios, otorgó
subsidios masivamente y estableció su prioridad
para el acceso de numerosos productos. Estos
poderes fueron nuevamente utilizados durante la
Gran Depresión y en la Segunda Guerra Mundial
el Gobierno terminó llevando a campos de
concentración a unos 110,000 individuos de
origen japonés, dos tercios de los cuales eran
ciudadanos norteamericanos, algo que la Corte
Suprema de ese país admitió como dentro de los
“poderes de emergencia” (Hirabayashi v. United
States, 320 U.S. 81 [1943] at 101). Todavía en
1976 los poderes especiales obtenidos por
Roosevelt en 1933 y Truman en 1950 no habían
sido derogados.
En 1973 el Senado creó un Comité Especial
para la Terminación de la Emergencia Nacional
(luego llamado Comité Especial sobre las
Emergencias Nacionales y Poderes de
Emergencia Delegados) para investigar el asunto
y proponer reformas, y que luego informaba:
Estas proclamaciones dan fuerza a 470
estipulaciones de la ley federal…, que en su
conjunto confieren suficiente autoridad
para gobernar el país sin referencia a
procesos constitucionales normales. Bajo
los poderes delegados por estos estatutos,
el Presidente puede: requisar propiedades;
organizar y controlar los medios de
producción; requisar productos; asignar
fuerzas militares en el exterior; instituir la
ley marcial; tomar y controlar todos los
transportes y las telecomunicaciones;
regular la operación de las empresas
privadas; restringir los viajes; y en una
plétora de formas distintas, controlar las
vidas de todos los ciudadanos
59
norteamericanos.
El resultado del trabajo de este Comité fue la
sanción de dos leyes importantes: la Ley de
Emergencias Nacionales (NEA, en inglés), y la
Ley de Poderes Económicos para Emergencias
Internacionales (IEEPA, en inglés). Trataban con
ellas de reafirmar el control del Congreso sobre la
autoridad gubernamental en emergencias, ya
que todas las emergencias nacionales tienen un
límite máximo de dos años, después de los
cuales su declaración está sujeta a estrictos
requisitos, garantizando una revisión
parlamentaria de los decretos de emergencia.
No obstante lo cual, al poco tiempo la Corte
decidió en Immigration and Naturalization Service
v. Chadha (103 S. Ct. 2764) que el Congreso no
puede utilizar la resolución de una sola de las
Cámaras o ningún otro método (como una
resolución conjunta) que no cumpla con los
requerimientos completos para la sanción
legislativa37. En Dames & Moore v. Regan (101
S.Ct. 2972 [1981]), la Corte aprobó amplios
poderes al presidente Carter para bloquear
fondos iraníes y luego para garantizar su retorno
a Irán, anulando ciertas provisiones de algunas
cortes norteamericanas, como parte de las
negociaciones para el retorno de rehenes.
Regulaciones y
seguridad jurídica
El concepto de “seguridad jurídica” no es fácil de
definir. En términos generales, podríamos decir
que es el resultado que obtiene un sistema legal,
generando un conjunto de normas formales que
permiten coordinar las acciones de los individuos
en sociedad, dando previsibilidad a sus actos
(North 2001).
No es lo mismo que “estabilidad jurídica”. Esta
es imposible, ya que las normas legales cambian
en forma constante. Hay un constante “flujo” de
normas, que reemplaza, modifica o se agrega al
stock de normas necesariamente existente.
Siendo que la complejidad de la sociedad crece
en tanto se multiplican sus componentes y las
posibilidades de interacción entre sí, podríamos
suponer que existe una demanda de normas que
lleva a un stock creciente. Tal vez podría
argumentarse que la convivencia social no
demanda mucho más que los Diez
Mandamientos de la tabla que recibió Moisés,
pero es también cierto que la multiplicación de
relaciones sociales aumentaría en ese caso la
tarea de los jueces que deberían resolver cada
caso por separado. La existencia de mayor
número de normas formales reduciría esos
costos de adjudicación (Fon y Parisi, 2007).
Siendo innegable la importancia de la calidad de
las normas, la existencia de un “flujo” llama la
atención sobre la cantidad de normas que se
agregan al stock existente. En particular, el
análisis en este campo, planteado por autores
como Olivera (1999) y Epstein (2005), quienes
por supuesto han considerado también la calidad
de las normas, ha asociado el número de
normas legales con la seguridad jurídica,
aseverando que un número de ellas, más allá de
un determinado punto de equilibrio, genera una
sobreprovisión que resulta en inseguridad. “Como
los demás bienes, el Derecho está subordinado al
Principio de Utilidad Marginal Decreciente o
Primera Ley de Gossen. Cuanto mayor el
número de normas, tanto más difícil resulta su
conocimiento y correcta interpretación. La
incerteza sobre el Derecho limita la creación de
certeza por medio del Derecho” (Olivera 1999, p.
15)38.
La utilidad marginal del derecho se contrapone
con un costo marginal creciente en términos de
libertad, lo que resulta en un equilibrio del orden
jurídico, en el que utilidad marginal y costo
marginal se igualan. Olivera, haciendo referencia
a Adam Smith, sostiene que de la misma forma
en que en general “el precio de mercado se
mantiene por encima del equilibrio que debajo de
él… Un fenómeno semejante se presenta al
equilibrio jurídico” (p. 17).
Si el mercado se encontrase por debajo del
precio de equilibrio, el exceso de demanda se
cubriría por normas contractuales, formales o
informales, acordadas por las partes. Si se
encontrase por encima, el exceso de normas se
ajustaría “de facto” sin corregir las normas,
simplemente incumpliéndolas. Esta podría ser una
proposición comprobable, considerando los
niveles de economía informal; el problema para
60
su verificación, no obstante, adquiere un grado
de complejidad mayor, debido a que la
informalidad es resultado tanto de la ausencia de
normas formales —derechos de propiedad
claramente definidos, por ejemplo—, como de su
exceso, que lleva a muchos productores a esos
mercados (De Soto 2001).
Desequilibrio por defecto
En la descripción de Olivera del derecho como un
bien, se supone que se trata de un “bien
privado” o al menos no hay ninguna referencia a
sus características de “bien público”, en los
términos que explicamos más abajo. En el
primero de los casos, el desequilibrio por defecto
desaparece por definición: derecho es toda
norma formal que el mismo mercado provee, por
lo que el defecto de normas emitidas por el
Estado es cubierto por normas contractuales
privadas, alcanzando de todas formas el óptimo
paretiano en el punto de equilibrio.
Muchos autores sostendrían, sin embargo,
que el derecho tiene características de “bien
público” y, por lo tanto, el mercado fracasaría en
alcanzar su provisión óptima. La visión de Olivera
es, sin embargo, la opuesta: la situación
planteada es una en la que nos encontramos con
un “fracaso del Estado” en proveer el nivel
óptimo de derecho, bache que es cubierto por el
mercado.
Lo interesante del concepto es la consideración
acerca de la posible provisión privada de derecho
y normas, lo cual es particularmente verificable
en el comercio internacional: normas de calidad
(ISO, etc.), normas de gobierno corporativo
(best practices), de producción (peer production)
y estándares tecnológicos (qwerty). Si
aceptamos que estas pueden ser provistas en
forma privada, el mercado tendería a alcanzar el
equilibrio, acercándose a él, aunque nunca
alcanzándolo.
El desequilibrio por defecto no sería un
problema, a menos que existiera algún tipo de
falla del mercado, originada en características de
“bien público”, que el derecho pudiera tener. Pero
aún así, aceptando que ciertos aspectos del
derecho presentaran los requeridos aspectos de
“no exclusión” y “no rivalidad en el consumo”, no
se desprende de ello que su única forma de
producción fuera por medio del monopolio de la
fuerza, como mostró Coase respecto a los faros
(Coase 1974).
En definitiva, el argumento normativo contra
una extensión de la producción legislativa del
Estado, más allá de las clásicas funciones de
gendarme, encontraría una justificación adicional
en el mecanismo del mercado complementando
la oferta de lo que sea definido como bien
público.
Desequilibrio por exceso
Esta sería entonces la circunstancia más común.
¿Cuáles son las fuerzas que impulsan al mercado
a este desequilibrio? Olivera menciona algunas.
“Si es por exceso el desequilibrio, el Derecho será
desvirtuado por factores reales de poder. La
influencia política, la fuerza, la corrupción, crearán
una disparidad entre el ámbito de vigencia formal
del Derecho y su acatamiento efectivo” (p. 16).
Esta es la descripción característica de la
literatura del rent seeking, la presión de grupos
de interés por obtener legislación que los
favorece. En situaciones de “dilema del
prisionero”, cada grupo “compra” normas que lo
favorecen, sin tener en cuenta el costo que
imponen al conjunto, terminando todos en una
situación peor, en tanto los costos originados por
los privilegios del resto son superiores a los
beneficios obtenidos por el propio.
La “búsqueda de rentas” describe una
situación en la cual una minoría obtiene privilegios
—palabra que proviene de privi leges, leyes
privadas— a costas de la mayoría. Pero no es
esa la única demanda de normas existentes. La
escuela de la elección pública (Public Choice)
también ha señalado la otra fuente: cuando los
políticos aseguran su relección, proveyendo
legislación que beneficia a la mayoría, en perjuicio
de la minoría.
Bastiat (2004, p. 195) señalaba ya estas dos
posibilidades, a las que daba el nombre de
“expoliación parcial” —de la minoría a la mayoría
— y “expoliación universal” —de la mayoría a la
minoría—, y agregaba una tercera, la única que
sería un control para el desequilibrio por exceso,
a la que llamaba “ausencia de expoliación”. No
61
hay una demanda de menos normas, sino una
competencia de minorías y mayorías para
obtener sus propias “expoliaciones”.
El éxito de la “expoliación universal” es simple:
la democracia es el gobierno de la mayoría. El de
la “expoliación parcial” ha sido explicado como un
problema de acción colectiva: los beneficios se
encuentran concentrados en unos pocos y los
costos se reparten entre muchos, ninguno de los
cuales tiene un incentivo suficientemente fuerte
para oponerse al privilegio (Olson 1992).
¿Significa esto que el crecimiento de las
regulaciones es un proceso inevitable? Y en tal
caso, ¿hasta dónde seguiría? Resulta obvio que
en algún punto el peso de las regulaciones haría
imposible la actividad económica si se cumplieran,
o generaría altos niveles de informalidad.
Veremos más adelante cómo el proceso de
competencia “interjurisdiccional” puede generar
algún límite para que el proceso regulatorio no
continúe hasta el punto de lo que se ha dado en
llamar “esclerosis regulatoria”.
Todos sabemos lo que es la economía
informal, pues nos topamos con ella a cada rato.
Pero ¿por qué en algunos países es mayor que
en otros y qué determina su tamaño? Algunos
de los principales expertos mundiales sobre este
asunto se encuentran en el Instituto para el
Estudio del Trabajo en Alemania, que publica un
trabajo de los profesores de la Universidad de
Linz, Friedrich Schneider y Robert Klinglmair
(2004).
La economía informal incluye todas aquellas
actividades que estarían sujetas a impuestos, si
las autoridades estuvieran informadas sobre la
existencia de las mismas. Para medirla, los
autores siguen tres caminos diferentes: midiendo
el consumo de energía, la demanda de moneda
y un modelo especial para los países en
desarrollo. Sus resultados muestran que la
economía informal era de un 41% del PIB oficial
en África en los años 1999/2000, siendo los
países con mayores porcentajes Zimbabwe
(59.4), Tanzania (58.3) y Nigeria (57.9).
Tomando 26 países de Asia, el promedio es el
26% del PIB, y los países con indicadores más
altos eran Tailandia (52.6), Sri Lanka (44.6) y
Filipinas (43.4). En este caso, el promedio
general se ve reducido por los casos de Singapur
(13.1) y Japón (11.3), relativamente bajos.
Para América Latina el promedio, al igual que
en África, es del 41%, encabezando la lista
Bolivia (67.1), seguida de Panamá (64.1) y Perú
(59.9). Curiosamente, el estudio ubica a la
Argentina entre los de menor porcentaje (25.4),
en segundo lugar detrás de Chile (19.8), cuando
tanto la percepción general como estimaciones
realizadas localmente indicarían un porcentaje
mayor —las mismas autoridades fiscales estiman
la evasión impositiva en alrededor de un 40% en
promedio—. En cuanto a los países en transición
desde el socialismo, el promedio es de 38%, y
en los países desarrollados del 16.4%, con Grecia
en primer lugar (28.3), seguida de Italia (26.2).
¿Y Argentina tendría menos que Italia?
En fin, al margen de estas cuestiones,
relacionadas con la dificultad para medir lo que
está oculto, resultan interesantes las conclusiones
de los autores respecto a las causas principales
de la economía informal. Según ellos, casi todos
los estudios económicos han encontrado que la
carga impositiva y de aportes sociales es una de
las principales causas. Cuanto mayor es la
diferencia entre el costo total de la mano de obra
y la remuneración neta, mayor es el incentivo a
evadir. Estudios realizados en Austria, los países
escandinavos y Alemania confirman tal cosa. En
segundo lugar está la complejidad de las
regulaciones.
Un estudio realizado en los Estados Unidos,
citado por los autores, muestra que un
incremento porcentual del 1% en la tasa marginal
del impuesto a las ganancias incrementa la
economía informal en un 1.4%. Otro llega a la
conclusión de que un incremento de un punto en
el índice de regulaciones —que va de 1 a 5,
siendo 5 el máximo de regulaciones—, es
asociado con un incremento del 8.1% en la
economía informal. Otro estudio similar, con el
mismo índice, da como resultado un crecimiento
del 10% de la economía informal en los países en
desarrollo.
Parece inevitable que, a mayor nivel de
impuestos y regulaciones, mayores son los
62
niveles de economía informal, lo cual es como
decir que es mayor la cantidad de gente que
evade impuestos y elude esas normas. El nivel
de impuestos y regulaciones no solamente
afectaría al grado de informalidad de la
economía, sino al mismo nivel de vida. Sumando
una conclusión a otra, ambos estudios estarían
mostrando que las desregulaciones y las
reducciones de impuestos reducen la economía
informal, por un lado, y elevan el nivel de vida,
por otro.
Externalidades
Arthur C. Pigou avanzó un paso más allá de la
definición de externalidades hacia los beneficios
de su “internalización”, y propuso como forma de
alcanzar ese objetivo la intervención
gubernamental por medio de subsidios a las
externalidades positivas y de impuestos a las
negativas.
Considerando el caso de la contaminación
atmosférica, originada en una fábrica, Pigou
desarrolló el concepto de “costo social”, generado
por lo que en adelante se denominarían
“externalidades”. La divergencia entre el producto
social y el privado se da cuando
una persona A, en el transcurso de brindar
cierto servicio, por el cual un pago es
realizado, a una segunda persona B,
incidentalmente también brinda servicios o
des-servicios a otras personas (no
productoras de tales servicios), de
naturaleza tal que no puede extraerse un
pago de las partes beneficiadas u obtener
compensación para las partes
afectadas39.
Pigou consideró que solo la acción del Gobierno
podría eliminar los fracasos e imperfecciones y
acercar a la economía al óptimo paretiano40.
Veamos un ejemplo: si la fábrica que
contamina pudiera eliminar sus emisiones
colocando un filtro que cuesta 50,000, entonces
la idea de Pigou es que se le aplique un impuesto
por emisión superior a esa cifra, digamos 70,000.
En ese caso, a la fábrica le convendrá colocar el
filtro antes que pagar el impuesto, y de esa
forma se elimina o “internaliza” la externalidad.
Se denomina a esto “impuesto pigouviano”,
porque, a diferencia de los demás, se trata de
uno que no pretende que sea recolectado; busca
cambiar la conducta, incentivar, no recaudar, y
cumple su objetivo cuando se coloca el filtro y el
impuesto no se paga. También podría el
Gobierno prohibir directamente una cierta
actividad o establecer un límite de emisión en
términos de cantidad de contaminantes emitidos
por año, mes o día. Los economistas que
favorecen estas medidas suelen preferir también
el impuesto a la regulación, considerando que
podría reducir la contaminación de forma más
eficiente, ya que el límite de emisión no toma en
cuenta el tamaño de una fábrica o sus distintas
capacidades para reducir las emisiones y el
diferente costo de hacerlo en cada caso.
Los impuestos “pigouvianos” son distintos de
los impuestos tradicionales en que su objetivo no
es recaudar fondos para financiar el gasto
público, sino modificar una conducta —esto no
quiere decir que los impuestos generales y
tradicionales no la modifiquen a su vez, pues sí lo
hacen—. Son impuestos que, de tener éxito, no
llegarían a cobrarse, ya que habrían logrado el
objetivo de forzar los filtros y no habría
emisiones.
En el caso de las externalidades positivas,
Pigou sostiene que deben ser subsidiadas para
que haya más. ¿Cuál podría ser un ejemplo?
Algunos autores sostienen que la educación es
uno de ellos. Esta permite a la persona que la
adquiere elevar sus perspectivas laborales y,
eventualmente, obtener un mayor ingreso.
Hasta aquí no parece que hubiera un efecto
hacia terceros, y este resultado sería un incentivo
suficiente para que la gente se eduque. Pero
también habría un efecto hacia terceros, ya que
a todos nos beneficiaría vivir en una sociedad con
gente más educada, sobre todo para tomar sus
decisiones democráticas. Según Pigou, como no
hay mercados para estos efectos —esto es, la
gente recibe una mayor remuneración por su
formación profesional, pero no por ser “mejor
ciudadano”— entonces habría una subprovisión
de esta educación, y el Estado debe proveerla.
Tan solo estos dos ejemplos —protección
ambiental y educación— nos darán una idea de
63
la magnitud de los temas que pueden clasificarse
bajo la órbita de “externalidad”, ya que pueden ir
desde una disputa entre vecinos, por un árbol
cuyas ramas se extienden de la propiedad de
uno de ellos, hasta el calentamiento global. Las
externalidades positivas pueden ir desde los
beneficios derivados de que un vecino cuide el
frente de su casa hasta los que genera la
innovación.
Estas soluciones no están exentas de
dificultades. Veamos:
1. Teniendo en cuenta el carácter
subjetivo del valor, resulta imposible para
un observador imparcial determinar si un
efecto hacia terceros determina la
existencia de una externalidad positiva o
negativa. Los ejemplos normalmente
presentados de externalidades negativas
incluyen el caso de la contaminación
ambiental, suponiendo que la misma suele
considerarse como tal por la generalidad de
los individuos. Si bien esto es cierto, aun en
este caso podrían encontrarse excepciones
que impedirían una calificación directa del
carácter de la externalidad. Por ejemplo,
arrojar basura a otra propiedad suele ser
considerado como una externalidad
negativa y seguramente lo sea para gran
número de personas. Pero si el dueño de
esa propiedad genera sus ingresos
precisamente en esa tarea, la de
recolección de residuos o la del reciclado de
los mismos, muy probablemente considere
esto como una externalidad positiva ya,
que reduce su propio esfuerzo de
recolección.
Otros casos presentarían situaciones aun
más sencillas de comprender. Se afirma,
por ejemplo, que el uso de un perfume
sería una externalidad positiva para otros,
pero los gustos varían y podría serlo para
algunos, aunque resultar indiferente para
otros o incluso constituir una externalidad
negativa para algunos más.
2. La internalización de externalidades
mediante políticas gubernamentales, por
otro lado, no es gratuita, por lo que no
podemos suponer que resultan siendo una
mejora en el sentido paretiano.
Supongamos un proyecto de inversión P,
que podría ejecutarse si fuera posible que
el empresario obtuviera ganancias por los
beneficios externos que proporciona. Como
no puede hacerlo, ese proyecto no se lleva
a cabo; sin embargo, su realización
beneficiaría por lo menos a algunos
miembros de la sociedad y aumentaría el
“bienestar total”. Por eso, el Estado tendría
que intervenir para suplir esa deficiencia, ya
sea creando empresas públicas o
concediendo subsidios, para que el
proyecto sea atractivo para el sector
privado41.
3. Además, Pigou está suponiendo
que el Estado va a buscar estos objetivos
sin desviaciones originadas por sus propios
intereses o los de los sectores afectados.
Es decir: no va a resultar sencillo evaluar
cuándo con pedido de subsidio se busca
promover una mayor oferta de
externalidades positivas o cuando se
persigue simplemente la búsqueda de un
privilegio. Es más: todas las búsquedas de
privilegios vienen disfrazadas, de una u
otra forma, de externalidades positivas, de
los “beneficios” que se obtendrán para “la
sociedad” o “el bien común”. ¿Serán los
dirigentes políticos y los funcionarios
públicos capaces de liberarse de estas
presiones? Esto ya lo vimos antes, cuando
analizamos las teorías de la regulación.
4. ¿Cuál debería ser el nivel adecuado
del impuesto para eliminar la externalidad
negativa y cuál el nivel de subsidio para
promover la producción de la externalidad
positiva? Teóricamente, las tasas
impositivas deberían ser iguales al daño
marginal que provoca la actividad. Esos
impuestos elevarían el precio final de los
bienes producidos en un monto
exactamente igual a la reducción del
bienestar causado por la externalidad
negativa. Tomemos el caso de la fábrica
que contamina. Un impuesto se aplica a
64
todas las fábricas que emitan sin tomar en
cuenta el costo de disminuir la emisión, o
sea de reducir o eliminar la externalidad.
Seguramente en algunos casos será más
costoso que en otros, pero será muy difícil,
si no imposible, tomar en cuenta cada
caso. Una norma tiene que ser
necesariamente general; de otra forma,
genera mucha discrecionalidad por parte de
la autoridad que deba aplicarla.
En cuanto al caso de los subsidios, ¿se
ofrecerán a todos por igual o se tendrán
en cuenta distintos niveles de ingresos? Por
ejemplo, si se trata de la educación, ¿se
subsidiará la educación para todos, pobres
y ricos, o solamente para los pobres? Si
pensamos que esto último sería lo
correcto, se nos presenta un problema,
porque el subsidio se justificaba con el
argumento de que no existían mercados
para esos efectos externos y por eso el
Estado iba a promoverlos. Pero, si
dejamos a los ricos afuera, es que
pensamos que van a poder acceder a ellos
por su cuenta. Es decir: estamos
presumiendo que esos mercados existen.
En tal caso el problema sería otro: no ya
que los mercados no pueden proveer esa
externalidad, sino que hay personas que
no pueden acceder a ese mercado. Es
decir, no hay una “falla de mercado”, sino
individuos que no pueden acceder a él.
5. Por último, en cuanto al subsidio se
refiere: ¿hay que subsidiar a la oferta del
producto o servicio, o a su demanda?
Veamos esto referido a la educación. Igual
se pueden ofrecer escuelas públicas
gratuitas que bonos (vouchers) para ser
utilizados por los padres como pago por las
escuelas, tanto públicas como privadas.
Bienes públicos
En verdad, en casos como los del calentamiento
global o la educación, estamos en presencia de
un problema más general. Como veremos en el
capítulo 7, los problemas de externalidades
pueden ser resueltos por las partes, mientras los
costos de transacción entre ellas sean bajos.
Pero suelen ser altos, especialmente cuando las
partes son muy numerosas. No es lo mismo el
caso de una fábrica que contamina a un vecino,
que un polo industrial de 300 fábricas, que
contamina a una ciudad de 10,000 habitantes.
En este caso, los costos de transacción son
elevados por dos razones: cada uno de ambos
lados debería llegar a una posición común, que
luego fuera acordada con la otra parte, pero no
es nada sencillo coordinar una posición común
entre 10,000 ciudadanos o, también, entre 300
empresas. El segundo problema es que, para
llegar a esa posición común, se requiere un
proceso costoso, aunque sea en tiempo y
dedicación, y siempre existirá el incentivo a ser
free rider, o usuario gratuito: aquel que quiere
recibir los beneficios de la negociación, sin tener
que incurrir en los costos. Estamos así en
presencia de un “bien público”, cuya provisión,
según vimos en el capítulo 2, en opinión de
Samuelson debe quedar en manos del Estado.
La respuesta es convertir a todos en
“contribuyentes” forzados, financiando esos
bienes o servicios por medio de impuestos.
Esto amplía las funciones que el Estado
tradicionalmente estaba llamado a cumplir. Las
originales, vinculadas con la seguridad, tanto
interna como externa, pueden ser explicadas en
términos de bienes públicos. También las
relaciones exteriores y la provisión de justicia,
pero el espectro es ahora mayor, incluyendo,
entre otras cosas, la promoción de productos de
un país en el exterior, el desarrollo del arte y la
cultura local, la ayuda a los carenciados y la
promoción del deporte.
Pero la administración estatal de servicios se
enfrenta a problemas de incentivos que le
impiden alcanzar la eficiencia. En el sector público,
los incentivos de la administración son más
débiles. Los buenos administradores no se
pueden llevar parte de las ganancias y tampoco
sufren las pérdidas. Sus incentivos son más
débiles que los del sector privado y esto, sumado
a la estabilidad de la que normalmente gozan en
sus puestos, lleva a mayores niveles de
ineficiencia. Estos se expresan normalmente en
estructuras burocráticas pesadas, resistentes a
65
los cambios y proclives a la corrupción. Los
representantes políticos, por otra parte, están
sujetos a premios y castigos que expresan los
votantes en el momento de votar, pero son
necesariamente de corto plazo, dada la necesaria
renovación de los mandatos.
El Estado, además, provee necesariamente
una sola cantidad del bien público. Es decir,
cuando lo provee lo hace para todos, lo que no
permite que se satisfagan preferencias diversas.
Por ejemplo, el Estado provee un servicio de
seguridad en la forma de policía y financia esto
con el cobro de impuestos. Algunos podrían
desear más policía y menos crimen, y estar
dispuestos a pagar más impuestos por ello; otros
podrían desear menos y gastar menos. Los que
deseen más seguridad terminan contratándola en
el mercado; los que desean menos no tienen
forma de evitarlo, al menos legalmente, ya que
podrían volverse evasores. En el mercado, cada
uno decide la cantidad y calidad que quiere
obtener, sujeto a su restricción presupuestaria.
Esa lección elemental aparece hoy evidente en
el caso de la salud en Canadá. Allí existe un
Sistema Nacional de Salud administrado por el
Estado, que suele mencionarse como modelo por
muchos médicos y políticos locales. No obstante,
tal vez el lector recuerde haber visto la película
Las Invasiones Bárbaras, donde lo que allí
aparecía no era muy diferente de un hospital
cualquiera en América Latina (Esmail y Walker
2004).
Pues como en el sistema estatal no hay
“precios”, lo que la economía nos enseña es que,
cuando no hay precios, o se acercan a cero para
los usuarios, entonces la cantidad demandada
aumenta. Por supuesto que la no existencia de
precios no significa que el sistema sea gratuito,
alguien tiene que pagar los costos, y en este
caso ese alguien es el Gobierno. Pero para todos,
incluso para el Gobierno de Canadá, los recursos
son escasos, sobre todo comparados con una
demanda exacerbada, por lo poco o nada que
paga el consumidor. A ese exceso de demanda
sobre oferta le queda solo un camino: ajustar por
cantidad. Así habrá tan solo tantos consumidores
satisfechos como la oferta pueda atender, y el
resto deberá esperar.
Al respecto, el mencionado informe muestra
que el tiempo de espera promedio, desde que el
paciente es atendido por un médico clínico hasta
el tratamiento, en relación con doce
especialidades y diez provincias estudiadas, es de
17.9 semanas: un poco más que las 17.7
semanas del 2003. Esta espera implica dos
periodos diferentes: el primero es la derivación
del médico clínico a la consulta con el especialista,
que llega a 8.4 semanas en promedio; el
segundo es el tiempo entre la consulta con el
especialista y el tratamiento, cuya espera es de
9.5 semanas.
Por supuesto que en situaciones más graves
los periodos de espera son menores; no es lo
mismo en cada especialidad. Así, por ejemplo, las
de menor espera en ambos periodos juntos son:
oncología (5.6 semanas), radiación oncológica
(7.8 semanas) y cirugía general (9.9 semanas).
Las esperas más largas corresponden a cirugía
ortopédica (37.9 semanas), cirugía plástica (35.8
semanas) y tratamiento oftalmológico (28.7
semanas). Los autores comparan estos tiempos
de espera con lo que los especialistas consideran
que sería un tiempo “razonable”. Tomando en
cuenta todas las especialidades, concluyen que el
tiempo de espera excede lo razonable en un
88%.
Además de estas esperas, los pacientes
deberían igualmente esperar cierta clase de
tecnologías para diagnóstico, tales como
tomografía computada, resonancia magnética y
ultrasonido. La espera promedio para la primera
es de 5.2 semanas, para la segunda de 12.6 y
para la tercera de 3.1 semanas. En cuanto a los
procedimientos cuya aplicación o resultado
esperaban los pacientes al 30 de junio del 2004,
la cifra era de 815,663. Finalmente, los autores
comentan que el sueño de un sistema de salud
igualitario tampoco se estaba cumpliendo, puesto
que, por ejemplo, mientras personajes famosos
o conectados políticamente podían eludir las listas
de espera para ser objeto de una cirugía
cardiovascular, los residentes suburbanos y
rurales, o los de menores ingresos, no gozaban
de la misma suerte. Si se hubiera tratado de un
66
sistema igualitario, todos tendrían que esperar el
mismo tiempo.
Fracasos del Estado:
medioambiente
Los problemas ambientales son mayoritariamente
problemas de externalidades negativas, es
“basura” que se arroja a alguien, el agua, el aire.
Dado el carácter expansivo de ciertos efectos, el
problema asume las características de un “mal
público”, cuya solución sería un “bien público” que
debería estar a cargo del Estado. Suele
considerarse que es el mercado el que origina los
problemas y el Estado el que ha de resolverlos,
pero, como veremos en los capítulos siguientes,
la política está lejos de quedar exenta de
problemas. En el caso de los problemas
ambientales, esto es evidente. Tomemos como
referencia los principales problemas
latinoamericanos.
El medioambiente en América
Latina
Desde hace unos cien mil años, el hombre
interactúa con la naturaleza: primero en grupos
de cazadores-recolectores y luego como pueblos
agro-alfareros y minero-metalúrgicos. Los
primeros pobladores no dañaban mayormente
los ecosistemas: la caza no conducía al
exterminio de las especies y la recolección de
frutos y vegetales no provocaba desequilibrios
ecológicos. Además, al ser nómadas,
deambulaban por distintos lugares, facilitando el
proceso de autorregulación de los ecosistemas.
Su número era muy pequeño como para tener
algún impacto, salvo en los principales imperios
del continente, poblado por aztecas e incas.
Con los primeros pueblos sedentarios aumenta
la alteración de los ecosistemas. Mediante la
domesticación de algunos animales y la utilización
de la leña y los animales para energía,
comenzaron a verse las primeras consecuencias
sobre el medioambiente. En la búsqueda de
mejores tierras, los aborígenes dieron comienzo a
las primeras quemazones y tala de árboles. Sin
embargo, dada su escasa magnitud, no logró
causar daños ecológicos notorios. Muchos
campos y praderas originales eran remplazados
por nuevos cultivos. También se comenzó a
utilizar el regadío artificial: es el caso de la
construcción de terrazas en los Andes y la
apertura de canales para facilitar la circulación del
agua destinada a la producción agropecuaria.
Los primeros colonizadores encontraron un
continente con mucha materia prima y mano de
obra para explotar. Los españoles, en particular,
crearon un régimen de extracción de recursos,
basado en la propiedad estatal (real).
Comenzaron a extraer metales preciosos,
destinados al mercado internacional, con lo cual
se fomentó la tala de árboles para las fundiciones
y las explotaciones agrarias de un solo producto,
base de la economía de exportación (cacao,
trigo, azúcar, café), provocando los primeros
cambios ecológicos.
Tal vez el cambio más significativo operado
por los españoles fuera el que derivó de la
introducción del ganado vacuno y equino. Estos
animales encontraron en ciertas regiones un
entorno apto para su reproducción, sin mayor
amenaza de depredadores. En pocos años, las
vacas, los caballos y las ovejas se habían
multiplicado por miles, dando origen a su
explotación, en el caso del ganado vacuno para
obtener su cuero. Curtiembres y saladeros
comenzaron a contaminar las áreas aledañas, en
particular los ríos y los arroyos. El ganado salvaje
llegó a una situación de “tragedia de los
comunes”: las vaquerías los cazaban para
quitarle el cuero, sin aprovechar el resto. La
ausencia de derechos de propiedad sobre el
recurso generaba un incentivo para matar, no
para criar. A fines del siglo XVIII, el virrey
Arredondo llamaba la atención en Buenos Aires
sobre la posible extinción de ese ganado llamado
“cimarrón”.
No obstante, fue esta una notable historia de
cambio institucional para proteger el recurso. La
introducción del alambrado en la segunda mitad
del siglo XIX permitió el establecimiento de claros
derechos de propiedad sobre la tierra y el
ganado, y nunca más se habló ya de la posible
extinción de la especie vacuna. De otras
especies, lamentablemente, no puede decirse lo
mismo: se acentúo su caza indiscriminada.
Pero el concepto no se extendió a otros
67
recursos o áreas, y a medida que aumentaban la
población y la producción, los problemas
ambientales fueron creciendo. Las ciudades iban
evolucionando, muchas formándose como
ciudad-puerto o cerca de los centros mineros,
comenzando a depender de flujos energéticos
externos. Los países de Latinoamérica se
insertaron en la división internacional del trabajo,
acelerada por la revolución industrial, como países
proveedores de materia prima, en general con
una extensión del derecho de propiedad que
generaba el incentivo a explotar el recurso
racionalmente, excepto el subsuelo, que,
manteniendo la tradición hispana, siguió siendo
propiedad estatal y accesible solamente a través
de concesiones. La actividad agrícola-ganadera
se extendió e inevitablemente modificó el
ambiente. Esto suele ser condenado por ciertos
grupos ecologistas como una tragedia, pero la
modificación del entorno es lo que ocurre cuando
utilizamos los recursos para producir y, con ello,
satisfacer las necesidades de las personas.
No existe actividad sobre los recursos sin
impacto. Lo importante es la existencia de un
marco institucional de normas, que motive un
aprovechamiento racional, protegiendo el recurso
para que pueda seguir brindando servicios. Se
puede “proteger” el ambiente no tocándolo, pero
es necesario tener en cuenta que esto implicaría
el retorno a una vida de “cazadores-recolectores”
e incluso tan solo para algunos.
Pero no es solamente el hombre: también los
mismos fenómenos naturales, tales como
sismos, inundaciones, sequías, deslizamientos de
tierra, erupciones volcánicas y huracanes
ocasionan drásticos cambios en el entorno. La
capacidad para hacer frente a estas catástrofes
está estrechamente relacionada con el
crecimiento económico y el nivel de riqueza de
cada país. En un país pobre, cualquier fenómeno
natural de ese tipo se vuelve una tragedia. No
tiene el mismo impacto un terremoto en Chile
que en Haití.
Las tierras más fértiles fueron utilizadas para
explotar los productos de exportación, se aceleró
el reemplazo de selvas y bosques con el
propósito de habilitar tierras para el uso
agropecuario, y se desconocieron sus derechos a
los habitantes originarios. La propiedad territorial
fue dedicada a la masiva cría de ganado y a
cultivos, disminuyendo la diversificación. También
se acentuó la caza indiscriminada de la fauna
terrestre, como, por ejemplo, perdices,
vizcachas, chinchillas, o la langosta en el Caribe.
A mediados del siglo XIX, comenzó la
explotación de combustibles fósiles, como el
carbón, la madera y el petróleo. A partir de la
década del treinta del siglo pasado, con el inicio
de la industrialización en Latinoamérica, muchas
sociedades agrarias se transformaron en
urbanas. Hubo una gran migración del campo a
la ciudad, lo que favoreció su crecimiento. En
estas ciudades se incrementaron los ruidos, la
basura, la contaminación del aire y del agua, y el
consumo de energía, si bien también es cierto
que la concentración de las poblaciones en
centros urbanos concentra el impacto inevitable
en una superficie relativamente pequeña y
reduce los efectos per cápita.
Problemas institucionales
Que hay problemas ambientales en América
Latina no es una novedad, pero sí tal vez lo sea
que se deben en muchos casos al fracaso del
Estado como propietario de recursos que no
logra cuidar y sostener. El consenso “ecologista”
presenta un panorama en el que la raíz del
problema es el afán de obtener desmedidas
ganancias, sin considerar los efectos destructivos
sobre el medioambiente. Las empresas
capitalistas, sobre todo las más grandes e
internacionales, aparecen como los principales
villanos a quienes hay que combatir, con buenos
o con malos argumentos. El Estado y la política
son propuestos como el freno y la solución a
esas ambiciones descontroladas.
Sin embargo, los principales problemas
ambientales presentes en América Latina son el
resultado de la falla del Estado, de la mala calidad
institucional por la cual este, que asumió la
propiedad de la mayoría de los recursos hoy
degradados, no cumple su función de propietario
“protector”, y en muchos casos alienta y subsidia
la depredación. Repasemos brevemente cuáles
son esos problemas:
68
1. Cambio climático
Los Estados latinoamericanos han asumido sin
cuestionamientos ciertos supuestos que están
aún sujetos a discusión: que el cambio climático
es un fenómeno producido por el ser humano y
no por factores naturales; que tendrá severo
impacto negativo y que el ser humano es
incapaz de adaptarse a sus consecuencias. Pero,
además de ello, muchos se lanzan detrás de
todo tipo de políticas públicas, cuando en verdad
la región contribuye en baja proporción al
problema. El principal tema ambiental del planeta
tiene en América Latina un participante menor, si
se toma en cuenta el volumen de emisiones de
CO2, aunque no exento de sus consecuencias,
que de verificarse pueden tener impacto en el
núcleo de su producción agrícola y ganadera.
En este sentido, si bien el actual periodo de
crecimiento económico significa que las emisiones
de la región aumentarán, al mismo tiempo estará
en mejores condiciones y con más recursos
económicos para hacer frente a sus problemas.
Por ejemplo: el IPCC (International Panel for
Climate Change) plantea escenarios en los que el
calentamiento global genera un incremento de
ciertas enfermedades, pero es mucho más
robusta la relación existente entre el PBI per
cápita y la expectativa de vida al nacer, ya que
ese mayor crecimiento implica un mejor acceso
al agua potable o a los servicios sanitarios. Una
relación similar existe entre el nivel de PBI y el
impacto de eventos climáticos catastróficos.
América Latina ha encontrado ahora condiciones
externas favorables para ese crecimiento, que
están siendo aprovechadas en mayor grado por
aquellos países que han logrado mayor calidad
institucional.
Resulta claro que los Estados fallan aquí en
distintas formas. Por un lado, por exceso, ya que
se plantean desarrollar políticas para reducir las
emisiones, cuando en verdad la región es un
contribuyente menor. Por otro, como veremos
más adelante, si el problema fuera realmente
grave, la política pública es un principal aportante
al problema, en particular cuando subsidia la tala
de bosques o el consumo de energía y
combustibles fósiles.
2. Contaminación del agua y cambios
en los glaciares
Muchos cuerpos de agua superficial se utilizan
para depurar los efluentes líquidos, casi sin ningún
tratamiento previo a la descarga. Cada vez se
identifican más sitios en los que los vertidos
desmesurados han convertido a los ríos y
arroyos en canales cloacales, que impiden otros
usos complementarios. El Estado se ve
enfrentado a demandas contrapuestas: de la
fábrica cuyos dueños pretende eliminar así los
desechos de su proceso de producción, de los
habitantes pobres que viven en sus orillas y
arrojan allí toda su basura, de la misma empresa
estatal de cloacas que también arroja allí
cualquier vertido, de los que quieren navegar por
un río limpio, de los que quieren pescar peces no
contaminados o de los que simplemente quieren
disfrutar del agua y del paisaje circundante. Se
trata de demandas contrapuestas, que muchas
veces paralizan a una burocracia lenta e
ineficiente, donde se presentan problemas por la
presencia de distintas jurisdicciones, donde se
trata de eludir las responsabilidades.
Un ejemplo de esto es el Lago Atitlán en
Guatemala. No tiene salida natural y
aproximadamente un 38% de la superficie del
mismo está afectada por algas, como
consecuencia del desagüe de millones de litros de
aguas residuales, provenientes de miles de
hectáreas de áreas agrícolas. Esta situación se
ha acelerado por la introducción de decenas de
especies acuáticas invasivas. Actualmente, el
contenido de fosfatos es cinco veces mayor que
en 1983, el de nitratos diez veces mayor que en
1968, y el fitoplancton lleva mil veces más
organismos por litro que en 1968. En Guatemala,
las enfermedades causadas por el consumo de
aguas contaminadas representan entre el 15% y
el 20% de las causas de muerte, y el 30% de
las causas de mortalidad infantil en el país
(PNUMA et al).
El consumo de agua se ve afectado, además,
por erróneas políticas de precios por parte de las
autoridades regulatorias, que no reflejan su real
escasez, y el ineficiente manejo de empresas
públicas dedicadas a su provisión. Son limitados
69
los casos en que se mide el consumo real de
agua, lo que fomenta su despilfarro. América
Latina muestra uno de los indicadores más altos
de consumo de agua por habitante.
Se observan cambios en los glaciares. Se
sostiene que habrían retrocedido treinta y cinco
metros en los últimos diez años y se atribuye
esto directamente al cambio climático, igual que
las sequias e inundaciones. No obstante, poco se
sabe del fenómeno, lo mismo que de los efectos
de “La Niña” o “El Niño” sobre sequías e
inundaciones, aunque todo se atribuye a la
misma causa. Cualquier turista puede apreciar el
crecimiento periódico del glaciar Perito Moreno, ya
que es un atractivo turístico sin par estar allí
cuando colapsa en el Lago Argentino,
precisamente después de unos años de
crecimiento. Por otro lado, el Glaciar Upsala,
segundo glaciar más largo de Sudamérica (870
km² de extensión y 60 km de longitud), ha
perdido el 3.7% de su superficie en solo
diecinueve años. Por su parte, el glaciar chileno
O’Higgins, cuarto en extensión (785.4 km2 en el
año 2000), se extendía en 1973 varios kilómetros
dentro del lago, y en 2007 prácticamente había
retrocedido hasta su orilla. El frente de este
glaciar se mantuvo en una posición estable hasta
principios del siglo XX. A partir de entonces, inició
un retroceso de 14.6 km en 1995. El 79% de
esta pérdida se produjo entre 1945 y 1980.
Comenta el Tercer Informe del Panel
Internacional sobre Cambio Climático, en relación
con “El Niño”: “Cuando se evalúan los cambios
en El Niño-Oscilación del Sur (ENSO), debe
reconocerse que situaciones tipo “El Niño”
pueden aparentemente ocurrir en una diversidad
de escalas temporales, desde interanuales hasta
en décadas, tanto sea sin ningún cambio en
fuerzas externas como una respuesta a fuerzas
externas tal un aumento del CO2”. No obstante,
el tema se politiza con un sesgo inmediato de
adjudicar toda responsabilidad a la actividad
económica.
3. Contaminación ambiental
La contaminación del aire ha contribuido a
generar enfermedades respiratorias en la
población. La combustión de leña es el principal
factor causante de la contaminación interior, y los
transportes e industrias, de la contaminación
exterior. El número de vehículos aumenta cada
año —incentivado por el diésel subsidiado—,
generando mayores emisiones de gases tóxicos
y PTS —partículas totales suspendidas—. La
contaminación ha llegado a una situación crítica
en muchas ciudades. En 1974, San Pablo fue
declarada en estado de emergencia, debido a
una nube formada por miles de toneladas de
monóxido de carbono, emitido por miles de
automóviles e industrias. En Puerto Rico, las
industrias químicas, el superpuerto y las plantas
de refinación del petróleo han afectado las vías
respiratorias de 1/5 de la población. México DF
también tiene grandes problemas con el aumento
de partículas en suspensión, y Bogotá (Bolivia) y
Santiago de Chile tienen un grave problema con
el esmog. Esto se debe en parte a que la capital
chilena se encuentra entre montañas, lo que
provoca que el aire se quede atrapado y no se
logre eliminar la contaminación. Sorpresivamente,
el caso de Buenos Aires es muy distinto. Un
estudio de la Organización Mundial de la Salud
reveló que es una de las ciudades con menos
contaminación en América Latina y el mundo, y
se encuentra entre las que no representan daños
para la salud. Lo curioso es que Buenos Aires no
obedece a las políticas públicas sustentables o
prácticas ecológicas por parte de la población,
sino que son su ubicación geográfica y sus
condiciones meteorológicas las que hacen que la
contaminación se disipe diariamente, sin provocar
alteraciones en la salud. A pesar de la gran
cantidad de emisiones que generan los
automóviles, el transporte público, las industrias y
las centrales térmicas que producen energía
eléctrica, el hecho de que Buenos Aires esté
situada sobre una llanura, los vientos que la
cruzan y un mayor caudal de precipitaciones,
hacen que sea una ciudad muy ventilada y que
la contaminación atmosférica no sea un asunto
tan relevante.
4. Deforestación
América Latina tiene una enorme cantidad de
bosques y la selva más grande del mundo. Se
estima que, además de poseer la mayor
70
biodiversidad y regular la temperatura global, la
selva del Amazonas provee una quinta parte del
oxígeno del planeta, el 15% de agua dulce y la
tercera parte de la madera del mundo. Desde el
año 2000, se han talado aproximadamente
150,000 km cuadrados de selva en Brasil, para
dar lugar a la agricultura (sobretodo para el
cultivo de soja), la ganadería, o directamente la
explotación de la madera. A esto hay que añadir
el subsidio de la construcción de carreteras y el
aumento en la densidad de población.
El Gobierno apoya estas actividades, mediante
créditos y exenciones de impuestos, lo cual
promueve aún más la deforestación. Asimismo,
no hay derechos de propiedad claros, lo que se
traduce en que propietarios y ocupantes luchen
por el derecho a la propiedad, dando lugar a
continuos conflictos entre ellos y a frecuentes
ocupaciones. La mayoría del territorio amazónico
todavía no es, legalmente hablando, propiedad
de nadie. El sistema legal no protege a los
propietarios de la expropiación por parte de
ocupantes ilegales, quienes invaden la tierra, la
explotan, para luego reclamar derechos de
propiedad.
Según el Estatuto de la Tierra de 1964 y la
Constitución brasileña de 1988, un ocupante tiene
el derecho de instalarse en tierras públicas y
hacer uso privado de ellas. Si explotan la tierra
por un año, reciben el usufructo sobre ella, y si a
los cinco años siguen ocupándola y cultivándola,
obtienen el derecho de propiedad. Pero como el
proceso es lento y faltan presupuestos, muchos
propietarios no están legalmente registrados. Por
ello talan la selva para reafirmar su uso
productivo de la tierra y evitar que alguien la
reclame. El uso agrícola es considerado “uso
productivo”, pero no el mantenimiento y
explotación del bosque original. Talar es,
entonces, una forma de obtener el
reconocimiento.
Así, los propietarios explotan su tierra de
manera que genere beneficios inmediatos,
desmontando la zona para la ganadería y la
agricultura, e impactando drásticamente al
ecosistema, sin importar las consecuencias para
el futuro, en medio del auge de la agricultura
como consecuencia del mejoramiento de los
precios internacionales de productos agrícolas.
Este es el caso, por ejemplo, de la soja.
También obedece la situación al aumento de la
demanda de leña como combustible, e incluso de
alimento, dado el aumento de la densidad
poblacional. El subsidio a la producción de etanol,
obtenido a través de la caña de azúcar, ha
contribuido asimismo a la deforestación en Brasil,
que hoy es el tercer productor de etanol del
mundo.
Algo similar ocurre en la amazonía boliviana,
donde el conflicto reciente en relación con
Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro
Secure (TIPNIS) es una muestra más de falta
de definición de derechos, incluso colectivos,
entre comunidades campesinas y colonos. Igual
ocurre en el departamento del Boquerón, en el
Chaco paraguayo.
La forestación se ha visto igualmente
perjudicada, por la inestabilidad jurídica y las
políticas macroeconómicas, que reducen la
preferencia temporal, e impiden el cálculo
económico a largo plazo, absolutamente
necesario para una actividad como esta. La falta
de moneda estable concentra la actividad
productiva en el corto plazo. Eso no incluye la
forestación o la explotación racional de bosques
nativos.
En otros países de la región, la deforestación
es causada por la combinación de alta densidad
poblacional y la pobreza, y el uso de leña como
única fuente de energía. Esos bosques suelen ser
propiedad pública. Pero el Estado no actúa como
un real propietario, ni asigna ese derecho a los
habitantes para que tomen en cuenta el daño
sobre su propio recurso o tengan algún incentivo
para cuidar y plantar, y no solamente para talar,
arrancar y podar.
5. Agricultura
La extensión de la agricultura y el uso creciente
de biotecnología y agroquímicos ha permitido un
gran aumento en la producción de alimentos. No
obstante, como toda tarea realizada con el afán
de obtener ganancias, esto se cuestiona por su
impacto ambiental, con más prejuicio que
fundamento. Uno de los casos de mayor
71
impacto en la región está relacionado con el uso
de semillas genéticamente modificadas y del
glifosato. La expansión de la producción agrícola,
y en particular el cultivo de soja, en los últimos
años, ha sido enorme. Algo menos se sabe
sobre el paso de la siembra convencional a la
siembra directa: en la primera, se abre la tierra
con arados, para desmalezar y luego sembrar;
en la segunda, se deja sobre la tierra el rastrojo
de la siembra anterior y solamente se abre una
ranura angosta, donde se siembra la semilla y
luego se cubre. El riesgo de erosión, medido en
toneladas de sedimentos por hectárea por año,
es de 16.73 en el caso de la siembra
convencional, y de 4.96 en el caso de la siembra
directa.
En cuanto al glifosato, se trata de un herbicida
para controlar las malezas que compiten con el
cultivo por recursos como el agua, la luz y los
nutrientes. Los transgénicos permiten contar con
semillas que resisten al glifosato, por lo que al
utilizarlo se eliminan solamente las malezas y no
se perjudica el cultivo. Su uso se ha extendido
rápidamente en Argentina, poniendo de relieve la
iniciativa de los productores para adoptar nuevas
tecnologías.
Pero ahora, con el argumento de un supuesto
daño ecológico y a la salud humana, quienes
sueñan con un cierto modelo de sociedad,
aunque sea más atrasada, se lanzan contra el
glifosato, pese a que es clasificado como de baja
toxicidad por la Organización Mundial de la Salud.
Este organismo internacional, que califica distintas
sustancias en cuatro categorías, lo ha colocado
en la cuarta, la de menor riesgo, por no
considerarlo peligroso. En 1985 los productos
fitosanitarios utilizados se repartían en tercios
entre las categorías I, II y III de la OMS. Ahora
se utiliza un 75% del glifosato clase IV y el resto
en las otras tres, con tan solo un 5% de la
categoría I.
El impacto, medido en unidades toxicológicas
por unidad de superficie, ha caído de 56.15 en
1985 a 0.74 en 2005, una cifra nada menos que
75 veces menor, y la producción se ha duplicado
en ese mismo periodo. Tomando en cuenta
dicho aumento, el impacto por unidad de
producto se ha reducido 128 veces.
Otros problemas asociados con la agricultura
son la deforestación (considerada ya en el punto
anterior) y la erosión del suelo. Esta última se ve
reducida donde existen claros derechos de
propiedad y la posibilidad de realizar contratos de
arrendamiento a largo plazo, lo que no ocurre en
todos los países.
6. Incremento de los residuos sólidos
Los residuos sólidos se han incrementado en
gran volumen, como consecuencia del
crecimiento poblacional y el incremento en la
producción per cápita —sobre todo plásticos y
materia orgánica—. Los Gobiernos han dejado en
manos de empresas privadas la recolección, pero
se han quedado con la responsabilidad de la
disposición final de los mismos, y no han
permitido que surjan incentivos para que se
generen menos residuos y de mejor calidad. En
algunos casos colocan contenedores que
permiten una calificación, pero como no hay
prácticamente más incentivos que la conciencia
—no muy firme, por cierto—, buena parte de la
clasificación para el reciclado la realizan
recolectores informales, que cumplen
ciertamente una gran función, aunque con poco
orden y de forma desorganizada. Los desechos
orgánicos no se consideran materia prima de alto
valor y no son recolectados por los recicladores
informales. En los sectores más pobres de las
ciudades y pueblos que no cuentan con servicios
confiables de recolección de desechos, estos
desechos suelen acumularse al borde de las
carreteras y caminos, son quemados por los
residentes, o se depositan en basureros ilegales.
El precio del servicio de recolección no refleja
los costos de la disposición final de los distintos
productos, ni discrimina por cantidad. Suele estar
vinculado con el valor de la propiedad, pero este
no es un buen indicador de la cantidad y calidad
de basura que se genera. De esta forma, el
consumidor no envía señales a los productores
para que mejoren la capacidad de reciclado de
los envases. Solo un pequeño porcentaje de los
desechos se deposita en rellenos sanitarios
cubiertos. La mayoría se lleva a lugares baldíos o
a rellenos sanitarios no cubiertos, sin protección
72
de aguas freáticas ni sistemas de tratamiento.
7. Crecimiento de asentamientos
urbanos informales
Se trata de asentamientos urbanos informales,
con hacinamiento, sin servicios sanitarios, a
veces levantados en zonas inundables. El origen
de esos asentamientos está asociado a políticas
económicas que no suelen vincularse con este
problema. El deterioro de la moneda y el
surgimiento de la inflación destruyeron el ahorro a
largo plazo, reduciendo el crédito hipotecario e
impidiendo el acceso a la vivienda. La única
alternativa para los sectores pobres era ocupar
tierras y construir sus precarias viviendas sobre
las que incluso no poseen título alguno. Los
Estados se han mostrado incapaces de resolver
el problema creado y de generar las condiciones
de estabilidad monetaria que permitan un
renacimiento del crédito hipotecario.
8. Leña, combustibles fósiles y gases
El impacto ambiental del consumo de energía se
debe al uso de la leña a nivel doméstico, al uso
de combustibles fósiles a nivel urbano por parte
de los vehículos de transporte, y a la emisión de
gases de efecto invernadero, a nivel global. El
desarrollo de energía hidroeléctrica, si bien es
renovable, genera también impactos ecológicos,
causando inundaciones de terrenos. El potencial
solar, hidroeléctrico y eólico, o de biocombustibles
no compite todavía en costos con los
combustibles fósiles. Los Estados subsidian
algunos en lugar de desregular, o reducir cargas
e impuestos para que estas nuevas tecnologías
prosperen. Los precios subsidiados generan un
consumo mayor de energía, visible
particularmente en los países productores de
petróleo, como México, Venezuela y Ecuador. En
el caso del primero, los subsidios a la gasolina
alcanzan la cifra de 10,000 millones de dólares, y
al diésel unos 3,600 millones. También se
subsidia el precio de la electricidad, con el mismo
resultado de un mayor consumo.
El subsidio a energías renovables, como la
producción de biocombustibles, no
necesariamente reduce la emisión de CO2 ni
genera un menor consumo de electricidad, sobre
todo cuando sus tarifas también son subsidiadas
por el Estado, y desplaza igualmente la cobertura
vegetal existente, los bosques o la producción de
cosechas con destino a la producción de
alimentos. Tampoco reduce el consumo de
combustibles fósiles.
9. La minería
La minería cumple un importante papel en
muchos países latinoamericanos y ha adquirido
adicional relieve adicional estos últimos años, a
partir de los altos precios de todos los
commodities, y entre ellos los minerales. Algunos
países tienen una larga tradición de explotación
minera, como Chile o Bolivia; otros, como
Argentina o Perú, la han estado desarrollando
más intensamente.
El establecimiento de claros derechos de
propiedad y el principio de responsabilidad estricta
convierten a cualquiera en responsable de todo
daño que pueda ocasionar sobre la vida o la
propiedad de otros. Se han extendido en varios
países protestas contra nuevos proyectos
mineros, con más prejuicio que información.
Quien se considere damnificado por las
externalidades producidas por esta actividad tiene
todo derecho a demandar tanto la reparación del
daño causado como la atención sobre un daño
potencial. Pero esto debe demostrarse. No
puede haber una condena ni sanción sin
fundamento, que es lo que parece extenderse
en las protestas ecologistas.
La minería requiere grandes inversiones, y es
necesario ofrecer seguridad jurídica para atraer
capitales dispuestos a desarrollar estos
proyectos. La minería, como otras actividades,
puede causar problemas ambientales, como la
erosión, la contaminación del suelo, del aire o del
agua por químicos que se utilicen en esos
procesos, o la mala disposición del material no
utilizado. En la mayoría de los países hay
regulaciones según las cuales las empresas
deben hacer evaluaciones de impacto ambiental,
cumplir planes de gestión ambiental e
instrumentar monitoreos ambientales. En muchos
países de América Latina también existen normas
de este tipo, aunque su cumplimiento se vea
afectado por la baja calidad institucional en
algunos de ellos.
73
Las grandes compañías tratan, además, de
cumplir estándares adicionales, como los
Principios Equator, los estándares ambientales de
la CFI, o los principios desarrollados por el
International Council on Mining and Metals, la
certificación ambiental de las normas ISO 9000 y
14000, o la Iniciativa de Informe Global de
Ceres.
Recientes rechazos a las operaciones de
minería a “cielo abierto” no toman en cuenta que
las empresas acumulan el material estéril en
“escombreras” que serán utilizadas en la
restauración, cuando la explotación concluya. Así
han surgido conflictos en Argentina, Perú y
Panamá, y el alto precio de los minerales sugiere
que surgirán otros, en tanto se quiera
aprovechar las oportunidades existentes.
La propiedad estatal del subsuelo hace que un
proyecto minero se convierta en un costo para
los habitantes de la zona, en lugar de ser una
gran oportunidad. Ellos ven que el Estado
concesiona la explotación, los recursos van al
Estado, nacional o provincial, y deben esperar
que la política funcione de tal forma que reciban
algo de ello, lo que muchas veces no sucede.
Los Gobiernos terminan asignando el gasto a
otras prioridades y los habitantes se quedan con
el costo ambiental, sin el beneficio económico. La
mina a cielo abierto de Cerro de Pasco en Perú,
una ciudad a 4,300 metros de altura, ocupa el
50% del polígono de la ciudad. Ciertamente que
se generan allí fuentes de trabajo, pero si
tuvieran algún derecho sobre el recurso, su
situación sería por completo diferente: el costo
sería compensado por un beneficio directo.
10. La pesca marina industrial y
artesanal
La pesca marina industrial y artesanal ha
aumentado notablemente en los últimos años. En
algunos casos, el acceso ilimitado a los recursos
ha producido depredación y agotamiento, a
pesar de ser una actividad regulada por el Estado
o tal vez precisamente por ello. Los Estados,
atrapados por intereses asociados a la actividad,
empresas o sindicatos, no han sabido limitar la
pesca para que resulte sustentable. En algunos
países, la introducción de “derechos de
propiedad” mediante cuotas de captura
transferibles y el notable desarrollo de la
acuacultura —también una forma de establecer
derecho de propiedad—, han permitido evitar la
tragedia y cada vez se cultivan más especies en
cautiverio. Es más, se están desarrollando ya
experiencias de rotación entre cultivos y cría de
peces, donde estos fertilizan el suelo para la
siembra, y reducen el uso de agroquímicos e
incluso las tareas de labranza (p. ej., arroz y
pacú, La Nación 31/3/12).
11. Conciencia ambiental
Por último, los habitantes de América Latina
tienen poca conciencia ambiental, la que es un
gran motivador de acciones de ambientales. Las
empresas responden a la demanda existente,
sobre todo en los países ricos, para que se
reduzca el impacto ambiental en la producción de
todo tipo de bienes y servicios. No obstante,
muchas empresas en América Latina han
introducido ya principios de sustentabilidad.
El nivel de preocupación y conocimiento sobre
el medioambiente está estrechamente
relacionado con el Producto Nacional Bruto (PNB)
per cápita. En general, los países más ricos
tienen mucha demanda de calidad
medioambiental, lo que genera una correlación
positiva entre la conciencia medioambiental y el
ingreso. La disposición a cooperar en varios
países de América Latina es bastante bajo. Una
encuesta realizada por Latinobarómetro en el año
2008 reveló que es muy baja la proporción de
ciudadanos de cada país que elige productos
medioambientalmente responsables. En
promedio, menos del 20% de los
latinoamericanos lo hace. Además, un poco
menos de la mitad de los individuos de toda la
muestra consideran que la protección del
medioambiente está garantizada en su totalidad
o parcialmente. La probabilidad de que un
individuo latinoamericano colabore, sea con
trabajo, tiempo o dinero, para mejorar el
medioambiente, es en promedio de un 3%
aproximadamente. En cuanto a la participación
en organizaciones ecológicas, la encuesta
demostró que solo el 3% de la población de
América Latina participa en alguna.
74
A medida que aumentan los años de
educación, mayor es la predisposición del
individuo a colaborar con el cuidado del
medioambiente. Esto se debe a que, a mayor
educación, existe también un mayor grado de
conciencia respecto a las repercusiones de los
problemas medioambientales. El acceso a
Internet y otros medios de información genera
asimismo una actitud pro-ambientalista, ya que,
al estar más informados, los individuos tienden a
desarrollar también una mayor conciencia
ambiental.
Resumen
Los problemas de “fallas del mercado” pueden
ser resueltos con políticas públicas implementadas
por el Estado. Respecto a la competencia, con
estas políticas se pretende promoverla,
impidiendo todo acuerdo de cartelización que
permita fijar precios no competitivos.
En cuanto a las externalidades, la solución es
la aplicación de impuestos a las negativas y de
subsidios a las positivas. Esto puede
ejemplificarse con impuestos a las emisiones de
gases contaminantes y subsidios a la educación.
Los bienes con características de “públicos” —no
exclusión y no rivalidad— pueden ser provistos
por el Estado, igual que la información necesaria
para resolver problemas de información
asimétrica.
No obstante, el Estado no tiene fuertes
incentivos para ser eficiente en la provisión de
esos bienes o servicios. Además, de la misma
forma que existen “fallas del mercado”, existen
también “fallas de la política” que ponen límites a
estas situaciones.
Esto permite la existencia de lobbies que
impulsan políticas favorecedoras de ciertas
minorías en detrimento de los derechos e
intereses de las mayorías.
Capítulo 4
El camino de la política:
¿votantes
desinformados o
ignorantes?
Objetivos
En este capítulo vamos a considerar el
funcionamiento de la política para atender a las
preferencias de la gente. Nos encontraremos
aquí con dos problemas similares a los que tiene
que afrontar el mercado: información e
incentivos. Por un lado, es necesario que se
conozcan o revelen las preferencias de las
personas en relación con bienes o servicios que,
dadas sus características, se entiende que deben
ser provistos por el Estado. Tiene que haber, por
consiguiente, un mecanismo por el que esas
preferencias generen alguna instrucción para que
se intente satisfacerlas. Quienes han sido
seleccionados para hacerlo deben tener el
incentivo correcto, a fin de guiar sus acciones en
este sentido.
¿Cómo funciona este mecanismo y cuáles son
los inconvenientes a los que se enfrenta?
Veremos que hay problemas en las motivaciones
de los votantes para estar informados y tomar
decisiones racionales sobre la provisión de esos
bienes y servicios, y también problemas de
incentivos en aquellos que cumplen la función
política de atender a esas preferencias.
Comprender estos problemas y limitaciones es
muy importante a la hora de tomar en
consideración soluciones mediante políticas
públicas, ya que es necesario tener en cuenta las
propias limitaciones de su funcionamiento y la
posibilidad de que se terminen adoptando políticas
que promuevan el bien común, como quiera que
podamos definirlo.
Principales cuestiones que trataremos en este
capítulo:
1. ¿Cuáles son, en general, los
objetivos que persiguen la política y el
Estado?
2. ¿Cuáles son los objetivos reales, no
los que se proclama que deberían
perseguir?
3. ¿Qué tipo de bienes demanda del
Estado la gente?
4. ¿Es el votante racional y está
informado para decidir sobre los temas
comunes?
5. Cuando vota, ¿busca el elector su
interés personal o el interés general?
6. ¿Cómo se agregan las preferencias
75
de los votantes individuales en un mensaje
claro y unificado?
El “dictador
benevolente”
En toda sociedad hacen falta un mecanismo para
permitir que se expresen las preferencias de los
individuos y señales que guíen a los productores
a satisfacerlas. En el caso de los bienes privados,
hemos visto cómo el mercado cumple ese papel.
También vimos que se presentan problemas
para cumplirlo. En el caso de los bienes públicos,
es la política: es decir, los ciudadanos expresan
sus preferencias por bienes colectivos y hay un
mecanismo que las unifica, resuelve sus
diferencias (Buchanan 2009) y envía una señal a
los oferentes —en este caso las distintas
agencias estatales— para satisfacerlas. Como
veremos, este también se enfrenta a sus propios
problemas.
El siguiente análisis de las fallas de la política se
basa en el espíritu de aquellas famosas palabras
de Winston Churchill (1874-1965): “Muchas
formas de gobierno han sido ensayadas y lo
serán en este mundo de vicios e infortunios.
Nadie pretende que la democracia sea perfecta u
omnisciente. En verdad, se ha dicho que es la
peor forma de gobierno, excepto por todas las
otras que han sido ensayadas de tiempo en
tiempo”.
Churchill nos dice que no hemos ensayado un
sistema mejor, por el momento, pero que este
no puede ser considerado perfecto. Por ello,
cuando se ponen demasiadas esperanzas en él,
pueden frustrarse, ya que la democracia no
garantiza ningún resultado en particular —mejor
salud, educación o nivel de vida—, '61unque
ciertas democracias lo hacen bastante mejor que
las monarquías o las dictaduras.
Durante mucho tiempo, buena parte de los
economistas se concentraron en analizar y
comprender el funcionamiento de los mercados,
y olvidaron el papel que cumplen los marcos
institucionales y jurídicos de los Gobiernos.
Analizaban los mercados suponiendo que
funcionaban bajo un “gobernante benevolente”,
definiendo como tal a quien persigue el “bien
común”, sin consideración por el beneficio propio,
y coincidiendo en esto con buena parte de las
ciencias políticas y jurídicas42. Tal como define al
Estado la ciencia política, tiene aquel el monopolio
de la coerción, pero lo ejerce en beneficio de los
gobernados.
Por cierto, hubo claras excepciones a este
olvido. Inspirados en ellas, autores como
Anthony Downs o James Buchanan y Gordon
Tullock iniciaron lo que se ha dado en llamar
“análisis económico de la política”, en el contexto
de gobiernos democráticos, originando una
abundante literatura. Su intención era aplicar las
herramientas del análisis económico a la política y
el funcionamiento del Estado, pues la teoría
política predominante no lograba explicar la
realidad de manera satisfactoria.
Uno de los primeros pasos fue cuestionar el
supuesto del “gobernante benevolente” que
persigue el bien común; porque, ¿cómo explicaba
esto los numerosos casos en que los Gobiernos
implementan medidas que favorecen a unos
pocos? O más aún: ¿cómo explicar entonces que
los gobernantes apliquen políticas que los
favorecen a ellos mismos, en detrimento de los
votantes/contribuyentes? Por último, ¿cómo
definir el “bien común”43? Dadas las diferencias
en las preferencias y valores individuales, ¿cómo
se podría llegar a una escala común a todos?
Esto implicaría estar de acuerdo y compartir dicha
escala, pero el acuerdo que pueda alcanzarse
tiene que ser necesariamente vago y muy
general, y en cuanto alguien quiera traducir eso
en propuestas específicas surgirán las diferencias.
Por eso vemos interminables discusiones sobre la
necesidad de contar con un “perfil de país” o una
“estrategia nacional” que nos lleve a alcanzar ese
bien común, pero, cuando se consideran los
detalles, los “perfiles de país” terminan siendo
más relacionados con algún sector específico o
difieren claramente entre sí.
Los autores antes mencionados decidieron,
entonces, asumir que en la política sucede lo
mismo que en el mercado, donde el individuo
persigue su propio interés, no el de otros. En el
mercado, esa famosa “mano invisible” de Adam
Smith conduce a que dicha conducta de los
individuos termine beneficiando a todos. ¿Sucede
76
igual en el Estado? Se piensa en particular en el
Estado democrático, porque se supone que los
Gobiernos tiránicos o autoritarios no le dan
prioridad a los intereses de los gobernados.
Algunos economistas intentaron definir ese
“bien común” en forma científica, como una
“función de bienestar social”, pero sin éxito
(Arrow 1951). Además, si hubiese alguna forma
de definir específicamente ese bien común o
bienestar general como una función objetiva, no
importaría si es el resultado de una decisión
democrática, de una decisión judicial o
simplemente un decreto autoritario que lo
imponga.
Como veremos, al cambiar ese supuesto
básico, la visión que se tiene de la política es muy
distinta: el político persigue, como todos los
demás y como él mismo fuera de ese ámbito, su
interés personal. No se puede definir algo como
un “bien común”, un resultado particular que sea
el mejor, pero sí se puede evaluar un proceso,
en el que el resultado “bueno” sea aquél que es
fruto de las elecciones libres de las personas.
¿Existe entonces un mecanismo similar a la
“mano invisible” en el mercado, que guíe las
decisiones de los votantes y las acciones de los
políticos a conseguir los fines que persiguen los
ciudadanos? Este enfoque, llamado en general
“Teoría de la Elección Pública” ( Public Choice) se
centra en los incentivos. De ahí que también se
le conozca como “análisis económico de la
política”.
Pero no son los incentivos el único problema
que se presenta en el supuesto del dictador
benevolente. También está el problema de la
información, similar al planteado por Mises y
Hayek en relación con la planificación económica,
aunque originalmente presente en un autor
anterior44.
Estos dos cuestionamientos plantean entonces
dos principales problemas al funcionamiento de la
política, como mecanismo para satisfacer las
necesidades de la gente: un problema de
información, relacionado con la formación de las
preferencias y su “revelamiento”, y los medios y
procedimientos para satisfacerlas; y un problema
de incentivos, por los que las acciones de los
representantes deben dirigirse a ese objetivo.
Revelación de
preferencias
El primer problema con que nos enfrentamos es
determinar cuáles son las preferencias de los
votantes. Esto no resulta nada sencillo, por las
siguientes razones:
Bienes públicos y redistribución
Las preferencias determinan la “demanda” de
Gobierno por parte de los ciudadanos, pero, dada
la característica coercitiva de este, la misma
puede referirse a bienes y servicios “colectivos” o
“públicos”, que el mercado no estaría en
condiciones de proporcionar, o que se prefiere
que no los proporcione aunque pueda (a esto se
le llama “eficiencia asignativa”, tomando en
cuenta los temas tratados en los capítulos
anteriores); y también a “búsqueda de rentas” o
beneficios personales, que recaen luego como
costo en todos los demás.
¿Cómo separar una demanda de otra,
suponiendo que queremos que se satisfaga la
primera pero no la segunda? Esto tiene que ver
con la “oferta” en la política: allí no solamente
encontraremos políticos que promueven el primer
tipo de bienes y servicios, sino también otros que
promueven la búsqueda de rentas, o unos
mezclados con otros. Los mismos ciudadanos
van a ser luego llamados a decidir sobre esto y,
si estuvieran bien informados, tendrían el
incentivo para premiar a los primeros y no elegir
a los demás. Veamos un ejemplo simple: si
pudiera obtener una regulación que obligara al
uso de este texto en todas las cátedras de
economía del país, me vería claramente
beneficiado, aunque sería una transferencia
forzada desde los alumnos y profesores,
obligados ahora conmigo a usar este libro.
Planteada de esa forma la propuesta, parece
una obvia búsqueda de rentas, pero nadie sería
tan tonto de plantearla de esa forma.
Seguramente lo haría adornándola con la
necesidad de fomentar la educación económica,
y en especial únicamente los contenidos de este
libro, por lo que no estaría mi nombre en la
resolución, pero luego comprar mi libro sería en
definitiva la única forma de cumplirla.
77
Es decir: la demanda y la oferta tienen una
“mezcla” de bienes públicos y de búsqueda de
rentas, y no es nada fácil separar unos de otros.
¿Es un servicio “público” la protección a la
industria automotriz, que favorece a todo el país
al impulsar la economía, o es una ventaja para
las industrias y los trabajadores de ese sector,
con costos que recaen sobre todos los demás?
Costos difusos, beneficios
visibles
Por otro lado, la demanda está sesgada en favor
del gasto y del endeudamiento. Supongamos que
existe un presupuesto balanceado. Un superávit
—para reducir la deuda, por ejemplo, o para
tener reservas disponibles en el futuro—
demanda o un menor consumo ahora o mayores
impuestos. El costo de una u otra es real y
palpable; el beneficio tiene que ser
“creativamente imaginado” (Buchanan y Wagner
2000, p. 103), como la forma de evitar un futuro
inflacionario. No es algo que se experimente
directamente.
Además, el votante recibe un conjunto de
bienes y servicios por parte del Gobierno y no
paga ningún precio “directo”, como lo hace cada
vez que compra algo en el mercado. Tampoco
recibe una factura mensual o trimestral por todos
esos servicios, como la recibe de la compañía de
electricidad o del agua. Paga con impuestos que
le son extraídos de distintas formas: de sus
ingresos (rentas o ganancias), de sus compras
(IVA), o están incluidos de manera invisible en los
precios (aranceles a las importaciones,
retenciones a las exportaciones), o por el valor
de su propiedad. Para cualquier individuo, estimar
el costo total que le ocasiona el Estado es
intentar hacer unas cuentas prácticamente
imposibles y, a la vez, evaluar ese costo es más
caro que evaluar los precios en el mercado.
Cuando, para obtener un bien o servicio, es
necesario un pago directo, la evaluación de ese
costo es clara; lo es un poco menos cuando se
paga una suma mensual por un conjunto de
servicios y bienes, como la cuota de un club; lo
es menos cuando ni siquiera existe ese acto de
pago y la cuota es descontada del salario; y lo es
menos aún cuando se paga a través de un
conjunto de impuestos directos o indirectos e
inflación. No hay tampoco un proceso de
aprendizaje, porque el incentivo es débil y, en
definitiva, es poco lo que un contribuyente
individual puede hacer para cambiar la situación,
incluso si dedicara tiempo y esfuerzo a ello
(Buchanan y Wagner 2000, p. 137).
Racionalidad del votante
Teniendo en cuenta lo anterior, el problema que
se presenta es que el votante no tiene incentivos
para informarse al respecto. Como el voto de un
votante no va a decidir ninguna elección, ya que
son miles y millones los votantes que participan,
uno puede estar seguro de que su propio voto
no determina el resultado. Es fácil que piense: se
va a elegir alguna combinación de bienes públicos
y redistribución de rentas, y mi voto no lo decide.
Esto no generaría una motivación suficiente para
estar informado sobre las consecuencias de esa
decisión, ya que, de todas formas, serán las que
una mayoría decida. Como consecuencia, el
individuo tendería racionalmente a no buscar la
información necesaria para emitir un voto
consciente, considerando que eso requiere un
esfuerzo en tiempo —ver programas de
información política, leer declaraciones de
candidatos, programas, informes de políticas
públicas— y dinero —comprar diarios y revistas,
leer libros, etc.—, lo que podría costarle muy
caro en comparación con la influencia de su voto
en un resultado concreto.
Estas preocupaciones habían sido consideradas
ya por uno de los primeros economistas en
analizar el funcionamiento de la democracia,
Joseph Schumpeter (1971 [1950]), quien
planteaba que al alejarse el individuo de las
cuestiones personales hacia los problemas
nacionales o internacionales, que no tienen un
nexo directo con sus preocupaciones privadas, la
racionalidad (volición) individual dejaba de
desempeñar el papel que le asignaba la teoría
clásica de la democracia. El ciudadano particular
“es miembro de una comisión incapaz de
funcionar, de la comisión constituida por toda la
nación, y por ello es por lo que invierte menos
esfuerzo disciplinado en dominar un problema
político que en una partida de bridge” (p. 334)45.
78
Según la visión de la escuela de la Elección
Pública, el votante tendería a ser “racionalmente
ignorante”, lo cual tiene algunas implicancias para
el funcionamiento de la democracia. Por un lado,
explicaría por qué los políticos buscan apelar a las
emociones, las frases simples y fáciles, en lugar
de presentar complejas plataformas
programáticas o argumentos elaborados. Por
otro, llevaría a un voto “desinformado”, por el
cual una mayoría podrían estar votando a un
candidato que, en definitiva, podría ser perjudicial
para ellos o para alguna minoría específica. Como
han decidido estar desinformados, entonces los
intereses específicos (lobby), pueden ejercer sus
influencias en los representantes electos y
obtener privilegios que, de conocerse sus
consecuencias, hubieran sido rechazados por los
votantes46.
Este fenómeno se potencia en aquellos países
donde existe la obligación de votar, porque se
fuerza a personas que no estarían interesadas
en informarse sobre las consecuencias de su
voto. Quede claro que no estamos hablando aquí
de distintos niveles de cultura o educación, sino
de la motivación para estar atentos. Esto hace
que una decisión en estas condiciones no sea
una decisión de “calidad”. En el mercado, en
cambio, los costos de una mala decisión recaen
exclusivamente sobre quien la toma: si estoy
recorriendo un supermercado, tengo distintos
vinos para elegir y tomo uno al azar, sin
importarme mucho su calidad o prestigio, y luego
su calidad me frustra, pues soy responsable de
tal consecuencia y no he producido un perjuicio a
nadie más que a mí mismo. Mi voto
desinformado, en cambio, puede perjudicar a
otros.
Desde otra perspectiva, Witmann (1995, p.
10) sostiene que se ha subestimado la cantidad
de información que poseen los votantes, porque
se supone que el costo de esa información recae
en ellos, cuando hay “emprendedores políticos”
que brindan esa información gratuitamente,
porque incrementa sus posibilidades de ganar
una elección. Las mismas “marcas” de los
partidos políticos estarían enviando información
que reduce el costo de esa información: no hace
falta conocer todas las opiniones de un
candidato; su afiliación partidaria dice mucho
sobre eso. Asimismo, como las elecciones crean
una gran incertidumbre, habría mayores
recompensas para estar bien informado.
Por otra parte, señala este autor, se pueden
tomar decisiones informadas, simplemente
preguntando a una persona u organización con
similares preferencias por quién votar, o se
puede ver quiénes apoyan a un cierto candidato
y de ahí inferir sobre sus posiciones. Wittman
(1995, p. 17) defiende los resultados de la
democracia, sosteniendo que, aunque la gente
no esté informada y cometa errores en sus
decisiones políticas, estos errores serían
aleatorios y se cancelarían unos a otros; los
votantes no cometerían errores “sistemáticos”.
No obstante, la discusión ha ido más allá de la
mera información que tenga un votante. Caplan
(2007) sostiene no ya que este es racional al no
estar informado, sino que es “irracional”. Su
argumento es que el votante no procesa esa
poca información que haya buscado con su
mejor capacidad racional, sino que lo hace
introduciendo emociones e ideologías. De la
misma forma que “cambiamos de canal” cuando
recibimos información sobre temas que no nos
interesan, Caplan sostiene que “apagamos”
nuestras facultades racionales en relación con
asuntos en los que no nos importa la verdad.
En este caso, el problema de la democracia no
es que los políticos aprovechen la ignorancia
racional de los votantes para luego aplicar
políticas que los favorecen, o a sus donantes, o
a grupos de interés, sino que precisamente la
democracia funciona y termina implementando
las políticas irracionales que eligen los votantes.
Necesitamos una estructura de creencias.
Tenemos preferencias sobre las creencias, pero
el problema es que, cuando esas creencias son
erradas en las decisiones que tomamos como
consumidores, los costos de una mala decisión
recaen sobre nosotros mismos, mientras que, si
las creencias son erradas en cuanto a las políticas
públicas, el costo recae sobre todos. Caplan
afirma que los errores de los votantes son
sistemáticos, especialmente en cuestiones
79
económicas, aunque probablemente también en
otras. A estos errores los denomina “sesgo
antimercado”,
“sesgo anti-extranjero”, “sesgo proempleo”
y “sesgo pesimista”.
1. Sesgo anti-mercado: es una
tendencia a subestimar los beneficios que
se obtienen por medio del mercado. En
general, hay muchas dudas sobre que la
empresa privada cuya motivación es el
lucro pueda dar algún resultado
socialmente beneficioso; por el contrario,
suele pensarse que la búsqueda de la
ganancia terminará dando malos
resultados. Esto sería porque la gente está
juzgando una de las motivaciones del
empresario (ganar dinero), y no percibe la
disciplina que impone el mercado y lo obliga
a atender las necesidades de los
consumidores, para poder obtener esas
ganancias. Tampoco se toman en cuenta
otras motivaciones que el emprendedor
pueda tener, como la satisfacción de hacer
un buen trabajo, de ser el mejor en cierta
área, de generar puestos de trabajo, etc.
2. Sesgo anti-extranjero: en este caso
se tiende a subestimar los beneficios de la
interacción con los extranjeros, tales como
la de comerciar con el exterior o recibir
inversiones extranjeras. Los comentarios
sobre el comercio exterior están plagados
de expresiones como “guerra comercial”,
“invasión de productos”, etc., que hacen
referencia más bien a actitudes agresivas y
militares que a los beneficios que genera el
comercio para ambas partes.
3. Sesgo pro-empleo: la gente tiende
a creer que es mejor utilizar más el recurso
trabajo y desconfía de los avances
tecnológicos o de la estructura empresarial,
que terminan produciendo más bienes o
servicios, pero exigen menos esfuerzo. Se
tiende a subestimar los beneficios
económicos de ahorrar trabajo, algo que
explica el gran crecimiento económico del
planeta desde la Revolución Industrial,
pese a que desde entonces gran cantidad
de trabajo se ha ahorrado a base de
maquinaria, tecnología y una mejor
organización de la producción en las
empresas.
4. Sesgo pesimista: la gente tiende a
sobreestimar la severidad de los problemas
económicos actuales, y a subestimar el
comportamiento presente, pasado y futuro
de la economía.
Luego, analizando los resultados de una encuesta
que se hizo entre 1,510 personas elegidas al azar
y 250 doctores en economía Caplan (2007, p.
53), sobre un total de 37 preguntas, muestra la
existencia de “sistemáticas diferencias”,
suponiendo, claro, que los economistas estén en
lo correcto, entre otras cosas, en cuanto a: el
impacto (positivo) de la inmigración, las
ganancias empresarias (no tan altas), la
tecnología desplazando a los trabajadores (falso),
las empresas reduciendo sus planteles de
empleados (no), los acuerdos de libre comercio
beneficiando a los países que los firman (sí), la
tecnología generando inestabilidad económica
(no), el incremento de los precios de los
combustibles, ocasionado por las empresas
petroleras (no), que mayoría de los empleos que
se crean sean de baja paga (no).
Los votantes, además, preferirían concentrar
su atención en cuestiones “divertidas”, como
sostiene Caplan (p. 95), pero en cierta forma
irrelevantes para discutir los aspectos de políticas
públicas que realmente impactan en la vida
social. Así, por ejemplo, probablemente ningún
votante ignoró los sucesos del denominado
“affaire Lewinsky” en la presidencia de Bill Clinton;
pero pocos, sin embargo, prestaron atención a
que en esos mismos años se implementaron
subsidios a la vivienda y el Gobierno flexibilizó los
requisitos para aceptar hipotecas como garantía
de pago, de tal forma que una década después
esto derivaría en la mayor crisis financiera en
décadas.
Una visión en muchos aspectos más
profunda, e incluso previa, se encuentra en
Pincione y Tesón (2006), al discutir las modernas
teorías de la “democracia deliberativa”, según las
cuales la deliberación mejora el resultado y la
80
legitimación de las decisiones políticas,
promoviendo valores de respeto mutuo, y la
calidad y efectividad de las políticas públicas. La
deliberación nos acercaría a la verdad, pues ¿qué
otro sentido tiene discutir, si no es para
aproximarnos a ella? La vieja tradición de que
ciertos derechos fundamentales limitan las
decisiones democráticas tomadas por una
mayoría es reemplazada ahora por otra, que
justifica toda política mayoritaria, en tanto y en
cuanto haya sido previa y suficientemente
discutida (Gutmann y Thompson 2000).
Para discutir esta visión, Pincione y Tesón
desarrollan un argumento similar al de Caplan: “la
deliberación política está plagada de deficiencias
que socavan su aptitud para acercarnos a un
buen gobierno. Estas deficiencias son
principalmente epistémicas. En términos simples,
los ciudadanos estarán sistemáticamente
equivocados en sus creencias acerca del mundo
social, y ninguna cantidad de deliberación lo
corregirá. Más aún, la típica discusión política
socavará objetivos no epistémicos, como los
distintos ideales de justicia” (p. 4).
Como los votantes no tienen incentivos para
mantenerse políticamente informados, las teorías
deliberativas terminan siendo utópicas, ya que
una deliberación en esas condiciones será de
baja calidad o, peor aún, errada. Esto se
intensificaría con la retórica de los que buscan
algún privilegio y para ello terminan alimentando
la discusión con información equivocada y
sesgada. Según estos autores, el fracaso de la
deliberación se debe a tres causas:
1. Un costo muy elevado para
conocer y aprender las ciencias sociales
que nos permitirían entender el
funcionamiento de la sociedad (ignorancia
racional).
2. La demagogia de los políticos para
sacar ventaja de esta ignorancia en su
propio beneficio o el de ciertos grupos de
interés.
3. Los amplios poderes redistributivos
del Estado gobernados por mayorías.
Los argumentos “vívidos” superan a los
“opacos”. Tomemos el caso de los subsidios a
los productores agrícolas en los países
desarrollados (Europa, Japón y Estados Unidos).
Suele apelarse a la imagen “vívida” de algunos
productores en la ruina y obligados a dejar su
propiedad, y de ahí a la necesidad de darle
apoyo a través del subsidio; el argumento en
contra, en cambio, es “opaco”, ya que se trata
de un razonamiento analítico económico con
mucho menos atractivo que el primero. No se
muestran aquí imágenes de contribuyentes
pobres en otras áreas de la economía, que
tendrán que pagar más impuestos para
financiarlos o que no llegan a fin de mes, debido
a la mayor carga de impuestos; esto se debe a
que el costo del subsidio resulta disperso en
pequeñas cantidades entre todos los
contribuyentes, para ninguno de los cuales esa
cantidad justifica el esfuerzo que debería realizar
para informarse.
El fracaso de la “deliberación” se produciría en
casos como los siguientes (Pincione y Tesón
2006, p. 181)
• Cuando la gente explica una situación apelando a la
mano visible, mientras que las ciencias sociales lo
hacen apelando a la mano invisible.
• Se piensa que la moneda fue creada por el Estado, en
lugar de ser el resultado de un largo proceso evolutivo,
basado en acciones humanas, no “designio humano”.
Se origina al comprenderse las ventajas del
intercambio indirecto sobre el intercambio directo y la
selección de algún bien, que comienza a cumplir
funciones de “medio de intercambio” (Menger 1985).
Históricamente, distintas sociedades adoptaron como
medio de intercambio bienes tan disímiles como
ganado, sal, tabaco, cacao en el caso de los mayas,
caracoles o piedras de distinto valor, para luego
evolucionar hacia los metales, principalmente el oro, la
plata y el cobre. R. A. Radford (1945) documenta el
nacimiento evolutivo de los cigarrillos como moneda,
en un campo de prisioneros de guerra durante la
Segunda Guerra Mundial, y en forma totalmente
independiente de las autoridades del campo. Solo
mucho tiempo después los Gobiernos comenzaron a
emitir sus propias monedas y a eliminar la
competencia, promoviendo el monopolio de la
acuñación y el curso forzoso.
81
• Se cree que el Gobierno puede fijar el tipo de cambio puestos de trabajo, pero los
real, cuando en verdad solo puede fijar el tipo de productos se vuelven más
cambio nominal, pues el real es fijado por el mercado. caros para todos los
Un Gobierno puede establecer por ley o decreto el tipo consumidores, porque la
de cambio al que se intercambiará su moneda con las competencia externa ahora
otras (nominal), pero lo que tiene realmente efecto en desaparece o se torna más
las transacciones comerciales y financieras es el poder cara. En un informe del Banco
real de compra de una moneda con respecto a las de la Reserva Federal de
demás, que depende de las variaciones de precios en Dallas, se estima el costo de
uno y otro mercado. El Gobierno está lejos de poder cada puesto de trabajo
controlar esos precios, por lo que el tipo de cambio generado por políticas
real escapa a su posible control. proteccionistas en distintas
• Cuando se proponen explicaciones de tipo suma- industrias de los Estados
cero, mientras que las ciencias sociales ofrecen Unidos (FRBD 2002). Por
explicaciones de tipo suma positiva. ejemplo, el costo de proteger
• En toda transacción, lo que uno gana es porque el 216 puestos de trabajo en la
otro lo pierde. Como se dijo en el capítulo 1, esta producción de benzinas
creencia se basa en erróneas teorías sobre el valor, utilizadas en cremas de
según las cuales este sería determinado por factores protección solar y otros
objetivos; como la cantidad de trabajo, los productos ha sido de casi 1.4
intercambios se realizan por iguales cantidades millones de dólares por
de trabajo y así lo que uno gana el otro lo pierde. La empleo. Cada empleo
economía ha demostrado que el valor es subjetivo y protegido en la industria de los
esto permite que todo intercambio se realice con la equipajes cuesta 1.3 millones
expectativa de recibir algo que se valora más respecto de dólares. En la industria
a lo que se entrega. De confirmarse este resultado con textil, el costo por empleo es
posterioridad al de 200,000 dólares. En todos
intercambio, ambas partes ganan. los casos, los costos superan
• La riqueza de los ricos se explica por la pobreza de notablemente a los beneficios.
los pobres. La riqueza es un dato fijo, por lo que si en • Cuando la gente explica situaciones
un lado aumenta es porque en otro se habrá reducido. sociales apelando a conceptos oscuros,
• Y al revés: la gente propone tales como la soberanía o el interés
explicaciones de resultado positivo, cuando nacional.
las ciencias sociales muestran resultados • El petróleo es sinónimo
que son suma-cero o de resultado de soberanía nacional sobre los
negativo. recursos. Sin embargo, no hay
• La protección de la mayor cuestionamiento a lo
industria nacional genera que “soberanía nacional”
mayor actividad económica. En significa en este ámbito. En el
verdad, para la economía lo caso de Argentina en
que genera más riqueza es el particular, esa idea llevó a la
libre comercio internacional. Al estatización del petróleo en
proteger una industria, se manos de una empresa, YPF,
puede generar más actividad que luego pasaría a la historia
en ciertas industrias, como la única petrolera que
incrementando allí las perdía dinero, cuando los
ganancias empresarias y los precios del petróleo alcanzaban
82
récords históricos. La
compañía fue privatizada y
pasó a manos de capital
extranjero; otras áreas de
producción fueron
concesionadas a empresas
locales y extranjeras, pero
poco es lo que puede
observarse respecto al
impacto en la “soberanía”: la
producción continuó y el
abastecimiento también. El
Estado cobró sus impuestos
sobre la actividad e incluso
controló sus precios (con
efectos claramente
perniciosos). ¿Qué significa
entonces la “pérdida” de
soberanía sobre el recurso?
• Se utilizan definiciones persuasivas,
que eximen de un análisis causal o
normativo complejo. Así, por ejemplo, se
dice que cierta situación es “democrática” y
esto lleva a valorarla positivamente, porque
se atribuye un significado positivo a todo lo
que contenga esa palabra.
• No solamente sucede
esto con la palabra
democracia, sino también con
la palabra “social”. Todo lo que
persiga este objetivo se
convierte en algo positivo. Así,
por ejemplo, el uso de
términos como “previsión
social” o “seguridad social”
implican algo positivo, cuando
el manejo estatal de las
jubilaciones ha terminado
resultando en nada “previsor”
y menos aún “social”
(Benegas Lynch y Krause
1991).
• No se contempla la complejidad de
ciertas cuestiones normativas.
• Se discuten cuestiones
como el aborto, la eutanasia o
el matrimonio del mismo sexo,
muchas veces con poco
fundamento y estudio del
tema. Esto no estaría mal en
sí mismo, porque esas
discusiones sirven también
para aprender, pero el tema
es distinto cuando terminan
determinando políticas públicas
al respecto.
• Se adoptan posiciones confrontadas
con las ciencias sociales, para evitar el
disenso.
• No es fácil “remar
contra la corriente”, ya que se
enfrentan muchas voces que
navegan en el sentido del
consenso general. Para poder
hacerlo en forma sostenida, se
requieren esfuerzos de
conocimiento y argumentación
que resulta costoso sostener.
• Se descalifican opiniones según de
quien provengan.
• Un empresario no es
creíble hablando sobre la
cooperación social, pero sí lo
sería un profesor universitario,
destacando las bondades de la
educación.
Motivación del votante
El otro lado de la moneda de la información se
relaciona con el incentivo que lleva al votante a
votar: ¿lo hace por su propio interés o por el
bienestar general? La teoría de la elección pública
tradicional extendió a la motivación del votante,
igual que la del político o del funcionario público, la
búsqueda de su interés personal47.
No obstante, si su voto no decide el resultado
de la elección y esto lo lleva a ser racionalmente
desinformado o irracional, ¿por qué se molesta
en votar, sobre todo donde el voto no es
obligatorio y cuando votar es costoso en
términos de tiempo y esfuerzo? Algunas
respuestas serían que el votante está motivado
por diversos incentivos: puede tener un
sentimiento de deber cívico, puede estar
equivocado acerca del impacto real de su voto.
83
Para Brennan y Lomasky (1993) es, por el
contrario, una forma barata de expresar su
compromiso cívico.
Según estos autores, la elección del votante y
la del consumidor son fundamentalmente
diferentes y la conducta del individuo en uno u
otro caso es diferente. Si bien el interés personal
predomina en las decisiones en el mercado, no
estaría así presente en las decisiones electorales;
lo mismo que las cuestiones éticas no están
presentes en las primeras, pero predominan en
las segundas. En términos de Tullock, para
Brennan y Lomasky el individuo es,
efectivamente, tanto el Dr. Jekill como Mr. Hyde.
Su argumento se basa en el ya explicado
concepto de que el voto de una persona no
determina el resultado electoral, a diferencia de
cómo lo hace en el mercado, donde la persona
obtiene precisamente lo que elige. El voto,
entonces, tiene un valor “expresivo”, similar a la
forma como se alienta un equipo en un partido
de fútbol: se sabe que ese aliento no va a
determinar el resultado, pero ello no reduce el
incentivo de hacerlo. Ese aliento de la tribuna
puede tener algún impacto en el desempeño del
equipo, pero no es determinante, y el aporte que
un espectador haga es muy pequeño para
incluso tener alguna influencia; sin embargo, la
gente lo hace (Brennan y Lomasky, p. 35). Esta
conducta dividida no se extiende a los políticos y
funcionarios, quienes actúan en su propio interés,
porque ellos sí tienen una relación más directa
entre su decisión y el resultado que obtienen.
Los votantes no votan persiguiendo su interés
personal, sino que buscan lo que perciben como
el bien general, pero nunca se hacen la pregunta
sobre si las políticas que favorecen son medios
efectivos para lograrlo. Los políticos, por otra
parte, ganan si prometen hacer lo que la gente
cree, por fe, como una religión, que es lo bueno
para el conjunto de la sociedad.
Intensidad de la preferencia
Un voto no puede medir la intensidad de la
preferencia. Supongamos que tenemos dos
votantes: uno de ellos es un apasionado
partidario del candidato A y el otro es un votante
“racionalmente apático”, a quien le da lo mismo
votar a cualquier candidato; finalmente se decide
por A.
Es cierto que el primer votante tiene una
preferencia mucho más marcada que el
segundo, pero cuando llega el momento del
escrutinio esa información se pierde: un voto es
igual a otro voto; no podemos saber si el 51%
que obtuvo el ganador es de votantes “intensos”
o “apáticos”. Por esa razón, los resultados de las
elecciones no suelen ser tan claros como los
números muestran y dan origen a una gran
variedad de interpretaciones.
En el mercado, quien tenga una preferencia
más intensa por un cierto bien o servicio puede
expresarla ofreciendo un precio más alto por él.
No es este un mecanismo disponible en la
política, pues demandaría abandonar el principio
de un votante = un voto.
Los votos se distribuyen en forma igualitaria;
por el solo hecho de llegar a ser ciudadanos
recibimos uno cada uno. Si en el mercado
sucediera lo mismo, una distribución totalmente
igualitaria anularía todo incentivo para ser más
creativos y productivos; es más, eliminaría todo
incentivo para producir algo. Como es algo que
se “recibe”, no que es necesario conseguir, el
reparto de votos puede asignar algunos a
quienes no están interesados en recibirlos. En los
países donde el voto no es obligatorio, estos
simplemente no votan. Donde lo es, pueden
anular su voto, votar en blanco o elegir cualquier
candidato, sin dedicarle mucho tiempo y análisis a
esa decisión. Y los que tienen una preferencia
muy marcada no pueden expresarla, también
tienen un voto, como los desinteresados.
En el mercado, las diferencias de preferencias
generan oportunidades de intercambio; en la
democracia esto sería repudiado como
“compraventa de votos”. Pero no quiere decir
que estos intercambios de votos no ocurran de
todos modos. Buchanan y Tullock señalan que
esto sucede en el Parlamento, donde legisladores
intercambian el apoyo de una medida por el
apoyo de otro para conseguir mayorías
necesarias. A veces intercambian otras cosas.
Paquetes
Las decisiones políticas implican inevitablemente
84
elegir entre paquetes de atributos que no pueden
separarse. Tomemos el caso de una elección
presidencial: el votante no puede decir que le
gusta la política económica del candidato A, la
personalidad del candidato B y la política social del
candidato C. No puede separar esas
circunstancias, sino que se ve forzado a elegir un
paquete entero.
Es como si fuera al supermercado y le dijeran
que puede llevar el carro A, el B, o el C, todos
llenos ya de distintos productos. Uno
argumentaría que prefiere el jamón de A, el pan
de B y la mayonesa de C, pero hacer tal cosa no
sería posible, tiene que elegir el producto
completo de un carro determinado.
Y una cosa más: incluso puede suceder que
uno se decida por el carro A y cuando llegue a la
caja le digan que no, que ha de llevar el C,
porque eso es lo que ha decidido la mayoría. Las
decisiones políticas, en vista del carácter
inevitablemente monopólico del Estado,
demandan que solo obtengan lo deseado
aquellos que “ganan” una elección, mientras los
que pierden se quedan sin nada, únicamente con
la posibilidad de controlar. En el mercado,
subsisten las marcas A, B o C y cada uno lleva la
que prefiere.
Agregación de
preferencias
Una vez que las preferencias de los votantes se
han “revelado” a través del voto, es necesario
traducir eso en un resultado electoral que lo
exprese y que constituya una señal para los
elegidos respecto a lo que tienen que hacer para
satisfacerlas. Con los problemas de demandas de
bienes públicos y privados, apatía racional o
irracionalidad, motivación del votante, intensidad
de la preferencia y paquetes, no es sencillo, o tal
vez ni siquiera posible, considerar que tenemos
ahora un resultado que signifique una señal
respecto a la demanda de cada uno de los
bienes y servicios que se espera que el Estado
ha de proveer. Esto nos plantea el problema del
diseño de un sistema electoral que permita
traducir “fielmente” las preferencias en un
resultado, si es que eso es posible. ¿Qué regla
debería adoptarse?
La única que permite que cada uno no cargue
con lo que realmente no quiere sería la
unanimidad. Esta regla permitiría también tener la
seguridad de que nunca el resultado será algo
que uno no ha querido. En otros términos: nunca
podrá haber una minoría abusada o explotada.
También es cierto que es muy poco probable
que con esa regla se llegue a tomar alguna
decisión conjunta. La unanimidad podría decretar
el statu quo48.
En toda decisión tenemos entonces los costos
externos que puedan ocasionar las decisiones
colectivas y los costos de la toma de decisiones
(Buchanan y Tullock, 1980). Los costos externos
variarán según la cantidad de personas que
pueden tomar una decisión colectiva, lo que va
desde todos (unanimidad) hasta cualquiera
(uno); los costos de las decisiones, por el
contrario no existirán, cuando la decisión la toma
una persona, y aumentarán a medida que el
número crezca hasta alcanzar a todos
(unanimidad).
El gráfico muestra un punto x, a partir del cual, si
se requiere un mayor número de individuos para
tomar una decisión colectiva, los costos para
alcanzar esa decisión son superiores al costo
externo esperado. Dada la configuración del
gráfico, pareciera ser que esa regla es la de
mayoría simple (50% + 1).
Pero no hay que pensar que todas las
decisiones generan el mismo esquema de
costos. No es de extrañar que se encuentren
distintos requisitos de mayoría para distintas
decisiones, en general demandando una mayoría
más grande cuanto más pueda esa decisión
afectar a las personas.
Por ejemplo, si lo que estuviera en discusión
fuera de qué color se van a pintar las líneas de
paso para peatones en las calles, es muy
probable que eligiéramos que bien pudieran
decidir unas cuantas personas —o hasta
podríamos aceptar que fuera una sola, elegida
por sorteo—. El gráfico sería como sigue, donde
el punto x se ha movido claramente a la
izquierda:
Si, por otro lado, lo que estuviera en discusión
fuera la posibilidad de otorgar poderes
85
extraordinarios temporales al Gobierno para
suspender la vigencia de derechos individuales,
entonces los costos externos esperados podrían
ser mucho mayores y la mayoría requerida para
aprobarlos, superior, adquiriendo el gráfico la
siguiente forma, con el punto x desplazado ahora
a la derecha:
La curva de los costos de las decisiones se ha
mantenido igual en los gráficos, al suponer que
estamos considerando la misma población en
cada caso, pero lo cierto es que estos costos
serán menores en grupos pequeños y mayores
en grupos grandes. Cuando los grupos son
pequeños, es más fácil conseguir acuerdos: se
pueden tomar decisiones por consenso, que
impliquen unanimidad, si bien no “fuerte” —
expreso acuerdo de cada uno de los ciudadanos
—, al menos “débil” —acuerdo de los que
participen y abstención de participar del resto—
(Schwartz 2006, p. 307). Veremos los beneficios
de la descentralización en capítulos posteriores;
gráficamente la descentralización permite tomar
decisiones en grupos más pequeños, donde los
costos de las decisiones son menores. Un bajo
costo permite alcanzar decisiones colectivas con
unanimidad “fuerte” o “débil”, o al menos con
altos porcentajes de mayoría para las decisiones
con altos costos externos, e incluso mayorías
más amplias para las decisiones con bajos costos
externos. En otras palabras, en comunidades
pequeñas, donde las decisiones se tomen por
asamblea de todos sus miembros, hasta el color
de las líneas peatonales podría decidirse allí por
mayoría simple:
La unanimidad “débil” es la que se obtiene en los
contratos voluntarios, que son la esencia de las
acciones en el mercado, aunque abarca a todos
los contratos. En el matrimonio, por ejemplo,
tenemos el consentimiento explícito de los dos
consortes y se abstienen de oponerse todos los
demás; lo mismo en todo tipo de intercambio:
acuerdan las partes; el resto se abstiene de
oponerse.
La regla de la mayoría simple tiene la ventaja
de ser la que requiere la mínima mayoría para
tomar una decisión y evitar la falta de decisión.
Por ejemplo: una propuesta de incrementar el
gasto público en ferrocarriles puede lograr un
40% de los votos, pero también puede obtener
el 40% otra que pretenda reducir dicho gasto.
No obstante, el ejemplo nos muestra que la regla
de la mayoría inevitablemente genera
redistribución de ingresos. En ese caso, si la
propuesta de incrementar el gasto vence con el
51%, el aumento de impuestos para cubrir ese
gasto caerá sobre todos, incluso sobre los que
querían reducirlo.
Tullock (1959) pone el siguiente ejemplo:
supongamos una comunidad de 100 granjeros,
que tienen acceso a una ruta principal, a través
de caminos laterales que conectan a 4 o 5
caminos de tierra. Se presenta la propuesta de
pavimentar esos caminos con recursos del
presupuesto del gobierno local. Podría haber una
propuesta que incluyera cierto nivel de impuestos
y gastos, que fuera acordada unánimemente,
pero con la regla de la mayoría simple algunos
pueden considerar que les conviene arreglar la
mitad de los caminos con cargo al presupuesto
general. Podría formarse una coalición de 51
granjeros, que decidieran mayoritariamente
arreglar sus propios caminos con el dinero de
todos, y sería una decisión “democrática” basada
en la mayoría, pero con claro contenido
redistributivo.
Con el ejemplo se pretende mostrar ese
inevitable carácter redistributivo de la regla de la
mayoría simple, pero no es el mejor. Como se
dijo antes, es muy probable que en comunidades
pequeñas como las de los 100 granjeros se
puedan tomar decisiones unánimes o
consensuadas, ya que el costo de las mismas es
bajo. Los granjeros, además, están en una
situación de “juego repetido”, de continua
relación, que genera un incentivo a cooperar con
los demás, no a esquilmarlos. Se conocen
personalmente entre sí y se encuentran a
menudo. Sin embargo, si tomamos como
ejemplo todo un gran país, estos lazos
personales y continuos no existen, y la
probabilidad de este tipo de medidas
redistributivas es mucho más alta49.
Distribución de
preferencias
86
La regla que se adopte para agregación de
preferencias —mayoría simple, absoluta, etc.—
tendrá un impacto diferente según sea la
distribución de estas y su dimensión. Así, por
ejemplo, tomemos el caso de una distribución
unidimensional —podría tratarse de una decisión
colectiva sobre cuánto gastar en cierto servicio
público— y supongamos que tenemos cinco
votantes con las siguientes preferencias de
gasto:
Está claro que en este caso la propuesta
ganadora será C: la D, por ejemplo, podría tener
el apoyo de D (es su propuesta) y el de E, que
la prefiere a C porque implica más gasto; pero C
tendría tres votos: el propio y los de B y A, que
la prefieren a D.
Se denomina a este concepto “teorema del
votante medio” y ha probado tener un gran
número de aplicaciones, entre otras cosas para
explicar que en un contexto de regla de la
mayoría simple los partidos o candidatos tratarán
de estar cerca de la media. En el gráfico
siguiente, este punto aparece claro. Si el
electorado pudiera dividirse simplemente entre
visiones de izquierda y derecha, el candidato que
se posicione en el centro obtendría la mayoría, ya
que cualquier punto a un lado u otro, igual que
en el ejemplo anterior, perdería contra este.
Los candidatos o las propuestas presentadas a
una votación tenderán a posicionarse cerca de a,
ya que allí es donde la regla de la mayoría simple
garantiza el triunfo. Incluso más: el teorema del
votante medio puede explicar la situación cuando
la población está dividida entre dos posiciones.
Tal podría ser el caso de los republicanos y
demócratas en los Estados Unidos, cuyas
preferencias podrían graficarse de la siguiente
forma bimodal:
Una configuración de preferencias de este tipo
explicaría que los candidatos ofrezcan posiciones
más alineadas con los votantes en las elecciones
primarias, para poder obtener la nominación de
ese partido (d: demócratas; r: republicanos),
pero que luego se acerquen al punto a para
intentar ganar la elección con los votos del
votante medio. Ese punto a en ambos gráficos
puede variar con el tiempo: se va desplazando
más a la izquierda o a la derecha, según van
cambiando las ideas que predominan en una
sociedad en momentos determinados, o según el
resultado obtenido con las ideas antes
prevalecientes. Los países políticamente
inestables suelen ser aquellos en que esos
cambios se producen bruscamente y donde no
pareciera existir un consenso sobre cuestiones
básicas, que no se modifican con cambios
temporales de preferencias en uno u otro
sentido.
La forma como las preferencias son traducidas
en un resultado tiene una importancia
fundamental. Esto se muestra claramente en las
disputas que se generan ante cambios en los
mecanismos electorales, ya que los interesados
parecen comprender que no da lo mismo
cualquier sistema electoral. Manifestándose las
preferencias en un determinado momento, un
sistema electoral obtendría cierto resultado
mientras con otro se obtendría un resultado
diferente, si es que son relativamente parejas.
¿No resulta esto paradójico o preocupante?
Pretendemos que al votar la gente permita
conocer las preferencias de la mayoría y de las
minorías, pero he aquí que en parte depende de
la forma como las mismas se agreguen; o sea,
del sistema electoral por el cual se cuenten los
votos. Veamos un ejemplo conceptual:
Supongamos una sociedad de tres votantes
(A, B, C), que tienen los siguientes órdenes de
preferencias para los bienes o servicios
gubernamentales o candidatos (X, Y, Z):
Como puede observarse, el orden de las
preferencias es completamente distinto para
cada uno de ellos, de tal manera que, si
llamáramos a los tres a votar, elegirían su
primera preferencia (A elegiría X, B elegiría Z, C
elegiría Y). Lo mismo sucedería si los llamáramos
a expresar sus segundas preferencias: nos
encontraríamos ante la imposibilidad de llegar a
una decisión mayoritaria. ¿Cuáles son las
preferencias de la mayoría?
Supongamos entonces que A, B y C se ponen
de acuerdo en considerar a los candidatos de dos
en dos cada vez. Pues en este caso veremos
que el “orden” en que eso se decida “determina”
87
el resultado.
• Comparemos primero X y Z
A elige X y B elige Z, pero C —que ahora
no puede elegir a Y— tiene como segunda
preferencia a Z, por lo que gana Z.
• Comparemos primero Z e Y
B elige Z y C elige Y, pero A tiene como
segunda preferencia a Y, por lo que gana
Y.
• Finalmente, comparemos X e Y
A elige X y C elige Y, pero B tiene como
segunda preferencia a X, por lo que gana
X.
Como vemos, el resultado depende del orden en
que se tomen las decisiones. Si bien se trata de
un ejemplo muy particular, dada la distribución de
preferencias que presenta un perfecto empate,
muestra la influencia de la forma de la elección
en el resultado obtenido y, como se dijo, explica
la importancia que se le da a toda discusión o
propuesta de reforma de los sistemas
electorales.
Una distribución de preferencias de ese tipo
podría generar indefinición, ya que resta definir
que dos alternativas se compararán entre sí
primero, o un ciclo indeterminado en el que se
pasa de una a otra. Este tipo de situaciones
pueden ocurrir en muy diversos contextos desde
una elección presidencial hasta la discusión de
propuestas de inversión o planes de marketing.
La clave en todos estos casos es que controle la
“agenda” quien tenga la posibilidad de fijar el
orden de las comparaciones.
En Argentina hubo un caso claro de esto: las
elecciones del año 2003. El sistema electoral
vigente requería la realización de elecciones
internas en cada partido y luego la elección
general. En tales condiciones, Carlos Menem
hubiera resultado electo, ya que habría derrotado
a los otros contendientes del Partido Justicialista
en la elección interna, y luego este partido habría
ganado la elección general, dado el descrédito y
la división del principal partido opositor, Unión
Cívica Radical. Pero se retrasó la celebración de
las elecciones internas, luego se suspendieron y
se aceptó que el Partido Justicialista presentara
distintos candidatos, todos ellos con el logo del
PJ. El resultado de la elección fue el siguiente:
Menem-Romero: 24.45%; Kirchner-Scioli:
22.24%; López Murphy-Gómez Diez: 16.37%;
Rodriguez Saa-Posse: 14.11%; Carrió-Gutiérrez:
14.05%. ¿Quién controlaba la agenda? El
entonces presidente Eduardo Duhalde. Si hubiera
permitido una confrontación electoral, que llevaba
a la definición entre un peronista y un opositor,
dados los resultados anteriores, esta habría sido
entre Menem y López Murphy. Al cambiar el
sistema electoral, cambió la pareja que debería
enfrentarse, en este caso Menem y Kirchner.
Ante su segura derrota, Menem desistió de
participar en la segunda ronda y Kirchner resultó
electo. Dadas ciertas preferencias electorales,
expresadas por los votantes, una “agenda”
habría llevado a reelegir al gestor de las reformas
de los años 90; la otra llevó a elegir a un duro
crítico de ellas.
El punto que se pretende señalar con el
ejemplo es que el proceso de traslado de una
cierta expresión de preferencias a un resultado
electoral no es directo ni simple. Realmente, si un
candidato o propuesta recibe un alto porcentaje
de las preferencias de los votantes, es muy
probable que gane la elección con cualquier
sistema electoral, pero la forma como se
cuentan los votos no es neutral y el resultado
puede cambiar, pese a que su base se
mantenga la misma.
Frecuencia
Por último, es necesario tener en cuenta que las
preferencias de los votantes cambian, pero la
frecuencia con la que se comprueban es baja:
generalmente, cada dos o cuatro años. Esto
permite que el representante electo tenga un
tiempo para “alejarse” de los intereses de sus
representados y perseguir intereses propios o
distintos, hasta que se aproxime la próxima
fecha en que habrán de expresarse.
Esto suele manifestarse en el sentimiento de
frustración que aparece en muchos votantes,
que creen haber votado ciertas “promesas” que
no son cumplidas. La “democracia directa”,
aunque no exenta de sus propios problemas,
intenta resolver el asunto mediante la
participación asidua de la población en las
88
decisiones políticas.
En el mercado, por otra parte, las preferencias
de los consumidores se expresan continuamente.
El consumidor compra o se abstiene de comprar
y esta información llega en poco tiempo al
productor. Se han desarrollado complejos
sistemas de información, para que un gerente de
marketing sepa rápidamente si los consumidores
están comprando su producto en el
supermercado o están comprando otros, y esa
información motiva rápidamente su reacción para
modificar esa circunstancia.
Esos métodos y la moderna tecnología
permiten también su aplicación en el ámbito de la
política. Las encuestas y las reacciones a través
de redes sociales permiten conocer con mayor
precisión y frecuencia las opiniones de los
votantes, por lo que se han vuelto muy
importantes para los políticos. Motivados por el
“votante medio”, tratan de estar al tanto de las
opiniones predominantes y el impacto en la
opinión pública mayoritaria de cualquier medida.
En este sentido, esto acerca la democracia
representativa a la democracia directa, donde
formalmente se llama a los electores a opinar
sobre cierta propuesta. Aquí no hay un llamado
formal, pero se genera un resultado parecido.
Imperfecciones
Hemos visto entonces que el mecanismo político
tiene serias imperfecciones para lograr que las
preferencias de la gente sean reveladas y se
traduzca esto en un resultado que actúe como
guía clara sobre lo que pretende del Estado y de
los representantes electos. Por un lado, se
mezclan demandas de bienes públicos y
privados; luego está en cuestionamiento la
racionalidad y la información que el votante está
motivado a desarrollar, siendo que su voto no
tiene un vínculo directo con el resultado de tal
acción. No está claro si el votante busca el
interés personal cuando decide en el cuarto
oscuro o es esta una forma simple de expresar
una cierta posición política, sin temer los perjuicios
que dicha decisión pueda ocasionar, ya que el
resultado no depende de la misma. Se pierde
información respecto a la intensidad de la
preferencia y además se complica la información
que el voto transmite, porque se refiere a un
paquete de atributos y preferencias que luego
será necesario desentrañar. Finalmente, importa
la norma que se adoptará para convertir las
preferencias en un resultado y la forma como se
agregan. Por último, la periodicidad impide tomar
en cuenta cambios que se producen de forma
continua.
Todo esto hace de la democracia un sistema
limitado, aunque —como se dijo al principio
citando a Churchill— es el mejor que se haya
encontrado hasta el momento. Es necesario, no
obstante, tener en cuenta estas imperfecciones,
porque luego no podemos pretender que las
políticas públicas que de allí emanen sean
perfectas. Sin embargo, es esta una visión
predominante: ante cualquier problema que
afronta la sociedad, se mira al Estado para que
provea una solución, como si esta fuera perfecta
y superior a la que pudiera encontrar la misma
sociedad por sus propios medios.
Dados los problemas aquí mencionados, una
mejor “calidad institucional” determinará una
menor cantidad de “fallas de la política”, que aun
se pueden reducir más limitando su ámbito a las
áreas en las que la comunidad considere
imposible resolver los problemas por otros
medios, o por lo menos hasta que encuentre
otro tipo de soluciones. Lo que se estima falta de
mérito es pretender encontrar toda solución por
medio de este mecanismo imperfecto. A tal
punto lo es que todavía nos falta tomar en
consideración los incentivos que tienen los
funcionarios públicos y los representantes electos
para cumplir con ese mandato confuso, que le
han hecho llegar los electores.
Resumen
Si bien los clásicos de la economía prestaron
mucha atención al papel del Gobierno respecto al
funcionamiento de los mercados, la economía
“neoclásica” se abstuvo de ello por mucho
tiempo y supuso la existencia de un “dictador
benevolente”, que tiene el monopolio de la
coerción —tal la definición del Estado aceptada en
la ciencia política— y lo ejerce persiguiendo el bien
común.
Lo que se denomina ahora “análisis económico
89
de la política” vino a cuestionar esto,
comenzando por considerar que el ser humano
persigue principalmente su propio interés, tanto
en el mercado como en la política, y que ello
hacía necesario evaluar si el sistema político
generaba algún efecto que guiara esta búsqueda
de interés personal hacia el interés común.
El mecanismo de la política para satisfacer
nuestras necesidades comunes debe cumplir
requisitos similares a los que necesita el mercado
para satisfacer nuestras necesidades
particulares: que las preferencias se revelen (se
conozcan), y luego que se traduzcan en un
resultado que envíe un mensaje a quienes
habrán de dirigir sus esfuerzos a satisfacerlas.
Este proceso tiene serias imperfecciones. Por
un lado, los votantes revelan preferencias tanto
por bienes públicos como por redistribución de
bienes privados, y no es sencillo separar unas de
otras. Por otro, como su voto no define el
resultado de la elección, esta acción se separa
del resultado obtenido y el incentivo es débil para
estar informado: el votante sería “racionalmente”
apático, aunque algunos autores van más allá y
plantean que es directamente irracional y
presupone posiciones reñidas con las enseñanzas
de las ciencias sociales.
La inevitable regla de “una persona = un voto”
hace que se pierda información sobre la
intensidad de la preferencia, y al votar
“paquetes” enteros de atributos se borran las
preferencias por distintos bienes públicos. Las
reglas para establecer un resultado tienen tanto
costos externos, que pueden generar en
cualquier habitante, como costos para llegar a
una decisión. El punto en el que los costos de las
decisiones superan a los costos externos que se
evitan no es necesariamente el de la mitad más
uno, o mayoría simple, ya que en algunos casos
los costos externos pueden ser muy superiores y
requerir una mayoría especial, o ser muy bajos y
permitir porcentajes menores.
La forma como se expresan las preferencias y
la regla de la mayoría absoluta motiva a los
candidatos o propuestas a ubicarse cerca del
punto del votante medio, pero la forma en la que
se trasladan esas preferencias a un resultado
están influidas en algunos casos, y determinadas
en otros, por el sistema electoral. Con las
mismas preferencias se pueden obtener
diferentes resultados.
Las “fallas de la política” ponen en
cuestionamiento la búsqueda de soluciones por
ese medio, sin consideración de las alternativas
con que la sociedad cuenta, siendo que a lo
sumo se pueden esperar soluciones imperfectas,
si no contraproducentes.
Capítulo 5
Incentivos e
información
de políticos y
funcionarios
Objetivos
Veremos aquí los incentivos de los políticos, como
representantes electos, y de los funcionarios
gubernamentales. El resultado electoral debe
convertirse en una instrucción para que quienes
han sido elegidos dirijan sus acciones y las de la
burocracia estatal a la provisión de servicios que
la ciudadanía ha manifestado desear, sean estos
más educación, seguridad, relaciones exteriores,
transferencias de ingresos, regulaciones, etc.
Los políticos y funcionarios, a diferencia de los
votantes, están incentivados para conocer muy
bien el impacto de las decisiones que tomen, ya
sea en términos de impacto electoral en el caso
de los primeros, ya de impacto presupuestario en
el caso de los segundos. Todos persiguen sus
intereses personales dentro de un cierto marco
normativo e institucional, en el que guiarán sus
esfuerzos en una cierta dirección, que puede
coincidir o no con el interés de los votantes.
Algunos de estos incentivos llevan a la
preferencia por los beneficios en el corto plazo y
la postergación de los costos hacia el futuro;
también permiten el éxito de las actividades de
lobby, con beneficios concentrados y costos
dispersos.
Los intereses personales, no obstante, se
observan a través del lente de ciertas teorías,
intereses e ideologías, que pueden explicar
incluso algunos casos en los que ciertas políticas
generan resultados negativos, para la población
90
en general, e incluso para el futuro de los
mismos políticos. Veremos un ejemplo sobre
esto.
Las principales cuestiones que trataremos en
este capítulo son:
1. ¿Cuáles son los objetivos que
persiguen los funcionarios y los políticos?
2. ¿Coinciden con el resultado (poco
claro) que pondrán de manifiesto los
votantes?
3. ¿Promueven los políticos intereses a
largo plazo?
4. ¿Qué explica la existencia del lobby?
5. ¿Qué sucede si predomina la
búsqueda de rentas?
6. ¿Cuáles son los intereses de la
burocracia?
7. ¿Cómo influyen las ideas en la visión
del interés personal de los políticos?
Incentivos
Una vez que tenemos un resultado, es necesario
contar con los incentivos necesarios para que los
representantes elegidos y los funcionarios
persigan la satisfacción de las preferencias de los
votantes, y no otros, o las propias. ¿Cuáles son
sus objetivos? En el capítulo anterior vimos que la
separación entre la acción que hay que realizar y
el resultado que se pretende obtener, que
encontramos en la política, actúa como un
incentivo débil para que el votante esté
informado o verifique si sus ideas son apropiadas
incluso para los fines que desea alcanzar. Esto lo
lleva a la apatía racional o a la ignorancia.
No sucede lo mismo con los políticos y
funcionarios gubernamentales. Su actividad está
en relación directa con el resultado que puedan
obtener: el costo de sus errores recurrentes
puede ser alto, por lo tanto es de esperar que
estén informados y motivados para alcanzar su
propio interés. En el caso de los políticos,
tradicionalmente la visión del Public Choice fue
asignarles el objetivo de ser elegidos, o
reelegidos, ya que de otra forma no podrían
alcanzar ninguno de sus objetivos, cualesquiera
que fueren. En cuanto a los funcionarios públicos,
repasaremos distintas teorías, que le asignan
como objetivos el maximizar el tamaño de la
burocracia a su cargo o, por el contrario,
minimizar el esfuerzo que debe realizarse.
Los políticos, entonces, tienen incentivos para
actuar racionalmente, pero, si los votantes son
racionalmente apáticos, están desinformados y
se adhieren a teorías erróneas, no tendrán como
mínimo incentivos para aclarar sus conceptos.
Por el contrario, tratarán de ofrecer lo que los
electores buscan. Así, por ejemplo, si bien
pueden saber que los salarios no se suben por
decreto, sino por incrementos en la productividad
del trabajo, si lo primero es lo que la gente cree,
concluirán que sus probabilidades de ser electos o
reelectos serán mejores afirmando lo primero.
Pero bien puede ser que tampoco tengan ese
incentivo a conocer cuáles pueden ser los efectos
de ciertas políticas: si a los votantes les interesan
más sus preferencias políticas que conocer cuáles
pueden ser sus consecuencias, entonces
tampoco estarán preocupados por eso50.
Para Pincione y Tesón (2006, p. 45), el éxito
de este tipo de propuestas y definiciones no se
debe simplemente a la carga emotiva de las
palabras en que se expresan, sino a los costos
de comprender y transmitir las complejas teorías
económicas que explican fenómenos del tipo
“mano invisible”, que, como el calificativo indica,
no son fácilmente observables a primera vista y
demandan un análisis racional más profundo. El
político racional no se expresa racionalmente, sino
simbólicamente: incluso si piensa que un salario
mínimo perjudica a los pobres, porque genera
desempleo al elevarlo por encima del nivel que
absorbería a todos los trabajadores que busquen
trabajo, su objetivo primario no es ayudar a los
pobres en última instancia, sino expresar
“simbólicamente” una preocupación por los
pobres. Los políticos tienen un incentivo electoral
para conocer bien cuáles son las creencias de los
votantes, por lo que utilizarán una retórica
basada en explicaciones simples y “vívidas” en su
competencia por obtener los votos de votantes
“racionalmente ignorantes”, aun cuando sepan
que esas políticas no llevan a los objetivos
proclamados, e incluso sabiendo que tendrán
resultados opuestos51.
En general, con bastantes excepciones, los
91
economistas están a favor del libre comercio. No
así los gobernantes, que muchas veces
declaman en su favor, pero luego imponen
numerosas barreras a los intercambios
comerciales internacionales. La teoría económica
es absolutamente lapidaria respecto a los
beneficios del libre comercio y fue esa una de las
primeras elaboraciones en los primeros pasos
que daba esta ciencia de la mano de Adam
Smith y David Ricardo.
¿Por qué no entienden estas teorías los
gobernantes? Podríamos pensar en dos
explicaciones diferentes: la primera de ellas es
que las entienden muy bien, pero no lo hacen
porque atienden a intereses sectoriales, que por
medio de sus influencias logran medidas
proteccionistas que los benefician, perjudicando a
los consumidores en general; la segunda es que
los Estados democráticos reflejan en sus políticas
las opiniones de la mayoría; una tercera es que la
política tiende a atraer a todos aquellos que ya
creen en la necesidad de que el Estado
intervenga en la vida de los ciudadanos más de
lo que atrae a los que preferirían mayores grados
de libertad individual, quienes seguramente
estarían '6Dás inclinados a desarrollarla en el
ámbito del mercado52.
En verdad, bien podrían ser todas a la vez y
sin descartar a la primera, una encuesta
realizada por el German Marshall Fund of the
United States parece probar algo de la segunda
(Audley y Anker 2004). El estudio tuvo como
objetivo analizar las opiniones relacionadas con la
reducción de la pobreza y su vinculación con el
comercio en Francia, Alemania, Inglaterra y los
Estados Unidos.
Respecto a la pobreza, un 94% desea que
todos tuvieran una oportunidad de trabajar y
ganarse la vida por sí mismos. Cuando se les
preguntó “¿qué piensa Ud. que es más efectivo:
la ayuda externa o permitirles comercializar sus
productos en el mercado global?”, el 64% de los
consultados prefirió el comercio a la ayuda. Esta
preferencia por el comercio estaría asociada a
que un 73% de los encuestados cree que el
comercio incrementaría la cantidad de empleos
en los países pobres. Además, un 78% cree que
existe una conexión entre el comercio y una
mayor paz y estabilidad mundial.
Llámese comercio “libre”, “justo” o
“internacional”, una gran mayoría de esos países
favorece el comercio internacional: 89% en
Alemania, 87% en Inglaterra y Estados Unidos, y
un 77% en Francia. En Francia la preferencia es
por el comercio “justo”, en Alemania por el
comercio “libre”. Hasta allí, sin embargo, llegó su
amor. A partir de ahora, ese sentimiento
favorable al comercio empieza a encontrar sus
peros. Una mayoría de norteamericanos y
británicos está a favor de la globalización (49 vs.
31% en un caso y 49 vs. 35% en el otro), pero
en el caso de Francia el 54% se oponen, igual
que el 51% en Alemania. Muchos, y
particularmente en Francia y los Estados Unidos,
creen que el comercio internacional aumenta el
número de puestos de trabajo en los países en
desarrollo, pero los reduce en sus propios países
y esto es visto como negativo.
Por ello, una mayoría que supera los dos
tercios en todos estos países creen que hay que
proteger a los productores locales. Curiosamente,
la gente está a favor de “proteger”, pero no a
través de tarifas sobre las importaciones o
subsidios —aunque, si se tratara de subsidios a
agricultores que protegen el ambiente, una
mayoría estaría de acuerdo—. Con excepción de
Alemania, una clara mayoría en cada país
(alrededor del 60%) estarían dispuestos a
aceptar políticas agrícolas proteccionistas, si los
productores sufrieran la amenaza de
desaparecer.
Déficits permanentes
Si bien la propuesta económica de Keynes
contemplaba el impulso de la demanda,
financiado por déficit fiscal en épocas de
recesión, lo que sería compensado por los
superávits que se obtuvieran en épocas de
crecimiento, el notable crecimiento de los déficits
fiscales, la inflación y el endeudamiento desde
que han predominado estas ideas muestran una
completa incomprensión del funcionamiento de la
política en democracia. A los políticos les gusta el
gasto público, y con él consiguen votos, pero no
les gusta cobrar impuestos. Hasta Keynes, la
92
visión austera tradicional de que el Gobierno debía
mantener sus cuentas fiscales balanceadas fue
dejada de lado y ya no hubo limitaciones al
incentivo de los políticos de gastar en relación con
los ingresos que se recauden. Los déficits fiscales
se convirtieron ahora en algo permanente.
Según la visión anterior, el político estaría
dispuesto a ofrecer los beneficios de servicios
provistos por medio de un mayor gasto público a
los votantes, pero también tendría que plantear
el necesario cobro de impuestos. Uno,
supuestamente, brinda beneficios al votante,
pero el otro los reduce. Entonces, el votante
estaría dispuesto a apoyar el aumento del gasto
público, en tanto valorara más el servicio público
a recibir que el servicio o bien privado que ahora
no podrá adquirir, por tener que pagar más
impuestos. Pero si ahora el político puede gastar,
sin que el contribuyente tenga que pagar —en
forma inmediata o evidente—, entonces la
restricción desaparece: el votante favorece el
crecimiento del gasto público, porque no le
resulta evidente que tenga que pagarlo
(Buchanan y Wagner 2000).
Por otro lado, obtener un superávit fiscal
implica un aumento de la tasa de los impuestos o
una reducción del gasto. En cualquiera de los dos
casos significa un sacrificio para el votante. En
definitiva, el superávit significa una reducción
presente de los beneficios que se reciben,
mientras que el déficit significa un aumento
presente, sin un mayor costo que lo acompañe.
No es de extrañar entonces que la evidencia
muestre en las décadas de predominio de
políticas keynesianas una constante presencia de
déficits fiscales y una muy escasa o inexistente
presencia de superávits.
Los déficits, además, dados los beneficios que
prometen a votantes y políticos, terminan
estando presentes tanto en situaciones de
recesión, como las analizadas por Keynes, como
en las de crecimiento. Ya no se trata de políticas
“anticíclicas”, sino permanentes.
Preferencia por el corto
plazo
La necesaria renovación de mandatos, una de
las esencias de la democracia para evitar el
control absoluto del poder, combinada con el
incentivo que tiene el político para ser reelecto y
mantenerse en la carrera política, trae con ella
una consecuencia no deseada: fija el interés del
representante electo en el corto plazo. O al
menos en un plazo tan corto como el fin de su
mandato, pues más allá de él las consecuencias
de sus actos caerán sobre otro representante
electo, si es que no puede reelegirse.
Esto lleva a que se prefiera obtener los
beneficios hoy y postergar los costos para el
futuro, ya que los primeros los aprovecha el
representante, mientras que los otros se
trasladan a quien lo suceda. Por otro lado, se
vuelven poco atractivas las políticas que brindan
beneficios a largo plazo, pero generan costos a
corto plazo o tienen un impacto poco visible en
forma inmediata. Así, por ejemplo, una reforma
institucional que permita mejorar a largo plazo la
independencia de la justicia no brinda en forma
inmediata un beneficio claramente visible para el
electorado, y será menos deseable para un
político que aquella que genera un beneficio visible
hoy, aunque genere un costo a largo plazo.
Un ejemplo claro de esto es la preferencia
para financiar un determinado gasto público con
endeudamiento, en lugar de recaudación de
impuestos. El endeudamiento permite gastar hoy
y que paguen otros, incluso algunos que ni
siquiera votan hoy; en cambio, recaudar
impuestos requiere enfrentar a los votantes y
pedirles su dinero, algo que estos no aceptan
fácilmente.
Otro ejemplo típico se observará en muchos
países en relación con los sistemas públicos de
pensiones —que se encuentran financieramente
quebrados en casi todos los casos—. El incentivo
a corto plazo es aumentar las jubilaciones, ya
que eso es “vívidamente” visible y genera
ganancias (votos) a corto plazo. Por el contrario,
una reforma que recupere la solidez del sistema
genera costos inmediatos y beneficios solamente
en el largo plazo.
La tendencia por el corto plazo puede tener,
además, un lado perverso. Si el gobernante tiene
entre sus metas su enriquecimiento personal,
pues deberá lograrlo en el corto plazo, ya que su
93
mandato no será renovado, lo cual llega a
convertirlo en un intenso expoliador de los
recursos públicos.
Ciclo político
presupuestario
El ciclo político presupuestario se refiere a la
manipulación de los instrumentos de política
económica a la vista de las próximas elecciones.
Este fenómeno ha sido estudiado durante un
largo tiempo (Kalecki 1943; Nordhaus 1975;
Hibbs 1977), habiendo dado origen a dos
versiones: según la primera, los políticos generan
un ciclo político de crecimiento del gasto público
antes de las elecciones, para generar un auge
del consumo y mejorar sus posibilidades de ser
reelegidos; según la segunda, el ciclo se produce
porque distintos partidos políticos tienen
diferentes preferencias de gasto y la alteración
en el poder da lugar a que durante un periodo
crezca un cierto tipo de gastos y durante otro
uno diferente. Frey y Schneider (1978a, 1978b)
combinan ambas, señalando que el partido en el
poder aumenta el gasto previamente a la
elección y lo hace, obviamente, con aquel gasto
que prefiere. Lo mismo el partido alternante.
Solía pensarse que esto ocurría sobre todo en
los países con democracias inestables, poco
consolidadas, e incluso más bien débiles. Alt y
Lassen (2005) muestran que ocurre en todas
partes, sobre todo donde no se ve. Los trabajos
más recientes sobre la materia tendían a
descartar que estas manipulaciones fiscales
ocurrieran en los principales países industriales, ya
que en ellos los votantes podían controlar y
evaluar mejor el proceso de políticas fiscales. Sin
embargo, los autores han señalado que la
existencia de estos ciclos depende mucho de la
transparencia de las instituciones presupuestarias
y también de la polarización de los partidos
políticos.
La transparencia fiscal permite a los votantes
observar o inferir las causas y consecuencias de
la política fiscal gubernamental, ya sea
directamente o a través de los medios. La
capacidad de separar aquellas políticas
oportunistas de otras con otras motivaciones
depende de la naturaleza del proceso de
decisiones electorales y de la información que
tengan disponible.
Según varios economistas que han estudiado
este fenómeno, los políticos buscan su relección,
ya sea para obtener rentas propias o para
implementar sus políticas preferidas. Los
votantes no pueden observar fácilmente la
capacidad del gobernante o el nivel de
endeudamiento, por lo que los políticos van a
tender a endeudarse y tener déficits para
aparecer más competentes ante los votantes.
Si los votantes pudieran separar esto, podrían
darse cuenta y señalar su opinión en el momento
de votar. Los autores elaboraron un indicador de
transparencia y de control fiscal, basado en
cuatro categorías: procedimientos más
transparentes, un lenguaje claro y no arbitrario,
mayor número de justificaciones respecto de
cada gasto, algún control independiente en
relación con todo lo expresado antes.
Con base a ese índice de transparencia, los
autores investigaron si los ciclos políticos
presupuestarios difieren entre países con alta o
baja transparencia. Sus resultados muestran que
el déficit fiscal en los primeros es, en promedio,
del 3.01% del PIB en un año no electoral,
comparado con un 3.05% en uno de elecciones.
En los países con poca transparencia fiscal serían
menores, pero con un ciclo político más definido:
2.62% del PIB sin elecciones y 3.32% con ellas.
Según los autores, las cosas no cambian
mucho en los países con mucha transparencia
fiscal, porque los votantes se dan cuenta de la
conducta oportunista de los gobernantes y
tienden a sancionarla en las urnas.
Otro tipo de ciclo es el estudiado por Alesina y
Tabellini (2005). Muchos economistas proponen
que la política fiscal sea anticíclica; esto es, que
se generen reservas durante los tiempos de
crecimiento económico, para utilizarlas durante
los de recesión. Este legado keynesiano no es
unánimemente compartido, pero no es esto lo
que se considerará aquí, sino preguntarse por
qué se observa a menudo, y sobre todo en
países en desarrollo, la política contraria: se gasta
más cuanto más se recauda.
Los países de la OCDE, los más ricos,
94
muestran políticas fiscales contracíclicas, pero el
resto muestran lo contrario, y las dos peores
regiones son el África subsahariana y América
Latina, que es la peor. Una posible respuesta a
esta circunstancia podría ser que durante los
buenos tiempos los Gobiernos tienen crédito
disponible, mientras que no lo tienen en las
malas, o solamente a tasas muy altas, pero los
autores se preguntan por qué no se protegerían
los países contra esto y por qué los acreedores
no los ayudarían a sobrellevar mejor el ciclo
económico.
La respuesta de los autores es que se trataría
de una “falla de la política” —o más
técnicamente, de un “problema de agencia”— es
decir, de que el sistema político refleje en sus
decisiones las preferencias de los votantes. Los
votantes de estos países se enfrentan con
Gobiernos corruptos que pueden apropiarse de
parte de la recaudación fiscal, para lo que
denominan “consumo público no productivo” o
“rentas políticas”. Estas rentas podrían ser
consideradas como una apropiación directa —y
hasta utilizan la palabra “robo”— de ingresos
impositivos por parte de funcionarios
gubernamentales, pero también transferencias
hacia ciertos grupos de interés, como empleados
públicos o “amigos” de los Gobiernos de turno.
Los autores encuentran una relación positiva
entre el grado de corrupción y las políticas
procíclicas, y que esta correlación es muy clara
en gobiernos democráticos, dando a entender
que estas políticas provienen de la voluntad de
los votantes. Estos pueden cambiar de
gobernantes en la próxima elección, pero no
eliminar estas rentas, muchas de las cuales
están ocultas a los ojos del votante común.
Entonces, según Alesina y Tabellini, cuando los
votantes ven que la economía crece y está en
auge, demandan mayores beneficios para sí
mismos —en forma de impuestos más bajos o
mejores bienes públicos— una forma parecida al
argumento que suele denominarse “hacer pasar
hambre al Leviatán”. Esto fuerza al Gobierno a
llevar una política procíclica.
En fin, ¿seremos los votantes tan astutos
como para plantearnos la idea de domar al
Leviatán de esta forma, o simplemente siempre
queremos más, sobre todo cuando hay con qué
pagarlo? Y si fuera esa nuestra actitud
consciente, ¿estaríamos con ello logrando
domarlo o pidiéndole lo que de todas formas
quiere?
Abrams y Butkiewicz (2011) analizaron las
grabaciones de las conversaciones entre el
presidente norteamericano Richard Nixon y
funcionarios como el Secretario del Tesoro
(Conally) o el presidente de la Reserva Federal.
Estos muestran con claridad la motivación
existente detrás de lo que aquí se ha llamado
“ciclo político presupuestario”. Según los autores,
Nixon sabía muy bien las consecuencias
inflacionarias de una política monetaria expansiva,
no obstante lo cual utilizó todo tipo de maniobras
para presionar al presidente de la Reserva
Federal a bajar las tasas de interés,
amenazándolo con no renovar su mandato o
buscando un nuevo miembro para el directorio de
la institución monetaria que fuera partidario de la
expansión, con la mira puesta en las siguientes
elecciones de 197253.
Beneficios
concentrados, costos
dispersos
Los problemas que hemos señalado hasta aquí
hacen posible que un gobernante pueda alejarse
de la búsqueda del “bien común” —incluso le
sería muy difícil conocer o detectar cuál es— y
atender el propio o el de grupos minoritarios que
no podrían obtener la aprobación de la mayoría.
Madison (2001), en un clásico de la filosofía
política, considera como “facción” tanto a un
grupo mayoritario como a uno minoritario que
impulsa su propio interés contra los intereses de
otros ciudadanos54. La diferencia en este caso
está en que cuando es la mayoría la que busca
un privilegio puede hacerlo a través del control
mayoritario del poder, mientras que la minoría
debe hacerlo a través del lobby55.
Si la mayoría de los votantes tienen un
incentivo para ser “racionalmente” desinformados
o incluso erróneamente desinformados, esto
incluye conocer los detalles de una actividad en
particular. Sin embargo, quienes obtienen sus
95
ingresos de esta actividad están fuertemente
incentivados para conocer muy bien las
consecuencias que los cambios de políticas
pueden ocasionar en sus resultados, y los
políticos que pueden obtener el apoyo de estos
grupos también tienen el incentivo para conocer
ese impacto y para tratar de conseguirlo, si es
que pueden obtener algún beneficio de ello.
De otra forma, resultaría difícil explicar cómo
en una democracia donde gobierna la mayoría
pueden aprobarse políticas que benefician a un
determinado grupo y cuyo costo recae en los
demás. Por ejemplo: en Europa, los agricultores
no son más del 5% de la población total. ¿Qué
explica entonces que esos Gobiernos
democráticos aprueben presupuestos
comunitarios con muy elevadas sumas de
subsidios a los productos agrícolas, cuyo costo
recae en el 95% restante?
Podría pensarse que ese 95% quieren, en
forma altruista, subsidiarlos, porque estiman la
tradición, por afecto al pasado o por otro tipo de
circunstancias. Pero si así fuera, no tendrían que
recurrir a subsidio; simplemente le pedirían a los
consumidores que paguen un precio más alto por
sus productos. Parece más probable la
explicación que presenta el “análisis económico
de la política”. Según este, sucede lo siguiente:
los beneficios están concentrados en unos pocos,
mientras los costos se reparten entre un gran
número de personas.
Sigamos con el mismo ejemplo: supongamos
un subsidio para los agricultores europeos de
2500 millones de euros anuales. Con una
población cercana a 260 millones de personas,
esto significa un costo para cada habitante
europeo de diez euros por año —los 247 millones
que no son agricultores—. Pero dijimos que los
agricultores son el 5% de la población, 13
millones, y para ellos el monto del subsidio —si se
repartiera igual para todos— significa 200 euros a
cada uno. Para unos, el costo de un euro es
pequeño, para los otros comienza a resultar
importante; para una familia de consumidores
tipo el costo es de 40 euros al año, para una
familia de agricultores el subsidio es de 800 euros
al año.
El consumidor puede incluso conocer ese costo
que recae sobre sí, pero el monto es pequeño
como para dedicarle recursos, tiempo y esfuerzo
para lograr abolirlo; el costo de dicha movilización
ha de ser seguramente mayor; imaginemos que
tendría que dedicar tiempo a participar de
marchas y protestas, peticiones a los
representantes, organización de los perjudicados,
búsqueda de fondos para sus actividades.
Pero el beneficio para el agricultor es
importante, y está dispuesto a dedicar recursos,
tiempo y esfuerzo para obtenerlo y para
mantenerlo. Los agricultores encuentran
productivo dedicar recursos para hacer lobby con
los representantes políticos y obtener este
“privilegio”; y estos accederán a ello en tanto y
en cuanto les sirva para ganar el apoyo de este
grupo minoritario, sin poner en riesgo el de la
mayoría.
No obstante, como los agricultores han
obtenido lo suyo, otros grupos minoritarios
buscan tratamientos similares. Muchas veces
resulta posible lograr la aprobación de medidas de
esta naturaleza gracias a un proceso que ha
recibido el nombre de logrolling. Se refiere esto a
la posibilidad de construir mayorías legislativas a
partir de la suma de distintos intereses
minoritarios. Así, por ejemplo, proyectos que
nunca serían aprobados por la mayoría, si se
presentaran solos, pueden resultar aprobados a
cambio del voto positivo para otros proyectos
similares: los representantes que promueven el
subsidio a los agricultores se comprometen a
votar favorablemente un subsidio a los
pescadores, si estos apoyan el proyecto de los
primeros, y unos y otros están dispuestos a
apoyar un subsidio a los tabacaleros, si estos
hacen lo mismo.
Esto lleva al crecimiento de este tipo de
programas, que resultan en legislaciones, no ya
de tipo general, sino de carácter especial para
grupos determinados, con lo que van avanzando
distintos mecanismos de distribución de ingresos
en tal magnitud que terminan produciendo dos
efectos:
• Uno ha sido llamado “esclerosis”,
pues las transferencias de unos grupos a
96
otros vienen acompañadas de crecientes
regulaciones sobre las actividades
productivas que terminan ahogando el
crecimiento económico, hasta el punto de
que incluso puede llegar a desatarse una
crisis general. Por otra parte, cuando todos
están recibiendo una transferencia de algún
tipo, también están pagando las
transferencias a otros, con lo que no
resulta claro si realmente conviene
recibirlas.
• El otro es el llamado efecto “Hood
Robin”, una situación según la cual tales
políticas comienzan siendo aplicadas para
transferir recursos de los más ricos a los
más pobres, pero el resultado final es una
maraña de transferencias, cuyo resultado
neto bien puede ser el inverso:
transferencia de pobres a ricos. Los pobres
podrán recibir transferencias directas por
medio de programas sociales, pero los
ricos también las obtienen a través de
subsidios a distintas actividades; los pobres
recibirán subsidios indirectos a través de la
provisión gratuita de educación o salud,
pero los ricos también los reciben por
medio de servicios tales como la educación
universitaria gratuita o el sostenimiento de
la ópera.
Veamos un ejemplo del primer caso.
Supongamos un productor local de paraguas,
que tiene que afrontar la competencia de
productos que llegan de China. El costo de
producción local es de 1.10 dólar por paraguas,
pero el producto importado llega al mercado local
a un precio de 1.00. Los consumidores se
vuelcan a comprar el producto importado y esto
genera un serio problema al productor local.
¿Cuáles son las opciones que se le presentan
al productor local? Una de ellas es apelar a los
consumidores y pedirles que compren su
producto, aunque sea más caro, pero
argumentando en su favor que esto genera
actividad económica local o puestos de trabajo.
Así, los consumidores decidirían voluntariamente
comprar más caro, pero apoyar a su
connacional. Normalmente esto no sucede: el
consumidor busca el mejor producto al precio
más bajo, aunque no deberíamos descartar que
lo haga. Pero en lugar de apelar a los
consumidores, resulta mejor apelar directamente
al funcionario y pedirle la aplicación de una
restricción a las importaciones. Digamos, para
agudizar el ejemplo, que sugiere y logra la
introducción de un arancel de importación del
500%. La situación cambia de esta forma:
Ahora el arancel lleva el precio del producto
importado hasta seis dólares. La pregunta
entonces es esta: ¿A cuánto elevará el productor
local su propio precio? En todos los casos que he
planteado esta pregunta los alumnos me han
respondido con precios algo menores de seis,
digamos 5.60. Un precio que le permite al
productor local desplazar al producto importado y
aumentar substancialmente su ganancia. Nótese,
además, que el arancel se “privatiza”, ya que el
Estado lo impone, pero no lo cobra. Ahora las
importaciones dejan de llegar y no se recauda
ningún arancel de importación, pero el productor
local es el que embolsa el arancel a través del
margen que le otorga el nuevo precio.
Supongamos ahora que el mercado de
paraguas es de un millón al año y que las
personas compran un nuevo paraguas cada dos
años. De la tabla anterior se desprende que la
introducción del arancel significa para el productor
local pasar de un ingreso de cero —cero
paraguas vendidos al precio de 1.10— a un
ingreso de 5,600,000 dólares —un millón de
paraguas al precio de 5.60 dólares cada uno—. El
costo para el consumidor pasa de un dólar —
cuando compraba el paraguas chino— a 5.60
dólares —cuando compra el paraguas local— es
decir un incremento de 4.60 dólares, pero como
compra un paraguas cada dos años, su costo es
de 2.30 dólares por año.
Los beneficios, entonces, se concentran en el
productor local por una suma importante, por la
cual estará dispuesto a hacer muchas cosas,
tanto sea lobby “legal” como “ilegal”,
dependiendo de la institucionalidad en cada país.
En los países con mayor calidad institucional eso
suele suceder abiertamente: el productor se
convierte en un contribuyente a la campaña del
97
político que toma tal decisión, pero esto se
conoce y los aportes se blanquean; en los países
con mala calidad institucional, estos aportes van
al candidato, que tal vez los utilice para su
campaña o para su ingreso personal, pero en
todo caso no se conocen y se producen
informalmente. La diferencia no es menor,
porque, si se sabe quién financia a un candidato,
se sospecha enseguida de cualquier propuesta
que favorezca directamente a su aportante, y el
votante sabrá tomar esto en cuenta en el futuro;
pero si no se conoce, este castigo no ocurrirá.
Por otro lado, los costos se encuentran
dispersos, para cada consumidor significa una
suma menor, sobre todo comparada con los
costos de las acciones que debería realizar para
frenar esa medida. Debería dedicarle mucho
tiempo y esfuerzo, tal vez escribir cartas de
lectores a los medios, llamar a los programas de
radio, salir a la calle con pancartas, tratar de
organizar a los consumidores para rechazar esta
medida. Todo ello es costoso y se conduce,
además, a los consabidos problemas de acción
colectiva, por los cuales los demás consumidores
tendrían incentivos para ser free riders del
esfuerzo de nuestro enojado consumidor,
sabiendo que si logra algo ellos se benefician sin
cargar con los costos de la organización.
Beneficios concentrados, entonces, y costos
dispersos explican la distinta intensidad en los dos
componentes básicos de las acciones que
estamos considerando: el productor tiene un
incentivo intenso para estar informado sobre el
asunto y actuar en consecuencia; el consumidor
tiene un incentivo débil, por lo cual tenderá a
estar desinformado y sin incentivo para actuar.
No es de extrañar, entonces, que medidas de
este tipo tengan éxito, pese a que el principio
básico de la democracia mayoritaria es que la
mayoría imponga su decisión. Si así fuera, ¿cómo
se explicarían las políticas que benefician a
algunos en perjuicio de todos los demás?
El daño más grave que estas políticas traen
como consecuencia es, sin embargo, cambiar el
foco de atención del esfuerzo propio, para
superar situaciones de necesidad, al uso del
aparato político y gubernamental, para obtener
mediante él lo que no puede obtenerse
ofreciendo algo útil en el mercado. Se desata así
una competencia por obtener esos privilegios
cuyo costo puede llegar a ser elevado. Krueger
(1974) lo estima en 7.3% del PIB en el caso de
la India y del 15% en el de Turquía en los años
60 del siglo pasado. La autora señala también
que esto cambia la percepción que la gente tiene
del sistema económico y de la actividad
empresarial. Ahora parece que la única forma de
obtener riqueza ha de estar siempre relacionada
con el soborno y la coima. Se sospecha de la
actividad empresarial y del mercado.
Supongamos la situación de una gran compañía
automotriz, que pretende obtener un
determinado subsidio, o la de un importante
sindicato; puede resultar más fácil convencer a
ciertos representantes para que lo implementen
por ley, con recursos provenientes de los
impuestos que todos pagan, que convencer
directamente a los consumidores sobre las
bondades de determinado vehículo o de los
servicios de salud de determinado sindicato.
El efecto de “esclerosis” se produce de la
siguiente forma: cuando un privilegio de este tipo
realmente funciona —la palabra privilegio viene de
privi lex, ley privada o en beneficio de alguien; es
decir, una ley que no es general, que no se
aplica a todos, sino a uno o unos pocos— es
cuando alguien lo recibe, pero no quienes son sus
proveedores. Supongamos que los insumos de
nuestro productor de paraguas local son: madera
tallada en forma de mango, varillas de metal,
tela, resortes, mano de obra, gastos generales
de administración (una computadora). El arancel
del 500% es un gran beneficio en tanto y en
cuanto los insumos no reciben un trato similar.
Pero si ahora el fabricante local de mangos de
madera recibe también una protección del 500%,
igual que quienes proveen las varillas de metal, la
tela, los resortes y la computadora; y finalmente
la mano de obra también obtiene un ajuste de
salarios del 500%, entonces el arancel ya no
ofrece ningún beneficio, el margen se ha vuelto a
reducir. Deberá aumentar algo el precio, pero
esto invitará a importar los paraguas chinos,
incluso con el arancel alto.
98
La situación vuelve a ser como antes, solo que
ahora la subsistencia del productor local es
totalmente dependiente del arancel y su
eliminación o reducción significaría el colapso de la
producción. Por otro lado, es imposible pensar en
exportar paraguas, ya que el precio es cinco
veces más alto que el precio internacional. El
ejemplo ilustra de manera simplificada un proceso
que ocurre durante largo tiempo, al final del cual
prácticamente nadie se beneficia de la
“esclerosis” ocasionada por estas protecciones.
A decir verdad, la enseñanza que brinda el
“análisis económico de la política” no es diferente
de la de los filósofos que sentaron las bases
conceptuales de los sistemas republicanos
actuales: a pesar de que los mecanismos para
establecer las preferencias de los individuos a
través de la política son imperfectos, aunque no
se hayan encontrado mejores, y pueden ser
“captados” por intereses parciales, resulta
conveniente establecer límites al poder, ya que,
como decía Lord Acton: “el poder corrompe y el
poder absoluto, corrompe absolutamente”.
La burocracia
El otro elemento central del mecanismo político
para satisfacer las preferencias de los ciudadanos
son los funcionarios públicos que conforman la
burocracia gubernamental. Los representantes
electos podrán pensar que han recibido un cierto
mandato de los votantes, pero todavía necesitan
que los funcionarios gubernamentales los
implementen. La teoría de la Elección Pública
supone que son gente como los demás quienes
tomarán la mayoría de sus decisiones (no todas)
teniendo en cuenta lo que los beneficia, aunque
puedan hacerlo también como cualquier otra
persona, en aras de un bien general. Tullock
(2006) sostiene que la mayor parte de la
literatura existente hasta entonces, en la que se
analizaba el funcionamiento del gobierno, partía
del supuesto de que cuando se delegaba una
función en la burocracia estatal se cumpliría con
las normas establecidas o se perseguiría el
interés público, bien fuera que lo beneficiara o no.
De la misma forma que no presumimos eso
respecto a los empresarios ni a los consumidores
en el mercado, tampoco deberíamos presumirlo
respecto a los funcionarios.
Como en el mercado, o en una empresa
privada, la clave radica en el conjunto de
incentivos que recibe y en si los mismos permiten
alinear los intereses del funcionario público con los
intereses de la comunidad. De la misma forma
un burócrata es un empleado de una
organización jerárquica que tiene por objeto
proporcionar algunos servicios públicos a veces
de forma gratuita —Ejército, Policía, hospitales—
y otras a cambio de un determinado pago —tasa
de justicia, ingreso a un parque nacional, pago
por la emisión de pasaporte—. De manera
creciente, los servicios provistos por estos
funcionarios han dejado de ser servicios públicos
tradicionales —como seguridad y justicia— y
consisten en buena medida en bienes privados,
proveídos mediante redistribuciones y
transferencias. Esto tiene un impacto en la
actividad, porque aumenta la demanda de
favores y a la vez la posibilidad de ejercer actos
discrecionales o incluso corruptos.
Las empresas también tienen su propia
burocracia, aunque se mantienen en un
permanente intento de racionalizarla y de
mejorar su eficiencia. Esto es porque compiten
en el mercado y reciben sus ingresos de parte de
sus clientes. En el caso de la burocracia estatal,
por un lado no compite, ya que son monopólicas;
por otro, no reciben sus ingresos de los clientes
que reciben sus servicios, sino de los
representantes que aprueban los presupuestos,
quienes así se vuelven sus clientes. Estos, a su
vez, deberían reflejar las preferencias de los
electores, pero de ellos y su capacidad e
incentivos para hacerlo ya hemos hablado antes.
Dado que su presupuesto está previamente
determinado, la oficina gubernamental elije una
estrategia de supervivencia y crecimiento
(Mitchell y Simmons 1994). Sin la referencia de
los precios y las ganancias, el funcionario tratará
de mejorar la posición de la oficina en relación
con sus superiores, a quienes le asignan el
presupuesto y a quienes sean clientes de la
agencia. En ausencia de un control de eficiencia
mediante los resultados económicos, las
burocracias tienden a reducir sus riesgos y a
99
introducir rutinas inflexibles y difíciles de cambiar.
No existen incentivos para gastar menos de lo
presupuestado; al contrario: el presupuesto
siempre es escaso, y cuando se acerca el final
del ejercicio hay que gastarlo todo, aunque no
sea necesario, ya que no hacerlo significa enviar
una señal de que ese presupuesto no es
necesario y podría trabajarse con uno menor.
El burócrata intentará demostrar que su
presupuesto no deberá reducirse en épocas de
menores ingresos fiscales, pero sí deberá
ampliarse en las de bonanza. Y si la amenaza de
reducción es inminente, tiene a mano un arma
dolorosa para quien decida hacerlo: reducir el
servicio más fundamental e importante que
brinda. Ante un recorte de presupuesto, la
Policía, por ejemplo, no reducirá sus gastos
administrativos, sino las rondas de vigilancia, que
son muy visibles y realmente valoradas para la
seguridad de la población. Se denominó a esto la
“estrategia del monumento a Washington”
(Mitchell y Simmons 1994, p. 62), cuando el
Servicio Nacional de Parques de Estados Unidos
amenazó con cerrarlo, siendo como es uno de
los más visitados por el público, cuando se
estaba considerando reducir su presupuesto.
¿Cuáles son las motivaciones de los
burócratas? Buscando un reemplazo al papel que
cumplen las ganancias en las empresas, los
economistas han ofrecido otras. Una de las
principales referencias es el trabajo de Niskanen
(1971), quien sostuvo que la oficina
gubernamental tratará de maximizar el tamaño
de su presupuesto. En la gráfica siguiente vemos
las curvas de beneficio marginal y de costo
marginal por cada unidad adicional de
presupuesto.
El presupuesto ideal sería el que llega hasta P1,
donde el beneficio marginal de una unidad
adicional de gasto iguala al costo marginal,
dejando al triángulo superior como “beneficio del
consumidor”, en este caso de quien otorga el
presupuesto. Pero la oficina gubernamental, que
conoce el tamaño de ese triángulo, puede tratar
de obtenerlo para sí, argumentando a favor de
un presupuesto mayor, que prácticamente lo
absorba y deje a quien otorga el presupuesto
con un pequeño beneficio. Así, extendería su
tamaño hasta P2. ¿Por qué no pelearía quien
otorga el presupuesto por ese “beneficio del
consumidor”? Como hemos visto hasta aquí, sus
incentivos son llegar a ser reelegido y, salvo un
escándalo que le reste votos, seguramente
preferirá una relación pacífica con los agentes
gubernamentales —que también votan— y
trasladar un costo poco visible a la población en
su conjunto. Ese triángulo de beneficios que se
trasladan al burócrata es visible en lo siguiente:
mayores salarios que en el sector privado,
comparados con la productividad del caso;
mejores jubilaciones, edad más temprana de
retiro, mayor seguridad laboral, menos requisitos
de calificación y eficiencia para ascender, y más
de permanencia y antigüedad.
Pero, por otro lado, mayor presupuesto, más
empleados y más programas significan más
trabajo, algo que nadie necesariamente quiere.
Todos tenemos una demanda de “ocio”, que
reducimos cuando los incentivos y/o los controles
nos motivan u obligan a ello. Otra teoría sostiene
que la motivación del burócrata es precisamente
esa: minimizar el esfuerzo y maximizar el ocio.
Aunque sin incentivos y con débiles controles,
podemos terminar con lo peor de los dos
mundos: grandes presupuestos y funcionarios
poco eficientes.
La cantidad de empleados públicos, en relación
con el total de empleados en las principales
economías del mundo, no deja de crecer. En
Italia, eran el 14.7% en 1960 y el 21.1% en el
2000. Otros países muestran una tendencia
similar: en Alemania pasaron del 10.5% al 12.8%
y en Estados Unidos del 14.9% al 15.4%
durante ese mismo periodo. Por otro lado, en
Francia aumentó del 22.2% en 1970 al 26.6%
en el 2000, en el Reino Unido del 19.9% al
26.7%, y en España nada menos que del 6.7%
al 16.5% en ese mismo lapso.
En un estudio realizado por Lorenzo Forni y
Raffaela Giornado (2004) de la Banca d’Italia, se
analiza cuál es el impacto de este fenómeno en
la economía, asociado a otro que lo acompaña:
los sueldos del sector público son superiores a los
de puestos de trabajo similares en el sector
100
privado. Según los autores, los niveles de empleo
público y sus salarios afectan al sector privado de
dos formas: a través del nivel de impuestos, que
recae sobre el sector privado y también, en la
medida que los sindicatos de los sectores público
y privado cooperan entre sí, en el proceso de
negociación salarial.
Como en dichos países los empleados del
sector público están más sindicalizados que los
del sector privado, obtendrían una “prima”
salarial, que puede comprenderse analizándolo
como el resultado del monopolio sindical. Pero el
modelo tradicional del monopolio diría que el
monopolista puede obtener un “precio” (salario)
mayor, a cambio de un nivel de empleo menor.
Sin embargo, como muestran los datos del
comienzo, esto no es lo que sucede, ya que se
observan las dos cosas: mayores salarios y un
mayor nivel de empleo.
¿Qué explica eso? La diferencia estaría en que
un monopolista que enfrenta a consumidores
“privados” tiene ante sí clientes con una
restricción presupuestaria, y se encontrará con
que, elevando su precio, reduce sus ventas,
dependiendo de lo que llamamos “elasticidad de
la demanda”. Forni y Giornado sostienen que
esto no funciona así en el sector público. Las
distintas unidades del Gobierno compiten por
obtener recursos para cubrir sus gastos, que
provienen de un fondo común, formado por la
recaudación impositiva general. Como el costo de
un gasto mayor es asumido por todas las
unidades gubernamentales, se generaría un
fenómeno de “tragedia de la propiedad común”:
es decir, un pozo del que todos quieren sacar,
pero en el que nadie tiene mayor interés en
poner. De esa forma, los beneficios de un mayor
gasto están claramente concentrados en la
unidad gubernamental que lo aplica, mientras que
los costos están dispersos, por lo que el incentivo
a gastar es fuerte. Y entre esos gastos se
incluye la concesión de mejoras salariales para los
propios empleados.
La anterior sería una interpretación según la
cual el funcionario está buscando su interés
personal a costa del interés “general” —si
entendiéramos como tal un menor nivel total de
gastos e impuestos, pero los autores dicen que
también podría ser que el objetivo del funcionario
fuera promover ese bien común, y que tal cosa
incluyera la provisión de empleo. Esto podría
explicar el mayor volumen del empleo público,
particularmente en una crisis o posteriormente a
una, pero ¿cómo justificaría esto el mayor nivel
de salarios en el sector público que en el privado?
En definitiva, como el nivel del salario público
afecta al del sector privado, y en este sí rige la
restricción presupuestaria en forma directa, los
mayores niveles salariales del sector público
estarían también reduciendo el volumen del
empleo en el sector privado.
Por otra parte, como el funcionario tiene
“poder” —en el sentido de que su decisión puede
determinar si una actividad se realiza o no, o la
forma en la que se realiza, y teniendo en cuenta
la enorme expansión de las regulaciones del
sector público—, no es de extrañar que
aumenten las oportunidades para obtener
beneficios privados a costa de los recursos
públicos, o, dicho de otra forma, que haya
funcionarios corruptos. Por supuesto que hay
personas corruptas y otras que no lo son, tanto
en el ejercicio de la función pública como en el
mercado. El problema es que la corrupción en el
mercado afecta solamente a quienes están
involucrados: si un gerente de compras coimea,
se perjudican los accionistas de la empresa, pero
no el resto. Ahora bien, cuando el que se
corrompe es un funcionario público, los
perjudicados somos todos, ya que se trata de
recursos comunes.
Siempre habrá gente honesta y gente
corrupta. El problema se presenta cuando tienen
un poder que adquiere “valor”, siendo la coima el
“precio” al que cotiza. Se puede intentar cambiar
a la gente, se puede seleccionar mejor a las
personas para los cargos públicos, pero también
se puede limitar su poder para reducir las
oportunidades de corrupción y el “precio” al que
cotizan. Así, por ejemplo, si un funcionario tuviera
la autoridad para decidir qué libro se publica y
cuál no, su firma adquiriría un valor para las
editoriales o para los autores; pero si no es
necesario pedirle permiso a nadie, no hay ningún
101
“precio” que deba pagarse por una firma.
Por otro lado, hay ciertos funcionarios que son
más corruptos que otros. Además de las
cuestiones personales, ¿puede cumplir algún
papel el incentivo económico? Hunt (2005) realizó
un estudio con base en datos para medir la
corrupción de distintos funcionarios en Perú. La
razón de seleccionar a este país latinoamericano
es que incluyó un módulo sobre corrupción en su
encuesta sobre hogares de los años 2002 y
2003, y midió las tasas de corrupción entre
funcionarios públicos de veintiuna categorías. Con
esta información, la autora calcula la relación
existente entre la proporción de coimas que
recibe una institución y la proporción de
interacciones con los ciudadanos. Con ello
persigue el objetivo de corregir la percepción de
la escasa corrupción que una institución pueda
tener, por el solo hecho de que tiene pocas
ocasiones de interacción con los ciudadanos.
Según esta medida, Hunt concluye que los
funcionarios judiciales de Perú son los más
corruptos de todos, con un impresionante 42%
de coimas reportadas, comparado con
solamente un 2% de ocasiones de interacción.
Le sigue la Policía, con un 27% de coimas y un
2% de ocasiones de interacción. Este resultado
coincide con lo que informa Transparencia
Internacional, que encuentra a esas mismas
instituciones como las más corruptas en treinta y
seis de los sesenta y dos países analizados.
Ahora bien: ¿por qué los distintos niveles de
corrupción en distintas organizaciones? Las
razones que da la autora son las siguientes: los
servicios ofrecidos pueden ser demandados por
clientes con diferentes capacidades de pago.
Hunt cree que funcionarios con clientes más
adinerados tenderían a coimear más y por
mayores montos.
Luego tiene que ver el tipo de servicio que el
funcionario ofrece. El monto de las coimas varía
con el valor del “servicio” ofrecido y la capacidad
del funcionario de ofrecerlo eficazmente. Esto, a
su vez, depende de cuántos funcionarios deben
estar involucrados en el trámite, de si es fácil
para los superiores controlar a los subalternos, y
de los recursos de que dispone la institución en
relación con las demandas de sus funcionarios.
Por ejemplo, un policía que encuentra “clientes”
en la calle uno por uno y tiene control sobre la
imposición de una multa, es muy difícil de
monitorear.
También tiene que ver el grado de
competencia interna entre funcionarios con
distintos niveles de escrúpulos. Por ejemplo, un
cliente que busca una conexión telefónica y
encuentra a un funcionario que demanda una
coima, puede volver al día siguiente esperando
encontrarse con otro con más escrúpulos, que
no la pida; pero no se puede cambiar de juez, a
menos que se pruebe claramente que la
demanda. Por último, las instituciones varían en
cuanto a su prioridad para combatir la corrupción,
y los funcionarios con pocos escrúpulos tenderán
a migrar hacia las que ofrecen mayores
oportunidades, reforzando así el rasgo de
corrupto.
Según la encuesta, el 4.9% de los hogares
manifiesta haber sido coimeado en los últimos
doce meses, pero lo interesante es que para
ciertas instituciones estatales el porcentaje es
muy alto. Por otro lado, la cifra reduce el
verdadero impacto, porque a veces la coima es
“indirecta” para el ciudadano: según informe de
Proética, del año 2003, un 52% de los que
habían coimeado para obtener el registro de
conductor lo habían hecho a través de un
agente.
Una encuesta realizada en el 2004 en Lima por
Transparencia Internacional llevaba el porcentaje
al 14%, y Proética informa sobre tasas mucho
más altas, que promedian incluso el 30%. Entre
la justicia, la Policía y los gobiernos locales suman
un 80% del total de pagos por coimas. Una de
las principales motivaciones de las coimas es
acelerar trámites lentos y pesados, por lo que
Hunt afirma que si estas instituciones fueran más
eficientes, se reduciría la necesidad de tales
pagos. Pero además, hay muchos que son
innecesarios o inútiles: por consiguiente, eliminado
el trámite, eliminada la coima.
La maldición de los
recursos naturales
Una reconocida causa de “fracaso del Gobierno”
102
es la que resultaría de lo que se ha dado en
llamar “la maldición de los recursos naturales”,
aludiendo así al caso de países que descubren un
importante recurso natural, pero aquello que
representaría en otro caso una gran oportunidad
termina hundiendo al país en la pobreza e incluso
la guerra civil.
El sentido común diría que un país que
descubre recursos puede aprovecharlos para
crecer, y en verdad así ha sido el caso en países
como Estados Unidos, Australia, Canadá, Chile o
Botsuana. Pero en algunas investigaciones
empezaron a descubrirse casos donde el
crecimiento de países ricos en recursos era
menor que aquellos que no los tenían. ¿Cuáles
serían las causas de esta maldición?
Una de las primeras explicaciones vinculaba
ese fenómeno con la llamada “enfermedad
holandesa”: la pérdida de competitividad de una
economía derivada de la revaluación de su
moneda, a su vez causada por el importante
volumen de exportaciones de un determinado
recurso natural, que llevaba al tipo de cambio del
mercado a un nivel muy bajo, para que el resto
de las actividades de producción de bienes
transables pudiera competir con las
importaciones. El desarrollo de este concepto se
atribuye al trabajo de Corden y Neary (1982).
Estos autores señalaron la existencia de dos
efectos: movimiento de recursos y gastos.
Según el primero, el auge en el sector que
produce el recurso natural eleva la productividad
marginal de los recursos utilizados allí,
ocasionando otros ajustes en los precios relativos
de la economía, incluyendo el tipo de cambio. El
efecto “gasto” se debe a que el mayor ingreso
real como resultado del auge lleva a un mayor
gasto en servicios, que eleva sus precios,
causando una apreciación real de la moneda. Un
análisis más reciente es el de Sachs y Warner
(1999, 2001), que incluye un análisis específico
de América Latina. Veremos otras
consideraciones sobre esto en el caso
desarrollado más adelante.
Hasta aquí se trata de explicaciones
“económicas” sobre la maldición; luego
comenzaron a presentarse otras relacionadas
con cuestiones institucionales y en particular
“fallas del Gobierno”. Atkinson y Hamilton (2003)
analizaron un conjunto de noventa y un países
durante dieciséis años y encontraron que los más
afectados por la maldición mostraban elevado
gasto público y problemas fiscales, habiendo
dilapidado las rentas del recurso. Torvik (2002) y
Mehlum et al (2006) se centran más
enfáticamente en las fallas del Gobierno y
señalan que la existencia de la renta de ese
recurso desata la competencia por obtenerlas
promoviendo esa actividad, en detrimento de la
actividad productiva. La búsqueda de rentas se
vuelve mucho más rentable. Robinson et al
(2006) señalan que al boom generado por el
recurso lleva al gobernante a actuar en forma
oportunista, tratando de maximizar la posibilidad
de su reelección empleando más gente en el
sector público. Esto traslada fuerza de trabajo del
sector más productivo al menos productivo. A
esto habría que sumarle más corrupción, compra
de votos y clientelismo.
La falla “institucional” lleva a Karl (2007) a
señalar que un marco institucional conducente al
progreso y al mejoramiento de la calidad de vida
de los ciudadanos es normalmente el resultado
de una serie de intercambios de recursos
(impuestos) por instituciones. Las limitaciones al
poder monopólico otorgado al Gobierno son
aceptadas por este, porque los recursos
provienen de contribuyentes que exigen rendición
de cuentas sobre su dinero, o al menos sienten
la presión impositiva en contraposición con los
servicios que del Gobierno reciben. Pero si el
Gobierno se financia ahora con fondos que
obtiene del recurso, no tiene por qué rendir
mayores cuentas a nadie. Como el cobro de
impuestos ha generado siempre algún tipo de
resistencia o incluso revueltas en la medida que
se exagera sobre la forma de utilizarlos, y el
endeudamiento depende de la capacidad de
demostrar un flujo regular de ingresos, los
Gobiernos tuvieron que limitar sus poderes para
poder recaudar esos impuestos (el principio de
que no habrá impuestos sin representación).
Cuando se financian con los fondos de la renta
de un cierto recurso esas presiones no se
103
producen. En muchos estados petroleros, por
ejemplo, la negociación siempre ha sido entre el
Gobierno y las empresas petroleras, ya que
estas han sido los “contribuyentes”, no entre
aquel y los ciudadanos. Esto les da también a
estos Gobiernos mucha autonomía respecto al
gasto, decidiendo cómo se reparte esta renta.
Ross (2001) denomina a este fenómeno “efecto
rentístico” y le agrega dos más: el “efecto
gasto”, que lleva a un mayor uso de fondos
provenientes del recurso en “clientelismo”, y un
“efecto sobre la formación de grupos”, ya que el
Gobierno utilizará esos fondos para prevenir la
formación de grupos sociales independientes del
Estado. En conjunto, los tres efectos influyen en
el tipo de régimen político y donde predominan
generan Gobiernos autoritarios, mientras que
aquellos que se financian con impuestos, sobre
todo directos, es más probable que sean más
democráticos y tengan un mayor control del
poder.
En el caso de financiamiento de un Gobierno a
base de impuestos, el ciudadano promedio podría
estar más alerta respecto al uso de esos fondos,
ya que tienen un costo directo sobre su ingreso y
patrimonio. En el segundo caso, cuando se
financia de la renta del recurso, el ciudadano
obtiene el beneficio de una menor presión
impositiva directa. Esto también podría generar
algún incentivo para imponer algún control, ya
que, si el gobernante despilfarra el recurso de la
renta, tarde o temprano llegarán los impuestos.
No obstante, parecería que este segundo
incentivo es más débil que el primero. Es decir: si
me cobran impuestos, siento el peso de esa
carga directamente, y puede ser que tenga más
motivación para controlar el gasto; si no me los
cobran y el Gobierno se financia de la renta del
recurso, también podría tener un incentivo, ya
que podría perder esta baja carga fiscal si el
Gobierno despilfarra: pero el primero es un costo
directo y actual; el otro una posibilidad futura. El
primero es mucho más fuerte que el segundo.
También puede ser que los votantes no
piensen en las generaciones siguientes o,
conociendo cómo actúan los políticos, quieran
obtener la renta ahora y no dejarla en sus
manos. Es decir: si ha de haber algún cálculo
intergeneracional, los votantes bien pueden
pensar que mejor quede en sus manos, y no en
las del Gobierno. Así parece que ocurre en
Noruega, un país que es un ejemplo de calidad
institucional en muchos sentidos, e incluso en el
manejo de los recursos naturales. Los
descubrimientos de petróleo en el Mar del Norte
generaron un efecto como los que aquí han sido
comentados, pero el Gobierno de ese país decidió
crear un fondo con la renta petrolera, que sería
invertido en activos fuera del país, para ser
usado por las siguientes generaciones o en
situaciones de crisis. El caso es tomado como un
ejemplo de que la buena calidad institucional
permite un manejo adecuado de un recurso
natural y no genera la tan mentada “maldición”.
De esta forma, los noruegos no solamente dejan
fuera de un determinado Gobierno el atractivo de
gastar esa renta, sino que incluso la invierten en
el exterior para reducir el impacto del ingreso de
divisas; esto es, la “enfermedad holandesa”. No
obstante, parece que los noruegos también
están insatisfechos con esto; muchos quisieran
tener ese dinero en sus manos y ahora (Listhaug
2005), generándose así insatisfacción y un
deterioro de la confianza en el sistema político. Lo
cierto es que el problema, en un país de alta
calidad institucional, muestra las limitaciones que
tienen los Gobiernos para saber cuáles son las
preferencias de los ciudadanos y luego actuar de
acuerdo con ellas.
El financiamiento mediante las rentas
obtenidas de un recurso también significaría un
menor incentivo a los votantes para estar
informados e incrementaría los problemas de
apatía o ignorancia mencionados en el capítulo
anterior. Si los votantes no tienen un buen
incentivo para informarse y decidir racionalmente,
los políticos afrontan incentivos diferentes y les
conviene pensar racionalmente cuando las
políticas que apoyan o implementan pueden
cambiar sus perspectivas electorales. El costo del
error puede ser muy alto. No obstante, ¿cómo
se explican ciertos casos en que los políticos
formulan, implementan y continúan tozudamente
aplicando políticas que obviamente pueden
104
ocasionarles malos resultados y alienar a los
votantes? ¿Son acaso irracionales? ¿No
maximizan los votos?
Por cierto, no hay muchos casos de estas
conductas, porque cualquier político que actúe de
esa forma tiene una vida política corta en
muchas democracias; pero en los casos en que
esto sucede, ¿puede explicarse en forma
racional? Nozick (1993, p. 26) sostiene que
pueden ser racionales, porque obtienen un
beneficio “simbólico” de esa conducta de apoyar
un determinado principio o ideología. En este
caso, veremos que lo que significa su “beneficio”
o “utilidad” está determinado por su propia visión,
obtenida a través del lente de teorías, ideologías
y cálculos políticos.
Argentina: un caso más
de la “maldición” de un
recurso
Tomemos como ejemplo el caso de la política
agrícola en Argentina durante los años 2003-2010
y por qué sus problemas no disuadían al
Gobierno de implementarla, debido al velo creado
por una combinación de teorías económicas
erróneas, equivocados cálculos electorales e
ideología, incluso después de una clara derrota
electoral (2009), aunque luego los elevados
precios de los productos agrícolas le permitieran
disminuir los costos. Parece que existen dos tipos
de “racionalidad”: por un lado, estas políticas
pueden explicarse con una argumentación lógica,
pero generan malos resultados, por lo que son
“irracionales”, ya que imponen un alto costo a la
sociedad, en términos de destrucción de riqueza.
Le llevó a la Argentina un par de décadas de
orden institucional y la consolidación de su nueva
Constitución en la segunda mitad del siglo XIX,
iniciar, como en los Estados Unidos antes, “la
conquista del Oeste”. Miles de hectáreas de la
fértil Pampa empezaron a producir, el alambrado
de los predios consolidó el derecho de propiedad
y se multiplicó el ganado en forma exponencial.
La inversión extranjera se consideró bienvenida y
se desarrolló una red de ferrocarriles que llevaba
los productos al puerto bonaerense. Cientos de
miles de inmigrantes poblaron la región,
desarrollando todo tipo de industrias: viñedos y
bodegas, lácteos, aceite de oliva, tabaco,
azúcar, algodón, lanas y textiles, cueros, pesca,
alimentos envasados, y otros. Argentina se
convirtió en el granero del mundo.
Un país con solo 1.4 millones de habitantes en
1860 había multiplicado su número 8.5 veces en
1930; el PBI per cápita había crecido de
USD1.142 a USD4.005 en el mismo periodo; la
producción de trigo creció de 845,000 toneladas
en 1891 a 9.5 millones de toneladas en 1929; el
stock vacuno creció de 13.3 millones de cabezas
en 1875 a 32.1 millones en 1930 (Ferreres
2005).
Progreso argentino 1860-1930
La Gran Depresión significó un fuerte golpe para
un país dependiente del acceso a los mercados
externos, que se cerraron súbitamente como
resultado de la crisis. En 1930 un golpe militar dio
inicio a un largo periodo de inestabilidad política,
con sucesivos gobiernos democráticos-populistas
o represivos-militares. Las ideas nacionalistas y
estatistas se convirtieron en el corazón de un
nuevo modelo, en el que el superávit del campo
era transferido a la industria local, protegida por
elevadas barreras a las importaciones. Perón
basó su poder en una nueva mayoría de
industriales locales protegidos, y sindicalistas
concentrados y monopolistas, otorgando
privilegios a todos, contra las clases medias
urbanas y el pequeño grupo de grandes
productores agropecuarios (García Hamilton
2005).
Entonces una poderosa señal llegó desde el
Oriente: China y la India habían comenzado a
introducir reformas de mercado en sus
economías, y a incrementar substancialmente
sus importaciones de granos, particularmente de
soja. Se presentaba una nueva oportunidad,
decisiva para ayudar al país a salir de su terrible
depresión del 2001-2002. Los productores
respondieron con tecnología e iniciativa
empresarial. En ausencia de mercados de
capitales, desarrollaron la figura legal del
“fideicomiso”, para canalizar ahorro local hacia la
producción; lograron economías de escala, a
través de “pools de siembra”; introdujeron
pesticidas, fertilizantes y semillas genéticamente
105
modificadas, lo que llevó a multiplicar la
producción de cuarenta y cinco millones de
toneladas de granos en 1994-1996 a cien
millones en el 2007. Argentina volvía a vivir una
historia similar a la de un siglo antes, avanzando
por un camino de prosperidad y crecimiento
continuo.
El Gobierno, no obstante, enfrentó a los
productores con altos impuestos a las
exportaciones (retenciones), prohibiciones a las
exportaciones y todo tipo de medidas
regulatorias. El resultado fue que la producción se
estancó, algunos sectores incluso cayeron, Brasil
se convirtió en el principal exportador de carne, e
incluso Uruguay llegó a exportar más carne que
Argentina.
Rebelión fiscal
Las retenciones fueron reintroducidas en el 2002,
pero no eran la única regulación que afectaba al
sector. En noviembre de 1996, el Gobierno creó
la Oficina Nacional de Control del Comercio
Agropecuario (ONCCA), para supervisar el
comercio y la competencia en el mismo. Esta
oficina, sin embargo, comenzó a cumplir un papel
planificador de todo el sector desde el 2003.
Primero creó un registro para los exportadores
de carnes y luego prohibió las exportaciones por
unos meses; una vez levantada la prohibición,
implementó un sistema de cuotas y permitía a
cada exportador ventas por un cierto porcentaje
de lo exportado en el 2005. Luego se creó el
Registro de Operaciones de Exportación (ROE)
rojo, según el cual los exportadores debían
mantener tres cuartos de su capacidad de stock
y se les permitía exportar el 25% restante.
Luego este “requisito de reserva” fue reducido al
65%. Cada embarque debía ser previamente
aprobado por la Secretaría de Comercio, que
actuaba de manera discrecional, de la misma
forma que el Secretario, sin resolución formal
alguna, visitó una vez el Mercado de Carnes con
una lista de precios en una hoja sin membrete,
demandando y obteniendo su cumplimiento.
En febrero del 2007, el Ministerio de Economía
dictó una resolución mediante la cual establecía
una retención ajustable para productos lácteos.
Fue luego derogada, se mantuvo una tasa fija
del 5% sobre el precio FOB, que también fue
derogada después. En el 2007 se introdujo el
Registro de Exportadores Lácteos, con la misma
discrecionalidad en el otorgamiento de permisos,
e incluso otorgando subsidios por 11.5 millones
de dólares por mes. Los subsidios reflejan la
preocupación gubernamental por mantener un
precio bajo para el consumidor (y votante) local,
no para incentivar la producción, como se deduce
de los datos presentados más arriba.
El ROE verde es un registro de las
operaciones de exportación de trigo y maíz. La
ONCCA determina el stock disponible para
exportación y abre el registro de operaciones
sobre dicha cantidad cuando lo estima
conveniente.
Entretanto, la mejora de la rentabilidad que
trajo la devaluación del 2002 comenzó a ser
erosionada por el aumento de los precios locales,
particularmente los costos de producción, que se
incrementaron más rápidamente que la flotación
administrada del peso. En este caso, la
manipulación de las estadísticas oficiales no pudo
cerrar la erosión real de la rentabilidad, solo
mantenida luego con el notable repunte de los
precios internacionales. Las retenciones a las
exportaciones crean un doble tipo de cambio
para los productores, porque reciben su precio en
dólares, menos la retención, pero pagan sus
insumos al valor total del dólar. Algo similar
sucede con el IVA: los productores compran
insumos —fertilizantes, semillas, servicios— con
una tasa del 21%, pero los cereales y la carne
que producen se vende con una tasa del 10.5%,
generando un crédito impositivo que muchos
productores no pueden recobrar y se convierte
en un impuesto adicional.
Asimismo, la inflación los empujaba, igual que
a otras actividades económicas rentables, a
categorías más altas del impuesto a las
ganancias, ya que el Gobierno no los ajustaba y
los precios e ingresos nominales crecían a tasas
anuales de un 20% o más.
Además de todo esto, el 10 de marzo del
2008 el Ministerio de Economía emitió la
Resolución n.o 125, por la que establece
retenciones ajustables para la soja y otros
106
productos agrícolas, activando la más grande y
amplia rebelión fiscal agraria de la historia. Miles
de productores agrícolas salieron a las rutas
bloqueando el paso de camiones hacia los
mercados agrícolas. Se les unieron y los
apoyaron miles de ciudadanos de los centros
urbanos en la Pampa y Buenos Aires.
Tómese en cuenta que un cambio substancial
de la carga impositiva para un sector muy
grande de la economía fue realizado mediante
una resolución ministerial, muestra de la debilidad
institucional argentina. Su Constitución se inspira
en muchos aspectos en la de los Estados Unidos,
pero el poder ha sido delegado del Congreso al
Ejecutivo. La Constitución todavía establece que
es una atribución del Congreso establecer los
impuestos, pero ha “delegado” dicho poder en el
Presidente y este, a su vez, en el Ministro de
Economía.
La extendida revuelta fiscal se convirtió en algo
más: en un desafío a la arbitrariedad del poder y
en una demanda de ponerle límites. Esto obligó al
Gobierno a convertir la resolución en un proyecto
de ley y a enviarlo al Congreso, donde fue
aprobado en la Cámara de Diputados, gracias a
la mayoría gubernamental, pero fracasó en el
Senado, infligiendo una derrota política que se
reflejó en las elecciones legislativas de junio del
2009 donde el Gobierno perdió el control de la
Cámara Baja.
Las clases medias urbanas se alinearon con los
productores agrícolas y ganaderos. Una encuesta
de TNS Gallup mostró que el 51% de los
encuestados consideraba que estos eran los
sectores económicos más importantes, mientras
el 38% los consideraba tan importantes como
otros sectores y solamente un 7% menos
importantes56. Pero “importante” denota una
evaluación social y política, no en términos
económicos, como porcentaje del PIB, salvo
como volumen de las exportaciones.
Los eficientes productores agrícolas y
ganaderos eran presionados mediante impuestos
y regulaciones. Piffano y D’Amore (2007)
evaluaron la presión fiscal como porcentaje del
valor agregado de cuarenta y una actividades
agrícolas y ganaderas diferentes, y luego sobre
las seis más importantes, lo que muestran las
siguientes progresiones:
Presión fiscal sobre el sector agrícola y
ganadero – porcentaje
Fuente: Piffano y D’Amore (2007).
Las cuarenta y una actividades incluyen
prácticamente todas las relacionadas con los
agro-negocios. Las otras seis consideran la
producción de granos, oleaginosas y carne. Las
cifras respecto a la presión “global” se refieren a
la presión impositiva general sobre todas las
actividades económicas. La discriminación de
estas actividades se observa claramente, y
aunque la presión global se ha incrementado
substancialmente desde el 2003, el crecimiento
ha sido mucho mayor en estas categorías.
Con una presión como esa, no es de extrañar
que muchos productores evadan los impuestos y
regulaciones. La evasión impositiva ha sido una
respuesta individual utilizada por décadas, que no
demanda ningún tipo de acción colectiva. Pero las
retenciones no pueden evadirse, porque se
recaudan en el momento del embarque y sus
efectos caen sobre los productores a través de
un precio menor, una razón que explica por qué
esta vez hubo una rebelión.
El largo conflicto mostró que los productores
agrícolas y ganaderos no son minorías pudientes,
“piqueteros de la abundancia” como fueron
llamados, sino ciudades y regiones enteras que
dependen de ellos y salieron en su apoyo. La
arrogancia de los funcionarios alienó a las clases
medias urbanas que reclamaban una restricción
al poder, y las protestas forjaron una coalición
política que dio un duro golpe a las ambiciones del
Gobierno.
El resentimiento, sin embargo, no se expresó
solamente en el resultado electoral. Ya era
evidente en los mercados. Los argentinos tienen
una larga tradición de “salida” a través de los
mercados, sobre todo huyendo del peso hacia el
dólar. La cuenta del balance de pagos muestra
que los movimientos del “sector privado no
financiero” a fines del 2005 eran positivos por
USD4,310 millones, incrementando las reservas
del Banco Central. A fines del 2006 eran
nuevamente positivas pero solamente por 1,570
107
millones, y negativas en el último trimestre. Fue
durante el 2008 cuando la rebelión comenzó y la
cuenta pasó a tener un saldo negativo de
USD11,370 millones, continuando la misma
tendencia durante el primer trimestre del 2009 (-
3.630 millones de dólares). Argentina no
solamente perdía reservas debido a la menor
producción y a las exportaciones, sino que
también huía el capital local.
Flujos de capital del sector privado durante
2004-2009
en millones de dólares
Fuente: Balanza de pagos, Ministerio de Economía
http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/inf
oeco.¿Qué explica esto? ¿Puede ser la ignorancia o el
error? En cierta forma, sí. Después de más de
un año de confrontar tozudamente al sector
rural, el 28 de junio del 2009 el Gobierno de
Kirchner recibió un duro golpe en las urnas y
perdió el control de la mayoría del Congreso. ¿No
es que los políticos persiguen su propio interés?
Sin embargo, ese “propio interés” pasa por el
filtro de la visión que tenga el gobernante o el
político respecto a lo que son sus propios
intereses. En este caso, la política agrícola
proviene de una combinación entre una teoría
económica, un cálculo político y una ideología.
Consideraremos las tres a continuación.
La enfermedad holandesa
La teoría económica hace referencia al problema
que se conoce como la “enfermedad
holandesa”57. El ingreso de divisas provenientes
de las exportaciones de commodities revalúa a la
moneda local y empuja al tipo de cambio al nivel
de rentabilidad de la producción de esos
commodities, que no es suficiente para que otros
sectores de la economía puedan competir,
particularmente la industria. La moneda
revaluada perjudica las exportaciones de otros
bienes comercializables y vuelve competitivas las
importaciones contra la producción local.
Imaginemos que Estados Unidos descubriera
reservas de petróleo superiores a las de Arabia
Saudita, Canadá e Irán juntos. La demanda de
dólares para comprar petróleo norteamericano
empujaría a esa divisa contra las de sus socios
comerciales, principalmente el euro, el yen y la
libra esterlina, volviendo a su vez más caras a las
exportaciones de otros productos
norteamericanos a estos países, y a las
importaciones desde ellos más baratas. Aunque
crecería el empleo en la industria petrolera, se
perderían puestos de trabajo en el resto de la
economía. Al menos, eso es lo que los teóricos
de la “enfermedad holandesa” pronostican.
Uno de ellos es el profesor de Estructura
Económica de la Universidad de Buenos Aires y
funcionario del Gobierno de Kirchner en distintas
posiciones, Aldo Ferrer. Admite que el impacto en
Holanda fue temporal y débil, pero de alguna
forma las cosas serían diferentes para los países
en desarrollo58. El incremento de los precios de
los productos agrícolas, según esta teoría, ha
creado una nueva instancia de enfermedad
holandesa. Los precios de los commodities más
que se triplicaron desde la recesión de 1999-
2002, cayendo como resultado de la crisis
financiera del año 2008, pero luego recuperando
la senda alcista y manteniendo los precios a un
nivel del doble de los del 2002:
Fuente: Banco Central de la República Argentina
Un incremento de los precios de los commodities
crea las condiciones para la “enfermedad
holandesa”, si el tipo de cambio no es
manipulado para corregir este efecto59. El
Gobierno, por lo tanto, debe mantener una
moneda competitiva, devaluada, para que los
productos y servicios locales sean
competitivos60. Pero entonces, considerando
que las exportaciones son básicamente granos,
alimentos y petróleo, dos cosas suceden con una
moneda devaluada: el margen de ganancias de
los productores de commodities será mayor y el
precio local de todos los bienes y servicios
comercializables también lo será, golpeando
especialmente el poder de compra del
consumidor local… y votante.
La solución propuesta es crear un precio local
para esos commodities diferente del precio
internacional. ¿Cómo hacerlo? Con un impuesto a
las exportaciones, por ejemplo.
Supongamos que el precio del commodity
agrícola X es de USD100/ton (FOB) y la
demanda externa crece, por lo que el precio
108
sube a USD150/ton. Si el tipo de cambio entre la
moneda local (peso) y el dólar es de 3 = 1,
entonces el precio del commodity en pesos era
de $300 antes del incremento y será de $450
después. El precio local debe, al menos, ser igual
al precio de exportación. De otra forma, los
productores no estarían interesados en vender
en el mercado local —suponiendo que este
consume el mismo producto, de la misma
calidad, algo que no sucede en muchos
productos como, por ejemplo, la carne—.
Si el Gobierno introduce un impuesto a las
exportaciones del 33% sobre el nuevo, y más
alto, precio FOB (USD150), recaudará USD49.50.
Al productor local le quedan USD101.50 o
$304.50, casi lo mismo que antes, y el precio
local no cambia para el consumidor local —era de
$300 antes y es de $304.50 ahora—. Como el
productor es un “tomador de precios”, no puede
trasladar el impuesto al precio. Todo el
incremento en el precio es tomado por el
Gobierno y el margen real de rentabilidad se
reduce, porque los costos pueden subir, debido a
una creciente demanda de insumos para la
producción agrícola.
Lo mismo sucede si se impone un impuesto a
las exportaciones, no debido a un incremento en
el precio del commodity, sino junto con una
devaluación de la moneda local. En este caso, el
precio del commodity X es USD100 y el tipo de
cambio es $1 = USD1. El Gobierno devalúa hasta
$3 = USD1 e introduce un impuesto a las
exportaciones del 33%. Antes de la devaluación,
el precio local que recibía el productor era de
$100, luego recibe $201 (USD100 – 33%
impuesto = USD67 x 3). El productor local ha
duplicado su ingreso en moneda local —y este es
el argumento que utilizan los Gobierno para
introducir el impuesto—, pero la devaluación
tarde o temprano incrementará los costos de los
insumos a niveles internacionales, reduciendo el
margen de ganancia a menos de lo que era
antes de la devaluación.
Existe una tercera posibilidad, que solo ha
ocurrido en Argentina, y es que ambos efectos
se presenten al mismo tiempo: una devaluación
de la moneda y un incremento en el precio del
commodity, lo que justificaría un impuesto aun
mayor, haciéndolo más atractivo para un
Gobierno populista que ve maná cayendo del
cielo en sus cofres.
Esta es la segunda razón por la que un
impuesto a las exportaciones es tan atractivo
para un Gobierno. Es un flujo neto de fondos
que, en el caso de Argentina, un país federal, el
Gobierno nacional no tiene que compartir con
gobiernos provinciales, como es el caso del IVA y
las ganancias. Los impuestos aduaneros van
directamente al Gobierno nacional; los otros son
compartidos. Durante el 2008, el Tesoro Nacional
recaudó impuestos por unos USD85,400 millones,
de los cuales el 13.3% (11,300 millones de
dólares) provinieron de impuestos a las
exportaciones (Garzón y Bastos 2009).
Un tercer y relativamente nuevo argumento
es evitar la excesiva concentración del mercado
en un solo producto. Presentado por Cristina
Fernández de Kirchner, es así: las decisiones del
mercado de los productores agrícolas,
respondiendo a señales de precios, los llevan a
asignar el uso de la tierra a la producción de soja,
desatendiendo otros productos importantes. Esto
sería particularmente importante en el caso de
Argentina, ya que toda la producción de soja,
exportada como grano, pellets o aceite, dejaría
menos tierra para producir commodities tales
como trigo o maíz, que son parte de la dieta
regular local. En este caso, el Gobierno estaría
corrigiendo una “falla del mercado”, ya que los
precios no estarían enviando señales relacionadas
con las necesidades locales. Los funcionarios de
Gobierno, entonces, tendrían un conocimiento
superior en relación con la asignación de la tierra
e introducirían impuestos a las exportaciones a
distintos niveles, para modificar esas erróneas
señales del mercado. Como se mostró antes, la
política agrícola ha sido un fracaso también en
este sentido: durante ese periodo se registró la
producción de trigo y maíz más baja en décadas.
No obstante, los modelos de la “enfermedad
holandesa” normalmente consideran el impacto
temporal e inesperado del descubrimiento de un
recurso natural, como el de gas natural en
Holanda, de donde proviene su nombre: un
109
recurso no renovable que eventualmente se
agotará. Este no es el caso de Argentina, un país
que prácticamente se inició con la producción
agrícola y ganadera, recursos renovables, y ha
sido extremadamente competitivo desde
entonces. Esto significa que el tipo de cambio
nunca habrá estado “revaluado” por el boom de
lo s commodities, ya que había producción de
commodities mucho antes de que se iniciara
alguna industria. Por otra parte, al mismo tiempo
que la producción agrícola y ganadera se
extendía por la Pampa, se establecían varias
industrias en las ciudades más importantes,
aparentemente no perjudicadas por una moneda
revaluada (Irigoin 1984).
L o s commodities agrícolas y las carnes
siempre han sido el principal componente de las
exportaciones argentinas. Esto significa que la
“enfermedad holandesa” debe haber cumplido un
papel tanto en tiempos de boom de commodities
como de depresión. Además, otros países como
la misma Holanda, Noruega con los ingresos del
petróleo, Australia con la minería y Chile con el
cobre, o los Estados Unidos y Canadá, no solo
han logrado desarrollar una economía
diversificada, sino también ser competitivos en
otras industrias. En 1913, Estados Unidos era el
productor dominante de casi todos los minerales
industriales de ese momento (Wright y Czelusta
2004). El descubrimiento de oro primero y de
petróleo después, no impidieron que California
desarrollara una economía sofisticada.
Y en relación con el acontecimiento específico
de Holanda, las exportaciones de bienes y
servicios se han incrementado desde menos del
40% del PBI, a fines de los 60, hasta el 70%
hoy, una proporción elevada a estándares
mundiales. No parece haber un proceso de
“desindustrialización”.
Parece que más que buscar la “enfermedad
holandesa” debería estar buscando en otro lado
para encontrar una respuesta a estos
desempeños. Un lugar podría ser la calidad de las
instituciones, un tema que desarrollaremos en
capítulos posteriores. Países ricos en petróleo —
como Angola, Nigeria, Sudán y Venezuela— o en
diamantes —como Sierra Leona, Liberia y Congo
—, pero institucionalmente débiles, han tenido un
desempeño muy diferente del de Noruega, Chile,
Brasil, Australia o Botsuana, y no se puede decir
que Chile o Botsuana ya fueran países
industriales61.
Y si la “enfermedad holandesa” proviene de
un repentino boom de recursos, parece que el
resultado depende críticamente del punto de
partida: si las instituciones son buenas y el
número de agentes ocupados en actividades
emprendedoras es grande, un incremento de los
recursos de la economía incrementaría la
empresarialidad y, por lo tanto, el ingreso; pero si
la calidad institucional es débil y un gran número
de individuos se ocupan de la búsqueda de
rentas en el momento del boom, este generará
un incremento en las actividades de búsqueda de
rentas y el ingreso incluso puede reducirse
(Baland y Francois 2000).
Además, un impuesto a las exportaciones
(retención) es un impuesto torpe e injusto:
1. Reduce la capitalización y los
incentivos de los productores agrícolas y
ganaderos.
2. Se impone sobre otros impuestos,
tales como el impuesto a los ingresos, el
IVA, las ventas brutas y los activos
personales.
3. Recae en cualquier productor, sin
importar si está o no ganando dinero.
4. Los productores no reciben a
cambio servicios del Gobierno como buenas
carreteras o ferrocarriles para transportar
sus productos.
5. Junto a los aranceles a la
importación, los impuestos a las
exportaciones multiplican el aislamiento de
la economía local del comercio
internacional.
6. Castigan a la eficiencia.
7. Tienen una dudosa legalidad
constitucional, ya que se han
implementado por el Poder Ejecutivo, a
través de una delegación de poderes del
Congreso, que no estaría permitida según
la Constitución.
Maximización de los votos
110
La llanura y apertura de la Pampa dio lugar a un
modelo de producción extensivo; esto es, a una
combinación de grandes extensiones de tierra y
maquinaria agrícola, bien diferente del modelo de
producción intensivo de Europa u otros países de
América Latina. Como resultado, el número de
“agricultores” es relativamente pequeño y los
políticos han tomado nota de esto.
Los impuestos sobre las exportaciones
agrícolas tienen una larga tradición en Argentina,
llegando luego de muchos años de fuerte
intervención del Estado en la economía. Como
consecuencia de la Gran Depresión, se creó una
Junta Nacional de Granos, que constituyó un
monopolio de las exportaciones. En los años 40
existían tipos de cambio múltiples, que actuaban
en forma similar a las retenciones y el
proteccionismo industrial: por las exportaciones
de trigo, por ejemplo, se obtendría un tipo de
cambio de $2 = 1 USD, mientras que para traer
productos importados que competían con la
industria local se compraban dólares a $4 = 1
USD.
Los primeros impuestos a las exportaciones
(20% sobre el precio FOB) se introdujeron en
1955 luego de la caída de Perón; el peso fue
devaluado y el tipo de cambio unificado. Aun
para un gobierno militar, las percepciones políticas
eran algo a tomar en cuenta, y llamaron al
impuesto “retención”, un nombre que mantuvo
desde entonces. Y permanecieron como tantos
otros impuestos temporales, con la excepción de
los años 1977-1979 y 1992-2001. Como en
1955, las “retenciones” renacieron en 2002 luego
de una fuerte devaluación de la moneda y la
peor crisis económica de la historia argentina.
Al principio, los productores agrícolas y sus
organizaciones las aceptaron como una
contribución a una situación desquiciada —una
dramática caída del PBI, alto desempleo, hambre
y desesperación— y, además, su rentabilidad
había mejorado en lo inmediato, gracias a la
devaluación. Esta y el default de la deuda a fines
del 2001 dio lugar a un superávit fiscal de la
noche a la mañana, y la economía comenzó a
recuperarse. Más adelante, los precios de los
commodities se dispararon y comenzó el boom.
Pero el carácter temporal de las retenciones
nunca se materializó; por el contrario, fueron
incrementadas, del 20% en 2002 al 27.5%, y
luego al 35% en 2007, en el caso de la soja y
una variedad de tasas para otros productos —
girasol 32% [desde 27.5%]; trigo 28% [antes
20%]; maíz 25% [antes 20%], aceite y harina
de soja 32% [24%], aceite y harina de girasol
30% [20%]62.
Por supuesto, se suponía que los productores
pagarían además el IVA y el impuesto a las
ganancias como cualquier otro contribuyente,
pero fueron los únicos cuya producción era
castigada directamente sobre su precio, sin
considerar si el productor tenía ganancias o no.
¿Cómo pudo extenderse tanto tiempo este
tratamiento injusto con tantos Gobiernos
diferentes? Una explicación tiene que ver con el
número limitado y disperso de los productores
agrícolas y el comercio relacionado, una versión
modificada de la teoría clásica del Public Choice
respecto a los beneficios concentrados y los
costos dispersos.
Los Gobiernos obtienen un beneficio político de
corto plazo con el incremento de los ingresos
fiscales que pueden redistribuir a través de todo
tipo de subsidios. También tienen el apoyo de los
industriales locales y sus organizaciones, junto a
los poderosos sindicatos industriales. En este
último caso, una devaluación, al incrementar los
precios de los productos locales, impacta
directamente en el poder adquisitivo de los
salarios, reduciéndolo. Por lo tanto, un impuesto
sobre las exportaciones crea un precio local
menor para algunos alimentos y un salario real
mayor —aunque la soja no es parte del consumo
local—.
Estos grupos están activos en forma
permanente, mientras que los productores
agrícolas solamente lo están de manera
esporádica63. Un razonamiento similar utiliza
Pedro Isern (2007), argumentando que, pese a
que los sectores más productivos tienen
menores incentivos para desarrollar un lobby
eficiente que los sectores menos productivos, la
brecha entre la eficiente productividad del sector
agrícola y su pobre fuerza política es, en este
111
caso, inusual64.
Esta puja distributiva toma la forma de un
“ciclo populista”, que comienza con una política
expansionista de “dinero fácil para todos”,
generando crecimiento a expensas de las
perspectivas a largo plazo de la economía, en
general no fácilmente visibles, con desequilibrios
crecientes —déficits fiscales y de balanza de
pagos, fuertes incrementos en costos y
demanda, etc.— y creciente inflación. Luego de
unos años la economía entra en crisis y requiere
medidas severas de estabilización (devaluación,
caída de los salarios reales).
Isern introduce cuatro condiciones para
explicar el “ciclo populista” de largo plazo en
Argentina: una inusualmente alta productividad
del sector agrícola que le permite producir y
exportar aun con tales impuestos, controles al
tipo de cambio y proteccionismo agrícola y
subsidios en la mayoría de los países
desarrollados; una inusualmente baja capacidad
de organización política, debido a la dispersión
geográfica y la misma productividad que
mantiene rentables a las operaciones aun con
esas cargas; la elevada organización política del
sector urbano-industrial, concentrado en las
grandes ciudades —particularmente la capital y el
centro de las decisiones, Buenos Aires— y la baja
productividad de este sector, siempre requiriendo
protección y subsidios, y necesitado de un sector
productivo (el campo) de donde extraer rentas.
No obstante, los cálculos políticos salieron mal,
y el Gobierno perdió el control del Congreso
después de las elecciones legislativas de junio del
2009. Como mostró la rebelión fiscal del 2008, los
productores agrícolas no eran tan pocos ni
estaban tan aislados. Los fideicomisos y los pools
de siembra mencionados antes comenzaron a
unir poblaciones locales en apoyo de la
producción: ahora el dentista local o el abogado
de una ciudad pequeña de la Pampa tenía sus
ahorros invertidos en un fideicomiso produciendo
soja; el vendedor local de tractores estaba
directamente ligado a la prosperidad agrícola; los
jóvenes graduados se involucraban en genética y
reproducción animal; un nuevo espíritu
emprendedor se extendía por toda la región.
En el 2010, un 50/60% de toda la producción
agrícola no la realizan los dueños mismos de la
tierra, sino los fideicomisos y pools de siembra.
Esto significa que el número de personas
vinculadas a ella a través de inversiones de
capital es mucho mayor que en el pasado, como
la extensión de la propiedad accionaria en el
capitalismo anglosajón. Un gran número de
gente, la mayoría en pueblos y ciudades de la
Pampa, son ahora “accionistas” del campo. Son
el típico inversor de capital, asumiendo el riesgo
no solamente de las condiciones meteorológicas
y del mercado, sino también el de las políticas
públicas. La inversión individual en estos fondos
creció de 320 millones de pesos en 2004/5 a 950
millones en 2008/09 —aunque cayó a $630 en
2009/10—65.
La ideología de la redistribución
El atractivo económico y la conveniencia política
toman como marco de referencia una ideología.
El modelo del Estado protector de derechos
individuales del liberalismo clásico asignaba la
función de proteger la libertad y la propiedad. Ya
en el siglo XIX dicho modelo fue reemplazado por
la función redistributiva del Estado benefactor.
Sobre este, el Estado “regulador” agregó luego
nuevas funciones.
En este caso, la ideología genera una visión
peculiar del Estado. Por cierto que le incumben
las funciones distributivas y regulatorias, pero se
degrada la protección de la vida y la propiedad al
punto que el “crimen” se convierte para los
votantes en una preocupación mayor que el
desempleo66. La redistribución es todo lo que
importa y se espera que también reduzca el
crimen67. El papel del Gobierno es puramente
redistributivo, considerando que la riqueza no
puede ser “creada”, solamente “distribuida”, a
contramano de las lecciones de la economía
durante los últimos doscientos cincuenta años.
Desde esta perspectiva, el libro de Adam Smith
La riqueza de las naciones no fue nunca
publicado. El sector agropecuario —no es de
extrañar— tendría que entender que el derecho
de propiedad no se extiende al esfuerzo
productivo, sino que está sujeto a la decisión del
Gobierno. Las retenciones, según esta visión, se
112
convierten en un instrumento de “justicia social”,
y el Gobierno es quien la administra. Y la “justicia
social” es necesaria, porque las retenciones se
apropian de lo que se denomina “rentas
extraordinarias” que, supuestamente, solamente
los productores agropecuarios reciben.
El término “renta extraordinaria” es un
concepto marxista, que se deriva del análisis de
las ganancias capitalistas. Según Marx y el
análisis del equilibrio clásico, la competencia entre
capitalistas eliminaría eventualmente toda
ganancia extraordinaria y dejaría tan solo un
retorno igual a la tasa de interés prevaleciente.
Este no sería el caso en cuanto a las rentas de la
tierra se refiere, porque esta es un recurso
limitado que no puede ser reproducido, y las
distintas parcelas presentan diferentes grados de
fertilidad. Como Marx basaba su análisis en la
teoría del valor, basada a su vez en el trabajo y
el costo de producción, el precio de los productos
agrícolas era formado por la productividad de las
tierras menos fértiles, obteniendo las más fértiles
una renta extraordinaria que no podía ser
erosionada como en la industria, debido a que no
había más tierras fértiles que se sumaran a la
oferta.
En verdad, el valor es transmitido desde el
producto final a los factores básicos de
producción, incluyendo la tierra. Se debe a que
los precios son suficientemente altos que las
tierras menos fértiles son incorporadas a la
producción. Por cierto, las mejores tierras
obtienen una “renta extraordinaria”, pero en esto
la tierra no es nada diferente a cualquier otro
recurso: los mejores cantantes de ópera
obtienen más ingresos que los regulares, lo
mismo con los mejores jugadores de fútbol, o los
mejores escritores. ¿No debería aplicarse un
impuesto sobre esas ganancias “extraordinarias”?
Ya existe y es el impuesto a las ganancias. No
con un impuesto sobre el precio de venta de sus
servicios. ¿Por qué entonces la diferencia?
Por otro lado, es necesario comprender que el
precio de un activo está relacionado con sus
rendimientos futuros. Es más: su precio actual es
la suma del flujo de rendimientos futuros
descontados. Si esos rendimientos esperados
son “extraordinarios”, también lo es el valor de la
tierra hoy. El que ha comprado un campo con
rendimientos superiores ha pagado también un
precio superior, y lo que ahora obtiene le dará
una tasa de retorno que, como porcentaje de la
inversión inicial, puede no ser muy diferente del
retorno que se obtiene en tierras de menor valor.
¿Cuál es el precio de una hectárea en Pergamino
y cuál en el sur de la provincia de Buenos Aires?
Su diferencia ya refleja los niveles de rendimiento
en uno y otro. La “ganancia extraordinaria” en el
primero es simplemente un monto mayor,
necesario para recuperar un monto mayor
invertido.
Finalmente, cuando hablamos de “tierra”,
estamos considerando todos los recursos
naturales provenientes de la tierra, y estos no
son “fijos”. La oferta de tierra agrícola en
Argentina se ha incrementado dramáticamente
en las últimas décadas, gracias a la tecnología.
Las semillas con genética, fertilizantes, irrigación,
pesticidas y maquinarias han cambiado el
significado de “fertilidad” en la tierra. Lo que
significa que cuando existe alguna “renta
extraordinaria” el capital y la tecnología fluirán
hacia allí, poniendo en marcha un proceso
equilibrador que llevará eventualmente a obtener
una tasa normal de retorno, si no fuera que
nuevas innovaciones y cambios en las
preferencias de los consumidores ponen en
movimiento al proceso una y otra vez.
Ideas erróneas, malas políticas,
peores efectos
Las ideas que sostuvieron estas políticas agrícolas
son, al menos, cuestionables. El problema de la
“enfermedad holandesa” existe solamente para
quienes consideran que el tipo de cambio es un
instrumento de política y no el resultado de la
interrelación entre compradores y vendedores en
el mercado, reflejando las ventajas comparativas
de un país, quienes también piensan que es el
“único” instrumento disponible para promover la
competitividad.
Argentina no exporta solamente commodities
y podría agregar valor para convertirse en un
gran exportador de alimentos elaborados. ¿Por
qué no puede competir en estos otros campos?
113
Básicamente porque sus costos son elevados.
Los analistas de la “enfermedad holandesa”
sostienen que son altos porque el tipo de cambio
refleja la competitividad de la producción agrícola
a bajo costo. Pero nunca mira a un responsable
más directo: elevados impuestos, barreras
comerciales y regulaciones. Regulaciones
laborales costosas, insumos caros protegidos por
altos derechos de importación, servicios públicos
deficientes, un sistema judicial kafkiano, una
moneda poco confiable, débil sustento de los
derechos de propiedad y los contratos impiden
que muchos emprendimientos sean competitivos.
Si, como la teoría de la “enfermedad
holandesa” proclama, la eficiencia del sector
agrícola y sus voluminosas exportaciones
revalúan la moneda local y vuelve no competitiva
la producción local de otras actividades, también
debería considerarse que dicho tipo de cambio
vuelve más baratas las importaciones de bienes
de capital y la producción local más eficiente.
Asimismo, la competitividad de este sector podría
ser mejorada con menores regulaciones e
impuestos, solo que estos son, precisamente, los
instrumentos del clientelismo político y la
redistribución.
El interés personal en la política
La política agrícola argentina de la primera década
del siglo XXI tiene su “lógica” y puede ser
explicada en términos de una teoría económica,
un cálculo político y una ideología que tiñen la
visión de quienes la aplican persiguiendo su propio
interés, que en el caso de la política es la
conquista y retención del poder obteniendo el
apoyo de la mayoría de los votantes. Fue
“irracional” en cuanto a sus resultados
económicos se refiere: no permitió al país
aprovechar las nuevas oportunidades en los
mercados mundiales de commodities, reduce el
crecimiento y destruye la riqueza. Eventualmente
también puede haber sido fatal para quienes la
veían como una forma de acumular poder y ser
reelectos. Supuestamente su objetivo es
maximizar el número de votos, pero ese velo
ideológico refleja la realidad con cierta óptica que
influye en el cálculo político.
La “enfermedad holandesa” no era un efecto
temporal. Se basaba en reformas de largo plazo
en Asia y otras regiones que incrementaron su
consumo de commodities. Estos cambios
impactaron sin duda en la estructura económica
argentina, pero siendo más una oportunidad que
un problema. El episodio no duró mucho en
Holanda: el gas natural comenzó a fluir desde el
Mar del Norte a fines de los años 50 y redujo las
exportaciones de productos no gasíferos durante
el comienzo de los años 60, pero hacia fines de
esa década las exportaciones se habían
incrementado del 40 al 60% del PBI y los
temores de desindustrialización nunca se
materializaron (Gylfason 2001). Noruega es el
segundo exportador de petróleo después de
Arabia Saudita, y todavía no ha mostrado los
efectos de la enfermedad.
En el caso de Argentina, la preocupación del
Gobierno por evitar los efectos del crecimiento de
la demanda de commodities llevó a poner en
riesgo las posibilidades del sector agropecuario
para relanzar una nueva era de crecimiento
económico. Tomando en cuenta la preocupación
del Gobierno por redistribuir rentas de estas
actividades, no percibió la nueva configuración de
los mercados de capitales en la producción
agropecuaria. La distribución de dichas rentas ya
era extendida, no concentrada, a través del
impacto de otras actividades laterales y la
participación de pequeños inversores en los
fideicomisos. Dicha distribución era eficiente y no
politizada, y había ayudado al país a salir de su
peor depresión. Ignorando los efectos
redistributivos, el Gobierno alienó a los
productores, los comerciantes en actividades
relacionadas y las clases medias urbanas.
El supuesto de la maximización de votos se
sostiene, solo que puede llevar a un fracaso si
está distorsionado por teorías y evaluaciones
equivocadas.
Resumen
Los políticos y los funcionarios gubernamentales
persiguen su propio interés, como todos los
demás, lo que no excluye que en ocasiones se
ocupen en parte del bien general. A diferencia de
los votantes, tanto unos como otros se
encuentran con una vinculación directa entre las
114
decisiones que tomen y los resultados que
puedan obtener. Esto hace que estén muy
atentos e informados sobre las potenciales
consecuencias de sus acciones, algo que, como
hemos visto, no sucede con los votantes.
Si los votantes son racionalmente
desinformados o equivocados, no tendrán
incentivos para informar o aclarar estas
cuestiones sino, por el contrario, estará en su
interés promoverlas, incluso sabiendo que las
consecuencias podrían ser negativas. Y lo harán
en tanto y en cuanto los beneficios puedan
sentirse en el corto plazo y los costos recaigan
en el largo plazo, de la misma forma que
evitarán políticas que generen costos hoy, pero
beneficios en el tiempo. Esto se ve típicamente
en cuestiones institucionales que puedan mejorar
la performance de una sociedad en el tiempo: es
más fuerte el incentivo para desarrollar acciones
que deterioran la calidad institucional, pero
ofrecen beneficios visibles en el corto plazo.
La inevitable duración limitada de los mandatos
refuerza el incentivo a corto plazo. Algunos
autores (Hoppe 2004) llevan este argumento
hasta el extremo de considerar a la monarquía
como un tipo de “derecho de propiedad” del
soberano, que generaría una visión a largo plazo
y un incentivo a proteger los recursos —
incluyendo los ciudadanos—, que incluso se
transmitirían de generación en generación. Pero
volvamos al capítulo anterior: allí vimos que los
costos de externalidades aumentan en la medida
que aumenta la cantidad de personas que
pueden decidir sobre los recursos de los demás.
En un extremo, la unanimidad impediría que
nadie tome una decisión que afecte a otro; en el
otro, cualquiera puede decidir. La democracia,
sobre todo cuando se requieren porcentajes más
elevados de consenso —ya sea porque se
demandan mayorías más elevadas o porque la
división de poderes demanda el acuerdo de
distintos representantes elegidos por distintas
vías y métodos— se acerca al lado de las bajas
externalidades. La monarquía, donde uno decide,
aumenta considerablemente el riesgo de las
externalidades en esas decisiones y se inclina
hacia el otro lado. Los costos de las decisiones
pueden ser bajos, pero los potenciales efectos
dañinos pueden ser muchos, a menos que esos
soberanos vean limitados sus poderes a tal punto
que se vuelven figuras decorativas.
En el caso de la democracia, la toma de
decisiones puede ser trabajosa, sobre todo
cuanto más está dividido el poder, aunque la
protección de las garantías será más segura.
Pero no es solamente la “democracia” como tal,
sino la democracia limitada, que restringe sus
decisiones a unas pocas áreas y deja el resto en
manos de la misma gente. Una democracia que
se entromete en la vida de las personas se
convierte en la dictadura de la mayoría y puede
ser hasta peor que un monarca limitado. Hitler y
Mussolini fueron electos; en Suecia existe un
monarca.
Capítulo 6
¿Es posible la
cooperación?
Objetivos
En este capítulo consideramos si es teóricamente
posible la cooperación entre individuos, para
solucionar algunos de los problemas de acción
colectiva a los que todo grupo humano se
enfrenta. La teoría predominante sostiene que
esto no es posible, o que, de serlo, lo sería de
manera muy deficiente. El argumento se basa en
algunos desarrollos de la denominada teoría de
los juegos, en particular el dilema del prisionero.
La figura del free rider o usuario gratuito puede
entenderse como un ejemplo de quien no
coopera en dicho juego y lleva a una solución
subóptima. Veremos entonces algunos
elementos básicos de esta teoría, los desafíos
que le plantea la economía experimental, y la
posibilidad de la cooperación voluntaria que
promueva soluciones para proveer bienes
públicos.
Analizaremos algunos experimentos, cuyos
resultados sirven de base para cuestionar el
supuesto maximizador y ponen de manifiesto
conductas humanas en las que la cooperación no
solamente es posible, sino que a menudo ocurre.
No en todos los casos, por supuesto, pero la
perfección no existe en este mundo. La
115
economía experimental permite probar distintos
diseños de interacción y de ahí extraer
conclusiones sobre mecanismos de cooperación,
que permitirían proveer bienes públicos de
manera voluntaria.
Por último, la psicología evolutiva contribuye
desde su perspectiva a consolidar las
posibilidades de cooperación voluntaria. Todo
esto termina enfatizando la importancia de
permitir que esos procesos se desarrollen y de
analizar las respuestas que las personas
generan, en particular las de los emprendedores
que toman la iniciativa cuando ven una
oportunidad para proveer un bien o servicio,
tenga o no tenga características de “público”. En
definitiva, ellos realizan cientos y miles de
experimentos, muchos más de los que puede
crear el investigador.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta lección serán:
1. ¿Es la provisión de un bien público
una situación que puede describirse como
un “dilema del prisionero”?
2. ¿Es el incentivo a traicionar el
mismo que impulsa a los individuos a ser
free riders?
3. ¿Es inevitable la traición? ¿Puede
surgir espontáneamente la cooperación
cuando nos encontramos en situaciones de
juegos repetidos?
4. Cuando se realizan experimentos,
¿actúan los sujetos según los supuestos de
la teoría de los juegos?
5. ¿Puede aprenderse de la economía
experimental para el diseño o el control de
políticas públicas?
6. ¿Tendríamos incorporados
mecanismos de cooperación como nos
explica la psicología evolutiva?
Dilemas y soluciones
Vimos en el capítulo 2 que uno de los problemas
con que se encuentran los mercados es la
provisión de servicios o de bienes “públicos”,
entendidos como aquellos que tienen las
características de “no exclusión” y “no rivalidad
en el consumo”. Este problema ha sido
formulado en forma más general por la teoría de
los juegos como un “dilema del prisionero”.
La teoría de los juegos intenta estudiar las
acciones humanas en sociedad: esto es, cuando
existe interdependencia y tanto las acciones que
algunos realicen como los resultados que se
obtengan de ellas dependen de las acciones de
otros. Por esa razón se la asocia normalmente
con la estrategia, tratando de determinar cuáles
son las acciones que los “jugadores” seguirían
para asegurarse los mejores resultados posibles.
Las acciones que esta teoría analiza son
distintas de aquellas que los individuos pueden
emprender por sí mismos, sin que el resultado
dependa de las acciones de otros. Por ejemplo:
si tengo que escalar una montaña, no afecta mi
decisión que otros estén escalando otras
montañas, por lo que la decisión de los otros es
irrelevante para mí; pero si para ello dependo de
encontrarme con un amigo que tenga el mapa,
la situación es claramente otra.
Existen numerosos tipos diferentes de juegos.
Inicialmente la literatura sobre el tema analizó
juegos de puro conflicto (o suma cero). Luego
otros llamados “juegos cooperativos”, donde los
participantes eligen e implementan sus acciones
en conjunto. Posteriormente el análisis se centró
en “juegos no cooperativos”, donde los actores
toman las decisiones en forma separada, pero su
relación con las decisiones de otros implican
elementos de cooperación y de rivalidad. Por
último, se presta mucha atención ahora a los
“juegos evolutivos”, donde se supone que los
jugadores repiten un determinado juego con
“racionalidad limitada” o información limitada.
El “dilema del prisionero” plantea la situación de
dos sospechosos de cometer un delito, que han
sido detenidos: hecho esto, se los mantiene en
celdas separadas, sin comunicación entre ellos, y
son interrogados por separado.
Cada uno de ellos tiene dos opciones: confesar
el delito o no. El interrogador le ofrece a cada
uno la libertad si confiesa, y una pena de cinco
años de cárcel para su socio. Si ambos
confiesan, se les impondrá una pena de tres
años y si ambos se niegan a hacerlo, esto es
“cooperan”, entonces solo podrán ser castigados
por una infracción menor y recibirán una pena de
116
un año.
Desarrollado en la forma matricial, en la que se
presentan muchos juegos, la situación es la
siguiente:
Cada jugador tiene aquí una estrategia
dominante, entendiendo por ella la mejor
respuesta que pueda elegir ante cualquiera de las
dos alternativas que se le presentan al otro
jugador. Veamos el caso del jugador A, cuyas
“recompensas” se expresan en los números de
la izquierda de cada casillero. A, por supuesto, no
sabe qué alternativa va a elegir B. Dado que
suponemos que A prefiere un menor tiempo de
castigo a uno mayor, vemos que, en la
alternativa de que B coopere con él, esto quiere
decir que no lo delate: su mejor alternativa,
pues, es traicionar; es decir, delatar a B y salir
libre. Y en la alternativa de que B traicione (o
delate), también su mejor opción es traicionar,
pues la recompensa que recibe es una pena
menor (3 en lugar de 5 años). O sea: a A le
conviene en todo caso traicionar, delatar a B.
Veamos ahora lo que sucede con B, cuyas
recompensas son los números de la derecha. En
el caso de que A decida cooperar, le conviene
traicionar, ya que sale libre, en vez de ir a prisión
por un año. Lo mismo si A decide traicionar.
Como vemos, la estrategia de traicionar es
una estrategia dominante: la mejor respuesta a
cualquiera de las alternativas que elija el otro
jugador. En otros términos, A se preguntará qué
es lo que B hará, ya que su propia recompensa
depende de lo que B decida hacer. No solamente
se siente tentado a delatarlo, porque de esa
forma sale libre, sino que a eso se ve reforzado
por el temor de que B lo haga y A termine
recibiendo la mayor pena solo. Ante tal
posibilidad, termina delatando, lo mismo que B. El
resultado es una solución de equilibrio.
El dilema del prisionero no solamente es un
claro ejemplo de estrategia dominante, sino que
plantea otro problema fundamental. Véase que
los dos jugadores hubieran estado en una
posición mejor para ambos, si hubieran
cooperado: habrían recibido una pena de un año
de prisión, pero terminan los dos con tres años.
En términos económicos, diríamos que no se
alcanza un óptimo de Pareto.
Los juegos del tipo “dilema del prisionero”
ilustran una situación lúgubre: dos individuos,
persiguiendo sus intereses personales, se ven
guiados “como por una mano invisible” a un
resultado adverso para ambos, o por lo menos
subóptimo. En verdad, el dilema parecía
presentar un escollo difícil para el concepto
smithiano de la mano invisible, que guía a los
individuos a contribuir al interés general. Salvo
que existan normas que impidan la traición o
impulsen la cooperación68.
También puede ser que el individuo
comprenda que no puede “garantizarse” un
resultado mejor que el que obtiene cooperando,
ya que, si bien al traicionar su situación mejora,
comprendiendo que el otro hace el mismo
cálculo, puede predecir que terminará en lo peor
(Buchanan 2009, p. 52). Como veremos más
adelante, la solución no es solamente una norma
social que impide la “traición”, sino que puede
haber incentivos para cooperar.
Una norma, además, debe estar acompañada
por la capacidad de imponer su cumplimiento.
Veamos esto en relación con el dilema del
prisionero: si relajáramos un poco los supuestos
del ejemplo y diéramos a ambos jugadores la
posibilidad de conversar entre sí antes de decidir
su jugada, podrían llegar voluntariamente a un
acuerdo para seguir una determinada norma.
Podría ser la de cooperar —esto es, no delatar al
otro— y recibir así una pena menor de un año.
Si bien eso sería una norma, lo cierto es que
tiene que estar acompañada por la capacidad de
verificar su cumplimiento y de sancionar a quien
no la cumpla. De otra forma, se mantendría
siempre vigente el incentivo a traicionar.
Comentan Brennan y Buchanan (óp. cit., p. 43):
“En ausencia de un procedimiento efectivo para
hacer cumplir las reglas, la adhesión a ellas
requiere que los individuos renuncien a la
maximización de la utilidad esperada, al menos
en la forma en que la teoría económica suele
formular esta hipótesis de comportamiento”.
Siendo que la teoría que estamos analizando
se llama “teoría de los juegos”, es necesario
señalar que las reglas de los juegos tienen
117
características distintas de las que permiten la
interacción humana. Son, además, distintas de
las estrategias que dentro de un juego pueden
seguirse: las reglas fijan los límites sobre cuáles
estrategias pueden seguirse y cuáles no. En este
caso, los jugadores tienen un objetivo
compartido —pasar un buen momento—,
mientras que en la interacción social no hace falta
que esto se cumpla.
Es más atractiva, tal vez, la comparación con
las reglas de tránsito, ya que en este caso los
usuarios de caminos y rutas las utilizan con fines
claramente diferentes. Tómese también en
cuenta que el beneficio que una regla de tránsito
brinda no está necesariamente atado a ninguna
regla en particular, sino a la existencia de una
cualquiera de ellas: es decir, puede ser que sea
más conveniente conducir por la derecha que por
la izquierda, o no, pero lo realmente importante
es la existencia de una regla cualquiera, en
comparación con la incertidumbre y los costos
que generaría la ausencia de ella. Aquí radica la
importancia de poder predecir el comportamiento
de los demás. En la forma estratégica de la
teoría y siendo que nuestros jugadores siempre
se trasladan en direcciones opuestas, esto se
presentaría de la siguiente forma:
En este caso nos encontramos con dos
“equilibrios de Nash”: es lo mismo que uno vaya
por la izquierda y el otro por la derecha, o lo
contrario: lo importante es no coincidir en el
mismo lado.
Sin embargo, para el desarrollo armónico de
las interacciones sociales no resulta indiferente el
tipo de normas vigentes: algunas de ellas la
permitirán, otras la restringirán. Tomemos el
caso de la propiedad común, tal como fue
presentado por Hardin (1968): la propiedad
común de los pastizales de un valle deriva en que
cada uno de los pastores aumenta el número de
cabezas de su rebaño, sin tener en cuenta que
su actitud conlleva la depredación del recurso y,
eventualmente, la extinción del mismo. Los
incentivos que este tipo de normas generan son
claramente inferiores a los que resultan del claro
establecimiento de derechos de propiedad, con lo
que los efectos de las acciones de cada
“jugador” son internalizadas. La “norma” de la
propiedad común lleva a una situación del tipo
“dilema del prisionero”, en la que está en el
interés de cada uno de los participantes
“traicionar”, agregando una oveja más a su
rebaño, ya que la recompensa para él será
mayor, tanto si los otros agregan una al suyo o
no. El derecho de propiedad privada elimina el
dilema del prisionero y lo reemplaza por un juego
cooperativo, en el que cada jugador recibe los
beneficios y los costos de sus acciones,
llevándolo a buscar un uso óptimo del recurso. En
este caso, cada pastor, manteniendo la
capacidad renovable de los pastizales en su
propiedad, logra que se mantengan también en
el conjunto del valle. La asignación de derechos
restituye el efecto de la “mano invisible”. Esta
norma es claramente superior y permite la
interacción social en un grado óptimo, al eliminar
el efecto de las “externalidades”.
El “dilema del prisionero” refleja el problema de
la provisión de un bien público, porque si bien
todos valoramos el servicio en cuestión,
tendríamos un incentivo para ser free riders del
esfuerzo de los demás; o, en términos del
dilema, estaríamos motivados a “traicionar” o a
no contribuir a la provisión del bien, sabiendo que
no nos pueden excluir. Asimismo, podríamos no
contribuir pensando que no existe ninguna
seguridad de que los demás contribuyan a la
provisión voluntaria de este servicio.
No obstante, hemos visto en el capítulo 2 que
existe una solución “institucional” a este
problema, consistente en la vinculación de la
provisión de un bien público (faros o TV abierta)
y un bien privado (puertos o publicidad).
También podríamos considerar una norma que
proponga el financiamiento mediante voluntarios
aportes que no habría que efectuar hasta contar
con el monto total necesario. Hay casos en los
que se buscan aportes voluntarios para financiar
un bien o servicio con características de bien
público; por ejemplo: cuando se promueve una
colecta o se organiza al voluntariado para
resolver cierto problema en una comunidad. En
tales circunstancias, los que aportan lo hacen sin
saber si otros lo harán o no. ¿Qué es lo que los
118
motiva a la cooperación, si la lógica del dilema del
prisionero nos dice que deberían “traicionar”, no
“cooperar”?
Veamos un ejemplo: en la salida del río Luján
hacia el Río de la Plata, un río con muy poca
profundidad —lo que significa un potencial
problema para todos los navegantes, al norte de
la ciudad de Buenos Aires— existe un canal que
muestra la siguiente señalización:
¿Qué significa UNEN? Unión de Entidades
Náuticas69, que se define así: “Institución Civil sin
fines de lucro, formada, conducida y destinada a
los navegantes. Su tarea es velar por la
seguridad de la navegación deportiva en el Río de
la Plata y aguas territoriales. UNEN se sostiene
con el aporte voluntario de todos los
navegantes”. Esta boya, con su señalización, es
similar a un faro, en el sentido utilizado por
Samuelson. Las boyas tienen todas las
características de un “bien público”: no exclusión
y no rivalidad en el consumo. Cualquier barco
puede pasar por allí y beneficiarse sin tener que
pagar; puede ser un usuario gratuito (free rider)
y no hay forma de impedirle que se guíe por
esas boyas. Por otro lado, la boya le puede dar
servicio a uno, diez o cien barcos al mismo
tiempo. Parecería cumplir perfectamente con la
definición de un faro y de un bien público. Sin
embargo, ha sido proporcionada de manera
voluntaria. Dos clubes náuticos primero, y luego
muchos otros, acordaron aportar un peso por
barco amarrado en su club, para financiar este
sistema de señales. La principal razón para
hacerlo fue el abandono en que estaban las
señalizaciones a cargo del Estado, una de cuyas
funciones se supone que es proveer bienes
públicos.
¿Cómo se explica esto, cuando la teoría dice
que cada uno, persiguiendo su interés personal,
debería “traicionar” la cooperación con los
demás? En principio, el ejemplo invalida el salto
directo de la existencia de bienes con estas
características a la provisión estatal, con el
argumento de que “el mercado falla”.
Obviamente hay otros factores que esa teoría no
toma en cuenta, ya que la realidad muestra un
resultado diferente. Ahora veremos algunos: las
situaciones de relación continua, en la que el
dilema se vuelve un juego repetido y esto incita a
la cooperación; el papel que cumplen los valores
de las personas y el “control de los pares”. Si
lógicamente es posible que la cooperación
voluntaria surja y se sostenga, y si los valores
cumplen un papel que influye en las acciones de
las personas, entonces podremos explicar casos
como el de las boyas y, en general, deberemos
suponer que la provisión estatal de bienes
públicos no es la única alternativa posible, y que
tal vez no sea la mejor. La provisión voluntaria es
posible y, como tal, debe ser considerada al
analizar cualquier problema con características de
no exclusión y no rivalidad en el consumo.
Juegos repetidos
Las características fundamentales del dilema del
prisionero son las siguientes:
• Los jugadores no tienen forma de
comprometerse a seguir una determinada
estrategia: esto es, no pueden amenazar
o adquirir compromisos creíbles.
• No hay forma de saber lo que hará
el jugador contrario.
• No hay forma de eliminar al otro
jugador ni de abandonar la interacción
entre ambos.
• No se pueden modificar las
recompensas del otro jugador.
• Las condiciones del juego son tan
estrictas que, aunque ambos sean
inocentes, se sentirán motivados a
confesarse culpables.
Otras características, en cambio, les otorgan una
mayor flexibilidad para adaptarse a diferentes
circunstancias, como las planteadas por Axelrod
(1984):
• No es necesario que las
recompensas de los jugadores sean
comparables. Uno puede recibir la libertad
si confiesa, mientras al otro puede
ofrecérsele evitar la horca.
• No es necesario que las
recompensas sean simétricas: es decir,
que ambos reciban no solamente el mismo
tipo de recompensa, sino también la
misma cantidad.
119
• Las recompensas no tienen que
medirse en una escala absoluta, sino en
relación unas con otras.
• La cooperación no siempre es un
objetivo deseado (tal como la cooperación
entre dos criminales, para no confesar).
Axelrod agrega dos características más, que
mencionamos aquí, pero para manifestar el
desacuerdo con las mismas:
• Según él, no hay necesidad de
suponer que los jugadores son racionales,
lo cual nos llevaría a una larga discusión
sobre qué es ser racional o irracional, algo
que no tiene que ver con el objetivo de
este trabajo. Vale la pena señalar, sin
embargo, que si no fueran racionales
tampoco serían acciones, sino simplemente
reacciones basadas en instintos. El objeto
del presente trabajo es analizar las
acciones humanas y el origen de las
instituciones humanas fruto de las mismas.
Esto se relaciona con el otro punto
planteado por Axelrod.
• Las acciones de los jugadores ni
siquiera podrían ser elecciones conscientes.
No habría necesidad de suponer una
elección deliberada. Se repite, en este
sentido, la misma crítica del párrafo
anterior. Según Axelrod, se puede aplicar la
teoría de los juegos a las bacterias, algo
muy alejado del análisis de las acciones
conscientes y racionales que los individuos
realizan y cuyo resultado puede ser un
determinado marco institucional.
¿Es la cooperación
posible?
El dilema del prisionero ha dado mucho que
hablar en el ámbito de las ciencias sociales y
parece una buena descripción de ciertas
situaciones en las que están en juego las
posibilidades de cooperar o no. No obstante, su
principal debilidad es que se trata de un juego de
una sola vez y, siendo que en la vida nos
encontramos con “juegos repetidos”, el caso
planteado termina sirviendo para describir
situaciones terminales o aquellas en las que la
posibilidad de nuevas rondas de juego no
existen.
Pues tomando el mismo ejemplo de los
prisioneros, la estrategia a seguir puede llegar a
ser muy diferente ante la perspectiva de
relaciones futuras con la parte traicionada. En
otros términos, la estrategia de traicionar será
ahora evaluada en un marco distinto, pues es
probable que pueda encontrarme con el otro
jugador en el futuro y sufrir las consecuencias de
la traición. Pero, además, no deberé tener solo
en cuenta el impacto de mi decisión de traicionar
sobre la reacción futura del otro jugador, sino
también sobre terceros; es mi reputación la que
está en juego ahora.
No obstante, es necesario introducir ya un
nuevo concepto: la preferencia temporal. Según
esta ley praxeológica de la acción humana, el
individuo prefiere un bien o servicio hoy al mismo
bien o servicio en un momento futuro. Esto
quiere decir que, en el contexto de un juego
repetido del dilema del prisionero, la misma
recompensa de una jugada no es valorada
mañana en la misma forma que hoy: existe un
descuento sobre las recompensas de jugadas
futuras. El valor de un ingreso futuro está
determinado por:
VF = VP (1 – r)n
Esto significa que cuanto mayor sea la
preferencia temporal, expresada en este caso en
la tasa de interés r, menor es el valor futuro; en
tanto y cuanto r es suficientemente elevado, las
recompensas futuras van siendo menos
importantes en la evaluación de la estrategia a
seguir. Si el parámetro r es muy elevado, esto
significa que estimo poco probable la futura
interacción con el otro jugador, en cuyo caso
conviene traicionar. La posibilidad de que exista
cooperación depende, entonces, de la valoración
de r.
Pero no solamente es necesario un cierto nivel
d e r para que la relación futura con el otro
jugador sea interesante, sino también evitar la
llamada “paradoja de la cadena de negocios”
(Selten 1978)70. En el contexto del dilema del
prisionero esto significa lo siguiente:
Supongamos que ambos jugadores saben que
existe una cantidad fija de veces en las que se
120
encontrarán en el futuro (por ejemplo, 10). Cada
uno de ellos sabe que le conviene cooperar en
cada una de las jugadas, ya que de esa forma
obtendrían un mejor conjunto de resultados.
Aunque también sabe que el mejor conjunto de
resultados lo obtiene cooperando en todas las
jugadas, pero traicionando en la última. Lo
mismo piensan que hará el otro. Esto los lleva a
tratar de obtener un resultado mejor traicionando
en la jugada novena. Y así sucesivamente, hasta
traicionar en la primera71.
Si el fin previsible de la relación nos obliga a
descartar las posibilidades de cooperación —y en
este caso se supone que las recompensas,
como han sido planteadas, incorporan todo otro
tipo de aspectos que podrían influir en la decisión
del jugador, tales como el honor de mantener la
palabra dada, valores morales y culturales, etc.
—, no sucede lo mismo, sin embargo, en el caso
en que el juego sea infinito. En este caso
conviene cooperar: la “paradoja de la cadena de
negocios” se resuelve. Lo mismo sucede en el
caso de juegos finitos, pero con incertidumbre
respecto al final.
Las estrategias de la
cooperación
Ahora bien: ¿Qué tipo de estrategias garantizan
el surgimiento de la cooperación entre individuos
que persiguen su propio interés? Robert Axelrod
organizó un torneo entre distintos expertos en
teoría de los juegos y sistemas, solicitando que
diseñaran lo que ellos estimaban que era la mejor
estrategia que debería aplicarse en un juego
repetido del dilema del prisionero.
El torneo fue estructurado como “todos contra
todos”; esto es: que cada propuesta era
comparada con todas las demás. Como se había
anunciado en las normas del torneo, cada una
era además comparada con ella misma y con
RANDOM, un programa que aleatoriamente
coopera y traiciona con igual probabilidad. Cada
juego consistió exactamente en doscientos
movimientos. La matriz del juego otorgaba 3
puntos por la cooperación y 1 punto a cada uno
por la traición de ambos. Si un jugador
traicionaba y el otro cooperaba, el traidor recibía
5 puntos y el cooperador 0:72
La estrategia ganadora fue la denominada TIT
FOR TAT, cuyo nombre podría traducirse como
“ojo por ojo”; o, en términos más formales, se
inicia el juego con una elección de cooperar y de
ahí en adelante cada jugador elige lo que el otro
jugador haya elegido en la jugada anterior.
Quiere decir que en principio A coopera y lo
seguirá haciendo en tanto en cuanto el otro
jugador lo haga, pero ante una traición de B
responderá con traición, y así lo seguirá haciendo
mientras B traicione. Si este decide volver a
cooperar, A hará lo mismo. Curiosamente, fue
también la más simple de las estrategias
presentadas.
En 200 jugadas, los resultados posibles varían
desde 0 a 1,000. Estos extremos serían los
casos en que uno cooperara siempre y el otro
traicionara siempre. Es difícil imaginar a un
jugador cooperando siempre ante la continua
traición del otro, por lo que todos los resultados
se encontraron entre esos dos extremos. La
estrategia ganadora obtuvo 504 puntos.
Sin embargo, no es la única estrategia posible,
ni siquiera la mejor que se pueda imaginar. En
verdad, el ejemplo de estrategia que se envió a
los participantes hubiera obtenido un resultado
superior: esta se denominó TIT FOR TWO TATS
e implica que A traicione inmediatamente
después que B ha traicionado dos veces
seguidas. Otra estrategia posible es la que
Rasmusen (1989) denomina GRIM, y consiste en
que A elige primero cooperar y continúa
haciéndolo en tanto B coopere, pero si B
traiciona, traicionará hasta el final del juego.
El resultado general obtenido por Axelrod es
que las estrategias que priorizaron la
cooperación, en lugar de tratar de aprovecharse
del otro jugador, obtuvieron mejores resultados,
demostrando que aun cuando dos jugadores
tienen en cuenta solamente sus intereses, les
conviene cooperar entre sí. La cooperación,
entonces, surge espontáneamente. ¿Cómo
puede ser eso posible?73. Para confirmar los
resultados, Axelrod organizó un segundo torneo,
en el que se presentaron 62 propuestas. Todos
los participantes sabían el resultado del primero,
no obstante lo cual el ganador fue el mismo con
121
la estrategia TIT FOR TAT. Los resultados del
torneo van aún más allá74.
Según Axelrod, esto es precisamente lo que
TIT FOR TAT logra en tanto en cuanto no sea
un individuo solo, tratando de cooperar en un
mundo de completos traidores. Es más: sostiene
que si tan solo hubiera un pequeño número de
individuos dispuestos a cooperar, obtendrían un
mejor resultado que los completos traidores con
tan solo un muy pequeño número de
interacciones entre sí, mientras que los otros se
estarían traicionando todo el tiempo. Este mínimo
requisito le daría viabilidad.
Una vez establecida esa estrategia, resulta
robusta, pues ninguna otra que no sea “amable”
—es decir, que no comience cooperando—
puede obtener mejores resultados y, por ende,
extenderse. Por ello es estable, ya que
rechazaría invasiones de estrategias “no
amables”. TIT FOR TAT, además de “amable”,
castiga a quien no coopera retribuyendo esa
actitud, perdona cuando la otra parte coopera
luego de haber traicionado, y es, además, clara
y sencilla (Axelrod y Dion 1988). Incluso un
pequeño grupo de individuos que cooperan entre
sí sobreviviría y hasta llegaría a controlar una
población de “no-cooperadores”. Los
cooperadores se relacionarían entre sí y no con
los “no-cooperadores”; de esa forma obtendrían
los beneficios de la cooperación a los que no
accederían los segundos y terminarían
predominando. La cooperación se podría
sostener, pese a que hubiera “no-cooperadores”
por allí (McCabe et al 2007).
En un fascinante ejemplo, Axelrod muestra el
desarrollo de la cooperación entre lados opuestos
de las trincheras en la Primera Guerra Mundial,
en lo que se conoció como el sistema de “vivir y
dejar vivir”. Pese a que no tenían comunicación
directa entre sí, los soldados de un lado de la
trinchera comprendieron que los enemigos
disparaban desviado, buscando reciprocidad. Así,
cada bala “mal disparada” era un mensaje como
“aunque puedo, no te mato; por lo tanto, no me
mates”, y la “cooperación” entre soldados
enemigos predominaba.
Por último, Kreps, Milgrom, Roberts y Wilson
(1982) han demostrado que aun cuando un
individuo se encontrara con otros de los que no
sabe qué estrategia van a seguir en un juego
repetido del dilema del prisionero, así y todo le
conviene comenzar cooperando, por más que
exista una probabilidad de 0,99 de que el otro
sea un jugador poco amable.
En La lógica de la acción colectiva, un libro que
causó un gran impacto en la ciencia económica,
su autor, Mancur Olson, criticó el supuesto de
muchos autores en ciencias políticas sobre que
los individuos actúan en forma consistente con
los intereses del grupo al que pertenecen. En
ausencia de incentivos externos, como sanciones
o recompensas, el individuo buscaría su propio
interés, tratando de no contribuir a la producción
de bienes o servicios que benefician al conjunto;
es decir, serían free riders —o, como diríamos
por aquí, “colados”— de los esfuerzos de otros.
Por ejemplo, si nos pidieran que aportáramos
fondos voluntariamente para cubrir el gasto
público, a cada uno de nosotros nos convendría
aprovechar ese gasto, pero no aportar a él,
pensando que otros lo harán. De esta forma, si
los otros actúan igual, ese gasto no puede
financiarse. Por eso los impuestos son
compulsivos. No obstante, esa actitud individual
de frío cálculo maximizador parece no tener en
cuenta todas las facetas de los individuos. Por
ejemplo, ¿qué pasa con el individuo kantiano, que
considera un deber cumplir con su parte?
Es lo que plantea Dan Kahan (2002), que
cuestiona a Olson planteando que los individuos
adoptan una posición “recíproca” más que
“maximizadora”. Es decir: cuando ven a otros
actuando en forma cooperativa y movilizados por
sus propios valores, están dispuestos a contribuir
a la provisión de “bienes públicos”, incluso aunque
no existan recompensas o sanciones. En
contraste, cuando ven a otros actuando como
“colados” o tomando ventaja, el resentimiento
les gana el ánimo y retiran su cooperación.
Incluso sostiene que los incentivos y las
sanciones pueden debilitar la confianza necesaria
para resolver estos problemas de acción
colectiva, porque la existencia o el incremento de
las recompensas y los castigos sería una señal
122
de que otros no están cumpliendo con su parte,
debilitando así su motivación a cooperar.
Esto llama la atención sobre un punto débil de
la así llamada “teoría del fracaso del mercado”,
pues esta sostiene que, como no se puede
confiar en que los individuos aporten
voluntariamente para proveer los bienes públicos,
entonces los tiene que tomar en sus manos el
Estado y financiarlos con impuestos. Sin
embargo, la llamada “economía institucional”
muestra que la sociedad desarrolla instituciones o
arreglos contractuales que permiten solucionar
problemas de provisión de bienes públicos en
forma voluntaria.
Entre otras soluciones, encontramos las
sanciones de los pares a quienes actúan como
“colados”, las normas culturales y, entre ellas, los
valores morales que Kahan señala. También
menciona varios casos particulares: ciertas
investigaciones empíricas han mostrado que la
gente está más dispuesta a contribuir
caritativamente cuando ve a otros haciendo lo
mismo, o se abstiene de arrojar basura en la vía
pública cuando así actúan otros, o espera su
turno en la fila cuando los demás también lo
hacen. Las empresas que han aumentado los
sueldos por encima del mercado han visto que
los trabajadores responden trabajando más.
Su conclusión es que, más que las sanciones o
las recompensas, debería promoverse la
confianza; incluso sugiere que la autoridad
impositiva debería hacer más énfasis en mostrar
cómo una mayoría cumple más con pagar sus
impuestos que con amenazar a los que no lo
hacen. Pero, al margen de sus conclusiones
específicas, lo interesante de su trabajo es la
atención que pone a otras dimensiones de la
acción humana que permiten resolver problemas
de acción colectiva de forma voluntaria, ya que
hasta el momento para la mayoría de los
economistas la única respuesta era el Estado. Y
sabemos los problemas que esa respuesta trae
consigo.
Un número de casos históricos se han
convertido ya en estudios clásicos sobre la
cooperación en situaciones en las que parecería
ser muy fácil actuar como free rider y no
cooperar para obtener un beneficio inmediato.
Avner Greif (1989) analiza en sus trabajos la
relación entre los comerciantes magrebíes de la
Edad Media y los de Milgrom, North y Weingast
(1990), y el funcionamiento de la feria de
Champagne en el mismo periodo. En el primer
caso, se trataba de comunidades comerciantes
judías establecidas en el norte de África,
musulmán en el siglo XI. Estos descendientes de
comerciantes judíos en Bagdad se habían
trasladado a esta región en el siglo X. Repartidos
por todo el Mediterráneo, los magrebíes se
contrataban entre sí como agentes, recibían la
mercadería en consignación, la vendían y luego
liquidaban el resultado. Dadas las distancias y las
comunicaciones de la época, está claro que el
control directo era imposible y los incentivos para
engañar estarían siempre presentes. No
obstante, todos rechazaban luego interactuar
con un representante que hubiera cometido un
engaño y el incentivo para hacerlo era el valor de
las relaciones futuras con todos los miembros de
la red. Esto permitía incluso que se cumplieran los
compromisos en relaciones puntuales, que no se
volverían a repetir entre dos comerciantes, pero
el valor de las relaciones con los demás era un
incentivo suficientemente fuerte. En el caso de
las ferias de Champagne, se encontraban para
comerciar allí personajes provenientes de muy
distintos orígenes, y los contratos implicaban a
veces la entrega de bienes en el futuro. Se creó
entonces una corte judicial de la feria, formada
por los mismos comerciantes, que, si bien no
tenía jurisdicción como para castigar a un
comerciante de otros reinos o feudos, llevaba un
registro de las operaciones y de su cumplimiento,
permitiendo así la opción de “no jugar” con quien
traicione alguna transacción75.
Alexis de Tocqueville destacaba esa actitud
respecto del trabajo comunitario en la provisión
voluntaria de bienes públicos que encontraba en
los Estados Unidos76, y otro tanto hacía Juan
Bautista Alberdi en relación con Argentina77.
La economía
experimental
Los juegos repetidos promueven la cooperación.
Hablamos de todo tipo de situaciones, en las que
123
las relaciones son continuas, perdurables en el
tiempo y, aunque sepamos que se van a
terminar en algún momento, no sabemos
cuándo ocurrirá eso. La perspectiva de
continuidad mantiene el incentivo a cooperar en
la relación. Este es un desarrollo “dentro” de la
teoría de los juegos. También los ha habido
“fuera”, provenientes en particular de lo que
llamamos “Economía experimental”, que, en
términos simples, buscó testear con gente de
carne y hueso las conclusiones de la teoría de los
juegos, que solía asumir el supuesto neoclásico
del individuo maximizador de utilidad y, en
particular, de ingresos.
Aunque, en verdad, los primeros experimentos
fueron realizados por dos sociólogos (Marwell y
Ames 1979, 1980 y 1981), que reclutaron a
estudiantes por teléfono y les dieron unos vales
que podían ser cambiados por dinero. Podían
elegir entre depositar esos vales en una cuenta
privada, que daba un retorno del 1%, o en una
cuenta grupal, cuyo retorno crecía según el
número de estudiantes que participaran. Si el
número era pequeño, el retorno sería menor que
el de la cuenta privada, y se les dijo que cada
grupo tendría unos 80 participantes, aunque en
realidad tenían cuatro. Los resultados mostraron
que los estudiantes, incluyendo los de economía,
tendían a colocar la mitad de los vales en la
cuenta grupal.
La economía experimental aplica métodos de
laboratorio para investigar las conductas de los
individuos cuando toman decisiones interactivas
con otros individuos, en el marco de ciertas
normas explícitas e implícitas. Las normas
explícitas son generalmente diseñadas por quien
organiza y controla el experimento; las implícitas
son normas, tradiciones y hábitos que la gente
ya posee como parte de su herencia cultural o
biológica y las que no son controlados por el
experimentador.
Los experimentos se diseñan para que
participen personas que pueden ser estudiantes
de una universidad, donde se encuentran el
laboratorio, empresarios, trabajadores, etc. Se
registran, reciben un primer pago por haberse
presentado y se les asigna una terminal de
computadora, donde pueden leer las condiciones
del experimento, las normas “explícitas”, y se
enteran de que estarán conectados por otros
participantes, a los cuales pueden ver o conocer,
dependiendo del experimento que se pretenda
realizar.
Un experimento para verificar la conducta de
los individuos ante un caso de “bien público”
podría ser de esta forma (Ledyard 1994): se
invita a cuatro personas a sentarse en una mesa
y se les da una suma de dinero a cada una. Se
les comunica que pueden decidir invertir parte o
todo ese dinero en un proyecto grupal, y se les
entregan sobres para que cada uno ponga
dentro lo que quiera. Luego el investigador
recogerá los sobres, sumará el dinero, duplicará
la cantidad total y la dividirá en partes iguales
entre los cuatro.
Según el supuesto maximizador de riqueza
que asume la teoría de los juegos, no
deberíamos esperar que se recaude nada, ya
que todos pensarían que les conviene no hacerlo
y recibir una parte de aquello con lo que los
demás contribuyan. Es el problema del free rider.
¿Qué dicen los experimentos realizados?
Veamos uno de estos (Smith 2002). Se refiere
al juego denominado “ultimátum”: el
experimentador pone a disposición de dos
participantes una suma de dinero “m” (digamos
100 dólares, en billetes de 10); el jugador 1
juega primero y ofrece una suma “x” al jugador
2, quedándose con el resto (m – x). El jugador 2
solamente puede aceptar o rechazar la oferta,
recibiendo x, si la acepta, o nada, si la rechaza.
Si nos aferráramos al supuesto del individuo
maximizador, el mismo que asume el dilema del
prisionero, entonces deberíamos descubrir que el
jugador 1 ofrece la unidad de cuenta mínima —
en este caso un billete de 10 dólares, porque
tiene que ofrecer algo—, y se queda con 90.
Pero no solo eso: según este supuesto, el
jugador 2 acepta esta propuesta, ya que recibe
esos 10, y la alternativa es rechazarla y recibir
cero.
Pero si este intercambio es interpretado por las
partes, o al menos por el jugador 2 como parte
de una relación social regida por ciertos valores
124
que lo hacen merecedor de una cierta suma
mínima, entonces el jugador 2 puede llegar a
rechazar una oferta inferior a ese mínimo. En tal
caso, el jugador 1 —previendo ese rechazo, y
para poder completar el juego y obtener su
resultado— puede ofrecer un monto superior a
ese mínimo. También podría ser que el jugador 1
realmente disfrute compartiendo ese dinero con
el otro78.
¿Cómo se asigna a las personas el papel del
jugador 1 o el jugador 2? Hay varias alternativas:
“Divide $100”: se divide en forma aleatoria;
“Concurso”: se realiza un concurso previo, en el
que hay que contestar a unas diez preguntas de
conocimiento general; los que más contestan
serán jugador 1; “Intercambio”: se supone que
uno es vendedor y otro es comprador;
“Concurso/Intercambio”: se combina el concurso
previo con la asignación de funciones de
vendedor/comprador. La forma de asignación no
es de menor importancia, porque, según lo
perciban los participantes, generará en ellos una
sensación de tener “derecho” o no a una cierta
proporción.
En ninguno de los casos se observa que la
conducta sea la esperada en el dilema del
prisionero, o en teoría de los juegos en general.
En el caso “Divide 100”, el mismo nombre del
experimento sugiere la “división”; por otro lado,
seguramente se piensa que es más justa una
división pareja, porque las funciones fueron
asignadas al azar. En ese caso el promedio de
ofertas fue de 44.1% —comparemos esto con el
10% que hubiera señalado una conducta
maximizadora— y el rechazo llegó al 3.7% —
comparado con el cero en el modelo
maximizador—. Cuando la posición de jugador 1
es resultado de un concurso, se supone que hay
una justificación, porque “se ha ganado esa
posición”, y el porcentaje ofrecido baja a 36.2%,
sin rechazos.
Si se modifica el juego, eliminando la posibilidad
de que el jugador 2 rechace la oferta, nos
encontramos en un “juego del dictador”. El punto
que se trata de probar es que, si hay alguna
percepción de “justicia” en una distribución más
pareja, debería también presentarse aquí, pero
en este caso la oferta baja a 23.3%. Entonces,
no sería una cuestión de “justicia”; no obstante,
¿cómo los “dictadores” están entregando una
cuarta parte del ingreso? Una respuesta podría
ser que el anonimato de los participantes no es
total y eso los lleva a hacer esas ofertas. Para
verificar esto, se volvió a realizar el experimento,
asegurando un total anonimato para los
participantes, en cuyo caso el porcentaje cayó a
10.5%. Una conclusión que el lector puede sacar
de esto, y que no cuestionaría, es que, cuando
la gente está segura de no ser observada, tiene
un mayor incentivo a perseguir su propio interés
y maximizar su utilidad, sin compartir esto con los
demás. Y esto es cierto, pero la conclusión más
importante que debe sacarse es que, de alguna
manera, la vida en sociedad atempera este
instinto y vuelve al más “egoísta” en “cooperador
voluntario”.
Veamos ahora un juego algo más sofisticado,
llamado un “juego de confianza”. En estos
juegos el que mueve primero entrega algo de
valor, a cambio de un potencial beneficio futuro,
pero recibirlo depende de la reacción del segundo
jugador ante la decisión del primero. El segundo
jugador tiene la opción de buscar su mayor
beneficio o de responder en forma recíproca para
obtener el mejor resultado conjunto. Alcanzar
este resultado implica un costo de oportunidad
para cada uno de ellos. Algunos ejemplos de
este tipo de situaciones (McCabe et al, p. 267):
un joven le deja la computadora a su hermana,
esperando que podrá usarla más tarde; el ya
visto juego del “matrimonio”, en el que la pareja
va una noche al fútbol, suponiendo que la
próxima vez irán al teatro; un comprador de
Internet realiza el pago de un producto que no
ha visto, y espera recibirlo en un envío futuro y
que se ajuste a lo promocionado.
En el nodo 1, el jugador 1 puede elegir ir hacia la
derecha o hacia abajo y dejar la decisión en
manos del jugador 2. Si va hacia la derecha,
cada uno obtiene una recompensa de $10. Si se
mueve hacia abajo, el jugador 2 tiene dos
opciones, B y C. En ambas el total de la
recompensa se ha duplicado, pero las opciones
para elegir son tales que, si va a B, el jugador 1
125
termina en mejor situación —en verdad, ambos
lo hacen—, pero si va a C, el jugador 2 se lleva
todo y el jugador 1 se queda sin nada. B es la
solución cooperativa. La solución de equilibrio
sería A, porque el jugador 1 anticiparía que,
llegado al nodo 2, el jugador 2 tiene un fuerte
incentivo para tomar todo y dejarlo sin nada, y
preferiría entonces esa solución, aunque la
recompensa total fuera menor, pero también el
riesgo. Claro que en ese caso el jugador 1 está
suponiendo que todos pretenden maximizar su
ingreso, sin tener en cuenta ninguna otra
circunstancia. Pero veamos lo que puede pasar
por la mente del jugador 2, una vez que el
jugador 1 ha elegido mover hacia abajo: ¿por
qué lo hizo? Si todos suponen que cada uno
maximizará su recompensa, este es un
movimiento irracional por parte de A, destinado a
recibir cero. Algo más debe haber, y el jugador 2
puede comprender que el jugador 1 ofrece
confianza y espera reciprocidad; de esa forma él
mejora su resultado e incluso no le importa que 2
lo mejore aún más (Smith 2002, p. 541). Esto
sería algo parecido a la forma como se
intercambian favores con amigos o parientes; o
como cuando se deja una propina en un
restaurante en una ciudad extranjera, a la que
probablemente nunca se regrese —y hasta es
probable que nunca se regrese a un restaurante
en la propia ciudad donde se vive, y sin embargo
se deja propina—, o se dejan monedas a quien
toca un instrumento en el subterráneo, cuya
música escuchan todos los demás como usuarios
gratuitos (Smith 2002, p. 540).
El experimento, realizado con estudiantes
universitarios, mostró que el 50% se movía hacia
el nodo 2 y el 75% de los jugadores 2
reciprocaba. Parece que la gente está dispuesta
a cooperar más de lo que creemos y más de lo
que algunas teorías dicen. Hay básicamente dos
interpretaciones que tratan de explicar estas
conductas. Una de ellas se centra en las
propiedades del resultado: la gente actúa de esa
forma porque es altruista y ello la lleva a preferir
ese resultado (A: altrusimo). Otra pone énfasis
en el papel que cumplen las intenciones, no ya el
resultado, en la “lectura” que se hace de los
motivos que la otra persona tiene, no ya de sus
acciones (C: confianza). Una consecuencia de la
segunda es que, dependiendo de las alternativas
disponibles, un mismo resultado puede ser
interpretado en forma diferente, lo que no ocurre
cuando solo se interpreta el resultado, ya que en
ese caso las alternativas son irrelevantes y solo
importa la característica del resultado.
En el experimento anterior, la conducta del
jugador 2 es recíproca, pese a que es costosa,
porque es un premio al jugador 1, basado no
solamente en el resultado que el jugador 2
obtiene, sino también en las intenciones que
motivaron la decisión del jugador 1. Se establece
una relación de confianza recíproca, en la que los
participantes ponen su atención en las ganancias
mutuas. No es simplemente que el jugador 2
infiera que el jugador 1 se movió hacia abajo,
porque quiere más dinero; debe comprender que
lo hizo porque se considera en una relación de
confianza mutua.
Para testear estas dos interpretaciones, Mc
Gabe et al (2003) comparan los resultados antes
analizados con los que se obtienen en un
experimento en el que se elimina la posibilidad de
enviar señales de confianza mutua, con lo que el
jugador 2 ya no tiene posibilidad de una “lectura”
de las intenciones. En este caso se elimina el
primer movimiento y el juego queda configurado
así:
Según la hipótesis C (confianza), esto debería
reducir el juego cooperativo y se deberían
observar más resultados dirigiéndose al nodo C,
de abajo. El resultado obtenido en este caso es:
18 de 27 participantes (66.67%) se movieron a
C; es decir, no cooperaron. Solo un tercio lo
hicieron moviéndose a B, a diferencia del
experimento anterior en el que el 75%
reciprocaban.
Los sujetos no actúan con la conducta
maximizadora que plantea la teoría de los juegos;
los participantes incluso modifican su conducta,
cuando se cambia la palabra que describe con
quién estarán interactuando. En un experimento
(Burnham et al 1998) simplemente se cambió la
palabra de “oponente” a “socio”, y el resultado
cooperativo recibió un porcentaje mucho mayor
126
de las decisiones. En otro (Hoffman et al 2000)
se agregó a las instrucciones para los
participantes del juego del dictador una sugestión
para que el oferente tome en cuenta la posible
reacción de la otra parte. Si los participantes
actuaran como “teóricos de los juegos”,
entenderían el carácter estratégico y su camino
para maximizar su utilidad no cooperando con el
otro. Pero si el participante ingresa al
experimento con una propensión natural a la
reciprocidad y al castigo para el que no
reciproque, entonces comprenderá que el sentido
del juego es cooperar y ser generoso, para no
ser rechazado. La sugerencia de las
instrucciones, entonces, convierte al juego en
una relación más personal.
Schmidtz (1991, p. 107) comenta otro tipo de
experimentos denominados “Diseño Isaac-
Walker” —por el nombre de sus autores—,
realizados en los años ochenta del siglo pasado.
Los participantes del experimento recibían unas
fichas que debían asignar a intercambios públicos
o privados. Por cada ficha invertida en un
intercambio privado recibían una suma de dinero
mayor, y si el intercambio era público recibían
una suma menor. Se jugaba a diez vueltas, de
forma que los participantes pudieran conocer los
rendimientos de cada estrategia, y se les
anunciaba que la décima sería la última. La
hipótesis era que, antes de llegar a ese
momento, habrían conocido ya el rendimiento de
cada una, y que seguramente en la vuelta final
todos elegirían el mayor rendimiento del
intercambio privado. Sin embargo no era así79.
Pavel y Hichri (2008) hicieron también un
experimento para probar un caso como el que se
describe en el ejemplo siguiente: los estudiantes
de doctorado en Medicina necesitan comprar una
nueva computadora para su laboratorio, y para
aprovechar una oferta tienen que reunir el dinero
antes del fin de semana. Durante los días que
transcurren los estudiantes pueden hacer
contribuciones voluntarias y el director del
laboratorio anuncia la suma alcanzada cada vez
que se hace un aporte. Al final de la semana, si
se alcanza el monto total, se compra la
computadora; si se obtiene más de lo necesario,
el director puede utilizar el dinero extra como le
plazca —no se devuelve—; pero si no se alcanza
la suma necesaria para la compra, el director se
gastará todo el dinero en una cena —o en un
viaje— sin invitar a los estudiantes. Los autores
organizaron un experimento diseñado para
verificar la conducta de un grupo de estudiantes
tal como el del ejemplo anterior. El resultado fue
que en un 65.5% de las ocasiones hicieron
contribuciones suficientes para obtener el “bien
colectivo”. Descubrieron también que los
participantes mostraban dos tipos de conducta:
algunos que contribuían mucho en los primeros
momentos y poco después, y otros que
contribuían poco al principio pero aumentaban sus
contribuciones después, al ver que llegaba el final
del experimento y no se había alcanzado la suma
suficiente para comprar el bien. Esto quiere decir
que cuando la provisión de un bien “público” tiene
un punto específico en el que se obtiene, y si no
se alcanza no, se generan incentivos en relación
con los cuales coinciden el interés personal y el
interés colectivo, y no hay incentivo a ser free
rider.
Este “punto de provisión” había sido ya
utilizado por Schmidtz (1991, p. 110). Las
posibilidades que se presentan, según este autor,
son que las personas no se manejen en forma
estratégica: tal vez tengan una expectativa de
cuánto se va a producir de ese bien público y
aporten lo que quieran pagar por él; o sigan
reglas generales del tipo “haz pequeñas
contribuciones por caridad”; o tal vez tengan en
cuenta las preferencias de los demás; o tal vez,
siendo maximizadores, tengan ciertos límites para
observar tal conducta. Algunos autores opinan
que esto describe una conducta “débil” de
usuarios gratuitos, pero bien podría ser que
actúen de esa forma porque el mencionado “bien
público” no les interesa. De hecho, el economista
nada puede decir sobre cuáles son las
motivaciones para actuar de cierta forma, ya
que solamente puede observar la “preferencia
revelada” de las personas cuando actúan, pero
no leer sus mentes. En tal sentido, no se puede
afirmar categóricamente que sean free riders si
no respaldan la provisión de un bien público en
127
forma voluntaria. Sin embargo, eso es lo que
ocurre en la teoría predominante. Al suponer que
el individuo es maximizador de ingresos, se
supone que no paga porque quiere obtener el
bien o servicio en forma gratuita y sin pagar,
pero ¿qué ocurre si realmente no le interesa?
En definitiva, la economía experimental ha
constituido un gran avance respecto de las
formulaciones abstractas de la teoría de los
juegos. Al analizar la conducta de gente real,
aparecieron otras circunstancias que influyen en
las decisiones de cooperación de los individuos.
Aun así, algunos autores, en particular
economistas “austríacos”, sostienen que incluso
el mundo real es más rico, ya que no se trata de
algunos experimentos desarrollados por los
investigadores, sino de cientos y miles de
experimentos llevados adelante por
emprendedores. Ellos evalúan las potenciales
preferencias de los consumidores y tratan de
resolver los problemas que generan incentivos
para que los consumidores sean free riders,
aportando soluciones como las que veremos en
el capítulo siguiente.
Psicología evolutiva
La psicología evolutiva intenta explicar la conducta
de los seres humanos, como resultado de largos
procesos evolutivos, donde han resultado
seleccionadas, mediante la selección natural,
ciertas características que favorecen la
supervivencia y la reproducción. Barkow,
Cosmides y Tooby (1992) concluyen que existe
un conjunto de supuestos e inferencias sobre los
seres humanos, sus mentes y su interacción, al
que denominan Modelo Estándar de las Ciencias
Sociales (MECS), que ha aislado a las ciencias
sociales de las ciencias biológicas. Y si bien ciertos
supuestos de ese modelo serían correctos, sus
defectos explicarían ciertos problemas crónicos
que se hallan en las ciencias sociales. Según el
MECS, el ser humano nace como una “página en
blanco”, y la mente se estructura por el proceso
de aprendizaje de las condiciones físicas y
sociales del entorno. Los individuos “aprenden” su
lenguaje, su cultura y —por ejemplo— a
caminar80.
Pero los avances de disciplinas como la biología
evolutiva, las ciencias del conocimiento, la
antropología social y biológica, o la neurobiología
permitirían derribar esta barrera y desarrollar un
nuevo modelo que denominan Modelo Causal
Integrado (MCI), cuyos elementos centrales
incluyen sostener que la mente humana consiste
en un conjunto de mecanismos para el
procesamiento de información, que residen en el
sistema nervioso, y que tales mecanismos y el
software que los produce serían el resultado de la
selección natural en entornos ancestrales.
Muchos de estos mecanismos se especializaron
en producir conductas que resuelven problemas
de adaptación, tales como la selección de pareja,
la adquisición de lenguaje, las relaciones familiares
y la cooperación. Estos mecanismos generan
algo del contenido de la cultura humana,
incluyendo ciertas conductas y representaciones
lingüísticas. El contenido generado de esta forma
está disponible para luego ser adoptado o
modificado por los mecanismos psicológicos
presentes, en otros miembros de la población
que también proporcionan información,
intencionalmente o no. Esto dispara ciertos
procesos que explicarían la generalización de las
normas en la sociedad.
Uno de los prominentes economistas que
vincularon las teorías evolutivas a la economía y
los mercados ha sido F. A. von Hayek, quien,
por un lado, retomó los desarrollos de los
filósofos escoceses, en particular Bernard de
Mandeville, David Hume, Adam Ferguson y
Adam Smith, que resaltaron el orden espontáneo
del mercado y su carácter evolutivo; y, por otro,
los aportes de Carl Menger, en particular el
carácter evolutivo y espontáneo del dinero.
Hayek sostiene que la evolución genética es
demasiado lenta como para explicar el rápido
desarrollo de la civilización, por lo que surgen
nuevas prácticas y se extienden a través de la
imitación y la adquisición de hábitos, en un largo
proceso en el que ciertas respuestas innatas son
reemplazadas por normas aprendidas.
Esa selección de normas, según Hayek
(1988), se produce a nivel de grupos, y no
porque los individuos hayan comprendido que
ciertas normas o conductas son más efectivas,
128
sino porque permitieron a los grupos que las
adoptaron expandirse en número e incluso incluir
a los que no fueran miembros del grupo.
Mientras la transmisión de reglas de conducta se
produce de un individuo a otro, la selección de la
norma se produce con base en la mayor o
menor eficiencia del orden grupal que resulta de
tales normas81.
La teoría de la selección a nivel de grupo se ve
enfrentada, tanto en la biología como en las
ciencias sociales, por quienes sostienen que se
produce a nivel de los genes (Dawkins 1982),
explicando que la supervivencia de un cierto
grupo se debe a la selección natural de ciertos
genes, no a la selección del grupo en su
conjunto. Sostienen estos autores que no hay un
mecanismo que asegure que una cierta pauta de
conducta ventajosa para el grupo se sostenga,
en cierta forma suponiendo que el individuo
maximiza su interés personal y, por lo tanto, ese
mecanismo debería asegurar que los free riders
no terminan siendo predominantes en los grupos
que presentan conductas cooperativas que
resultan útiles. En otras palabras: aquellos grupos
que son superiores, porque sus individuos tienen
conductas cooperativas —lo cual los fortalece
como grupo— podrían verse invadidos por los
free riders, que sacarían provecho de esa
cooperación sin tener que aportar lo propio. Los
free riders se multiplicarían y desplazarían a los
otros, alterando las características del grupo.
No obstante, aportes posteriores reafirman la
hipótesis de la selección grupal y desarrollan los
mecanismos por los que se explica, que serían
tres (Rowthorn et al 2010): la selección
favorecería a los grupos cooperativos, al castigo
altruista y al conformismo.
El ser humano vivió por miles de años como
cazador y recolector: todos los días los hombres
salían a cazar, organizados en pequeños grupos,
y al regresar compartían el resultado de la caza.
Como muchas veces el resultado de la caza
dependía de la suerte, compartiendo se
aseguraban comida todos los días. Compartían el
riesgo, ya que un día cazaría uno y otro día otro,
pero faltaría todavía explicar cómo resolvían el
incentivo a ser free rider del esfuerzo de los que
hubieran cazado. Esto provendría de lo que se
denomina “castigo altruista”, según lo cual el free
rider estaría expuesto a la sanción y el repudio
del resto del grupo. Se le denomina altruista
porque el que castiga está asumiendo una tarea
ingrata al menos, y peligrosa en ciertas
circunstancias, pero favoreciendo al grupo. Si los
free riders son pocos, no hace falta asumir esa
actitud tan seguido y, además, cuenta con todo
el apoyo o aceptación del resto; sin embargo, es
un costo que el individuo debe asumir. En este
entorno los free riders tenderán a desaparecer,
pero los “castigadores” asumen un costo
adicional que no tienen que asumir aquellos que
simplemente cooperan, pero no castigan. En
estas circunstancias existiría un incentivo para ser
simplemente “cooperador”, y no asumir los
costos y peligros de ser “castigador”. Si esto es
así y el número de cooperadores aumenta, pero
el de castigadores disminuye, entonces el costo
de ser free rider se reduce y su número crece.
Pero como los grupos con muchos
“castigadores” y pocos free riders son superiores
a aquellos en que los free riders han llegado a
predominar, la selección de grupos favorece a los
primeros; es decir, favorece la cooperación
dentro de esos grupos. Esto podría explicar la
existencia de la cooperación en grupos
relativamente pequeños, pero no en sociedades
grandes. Sin embargo, Rowthorn et al (2010)
sostienen que estos resultados pueden
extenderse a grandes grupos, como nuestras
sociedades, a través de la figura del
conformismo. El argumento es que no siempre la
gente maximiza sus resultados materiales, sino
que simplemente repite lo que hace la mayoría.
Es más, hasta podría decirse que es una
conducta maximizadora, porque es una forma
barata de saber qué hacer: cuando no sepas
qué hacer, haz lo que hace la mayoría. Si una
mayoría coopera, también lo hará el resto, y
cuanto mayor sea el número de conformistas
más estable se vuelve la cooperación.
Para la psicología evolutiva el punto central es
que nuestra mente es el resultado de un proceso
de evolución natural, que ha tomado miles de
años. Quiere decir que incluso hoy nos
129
manejamos con una estructura cerebral
desarrollada en los miles de años de vida basada
en la recolección y la caza del Pleistoceno (1.8
millones de años a 10,000 a. de C.). En ese
periodo en el que en el futuro ser humano
desarrolló su inteligencia, una ventaja
comparativa esencial respecto a las otras
especies: es lo que nos permitió cazar animales
que no podían ser cazados por ningún otro
predador —mamuts y elefantes, por ejemplo—.
En los últimos 10,000 años nuestra inteligencia
nos ha permitido cambiar nuestro entorno de una
manera mucho más rápida que lo que nuestra
mente puede hacerlo, ya que el proceso de
selección natural es muy lento. En síntesis,
tendríamos un cerebro desarrollado para actuar
en pequeñas tribus nómades, con poca
interacción fuera del grupo.
Pero algunos de nuestros adquiridos “instintos”
estarían mal adaptados a las actuales
circunstancias. Arruñada (2005) pone como
ejemplo el de comer, desarrollado en momentos
en que la inseguridad por las fuentes de alimento
aconsejaba generar reservas en la medida de lo
posible. Hoy ese instinto demandaría de nosotros
una fuerte dosis de autocontrol, porque
tendemos a comer mucho.
Otro instinto sería la aversión al riesgo,
desarrollada en tiempos en que la vida era
mucho más riesgosa que ahora. Esto explicaría la
asimétrica aversión por las pérdidas que se
observa en ciertos experimentos. Un entorno
menos riesgoso nos permitiría posponer ciertas
gratificaciones, pero nuestra innata aversión al
riesgo nos impulsaría a satisfacerlas cuanto antes
—¿explicará esto también la atracción del
keynesianismo, con su énfasis en el consumo
como motor del crecimiento?—. En términos
económicos, entonces, la tasa de descuento
sería más alta de lo que podría ser.
Sin embargo, no todo es negativo para la
economía; también hemos desarrollado
mecanismos de cooperación, aunque se basan
en grupos pequeños, como la familia, y no se
extienden al ámbito más amplio de las relaciones
de mercado. Esa cooperación trata de ser
copiada cuando en una empresa se afirma
“somos como una familia”, con la contrapartida
de permitir el nepotismo.
Pero los instintos cooperativos van más allá de
la familia. Aun los extraños a la misma pueden
cooperar, porque hay ciertos mecanismos que
nos permiten detectar si es posible esperar
reciprocidad de la otra parte. Por ejemplo, la
mentira todavía puede hacer poner colorado a
quien la dice, pues se trata de algo que
racionalmente no puede evitar. De ahí que, pese
a todos los medios de comunicación que hoy
tenemos, nada pueda reemplazar el sentarse
frente al potencial socio para verlo “cara a cara”.
Estos instintos de cooperación son poderosos,
pero limitados. Arruñada sostiene que debido a
ello, el ser humano ha desarrollado “instituciones”
que le permiten cooperar con extraños o ajenos
a la tribu, para lo cual nuestra naturaleza no está
bien provista. Esas “instituciones” incluirían
códigos morales, el respeto a los derechos de
propiedad, el cumplimiento de los contratos.
Estas “instituciones” habrían sido también el fruto
de largos procesos evolutivos y de selección. De
la misma forma que alguna vez “descubrimos” la
rueda, habríamos tenido la suerte de descubrir la
moral y el derecho, aunque a veces parezca que
en tales áreas evolucionamos para atrás.
Resumen
La principal dificultad para lograr la provisión
voluntaria de bienes públicos es el incentivo que
el individuo tiene para ser free rider del esfuerzo
de los demás; es decir, usuario gratuito de las
contribuciones de otros. En la teoría de los juegos
esa figura es modelada como la persona que
traiciona, en lugar de cooperar en el dilema del
prisionero. La conclusión de esto es que no
podríamos esperar que los individuos cooperen
voluntariamente.
El análisis de tales incentivos es correcto. Sin
embargo, esto ocurre en tanto en cuanto nos
encontramos en una situación de un juego único,
de una sola jugada, ya que, en cuanto
incorporamos la posibilidad de múltiples jugadas,
el incentivo sirve para cooperar en lugar de
traicionar. El contacto y la interrelación constante
fomentan la cooperación. Este incentivo podría
desaparecer si se conoce el momento en que el
130
juego terminará, pero en la vida en sociedad la
mayor parte de los juegos son continuos y no
sabemos cuándo terminarán. Tomemos el caso
de una relación laboral: las dos partes se
encuentran en una relación continua, un contrato
según el cual una parte ofrece su trabajo y el
otro una paga determinada —en términos tan
sencillos que no reflejan la complejidad de este
intercambio—. Las dos partes saben también
que esa relación puede terminarse en cualquier
momento, por miles de circunstancias diversas.
Pero no saben la fecha cierta de ese fin y
mientras no lo sepan, el incentivo a cooperar se
mantiene.
La economía experimental cuestiona el
supuesto del individuo racional y maximizador de
ingresos y prefiere verificar las conclusiones de la
teoría de los juegos con gente de carne y hueso.
Para ello diseña experimentos, como los del
dictador o del ultimátum, en los cuales busca
verificar esas conductas. Las respuestas son
muy interesantes y contundentes: los individuos,
incluso los estudiantes de economía, no se
comportan de esa forma y muestran conductas
de cooperación en porcentajes elevados. Esto
abre el campo para analizar un individuo más
complejo en sus conductas; permite considerar la
posibilidad de cooperación voluntaria y también
comprender las instancias de provisión de bienes
públicos que veremos en el capítulo siguiente.
La psicología evolutiva aporta como
conclusiones que esos incentivos a cooperar
forman parte de nuestra estructura mental,
desarrollada en largos procesos evolutivos. Es
decir: venimos con un software que permite y
estimula la cooperación, aunque no estemos
determinados por ello para hacerlo.
Capítulo 7
Límites al oportunismo
político
Objetivos
Dados los problemas de incentivos e información
que afronta la política y el abuso que implica el
monopolio de la coerción en manos del Estado,
evidente sobre todo en gobiernos totalitarios, es
necesario limitar ese poder y tratar de que su
estructura institucional disponga de incentivos
para perseguir el bien común, o al menos
minimizar el daño potencial si implementa políticas
que llevan a peligrosas crisis futuras o que
benefician a grupos específicos de la sociedad.
Un elemento importante para alcanzar este
objetivo son los valores e ideas que predominan
en una sociedad en un determinado momento
histórico. En el capítulo siguiente veremos el papel
que estos cumplen en el cambio institucional; aquí
señalaremos que son el determinante último de
la existencia o ausencia de limitaciones del poder.
Ninguna constitución o norma detendrá la
concentración y abuso del poder, si los miembros
de la sociedad lo toleran y no se oponen al
mismo. Se atribuye al escritor y político irlandés
Edmund Burke la frase “para que triunfe el mal,
solo hace falta que los buenos no hagan nada”.
Y cuando vimos los incentivos que tenemos para
estar informados en la política, es probable que
no hagamos nada, porque ni siquiera nos
informamos sobre el abuso que se pueda estar
cometiendo, o porque creemos que no lo es, o
porque no nos importa.
Esas ideas y valores determinan también, en
última instancia, el tipo de normas
constitucionales que una sociedad tendrá, y
estas pueden proteger las libertades individuales
mejor o peor, al mismo tiempo que pueden ser
más fácilmente modificadas o no. Trataremos en
este capítulo sobre cuáles pueden ser esas
normas y con qué facilidad se modificarán, todo
un dilema del sistema político.
Las principales cuestiones que trataremos en
él son:
1. ¿Cómo evitar el abuso de poder en
favor del gobernante o de ciertos grupos
específicos?
2. ¿Se puede evitar ese abuso o al
menos minimizar sus potenciales daños?
3. ¿Qué papel cumplen los valores e
ideas predominantes en una sociedad?
4. ¿Sirven las normas constitucionales
para controlar los abusos?
5. ¿Qué tipo de normas permitirían
establecer esos límites?
6. ¿Es mejor que se modifiquen
131
fácilmente o todo lo contrario?
Tal vez debamos dejar la definición de “Estado”
para aquella corporación abstracta que tiene una
legalidad jurídica propia, al margen de los
individuos que temporalmente la dirijan (Van
Creveld 1999). Durante todo el trascurso de la
historia ha habido gobiernos, o más bien
gobernantes. Las tribus y las ciudades-Estado no
parecen haber tenido mayores limitaciones al
poder. En la mayoría de los casos no existía una
separación nítida entre el Gobierno y el
gobernante, especialmente considerando los
recursos, el dictado de las normas, la defensa y
la justicia. Grecia y Roma fueron los que más
lejos llegaron a la hora de establecer una clara
diferenciación entre uno y otro.
Mediante la conquista de otras similares, estas
tribus o reinados extendieron su radio de acción
hasta convertirse en imperios, como el asirio, el
babilónico, el persa, el árabe, el mongol u
otomano. En algunos casos, tales imperios
llegaron a ocupar vastas extensiones geográficas
y a tener un elevado número de habitantes,
alcanzando en el caso del imperio chino hasta
unos ciento cincuenta millones. En ellos el escaso
control del poder existente provendría de un
poder militar dividido, con soberanos locales o
poderes religiosos, y en algunos casos con cierto
grado de descentralización. Si bien la mera
creación de un imperio implica un cierto grado de
centralización en la toma de decisiones, en
muchos casos no llegaron a ejercer realmente un
control centralizado de las áreas bajo su
mandato, por lo que, aparte de la obligación de
tributar, la administración del gobierno quedaba
en manos de autoridades locales. Esto se debería
a varias causas, según van Creveld (1999, p.
49): por un lado, la heterogeneidad de los
pueblos conquistados complicaba su
administración, resultaba costosa y esto tendía a
reducir su poder, por lo que en muchos casos el
poder imperial se habrá reducido a un proceso de
negociación con los poderes regionales; por otro,
las dificultades prácticas de trasladar los recursos
tributarios en metálico, y particularmente en el
caso de su pago en especie, favorecía su
permanencia en el lugar de origen y su utilización
en la cobertura de gastos locales; esto es,
promoviendo una descentralización fiscal de
hecho. En verdad, para prevenir el abuso de los
funcionarios locales, los imperios desarrollaron
creativos mecanismos de control, como la doble
administración en Egipto (unos funcionarios
recaudaban los impuestos y otros los auditaban),
o los inspectores itinerantes, que actuaron bajo
diversas denominaciones en Roma y China.
La excesiva centralización de los imperios y el
aumento del gasto centralizado no es ajeno a
esto: llevó en muchos casos a su desintegración,
y a la consiguiente descentralización y dispersión
del poder. El feudalismo, un periodo de alto
fraccionamiento del poder, no fue sino el
resultado del colapso del imperio carolingio, un
intento a su vez, aunque de poca duración, de
centralizar el poder después del
desmembramiento del imperio romano, ante las
invasiones de los bárbaros. El absolutismo, por
otra parte, fue un claro proceso de
centralización, en este caso no solo en el
gobierno central, sino en la figura misma del rey.
Los principales instrumentos de limitación del
poder se desarrollaron dentro del concepto de
“república” o “democracia limitada”. El
advenimiento de la república supuso una clara
limitación al poder del soberano déspota, siendo
los ciudadanos los que acordaron la conformación
de un Estado y delegaran parte del poder al
gobernante, reteniendo para sí todo lo que no se
hubiera delegado, en particular la capacidad de
removerlo. Esa limitación no solamente es
necesaria para salvaguardar la libertad, sino
también para generar un marco de normas
suficientemente estable que permita la mejor
coordinación de las acciones individuales82. Con
el tiempo, como el soberano es el “pueblo”, no
se sentiría inspirado para imponerse límites a sí
mismo, y por ende a sus representantes, y así
esos límites se diluirían. El objetivo de alcanzar el
“bien común” no puede tener limitaciones
respecto a ningún derecho o valor individual. Por
consiguiente, según esa visión, el fin justifica los
medios.
Surge entonces el gran dilema del Estado
democrático moderno: ¿Cómo otorgar al Estado
132
suficiente poder para que garantice nuestros
derechos, y al mismo tiempo limitarlo para que
no abuse de tal poder? Veamos algunas de las
propuestas, unas de ellas clásicas y otras más
modernas.
Cartas de derechos
Uno de los primeros instrumentos republicanos
utilizados para limitar los poderes otorgados por
los ciudadanos a los gobiernos fueron las “cartas
de derechos” (Bill of Rights). Se relacionan con
los derechos “individuales”, desarrollados
básicamente en Occidente desde la Grecia
ateniense, y más concretamente, en su versión
más moderna y actual, desde la Carta Magna,
firmada por Juan sin Tierra en Inglaterra el 15 de
junio de 1215, origen de las constituciones y
parlamentos posteriores. Este documento
fundacional de los derechos individuales
modernos es también una clara demostración de
que no existe una separación lógica entre
libertades “políticas” y “económicas”: todas se
refieren a la libertad de acción, sin violar derechos
de terceros, y al control de los poderes del
gobernante. De hecho, en esta Carta, unos se
encuentran a continuación de otros, sin
diferencia83.
La primera que recibió ese nombre fue
aprobada en 1689 en Inglaterra, impuesta por el
parlamento al príncipe Guillermo de Orange,
incluyendo, entre otras, las siguientes limitaciones
al poder del soberano:
• No habría interferencia real con la
justicia. El rey no dictaba justicia ni podía
establecer cortes reales.
• No podía establecer impuestos sin la
aprobación del Parlamento (este principio
ya estaba en la Carta Magna).
• Libertad para realizar reclamos al
rey, sin temor a ser castigado.
• No podía mantener un ejército
permanente en tiempo de paz sin
aprobación parlamentaria.
• No podía interferir en la elección de
parlamentarios, ni en la libertad de poseer
armas para su propia defensa, ni en la
libertad de expresión.
Otro ejemplo proviene de los Estados Unidos. Se
llama con el mismo nombre a las primeras diez
enmiendas de la Constitución aprobadas en
1791, incluyendo muchas similares a las
británicas, y en este caso se reserva a los
estados o al pueblo todos los derechos no
delegados al gobierno federal. También la
Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano, aprobada por la Asamblea francesa
en 1789.
El establecimiento de derechos individuales a
nivel constitucional actúa como un límite al poder
de cualquier mayoría eventualmente en el
gobierno ya que no pueden ser avasallados por
él o violados por el gobernante. Estos principios
fueron incorporados en casi todas las
Constituciones americanas del siglo XIX.
Ahora bien, ¿establecen realmente una barrera
infranqueable para la protección de esos
derechos? Su respeto, en definitiva, estaría
garantizado por la posibilidad de cuestionar la
constitucionalidad de un acto de gobierno que
pudiera violar esos principios, la división de
poderes y la revisión constitucional en manos de
una Corte Suprema. El peligro está en la
posibilidad de que disposiciones del Ejecutivo o
leyes del Legislativo interfieran o vacíen de
contenido, y terminen en la práctica derogando
esos derechos básicos. Esa fue una
preocupación clara de los constituyentes
americanos. En el caso argentino, Alberdi ([1854]
1993) se refiere a las “disposiciones y principios
de la Constitución Argentina referentes a las
producción de las riquezas”, señalando que en su
preámbulo se expresa como objetivo “promover
el bienestar general y asegurar los beneficios de
la libertad para nosotros y para todos los
hombres del mundo que quieran habitar el suelo
argentino”; y señalando luego que el artículo 64,
inciso 16, otorga al Legislativo “el poder de
realizar todo lo que puede ser conducente a la
prosperidad del país, al adelanto y bienestar de
todas las provincias, y al progreso de la
ilustración”.
El problema está en la “hermenéutica” sobre
tales textos. Así ocurre, por ejemplo, en la
Declaración de Derechos de Virginia, redactada
por George Mason, que incluía la famosa frase:
133
“Que todos los hombres son por naturaleza libres
e independientes, los que, cuando entran en
sociedad no pueden ser desprovistos por ningún
tipo de alianza o desposeer su posteridad, tales
como el goce de la vida y la libertad, con los
medios para adquirir y poseer propiedad,
persiguiendo y obteniendo felicidad y seguridad”.
Esta frase fue redactada luego por Thomas
Jefferson, en la Declaración de Independencia
así: “sostenemos estas verdades como
evidentes en sí mismas, que todos los hombres
son creados iguales, que son dotados por su
Creador de ciertos derechos inalienables, y que
entre ellos se encuentran la Vida, la Libertad y la
búsqueda de la Felicidad”.
Se dejó de lado la mención expresa a la
propiedad. Y la dificultad de llenar de un
contenido específico a frases generales como la
“búsqueda de la Felicidad” o “promover el
bienestar general” ha dado como resultado que
se terminara avasallando muchos de los
derechos básicos en aras de un supuesto “bien
común”, interpretado por el Gobierno de turno o
por una mayoría circunstancial. Alberdi era
consciente de este peligro84, en especial relación
con las libertades económicas, y pensaba que
tanto la vigencia de libertades políticas
individuales, como un artículo constitucional
específico y claro al respecto, serían suficientes:
Art. 28. —“Los principios, derechos y garantías
reconocidos en los anteriores artículos no podrán
ser alterados por las leyes que reglamenten su
ejercicio”. Señala que los derechos que
generalmente llamaríamos “políticos” cumplen un
claro papel en relación con las libertades
económicas:
• La libertad o derecho de petición
ofrece el camino para que se promulguen
leyes que protejan al capital, la tierra o el
trabajo.
• La libertad o derecho de locomoción
facilitan el comercio y la actividad
económica.
• La libertad de publicar por la prensa
se entiende como una garantía tutelar de
todas las garantías y libertades.
• La libertad de usar y disponer de la
propiedad como complemento de la
libertad de trabajo y el derecho de
propiedad.
• La libertad de asociación como uno
de los resortes poderosos de la producción
económica moderna.
• El derecho a profesar libremente un
culto, ya que sin él puede limitarse la
inmigración, que traería conocimientos y
brazos aptos para la industria.
• La libertad de enseñar y aprender
como forma de perfeccionar la educación
industrial y de eliminar los contratos de
aprendizaje.
• Trato igual a los extranjeros, para
que ejerzan todo tipo de industria85.
Sin embargo, esa “alteración” que se menciona
en el artículo 28 es precisamente lo que ocurrió.
Nada pudo frenar el empuje último de ideas
diferentes. Las garantías y derechos fueron
interpretados desde otra perspectiva, manipulado
el lenguaje o los textos simplemente ignorados.
Veremos en el capítulo 9 el cambio institucional y
el papel que cumplen las ideas, como
determinantes finales del rumbo que las
sociedades toman y el camino que recorren.
Separación de poderes
Hemos visto que los mercados son imperfectos,
lo mismo que la política, en cuanto instrumento
que puede no solamente no solucionar los
problemas que el mercado vaya presentando,
sino empeorarlos incluso. Hay una forma de
controlar cualquier abuso de poder en el
mercado: la competencia. Si algún producto o
servicio no resulta como se promete, o
simplemente si pensamos que hay otro mejor,
podemos cambiar de proveedor. Ninguno nos
tiene atrapados, a menos que tuviera el
monopolio y no contáramos con otros productos
o servicios sustitutos.
Pero el Estado es, por definición, un
monopolio. ¿Cómo controlamos el poder que le
hemos otorgado?86. La respuesta clásica y, en
parte, vigente en muchas repúblicas modernas,
es la que desarrollaran Locke87, Montesquieu y
otros: limitación y división del poder. La división
del poder tiene en objeto que ningún individuo o
134
grupo en particular lo concentre. Esta división se
produce por medio de la división “horizontal” de
los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial),
como también una división “vertical” del poder,
sobre todo a través del federalismo y la
descentralización, tema que veremos en el
capítulo 14.
La limitación se busca por vía de la existencia
de normas constitucionales de protección de los
derechos individuales que los excluyen de
eventuales decisiones mayoritarias (Bill of Rights),
la revisión judicial de los actos gubernamentales,
la renovación de mandatos y otros.
La separación de poderes ha sido un tema
desarrollado especialmente por la ciencia política.
¿Cuál es la visión de la economía al respecto?
Pues se asocia al concepto de competencia, por
un lado, y al de costos de transacción por otro.
En relación con el primero, la división del poder
sujeta a los distintos actores a un cierto grado de
competencia entre unos y otros, tanto por
recursos —este es típicamente el caso de la
competencia entre gobiernos nacionales con
provincias o estados subnacionales— como por
áreas y poder de decisión. Esta competencia
puede actuar como un freno, aunque también si
termina en un “cartel” como un motor del
crecimiento del gasto público y el endeudamiento.
Por otro lado, la democracia, como un
mecanismo para la selección y renovación
pacífica de los gobernantes con base en la
preferencia de cierta mayoría, contiene también
elementos de competencia, aunque se trata de
la competencia para obtener cierto grado de
monopolio.
En cuanto a los costos de transacción, cuando
se trata de transacciones voluntarias, se ven
favorecidas si esos costos son bajos. Pero si se
trata de transacciones que tienen como objetivo
obtener algún tipo de privilegio, entonces es
mejor que los costos de esa transacción sean
altos. La separación y división de poderes
aumenta los costos de hacer lobby. En una
sociedad donde todo el poder está concentrado
en una persona, sea un rey, un dictador o un
gobernante electo con poder absoluto, tan solo
hace falta “convencer” o “sobornar” a esa
persona, teniendo en cuenta que puede haber
dos clases de acciones para buscar influencias:
legales e ilegales. Pero en una sociedad donde el
poder se encuentra dividido y disperso, el costo
del lobby es mucho mayor: puede ser necesario
convencer a funcionarios o agentes del Ejecutivo,
a legisladores, y eventualmente enfrentar el
cuestionamiento judicial de la norma.
Federación o
confederación
Otro tipo de separación de poderes es la que
ocurre “verticalmente”, entre un gobierno
nacional y unidades subnacionales —provincias o
estados— o gobiernos locales. Ostrom (1991,
pp. 9, 57) señala que la palabra federalismo se
deriva del latín foedus, que significa pacto,
palabra que tendría un significado similar al de la
palabra hebrea b’rit, fundamental en las
tradiciones bíblicas de los pactos con Dios y con
aquellos que eligieran manejar sus relaciones con
otros mediante un pacto o convenio. Según él,
existiría una “teología federal” en los siglos XVI y
XVII, desarrollada por algunos protestantes que
concebían una organización de la Iglesia basada
en los conceptos que articulaban los convenios
del Viejo Testamento y los relatos sobre la
organización de las primeras comunidades
cristianas. Los puritanos de Nueva Inglaterra, por
ejemplo, eran congregacionistas que se adherían
a la teología federal y en el Convenio del
Mayflower —los primeros emigrantes a las tierras
que hoy forman los Estados Unidos— se
comprometieron a un pacto mutuo y
constituyeron una organización civil. Según
Ostrom, esto puede ser interpretado como un
compromiso básico, con un sistema federal de
gobierno o un sistema de pactos mutuos.
Asimismo señala que existe un paralelismo
interesante en el uso del lenguaje en la Suiza de
habla alemana. Allí se llama a la confederación
Eidgenossenschaft, siendo el significado de
Genossenschaft asociación o camaradería. Una
Eidgenossenschaft es una asociación sostenida
en un compromiso especial, expresado en
juramentos recíprocos. El origen de la
organización social como fruto de un pacto es
muy diferente que el que resulta de la autoridad.
135
El primero habría sido el origen de la organización
social en esos territorios, extendiéndose desde allí
a las cartas coloniales, las constituciones de los
Estados, los artículos de la Confederación y la
Constitución de los Estados Unidos. Vale la pena
recordar que la Constitución Argentina tiene su
origen también en “pactos federales”.
Así, la Orden Fundamental de Connecticut
(1639) creó un gobierno común para los pueblos
de Hartford, Windsor y Wethersfield, pero
mantuvo intactos los gobiernos locales y sus
atribuciones. Estos antecedentes de
“autogobierno” nutrieron las discusiones
posteriores a la independencia de las colonias
inglesas en el Norte de América, donde se
presenta el primer debate explícito y formal sobre
las ventajas de la descentralización, sea
mediante una confederación —primer intento—,
sea mediante un estado federal (Constitución de
1789).
El federalismo así interpretado, lejos está de
ser una mera propuesta de descentralización
administrativa, se trata más bien de un
mecanismo para limitar y controlar el abuso de
poder y garantizar la libertad, la vida y la
propiedad de los individuos.
Klatt (1993) le otorga un fundamento que
actúa en dos sentidos: uno para agregar distintas
jurisdicciones dentro del marco de una más
amplia, y otro para permitir la protección de las
minorías88. Según Dietze (1960, p. 69), si bien
los motivos iniciales de buscar una asociación de
las distintas ex colonias se relacionaban con la
seguridad y la paz, la libertad ocupó un papel
preponderante durante la lucha contra Inglaterra
y así fue reconocido en los artículos de la
Confederación. El preámbulo de la Constitución
concluye sosteniendo que una más perfecta
unión fue creada para asegurar los beneficios de
la libertad para los americanos y su posteridad.
No obstante lo cual, se desarrolló entonces un
profundo debate sobre el tipo de organización
que supuestamente podría garantizar dicha
libertad, descartando que la misma habría de ser
una organización descentralizada, en el sentido
de que el poder estaría repartido no solamente
en los tres poderes tradicionales —Ejecutivo,
Legislativo y Judicial— sino también en distintos
niveles regionales de gobierno. El debate entre
los autores de los Papeles Federalistas y los así
llamados Antifederalistas es esencialmente un
debate entre la confederación y la federación.
¿Cuáles son las diferencias entre una y otra?
En la primera, el gobierno central es débil, los
estados retienen la mayoría de las atribuciones y
el poder soberano, y el poder central no puede
intervenir en ellas, dependiendo legalmente de la
voluntad de dichos estados. Es un pacto entre
iguales para crear un gobierno coordinador, del
cual es posible excluirse mediante la secesión
unilateral. En la segunda se crea un poder central
fuerte, donde reside el poder soberano, si bien
limitado a los poderes que oportunamente le
delegaran los estados y la secesión no es posible
a menos que sea aceptada por los demás
miembros.
Inicialmente las colonias se habían organizado
como una confederación. Sus principales críticos
fueron los autores de los Papeles Federalistas,
Alexander Hamilton, James Madison y John Jay
quienes, publicaron setenta y siete artículos,
desde octubre de 1787 hasta mayo de 1788, en
tres periódicos de la ciudad de Nueva York. Los
problemas que aquejaban a la Confederación
tendrían su origen en el colapso del sistema
judicial real (Dietze 1960, p. 130) y en la debilidad
del Ejecutivo. El vacío había sido ocupado por las
legislaturas creadas por las nuevas
constituciones, que, influidas por los deudores,
comenzaron a suspender acciones judiciales, a
modificar o anular sentencias, y a determinar los
méritos de las disputas. Esta negación de lo que
Dietze llama “gobierno libre” —definido como el
gobierno popular, donde la mayoría es limitada
por la Constitución para proteger los derechos de
las minorías, y donde la participación popular en
el gobierno es solo un medio para proteger la
vida, la libertad y la propiedad (nota p. 69)— no
podía, según los federalistas, ser frenada por la
confederación, ya que la Unión era un mero
tratado entre las partes y no hubiera podido
impedir la tiranía de la mayoría en los estados89.
El objetivo de los Papeles Federalistas fue el de
proponer una “más perfecta UNION” —en
136
mayúscula en los originales—. No obstante,
Dietze (p. 160) señala diferencias entre estos
autores, ya que, en el caso de Hamilton, si bien
reconoce las bondades de la división territorial e
institucional del poder, no deja dudas de que
prefiere una concentración a una dispersión del
poder. Esto implica la superioridad de la legislación
federal sobre la estadual y la posibilidad de
ejecutar esa ley federal dentro de los estados.
Esa superioridad necesita a su vez una autoridad
federal capaz de imponerla y alguna autoridad,
también federal, que resuelva las diferencias
entre uno y los otros. Este sería el rol de la Corte
Suprema. Para que no se convierta en un abuso,
esta supremacía del poder central sería
controlada por la revisión judicial, para lo cual se
requiere la absoluta independencia de la justicia.
Madison, por el contrario, destaca las
bondades de un gobierno federal, principalmente
porque crea balances de poder; es decir, enfatiza
el valor de los estados miembros. Para él, el
federalismo es una institución diseñada para
proteger a los estados y, aunque reconoce que
la soberanía reside en última instancia en el
gobierno central, el federalismo no sería
compatible con la concentración de poder en
manos de este. Sostiene que una confederación
tendería a reducir el poder del gobierno central90.
Señalando los casos de la liga aquea y la
confederación lisia, señala que ninguna de las dos
mostró una tendencia a degenerar en un solo
gobierno consolidado.
Esta era, precisamente, la preocupación de los
Anti-Federalistas y se mantiene hoy como uno de
los principales puntos de debate respecto al
federalismo y la descentralización. Ya que, si bien
de Tocqueville ([1835] 1957, p. 86) pudo
afirmar:
Lo que más llama la atención al europeo
que recorre los Estados Unidos es la
ausencia de lo que se llama entre nosotros
el gobierno o la administración. En
Norteamérica, se ven leyes escritas, se
palpa su ejecución cotidiana, todo se
mueve en torno nuestro, y no se descubre
en ninguna parte su motor. La mano que
dirige la máquina social se oculta a cada
instante.
Lo cierto es que a los antifederalistas les
preocupaba precisamente que la existencia de un
poder central fuerte tendiera a eliminar o limitar el
poder de los estados y los derechos de los
individuos91. Según Gordon (1998, p. 8) la Bill of
Rights fue incorporada en la Constitución no
como la entrega masiva de poder al gobierno
central, para controlar supuestas violaciones de
derechos individuales por parte de los estados,
sino para proteger a las comunidades de la
inevitable tendencia del Gobierno central a
acumular poder, siendo el elemento esencial de la
misma la 10.a enmienda, en la que se afirma la
soberanía de los estados y se definen los
poderes del gobierno central como “enumerados”
y “delegados”. Opinión similar mantienen Wilson
(1995) y Pilon (1995).
El segundo afirma que la doctrina de los
“poderes enumerados y delegados” ha sido
abandonada por medio de dos cláusulas
constitucionales: la comercial y la del bienestar
general. La primera otorga al Congreso el poder
de regular el comercio entre los estados, y tuvo
su origen en la preocupación por la existencia de
barreras comerciales entre ellos. Pero los
constitucionalistas no habrían imaginado que esta
iba a ser utilizada (desde 1937: NLRB v. Jones &
Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1) no ya como un
escudo contra el abuso de los estados, sino
como un mecanismo que permitiría luego al
Congreso pretender el logro de innumerables
fines sociales y económicos. Ya que el Congreso
ahora se atribuye el poder de regular cualquier
cosa que afecte al comercio interestatal —es
decir, prácticamente todo—. La segunda
perseguía como objetivo prevenir que el
Congreso actuara en defensa de algún beneficio
particular, pero en 1937 (Helvering v. Davis, 301
US. 619, 640) la Corte mantuvo que si bien había
que mantener la diferencia entre interés particular
e interés general, no iba a controlar esa
distinción, dejando al Congreso que se controle
por sí mismo.
Como vemos, hay en torno al asunto dos
opiniones distintas: ¿se necesita un poder central
fuerte para evitar el abuso hacia los derechos de
137
los individuos por parte de los gobiernos locales o,
por el contrario, es preferible un poder central
débil, para evitar el abuso del mismo sobre los
derechos de los estados y, por ende, de los
individuos? ¿Existirá alguna salida para este
dilema?
La evidencia empírica no parece brindarnos
una respuesta clara al respecto. Entre todos los
países del mundo, podemos encontrar dos con
una estabilidad institucional prolongada, que nos
permita hacer una comparación: Estados Unidos,
como ejemplo de federación, y Suiza, como
ejemplo de confederación. No obstante, el
ejemplo de Suiza como una confederación se
remonta hasta 1291, con la firma del pacto entre
los cantones de Schwyz, Uri y Unterwalden, y
dura hasta la Constitución de 1848, a partir de la
cual se convierte en una federación.
La supervivencia de esa confederación durante
cinco siglos y medio muestra que dicha
configuración es posible. En cuanto al argumento
“federalista” a favor de la necesidad de un poder
central fuerte, para evitar el abuso de los
gobiernos locales, la historia de Suiza muestra un
ejemplo que sirve para refutar esta tesis. Los
cantones suizos mantuvieron una profunda
convicción y práctica democrática, si bien los de
las ciudades fueron centralizados y poco
democráticos (Kendall & Louw 1989, p. 12). Una
de las principales pruebas a las que la libertad
individual fue sometida fueron los conflictos
religiosos entre católicos y protestantes, con
motivo de la Reforma.
Estos conflictos fueron similares a los
existentes en otros países de Europa, pero su
solución fue claramente diferente. En 1526 hubo
un debate público en Baden, en el que se
resolvió que los cantones decidirían si
permanecían con la Iglesia de Roma o adoptaban
la Reforma. Después de algunos disturbios e
intentos de forzar una u otra salida, se firmó la
Paz de Kappeler, acto en que, por voto
mayoritario, se reconoció a cada comunidad local
el poder de decidir sobre el asunto. En el cantón
de Thurgau, por ejemplo, catorce distritos
decidieron ser católicos, 18 protestantes, y 30
eligieron la igualdad religiosa. Appenzell se dividió
en dos en 1595, y en los límites de uno u otro los
propietarios de tierras pudieron elegir a cuál
pertenecerían. Cierto que la religión es un asunto
de decisión individual, no colectiva, pero el
proceso mencionado es un ejemplo de una
época en la que lo predominante no era
precisamente la libertad religiosa. En esos años,
los poderes centrales no garantizaban la libertad,
sino que la eliminaban. Es decir: para seguir el
debate de los federalistas, es cierto que un
gobierno local puede someter a una minoría, pero
no lo es que un gobierno central sea garante
perfecto de la libertad, ya que puede ocurrir todo
lo contrario.
En cuanto al grado de
centralización/descentralización de los gastos del
Estado, es necesario tener en cuenta que el
tamaño de los mismos fue muy pequeño
durante siglos y que cuando se inicia su
expansión, en el siglo XX, ya ambos países
contaban con un modelo similar, lo que impide la
comparación entre federación y confederación en
este sentido. En la actualidad, ambos se
encuentran entre los países más libres y con
calificaciones similares en los estudios
comparativos sobre libertad.
Según Vaubel (1996, p. 79), pese a que en El
federalista XLV (p. 197) afirmaba que el número
de empleados del gobierno federal iba a ser
mucho más pequeño que el de los empleados
por los gobiernos estaduales, doscientos años
después los primeros son más que todos los
empleados estaduales juntos, y en casi todos los
países federales el gasto del gobierno central —
incluyendo la seguridad social— supera la mitad
del gasto público total, siendo la única excepción
Canadá. En los Estados Unidos la participación del
gobierno federal en el total del gasto público era
del 34% en 1902, creció hasta alcanzar un
máximo del 69% en 1952, y luego descendió
hasta el 58% en 1992 (Oates 1998, p. xviii)92.
Según el estudio de Vaubel, elaborado con
datos del periodo 1989-1991, los países menos
centralizados serían las Antillas Holandesas
(donde un 44.8% del gasto total está en manos
del gobierno central), Canadá (49.4%) y Suiza
(53.8%). En promedio, los estados federales
138
serían más descentralizados que los unitarios, y
los países industrializados más que los países en
desarrollo. El promedio de gasto del gobierno
central en relación con el gasto total en los países
industrializados federales, durante el mencionado
periodo, sería de 65.9%, y en los industrializados
unitarios del 84.7%. El mismo promedio en los
países federales en desarrollo sería de 78.8% y
en los unitarios en desarrollo 98.7%. El promedio
de todos los países federales (industrializados y
en desarrollo) sería del 71.8%. Bird y Vaillancourt
(1997, p. 12) comparan ocho países en
desarrollo (Argentina, China, Colombia, India,
Indonesia, Marruecos, Pakistán y Túnez) con
cinco países desarrollados (Australia, Canadá,
Alemania, Suiza y Estados Unidos), y constatan
que el promedio de gastos locales en el total del
gasto público es de 35% para los países en
desarrollo y del 47% para los desarrollados,
siendo la variación mucho más grande en el
primer caso que en el segundo —ya que no
diferencian entre países federales o unitarios).
Para Mochida y Lotz (1998, p. 3), en el caso de
Japón el gasto local sería del 30.8% y el del
gobierno central del 69.2%.
En definitiva, la evidencia empírica nos muestra
que los países federales son más
descentralizados que los unitarios, y que los
países desarrollados lo son que los que están en
proceso de desarrollo. Pero no es este un análisis
que nos permita llegar a ningún tipo de conclusión
más allá de la que muestra que un país federal
resulta levemente más descentralizado y que
esta circunstancia, ceteris paribus, permitiría
alcanzar un mayor grado de control sobre el
poder político y tener un grado de alineamiento
mayor entre las preferencias de los ciudadanos y
los bienes y servicios públicos que reciben.
Revolución o resistencia
civil y redes sociales
Un límite último y final al abuso de poder es la
revolución: una forma de cuestionar al monopolio
del poder en un determinado momento, con el
objetivo de modificarlo o derribarlo. Estas
revoluciones pueden ser promovidas con
acciones violentas o mediante la resistencia civil,
generalmente pacífica. Hay sin duda casos de
revoluciones que han tenido éxito en lograr la
limitación del abuso de poder, y desde luego más
las pacíficas que las violentas. Pero esto no se
extiende a todas ellas: muchas terminaron en
regímenes más totalitarios que aquellos a los que
se opusieron.
La ciencia política ha tratado este asunto
desde antaño. No es ni siquiera nuestra intención
resumirlo aquí. Solo desde una perspectiva
económica, Tullock (1971) plantea el dilema
individual de participar en una revolución o en la
resistencia civil, ya que podría haber costos
importantes, como el castigo que podría imponer
el régimen, o incluso la muerte en la lucha, que
parecerían exceder los beneficios, teniendo en
cuenta que el individuo puede prever si su
participación personal será suficiente para
determinar o no el último resultado. Y los
beneficios que pudieran obtenerse tendrían la
característica de “bienes públicos”, los recibiría de
todas formas, incluso no participando. Si buscara
maximizar su utilidad, sería un free rider de los
esfuerzos de otros y no participaría, pero
tampoco lo harían los demás.
El problema planteado se extendería a otro
camino de larga tradición en la literatura de la
ciencia política: el tiranicidio. Este sería también
inexplicable, igual que las conductas de los
terroristas suicidas, como los que perpetraron el
ataque a las Torres Gemelas. Obviamente, el
modelo del homo economicus que asume Tullock
no logra explicar estas acciones, recurrentes en
la historia.
Tales acciones pueden explicarse como parte
de la figura del emprendedor “institucional”,
considerada en el capítulo 9, sobre el cambio
institucional y el papel que cumplen estos
individuos que proponen un cierto cambio del
statu quo, para bien o para mal, y lo promueven
con más o menos éxito. El costo de esta acción
empresarial se ha visto notoriamente reducido
con la extensión de las redes sociales como
Facebook, YouTube o Twitter. Ahora, cualquiera
puede convocar a una manifestación en la plaza
principal de una ciudad, mediante el envío de
mensajes por cualquiera de esas redes, como ha
ocurrido, con diverso resultado, en Túnez, Irán,
139
Moldavia o Egipto93.
Límites al oportunismo
político94
Hemos visto en el capítulo 5 los incentivos que
genera la política para que los representantes
electos prefieran para ejercer el poder un plazo
corto, el déficit fiscal y el endeudamiento a la
prudencia en el gasto, y desaten el ciclo
económico presupuestario. Con una serie de
propuestas del área de la política económica
constitucional se intenta establecer trabas y
límites a esas conductas. Entre las más
conocidas se encuentran estas:
1. Límites al déficit fiscal
Se impone una prohibición o límite al déficit
fiscal. En el primer caso, no puede
gastarse más de lo que ingresa, pero el
Estado, como cualquier empresa, se
maneja con un presupuesto anual que se
espera cumplirá. Si el dinero recaudado no
alcanzara para cubrir el gasto
presupuestado, el Estado terminaría sin
cumplir algunos contratos y paralizando
ciertos servicios. Para evitar esto, es
necesario que el presupuesto presentado
para su aprobación no tenga déficit; luego
puede haber algún desvío, si durante el
transcurso del ejercicio fiscal los ingresos o
los gastos difieren de lo presupuestado.
Para que la prohibición de déficit tenga
alguna credibilidad, ese límite al desvío debe
ser pequeño y también considerarse un
mecanismo para compensarlo. Es decir, si
el ejercicio termina con déficit, podría
pensarse que ese exceso se cubrirá en el
ejercicio siguiente; o que si termina con
superávit, pasa a formar una reserva que
sirva para cubrir desvíos negativos en el
futuro.
En cuanto a establecer un límite al déficit
fiscal, se suele hacer en relación con el
PIB. Así, por ejemplo, el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, parte del Tratado
de Maastricht, establece un límite del 3%
del PIB para los países miembros de la
Unión Europea; un nivel superior impone la
obligación de medidas correctivas.
Argentina promulgó una ley de “déficit
cero” el 30 de julio del 2001, pocos meses
antes de que se desatara la peor crisis de
su historia.
En este último caso, la norma fue
aprobada cuando ya era demasiado tarde.
Pretendía ser más una señal para generar
confianza en los mercados, a fin de que
siguieran financiado la renovación de la
deuda argentina. En el primero, su
incumplimiento por los países más
importantes de Europa no generó
suficiente credibilidad respecto a las
sanciones y no extraña que luego se
desatara en la región una profunda crisis
fiscal (2010-2011)95.
Una diferencia importante entre una y
otra, que analizaremos con mayor detalle
más adelante, es el nivel constitucional de
la norma. En el caso argentino, se trataba
de una ley aprobada por el Congreso; en el
de la Unión Europea formaba, parte de un
tratado internacional. Algunos autores
sostienen que cuanto más alto el nivel
constitucional, mayor impedimento será
para las conductas que se quieren evitar —
mejor una ley que un decreto presidencial,
mejor una cláusula constitucional que una
ley, mejor un tratado internacional que una
cláusula constitucional—, pero la
experiencia europea muestra que esto no
es necesariamente así. Todo depende de
dónde se encuentra el mayor poder de
control sobre el cumplimiento de la norma.
En el caso europeo, el tratado imponía un
límite relativamente estricto, pero con
pocas posibilidades de control, y generaba
un incentivo de ciertos países a actuar
como free riders de los esfuerzos de los
demás. Ellos obtenían los beneficios de las
garantías de estabilidad generadas por la
UE, pero aplicaban políticas fiscales
irresponsables, con las que nunca podrían
haber generado tal credibilidad por parte de
los acreedores que financiaron esos
déficits. El control más fuerte puede estar
en manos de los votantes, como veremos
140
en el punto 3.
La obligación de no incurrir en un déficit
fiscal no necesariamente genera una
restricción en el crecimiento del gasto
público, ya que se lo puede aumentar al
mismo tiempo que se aumenta la presión
impositiva e igualmente se cumple con el
requisito, y el Estado termina así llevándose
una mayor parte de la riqueza producida
por los ciudadanos. Para evitarlo se han
propuesto límites al crecimiento del gasto y
a la creación de nuevos impuestos o el
aumento de las tasas de los existentes.
2. Límites al crecimiento del
gasto público
En este caso se establece un límite a su
crecimiento, normalmente asociado a la
evolución del PIB. Podría establecerse un
límite algo por encima del crecimiento del
PIB si se quiere que el gasto aumente en
relación con ese indicador, igual para que
se mantenga o menor para que se
reduzca.
3. Aprobación electoral de
nuevos impuestos o
alícuotas
La limitación para crear nuevos impuestos
está en la raíz de la historia de la república
moderna y la limitación del poder absoluto
del gobernante. Formaba parte de la Carta
Magna (1215) aquel famoso principio “no
habrá impuestos sin la aprobación de los
representantes”. En casi todas las
Constituciones, los impuestos tienen que
ser aprobados por el Congreso, integrado
por los representantes de los votantes.
En las democracias modernas, esta
restricción funciona cuando el poder está
dividido; por ejemplo, cuando el parlamento
está controlado por un partido político o
coalición diferente del control del Ejecutivo.
Se da este caso, por ejemplo, en Estados
Unidos cuando el presidente es demócrata
y el Congreso está controlado por los
republicanos. Cuando ambos poderes
están controlados por la misma mayoría, el
control se diluye o directamente no existe.
Por eso se sugiere como mecanismo de
control del gasto que cada vez que se
quieran crear nuevos impuestos o subir las
alícuotas se los someta a consulta de los
votantes mediante de un referéndum. La
ventaja de este procedimiento es que los
votantes están dispuestos pocas veces a
pagar más impuestos, a menos que el
servicio que a partir de ellos se obtenga
sea realmente apreciado y no pueda
producirse con los recursos existentes. El
problema que puede presentarse es que la
mayoría abuse de la minoría, aprobando un
impuesto sobre tal minoría que dicha
mayoría no estaría dispuesta a pagar. No
debe extrañar que muchas veces los
representantes hayan incluido a los
impuestos en una lista de asuntos que no
pueden ser sometidos a consulta popular.
4. Impuestos explícitos
En relación con el punto anterior, las
dificultades que tiene cada individuo para
evaluar el verdadero costo del gasto
público le impiden evaluar su verdadero
peso. Resulta casi imposible para un
individuo determinar cuál es la carga
impositiva real que está soportando,
porque el “precio” resulta borroso. En un
intercambio normal de mercado existe un
precio directamente visible y el costo
resulta claro. Si, en cambio, consideramos
una compra que se realiza mediante una
cuota mensual —la cuota de un club, el
pago de un seguro— la relación no es tan
directa, pero todavía es fuerte. Sería
comparable a que un ciudadano recibiera
una factura mensual por todos los servicios
que le brindara el Estado.
En cambio, si esos pagos se deducen de
su recibo mensual de sueldo, la relación es
un poco más débil, ya que no existe un
acto de “pago”, ni hay que tomar una
decisión positiva para efectuarlo.
Algo similar sucede con los impuestos:
los indirectos son menos obvios y
evidentes que los directos, sobre todo si es
necesario preparar una declaración anual y
141
pagar un determinado monto. Menos lo
son si esos pagos se deducen
directamente del salario. En cuanto a los
indirectos, son incluso menos evidentes si
forman parte del precio y no aparecen en
forma separada. Y menos todavía si el
gasto se financia a través de la inflación,
considerada a menudo como un
“impuesto”96.
Con esas percepciones debilitadas, el
interesado terminará aceptando niveles de
gasto más altos de los que estaría
dispuesto a pagar. No extraña que el
crecimiento del gasto público se haya
gestado con la multiplicación de estos
modos de esconder su verdadero peso.
Por eso, una alternativa para facilitar la
evaluación de costos y beneficios del gasto
público es explicitar los impuestos: que el
impuesto indirecto aparezca separado del
precio del producto o servicio y haga
evidente ese pago adicional. Imaginemos
un conductor que llena su tanque de
combustible y recibe el siguiente mensaje:
“$30 de combustible y $70 de impuesto”;
que el impuesto directo conlleve un acto
explícito de pago; que beneficiarse de
ciertos servicios gubernamentales implique
la ejecución de un pago directo para
recibirlos.
5. Aranceles externos y
barreras no arancelarias
Pese a las limitaciones que genera
participar en la Organización Mundial del
Comercio (OMC), en tratados bilaterales de
libre comercio o en zonas aduaneras
comunes, los gobiernos suelen seguir
teniendo, en algunos casos, una gran
discrecionalidad para manejar aranceles a
las importaciones, impuestos a las
exportaciones o barreras de tipo no
arancelario —que van desde requisitos
sanitarios o ambientales hasta simples
formularios de licencia para importar—.
Esa discrecionalidad genera condiciones
de abuso de poder, violación del derecho
de propiedad y de la libertad de disponer
de bienes y servicios mediante el comercio,
e inseguridad jurídica, ya que las
condiciones de cualquier actividad
económica pueden cambiar de un día para
otro, si se modifican estos aranceles y
normas. Este poder es, además, fácil
presa de intereses especiales que buscan
obtener algún privilegio, y muchas veces
por el camino de la corrupción.
Para evitar esto, no solamente es
conveniente que un país participe en
distintos tratados internacionales, como se
analiza en el punto 14, sino también
asignar al Congreso y a una cierta mayoría
su modificación, lo que reduce la
discrecionalidad, ya que se requiere un
cierto consenso para obtener la mayoría.
Así los aranceles serían más estables y se
reducirían los privilegios.
6. Límites al
endeudamiento
Estos límites pueden ser de dos tipos.
Como en el caso del Tratado de
Maastricht, se puede establecer un tope al
endeudamiento total, en este caso del
60% del PIB. Tendrá que incluir, por
supuesto, algún mecanismo de control y
sanciones por incumplimiento. El otro
puede ser como el que existe en los
Estados Unidos, donde el Congreso
establece un límite sobre el monto total de
la deuda permitida —esto es una cantidad
de dólares, no un porcentaje sobre el PIB
—, techo que, cuando se alcanza, no
puede ser superado: el Gobierno no puede
emitir más deuda, a menos que sea
modificado por el Congreso.
No obstante, la imagen siguiente es
bastante clara respecto a la capacidad de
este mecanismo para imponer algún tipo
de límite, cuando la voluntad política y el
control de los votantes no existen (Boaz
2011):
Otra forma de restringir el
endeudamiento se refiere a su proceso de
aprobación, entre los que se encuentra la
que demanda que toda emisión de deuda
142
sea aprobada por los votantes en un
referéndum o por mayorías parlamentarias
especiales, hasta llegar a la prohibición
constitucional absoluta (Kiewiet y Szakaly
1996). Otra alternativa, aplicada por
algunos gobiernos regionales en España, es
limitar el plazo del endeudamiento de tal
forma que se permita solamente el de
corto plazo, lo que significa que la deuda
debe ser cancelada dentro del propio
ejercicio presupuestario. Kiewiet y Szakaly
(1996), consideran que entre los estados
en los Estados Unidos, veintiuno demandan
la aprobación por referendo y doce por
mayorías especiales, que pueden estar
conformadas por tres quintos o cuatro
quintos de los representantes.
No obstante, estos autores estiman que
los gobiernos buscan, y muchas veces
encuentran, diversos caminos para eludir
esas restricciones, como, por ejemplo
canalizar el endeudamiento por agencias
estatales especiales que no están sujetas
a ese tipo de control. ¿Sería efectivo un
límite a través del voto popular emitido en
referendo? Se puede argumentar que los
votantes estarían predispuestos a aprobar
el endeudamiento, porque disfrutarían del
gasto ahora y lo terminarían pagando
futuros votantes. Sin embargo, la evidencia
empírica muestra que no actúan de esa
forma y tienden a rechazar el
endeudamiento.
Los Estados que tienen más de un
control muestran menores niveles de
endeudamiento, siendo el referendo
popular mediante el voto el que mayor
éxito muestra, junto con la prohibición
total.
7. Regla monetaria
constitucional
Uno de los más grandes abusos de poder
es la imposición de una moneda
monopólica por parte del Estado y luego la
degradación de su valor, lo cual genera
inflación, pérdida del poder adquisitivo de
los ingresos y activos en moneda, y hasta
su destrucción completa en procesos de
hiperinflación. La historia del control estatal
de la moneda está plagada de tales
abusos, tanto por gobiernos democráticos
como por gobiernos autoritarios.
Los abusos se cometen sobre todo
cuando una autoridad monetaria estatal
tiene discreción para aplicar la política
monetaria que estima conveniente, aunque
dicha conveniencia sea más bien la del
gobierno que la de los ciudadanos. Hay
casos en los que no existió tal
discrecionalidad y sin embargo hubo
profundas crisis, como en el de la
convertibilidad en Argentina, en 2001, pero
estas se relacionan con la discrecionalidad
en el gasto público y el endeudamiento.
Por eso muchos economistas han
propuesto algún tipo de regla monetaria
para evitar esa discrecionalidad que,
aunque la autoridad monetaria sea
formalmente “independiente”, termina
siendo guiada por los intereses políticos de
corto plazo. Como se explicó antes, el nivel
de aplicación de la norma es importante,
ya que determinará la facilidad mayor o
menor de modificarla, afectando su
estabilidad. Estas normas pueden
adoptarse a nivel nacional y en tal caso no
es lo mismo que lo sean como simples
decretos, leyes o formen parte de las
normas constitucionales; también pueden
ser parte de tratados internacionales.
Existe una gran variedad de normas
propuestas, algunas de las cuales ya han
sido implementadas. Por ejemplo:
• Patrón oro: la cantidad
de moneda en circulación se
relaciona directamente con la
cantidad de oro en reserva. Si
el sistema, además, exige un
encaje bancario del 100%,
entonces el Gobierno no puede
aumentar la masa monetaria a
su gusto y la cantidad de
dinero es determinada por el
mercado, reflejada en el precio
143
del oro, que a su vez depende
de su demanda y su oferta —
la cual tiene limitaciones físicas,
por la necesidad de encontrar
nuevos yacimientos y
explotarlos—.
• Expansión fija de la base
monetaria: propuesta por
Milton Friedman, impone a la
autoridad monetaria estatal la
obligación de ampliar la base
monetaria en una determinada
proporción (3 o 5% anual, por
ejemplo). Este crecimiento se
correspondería con el
crecimiento promedio del PIB
—o sea de la producción de
bienes y servicios—, por lo que
el nivel general de precios se
mantendría estable.
• Moneda supranacional:
es el caso del euro, una
moneda emitida por un ente
supranacional como el Banco
Central Europeo. Elimina la
discrecionalidad de los
gobiernos nacionales, ya que
no tienen una moneda propia,
pero deja en pie la
discrecionalidad “regional” de la
autoridad monetaria. Respecto
a esta autoridad, también se
presenta el dilema “reglas o
discrecionalidad”: podría tener
libertad para manejar la oferta
monetaria o podría estar
sujeta a determinada norma.
• Convertibilidad: se
establece una paridad fija
entre una moneda y otra, y la
autoridad monetaria está
obligada a comprar o vender
esa moneda según la paridad
establecida. Aquí se elimina la
discrecionalidad, porque el
crecimiento y contracción de la
oferta monetaria dependerá
del ingreso o salida de la
moneda de referencia.
• Dolarización: en verdad,
se refiere a toda situación en
la que un país adopte como
moneda de curso legal la que
emite otro país. Puede ser el
dólar —como en los casos de
Panamá, El Salvador o Ecuador
—, pero bien podría ser otra
moneda cualquiera —como en
el caso del euro para Andorra,
Mónaco o el Vaticano—.
• Objetivos de inflación:
esta norma, iniciada por Nueva
Zelanda en 1990 está hoy en
vigencia en muchos países.
Obliga a la autoridad monetaria
a llegar a ciertas metas de
inflación, relacionadas con
algunos índices de precios. La
autoridad monetaria mantiene
su discreción, pero debe
alcanzar ese objetivo y estará
forzada a actuar en tanto el
resultado sobrepase la meta.
• Competencia de
monedas: se puede presentar
como regla monetaria, aunque
es, en verdad, ausencia de la
misma. Las personas pueden
utilizar la moneda que deseen,
formalizar sus contratos en
cualquiera de ellas, y al elegir
una u otra las someten a la
competencia del mercado,
pues escogerán aquellas que
mejor protegen su valor. La
elección de monedas puede
considerarse en distintos
niveles, desde la posibilidad de
hacerlo entre distintas
monedas estatales (dólar,
euro, franco suizo, etc.),
hasta la de hacerlo con
monedas privadas.
8. Renovación de mandatos
144
La renovación de mandatos y los límites a
la reelección tienen larga data en la historia
republicana. En la antigua Grecia, ninguna
persona podía permanecer dos periodos
anuales consecutivos como representante
en el Consejo de los 500, ni tampoco
presidirlo más de una vez. En la república
romana, los principales magistrados no
podían ser reelegidos. La lógica existente
tras esta forma de actuar es de fácil
comprensión: permite a los ciudadanos
liberarse de un gobernante que haya
abusado del poder otorgado; favorece el
control de unos sobre otros; intensifica el
aspecto competitivo de la democracia;
evita la generación de “carreras políticas”
donde las personas viven de la política, y
reduce el peligro al que tan claramente
apuntó Lord Acton en aquella famosa
frase: “El poder corrompe, el poder
absoluto corrompe absolutamente”.
Es cierto que, si no se permite la
reelección, un buen gobernante o
representante no puede continuar en el
cargo y los votantes tendrán que elegir
necesariamente a otro quizá peor, pero los
países con una buena base institucional son
aquellos en los que fundamentalmente
gobiernan las leyes y no las personas. En
un caso como este, la importancia de una
persona como gobernante es mucho
menor. De todas formas, para evitar ese
problema, se suele permitir una reelección
inmediata o varias, con algún periodo
intermedio. La reelección puede generar
incentivos para que el gobernante
promueva políticas que la mayoría desea,
pero con esto no se asegura que se
protejan los intereses de las minorías
(Buchanan 1999, p. 56).
En cuanto a los incentivos se refiere, los
límites a la reelección plantean algunos
problemas difíciles de solucionar, ya que un
plazo corto y sin renovación contribuye a
fijar la atención del gobernante o
representante electo en el corto plazo,
dando lugar así a la posibilidad de que se
produzcan algunos resultados nocivos:
puede, por ejemplo, no interesarse por la
calidad de las instituciones que generan
beneficios a largo plazo, o, si no hay
controles a la corrupción, puede
intensificarse la rapiña, pues el gobernante
dispone de un plazo corto para ello.
9. Mayorías especiales
En general, toda modificación de las
garantías individuales demanda mayorías
superiores a la simple, que suele ser la que
normalmente se requiere para seleccionar
al gobernante. Así, se puede exigir la
aprobación por dos tercios de una
Asamblea Legislativa, o por dos tercios de
cada una de las cámaras en un sistema
bicameral, o la ratificación por los estados o
provincias en estados federales. Veremos
en el capítulo 9 si es conveniente que un
marco institucional determinado sea
fácilmente modificable o rígido. La rigidez
genera estabilidad jurídica, aunque, si las
normas afectan algún derecho y ciertas
libertades, las estarían condenando por
largos periodos. La flexibilidad deriva en
incertidumbre.
No obstante, concretamente las normas
que afectan aspectos básicos del comercio
y las inversiones deberían ser estables: por
ejemplo, los aranceles al comercio exterior.
En su artículo 75, inciso 1), referente a las
atribuciones del Congreso, la Constitución
argentina establece: “Legislar en materia
aduanera. Establecer los derechos de
importación y exportación, los cuales, así
como las avaluaciones sobre las que
recaigan, serán uniformes en toda la
Nación”. No obstante, esa función ha sido
delegada desde hace mucho tiempo en el
Ejecutivo, que puede modificarlas por un
simple decreto y muchas veces mediante
una resolución ministerial o incluso de
menor rango.
Esto genera una total discrecionalidad y
la consiguiente inseguridad jurídica, ya que
el nivel de un arancel —elemento muchas
veces de suma importancia para el cálculo
145
económico empresarial que determina las
inversiones— puede cambiar de la noche a
la mañana. Y esta delegación se ha
producido pese a que el artículo 29 de la
misma Constitución dice: “El Congreso no
puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las
Legislaturas provinciales a los gobernadores
de provincia, facultades extraordinarias, ni
la suma del poder público, ni otorgarles
sumisiones o supremacías por las que la
vida, el honor o las fortunas de los
argentinos queden a merced de gobiernos
o persona alguna. Actos de esta
naturaleza llevan consigo una nulidad
insanable, y sujetarán a los que los
formulen, consientan o firmen, a la
responsabilidad y pena de los infames
traidores a la patria”.
Tan solo volver a la situación original, por
la que el Congreso establece los derechos
de importación y exportación, sería una
restricción notable sobre la discrecionalidad.
Los grupos de interés, muchas veces muy
activos detrás de una modificación de
estos derechos, tendrían una tarea mucho
más complicada y costosa, como la de
convencer a una mayoría de miembros del
Legislativo, en lugar de hacerlo con un
funcionario del Ejecutivo. Una mayoría
incluso superior haría las cosas todavía más
difíciles.
10. Mandatos expresos
En el pasado los representantes electos
recibían un mandato formal y escrito de
sus representados. Esto ocurrió
especialmente en las convenciones
constitucionales que se celebraron en toda
América durante el siglo XIX. El objetivo
era evitar el problema de “agencia”; es
decir, que el representado se olvidara
pronto de los fines para los que había sido
electo. Actuaba de esa forma como una
limitación al oportunismo político.
Eso es de por sí complicado en el caso
de una convención constituyente, a menos
que el mandato se restringiera a un punto
específico, como podría ser elegir un
sistema unicameral o bicameral. Más allá
de esto, la cuestión se complica, dada la
complejidad de los asuntos que deben
tratarse.
Lo mismo ocurre, por supuesto, en el
caso de la representación legislativa: el
“mandato” del legislador tiene que ser
sumamente amplio, debido a la diversidad
de temas que ahí se deben tratar. En este
sentido, el mandato “formal” y escrito
evolucionó hacia uno más difuso,
relacionado con la plataforma del
candidato. Cuando una persona vota a un
representante, se supone que este
perseguirá en su puesto la plataforma que
ha ofrecido a los votantes.
En el caso de los sistemas electorales
por circunscripciones uninominales, existiría
la posibilidad de algún compromiso más
específico del candidato con los votantes,
en relación con algún asunto que afecte
especialmente a la jurisdicción. Con
sistemas de representación proporcional y
grandes distritos donde se elige una lista de
candidatos, esta posibilidad se diluye. Por
último, la democracia directa actuaría
también en forma de un mandato
específico, obtenido en cada aprobación
que realicen los votantes.
11. Mayor competencia
electoral
Se refiere a las trabas que puedan existir
para ingresar a la competencia política. La
calidad de la competencia y las
posibilidades de abusar de una posición
dominante en cualquier mercado están
relacionadas con las barreras al ingreso de
competidores. Los consumidores, en el
mercado, imponemos nuestras
preferencias, debido a que los productores
tienen que competir por nuestro voto.
En la competencia política sucede algo
similar; por eso, si hay trabas al ingreso de
nuevos competidores electorales, se puede
generar un fenómeno de cartelización del
“mercado político”, donde la posibilidad del
abuso de poder es mayor y las
146
posibilidades de elección del votante se
reducen.
Es importante entonces que el sistema
electoral y de partidos políticos sea abierto,
y en él se promuevan la competencia y el
ingreso de nuevos competidores. En el
ámbito de la ciencia política, algunos
autores han enfatizado la importancia de la
estabilidad de los partidos políticos, como
parte de la estabilidad democrática. El
concepto de competencia aquí propuesto
no necesariamente se contradice con ello,
ya que en él no se plantea que toda
competencia tenga que proceder de
nuevos partidos políticos, sino que sea
sencillo para cualquier aspirante competir,
aunque sea desde alguno de los partidos
tradicionales.
¿Cuál es el sistema electoral y político
más competitivo? La respuesta no es
sencilla y no se pretende aquí desarrollarla;
ello requeriría un tratamiento mucho más
profundo y extenso. Pero está claro que
hay muchas normas y requisitos cuyo
resultado es imponer barreras al ingreso de
nuevos competidores electorales y que
deberían ser removidos. La mayor
competencia política, de manera similar a la
del mercado, reduciría las posibilidades de
abuso de poder y de generación de una
“clase política” que prospera en esta
actividad.
Existen en la política muchas “barreras
de entrada” para nuevos competidores,
como las existentes en el caso de la
creación de un nuevo partido político o de
la presentación de candidatos. Se
demanda un cierto número mínimo de
afiliados para obtener la aprobación legal
del partido, o un cierto número de votos
para obtener un representante en el
Congreso. También el sistema electoral
puede reducir las posibilidades de ciertos
partidos no mayoritarios, como los de
circunscripción uninominal.
Es más difícil competir con el
representante que se reelige, no
solamente porque puede disponer de
recursos que el nuevo no tiene, sino
también porque tiene a su favor un cierto
reconocimiento de su nombre por parte de
los votantes, algo de lo que su competidor
carece. No extraña entonces que se
promuevan muchas veces individuos que
ya cuentan con ese “reconocimiento de
nombre”, obtenido en otras áreas como
las del deporte o los espectáculos, por
ejemplo.
Una propuesta radical, si bien no exenta
de notables antecedentes, es la de la
elección del gobernante por sorteo. En
Atenas era un sistema habitual, y visto
como el más democrático, considerando
que las elecciones por votación
favorecerían a quienes tuvieran más
recursos o fueran más carismáticos,
pudiéndose así cumplir el principio de
gobernar y ser gobernado en turnos. Con
este método no solamente se buscaba
evitar la compra de votos, sino motivar al
votante para que prestara atención sobre
los límites al poder. Si cualquiera puede ser
presidente, probablemente me preocuparía
mucho lo que tal persona pueda hacer y
trataría de que fuera un cargo con poder
limitado.
Para evitar que cualquiera pudiera ser
electo, esos cargos eran ejercidos en
grupos, lo que implicaba un cierto grado de
control. También existían ciertas
restricciones de edad y se les examinaba
antes de asumir el cargo, por lo cual
podían ser rechazados, pero no tomando
en cuenta su educación, sino su
compromiso con la democracia. Además,
no había reelección, pese a que se
presentara la poco probable circunstancia
de ser sorteado nuevamente. Montesquieu
lo propone en El espíritu de las leyes97.
La Asamblea, constituida por todos los
ciudadanos hombres, se reunía diez veces
al año y todas las que fueran necesarias,
hasta un total de cuarenta, para decidir
sobre todo tipo de asuntos relacionados
147
con el interés general. Elegía a cien
funcionarios, incluyendo a diez generales.
Pero luego muchos cargos eran ocupados
por sorteo, como:
• Los miembros del
Consejo de los Quinientos.
Este Consejo (Boulé)
preparaba la agenda de la
Asamblea y era responsable
de la gestión diaria del
gobierno.
• Unos seiscientos
magistrados ejecutivos,
responsables de algunas
tareas que votara la
Asamblea, entre los que se
encontraban nueve arcontes,
los funcionarios más
importantes
• Otros seis mil miembros
de las Cortes para tratar casos
civiles, penales o políticos.
Según Tridimas (2012), durante el siglo IV
a. de C. sobre una población total de
30,000 hombres se elegía para unos siete
mil cargos por sorteo, y como la edad
mínima era de treinta años, mientras que
todos los mayores de veinte podían
participar y votar en la Asamblea, se
estima que el número era menor de unos
20,000. Los cargos eran anuales; podían
ser reelegidos una sola vez en el Consejo,
y no consecutivamente, y una vez más si
se trataba de magistrados.
Algo similar se hacía en la elección del
Dux de Venecia, donde había cinco rondas
por sorteo y otras cinco por voto. Primero
se elegía por sorteo a un grupo de treinta
electores, que se reducía a un grupo de
nueve mediante un nuevo sorteo. Estos
nueve elegían a otro cuerpo electoral de
cuarenta personas por medio del voto, y
este se reducía a doce también por sorteo.
Este segundo cuerpo electoral elegía por
voto a veinticinco electores, que
nuevamente se reducían a nueve por
sorteo. Este tercer colegio electoral elegía
cuarenta y cinco electores, para integrar
un cuarto de once, por sorteo también.
Estos finalmente elegían a un colegio
electoral de cuarenta y un electores, que
eran los que en definitiva elegían al Dux.
Era complicado, por supuesto, pero parece
que era muy difícil manipularlo y el electo
reflejaba en buena medida las preferencias
de la mayoría y de la minoría. Parece
haber contribuido, además, a la estabilidad
de esta república, pues tal sistema se
utilizó desde 1268 hasta 1797.
Las justificaciones de este procedimiento
se basan en que asegura una selección
representativa de la población y refleja sus
preferencias en cuestiones públicas.
También permite iguales posibilidades para
acceder a cargos y evita toda la puja
política y los intentos de controlar el
proceso electivo, genera rotación en los
cargos, contribuye a reducir la corrupción y
el poder de las élites, elimina las campañas
electorales y restringe los poderes de los
electos, ya que en poco tiempo pasarán a
ser simples ciudadanos nuevamente. Claro
que, si se trata de asuntos complejos o
que demanden un cierto liderazgo, no
ofrece ninguna garantía sobre el resultado
del sorteo, pero tal vez por eso se
reservaba el poder último la Asamblea.
Tridimas (2012, p. 19) sostiene, además,
que una persona estaría dispuesta a
aceptar un mecanismo de este tipo cuando
el costo de estar informada sobre la
elección que habría de realizarse era
superior al beneficio de esa decisión.
Cuando el beneficio es pequeño, en
comparación con el costo de información,
el individuo preferiría un mecanismo como
el sorteo. En otras palabras, si solo se
tratara, por ejemplo, de decidir de qué
color se iban a pintar las líneas de la calle
para que cruzaran los peatones, tal vez
estarían dispuestos a que se decidiera por
sorteo.
12. Democracia directa y
revocación de mandatos
148
Precisamente para evitar o reducir los
problemas de “agencia” que genera la
democracia representativa, algunos
autores proponen reemplazarla o
complementarla con mecanismos de
democracia directa, tales como referendos,
consultas o iniciativas populares. Para Frey
(2003), la democracia directa genera
mayor confianza de los ciudadanos hacia el
gobierno, pero también mayor confianza
de los políticos hacia los ciudadanos. Esta
mayor confianza engendra “capital social”
en la forma de confianza mutua,
honestidad y fortaleza de las instituciones
políticas, lo que termina favoreciendo el
crecimiento económico.
Según Frey, la democracia directa, con
especial énfasis en la experiencia suiza que
la practica en forma descentralizada en los
cantones, permite entre otras cosas lograr
que los resultados políticos se
correspondan más estrechamente con las
preferencias de los votantes; el gasto
público es determinado más por la
demanda y por la voluntad de los votantes
a pagarlo que por los intereses de los
políticos y los burócratas, y la moral
impositiva es más elevada cuanto mayor
es la participación ciudadana en las
decisiones.
Por cierto, actúa como un mecanismo
de control, sobre todo cuando los políticos
actúan como un “cartel”, dispuestos a
avanzar en cuestiones que los favorecen a
ellos, pero no necesariamente a los
votantes. Los votantes suizos han
rechazado repetidamente la participación
de ese país en algunas organizaciones
internacionales, porque entienden que eso
resulta caro y termina beneficiando
solamente a los políticos que obtienen
posiciones, viajes y otros privilegios a costa
de los contribuyentes. También han
rechazado en referendo las llamadas “leyes
urgentes” respecto de las cuales no se
necesitaba consultar a la población y eran
utilizadas como una forma de evitar la
opinión de la misma.
No obstante, los beneficios de la
democracia directa parecen estar
íntimamente relacionados con la
descentralización, porque existe el peligro
latente del abuso de la mayoría. En un
entorno descentralizado se facilita la opción
de salida (exit) y la posibilidad de evitar ese
abuso. A nivel nacional, esa posibilidad es
menor o más costosa.
Por otro lado, también importa tomar en
cuenta si el mecanismo de democracia
directa surge desde los votantes o desde
el gobernante. En el primer caso, tal como
la iniciativa popular, es bastante probable
que sea una propuesta para limitar o
controlar el poder del gobernante; en el
segundo, en general el gobernante
convocará a referéndum cuando confía en
un resultado positivo con el objetivo de
reafirmar o “refrendar” su poder. Puede
ocurrir que no obtenga ese resultado, por
supuesto, pero esa será su intención. Un
ejemplo de las primeras fue la “Proposición
13”, que en 1978 limitó los impuestos en
California, constituyendo todo un
movimiento por la reducción impositiva.
Entre las opciones que la democracia
directa presenta, una de las más efectivas
para limitar los abusos de poder podría ser
la revocación de mandatos. Se trata de
una iniciativa popular, por la que cualquier
grupo o persona puede comenzar a
recolectar firmas para desplazar de un
cargo de elección a un representante antes
de que termine su mandato. Normalmente
se requiere alcanzar un cierto número de
firmas para que pueda realizarse la
convocatoria y, si se tiene éxito, el
representante debe dejar su cargo.
Después se procede a una nueva elección
o asume el cargo un suplente o un vice,
hasta la próxima. Se encuentra esta figura
en países como Canadá y Estados Unidos,
en algunos cantones de Suiza, y en el
2004 fue utilizada sin éxito por la oposición
venezolana al gobierno de Hugo Chávez.
149
13. Coparticipación inversa
Se llama coparticipación el proceso por el
que se distribuye la recaudación impositiva
entre distintos niveles de un Estado. Cada
nivel jurisdiccional suele tener una serie de
ingresos propios, pero también existen
transferencias de niveles superiores a
niveles inferiores, donde el Gobierno
nacional recauda y luego reparte entre los
gobiernos sub-nacionales o locales. La
experiencia muestra que los Gobiernos
centrales terminan acumulando poder
sobre todo cuando no hay reglas claras
para efectuar el reparto. Veremos esto
con más detenimiento en el capítulo 8.
Como forma de evitar esto e incluso de
revertir ese resultado, algunos autores
sostienen que es necesario dar la vuelta al
proceso; es decir, que sean las
jurisdicciones sub-nacionales o locales las
que cobren los impuestos y luego
transfieran los fondos recaudados a las
jurisdicciones superiores. En cierta forma
es lo que sucede en la Unión Europea,
pues el organismo supranacional no cobra
impuestos propios, sino que recibe sus
ingresos de los aportes de los países
miembros. No es de extrañar, entonces,
que la mayor porción de poder esté en
manos de los Estados nacionales. En
relación con un mismo país, un esquema
como este se adaptaría a un estado de
tipo confederación, donde el poder nacional
es acotado.
14. Pactos y tratados
internacionales
La protección de los extranjeros y el
mismo trato legal para ellos en un territorio
es una vieja tradición que data por lo
menos del tiempo de la Carta Magna,
como puede verse en la nota 1 de este
mismo capítulo. Limitaba al gobernante
para que no discriminara a los extranjeros
—lo cual afectaba especialmente al
comercio—, aunque no los amparaba
contra los abusos que pudiera imponer a
sus propios ciudadanos. La norma se ha
extendido luego al comercio internacional
bajo la cláusula de “nación más
favorecida”, que garantiza el mismo trato
extendiendo automáticamente a todos
cualquier beneficio comercial otorgado a un
determinado país. Muchas constituciones
incluyen este principio en el capítulo de
garantías individuales98.
Otra forma de limitar el oportunismo
político es con la firma de tratados
internacionales. En muchos casos se
considera que esto constituye una manera
de “importar” instituciones, cuando un país
no encuentra la forma de implementarlas
por sí mismo, como en el caso, por
ejemplo, de un país que pasa a ser
miembro de la Unión Europea. También es
una forma de proteger ciertas libertades y
derechos contra posibles desvíos futuros:
ocurre tanto con la aprobación de la
Declaración Universal de Derechos
Humanos, de Naciones Unidas, o con la
Carta Democrática Interamericana de la
OEA, o también con la firma de tratados
de libre comercio o de protección de
inversiones.
Este es, por ejemplo, el caso de Chile,
después de las profundas reformas
económicas implementadas en los 80. Los
gobiernos democráticos que continuaron
las reformas firmaron también una serie de
tratados de libre comercio con China,
Estados Unidos, la Unión Europea, Corea
del Sur, México, Canadá y países de
Centroamérica, entre otros. También con
los tratados de protección de inversiones
se busca generar credibilidad para lograr
invertir, sobre todo cuando un país no tiene
un marco jurídico confiable, nombrando o
aceptando algún mediador o árbitro en las
disputas que puedan surgir respecto a
políticas que implemente el gobierno local.
La integración de un país en un área
aduanera común, por ejemplo, limita la
capacidad de un gobierno nacional de
manipular los derechos aplicados al
comercio exterior.
150
Estas limitaciones pueden ser un
complemento, nunca una garantía total.
Argentina desconoció todos estos tratados
después de la crisis del 2001 y el 2002. Los
tratados de libre comercio pueden contener
cláusulas de excepcionalidad que dejan
cierta discreción a los gobiernos o estos
pueden utilizar barreras de otro tipo, si es
que quieren limitar el comercio.
La firma de tratados internacionales
como una forma de limitar modificaciones
de derechos y libertades futuras estaba ya
presente en Alberdi, inspirador de la
Constitución argentina99.
15. Contratos bajo
legislación extranjera
La posibilidad de elegir la jurisdicción legal
para ciertos contratos impone un límite
también a la intromisión gubernamental en
los contratos entre particulares o a la
ineficiencia o corrupción de la justicia en un
determinado país. En general, los países
sostienen que se tiene que aplicar la ley
local en todos los contratos, pero existen
excepciones como en el caso de las
transacciones comerciales, donde puede
elegirse la legislación y jurisdicción para
resolver cualquier conflicto que se derive de
la relación contractual.
Normalmente debe especificarse no
solamente el país, sino también la sede
específica —por ejemplo, el estado de que
se trate, en el caso de los Estados Unidos
—. También puede ser un tribunal arbitral
en casos patrimoniales, salvo normalmente
en casos de quiebra o cuando está
expresamente prohibido. Suelen
exceptuarse cuestiones de orden público y
toda cláusula contraria a ello suele
declararse nula, lo que ocurre
especialmente en casos de legislación
laboral, limitando así sus posibilidades.
Si se somete la controversia a una
jurisdicción extranjera, el fallo (o la decisión
arbitral) será aplicado en los países
signatarios de las convenciones
internacionales para la aplicación de fallos o
arbitrajes extranjeros. Ese fallo sería
incluso aplicado sin consideración adicional
de sus méritos por parte de una corte
local, siempre que cumpla con ciertos
requisitos, tales como que se trate de una
decisión final, y se hayan cumplido los
procedimientos apropiados, y no se violen
principios de la legislación local.
16. Igualdad de trato ante
la ley
Una importante limitación del oportunismo
político se refiere al trato que los políticos,
representantes electos y funcionarios
reciben de la ley. El principio es que estén
sujetos a las mismas leyes que aprueban e
implementan. El caso típico es cuando los
legisladores votan a favor de impuestos de
los que ellos mismos se eximen, o
jubilaciones especiales.
Otro caso es el de la norma conocida
como solve et repete, que exige el pago
previo de un impuesto al Estado antes de
poder cuestionar su legalidad100. También
debe destacarse la imposibilidad de
embargar bienes del Estado. Ante el
incumplimiento de una deuda particular, el
acreedor tiene la posibilidad de requerir un
embargo de bienes del deudor, para
garantizar el cumplimiento del contrato;
pero en el caso del sector público, en
muchos casos esta acción no se permite,
por lo que el individuo que deba cobrar una
deuda al Estado se queda sin un
instrumento que el Estado le aplicará a él
sin compasión, en el caso que tenga una
deuda o atraso de tipo impositivo. Es más:
el Estado hasta puede imponer la pena de
cárcel por evasión de impuestos, pero
nada de eso se le aplica a él cuando no
paga sus propias deudas.
17. ¿Deben votar los
empleados públicos?
En el siglo XIX, en algunos casos votaban
solamente quienes pagaban impuestos. El
criterio implícito en este precepto era que
solo ellos financiaban el gasto público. De la
misma forma, algunos autores han
151
cuestionado si los empleados públicos
deberían votar. Aunque esto no ocurre en
ninguna democracia del mundo,
consideremos simplemente la lógica del
argumento. En este caso se trata de
quienes reciben un parte sustancial del
gasto público y se sostiene que esto
generaría un conflicto de intereses, pues al
empleado público siempre le vendría muy
bien que se aumentara ese rubro.
La idea no solamente es polémica y su
propuesta causaría un escándalo, sino que
es también cuestionable, porque hay
muchos otros grupos que reciben
transferencias directas del Estado. Lo
mismo ocurriría, por ejemplo, con los
jubilados y con todos los que reciben algún
subsidio. En el Estado benefactor moderno
esto significaría un alto porcentaje de la
población que, si no pudiera votar,
terminaría eliminando el sustento mismo de
la democracia.
18. Legislación temporal y
doble legislatura
Es conocida la notable acumulación de
legislación y regulaciones que produce el
Estado actual. Se emiten páginas y páginas
de nuevas regulaciones, hasta el punto de
que resulta prácticamente imposible que un
ciudadano pueda estar al tanto de todas.
No obstante, es responsable jurídicamente
de su incumplimiento y no puede alegar
desconocimiento. Por ejemplo, el Federal
Register de los Estados Unidos —boletín
donde el Estado nacional publica todas las
normas que emite— publicó en 1936 2,620
páginas, pero 82,419 en el 2011101, muy
cerca del récord de 83,294 en el 2000. Las
normas se acumulan más y más, de tal
manera que ya no se sabe siquiera si se
aplican, si están vigentes o qué utilidad
puedan tener.
Por eso se ha propuesto que toda ley o
regulación emitida tenga fecha de
vencimiento y que no se renueve:
simplemente pierde su vigencia y deja de
obligar. Esto obligaría a los parlamentos o a
las agencias gubernamentales por lo
menos a estar al tanto de los vencimientos
y a tener que aprobarlas o emitirlas
nuevamente. En el caso de una agencia
del Poder Ejecutivo, esto puede ser más
sencillo, pero no lo es tanto en un
parlamento, sobre todo si se ha modificado
su composición política.
Otra propuesta, que tiene por objeto
detener la avalancha de normas o
garantizar que las bondades de una
legislación sean maduradas
suficientemente, o que al promulgarse
estén respaldadas por mayor consenso, es
que tengan que ser aprobadas por dos
legislaturas sucesivas. Todo el trámite
legislativo se hace durante un periodo, pero
la norma no entra en vigencia hasta que
vuelva a ser aprobada en el periodo
siguiente.
19. Auditoría sobre el gasto
En general, todos los países cuentan con
algún sistema institucionalizado para
controlar el gasto público y para que se
aplique en la consecución de aquellos fines
para los que se aprobó. Puede tratarse de
una agencia independiente o de una que
dependa del parlamento y supervise el
gasto en su nombre. En el primer caso, a
quien dirige la agencia suele denominársele
contralor general o auditor general. En el
segundo, hay agencias como la General
Accounting Office (GAO) en los Estados
Unidos o la National Audit Office en el Reino
Unido. En otros casos se ha propuesto que
dicha agencia sea controlada por la
oposición al gobierno de turno, siguiendo
aquella tradicional máxima “el que gana
gobierna y el que pierde controla”.
Existen dos tipos de auditoría estándar.
La primera se llama “regular” o
“estatutaria”: se trata de una auditoría
financiera y contable; la segunda se llama
de “desempeño”: con ella se evalúa la
eficiencia del programa público financiado,
para alcanzar los objetivos que se han
fijado.
152
Como los mencionados mecanismos de
auditoría o la independencia de las agencias
no suelen ser la regla general, se propone
que ese control lo efectúen los votantes en
forma directa: si los contribuyentes
conocieran previa y detalladamente el
destino de sus impuestos y lo que los
representantes o funcionarios harán con el
dinero recaudado, habría que ver si
estarían de acuerdo con tal proceder. La
posibilidad de evitar ese control, permite el
abuso de poder en la manipulación de ese
gasto. Es cierto que todo país democrático
tiene algún tipo de agencia de control y
auditoría, con mayor o menor grado de
independencia del gobierno. Si esa agencia
de control está en manos de una dirección
independiente, multipartidaria, o
directamente en manos de la oposición, el
control puede ser mayor que si estuviera
bajo el control del gobierno del momento.
No obstante, también puede suceder que
se genere algún tipo de “solidaridad” entre
distintas facciones políticas, para permitir
los abusos de uno con tal de que también
pasen los del otro.
Para evitar esto, la tecnología puede
permitir hoy que ese control se realice
directamente por los contribuyentes. Por
ejemplo: podría exigirse que cada unidad
de gobierno publique en Internet el objetivo
de cada cheque emitido, y esta
información podría ser controlada por los
contribuyentes. Esto ya se hace en el
Reino Unido, por ejemplo102.
20. Asignación individual
de cuentas presupuestarias
En la democracia representativa, los
electores eligen a sus representantes y
estos deciden en nombre de aquellos. Uno
de los argumentos en su favor —otros se
refieren, por ejemplo, a resolver los
problemas que presentaría la democracia
directa— es que la complejidad de los
asuntos sobre los cuales tienen que decidir
desaconsejaría dejar estas decisiones en
manos de los votantes mismos. Una de las
decisiones más complejas es la que se
refiere al presupuesto.
Los representantes electos podrían tener
una visión más profunda y general de las
necesidades del Estado, mientras los
votantes podrían mostrar cierta miopía,
favoreciendo algunos gastos para obtener
algún beneficio inmediato y dejando de
financiar otros menos visibles, pero sin los
cuales el mismo Estado tendría problemas
para funcionar o existir.
No obstante, también existe el serio
problema de que los representantes se
desvíen de las preferencias de los
votantes, o sean atrapados por intereses
especiales y desvíen el gasto en otras
direcciones, o incluso en dirección a sí
mismos.
Para evitar esto, se propone que el
contribuyente tenga la posibilidad de decidir
sobre el destino de los fondos que pague
en impuestos, o al menos sobre parte de
los mismos. Así, por ejemplo, cuando
formaliza su declaración para pagar el
impuesto sobre la renta o las ganancias,
podría asignar algún porcentaje a un cierto
tipo de gasto. Esta posibilidad se extiende,
además, a que parte de su impuesto se
canalice no al Estado precisamente, sino a
cumplir algún otro tipo de función social,
como su asignación a entidades de
beneficencia y solidaridad. En la práctica,
sería como hacerle al contribuyente una
pregunta como esta: ¿prefiere entregarle
este dinero al Estado o a Cáritas, por
ejemplo?
Nuevamente, la elección del
contribuyente limitaría la posibilidad de que
el gobernante abuse, porque lo obliga a
competir por esos fondos.
21. Técnicas
presupuestarias
De menor importancia tal vez, pero como
una forma de justificar cada gasto que se
incluye en un presupuesto, se propone la
conocida técnica de “presupuesto base
cero”, según la cual cada año habría que
153
justificar la necesidad de un determinado
gasto sin considerar los antecedentes, o
sin continuar con todas las cuentas
presupuestarias simplemente porque
estaban en presupuestos anteriores. Esta
técnica fue desarrollada para su aplicación
por algunas empresas y luego trasladada
en ciertos casos al sector público.
También se propone la elaboración de
presupuestos plurianuales, que permitan
tener una perspectiva de la evolución del
gasto y, por lo tanto, de los impuestos o el
endeudamiento público, dejando un mayor
marco de previsibilidad al contexto
económico futuro.
22. Ritos y ceremonias
El más común es el juramento presidencial:
un acto solemne, en el que la persona
elegida se compromete, generalmente
ante el parlamento, a respetar la
Constitución o los derechos individuales u
otras formulaciones, durante el ejercicio de
su gobierno. Suele realizarse ante Dios o la
patria, o ante ambos, como un
compromiso de cumplir los deberes
inherentes a su cargo. Suele extenderse
también a los ministros y secretarios de
estado.
La más pintoresca de estas ceremonias
tal vez sea la apertura de las sesiones del
Parlamento británico. Primero se examinan
los sótanos del Palacio de Westminster,
para prevenir algún complot similar a la
llamada “Conspiración de la Pólvora” de
1605, cuando unos católicos quisieron
hacer estallar el edificio y asesinar al rey
protestante. La reina llega al palacio en su
carroza de caballos e ingresa por la
Entrada del Soberano; se viste la Toga del
Estado y la Corona del Estado Imperial en
el Salón de la Toga; luego ingresa en la
Cámara de los Lores y toma asiento en el
trono. El acto se celebra allí, y no en la
Cámara de los Comunes, porque en 1642
el rey Carlos I ingresó en esa Cámara y
quiso arrestar a cinco miembros del
Parlamento. El Speaker se negó a
informarle sobre dónde estaban escondidos
los miembros buscados, y desde entonces
ningún rey ha ingresado en esta Cámara
como símbolo de la independencia de ese
poder ante el soberano. Pero la ceremonia
va más allá: cuando llega la reina al palacio,
un ujier es enviado a la Cámara de los
Comunes para avisar que ha llegado en
invitar a los miembros. Al llegar, le cierran
la puerta en la cara, como símbolo de esa
independencia. Debe golpear tres veces y
solo entonces le es permitido pasar.
Siguiendo la tradición, no le abren
inmediatamente, sino que se toman un
tiempo para deliberar y luego se
encaminan a la Cámara de los Lores.
Ceremonias similares son ya tradicionales
también en países como Canadá, Nueva
Zelanda y Australia.
Tienen, por supuesto, un carácter
simbólico pero no deberíamos
menospreciar su importancia.
El control de los lobbies
La búsqueda de “privilegios” para grupos
minoritarios, que no podrían obtener los
beneficios buscados con el apoyo de la mayoría,
plantea la cuestión de cómo limitar estas
actividades. Existen básicamente tres enfoques
sobre este asunto:
1. La regulación de las
actividades
de lobby por parte del
Estado
En algunos casos, el mismo Estado trata
de regular las actividades de aquellos que
pretenden influir en él. El Parlamento
alemán, por ejemplo, tiene normas
especiales para registrar a los “lobistas” y
cualquier grupo que quiera defender algún
interés especial debe registrarse. El registro
está disponible al público. Pero no es nada
sencillo encontrar una buena definición de
“lobista”, hasta el punto de que Australia
tuvo tantos problemas con el registro
creado en 1983 que terminó aboliendo el
sistema en 1986. En el caso del Reino
Unido, lo que se regula no es la acción de
154
estos grupos, sino la de los parlamentarios,
para los que hay una guía de conducta
introducida en 1996 y actualizada en el
2002. El parlamentario tiene que informar
sobre todo tipo de remuneración externa
relacionada de alguna forma con su
capacidad de representante electo. En los
Estados Unidos, la regulación existe desde
1946, pero nuevamente, debido a los
problemas de definición, fue derogada,
reemplazada por una nueva norma en
1989, y revisada luego en 1995 y el 2002.
No obstante, la tensión en torno a estas
actividades no ha disminuido, lo cual
sugiere que su regulación no tiene éxito.
2. La competencia entre
grupos de lobby
Algunos autores sostienen que el mejor
control es que compitan entre sí. Becker
(1983) plantea un modelo para analizar las
actividades de los grupos de presión
relacionado con la presión ejercida por los
que buscan un subsidio, la resistencia de
los que pagarían el impuesto y el tamaño
relativo de cada uno de estos grupos.
Retomando un tema planteado
anteriormente por Mancur Olson, estos
grupos de presión tienen que resolver el
problema de acción colectiva que plantean
l o s free riders, y, si lo logran, serán
capaces de ejercer mayor presión política.
Estas distintas presiones determinarán el
predominio de un grupo u otro, limitando
en cierta forma su capacidad de obtener
rentas. Esta idea es, en parte, similar a la
planteada oportunamente por Madison
(2001), en favor de una “unión” extendida,
porque la variedad de grupos diluiría el
poder de cada uno de ellos103.
3. La reducción de la esfera
de actividades reguladas
Por último, una forma de reducir la
actividad de lobby es simplemente eliminar
su necesidad, reduciendo el área de las
actividades reguladas que lo generan. Por
ejemplo, supongamos que para abrir un
kiosco se necesita obtener un permiso
especial. Este mero hecho otorga ya un
valor a la aprobación de ese permiso, si es
que la actividad que se pretende realizar es
rentable. Entonces, habrá lobby o
directamente corrupción. Si, en cambio, no
existiera ninguna necesidad de obtener tal
permiso, y abrir un kiosco fuera algo
sencillo, rápido y barato, el lobby no sería
necesario. El surgimiento del lobby está
claramente asociado al crecimiento del
Estado regulador. De la misma forma que
ha crecido la cantidad de páginas oficiales
en el Registro Oficial, como antes vimos,
así se ha extendido también la actividad de
lobby.
Propuestas
constitucionales
No obstante, algunas de estas fundamentales
contribuciones no fueron suficientes para
prevenirse contra el crecimiento del Estado y el
avasallamiento de las libertades individuales; otras
no fueron ni siquiera aplicadas. Algunos
economistas han desarrollado modelos más
generales y completos —si se quiere “utopías”—
sobre cómo organizar una sociedad. En este
sentido, analizaremos solo algunas, entre las que
destacaremos las contribuciones de Hayek,
Buchanan, Frey, Rothbard y David Friedman.
Hayek
Para Hayek, la separación de poderes y las otras
medidas mencionadas solamente serán efectivas
cuando los valores y la cultura predominantes en
una sociedad así lo demanden. Ningún tipo de
diseño constitucional podrá reemplazar estos
valores sobre el poder gubernamental. Argentina
es un ejemplo de esto: con la misma
Constitución —aprobada en 1853—104, el país
recorrió setenta años en una dirección y los
siguientes setenta en la dirección opuesta.
La evolución cultural es lo que en última
instancia determina las limitaciones existentes al
poder. En Suiza, aunque también ha habido
cambios en el último par de siglos y el Estado
benefactor ha crecido como en todos los demás
países, ciertos principios básicos de limitación del
poder siguen siendo parte importante de los
valores y la cultura de sus habitantes105.
155
No obstante, no descarta Hayek todo tipo de
diseño constitucional, aunque dando prioridad a
los procesos evolutivos, y presenta un modelo de
organización que permitiría un predominio de las
normas que son el resultado de esos procesos, a
diferencia de las que son el resultado de
decisiones políticas formales. Como las reglas
formales que favorecen los procesos evolutivos
son normas de carácter “general” que se aplican
a todos los ciudadanos por igual, imagina un
proceso legislativo que pueda aislar la elaboración
de ese tipo de normas de las presiones de los
grupos de interés que buscan un beneficio
particular. Esta preocupación proviene de
entender que las legislaturas modernas están
sujetas a estos intereses desde que se han
ocupado del diseño de políticas específicas. Una
legislatura que tenga a su cargo ambas tareas —
diseño de políticas y reglas generales— terminará
dominada por las primeras. Para ello imagina un
poder legislativo constituido por dos asambleas,
que se acomode a la diferencia entre “leyes” y
“comandos”. La primera, —la Asamblea
Legislativa— se ocupa de las reglas generales y
de la extensión del poder gubernamental,
mientras la segunda, —Asamblea Gubernamental
— se ocupa de las políticas públicas, teniendo
primacía la primera sobre la segunda.
La Asamblea Legislativa debería estar
constituida de tal forma que garantice el
cumplimiento de esa función. Para ello Hayek
considera un mecanismo de elección que evite la
llegada de políticos profesionales, por lo que
aquellos electos a la Asamblea Gubernamental no
podrían acceder a la Legislativa. Sugiere que los
miembros de esta deberían ser elegidos a una
cierta “edad madura” y por periodos
relativamente largos, como de quince años,
debido a lo cual no estarían preocupados por su
reelección. En cierta forma, como sucede con los
miembros de una Corte Suprema de Justicia.
También sugiere que los votantes que los
elegirían sean mayores en edad que los que
participan en la elección de las demás posiciones
en el Ejecutivo o en la Asamblea Gubernamental.
La experiencia y la sabiduría adquiridas con los
años, más su independencia respecto a una
“carrera política”, tenderían a centrar su atención
en las reglas generales y en los beneficios a largo
plazo.
Es decir: la Asamblea Gubernamental estaría
formada por políticos profesionales que buscarían
su reelección y estarían interesados en atender a
los intereses inmediatos o puntuales de los
votantes o de distintos grupos de interés,
mientras que los de la Asamblea Legislativa
constituirían algo así como un grupo de sabios y
prudentes, que se ocuparían de velar por las
normas que protegen los derechos de todos.
Buchanan
James Buchanan, por el contrario, fundamenta
su análisis en la filosofía política contractualista,
por lo que es más escéptico respecto a las
normas de origen evolutivo espontáneo y, con
un enfoque más racionalista, concentra su
análisis en la forma de modificar los incentivos
vigentes en la política, con especial énfasis en los
niveles de mayorías necesarias para distinto tipo
de normas. Inspirado en el análisis del
economista sueco Knut Wicksell (1851-1926),
sostiene que el óptimo sería la unanimidad. Ya
hemos visto esto en el capítulo 4, cuando
analizamos los problemas para la agregación de
preferencias expresadas a través del voto. La
unanimidad garantizaría que nadie se vería
perjudicado por la aprobación de una cierta
norma; es decir, ninguna mayoría podría violar los
derechos de una minoría, incluso ni la de una sola
persona. También vimos allí que la unanimidad
generaría el statu quo total; sería prácticamente
modificar cualquier norma, dados los altos costos
de alcanzar la unanimidad. La respuesta de
Buchanan es diferenciar entre normas de rango
constitucional, que protegen derechos individuales
y limitan las potenciales acciones abusivas de un
gobierno, de aquellas que se refieren a
cuestiones más coyunturales o de contenido
administrativo, relacionadas con la gestión de tal
gobierno. Para modificar las primeras, se
requerirían mayorías especiales, mientras que
para modificar las segundas bastaría con
mayorías simples. Qué asuntos requerirían,
según Buchanan, mayorías especiales lo
veremos más adelante.
156
Frey
Bruno Frey (2005) presenta una propuesta a la
que llama FOCJ, por sus siglas en inglés:
jurisdicciones funcionales, superpuestas, en
competencia. Desde su perspectiva, el
federalismo permite acercar la provisión de
bienes públicos a las preferencias específicas de
distintos grupos en la sociedad, pero para hacerlo
deben cumplirse dos principios básicos: la
equivalencia fiscal, es decir que los fondos para
pagar el gasto público de una jurisdicción se
obtengan de los ciudadanos de esa misma
jurisdicción; y equivalencia política, o sea que los
funcionarios sean electos nada más por los
votantes de la misma jurisdicción.
Las jurisdicciones propuestas tendrían estas
características:
• Funcionales: se extenderían sobre
áreas geográficas definidas por las tareas o
funciones que cumplen.
• Superpuestas: habría distintas
jurisdicciones gubernamentales
extendiéndose sobre distintas áreas.
• En competencia: los gobiernos
locales, y en algunos casos los ciudadanos,
podrían elegir a qué jurisdicción pertenecer.
• Jurisdicciones: serían jurisdicciones
con poder gubernamental para cobrar
impuestos.
El argumento básico es que las jurisdicciones
geográficas no necesariamente coinciden con la
extensión geográfica que propone la economía
de escala de un cierto servicio. Por ejemplo: una
red de electricidad puede abarcar una cierta
zona, pero el servicio de defensa que brinda un
regimiento puede abarcar otra, con lo cual cada
una tendría un área geográfica diferente. Los
servicios de un hospital podrían abarcar a
ciudadanos de más de una jurisdicción política
actual, creando problemas de usuarios gratuitos;
la jurisdicción en este caso se extendería sobre la
división política, para abarcar a todos los
usuarios. Obviamente, distintas jurisdicciones se
superpondrían, incluso brindando algunas de ellas
el mismo tipo de servicios. Los ciudadanos
podrían elegir entre las mismas, aunque
“deberían” elegir, ya que se trata de
jurisdicciones gubernamentales. La competencia
sería fomentada por la acción de “salida”, aunque
no tendría que ser geográfica: las personas o los
gobiernos locales podrían cambiar de afiliación a
esas diferentes jurisdicciones, sin tener que
mudarse a otra jurisdicción geográfica para
hacerlo.
El autor menciona como ejemplo a la Liga
Hanseática, un grupo funcional que brindaba
normas comerciales comunes, aunque no tenía
ningún tipo de vinculación geográfica. Eran
miembros de la liga ciudades como Lübeck,
Bremen y Colonia (hoy Alemania), Stettin y
Danzig (hoy Polonia), Kaliningrado (hoy Rusia),
Riga (Letonia), Reval (hoy Tallinn, Estonia) y
Dorpat (hoy Tartu, Estonia), Groningen y
Deventer (hoy Holanda). Londres (Inglaterra),
Brujas y Amberes (Bélgica) y Novgorod (Rusia)
eran miembros asociados. En los Estados Unidos
hay “distritos especiales”. En Suiza hay 26
cantones y unas 8,000 comunas de distinto tipo,
de las cuales 2,940 definen la ciudadanía política
(los ciudadanos lo son de las comunas, no de
“Suiza”). Hay comunas educativas que ofrecen
servicios a más de un gobierno local.
Esta profunda descentralización y división de
poderes actuaría como un límite al abuso de
poder y permitiría la participación ciudadana en la
toma de decisiones, sobre todo asociado al uso
de mecanismos de democracia directa.
Rothbard y Friedman
Finalmente, Murray Rothbard (2002) y David
Friedman (1989) presentan un modelo también
con jurisdicciones funcionales, en competencia y
superpuestas, pero, a diferencia de Frey, se
trata solamente de agencias privadas. Según
esta visión “libertaria”, todos los bienes y
servicios serían provistos por el mercado, ya que
este puede hacerlo, si bien no en forma
perfecta, superior a la provisión estatal. Así,
ambos autores analizan cada uno de los servicios
que actualmente proveen los Estados y cómo los
podría proveer el mercado. Las propuestas de
uno y otro son similares en cuanto a la provisión
de todos los bienes y servicios por el mercado,
con algunas diferencias, sobre todo relacionadas
con los fundamentos filosóficos —una filosofía
157
moral iusnaturalista, en el caso de Rothbard, y
consecuencialista, en el de Friedman— y a una
hipótesis sobre el posible nacimiento de una
sociedad anarcocapitalista, como la que proponen
—un contrato social, donde las partes
consentirían un código legal, en el caso de
Rothbard, y un enfoque incremental, en el caso
de Friedman—.
En el caso tal vez más complejo de todos —la
seguridad personal y la defensa—, critica la visión
predominante de que el Estado debe proveer
protección policial, como si fuera una entidad
única y absoluta, consistente en una cantidad fija
que se brinda a todos por igual. Ese tipo de bien
general no existiría, de la misma forma que no
existe un bien “comida” o “vivienda”106. Por lo
tanto, el Estado debería asignar un recurso
escaso, sujeto a las ineficiencias de la política y la
burocracia. Para Rothbard, los individuos deberían
contratar este servicio, como los demás, en el
mercado, y lo harían según sus preferencias
específicas: desde la patrulla de un policía cuando
sea necesaria, hasta protección personal durante
las veinticuatro horas. Se argumentará que, en
tal caso, los consumidores deberían pagar algo
que ahora reciben gratis, pero es necesario tener
en cuenta que en el modelo libertario no habría
impuestos, así que los recursos que la población
destina, en un determinado momento, con ese
fin, estarían disponibles directa o indirectamente
para contratar ese tipo de servicios.
El modelo no considera que cada persona
tendría que salir a contratar un agente privado,
en caso de haber sido robada o atacada, sino
que, como ocurre actualmente en muchos
barrios abiertos o cerrados, contrataría una
compañía que le brindaría ese servicio. Es
bastante probable, además, que los servicios
fueran ofrecidos por empresas de seguros, ya
que, si se ha asegurado, por ejemplo, una casa
contra robo, la protección podría ser parte del
servicio del seguro107. La competencia se
transformaría en eficiencia y control por parte de
los consumidores, ya que podrían cambiar de
agencia en caso de no estar contentos con el
servicio que reciben, algo que no pueden hacer
ahora por tratarse de un servicio monopólico, del
cual se recibe simplemente lo que toque.
Resumen
Con las limitaciones al oportunismo político se
intenta limitar también las fallas de la política
analizadas en los capítulos anteriores. Algunas de
ellas tienen una larga tradición y se vinculan con
el nacimiento del modelo de “república”: la división
de poderes, las cartas de garantías y derechos
individuales, la división adicional generada por el
federalismo o la descentralización.
Los economistas también han propuesto
modelos de organización política para limitar las
fallas existentes. Entre ellos destacan F. A.
Hayek, James M. Buchanan, Murray Rothbard,
David Friedman y Bruno Frey, cada uno de los
cuales ha desarrollado alguna propuesta
institucional para limitar los abusos de la política.
Otras propuestas más específicas sugeridas se
relacionan con límites al endeudamiento, al déficit
fiscal, a nuevos impuestos o tasas, a la emisión
monetaria, teniendo en cuenta que los abusos
más importantes se producen en estas áreas,
fiscal y monetaria.
Un punto importante es la firma de tratados
internacionales que, para países que no pueden
darse instituciones sólidas por sí mismos,
constituye una forma de “importarlas”, ya que
limitan los abusos del poder interno. Estos
tratados pueden ser, por ejemplo, tanto la firma
de la Carta de los Derechos Humanos, de las
Naciones Unidas, como un tratado de libre
comercio.
La eliminación de privilegios a quienes realizan
la política y al Estado mismo es importante, al
igual que la reducción de las regulaciones que
generan incentivos para el lobby.
Capítulo 8
Gasto público,
competencia y
división de poderes
Dijimos antes que las personas tratan de
satisfacer algunas de sus necesidades a través
de los mercados y otras por medio de la política.
La combinación de ambas formas da origen a las
políticas económicas y a las políticas públicas. Así
pues, tales formas constituyen una combinación
158
de decisiones en los mercados y en la política,
que determinan la mayor o menor probabilidad
de que las necesidades sean satisfechas.
La competencia en los mercados convierte al
consumidor en soberano, porque puede elegir
entre distintos oferentes de un bien o servicio, sin
quedar comprometido con ninguno de ellos, a
menos que así lo decida él mismo. La
competencia entre oferentes los “disciplina” y
limita su poder, pues tienen que ganarse la
aprobación del consumidor. Algo similar sucede
en la política cuando el poder está dividido:
distintos “poderes” compiten entre sí, como
vimos en el capítulo anterior. Ese principio de
competencia está detrás del conocido principio de
la división de poderes, a la que podemos
considerar como una división “horizontal”, entre
poderes iguales —la tradicional es entre el
Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial—. El gran
aporte de los “Federalistas” ha sido agregar una
dimensión más: la división vertical de poderes
entre un gobierno nacional y otros gobiernos
subnacionales y locales.
La estructura institucional afecta tanto al
diseño y a la ejecución de las políticas
económicas como de las políticas públicas, siendo
la mala calidad en ambos casos una fuente de
inestabilidad que termina perjudicando el
desempeño económico, la calidad de vida y las
oportunidades de progreso de sus habitantes.
La ciencia económica se divide
tradicionalmente en microeconomía y
macroeconomía, una división, por cierto, que no
deja de ser polémica. La macroeconomía
aplicada es “política económica”, la
microeconomía aplicada es “política pública”. La
primera se refiere a una serie de medidas
“políticas” que se toman y terminan influyendo en
las variables fundamentales para el desempeño
de la economía: tipo de cambio, tasas de interés,
precios, salarios. La segunda se relaciona con las
medidas “políticas” que también se toman y
terminan influyendo en algún mercado en
particular: laboral, salud, transporte, medio
ambiente, telecomunicaciones, educación.
Un aspecto determinante para la calidad de las
políticas es el nivel al que serán decididas y la
arquitectura de la organización que habrá de
aplicarlas. Esto hace referencia al grado de
descentralización de la estructura del Estado. La
descentralización permite el ensayo de distintas
alternativas y no somete a toda la población a
una política que, aunque en algunos casos puede
ser exitosa, si fracasa perjudica a todos. Las
políticas descentralizadas permiten comparar y
establecer cuáles funcionan y cuáles no.
Al margen de las distintas políticas que pueden
aplicarse con un gobierno u otro, ¿cómo habrán
de distribuirse las distintas funciones del Estado
entre los diferentes niveles de gobierno? ¿Con
base en qué criterio de distribución?
La estructura establecida tendrá un papel
importante en la calidad de las políticas que
eventualmente se apliquen. En este sentido, y
como vimos en la clase anterior, el criterio
principal que hay que considerar es el nivel de
centralización o descentralización de funciones.
Ahora bien, sería interesante poder contar con
algunos criterios objetivos que permitan definir el
nivel al que pertenece determinada función.
Hay distintas teorías con las que se intenta
desarrollar precisamente eso, con mayor o
menor suerte. En este capítulo veremos las
teorías predominantes sobre la asignación de
funciones a distintos niveles de gobierno y
ejerceremos también el juicio crítico para
estimular la discusión. Como ellas en buena
medida terminan alentando un cierto grado de
centralización, se presentarán argumentos que
favorecen un mayor grado de descentralización.
Veremos las razones por las que pueda ser
necesaria una mayor centralización, para evitar
los problemas fiscales que terminan ocasionando
crisis macroeconómicas, y también cómo la
descentralización puede generar una cierta
“disciplina de mercado”, debido a la movilidad de
los recursos y las “sanciones” que pueden
establecer los mercados ante una mala
administración de recursos. Por último,
analizaremos si esto tiene algún impacto en el
tamaño del Estado.
Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
este capítulo son estas:
159
1. Elementos de la política fiscal.
2. Alternativas disponibles para
financiar el gasto público.
3. Límites que la institucionalidad
impone a los impuestos, el endeudamiento,
la venta de activos, la expropiación y el
financiamiento con emisión monetaria.
4. Eficiencia del gasto público.
5. Estructura del Estado: centralizado
o descentralizado.
6. Eficiencia de la descentralización.
7. Criterios para asignar funciones.
8. Función de estabilización
macroeconómica.
9. Función de redistribución de
ingresos.
10. Provisión de bienes “públicos” por
parte de gobiernos locales.
11. Restricciones presupuestarias
duras y blandas.
12. Transferencias entre
jurisdicciones.
13. Tamaño del Estado.
Política fiscal
Las normas e instituciones macroeconómicas
tienen una importancia fundamental para el
adecuado funcionamiento de la economía. Son
las “reglas del juego” que permiten la
coordinación de acciones que eventualmente
promueven la prosperidad. Las reglas monetarias
y fiscales son un ingrediente básico de ellas, pero
también, al mismo tiempo, el resultado de
valores y normas formales e informales, de
controles y contrapesos al poder, y de su abuso.
Las políticas económicas consideran aspectos
como la inflación, el empleo, el comercio
internacional, pero en este caso vamos a centrar
nuestro análisis solamente en la política fiscal y en
la estructura del Estado.
El Estado ofrece ciertos servicios a los
habitantes de un determinado país. En general,
solían estar relacionados con aquellos
mecanismos necesarios para permitir la
convivencia pacífica de los ciudadanos: defensa
contra la agresión externa y contra el crimen
interno, justicia para garantizar el respeto a los
derechos, y no mucho más. A partir del siglo XX,
el Estado asumió numerosas tareas adicionales:
servicios de salud, educación y jubilaciones;
provisión de servicios de transporte ferroviario y
aéreo; administración de teatros, estaciones de
radio y canales de televisión; la provisión de
servicios de agua, electricidad,
telecomunicaciones y energía; la administración
de fábricas, campos, comercios, minas, líneas
marítimas de carga, hoteles, parques, imprentas,
agencias de publicidad, centros deportivos y
recreativos, y muchas otras cosas más.
Estas actividades no son gratuitas: tienen su
costo y requieren para su administración una
creciente “burocracia”, que viene muchas veces
acompañada de todo tipo de organismos,
secretarías, subsecretarías, asesores y choferes,
misiones al extranjero, jubilaciones especiales a
funcionarios públicos…; y para conseguir los
fondos que esto demanda, se debe exigir a los
ciudadanos una parte de su patrimonio o de sus
ingresos.
Al margen de que pensemos si el Estado debe
hacer eso o no, lo cierto es que alguien tiene que
pagarlo y, en definitiva, no hay otro “alguien” que
los contribuyentes de ese mismo Estado.
El Estado tiene las siguientes alternativas para
financiar su gasto:
1. Cobrar impuestos
2. Endeudarse
3. Vender activos
4. Expropiar activos
5. Generar ingresos propios por la
venta de servicios
6. Emitir moneda
Impuestos
En 1789, Benjamin Franklin escribió una carta a
M. Leroy, en la que había una frase que luego
pasaría a la historia: “En este mundo nada es
seguro, salvo la muerte y los impuestos”.
Suele decirse que son el medio “genuino” para
financiar los gastos del Estado. Y lo es porque,
tarde o temprano, buena parte de las otras
formas de hacerlo terminan siendo impuestos o
son impuestos encubiertos.
Aunque suelen dividirse en “directos” (a las
ganancias, al patrimonio), e “indirectos” (a las
ventas, al valor agregado), lo cierto es que todos
160
los impuestos afectan al patrimonio de los
contribuyentes. Los impuestos se aplican muchas
veces sobre las actividades productivas y, por lo
tanto, es necesario tener en cuenta que generan
un costo que las desincentiva. Este es un viejo
concepto que ha adquirido nueva fama a través
de una presentación simplificada bajo el nombre
de “curva de Laffer”, por el economista que la
llevó a un simple gráfico.
Comencemos a explicarla planteando dos
simples preguntas: si tuviéramos un impuesto
con una tasa de 0%, ¿cuánto se recaudaría?, y
si tuviéramos un impuesto con una tasa del
100%, ¿cuánto se recaudaría? La respuesta es la
misma en ambos casos: cero. Es fácil de
comprender en el primer caso: una tasa de cero
sobre cualquier cosa da como resultado ninguna
recaudación. ¿Por qué sucede lo mismo con la
tasa del 100%? Pues porque nadie realizaría
ningún esfuerzo, para luego ver el resultado
esfumarse en el pago del impuesto. Imaginemos
esta situación: un trabajador cobra su sueldo en
una ventanilla para depositarlo inmediatamente
en otra, como pago de un impuesto. ¿Quién
trabajaría? Nadie. Un impuesto del 100% de un
ingreso no obtendría ninguna recaudación.
Entonces, si con una tasa cero no se recauda
nada y con una de cien tampoco, esto quiere
decir que entre cero y cien habrá de recaudarse
algo, y que inevitablemente eso que se recaude
aumentará a medida que la tasa crezca a partir
de cero, pero llegará un punto en que
comenzará a reducirse, hasta llegar nuevamente
a cero, con la tasa del 100%. Es lo que describe
la curva:
Entonces, si se aumentan los impuestos, habrá
un punto en que se recauda menos. Y esto por
dos razones:
• la primera ya fue mencionada: a una
cierta tasa, las actividades productivas no
pueden sostenerse, no son rentables, no
conviene realizarlas; decaen y se termina
recaudando menos;
• la segunda se refiere a que a mayor
tasa, mayor es el incentivo para evadir el
impuesto. Enfrentado al pago de un
determinado impuesto, un contribuyente
se enfrenta igualmente con la necesidad de
resignar rentabilidad para pagarlo; cuando
las tasas son moderadas, puede ser que
su sentido del deber lo lleve a no
cuestionarse sobre el pago del impuesto y,
por otro lado, puede estar asumiendo un
serio riesgo, que se define por el monto del
castigo y la posibilidad de ser descubierto.
Pero cuando la situación se acerca a la del
punto anterior —la supervivencia del
ingreso— entonces la “conciencia del
contribuyente” se diluye y aumenta el
“premio” a evadir. No es lo mismo
arriesgarse para evadir un mero 10%, que
no determina la vida de un negocio, que
arriesgarse ante una tasa del 85%, cuando
un negocio se ve amenazado de muerte.
Resulta entonces fundamental determinar en qué
lugar de la curva se encuentra un país, pues
puede ocurrir que se halle por encima del punto
A, y que un gobierno decida aumentar los
impuestos, con lo cual terminará ahogando la
actividad económica e incluso recaudando
menos. En tales circunstancias sería conveniente
reducirlos.
En este punto resulta necesario aclarar que el
punto A no es un punto “óptimo”, porque lo que
es necesario “maximizar” es la producción de
bienes y servicios, no la recaudación impositiva.
Es cierto que con mayores niveles de producción
el gobierno termina recaudando más, pero ¿para
qué? Una vez que los ciudadanos obtienen del
Estado los servicios que estiman necesarios, y el
Estado los brinda en la forma más eficiente, no
es necesario recaudar más, sino, en todo caso,
aliviar la carga impositiva sobre los
contribuyentes, para que destinen esos recursos
a aquellos fines que estiman más convenientes.
Por otro lado, la “forma” de la curva no es
igual en todas las sociedades: algunas tienen
mayor preferencia por servicios públicos que
otras, o reciben buenos servicios a cambio de
sus impuestos; en otras, los contribuyentes
tienen una menor preferencia por ellos o estiman
que a cambio de sus impuestos no reciben
servicios que tengan algún valor. En el primero el
punto A quedaría más arriba; en otros, en
161
cambio, más abajo.
En este caso —¿Suecia, por ejemplo?— la gente
está dispuesta a pagar elevadas tasas y
solamente la recaudación se reduciría después de
tasas muy altas —aunque es necesario señalar
que en Suecia los impuestos a las empresas son
muy bajos, de otra forma no podrían competir
internacionalmente, y la carga impositiva recae
principalmente en los individuos—. También
podría ocurrir en este caso que la elevada carga
impositiva sobre la renta personal implique un
costo muy elevado el evitarla, pues significaría a
la vez que los suecos se trasladarían de su país a
otro, y quizá no quieran hacerlo por no
abandonar su cultura y sus tradiciones, o por
considerar que reciben buenos servicios a cambio
de los impuestos que pagan; por otra parte, la
carga impositiva sobre las empresas sería baja
porque no tendrían mayor problema en
trasladarse a lugares de menor presión fiscal.
En este caso, por el contrario, la recaudación cae
rápidamente ante tasas muy inferiores porque la
gente no cree estar recibiendo buenos servicios
del Estado, o por problemas de cultura fiscal,
rebelión, etc.
Cualquiera que sea el nivel que se alcance, es
necesario recordar siempre la relación existente
entre el nivel de la carga impositiva y la cantidad
y calidad de los servicios que el contribuyente
recibe. La transparencia del proceso de sanción
de los impuestos y su equidad son elementos
fundamentales, ya que, aunque los impuestos
son imperativos, su recolección demanda un
grado de voluntariedad que resulta más alto
cuanto más “justos” se consideran.
Es lo que analizan Feld y Frey (2006). Según
el modelo clásico, basado en la teoría del crimen
de Gary Becker, el porcentaje de evasión
dependería del monto del impuesto a evadir, la
probabilidad de ser detectado y la magnitud de la
pena a los que sean atrapados. Esta visión
encuentra dificultades para explicar por qué la
gente es honesta y paga sus impuestos en
vistas de las bajas penalidades e intensidad de
los controles en muchos países, particularmente
en Suiza.
Según los autores, el cumplimiento de las
obligaciones fiscales es resultado de un contrato
fiscal sicológico, que explica la moral impositiva
como una complicada interacción entre
contribuyentes y autoridades fiscales,
estableciendo un intercambio recíproco y justo.
Esa relación contractual implica deberes y
derechos para ambos.
El primer lugar de esta relación la ocupan los
servicios públicos que el gobierno provee a
cambio de impuestos cobrados: si los “precios”
de esos servicios son considerados muy altos
para lo que se recibe, se generaría una
justificación para evadirlos. En segundo lugar los
ciudadanos pueden percibir que sus pagos son
contribuciones al “bien común” y estar dispuestos
a pagar, aunque no reciban en servicios el
equivalente de lo que pagan. Tercero, es muy
importante la forma como la oficina recaudadora
los trata: con mutuo respeto y honestidad. Si las
autoridades tratan a los contribuyentes como
inferiores en una escala jerárquica, el contrato se
viola.
En la actualidad la cultura impositiva suiza está
integrada por estos elementos principales:
1. El impuesto a las ganancias
individuales y de empresas no se recauda
en la fuente, sino sobre la base de
autoevaluaciones individuales. Solamente
cuando un individuo no presenta su
declaración, la autoridad estima sus
ingresos y bienes.
2. Los contribuyentes son muy
conscientes del intercambio de impuestos
por servicios públicos. Un impuesto
voluntario en el cantón de Glarus permitió
financiar la educación durante mucho
tiempo, pero otro para redistribuir ingresos
en el cantón de Appenzell no prosperó y
fue transformado en obligatorio. Se ve que
la gente no lo consideraba oportuno.
3. En la mayoría de los casos, las
leyes fiscales tienen que ser aprobadas por
los ciudadanos en referendos obligatorios.
En los cantones con mayor democracia
directa, los servicios públicos están más
alineados con lo que la gente quiere y esto,
a su vez, reduce la evasión fiscal.
162
4. El incremento de las medidas de
control se acompaña con incentivos
positivos. En Schafhausen se aumentaron
las penas, pero se admitió que los
contribuyentes tuvieran errores en sus
declaraciones de hasta 4% de sus
ingresos, sin que esto acarreara sanciones.
5. En algunos casos, las autoridades
se apoyan en sanciones sociales. En el
siglo XIX, distintos cantones publicaban
registros donde figuraban los impuestos
pagados por cada ciudadano. Los evasores
tenían prohibido entrar en los bares y
restaurantes por cinco años. Sus nombres
se publicaban en los locales de toda el
área.
Todo esto, según Feld y Frey, configura una
cultura fiscal de respeto y buen trato al
contribuyente. Incluso la autoridad fiscal envía
cheques de devolución a los que se equivocaron
y declararon más de lo que debían. Por otro lado,
cuando encuentran una declaración menor,
llaman al contribuyente suponiendo que se trata
de un error que no conlleva la intención de
evadir.
En cuanto a la participación política, los autores
señalan que cuanto mayor es la participación en
las decisiones cantonales por medio de la
democracia directa, menor es la evasión y con
mayor respeto tratan las autoridades fiscales a
los contribuyentes.
En fin, el lector puede pensar cuán ridículo
parece considerar esto para otros países, pero
no es ese el punto principal, sino pensar en cómo
llegaron a una situación como esa: ¿fueron años
de persecución fiscal, hasta que aprendieron, o
fueron años de mucha participación y respeto?
Deuda
Existe una preferencia de los gobiernos a
financiar sus gastos con deuda, si es que pueden
asumirla. La razón es simple: los efectos
positivos del mayor gasto se sienten en el
momento de endeudarse; los costos se
percibirán más adelante.
Cuando el gobierno se endeuda no sucede
nada distinto que cuando cualquier persona lo
hace: endeudarse le permite un mayor nivel de
gasto ahora, pero como deberá pagar la deuda,
habrá de reducir su gasto en el futuro. En otros
términos: deuda hoy son impuestos mañana, y
la deuda que hoy se paga es lo que han gastado
otros antes.
Esto genera algunas consecuencias
importantes, tanto económicas como políticas. En
cuanto a las primeras, cuando un gobierno
asume deuda, “desplaza” al sector privado y
eleva la tasa de interés, con lo que hace más
caro el financiamiento de la actividad productiva y
esta se perjudica. En relación con las segundas,
se plantea la polémica cuestión de si corresponde
hipotecar los futuros ingresos de contribuyentes
que hoy no votan y, por lo tanto, no pueden
opinar sobre la carga que van a tener que pagar
en el futuro. Algunos incluso todavía no han
nacido... y nacen ya con una deuda sobre los
hombros.
De igual forma que sucede con una familia o
una empresa: se puede seguir aumentando la
deuda hasta que se llega a un punto en el que
nadie está dispuesto a continuar prestando, pues
el riesgo de incumplimiento es muy elevado y no
hay tasa de interés que justifique asumirlo.
En la actualidad, esto es medido por el así
llamado “riesgo-país”, que toma en cuenta la
diferencia de tasas de interés entre la deuda
emitida por un país sólido y estable y el resto.
Cuanto más amplia es esa diferencia, más
elevado es el “riesgo-país”.
Existen básicamente dos formas distintas de
asumir una deuda pública: obtener préstamos o
emitir bonos. En el primer caso, igual que lo hace
una persona, se recurre a una institución
financiera y se pide un préstamo, sobre el que el
prestamista demandará luego la devolución del
capital, más un determinado interés. El segundo
no es muy diferente, pues el gobierno emite
unos papeles (bonos) que son adquiridos por
ahorristas en las mismas condiciones generales:
devolución del capital, más un determinado
interés. Hay sí una diferencia práctica para los
gobiernos: en el primer caso es más sencillo
negociarlo si el gobierno de que se trate tiene
problemas para pagar la deuda; en los años 80
se organizaban “clubes de bancos” que
163
renegociaban las condiciones de los préstamos.
Pero en el caso de la venta de bonos, como
pueden estar repartidos entre un gran número
de ahorristas de muchos países, esa negociación
no es posible, por lo que el Estado que quiera
“renegociar” los términos de su deuda debe
ofrecer un nuevo bono, en otras condiciones —
es decir, tentar a los ahorristas para que los
cambien— y probar el resultado que obtiene. Se
conoce a estos procedimientos como “canje de
deuda”.
La deuda pública suele ser también clasificada
como “externa” e “interna”. La primera sería
aquella que está en manos de acreedores
extranjeros, pero también suele darse ese
nombre a toda deuda que está denominada en
moneda extranjera (bonos en dólares, por
ejemplo, aunque los tengan ahorristas locales);
mientras que interna sería aquella que está en
poder de acreedores locales, o denominada en
moneda local.
Solo existe una diferencia económica en el
caso de deudas denominadas en moneda local o
extranjera, y la razón es que la primera puede
pagarse emitiendo moneda, y de esa forma se
“licúa”; mientras que en la segunda no existe tal
posibilidad, pues un gobierno no puede emitir
moneda extranjera. Existe también una
diferencia “política” si la deuda está en manos de
acreedores internos o externos, ya que para un
estado es más sencillo incumplir con los pagos de
su deuda en el primer caso, pues se trata de
“súbditos” a los que puede imponer condiciones
más fácilmente; esto no es igual en el caso de
acreedores externos.
Por último, el hecho de que tanto los bancos
como los fondos de jubilaciones y pensiones sean
instituciones con reservas monetarias los ha
tornado apetecibles para gobiernos sedientos de
deuda, ya que allí hay fondos depositados que
pueden tomarse voluntaria o forzosamente.
Históricamente hablando, esto ha llevado varias
veces al colapso de los sistemas financieros.
Venta de activos
Un gobierno puede obtener recursos mediante la
venta de los activos que posee. Esto suele
denominarse en la actualidad “privatización”,
aunque no se limita a la venta de empresas en
manos del Estado, sino que incluso se extiende a
la venta de todo tipo de propiedad estatal.
Puede ser que esta política se lleve adelante
por otras razones, como reducir la cantidad de
actividades en manos del Estado, obtener
mejores servicios u otros motivos. De todas
formas, sea cual fuere el objeto, se obtienen
recursos que ingresan en la arcas fiscales y
permiten financiar el gasto del Estado o reducir
su deuda.
Por cierto que este ingreso se realiza por una
única vez, aunque, en el caso de las
privatizaciones, al pasar la propiedad a manos
privadas, comienza a partir de ese momento a
pagar impuestos, algo que en la mayoría de los
casos antes no ocurría.
Expropiar activos
Es la cara inversa de la venta de activos, pues el
Estado se apropia de ellos por la fuerza. Puede
hacerlo compensando a los anteriores
propietarios o no. Asimismo, la expropiación
puede no solo ser la toma efectiva de la
propiedad, sino también imponer condiciones que
fuercen una venta al Estado, impidan la
continuidad de una actividad o eliminen toda
rentabilidad.
Las expropiaciones generan un aumento de
los activos estatales de una sola vez, aunque, si
luego esto generara a su vez mayores ingresos
al fisco, ello dependerá de la gestión estatal.
Ingresos propios
Se refiere a los que obtiene el Estado por la
venta o cobro del disfrute de determinados
bienes y servicios, como el ingreso a un parque
nacional, la publicidad en un canal de televisión o
radio estatal, el servicio prestado por un hospital
o una universidad. Muchas agencias estatales
obtienen recursos propios de esta forma. Tienen
sobre los impuestos la ventaja de que los pagan
aquellos que usan los servicios o consumen los
bienes, pero, por supuesto, es necesario
plantearse si dichas actividades corresponden a la
esfera estatal.
Emisión de moneda
Esta es una forma muy tentadora de financiar el
gasto público, por varias razones:
164
1. A diferencia de los impuestos
explícitos, un gobierno no debe someter a
aprobación parlamentaria la cantidad de
dinero que va a emitir.
2. No aparece ante la población como
un impuesto. Por supuesto que lo es, ya
que la emisión de moneda es un impuesto
sobre las tenencias de dinero en efectivo,
y esto afecta sobre todo a los de menores
ingresos, pues dedican la mayor parte de
los mismos al consumo, y los precios de
los artículos que consumen crecen debido a
la mayor cantidad de moneda en el
mercado.
3. Se puede y se suele echar la culpa
de sus efectos —aumento de precios,
reducción del poder adquisitivo de los
salarios y jubilaciones— a otros, como
comerciantes, empresarios o
especuladores.
La eficiencia del gasto
público
Si bien la calidad de los servicios que el Estado
brinda es muy dispar según los distintos países,
en cada uno de ellos se observa una diferencia
en cuanto se refiere a la eficiencia de las
actividades que lleva a cabo el sector público y
las que ejecuta el sector privado.
¿Por qué esa gran diferencia entre la actividad
productiva de los individuos y la del Estado?
Tiene que ver con los incentivos de las personas
en uno y otro caso. Los incentivos a la eficiencia
en el sector privado son muy fuertes, y no se
podría definir claramente cuál es más poderoso,
si las ganancias o las pérdidas. Si el producto o
servicio es bueno, las ganancias pueden ser
grandes; si es malo, se puede terminar
perdiendo el capital invertido. Son como el
garrote y la zanahoria, para hacer que el burro
camine.
Pero en el sector estatal esos incentivos están
inevitablemente aletargados: un gran
administrador no puede llevarse todas las
ganancias que su administración genere, ni
tampoco asume las pérdidas quien sea
ineficiente. Las ganancias y pérdidas pueden ser
“políticas”, con premios para el buen
administrador, a fin de que pueda luego
proyectarse hacia posiciones más importantes, y
castigos para el malo, que ve cerradas esas
posibilidades.
¿Podrían agregarse estos incentivos
económicos en el sector público? Significaría atar
la remuneración a la obtención de ciertos
resultados, pero esto es en muchos casos, si no
siempre imposible, al menos difícil, aunque la
experiencia de países como Nueva Zelanda, por
ejemplo, es digna de mención.
La estructura del Estado
Durante las dos últimas décadas se observa un
creciente interés en lo que se ha dado en llamar
“gobernabilidad”, tal vez como resultado de un
constante proceso de centralización y crecimiento
de los Estados nacionales en el transcurso del
siglo XX, y los problemas y reacciones que esto
ha generado. En casi todos los países
desarrollados el gasto público en relación con el
PIB promediaba el 5% a principios del siglo XX,
mientras que esa misma cifra superaba el 25%
en casi todos los casos, y en algunos hasta el
50%, a fines del mismo siglo108.
Ese crecimiento de los gobiernos centrales se
ha producido en los países con organización
política unitaria y también en los de organización
federal, y en ambos grupos surgen ahora
iniciativas de descentralización. El mismo ha
llevado en algunos casos al desmembramiento
de países como la ex Unión Soviética,
Checoslovaquia y Yugoslavia o —con el nombre
de “devolución”— al otorgamiento de nuevas
atribuciones a gobiernos regionales en países
unitarios, como en el caso del Reino Unido y los
parlamentos de Escocia y de Gales, o a los
experimentos de descentralización en Colombia y
otros países de América Latina.
En la década de los 90, un informe indicaba
que entre setenta y cinco países en desarrollo
con más de cinco millones de habitantes, sesenta
y tres de ellos se encontraban aplicando algún
tipo de política de descentralización109.
Asimismo, el abandono del socialismo en los
países de Europa central y oriental implicó, de
hecho, procesos de reforma tanto dentro de los
propios países desmembrados como de aquellos
165
que mantuvieron su unidad política.
La pregunta que surge entonces es: ¿A qué
nivel corresponde una decisión sobre el grado de
la gobernabilidad de la organización social?
El federalismo está lejos de ser una mera
propuesta de descentralización administrativa; se
trata más bien de un mecanismo para limitar y
controlar el abuso de poder y garantizar la
libertad, la vida y la propiedad de los individuos.
Klatt110 le otorga un fundamento que actúa en
dos sentidos: uno para agregar distintas
jurisdicciones dentro del marco de una más
amplia, y otro para permitir la protección de las
minorías.
La “teoría del fracaso del mercado”, que ya
hemos visto antes, avanzó posteriormente
presentando otro tipo de fallas, como la
información imperfecta y los problemas de
agencia. Sirva este breve comentario de los
conceptos para referirnos a la aplicación de los
mismos en el tema de la descentralización.
Esta se produjo inicialmente a través de los
trabajos de Musgrave (1959) y Oates (1972). El
argumento es el siguiente: la provisión de
servicios y bienes públicos por gobiernos locales
puede producir efectos hacia terceros; es decir,
“externalidades” hacia residentes de otras
jurisdicciones. En el caso de los residentes
locales, el gobierno resuelve el problema de los
free riders a través del carácter compulsivo de
los impuestos y tasas que cobran, pero ese
poder no llega a los residentes de otras
jurisdicciones, quienes reciben el beneficio111 sin
asumir los costos. Como resultado de esto, solo
un gobierno de un nivel superior podría eliminar a
esos free riders imponiendo la obligación fiscal a
todos los beneficiarios de un bien público o
realizando transferencias de una jurisdicción local
a otra.
Besley y Coate (1999) señalan asimismo que,
en el caso de que un gobierno local pudiera limitar
la provisión de un cierto bien público a sus
contribuyentes, no se sentiría motivado a
extender el mismo hacia los no residentes, por
más que estos desearan recibirlo, ya que no
podría cobrarles, lo cual llevaría a una provisión
subóptima de dicho bien.
Oates, entonces, elabora lo que se ha
denominado “Teorema de la Descentralización”,
según el cual por un lado un sistema
descentralizado lleva a la provisión de bienes
públicos que solamente reflejan las preferencias
de los ciudadanos de esa comunidad y a su
provisión subóptima mientras que, por otro, la
provisión centralizada de un bien público produce
un resultado general que no refleja las diferencias
de preferencias locales. Por consiguiente, cuando
existan externalidades, el nivel adecuado de
gobierno para proveer determinado servicio
dependerá de la valoración comparada de los
beneficios de la internalización de las
externalidades con el costo de la uniformidad. Por
otro lado, puede resultar difícil para los gobiernos
locales coordinar entre sí esa internalización
(Lockwood 1998).
Por lo tanto, el teorema de Oates establecería
un criterio para determinar en qué nivel de
jurisdicción gubernamental debe asignarse la
provisión y la financiación de un bien público,
dependiendo del monto de externalidades y del
grado de heterogeneidad de las preferencias de
los ciudadanos. Cuanto mayores sean las
externalidades y menor la heterogeneidad de las
preferencias, más conveniente sería la provisión
centralizada, mientras que, con externalidades
menores y mayor heterogeneidad, la provisión
local lo sería. Según el mismo autor (Oates
1998), las siguientes funciones deberían quedar
en manos del poder central:
• estabilización macroeconómica;
• redistribución de ingresos;
• provisión de “bienes públicos”
nacionales, cuyos beneficiarios incluyen a
residentes de las distintas jurisdicciones
Quedarían en mano de los gobiernos locales la
provisión de bienes y servicios públicos que son
consumidos “localmente”.
La justificación de esta división según esta
teoría es la siguiente. En primer lugar, debido a
que las regiones son más abiertas al comercio
que los países en su conjunto, existen “desvíos”
de las políticas macroeconómicas hacia otras
regiones. Cada unidad de gobierno regional o
local se encontraría en una situación del tipo
166
“dilema del prisionero”, especulando con la
provisión de estas funciones por otras unidades
regionales, algo que ninguno encontraría en su
beneficio hacer. En segundo lugar, debido a que
la movilidad de los ciudadanos es mucho mayor
entre jurisdicciones locales o regionales de lo que
lo es entre jurisdicciones nacionales —la
mencionada opción de “salida”—, entonces esta
capacidad tornaría inútil los intentos de redistribuir
ingresos en una jurisdicción local, ya que los más
pobres —beneficiarios de la redistribución—
buscarían ingresar en aquella que aplicara tal
política, mientras que los más ricos —
perjudicados por la redistribución— buscarían la
salida. Los ingresos para esas políticas se
perderían por la emigración mientras que los
egresos aumentarían exponencialmente por la
inmigración (Kraemer 1997).
El argumento se puede ilustrar con muchos
más ejemplos. Person, Roland y Tabellini (1997)
resumen algunos de ellos. Considerando las
tareas que suelen atribuirse a un gobierno federal
europeo, citan los casos comunes de la defensa
y la educación por las externalidades que
generarían, y otros como las políticas laborales,
ya que aquellas jurisdicciones que ofrezcan
menores regulaciones y beneficios sociales que
se transforman en costos de producción para las
empresas atraerían a la mayor cantidad de
estas, produciéndose lo que denominan social
dumping. Lo mismo sucedería con las políticas
antitrust o pro-competencia, ya que las
regulaciones que imponen y las trabas a fusiones
y adquisiciones promoverían el traslado de las
firmas a las jurisdicciones con poca o ninguna
regulación en este sentido. Consideraremos esto
puntualmente más adelante.
Este teorema, por supuesto, no ha estado
exento de críticas, algunas de las cuales
presentaremos a continuación. En primer lugar,
sería necesario demostrar que los individuos
valoran la provisión de un bien público, pese a
que no están dispuestos a pagarlo si los costos
de su provisión voluntaria exceden sus
preferencias individuales. En segundo lugar —y
aun dejando de lado la objeción anterior—
debería demostrarse que se puede realizar una
comparación entre los costos y beneficios de las
externalidades que se generan en la provisión de
un bien público localmente y los costos o
beneficios de la homogeneización del mismo en el
ámbito nacional. Esto sin caer en la comparación
interpersonal de utilidades o la imposición de las
preferencias del analista o del “gobernante
benévolo”. En tercer lugar, y como señalan
Brennan y Buchanan ([1987] 1997), la teoría
presupone la existencia de un gobernante
benévolo que persigue satisfacer solamente las
necesidades de los gobernados. Pero nótese
que, si así lo hiciera, su actuación sería superflua,
ya que, como se señaló antes, solo podría
lograrlo eliminando la coerción que impide a un
solo individuo alcanzar su mejor preferencia; esto
es, requeriría la unanimidad.
Bish (1987), por otra parte, sostiene que
Oates se concentra solamente en cuestiones de
economías de escala, ignorando el problema del
monopolio, por lo que su análisis no establece
diferencia entre un sistema federal y un sistema
unitario descentralizado. La provisión monopólica
de un bien público deja a los individuos sin
posibilidad de elección, salvo la de la “salida”
emigratoria hacia otro país. Es más, el mismo
análisis podría extenderse hacia la provisión de
bienes con carácter multinacional e incluso global.
Por último, el modelo supone que los
ciudadanos toman decisiones erradas cuando
ponen en práctica las posibilidades de elección
que la movilidad les otorga, mientras que los
gobernantes toman las decisiones correctas, por
lo que sería adecuado restringir esa posibilidad.
En este sentido, Marlow (1992, p. 77) cita a
Rivlin (1991), proponiendo un programa de
“impuestos uniformes compartidos”, que
eliminaría la competencia que los individuos
imponen a los gobiernos locales o regionales.
Esto quiere decir que, eliminando la posibilidad de
elección de los individuos e incrementando la de
los funcionarios, de alguna misteriosa forma el
bienestar de los primeros terminaría
aumentando. No parece tener en cuenta que la
provisión de bienes públicos por parte del
gobierno no es dirigida por los precios, sino por la
política, con todos los problemas que esta tiene
167
para reflejar las preferencias de los votantes, a
fin de evitar las presiones de los grupos de
interés más poderosos o mejor organizados.
Como suele suceder, la demanda de ciertos
bienes es exagerada mientras que la oferta de
otros es restringida. Por cierto que esto puede
suceder a todo nivel de gobierno, pero en tanto
en cuanto su provisión se realiza en un nivel más
bajo, mayor y más fácil es la posibilidad de
elección del individuo y, por lo mismo, la de evitar
ese tipo de abusos.
En verdad, no sería la competencia que los
individuos y empresas generan con su movilidad
la que ocasiona problemas, sino la competencia
entre distintos grupos de interés por tener
acceso a los ingresos fiscales, lo cual genera una
situación del tipo “tragedia de la propiedad
común”, donde la búsqueda de una parte del
pozo común termina haciendo a este mucho
más profundo de lo que los mismos participantes
hubieran deseado y donde los menos
organizados terminan asumiendo la mayor carga.
Por otra parte, algunos autores sostienen que los
gobiernos locales serían más fácil presa de los
poderosos locales, para lo cual sería necesario
algún tipo de restricción de las opciones de “voz”
y “salida”, que redujeran o anularan la
competencia intergubernamental. Se inclinan a
establecer como criterio para la descentralización
el relativo grado de facilidad de captura que
muestren los gobiernos locales o el gobierno
central, siendo preferible un régimen centralizado
cuando la captura de los gobiernos locales por
intereses específicos es más importante, y uno
descentralizado cuando sucede lo contrario. No
obstante, parece ser necesario tener en cuenta
que las opciones de “voz” y de “salida” son más
poderosas y menos costosas cuanto más
pequeña es la jurisdicción correspondiente.
Eficiencia de la
descentralización
¿Por qué la descentralización sería más eficiente?
Como veremos, hay distintas interpretaciones y
enfoques. Tal vez uno de los primeros análisis
explícitos del tema lo haya hecho Alexis de
Tocqueville. En su prestigiosa obra La democracia
en América ([1835] 1957) analiza, en principio,
los argumentos de aquellos partidarios de la
centralización112, para luego analizar las causas
de la mayor eficiencia de los gobiernos locales,
relacionándola con las dificultades que la falta de
información ocasiona a la administración
centralizada, un argumento que resurgiría un siglo
después a través de F. A. von Hayek113.
Precisamente, Jin, Qian y Weingast (1999)
presentan ese argumento desarrollado por Hayek
en el sentido de que, dado que la información se
encuentra dispersa entre todos los individuos que
forman una sociedad, la descentralización
permite su mejor aprovechamiento. No
obstante, Hayek realiza esta apreciación en
relación con el papel que cumple el sistema de
precios, como un gran sistema de
comunicaciones que transmite la información
necesaria para que consumidores y productores
ajusten sus decisiones a fin de permitir una
eficiente asignación de recursos. Los
mencionados autores extienden esto a la
descentralización gubernamental, incluyendo a
Hayek como parte de la teoría económica del
federalismo, juntamente con Tiebout, Musgrave
y Oates. Sin embargo, es necesario destacar
que si bien se han señalado aquí, y se expondrán
más adelante, las ventajas de la
descentralización de los niveles decisorios de
gobierno, existe una gran diferencia entre un
caso y otro. El sistema de precios es un gran
economizador de información, ya que sintetiza
toda la que se encuentre disponible en tan solo
un número, con lo cual los consumidores y
productores ya pueden tomar sus decisiones.
Pero no existe tal cosa en cuanto a las
decisiones que un individuo tome respecto a qué
jurisdicción local trasladarse. Pensemos un poco
en la información que debería recabar:
seguramente el nivel de la presión impositiva,
también la calidad de los servicios provistos.
Podría tratar de interpretar otros indicadores,
como el flujo de ingreso o salida de sus
habitantes, el precio de las propiedades, el flujo
de inversiones. Por cierto, que no existe la
“economización” de información que Hayek
señala en relación con el sistema de precios.
Pero, eso sí, no implica esto eso sí, que no exista
168
un proceso de cierta competencia.
Bish (1987, p. 365) reconoce esta diferencia,
pero dice que las diferencias serían de grado, y
que nos encontraríamos en una situación similar
a la que sucede en una empresa en la que se
producen transferencias de recursos
internamente sin precios, y donde los
administradores deben decidir sin conocer con
certeza la contribución de cierto recurso a las
actividades generales. Al respecto, cabría señalar
que precisamente por los problemas que se
mencionan y por la falta de información para
tomar decisiones, las empresas tratan en gran
medida de organizarse como “centros de
negocios”, que se relacionan entre sí por medio
de precios internos, y que, incluso si estos no
existieran siempre, existen los precios “externos”
como punto de referencia, algo que no existe en
el caso de la competencia gubernamental. Dos
cosas comparte este autor con lo desarrollado
por Bish, y es que, por un lado, esta falta de
precios no invalida del uso de modelos de
competencia para analizar el federalismo y la
descentralización; por otro, esa misma falta
resalta la inconveniencia de utilizar modelos que
incluyen como supuesto básico la información
completa, tal como los de competencia perfecta.
Jin, Qian y Weingast (1999, p. 2) señalan,
respecto a los beneficios de la descentralización,
un segundo grupo de teorías que ponen énfasis
en un beneficio adicional, al que denominan
“federalismo protector del mercado”. Esto
significa que la descentralización pone límites a las
intenciones intervencionistas de los gobiernos, ya
que dos mecanismos diferentes alinearían los
intereses de los gobiernos locales con los de la
prosperidad económica: el primero de ellos señala
que un gobierno intervencionista en exceso, o tal
vez más intervencionista que otros, perdería
valiosas inversiones; el segundo, que como en tal
caso las finanzas están mucho más
estrechamente ligadas al desempeño de la
economía local, entonces, los funcionarios
gubernamentales tendrían mayores incentivos
para promover una economía local próspera que
los que tendrían en el caso de que recibieran los
fondos, o buena parte de ellos, de otras
jurisdicciones superiores.
Según los autores, esto es importante en las
economías de países que desde hace poco
tiempo están intentando salir de los esquemas
planificados del socialismo. En estos, como en los
países en desarrollo en general, los gobiernos han
resultado ser la principal barrera al crecimiento
económico, debido a que no han encontrado
límites a su actitud predatoria. No obstante,
afirman que existe un papel importante que
cumplir por parte del gobierno central, como es
controlar a los gobiernos locales para que no
impongan barreras a la movilidad de los factores,
barreras proteccionistas, lo cual les permitiría
abusar de su poder monopólico sobre la
producción local. Este es un tema que
volveremos a tratar más adelante, pues, si bien
es ciertamente posible que una unidad
jurisdiccional pequeña intente aplicar medidas que
restrinjan la movilidad de los factores
económicos, o que efectivamente lo haga,
simples cuestiones de economía de escala
abogarían para que esto no suceda, ya que
impondría una pesada carga a sus habitantes.
Es decir: supongamos una jurisdicción local que
cuente con una fábrica de automóviles. Por
simple definición de su tamaño, a los ciudadanos
de dicha jurisdicción no les convendría cerrarla al
intercambio de vehículos. En primer lugar, la
economía de escala necesaria para la producción
de automóviles muy probablemente no justificaría
la inversión en esas circunstancias, e incluso si,
dado el tamaño de la población así se hiciera,
esta no obtendría ningún beneficio de otorgar el
monopolio y autoeliminar su propia capacidad de
elección.
En el mejor de los casos, solamente las
normas y regulaciones que los contribuyentes
están dispuestos a pagar sobrevivirían. Qian y
Weingast (1997) citan el trabajo de Romano
(1985) sobre la registración —o incorporación—
de empresas en los Estados Unidos, donde se
explica cómo New Jersey se erigió como la
principal jurisdicción para el registro de las
principales empresas a fines del siglo XIX, pero
cuando el Estado intentó obtener rentas de las
mismas, una gran cantidad de ellas se
169
trasladaron a Delaware, estado que se ha
mantenido hasta hoy como el principal domicilio
de las empresas más grandes.
El menor tamaño de las jurisdicciones,
además, permitiría una mayor eficiencia del
mecanismo de “voz”: es decir, de la expresión
directa de las opiniones de los ciudadanos. Y no
solamente sería este el recinto original de la
democracia —la democracia griega era una
democracia de gobierno local—, las comunas
formadas en la temprana Edad Media, los townhall
meetings en las colonias de América del
Norte o los cabildos abiertos en las de América
Central y del Sur, sino que haría más factible la
aplicación de instrumentos de control y
participación generalmente denominados
“democracia directa” (Frey 1996). Pommerhenne
y Schneider (1983) citados en Stein (1998),
exploraron el impacto de la democracia directa en
el tamaño del Estado sobre la base de una
muestra de cantones suizos, y concluyen que
aquellos en que se practica la democracia directa,
a diferencia de la democracia representativa,
tienen gobiernos más pequeños. Porto y Porto
(2000) investigaron la conducta electoral de los
votantes en 125 municipalidades de la provincia
de Buenos Aires con una población de doce
millones y medio de personas, para determinar si
los resultados electorales observados se
relacionan con el desempeño fiscal de los
gobiernos; esto es, si los malos administradores
son sancionados y los buenos premiados. Para
ello seleccionaron tres variables: el monto de
transferencias que el gobierno local recibe del
gobierno superior —entendiendo que cuanto
mayores sean menor sería la presión impositiva
local—, el monto de los gastos totales —ya que
a mayores gastos totales mayores impuestos—
y el monto de inversiones en infraestructura —
relacionado con la calidad de los servicios que se
reciben—. Los resultados sugerirían que, después
de un periodo de aprendizaje, los votantes
toman en cuenta el desempeño fiscal de los
gobiernos y castigan al partido político que ha
demostrado una mala actuación en tal sentido.
Significativamente, una de las conclusiones de los
autores es que “cuanto menor es la jurisdicción,
más sensibles son los votantes”, lo cual se
acomoda a lo mencionado antes.
Un análisis similar es el que propone la teoría
económica del “agente-principal”. Según esta
teoría, los “principales”, o contratantes, eligen
representantes, “agentes”, en quienes delegan la
atribución de considerar y decidir sobre temas
que son comunes a todos los habitantes. No
obstante, los intereses y preferencias de unos no
son necesariamente los de los otros; o, en otras
palabras, los representantes tienen, por
supuesto, intereses propios que no
necesariamente coinciden con los de los
representados, o con una mayoría de ellos que
los hayan elegido. Resulta fundamental,
entonces, diseñar un marco de incentivos que
permita alinear lo mejor posible los intereses de
los representantes con los de los representados
y de esta forma evitar o reducir el “riesgo
moral”: el que surge de la posibilidad de que los
representantes persigan sus propios intereses y
no los de los votantes, sobre todo con los
recursos obtenidos de estos últimos. Estos son
los denominados “costos de agencia”, que
pueden ser reducidos con una adecuada
combinación de incentivos y control.
En este sentido, la descentralización mejora
ambas cosas. Por un lado, los incentivos de los
representantes, ya que sus intereses —
supongamos que están basados en la posibilidad
de ser reelectos— están ahora más
estrechamente ligados con un grupo particular de
votantes. Por otro, mejora y reduce los costos
del control, mucho más sencillo de ejercer con un
representante que es, además, parte de la
misma comunidad y se conoce mucho. La
descentralización, entonces, disminuiría el “riesgo
moral” y por ello los “costos de agencia”.
Kendall (1991) presenta un simple ejemplo en
el que describe precisamente porqué un gobierno
descentralizado permite una mejor atención a las
preferencias de sus habitantes. Según sus
propias palabras, es porque “permite que más
gente viva bajo las normas de su elección que en
los sistemas centralizados”. Imaginemos dos
democracias, en las que todos los ciudadanos
votan sobre si deben estar abiertos los cines los
170
domingos. En uno de ellos, Centralia, las
decisiones se toman centralmente y son
obligatorias en todo el país. En el otro, Devolutia,
existen gobiernos locales autónomos. El resultado
de la consulta electoral, con cuatro jurisdicciones
electorales de cien votantes cada una, es el
siguiente:
Esta misma situación electoral tendría los efectos
que siguen:
Según Centralia:
Los cines no abren los domingos: 201
votantes felices.
Según Devolutia:
Área 1: no abren los cines los domingos:
80 votantes felices.
Área 2: no abren los cines los domingos:
81 votantes felices.
Área 3: abren los cines los domingos: 80
votantes felices.
Área 4: abren los cines los domingos: 80
votantes felices.
Total de votantes felices en Devolutia: 321
Esta simple lógica es la que subyace tras del
argumento de que un sistema descentralizado
permite atender mejor las preferencias de los
ciudadanos. Este argumento que puede llevarse
más allá aún, algo que no haremos por el
momento.
Entre los argumentos que señalan las
características “ineficientes” de la
descentralización encontramos:
1. La posible limitación de recursos
propios para financiar el gasto público local.
2. La falta de eficacia administrativa
en niveles inferiores de gobierno.
3. Las economías de escala para la
prestación de ciertos servicios.
4. Caplan (1999) señala la posibilidad
de dos resultados de la descentralización:
uno —positivo y ya ha sido mencionado—
es la competencia que genera la movilidad
de los votantes. Pero existiría otro, de
carácter negativo, que el autor explica de
esta manera: la movilidad de los votantes
daría lugar a que se hiciera más profunda
la división entre distritos, eliminando las
elecciones competitivas en cada
jurisdicción. Esto sería así: si un gobierno
implementa determinadas políticas, los
primeros que se van a ir son aquellos que
más las rechazan. Queda un mayor
porcentaje de los que las defienden,
tendiendo a una mayor homogeneidad de
los distritos y, por ende, a una menor
competitividad electoral interna. En otros
términos, la opción de “salida” debilitaría la
opción de “voz”.
5. Otra objeción es expresada por
Bolton y Ronald (1997) en relación con
“naciones” en que no sería deseable su
separación y que se podría generar
competencia dentro de ellas114.
Criterios de distribución
de niveles decisorios
La teoría del federalismo fiscal, basada en el
“fracaso del mercado”, comentada antes como
el “fracaso de la competencia entre gobiernos
locales”, establece un marco normativo para la
asignación de distintas funciones a los diferentes
niveles de gobierno, a partir sobre todo de los
trabajos de Musgrave (1959) y Oates (1972).
Sostiene básicamente que las siguientes
funciones corresponden al gobierno central:
• La función de estabilización
macroeconómica
• La función de redistribución de
ingresos
• La provisión de bienes públicos cuyos
beneficiarios incluyan a los residentes de
distintas jurisdicciones subnacionales. Esta,
junto con la asignada a los gobiernos
locales, suele ser también denominada la
“función de asignación” (Stein 1998, p. 3).
Los gobiernos locales tendrán como tarea propia
la provisión de bienes y servicios consumidos
localmente. Stigler ([1957] 1998) establece otros
criterios, aunque no han prevalecido de la misma
forma que los anteriores:
1. Cuando el objeto de una política
reguladora pueda ser anulado por la
competencia (incluyendo la migración) de
otras unidades gubernamentales locales
2. Cuando la fuente de ingreso de la
actividad pueda escapar a la
171
responsabilidad financiera, emigrando a
otra unidad
3. Cuando la política sea incapaz o
ineficiente en el ámbito local.
La función de
estabilización: la
política monetaria
Esta función de estabilización macroeconómica se
compone de dos políticas distintas: la monetaria y
la fiscal. Como Oates (1998, p. xiv) señala, la
literatura que se origina en los autores antes
mencionados supone que la política monetaria es
ejecutada a cabo por un banco central que
controla la oferta de dinero y crédito. Las
jurisdicciones subnacionales no deberían tener
acceso a atribuciones monetarias, porque se
sentirían inclinadas a financiar proyectos locales a
través de la emisión, a expensas del resto del
país.
Estos supuestos son demasiado estrechos
para un análisis “normativo”. Es cierto que las
condiciones descritas son las que prevalecen en
la mayoría de los países, pero no son las únicas
posibles. Dice Oates [(1994) 1998, p. 12)]: “La
administración de la oferta de dinero y crédito es
en casi todos lados la responsabilidad de una
autoridad monetaria central”.
Es más: los problemas que se mencionan
están particularmente relacionados a los
supuestos descritos. Esto quiere decir que la
política monetaria en manos de jurisdicciones
subnacionales ocasionaría efectivamente esos
problemas en las siguientes condiciones:
• que emitieran la misma moneda del
gobierno nacional;
• que existiera el monopolio de
acuñación de esta moneda (en el sentido
de que no se puede emitir otra);
• que existiera el curso forzoso.
En tales circunstancias, por supuesto que se
genera el incentivo a emitir moneda para
financiar el gasto local, siendo la consecuencia de
tal acción una externalidad negativa hacia las
otras unidades, que se verán perjudicadas por la
caída del valor de la moneda. Es posible suponer
también que, ante tal circunstancia no sea difícil
imaginar que todas las jurisdicciones seguirían el
mismo camino, generando el descontrol
hiperinflacionario.
Pero, como se dijo antes, esto es así solo si
tomamos en cuenta los supuestos anteriores. Si
eliminamos alguno de ellos, en particular el curso
forzoso y la emisión de la misma moneda
cambiarían la situación por completo, imponiendo
la disciplina monetaria mediante la competencia
generada a partir de la posibilidad de elección. Es
decir, se abriría ahora la opción de “salida”. De
otra forma esta queda cerrada o termina siendo
utilizada informalmente.
La política fiscal
Desde el punto de vista de la función de
estabilización, no se considera en qué se gastan
los recursos fiscales, sino el impacto que pueda
tener en la situación macroeconómica el gasto
público local y cómo se financia. Lo que está en
discusión es, en primer lugar, si un exceso de
gasto público local aumenta el riesgo de
inestabilidad macroeconómica y, en segundo,
cuál es la mejor forma de controlar estos
excesos.
En relación con el primer punto, parece haber
acuerdo en que el exceso de gasto público,
especialmente la presencia de un elevado déficit
fiscal, perjudica la estabilidad. Lo que no resulta
claro es si ese perjuicio se refiere a la situación
económica general de un determinado país o
simplemente a la de la jurisdicción local que
presenta el problema. Es decir, si existe algún
efecto de “contagio” de la situación local a la
nacional.
En cuanto al segundo punto, existen
básicamente dos posturas: una, consistente en
favorecer el control o la regulación del poder
central sobre el desempeño fiscal de los
gobiernos locales para evitar esos excesos; y
otra, que favorece la “disciplina de los
mercados”, en particular por los efectos de la
competencia intergubernamental sobre recursos
e inversiones, y por la evaluación de los
inversores en los mercados de deuda.
La literatura económica en torno a la materia
ha denominado la existencia de controles, tanto
por parte del poder central como de los
mercados, como “restricciones presupuestarias
172
duras” y “restricciones presupuestarias blandas”
a su inexistencia. Nótese bien que tanto el
control central como el del mercado se ubican en
la primera categoría, ya que se trata de controles
que pueden ser muy estrictos y hay que
abandonar la creencia de que el único control
posible sea el ejercido por la autoridad.
En cuanto se refiere a si los problemas fiscales
locales tienen impacto en la situación
macroeconómica general, ello no es ajeno al tipo
de controles que existan sobre el gasto público
local; es decir, los dos aspectos están
relacionados. Mientras existan restricciones
presupuestarias “blandas”, existirán tales
problemas, porque está en la esencia de esa
“blandura” la actitud permisiva del gobierno
central. En este sentido, podríamos decir que el
control que ejercen los mercados tiende a ser
siempre “duro”, ya que se relaciona en forma
directa con la capacidad de pago de una
determinada jurisdicción, mientras que el control
del gobierno central puede ser tanto “duro” como
“blando”, dependiendo de las circunstancias
políticas.
Restricciones
presupuestarias duras:
regulaciones o normas
directas
Una de las opiniones más claras a favor del
control “duro” y centralizado del gasto público
local es el que presenta Ter-Minassian 115. En los
términos que fuera planteada esta parte del
debate, la posición de Ter-Minassian es que no
solo las operaciones fiscales de los gobiernos
locales pueden tener un importante impacto en la
situación macroeconómica y que esto no
solamente sucede por el nivel general del gasto,
sino también por cambios en su composición.
Además, favorece una “restricción
presupuestaria dura” por medio de controles
directos a las jurisdicciones locales. Al margen de
su eficacia para obtener la estabilidad
macroeconómica, este enfoque reduce o elimina
en la práctica la descentralización existente.
Entre las posibilidades de control por la
autoridad central, nos encontramos con dos
posibilidades: el control directo y el control
mediante normas. Veremos este en primer lugar.
El control por medio de normas, algunas de
ellas incluidas en las mismas constituciones o en
leyes, establecería límites al nivel de
endeudamiento de los gobiernos locales, limitaría
las circunstancias en las que se puede tomar
deuda —por ejemplo, para determinadas obras
públicas—, establecerían límites para el nuevo
endeudamiento en relación con la capacidad de
pago, prohibirían el endeudamiento con ciertas
fuentes como el Banco Central o con el exterior,
y otras. Las normas, supuestamente, “copiarían”
la disciplina del mercado.
Como se mencionó, las normas pueden limitar
el endeudamiento de los gobiernos locales a
inversiones en obras públicas, que podrían
encontrarse en Alemania, Suiza y en la mayoría
de las constituciones estaduales de los Estados
Unidos. Sin embargo, Ter-Minassian no aclara si
estas normas son impuestas por los gobiernos
centrales o adoptadas por los mismos gobiernos
locales como un mecanismo de control del gasto.
De hecho, la misma mención de los límites
existentes en las constituciones estaduales en los
Estados Unidos estaría mostrando que se trata
de normas de este segundo tipo. Siendo esto
así, ese tipo de normas serían claramente
compatibles con la descentralización y, además,
podrían clasificarse como parte de los llamados
“mecanismos de mercado”, ya que se trataría de
un mecanismo de “señal” hacia los inversores
sobre las políticas futuras en materia de deuda.
Esto es, se les estaría garantizando que futuras
emisiones de deuda en exceso no llevarían a
reducir el valor de todas ellas.
En países como Estados Unidos y en el caso
de los gobiernos regionales y locales de España,
donde se permite el endeudamiento a corto plazo
para resolver problemas de liquidez, se estipula
también que esas deudas deben ser canceladas
antes de terminar el ejercicio fiscal (Ter-
Minassian 1997, p. 11).
Según Shah (1998), existen en Suiza
“directivas presupuestarias comunes” que
imponen límites a todos los niveles de gobierno.
Estos límites serían los siguientes:
• la tasa de crecimiento del gasto
173
público no debería exceder el crecimiento
previsto del PIB;
• el déficit fiscal no debería ser
superior al del año anterior;
• el número de empleados públicos
debería mantenerse igual o incrementarse
solo levemente;
• el volumen de obras públicas debe
permanecer constante y deben evitarse las
cláusulas de indexación por inflación.
Sin embargo, este tipo de normas (y por
supuesto también la disciplina que el mercado
impone) adolece para Ter-Minassian de falta de
flexibilidad y “termina promoviendo el desarrollo
de conductas y prácticas dirigidas a eludirlas”.
Entre otras, cita las siguientes:
• “la reclasificación de gastos
corrientes a gastos de capital, para
escapar los requerimientos de
presupuestos de gastos corrientes
balanceados;
• la creación de entidades cuyas
operaciones —si bien de naturaleza
gubernamental— son mantenidas por
afuera del presupuesto, y cuyas deudas
no se contabilizan contra los límites al
endeudamiento;
• el uso de empresas estaduales o
locales para tomar deuda con destinos que
deberían ser financiados por medio del
presupuesto gubernamental;
• el uso de instrumentos de deuda —
tales como acuerdos de venta y posterior
leasing o los denominados bonos de
ingresos privados en los Estados Unidos—
que no resultan incluidos en los límites de
deuda;
• y los atrasos en los pagos a
proveedores, que son típicamente difíciles
de supervisar para su inclusión en los
límites de deuda” (p. 11).
Por esa razón la autora prefiere los controles
directos. Estos se aplican de distintas formas:
estableciendo límites en la capacidad de
endeudamiento de las jurisdicciones locales o
alguno de sus componentes (deuda externa), la
revisión y autorización de cada operación de
deuda local y/o la centralización del
endeudamiento en manos del gobierno central. Si
bien este tipo de controles es más común en
estados unitarios, también se los encuentra en
algunos países federales como India o Brasil,
cuyo senado puede establecer límites al
endeudamiento de los estados116.
En definitiva, la descentralización, al eliminar la
alternativa del control central, no es posible ni
conveniente, ya que promueve la inestabilidad
macroeconómica. Este es un escenario negativo,
que solo puede resolverse con el control central,
el cual, cuanto mayor sea, menor espacio dejará
para la descentralización. La mera regulación no
es suficiente, porque es un control fácilmente
eludible.
¿Existe alguna otra alternativa? Curiosamente
la alternativa defendida por otros autores es lo
que suele llamarse la “disciplina del mercado”
impuesta sobre las jurisdicciones menores.
Restricciones
presupuestarias duras:
la disciplina del
mercado
La descentralización impondría un mayor grado
de disciplina económica a partir de mejorar el
funcionamiento que los dos mecanismos en
términos de análisis de Hirschman (1970): la
“voz” y la “salida”. Ya se hizo anteriormente
expresa mención del mecanismo disciplinante o,
en otros términos, a la mejor revelación y
satisfacción de las preferencias de los individuos
en jurisdicciones pequeñas. La “voz” mejora
porque es, por un lado, más fácil hacer oír una
opinión dentro de un grupo relativamente más
pequeño; por otro, porque la información
necesaria para esa participación es menor y
menos compleja que en el caso de participación
en una jurisdicción mayor. La “salida”, porque es
también más fácil el traslado de una jurisdicción
pequeña a otra que el traslado desde una
mayor; es más fácil encontrar jurisdicciones
pequeñas con valoraciones similares a las que se
buscan que encontrarlas entre un reducido
número de jurisdicciones grandes. También
dijimos que el efecto de “salida” no era
solamente el que producían los individuos
174
mediante su traslado, sino también las
empresas. Estos movimientos —o para ser más
precisos, ese potencial de movimiento y el
funcionamiento más activo del mecanismo de
“voz”— garantizarían la estabilidad económica en
las jurisdicciones pequeñas, ya que sus
ciudadanos deberían sufrir directamente las
consecuencias de su ausencia.
Distinto podría ser el problema si existiera la
capacidad de trasladar los costos del mal manejo
fiscal a otras jurisdicciones locales o a la
jurisdicción central, es decir, si pudieran
generarse externalidades negativas hacia otras
jurisdicciones. Para analizar esta cuestión, vamos
a extender el análisis a los inversores, cuyo
poder para imponer disciplina fue mencionado ya
por Adam Smith117.
En el caso de la descentralización fiscal sin
restricciones, los inversores en deuda de las
jurisdicciones locales imponen restricciones
presupuestarias duras a partir de su capacidad
de traslado —de “salida” desde ese tipo de
deuda hacia otras—, de la misma forma que
cualquier consumidor ejerce su opción de “salida”
con referencia a un producto determinado, en
tanto en cuanto existen sustitutos disponibles,
que en materia de inversiones son, por cierto,
numerosos.
Pero ¿es posible la existencia de externalidades
que fuercen al poder central a intervenir en favor
de una jurisdicción local con problemas fiscales?
Aquí se presentan dos escenarios posibles. Uno
de ellos está relacionado con el marco
institucional que regula las relaciones entre la
jurisdicción central y las locales: si a la primera le
cabe algún tipo de responsabilidad final por los
resultados de las segundas —esto es, si está
establecido su carácter de garante de la deuda
tomada por las jurisdicciones pequeñas— sin
duda que se genera un mecanismo de “dilema
del prisionero”, en el que las jurisdicciones
pequeñas se sientan incentivadas a “traicionar”,
asumiendo deuda que luego terminan pagando
las otras jurisdicciones, ya sea directamente o a
través del poder central. En otros términos, suele
señalarse a esta actitud como el resultado del
“riesgo moral” y, en la práctica, termina
imponiendo una restricción presupuestaria débil o
incluso inexistente.
Como todos estarían incentivados a actuar de
la misma forma, el caos fiscal sería el resultado,
y el aumento del riesgo de la deuda local se
trasladaría a la del gobierno central. En tal
circunstancia se presenta como necesaria la
disciplina impuesta por el control, tal como lo
expuso Ter-Minassian anteriormente. Pero, por
supuesto, esto parte de que exista un
determinado marco institucional que permita este
tipo de actitud.
Ante la inexistencia de ese “pagador de última
instancia”, se abre un segundo escenario: podría
ser que el marco institucional formal no brinde
ningún papel garante al poder central, pero que
en la práctica los inversores esperen que sea esa
la actitud que en definitiva llegará a tomar, pues,
de hecho, el no pago de una deuda local
perjudica la evaluación que los inversores tengan
de la deuda del estado central. Esto es un marco
“informal” que asignaría el papel de pagador de
última instancia de todas formas. En este caso
debemos preguntarnos cómo surge esta
percepción en el mercado, y la respuesta estará,
por cierto, vinculada con la experiencia anterior,
y, como derivada de esta la “reputación” que el
gobierno central haya sabido ganarse.
Solamente el cumplimiento de un compromiso
claro en el sentido de que el poder central no va
a cumplir ese papel de garante logrará generar
en el mercado en general una reputación que
haga viable el papel disciplinante del mercado de
capitales sobre las jurisdicciones locales. En este
sentido, el análisis es similar al considerado en
relación con la política monetaria, donde
solamente se genera una actitud imprudente
ante la presencia del monopolio de emisión y el
curso forzoso. Esa reputación, por supuesto,
puede ser consolidada a través de mecanismos
institucionales formales, como una prohibición
constitucional al financiamiento de la deuda de las
jurisdicciones locales118.
Entre las condiciones que Dillinger y Webb
(1998) señalan para que exista una correcta
administración fiscal descentralizada, hay dos que
se relacionan con este punto: que el gobierno
175
central se comprometa explícitamente a no
concurrir en la garantía de la deuda de las
jurisdicciones locales y que la autoridad
reguladora del crédito fuerce a los acreedores a
aceptar los incumplimientos en los servicios de
deuda; esto es, que no salga ahora en ayuda de
ellos.
Stein (1998, p. 15), por otra parte, señala que
el compromiso de un gobierno central de acudir
en ayuda de un gobierno local está relacionado
con el grado de “desbalance vertical”. Se refiere
a que en los casos en que los gobiernos
subnacionales tengan una robusta base
impositiva propia —esto es, generan una gran
parte de sus propios recursos—, entonces los
gobiernos centrales encontrarán más fácil
exigirles que se hagan cargo de su propio ajuste
ante problemas fiscales, mientras que ello sería
mucho más difícil en el caso de que los gobiernos
subnacionales tuvieran una débil base impositiva
propia y dependieran en gran medida de
transferencias provenientes del gobierno central.
Por supuesto que lo que se nos está
queriendo decir aquí es que el grado de disciplina
es mayor cuanto mayor sea la descentralización,
ya que a eso hay que referirse cuando se trata
de la existencia de una base impositiva propia y
la capacidad de generar ingresos propios.
Esto nos lleva necesariamente a considerar el
tema de las transferencias intergubernamentales,
pero lo haremos en el marco de la siguiente
función atribuida al gobierno central, ya que allí se
encuentra su justificación. Consideremos antes,
aunque sea de manera breve, parte de la
evidencia empírica existente con respecto a la
conducta fiscal dentro de marcos
descentralizados119.
La función de redistribución
Varios son los enfoques por medio de los cuales
se presenta el argumento de que corresponde al
gobierno central llevar adelante una función de
redistribución de ingresos. Así, por ejemplo,
Oates (1998, p. xv) señala que el mismo se
basa en dos premisas independientes: una es
que la ayuda a los pobres sería un “bien público
nacional”, en el sentido de que el bienestar de los
pobres en todo un país sería una preocupación
general de los pobladores. Esta premisa ha sido
criticada por Mark Pauly (1973), quien sostiene
que la gente está mucho más preocupada por el
bienestar de los pobres en su propia jurisdicción,
argumentando que esta función debería,
entonces, ser descentralizada. La otra se
relaciona con un fenómeno ya analizado aquí,
referido a la movilidad de los pobres y su
potencial respuesta a distintos niveles de subsidio
en las diferentes jurisdicciones. Así, por ejemplo,
un gobierno local que intentara introducir un
programa de redistribución del ingreso a favor de
los más pobres vería que induce una inmigración
de pobres desde otras jurisdicciones al tiempo
que los mayores impuestos necesarios para
solventarlo inducen una emigración de los más
ricos hacia otras jurisdicciones. De esa forma,
esa jurisdicción se queda con los gastos y pierde
los ingresos necesarios. Esta movilidad o “salida”
de los llamados a financiar estos programas los
volvería imposibles de realizar, generando
“externalidades interjurisdiccionales”, que
alentarían “niveles subóptimos de apoyo a los
pobres”120. Si bien el mecanismo que Stigler
describe es correcto, surgen muchas preguntas:
¿Acaso la decisión a nivel nacional elimina el
efecto de la competencia generado por la
movilidad entre países?, En tal caso, ¿qué habría
que hacer?; ¿proponer una decisión “global”?121.
Una clara manifestación de este fenómeno
son los problemas de migración que se presentan
tanto en Europa como en Estados Unidos, dada
la atracción que sus respectivos programas de
redistribución tienen para “pobres” de otros
países.
Las transferencias entre
jurisdicciones
Cuestiones de equidad ocupan un lugar
prominente en la justificación de la existencia de
transferencias de los gobiernos centrales a los
gobiernos locales. Pero no son las únicas. Se
argumenta que una de las funciones que sería
conveniente realizar en forma centralizada es la
misma recolección de impuestos, que obtendría
de esta forma los beneficios de las economías de
escala (Stigler [(1957) 1998]). Si esto fuera así,
obviamente esas transferencias serían necesarias
176
para que las jurisdicciones locales cuenten con los
recursos necesarios para cumplir sus funciones.
También se sostiene que las transferencias
serían necesarias para fomentar la provisión de
ciertos servicios municipales o provinciales que
generen externalidades positivas importantes a
ciudadanos de otras jurisdicciones. El argumento
aquí sería que, como la jurisdicción que financia
ese servicio no puede cobrar a quienes reciben el
mismo en otras jurisdicciones —y siendo que
estos estarían incentivados para ser free riders y
no concurrir voluntariamente a su financiamiento,
sabiendo que no pueden ser excluidos— existiría
una provisión menor que la óptima del servicio y
en algunos casos hasta no llegaría a ser provisto,
pues lo recaudado podría no ser suficiente como
para cubrir sus costos. En este caso, las
transferencias hacia aquellas jurisdicciones que
proveen tal servicio le permitirían hacerlo.
Se argumenta a favor de las transferencias,
pues sirven para garantizar que los diferentes
gobiernos locales puedan prestar un nivel similar
de servicios públicos, que no resultaría posible por
factores que serían ajenos a la voluntad del
gobierno local, tales como una menor capacidad
tributaria o una mayor dimensión de los grupos
de población que requieren niveles de atención
superiores, o mayores costos unitarios de
provisión de esos servicios.
Respecto a la centralización de la función de
distribución, ya se hicieron ciertos comentarios.
En este punto es necesario llamar la atención
sobre un inevitable resultado que este tipo de
transferencias tiene en el manejo fiscal de las
jurisdicciones locales: esto es que
necesariamente debilita la “restricción
presupuestaria dura” y puede llegar hasta
convertirla en “blanda”, a medida que la
proporción de recursos recibidos en transferencia
aumenta.
Oates (1998, p. xvi) señala que, teniendo en
cuenta estas circunstancias, el uso de tales
transferencias debería ser limitado. En primer
lugar, no deberían ser de magnitud, ya que una
fuerte dependencia de recursos transferidos
socava la eficiencia fiscal de los programas y la
atención que las autoridades locales prestan por
la eficiencia de los mismos. En segundo lugar,
ese tipo de transferencias no es inocente e
incondicional: su manipulación política hace que
suelan venir acompañados de condicionamientos
que actúan como vehículo de la intromisión de los
poderes centrales en los gobiernos locales. En
otras palabras, convierte a los gobiernos locales
en servidores mendicantes de los funcionarios
centrales. En relación con la disciplina fiscal, se
argumenta que el gasto “marginal” debería ser
financiado por recursos propios; esto es, que las
decisiones de aumentar el nivel del gasto
deberían recaer en recursos propios, de tal forma
que los políticos locales tengan que asumir los
costos de una decisión de esa naturaleza. De no
ser así, tendrían una restricción presupuestaria
blanda, ya que aumentarían el gasto con fondos
provenientes de otras jurisdicciones. Este efecto,
si bien es correctamente analizado, implica, por
otra parte, la inmovilidad absoluta de las
transferencias, o al menos solamente la
posibilidad de ser reducidas, y no incrementadas,
ya que todo incremento sería un aumento del
gasto “marginal” no realizado con recursos
propios.
Para evitar este tipo de problemas, se
propone que los mecanismos de transferencias
sean “estables y transparentes” (Ter-Minassian
1997, p. 6); esto significaría en concreto que las
transferencias se realicen no en una forma ad
hoc, sino en virtud de alguna fórmula legalmente
establecida (Dillinger y Webb 1999). Los ministros
europeos hicieron en su “Carta del Auto Gobierno
Local” del Consejo de Europa la sugerencia de
que las transferencias de los gobiernos centrales
no deberían ser, preferiblemente, condicionados,
sino generales, distribuidos de acuerdo a alguna
fórmula específica. Dinamarca fue el primer país
en modificar su política en este sentido. En
Argentina y Brasil este procedimiento es utilizado
en relación con gran parte de las transferencias.
No obstante, estos mecanismos, si bien
preservan en parte la autonomía de los gobiernos
locales, no la garantizan por completo. Brennan y
Buchanan ([1987] 1997) interpretan el fenómeno
de las transferencias desde una óptica
completamente diferente. Para ellos (p. 228)
177
habría presiones constantes de los gobiernos de
nivel inferior para que se estableciera un sistema
impositivo uniforme, que moderase las presiones
de la competencia. Esto, si bien reduce la
competencia “impositiva” entre las jurisdicciones
—y, además, releva a los gobiernos locales de la
desagradable tarea de enfrentar a los
contribuyentes y cobrarles los impuestos—
traslada la competencia hacia la obtención de las
transferencias.
Según los autores mencionados, el interés de
las jurisdicciones menores de transferir la
recaudación impositiva al nivel central no
solamente se relaciona con eso, sino que
fundamentalmente expresa una actitud por parte
de estas de organizar un “cartel” que reduzca la
competencia entre sí. Todo “cartel” necesita una
autoridad disciplinante para evitar las traiciones y
su derrumbe, y el estado central se encuentra
en una posición ideal para cumplir ese papel. La
formación del cartel determinaría la existencia de
tasas impositivas iguales en todas las
jurisdicciones, por lo que se trasladaría al poder
central el fijarlas. El paso posterior sería reducir o
eliminar la competencia en el área del gasto, lo
que se realizaría de la misma forma, trasladando
las decisiones sobre gasto al poder central para
que todas las jurisdicciones sigan las mismas
pautas. Blankart (2000) presenta esta hipótesis y
una demostración basada en el análisis de la
evolución del gasto y la carga impositiva en
Alemania y en Suiza. Los datos más
impresionantes que presenta del periodo 1950-
1995 (p. 31) muestran que en el caso de
Alemania los impuestos centralizados eran el
61.2% del total en 1950, y un 60.1% en Suiza.
En 1995, en cambio, los impuestos centralizados
eran el 93% en Alemania y el 47.4% en Suiza.
Esta mayor centralización en el caso de Alemania
habría llevado a un mayor nivel de presión
impositiva y gasto público: en cuanto a la presión
impositiva habría aumentado del 16.4% del PIB
en 1950 al 23.6% en 1995 (en Suiza pasó del
17.8% al 19.8%); y en relación con la deuda
pública, en Alemania creció del 18.9% del PIB en
1950 al 57.9% en 1995 (en Suiza cayó del
53.8% del PIB al 45.2%).
Según Blankart, ambos países comparten
muchas características en su sistema político,
pero en el caso suizo la demanda de aprobación
de impuestos a través de referéndum habría
puesto una barrera a la cartelización de los
gobiernos estaduales que habría sucedido en
Alemania.
Existen otras alternativas más drásticas y que,
sin duda, garantizarían niveles de autonomía de
las jurisdicciones locales muy superiores. En
particular, esto sucedería si se invirtiera el sentido
de las transferencias; es decir, si fueran los
gobiernos locales o provinciales los encargados de
recolectar los recursos y, luego de retener los
necesarios para cubrir su propio gasto,
transfiriera al poder central lo que le
correspondiera de acuerdo con una determinada
fórmula122. Una descentralización de este tipo
genera todos los beneficios de la “competencia”
intergubernamental que ya fueron desarrollados
aquí, imponiendo “restricciones presupuestarias
duras” a los gobiernos locales. Esa misma
competencia, impuesta por la movilidad de los
individuos, empresas e inversores, tendería, por
supuesto, a generar un proceso de reducción de
los niveles de gasto público, de presión impositiva
y de marcos reguladores, ya que las actividades
económicas tenderían a ser más eficientes en las
jurisdicciones con tales requisitos de menor
magnitud. Pero eso no es inevitablemente así.
Debemos tener siempre en cuenta que tal
resultado sería el fruto de decisiones voluntarias
de los individuos, empresas o inversores y que,
en tales circunstancias, difícilmente podrían ser
catalogadas de “ineficientes” o alejadas de algún
óptimo. No obstante esto, las personas podrían
elegir jurisdicciones con mayores niveles de
servicios públicos, impuestos y regulaciones, en
tanto en cuanto su productividad fuera lo
suficientemente alta como para poder cubrir esas
cargas y permanecer competitivos. Aun en la
actualidad, encontramos actividades que se
realizan en forma muy competitiva en ciertas
jurisdicciones con mayores cargas fiscales, y el
hecho de que puedan competir exitosamente en
el mercado mundial muestra que la justificación
proviene de su mayor productividad.
178
En contra de esta propuesta se argumentaría
que ciertas jurisdicciones de menor nivel de
desarrollo económico tendrían menores recursos
para proveer servicios. En tal caso, seguramente
proveerían menor cantidad ellos, mantendrían
una situación fiscal sólida y tendrían también
menores niveles de gastos y de imposición.
Precisamente esto último sería su oportunidad,
ya que nada hay más valioso para atraer
inversiones y dar comienzo a un ciclo virtuoso de
crecimiento que ofrecer un marco jurídico seguro,
estable y una baja carga impositiva. En este
sentido, las jurisdicciones más pobres tienen
mucho para ofrecer, ya que seguramente
tendrían menores costos de mano de obra, que,
sumados a menores costos “institucionales”, se
convertirían en una gran ventaja comparativa. Es
decir, la supuesta desventaja puede ser todo lo
contrario, y ha sido la situación inicial de los
grandes ejemplos de crecimiento económico
durante los últimos siglos.
En cuanto a cuestiones de economía de escala
en la provisión de ciertos servicios públicos, por
cierto que la descentralización no impide la
realización de convenios interjurisdiccionales que
permitan la cooperación para su provisión. Lo
mismo puede argumentarse con respecto a la
internalización de las externalidades que cierto
tipo de servicios puedan generar. Y aun cuando
no pudieran ser internalizadas, queda pendiente
justificar que deban serlo, ya que se estaría
mostrando que no existe una valoración
suficiente del servicio público en cuestión como
para financiarlo, a pesar de las externalidades
que presenta.
La función de asignación
Por último, se comentó oportunamente que se
asignaba a los gobiernos centrales una tercera
función, llamada de “asignación”, que
específicamente consiste en la provisión de
bienes públicos cuyos beneficiarios incluyan a los
residentes de distintas jurisdicciones
subnacionales. Serían los casos en los que se
generarían fuertes externalidades, si son
provistos en el ámbito local.
Existen en torno a este concepto tres
cuestiones que deben considerarse: la primera es
que prueba demasiado; es decir: las condiciones
que definen a un bien o servicio como “público”
son tales que, si todos los bienes que cumplen
con esas características han de ser provistos por
algún nivel de jurisdicción, nos encontraremos allí
con una cantidad de ellos que son actualmente,
o han sido alguna vez, provistos por el mercado;
la segunda es que, de todas formas, habría que
demostrar primero que se trata de “bienes”
públicos y no de “males”, lo cual se vuelve difícil,
si no imposible, cuando se tienen en cuenta los
problemas que se presentan para relevar las
preferencias colectivas; la tercera es determinar
que ese bien no podría ser provisto por
jurisdicciones menores, que no lo ha sido antes ni
lo podría ser ahora. Todos estos temas han sido
considerados ya en los primeros capítulos.
En cuanto al segundo punto planteado, no
resulta sencillo determinar qué es un “bien” y qué
es un “mal”. Tomemos algunos ejemplos de los
planteados por Persson, Roland y Tabellini (1997)
relacionados con el caso europeo. Entre los casos
que señalan, incluyen la educación y las
regulaciones del mercado laboral.
En el primero de ellos, el argumento es el
siguiente: cierto tipo de educación, como la
enseñanza de idiomas, genera externalidades
positivas, ya que incrementaría la movilidad
laboral en Europa. Que el aprendizaje de otros
idiomas facilitaría la movilidad laboral no está
puesto en duda. Sin embargo, sería necesario
que los autores probaran porqué el mercado
sería incapaz de proveer tal cosa. Los niveles
diferenciales de salarios motivarían la movilidad
laboral y, para que pudiera practicarse, el
aprendizaje de los idiomas utilizados en las
jurisdicciones que mostraran esos salarios
superiores. Pongamos un ejemplo: la existencia
de un diferencial salarial positivo en Dinamarca
sería una señal para que trabajadores de
Portugal consideraran trasladarse allí, para lo cual
estarían motivados a aprender ese idioma, en
Portugal o en Dinamarca. Si no lo hacen es
porque tienen otras valoraciones que estiman
prioritarias, por ejemplo, resignarse a un ingreso
inferior, pero retener su lugar de residencia,
familia, amistades. ¿Podríamos decir que una
179
situación de este tipo es menos “eficiente” que
otra en la cual este trabajador se educa y
emigra? Solo lo sería si por alguna circunstancia la
valoración de la nueva oportunidad laboral y el
aprendizaje de un idioma extranjero superan la
de permanencia, y, si así fuera, actuaría
consecuentemente. Pese a lo que los autores
señalan, la “movilidad” no es un fin en sí mismo,
sino simplemente un medio: el fin ha de ser que
los individuos persigan aquellos valores que tienen
en mayor estima; esto es, que sean libres. La
“movilidad” puede ser un bien para unos y un
“mal” para otros.
Veamos ahora el caso de las regulaciones del
mercado laboral. Según los autores, deberían ser
centralizadas, para evitar lo que se denomina
“dumping social”, que se alcanzaría si las
jurisdicciones compiten entre sí para ofrecer
mejores condiciones y atraer inversiones. Evitar
ese “dumping social” puede ser un “bien” para
alguna persona, pero probablemente no lo sea
para aquel que hubiera obtenido un puesto de
trabajo si alguna inversión hubiera sido atraída a
su jurisdicción por las condiciones laborales allí
ofrecidas, y ahora no lo es. Para el individuo que
“pierde” una oportunidad de trabajo por estas
circunstancias, tales regulaciones son un “mal”,
no un “bien”.
En cuanto al tercer punto, sobre ciertas
funciones que no podrían ser ejecutadas por
niveles inferiores, el ejemplo normalmente citado
es el de la defensa. Sin embargo, cuando
analizamos la eficiencia de las jurisdicciones
pequeñas, actualmente existe un gran número
de ellas, que de una u otra forma están
garantizando la seguridad de sus habitantes. Por
otro lado, antes de que surgiera el Estado
nacional, la defensa era provista por
jurisdicciones de un tamaño muy inferior.
Finalmente, Persson, Roland y Tabellini (1997)
muestran que, en el caso de Europa, existe una
gran resistencia a transferir la soberanía nacional
sobre la defensa y las relaciones exteriores a la
Unión Europea. La inexistencia de una política
común de defensa y relaciones exteriores se
explicaría por la existencia de divergencias en las
preferencias políticas de los distintos países. Por
supuesto es este un argumento que puede
trasladarse a jurisdicciones inferiores, que
probablemente no tengan las mismas
preferencias en esa materia, pero en este caso
el argumento del bien público cae. O se
consideran las preferencias desde los niveles más
bajos o se centraliza la provisión de este bien
público en el nivel superior, en este caso la Unión
Europea.
El tamaño del Estado
La literatura comentada anteriormente, sobre
todo la preocupada por la posible inestabilidad
macroeconómica que podría ocasionar la
descentralización, no ha considerado oportuno
incluir como criterio a ser tomado en
consideración en esta estabilidad cuál es el
impacto de la descentralización en el tamaño del
estado.
Este argumento fue presentado inicialmente
por Brennan y Buchanan ([1987] 1997). Stein
(1998, p. 6) menciona que esta tesis fue
considerada por Oates (1985), que manifiesta no
haber encontrado esa vinculación, aunque
posteriormente otros estudios sí lo habrían
demostrado (Marlow 1988; Ehadie 1994).
Persson y Tabellini (1997) llegan a una conclusión
similar.
Al margen de ello, el argumento básico es
simple: de la misma forma que la competencia
actúa como una poderosa fuerza disciplinaria
hacia el exceso de gasto en las empresas del
sector privado, la competencia entre distintas
jurisdicciones descentralizadas tendería a quebrar
el control monopólico del gobierno central e
incluso la posibilidad de colusión entre
jurisdicciones descentralizadas, que, para evitar
los efectos molestos de la competencia, podrían
intentar acordar “políticas comunes” o
“armonización de impuestos”, equivalente a la
cartelización de empresas123.
¿Cómo afecta al tamaño del Estado la
capacidad de un gobierno de aumentar
impuestos? Según G. Brennan y James
Buchanan, el gobierno puede actuar como un
maximizador de ingresos fiscales, porque es un
monopolio como el Leviatán, siguiendo la figura
presentada por Thomas Hobbes. En un sistema
180
centralizado, donde solo tiene poderes fiscales el
gobierno nacional, resulta más difícil restringir esa
conducta que en un sistema descentralizado, con
considerables atribuciones para los gobiernos
locales y provinciales.
L. Feld, G. Kirchgässner y C. Schaltegger
(2003), del Centro de Estudios Económicos de la
Universidad de Munich, se han propuesto
comprobar esto analizando el caso de Suiza, un
país particularmente apto para este estudio,
porque sus cantones tienen una alta autonomía
fiscal.
Suiza tiene tres niveles de gobierno: el central,
26 cantones y unas 3,000 municipalidades. Los
cantones pueden elegir los impuestos que
aplican, a menos que estén específicamente
reservados al gobierno nacional por la
Constitución. Pero este no puede introducir
nuevos impuestos que reduzcan el poder de los
cantones, a menos que se reforme la
Constitución, lo cual demandaría su aprobación
en un referendo. Además, el poder federal de
gravar los ingresos tiene que ser aprobado
nuevamente cada tres años.
Históricamente, los principales poderes fiscales
están en manos de los cantones, que cobran el
impuesto a los ingresos —tanto el individual como
el de las empresas—, mientras que los gobiernos
locales cobran una sobretasa de ese impuesto y
otro sobre la propiedad. Las diferencias que
resultan de esto son importantes: si el promedio
de todo el país es 100, en el cantón de Jura la
presión fiscal llega a 134.3 mientras que en el de
Zug es de 49.5. Una persona con un ingreso
anual de 100,000 francos suizos pagaría 19.640
en el pueblo de La Chaux-de-Fonds, en el cantón
de Neuchâtel, mientras que la misma persona,
viviendo en Freienbach, en el cantón de Schwyz
pagaría 4.790.
El gobierno federal se financia con el IVA y un
impuesto a los combustibles, pero también con
un impuesto adicional a los ingresos individuales y
de empresas, cuya tasa máxima promedio es de
11.5% y la tasa marginal máxima de 13.2%.
El grado de descentralización es muy
importante e incluso ha crecido diez puntos en los
últimos cincuenta años. Los gobiernos cantonales
y locales asumen el 70% de todo el gasto
público.
Según Brennan y Buchanan, la restricción al
gasto público proviene de la capacidad de los
ciudadanos de emigrar de los distritos con altos
impuestos hacia aquellos que tienen impuestos
más bajos. Oates, por otro lado, señala que el
resultado puede ser el opuesto: como el gasto
está tan descentralizado, es mucho más
probable que sea el gasto que los votantes
realmente quieren, y que esto dé como resultado
mayor, no menor, gasto. ¿Cuál de ellas verifican
los autores? Pues que los cantones más
descentralizados tienen gobiernos más pequeños,
como afirma la hipótesis de Brennan y
Buchanan. Por otra parte, también comprueban
que cuanto mayor es el grado de participación
popular a través de referendos, menor es la
carga impositiva.
Pero no sucede lo mismo con los cargos a
usuarios; es decir, cuando el grado de
“competencia” fiscal es intenso, como en este
caso, se limitan los impuestos, pero se amplía el
cobro de cargos por uso, por recibir un servicio
específico. También detectan casos de
“exportación” de impuestos; así ocurre, por
ejemplo, cuando se cobran a los turistas.
Esto solamente alivia en cierto grado las
presiones que la descentralización impone hacia
una menor presión impositiva y un menor gasto
público.
Resumen
Parte importante de la estructura institucional de
un país es la que cubre la relación entre los
distintos niveles de gobierno y la cantidad de
ellos. Se plantea el dilema, entonces, de contar
con una estructura más o menos centralizada (o
unitaria) o más o menos descentralizada
(federal).
La política fiscal forma parte importante de
esta definición. Existen seis formas diferentes de
ingresos fiscales. La primera y más obvia son los
impuestos. La posibilidad de su cobro, o el nivel
de presión fiscal, tiene un límite, que se expresa
gráficamente en la “curva de Laffer”. Muestra
que la recaudación fiscal aumenta a medida que
se eleva la tasa de un impuesto por encima de
181
cero, pero que en algún punto comienza a caer
hasta llegar nuevamente a cero, con una tasa
del 100% de los ingresos de los contribuyentes.
Esa curva tiene distinta forma en cada país,
determinada, entre otras cosas, por la calidad de
los servicios que los contribuyentes reciben.
La segunda es el endeudamiento: en última
instancia, la postergación del cobro de impuestos
hacia generaciones futuras. Luego tenemos la
venta de activos del Estado, que generan
ingresos de una sola vez, aunque después se
traduzcan en un posible flujo de impuestos, la
expropiación de activos privado —que liquida la
inversión futura de capitales—, la venta de
servicios y la emisión monetaria. Todos ellos
tienen un límite impuesto por la evasión fiscal, el
default de la deuda, la hiperinflación.
Estos recursos, además, se pueden
administrar con distintas estructuras estatales,
que pueden ser más o menos descentralizadas.
Las ventajas de la descentralización son que
genera un mayor grado de competencia
interjurisdiccional, debido a la movilidad de los
recursos. Además, permite el análisis
comparativo de distintas políticas y la evaluación
de sus resultados sin someter a toda la población
a la misma prueba, y permitiendo que se
extiendan las experiencias exitosas.
La teoría económica predominante establece
un marco normativo para la asignación de
distintas funciones a los diferentes niveles de
gobierno. Según este, las funciones a cargo de
un gobierno central deberían ser: la función de
estabilización macroeconómica, la función de
redistribución de ingresos, y la provisión de bienes
públicos cuyos beneficiarios incluyan a los
residentes de distintas jurisdicciones
subnacionales.
Tanto en el caso de la política monetaria como
en el de la política fiscal, se estima que deben
centralizarse los componentes principales de la
función de estabilización macroeconómica,
porque si fueran asignadas a niveles
subnacionales de gobierno generarían las
condiciones para la desestabilización económica:
gasto público descontrolado y excesiva emisión
monetaria.
Sin embargo, hemos considerado también que
la descentralización trae consigo un mayor grado
de “disciplina de mercado”, basada en la
movilidad de los recursos y las posibilidades de
“salida”, que actúan como una seria sanción a la
inadecuada administración de los recursos.
En cuanto a la función de redistribución, se
sostiene que es necesaria, porque la
descentralización generaría el ingreso de quienes
buscan esos beneficios y la salida de quienes
pagan impuestos para sostenerlos,
comprometiendo su estabilidad fiscal. Asociada
con esto está la necesidad de transferencias
interjurisdiccionales, para redistribuir ingresos
entre una región y otra, pero se advierte que
esto debilita la restricción presupuestaria dura.
La función de asignación requeriría que ciertos
servicios se proveyeran en forma centralizada,
porque sus efectos se extienden como
externalidades positivas hacia otras jurisdicciones
y estos usuarios gratuitos terminarían generando
una provisión menor. Se señala la posibilidad de
acuerdos entre gobierno locales.
Por último, la descentralización tiene un
impacto favorable en el tamaño del Estado, ya
que actúa como un factor disciplinante de su
crecimiento.
Capítulo 9
Cambio institucional
Objetivos
Si las instituciones son el conjunto de normas,
formales e informales, creadas para coordinar las
acciones de los individuos en la sociedad, está
claro que su cambio se produce lentamente.
Ahora bien, ¿cómo se produce?, ¿quién lo mueve
y lo pone en marcha? Revisando la historia,
encontramos periodos en los que esos cambios
se aceleran y en otros se frenan. En este
capítulo analizaremos la “función empresarial
institucional”, derivada de los conceptos ya
desarrollados en la economía sobre la función
empresarial en el mercado. Revisaremos toda
una discusión sobre si se puede comparar la
acción emprendedora en el mercado con la
acción emprendedora en la política.
Consideraremos cuáles pueden ser las
182
motivaciones en un caso y en otro.
Será necesario también considerar el papel que
cumplen las “visiones del mundo” o ideologías
para frenar o acelerar los procesos de cambio,
igual que el grado de consenso que pueda existir
respecto a esas visiones. Y en relación con esto,
qué papel juegan las “crisis” como momentos de
cambio o de oportunidad institucional de cambios,
ya que la resistencia al cambio disminuye o son
cuestionadas las visiones predominantes del
mundo.
Terminaremos considerando si es bueno o
malo que un marco institucional sea más o
menos permisivo respecto al cambio de las
normas. No será este un análisis “normativo”, ya
que no se pretende contestar sobre cuál es
mejor, sino que se plantearán los pros y contras
de más o menos apertura a los cambios
institucionales, pues, por un lado, ciertos marcos
institucionales cerrados y muy regulados cierran
las puertas a la evolución institucional, pero, por
otro, el constante cambio de normas genera
inestabilidad e inseguridad en las decisiones a
largo plazo.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta lección serán:
1. El orden espontáneo y la evolución.
2. Las condiciones necesarias para el
cambio institucional.
3. La figura del emprendedor en el
mercado y del emprendedor institucional.
4. La comparación entre la
competencia en el mercado y en la política.
5. Las motivaciones del emprendedor
institucional.
6. El papel de las “visiones del mundo”
o ideologías y de los consensos culturales.
7. La mayor o menor flexibilidad para
permitir los cambios institucionales,
asociado esto con la evolución o la
inseguridad institucional.
Evolución y cambio
institucional
¿En qué medida son las instituciones resultado de
la “evolución espontánea”? ¿Acaso no se
necesita la “mano visible” del político o del
legislador para modificar las instituciones? Es
decir: el concepto de “espontáneo” puede
interpretarse a veces como algo “que sucede”
sin que nadie haga necesariamente nada. Por
supuesto que esto no es así: la evolución
espontánea, en palabras de Adam Ferguson, es
resultado de la “acción humana, no del designio
humano”. En otras palabras, es el resultado no
esperado o no buscado de las acciones
humanas. Por ejemplo: cuando nuestros
antecesores comenzaron a utilizar ciertos bienes
como medios de intercambio, no tenían idea de
que estuvieran creando la “moneda”, pero el
resultado de sus acciones fue precisamente ese.
Los primeros hombres de negocios que se
asociaron y formalizaron los primeros acuerdos y
contratos —que dieron origen a las “sociedades
comerciales”— simplemente querían resolver las
cuestiones vinculadas con su negocio en
particular, y no se planteaban crear una nueva
figura jurídica, difundida hoy por todo el planeta.
La idea del orden espontáneo, que emerge
como resultado de las acciones voluntarias de los
individuos y no de las decisiones de un gobierno,
es clave en la economía y fue desarrollada
principalmente por quienes fueron al mismo
tiempo precursores de esta ciencia. Esta visión
fue luego abandonada en las ciencias sociales,
debido al predominio del constructivismo
positivista del siglo XIX, con una confianza ciega
en la razón y en la capacidad del hombre de
generar el tipo de sociedad perfecta, o el tipo de
política económica perfecta. Esto resultó
especialmente dañino en el ámbito de la
economía, donde los intentos de dirigir y planificar
los mercados fracasaron repetidamente. La
concepción evolutiva, sin embargo, se trasladó a
las ciencias naturales y floreció a partir de los
aportes de Charles Darwin.
La teoría de los órdenes espontáneos se
ocupa en analizar aquellas regularidades que
encontramos en la sociedad, que no se originan
en acciones deliberadas ni son fenómenos
naturales que ocurren independientemente de las
acciones humanas. Estos patrones de conducta
originan órdenes que parecieran ser el resultado
de alguna “mano visible”, pero son realmente
una consecuencia no buscada; son procesos del
183
tipo “la mano invisible”.
Si bien algunos autores encuentran
antecedentes de esta visión en los escolásticos
de la Escuela de Salamanca, fue Bernard de
Mandeville (1670-1733) quien más impacto causó
en los principales autores del “iluminismo
escocés”. En su libro La fábula de las abejas: o
vicios privados, beneficios públicos presentó una
osada idea por ese entonces, demostrando los
beneficios sociales que se obtenían de las
motivaciones interesadas y la preferencia por
ciertos “vicios” como el lujo, el pecado, la
corrupción. Aunque presentada en forma
agresiva —y aunque le discutieran porque tenía
que considerarse un vicio cualquier consumo por
encima de las necesidades más básicas de
alimento, vivienda o abrigo—, la importancia del
argumento de Mandeville consistió en que
presentaba las pasiones del ser humano como
no dañinas y en que podía existir un orden sin
necesidad de reprimir los instintos humanos más
básicos. Un orden era posible, a pesar de las
limitaciones de los seres humanos reales y sin
necesidad de que todos llegaran a actuar
desinteresadamente.
Precisamente la famosa frase de la “mano
invisible” de Adam Smith hace referencia a eso: a
que los individuos persiguen su propio interés y al
hacerlo terminan contribuyendo al bienestar
común, incluso más que si se hubieran puesto el
mismo como propósito. No es de extrañar que
Hume —siendo tan escéptico respecto a los
fundamentos del conocimiento humano y la
posibilidad de alumbrar principios morales a través
de la razón— descreyera de la posibilidad de que
individuos razonables alcanzaran un contrato
social y pusieran el énfasis sobre el origen
espontáneo de las normas.
La división del trabajo no es resultado de
ningún designio particular, sino de esa propensión
natural del ser humano a mejorar su condición a
través de intercambios y comercio, que, según la
sicología evolutiva, formaría ya parte de nuestra
herencia biológica, como vimos en el capítulo 6.
La recuperación de las teorías evolutivas para
las ciencias sociales, si bien estaba presente en
Frederic Bastiat y Herbert Spencer, se debe a
Carl Menger (1840-1921), fundador de la Escuela
Austríaca, reconocido como uno de los autores
de la teoría subjetiva del valor basada en la
utilidad marginal decreciente. Menger quería
refutar al historicismo alemán, que negaba el
individualismo metodológico y la existencia de
leyes económicas asociadas a regularidades de
conducta, y las vinculaba con entes agregados
como la nación, buscando regularidades inducidas
a partir de eventos históricos.
Menger sostenía que las ciencias sociales
debían explicar ciertos fenómenos evolutivos
como el origen del dinero, el lenguaje, los
mercados y la ley. En uno de sus trabajos más
interesantes (1985), descarta que el origen de
las monedas sea una convención o un ley, ya
que “presupone el origen pragmático del dinero y
de la selección de esos metales, y esa
presuposición no es histórica” (p. 212). Considera
necesario tomar en cuenta el grado de “liquidez”
de los bienes; es decir, la regularidad o facilidad
con la que puede recurrirse a su venta. Y suelen
elegirse aquellos productos que sean de fácil
colocación, por un lado, y que mantengan el
valor por el cual han sido comprados en el
momento de su venta; esto es, que no
presenten diferencias entre un precio de
“comprador” y otro de “vendedor”124.
Una moneda será aceptada, dependiendo:
1. “Del número de personas que aún
necesitan la mercancía en cuestión y de la
medida y la intensidad de esa necesidad,
que no ha sido satisfecha o que es
constante.
2. Del poder adquisitivo de esas
personas.
3. De la cantidad de mercancía
disponible en relación con la necesidad
(total), no satisfecha todavía, que se tiene
de ella.
4. De la divisibilidad de la mercancía y
de cualquier otro modo por el cual se la
pueda ajustar a las necesidades de cada
uno de los clientes.
5. Del desarrollo del mercado y, en
especial, de la especulación; y por último,
6. Del número y de la naturaleza de
184
las limitaciones que, social y políticamente,
se han impuesto al intercambio y al
consumo con respecto a la mercancía en
cuestión” (p. 218).
Entonces, termina cumpliendo el papel de
moneda aquel producto que permite a la gente
pasar de un producto menos “líquido” hacia otro
más “líquido”. Desde este punto de vista, el
origen de la moneda tiene una clara característica
de “espontáneo” o evolutivo; de resultado de la
acción humana, no del designio humano125.
Evolución o contrato
La norma evolutiva se convierte en una norma
general en tanto es aceptada por todos los
miembros de una sociedad y esto permite
coordinar sus acciones. Puede decirse que las
personas han llegado a un “consenso” respecto
de la norma. Buchanan llamaría a esto un
“contrato” social. En algún punto la barrera que
separa el concepto de consenso y el de contrato
se vuelve borrosa, sobre todo cuando se
interpreta la palabra contrato en sentido informal;
o sea, no escrito.
Tomemos un conocido ejemplo que comenta
Buchanan (2009, p. 47). Se trata de los indios
“montanas”, en la península de Labrador, actual
territorio de Canadá, ejemplo mencionado por
Demsetz (1987) para explicar el origen de los
derechos de propiedad privada. Esta población
aprovechaba la piel de los castores, sobre los
que existía un derecho colectivo basado en el
control del territorio por parte de la tribu. Es decir:
la tribu reclamaba y defendía el derecho de
propiedad sobre cierto territorio, dentro del cual
se encontraban los castores, pero cualquier
miembro de la tribu podía cazarlos, no así los
“extranjeros”. Con la llegada de los europeos se
inicio el comercio de estas pieles y se originó la
conocida “tragedia de la propiedad común”: cada
miembro de esa sociedad tenía un incentivo para
cazarlos y vender su piel, pero nadie lo tenía para
limitarse y permitir su reproducción. Como
resultado de esto, se habría producido el colapso
y la extinción, si no hubiera sido porque
desarrollaron derechos de propiedad “privada”,
asignándose distintas parcelas entre sí,
generando con ello el incentivo a proteger un
activo valioso.
Buchanan llama a la aceptación de esta norma
por parte de los labradores un “contrato”. Hayek
lo hubiera calificado probablemente como el
resultado de un proceso evolutivo, incluso no
consciente. Tal vez la diferencia entre estos
autores se encuentre en el grado de “raciocinio”
que asignan a estos actores. Según Hayek,
estarían motivados por su interés personal y la
comprensión del problema de depredación que
enfrentaban, pero no de la generación de un
“contrato” o la introducción de una nueva
institución. Los individuos de Buchanan serían
más racionalistas126.
Cómo se produjo realmente el acuerdo no lo
sabemos127. Podemos especular sobre las
posibilidades:
1. Una autoridad de la tribu impuso la
nueva norma (esto significa también que
tal norma aceptada por el resto, puesto
que fue cumplida).
2. Esa misma autoridad propuso la
norma y fue aceptada por el resto o por
un grupo representativo del resto.
3. Los miembros de la tribu o sus
representantes se reunieron en asamblea,
debatieron y adoptaron la nueva norma.
Alguno propuso asignar derechos en forma
privada.
4. Unos, al ver que los castores más
cercanos a su propio lugar estaban
desapareciendo, comenzaron a vigilar la
zona y a controlar su caza; los demás lo
aceptaron, haciendo lo propio en los
lugares cercanos.
5. Algún grupo pequeño o apartado de
la tribu se relacionaba ya con su propio
entorno como si fuera “privado” y los
demás vieron que allí no había problemas
de depredación.
6. Surgió un sentido de posesión de
los castores, que cuando amenaza la
escasez se activa. Dada la primitiva
existencia de la posesión, como vimos en
el capítulo 1, incluso presente en los
animales y en los antecesores del ser
humano, la familia o un grupo de familias
185
podrían ocupar una zona y poseerla, pero
no preocuparse por limitar el acceso a los
castores, ya que no eran escasos.
Cualquiera podía cazarlos aunque supieran
que eran de la “zona de A”. Ahora que son
escasos, A formaliza la posesión e impide
la caza depredadora.
Las tres primeras alternativas se asocian con la
visión contractualista; las otras tres, con la
evolucionista. Queda en manos de los
historiadores determinar si fueron unas u otras, o
tal vez otras diferentes. Tanto en uno como en
otro caso, sin embargo, existe al menos un
individuo que tiene la idea y lleva adelante la
propuesta. Puede ser el líder o simplemente
alguien que tiene la idea y la propone, o el
primero que decide ejercer su derecho
preexistente.
A estos, a los que consciente o
inconscientemente quieren producir cambios, los
llamaremos empresarios institucionales. Este es
particularmente el caso de los autores que
sostienen explícitamente el origen de las
instituciones mediante actos creadores
deliberados —especialmente un “contrato
social”—, como Thomas Hobbes, J. J. Rousseau
y entre los modernos John Rawls y James
Buchanan128.
Ahora bien, el primer problema que debemos
considerar en relación con esta figura, teniendo
en cuenta el análisis de los bienes públicos
desarrollado hasta aquí, es cómo explicar esta
función cuando el carácter “público” de la
innovación institucional dice que prevalecería el
incentivo a ser free rider o usuario gratuito del
esfuerzo de otros en tal sentido, teniendo en
cuenta que, dentro de cierta sociedad, no se
puede excluir a nadie de los efectos de esos
cambios129.
Brennan y Buchanan (1987) señalan
correctamente que el modelo económico
tradicional del homo economicus no puede
explicar esto. No es de extrañar, entonces, que
según ese marco conceptual, los economistas
proclives a encontrar “fracasos de mercado” por
todas partes argumenten ya que la provisión de
instituciones no puede ser “abandonada al
mercado” o a los órdenes espontáneos y se
proponen como los primeros proveedores de
propuestas institucionales. Sin embargo, al hacer
eso, están mostrando precisamente una cierta
iniciativa emprendedora. Por lo tanto, ¿cómo
resultan ser tan activos haciendo propuestas de
modificaciones y cambios institucionales, si no
pueden apropiarse de los beneficios de dichos
cambios?130. Para Coase (1994), esto es algo
natural: los intelectuales actúan precisamente
propugnando y divulgando ideas. Es más: Coase
se pregunta por qué son tan firmes defensores
de la libertad en el mercado de ideas, ya que
defienden fervientemente su libertad de
expresión y pensamiento, y no son igualmente
firmes en la defensa de la libertad en el mercado
de bienes y servicios.
Brennan y Buchanan se preguntan: Si las
personas no se comportan según su propio
interés, definido y medido objetivamente, ¿sobre
qué base actúan? Según ellos el economista
presenta una crítica “efectiva” a quienes tratan
de producir un modelo alternativo con contenido
predictivo. Pero el problema que aquí se nos
presenta es que es el economista —con su
modelo de individuo maximizador de su interés
personal, económico y objetivo— el que no
puede predecir, e incluso ni siquiera explicar,
porqué alguien “haría el bien”. Para poder explicar
esto introducen una distinción entre un periodo
constitucional y otro posconstitucional. En el
segundo, los costos relativos de promover
cambios institucionales serían muy elevados, en
relación con el incremento del “bienestar general”
que pudiera obtenerse como resultado de dicha
acción; pero en el primero, el constitucional, los
costos serían significativamente reducidos por lo
cual el individuo que persigue su estrechamente
definido interés personal tendría un incentivo para
actuar en pos de tal objetivo.
No obstante, la pregunta es entonces: ¿Cómo
ocurren estos periodos constitucionales? ¿No son
acaso resultado de las acciones de alguien? En tal
caso, ¿cómo han sido motivados para actuar?
¿No son los esfuerzos para abrir un periodo
constitucional un “bien público”? ¿Se encontraban
ya en un periodo preconstitucional, donde los
186
peligros de un Estado hobbesiano de naturaleza
los estimulaban a actuar? ¿O se trataba de un
periodo posconstitucional de algún tipo? ¿No
deberíamos considerar que incluso dicho “estado
de naturaleza” sería posconstitucional en cierto
sentido, ya que al menos existiría un cierto tipo
de “orden espontáneo”?
El papel de las ideas
Luego, Brennan y Buchanan simplemente
avanzan desde el ámbito positivo al normativo y
llaman a sus compañeros académicos a construir
una “religión cívica”, que es donde ellos creen
que el proceso de cambio institucional debe
originarse, “aceptando el dicho de Keynes sobre
la influencia de los escribas académicos”; esto es,
en el campo de las ideas. Pero antes de avanzar
hacia el campo normativo, quedan cosas por
decir en el ámbito del análisis positivo, donde
puede encontrarse un puente entre la mano
invisible de la evolución espontánea y la acción
humana en pos de un objetivo. Y dicho puente
sería la “mano visible” del emprendedor.
Pese al escepticismo de Brennan y Buchanan
los procesos “inconscientes” y “no deseados”,
involucran acciones en pos de objetivos, lo cual
es claramente opuesto a reacciones
“inconscientes” o “no deseadas”. Pero entonces,
¿acciones conscientes y deseadas por quién,
dado que el carácter de “bien público” del cambio
institucional garantizaría que todos fuéramos free
riders de los supuestos esfuerzos de otros que
no pueden excluirnos de los resultados que
obtengan?
Debemos retornar al individuo que actúa con
base en escalas de valores subjetivas, que
intenta “hacer el bien” por una gran cantidad de
razones. Curiosamente, este “hombre actuante”
de Mises ha sido rechazado por muchos
economistas como el resultado de un análisis
tautológico, en el sentido de que el interés
individual es todo lo que le interesa al individuo,
pero parece poder explicar mucho más que el
“maximizador objetivo”. Aquella visión permitiría
explicar las acciones de personajes tales como
Bin Laden, la Madre Teresa, Hernando de Soto,
o los mismos académicos que son llamados a
conformar esa religión cívica.
¿Por qué actuarían? O como dicen Brennan y
Buchanan, ¿dónde está el equivalente de las
ganancias empresariales en el mercado de las
ideas? Pues hay algunas que pueden
mencionarse: reputación, prestigio, libros
impresos, el Premio Nobel, honorarios por
conferencias, nombramientos en universidades y
otras por el estilo. Y parecen ser un incentivo
suficiente para promover la proliferación de
textos académicos y de análisis y propuestas
institucionales.
En este sentido, Brennan y Buchanan, y
Hayek (1960), tienen la misma posición, cuando
afirman que los esfuerzos deberían estar dirigidos
en gran medida a la comunidad académica131,
debido a que creen que las ideas se originan en
ámbitos pequeños, como pueden ser los
académicos, para luego extenderse. Hayek utilizó
para ello la figura de una gota que cae en un
estanque: así sucede con una nueva idea que
primero se genera en un centro (puede ser Karl
Marx escribiendo en el British Museum), para
luego ir extendiéndose, como anillos cada vez
más amplios. Milton Friedman utilizaba una
metáfora similar, considerando la figura de una
pirámide en cuya cima se originan las ideas, para
luego ir descendiendo y abarcar franjas cada vez
más amplias, hasta llegar a la base.
Douglass North, reconocido historiador
económico y contribuyente al desarrollo de la
economía institucional, solía explicar el cambio
institucional como una reacción de los individuos a
cambios en los precios relativos, originados por
circunstancias exógenas: por ejemplo, una peste
que diezmaba a la población y tornaba escaso el
trabajo. Pero con el paso de los años y el avance
de sus investigaciones llegó a compartir la misma
perspectiva de Mises, Hayek y Friedman en
cuanto al papel que cumplen las ideas132. Para
North, las creencias e instituciones que los seres
humanos han desarrollado solo pueden tener
sentido como un esfuerzo para hacer frente a la
incertidumbre, con la que nos confrontamos en
un entorno físico y social evolutivo. Esa
incertidumbre, con la que todos nacemos, se
reduce con la experiencia, pero los seres
humanos tendremos distintas interpretaciones de
187
esas experiencias sobre el entorno, ya sea en
diferentes culturas o en diferentes épocas. Por lo
tanto, saber cómo forman los seres humanos
sus ideas es esencial para comprender cómo
hacen frente a la incertidumbre. Durante siglos
se ha ido reduciendo la incertidumbre asociada al
entorno físico con el progreso de las ciencias
naturales, reduciéndose el ámbito de las
explicaciones basadas en la brujería, la magia o
las religiones, pero el entorno social se ha vuelto
mucho más complejo y, si bien se ha avanzado
mucho también en este sentido, no son menores
las instancias de interpretaciones mágicas o con
poco fundamento científico en el ámbito de las
ideas sociales, del cual forma parte la economía.
Ya vimos en el capítulo 4 el predominio de tales
ideas en el ámbito de las decisiones políticas.
En síntesis, para North el proceso de
aprendizaje parece ser función de la forma como
los distintos sistemas de creencias y valores
filtran la información que se obtiene de la
experiencia y de las diferentes experiencias que
las sociedades tienen en distintos momentos. De
estas visiones se derivan las reglas, las normas
informales y los mecanismos de control que
forman la estructura institucional, que a su vez
determina el mejor o peor desempeño
económico133. Esa estructura institucional está
compuesta por la estructura política del Estado, la
estructura de derechos de propiedad y las
normas y convenciones sociales que definen los
incentivos informales en la economía. En palabras
de North, los sistemas de creencias y visiones del
mundo son la “representación interna”, mientras
que las instituciones son la “manifestación
externa”. La cultura, en este sentido, es la
transferencia intergeneracional de normas,
valores e ideas, o la transmisión de nuestro
“stock acumulado de conocimiento”. (Hayek
1960, p. 27).
Podríamos graficar la distribución de una
población en relación con esos valores y culturas
como una distribución “normal” representada de
esta forma, en la que el centro de la gráfica
representa el “consenso” existente en
determinada sociedad:
Puede relacionarse esto con creencias religiosas
donde “C” representa el consenso actual en la
materia, “A” sugiere una menor dedicación a la
vida religiosa y “B” una mayor. O bien podríamos
estar refiriéndonos a las preferencias con
respecto al papel que cumple el Estado en la
sociedad, con “A” significando una participación
fuerte, “B” una muy menor, y el consenso de la
sociedad en una posición intermedia. También
podría ser esto en términos políticos, reflejando
un continuo entre preferencias de izquierda y de
derecha. Solamente que en el caso de la política,
sin embargo, el único que puede llevar adelante
sus propuestas es “C”, dado el carácter
monopólico del Estado, ya que en relación con
otras actividades la situación sería diferente: Si
“A” son los budistas, “B” los protestantes y “C”
los católicos el gráfico muestra simplemente que
hay una mayoría de católicos, pero tanto
budistas como protestantes pueden dedicarse a
sus respectivas creencias, mientras exista la
libertad de cultos. De todas formas, por el
momento, con el gráfico simplemente se trata de
señalar que en todo “mercado de ideas” existen
“emprendedores de las ideas”; es decir,
individuos que ofrecen distintas interpretaciones
del mundo, cuyas visiones están compitiendo
entre sí por las preferencias de la gente. “A” y
“B” compiten para obtener una mayor audiencia,
mientras “C” defiende su situación e incluso
puede aspirar a obtener más apoyo.
Analizaremos más adelante la función de estos
“emprendedores” y su paralelo con los que
desarrollan emprendimientos en los mercados de
bienes y servicios.
Los emprendedores institucionales pueden ser
calificados en distintas categorías:
• Emprendedores políticos: los que
introducen las innovaciones políticas en el
proceso de competir por cargos políticos.
• Emprendedores de políticas: los que
se esfuerzan por promover ciertas
políticas, pudiendo ser desde
organizaciones sectoriales (cámaras de
productores, asociaciones de profesionales,
sindicatos) a centros de estudios en
políticas públicas (think tanks).
• Emprendedores de ideas: los que
188
tratan de participar en el debate público de
ideas, más que nada a nivel intelectual,
proponiendo visiones del mundo para
interpretar lo que sucede.
Es cierto que las ideas cambian, aunque no
radicalmente, pero ese consenso puede
desplazarse tanto a la izquierda como a la
derecha. Tomemos como ejemplo el caso de
Argentina y su crisis hiperinflacionaria a finales de
los años 80 primero y la profunda crisis
económica de los años 2001/2002, que incluyó el
default de la deuda externa, una profunda
devaluación de su moneda y la peor depresión
económica de su historia. En ambos casos existía
una fuerte demanda de “visiones”, de
interpretaciones sobre lo ocurrido y lo que había
fracasado. Si tomamos como variable del eje
horizontal —las preferencias por mayor o menor
intervención estatal en la economía—, el gráfico
de la izquierda nos muestra la situación al final de
un periodo de elevada inflación, que deriva en
hiperinflación en 1989. En ese entonces, la
interpretación de la mayor parte de la sociedad
fue que el Estado era un pesado paquidermo,
ineficiente y grotesco. En términos de un análisis
más técnico, lo que ocurrió fue que el Estado
financiaba un profundo déficit fiscal con emisión
monetaria y esta había generado una caída de la
demanda de moneda debido al descrédito
respecto a la capacidad de la autoridad política y
monetaria para generar una moneda confiable.
En ese momento la opinión pública se trasladó
hacia la posición “B”, que proponía profundas
reformas del Estado. De esta manera se
produjeron las privatizaciones de las más
importantes empresas públicas (petróleo,
electricidad, gas, navieras, etc.), políticas que en
ese momento representaban el consenso de la
mayoría.
Se dice que la política es “el arte de lo posible”, y
lo es en el sentido de que con un sistema
democrático de gobierno es necesario contar con
el apoyo —o al menos no tener el rechazo— de
la mayoría. “B” ha logrado ahora un consenso
tras su visión del problema y del entorno (“C”, en
la mejor tradición del político populista, interpreta
este cambio y se ubica allí donde la mayoría
está, circunstancialmente, sin mayores
convicciones ideológicas).
Con la crisis de 2001/2002 se hace necesaria
también una explicación y se enfrentan allí dos
visiones principales: “B” sostiene que se trata de
una profunda crisis fiscal, causada por el exceso
de endeudamiento y gasto público, que
terminará en una escalada del “riesgo país”,
huida de capitales y corrida bancaria, al
interpretarse que, si los bancos estaban llenos de
bonos de la deuda pública y no era posible
honrarla, no habría forma de que los bancos
pudieran devolver los depósitos; teniendo en
cuenta, además, que el sistema de
convertibilidad impedía al Banco Central actuar
como prestamista de última instancia, ya que no
podría emitir moneda sin el respaldo de divisas;
“B” sostiene que la crisis se debe al modelo
“neoliberal”, a los programas de ajuste del Fondo
Monetario Internacional, y más técnicamente al
fenómeno del retraso cambiario que tornara en
poco o nada competitiva a la industria local,
llevando al cierre de numerosas fábricas que, con
altos costos de producción, no podían hacer
frente a la competencia externa en el marco de
una economía abierta. La historia reciente nos
muestra que la curva se traslada ahora hacia la
izquierda: la población adopta mayoritariamente
la interpretación “A”, que ahora representa el
consenso y sus propuestas “políticamente
posibles”. (Como antes, el político oportunista se
traslada, aunque no necesariamente es siempre
el que está en el medio; también hay traslados
desde “B” a “A”.
Según el gráfico de la izquierda, el votante
medio se ha desplazado a la derecha (¿podría
decirse que esto también ocurrió en muchos
países por los años 90 con la caída del
socialismo?) y en el de la derecha el votante
medio se ha desplazado a la izquierda. Esos
desplazamientos estarían impulsados por el
debate en el mercado de ideas, propuestas por
distinto tipo de emprendedores institucionales.
Cuando el consenso se desplaza tanto a
izquierda como a derecha, permite la
implementación de ciertas políticas que en la
situación anterior no eran posibles. Cuando se
189
habla de países “estables” políticamente, quien lo
hace se refiere en general a situaciones como las
del gráfico 1, donde se mantiene un cierto
consenso, incluso con la llegada de gobiernos de
distinto símbolo político (caso, por ejemplo, de
Chile con la Concertación, continuando el modelo
económico del gobierno de Pinochet).
Acemoglu et al (2011) sostienen, no obstante,
que en países con clara debilidad institucional
existe un sesgo en la curva hacia la izquierda, lo
que explicaría el predominio de gobiernos
populistas en América Latina. Según su
explicación, esto se debería a que los votantes
temen que los políticos tengan una agenda
“derechista” escondida que traten de imponer
luego de ganar la elección o que sean cooptados
por las élites. Teniendo en cuenta ese temor, los
políticos harían esfuerzos para presentarse como
candidatos de izquierda y aquellos que busquen
ser reelectos incluso tratarían de convencer al
electorado de que sus credenciales son
auténticas. Hasta un político moderado buscaría
ubicarse más hacia la izquierda, para no
mostrarse como parte de la élite. Y los políticos
con verdaderas convicciones de derecha
enviarían también señales de “izquierda”.
Como indican los autores, el populismo se
presenta como “defendiendo a los de abajo”
contra las élites, y su éxito se explicaría por la
acentuada diferencia en la distribución de
ingresos. Por ejemplo, en América Latina las
políticas populistas, basadas en vastos
programas de redistribución y promoción del
consumo masivo, terminan siempre en alguna
forma de crisis económica, que perjudica a
quienes se trató de favorecer. El político populista
puede incluso ser consciente de esto, pero
tratará, por supuesto, de que la crisis ocurra en
un periodo siguiente. Como los líderes populistas
declaman su favor por el pueblo, pero luego
pueden vender su alma fácilmente a las
poderosas élites, el votante confiará en aquel
que presente credenciales de izquierda, e incluso
el votante medio, que se encuentra en el centro
del espectro político, terminaría votando por tales
candidatos. Si bien parece ser cierto ese sesgo
hacia la izquierda de cualquier político, los
movimientos de las curvas se producen; incluso
el populismo puede ser tanto de izquierda como
de derecha, interpretado como una posición no
ideológica que solamente busca obtener el poder,
aumentarlo y mantenerlo, sin importar mucho el
“contenido” de la política.
Son precisamente las crisis económicas que
genera el populismo las que abren la puerta al
desplazamiento de la curva de opiniones hacia la
derecha, donde los emprendedores de esas
ideas comienzan a prosperar cuando antes
meramente subsistían. Veremos más adelante el
papel que cumplen las crisis en el cambio de
ideas y en el cambio institucional.
La evolución, entonces, no es “espontánea”
en el sentido de que simplemente “sucede”, sino
que es motorizada por los “emprendedores de
ideas”. Esto es lo que la postura de Mises parece
implicar cuando escribe sobre del origen de las
ideas en la “cabeza de un individuo” como una
“innovación”134.
Los emprendedores de ideas compiten en el
mercado de ideas, que se mueven desde el
centro del círculo o desde la cima de la pirámide y
pueden así llegar a influir en los eventos de la
sociedad, empujándola en una dirección o en
otra. No podemos predecir en qué dirección se
producirá este cambio ni tampoco si se tratará
de una mejora. No obstante, existe una cierta
posibilidad de que pueda ser una mejora, y esto
se debe al avance del conocimiento y de la
ciencia, con la consiguiente reducción del error;
pero tenemos que tener en cuenta, además,
que los intereses sectoriales no prestarán
atención a esos avances y tienen en muchos
casos un interés especial en que el error
continúe.
Estas posibilidades existen, además, porque el
ámbito de la política, por medio del cual han de
canalizarse las propuestas, no es “perfecto”
como mecanismo para expresar las preferencias
de los individuos, sino que tiene sus propias
“fallas”.
El emprendedor
institucional
¿Podemos aplicar la figura económica del
emprendedor a quien busca el cambio
190
institucional? Primero, veamos el rol que cumple
el emprendedor en la economía, aunque para ello
sea necesario superar el modelo neoclásico
predominante. En este, centrado en el análisis de
situaciones de equilibrio y de estática
comparativa, en la que el paso de una posición a
otra se produce de forma mecánica, la figura del
emprendedor no existe ni resulta necesaria. No
es de extrañar que este enfoque tenga serios
problemas para comprender el proceso dinámico
de cambio.
¿Es la noción de equilibrio errada y no explica
nada sobre el funcionamiento de los mercados?
La respuesta es negativa: no es que no explique
nada; lo que sucede es que sus supuestos
limitan su capacidad de explicación a ciertas
condiciones muy particulares y probablemente
dejan sin explicar más de lo que aclaran. Es
cierto que existen esas fuerzas que empujan
hacia el equilibrio en el mercado; pero como se
parte del supuesto de que ciertas variables son
dadas e inmutables, nos ayudan a ver una foto,
pero no podemos ver la película completa. Esas
variables que el modelo del equilibrio supone
como fijas, llamémoslas “variables subyacentes”
(Kirzner 1997), y son las siguientes:
1. las preferencias de los
consumidores
2. la dotación de los recursos
3. las posibilidades tecnológicas
Se abstrae de posibles cambios en ellas: los
consumidores siguen prefiriendo el ocio al trabajo,
la cerveza al vino, o el auto a la bicicleta, en las
proporciones que lo hacen actualmente. Alguno
podrá pasar de un lado al otro —del vino a la
cerveza, por ejemplo—, pero será compensando
la situación por otro que hace el cambio opuesto
y el conjunto de las preferencias queda igual. Los
recursos disponibles son los mismos: no se
descubren nuevos pozos de petróleo, ni aumenta
la cantidad de gente que quiere trabajar. Por
último, la ciencia pura puede estar avanzando
pero esto no genera aplicaciones a la producción
de bienes y servicios; tampoco hay nuevas
teorías de management. En el ámbito de las
ideas y de la política esto claramente no es así.
En ese contexto, las que llamaremos
“variables inducidas” tienden inevitablemente al
equilibrio. Estas variables son:
1. los precios de los productos y
servicios
2. los métodos de producción
3. las cantidades y calidades de los
productos
El modelo del equilibrio, entonces, sirve para
explicar el funcionamiento de las “variables
inducidas” en ese contexto. Su limitación proviene
de la circunstancia de que las “variables
subyacentes” están en permanente cambio.
Cada vez que se modifican las preferencias de
los consumidores, se descubren nuevos recursos
o se desarrollan nuevas tecnologías, se ponen en
movimiento las variables inducidas para acercar la
situación al equilibrio. Fácil es comprender que
esos cambios están sucediendo en forma
permanente, y mucho más rápido aun en estos
tiempos, por lo que la economía nunca está en
equilibrio, sino siempre en un “proceso” de
permanente adecuación a las nuevas
circunstancias.
Aquí es donde surge el papel del emprendedor
y las oportunidades de ganancias
“empresariales”. Emprendedor, entonces, es
aquel que percibe que dichos cambios han
ocurrido antes que otros y, al actuar, pone en
movimiento las variables inducidas, para que
empujen ahora hacia el posible nuevo equilibrio
que determinan las nuevas variables
subyacentes. Es como disparar a un blanco, en
relación con el que cada vez se va afinando más
la puntería, para descubrir que luego el blanco
cambia de lugar y es necesario volver a afinarla.
El “proceso de mercado”, entonces, es el
proceso de descubrimiento de los cambios
ocurridos y de las oportunidades ahora
presentes; es un proceso equilibrante. No
descarta esto, por cierto, el error, pues de otra
forma no podríamos explicar las pérdidas. En
esos intentos de aprovechar las oportunidades
que se han abierto con motivo de los cambios en
las preferencias, en la dotación de los recursos o
en las posibilidades tecnológicas, suele haber
errores, incluso algunos que nos alejan del
equilibrio, pero esos errores, lo mismo que los
191
intentos exitosos, generan información y
contribuyen, a su manera, a encontrar el camino
para satisfacer las nuevas circunstancias.
En el caso de las ideas y de la política, las
variables serían similares: los precios de los
productos y servicios podrían asimilarse a los
impuestos y todo costo atribuible a la producción
de bienes y servicios por parte del Estado; los
métodos de producción pueden incluir si su
producción debería estar en manos del Estado o
del sector privado, y las cantidades y calidades
también se refieren a esos mismos bienes y
servicios. El emprendedor institucional es aquel
que descubre que se ha producido un cambio en
las preferencias de los ciudadanos, que se ha
modificado la dotación de recursos o que hay
nuevas posibilidades tecnológicas, y elabora una
“idea”, una “propuesta” de cambio sobre el
marco institucional. En el mercado, el
emprendedor consigue esa información por
medios muy diferentes: cambios en los precios
de los productos o insumos, estadísticas sobre la
evolución del mercado, estudios sobre la
conducta o preferencias de los consumidores,
encuestas, y otros. Existen métodos muy
sofisticados para detectar leves cambios en lo
que los consumidores prefieren. En la política hay
diferencias: no existen precios claros como en el
mercado, y la revelación general de preferencias
políticas se obtiene en una elección que solo tiene
lugar cada cierto tiempo, no en forma continua,
como en el mercado. Pero los políticos recurren a
encuestas y otro tipo de estudios de opinión para
saber qué es lo que está pasando entre los
votantes. Cualquier elección —sea local, regional
o nacional— será tomada como una señal de la
que se puede desprender alguna conclusión
sobre la evolución de las preferencias.
Además de las diferencias y puntos en común
que puedan encontrarse dentro de la función
empresarial en el mercado y en la política, en el
mercado los emprendedores tienen que actuar
también como emprendedores institucionales,
sobre todo en muchos países emergentes, para
que puedan surgir instituciones de mercado (Li et
al 2006, p. 358).
No sé lo que no sé
No obstante, el proceso de descubrimiento en el
mercado no está constituido por actos
deliberados de aprendizaje; esto es, aquellos que
provienen de una situación en la que “sé lo que
no sé” y por lo tanto conozco la forma de
obtener dicho conocimiento, como cuando un
emprendedor contrata a un asesor de seguros o
a un contador. Si bien se requiere iniciativa para
realizar esas contrataciones al iniciar un
emprendimiento, no es esto lo que en concreto
caracteriza la función del emprendedor. El tipo de
conocimiento que se obtiene en el proceso de
descubrimiento en el mercado es del tipo “no sé
lo que no sé”, que se caracteriza por la falta de
conciencia de la propia ignorancia.
Israel Kirzner (1997, p. 137), a quien
seguimos en estos razonamientos, lo plantea con
un ejemplo relacionado con la existencia de dos
precios diferentes en el mercado: supongamos
que existen dos verdulerías en un mismo barrio y
alguien compra en una de ellas las manzanas a
$2 el kilo, mientras que en la otra la misma
cantidad se vende a $1. Podría haber comprado
en el segundo lugar, pero simplemente
desconocía la existencia de tal verdulería.
El modelo del equilibrio explicaría lo que sucede
aquí de la siguiente forma: la información sobre la
diferencia de precios se iría difundiendo por lo que
los consumidores se trasladarían de una
verdulería a otra, cayendo la demanda en la más
cara y subiendo en la más barata. Incluso
existiría una oportunidad para arbitrar,
comprando barato al que vende a $1 y
vendiendo en el otro lugar a menos de $2. Estas
acciones tenderían a unificar el precio en el
mercado. Pero, ¿cómo llega a difundirse esa
información? Podría decirse que es el resultado
de un esfuerzo deliberado; en este caso, que la
gente sabe que puede haber diferencias de
precios y, por lo tanto, camina para encontrarlas:
es decir, “sabe lo que no sabe y asume el costo
de obtener dicha información”. No obstante, en
tal caso deberíamos preguntarnos: ¿Por qué esto
no se hizo antes? La respuesta de Kirzner es que
el inicio de este proceso de difusión de
información se logra a través de descubrimientos
espontáneos.
192
Y estos descubrimientos se producen por
suerte en algunos casos, pero sobre todo por la
perspicacia de algunos que están más atentos a
estas diferencias y actúan en consecuencia135.
Es decir: el emprendedor ejerce su función en un
mercado claramente en “desequilibrio”, ya que
las oportunidades de negocios con que se topa
son, precisamente, una confirmación de tal
situación. Esas oportunidades están ahí
presentes, pero no todos las ven, solamente los
que tienen esa perspicacia emprendedora. Es el
caso de todos aquellos que pasan por delante de
un cuadro, pero solamente hay uno perspicaz
que entiende que tiene delante una obra capaz
de atraer al mercado. El emprendedor
institucional que logra éxito, también, es aquel
que ha sabido interpretar ese cambio ocurrido en
la sociedad, y por ello su propuesta tiene más
posibilidades de éxito.
Es importante en este punto que veamos cuál
es la función del emprendedor y la diferencia que
hay entre esta y la del capitalista. En muchos
casos ambas funciones las cumple la misma
persona, pero es necesario comprender que
estamos hablando de dos cosas distintas, pues
muchas veces ocurre que alguien tiene una
“idea” brillante y es otro el que pone el capital
para llevarla a cabo. La función empresarial es la
primera. En tal sentido, la función del empresario
no es la de “economizar”, como lo hace cualquier
participante del mercado según el modelo de
equilibrio. En ese caso, toda la actividad
económica consiste en asignar recursos escasos
a fines múltiples, y todo lo que se requiere es
tener la capacidad de hacerlo de la manera más
“eficiente” posible. Pero esto parece más una
cuestión de ingenieros que de emprendedores.
Sin duda que hace falta desarrollar los
métodos más eficientes posibles y esta será una
tarea de todo emprendedor, pero su contribución
principal no es esa —para eso contrata a un
buen ingeniero—, su función es la “creatividad”:
la tarea de identificar los fines y los medios. Una
vez que fines y medios se conocen, entra en
acción el ingeniero para lograr la eficiencia. El
consumidor tiene unos fines dados en relación
con su consumo y trata de gastar sus ingresos
de la forma más eficiente posible; el propietario
de los recursos trata de obtener de ellos el mejor
resultado.
La función empresarial, como tal, no demanda
del emprendedor que tenga medios sino que
reconozca las oportunidades: los productores
pueden haber vendido a precios inferiores a los
que podrían haber obtenido o los mismos
recursos utilizados podrían haberlo sido en forma
distinta para obtener productos que los
consumidores necesitan en forma más urgente o
intensa. Los compradores pueden haber pagado
precios más altos de los que se podrían obtener.
Esto significa que hay dos tipos de funciones
empresariales, que se relacionan con el
funcionamiento del mercado, como se explicó
antes: una es la empresarial pura; otra es la
maximizadora. Pueden coincidir en la misma
persona o ser algunas personas empresarios
puros y otras maximizadores. Los maximizadores
son aquellos que, conociendo las discrepancias
que existen en el mercado, debido al cambio de
las variables subyacentes, tratan de
aprovecharlas de manera eficiente; los
empresarios puros son los que “descubren” esas
diferencias y las hacen evidentes. Como se dijo,
estas funciones pueden estar presentes en la
misma persona o darse en personas diferentes;
o incluso en la misma persona, pero en
proporciones muy distintas: existe aquel que
tiene ideas geniales, pero luego es incapaz de
llevarlas a la práctica en forma eficiente, al
tiempo que existe quien no es precisamente
creativo, pero es ordenado y sabe cómo
organizar los procesos necesarios para llevar
adelante el emprendimiento. También implica
esto una diferencia entre un “productor” y un
“emprendedor”. Puede haber muchos
“productores” que no necesariamente desarrollan
una “función empresarial”, ya que no están
innovando, no se mantienen alerta a los cambios
en el mercado, se limitan simplemente a recibir
los cambios que han generado los
emprendedores y a responder a ellos en la forma
más eficiente posible. El emprendedor es el
motor del mercado, el que detecta los cambios e
inicia el camino: el productor, como tal, no
193
necesariamente cumple esa función, sino la de
continuar por el camino que ya ha sido trazado.
El “producto” o “servicio” que el emprendedor
institucional promueve es una reforma
institucional, una plataforma política. Luego,
además de la idea, necesitará estructurar una
organización que le permita llegar a
implementarlas, lo que requerirá una función
gerencial, como también ocurre en el mercado.
Estará asimismo especulando, tanto sobre el
planteamiento de su propuesta como sobre de
los resultados que se obtendrían.
El capitalista
La otra gran función que debe estar presente en
el mercado es la del capitalista. Es la de quien
asume el riesgo de adelantar los fondos
necesarios para desarrollar un emprendimiento y
esperar su éxito o fracaso, ya que obtiene el
resultado residual, que puede ser positivo
(ganancias) o negativo (pérdidas).
Se trata de una función distinta, pero no
menos importante. Como dijimos, tales funciones
pueden coincidir en la misma persona, pero
también pueden estar separadas: el
emprendedor puede contratar a un gerente
maximizador y obtener capital de un banco o de
un venture capitalist, que asume el riesgo, pero
no ha generado la idea ni la gerencia del negocio.
En el caso de las emprendimientos pequeños y
de las empresas familiares, tales funciones
tienden a estar juntas, pero las grandes
empresas generalmente empiezan como
pequeñas iniciativas y luego reciben aportes de
capital de los accionistas, hasta que finalmente,
al crecer, la acción maximizadora queda en mano
de los managers.
Los economistas franceses del siglo XVIII
tenían una clara idea de esta función, de tal
manera que la propia palabra es de origen
francés: entrepreneur, celui qui entreprend; aquel
que tiene iniciativa. Parece que la palabra fue
utilizada por primera vez por Richard Cantillon
(1680-1734), y el concepto fue utilizado más
tarde por por Anne-Robert-Jacques Turgot
(1719-1781) y después por Jean-Baptiste Say
(1767-1832). Ellos tuvieron una visión mucho
más completa de esta función que la que
tuvieron los economistas británicos, Smith y
Ricardo, quienes se referían a los factores de
producción y a su remuneración, centrándose en
lo que aquí hemos llamado la remuneración en
carácter de propietarios, pero no de
emprendedores.
El economista quizá más conocido en relación
con estas cuestiones es el austriaco Joseph
Schumpeter (1883-1950), de quien heredamos
sobre todo aquella famosa frase de la
“destrucción creativa”, vinculada al emprendedor
que genera nuevas industrias que van
reemplazando a otras antiguas. Schumpeter
(2008, p. 84) pensaba que el emprendedor
rompía el equilibrio a través de su innovación
creadora, mientras que otro austríaco, Ludwig
von Mises (1881-1973) y su alumno ya citado,
Israel Kirzner, entendieron que la acción del
emprendedor es equilibrante. La diferencia
parecerá menor, pero no lo es, al menos para la
economía, ya que su concepto llevaba a
Schumpeter a atribuir al emprendedor la
generación de los ciclos económicos, mientras
que para Mises estos se originan en las políticas
monetarias de los bancos centrales, dos lugares
muy distintos hacia donde mirar.
Frank Knight (1885-1972) propuso una visión
del emprendedor como aquel que asume riesgos
que no pueden ser transferidos a un asegurador
(como es el caso del incendio de una casa o el
choque de un auto), pero el mismo Schumpeter
le respondió con acierto que si el emprendedor
obtuviera su capital de un inversionista a una
tasa fija de interés, este tendría todavía que
asumir el riesgo de que el proyecto fracasara y el
préstamo no pudiera ser pagado. Si el riesgo
queda en el inversor, ¿qué es lo que aporta el
emprendedor?
Salvo las consecuencias mencionadas respecto
a las causas de los ciclos, podríamos decir que la
visión de Schumpeter y de Kirzner son similares
en cuanto atribuyen a la función del
emprendedor esa capacidad de ver lo que otros
no ven, de tener iniciativa y creatividad. Habría,
sin embargo, una diferencia adicional: para
Schumpeter (1951, p. 82), esa habilidad está
restringida a muy pocos, a esos innovadores
194
revolucionarios que cambian el panorama por
completo, mientras que para Kirzner esa misma
perspicacia estaría presente en todos, solo que
en distintas medidas.
El emprendedor
institucional y político
¿Cómo trasladar estos conceptos a la función de
quien promueve los cambios institucionales?
Según el enfoque de Kirzner, el emprendedor
sería aquel que estaría alerta a que las
condiciones han cambiado y encuentra allí una
oportunidad para promover un cambio
institucional. Un ejemplo ya clásico sería el de la
lucha contra las Leyes de Granos en Inglaterra,
encabezada por Richard Cobden y John Bright
desde Manchester. En 1815, los propietarios de
tierras habían logrado el cierre del libre comercio
de granos y el precio del maíz había subido
mucho, golpeando fuertemente el presupuesto
de los sectores pobres. Ellos captaron la
importancia de ese problema, crearon la Liga
Anti-Leyes de Granos en 1838, resultaron electos
al Parlamento y lograron la abolición de las leyes
en 1846. Podría decirse algo similar, por ejemplo,
de Juan Perón, que habría percibido que los años
de aislamiento económico durante la Primera
Guerra y la crisis de los años 30 habrían
desarrollado un fuerte sector industrial local y con
ello un numeroso sector obrero, en el que
encontró una oportunidad para desarrollar su
proyecto político y promover el cambio
institucional.
Desde la perspectiva de Schumpeter, el
emprendedor institucional es quien realiza una
innovación que sacude al “mercado”. El caso de
Carlos Marx pueda ser tal vez el que más
impacto ha tenido, tiñendo toda la actividad
política global durante el siglo XX. Su innovación,
el “socialismo científico”, tuvo un éxito arrollador,
y Marx no solamente cumplió aquí el papel del
emprendedor que genera “destrucción creativa”
(Schumpeter 2008, p. 83), sino también el de
organizador del movimiento socialista
internacional. Entre otros casos, se menciona
como ejemplo el del reverendo Jerry Falwell,
quien comenzó actuando como un pastor
fundamentalista, pero incorporó una visión política
conservadora a su actividad religiosa,
conformando un movimiento llamado Mayoría
Moral, que llegó a tener un fuerte peso en la
política norteamericana. La “innovación” de Falwell
fue que, a diferencia de otros pastores
protestantes, abrió su movimiento a católicos,
judíos y mormones conservadores (Duffy 2007).
Algo similar podría decirse de quienes iniciaron el
“Tea Party” en los Estados Unidos.
Otro ejemplo de empresarialidad institucional
exitosa sería la llamada “Generación del ‘37” en
Argentina, nombre asignado a un movimiento
intelectual de jóvenes universitarios, que en 1837
fundaron en Buenos Aires el Salón Literario (en la
librería de Marcos Sastre) para discutir sobre
literatura, teorías sociales, políticas y filosóficas
principalmente de autores europeos y
americanos. La creciente influencia del grupo y
sus posiciones críticas y reformistas llevaron a
que el autoritario gobernante en ese entonces,
Juan Manuel de Rosas, disolviera el Salón, que
pasó a la clandestinidad o el exilio en Uruguay,
Chile, Bolivia u otras provincias del interior. En
1838 Esteban Echeverría, Juan Bautista Alberdi y
Juan María Gutiérrez organizaron la Asociación de
la Joven Generación Argentina (similar a la Joven
Italia, inspirada por Mazzini), con el objeto de
recuperar la tradición liberal de la Revolución
Independentista de Mayo de 1810, promover el
progreso y superar los enfrentamientos políticos
hasta entonces. Hubo filiales de esta organización
en todas las ciudades en que se encontraban los
exilados. La Asociación logró la adhesión de
personalidades importantes de la vida política
argentina (Domingo F. Sarmiento, Bartolomé
Mitre, Mariano Fragueiro, Vicente F. López, José
Mármol y Miguel Cané). Dos de ellos fueron
presidentes, Sarmiento y Mitre; los otros fueron
constituyentes y/o ministros. Alberdi fue el
principal inspirador y redactor de la Constitución
aprobada en 1853. Este grupo de
“emprendedores”, entonces, tuvo un impacto
notable y definió la estructura institucional del país
al menos por los siguientes setenta años.
En otros términos, Schumpeter (2000, p. 222)
llamaría “respuesta adaptativa” a esas nuevas
condiciones que se han generado, y “respuesta
195
creativa” cuando la innovación sale del ámbito de
lo que se venía haciendo hasta el momento. En
la política, como en el mercado, existirían ambos
aspectos: algunos producen los cambios; otros
ven que los cambios se han producido. Un
enfoque que reconciliaría las visiones de Kirzner y
Schumpeter sería aquella en que el emprendedor
institucional tiene un componente “kirzneriano”,
alerta al cambio de circunstancias, y un
componente “schumpeteriano” en la creatividad
para ofrecer la innovación.
La frecuencia de “respuestas creativas”
depende, según Schumpeter, de la calidad del
personal humano de la sociedad, la calidad
relativa en ese ámbito particular de acción, y las
decisiones individuales y pautas de conducta.
Veremos aquí otros factores que influyen en la
existencia de emprendedores, sea tanto en
referencia a su cantidad como en referencia al
tipo de actividades que promueven.
El “capitalista” sería aquel que tiene un capital
“político” y está dispuesto a invertirlo en ciertas
ideas y propuestas. Este podría ser también el
caso de algunos políticos que tienen éxito
electoral y luego “invierten” ese capital en un
cierto programa de gobierno, que es
necesariamente el propio o algo en lo que no
hubieran pensado mucho, pero perciben que es
el camino a seguir. Tomemos, por ejemplo, el
caso de Alberto Fujimori en Perú. Logró tener un
capital importante, a punto que triunfó en las
elecciones, pero no por ello tenía una visión clara
sobre cómo salir de la profunda crisis económica
en la que se encontraba ese país. Aun así tuvo la
perspicacia de elegir un equipo de colaboradores
y un rumbo económico de reformas de mercado
que terminaron resolviendo la crisis e impulsando
cambios que se han sostenido hasta hoy, incluso
por otros gobiernos.
Uno de los elementos fundamentales es, por
supuesto, el entorno institucional que influye en la
existencia de oportunidades para el cambio136.
Baumol (1990, p. 893) señala que la proporción
de emprendedores que se dedicarán a tareas
productivas o a la búsqueda de rentas, e incluso
al crimen organizado, variará según el marco de
incentivos que la sociedad ofrezca137. Esto
significa que el tipo de actividades que el
emprendedor intentará desarrollar dependerá de
los incentivos brindados por la estructura
institucional. Si la misma promueve la búsqueda
de rentas, predominarán los emprendedores
lobistas que buscan privilegios para sí mismos o
para sus clientes. Pero veamos un problema que
se presenta en relación con este argumento: si la
estructura institucional determina el tipo de
actividad emprendedora, ¿cómo habrá un
emprendedor institucional intentando cambiar
precisamente esas normas? Baumol no da una
respuesta a esta pregunta138.
El emprendedor de “políticas” o de “ideas”,
como fueron clasificados antes, no
necesariamente tiene que ser el que lleve
adelante las reformas. Se requieren de todas
formas las funciones del capitalista y del gerente,
ya que todo esfuerzo en la elaboración de
propuestas ha de ser financiado por alguien y su
promoción demanda una actividad gerencial. Por
cierto, igual que en el mercado, estas funciones
pueden coincidir en una sola persona o estar
separadas. Puede un inversor estar financiando
un centro de investigaciones, investigadores
elaborando las propuestas de reformas y un
gerente promoviéndolas. El emprendedor
“político” es el que compite para lograr el control
del Estado, que le permita llevar adelante algún
programa de acción.
¿Cuáles son las ganancias que motivan a los
emprendedores institucionales? Pueden ser tanto
monetarias como no monetarias. En el caso de
las segundas, es básicamente la satisfacción de
llevar adelante una propuesta para alcanzar un
tipo de sociedad o mejorar la existente de alguna
forma que se entiende generará una mejor
calidad de vida y conseguir que la estructura
social concuerde con ciertos valores; en el caso
de las monetarias, pueden ser tanto ventajas
económicas para ciertos sectores como ventajas
personales. Las grandes inversiones que se
realizan en campañas electorales sugieren que
estas últimas han llegado a ser importantes
(Holcombe 2002, p. 155).
Algunas teorías tratan de explicar las
motivaciones que movilizarían a estos
196
emprendedores a buscar cambios en las
regulaciones139:
• La teoría de la “casilla de peaje”,
según la cual los cambios en las
regulaciones son impulsados por
funcionarios políticos y gubernamentales de
tal forma que puedan mejorar sus
posibilidades de obtener rentas.
• La tradicional teoría del “interés
público”, de Pigou, según la cual el
funcionario busca promover el bien general
y resolver problemas y fallas de mercado.
• La teoría del “interés particular”,
desarrollada sobre todo por economistas
de Chicago (Stigler, Pelztman, Becker),
según la cual ciertos sectores promoverán
cambios regulatorios que restrinjan la
competencia, aunque incluso pueden
favorecer la desregulación si los costos de
las regulaciones son muy elevados.
• La teoría del “giro súbito”, asociada
al gurú del management Edward Deming,
según la cual los emprendedores políticos
reaccionan ante cualquier crisis proponiendo
el camino opuesto al que se siguiera antes.
Si la regulación es restrictiva antes de la
crisis, propondrían desregular, y, por el
contrario, propondría regular, si fuera
escasa. Sugiere que estos actores no
tienen mayor idea de lo que sería una
política adecuada a la circunstancia y
simplemente reaccionan de esta forma.
Crisis y cambio
La estructura institucional no solamente
determina la cantidad y el tipo de emprendedores
institucionales, sino que también influye mucho
en las posibilidades que esos emprendedores
tienen de ver implementados los cambios que
han propuesto. Algunos autores (Schellenbach
2007; Wohlgemuth 2008) sostienen que distintas
circunstancias restringen las posibilidades de
cambio, entre las que destacan:
• el sistema institucional de división de
poder, pesos y contrapesos de las
democracias modernas que demanda altos
niveles de consenso y, por lo tanto, vuelve
poco probable el éxito de propuestas
osadas de cambio;
• los niveles de consenso en las
visiones generales del entorno social;
• las barreras al ingreso de
competidores en el mercado político.
En el primer caso, el cambio institucional es más
complejo por la existencia de numerosos actores
con poder de veto a las iniciativas propuestas. En
la segunda, esos modelos mentales compartidos
dificultan el cambio ya que esas propuestas o
atacan y debilitan el statu quo o requieren
elevados niveles de aceptación para avanzar. Si
esto es así —y como vimos en los gráficos del
capítulo 4 en relación con la unanimidad y la
cantidad de individuos necesaria para tomar una
decisión política— solamente aquellas propuestas
que logran un alto consenso tienen posibilidad de
éxito.
Una crisis sacude los modelos mentales
predominantes, porque muestra que algo en ellos
estaba fallando; muestra que el statu quo es
insostenible; demanda abrir la mente a nuevas
interpretaciones y explicaciones. Esto es lo que
hace más fácil el cambio en esas circunstancias.
Una crisis genera incertidumbre entre un número
de personas, que demandan una información
que permita recuperar la confianza en el
funcionamiento de las instituciones vigentes o
nuevas propuestas. Cuando el número de
individuos desencantados es muy grande y difícil
generar esa información, se necesita un “shock
de confianza”. No existe una forma específica de
producir ese shock, pero lo cierto es que tiene
que ser suficientemente poderoso para cambiar
las expectativas de la gente, y seguramente
deberá ser más poderoso cuanto más profunda
y avanzada sea la crisis. Puede ser desde un
simple anuncio, un gesto político, una
devaluación, una liberación de precios o el cambio
de un ministro hasta la salida misma de un
gobierno. De ahí que el emprendedor institucional
es el que está “alerta” ante el surgimiento de esa
necesidad de un “shock de confianza” y que
tenga en su carpeta la “innovación” que lo
generaría.
La crisis, además, da lugar a una situación
propicia al cambio, porque puede derrumbar los
197
intereses creados que lo impedían, o también
puede debilitarlos y llegar los interesados a
comprender que sus privilegios ya no significan
mucho en esa situación. Un ejemplo del primer
caso es el resultado posterior a ciertas guerras:
Alemania y Japón, derrotadas en la Segunda
Guerra Mundial, crecieron en los años de
posguerra en tasas superiores a los de los
vencedores en el conflicto. La razón podría
encontrarse en que, aunque se destruyera su
infraestructura, se habían destruido los grupos de
presión e interés, cuyos privilegios constituían
trabas al crecimiento económico. En el segundo
caso, puede ser que la generalización de los
privilegios acelere la crisis y cuando esta llega
pierden su valor: gozar de una protección
arancelaria es un privilegio, si uno la posee, pero
no los demás, en particular los insumos que se
necesitan; si todos gozan de esa protección, no
hay tanta resistencia al cambio ni a la apertura
para mantenerlos.
Por supuesto que una crisis no garantiza que
se termine generando un cambio, y menos aún
de que este sea positivo, tanto en el corto como
en el largo plazo, pero las oportunidades de
cambio son mayores, distintas propuestas
competirán entre sí y será adoptada aquella que
logre un nuevo consenso, como se mostró en los
gráficos anteriores. El emprendedor institucional,
sea político de políticas o de ideas, entiende, en el
sentido de Kirzner, que las condiciones han
cambiado y debido a esto se abre una
oportunidad para sus propuestas.
Pero si bien la existencia de una crisis facilita el
cambio, ya que los mismos ciudadanos lo están
pidiendo, esto no define la dirección de ese
cambio. Todo dependerá de la interpretación que
se haga del origen de la crisis y sus causas, y,
por lo tanto, sus remedios, como se analizó en
referencia al caso argentino y la crisis del
2001/2002.
Esto ha llevado a algunos emprendedores
institucionales, políticos o intelectuales, a desear
que una crisis ocurra, para que surjan
oportunidades para sus propuestas. No
obstante, no solamente la dirección de ese
cambio no está garantizada, como se dijo antes,
sino que la crisis puede ser un costo muy alto y
la propuesta triunfante puede no ser ninguna
panacea.
Resistencia al cambio
Cuando analizamos los problemas de incentivos e
información que hacen posible el éxito de las
iniciativas de los lobbys, señalamos que el
problema se debe a que los beneficios están
concentrados y los costos dispersos. Esto hace
que los que esperan recibir un privilegio estén, en
primer lugar, muy bien informados del tema en
cuestión y de los procedimientos para obtenerlo,
mientras que el votante en general está poco
motivado para estarlo. El primero tiene un
incentivo fuerte, ya que el privilegio suele ser
económicamente '6Duy rentable. El segundo
enfrenta un costo relativamente menor cuando
se analiza un privilegio en forma separada,
aunque, por supuesto, después tenga que
cargar con el alto costo del conjunto de privilegios
que cada grupo de interés ha conseguido.
Esta “ley” económica se revierte en el caso de
que se promueva un cambio para eliminar o
reducir esos privilegios. En este caso, los costos
pasan a estar concentrados y los beneficios
dispersos, lo que explica el alto grado de interés
y movilización del sector afectado ante la
posibilidad de que este cambio se produzca, y
una mayor pasividad del lado de los potenciales
favorecidos.
Pongamos un ejemplo. En muchos países los
maestros del sector público han obtenido una
serie de privilegios entre los cuales se encuentra
la posibilidad de solicitar distinto tipo de licencias,
lo que lleva en muchos casos a que muchos de
ellos no estén trabajando sino haciendo uso de
alguna de ellas. Terminan siendo necesarios
varios maestros para un mismo cargo. Si un
gobierno quiere reducir o eliminar estos privilegios,
que no existen en otros empleos, se enfrentará
con la fuerte resistencia de los maestros que, por
ser afectados directamente, estarán muy
informados del tema y dispuestos a resistir toda
reforma. Los votantes en general, quienes se
verían favorecidos por un sistema educativo más
eficiente y menos costoso, lo que redundaría en
mejor educación para sus hijos y menor carga
198
impositiva en general, tienen una motivación más
débil para estar informados y, al mismo tiempo,
un menor incentivo para salir en apoyo del
cambio propuesto.
Esto explica por qué los “intereses creados”
suelen estar muy activos impidiendo muchos
cambios. El ejemplo es, además, uno entre
muchos, y tal vez no el más simpático, pero lo
mismo ocurre con empresarios que ven
amenazada la protección contra las
importaciones, los legisladores que resisten
perder o reducir sus jubilaciones de privilegio, y
tantos otros. Como el Estado se ha convertido
en la gran piñata de la cual todos buscan obtener
su propio privilegio, entonces siempre hay grupos
de interés dispuestos a resistir un cambio que los
afecte. Como se mencionó antes en relación al
papel de las crisis, solamente en una situación de
crisis esta resistencia se reduce, porque en tales
circunstancias ya no hay ni con qué pagar esos
privilegios y queda, entonces, poco por defender.
Una innovación
institucional: las free
cities
Un buen ejemplo de innovación institucional que
se desarrolla y crece en estos momentos es la
propuesta de free cities o ciudades libres. La idea
comenzó con un emprendedor institucional, Paul
Romer, profesor de desarrollo económico en la
Universidad de Stanford, que la denominó charter
cities. Su propuesta era permitir el origen de
nuevas reglas que permitan el progreso a partir
de acuerdos que podrían realizar los países, para
que una cierta región ofrezca reglas de calidad
según el modelo de Hong Kong o Singapur. En
particular, en relación con el primero, Romer
entendió que hubo un acuerdo allí entre China y
el Reino Unido, que dejó en manos del último el
establecimiento de esas normas en el pequeño
enclave de la costa de china.
Después de la revolución maoísta, la frontera
con el continente estaba cerrada y el comercio
de esa pequeña ciudad languidecía. Hasta que
apareció otro notable emprendedor institucional,
Sir John James Cowperthwaite. Escocés,
graduado en Cambridge, había sido designado
como funcionario de menor grado en Hong Kong
en 1941, pero, debido a la guerra, no pudo llegar
hasta 1945. Al poco tiempo de su llegada, se dio
cuenta de que los refugiados estaban
progresando, sin ninguna sombra por parte del
gobierno. Fue nombrado Secretario de Hacienda
en 1961, cargo que desempeñó durante diez
años. Mantuvo la tasa sobre el impuesto a las
ganancias en un 15%, y una cobertura del 100%
de reservas en libras esterlinas para la moneda
local, algo que nunca hizo público. Incluso
rechazó elaborar estadísticas “por miedo a que
luego se quisiera hacer algo con ellas”.
Reformó el servicio civil y lo volvió mucho más
eficiente, limitándolo a unas pocas tareas. Hong
Kong se volvió un lugar atractivo para desarrollar
la iniciativa empresarial; sus habitantes
comenzaron a desarrollar productos, que luego
harían famoso el “made in Hong Kong”; llegó la
inversión; la economía comenzó a crecer al 9%
anual. El PIB per cápita alcanzó en el 2010 la
cifra de 47,130 dólares comparados con los
7,570 de China.
Romer tomó ese ejemplo para proponer algo
similar en Guantánamo, sugiriendo que quedara
en manos de Canadá, o de una serie de países
que fueran “accionistas”, incluyendo Cuba, y se
generaran allí normas similares a las de Hong
Kong140. Las Zonas Económicas Especiales, que
comenzó a crear China en los años 80, fueron
una forma de copia del modelo de Hong Kong, y
el puntapié inicial de las reformas y el crecimiento
experimentado por ese país desde entonces.
La idea fue luego profundizada como free
cities por la Universidad Francisco Marroquín en
Guatemala, y terminó convirtiéndose en una ley
en la vecina Honduras. El futuro dirá cómo se
desarrolla esta idea, pero ya tiene una larga e
interesante tradición. La ciudad de Lübeck,
puerto alemán en el Báltico, fue fundada
formalmente en 1143 por Adolfo II, aunque
durante varios siglos antes no pasó de ser un
pequeño poblado. Tuvo que ceder la ciudad a
Enrique el León, en 1158. Enrique limpió la zona
de quienes la devastaban de tanto en tanto y
diseño una “carta” de derechos, se eliminaron
pesados impuestos, aranceles y regulaciones, se
prometió tratamiento justo bajo la ley y una
199
acuñación de moneda independiente (Mallaby
2010). Tras la muerte de Enrique, fue por unos
años una ciudad imperial, y Barbarroja le permitió
designar un Consejo que, formado principalmente
por comerciantes, perduró hasta el siglo XIX. En
1226, el emperador Federico II le otorgó el
estatus de “Ciudad Libre”. Desde entonces atrajo
a numerosos comerciantes y se convirtió en un
importante centro comercial. Hoy es considerada
como la “Reina de la Liga Hanseática”, formada
por un grupo de ciudades-puertos cercanos, que
adoptaron una estructura de reglas similar141.
Resumen
Las instituciones cambian evolutivamente, pero
ello no significa que lo hagan espontáneamente,
en el sentido de que “nadie haga nada”. Hay
actores que impulsan esos cambios, a los que
llamamos “emprendedores institucionales”. La
economía neoclásica tradicional, con su énfasis
en una conducta maximizadora, en términos
monetarios, del individuo, no logra captar esta
función, ya que no se explica cómo un
emprendedor realizaría los esfuerzos para
promover su propuesta de cambio, si luego no
puede hacerse de parte de los beneficios que
estos cambios brindan a otros. En tal sentido,
tendría un incentivo para ser free rider y de esa
forma nadie se dedicaría a esa actividad. ¿Cómo
se produce el cambio entonces, desde esta
perspectiva? Pues el análisis no ha hecho mayor
referencia a eso y se ha limitado a considerar
que simplemente ocurre. Además, una visión
basada en el concepto de equilibrio no deja lugar
para la figura del emprendedor.
Pero si tomamos el concepto de equilibrio
como una tendencia de los mercados, que se
encuentran en desequilibrio, encontramos la
función empresarial destacada por los
economistas austríacos y, de ahí, una explicación
para el emprendedor institucional. Existen
destacados ejemplos históricos de estos
emprendedores, que asumieron grandes riesgos
en pro de una idea. En principio, su beneficio era
no monetario. No obstante, también pueden
obtenerse altas remuneraciones monetarias en el
mercado de las ideas, lo cual promueve también
su diversidad, ayudado esto por la tecnología.
Por ejemplo, nunca como ahora se han publicado
tantos libros.
Esos emprendedores institucionales empujan al
mercado de las ideas de un lado a otro.
Generalmente vemos que la población se agrupa
en un determinado consenso, pero este suele
cambiar. En ello cumplen un papel importante las
crisis: las mismas sacuden las visiones aceptadas
y abren la puerta a nuevas interpretaciones. En
tal sentido, las crisis facilitan los cambios, pero no
aseguran su dirección ni tampoco si serán
beneficiosos.
Capítulo 10
Competencia
institucional y
globalización
Objetivos
En los capítulos anteriores hemos visto los
problemas que se presentan en el
funcionamiento de los mercados y la política, los
dos mecanismos sociales con que contamos para
orientar la acción social hacia la satisfacción de las
necesidades y el progreso. También señalamos
que tanto aquellas como este necesitan de
adecuados marcos institucionales y que la calidad
institucional es de fundamental importancia.
La ciencia política define al Estado como el
“monopolio de la coerción”. El Estado monopoliza
ese recurso para que podamos dejar atrás el
“estado de naturaleza” y convivir pacíficamente.
La palabra monopolio implica ausencia de
competencia y esto ocurre así en un
determinado territorio. De hecho, hay problemas
cuando ese monopolio se cuestiona, y puede
cuestionarse tanto interna como externamente.
No obstante, la creciente movilidad de los
factores de producción, trabajo, capital,
tecnologías e ideas somete a esos monopolios a
una mayor competencia. Ello es resultado de lo
que ahora denominamos “globalización”. En cierto
sentido, entonces, los Estados “compiten” entre
sí, atrayendo o expulsando recursos, un tipo de
competencia que también existe dentro de ellos
entre los distintos niveles de gobierno, sobre todo
en países federales y descentralizados.
Las principales cuestiones que trataremos en
200
esta lección serán:
1. La definición de instituciones y la
posibilidad de que tales instituciones entren
en competencia entre sí.
2. La forma como esa competencia se
manifiesta. Los conceptos de “voz” y
“salida”.
3. El llamado efecto “Tiebout” —o
voto con los pies— y la presión competitiva
que ejerce la movilidad de recursos.
4. Algunas críticas que se formulan a
esta competencia; el riesgo de igualar hacia
abajo.
5. La globalización como un proceso
de intensificación de la competencia
institucional.
6. La posibilidad de medir la calidad
institucional que genera una mayor
capacidad de competir en el mundo
globalizado.
7. La selección de indicadores que nos
permitan evaluar la calidad institucional de
los países en relación de unos con otros.
8. Un análisis respecto a lo que con
cada indicador seleccionado se intenta
medir.
9. Una explicación de las razones por
las que esos aspectos son importantes
para la calidad institucional de los países.
Competencia y
monopolio
El proceso de competencia en el mercado es un
proceso dinámico, que permite demostrar las
preferencias de los consumidores y la pugna de
los productores por satisfacerlas. Esto genera
“información”, que es transmitida mediante el
sistema de precios, guiando la asignación de
recursos en el mercado hacia la satisfacción de
esas preferencias. La competencia es puesta en
marcha por emprendedores que están “alerta” a
la información que proviene del mercado y
dispuestos a utilizarla para desarrollar sus
iniciativas. Como la información en el mercado
está dispersa entre todos sus participantes,
ninguno de ellos tiene “poder” para determinar el
resultado que se pueda obtener.
Esta competencia se transforma en una
eficiente asignación de recursos, dado el
conocimiento disponible, en la cual son los
consumidores quienes van guiando las decisiones
de los productores.
No obstante, para que los mercados funcionen
es necesario que exista un marco jurídico de
normas que les permitan funcionar. En términos
básicos, son aquellas tres leyes fundamentales
que oportunamente señaló David Hume: la
estabilidad en la posesión (derecho de
propiedad), su transferencia por consentimiento
(libertad contractual) y el cumplimiento de las
promesas142.
Pero suele afirmarse que ciertos bienes no
pueden ser provistos por los mercados —tienen
características de lo que suele llamarse “bienes
públicos”—, que debido a la incapacidad de
exclusión y a la no rivalidad en el consumo, no
serían provistos en forma voluntaria por los
mercados y, por lo tanto, deben ser provistos
por el Estado. Entre otros que suelen
mencionarse, se hace referencia a menudo al
mismo marco jurídico institucional.
Los Estados son monopólicos por definición.
Así los describe Max Weber (1919):
“… debemos decir, sin embargo, que un
Estado es una comunidad humana que
(exitosamente) reclama el monopolio del
uso legítimo de la fuerza física en un cierto
territorio”.
No obstante, de la misma forma que podemos
afirmar que un monopolio en el mercado sería
“ineficiente” en la medida que la falta de
competencia podría permitirle cobrar “precios de
monopolio” por productos o servicios que serían
de cuestionable calidad, lo mismo puede suceder
en el caso de un Estado. Y no solo eso: en el
mercado puede darse la situación de que en un
momento determinado exista un solo oferente,
que ha alcanzado esa posición por ser más
eficiente que los demás, pero no podría cobrar
“precios de monopolio”, porque eso alentaría el
ingreso de competidores y el desvío de las
decisiones de los consumidores hacia ellos; pero
el monopolio del Estado, por ser el monopolio del
uso de la fuerza, por definición impide el ingreso
de otro competidor. Cuando sucede, lo llamamos
201
“guerra” o “sedición interna”.
Sin embargo, aun cuando los gobiernos son
organizaciones monopólicas y no están
expuestas a la competencia, se encuentran
compitiendo con otros Estados en el ámbito
internacional, ya que los recursos productivos
tienen movilidad y cierta capacidad de decidir
dónde instalarse. Incluso se daría a nivel interno
un cierto grado de competencia entre los
distintos niveles de gobierno, particularmente en
los Estados de carácter federal.
La competencia es un proceso, no un estado
final. En ese proceso competitivo se demuestran
en el mercado las preferencias de los
consumidores y se moviliza el accionar de los
oferentes para satisfacerlas. Es un proceso que
genera alta creatividad e innovación.
Competencia por el
monopolio
No obstante, la competencia en la política es
diferente de la competencia en el mercado, por
el carácter monopólico del Estado. Por ello, se
trata de una competencia por el monopolio, en la
cual el ganador se lleva todo por un determinado
periodo de tiempo. En el mercado pueden
obtener el producto o servicio de su preferencia
tanto aquellos que compran “A”, como los que
prefieren “B” o “C”. En la política,
inevitablemente, todos obtendrán “A”, si es el
que ha obtenido la mayor cantidad de votos.
Pero existe, por supuesto, competencia para ser
el elegido.
Gordon Tullock (1965) ha sido el primero en
presentar a la competencia política como algo
similar a las subastas periódicas, que se realizan
para otorgar una licencia exclusiva, en particular
con aquellos servicios que se cree poseen un
monopolio natural. Hemos considerado el tema
del monopolio natural en el cap. 2, y
mencionamos que una de las soluciones que se
plantean, como de todas formas habrá un solo
productor, es licitar ese monopolio por un
determinado plazo, lo que se sugiere para
servicios como la electricidad, el agua y otros. No
volveremos a considerar aquí el tema que ya fue
tratado, pero Tullock toma ese modelo y lo
asemeja a la competencia política, porque habría
un “monopolio natural” en el caso del Estado y
porque solamente puede haber un presidente, un
gabinete y una mayoría en el Congreso. La
“licitación” periódica de ese monopolio
(elecciones) permitiría limitar algunos abusos del
gobierno. La competencia en este caso no es
“en el campo de juego”, sino “por el campo de
juego” (Wohlgemuth 2000).
La competencia política tendría estas
similitudes respecto a las licitaciones por un
monopolio: se basaría en declaraciones de
promesas sobre un desempeño futuro,
realizadas por potenciales productores, uno de
los cuales obtiene el derecho exclusivo de
proveer ciertos bienes y servicios por un
determinado periodo de tiempo.
No obstante, Wohlgemuth (2000, p. 278)
señala diferencias con el modelo de la licitación,
porque existen problemas para evaluar la calidad
y eficiencia de los contendientes, luego para
asegurar eso una vez que hayan ganado y para
que las ofertas sean suficientemente
competitivas. Estas licitaciones se vuelven muy
complejas, debido a que el futuro es incierto y el
servicio que se contrata es muy complejo. Es
muy difícil especificar las condiciones de lo que se
está licitando, y lo es más en el ámbito de la
política, donde estamos hablando de todos los
servicios del Estado, no ya de uno solo. Los que
tienen que decidir entre diferentes “paquetes”
propuestos por distintos proveedores son los
votantes, y hemos visto antes los problemas
existentes de racionalidad y conocimiento para
tomar tales decisiones. En el caso de las
licitaciones de servicios públicos, se podría reducir
la cotización simplemente a un precio, pero esto
exige una definición casi perfecta de lo que se
licita. Si esto no es así, se introducen criterios
cualitativos que abren la puerta a la manipulación
del resultado por parte de los expertos llamados
a seleccionar la mejor oferta, problemas
generados por la falta de conocimiento o
directamente por la corrupción.
En el caso de la política, es prácticamente
imposible llegar a ese “precio”. ¿Sería la tasa de
un determinado impuesto? ¿O la presión
impositiva como porcentaje del PIB? Ya esta
202
segunda hace más difícil al votante evaluar el
impacto personal de las distintas propuestas.
¿Será mejor para mí una propuesta de 22%/PIB
que otra de 18%/PIB? ¿Y cuál será la calidad del
servicio que finalmente obtendré en uno u otro
caso? En verdad, de “los servicios” ya que
estamos eligiendo por un gran paquete.
Tampoco las ofertas se harán sobre un lote
determinado de servicios, pues muchos políticos
prometen nuevos o eliminar otros.
La “licencia” es un contrato incompleto, y en el
caso de la política no solamente sería incompleto,
sino además implícito o hasta inexistente
(Wohlgemuth, 2000, p. 279). Pese a todas las
connotaciones negativas que sugiere esta
ausencia de un “contrato” que comprometa al
agente a cumplir con el mandato del principal, es
esa misma latitud la que permite al
“emprendedor político” realizar innovaciones que
los votantes ni siquiera imaginaron y que incluso
no hubieran aprobado de conocerlas. Por cierto
que las mismas pueden terminar bien o mal, o
esas innovaciones pueden dirigirse a satisfacer el
interés del político y no del votante.
Competencia entre
monopolios
El proceso competitivo del mercado es eficiente,
porque obliga a los proveedores a prestar
atención a los consumidores y a sus
necesidades. Esto es así porque los primeros
necesitan la aprobación voluntaria de los últimos
en un intercambio que tiene que ser
mutuamente beneficioso para realizarse. En el
ámbito de las acciones del Estado eso no
sucede, porque quien ofrece los servicios no
requiere tal aprobación, al menos directamente.
Esta desvinculación entre prestación y pago está
en la raíz del problema, y mientras exista el
problema de la ineficiencia del monopolio y el
abuso de poder subsistirá.
En tal sentido, el proceso de competencia
intra-, inter- y extra-jurisdiccional actúa como un
mecanismo adicional de control, ya que establece
límites a lo que se puede realizar sin el
consentimiento explícito de los ciudadanos. En la
medida que la movilidad de los factores ejerce
presiones positivas y negativas, introduce un
mecanismo de premios y castigos que fuerzan al
gobernante a prestar atención a esos
movimientos y actuar en consecuencia.
Pero estamos hablando de monopolios
territoriales, con una imperfecta (aunque
creciente) movilidad por parte de los ciudadanos
y con imperfecta información respecto a los
costos y beneficios provenientes de las distintas
jurisdicciones, debido a la ausencia de precios en
estos servicios. Por eso la competencia genera
mejores condiciones mientras el individuo puede
trasladarse, pero, al mismo tiempo, estamos
lejos del grado de competencia que existe
cuando, sin necesidad de hacerlo, puede optar
entre un producto o servicio y otro. Un caso
similar al comentado sería el existente en algunos
países en relación con las concesiones de
servicios telefónicos en redes donde existen
distintos proveedores, pero cada uno de ellos con
un monopolio regional: el individuo puede ejercer
su poder de opción trasladándose de una región
a otra, pero no dentro de una de ellas.
No obstante, como hemos visto, ese traslado
existe y se hace más intenso a medida que se
reduce el tamaño de la jurisdicción a cargo de la
provisión del servicio143. De ahí que las
bondades de la descentralización vayan más allá
que el conocimiento de las condiciones específicas
de tiempo y lugar, al permitir un incremento
proporcional de la movilidad y, por ende, de la
competencia.
Las semanas previas a un acto electoral nos
muestran una intensa actividad, que bien
podríamos denominar “competencia”: los
candidatos, al menos durante ese breve periodo,
compiten entre sí. ¿Es esa la única competencia
en el ámbito de la política? Después de todo, la
definición de un “gobierno” es la de poseer el
“monopolio” de la coerción y la palabra monopolio
sugiere todo lo opuesto a competencia.
No obstante, el análisis económico de la política
ha señalado dos formas en las que la
competencia “entre gobiernos” se manifiesta. A
una de ellas podríamos llamarla “competencia por
comparación”: es aquella desde que la gente
observa lo que pasa en el gobierno de al lado y
demanda políticamente algo similar. Para eso no
203
hace falta que la gente o los recursos se muevan
de donde están. La otra forma de competencia
es, precisamente, la que genera esa posibilidad
de trasladarse de una jurisdicción a otra.
Que los capitales pueden trasladarse resulta
claro, pero ¿son también móviles otros recursos?
En concreto, ¿se traslada la gente comparando
condiciones según un gobierno u otro? La
respuesta es, por supuesto, afirmativa. Basta
recordar las recientes noticias sobre los africanos
que querían ingresar a Europa por Ceuta y Melilla
o al ocasional balsero cubano. Suele decirse que,
a nivel intergubernamental, la gente “vota con los
pies”, y para tener una idea de la calidad
institucional en cada caso solo hace falta
observar de dónde quiere salir la gente y a
dónde quiere entrar.
Los gobiernos están preocupados por esta
competencia: la existente entre aquellos que
pierden recursos, precisamente porque se les
escapa su “base imponible”, y aquellos que los
reciben, porque, se sostiene, en un mundo en
competencia para atraerlos hay que reducir
constantemente las tasas impositivas. Ahora
bien, esta es una cuestión mucho más acotada
que la anterior: ¿compara la gente distintas
presiones impositivas y decide mudarse de un
lado a otro cuando solamente hay diferencias en
los impuestos?
Feld y Reulier (2005) han estudiado este
fenómeno analizando los cantones suizos desde
1984 hasta 1999. Su conclusión es que,
efectivamente, existe una movilidad
relativamente importante, inducida por la carga
impositiva. La elección de Suiza como objeto de
estudio no es caprichosa, pues en ese país los
cantones pueden fijar las tasas de impuestos a
los ingresos y la diferencia entre ellos es mucho
más notoria que en cualquier otro país europeo.
Los cantones suizos obtienen el 50% de sus
ingresos de estos impuestos y las tasas varían
desde el 12% en el cantón de Zug hasta el 28%
en Ginebra.
Los autores descubren algunos hechos
interesantes. La competencia existe y en el
periodo analizado las tasas se han reducido en
todos los cantones. Esta competencia parece ser
mucho más intensa en cantones vecinos, ya que
la gente está más dispuesta a mudarse, por
ejemplo, de Zurich a Zug, pero no tanto desde
Ginebra, donde las diferencias culturales y de
idioma son importantes. Ginebra compite con
Vaud y la ciudad de Basilea con el condado del
mismo nombre.
Asimismo, esa competencia es mucho más
intensa en el nivel de ingresos medios, que va
desde 70 mil a 100 mil francos suizos anuales.
¿Por qué? Fled y Reulier sostienen que quienes
están en esa franja suelen ser profesionales
jóvenes a quienes hay que atraer. Ya después
tendrán ingresos mayores, pero también menor
movilidad, por cuestiones de familia: hijos,
colegios, amistades. Con más ingresos y menor
movilidad, ya se puede subir la tasa.
La “salida” y la “voz”
El análisis de los conceptos de “salida” y “voz”
fue desarrollado en el trabajo seminal de Albert
Hirschman (1970). Este autor señala que hasta
ese momento la ciencia económica había
concentrado su análisis en el mecanismo de
“salida”, que promueve la eficiencia del mercado,
interpretando tal salida como la decisión del
consumidor de dejar de lado un determinado
producto o servicio, cuando su calidad no le
satisface o también cuando ciertas personas
abandonan una firma. Como resultado de esto,
los ingresos de la firma caen, se reducen sus
clientes o miembros, y los administradores se
ven obligados a buscar formas de corregir las
fallas que hayan ocasionado esta deserción.
Por otro lado, la ciencia política se ha
concentrado en el mecanismo de “voz”; es decir,
de la forma en que los individuos, como
ciudadanos, expresan su aprobación de
determinadas políticas o descontento con ellas, y
proceden a elegir a sus representantes. Esto
incluye desde las elecciones, pasando por
manifestaciones públicas en las calles, hasta
cartas de los lectores en los diarios.
No obstante, señala Hirschman, ambos
mecanismos están vigentes tanto en uno como
en otro campo: la “voz” está presente en el
mercado, cuando los clientes o miembros
manifiestan directamente a los administradores
204
su insatisfacción por la calidad de los productos y
servicios, y la “salida” lo está en el ámbito de las
decisiones políticas, cuando los ciudadanos,
mediante su movilidad, se desplazan desde
aquellas jurisdicciones que ofrecen servicios de
baja calidad o costos hacia otras con mejor
oferta.
De hecho, las empresas hacen grandes
esfuerzos para conocer qué es lo que opinan los
consumidores, porque, en definitiva, esa opinión
se traduce luego en una “reputación”, y en el
prestigio de una marca, un valor intangible, pero
cada vez más importante en el mundo moderno.
Por otro lado, la existencia de miles de
refugiados señala tanto una “opinión” sobre la
calidad institucional del Estado que se ha
abandonado, como la de aquel en que se ha
buscado refugio. Este mecanismo de “salida”
refleja una opinión tan fuerte como la más
poderosa “voz”.
Cuando compiten países o niveles similares de
gobierno, la competencia se denomina
“horizontal”. Pierre Salmon (2005) analiza este
fenómeno y, en particular, los distintos tipos de
competencia que se presentan a este nivel. Son
principalmente dos: el primero se relaciona con la
movilidad de los recursos, que pueden ser tanto
personas que se van o quieren ingresar (los
balseros cubanos son un ejemplo extremo de
“salida”, los mejicanos que atraviesan la frontera
a Estados Unidos clandestinamente son otro de
“entrada”). ¿Acaso no están demostrando una
preferencia con su forma de actuar? A veces no
se movilizan las personas, sino sus capitales, en
particular el capital financiero, que es fácilmente
transferible de una jurisdicción a otra: el éxodo
de capital de muchos países con pesadas cargas
burocráticas e impositivas es un ejemplo de ello.
El atractivo que presenta Suiza es una
demostración de su superioridad en cuanto a la
protección de las inversiones se refiere. También
se refiere este fenómeno al destino de las
inversiones internacionales, que en su gran
mayoría se realizan entre países desarrollados.
Por último, hay una forma de movilización que no
implica trasladarse a otra jurisdicción, sino
simplemente sumergirse en la economía informal;
esto es, “salir” del esquema regulatorio vigente
para desempeñarse en otro. El fenómeno se
extiende también a la elección de una
determinada moneda, por ejemplo.
Esta movilidad sujeta las jurisdicciones a un
proceso de competencia, ya que aquellos países
o jurisdicciones que no logran ofrecer los marcos
institucionales adecuados pierden recursos, tanto
de personas como de capitales. El segundo
mecanismo se refiere más a la “voz” y se trata
de la competencia que el autor llama “de
comparación”, como es la que se establece
cuando los habitantes de un determinado país o
jurisdicción conocen las condiciones vigentes en
otra y demandan, por lo tanto, algo similar a sus
propios representantes. Así, por ejemplo, los
medios y algunos viajes permitieron observar a
muchos habitantes de los ex países socialistas las
condiciones de vida en Occidente y sus
demandas terminaron derribando todo el
sistema.
Ahora bien, Salmon dice que en general las
empresas y el capital responden principalmente
con la movilidad, mientras que los trabajadores y
los consumidores responden fundamentalmente
con el voto. El problema serio para la política
surge cuando esas dos formas de competencia
brindan incentivos contradictorios. Puede ser
cuando las empresas quieren menos impuestos y
cargas, y los votantes piden más gasto y
transferencias del Estado. O cuando los
consumidores demandan una mayor variedad de
productos y más poder adquisitivo, y las
empresas más protección arancelaria. O cuando
se quieren más puestos de trabajo, pero se
ataca a las empresas.
Voz y salida y el efecto
Tiebout
La economía de mercado es altamente eficiente
cuando sus participantes pueden iniciar o
terminar relaciones de producción e intercambio
entre sí. En otros términos, pueden “entrar” o
“salir” de esas relaciones. Si un determinado bien
o servicio ofrecido por un productor es
considerado “peor” en comparación con otros
producidos por otros productores, el consumidor
simplemente ejerce su opción de “salida” y elige
205
alguno de los otros proveedores.
Este mecanismo de la competencia, que
traslada ganancias a quienes mejor satisfacen las
necesidades de los consumidores, garantiza la
existencia de los bienes y servicios deseados, y
los recursos hacia ese tipo de producción son
atraídos por los mayores niveles de ganancia.
Los productores se sienten presionados siempre
por la competencia para lograr ser más
eficientes. Esta es básicamente la lógica del
mercado como la desarrolló Adam Smith.
Este enfoque fue ampliado por primera vez
por Charles Tiebout (1956) al análisis de la
eficiencia de los gobiernos locales, asimilando el
consumidor al votante, que de la misma forma
que, de acuerdo con sus necesidades, elige en el
mercado el que considera mejor bien o servicio,
elige también la comunidad “que mejor satisface
sus preferencias por bienes públicos” (p. 183).
Según Tiebout, a nivel del gobierno central, las
preferencias del consumidor-votante están dadas
y el gobierno trata de ajustarse a ellas; mientras
que, en el ámbito de los gobiernos locales, estos
tienen sus ingresos y gastos más o menos
fijados y el consumidor-votante se traslada al
gobierno local que mejor satisfaga su juego de
preferencias. Cuanto mayor sea el número de
comunidades y mayor la diferencia entre ellas,
más se acercará el consumidor a su posición
preferida, como sucede en el mercado.
Pero el mismo argumento de Tiebout puede
extenderse a la competencia entre distintos
estados “nacionales”, en la medida que la
migración y el flujo de capitales, ideas y
tecnologías sean posibles. Los gobiernos
centrales estarían, entonces, sujetos también a
la competencia de otros gobiernos nacionales en
la provisión de servicios, algo que las corrientes
migratorias parecen confirmar.
Así, la opción de “salida” reemplaza a la
prueba del mercado de la preferencia para
comprar un determinado bien o servicio, lo que
garantiza entonces que cada localidad tendría el
sistema de ingresos y gastos que refleja los
deseos de sus residentes (p. 185). Es decir:
como el mercado alcanza la “eficiencia”, la
competencia entre gobiernos locales también la
alcanza a ese nivel de gobierno. Tiebout
parafrasea a Samuelson diciendo que “cada
individuo, tratando, como comprador
competitivo, de alcanzar los mayores niveles de
indiferencia, dados precios e impuestos, será
guiado como por una mano invisible a la gran
solución del óptimo social”.
Los autores de la Escuela de la Elección Pública
(public choice) o la “economía política
constitucional”, que ya hemos visto, no suponen
el carácter benevolente del gobierno y presentan
el mismo argumento de Tiebout, pero con un
enfoque diferente. Según ellos, la lógica del
análisis de Adam Smith es la misma que la de los
Papeles Federalistas. En ambos casos contienen
el supuesto de que los individuos, incluyendo a
los funcionarios del gobierno, actúan en pos de
su propio interés y tratarán de utilizar el poder
gubernamental en ese sentido, a no ser que se
vean restringidos por la posibilidad de que la
gente pueda buscar protección, o preferir a otros
funcionarios de otros niveles o regiones.
Así, distintos autores144 destacan que, dada
la posibilidad que ofrece la opción de “salida”, el
proceso de competencia entre los gobiernos
locales limitaría las posibilidades de tales gobiernos
de abusar de sus ciudadanos y empresas. Y
destaca Buchanan que no es necesario que esa
opción sea ejercida por una gran parte de la
población, sino que los efectos se sentirían igual
con que una proporción relativamente pequeña lo
hiciera. Incluso los ciudadanos y empresas que
nunca considerarían trasladarse serían protegidos
por la reconocida existencia de aquellos que
marginalmente están dispuestos a hacerlo. En
este sentido, el federalismo y la descentralización
servirían para limitar las posibilidades de abuso e
ineficiencia, tanto del gobierno federal como de
los gobiernos locales: del primero, porque los
recursos se encuentran repartidos entre distintos
niveles de gobierno; de los segundos, porque
existe la posibilidad de movilizarse.
Buchanan señala, además, que incluso si los
ciudadanos y las empresas no están dispuestos
a ejercer la opción de “salida”, la existencia de
pequeñas unidades de jurisdicción gubernamental
mejora la otra opción, la de “voz”: es decir
206
expresar su opinión mediante los mecanismos
democráticos de gobierno, ya que un voto
resulta más decisivo en un electorado de cien
que en uno de mil o de un millón. Además, es
más fácil organizar un pequeño grupo —que
puede resultar en una coalición ganadora— en
una jurisdicción pequeña.
Y aunque no se utilizara la opción de “salida”,
existiría la de “salida virtual”, que es la
observación de cómo se manejan las cosas en
otras jurisdicciones y los efectos que esto pueda
tener en el proceso político interno. Por ejemplo,
en la caída del socialismo, si bien la salida de
ciudadanos fue importante, especialmente en el
caso de Alemania, la observación de las
economías, la cultura y la política en los países
occidentales por los ciudadanos de Europa
Central y Oriental cumplió un papel destacado en
las revoluciones de 1989-1991.
Por otro lado, la “salida” no tendría que ser
necesariamente física; no requeriría el traslado
físico del individuo o la empresa para garantizar la
competencia. Ribstein y Kobayashi (1997)
afirman que la existencia de distintos sistemas
legales en un estado federal origina una
competencia potencial entre ellos, en tanto en
cuanto las personas y empresas puedan elegir la
jurisdicción legal de su relación contractual. Esto
es evidente en el ámbito del comercio y las
finanzas internacionales, donde las partes eligen
en muchos casos la autoridad judicial a la que se
someterán en caso de disidencias con respecto al
cumplimiento del contrato; pero también sucede
entre Estados siendo un ejemplo de esto el
establecimiento legal de las empresas en los
Estados Unidos, las que eligen los estados que
les otorgan mejores sistemas legales, no siendo
estos los mismos en que tales empresas tienen
su sede central y sin siquiera tener operaciones
en tales estados.
Instituciones
Llamamos “instituciones” a las normas que nos
permiten coordinar las acciones de los individuos
en la sociedad y prever el comportamiento de los
demás145.
Tomemos como ejemplo el caso de las
normas de tránsito. A todos los conductores nos
conviene poder atenernos a ciertos pactos, ya
sea para conducir por la derecha o por la
izquierda. Lo normal es que, cuando por alguna
razón alguna de esas normas no se cumple, se
produzcan accidentes. La existencia de las
mismas nos permite “coordinar” nuestras
acciones. Precisamente porque confiamos en que
el conductor que viene en sentido contrario
cumpla la norma de mantenerse en su derecha
(o en su izquierda, según el país), nos
atrevemos a cruzarnos con él a la velocidad
normal. El cumplimiento de esta norma permite
mejorar nuestro transporte, pues de otra forma
deberíamos ir frenando ante la presencia de
cualquier otro vehículo, para intentar averiguar
por qué lado piensa pasar su conductor.
En este caso, es importante que exista la
norma, no tanto si se transita por un lado u otro.
La tradición y el uso repetido habrán dado origen
a dicha convención en un país u otro, pero una
vez que se haya establecido puede resultar muy
costoso cambiarla, incluso aunque no sea la más
eficiente.
Es lo que se denomina “dependencia del
camino” (path dependence) o dependencia de la
norma, una vez que se ha establecido y es
aceptada por muchos, para la cual se han citado
casos como los del tablero QWERTY de
máquinas de escribir o computadoras o la norma
VHS de videocasetes146. Desde ese punto de
vista, las instituciones sociales son el resultado de
conductas regulares, no planificadas por los
individuos, para hacer frente a los problemas que
afrontan. Los más conocidos códigos de normas,
como el Código de Hammurabi, las Leyes de
Manu, el Deuteronomio o el Código de Justiniano
son antiguas recopilaciones de normas aún
existentes, resultado de la tradición.
Las instituciones, normas o convenciones
pueden ser de dos tipos: formales e informales.
Las informales son aquellas que normalmente
asociamos con la “cultura” y las normas éticas, y
que se trasmiten de generación en generación
mediante la enseñanza y el aprendizaje147. Su
objetivo, en última instancia, sería ahorrar costos
de información en relación con las actitudes de
terceros. Para que las relaciones sociales sean
207
ordenadas, los actores deben poder formarse
expectativas con cierta probabilidad de ser
correctas sobre las acciones de otros; deben
también poder comprobarlo y permitirle ajustarlas
a las nuevas circunstancias. Desde este punto de
vista, las instituciones son mecanismos de
comunicación por medio del cual un individuo,
ajustándose a cierta norma o institución, envía
información hacia los demás para que puedan
guiar las propias acciones que tengan que ver
con el emisor.
Este objetivo de brindar información es similar
al que Hayek atribuye al mecanismo de los
precios, precisamente una de las “instituciones”
fundamentales para alcanzar una adecuada
coordinación de acciones dirigidas a resolver los
problemas que la escasez genera148. Hayek
señala entre otras instituciones que son el
resultado de la acción espontánea evolutiva nada
menos que al lenguaje, la moneda, el derecho de
propiedad, el comercio, la lex mercatoria que rige
los intercambios internacionales y la misma
common law.
Críticas a la
competencia
interjurisdiccional
Existe una visión negativa del proceso de
competencia interjurisdiccional, sosteniendo que
lleva a una “carrera hacia el fondo”, reduciendo
los servicios gubernamentales a niveles inferiores
de los que serían preferidos por los ciudadanos.
Las necesarias acciones competitivas de algunos
gobiernos generarían “externalidades”, ya que
una determinada jurisdicción podría mejorar el
bienestar de sus ciudadanos por medio de la
competencia fiscal, reduciendo impuestos y
atrayendo recursos, que serían perdidos por
otras jurisdicciones, cuyos ciudadanos verían su
bienestar reducido. (Zodrow y Mieszkowski 1986;
Wilson 1986).
Si un gobierno no estuviera expuesto a este
tipo de competencia, se afirma, elevaría sus
impuestos hasta un punto en que la provisión de
bienes públicos fuera óptima. En estos modelos,
basados en la teoría de la provisión eficiente de
bienes públicos, de Paul Samuelson, se afirma
que, en ausencia de competencia, el gasto
público llegaría hasta el punto en que el beneficio
marginal de una unidad de gasto adicional se
igualaría con el costo marginal de proveerla.
La existencia de competencia interjurisdiccional
distorsionaría este equilibrio, ya que no se trataría
solamente de considerar el costo directo de una
unidad de gasto adicional, sino también el costo
indirecto que resulta de la salida de recursos
hacia otras jurisdicciones. Esto daría como
resultado un equilibrio “subóptimo”.
El gobierno que iniciara una política
“competitiva” atraería recursos y mejoraría la
situación de sus ciudadanos, a expensas de los
otros. Pero este equilibrio no sería estable, ya
que es de esperar la respuesta competitiva por
parte de otros en una carrera que lleva a la
reducción generalizada de programas públicos
valiosos. Considerado el mundo en su conjunto,
nos encontraríamos en una situación en que el
gasto público es subóptimo, pues quedarían
relegados programas cuyo beneficio marginal
(BM) es superior a su costo marginal (CM).
Se deriva de este análisis la necesidad de
“armonización” de las políticas regulatorias y
fiscales, en particular de reglamentaciones sobre
el funcionamiento de los mercados (de productos
laborales) y de tasas impositivas.
No obstante, estas teorías han sido a su vez
discutidas:
1. En ellas la cantidad de capital global
es considerada fija —lo que un país gana el
otro lo pierde— y no se tiene en cuenta la
creación de riqueza que un mayor grado
de ahorro e inversión generan. Se discuten
los efectos de repartir la torta y se olvidan
los efectos de su crecimiento. (Teather
2005).
2. Se considera solamente la relación
entre BM y CM para los programas de
gasto público, pero no se los compara con
los BM y CM de los proyectos privados que
se desarrollan a partir de los recursos que
una reducción de cargas fiscales generaría;
esto es, el costo de oportunidad de los
recursos en cuestión.
3. Tal vez la debilidad más fuerte
señalada sea el supuesto de que el gasto
208
público es perfectamente eficiente, que se
puede establecer cuál es el BM y CM
“social” que maximiza las preferencias de
los ciudadanos, que los objetivos del
Estado son alcanzar esa maximización, y
que, por último, es capaz de hacerlo.
Es decir, ¿en qué marco institucional se supone
que tal gobierno actúa? En el mundo ideal del
“dictador benevolente” podemos presumir que un
gobierno destina los recursos públicos a resolver
los problemas sociales más acuciantes e
imperiosos, y que lo hace en forma tan eficiente
que genera más beneficios que los costos de
oportunidad de esos mismos fondos aplicados
por quienes los han producido; pero si los
gobiernos no son perfectamente benevolentes y
actúan como todo monopolista, quiere decir que
el nivel de gasto público puede estar lejos de ser
óptimo, o de ser aplicado eficientemente, por lo
que sujetarlos a la competencia permite controlar
sus excesos y ser más eficientes de lo que
serían en ausencia de la misma. En ese lenguaje,
la competencia acercaría, más que alejaría, al
óptimo.
Globalización y
competencia: un dato
Al margen de la opinión favorable o crítica que
pueda tenerse del proceso de competencia
interjurisdiccional, lo cierto es que es un hecho,
no podemos evitarlo; el país que quiera hacerlo lo
hará a un muy elevado costo, permanecerá
aislado del mundo, perdiendo la oportunidad de
enormes beneficios. Los problemas que pueden
evitarse tienen, la mayor parte de las veces, una
causa interna, asociada a la mala calidad
institucional y a una pobre gobernabilidad.
Lo que actualmente llamamos “globalización”
es un fenómeno producido por la mayor
movilidad de los recursos, como resultado de los
avances tecnológicos y la remoción de las
barreras regulatorias que reducían tal movilidad.
Desde 1987 hasta el 2005, las exportaciones
han crecido del 16 al 27% de la economía global,
las inversiones directas “externas” se han
triplicado y las inversiones financieras se han
quintuplicado. El número de turistas se ha
duplicado en las dos últimas décadas. Las
comunicaciones internacionales han explotado: el
tráfico telefónico internacional ha crecido unos
40,000 millones de minutos en 1991 a 140,000
millones en el 2004, y los usuarios de Internet
que apenas existían ese año se acercaban a los
900 millones en el 2005.
Los consumidores tienen ahora más opciones,
conocen otras posibilidades. Esto incrementa la
competencia entre los productores, lo que a la
vez fomenta la creatividad, la innovación y el
aumento de la productividad. Esa competencia
fuerza a los productores a buscar aquellos
lugares que ofrezcan las mejores condiciones
para la producción.
La globalización, entonces, somete a los países
a la competencia, y estos compiten ofreciendo
“marcos institucionales” para atraer los recursos
cuya movilidad ha acelerado la globalización
misma, sea tanto para atraer recursos externos
como para retener los propios. Los países que
pueden ofrecer esas condiciones reciben
recursos; los que no, los expulsan (incluyendo
personas, capitales, ideas, innovaciones,
tecnologías).
Evaluación de la calidad
institucional (cívicopolítica)
Las jurisdicciones, entonces, entran en
competencia debido a la movilidad de los
recursos. Esa competencia no solamente ocurre
entre estados nacionales, sino también entre
niveles de gobierno subnacionales, tales como
estados, provincias y, por supuesto, gobiernos
locales.
¿Habrá alguna forma de evaluar esa calidad
institucional y verificar cómo se hallan los distintos
países en su relación de unos a otros? El tema
no es sencillo, pero intentaremos hacerlo. Para
ello, seleccionamos ocho indicadores, mediante
los cuales trataremos de evaluar el
funcionamiento de los dos principales
mecanismos con que contamos para coordinar
nuestras acciones: los mercados y la política.
Ambos forman el marco institucional dentro del
cual nos desempeñamos.
Vamos a buscar, entonces, cuatro indicadores
que nos brinden información sobre el desempeño
de cada país en relación con las acciones cívicas
209
y políticas, y otros cuatro que nos sirven para lo
mismo en relación con el funcionamiento de los
mercados.
Hemos visto antes la importancia de una
gobernabilidad que permita dirigir las acciones de
los representantes hacia la satisfacción de las
necesidades y preferencias de los representados.
Ahora seleccionaremos algunos indicadores que
nos permitan evaluar el desempeño relativo de
cada país al respecto.
Voz y rendición de cuentas
Mencionamos antes los conceptos desarrollados
por Albert Hirschman sobre la forma como las
personas expresan sus preferencias, que pueden
ser agrupadas en dos grandes categorías: “voz”
y “salida”, siendo la primera de ellas todo tipo de
actividades por medio de las cuales los
ciudadanos se expresan. Estas incluyen, por
supuesto, los actos electorales y todo tipo de
consultas al electorado a través de referéndum,
plebiscito, consulta popular, cabildo abierto,
reuniones, pero también la expresión por medio
de actos políticos, manifestaciones, pancartas,
artículos en los diarios, opiniones en los medios
periodísticos, cartas de lectores y una numerosa
cantidad de acciones.
Para considerar este aspecto, tomaremos un
componente de los indicadores de gobernabilidad
que elabora el Banco Mundial, con el nombre,
precisamente, de “Voz y Rendición de Cuentas”.
Estos indicadores cubren doscientos nueve países
del mundo y se publican cada dos años. Se
construyen tomando en cuenta cientos de
variables obtenidas en treinta y siete fuentes de
datos distintas, elaboradas por treinta y una
instituciones (Kaufmann et al 2008).
En este indicador se evalúan, entre otros, los
siguientes aspectos:
• ¿En qué medida el Estado y/o los
grupos aliados con él reprimen a los
ciudadanos?
• ¿En qué medida se aplican medidas
no aceptadas internacionalmente, para
cumplir con las funciones de velar por la
seguridad interna?
• Respeto a los derechos humanos, a
la libertad de asociación, de religión, de
reunión, de participación política.
• Derechos políticos: elecciones libres y
honestas, respeto a las minorías,
representatividad legislativa.
• Rendimiento de cuentas por los
gobernantes en relación con su gestión.
• Libertad de traslado y
desplazamiento, tanto internamente como
hacia el exterior.
• Participación de los militares en la
política.
• Representatividad del sistema
político. Estabilidad política.
• Confianza de los ciudadanos en el
parlamento, el funcionamiento de la
democracia y la legislación.
Todos estos aspectos se relacionan con los
derechos “políticos” desarrollados básicamente en
Occidente desde la Grecia ateniense, y
especialmente en su versión más moderna y
actual desde la Carta Magna, firmada por Juan
sin Tierra, en Inglaterra, el 15 de junio de 1215,
origen de los parlamentos modernos. Este
documento fundacional de los derechos
individuales modernos es también una clara
demostración de que no existe una separación
lógica entre libertades “políticas” y “económicas”:
todas se refieren a la libertad de acción, sin violar
derechos de terceros. De hecho, en dicha Carta
unos se encuentran a continuación de otros, sin
diferencia alguna149.
Estos derechos tienen una fundamental
importancia para la calidad institucional, ya que su
vigencia permite limitar el abuso de poder,
brindando una respuesta a la famosa pregunta:
¿Quién custodia a los custodios? Si los ciudadanos
otorgan al Estado el monopolio de la fuerza, son
cruciales los límites que se impongan a quienes
ejercen el poder, de tal forma que no lo utilicen
en beneficio propio y sí en beneficio de sus
representados.
Los países que ocuparon los diez primeros
lugares en el 2010 son Noruega, Suecia,
Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, Nueva
Zelanda, Finlandia, Suiza, Islandia y Canadá. Los
de América están en las siguientes posiciones:
Seguridad jurídica (rule of law)
210
Este indicador también forma parte del conjunto
“Governance Matters”, del Banco Mundial, antes
citado. Se refiere a la vigencia del derecho, pero
en un sentido que va más allá del cumplimiento
de la ley escrita y sancionada por los poderes
legislativos. Tiene que ver con el respeto y la
protección de derechos fundamentales del ser
humano y su seguridad jurídica.
El concepto de “seguridad jurídica” no es fácil
de definir. Desde la economía institucional se la
define como el resultado que obtiene un sistema
legal generando un conjunto de normas
formales, que permiten coordinar las acciones de
los individuos en sociedad, dando previsibilidad a
sus actos (North 1993). Olivera (1965) la define
a través de cuatro componentes: a) la seguridad
física; b) la regularidad y eficacia en los
mecanismos de aplicación del derecho (el sistema
judicial); c) la claridad y coherencia del sistema
legal; y d) la estabilidad del sistema jurídico.
Como parte del programa “Governance Matters”
del Banco Mundial, se define al “rule of law”
como “la percepción que tienen los agentes
respecto a la confianza en el cumplimiento de las
normas en una sociedad, y en particular la
ejecutabilidad de los contratos, los derechos de
propiedad, el desempeño de la policía y los
jueces, como también la posibilidad de sufrir el
crimen y la violencia” (Kaufmann et al 2008).
No es lo mismo que “estabilidad jurídica”, en el
sentido de “inmutabilidad” de las normas. Esto es
imposible, ya que las normas legales cambian en
forma constante. Hay un constante “flujo” de
normas que reemplaza, modifica o se agrega al
“stock” de normas necesariamente existente.
Siendo que la complejidad de la sociedad crece
en tanto se multiplican sus componentes y las
posibilidades de interacción entre sí, podríamos
suponer que existe una demanda de normas que
lleva a un stock creciente. La multiplicación de
relaciones sociales aumentaría en ese caso la
tarea de los jueces, que deberían resolver cada
caso por separado. La existencia de mayor
número de normas formales reduciría esos
costos de adjudicación (Fon y Parisi 2007). Pero
los cambios en el “derecho”, a diferencia de los
cambios en la “legislación”, se producen muy
lentamente,como resultado de largos procesos
evolutivos. Aunque tampoco son inmutables, en
el corto y mediano plazo parecen serlo, y
generan estabilidad y previsibilidad en las acciones
de los individuos en sociedad (Hayek 2006).
Entonces, cuando hablamos de “estabilidad
jurídica”, nos referimos a esa lenta evolución del
orden espontáneo del derecho, que se va
produciendo a partir de nuevas normas o pautas
de conducta que se generalizan y son aceptadas
voluntariamente por los individuos. Las principales
categorías que analiza este indicador
(nuevamente, entre muchas otras) son:
• Independencia de la justicia
• Protección del derecho de propiedad
• Existencia del crimen organizado y
violento
• Pérdidas como resultado de
crímenes
• Cumplimiento de los contratos
gubernamentales y privados
• Efectividad de la ley (respeto)
• Confianza en la Suprema Corte, los
jueces y la policía
• Honestidad de los funcionarios
judiciales y rapidez en sus decisiones
El economista Robert Barro analiza el impacto
que tiene la vigencia del derecho (rule of law) en
el funcionamiento de la economía e,
indirectamente, en la democracia. La metodología
que utiliza es tomar el índice elaborado por
Political Risk Services, en una escala de cero a
seis, y transformarla en otra de cero a uno,
donde el mayor respeto a los derechos presenta
un índice de 1.0 —como en el caso de la mayoría
de los países de la OCDE—, y el menor uno de
cero, en el que ningún país se encontraba en
1997, pero siendo una calificación que
previamente habían recibido países como Etiopía,
Guyana, Haití, Sri Lanka, Yugoslavia y Zaire. El
índice general mostraba un indicador de 0.50 en
1982, donde se mantuvo con pocos cambios
hasta 1991, para luego crecer a 0.71 en 1996 y
a 0.70 en 1997.
Barro concluye de su análisis de regresiones
estadísticas que la evolución de los derechos
electorales y los derechos legales es en gran
211
medida independiente. Sin embargo, la evolución
de sus índices muestra una correlación positiva
en el tiempo y esto se explicaría porque el
crecimiento económico tendería a hacer crecer a
ambos grupos. Pero, en verdad, el mejoramiento
independiente del respeto a los derechos legales
pondría en movimiento la clase de crecimiento de
las variables económicas que lleva a una
expansión de los derechos electorales. La relación
sería, entonces, la siguiente: un mejoramiento de
los derechos legales promueve el crecimiento
económico y esto trae aparejado un
fortalecimiento de los derechos electorales.
En el índice, elaborado por el Banco Mundial,
se evalúan un total de 210 países. Los que
aparecen en las primeras diez posiciones, en
cuanto a la vigencia de la ley, son ya conocidos:
Noruega, Dinamarca, Austria, Islandia, Suecia,
Finlandia, Suiza, Nueva Zelanda, Luxemburgo y
Canadá. Los países de América califican en las
siguientes:
Libertad de prensa
La libre circulación y publicación de ideas es,
además de un derecho humano básico, de
fundamental importancia para la calidad de las
instituciones, pues se trata de la posibilidad de
opinar sobre las instituciones mismas y sobre las
autoridades designadas para gestionarlas. En
este sentido, la libertad de prensa es un
elemento clave en el control y la limitación del
poder otorgado a los gobernantes y, como tal, el
grado en que se mantenga es un factor de peso
respecto de la calidad institucional.
En el Informe sobre la Libertad de Prensa,
elaborado por Freedom House, se evalúa el
grado de libertad en cada país, incluyendo prensa
escrita, radio, televisión e Internet. Las
calificaciones se establecen con base en tres
categorías: el entorno legal dentro del cual
operan los medios de comunicación, las
influencias políticas existentes sobre el periodismo
y el acceso a la información, y las presiones
económicas sobre el contenido y la difusión de
noticias. El informe pone una calificación entre
cero (los países más libres) y cien (los menos
libres) en relación con un total de 195 países,
entre los cuales 75 (39%) resultaron calificados
como libres, 50 (26%) como parcialmente libres,
y 69 (35%) como no libres. En términos de
población, el 17% de los habitantes del mundo
viven en países con libertad de prensa, 38% en
países parcialmente libres y 45% en países no
libres. En América, el 46% de los países son
calificados como libres, el 48% como
parcialmente libres y el 6% no libres.
Los once primeros clasificados en 2010 fueron
los siguientes:
Las preguntas específicas que se formulan en la
elaboración del índice nos muestran los
elementos necesarios para conseguir una
auténtica libertad de prensa. Estas son:
A. Entorno legal (0-30 puntos)
• ¿Contienen la
Constitución u otras leyes
básicas provisiones destinadas
a proteger la libertad de
prensa y expresión y se
cumplen? (0-6 puntos).
• ¿Restringen el Código
Penal y las leyes de seguridad
o cualquier otra ley la
posibilidad de informar y
castigar a los periodistas? (0-6
puntos).
/blockquote>
• ¿Existen penas por difamar a
los funcionarios o al Estado y se
aplican? (0-3 puntos).
• ¿Es independiente la
justicia y tratan los jueces los
casos relacionados con la
prensa en forma imparcial? (0-
3 puntos).
• ¿Existe legislación sobre
la libertad de información y
pueden utilizarla los
periodistas? (0-2 puntos).
• ¿Pueden los individuos o
las empresas constituir
legalmente y operar medios de
prensa privados, sin una
interferencia indebida? (0-4
puntos).
212
• ¿Pueden las agencias y los
reguladoras actuar en forma corresponsales
libre e independiente? (0-2 extranjeros dar las
puntos). noticias
• ¿Hay libertad para ser libremente? (0-6
periodista y practicar el puntos).
periodismo, y pueden los • ¿Están los
grupos profesionales apoyar medios y los
libremente los derechos e periodistas sujetos
intereses de los periodistas? a intimidaciones
(0-4 puntos). extralegales o a
B. Entorno político (0-40 violencia física,
puntos) ejercidas por las
• ¿En qué autoridades del
medida las noticias Estado o por
y el contenido de cualquier otro
la información actor? (0-10
están puntos).
determinados por C. Entorno económico (0-
el gobierno o por 30 puntos)
algún interés • ¿En qué medida son los
particular? (0-10 medios propiedad del gobierno
puntos). o están controlados por él e
• ¿Se controla influye esto en la diversidad de
el acceso a las puntos de vista? (0-6 puntos).
fuentes de • ¿Es transparente la
información propiedad privada de los
oficiales o a las no medios, y se permite a los
oficiales? (0-2 consumidores juzgar la
puntos). imparcialidad de las noticias?
• ¿Existe la (0-3 puntos).
censura oficial? (0- • ¿Está concentrada la
4 puntos). propiedad privada de los
• ¿Se medios e influye esto en el
autocensuran los contenido? (0-3 puntos).
periodistas? (0-4 • ¿Hay restricciones a los
puntos). medios respecto a la
• ¿Tiene la producción y distribución
gente acceso a periodística? (0-4 puntos).
una cobertura de • ¿Impone el Estado
medios sólida, costos prohibitivamente altos a
reflejo a su vez de los medios cuando se
diversos de puntos constituyen u operan? (0-4
de vista? (0-4 puntos).
puntos). • ¿Tratan el Estado u
• ¿Pueden los otros actores de controlar a los
periodistas locales medios exigiéndoles ciertos
213
subsidios o la publicación de
cierto tipo de publicidad? (0-3
puntos).
• ¿Reciben los periodistas
algún pago de fuentes
privadas o públicas para
condicionar el contenido de lo
que escriben o difunden? (0-3
puntos).
• ¿Acentúa la situación
económica del país la
dependencia de los medios del
Estado, los partidos políticos u
otros actores influyentes para
su financiamiento? (0-4
puntos).
Los países de América Latina y el Caribe se hallan
en las siguientes posiciones:
Índice de percepción de la
corrupción
Este es el reconocido índice elaborado por
Transparency International, en el que se miden
las percepciones existentes en materia de
corrupción en ciento ochenta países. Se trata de
una encuesta compuesta, se califica respecto al
grado en que se percibe la corrupción existente
entre los funcionarios públicos y los políticos. Se
basa en dieciséis encuestas realizadas por diez
instituciones diferentes. Para que un país sea
incluido, debe participar al menos en tres de las
encuestas. Por esa razón, algunos países, que
podrían encontrarse entre los más corruptos, no
aparecen en la lista por falta de datos, aunque
están todos los de América Latina y el Caribe.
Se define a la corrupción como el abuso de
cargos públicos en beneficio privado: por
ejemplo, el soborno. Es este un claro indicador
de la mala calidad de las instituciones, del abuso
de poder y de la falta de reglas del juego, que en
un mercado se necesitan para que funcione
adecuadamente.
Puede existir también corrupción en las
actividades económicas que se realizan en el
mercado, pero son de naturaleza muy diferente
y existen las sanciones de tales conductas. En
las actividades privadas, cuando un empleado
acepta un soborno de otra empresa, perjudica
esencialmente al dueño de la empresa que lo
contrata; pero cuando eso sucede con el
funcionario público, la carga recae sobre todos los
ciudadanos. Además, en el mercado tiene un
lugar destacado el papel que cumple la
reputación, y cualquier comerciante o empresario
corrupto va a topar con el problema de encontrar
socios para una transacción comercial, a menos
que sean corruptos como él, ante lo cual
estaríamos ya en presencia de delincuencia
organizada, que las leyes que protegen al
mercado prohíben.
Por otro lado, aunque no puede afirmarse un
vínculo causal, la pobreza y la corrupción están
presentes al mismo tiempo, aunque no es el nivel
de pobreza el determinante de la corrupción, sino
la participación del Estado en la economía.
Cuanto más amplia es esta, mayor es la
corrupción, ya que la realización de un gran
número de actividades demanda la aprobación
de un cierto funcionario y este poder es la fuente
de todo acto corrupto. Veamos un ejemplo: si un
funcionario tiene que otorgar su permiso para
que una persona escriba un libro, se genera en
forma inmediata la posible existencia de un
“precio” por la obtención de ese permiso, sobre
todo cuanto más engorrosos sean los trámites
necesarios para obtenerlo. Pero si cualquiera
puede escribir un libro sin tener que pedir
permiso, entonces la “fuente” de la corrupción ha
desaparecido. Ya no es una cuestión de si
tendremos un funcionario corrupto o uno
honesto; simplemente no es necesaria su
aprobación para una actividad que cualquiera
tiene derecho a realizar.
Evaluados en una escala de 1 a 10, donde la
nota mayor implica menos corrupción, el Índice
nos dice que los países con menor percepción
son Nueva Zelanda, Dinamarca, Singapur,
Suecia, Suiza, Finlandia, Holanda, Australia,
Canadá e Islandia. Podría señalarse que estos
países, con el menor nivel de corrupción,
muestran al mismo tiempo un elevado nivel de
gasto público en relación con el PIB. Es correcto,
pero el punto mencionado antes se refiere
214
principalmente al nivel de regulaciones, cuyo
costo no es medido por un indicador como el
PIB. De hecho, y como veremos más adelante,
esos mismos países también ocupan las primeras
posiciones en los indicadores de libertad
económica.
No nos extrañan los países que aparecen en
los primeros puestos. En cuanto a los de América
Latina y El Caribe, se encuentran en las
siguientes posiciones:
Investigadores económicos han afirmado ya que
la “percepción” de corrupción impacta en el nivel
de crecimiento económico, reduciéndolo, por
supuesto. También el grado de libertad
económica: cuanto mayor es esta, menor es la
corrupción, por la sencilla razón de que no hay
que sobornar a los funcionarios para desarrollar
actividades económicas.
Ahora bien, ¿cuáles son los países donde sus
habitantes están más expuestos a la corrupción
y a qué se debe esto? Es la pregunta que trata
de responder Naci Mocan (2004), mediante una
investigación que se basa en medidas como las
opiniones de empresarios obtenidas por
encuestas, y analiza la información de 90,000
personas de 49 países diferentes respecto a sus
experiencias directas en materia de corrupción.
Específicamente se les preguntó si algún
funcionario gubernamental, inspector o policía les
había pedido coima por sus servicios durante el
último año. Con estos datos investigó los
determinantes de recibir tal pedido, creó un índice
de corrupción y sacó algunas conclusiones.
Los determinantes son aquellas características
que hacen que una persona tenga mayores
probabilidades de encontrarse en tal situación, y
fueron divididos en características individuales e
institucionales. Respecto a las primeras, la
conclusión es que quienes viven en ciudades
pequeñas están menos expuestos, igual que los
mayores de 60 años o los solteros, en
comparación con los casados. Tienen mayores
probabilidades los que viven en ciudades
grandes, los hombres más que las mujeres, los
de mayores recursos, los de mayor nivel
educativo y los que están entre los 20 y los 39
años. Se ve que la coima, como el impuesto,
llama donde hay mejor capacidad de pago.
En cuanto a las características legales y
políticas, los países con tradición legal “francesa”
o codificada muestran una propensión 1.4%
mayor que los de tradición británica o
escandinava. Si el origen es alemán, el riesgo de
corrupción aumentaría en un 14%. Los países
con democracias ininterrumpidas entre 1950 y
1995 muestran un riesgo de 1% menor. En los
países donde el riesgo de expropiación es menor
también lo es el de la coima.
En cuanto a los índices elaborados, el resultado
muestra en primer lugar entre los países
corruptos a Indonesia, donde un 31% de los
ciudadanos manifestaron haber estado
expuestos a un pedido de coima. El segundo
lugar es para Argentina, con 29%, seguida de
Bolivia (26%), Uganda (24%), India y Kirguistán
21%. Los países de Europa Occidental muestran
tasas muy bajas, menores al 0.5%, y en Japón
la coima es prácticamente de cero.
Tanto en el caso de Argentina como de
Indonesia, este indicador resulta más severo que
los de “percepción de la corrupción”. Es decir, en
estos países habría más corrupción de la que se
percibe.
Curiosamente, esta situación jugaría a favor
de Argentina, ya que parecería dañar más el
crecimiento económico la “percepción” de
corrupción (desviando inversiones, por ejemplo)
que la realidad de la misma. Parece que hemos
extendido también a la corrupción el dicho de “si
hay miseria, que no se note”.
El correcto funcionamiento, sea tanto del
mercado como de la política, demanda un
aparato jurídico-administrativo que garantice el
cumplimiento de la ley en forma neutral, con
igualdad para todos los participantes y acceso a
mecanismos de resolución de las disputas que
inevitablemente se presentarán. La corrupción de
este aparato es extremadamente dañina para
todos.
Interdependencia de las
variables
Recapitulemos entonces los elementos que
conforman una buena calidad institucional en
215
materia cívicopolítica. Estos son:
• El respeto a los derechos humanos
de los individuos.
• Libertad de asociación, religión,
reunión y participación política.
• Elecciones libres y honestas, respeto
a las minorías y representatividad
legislativa.
• Rendimiento de cuentas de los
gobernantes en relación con su gestión.
• Libertad de traslado y
desplazamiento, tanto internamente como
hacia el exterior.
• No participación de los militares en la
política. Representatividad del sistema
político. Estabilidad política. Confianza de los
ciudadanos en el parlamento, en el
funcionamiento de la democracia y en la
legislación.
• Independencia de la justicia.
• Protección del derecho de propiedad.
• Existencia del crimen organizado y
violento. Pérdidas como resultado de
crímenes.
• Cumplimiento de los contratos
gubernamentales y privados.
• Efectividad de la ley (respeto).
• Confianza en la Suprema Corte, en
los jueces y en la policía. Honestidad de los
funcionarios judiciales y rapidez de sus
decisiones.
• Protección constitucional y legal de la
libertad de prensa.
• Libertad de información por parte de
los periodistas.
• Posibilidad de establecer y operar
medios de prensa privados.
• No interferencia de los gobiernos ni
de ningún interés particular en el contenido
de las noticias.
• No censura oficial y autocensura.
Acceso a las fuentes oficiales y no oficiales
de información.
• Transparencia en la propiedad de los
medios, sin control por el gobierno.
• No asignación de publicidad oficial
para influir en las noticias y el contenido.
• No pagos a periodistas para influir en
el contenido de las noticias que transmiten.
• No dependencia económica de los
medios respecto del gobierno.
• No abuso de cargos públicos en
beneficio privado. Corrupción.
La presencia del mismo conjunto de países en los
primeros lugares —como también en los últimos,
aunque no los hemos presentado aquí—, pone
de relieve la interdependencia existente entre
estos factores. Algunas relaciones parecen
evidentes: una mayor libertad de prensa permite
un mejor control de la corrupción y una mejor
rendición de cuentas. Asimismo, un sistema
político que genere competencia y permita la
aplicación de premios y castigos por parte de los
votantes hacia los representantes, acentúa el
control sobre la corrupción. Por otro lado, la
división de poderes y la renovación de mandatos
consolidan la vigencia del derecho.
Esto podría interpretarse como que se
demanda una acción conjunta en todas esas
áreas para mejorar la calidad institucional. Pero la
calidad institucional mejora gradualmente, en
forma incremental, por lo que cada mejora en
uno de los aspectos mencionados contribuirá al
mejoramiento institucional de los países.
Evaluación de la calidad
institucional (mercados)
Los mercados actúan como un gran mecanismo
de telecomunicaciones, transmitiendo información
sobre las necesidades de los consumidores hacia
los productores, quienes compiten entre sí para
satisfacerlas y recibir el premio de las ganancias.
Esta información se transmite a través del
sistema de precios, que son, a su vez, el
resultado de las distintas valoraciones de
demandantes y oferentes, y su acuerdo para
realizar el intercambio.
Pero cuando esas señales de precios son
distorsionadas, los mensajes que llegan son
distintos y modifican los incentivos, guiando las
decisiones de consumo y de producción en
direcciones que terminan siendo insostenibles.
Veremos entonces de qué forma podemos
evaluar la calidad institucional vinculada al
funcionamiento del sistema de precios. Para ello
216
seleccionaremos una serie de indicadores y • Dificultad para contratar
explicaremos las razones de su elección. Con un nuevo empleado.
esto completaremos los componentes de nuestro • Dificultades para
Índice de Calidad Institucional. aumentar o reducir el número
Con los indicadores seleccionados se evalúan de horas de trabajo.
los marcos institucionales necesarios para el • Dificultad y gastos
funcionamiento de los mercados. necesarios para despedir a un
Haciendo negocios empleado innecesario.
Este indicador forma parte de un programa • Costo de un empleado
iniciado por el Banco Mundial para conformar una innecesario, expresado en
base de datos con medidas objetivas de las semanas de salario.
regulaciones sobre las actividades económicas y • Registro de propiedad
su aplicación, en relación con un total de ciento • Número de
ochenta y tres países. En general, se intenta dar procedimientos legales
una idea sobre los costos regulatorios respecto requeridos para registrar una
de todo tipo de negocio150. El exceso de propiedad.
regulaciones es motivo de una mala calidad • Tiempo que demandan.
institucional, porque involucra al Estado en • Costos como aranceles,
actividades que no debería realizar, crea impuestos, estampillados y
gigantescas burocracias, da lugar a otros pagos al Registro de la
oportunidades de corrupción y desvía la atención Propiedad, escribanos,
de los funcionarios electos de cuestiones que abogados y oficinas
deberían ser prioritarias. Además, algunos gubernamentales. El costo es
componentes de este indicador son muy expresado como porcentaje
relevantes para la calidad institucional. Veamos del valor de la propiedad.
cómo se compone: • Obtención de crédito
• Comenzar un negocio o actividad • Un índice de derechos
económica legales, que mide el grado en
• Todos los que las garantías y las leyes
procedimientos necesarios de quiebra permiten el acceso
para registrar una firma. al crédito.
• El tiempo promedio que • Un índice de información
demanda cada procedimiento. crediticia, que mide las reglas
• El costo oficial de cada que afectan el ámbito, el
procedimiento. acceso y la calidad de la
• El capital mínimo información crediticia.
requerido como porcentaje del • Cobertura de un registro
ingreso per cápita. público de crédito.
• Obtención de licencias (permisos) • Cobertura de un registro
• Todos los privado de crédito.
procedimientos para construir • Protección de inversores
un depósito. • Transparencia de las
• Tiempo promedio para transacciones
cada procedimiento. • Responsabilidad por
• Costo oficial de cada negocios propios dentro de
uno. una empresa.
• Empleo de trabajadores • Capacidad de los
217
accionistas de demandar a
ejecutivos y directores por mal
manejo.
• Fortaleza de la
protección de los inversores.
• Pago de impuestos
• Número total de
impuestos pagados.
• Tiempo que se tarda en
prepararlos, presentarlos y
pagarlos.
• Monto de impuestos
pagables por un negocio,
excepto laborales.
• Comercio exterior
• Cantidad de
documentos requeridos para la
importación/exportación.
• Número de firmas
requeridas para la
importación/exportación.
• Tiempo necesario para
cumplir con todos los
procedimientos.
• Cumplimiento de los contratos
• Número de
procedimientos desde que el
demandante presenta su
demanda en los tribunales
hasta que obtiene el pago.
• Tiempo en días
necesarios para resolver la
disputa.
• Costo en los tribunales,
honorarios profesionales,
costos administrativos para
procedimientos de
recuperación, como porcentaje
del monto en deuda.
• Cierre de un negocio
• Tiempo promedio para
completar el procedimiento.
• Costo del proceso de
quiebra.
• Tasa de recuperación,
que calcula el porcentaje que
obtienen los demandantes
(acreedores, autoridades
fiscales, empleados).
En general, se refieren a regulaciones que
afectan la actividad económica las que impactan
sobre la calidad institucional como se mencionó.
No obstante, ciertas áreas tienen particular
importancia.
1. Registro de propiedad
Es un elemento de fundamental
importancia. Un país puede afirmar que se
protege y respeta el derecho de propiedad,
incluso mencionarlo en su Constitución,
pero si luego los impedimentos para
registrar la propiedad impiden que muchos
puedan hacerlo, el derecho se diluye. Este
es el tema estudiado por Hernando de
Soto en todo el mundo151.
2. Obtención de crédito
Cuando hablamos de “instituciones” no nos
referimos solamente a instituciones
públicas, sino también a otras que
permiten el funcionamiento de los
mercados, como la información sobre la
calidad crediticia de personas y empresas.
También es muy importante la existencia
de legislación que, supuestamente dictada
para favorecer a los deudores, termina
actuando como una barrera para que las
personas obtengan crédito.
3. Cumplimiento de los contratos
Es un indicador que permite verificar el
grado de funcionamiento de la justicia,
elemento esencial de la calidad institucional.
Todos los indicadores mencionados son
agregados en uno general denominado “Facilidad
para los negocios (o la actividad económica)”, en
el que los primeros lugares corresponden, por
este orden, a Singapur, Nueva Zelanda, Hong
Kong, Estados Unidos, Reino Unido, Dinamarca,
Irlanda, Canadá, Australia y Noruega. Los países
latinoamericanos y caribeños ocupan las
siguientes posiciones:
Como ejemplo, se observa que el primer lugar en
“Iniciar un negocio” lo ocupa Nueva Zelanda,
donde se requiere un procedimiento que dura 1
día con un costo del 0.4% del ingreso promedio y
ningún capital mínimo requerido. El promedio de
218
la región de América Latina y el Caribe es de 9.7
procedimientos, que demandan 64.5 días hábiles,
a un costo promedio del 39.1% del ingreso y un
capital mínimo exigido del 3.4% del ingreso per
cápita. La región va desde el extremo de Puerto
Rico, donde hacen falta 7 trámites que se hacen
en 7 días, a un costo del 0.8 % del ingreso y sin
ningún capital mínimo exigido, hasta Haití, con 13
trámites, que se hacen en 195 días hábiles, a un
costo del 159.6% del ingreso y con un capital
mínimo exigido del 26.6% del ingreso.
Para registrar una propiedad en la región
latinoamericana y caribeña, es necesario hacer
6.8 trámites, que demandan 71.4 días, a un
costo del 6.0% del valor de la propiedad. En los
países del este de Asia y el Pacífico, se necesita
hacer 5 trámites, en los de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), que agrupa a los países desarrollados,
se necesita hacer 4.7. En este último caso, esos
trámites se hacen en 30.3 días. El menor costo
es en Europa y Asia Central, con el 1.9% del
valor.
En cuanto al pago de impuestos, América
Latina se encuentra en uno de los peores
lugares. Se necesitan hacer en promedio 34.8
pagos —en comparación con los 13.4 de los
países desarrollados de la OCDE— que
demandan 393.5 horas para preparar y
presentar los documentos —en comparación con
las 210.5 de esos países—, y el monto total de
impuestos a pagar por las empresas y comercios
es del 48.6% de las ganancias brutas, a
diferencia, por ejemplo, del 33.3% de los países
del Medio Oriente y norte de África. No es de
extrañar que esta elevada carga de impuestos,
más las dificultades burocráticas que conlleva
pagarlos, den como resultado altas tasas de
evasión en la región152. Increíblemente, en las
islas Maldivas se realiza un solo pago de
impuestos, que no implica ninguna demora de
tiempo y tan solo el 9.1% de las ganancias
brutas. Venezuela se encuentra en la última
posición de la región en este indicador, con 70
pagos, que demandan 864 horas, por un 56.5%
de las ganancias brutas.
América Latina es la segunda región en
términos de economía informal estimada, muy
cerca de la última posición ocupada por el África
subsahariana, como lo muestra el siguiente
cuadro:
Por último, en cuanto se refiere al cumplimiento
de los contratos, se cuenta el número de
procedimientos que necesita realizar un
demandante hasta obtener el pago, los días
necesarios para resolver la disputa y los costos
del proceso judicial, sea tanto de la justicia
misma como de los abogados, en relación con la
deuda que se intenta cobrar. Para la región
latinoamericana se necesitan 39.7 procedimientos
(en la OCDE, 30.8), que demandan 710.1 días
(OCDE = 462.7) a un costo de 31.1% de la
deuda (OCDE = 18.9).
Índice de competitividad
global153
Elaborado por el World Economic Forum, este
índice está compuesto por tres subíndices:
Requerimientos Básicos (Instituciones,
Infraestructura, Macroeconomía, Salud y
Educación Primaria), Promotores de la Eficiencia
(Educación Superior y Capacitación, Eficiencia de
los Mercados y Disponibilidad Tecnológica) y
Factores de Sofisticación e Innovación
(Sofisticación Empresarial e Innovación), los
cuales se elaboran con base en datos y
respuestas obtenidas en encuestas. Los países
son clasificados, además, en distintos grupos,
según su ingreso per cápita, teniendo más peso
en los de menores ingresos el factor
Requerimientos Básicos, mientras que en los
países más ricos sucede lo mismo con los
Factores de Sofisticación e Innovación.
Requerimientos básicos: este subíndice se
articula por los siguientes “pilares”:
Pilar 1: Instituciones
Instituciones públicas
• Derechos de propiedad
• Ética y corrupción
• Influencias indebidas
• Ineficiencia del Gobierno
(burocracia y papelerío)
• Seguridad
Instituciones privadas
• Ética empresaria
219
• Responsabilidad Pilar 9: Innovación
Pilar 2: Infraestructura Desde nuestra perspectiva institucional, sin
• Calidad general de la embargo, los más importantes son los
infraestructura componentes siguientes:
• Desarrollo de la Instituciones públicas:
infraestructura ferroviaria Derechos de propiedad
• Calidad de la • Ya fue señalada su
infraestructura portuaria importancia, pero es tal que no
• Calidad de la está de más volver a
infraestructura del transporte señalarla.
aéreo Corrupción
• Calidad de la oferta • Una clara muestra
eléctrica del deterioro institucional.
• Líneas telefónicas Influencias indebidas
(cantidad) • Cuando hay instituciones
Pilar 3: Macroeconomía débiles estas son atrapadas
• Déficit/superávit fiscal por los intereses sectoriales.
• Tasa de ahorro nacional Un aspecto clave es el grado
• Inflación de independencia de la justicia.
• Spread de la tasa de Ineficiencia gubernamental
interés • El grado de
• Deuda pública burocracia e ineficiencia
• Tipo de cambio real del aparato estatal se
efectivo convierte en una pesada
Pilar 4: Salud y Educación Primaria carga para los
Promotores de la eficiencia ciudadanos y en una
Pilar 5: Educación Superior y Capacitación fuente de corrupción e
A. Cantidad de educación influencias
B. Calidad de la educación Entorno macroeconómico
C. Capacitación laboral Estabilidad macroeconómica: Los datos que se
Pilar 6: Eficiencia de los mercados verifican son el déficit o superávit fiscal, la tasa
A. Mercados de bienes de ahorro nacional, la inflación, el tipo de cambio
• Distorsiones real efectivo, el spread entre las tasas de
• Competencia ahorros y préstamos, y la deuda gubernamental.
• Tamaño En este caso se destaca la importancia de la
B. Mercado laboral percepción existente respecto a la calidad del
• Flexibilidad gasto público. Por otro lado, la existencia de
• Eficiencia déficit o superávit fiscal y el monto de la deuda
C. Mercados financieros pública son claros indicadores de un buen manejo
Pilar 7: Disponibilidad tecnológica de los recursos públicos y de adecuados
Factores de sofisticación e innovación controles institucionales del gasto y el
Pilar 8: Sofisticación empresarial endeudamiento.
A. Redes y empresas de Eficiencia de los mercados
servicios En este caso se consideran las trabas que
B. Sofisticación de las impiden un eficiente funcionamiento de los
operaciones de las empresas y mercados: sus marcos regulatorios, el peso de
sus estrategias los impuestos, la intensidad de la competencia
220
local (vinculada con políticas comerciales b. Transferencias y
proteccionistas), la existencia de barreras subsidios, como porcentaje del
comerciales, restricciones a la propiedad por PBI.
empresas o individuos extranjeros, apertura de c. Empresas e inversiones
los mercados laborales y sofisticación de los gubernamentales, como
mercados financieros. porcentaje de la inversión
Los países que mejor califican en este total.
indicador son los siguientes, por este orden: d. Tasa máxima de
Suiza, Estados Unidos, Singapur, Suecia, impuesto a los ingresos (y
Dinamarca, Finlandia, Alemania, Japón, Canadá, rango de ingresos a que se
Holanda y Hong Kong. Las posiciones para los aplica).
países de América son: i. Tasa marginal
El indicador presenta datos relativos al año 2010, máxima (y rango de
referidos a 133 países de todo el mundo. ingresos a que se
Nuevamente Chile aparece en la primera posición aplica).
entre los latinoamericanos, seguido por Puerto ii. Tasa marginal
Rico, Barbados, y más lejos por Costa Rica, máxima y cargas sobre
Brasil y Panamá. el salario (y rango de
Índices de libertad económica ingresos a que se
Existen dos indicadores de este tipo: uno, aplica).
realizado por James Gwartney, de Florida State 2. Estructura legal y seguridad del
University, y Robert Lawson, de Capital derecho de propiedad
University, con la colaboración de Erik Gartzke, a. Independencia de la
de Columbia University, publicado por el Fraser justicia (la justicia es
Institute de Canadá, con la colaboración de un independiente y no está sujeta
gran número de institutos de investigación en a la interferencia del Gobierno
todo el mundo; el otro, elaborado por Marc Miles, o las partes en disputa).
Edwin Feulner y Ana Isabel Eiras, de la Heritage b. Cortes imparciales (existe
Foundation, y Mary Anastasia O´Grady, del Wall un marco legal confiable para
Street Journal, publicado por estas dos que la actividad privada pueda
organizaciones, y también con la colaboración de cuestionar la legalidad de las
un gran número de instituciones de todo el acciones del Gobierno o sus
mundo. regulaciones).
Si bien tienen un objetivo similar, difieren c. Protección de la
levemente en su metodología y en las variables propiedad intelectual.
que tienen en cuenta, y por ende en sus d. Interferencia militar en la
resultados. En ambos se pone el énfasis en justicia y el proceso político.
utilizar para cada una de las variables informes y e. Integridad del sistema
trabajos de organismos internacionales o legal.
institutos de reconocido prestigio y neutralidad. 3. Acceso a una moneda confiable
El primero de ellos (Fraser) cubre 141 países y a. Crecimiento anual
toma en cuenta las siguientes variables: promedio de la oferta
1. Tamaño del Gobierno: gastos, monetaria en los últimos cinco
impuestos, empresas estatales años, menos el crecimiento
a. Consumo general del anual promedio del PBI real en
Gobierno, como porcentaje del los últimos diez años.
consumo total. b. Variabilidad estándar de la
221
inflación en los últimos cinco
años.
c. Tasa de inflación
reciente.
d. Libertad para poseer
cuentas corrientes en moneda
extranjera, tanto localmente
como en el exterior.
4. Libertad para comerciar
internacionalmente
a. Impuestos sobre el
comercio internacional.
i. Ingresos por
impuestos al comercio
internacional como
porcentaje de las
exportaciones más las
importaciones.
ii. Media de la tarifa
al comercio internacional.
iii. Desviación
estándar de las tarifas al
comercio internacional.
b. Barreras regulatorias al
comercio.
i. Barreras ocultas a
las importaciones.
ii. Costo de importar
(el efecto combinado de
tarifas a la importación,
licencias, costos
bancarios y el tiempo
requerido para importar
equipos).
c. Tamaño del sector
comercial, comparado con su
tamaño esperado.
d. Diferencia entre el tipo
de cambio oficial y el paralelo.
e. Controles a los capitales
internacionales.
i. Acceso de los
ciudadanos a los
mercados de capitales
internacionales y acceso
de los extranjeros al
mercado local.
ii. Restricciones a la
libertad de los
ciudadanos para realizar
transacciones de
capitales con
extranjeros.
5. Regulaciones sobre el
crédito, el trabajo y los
negocios
a. Regulaciones sobre el
mercado del crédito.
i. Propiedad de los
bancos (porcentaje de
depósitos en bancos
privados).
ii. Competencia
(¿tienen los bancos
locales competencia de
bancos extranjeros?).
iii. Extensión del
crédito (porcentaje del
crédito extendido al
sector privado).
iv. Controles en las
tasas de interés y
regulaciones que llevan a
tasas de interés
negativas.
v. Controles en las
tasas de interés (¿se
determinan libremente
las tasas sobre los
depósitos bancarios y los
préstamos?).
b. Regulaciones del
mercado laboral.
i. Impacto del
salario mínimo (¿tiene el
salario mínimo,
establecido por ley, poco
impacto, porque es muy
bajo o no es
obedecido?).
ii. Prácticas para la
contratación y el despido
(¿se determinan por
contratos privados?).
222
iii. Proporción de la arancelarias
fuerza de trabajo cuyos • Corrupción en el
salarios se determinan servicio aduanero
por negociaciones • Carga impositiva del Gobierno
colectivas centralizadas. • Tasa impositiva
iv. Beneficios al marginal máxima sobre
desempleo (¿preserva el los ingresos
sistema de beneficios al • Tasa impositiva
desempleo el incentivo a marginal corporativa
trabajar?). máxima
v. Uso de la • Cambio de un año
conscripción para a otro en el gasto
obtener personal militar. gubernamental como
c. Regulaciones a los porcentaje del PBI
negocios. • Intervención del Gobierno en la
i. Controles de economía
precios (en qué medida • Consumo del
los negocios pueden Gobierno como
establecer sus precios porcentaje de la
libremente). economía
ii. Condiciones • Empresas e
administrativas y nuevos industrias en propiedad
negocios (los del Gobierno
procedimientos • Participación de los
administrativos son un ingresos
obstáculo importante gubernamentales en las
para iniciar un nuevo empresas estatales y en
negocio). las propiedades del
iii. Tiempo que tarda Gobierno
la burocracia • Producción
gubernamental. económica generada por
iv. Iniciar un nuevo el Gobierno
negocio (tiempo que se • Política monetaria
tarda en ello). • Tasa de inflación
v. Pagos irregulares • Tasa de inflación
(vinculados con las ponderada de 1993 al
regulaciones 2002
mencionadas). • Flujos de capital e inversión
El Índice de Libertad Económica de Heritage extranjera
Foundation/Wall Street Journal, evalúa el • Código de
desempeño de 183 países, con base en una lista inversión extranjera
de cincuenta variables independientes, que se • Restricciones a la
subdividen en diez factores generales. Son estos: posesión de empresas
• Política comercial por parte de los
• Tasa arancelaria extranjeros
promedio • Restricciones a las
• Barreras no industrias y compañías
223
abiertas a los inversores • Controles
extranjeros gubernamentales de los
• Restricciones y precios
requisitos de rendimiento • Alcance de los
para las compañías controles
extranjeras gubernamentales de los
• Posesión precios
extranjera de tierras • Subsidios
• Leyes que gubernamentales que
garantizan un afectan a los precios
tratamiento igualitario • Derechos de propiedad
para las empresas • Independencia del
extranjeras y nacionales sistema judicial con
• Restricciones a la respecto a la influencia
repatriación de gubernamental
ganancias • Código de
• Restricciones a las Comercio que defina los
transacciones de capital contratos
• Disponibilidad de • Sanción de
financiación nacional para arbitraje internacional
las empresas para las disputas
extranjeras contractuales
• Actividad bancaria y financiera • Expropiación de
• Posesión de los derechos de
instituciones financieras propiedad por parte del
por parte del Gobierno Gobierno
• Restricción a la • Corrupción dentro
capacidad de los bancos del Poder Judicial
extranjeros para abrir • Demoras en la
sucursales y filiales recepción de las
• Influencia resoluciones judiciales
gubernamental sobre la • Propiedad privada
asignación de créditos protegida y garantizada
• Regulaciones legalmente
gubernamentales • Regulaciones
• Libertad para • Licencias
ofrecer todo tipo de requeridas para operar
servicios financieros, un negocio
valores y pólizas de • Facilidad para
seguros obtener licencias
• Salarios y precios comerciales
• Leyes de salario • Corrupción en la
mínimo burocracia
• Libertad para fijar • Regulaciones
precios en forma laborales, como duración
privada, sin influencia de la semana laboral,
gubernamental vacaciones pagadas,
224
licencia por paternidad y mayor tamaño del Estado también
otras regulaciones aumenta las posibilidades de corrupción y
especiales alienta las actividades de lobby, ya que
• Regulaciones toda actividad está sujeta a cierta
sobre medio ambiente, supervisión.
seguridad para el Además, la mayor participación estatal
consumidor y la salud de incrementa el “poder político”, que en
los trabajadores nuestras regiones suele concentrarse
• Regulaciones que también en la figura del líder popular, el
imponen una carga quien tiene así un gran control de las
sobre la actividad actividades sociales. Esto deriva en una
comercial mala calidad institucional, porque se
• Actividad del mercado informal convierte en el “Gobierno del líder”, no en
• Contrabando el “Gobierno de la ley”. Esta situación
• Piratería de brinda muy poca previsibilidad, ya que los
propiedad intelectual en líderes cambian sus políticas, o
el mercado informal inevitablemente se cambia de líderes y
• Mercado informal acaba reinando la inestabilidad institucional.
de producción agrícola 2. Estructura legal y respeto al
• Mercado informal derecho de propiedad
de actividad industrial Este es un aspecto fundamental —una de
• Mercado informal las tres leyes de Hume— y de fácil
de servicios comprensión. En la medida que no existe
• Mercado informal una adecuada estructura legal que permita
de transporte la defensa de la propiedad, cualquier abuso
• Mercado informal es posible. Si extendemos el criterio de
de mano de obra propiedad en el sentido lockeano, según el
Existen algunas diferencias entre ellos, pero más cual los derechos individuales parten de la
importante que analizarlas es determinar si tiene propiedad que se tiene sobre el propio
sentido que hayan sido seleccionadas en cada cuerpo y la propia mente, entonces todos
caso, y cómo se vinculan con la “calidad los ahora llamados “derechos humanos”
institucional” a la que estamos haciendo están claramente ligados al derecho de
referencia en este trabajo. Veamos: propiedad. Los indicadores aquí
1. Tamaño del Gobierno (Fraser) o considerados prestan atención más bien a
Intervención del Gobierno en la economía la propiedad sobre cosas ajenas al cuerpo
(Heritage/WSJ): su importancia deviene de y a la mente, pero son las que se obtienen
comprender que cuanto menor es el papel con el fruto del propio esfuerzo. Es
que cumplen la elección personal y los importante tener en cuenta que si la
mercados, para asignar recursos hacia la justicia no funciona para defender este
producción de bienes y servicios, mayor es derecho de propiedad, si no hay una
la discrecionalidad de los funcionarios y las justicia independiente e imparcial respecto
áreas sujetas a sus propias decisiones. a la propiedad de los ciudadanos, es muy
Esto genera una mala calidad institucional, probable que tampoco exista para
porque suele desviar la atención de las defender sus derechos humanos.
funciones del Estado hacia tareas que no le 3. Una moneda confiable
corresponden y a desatender aquellas que Se desprende de lo anterior. Sin una
son fundamentales (justicia, seguridad). El moneda confiable, se pierde el capital, los
225
ahorros y el fruto del propio trabajo. El
objetivo de las instituciones es,
precisamente, proteger eso, y la moneda
es una “institución” fundamental que nos
permite multiplicar los intercambios y la
cooperación en el mercado. Si el Estado
impone en primer lugar la obligación de
usar la moneda estatal —curso forzoso— y
luego deteriora el valor de la moneda e
impide que los ciudadanos se protejan
utilizando otra, está minando un elemento
institucional de sustancial importancia.
El deterioro del valor de la moneda
termina corrompiendo las instituciones,
porque se trata de un impuesto que no es
votado por ningún parlamento, distribuye
ingresos de acreedores a deudores,
confisca la propiedad y viola la libertad
económica de los ciudadanos.
4. Libertad de comercio/Política
comercial
Ninguno de nosotros cuestiona las
bondades de que los habitantes de una
comercien con los habitantes de la ciudad
vecina…, a menos que haya una frontera
por medio. Por alguna razón, cuando se
trata de un ciudadano argentino
comerciando con uno peruano o
guatemalteco, la situación es distinta,
aunque los beneficios de tal intercambio
sean los mismos para ambas partes.
Las barreras al comercio internacional se
cuentan entre los principales mecanismos
de deterioro institucional, porque generan
incentivos para que ciertos sectores
obtengan “privilegios” a través de
aranceles proteccionistas, cuotas y otras
barreras al comercio. El deterioro
institucional que imponen proviene de la
misma palabra, ya que “privilegio” viene de
“ley privada”, todo lo contrario a una ley de
carácter general, que demanda una buena
constitucionalidad.
Las barreras al comercio generan,
además, todo tipo de corrupción, la cual
está presente desde las aduanas hasta los
legisladores o funcionarios que sancionan
estas normas.
5. Regulaciones
Las leyes, en general, deberían estar
dirigidas a proteger los derechos de los
ciudadanos, su propiedad, y la libertad y
cumplimiento de los contratos. Otro tipo de
normas serían las que se dictan para
administrar los recursos del Estado y son
elaboradas precisamente con este
propósito.
Pero algunas regulaciones tienen otro
sentido: por ejemplo, interferir en las
transacciones de los individuos, con
propósitos ajenos a las partes que
contratan, para lograr otros, desviando el
mercado, y promoviendo objetivos que
serían superiores a los beneficios de las
partes, y que, supuestamente, el
regulador conoce.
Las regulaciones, no obstante, terminan
alcanzando otros objetivos, lejos de
aquellos que incluso reguladores bien
intencionados se propusieron. De la misma
forma que las trabas al comercio
internacional terminan teniendo el mismo
efecto de “privilegios” para reducir o
eliminar la competencia y obtener una
rentabilidad mayor.
Normalmente se afirma que son
necesarias para que exista “control” en el
mercado, pero lo cierto es que el mejor
control que puede existir es el del
consumidor y su capacidad de elección. Al
poder elegir entre un producto y/o servicio
u otro, pone en competencia a los distintos
proveedores, obligándolos a obtener su
aprobación y forzándolos a que acomoden
sus productos y servicios a las necesidades
del consumidor. La competencia es el
mejor “control” posible. La regulación quita
el control de mano de los consumidores
para ponerlo en manos de los funcionarios
y aumenta su poder pero —incluso si
tuvieran la mejor de las intenciones— no
tienen la suficiente información como para
controlar adecuadamente.
Además de la potencial corrupción que
226
esto puede generar, termina distrayendo la
atención de los funcionarios públicos
respecto a los servicios fundamentales que
deberían brindar a la población.
Los dos trabajos aquí citados difieren levemente
en las variables que toman en cuenta y en
aspectos metodológicos, por lo que llegan a
resultados comparativamente diferentes. En el
caso de Heritage/WSJ, toman en cuenta
cincuenta variables económicas independientes,
agrupadas en las diez áreas que se reportan
más arriba en relación con ciento ochenta y tres
países. Cada una de esas áreas recibe la misma
ponderación: esto es, los diez factores tienen la
misma importancia. En el estudio del Fraser
Institute se toman en cuenta veintiuna variables,
que, con sus diferentes componentes, hacen un
total de treinta y ocho, las que resultan
clasificadas en cinco áreas principales respecto de
ciento cuarenta y un países. No obstante, nos
dan una buena idea de la situación relativa de los
países de América, en relación con el mundo.
He aquí los resultados:
Los dos estudios coinciden en ubicar en los
primeros lugares a Chile, Canadá y Estados
Unidos, aunque en distintas posiciones; luego
siguen Saint Lucia en un caso y Panamá en el
otro.
En cuanto a cuáles son los países que ocupan
los primeros lugares, en los dos índices los dos
primeros puestos corresponden a Hong Kong y
Singapur, en ese orden; luego difieren en el
ordenamiento, pero en las primeras posiciones se
destacan Australia, Nueva Zelanda, Irlanda,
Estados Unidos, Suiza, Reino Unido, Canadá,
Dinamarca y Chile.
Recapitulemos entonces los elementos
necesarios para que una buena calidad
institucional permita y facilite el correcto
funcionamiento de los mercados:
• Regulaciones simples
• Facilidad para realizar contratos
• Registro de la propiedad
• Facilidad para obtener un crédito
• Cumplimiento de los contratos
• Facilidad para pagar los impuestos
• Baja presión impositiva
• Entorno macroeconómico estable
• Infraestructura
• Educación y salud
• Una moneda confiable
• Libertad para comerciar
• Fluido funcionamiento del sistema de
precios
• Correcta regulación del sistema
bancario y mercado de capitales
• Facilidades para invertir
Resumen
El proceso de competencia en el mercado es un
proceso dinámico, que permite que se
demuestren las preferencias de los consumidores
y los productores hagan todo lo posible por
satisfacerlas. Los Estados, en cambio, son
monopólicos por definición. De la misma forma
que podemos afirmar que un monopolio en el
mercado sería “ineficiente”, en la medida que la
falta de competencia podría permitirle cobrar
“precios de monopolio” por productos o servicios
que serían de cuestionable calidad, lo mismo
puede suceder en el caso de un Estado.
No obstante, la movilidad de los recursos
somete a las jurisdicciones a un proceso de
competencia. Esta movilidad se expresa
mediante los mecanismos de “voz” o “salida”.
Siendo los Estados monopolios fijos en un
determinado territorio, la movilidad que implica el
mecanismo de “salida” genera un efecto
competitivo.
Lo que compite son los marcos institucionales.
Aquellos países que cuenten con marcos
adecuados y de calidad atraerán recursos;
aquellos que no, terminarán expulsándolos.
Se critica a este proceso por fomentar una
carrera hacia el fondo, que termina fijando el
nivel de los servicios públicos en un nivel
subóptimo, pero, si tenemos en cuenta el costo
de oportunidad de los recursos utilizados en esos
programas, la competencia puede establecer un
mecanismo de premios y castigos que
promueven la eficiencia.
Un aspecto fundamental de la calidad
institucional son los componentes cívicopolíticos
que permiten al mecanismo de representación
227
política linearse con los intereses de los
representados. Esta alineación, como vimos en el
capítulo 4, no puede ser perfecta, pero existen
distintos niveles de calidad relativa con países que
claramente fracasan en alcanzar un mínimo.
Para considerar el posicionamiento relativo de
los distintos países, y en particular los de
América, seleccionamos cuatro indicadores que
evalúan los mecanismos mediante los cuales los
ciudadanos pueden expresar su “voz” y obtener
una rendición de cuentas de los gobernantes:
son la vigencia del derecho y el funcionamiento
de la justicia, la libertad de prensa como “cuarto
poder”, y los niveles de corrupción —o, más
bien, la percepción de los mismos—.
Los resultados muestran a un conjunto de
países que, en forma consistente, ocupan los
primeros lugares. Lo mismo ocurre con los países
de América. Esto parecería indicar la
interdependencia existente entre los
componentes referidos. La libertad de prensa
contribuye al control de la corrupción; la división
de poderes, a la vigencia del derecho.
Las mejoras institucionales no necesitan ser
generales: los cambios se producen de manera
incremental y gradual, y cada cambio y mejora
que se produzcan en uno de estos aspectos
contribuirá '61 ese lento camino de reforma.
Los aspectos institucionales que permiten el
correcto funcionamiento de los mercados son
aquellos que permiten la revelación de las
preferencias de los consumidores y la existencia
de señales de precios que transmiten información
hacia los productores. Esos precios también
actúan como incentivo para que los productores
compitan entre sí, a fin de lograr satisfacer esas
necesidades.
Cuando se interfiere en este mecanismo, las
señales que se reciben son equivocadas, lo cual
lleva a una mala asignación de recursos, que con
el tiempo puede volverse insostenible.
Los precios —incluyendo los salarios— deben
ser capaces de transmitir esa información sobre
la escasez o la abundancia de un recurso o
producto. El sistema bancario y financiero debe
poder canalizar el ahorro hacia la inversión, que
es el motor del crecimiento.
Todo ello necesita también de una moneda
estable, que no distorsione el sistema de precios
y la tasa de interés. Hace falta, igualmente, una
infraestructura que permita la actividad
productiva y comercial, y un nivel de educación y
salud.
El recorrido por todos los indicadores vistos
hasta ahora nos da una idea de la posición
relativa de cada uno de los países, pues los
elementos esenciales de la calidad institucional
parecen estar relacionados unos con otros. Por
eso ciertos países aparecen en las primeras
posiciones de manera consistente.
Capítulo 11
Calidad institucional
Objetivos
Considerando los elementos que hacen de la
calidad institucional un elemento necesario para
que funcionen correctamente tanto la política
como los mercados, elaboraremos ahora un
indicador compuesto, que nos permita evaluar la
posición relativa de cada país.
Vimos al comienzo que existen dos
mecanismos centrales para revelar las
preferencias de la gente y canalizar las acciones
necesarias para satisfacerlas, y que tales
mecanismos son la política y el mercado.
También consideramos en ambos imperfecciones
que afectan la posibilidad de alcanzar un óptimo.
Si bien son imperfectos, para que funcionen lo
mejor posible es necesario que cuenten con un
conjunto de “instituciones”, normas, valores y
pautas de conducta en general, a fin de que
contribuyan a promover y facilitar la coordinación
de las acciones de los individuos en sociedad.
Ahora vamos a elaborar un indicador
compuesto, sobre la base de los ya vistos en el
capítulo anterior. Es necesario destacar, no
obstante, que importa cada uno de sus
elementos, normalmente clasificados como
derechos cívico-políticos y derechos económicos.
Como veremos más adelante, aquellas
sociedades que alcancen altos niveles de calidad
institucional permitirán a sus miembros alcanzar
mayores y mejores niveles de vida, y tener más
228
oportunidades.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta lección son las que siguen:
1. La metodología para elaborar un
indicador compuesto.
2. Las posiciones relativas de todos los
países del mundo.
3. Las posiciones relativas en cada
continente.
4. Algunos comentarios sobre la
reciente evolución de los países.
5. Un análisis de las posiciones
relativas por continentes.
6. Conclusiones sobre el impacto que
tienen en la calidad institucional el tamaño
de los países y sus orígenes legales.
Evaluación de la calidad
institucional
No es sencillo evaluar la calidad de las
instituciones. Lo que hemos intentando hacer
hasta aquí ha sido presentar distintos indicadores
que, de una u otra forma, reflejan distintos
aspectos que pueden mostrar su calidad de
manera más o menos directa.
El siguiente paso será agregar esa
información, para poder obtener un indicador
propio, al que denominaremos Índice de Calidad
Institucional. Para elaborarlo seguiremos una
metodología muy simple, empleada en el
indicador Haciendo Negocios, antes analizado.
El mencionado indicador se elabora como el
promedio simple de rankings en cada uno de los
diez indicadores que integran el indicador
compuesto154. Una vez obtenido ese promedio,
se repite la operación respecto de los otros diez
indicadores, llegando a un promedio general de
las distintas posiciones relativas obtenidas por el
país. En nuestro caso, la metodología es similar,
solo que tomamos al indicador de Haciendo
Negocios como uno más entre los otros que han
sido analizados aquí. Como los distintos
indicadores considerados tienen números
diferentes de países, no se considera el puesto
de un país en el ranking (por ejemplo, posición 58
o 97), sino su posición porcentual, por lo que
todas las posiciones fueron transformadas en
valores porcentuales dentro del índice que se
considera. El resultado final es el promedio de las
posiciones porcentuales.
Al país que ocupa el primer lugar se le asigna
la valoración 1 y al resto un valor proporcional a
su posición relativa en el conjunto. Esto se hace
para enfatizar que no se considera que el país
que obtiene el primer lugar alcanza la calidad
institucional ideal, pues se supone que no puede
definirse, sino simplemente que ha tenido el
mejor desempeño en relación con los indicadores
considerados. Para incluirlos en este nuevo índice,
se tomaron en cuenta solamente aquellos países
que, al menos, eran evaluados en cuatro de los
ítems aquí considerados.
La fortaleza de un indicador compuesto es que
puede incorporar más información que una sola
fuente y, por consiguiente, sus márgenes de
error son menores. Sin embargo, estos
márgenes son todavía amplios y se debe ser
cauto en el análisis (Kaufmann et al 2005). En
cierta forma, se trata de utilizar un mecanismo
de “agregación de información” que cumpla con
las condiciones exigidas para brindar una
información de valor. Estas condiciones serían
(Surowiecki 2004, p. 10):
• Diversidad de opiniones (cada
persona tiene cierta información privada
aun cuando sea una interpretación
particular de la misma).
• Independencia de criterio (las
opiniones no están determinadas por las de
otros o por los resultados que se pretende
obtener).
• Descentralización (los participantes
se han especializado en las condiciones
locales).
• Agregación (existe un mecanismo
para acumular las opiniones individuales en
un resultado general).
Los indicadores seleccionados han sido
elaborados tanto con base en datos estadísticos
como en opiniones de expertos, tanto por
organismos internacionales como por institutos de
investigación o think tanks, permitiendo así esa
diversidad de opiniones. No obstante, no se ha
tratado simplemente de acumular los resultados
de cuanto indicador internacional se encuentre,
229
sino que su selección se debe a que con ellos se
evalúan aspectos que se han considerado
relevantes para medir la calidad institucional —lo
que se ha explicado en cada uno de los casos—.
Ya hemos señalado antes, pero vale la pena
reiterar que los individuos tienen dos formas de
encarar la satisfacción de sus necesidades, sean
estas las que sean. Uno de ellos es el mercado:
accedemos a él ofreciendo nuestros productos y
servicios, y a cambio de esto obtenemos otros
que necesitamos; otro es la política:
pretendemos que los Estados nos proporcionen
seguridad, justicia y, últimamente, muchas cosas
más. Son dos los mecanismos sociales con que
contamos para coordinar la acción social hacia la
satisfacción de las necesidades y el progreso: los
mercados y la política. Ambos deben contar con
adecuados marcos institucionales.
Los mercados no funcionan en un “vacío” de
normas. Por el contrario, las necesitan para
coordinar los planes de los individuos, a fin de
articular sus acciones y guiar sus decisiones
sobre producción hacia la satisfacción de sus
necesidades. Los mercados no son perfectos:
ello supondría que los seres humanos lo somos.
Entre los problemas que se presentan respecto a
su funcionamiento, suelen mencionarse las
imperfecciones en la competencia,
externalidades, bienes públicos e información
asimétrica.
Pero la solución mediante políticas públicas de
los problemas consistentes en fallos del mercado
no es tan obvia. Aunque la “mano visible” del
Estado parece una solución, no quiere decir esto
que sea una solución efectiva. Puede haber
serios problemas para implementar una política
pública adecuada y, además, puede ser muy
difícil lograr que se aplique en forma eficiente. Por
otro lado, el proceso de elaboración y decisión
sobre políticas públicas necesita contar con
sólidas instituciones que permitan su
implementación en pro de la obtención del bien
común, evitando las presiones de los sectores
afectados y superando los problemas de
información e incentivos que afectan al mercado.
La creciente movilidad de los factores de
producción, trabajo, capital, tecnologías e ideas
somete a los Estados a una mayor competencia.
Ello es resultado de lo que ahora denominamos
“globalización”. En cierto sentido, entonces, los
Estados “compiten” entre sí, atrayendo o
expulsando recursos, una competencia que
también se presenta en cada uno de ellos entre
los distintos niveles de gobierno, sobre todo en
países federales y descentralizados.
Las jurisdicciones, entonces, entran en
competencia, debido a la movilidad de los
recursos. Esa competencia no solamente ocurre
entre Estados nacionales, sino también entre
niveles de gobierno subnacionales, tales como
estados, provincias y, por supuesto, gobiernos
locales. Lo que determina el resultado de esa
competencia es la calidad institucional.
Con el Índice de Calidad Institucional se busca
evaluar el desempeño relativo de los países en
este aspecto. Decimos relativo, porque no
pretendemos poder definir un “óptimo” respecto
al cual medir el desempeño de todos los países;
simplemente observamos que algunos obtienen
calificaciones superiores en los indicadores que
hemos seleccionado y los ordenamos de mejor a
peor, pero sin pretender afirmar que el que
ocupa el primer lugar tiene una calidad
institucional perfecta.
Se presentan separadamente la calidad de las
instituciones que regulan la política por un lado y
el mercado por otro. Esto nos permite ofrecer un
análisis más balanceado y también observar
cuándo se obtiene un buen desempeño en unas,
pero no en otras. Hay algunos casos notorios de
buenos resultados en el área de las instituciones
políticas y más débiles en las económicas: son,
por ejemplo, casos como los de España,
Portugal, Bahamas, Barbados, Saint Kitts y
Nevis, Eslovenia, Polonia, etc.; también los hay al
revés, con mejor desempeño en las económicas
que en las políticas: por ejemplo, Hong Kong,
Singapur, Qatar, Bahrain, Emiratos Árabes
Unidos, Kuwait, Georgia.
El componente de instituciones políticas recibe
la misma ponderación que las instituciones de
mercado: esto es, 50% cada una. Todo país
que califique en el ICI tiene que aparecer
evaluado en al menos cuatro de esos
230
indicadores, y al menos en uno de los que
componen cada uno de los subíndices. Los
primeros veinte lugares son ocupados por los
siguientes países, como se observa en el cuadro
1:
El índice muestra a Dinamarca en el primer lugar,
con un desempeño notable desde que comenzó
a elaborarse este indicador, ya que estuvo en el
segundo lugar en el 2007, pero en el primero
desde entonces. Suiza ocupa un lugar
destacado. Nueva Zelanda, Finlandia e Islandia
se mantienen muy estables. Canadá muestra
una mejora continua.
Algo similar sucede con los últimos veinte
lugares, aunque en este caso como se han
incorporado nuevos países desde entonces,
resulta más preciso considerar los valores
promedio que se encuentran en el anexo al final.
Por ejemplo, Myanmar estaba en la posición 184
en el 2007 y en la 192 en el 2010, pero en los
dos casos era la última de la lista. Ver el cuadro
2.
Dadas las características de este indicador, es de
esperarse que los cambios se produzcan
lentamente. Aun así, no se observan eventos
importantes que puedan hacer prever un cambio
positivo hacia el futuro. Once de estos
pertenecen a África aunque los tres últimos son
asiáticos. Esto no deja de ser paradójico en un
continente en el que también encontramos las
historias de mayores cambios y progreso en los
últimos tiempos.
En cuanto a los continentes se refiere, Europa
encabeza las calificaciones con un promedio de
0.7145, seguida de Oceanía con 0.5668, América
con 0.5510, Asia con 0.4251 y África con
0.2905. Por supuesto que la división geográfica
es arbitraria, como lo puede ser todo tipo de
división política, histórica, idiomática o cultural.
Teniendo en cuenta que esas consideraciones
son muchas veces más importantes que la
primera, vamos a repasar la situación en cada
uno de los continentes.
América
Con respecto al continente americano, si
separamos a Canadá y Estados Unidos, estos
dos países alcanzan un promedio de 0.939, y
América Latina y el Caribe 0.5282. Los países del
Caribe obtienen un promedio de 0.6346, mientras
el de los de América Latina es de 0.4660. Existe
la hipótesis de que ese diferente desempeño
pudiera ser explicado por dos causas: por un
lado, la herencia del common law británico, que
aseguraría un mejor nivel de respeto a la ley en
países como Canadá, Estados Unidos y las que
fueran colonias británicas en el Caribe; por otro,
el menor tamaño de los países, que les impide
cerrarse sobre sí mismos, sometiéndolos a un
mayor grado de competencia institucional, lo cual
explicaría los resultados de los países caribeños y
también de Chile, Uruguay, Costa Rica o
Panamá. Haití y Cuba serían las excepciones.
En particular, en relación con el continente
americano, las posiciones son las que se
observan en el cuadro 3.
Los países que más han mejorado en el ranking
general pertenecen a la misma isla, República
Dominicana (+16) y Haití (+12), este último
partiendo desde posiciones muy bajas y afectado
ahora por otro terrible terremoto. Luego
Guatemala (+10) y Colombia (+9), Costa Rica y
Panamá (+8). Destacado es el ya mencionado
caso de Canadá, pues mejora seis posiciones,
aunque ha partido de una posición muy buena.
Entre los que perdieron más posiciones desde
el 2007 hasta el 2010, tenemos en primer lugar a
Bolivia (-30), Argentina (-27), Nicaragua (-26),
Venezuela (-21), Ecuador (-18) y Guyana (-17).
La lista de los que peor desempeño han tenido
en estos años habla a las claras del deterioro
institucional que acompaña a los intentos de
inventar algún tipo de “socialismo del siglo XXI”,
más o menos moderado o más o menos
presentado con ribetes autóctonos.
Europa
Europa es la cuna de las instituciones modernas.
Tal vez por ello el continente obtiene el mayor
promedio relativo, pese a los terribles pasos atrás
que dio en el siglo XX, debido a las guerras y a la
existencia de gobiernos totalitarios nazi/fascistas
o comunistas. El fin de las guerras y las derrotas
de los gobiernos mencionados parece haber
231
dejado atrás esas oscuras décadas y ha
permitido a Europa volver a ocupar una posición
de privilegio, aunque no exenta de problemas y
de necesarias mejoras. Los países de tradición
escandinava, germana o anglo-sajona ocupan los
primeros lugares en la región y en el mundo. Los
países latinos ocupan posiciones más bajas,
experimentando ahora la competencia de
algunos de los que fueron países de la extinta
Unión Soviética.
Así, por ejemplo, se destaca el avance de
Estonia a la posición 20°, cuando hace menos de
dos décadas era parte de la desaparecida Unión
Soviética, mientras que Rusia se encuentra en el
lugar 145° de la calificación general. Lituania
(34°), la República Checa (37°), Eslovaquia
(38°), Hungría (39°), Eslovenia (40°) y Letonia
(43°) forman un compacto bloque de ex países
socialistas que han sabido adaptarse al proceso
de transición hacia sociedades abiertas y
economías de mercado. Esto es algo que los
países balcánicos y los tres países grandes de la
ex Unión Soviética (Ucrania, Rusia y Bielorrusia)
no han podido lograr.
Las distintas tradiciones culturales, orígenes
legales e incluso ubicaciones geográficas se
mencionan con frecuencia para explicar los
distintos niveles de progreso. Rodrik et al (2002,
2004), afirman que los factores institucionales
son determinantes, al tiempo que Sachs (2003)
pone el énfasis en factores geográficos o en la
dotación de recursos. Otras explicaciones han
señalado el papel del capital humano (Glaeser et
al 2004). Por último, el accidente histórico de la
profusión de muy pequeñas jurisdicciones en la
Europa de la Edad Media puede explicar en
buena parte porqué el mayor desarrollo
institucional ocurrió allí y no en otras regiones.
Aunque la movilidad de los factores era mucho
menor que la actual, el pequeño tamaño de los
estados feudales, en muchos casos simplemente
una ciudad, permitían esa movilidad y sometían a
las jurisdicciones a una intensa competencia. En
consecuencia, Europa fue experimentando un
largo proceso evolutivo y competitivo,
seleccionando aquellas instituciones que permitían
obtener mejores resultados. El imperio chino, por
otro lado, que era más desarrollado que Europa
en esa misma época, no permitió ninguna
descentralización ni competencia, frenando el
proceso de cambio. Europa, aunque hoy
unificada en buena medida por medio de la
Comunidad Europea, parece estar beneficiándose
aún de ese proceso, que la convirtió no
solamente en la cuna de las instituciones
modernas, sino también del capitalismo.
Asia
Si Europa fue la cuna del capitalismo, Asia parece
ser la del capitalismo del porvenir. La región ha
estado gozando de niveles de crecimiento únicos
en el mundo a partir de la combinación de un
abundante recurso humano —el trabajo— y una
mejora —aunque sea solo parcial y limitada— de
su calidad institucional. Ya existía el antecedente
de reformas institucionales desde la Restauración
Meiji en Japón, en 1868, o la que se hizo
después de la derrota militar en la Segunda
Guerra Mundial, convirtiendo a ese país en el
más desarrollado de la región. Han seguido
reformas muy importantes en China, a partir de
los años ochenta, simplemente reconociendo la
propiedad de los inversionistas privados en
sectores especiales y luego concediendo a los
gobiernos locales más autoridad para ofrecer
incentivos a los inversionistas. Esto ha permitido
a ese país iniciar un proceso de acelerado
crecimiento económico, que no se ha detenido
desde entonces. Algo parecido, aunque menos
espectacular, ocurrió en la India en los años
noventa. Ambos casos constituyen un
interesante ejemplo histórico de cambios
institucionales que liberan la creatividad
empresarial y las fuerzas productivas con
espectaculares resultados.
No obstante, pese a que la región ofrece
algunos de los mejores ejemplos en materia de
cambios y avances, tiene nada menos que
quince países en los puestos del 150 al 191, pese
a que el continente en su conjunto obtiene un
promedio superior al de África. Por cierto que los
tres últimos países del indicador (Turkmenistán,
Corea del Norte y Myanmar) son asiáticos, sin
contar centros de conflicto como Iraq, Irán,
Afganistán, Palestina o Sri Lanka. Asia es un
232
continente en el que se puede abrigar tanto la
esperanza de cambios futuros, de éxito y
competitividad, como la amenaza de problemas
que pueden proyectar un impacto negativo
mucho más allá de sus fronteras.
África
Aún no han caído muros en África, pero la utopía
del “socialismo africano”, como camino inevitable
luego de la independencia, ha sido abandonada
poco a poco. Los países africanos no han logrado
consolidar instituciones básicas y ha quedado
ahora en evidencia que las potencias coloniales
podrán haber cometido todo tipo de desmanes,
pero también habían sentado las bases de
instituciones de importancia, tales como el
sistema judicial.
La triste realidad de la región salta a la vista,
cuando observamos que no hay un solo país
africano entre los primeros cincuenta, tan solo
seis del cincuenta al cien, veinte del cien al ciento
cincuenta y veinticuatro en el último lote,
contando entre sus últimas posiciones situaciones
trágicas como las de Darfur en Sudán o
Zimbabue.
Oceanía
Por último, esta extensa región, pero de países
pequeños (salvo Australia), obtiene un muy
respetable segundo lugar en los promedios
continentales, con los destacados ejemplos de
Nueva Zelanda (3°) y Australia (8°).
Un primer análisis del índice de Calidad
Institucional nos permite obtener algunas
conclusiones:
1. En comparación con los Índices de
Libertad Económica, hay países que caen
en las clasificaciones debido a su mediocre
desempeño en indicadores como “Libertad
de Prensa” o “Voz y Rendición de
Cuentas”. Ejemplos de esto son Hong
Kong, Singapur o algunos países árabes.
2. Los países pequeños, como algunas
islas del Caribe o del Pacífico, obtienen
mejores calificaciones que países más
grandes como China o India. Esto podría
tener una explicación en que su tamaño los
fuerza en cierta forma a ser economías
abiertas, donde se respetan los contratos
y el derecho de propiedad, ya que no son
economías que puedan autosustentarse en
forma cerrada.
3. La “herencia” de sistemas jurídicos
como el common law británico parece
indicar que ciertos países han podido lograr
un mejor desempeño en materia de
funcionamiento de la justicia, como lo
muestran, por ejemplo, los elevados
puntajes que obtienen ciertos países
caribeños, en comparación con otros
países de América de tradición jurídica
heredada de España o Portugal.
Según Sandra Joireman (2004), existen claras
diferencias en la materia según sea el sistema
jurídico heredado de distintos países
colonizadores. La autora señala recientes
trabajos de investigación que resaltan la
superioridad de los sistemas legales basados en
e l common law respecto a los sistemas
codificados. Según la autora, los segundos,
también llamados “continentales”, por provenir de
Europa y en particular de Francia, delinean el
papel del individuo dentro del Estado, y aplican los
derechos y deberes del ciudadano en cada caso.
Si hubiera una diferencia esencial entre un
sistema y otro, Joireman sostiene que en estos
sistemas la idea del Estado es suprema y la
figura del individuo aparece subordinada a este.
Los sistemas de common law, por el contrario,
originados y trasladados por Inglaterra, se
habrían desarrollado para proteger la propiedad
de los individuos y limitar el poder del Estado para
expropiar recursos. Desde la Carta Magna, en
1215, el common law era apoyado por la
aristocracia para frenar el poder del soberano,
mientras que la ley civil de la tradición romana y
francesa, codificada, se desarrolló como un
instrumento para administrar el imperio.
Los investigadores y partidarios del common
law sostienen en su defensa su carácter
evolutivo, siendo que avanza en la medida que
se van resolviendo determinados casos y
desarrollando jurisprudencia. Esto estaría siendo
verificado en estudios recientes, donde algunos
economistas sostienen que el origen legal del país
afecta el costo del capital externo, debido a las
233
normas que suelen proteger a los inversores en
e l common law, que no se encontrarían en los
sistemas codificados. Habría en ellos un más
estricto cumplimiento de los contratos y, por lo
tanto, un mayor crecimiento económico.
No obstante, Joireman hace un análisis
comparativo de gran cantidad de países y
concluye que, si bien esa diferencia existe, es
más pronunciada en los países que fueron
colonias que entre los que no lo fueron. ¿A qué
se debe esa diferencia? Se debería a la mejor
adaptabilidad de unos u otros a las nuevas
condiciones generadas por la independencia. Ese
mismo carácter evolutivo del common law habría
hecho más sencilla la adaptación de ese sistema
a la realidad poscolonial y a las costumbres
propias del país, mientras que la introducción de
códigos legales completos ha facilitado tendencias
autoritarias y su imposición, al no ser un
desarrollo endógeno, resulta menos efectiva.
Sostiene que en algún momento puede
esperarse que ese sistema sea asimilado a la
cultura local, pero sería más costoso y lento que
con el otro.
Según esto, en algunos países se podría decir
que, si bien tuvieron que sufrir todos los excesos
del colonialismo, al menos heredaron un sistema
legal que hoy les permitiría tener un mejor
desempeño relativo.
Los datos completos se encuentran como
Anexo al presente capítulo.
Instituciones y crisis
financieras
En el 2008 el mundo vivió su peor crisis
económica en décadas. Cualquier suceso de
carácter negativo fue presentado como producto
de la gran debacle de los sistemas financieros y
del mercado de capitales de los países más ricos.
Más aún: resucitaron todo tipo de teorías con las
que se pretendió explicar lo ocurrido como
inherente a los procesos de las economías de
mercado. Según tales teorías, estos procesos
son inestables por naturaleza y nos someten a
periodos de destrucción de riqueza, donde
muchos terminan pagando los platos rotos de la
fiesta que algunos pocos han disfrutado.
Es verdad que hubo una fiesta, pero las cosas
no son tan simples como para ser descritas
apropiadamente con clichés. Tal vez lo correcto
sería decir que hubo dos “fiestas” al mismo
tiempo: una artificial, generadora de la burbuja
inmobiliaria que estalló en mil pedazos; y otra
natural, la que permitió salir de la pobreza a una
significativa cantidad de personas.
Analicemos primero esta segunda “fiesta”. En
un reciente informe155, la revista The Economist
señala que “por primera vez, más de la mitad del
mundo es clase media, gracias al rápido
crecimiento económico de los países
emergentes”. Por supuesto que no es sencillo
definir, y por lo tanto medir, qué es “clase
media”, una expresión esta muy poco precisa,
ya que no es lo mismo ser clase media en los
Estados Unidos que serlo en Bangladesh. Pero lo
esencial para definir este evento como una
“fiesta” es que las personas han tenido la
oportunidad de salir de la pobreza. Dos dólares
por día es una definición comúnmente aceptada
de la línea de pobreza. El total de la población en
ese rango de ingreso era de 1,428.1 millones de
personas en 1990 y alcanzó los 2,644.3 millones
en el 2005. Más de mil doscientos millones de
personas traspasaron esa línea de pobreza, un
resultado que ningún programa de ayuda ha
podido ni remotamente alcanzar.
De ese total, 632 millones corresponden a
China, algo que no debería sorprendernos, si
consideramos el continuo crecimiento económico
que ha experimentado ese país desde que
implementó profundas reformas para liberar los
mercados y garantizar la propiedad de las
inversiones y el cumplimiento de los contratos.
India, siguiendo un proceso similar, aunque
menos intenso, contribuyó con 117 millones de
personas.
Este crecimiento ha sido en parte real o
“natural”, y en parte ficticio o “artificial”. Lo
primero se debe al efecto de las mejoras
“institucionales” ocurridas en China e India a
partir de los años 80 en la primera y los 90 en la
segunda. Estos cambios estructurales y
profundos generaron las oportunidades de
progreso para los habitantes de esos países y los
sostenidos procesos de crecimiento cuyos
234
efectos son ya evidentes.
Lo segundo tiene que ver con el crecimiento
de estos países, debido al mayor poder de
consumo generado en el resto del mundo y, en
particular, en los países ricos, como parte de esa
burbuja que estalló. Esta segunda “fiesta” tiene
también un origen institucional. Nuestro énfasis
en las instituciones no significa que atribuyamos a
todo una causa institucional, pero lo es en este
caso. Otras explicaciones simplemente
encuentran un número de causas ad hoc,
específicas para cada circunstancia histórica, pero
no una teoría general que las explique. Tal es el
caso de Paul Samuelson156, para quien las
causas de la presente crisis son atribuidas a “la
malevolencia de George Bush en el ámbito
geopolítico”; la conversión de Estados Unidos en
una sociedad de derroche, atribuido a Ronald
Reagan; el “conservadurismo compasivo” de
George Bush; la promoción deliberada de la
desigualdad; los revisores de cuentas; las
agencias evaluadoras y los “monstruos diabólicos
tipo Frankenstein” de la nueva “ingeniería
financiera”. ¿Es esto una teoría de por qué
ocurren las crisis?
Está claro que no podemos atribuir el origen de
esta crisis a la voracidad de ganancias de los
banqueros o inversionistas en el mercado de
capitales. Esa motivación por obtener las
mayores ganancias posibles está siempre
presente, no solamente en el momento particular
donde se genera la burbuja que lleva a la crisis.
Es más: esa motivación está presente en todos,
no solamente en banqueros e inversionistas.
Todos queremos el salario más alto posible o
vender la mayor cantidad de productos y
servicios. ¿Por qué ocurren estos problemas en
los bancos y no en otras actividades, donde el
motivo del lucro está igualmente presente?
La respuesta es un deficiente marco
institucional en el mercado monetario y financiero
(Stacey y Morris 2009). Desde que se desató la
crisis financiera en los Estados Unidos, las
condenas al capitalismo y los mercados se han
convertido en el pan nuestro de cada día.
Algunos lo desean y otros se preguntan si no es
este el fin del capitalismo, ya que,
aparentemente, es lo que genera el inagotable
afán de lucro de los especuladores. El mercado
asemeja a una “ruleta”.
No obstante, lo cierto es que la causa de esta
crisis financiera tiene poco que ver con el
capitalismo, si entendemos como tal el sistema
regido por el respeto al derecho de propiedad y la
libertad de contratos y precios. El origen de la
actual crisis radica en dos políticas
gubernamentales. La crisis es esencialmente un
problema de la “mano visible” del gobierno, más
que de la “mano invisible” de los mercados.
Subsidios a las hipotecas
Tradicionalmente las hipotecas permanecían en
los bancos. Los problemas que pudieran existir
estaban generalmente concentrados en algunas
regiones que experimentaban desempleo o
emigración. En 1938 Roosevelt creó Fanny Mae
(Federal National Mortgage Association, FNMA),
que compraba unas hipotecas de los bancos y
aseguraba otras. Esto permitía a los bancos
otorgar más hipotecas a precios más bajos. En
1970 se creó Freddie Mac (Federal Home Loan
Mortgage Corporation, FHLMC) para otorgar
préstamos y repartir garantías. Freddie Mac
armaba paquetes de esas hipotecas y las vendía
como bonos en los mercados. En 1968 Fannie
fue privatizada, pero conservó de manera
informal el apoyo o la garantía del gobierno
norteamericano.
Las hipotecas que compraban o aseguraban
estas empresas tenían que cumplir con los
requisitos estándar, pero a partir de 1992 se les
permitió adquirir hipotecas “accesibles” de los
bancos, la cuales no cumplían con los controles
estrictos requeridos anteriormente. El Ministerio
de Vivienda y Desarrollo Urbano, regulador de
estas dos compañías, les requirió que compraran
más hipotecas de estas157. Esta presión de las
administraciones Clinton y Bush ayudó a crear el
mercado subprime. El siguiente cuadro muestra
el crecimiento del mercado de las hipotecas:
Préstamos de bienes raíces en todos los
bancos comerciales.
Miles de millones de dólares
Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de la
Reserva Federal
235
Las áreas sombreadas indican las recesiones de los
Estados Unidos, determinadas por la NBER, National
Bureau of Economic Research. Banco de la Reserva
Federal de San Luis.
Mientras los precios de las viviendas aumentaban
los activos (propiedades) que garantizaban,
estas hipotecas subprime eran suficientes para
apuntalar esos préstamos riesgosos. Estos
aumentos reducían las moras y permitían
renegociarlas a los propietarios que estuvieran en
problemas, ya que el valor del activo subyacente
era mayor. Con los precios de las propiedades en
aumento crecía el número de inversionistas tanto
para la compra de propiedades como para la de
hipotecas.
Pero la burbuja especulativa comenzó a
desinflarse en 2005-2006. Los precios de las
viviendas cayeron, por primera vez en diez años.
Esta reducción de precios y el menor nivel de
actividad económica hizo a las hipotecas
subprime más riesgosas, ya que ahora el valor
del activo era menor que el de la hipoteca, por lo
que el refinanciamiento ya no era posible.
Aumentaron las moras y los aseguradores de
bonos de hipotecas tuvieron que comenzar a
pagar sus “siniestros” —los intereses de quienes
estaban en mora—. Estos aseguradores
terminaron pagando más de lo que generaban
como honorarios e intereses. Las reservas que
habían acumulado durante el auge de los precios
se tornaron insuficientes. A medida que
acumulaban pérdidas, sus acciones caían, por lo
que se les hizo más difícil obtener créditos para
cumplir sus compromisos. Lo mismo le sucedía a
Freddie y Fannie, empresas que no podían pagar
siniestros en el corto plazo. El seguro de
hipotecas desapareció. Ello aumentó la prima de
riesgo de esta clase de activos, lo que redujo el
valor de tales activos, deteriorando los balances
de todos los que los poseían.
Manipulación de la tasa de
interés
El otro elemento coadyudante de la crisis fue la
política monetaria y la manipulación de la tasa de
interés, lo que equivalía a tratar de manejar la
economía como quien maneja un avión Jumbo.
En el cuadro de abajo se puede ver la reducción
de tasas que impuso el Sistema de Reserva
Federal, FED, durante la última recesión. ¿Cómo
se bajaron las tasas? Aumentando el crédito
disponible. Ese fue el dinero que ahora está
disponible para prestar y se ve orientado a las
hipotecas, como explicamos antes.
Tasa-Meta para los Fondos Federales
Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva
Federal
El área sombreada indica las recesiones de los Estados
Unidos determinadas por la NBER.
2008 Banco de la Reserva Federal de San Luis.
La baja de la tasa de interés impulsada por el
FED impactó las tasas hipotecarias:
Tasa hipotecaria convencional de 30 años
Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de la
Reserva Federal.
El área sombreada indica las recesiones de los Estados
Unidos determinadas por el NBER.
2008 Banco de la Reserva Federal de San Luis.
Pero a mediados del 2004 la FED comenzó a
preocuparse por las presiones inflacionarias y
elevó las tasas de interés. Las tasas hipotecarias
también subieron. Unas tasas hipotecarias más
altas se combinaron con valores más bajos de
las propiedades para generar la crisis.
La debilidad institucional pudo advertirse en la
decisión del sistema político de generar subsidios
a la compra de viviendas, sin tomar en cuenta
las consecuencias de esta acción, así como en la
del sistema monetario estatal de manipular las
tasas de interés generando sucesivas
expansiones y contracciones, pese a que su
supuesta función es precisamente la de evitarlas.
A esto se agregan las regulaciones que
generaron erróneos incentivos en quienes tienen
a su cargo la supervisión de los mercados
crediticios, ya fuesen agencias gubernamentales,
empresas evaluadoras de riesgo o juntas
directivas de los bancos.
Se podría argumentar que esta crisis se originó
en los Estados Unidos, un país con una elevada
calidad institucional. Esto es cierto, pero no
debemos olvidar que la medición de la calidad
institucional es relativa: es decir, mide la posición
de un país respecto a otros, no respecto a un
estándar de perfección. Estados Unidos es un
236
país que ocupa la novena posición en lo que se
refiere a calidad institucional y muestra
debilidades que son comunes a todos los países,
ya que, a partir de la eliminación del patrón oro,
las instituciones monetarias implementaron
políticas discrecionales o, en algunos casos,
ataron sus monedas a otras de países que
practicaban tales políticas. Todo el sistema
monetario internacional está sujeto a la
discrecionalidad de las autoridades monetarias de
los Estados Unidos, por ser el dólar la moneda
internacional por excelencia, y a otras monedas
importantes, como el euro, la libra esterlina o el
yen. De la misma forma que la “discrecionalidad”
jurídica significa inseguridad jurídica, la
“discrecionalidad” monetaria significa inseguridad
monetaria y financiera, lo que representa una
mala calidad institucional en esta área en
particular.
Resumen
En los primeros puestos del índice de Calidad
Institucional aparecen países de Europa, América
del Norte y Oceanía. En todos ellos, por
supuesto, hay países con buenas y otros con
malas calificaciones, pero la concentración en los
primeros puestos de países europeos y de
América del Norte, o ex colonias europeas como
Nueva Zelanda y Australia, muestra que el origen
de las instituciones modernas se encuentra en el
desarrollo logrado en Europa a partir de fines de
la Edad Media y, por supuesto, con posterioridad
a ella.
Europa ocupa la primera posición con un
promedio de 0.7181, seguida de Oceanía con
0.6314. Luego está América con 0.5578. Asia
obtiene una calificación promedio de 0.4184 y
África una de 0.2856. Si en América separamos
a Estados Unidos y Canadá, por un lado, y al
resto de los países por otro, estos dos países se
suman a los primeros de Europa. América Latina
desciende por detrás de Asia. Tanto en el
indicador general, como en cada uno de los
continentes, las primeras posiciones las ocupan
países pequeños (Dinamarca y Nueva Zelanda).
La excepción está en América, encabezada por
dos países grandes (Canadá y Estados Unidos).
Esto podría explicarse por el origen legal, la
herencia del common law británico, que explicaría
también el buen desempeño de los países del
Caribe que heredaron la misma tradición.
La última crisis financiera internacional puede
ser explicada también por factores institucionales:
la combinación letal de subsidios a la vivienda y la
manipulación de la tasa de interés mediante la
política monetaria generaron la burbuja que
eventualmente estalló y amenazó con destruir
todo el sistema financiero.
Capítulo 12
Instituciones, ahorro e
inversión
Objetivos
En este capítulo analizaremos el papel que
cumplen el ahorro, la inversión y las instituciones
necesarias para que ambos se produzcan, como
elementos centrales para lograr que la economía
crezca, se creen empleos y mejore el nivel de
vida.
Estudiaremos el impacto que tienen las
instituciones en la determinación del ahorro por
parte de las personas, y el marco institucional
que permite canalizar el ahorro a la inversión,
tanto en forma directa —cuando invierten los
mismos que ahorran— como en forma indirecta
—a través de los mercados financieros y de
capitales—.
Las inversiones extranjeras tienen ciertas
características propias. Analizaremos las
condiciones que cada país ofrece para atraerlas,
evaluadas por el Índice de Potencial de Atracción
de Inversión Extranjera Directa (IED) de la
UNCTAD, y por la calificación que reciben los
países y el llamado “grado de inversión”.
Veremos cómo una frágil institucionalidad en el
ámbito de las políticas monetarias, fiscales y
financieras termina generando procesos de
“sobre-inversión” o de “sub-inversión”, que en
definitiva afectan el futuro desarrollo de los
países.
También veremos la relación entre calidad
institucional e innovación, un elemento central
para explicar el crecimiento de los países en esta
era tecnológica.
Las principales cuestiones que trataremos
237
serán estas:
1. La relación entre ahorro, inversiones
y crecimiento económico.
2. El marco institucional necesario para
que se produzca el ahorro y se canalice
hacia la inversión.
3. El impacto de políticas monetarias y
fiscales en la inversión.
4. Los determinantes de la inversión
extranjera.
5. El flujo de inversión extranjera
directa y los países que más la reciben.
6. La relación entre calidad institucional
y recepción de inversiones.
7. Los procesos de “sobre-inversión” y
“sub-inversión”.
La preferencia temporal
Actuamos para satisfacer ciertas necesidades. Es
inevitable que así lo hagamos, debido a las
restricciones que nos impone la escasez. Todas
las acciones producen un resultado en el futuro,
tanto positivo, si alcanzamos el objetivo buscado,
como negativo si no lo alcanzamos. Ese
resultado futuro puede estar muy cercano en el
tiempo, como cuando, al pasar por delante de
una heladería, se nos antoja un helado y lo
consumimos en el acto; o alejado en el tiempo,
como cuando plantamos un árbol para que dé
sombra en nuestro jardín y tenemos que esperar
a que crezca. Dadas las limitaciones temporales
de nuestra propia existencia, el tiempo es algo
escaso y, por lo tanto, tenemos que valorarlo.
No es lo mismo, ceteris paribus, satisfacer una
necesidad ahora que dentro de un tiempo. Si
tengo hambre y se me presentan dos
alternativas similares para saciarla —por ejemplo,
recoger granos de maíz silvestre ya crecido o
sembrarlos para que crezca—, preferiré el
camino que me ofrece una satisfacción más
inmediata. Solamente estaré dispuesto a esperar
si creo que, por medio de este proceso,
obtendré un resultado mejor. Es decir: si mi
valoración de los granos de maíz presente es
más baja que el resultado de la cosecha de los
granos sembrados, entonces estaré dispuesto a
usarlos como semilla, a la espera de un resultado
superior. En síntesis: se trata de obtener más
maíz en el futuro del que tengo ahora, en el
momento presente.
Seguramente mi decisión tendrá que ver con
la urgencia de mi necesidad y la disponibilidad de
otros medios alternativos. Es decir: si estoy solo
en una isla y esos granos son lo único que tengo
para comer, su valoración presente será muy
alta, ya que “ahorrar” en esas circunstancias me
llevaría a morir de hambre. Pero si tengo algunos
medios alternativos —por ejemplo, otros frutos
—, la valoración de los granos como semillas
puede ser superior, y estaré dispuesto a
“ahorrarlos” para “invertirlos” en un proceso de
siembra que se me traduzca en más maíz en el
futuro.
Todo acto de inversión implica una reducción
del consumo; es decir, ahorro. Volvamos a la
situación de la isla solitaria, y supongamos que
paso el día y agoto todas mis fuerzas en subir a
las palmeras y bajar cuatro cocos, con los que
satisfago mi sed y mi hambre hasta el día
siguiente. Estoy en una economía de pura
subsistencia. Es una situación precaria, porque, si
no puedo trabajar durante un día, el hambre me
acechará inmediatamente. Supongamos que me
tuerzo un tobillo al bajar y no puedo subir a las
palmeras al día siguiente. Para salir de esa
situación sería bueno aumentar mi producción y
poder tener una reserva de alimento, pero mi
situación actual no me permite acumular nada.
No obstante, tengo una idea emprendedora y
tecnológica: construir una escalera para
ayudarme a bajar los cocos.
Si construir la escalera me va a tomar todo un
día, necesito reducir mi consumo, ya sea porque
ese día no como, o porque reduzco mi consumo
a tres cocos ahorrando uno por día hasta tener
acumulados algunos para el consumo diario. Una
vez alcanzado este punto, dedico el día a
construir la escalera, y con ella mi producción
diaria pasa de cuatro a cuarenta cocos. En
síntesis: hemos reducido el consumo
temporariamente (ahorro) para luego invertir y
alcanzar una producción mayor. Ahora, con
cuarenta cocos por día, tengo estas alternativas:
puedo aumentar mi consumo diario —digamos a
seis cocos— y me queda una reserva que libera
238
mi trabajo en los días siguientes para dedicarlos a
otras necesidades.
Está claro en este proceso que mi reducción
del consumo no fue porque sí, sino que tuvo un
objetivo claro: un mayor consumo futuro. Es
decir, ahorramos para algo, y ese algo es para
satisfacer necesidades futuras. Este proceso es
la clave del progreso económico.
En una economía monetaria las cosas no son
diferentes. Si, como resultado de una acción, me
encuentro frente a la alternativa de obtener mil
dólares ahora, o mil dólares dentro de un año,
entonces preferiré tenerlos ahora y decidir
cuándo gastarlos. Tal vez prefiera recibir el dinero
dentro de un año, si en lugar de ser mil fueran
mil cien. Esos cien dólares, o el 10%, son
necesarios para que reduzca mi potencial
consumo ahora de mil, a cambio de esa suma
mayor en el futuro. Es lo que llamamos interés.
La preferencia temporal es, por supuesto,
subjetiva, y variará de una persona a otra según
sus valoraciones específicas. Determina la
relación entre el consumo y la inversión. En toda
sociedad habrá algunos que están dispuestos a
posponer su consumo en vistas a un consumo
futuro mayor, y otros que, por el contrario,
tienen una necesidad que les obliga a consumir
ahora. Entre unos y otros se genera la posibilidad
de un intercambio, donde aquellos que necesitan
el dinero ahora pueden ofrecer un interés como
remuneración a los que estén dispuestos a
posponer su uso para más adelante. Estos
intercambios generan un mercado, que
llamaremos de “fondos prestables”.
Marco institucional del
ahorro y la inversión
Este mercado fue atacado durante siglos, ya que
una visión superficial llevaba a pensar que los
prestamistas ganaban dinero con el dinero; es
decir, sin producir ningún bien o servicio por ello.
Por eso, eran acusados de usureros y hasta
perseguidos. No obstante, si tomamos en cuenta
la preferencia temporal, está claro que el ahorro
prestado sí brinda un servicio, pues nos permite
contar con él ahora, y no tener que esperar a
más adelante; ese simple hecho es algo que ya
tiene valor.
La teoría económica explicó el papel de la
preferencia temporal, el ahorro, el interés y la
inversión a fines del siglo XIX, en particular con
los trabajos de Eugen von Böhm-Bawerk (2009).
Entonces, sin embargo, la evidente utilidad de los
intercambios temporales había ya superado los
tabúes y los mercados de fondos prestables
habían avanzado mucho en su desarrollo.
Las primeras instituciones que surgieron en
este mercado fueron los bancos, presentes ya
en la Grecia antigua, aunque hay evidencias de
actividad prestamista incluso antes. Esta
actividad se realizaba en los templos
principalmente, donde se depositaba y protegía el
dinero (tesauros o tesoros), tanto en Babilonia
como en India o China. El mercado de fondos
prestables evolucionaba a la vez que se
constituían las ciudades y se abría camino a la
posibilidad de cálculo económico por medio de
una contabilidad elemental. Ya el Código de
Hammurabi se refiere a la actividad bancaria,
como quedó registrado en las famosas tablas. En
su versión moderna, los bancos vuelven a surgir
en la Italia renacentista, concretamente en
Florencia, Génova o Venecia.
Todavía hoy subsisten en muchos países de
Europa las ruinas de las fortificaciones de los
caballeros Templarios. Esta orden religiosa fue
fundada por los cruzados en Jerusalén alrededor
de 1118. Su nombre completo es Orden Militar
de los Caballeros del Templo de Salomón y sus
miembros se dedicaban a servir a la Iglesia y, en
particular, a liberar la Tierra Santa de los
“infieles”. Tratando de alcanzar su objetivo, se
convirtieron en la primera institución bancaria de
la historia y tuvieron vigencia durante unos
doscientos años.
Los Templarios reclutaban jóvenes nobles que
no heredaban títulos o riqueza por no ser
primogénitos. Vivían cerca de las ruinas del
Templo de Salomón y asumieron como especial
obligación mantener la seguridad de los caminos
que conducían a Tierra Santa. Observaban
normas muy estrictas, tenían una dieta rigurosa,
y los casados podían sumarse a la orden, pero
debían ser castos desde ese momento. No
podían besar a una mujer, ni aunque fuera su
239
hermana. Solamente los solteros vírgenes podían
usar la tradicional túnica blanca, con una cruz
roja. Mantenían un estricto código de batalla, que
virtualmente prohibía la rendición o la derrota,
debido a lo cual se convirtieron en temidos
combatientes.
Aunque la orden fue creada en la más estricta
pobreza, una serie de bulas papales le otorgó el
derecho de retener los bienes capturados a los
musulmanes en las cruzadas contra ellos.
También podían aceptar donaciones y legados.
Con esos recursos fueron construyendo una
serie de poderosas fortalezas, para cumplir con
su misión de mantener los caminos seguros y
expeditos. Las fortalezas se convirtieron en los
lugares más seguros para depositar valores, y la
bravura de sus combatientes los convirtió en los
mejores garantes de su transporte seguro, algo
que ellos ya hacían con sus propios valores
destinados a Jerusalén. Poco tiempo transcurrió
para que un caballero francés pudiera confiar su
oro a los Templarios en París, y con oro se
pagara a un acreedor en otra parte de Europa:
así los servicios bancarios y cambiarios modernos
habían nacido.
Posteriormente los Templarios comenzaron a
prestar dinero a los soberanos e incluso
administraban sus bienes cuando alguno de ellos
partía en alguna de las cruzadas. Por ejemplo,
Felipe II de Francia dejó en sus manos la
recolección de impuestos, mientras partía como
cruzado. La casa central de los templarios en
París era ya uno de los principales tesoros de
Europa: la orden daba ocupación a unas siete mil
personas y poseía ochocientos setenta castillos y
casas desde Inglaterra a Palestina.
Pese a su pobreza individual, los Templarios se
convirtieron en una orden poderosa, sin control
por parte de ningún país o rey. Por eso
constituían también un blanco atractivo. En 1295,
Felipe IV de Francia, irónicamente conocido como
Felipe el Justo, quitó a los Templarios el manejo
de sus finanzas e instaló su propio tesoro en el
Louvre. Sus apremiantes necesidades financieras
lo llevaron a reducir el contenido de plata de la
moneda y a endeudarse con judíos y lombardos.
Las deudas lo agobiaban.
Pero resultaba muy claro dónde estaba la
riqueza que necesitaba para solucionar el
problema. En el 1307 emitió una orden secreta,
que comenzaba denunciando a la orden en estos
términos: “Algo repudiable, lamentable, horrible
para contemplarlo, terrible para escucharlo, un
crimen detestable, un mal execrable, una tarea
abominable, una desgracia detestable, algo casi
inhumano, en verdad carente de toda
humanidad...”. El 12 de mayo de 1310 soldados
franceses capturaron a cincuenta y cuatro
prominentes figuras de la orden y los quemaron
vivos. Arrestaron también al Gran Maestro
Jacques de Molay y a Geoffroi de Charney, a
quienes quemaron vivos cuatro años más tarde,
el 18 de marzo de 1314.
Ese fue el final de la primera institución
bancaria del mundo y esa su relación con el
poder de turno. El ataque a la orden destruyó
este incipiente sistema financiero, que
comenzaría a resurgir lentamente en aquellas
ciudades italianas que garantizaban el respeto a
la propiedad y el cumplimiento de los contratos.
El origen de los bancos, tal como los
conocemos en estos tiempos, puede rastrearse
hacia mediados del siglo XVII, cuando los
comerciantes comenzaron a entregar a los
orfebres su oro, en forma de monedas o
lingotes. Estos, acostumbrados a manejar el
metal, tenían también las mejores condiciones
para ofrecer servicios de custodia o de caja.
Los orfebres comenzaron a ofrecer intereses
sobre los depósitos, dado que podían a su vez
prestarlos, y los recibos que entregaban contra la
entrega del metal comenzaron a circular como
dinero. Así surgieron numerosas empresas
privadas de este tipo, sin ninguna injerencia
gubernamental.
La historia de la banca central comienza
cuando el rey Carlos II de Inglaterra, como
tantos otros gobiernos, habiendo recurrido
asiduamente al préstamo de los banqueros de
Londres para cubrir sus necesidades financieras,
suspende, en 1672, los pagos de la deuda —
cualquier similitud queda a cargo del lector—.
Esto destruyó el crédito de la Corona en las
siguientes décadas, por lo que posteriormente
240
Guillermo III aceptó una propuesta de un
financista llamado Patterson, que le ofrecía la
posibilidad de renovar su endeudamiento. Para
ello Patterson le propuso crear un banco y
requería unos ciertos privilegios.
Llamado Presidente y Compañía del Banco de
Inglaterra, fue fundado con un aporte de un
millón doscientos mil (1.2) millones de libras
esterlinas, monto que fue prestado íntegramente
al Gobierno. A cambio de eso, el banco obtuvo el
derecho de emitir papel moneda y el carácter de
agente financiero exclusivo del Gobierno. Así
obtenía el privilegio —negado a otros bancos—
de la responsabilidad limitada, al tiempo que por
ley se prohibía crear otros bancos. El banco
recién creado obtuvo sucesivas renovaciones de
su carta constitutiva, a cambio de sendos
préstamos otorgados al Gobierno.
Pero en 1826 se autoriza la creación de
bancos constituidos con capital accionario, si se
establecen fuera de Londres, y se elimina el
monopolio del Banco de Inglaterra. El primer
banco fundado de acuerdo con estas normas fue
el de Londres y Westminster, seguido del Banco
Accionario de Londres, el Banco Colectivo de
Londres, y el Banco de Londres y del Condado.
Entre 1826 y 1836 se fundaron casi un centenar
de bancos emisores, que solían depositar sus
reservas de oro en el Banco de Inglaterra, al que
solicitaban billetes cuando lo consideraban
necesario. Poco a poco, a medida que los bancos
comerciales se concentraban en recibir depósitos
y ofrecer créditos, este fue tomando en sus
manos las funciones que hoy reconocemos un
banco central tradicional, hasta que en 1944
obtuvo el monopolio completo de la emisión de
dinero.
No obstante, bien distinta fue la historia en
Escocia. Allí, un grupo de comerciantes fundó en
1695 el Banco de Escocia, que obtuvo un
monopolio por 21 años otorgado por el
parlamento escocés. Al concluir ese periodo no
tuvo éxito en obtener una prórroga, y ya en
1727 el parlamento aprobaba una segunda carta
para el Banco Real de Escocia. Se necesitaba una
carta especial para obtener la responsabilidad
limitada, pero las sociedades anónimas podían
dedicarse a los negocios bancarios libremente, si
sus accionistas aceptaban cargar con la
responsabilidad ilimitada. Entonces, salvo el caso
de la British Linen Company, todos los demás se
establecieron como bancos sujetos al derecho
ordinario.
La competencia era muy fuerte. Cada banco
respaldaba sus propios billetes y se aseguraba
muy bien de cumplir con la convertibilidad de los
mismos, en este caso al oro. El clearing entre
bancos se realizaba dos veces por semana y los
saldos se liquidaban en forma inmediata. En 1826
había tres bancos fundados con cartas, y
veintidós de capital accionario con noventa y
siete sucursales. Salvo la caída de un solo banco,
el Ayr, estos bancos privados nunca
suspendieron la conversión al metal, por lo que
fueron claramente eficientes para hacer frente a
las demandas de los depositantes y no
generaron “corridas”.
Lamentablemente, la política no le dejó mucho
más tiempo de vida. Después de que el Banco
de Inglaterra obtuvo el monopolio en ese país,
Escocia tuvo que someterse a las
reglamentaciones de Peel, de 1845, por lo cual
se limitó la emisión de cada banco al promedio
del año precedente y gradualmente el banco
central inglés fue avanzando en el control del
sistema financiero escocés, hasta terminar
eliminando el poder de emisión de los bancos
privados de ese origen. No obstante, el ejemplo
histórico muestra un país con un sistema de
banca libre y eficiente por un lapso de
aproximadamente doscientos años. No había
aquí prestamista de última instancia ni supervisión
bancaria estatal. ¿Hubo quiebras? Por supuesto
—no era un sistema perfecto—, pero en
cualquier otra actividad nos parecería absurdo
que ninguna empresa dejara de existir o que no
hubiera cambios y renovaciones.
Las instituciones bancarias cumplen con dos
funciones básicas: por un lado, la custodia de
valores; esto es, un servicio de caja; por otro, la
intermediación entre ahorristas e inversores. En
cuanto a la primera, los bancos ofrecen el
servicio de protección del dinero depositado, que
está siempre a disposición del depositante a
241
través de retiros, cheques o tarjetas de débito.
Respecto a la segunda, reciben los depósitos de
ahorristas y lo prestan a quienes lo necesiten, ya
sea para consumirlo como para invertirlo en
capital. En un caso, el ingreso del banco es la
comisión que cobra al cliente; en el otro, lo es el
spread entre la tasa de interés que paga al
ahorrista y la que cobra al que recibe el
préstamo.
El otro gran marco institucional para canalizar
el ahorro hacia la inversión es el mercado de
capitales. La función económica que cumple es,
en definitiva, la misma, pero la estructura de
este mercado es diferente: de hecho es más
abierta, pues la deuda es documentada —
securitizada— de tal forma que puede comprarse
y venderse en partes, y así cotiza en los
mercados. Esto se realiza principalmente bajo la
forma de acciones o bonos. Las primeras son
títulos que reflejan la propiedad sobre un
porcentaje determinado de una empresa, las
segundas son también títulos pero sobre un
porcentaje determinado de una obligación de una
empresa o gobierno.
En general, cualquier empresa que quiera
conseguir ahorro de terceros, para financiar sus
operaciones, puede hacerlo por cualquiera de
estos dos caminos. En ambos habrá una tasa de
interés que refleja la preferencia temporal, tanto
de ahorristas como de inversores. En ambos
casos han estado ya por largo tiempo bajo la
tutela de los Estados, que han regulado sus
actividades y más de una vez abusado de su
poder, como se mostró en el caso de los
Templarios. Tanto el mercado bancario como el
de capitales están fuertemente regulados, pese
a que se pretende atribuirle la causa de muchas
crisis económicas para demandar más
regulaciones: en el caso de los bancos, por los
bancos centrales o agencias especiales de
supervisión bancaria; en el caso de los mercados
de capitales, también por agencias
gubernamentales específicas.
Ahorro, inversión y ciclo
económico
Volvamos al ejemplo de la economía solitaria del
que ahorra cocos para construir la escalera. En
ese caso está claro que la inversión requiere
ahorro previo. Esa restricción al consumo tiene
por objeto invertir en un bien de capital. Lo
mismo sucede en la sociedad moderna, en lo
que llamaremos mercados de fondos prestables.
Este mercado es mucho más amplio que tan solo
los depositantes y prestatarios en los bancos.
Hay una oferta formada por los ahorristas, pero
también por las ganancias no distribuidas de las
empresas y los fondos canalizados hacia la
compra de acciones o bonos de empresas en los
mercados de capitales. Cuando esta oferta cruza
los bordes de las fronteras, lo que tenemos es
inversión o desinversión extranjera, ingreso o
fuga de capitales financieros, reinversión o
remisión de utilidades. La demanda puede tener
como destino la inversión en bienes de capital,
pero también puede ser para financiar consumo.
Como en cualquier otro mercado, la interacción
de la oferta y la demanda determinan un precio:
en este caso, la tasa de interés que muestra el
costo del ahorro. Existe una clara diferencia entre
la demanda de fondos prestables con destino a
la inversión y aquella con destino al consumo,
porque la primera repone los bienes de capital
consumidor, expande la capacidad de producción
de la economía y alarga la estructura temporal
de la producción, mientras que la segunda no,
aunque, por cierto, es el destino de toda
producción, pues permite satisfacer nuestras
necesidades. En otros términos, la inversión
repone el capital, expande la “frontera de
posibilidades de producción”, alarga su estructura
y permite que se desarrollen las etapas más
alejadas del consumo, las más afectadas por la
preferencia temporal.
Si el volumen de inversión —tanto local como
extranjera— supera a la reposición del capital
consumido entonces la frontera se expandirá,
aumenta la capacidad de producción de la
economía. Si, por el contrario, la inversión es
menor que la reposición entonces estamos
consumiendo capital y la capacidad de producción
se reduce.
Como todo proceso de ahorro e inversión
ocurre en el tiempo y sus resultados se verán en
el futuro, la incertidumbre inevitable genera
242
riesgo. Hay distintas formas de ahorro, por
supuesto, algunas que son más seguras que
otras y, en general, las más riesgosas necesitan
ser las más rentables ya que se debe ofrecer un
rendimiento mayor a los ahorristas para que
asuman una mayor incertidumbre. Por ejemplo,
los bonos del Tesoro de los Estados Unidos
ofrecen una tasa de interés mucho más baja
que la de Argentina, o Grecia. ¿A qué se debe
esto? Pues a que el primero es mucho menos
riesgoso que los otros. Esto no quiere decir que
no tenga ningún riesgo ya que el creciente
endeudamiento de ese país puede llevarlo en
algún momento al incumplimiento de sus
obligaciones, pero esto es precisamente lo que
ya ha ocurrido en Argentina. Y no es solamente
la historia lo que cuenta: los bonos
estadounidenses están emitidos en su propia
moneda por lo que no debería descartarse que
simplemente emitieran para pagar su deuda,
cosa que Argentina no puede hacer ya que
también tenía su deuda en dólares pero no la
capacidad para emitirlos. Todo esto hace que el
bono argentino sea bastante más riesgoso que el
estadounidense y por ello la diferente tasa de
uno y otro. A esta diferencia se la llama “riesgo
país”.
La diferencia entre la valuación de un bien o
servicio disponible en el presente con ese mismo
bien o servicio disponible en el futuro es lo que
llamamos la tasa de interés “originaria”. Sin
embargo, lo que vemos en los bancos y en los
precios de los bonos no es esta tasa, sino la
misma pero con el agregado del riesgo comercial
de una específica operación y el riesgo “país”
reflejando el riesgo potencial dada la estructura
política y legal vigente en un determinado
territorio. El interés original es inevitable en tanto
exista la preferencia temporal, los otros dos
pueden reducirse. En el caso del riesgo comercial
por el buen desempeño crediticio y la reputación
de quien solicita el crédito; y en el del riesgo país
igual, por la determinación de un país de
endeudarse poco, dentro de sus posibilidades y
honrar sus compromisos una vez que los haya
asumido.
La preferencia temporal puede modificarse.
Llevado a un extremo, si tuviéramos la noticia de
que el mundo se acaba en una semana esta
preferencia sería infinita, no habría tasa que
motivaría a nadie a postergar un consumo hacia
un futuro que no existiría. Un fenómeno similar
ocurre, aunque en otro grado de tragedia, por
supuesto, con la inflación. Cuando se piensa que
el valor del dinero en el futuro va a ser menor,
será mejor gastarlo ahora a menos que se
obtenga una tasa lo suficientemente alta como
para cubrir ese deterioro. Los procesos
inflacionarios prolongados aumentan la
preferencia temporal por el presente y
desalientan el ahorro. Por el contrario, un marco
monetario y legal estable reduce la preferencia
temporal, ya no es urgente consumir todo ahora
y el dinero no pierde valor en las manos por lo
que se alarga la previsibilidad y aumenta la
valoración del futuro. Claro que ese futuro
siempre tiene un límite basado en la misma vida
humana, que en cierta forma se continúa con la
transferencia por medio de la herencia. Esta
“institución” permite entonces alargar el horizonte
de las decisiones económicas. Si no existiera no
estaríamos dispuestos a invertir más allá de
nuestra potencial vida y buscaríamos consumir
todo antes de partir.
Un mayor volumen de ahorro significan más
fondos prestables para la inversión, y esta a su
vez permitirá la producción de un mayor volumen
y calidad de bienes y servicios en el futuro, lo
que denominamos progreso económico. Como la
gente no ahorra porque sí, sino que ahorra para
algo, y ese algo es mayor consumo en el futuro,
se genera un circuito virtuoso según el cual un
mayor volumen de ahorro reduce la tasa de
interés, y esta permite financiar proyectos más
alejados de la etapa del consumo final, pero al
mismo tiempo más productivos. Siguiendo
nuestro ejemplo, permite producir cocos con un
proceso más largo que incluye la fabricación de
escaleras, o incluso la de sierras que permitan
construir escaleras más eficientemente, o incluso
la de máquinas que permiten construir sierras
más eficientemente y así sucesivamente.
Temporalmente la producción se alarga, ahora
los cocos comienzan a “producirse” cuando se
243
fabrican máquinas para hacer sierras, que luego
serán escaleras, que luego serán cocos.
Solamente vale la pena llevar adelante todo ese
largo proceso porque el resultado final es una
producción de cocos mucho mayor que la que
pudiéramos obtener trepando a las palmeras.
Estamos dispuestos a esperar todo ese tiempo
porque valoramos ese resultado final. Y como la
gente, por la razón que sea, decidió reducir
ahora su consumo para consumir más en el
futuro, ese aumento del ahorro se canaliza a la
inversión la cual madurará precisamente para
cuando estos ahorristas han previsto consumir
más. Este proceso constante de ahorro, mayor
inversión y luego mayor consumo es lo que
hemos visto desatarse en Occidente primero y
ahora particularmente en Asia.
Friedrich A. Hayek presentó un modelo simple
para analizar este proceso económico, bajo la
forma de un triángulo que expresa la estructura
temporal de la producción. Veamos:
El triángulo está dividido en etapas en forma
arbitraria, en este caso siete, que podrían
consistir en la producción de semillas de trigo, la
siembra, la cosecha de trigo, la fabricación de
harina, la de pan, la distribución mayorista y la
distribución minorista hasta que llega al
consumidor que compra el pan para satisfacer
una necesidad. Las etapas más alejadas del
consumo están más lejos en el tiempo, pero la
producción se realiza en forma continua, es decir,
en cada momento habrá actividad en la
producción de semillas, de harina, etc. El valor va
aumentando en tanto más acerca a su destino
final y es este el que otorga valor a todas las
etapas anteriores. Es porque la gente valora el
pan que tiene valor la semilla de trigo, y el
trabajo y otros recursos que se van incorporando
en todo el proceso.
La tasa de interés determina la forma de ese
triángulo. Si la preferencia temporal aumenta, es
decir, la valoración del presente más inmediato,
entonces el triángulo se acortará, si por el
contrario se reduce, el triángulo se alargará con
nuevas etapas, que en este caso podríamos
imaginar como el desarrollo genético de nuevas
semillas o de nuevas técnicas para realizar esos
desarrollos. Esto va también determinando dónde
se producirán las inversiones. Por ejemplo, si por
alguna razón se reduce la preferencia temporal y
la gente está más dispuesta a ahorrar hacia el
futuro, reducirán su consumo presente. El mayor
volumen de ahorro reducirá la tasa de interés (lo
que refleja la menor preferencia temporal) y esa
menor tasa hará ahora posible invertir en
procesos más alejados del consumo final. El
gráfico cambia de la siguiente forma:
Ahora se han incorporado dos etapas más,
digamos el desarrollo genético de las semillas y
las técnicas de manipulación de genes. Esto dará
como resultado en el futuro una mayor
productividad, habrá semillas con mejores rindes
lo cual permitirá un mayor consumo futuro, que
es lo que los consumidores querían, pues
redujeron su consumo para ahorrar y poder
tener un mayor consumo más adelante.
Es decir que, en la medida que la tasa de
interés refleja la preferencia temporal de los
consumidores, la estructura del proceso
productivo se adapta a ella. Todo esto dentro de
un marco institucional donde se respeta la
propiedad de los ahorros, donde el ahorro se
traslada a la inversión por medio de contratos
voluntarios, donde se puede realizar el cálculo
económico de los rendimientos futuros por medio
de una moneda estable y donde hay caminos
alternativos y competitivos entre sí para canalizar
el ahorro a la inversión, tanto sea por medio del
sistema bancario como de los mercados de
capitales. En ese caso la economía crecería como
se muestra a continuación:
El marco institucional influye en esto de varias
formas. Garrison toma en cuenta un elemento
central, la manipulación de la tasa de interés
cuando las instituciones monetarias están bajo la
órbita de la política. En particular, los bancos
centrales o reciben la orden o se ven presionados
a expandir la cantidad de moneda para reducir la
tasa de interés. Esto genera ahora un aumento
de la oferta de fondos prestables sin una paralela
reducción del consumo y aumento del ahorro.
Esto envía entonces señales contrapuestas al
mercado: por un lado la menor tasa de interés
promueve la inversión en las etapas más
244
alejadas como se mostrara antes; pero por otro,
como los consumidores no han modificado su
preferencia temporal, ante una tasa de interés
más baja se verán tentados a aumentar el
consumo. Es decir, se rompe la igualdad entre el
ahorro y la inversión, y la estructura de
producción recibe la tensión ahora existente entre
la mayor inversión y el mayor consumo.
Más recursos son demandados para las etapas
cercanas al consumo y más recursos también lo
son para las etapas más alejadas, siendo que no
hay recursos para ambos. Esa mayor demanda
de recursos impacta en sus precios y vuelve no
rentables algunos de los proyectos que se
encarecerán, comienza el proceso de liquidación
de algunas de esas inversiones que, en verdad,
se habían realizado siguiendo señales falsas.
No es esta, sin embargo, la única distorsión
que un débil marco institucional produce en el
proceso de las inversiones. Una elevada tasa de
emisión monetaria, por ejemplo, produce altos
niveles de inflación, la que desalienta el ahorro y
fomenta el consumo. Ante la pérdida del poder
adquisitivo de la moneda es mejor desprenderse
de ella y poseer bienes, u otra moneda. La
incertidumbre respecto al valor futuro de la
moneda impacta en las inversiones que tengan
mayor tiempo de maduración. La estructura de
la producción se acorta. Aumentan los gastos en
publicidad o se abren nuevos centros
comerciales, pero se reduce la inversión en, por
ejemplo, infraestructura o energía, exploración de
nuevas fuentes energéticas o mineras.
Y, en términos generales, la inseguridad jurídica y
la inestabilidad de las reglas de juego afecta a la
inversión en todas las etapas, el capital se dirige
a otras jurisdicciones (fuga de capitales) y no
llega el capital extranjero a invertirse en esa
jurisdicción. Con la inversión mínima como para
reponer la amortización del capital la economía se
estanca, la frontera de posibilidades de
producción se mantiene igual. En casos más
extremos, si la inversión cae por debajo incluso
del volumen necesaria para la reposición del
capital, la economía se contrae, no ya
temporalmente sino estructuralmente.
Inversión y crecimiento
económico
El crecimiento económico depende del ahorro y
de la inversión. Buena parte de esa inversión es
realizada por empresas, que la hacen para
incrementar la producción. Por ello es importante
conocer qué piensan quienes las dirigen sobre el
marco institucional y las principales trabas para
invertir en distintos países, ya que cada inversión
que no se realiza es una oportunidad de
crecimiento perdida.
Al respecto, Geeta Batra, Daniel Kaufmann y
Andrew Stone (2003) han realizado un estudio a
nivel mundial, que se concreta en un libro y en
un artículo en el que resumen las conclusiones de
ese trabajo. Las respuestas abarcaron los
distintos continentes, con un 80% de ellas
provenientes de empresas pequeñas (con
menos de 50 empleados) y medianas (con un
número de empleados entre 51 y 500), siendo el
28% industriales, el 40.1% de servicios, el
20.6% agrícolas y el 11% dedicadas a la
construcción. Se preguntó en todas ellas:
“Juzgue, por favor, en una escala de 1 a 4, cuán
problemáticos son los siguientes factores para la
operación y crecimiento de su empresa”. Las
principales restricciones fueron las siguientes:
impuestos y regulaciones, financiamiento,
inestabilidad e incertidumbre política, e inflación.
El orden de estas restricciones varía en
algunos sitios. Por ejemplo, en muchos países
subdesarrollados la corrupción aparece en lugar
prominente, seguida de la inflación. En ciertos
países de Asia resalta el crimen en las calles, en
otros de África la falta de infraestructura. En el
caso de América Latina, las principales
restricciones mencionadas son: impuestos y
regulaciones, seguidas de inestabilidad política,
crimen callejero y financiamiento.
Los autores preguntaron incluso por los
impuestos y las regulaciones en forma separada,
y en cada caso los impuestos ocuparon el primer
lugar y las regulaciones el segundo, en particular
las regulaciones comerciales, vinculadas con las
aduanas. En cuanto a las restricciones al
financiamiento, que figura en primer lugar en
todos los países es la elevada tasa de interés,
aunque con diferencias por regiones. Fue
245
mencionada por el 83.9% de los encuestados en
el caso de América Latina, pero solo por el
47.8% en la OCDE, aunque también ocupa allí el
primer lugar. Le siguen los requerimientos de
garantías y la falta de créditos a largo plazo.
Respecto a la corrupción, un 60% de las
empresas en América Latina la mencionan como
un impedimento serio. En general, se trata de un
rasgo destacado más por las pequeñas y
medianas empresas que por las grandes.
Cuando se les preguntó sobre la eficiencia de los
servicios de Gobierno, el primer lugar fue
ocupado por la Comunidad Europea, donde el
70% de los entrevistados los calificó de
ineficientes, porcentaje que alcanza al 63% en
América Latina. En los países de la OCDE, el
número es de 50% y, curiosamente tal vez, en
los del Lejano Oriente del 16%. En las empresas
pequeñas y medianas se opina que están más
restringidas en todas las categorías y regiones.
Tomando en cuenta las restricciones en su
totalidad, los autores han concluido que en
aquellos países donde tales restricciones son
mayores, las ventas de las empresas existentes
crecen algo más de un 10% menos que en los
que tienen mejores calificaciones, un porcentaje
similar al menor crecimiento de sus inversiones.
Todo lo que venimos explicando se relaciona
con empresas privadas que no están sujetas a
reglamentaciones directas por parte del Estado.
Si se trata de empresas concesionarias o
prestatarias de los servicios públicos, los
determinantes de sus flujos de ingreso están
estrechamente vinculados con las decisiones del
Gobierno de turno. En este caso, estamos ante
otra constelación de determinantes de inversión,
que generalmente se negocia directamente con
las autoridades. De hecho, las inversiones en los
servicios públicos, y en empresas petroleras, es
una de las condiciones que se plasman de
manera explícita en los acuerdos de las
empresas privatizadas o concesionarias con el
Estado.
En este caso, la calidad institucional adquiere
una gran importancia, ya que estas actividades
son dependientes directamente de las decisiones
políticas y es necesario tener previsibilidad para
realizar inversiones de largo plazo. Esto implica el
cumplimiento de los contratos, evitar la
expropiación mediante regulaciones, un
mecanismo claro de fijación de precios y tarifas,
y su mantenimiento en el tiempo.
Se habla poco en estos días de las
privatizaciones y cuando se hace no es para
mencionar sus beneficios, aunque los hay, sobre
todo si se hicieran en el marco de mercados
abiertos y competitivos. No obstante, dos
autores se han animado a presentar un estudio
en el que analizan no ya los beneficios directos
que puede obtener la gente, en su carácter de
consumidores (mejores productos, menores
precios) o de contribuyentes (menos subsidios a
empresas deficitarias), sino que señalan los
beneficios “indirectos” que reciben otros
participantes en el mercado (Schmitz Jr. y
Teixeira 2004).
Se trata del aumento de la productividad en
otras empresas, cuando, a partir de una
privatización, son eliminados los privilegios con los
que contaba la empresa estatal o las
regulaciones con que se intentaba esconder su
ineficiencia. Y se hace esto considerando el caso
de la privatización de la empresa brasilera
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), una gran
productora de mineral de hierro.
En el caso de esta empresa, su propia
productividad ha mejorado substancialmente a
partir de la privatización, debido a dos
circunstancias: la eliminación de personal
redundante y los cambios en las modalidades de
trabajo. El punto central de este trabajo es que
esa mejora mencionada en segundo lugar
también impacta positivamente en la
productividad de otras empresas del sector.
Los gobiernos han intentado muchas veces
proteger a sus ineficientes empresas, limitando la
competencia, como cuando, por ejemplo, el
gobierno australiano permitía solamente una línea
aérea local, además de la estatal; o cuando el
Correo de los Estados Unidos es capaz de
marcar restricciones a los envíos de las empresas
privadas, por ejemplo, que prohíben incluir
productos dentro de los paquetes. Por otro lado,
cuando se presentaban situaciones como las
246
mencionadas, los sindicatos comenzaban siempre
negociando con la empresa estatal, pues
esperaban de ella mejores condiciones. En el
caso de Brasil, el sindicato Metabase seguía esa
estrategia.
Con la privatización de CVRD, la empresa logró
un importante aumento de su productividad.
Esta, que había permanecido estancada entre
1986 y 1989, se duplicó de 1990 a 1998, periodo
que incluye no solamente su privatización, sino
los preparativos para hacerla más atractiva para
poder privatizarla. Otra empresa estatal brasilera
en este mismo rubro, la Compañía Siderúrgica
Nacional (CSN), tuvo una experiencia similar,
pero cuadruplicando la productividad en ese
lapso. Algo similar ocurrió con las empresas
privadas como MBR o Samitri, ya que también
muestran pocas mejoras en su productividad
durante el periodo 1986-1989, pero la duplican en
el periodo 1990-1998.
Las entrevistas que mantuvieron los autores
con directivos de estas empresas los llevan a
afirmar que las causas de tales mejoras en las
empresas privadas se deben a la segunda
circunstancia señalada para el aumento de la
productividad de las privatizadas: los cambios de
las condiciones de trabajo. Antes, los
trabajadores solo podían ocuparse de un rango
muy estrecho de tareas: por ejemplo, había una
clara separación y duplicación de funciones entre
la producción y el mantenimiento. Asimismo, los
que reparaban ciertas cosas no podían ocuparse
de reparar otras.
Todo esto cambió a medida que CVRD
comenzó a introducir el criterio de función
“polivalente”, permitiendo que un mismo
trabajador reparara distintas cosas o se
encargara de la producción y el mantenimiento.
Al modificarse esta definición de tareas en CVRD,
se extendió al resto de la industria, con lo cual se
generalizó el aumento de la productividad. Las
empresas privadas se vieron ahora compitiendo
contra un rival mucho más eficiente, pero al
mismo tiempo con más instrumentos como para
ser más eficientes ellas también.
Inversiones extranjeras
Los flujos Inversiones Extranjeras Directas (IED)
se han multiplicado por veinte, al compás de la
globalización: de un total de 58,896 millones de
dólares en 1970 pasaron a 916,277 millones en el
2005. Durante el mismo lapso, las IED hacia los
países en desarrollo pasaron de 3,926 millones a
334,285 millones, multiplicándose por ochenta y
cinco. Según la UNCTAD, el volumen de IED
alcanzó 1.24 billones de dólares en el 2010 y está
previsto que crezca entre 1.4 y 1.6 billones de
dólares en el 2013158.
En el caso de la Argentina, el crecimiento
durante ese mismo lapso es de 51 veces. En
Chile han crecido 555 veces, en España 103, en
China infinitamente —ya que entonces y hasta el
año 1980 las estadísticas de la UNCTAD
muestran que no existían—, y en el 2005 recibió
72,406 millones, lo cual significa un 62% más de
toda la IED que recibió América del Sur ese
mismo año. No obstante, el mayor flujo se
origina y se dirige a los mismos países
desarrollados. ¿Por qué son estos países los que
reciben la mayor cantidad de IED? ¿Y por qué
esta crece mucho más en unos países que en
otros? Es decir: ¿cuáles son los determinantes
específicos de la inversión extranjera?
Determinantes de la inversión
extranjera
La capacidad potencial para recibir inversiones
extranjeras depende de muchos factores. La
UNCTAD ha elaborado el Índice de Potencial de
Atracción de Inversión Extranjera Directa (IED),
en el que se computan las siguientes variables:
• “El PIB per cápita, indicador de la
complejidad y amplitud de la demanda
nacional —y de varios otros factores—,
con la expectativa de que las economías
de ingresos más elevados atraigan
relativamente más IED, orientada a
productos y servicios innovadores y
diferenciados.
• La tasa de crecimiento del PIB en los
diez años anteriores, que indica el
crecimiento económico previsto.
• La proporción de exportaciones en el
PIB, que refleja la apertura y
competitividad.
• Como indicador de la modernidad de
247
la infraestructura de información y
comunicación, la media de líneas
telefónicas por cada 1,000 habitantes y de
teléfonos móviles por cada 1,000
habitantes.
• El uso comercial de energía per
cápita, que indica la disponibilidad de la
infraestructura tradicional.
• La proporción de gasto en
investigación y desarrollo del PIB, que
refleja las capacidades tecnológicas
nacionales.
• La proporción de alumnos de
enseñanza superior en la población, que
indica la disponibilidad de capacidades de
elevado nivel.
• El riesgo del país, indicador
compuesto que refleja algunos factores
macroeconómicos y de otro tipo, que
afectan la percepción del riesgo por parte
de los inversores. La variable se mide de
manera que los valores más elevados
indican un riesgo menor.
• La cuota de exportación de recursos
naturales en el mercado mundial, que
indica la disponibilidad de recursos para las
IED en industrias extractivas.
• La cuota de importación de piezas y
componentes para automóviles y
productos electrónicos en el mercado
mundial, que refleja la participación en los
principales sistemas de producción
integrada de las ETN (Informe sobre las
inversiones en el mundo 2002).
• La cuota de exportación de servicios
en el mercado mundial, que refleja la
importancia de la IED en el sector de los
servicios y representa aproximadamente
dos tercios de la IED mundial.
• La proporción de monto acumulado
de IED en el mercado mundial, amplio
indicador de la atracción y capacidad de
absorción de IED y del clima en materia de
inversiones”159.
No obstante, estos determinantes, no solamente
son, a su vez, determinados por otros factores
que mencionaremos más adelante, sino que
muestran un cierto grado de circularidad.
Tomemos, por ejemplo, el caso de los dos
mencionados primero, el PIB per cápita y la tasa
de crecimiento de los últimos diez años. ¿Cómo
puede un país haber aumentado el primero y
haber crecido en los últimos diez años, si no es
porque ha recibido inversiones? A menos que
hayan sido estas todas locales y repentinamente
se abrieran oportunidades para la inversión
extranjera, pareciera que figura como causa algo
que es también un efecto de la IED. Lo mismo
podría decirse de otros, como la cantidad de
celulares o el uso comercial de energía.
El índice evalúa los siguientes aspectos:
“atractivo del mercado”, “disponibilidad de mano
de obra calificada y no calificada a bajo costo”,
“infraestructura” y “presencia de recursos
naturales”. Ninguno de ellos hace referencia al
marco institucional o a la estabilidad jurídica, y por
esa misma razón nos resultará útil: porque
muestra el potencial meramente económico de
los países…, si tuvieran un cierto marco
institucional. El de “atractivo del mercado” mide el
tamaño del mercado (PIB), su poder de compra
(PBI per cápita) y el crecimiento potencial del
mercado (tasa de crecimiento real del PBI); los
otros se explican a sí mismos. Esto nos permitirá
ver cuáles alcanzan —y algunos incluso superan
— ese potencial, mientras que otros no.
Los resultados correspondientes a los países
que ocupan los primeros veinte lugares se
muestran en la tabla 1. Como se observa, las
posiciones no difieren substancialmente de los
flujos reales de inversiones, que podemos
observar en la tabla 2, más abajo, en la que se
muestra el promedio de IED recibida en el
periodo 1970-2005.
En la tabla 2 se presentan de un lado el promedio
de IED recibida por un país desde 1970 a 2005,
del otro el monto de IED recibido en 2011160, y
nuevamente la posición en el índice potencial en
relación con el país de la serie de datos a la
derecha:
Hay países que muestran posiciones en el
volumen de inversiones recibidas muy por encima
de la posición que ocupan en el indicador sobre
248
su potencial. Así, por ejemplo, Luxemburgo se
encuentra en la posición 102 en ese índice pero
en el lugar 18 entre países que recibieron más
inversiones durante 2011; Bélgica ocupa la
posición 32 en ese indicador, pero se encuentra
en el tercer lugar entre los que reciben
inversiones; y Hong Kong, en la posición 40 en
cuanto a potencial, se ubica en el puesto 4.o.
Siendo que no precisamente destacan por los
atributos del índice potencial, en particular por el
tamaño del mercado, el atractivo que presentan
es por su seguridad jurídica y su calidad
institucional. Por el contrario, otros países entre
los primeros veinte no logran reflejar el potencial
en el volumen de inversión extranjera que
reciben: Corea del Sur y Japón son exportadores
de capitales más que receptores. Argentina en el
puesto 38 entre los receptores y Tailandia el 33.
Sin embargo, como dijimos antes, los
indicadores que mide este índice están a su vez
determinados, o al menos demandan la
existencia de normas jurídicas claras que
reduzcan la inevitable incertidumbre que toda
inversión conlleva. Estas condiciones aparecen
claramente en el caso de los países que ocupan
los primeros puestos, y también en otros como
China, Brasil, México o Rusia —tanto por el
tamaño de su mercado interno como por sus
bajos costos para exportar— que comenzaron a
recibir grandes volúmenes de inversiones cuando,
de una forma u otra, pudieron dar señales al
respecto.
Las reglas de juego
Entre los factores determinantes de la inversión
tenemos la rentabilidad: las ganancias
empresariales sobre el capital invertido. Una
inversión es rentable cuando esas ganancias
superan el costo directo o de oportunidad del
capital reflejado en la tasa de interés. Esta a su
vez refleja la preferencia temporal; esto es, el
descuento que existe del futuro sobre el
presente.
Siendo el futuro en sí mismo incierto, todo
factor que impacte sobre esa incertidumbre
impacta igualmente sobre la tasa de descuento.
A mayores niveles de incertidumbre, mayor tasa
de descuento; los procesos de producción se
acortan y solamente se realizan proyectos con
una alta rentabilidad y, por ende, también con un
alto riesgo.
Uno de los factores que claramente causa
impacto en esa inevitable incertidumbre futura es
la previsibilidad de las reglas del juego, llamada
también “seguridad jurídica”. Donde esa
seguridad escasea, las inversiones son menores
que las potenciales: un fenómeno que afecta
particularmente a la inversión extranjera, que, a
diferencia de la inversión local, conoce menos las
características particulares de determinado país.
Pero para los países que tienen un ahorro y un
capital local escasos, la inversión extranjera es de
fundamental importancia para sustentar el
crecimiento económico, y también para permitir
la adquisición de nuevas tecnologías e impulsar
nuevos procesos, cuya eficiencia haya sido
previamente verificada en otros mercados161. Si
bien la importancia de la seguridad jurídica fue ya
puesta de relieve por los economistas clásicos,
en la actualidad ha sido el profesor de economía
de Harvard Robert J. Barro quien ha comprobado
esa hipótesis y verificado su relación162.
Si tomamos en cuenta las posiciones del Índice
de Calidad Institucional, más las mejoras
institucionales relativas experimentadas por
China, Brasil, México y Rusia, podemos encontrar
una explicación a las posiciones que ocupan en
cuanto se refiere al flujo real de inversión
extranjera directa que atraen.
La seguridad jurídica comenzó a ser algo real
en China con la definición de las Zonas
Económicas Especiales, porciones de su territorio
donde se garantizaba el respeto a la libertad
contractual y el derecho de propiedad, pese a la
vigencia del sistema comunista en el resto del
país, reafirmado luego con el respeto de la
seguridad jurídica vigente en Hong Kong
mediante la política de “un país, dos sistemas” y
con el ingreso de China en la OMC.
Instituciones e
inversiones
El flujo de financiamiento e inversiones directas
es de fundamental importancia para los países
pobres o emergentes ya que no cuentan con
ahorro suficiente para financiar la inversión
249
necesaria, con lo cual mantener un crecimiento
sostenido. El financiamiento externo y las
inversiones extranjeras directas permiten ese
impulso, que de otra forma sería mucho menor.
El vínculo entre calidad institucional y
crecimiento económico viene dado por el
volumen de inversiones. Estas contribuyen a
incrementar la productividad total de los factores,
mejorar la competitividad de las economías y
promover un crecimiento económico sostenido
(Mijiwawa 2008). La calidad institucional reduce el
costo de las inversiones, particularmente la
incertidumbre sobre el retorno de la inversión o,
más bien, la capacidad de poder recuperarlo.
Por supuesto que la calidad institucional no es
el único elemento para que las inversiones se
produzcan. Los inversores también consideran la
demanda potencial del producto o servicio que
piensan ofrecer, tanto en el mercado de destino
o en otros mercados de exportación, como
también la disponibilidad de recursos. No
obstante, la relación entre calidad institucional y
las inversiones es evidente. Se pueden señalar
excepciones, por supuesto. Países como China
reciben ahora un gran flujo de inversiones, pero
no están bien ubicados en el índice. Es realmente
así y tiene que ver con la mejora de la calidad
institucional de ese país. Ya contaba con un
enorme mercado potencial y con amplios
recursos, en particular de mano de obra, pero le
faltaba garantizar la seguridad jurídica. Cuando lo
hizo —no antes— un aluvión de inversiones
multiplicó su crecimiento.
Podría argumentarse también que los países
que reciben el mayor caudal son aquellos que
tienen niveles más altos de ingreso y, por lo
tanto, mercados de mayor volumen. Esto es
correcto: países muy pequeños, como Bélgica y
Holanda, reciben casi un 4.69 y un 2.88% del
total. Otros, como Hong Kong, muy pequeño
también, recibe 5.57%, aunque en este caso
sobre todo por su potencial exportador.
No obstante, todos ellos tienen elevadas
calificaciones en el indicador de calidad
institucional. Las excepciones son países de gran
tamaño —como Brasil, China, Rusia, México, por
ejemplo—, que en las últimas décadas han
introducido reformas institucionales que han
brindado seguridad a las inversiones.
Por último, si bien es cierto que los países con
mayores niveles de ingreso reciben mayor
volumen de inversiones, lo cierto es que esos
niveles también son el resultado de una buena
calidad institucional163. La relación también
resulta evidente en el siguiente gráfico164:
Otro elemento central para la inversión es el
crédito. Cuando alguien toma un crédito, otro
tiene que prestar ese dinero. Para que el
acreedor lo haga así, tiene que tener cierta
seguridad de que los fondos del préstamo le
serán devueltos. Es cierto que no podrá tener
una total certidumbre —siempre estará presente
el riesgo—, pero tomará en consideración
asumirlo si sabe que contará con ciertos
derechos en el caso de que su deudor incumpla.
Por ello, Arturo Galindo y Alejandro Micco
(2004) han analizado el grado de protección que
tienen los acreedores en América Latina.
Sostienen que tal grado de protección es
importante, porque estimula tanto a los deudores
como a los acreedores a celebrar contratos
financieros y a cumplirlos. Se trata de un
elemento fundamental para el desarrollo de un
mercado de capitales. Cuando estas garantías
están ausentes, el crédito escasea.
Señalan también que en aquellos países donde
la protección a los derechos de los acreedores es
poca, la diferencia en el costo del crédito a
empresas grandes, medianas o pequeñas es
mayor. Así, por ejemplo, en los países donde
menos protección existe, la diferencia del costo
entre una empresa pequeña y una grande es de
30 puntos porcentuales, y entre una pequeña y
una mediana, de 11 puntos. A medida que la
protección crece, esa diferencia se reduce: en los
países con alta protección, las empresas
pequeñas afrontan un costo superior al de las
grandes en solo 14 puntos porcentuales, y en el
caso de las medianas en solo 6. Esto nos lleva a
concluir que toda reforma que refuerce los
derechos de los acreedores no solamente
contribuirá al crecimiento del mercado de
capitales, sino sobre todo beneficiará a las
250
empresas más pequeñas.
Para evaluar cuál es el grado de protección de
estos derechos en América Latina, los autores
parten de un trabajo ya realizado por La Porta et
al, quienes construyeron un índice que toma en
cuenta cuatro aspectos principales: si las
regulaciones imponen un congelamiento
automático de los activos en caso de
convocatoria; si los acreedores privilegiados
tienen prioridad para cobrar en caso de quiebra;
si las empresas deben consultar primero a los
acreedores antes de presentarse a convocatoria;
si las regulaciones obligan a remover a los
administradores durante ese proceso. Una
respuesta positiva a cada una de estas
cuestiones se interpreta como una protección de
los derechos de los acreedores.
Pero los autores no se quedan ahí, pues si
bien pueden existir las normas para proteger a
los acreedores, también es necesario que se
apliquen. Por eso los autores crean un nuevo
indicador, al que denominaron “protección
efectiva de acreedores”, que no es otra cosa
que la multiplicación del indicador antes
mencionado por otro que mide “el imperio de la
ley”.
¿Y cuál es el resultado para América Latina?
Pues midiendo los resultados entre 0 —ninguna
protección— y 1 —mucha protección—, nos
encontramos con que Argentina, Bolivia,
Colombia, Guatemala y México muestran un
indicador de cero. El país con el indicador más
alto es Chile con 0.35, seguido de Costa Rica,
con 0.33. El promedio para toda la región es de
0.12, muy poco en comparación con los 0.45
que se obtienen del conjunto de países
desarrollados de la OCDE y el de 0.56 del
sudeste asiático.
El grado de inversión
La relación entre calidad institucional e inversiones
tiene aun otra faceta, relacionada con la
capacidad de pago de un país respecto a su
deuda. Estamos hablando de la deuda pública —
es decir, la del Estado—, por lo cual hemos de
preguntarnos cómo afectan las deudas del
Estado las inversiones de las empresas privadas.
La calificación de la deuda la hacen las empresas
calificadoras, particularmente Standard & Poor’s,
Moody’s y Fitch Ratings. Con similares, pero no
iguales combinaciones de letras, califican la
calidad de los bonos emitidos por los países,
como AAA en el caso de los de mayor puntaje,
AA+ en el caso de los que están un escalón más
abajo, y así hasta el final de la lista, con D en el
caso de aquellos que están en default.
Que un país tenga una mala calificación sobre
su deuda quiere decir que no puede obtener
crédito o que solo puede obtenerlo a tasas muy
altas. Esto no solamente genera dudas sobre la
viabilidad de su política económica, sino que
anuncia una crisis e inevitables cambios.
Finalmente, es muy difícil que una empresa
pueda obtener una calificación de su propia
deuda que sea mejor que la del Estado en cuyo
territorio se encuentra, ya que este tiene el
poder para apropiarse de los activos, devaluar,
aplicar nuevos impuestos, y otras exacciones
que recaerán sobre la actividad productiva.
Además, cuando un país está en default, las
empresas no pueden acceder al financiamiento
de las exportaciones que ofrecen los países
desarrollados, ni importar, por ejemplo,
maquinaria y equipos con financiamiento, lo cual
encarece sus operaciones. Estas calificaciones
son también un dato más que debe ser tomado
en cuenta en relación con potenciales inversiones
en un país.
Se habla de “grado de inversión” respecto a
los países que tienen una “fuerte” o “adecuada”
capacidad de pagar sus deudas. En el caso de
S&P y Moody’s esto incluye los bonos calificados
como AAA, AA, A y BBB. El resto están en grado
“especulativo”, que va desde una moderada
capacidad de pago, pasando por baja, muy baja
y default. Los inversores institucionales, como los
grandes fondos de pensiones del mundo o las
grandes compañías aseguradoras, tienen como
política no invertir en bonos que no tengan grado
de inversión. Por lo tanto, cuando un país alcanza
esa calificación, se le abren las puertas para
obtener financiamiento mucho más barato. Esto
no es necesariamente bueno, ya que puede
alentar a un gobierno a gastar y endeudarse,
pero como en tal caso perdería esa calificación,
251
puede actuar como un incentivo para no
endeudarse tanto y mantenerla. Además de ello,
cuando un país alcanza este nivel, no solamente
es el Estado el que puede acceder a los
mercados de capitales, sino también las
empresas privadas, que pueden recibir
inversiones a través de los mercados accionarios,
y también colocar su propia deuda a un costo
mucho más bajo, alentando así las inversiones.
El funcionamiento de las agencias calificadoras
no está exento de polémica, especialmente
después de la crisis financiera del 2008. Esto es
así porque al comienzo las calificadoras
solamente eran contratadas por los inversores,
para que evaluaran los activos en los que querían
invertir, pero luego comenzaron a ser
contratadas también por los que emitían bonos,
pues ellos querían mostrar a los potenciales
inversores que tenían una buena calificación. Pero
esto puede llevar a un conflicto de intereses, ya
que la calificadora es contratada por quien tiene
un fuerte estímulo para obtener una buena nota.
El futuro del negocio de una calificadora está
ligado a mantener una reputación que la vuelva
confiable, pero, a menos que tenga estrictas
políticas y controles, puede caer en la tentación
de ofrecer mejores calificaciones, porque así lo
quiere un determinado cliente.
Para evaluar a un país, las calificadoras toman
en cuenta muchos de los elementos que forman
parte del Índice de Calidad Institucional, por lo
que no extraña que aquellos países que se
encuentran en las mejores posiciones o están
mejorando en cuanto a esas variables sean los
que han alcanzado el grado de inversión en
América Latina. El primero en lograrlo, y que
tiene la calificación mejor en la región, es Chile,
país que la obtuvo en el 2002. Después están
México, Brasil, Perú y Colombia. Uruguay la
perdió en el 2002, debido al impacto de la crisis
argentina, pero está cerca de recuperarla.
Calidad institucional e
innovación
La calidad institucional afecta al diseño y a la
ejecución tanto de las políticas económicas como
de las políticas públicas, siendo en ambos casos
la mala calidad una fuente de inestabilidad que
termina perjudicando el desempeño económico,
la calidad de vida y las oportunidades de
progreso de los habitantes.
Toda política pública consiste en una
combinación de regulaciones y acciones de
mercado. En otras palabras, podríamos decir que
se trata de una serie de normas que dicta alguna
autoridad regulatoria o que se basan en
costumbres, acuerdos contractuales y la
correspondiente reacción de los individuos. Esto
es así porque las regulaciones y contratos
modifican los incentivos y, por lo tanto, las
conductas de las personas.
En los últimos años ha habido una gran
actividad y desarrollo de normas voluntarias o
contractuales en áreas tales como Internet,
mejores prácticas de gobierno corporativo,
estándares tecnológicos y normas de calidad.
También la hubo en relación con el tradicional tipo
de regulaciones: las emitidas por agencias
gubernamentales.
La mejor calidad institucional permite ejercer
mejores políticas públicas y estas, a su vez,
permiten desplegar toda la capacidad creativa de
los individuos o la amordazan. La innovación es
un elemento central en la actividad empresarial
para mantener ventajas competitivas. Los
emprendedores, motor del crecimiento
económico, están en estado de alerta
permanente para encontrar nuevos productos,
servicios o formas de producirlos, y estructurar
las empresas para poder obtener una ventaja
desde la cual puedan competir exitosamente.
Esta capacidad de innovación sostiene la
competitividad de las empresas y las economías,
y motoriza el crecimiento económico y la
generación de más y mejores oportunidades de
progreso para los habitantes de los países donde
se generan las condiciones para su florecimiento.
La innovación y la inversión requieren de
condiciones institucionales que las protejan, en
particular las relacionadas con el derecho de
propiedad, física e intelectual, y con la libertad
contractual. Para considerar la relación existente
entre una y otra consultamos el Índice
Internacional de Innovación, elaborado por The
Boston Consulting Group, The National
252
Association of Manufacturers (NAM) y The
Manufacturing Institute (Andrew et al, 2009).
Este trabajo se basa en la evaluación de tres
componentes:
• Una encuesta entre empresas
miembros de la NAM que representa
compañías de todos los tamaños, a las
cuales se consultó en relación con el uso
de herramientas innovadoras, los
resultados de la innovación y el impacto de
las políticas públicas.
• Una serie de entrevistas con treinta
e j e c u t iv o s senior, para identificar
preocupaciones comunes, mejores
prácticas y formas de mejorar el clima
para las innovaciones.
• Una comparación de las “facilidades
para la innovación” en ciento diez países y
los cincuenta estados de los Estados
Unidos sobre la base de sus políticas
gubernamentales y su desempeño. Sobre
esta base desarrollaron el Índice
Internacional de Innovación (III), que
tomaremos aquí como referencia para
relacionarlo con nuestro ICI.
La conclusión de este trabajo es que los países
que tienen las compañías e industrias más
innovadoras tienden a tener un ingreso per cápita
mayor. Aunque no se ofrecen mayores detalles
sobre la metodología del mencionado índice, los
autores sostienen (p. 7) que “utilizamos
mediciones que captan una amplia gama de
resultados de innovación. Evaluamos estas
mediciones asignando pesos relativos a cada uno
de los componentes con base en una encuesta
entre expertos analistas y ejecutivos. También
recogimos datos, incluyendo medidas específicas
relacionadas con la innovación, y otras más
amplias —sociales y económicas— de otras
fuentes que incluyen al Banco Mundial, la
UNESCO y el Foro Económico Mundial”.
Definiendo a la innovación en términos
amplios, el estudio tomó en cuenta dos tipos de
resultados:
1. Tangibles: nuevos productos,
conocimientos, fórmulas, diseños y
experiencias, que pueden cuantificarse y
protegerse legalmente por medio de
patentes u otros derechos de propiedad
intelectual
2. Intangibles: nuevos procesos o
formas de hacer negocios, que llevan a
obtener una ventaja comparativa, como
un nuevo proceso de producción que
resulta en mejor calidad y mayor
productividad. Los resultados intangibles no
son fácilmente cuantificables, pero pueden
tener un alto impacto en los resultados
cuantificables, como el desempeño general
de una compañía. En general no pueden
ser protegidos legalmente.
El Índice Internacional de Innovación está
formado por dos componentes principales:
Insumos para la Innovación y Desempeño
Innovador. El primero de ellos pone la atención
en la política fiscal —créditos impositivos para
I&D, nivel de impuestos, financiamiento
gubernamental de I&D—, otras políticas —
educación, comercio internacional, regulaciones,
protección del derecho a la propiedad intelectual,
política inmigratoria e infraestructura— y el
entorno para la innovación —estado de la
educación, calidad de la mano de obra, calidad
de la infraestructura y entorno de negocios—. El
segundo toma en cuenta resultados de I&D —
inversiones en I&D, generación de derechos de
propiedad intelectual, publicación y transferencia
del conocimiento y comercialización de
innovaciones—, desempeño de las empresas —
exportaciones de alta tecnología, productividad
de la mano de obra y capitalización de mercado
de las empresas cotizadas—, e impacto público
de la innovación —crecimiento del empleo,
inmigración, migración de empresas y crecimiento
económico—.
Las primeras veinte posiciones, y sus
correspondientes ubicaciones en el Índice de
Calidad Institucional pueden observarse en el
siguiente cuadro.
Aunque corremos el riesgo de que ambos índices
estén midiendo las mismas cosas, el Índice
Internacional de Innovación tiene componentes
diferentes. Esto tal vez explique el desempeño
253
de algunos países, como en el caso de Singapur
y Corea del Sur que ocupan las primeras
posiciones, aunque estos países y Hong Kong
tienen mejor desempeño en el componente de
“instituciones de mercado” del ICI y más débil en
el componente de instituciones políticas, lo que
podría indicar una mayor importancia del primero
respecto del segundo, en cuanto a la innovación
se refiere. No obstante, hay una alta coincidencia
en los primeros veinte lugares de cada uno.
La relación entre todos los países que son
evaluados en el Índice Internacional de
Innovación y sus respectivas posiciones en
cuanto a calidad institucional puede observarse
en el gráfico 1, donde se presentan en el eje
vertical las posiciones en el Índice de Innovación
y en el horizontal las de Calidad Institucional.
Gráfico 1: Relación Innovación/Calidad
Institucional
La pendiente de la línea, cercana a los 45°,
sugiere la estrecha correlación entre uno y otro,
aunque no pretendamos demostrar causalidad
con esto. El desarrollo de las innovaciones es un
aspecto de las inversiones, ya que demandan el
compromiso de ciertos recursos, aunque sean
tiempo y capacidad de análisis, con un resultado
incierto. Para realizarse, estas inversiones
demandan ciertas condiciones que permitan al
inversor recuperar el monto invertido, siendo las
más básicas el respeto al derecho de propiedad y
su disposición mediante la celebración de
contratos, la vigencia del derecho y el
funcionamiento de la justicia, el nivel de
impuestos y regulaciones, aspectos centrales de
la calidad institucional que evaluamos en este
informe.
Siendo la innovación principalmente una
actividad dirigida a producir impacto en el
mercado, no extraña que si separamos la
correlación entre innovación e instituciones de
mercado, por un lado, e instituciones políticas,
por otro, surja una relación mucho más estrecha
con las primeras. Esto puede verse en los
gráficos 2 y 3:
Gráfico 2: Innovación/Instituciones de mercado
Gráfico 3: Innovación/Instituciones políticas
El gráfico 2 muestra una —si bien leve— mayor
proximidad con la línea de 45° y menor dispersión
de los puntos —cada uno de ellos es un país—,
que en el gráfico 3, aunque la correlación entre
innovación e instituciones políticas no es nada
despreciable. Esto se debe a que la misma
necesita ciertas políticas públicas que la
promuevan, eliminando básicamente los
obstáculos que la restringen. Esto se refiere a
políticas que protejan el derecho a la propiedad,
bajos impuestos, servicios educativos
competitivos, mercados laborales desregulados,
mercados de capitales extensos y profundos. Y
todo esto en el marco de un entorno
políticoinstitucional
que genere estabilidad en las reglas
del juego, ya que las innovaciones muchas veces
requieren fuertes inversiones a largo plazo.
Por otro lado, un estudio anual de la consultora
Booz & Co. (Jaruzelski y Dehoff 2010) muestra a
las empresas que mejor invierten en R&D
obteniendo beneficios superiores a sus
competidores.
Robert Jacobson (1992) señaló que la visión
de esta escuela “Escuela Austríaca” sobre la
empresarialidad destacaba la importancia de
obtener ventajas comparativas a partir de la
constante innovación y desarrollo de
“capacidades”, más que tratar de imponer
barreras de ingreso a los competidores. En otros
términos, esas barreras eran “naturales”, debido
al paso adelante que había dado el innovador en
relación con el resto.
Esto es lo que básicamente señala el informe
mencionado. No es cuestión de gastar más
dinero en R&D, sino de desarrollar talento,
conocimiento, estructuras de equipo,
herramientas y procesos. Debido a la crisis del
2008, la inversión en R&D cayó 3.5%,
especialmente en la industria automotriz, la
computación y electrónica, y otros productos
industriales, pero se incrementó en la industria de
la salud, software e Internet, y las
telecomunicaciones. El primer lugar en cuanto al
monto invertido corresponde a software e
Internet, con casi 137 mil millones de dólares,
seguido por salud con 112 mil millones, y la
industria automotriz con 73 mil millones.
254
Japón sufrió la mayor declinación en el monto
invertido (10.8%), mientras en América del Norte
cayó 3.8% y en Europa 0.2%. No extraña ya
enterarse de que la inversión en innovación creció
en India y China un 41.8%, si bien el monto total
es todavía el 3.9% de lo que se invierte en
América del Norte, y un 4.65% de lo que se
invierte en Europa. La lista de los que más
invierten presenta a Roche en primer lugar, con
9,120 millones de dólares, seguida de Microsoft,
Nokia, Toyota, Pfizer, Novartis, Johnson &
Johnson, Sanofi-Aventis, GlaxoSmithKline,
Samsung, General Motors, IBM, Intel, Merck,
Volkswagen, Siemens, Cisco Systems, Panasonic,
Honda y Ford.
Consultados unos 450 expertos, líderes en
innovación y provenientes de unas 400 empresas
en diez industrias diferentes, sobre cuáles serían
las tres empresas más innovadoras, el primer
lugar le correspondió a Apple, con el 79% de las
menciones, seguida de Google con el 49%, y de
3M con el 20%. Apple fue especialmente
considerada como ejemplo de que el éxito en la
innovación no depende de cuánto dinero se
gaste en R&D, sino de cómo se haga. La
empresa tiene una larga historia de innovaciones,
desde la computadora personal en 1976, al IPod,
IPhone o IPad de hoy. Apple invierte en R&D un
3.1% de sus ingresos, menos de la mitad del
promedio de la industria. Los resultados
financieros han sido notables: un retorno total a
los accionistas del 63% en cinco años.
Google ha tenido un resultado más
impresionante aún, con un retorno del 102% en
el mismo periodo, una inversión en R&D del 12%
de los ingresos, levemente inferior al promedio de
la industria de software e Internet. El caso de 3M
es destacable, porque es una empresa con
muchos años ya y continúa en la vanguardia de
la innovación, generando un retorno de casi el
50%. En los puestos siguientes se encuentran
GE, Toyota, Microsoft, P&G, IBM, Samsung e
Intel.
Conclusiones
La crisis internacional que sacudió al mundo
significa que los flujos internacionales de créditos
e inversiones, igual que el nivel de comercio
internacional, se redujeron temporalmente. No
obstante, los países que mejores condiciones
relativas presentan —y entre estas se incluyen,
por supuesto, las fiscales, monetarias y de
balance de pagos— pudieron soportar mejor este
amargo periodo.
Aunque no estén exentos de los efectos
generales, los países emergentes se hallan en
mejor situación que en otras crisis. En primer
lugar, porque no la ocasionaron, como ocurrió
con la crisis mexicana de la deuda o la asiática;
pero, además, porque mejoraron su
endeudamiento, tienen monedas con mayor
sustento de reservas internacionales, y los
preceden varios años de beneficios, derivados de
los altos precios de los commodities que
exportan. Los que aprovecharon los años de
prosperidad y se prepararon están mejor que los
que dilapidaron sus recursos en años de
bonanza.
Una crisis es también una oportunidad. Es
más: los cambios profundos suelen ser el
resultado de alguna crisis. En las crisis se generan
también las condiciones para que los cambios se
produzcan, pero no aseguran la dirección de
dichos cambios; estos dependen de las ideas que
predominen en ese momento, y las que guíen el
proceso en una dirección u otra. El mundo puede
ir hacia una modificación del sistema bancario y
financiero actual con mayor regulación estatal, lo
cual “no” sería una mejora de calidad
institucional; o puede ir hacia otra que genere
monedas sólidas con respaldo, elimine las
manipulaciones de la tasa de interés y permita
que la preferencia temporal de los actores
económicos se exprese sin distorsiones, guiando
la asignación de recursos.
La calidad institucional implica limitaciones al
poder; en este caso, limitaciones al poder de
intentar guiar a la economía por los senderos que
algún gobierno de turno estime convenientes, y
que tarde o temprano suelen llevar al abismo.
Resumen
La inversión es la clave del crecimiento
económico; permite aumentar la producción de
bienes y servicios; genera oportunidades de
empleo y un mayor nivel de vida. Las inversiones
255
se realizan con la esperanza de un determinado
retorno, que depende de factores específicos de
la actividad en que se invierte y del contexto
económico general.
Toda inversión es fruto del cálculo económico
por el cual se evalúa la rentabilidad futura y el
riesgo que se pretende asumir. Un elemento
central de ese cálculo es la tasa de interés, que
refleja el costo directo o el costo de oportunidad
del capital invertido, al tiempo que refleja la
preferencia temporal de los distintos actores
económicos. Si esa tasa de interés es
manipulada, termina no reflejando las verdaderas
condiciones del ahorro y la inversión, lo que
llevará a tomar decisiones que no se hubieran
tomado de otra forma, tanto si se trata de un
mayor consumo como si se trata de una mayor
inversión. Esto genera el ciclo económico y las
crisis recurrentes, pues se alientan procesos
económicos que no son sostenibles en el tiempo.
Por otro lado, la seguridad jurídica y la
estabilidad de las normas —en otras palabras, la
calidad institucional— son determinantes a la hora
de invertir, porque su presencia genera mayor
confianza en el futuro, y su ausencia impacta
negativamente en el volumen de las inversiones.
La inversión extranjera directa (IED)
desempeña un rol importante, dada la escasez
de capital en ciertos países, y tiene sus propios
determinantes, entre los cuales la seguridad
jurídica y la calidad institucional en general ocupan
un lugar destacado. Los países con mejor calidad
atraen un porcentaje superior de inversiones,
aunque aquellos que ofrecen otros elementos
atractivos —como grandes mercados o recursos
naturales— también atraen inversión, pero
relacionada con las mejoras de la calidad
institucional.
La innovación, por otra parte, se convierte en
un motor fundamental en el crecimiento de los
países, en momentos en que los avances
tecnológicos determinan de forma creciente la
productividad de la economía. Solamente un
marco institucional que proteja la propiedad y los
contratos brinda las condiciones necesarias para
que el emprendedor se lance a innovar y
promueva así los cambios necesarios y el
progreso económico.
Capítulo 13
Instituciones y
desarrollo humano
Objetivos
En definitiva, nuestro objetivo es alcanzar una
vida completa, no solamente una satisfacción
momentánea. Esto significa poder desarrollar
todas las capacidades de que estamos dotados,
contar con oportunidades y poder aprovecharlas.
En resumen: alcanzar nuestro “desarrollo
humano”.
Si participamos en una sociedad, es porque
este hecho nos facilita aprovechar las ventajas
de la división del trabajo y la cooperación con
quienes compartimos nuestras vidas. Las
sociedades pueden organizarse de distintas
formas, algunas de las cuales nos brindarán más
oportunidades que otras para lograr alcanzar el
objetivo de una vida completa. Siendo esto así,
se puede comparar el grado de desarrollo
humano que alcanzan los distintos países, como
se pone de manifiesto en el Índice de Desarrollo
Humano elaborado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Pero el desarrollo humano es el objetivo o la
“consecuencia” de algo. ¿De qué? A nadie le
extrañará a estas alturas que sostengamos que
la causa ha de encontrarse en la calidad
institucional de los países. Como dijimos antes, tal
calidad permite el mejor funcionamiento de los
mercados y de la política, y el resultado de todo
es la existencia de más oportunidades y de
mejor calidad de vida.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta lección son las que siguen:
1. La relación entre instituciones y
oportunidades.
2. El concepto de desarrollo humano.
3. La medición del desarrollo humano
de acuerdo con el índice elaborado por
PNUD.
4. Las posiciones que ocupan los
distintos países según este indicador.
5. La relación entre calidad institucional
y desarrollo humano.
256
6. Las diferencias entre un indicador y
otro.
7. La relación de causalidad entre
instituciones y desarrollo humano.
8. Los efectos de la ausencia de
instituciones en el desarrollo humano, sobre
todo de los más pobres.
Instituciones y
oportunidades
Entre las muchas cosas que nuestras sociedades
modernas demandan de sus gobernantes están
las que se resumen en la “igualdad de
oportunidades”. No obstante, a poco que
pensemos sobre ello, nos daremos cuenta de
que, en su sentido literal, la misma es difícil —si
no imposible— de alcanzar. El conocimiento se
encuentra inevitablemente disperso, lo mismo
que los talentos, las capacidades y los recursos.
Somos diferentes y es muy probable que
obtengamos resultados diferentes, pero eso no
quiere decir que no sea importante tener las
oportunidades para mejorar nuestra situación,
incluso aunque no todos podamos tener las
mismas.
Es más: si efectivamente lográramos tener un
gobierno que alcanzara el objetivo de la igualdad
absoluta de oportunidades, lo más probable es
que fuera uno que eliminaría todo vestigio de
libertad individual y el respeto por muchos de los
derechos que ahora también exigimos que esos
mismos gobiernos respeten y garanticen.
Tenemos distintas preferencias y nos
proponemos alcanzar distintos fines en nuestra
vida: es ese un tipo de conocimiento que sería
inútil esperar que el gobierno pueda otorgárnoslo.
La función del gobierno entonces no puede ser
garantizarnos ciertos resultados particulares a
cada uno de nosotros, sino generar ciertas
condiciones generales en las que tengamos
“más” oportunidades para perseguir, y
eventualmente alcanzar cualesquiera de nuestros
objetivos particulares. O lo que es lo mismo: se
trata de mantener dicho orden, formado por un
marco de normas, tanto formales como
informales, que, en buena medida, tampoco el
gobierno mismo ha generado, sino que resulta de
largos procesos evolutivos.
Son esos los llamados “marcos institucionales”
que aquí estamos tomando en consideración, y
decimos que uno es mejor que otro cuando
permite una mayor coordinación de las acciones
de los individuos, permitiéndoles así acceder a un
mayor número de oportunidades.
Precisamente una de las conclusiones a las
que se puede llegar solamente con observar qué
países ocupan las últimas posiciones del Índice de
Calidad Institucional —por ejemplo, Myanmar,
Corea del Norte y Turkmenistán, o Haití,
Venezuela y Cuba, en América— es que se trata
de países con gobiernos que se han fijado como
supuesto objetivo dicha igualdad, o que no
parecen contar con un marco institucional en
absoluto, y sus ciudadanos están sometidos a los
abusos de grupos organizados que utilizan el
poder en beneficio de “sus” propias
oportunidades.
Si bien es cierto que las circunstancias de cada
país cambian a diario también lo es que los
organismos ejecutivos y legislativos emiten un
gran número de normas, los “marcos
institucionales” cambian lentamente. Es verdad
que ciertas normas “formales” pueden
modificarse, pero las pautas de conducta
necesariamente evolucionan despacio.
Instituciones y
desarrollo humano
Para Aristóteles la felicidad no era simplemente
obtener ciertas satisfacciones en un determinado
momento de la vida, sino haber podido
desarrollar una vida completa, desplegando el
máximo potencial de la misma. Esto demanda
también el fortalecimiento de ciertas virtudes y
un entorno que permita desplegar toda la
capacidad humana para alcanzar dicho potencial.
Ese “entorno” está definido por las normas,
formales e informales, que permiten coordinar las
acciones humanas de manera que brinden a
cada uno más oportunidades para alcanzar sus
objetivos.
En otro contexto, esto suele denominarse
“desarrollo humano”, y se define de la siguiente
forma:
El desarrollo humano es un paradigma que
va mucho más allá del aumento o la
257
disminución de los ingresos de un país.
Comprende la creación de un entorno en el
que las personas puedan desarrollar su
máximo potencial y llevar adelante una
vida productiva y creativa, de acuerdo con
sus necesidades e intereses. Las personas
son la verdadera riqueza de las naciones.
Por lo tanto, el desarrollo implica ampliar las
oportunidades para que cada persona
pueda vivir una vida que valore. El
desarrollo es entonces mucho más que el
crecimiento económico, que constituye sólo
un medio —si bien muy importante— para
que cada persona tenga más
oportunidades.
Para que existan más oportunidades lo
fundamental es desarrollar las capacidades
humanas: la diversidad de cosas que las
personas pueden hacer o ser en la vida.
Las capacidades más esenciales para el
desarrollo humano son disfrutar de una
vida larga y saludable, haber sido educado,
acceder a los recursos necesarios para
lograr un nivel de vida digno y poder
participar en la vida de la comunidad. Sin
estas capacidades, se limita
considerablemente la variedad de opciones
disponibles y muchas oportunidades en la
vida permanecen inaccesibles165.
Es precisamente ese entorno al que aquí se llama
“marco institucional”166. El PNUD desarrolla un
indicador de desarrollo humano (IDH),
compuesto por tres parámetros:
• Esperanza de vida al nacer
• Tasa de alfabetización de adultos, y
tasa bruta combinada de matriculación en
educación primaria, secundaria y superior
• PBI per cápita
Para confeccionar el IDH se crea un índice para
cada una de estas variables, estableciendo
valores mínimos y máximos. Estos límites son 25
y 85 años respecto a la esperanza de vida al
nacer, 0 y 100% respecto a las dos variables de
educación y 100 y 40,000 dólares respecto al
PBI per cápita, ajustado por el poder de paridad.
En relación con cada uno de ellos se establece la
relación porcentual de un determinado país
respecto al límite máximo y se promedian los tres
componentes.
La definición sobre desarrollo humano citada
más arriba debe analizarse en detalle. Hay una
muy correcta asociación inicial entre el desarrollo
humano y la “ampliación de las opciones de la
gente” o, como expresamos nosotros, un mayor
número de oportunidades para que cada
individuo persiga los fines que sean prioritarios.
Pero luego define algunos de esos fines y
enfoca su atención solamente en una vida larga,
adquirir conocimientos y tener los recursos
necesarios, que posteriormente mide. Sin
embargo, en la segunda definición se menciona
que “hay otras opciones a las que muchas
personas asignan gran valor…”, como “la libertad
política, económica y social hasta las
oportunidades para tener una vida creativa y
productiva, y disfrutar del respeto por sí mismo y
de la garantía de los derechos humanos”, que,
sin embargo, no mide.
He ahí un problema, pues son esas
condiciones las que permiten cumplir el objetivo
inicial de “ampliación de las opciones de la gente”.
Si no hay libertad política, económica y social, ni
se respetan los derechos humanos, se restringe
el número de oportunidades que la gente puede
intentar perseguir.
Esto es lo que, precisamente, el Índice de
Calidad Institucional intenta medir, y lo que
explica las pocas, pero importantes, diferencias
que presenta con el IDH. Veamos esto con un
ejemplo. Cuba, que tiene buenos indicadores de
esperanza de vida y de educación —aunque no
de PBI per cápita— se encuentra en la posición
n.o 51 en el tablero general, y en el n.o 5 en
América en cuanto al IDH, en comparación con
el n.o 162 y el n.o 34 respectivamente que tiene
en el ICI.
El IDH no toma en cuenta, por ejemplo, que
Cuba registra un 0.07 en el índice de Voz y
Rendición de Cuentas elaborado por el Banco
Mundial, 0.02 en el de Libertad de Prensa, y 0.01
en el de Libertad Económica.
Los primeros 20 países en el IDH se muestran
en el cuadro 6, donde también aparece la
posición de cada país en el Indice de Calidad
258
Institucional:
A simple vista, puede verse la relación existente
entre los primeros puestos de ambos índices.
Dieciocho de los primeros veinte países del ICI
también se encuentran entre los veinte primeros
del IDH. Sería interesante profundizar en las
avanzadas posiciones de España e Italia, o en las
diferencias entre las posiciones relativas de
algunos países de este lote superior, pero ahora
la intención es mostrar la correlación entre unos y
otros en términos generales.
En cuanto a las últimas veinte posiciones se
refiere, todas ellas pertenecen a países africanos.
Del total de 177 países que clasifica el IDH,
Myanmar se encuentra en el puesto 132;
Somalía, Corea del Norte, Afganistán e Iraq no
son medidos; Turkmenistán está en la posición
109, la República Democrática de Congo en la
168, Guinea Ecuatorial en la 127, Uzbequistán en
la 112 y Chad en la 170. Entre los últimos veinte
países de nuestro indicador de calidad
institucional, Venezuela obtiene una mejor
posición relativa en el IDH (74). Haití, no
obstante, figura en el puesto 146.
Desde una perspectiva estrictamente
geográfica, el orden es muy similar al del Índice
de Calidad Institucional, encabezado por Europa
(0.89), pero América (0.79) y Oceanía (0.76)
invierten sus posiciones, seguidas de Asia (0.74)
y África (0.53), a una distancia considerable del
resto como reflejo de lo comentado antes en
cuanto a que ocupan todas las últimas
posiciones. Teniendo en cuenta una división
políticocultural, América del Norte ocupa el primer
lugar (0.96), seguida de Europa (0.94). Los
países de Europa que antes fueron socialistas
(0.84) superan a América Latina (0.77), y esta,
como también en el ICI, es superada por los
países caribeños no latinos (0.80), aunque
algunos de ellos ocupan peores posiciones en el
IDH.
En general, las relaciones continentales y
políticoculturales son similares en el IDH y en el
ICI, con algunas diferencias: Medio Oriente
(0.79) supera al promedio de Asia, pero por un
margen mayor, y la mejor posición de América
se explica por la mejor posición que obtienen los
países latinoamericanos. Entre los primeros 50
hay cuatro de ellos (solo uno en el ICI), diez
entre las posiciones 50 y 100 (nueve en el ICI),
y seis entre el 100 y el 150 (siete en el ICI).
Las posiciones de los países de América, y
América Latina y el Caribe son:
Una primera comparación entre el IDH y el ICI
muestra a Canadá y Estados Unidos en las dos
primeras posiciones en cada caso. Los países
caribeños no latinos y los países de
Centroamérica, con la excepción de Panamá, se
encuentran en posiciones relativamente más
bajas que en el ICI. Argentina en particular
mejora notoriamente su posición en este índice,
disfrutando, tal vez, de una posición de privilegio
que ocupó durante mucho tiempo, antes de
descender en su calidad institucional.
Las diferencias de posiciones relativas entre el
IDH y el ICI se presentan a continuación:
En general, los países latinoamericanos están
mejor posicionados en el IDH que en el ICI, y,
como se mencionó antes, los países caribeños no
latinos y los países de Centroamérica están peor.
Una hipótesis que debe ser tomada en cuenta
para explicar estas diferencias quizá tenga que
ver con los distintos tiempos en que se expresen
los cambios en cada uno de los índices. Por
ejemplo, Venezuela obtiene una calificación muy
baja en el ICI, pero sería una posición
relativamente reciente: hace un par de décadas
era un país admirado en la región por su estable
democracia, mientras buena parte de los países
latinoamericanos estaban gobernados por
dictaduras militares. Los países caribeños no
latinos aparecen en la última edición del IDH y no
en las que se elaboraron desde 1975.
Por otro lado, países que figuran mejor en el
ICI muestran una notable tendencia positiva en
el IDH. Así, por ejemplo, El Salvador ha pasado
de un valor según el IDH de 0.595 en 1975 a
0.735 en el 2005; esto implica una mejora del
23.5%. Chile ha mejorado su valor en un 22.5%
durante el mismo periodo. Por otro lado,
Argentina, que figura en buena posición según el
IDH, pero en mala posición según el ICI, solo ha
mejorado su índice IDH en un 10% entre 1975 y
259
el 2005. También Venezuela, con una muy mala
calificación en el ICI, pero no tan mala en el IDH,
muestra una mejora, según este índice, del
9.5% en el mismo periodo.
Y algo tal vez más importante: la principal
diferencia entre el ICI y el IDH es que con el
segundo se trata de medir el “desarrollo
humano” (con las debilidades antes
mencionadas), mientras que con el ICI se trata
de medir los “determinantes” del mismo; es
decir, cuáles son sus causas. Pero ¿es la calidad
institucional una causa del desarrollo humano?
Causalidad entre calidad
institucional y
desarrollo humano
Afirmar, como se hace aquí, que una mayor
calidad institucional permite la existencia de
mayores oportunidades implica aseverar una
relación causal que puede ser discutible. ¿Son las
instituciones las que generan más oportunidades
que terminan brindando mejores niveles de vida
o un mayor desarrollo humano, o es al revés:
solamente aquellos países que alcanzan
determinado nivel de desarrollo económico
pueden darse el “lujo” de contar con instituciones
de alta calidad? ¿Cuál es o cuáles son los
“determinantes” del desarrollo humano?
Obviamente, la relación causal que se
presume en este trabajo es la que va desde la
calidad institucional al desarrollo humano, a través
de las mejores instituciones que brindan a los
individuos mayores oportunidades. Sin embargo,
opiniones exactamente opuestas sostienen que
solamente los países ricos pueden crear
instituciones de calidad. La gran diferencia entre
estos dos enfoques tiene que ver con la
definición de “instituciones”. Según la segunda
interpretación, se piensa en ese término
señalando particularmente al gobierno; y como
los países ricos tienen más recursos para
financiar un gobierno más amplio y que brinde
una mayor cantidad de servicios, se supone que
la causalidad va desde la riqueza económica al
desarrollo humano, mediante los servicios que el
gobierno brinda. Según la primera visión, el
concepto de instituciones es diferente y hace
referencia a normas de conducta, tanto formales
como informales, que pueden o no ser
sancionadas por los órganos de un gobierno —
hay muchas normas que se generan en el
mercado: contractuales, de calidad, estándares
tecnológicos— y ser o no supervisadas y
controladas por dicho gobierno en relación con su
cumplimiento. Desde esta perspectiva, tener
instituciones de alta calidad no exige
especialmente riqueza o un gobierno con
recursos, sino contar con el conjunto de normas
y el orden institucional adecuado.
Existen distintas formas de “demostrar” esa
relación causal. No se pretende aquí resolver
problemas de epistemología y metodología de las
ciencias que exceden ese problema. En última
instancia, estamos tomando en consideración
fenómenos sociales “históricos”. La evaluación
que estamos haciendo de cada uno de los países
que componen el ICI pertenece necesariamente
al pasado, y explicamos al inicio que los datos
con los cuales se elabora cada uno de los
indicadores se refieren a momentos pasados, en
general de hace dos o tres años.
La historia no tiene leyes. Podemos aplicar el
razonamiento y la comprensión para determinar
una o varias relaciones causales de un
determinado hecho histórico y sostener que esas
fueron sus causas, pero no podemos elaborar
desde esa base una ley que nos permita realizar
proyecciones sobre situaciones futuras. El
determinismo histórico se derrumbó con el Muro
de Berlín.
Pero si la historia no tiene leyes, la ciencia
económica sí las tiene. Son las leyes de la
economía o —para ser más exactos— las leyes
de la acción humana, la praxeología, las que
prueban la relación causal entre la existencia de
un marco institucional que respeta y promueve
los derechos individuales —la propiedad, la
libertad contractual y de intercambios, de
expresión y opinión— y la mayor cantidad de
oportunidades que se presentan a los individuos.
No obstante, suelen presentarse también
ejemplos históricos para mostrar la causalidad
entre instituciones y desarrollo humano, y esto
puede hacerse en el sentido antes mencionado.
Los ejemplos abundan: la vigencia de los
260
derechos individuales y las limitaciones al gobierno
tras la Carta Magna y la Revolución Gloriosa, y la
consiguiente Revolución Industrial y el progreso
de Inglaterra; la conformación de los Estados
Unidos y su avasallante crecimiento durante los
siglos XIX y XX; el marco institucional de
posguerra en Alemania Occidental y su
comparación con los resultados de Alemania
Oriental; lo mismo entre Corea del Sur y Corea
del Norte, o entre Hong Kong y China; el gran
cambio institucional ocurrido en Chile en dos
etapas, una económica —bajo un gobierno
dictatorial— y otra cívico-política —tras la
restauración democrática—; el gran auge de
Argentina tras su unificación bajo una
Constitución basada en los principios antes
expuestos.
No obstante, entre los economistas predomina
el análisis estadístico basado en regresiones. Al
margen de los problemas metodológicos que
puedan plantearse, lo cierto es que pueden
encontrarse estudios econométricos que parecen
demostrar relaciones entre cualquier tipo de
variables, sin determinar estrictamente relaciones
de causalidad. Hay muchos que se han
concentrado en la relación entre calidad
institucional y desarrollo humano.
Así, por ejemplo, Roll & Talbott (2003)
analizan los determinantes del ingreso bruto per
cápita y concluyen que los derechos de
propiedad tienen el mayor impacto positivo, al
tiempo que el volumen de la actividad informal
tiene también el mayor, pero negativo. También
contribuyen a la explicación los niveles de la
regulación (-), de la inflación (-), de las libertades
civiles (+), de los derechos políticos (+), de la
libertad de prensa (+), de los gastos
gubernamentales (+) y de las barreras al
comercio (-). Para comprobar que estas
variables son causas y no efectos, analizan la
trayectoria del ingreso bruto antes y después de
importantes liberalizaciones políticas o golpes
dictatoriales durante la segunda mitad del siglo
XX. En promedio, las liberalizaciones son seguidas
de notorios incrementos de los ingresos, mientras
a los eventos antidemocráticos les siguen claras
reducciones. Su conclusión es que los países
pueden desarrollarse más rápidamente
protegiendo los derechos de propiedad,
promoviendo la independencia de la justicia,
atacando la corrupción, desmantelando las
pesadas regulaciones, permitiendo la libertad de
prensa y protegiendo los derechos políticos y las
libertades civiles.
Conclusiones similares obtienen Gwartney,
Holcombe y Lawson (2004). Chong y Calderón
(2000) midieron empíricamente el vínculo entre
medidas de desarrollo institucional y pobreza
durante el periodo 1960-1990 y concluyeron que,
cuanto más eficientes son estas, menor es el
grado, incidencia y severidad de la pobreza. Sus
regresiones muestran resultados favorables para
una medida general de calidad institucional como
también para un índice de riesgo de expropiación
y otro de calidad de la burocracia. Niclas
Berggren (1999) mide la relación entre libertad
económica e igualdad de ingresos y descubre
que cuanto mayor fue el incremento de libertad
económica durante el periodo 1975-1985, mayor
es el nivel de igualdad en este último año 167.
Por supuesto, también la actividad
emprendedora está vinculada con una mayor
cantidad de oportunidades. Nyström (2008) y
Bjørnskov y Foss (2007) ofrecen evidencias
sobre los determinantes de la actividad
emprendedora respecto a un conjunto de países,
mostrando que mayores niveles de libertad
económica, un menor tamaño del gobierno, una
adecuada estructura legal y de respeto al
derecho de propiedad, y menores regulaciones al
crédito, al trabajo y a los negocios, tienden a
incrementar la actividad emprendedora.
Desarrollo humano y
ausencia de
instituciones
La relación entre la ausencia de oportunidades y
la ausencia de instituciones ha sido desarrollada
por el economista peruano Hernando de Soto en
su libro El misterio del capital (2000). El libro de
de Soto gira en torno a la siguiente pregunta:
¿Por qué el capitalismo triunfa en Occidente y
fracasa en el resto del mundo? Su respuesta es
la siguiente: la gran valla que impide al resto del
mundo beneficiarse del capitalismo es la
261
incapacidad de producir capital.
Saca esta conclusión después de incursionar
en lo que él reconoce como la fuente del capital:
los derechos de propiedad. Al explorar el proceso
de formación del capital, de Soto enumera y
desarrolla cinco características del capital, que
denomina “misterios del capital”.
1. El misterio de la información
ausente
En los países pobres existe una gran
mayoría de gente que, si bien son
catalogados como pobres, tienen mucho
más de lo que se sospecha. Sin embargo,
este capital es “capital muerto”; es decir,
no goza de los beneficios otorgados por
instituciones que podrían ayudarlo a
producir más capital, en un mercado más
amplio e interconectado, porque se
encuentran fuera de la ley. El monto del
capital muerto en los países
subcapitalizados se estima en USD9.34
miles de millones, cifra para nada
despreciable.
2. El misterio del capital
La propiedad formal proporciona el
proceso, las formas y las reglas que fijan
los activos en condiciones que nos
permiten realizarlos como capital activo.
Los derechos de propiedad son, entonces,
los cimientos del capitalismo, y el paulatino
mejoramiento de los sistemas de
propiedad es la causa del sustantivo
aumento de capital en Occidente durante
los últimos dos siglos. En los países pobres,
las reformas macroeconómicas tienen
efectos muy limitados, dado que lo que
más necesitan es capital, y este requiere
un complejo y poderoso sistema de
propiedad legal, que estos países no
tienen.
3. El misterio de la conciencia
política
¿Por qué los gobiernos no han advertido
este problema? De Soto responde que, en
primer lugar, la mayoría de nosotros no
alcanzamos a ver que el salto de la
población extralegal del mundo en los
últimos cuarenta años ha generado una
nueva clase empresarial con sus propios
acuerdos legales. Y, por otro lado, pocos
reconocen que los problemas que se
afrontan no son nuevos. Estos procesos
de migración y extralegalidad son similares
a los producidos en los países adelantados
durante su propia revolución industrial.
4. Las lecciones no aprendidas de
la historia de los Estados Unidos
Del análisis de la historia de los Estados
Unidos se concluye que la ley fue poco a
poco integrando los acuerdos extralegales
para producir un orden pacífico. De esta
manera, la ley actual es compatible con la
forma como las personas organizan sus
vidas.5. El misterio del fracaso legal
Casi todos los países subcapitalizados
tienen un sistema de propiedad formal. Sin
embargo, solo unos pocos pueden ingresar
en él. Con frecuencia, los costos de la
operación legal son más altos que los
inherentes a la supervivencia en el sector
extralegal. El desafío es fundamentalmente
jurídico. Cuando la ley preceptiva no cuadra
con los acuerdos extralegales que
conforman el llamado “contrato social”, las
partes participantes en estos acuerdos se
sienten agredidas por la intrusión y la
rechazan. Se trata, por consiguiente, de
descubrir tales acuerdos extralegales e
integrarlos, en lugar de crear leyes
preceptivas nuevas e imponerlas.
Las crisis en los países del Tercer Mundo y en los
que salen del comunismo se debe a que la
mayoría de las personas no pueden participar en
un mercado ampliado, porque no tienen acceso a
un sistema de derechos de propiedad legal que
representen adecuadamente sus activos.
Las leyes de la economía nos explican la
relación causal entre ciertas instituciones, el
crecimiento económico, la mejora del nivel de
vida y la posibilidad de aprovechar un mayor
número de oportunidades. Estas instituciones son
las que protegen de manera efectiva derechos
individuales básicos, como el derecho a la vida, la
libertad de opinión, la libertad de movimiento, el
262
derecho de propiedad o la libertad contractual.
Aquellos países que han logrado desarrollar un
conjunto de instituciones sólidas brindan a sus
habitantes más y mejores oportunidades para
tratar de alcanzar los fines y objetivos que
quieran perseguir. Esto es lo que significa un
mayor “desarrollo humano”. No es solamente
una vida más larga y saludable, adquirir
conocimientos y disponer de los recursos
necesarios. Algunos países pueden haber
alcanzado una buena esperanza de vida al nacer
o tener un determinado acceso a ciertos
conocimientos, pero una vida dirigida por otros,
restringida por controles y mandatos, y una
educación sesgada son más bien “restricciones”
que logros. El individuo debe tener más opciones
para vivir su vida como crea que merece ser
vivida y obtener el conocimiento que estime
importante, y seguramente esta capacidad de
decidir le permitirá finalmente contar con los
recursos necesarios.
En los países con mayor calidad institucional los
individuos tienen más oportunidades. Basta
observar a los que se encuentran al final de la
lista, para comprender que ahí es donde más
escasean.
La existencia de mayores oportunidades en los
países de alta calidad institucional se confirma
también con el flujo de migraciones. Suele decirse
que a nivel global los individuos votan con los
pies; es decir, se dirigen a donde creen que
tendrán más oportunidades. Esto es evidente
también en el continente americano: los países
del norte son los que atraen un mayor flujo de
inmigrantes y los que se encuentran en los
últimos puestos del ICI son los que más los
expulsan, cuando los dejan salir.
El ICI nos confirma que Chile, en América
Latina, y los pequeños países caribeños, seguidos
de algunos países de Centroamérica, son los que
continúan en las primeras posiciones. Los que
mejores posiciones tienen en el ICI también
muestran las mejores tendencias positivas en el
índice de Desarrollo Humano. Tales son los casos
de Chile y El Salvador. Los países con mejor
calidad institucional tenderían a mejorar sus
niveles de ingreso y su calidad de vida. Los que
obtienen malas calificaciones tenderán a perder
posiciones relativas en la región.
Igualdad y felicidad
Teniendo en cuenta el nivel de riqueza y
desarrollo humano en los países, algunos autores
se han preguntado ahora si eso genera felicidad
—la cual debería ser nuestro objetivo final de vida
— o la felicidad proviene del grado de igualdad en
el acceso a bienes y servicios que tengamos en
relación a otros miembros de nuestra comunidad,
o al menos se toma en consideración. Tal es el
caso de Richard Layard, miembro de la Cámara
de los Lores en Inglaterra y profesor de la
London School of Economics. En una serie de
conferencias en memoria de Lionel Robbins
(Layard 2003) se plantea las siguientes
preguntas: ¿Qué es la felicidad?, ¿Somos ahora
más felices? ¿Cómo podemos hacer a nuestra
sociedad más feliz?
Dejemos de lado la última, de clara orientación
utilitarista a lo Bentham, ya que los intentos de
hacer a la sociedad más feliz han terminado en
las peores tragedias. Layard plantea dos hechos
paradójicos: la gente más rica es, en promedio,
más feliz que la gente pobre; pero las sociedades
avanzadas no han logrado ser más felices a
medida que se han enriquecido.
Primero Layard intenta “medir” la felicidad —
algo que los economistas, que afirman el
carácter subjetivo del valor, descartarían de
plano— y acude a la neurociencia para extraer
evidencias de que existe, por ejemplo, el deseo
de “sentirse bien”. Si ese sentimiento puede ser
“medido” de alguna forma, entonces le permitiría
afirmar que, según encuestas, el 31% de los
norteamericanos se consideraban “muy felices”
en 1996 y un 58% “bastante felices”, en
comparación con 32 y 55% en 1975, pese a que
el PIB per cápita se ha incrementado
notablemente entre una fecha y otra. Esto es
raro, porque el ingreso sí tiene que ver con la
felicidad: en 1975 un 41% de los más ricos se
consideraban “muy felices”, mientras que solo se
consideraban “muy felices” el 26% de los más
pobres.
Realizando un análisis comparativo entre
distintos países, Layard llega a la conclusión de
263
que una vez que un país ha alcanzado un nivel
de riqueza superior a los 15,000 dólares per
cápita, su nivel de felicidad es independiente de
los mayores ingresos. Respecto a los países
pobres, el crecimiento económico mejora mucho
la felicidad, pero no es lo mismo entre los ricos.
¿Por qué no son más felices al tener más
ingresos? La gente debe comparar su ingreso
con algún nivel de prosperidad esperado. Cuando
se les preguntó a los norteamericanos si estaban
contentos con su ingreso económico, se
descubrió que el número de los satisfechos ha
caído, pese a que el ingreso ha crecido un 50%.
Según Layard, son dos los factores que
impiden que ese incremento del ingreso se
transforme en mayor felicidad. El primero es el
hábito: a medida que mi ingreso aumenta
progresivamente, me voy acostumbrando y lo
tomo como natural. El segundo es la rivalidad:
comparo lo que tengo con lo que tienen otros y,
si los otros mejoran, necesito “más” para estar
tan bien como antes. En relación con esta
“rivalidad”, se comenta un experimento según el
cual se le preguntó a la gente si preferiría un
mundo donde ganara 50,000 dólares al año,
mientras el resto ganaran la mitad de eso,
comparado con otro mundo donde ganaran
100,000 dólares, mientras el resto ganaran el
doble. El resultado fue que la mayoría habrían
preferido el primero. ¿Estúpido, verdad? Pero
sería lo que estaría pasando, por ejemplo, en lo
que fue Alemania del Este. Esa gente no
solamente se ha liberado de la dictadura
comunista, sino que ha visto aumentar
notablemente sus ingresos y la calidad de los
productos que compran; pero todavía están
descontentos; parece que les preocupa más su
comparación con los alemanes del Oeste.
Layard rechaza luego la opinión de los
libertarios —según los cuales, si la gente piensa
así, peor para ellos— y se embarca en una serie
de propuestas para mejorar la sociedad y
resolver estas “angustias”. No propone “todos al
diván”, sino una serie de políticas que podrán
mejorar la felicidad de algunos, aunque
probablemente no la de los contribuyentes. El
argumento ha sido llevado más lejos por otros
autores, para justificar políticas socialistas,
afirmando que una distribución más igualitaria de
los ingresos estaría correlacionada con mayores
niveles de felicidad, y justificando entonces los
elevados impuestos a los ingresos más altos y a
los bienes de lujo.
Como lo que nos importaría no sería la
cantidad de bienes y servicios de los que
podamos disponer, sino nuestra posición relativa,
una sociedad más igualitaria nos ahorraría la
presión que impone en nosotros el éxito de
nuestros vecinos y amigos. Will Wilkinson, del
Cato Institute, nos propone cuestionar esos
argumentos (“In Pursuit of Happiness Research”,
Policy Analysis 590) desde dos perspectivas: la
primera de ellas se relaciona con la misma
definición de felicidad; la segunda, con su
vinculación al igualitarismo.
Existen tres hipótesis principales para explicar
porqué la gente no se siente más feliz ahora,
teniendo incluso mayor riqueza económica que
antes. La primera se conoce como “adaptativa”:
en ella se sostiene que nos adaptamos
lentamente a los nuevos niveles de ingreso, y
que a cada momento los mismos nos van
pareciendo “normales”. Pocos se sacan la lotería
en una única vez que juegan y, en general, el
nivel de ingresos va creciendo lentamente a
través de los años. La segunda es la del “ajuste
de aspiraciones”: según esta, la gente va
elevando sus aspiraciones a medida que ve
realizadas las que tenía anteriormente. La
tercera, ya mencionada, es que se trata de una
función de nuestra posición relativa; y si bien
ahora una persona puede estar ganando hasta
tres veces más que hace dos décadas, tal vez
sus vecinos o amigos ganan cinco veces más.
A esta hipótesis se opone la hipótesis del
“efecto absoluto”: según la misma, la mejora
material tiene efectos reales y duraderos, y en
verdad la felicidad se ha incrementado
significativamente.
Wilkinson no rechaza las dos primeras. Afirma
que existe un efecto absoluto, no sujeto a la
adaptación y los cambios de aspiraciones, y que
la importancia de los efectos relativos ha sido
notoriamente exagerada. Señala, en primer
264
lugar, que ni siquiera los mismos autores que
descuellan en este campo concuerdan en una
definición de lo que es “felicidad” y mucho menos
en las formas de medirla. Existen diferencias
culturales. Por ejemplo, los latinoamericanos
parecen, según algunas encuestas, más felices
que los asiáticos —que tienen mayores niveles de
ingreso—, pero esto podría tener que ver con la
forma como la gente se “expresa”. A los
japoneses, por ejemplo, no les gustaría
diferenciarse de su grupo, diciendo que son “más
felices”. En muchos de estos estudios algunos
reportan su estado en relación con sus
aspiraciones, otros con la forma como se sienten
en el momento, otros con su situación relativa…;
pero cuando se les pregunta cómo les va en
relación con sus padres, por ejemplo, los datos
relativos a los niveles de felicidad parecen ser
muy optimistas. Tampoco prestamos atención a
los pequeños cambios ocurridos en largos
periodos de tiempo. Por ejemplo, pocos notamos
cómo se han reducido algunas infecciones
bacteriales o los dolores de muelas que sufrían a
menudo nuestros antepasados.
Por otra parte, los filósofos morales nos
indican que hay distintos tipos de sentimientos:
placeres, bienestar, logros, etc. Robert Nozick
planteaba un experimento ideal, preguntando
cuánta gente preferiría una vida real menos
placentera a estar enchufado a una máquina —
tipo Matrix—, donde se nos garantizaría una
ilusoria vida de placer. ¿Cuál sería el estándar
objetivo de felicidad contra el cual deberíamos
compararnos? Pese a eso, Wilkinson cree que las
investigaciones sobre la felicidad son útiles, sobre
todo si no centramos nuestra atención en tratar
de medirla, sino en las condiciones según las
cuales distintas clases de personas están
satisfechas o no con la vida. En este sentido, las
democracias con economías de mercado
parecerían ser los lugares más felices del planeta.
En un ranking de bienestar subjetivo aparecen
Puerto Rico y México en los primeros lugares,
mostrando nuevamente que los latinoamericanos
son, al menos, más expresivos que el resto;
pero luego aparecen los mismos países que
lideran todo tipo de rankings de libertad
económica o calidad institucional: Dinamarca,
Irlanda, Islandia, Suiza, Holanda, Canadá,
Austria, Luxemburgo, Estados Unidos.
Algunos estudios econométricos que tratan de
relacionar la felicidad con algunas variables
redistributivas encuentran muy poca o ninguna
relación entre estos aspectos. No obstante,
existen diferencias culturales: en los Estados
Unidos, la desigualdad no tiene ningún efecto en
la felicidad de los pobres. Incluso, pese a que ha
aumentado la desigualdad, la felicidad no ha
declinado. Por el contrario: los norteamericanos
están siendo más iguales en cuanto a felicidad,
pese a que son más desiguales en términos de
ingresos. Tal vez ocurra esto porque creen que
hay oportunidades para todos.
En Europa, por el contrario, el efecto de la
desigualdad es mucho más negativo: los pobres
y los votantes de izquierda la rechazan
abiertamente. Pero hay una correlación positiva
entre el PIB per cápita y algunas variables
claramente relacionadas con el bienestar: años
de educación, expectativa de vida al nacer,
riesgos de mortalidad. En definitiva, todos
sabemos muy bien que el dinero no determina la
felicidad individual. Asimismo, todos conocemos
casos de gente con dinero, pero infeliz, y a otros
que son pobres y felices.
No obstante, las posibilidades que se nos
presentan para alcanzar lo que consideremos
“felicidad” son claramente mayores en las
avanzadas democracias liberales, con economías
de mercado.
Resumen
Aunque fuera deseable, es utópico suponer que
puede existir la igualdad de oportunidades. Los
individuos somos diferentes: tenemos distintas
preferencias, talentos, gustos y capacidades.
Pero si la estricta igualdad es imposible, la
existencia de mayor cantidad y calidad de
oportunidades no lo es.
El desarrollo humano se alcanza, en definitiva,
cuando se tienen mayores y mejores
oportunidades. Esto puede medirse, y así lo hace
PNUD, tomando en cuenta indicadores de
esperanza de vida, alfabetización e ingresos.
Los países que alcanzan mayores niveles de
265
desarrollo humano según este indicador, también
son los que mejor califican en términos de calidad
institucional; lo contrario ocurre con quienes
ocupan las últimas posiciones. Algunos países, sin
embargo, parecen desafiar esta relación. Pero si
relacionamos las mejoras en desarrollo humano
con la calidad institucional, observamos que los
países con mejor calidad relativa presentan
mejoras superiores en desarrollo humano.
No obstante, ¿cómo es la relación entre uno y
otro? ¿Determina la calidad institucional el nivel de
desarrollo humano o viceversa? Distintos
métodos señalan en dirección a una relación
causal entre la primera y el segundo: por un
lado, las deducciones de la teoría económica; por
otro, la confirmación mediante regresiones; por
último, la evidencia histórica.
La ausencia de instituciones —en concreto los
derechos de propiedad— castiga en particular a
los más pobres, pues así no pueden acceder a
los mercados formales ni aprovechar el escaso
capital de que disponen.
Capítulo 14
Políticas públicas:
normas y mercados
Toda política pública consiste en una combinación
de regulaciones y acciones de mercado. En otras
palabras, podríamos decir que se trata de una
serie de normas que dicta alguna autoridad
regulatoria o que se basan en costumbres,
acuerdos contractuales y la correspondiente
reacción de los individuos. Esto es así porque las
regulaciones y contratos modifican los incentivos
y, por lo tanto, las conductas de las personas.
Se mencionan aquí tanto regulaciones como
costumbres y contratos, porque existe una gran
cantidad de acciones económicas que se
encuentran reglamentadas por unas o por otras,
aunque normalmente son más visibles las
regulaciones. Por ejemplo, una de las principales
actividades económicas en el mundo es el
comercio internacional. Si bien esta actividad está
regulada en cada país, no existe una legislación
global al respecto. Las partes eligen la sede en la
que dirimirán sus potenciales diferencias respecto
al cumplimiento de los contratos. La ley mercantil
(merchant law) que se aplica en estos casos no
ha sido sancionada por ningún parlamento o
agencia regulatoria en particular, sino que recoge
siglos de experiencia comercial.
En los últimos años ha habido una gran
actividad y desarrollo de normas de este tipo en
áreas tales como Internet, mejores prácticas de
gobierno corporativo, estándares tecnológicos,
normas de calidad.
También la hubo en relación con el primer tipo
de regulaciones: las emitidas por agencias
gubernamentales. En esta lección haremos una
breve referencia a las primeras y presentaremos
un par de las últimas que se han desarrollado y
extendido en la última década: límites y
mercados (cap and trade) aplicadas a cuestiones
ambientales o en la asignación de recursos
pesqueros.
Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta lección serán:
1. Los distintos tipos de normas que
ordenan las actividades en los mercados.
2. Las regulaciones públicas y las
normas basadas en costumbres y
contratos.
3. Las normas de aceptación
voluntaria.
4. Normas en Internet, gobierno
corporativo, estándares tecnológicos y
calidad.
5. Políticas públicas que combinan
límites e intercambios en los mercados.
6. Límites y mercados (cap and trade)
en cuestiones ambientales, particularmente
relacionadas con el calentamiento global.
7. Límites y mercados (individual
transferable quotas) en la asignación de
recursos pesqueros.
Distintos tipos de
normas
Cuando pensamos en las normas que afectan a
nuestra vida diaria, solemos pensar que fueron
emitidas por alguna agencia pública. En particular,
estamos acostumbrados a considerarlas según el
nivel de generalización en relación con el
organismo que las emite: así, las leyes suelen ser
266
aplicables a toda una sociedad y son emitidas por
un parlamento, o son regulaciones que emanan
de agencias gubernamentales. Hay leyes o
resoluciones provinciales o estaduales que se
aplican a una determinada unidad subnacional.
Por último, tenemos resoluciones y regulaciones
de gobiernos locales. A todas ellas deberíamos
agregar las doctrinas jurídicas que guían las
decisiones judiciales y estas últimas, que
complementan los vacíos que puedan quedar de
las anteriores.
Pero ese es un análisis limitado, ya que existe
una gran cantidad de normas que no emanan de
agencias gubernamentales, sean legislativas,
ejecutivas o judiciales, sino de contratos
particulares o de asociaciones voluntarias de
distinto tipo. El comercio internacional es,
seguramente, una de las actividades de mayor
volumen económico entre las que se realizan en
el mundo, tal vez solamente superada por el
volumen de las transacciones financieras. Los
principios legales que rigen el comercio
internacional no fueron dictados por ninguna
agencia gubernamental en particular.
Son lo que se llama lex mercatoria, un
conjunto de principios jurídicos desarrollados por
comerciantes en la Europa medieval, con base
en las mejores prácticas comerciales y aplicados
por jueces que los mismos comerciantes
seleccionaban, a quienes hoy llamaríamos
mediadores. Los comerciantes necesitaban
jueces con conocimiento de los contratos y no
los encontraban en la justicia civil local.
Necesitaban resolver sus disputas rápidamente,
incluso en el acto, ya que el intercambio se
producía, por ejemplo, en una feria, y cada uno
tenía que regresar a su lugar de origen. Los
jueces eran elegidos de acuerdo con su
experiencia y capacidad. De esa forma, se fue
generando un cuerpo especializado de jueces.
L a lex mercatoria fue desplazada por la
legislación nacional, después de la formación de
los Estados nacionales en Europa y como
resultado de la misma presión ejercida por los
comerciantes locales para restringir la
competencia externa. Pero siguió siendo la
norma en el comercio internacional.
Muchos de los principios que allí se acuñaron
se aplican en el comercio internacional. Incluso el
mismo criterio, respecto a la experiencia y
capacidad, para seleccionar los árbitros o
mediadores en nuestros días. Y la lex mercatoria
ha vuelto a florecer en Internet, con la existencia
de cortes virtuales para resolver casos como, por
ejemplo, los nombres de los dominios. Los
procedimientos en esos casos son similares a los
procesos judiciales tradicionales, pero la
presentación de la demanda, la elección del
árbitro o mediador, la resolución de la evidencia y
hasta alegatos orales se realizan por Internet.
Actualmente hay gran número de árbitros y
mediadores. Los primeros son elegidos para
dirimir algún asunto en alguna disputa en
particular, en la que su decisión se aceptará
como de obligatorio cumplimiento. En el caso de
los mediadores, su función es lograr un acuerdo
voluntario entre las partes, siendo sus decisiones
no obligatorias, igual que en los casos de
negociación o determinación por expertos.
El arbitraje puede incluirse por anticipado en los
contratos o puede acordarse después que se
presente la disputa en cuestión. El “sitio” del
arbitraje, que las partes eligen de común
acuerdo, determina las normas de procedimiento
del proceso. En caso de que no lo hagan, el
mismo tribunal arbitral elegirá el sitio y esas
normas, aunque es posible separar uno de las
otras. Las normas de procedimiento son distintas
del proceso en sí —es decir, de los pasos en que
consiste el arbitraje— los que pueden ser
definidos por el mismo árbitro o mediante la
adopción de un proceso general, como el
elaborado por la Comisión de las Naciones Unidas
por el Derecho Comercial Internacional
(UNCITRAL).
Las decisiones de los árbitros normalmente se
refieren a la indemnización por daños, pero
pueden también ordenar a una de las partes que
haga algo o que se abstenga de hacerlo.
Curiosamente, resulta más fácil lograr el
cumplimiento de un fallo arbitral que el de un fallo
judicial. Por eso el procedimiento es tan popular.
Esto se logra a través de la Convención de
Nueva York, de 1958, según la cual una decisión
267
tomada en uno de los países signatarios es válida
en todos los demás. La Convención fue
adoptada en una conferencia diplomática de las
Naciones Unidas. Actualmente forman parte de
ella 142 países, entre los que se cuentan los más
importantes, en términos de comercio. También
hay una Convención Interamericana sobre
Arbitraje Comercial Internacional, aprobada por
casi todos los países latinoamericanos.
Otro caso es el de las normas de gobierno
corporativo, también llamadas “mejores
prácticas”. La dispersión de la propiedad del
capital de las empresas entre gran número de
accionistas, ninguno de los cuales posee efectivo
control, genera un problema de “bien público”,
reconocido hace largo tiempo por el mismo Adam
Smith168.
En tales circunstancias, el interés de un
pequeño accionista de controlar a los managers
sufriría típicos problemas de “acción colectiva”. Es
decir, el servicio de control de los managers
tendría las características de “bien público”, tal
como los definió Samuelson: cualquiera que
incurriera en el costo —tiempo y esfuerzo como
mínimo— de controlar a los managers no podría
recuperar esos costos “cobrando” a los otros
accionistas, porque no puede “excluirlos” ni su
consumo del servicio es “rival”. Todos serían free
riders de su esfuerzo.
Es decir: si un accionista decidiera ejercer el
control tan solo porque quiere hacer uso de su
derecho de propiedad, no podría cobrar a otros,
porque los demás se darían cuenta de que
recibirían los beneficios de esa acción de todas
formas. Como todos piensan lo mismo, nadie
terminaría ejerciendo el control: los managers se
convierten en dueños efectivos.
Si ese control no existe, no es de extrañar que
la divergencia de intereses lleve a los managers a
buscar objetivos que no son necesariamente los
de los accionistas. Pueden resistirse a distribuir
dividendos, fijar sus miras en el corto plazo,
intentar agrandar la empresa tan solo para
acumular mayor poder..., o pueden abusar del
uso de los activos de los accionistas.
La situación parece bastante problemática. No
obstante, ¿cómo un arreglo institucional, como la
corporación moderna, ha sido capaz de sobrevivir
hasta la fecha?; ¿cómo no han escapado los
accionistas a esa trampa, con el simple y sencillo
remedio de vender sus acciones? La continuidad
de este tipo de empresas y la constante
inversión de los accionistas en ellas muestra que
existe, está vigente y funciona algún tipo de
mecanismo de control. ¿Cuáles son esos
mecanismos?
Mencionaremos algunos: por ejemplo, la
competencia en el mercado de productos y
servicios que fuerza a los administradores a
lograr la eficiencia o a desaparecer de él; la
carrera del ejecutivo a largo plazo, que lo
incentiva a crearse una reputación sobre su
capacidad como manager; el mercado de
fusiones y adquisiciones, que castiga a los malos
administradores al alentar la compra de la
empresa por quienes la consideran subvalorada
—o sea, mal administrada— y las “mejores
prácticas” de gobierno corporativo, una serie de
normas y convenciones impuestas generalmente
por inversores institucionales.
Se han desarrollado en distintos países del
mundo los que se llaman “Códigos de Mejores
Prácticas”, donde las propias empresas, los
inversores institucionales o los mercados de
capitales han aplicado los mejores criterios en la
formación y la operación de los directorios, en
particular solicitando la presencia de directores
“independientes”.
Los inversores institucionales participan de los
directorios y además promueven la participación
activa de otros accionistas. Uno de los mayores
fondos de pensión de los Estados Unidos,
CalPERS —el fondo de los empleados públicos de
California— “sostiene el derecho a ejercer
responsabilidades como un propietario de la
corporación y alienta a otros accionistas a hacer
lo mismo. Lo hace sabiendo que el valor
sostenible de la empresa a largo plazo depende
de la atención que el directorio presta a los
intereses de los accionistas, la calidad de su
management y la fuerza de sus relaciones con
empleados, proveedores e inversores”.
CalPERS sostiene que todos los mercados
deben desarrollar un adecuado Código de
268
Mejores Prácticas para el funcionamiento de los
directorios, por el cual los directores y managers
de las empresas puedan regularse a sí mismos y
definir claramente su relación con los accionistas
y sus responsabilidades hacia ellos. Ese código
debe ser un estándar que represente las
mejores prácticas de gobernación empresaria en
el mercado. Es una forma de aumentar el valor
de la acción y disminuir el costo de la deuda, y
no es de extrañar que las calificadoras de riesgos
lo incluyan como criterio de evaluación.
Otra fuente de normas de buen gobierno
corporativo son los mercados de capitales, en
particular las “bolsas” de valores. Así, por
ejemplo, la Bolsa de San Pablo, Brasil (Bovespa),
ha implementado el “Novo Mercado”, un
mercado accionario donde las empresas que
ofrecen sus acciones cumplen con esas normas
de buen gobierno corporativo, como una forma
de asegurar a los accionistas minoritarios la
protección de su derecho de propiedad. Las
empresas brasileras (OECD, 2006) que necesitan
capital para crecer deben cumplir con esas
normas, lo que a su vez ha resultado en una
evolución superior en el valor de las acciones
respecto al mercado tradicional, en el que hay
menos requisitos de información y protección al
accionista inversor minoritario.
Existe un proceso del tipo “mano invisible”, que
impulsa y promueve la adopción de estas
normas. Lo mismo que, a comienzos del siglo
XX, las grandes corporaciones personales o
familiares de los Estados Unidos llevaron a la
dispersión del capital, ocurre con empresas en
todo el mundo. Entonces grandes conglomerados
asociados a la figura de un gran empresario —
Henry Ford, J. P. Morgan, Andrew Carnegie,
John Rockefeller, entre otros— necesitaban
capital adicional, y poco a poco fueron abriendo
su capital accionario para recibir inversiones,
vendiendo acciones en la bolsa. La necesidad de
acceder a este capital para crecer y realizar
inversiones los llevaba a aceptar la inevitable
dilución de su capacidad de control, sabiendo que
era mejor ser propietario del 20% de una
empresa cuyo patrimonio neto fuera de 1,000,
que ser el dueño del 100% de otra, cuyo PN
fuera de 100 y tuviera así pocas oportunidades
de competir en el mercado. Los inversores
pequeños tienen que contar con una garantía de
que el entonces accionista mayoritario no
abusará de su poder en su beneficio y terminará
expropiando la inversión minoritaria. Esa garantía
es el “buen gobierno corporativo”169.
Los empresarios tienen, además, un incentivo
en abrir su estructura de capital, porque mejora
el valor de las acciones de la empresa. OECD
(2010, p. 15) cita estudios en los que se
muestra que las empresas que cumplen estas
normas de buen gobierno corporativo cotizan un
160% sobre las que no lo hacen, y las que
implementaron estas mejoras en Rusia vieron
crecer el valor de sus acciones 700 veces170.
Las mejoras de gobierno corporativo mejoran
también la evaluación de las empresas por parte
de las calificadoras de riesgo (Fichtratings,
Standard & Poors, Moody’s) y esto les permite
acceder a financiamiento a menor costo,
generando un incentivo adicional para
implementar estas normas171.
Así, estas normas “voluntarias” se extienden
por el mundo, sin que ninguna “agencia” en
particular las sancione.
Otra área es la de los estándares tecnológicos.
Estos evolucionan generando normas técnicas
que nos permiten, entre otras cosas,
comunicarnos o intercambiar archivos o utilizar
productos con carácter universal. Esa evolución
se produce aun cuando existe un fenómeno
conocido como “dependencia del camino”,
generado por las externalidades de red172.
El caso típicamente mencionado es el del
teclado QWERTY, internacionalmente utilizado
desde las máquinas de escribir hasta las
computadoras portátiles o los teléfonos celulares.
Algunos autores sostienen que no
necesariamente sería la mejor disposición de las
letras, pero su ventaja no deviene de una
característica técnica, sino, precisamente, de la
aceptación general del estándar. Así, por
ejemplo, en el comienzo de la difusión de los
videograbadores el estándar Beta comenzó a ser
utilizado, aunque luego se impuso el formato
VHS, para luego ser reemplazados, a su vez, por
269
el CD y eventualmente el MP4.
Una fuente reconocida de normas de
estandarización es la International Organization
for Standardization, generalmente conocida como
ISO. Sus normas son aceptadas y comprometen
el funcionamiento de cientos de miles de
empresas en todo el mundo. Es una organización
no gubernamental, fundada en 1947, formada
por representantes de organizaciones nacionales
de estandarización de 158 países, que elabora y
promulga estándares, los que en algunos casos
llegan a convertirse en leyes en ciertos países,
pero que, al margen de eso, son ampliamente
aceptados. Otras organizaciones que establecen
estándares internacionales son la International
Electrotechnical Commission (IEC) y la
International Telecommunications Union (ITU),
aunque en este último caso sus miembros son
representantes gubernamentales; y algunas más
específicas, como la American Petroleum
Institute (API), American Society for Testing and
Materials (ATSM), Society of Automotive
Engineers (SAE), Internet Engineering Task Force
(IETF), Technical Association of the Pulp and
Paper Industry (TAPPI), World Wide Web
Consortium (W3C), Institute of Electrical and
Electronic Engineers (IEEE), Universal Postal
Union (UPU).
En el ámbito de la producción de alimentos,
encontramos a Global G.A.P. Esta organización
fue creada en 1997 como EUREPGAP, una
iniciativa de las cadenas de minoristas y
supermercados de Europa, para estandarizar los
procedimientos relacionados con la seguridad de
los productos, su impacto ambiental, uso
responsable del agua, y la seguridad y bienestar
de trabajadores y animales. El resultado fue un
sistema de certificación independiente para las
Buenas Prácticas Agrícolas llamado Global G.A.P
(Good Agricultural Practices). Otros ejemplos en
esta área son los estándares de la Asociación
Internacional de Soja Responsable (RTRS), el
Sistema ISCC (Certificación Internacional de
Sustentabilidad y Carbono, o los de Agricultura
Certificada de la Asociación Argentina de
Productores en Siembra Directa (AAPRESID).
Límites y mercados
Entre los últimos desarrollos en el área de las
políticas públicas gubernamentales se encuentran
los esfuerzos para generar “derechos de
propiedad” sobre un determinado recurso, a fin
de contar con sus incentivos para resolver
problemas de “tragedia de la propiedad común”.
Un ejemplo de este tipo de políticas son los
mecanismos de mercados de permisos de
emisión (emissions trading), o cap and trade.
Según estos esquemas, una agencia
gubernamental establece un límite máximo de
emisión de un determinado elemento
contaminante. Este límite puede ser establecido
de forma “técnica”: por ejemplo, la cantidad de
ese elemento que puede emitirse y seguir
contando con una atmósfera saludable; o puede
serlo también de forma “política”: un límite igual o
superior a la emitida actualmente, para no
generar costos adicionales, al menos al inicio.
Una vez establecido el límite, se divide el total
en partes que se asignan a los emisores, de tal
forma que no se puede emitir la sustancia
contaminante sin contar con un permiso, y se
garantiza así que no se emitirá más de lo que se
ha determinado como técnica o políticamente
aceptable. Para permitir un ajuste por etapas,
ese límite puede reducirse gradualmente hasta
que el límite “político” se acerque o coincida con el
“técnico”.
Los permisos pueden asignarse al principio
gratuitamente a los actuales emisores o pueden
ofrecerse a la venta en subasta. Una vez
asignados, se permite su compra y venta,
generándose un mercado de permisos de
emisión y un precio para cada permiso. De esta
forma, se busca que se produzca una reducción
o limitación “eficiente” de las cantidades emitidas,
ya que, suponiendo que se han asignado el total
de permisos dentro del límite, un nuevo emisor
que quiera comenzar sus actividades deberá
adquirir un permiso por la cantidad que espera
emitir, si es que el precio de eliminar su propia
emisión es mayor que el precio del permiso —ya
que, de otra forma, simplemente colocaría el
“filtro” respectivo—.
Veamos esto con un ejemplo:
Supongamos que existen tres emisores
270
actualmente con permisos y con los siguientes
costos de instalación de un filtro por tonelada o
cualquiera que sea la medida establecida:
Actualmente, los últimos permisos intercambiados
en el mercado lo han sido a un precio de
1,000,000. El costo de eliminar la emisión para el
nuevo emisor que quiere ingresar en este
mercado es de 5,000,000 por unidad.
Obviamente le conviene comprar un permiso
antes que instalar su filtro, lo que en la práctica
equivale a decir que le conviene comprar el filtro
de otro antes que el propio. Así, entonces, eleva
el precio ofreciendo, digamos, 1,200,000 por un
permiso. El emisor B estará interesado en
comprarlo, ya que de esa forma puede colocar
su propio filtro a un costo de 1,100,000 y aún le
quedan 100,000. Y se satisface el objetivo
general: que el límite de emisiones no se
modifica; se permite el ingreso de un nuevo
emisor, pero reduciendo la emisión donde el
costo de hacerlo resulte más económico.
Hay varios esquemas de permiso de emisión
vigentes, siendo tal vez el más conocido el
Régimen de Comercio de Derechos de Emisión
de la Unión Europea (EU ETS); también los hay
en Estados Unidos para la lluvia ácida a nivel
nacional y otros a nivel regional, entre ellos el
RECLAIM, Regional Clean Air Incentives
Market173.
Este programa comenzó en 1994. En vez de
regular a cada una de las fuentes emisoras,
incluye a cada una de ellas dentro de una
“burbuja” imaginaria, que es el límite de emisión.
Cada empresa recibió créditos por una cantidad
igual a su límite de emisión, según la legislación
planificadora anterior. Los créditos se basan en
los picos de producción y los requerimientos de
las normas y medidas de control vigentes; son
anuales y pueden comprarse y venderse. El
organismo de aplicación AQMD (Air Quality
Management District) mantiene una lista de
todas las empresas que poseen créditos, y los
va reduciendo año con año. También ejerce el
control de las emisiones para asegurarse de que
ninguna empresa sobrepasa el límite de los
permisos obtenidos.
En muchos de esos esquemas, incluso pueden
comprar créditos aquellos que no van a utilizarlos.
Este es particularmente el caso de las
organizaciones ambientales, que pueden hacerlo
para sacarlos del mercado y de esa forma forzar
a un ajuste aún mayor. Las empresas pueden
también donarlos a alguna organización benéfica
y obtener así alguna reducción impositiva. El
sistema europeo (EU ETS) es el más grande,
porque involucra a muchos países, generando un
mercado con un potencial de varios miles de
participantes. Los permisos de emisión de CO2
son otorgados por determinados periodos y en
forma gratuita; el primero de ellos cubrió desde
enero de 2005 a diciembre del 2007. El Segundo
Periodo de Comercialización de Permisos cubre
desde enero del 2008 hasta diciembre del 2012,
y ya se está preparando el tercer periodo, cuyas
novedades principales serán la incorporación de
otros gases de efecto invernadero en el
esquema y una reducción del límite general del
21% sobre los niveles del año 2005 para el año
2020. La Unión Europea ha vinculado este
programa con el establecido por el Protocolo de
Kyoto, permitiendo que los certificados que se
obtengan como parte de este último puedan ser
utilizados para cubrir emisiones en el EU ETS.
Los gobiernos europeos establecen los límites
nacionales para la emisión de CO2, que deben
ser aprobados por la Comisión Europea, asignan
permisos a los emisores y estos pueden después
reasignarlos vendiendo o comprando de distintas
formas:
• Reasignándolos entre países dentro
de una misma empresa.
• Por medio de un intermediario o
bróker.
• En el mercado spot. El más activo
es el European Market Exchange, que
cubre el 80% de las transacciones que se
realizan. Tiene más de 100 empresas
miembros aunque cualquiera puede
acceder al mercado a través de bancos o
brókers.
Los créditos asignados pueden ser “ahorrados” o
“adelantados”. Es decir: una fábrica o usina con
créditos asignados para un periodo —digamos
2008-2012— puede “ahorrar” créditos en 2009,
271
porque la caída de la actividad económica redujo
su actividad, y utilizarlos en el 2011, cuando una
recuperación la lleva a producir más y a emitir
también más; o al revés; puede “adelantar”
consumo de créditos en el 2008, ante la
expectativa de que colocará un filtro para las
emisiones en el 2010.
Un elemento clave para el buen
funcionamiento de este mecanismo es que la
asignación total de créditos sea menor que la
necesaria en ausencia de los mismos; de otra
forma no tendría sentido y no habría ningún tipo
de intercambios. Pero esta reducción se enfrenta
con fuertes presiones, ya que alguien tendrá que
reducir sus emisiones y esto tiene un costo.
Aquí se evidencia la relación entre la calidad
institucional y la calidad de las políticas públicas
que se implementan. La baja calidad institucional
implica menor transparencia en la asignación de
permisos, mayor permisibilidad para el tráfico de
influencias y, en definitiva, un sistema que
modifica su objetivo desde la limitación de las
emisiones hacia el favoritismo de unos frente a
otros. En este caso, como los límites son
establecidos por los estados nacionales, estos
tienen fuertes presiones para establecer límites
elevados, favorecer a sus industrias locales y
luego presionar en la Comisión para que sean
aprobados. Si los límites nacionales establecidos
son elevados, terminan, además, generando
ganancias extraordinarias para los que los
reciben, ya que pueden venderlos sin esfuerzo y
seguir operando como hasta entonces.
El conocido Protocolo de Kioto, un acuerdo
internacional dentro de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,
incluye un mecanismo de comercialización de
derechos de emisión de gases “invernadero”,
solo que en este caso los límites se asignan a
“países”, en lugar de a fuentes emisoras
directamente. Luego cada país debe implementar
las medidas necesarias para cumplir con los
límites acordados, pero se pueden intercambiar
derechos de emisión. Los países que deben
reducir sus emisiones son llamados los del
“Anexo I”, y todas aquellas fuentes emisoras
que deban reducirlas pueden hacerlo a través de
proyectos que reducen las emisiones en los
países “no-Anexo I”, de fuentes emisoras en
países “Anexo I” que reduzcan sus emisiones, y
de países “Anexo I” que tengan un sobrante de
permisos.
Tragedia de los comunes
El recurso común de la atmósfera y otros que
veremos a continuación, como el pesquero,
presentan problemas específicos asociados con la
denominada “tragedia de los comunes”, que se
refiere a la dificultad que puede existir en relación
con algunos recursos para establecer derechos
de propiedad y, en particular, un elemento de
estos, el derecho de excluir a los no propietarios.
La palabra “exclusión” tiene una mala
connotación, pero es necesario comprender su
fundamental importancia. No es difícil entenderla,
si pensamos en nuestras propias viviendas y si
no pudiéramos excluir de ellas a cualquiera que
quisiera ingresar e instalarse. Cuando no se
puede excluir del uso de un recurso, este va a
ser sobreexplotado: todos tendremos el incentivo
a usar y consumir el producto, pero ninguno a
protegerlo o a mejorarlo.
El concepto original es atribuido a William
Forster Lloyd (1794-1852) (1833), pero en su
versión moderna el mayor impacto proviene del
artículo de Garrett Hardin (1962)174.
Imaginemos un valle al que distintos pastores
llevan sus rebaños, que les pertenecen como
propiedad privada. Pero el valle es común: es
decir, cualquiera puede llevar allí sus ovejas, sin
que los otros puedan impedirlo, y el valle tan solo
puede sostener a un determinado número de
ovejas, que permiten que los pastos vuelvan a
crecer el año siguiente. Digamos que ese número
son 500 ovejas. Mientras no se llegue a esa
cifra, no hay ningún problema y cada pastor
puede agregar las que quiera; pero cuando se
llega a las 500, entonces surge la “tragedia”.
Cada pastor tiene el incentivo de agregar una
cabeza más, obteniendo un beneficio de +1,
pero solo carga con una parte del deterioro de
los pastos que esta oveja sobre-límite genera; es
decir, una fracción de -1. Esto lo lleva a ponerlo
en práctica, igual que a todos los demás
pastores. De esta manera el pasto se acaba y
272
todos los pastores terminan perjudicados.
Hay dos soluciones para esta tragedia, las dos
asociadas con el establecimiento de claros
derechos de propiedad, de tal forma que los
propietarios puedan “excluir” del uso del recurso.
La propiedad hace recaer sobre el propietario los
resultados de las decisiones que tome, por lo que
recibirá los beneficios de aquellas que promuevan
un adecuado uso del recurso y las negativas de
su mal uso o depredación. Por ello, el propietario
buscará tener el mayor número de ovejas, pero
hasta el límite que el valle permita.
Ahora bien, cuando hablamos de “propietario”,
tenemos dos posibilidades: puede parcelarse el
valle en propiedades individuales; así cada pastor
tendrá la suya y la administrará teniendo en
cuenta esos costos y beneficios; o el conjunto de
pastores tiene alguna propiedad “conjunta” sobre
el total del valle —cooperativa o sociedad por
acciones, por ejemplo—, y algún mecanismo de
gobernabilidad y administración del recurso. Pero
en ambos casos se puede excluir a los no
propietarios, y esto genera incentivos para cuidar
el recurso e incluso para invertir en él y
mejorarlo.
Ahora bien: algunas veces no es sencillo
establecer derechos de propiedad, porque no
existe todavía la tecnología que permita la
“exclusión”. No obstante, existe el incentivo para
desarrollarla y poder así captar los beneficios de
la propiedad. Veamos esto con un ejemplo de lo
sucedido en la Argentina, analizado en el trabajo
de Brailovsky y Foguelman (1991). Aunque la
propiedad de la tierra en la pampa argentina era
privada, no había forma de retener al ganado,
que se desplazaba de un lado a otro.
Originalmente se había multiplicado libremente por
toda el área, dando origen así a una cantidad de
ganado salvaje, llamado entonces “cimarrón”175.
Pocos ejemplos pueden ser tan claros como
este, para comprender el papel que desempeñan
los derechos de propiedad. Entonces el ganado
cimarrón era un recurso “común”, de propiedad
general. Al no tener un dueño específico y no
poder excluir, nadie tenía el incentivo de cuidarlo
y todos tenían el incentivo para depredarlo antes
de que otro lo hiciera —como lo que ocurre hoy
con las ballenas—. El ganado cimarrón era un
recurso móvil y la inmensidad de la pampa hacía
imposible controlarlo; se podían asignar a distintos
dueños ciertas cabezas de ganado a través de la
“yerra” o marcado de los animales, pero no se
podía controlar su desplazamiento y evitar que
fueran “consumidos” por cualquiera. Esto fue así
hasta que los incentivos creados por la propiedad
de la tierra, y el consiguiente interés de sus
dueños de poder manejar racionalmente el
recurso, dieron paso al avance tecnológico que
permitió la clara delimitación de derechos de
propiedad: el alambrado.
A partir de la difusión del alambrado en la
pampa húmeda, nunca más hubo problemas de
depredación del ganado —lo que sí le sucedió al
búfalo en Estados Unidos—, y los propietarios se
encargaron de cuidar atentamente su
reproducción, hasta poder brindarle a la gente la
exacta cantidad de ganado que esta requería
para sus diferentes usos.
Esta “tragedia de los comunes” es evidente en
el caso de las ballenas. Todos los pescadores
balleneros tienen incentivos para cazar ballenas,
pero ninguno para criarlas. La propiedad
“privada” o la propiedad conjunta podrían
resolverlo, pero ¿cómo excluir a otros? No
existen “alambrados” en el mar. Al menos en
parte, por supuesto.
Recurso común y pesca
La pesca es un buen ejemplo de los problemas a
los que se enfrentan las políticas públicas y las
distintas alternativas de regulación y mercados
que pueden considerarse. Se estima que, como
resultado del mal manejo estatal de las
pesquerías en los últimos cincuenta años,
muchas están colapsadas o en serio peligro
(Costello et al 2008). Se considera “colapsada” a
una pesquería cuando su producción es un 10%
inferior al máximo alcanzado. Según esta
definición, el 23% de las pesquerías estaban en
esta condición el año 2003. Extrapolando esta
tendencia, el 100% de las mismas lo estarían en
el año 2048 (p. 1679). Los problemas de acceso
común a un recurso no son nada nuevos, y
distintas sociedades han desarrollado soluciones
que es necesario estudiar y tener en cuenta.
273
Una institución evolutiva de larga data es la
administración conjunta de un recurso,
particularmente aplicada en las pesquerías
costeras. En el noroeste de Brasil, por ejemplo,
los pescadores demandan y sostienen un acceso
exclusivo a ciertas áreas del mar, que denominan
pesqueiros, y se encargan de controlar que no
ingresen a pescar quienes no pertenecen al
grupo “propietario”. Estos derechos incluso se
transmiten como “herencia” por medio de largos
periodos de aprendizaje y tutoría. Se han
encontrado estructuras de este tipo en lugares
tan dispares como la costa de Maine, en Estados
Unidos, Newfoundland, en Canadá, o en las islas
del Pacífico (Cordell 1989, p. 4), y tan diversas
como arreglos informales, comunales o de
posesión privada. En estos sistemas de
propiedad de facto encontramos todas sus
características: sus miembros controlan el
recurso, dividen su acceso y una tasa de
extracción, impiden su explotación por quienes no
son miembros del grupo y defienden su
organización.
En particular florecen en el Pacífico. En
Vanuatu, por ejemplo, se multiplicaron a partir de
1990, con arreglos comunitarios que son
asegurados por las autoridades de las villas
locales, no por el Departamento de Pesca, que
es el que los ha alentado. Lo mismo ocurre en
Samoa, en las islas Cook, Fiji, Palau e incluso en
Hawaii, en la comunidad de Ho’olehu Hawaiian
Homesteads, en la isla de Moloka’i.
Son estructuras que han evolucionado en
largos periodos, adaptándose a las culturas
locales, e incluso estas, desarrollándose para
facilitar el funcionamiento de estos sistemas. Los
pescadores son capaces de establecer zonas de
pesca, pese a que no se puede “alambrar” el
mar. En verdad, cuando muchos de estos
lugares fueron colonizados, tales arreglos
institucionales fueron reemplazados por la
doctrina jurídica de la “apertura de los mares”
para todos los que quisieran aprovecharlos, una
doctrina de larga data en Occidente. Pero esa
apertura abría las puertas para el acceso
irrestricto y los convertía en la “tragedia de los
comunes”.
Estos arreglos institucionales pueden funcionar
en espacios geográficos relativamente pequeños,
con características que permitan su delimitación y
con especies no migratorias. Cuando estas
características están presentes —por ejemplo en
el caso de especies con alta migración—, este
tipo de control no es eficaz.
En este caso, hay dos tipos de soluciones
novedosas. La primera de ellas es la piscicultura.
Esta tecnología, que en verdad tiene también
una larga tradición, ha permitido en las últimas
décadas resolver el problema del acceso
irrestricto. Es, en realidad, una “tecnología
institucional”, ya que permite el establecimiento
de claros derechos de propiedad y, por lo tanto,
genera el incentivo para multiplicar la especie, no
para acabarla. En términos simples, se trata de
un sistema de “alambrado” en el agua, que
permite la exclusión de los no propietarios y
donde el inversor espera “multiplicar” los peces
para “cosechar” un cierto número en vistas a su
comercialización.
De esta forma se cultivan no solamente
peces, sino también moluscos, crustáceos y
vegetación acuática. Entre las diversas especies,
hay almejas, mejillones, ostras, vieiras, carpas,
truchas, salmones, pacú, camarones, langostas,
pulpo, bacalao, corvina, anguila y algas.
Estos “arreglos institucionales”, que permiten
establecer propiedad sobre un recurso que antes
era de acceso abierto, pueden resolver la
tragedia de los comunes de la misma forma que
se resolvió en relación con el ganado. Es
necesario, no obstante, tener en cuenta
problemas de generación de externalidades
negativas, debidas a la concentración de
desperdicios y su disposición, sobre todo porque
esa disposición se efectúa respecto de recursos
(ríos, lagos o mares) con acceso abierto, entre
otras cosas, para el depositar basura.
Por último, se han comenzado a implementar
sistemas de “límites y mercados”, un concepto
similar al visto antes en cuanto a los derechos de
emisión, solo que en este caso se hace en forma
de “cuotas de pesca transferibles”.
Un sistema de cuotas transferibles consta, en
primer lugar, de un límite general de captura de
274
una determinada especie en cierta región. Esta
cuota se establece según un criterio científico,
para permitir la explotación, pero al mismo
tiempo garantizar su preservación; es decir: la
cuota total ideal sería aquella que permite la
mayor captura, sin reducir las posibilidades de
explotación futura. Una vez establecida, se divide
la cuota y se asignan “derechos de pesca”: algo
así como un derecho de propiedad sobre la
pesca de una determinada cantidad. Estos
derechos son necesarios para que los
pescadores puedan capturar la especie, hasta el
límite que su cuota particular establece; también
pueden ser transferidos mediante compra, venta
o alquiler. Se ha identificado ya la existencia de
121 pesquerías administradas con sistemas de
cuotas transferibles (Costello et al, p. 1629), que
mostraban un porcentaje igual a la mitad de
“colapsadas” respecto a las que no eran
administradas con estos sistemas, reflejando que
no solamente permitirían una mejor protección
del recurso, sino que también estarían logrando
recuperar algunas, ya que las cuotas se suelen
aplicar cuando es evidente el colapso.
Los precios que surgen de esas transferencias
generan importante información respecto de las
condiciones actuales y futuras de la especie y su
valoración por los consumidores. Uno de los
ejemplos más exitosos de esta política pública es
Nueva Zelanda. Allí, el ministerio respectivo inicia
todos los años una serie de consultas para
evaluar la información relacionada con el posible
stock de las especies que se han de capturar,
incluyendo tanto a pescadores comerciales como
a no comerciales, en particular maoríes. Las
cuotas se definen como un porcentaje sobre la
cuota total y, lo mismo que los derechos de
emisión, pueden asignarse inicialmente en forma
gratuita, reconociendo los porcentajes de captura
que cada pescador alcanzara hasta el momento
o vendiéndolos en subasta.
Incluso hay experiencias que muestran una
combinación del sistema de cuotas transferibles
con el manejo comunitario. Es el caso de The
Challenger Scallop Enhancement Company, una
organización autónoma y autoregulada que
administra la pesquería más importante de vieiras
en el país (Arbuckle 2000).
El manejo de las políticas pesqueras suele dar
más de un dolor de cabeza, y no son pocos los
países que han experimentado serios problemas
de depredación de los recursos. Ha sucedido en
la Argentina, en el caso de la merluza, y también
en Canadá: en 1991 los stocks de abadejo
colapsaron y se prohibió su pesca hasta el día de
hoy. En 1996 el temor a que sucediera lo mismo
con el salmón llevó al gobierno a restringir las
áreas de pesca y a comprar el 40% de las
licencias existentes. (¿Curioso, verdad?: no las
revocaron, sino que pagaron por ellas).
Un estudio elaborado por Laura Jones y Miriam
Bixby (2003) muestra las experiencias exitosas
que han tenido lugar en la costa oeste de ese
país. Según las autoras, hasta mediados del siglo
XX la pesca en Canadá fue totalmente
desregulada y no existían mayores problemas,
porque el volumen de la pesca no afectaba la
sustentabilidad del recurso. Pero esto cambió a
partir de allí y la respuesta del gobierno fue limitar
el ingreso a la actividad a través de restricciones
a la entrega de licencias y al acortamiento de las
temporadas de pesca. Esto, por supuesto, no
cambió el incentivo a corto plazo de los
pescadores, como es obtener la mayor cantidad
de pesca posible antes que otro lo haga, sino
que lo desplazó hacia otros aspectos: mejoraron
la capacidad de sus barcos para poder pescar
más en menos tiempo.
Pero estas medidas ocasionan serios
problemas: las temporadas de pesca reducidas
generan una gran oferta en un lapso breve, lo
que derrumba el precio en ese periodo y da lugar
a una baja disponibilidad para el resto del año.
También se afecta la calidad del producto,
porque se cuida menos el manejo de la pesca y
se genera mayor peligro, pues con una
temporada corta los barcos pesqueros tienen
que salir, sin importar las condiciones climáticas, y
esto aumenta el riesgo de la actividad.
Como reacción a esto, en varios casos se ha
modificado el enfoque, desde uno que pone
restricciones en el esfuerzo de pesca a un control
directo de la cantidad de peces capturados,
asignando derechos de propiedad según la forma
275
de cuotas individuales. El mecanismo funciona
así: se establece un límite de captura global de la
especie y luego se lo reparte entre los distintos
pescadores, que se convierten en “propietarios”
de esa cantidad asignada. Esto genera varios
efectos positivos:
1. Eliminan la sobrecapitalización e
incrementan la rentabilidad de la actividad
permitiendo mantener costos bajos —ya
no es necesario tener barcos cada vez
más peligrosos para las especies—.
2. No hace falta precipitarse para
pescar: la temporada se extiende,
aumenta el periodo de oferta y se obtienen
mejores precios, debido a que se vende un
mayor porcentaje de pescado fresco.
3. La actividad es más segura, porque
ya no hay que salir en cualquier condición
climática.
4. Una vez que se asigna la cuota
original —suele hacerse con base en la
captura de los años anteriores— se
permite la comercialización de las piezas
capturadas, lo que eleva la eficiencia del
conjunto.
Las cuotas individuales se aplican con éxito en
Islandia desde 1975, y más tarde en Australia,
Groenlandia, Holanda y Nueva Zelanda. En el
caso de Canadá, funcionan con mucho éxito con
el arenque, el abulón y otras especies. En ocho
de nueve de estos regímenes los indicadores
muestran una mejoría, con niveles de captura
cercanos al límite total o por debajo del mismo.
En algunos casos, el exceso de captura era 80%
superior al límite en los años previos a la
introducción de las cuotas. En muchos casos,
además, estuvo acompañada de la contratación
de terceros para la supervisión y control, un
servicio pagado por los mismos pescadores. En
un caso, incluso fueron los propios pescadores
los que establecieron el sistema de cuotas,
reconocido después por el gobierno. En definitiva,
se trata de evitar la tragedia de la “propiedad
común”, según la cual todos estamos
incentivados a “sacar”, pero nadie a cuidar lo que
existe.
Permitir mercados
Si bien cada vez que existe un problema “público”
se piensa en una solución “pública”, lo cierto es
que esa solución podría ser permitir que existan
mercados y precios cuando no los hay, y no
existen porque las normas y regulaciones
públicas no los permiten. Tal es el caso de la
recolección y disposición de basura.
En economía los precios son las señales que
guían las acciones de los individuos y permiten la
coordinación para satisfacer las necesidades de la
manera más eficiente. Los precios nos indican
qué productos o servicios es necesario producir
o, como en este caso, cuáles producir menos o
no producirlos en absoluto. Uno de los efectos
más nocivos de la inflación es que distorsiona los
precios y, por lo tanto, las señales que envía a
los individuos: ya resulta muy difícil determinar si
el aumento de la demanda que se recibe es un
aumento real de la misma o se debe tan solo a
la mayor cantidad de dinero en circulación. De la
misma forma, la ausencia de precios en ciertas
actividades impide que se haga uso de la
información que estos transmiten, o peor aún,
como suele suceder, se reciben señales
contradictorias o que alientan conductas
perversas para el conjunto de la sociedad.
Veamos en este sentido la disposición de
residuos en la ciudad de Buenos Aires, si bien ha
sido tomada simplemente como un ejemplo y el
caso es extensivo a todas las demás. En esta
ciudad, los vecinos no se enfrentan con los
precios para al servicio de recolección, sino tan
solo con una tasa relacionada normalmente con
el valor de la propiedad. Esta no tiene nada que
ver con la cantidad, y mucho menos con la
calidad, de la basura que cada uno genera. El
resultado es que seguramente se produce más
basura de la que se produciría si se tomara en
cuenta, de manera adecuada, el costo de su
disposición final.
Es cierto que parece existir una relación entre
el nivel del poder adquisitivo —que estaría en
parte reflejado por el valor de la propiedad— y la
cantidad de basura que se genera, sencillamente
por el mayor consumo que un mayor nivel de
ingresos permite. Sin embargo, no hay
estadísticas disponibles que permitan probar esto,
276
a no ser aquellas que muestran que en lugares
como la Capital Federal y los municipios de
Vicente López y San Isidro se produce un kilo y
medio por día y por persona mientras que esa
cifra es de 800 gramos en La Matanza y de 300
a 400 gramos en Florencio Varela. Pero esta
vinculación es muy débil; tanto que no permite al
individuo de mayores recursos vincular la tasa
que paga con la cantidad de basura que genera,
llevándolo a reducirla. Esto no sucede con una
“tasa” relacionada con la propiedad.
Y es así porque no existe un “mercado” para
la disposición de la basura y tal mercado no
existe debido al monopolio de la disposición que el
Estado ha asumido. La existencia de un mercado
implicaría la remoción de barreras para facilitar el
ingreso de oferentes, teniendo en cuenta, por
supuesto, que deberían asumir el costo de todo
tipo de externalidades negativas que la actividad
genere. En términos sencillos, no se trata
simplemente de que un basural a cielo abierto
compita con el rellenado, sino de que los
gestores tanto de uno como de otro deben ser
responsables de los costos que causan a
terceros: por ejemplo, malos olores, roedores,
pestes, contaminación de napas subterráneas,
etc.
Trataremos de analizar aquí cómo un mercado
de tal naturaleza podría funcionar. Es difícil decir
cómo un mercado funcionaría cuando no hay tal
cosa actualmente, precisamente porque la
información se halla dispersa y la iniciativa
empresarial podría seguramente descubrir muy
diferentes alternativas de las aquí planteadas, por
lo que ha de tomarse esto como un mero
ejercicio, basado en el funcionamiento actual de
otros mercados. De todas formas, el resultado
final no es lo importante —en este caso cómo
terminaría el mercado configurado—, sino el
marco institucional vigente que haga posible el
desarrollo del “proceso de mercado”.
Un último párrafo con respecto a la viabilidad
política de una propuesta de esta naturaleza.
Podrá decirse que en las actuales circunstancias
es una propuesta utópica. Seguramente, pero la
actividad política que eventualmente la haga
posible tiene que tener algún objetivo ideal, que
se alcanzará más temprano o más tarde. Si no,
ocurrirá lo que se expresa con aquella frase de
Alicia en el país de las maravillas: “si no sabes
adónde vas, puedes llegar a cualquier parte”.
La basura en Buenos
Aires
La disposición de residuos se está convirtiendo en
un problema creciente en todo el mundo.
También en Argentina —en particular en la
ciudad de Buenos Aires—, sobre todo porque, en
los últimos años, el aumento del consumo ha
determinado un aumento paralelo de la cantidad
de basura de la que es necesario disponer. En
1993, el volumen de residuos recibido por el
CEAMSE (Cinturón Ecológico Área Metropolitana
Sociedad del Estado, órgano responsable de la
disposición de la basura en Buenos Aires y sus
suburbios) había aumentado en un 66% con
respecto al promedio de la década 1981-1990,
llegando a unos 4 millones de toneladas. En
1997, el volumen total de residuos dispuestos en
rellenos sanitarios alcanzó 4,817,861 toneladas.
En 2008, ese volumen fue todavía mayor —5.58
millones de toneladas diarias, si contamos a los
partidos suburbanos—, pero la situación es muy
distinta, porque se estima ahora que los lugares
de relleno sanitario han sido prácticamente
colmados en 2012 y no hay ninguno nuevo en
proceso.
El problema no afecta solo a Buenos Aires,
pero restringiremos el análisis a este caso, ya
que los principios que se desarrollen son comunes
a otras situaciones.
Existen dos tipos de residuos, teniendo en
cuenta el lugar donde se encuentran: los
domiciliarios —que incluyen la disposición de
residuos sólidos de comercios e industrias— y los
arrojados en la vía pública. Si bien existe una
creciente preocupación por este último tipo de
residuos, analizaremos aquí los del primer tipo, ya
que los del segundo presentan complicaciones
adicionales que harían necesario un desarrollo que
el espacio del que disponemos no nos permite.
Tampoco trataremos aquí la disposición de
residuos líquidos o gaseosos, tanto de las
viviendas como del comercio y las industrias.
En el área metropolitana de la capital y del
277
gran Buenos Aires, los municipios son los
encargados de la recolección, generalmente
subcontratando el servicio con empresas
privadas. Estos residuos deben ser entregados al
CEAMSE, que se encarga de la disposición de los
mismos mediante el denominado “relleno
sanitario”176.
El CEAMSE opera cuatro centros de disposición
final en Bancalari, Villa Dominico, González Catán
y Ensenada, en los alrededores de la ciudad; y
tres estaciones de transferencia en ella misma:
Pompeya, Colegiales y Flores. Los municipios del
conurbano transportan directamente a los
centros de disposición. En general, estos también
han contratado empresas privadas para la
recolección, realizando licitaciones periódicas, lo
cual funciona con notable eficiencia. No obstante
afirmar el CEAMSE que se trata del sistema de
disposición más económico y que no genera
contaminación, lo cierto es que el sistema total
no ha estado exento de problemas177. Se
estima además que estos centros colmarán su
capacidad de recepción antes de que se
desarrollen alternativas.
Además, existe el problema de lo que
respecto a la instalación de nuevos aeropuertos
ha sido llamado efecto “NIMBY” (not in my back
yard), que resulta de la imposibilidad de abrir
nuevos centros de disposición. Los vecinos de los
sitios sugeridos o considerados se oponen a la
existencia de tales centros y, tal como funciona
el sistema actualmente, recibirían todo el costo
de contar con tal “vecino” y ninguna
compensación. De nuevo, los incentivos están
todos dados para que se opongan y lo hagan
ruidosamente. Y como hemos visto en los
capítulos respecto al funcionamiento de la política,
no habrá político o funcionario que quiera
arriesgar su futuro enfrentando a un buen
número de vecinos enojados. El resultado es que
no se construyen nuevos sitios, los costos
políticos de tal decisión se posponen o se trata de
dejar el asunto a los que vengan detrás, y la
situación se prolonga hasta que se convierta en
una “crisis”.
En el 2005, se sancionó en Buenos Aires la
“Ley de Basura Cero”, reglamentada en el 2007,
que, como tantas otras piezas de “fantasía
legislativa”, establecía que para fines de 2010 la
ciudad de Buenos Aires debía enviar un 30%
menos de desechos a los rellenos sanitarios que
en el 2004, —cuando esa cifra fue de 1.49
millones de toneladas—: es decir, 1.04 millones
de toneladas. Sin embargo, a finales del 2009 la
cifra alcanzada fue de 1.84 millones, un 23.5%
más. Es decir: no solamente no se redujo ese
30%, sino que se incrementó un 23.5%. El año
2010 estaba en carrera, además, para superar la
cifra del 2009, y supuestamente para el 2020 ya
no se debería enterrar basura reciclable.
El CEAMSE dispone de la basura con algún tipo
de clasificación, tanto en plantas de reciclaje
propias en sus Centros de Disposición como en
otros a cargo de empresas privadas u ONG
también localizados en esos centros, y se estima
que alrededor de un 50% son residuos
orgánicos, un 15% papel, un 5% plástico, un 6%
metal y un 5% vidrios; el resto está integrado
por otros materiales. En los años 90, junto con la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, las
empresas recolectoras Manliba y Cliba
comenzaron un programa de reciclaje en los
barrios de Saavedra, Núñez y Villa Devoto. Se
utilizaron dos metodologías diferentes: la
colocación de contenedores colectivos en las
esquinas, que reciben en forma separada papel y
vidrio, y canastos individuales, en los que los
ciudadanos separaban los elementos que eran
recogidos una vez por semana, pero no tuvo
mucho éxito. En el 2007 se anunció nuevamente
la colocación de unos diez mil contenedores —
para separar residuos secos y húmedos—, pero
al año fueron retirados, porque los residuos
aparecían en ellos totalmente mezclados. Gran
parte del reciclado de la basura urbana surgió y
se extendió a partir de la profunda crisis
económica del 2001, en manos de los
denominados “cartoneros”.
Parece que solamente apelar a la conciencia
de los ciudadanos no es suficiente ¿Qué incentivo
tienen los ciudadanos para participar? Pues la
educación; esto es, la conciencia de estar
haciendo lo correcto. No obstante, basar un
sistema de esta naturaleza simplemente en la
278
colaboración espontánea de los vecinos es
ingenuo y, en términos más sofisticados de
teoría económica, está sujeto a los problemas
que genera en la acción de grupos la potencial
presencia de free riders. Un sistema de precios
no descarta la educación ni los esfuerzos que se
realicen para la toma de conciencia; simplemente
agrega a estos el incentivo material para ser
educado. Serlo traerá beneficios cuantificables,
mientras que no serlo tendrá costos también
claramente medibles.
Residuos e incentivos
Los municipios cobran una tasa denominada
“Alumbrado, Barrido y Limpieza”, con la que
solventan los costos de la recolección y
disposición de los residuos. Esta tasa se cobra en
relación con una valuación de la propiedad que el
municipio realiza tomando en cuenta valores
diferentes para los distintos barrios y dentro de
ellos cada casa por los metros de frente de su
terreno. Esto hace que no exista ninguna relación
entre el volumen de basura que un domicilio
específico genera y lo que paga por el servicio de
recolección de residuos, y menos relación existe
todavía con la calidad de los residuos generados.
Tal como está actualmente implementado y
aun contando con la participación privada en
ciertos aspectos, el sistema no permite la
existencia de un mercado y de incentivos
materiales en toda la cadena de disposición de la
basura; hablamos de incentivos que refuercen
cualquier actividad educativa que pueda
realizarse. Después de todo, aquellas personas
que arrojan residuos en la vía pública son las
mismas que no lo hacen en sus casas.
Tratándose, como se trata, de las mismas
personas y, por lo tanto, con el mismo nivel de
educación, ¿qué motiva las diferentes conductas
en un caso y en otro?
La respuesta a esta pregunta es también una
respuesta a los problemas de disposición de la
basura. En la actualidad no existe forma de
saber si es cierto que el método empleado por el
CEAMSE es el más económico, ya que no hay
forma de comparar a una entidad monopólica no
sujeta a la competencia. Si, además, los lugares
de disposición final de la basura son de propiedad
pública y no se asumen los daños hacia terceros,
quiere decir que el costo de disposición no incluye
todos los efectos producidos. Si es más barato el
relleno natural, ¿por qué tiene que realizarse
monopólicamente? ¿Por qué el temor de
competir con otros métodos? Y aun así, ¿cómo
saber si CEAMSE es más eficiente en relleno
natural? ¿Por qué no permitírselo a otros?
Un mercado para la disposición
de residuos
El ejercicio conceptual que ha de hacerse es
considerar el funcionamiento de un mercado en
relación con la disposición final de la basura, en el
que una CEAMSE privatizada sería un proveedor
más de servicios. Si CEAMSE es más eficiente,
no tendría nada que temer; si no lo fuera,
existirían opciones más baratas. Esto alentaría a
los gobiernos municipales a no mantener
basurales abiertos, sobre todo si estos también
fueran privatizados y debieran cargar con todos
los costos infligidos a terceros en el desarrollo de
sus operaciones. Los afectados podrían accionar
judicialmente contra propietarios particulares, y si
se tratara de poblaciones de escasos recursos,
bien podrían ser representados por
organizaciones ecologistas voluntarias. Esta sería
una alternativa para solucionar el problema
“NIMBY” antes mencionado, que ha impedido la
apertura de un nuevo centro de disposición en
los últimos treinta años. El emprendedor debería
garantizar a los vecinos que no habría
“externalidades negativas” o acordar con ellos
alguna compensación, no tan solo por el
deterioro de la calidad de vida, sino también por
la disminución del valor de sus propiedades.
Seguramente podrían ensayar muy diversas
alternativas, pero podría pensarse, por ejemplo,
en que ofrecieran a los vecinos ser socios
accionistas en el emprendimiento, o localizarlo en
lugares donde hubiera muy pocos vecinos a los
que les desagrade esa compañía en el
vecindario.
Así, en términos económicos, se lograría
“internalizar las externalidades”; es decir, lograr
que tanto los beneficios como los costos de
determinada acción recayeran sobre el individuo
o empresa actuante. La aplicación estricta del
279
derecho de propiedad logra este objetivo y
permite el nacimiento de un mercado.
Surgirían entonces precios distintos para la
disposición final de la basura, entre los que las
empresas recolectoras podrían elegir.
Efectivamente, es muy probable que
establecieran niveles de precios distintos según
tipos de basura, ya que hay materiales que son
claramente reciclables o biodegradables y otros
más problemáticos para su disposición, y
generan costos adicionales. Tal vez serían los
mismos cartoneros, ahora organizados como
cooperativa o como una empresa. No es lo
mismo entregar papel que plástico o pilas
eléctricas alcalinas, porque no es lo mismo
disponer de un tipo de residuo que de otro.
Seguramente las empresas de disposición final
harían saber esto a las empresas recolectoras, a
través de sus precios.
Si existieran estos precios, las empresas
recolectoras transmitirían también precios
distintos para sus servicios domiciliarios,
incluyendo cargos por cantidad para distintos
tipos de basura. Esto enfrentaría a los domicilios
con precios variables en relación con el volumen
de basura generada —lo que crearía el incentivo
a producir menos— y hasta con un posible
ingreso o la posibilidad de obtener el servicio de
recolección gratuito, si realizaran una clasificación.
En la actualidad no existe ninguna relación con el
volumen y la calidad de la basura generada,
porque los domicilios pagan una tasa municipal
relacionada con la tasación fiscal del inmueble.
Asimismo, como existen algunos materiales
reciclables, la empresa transportadora querrá
recibirlos separados —y por el momento la forma
más económica de clasificar basura es hacerla en
el propio domicilio—. Hay casos en los que la
empresa recolectora no cobra el servicio cuando
recibe la basura clasificada —su retribución es la
basura sin reciclar—178.
Es más, los consumidores, enfrentados con
distintos costos para disponer de la basura, no
tardarán en hacer llegar ese mensaje a los
fabricantes de productos, haciéndoles saber sus
preferencias en materia de envases y materiales.
Un ejemplo sencillo: en la actualidad es igual que
en el supermercado le entreguen bolsas de
plástico o de papel, y las primeras parecen ser
más baratas, pues son las más usadas. Pero ello
es así porque no incluyen el costo de disposición,
que parecería ser mayor en el caso del plástico
que en el del papel, que puede ser más
fácilmente reciclado. Cuando los consumidores
vean que por una bolsa tienen que pagar más
por su disposición y que por la otra hasta
obtienen beneficios por ser reciclable,
comenzarán a demandar en consecuencia179.
En términos generales, cuando los consumidores
comprenden que cada tipo de envase le genera
un costo determinado y diferente en cada caso,
transmitirán esa información a los productores a
través de sus específicas demandas, descartarán
aquellos productos con envases de costosa
disposición y preferirán los productos similares
que conllevan un costo de disposición menor.
Algunos gobiernos han establecido
prohibiciones para la entrega de bolsas de
plástico en forma gratuita (China) y otros le
aplican impuestos (Irlanda, Italia, Washington
DC). Otros más las han prohibido directamente
—ciudades argentinas como Ushuaia, municipios
en Córdoba o Buenos Aires, Santa Fe—. Pero
estos son instrumentos torpes, ya que impiden
considerar los distintos costos que podrían tener
diferentes métodos de disposición y reciclado. Tal
vez para algunos sería más conveniente recibir
plástico —pues se han especializado en su
reciclado o han concebido un sistema más barato
para su disposición, sin impacto ambiental—, y
para otros papel u otros materiales. La decisión
general que toma un gobierno hace suponer que
tiene la información correcta sobre los costos y
beneficios de determinado proceso, pero este
solo será descubierto por emprendedores que
compiten entre sí y arriesgan su propio capital en
el proceso. Además, el impacto ambiental total
—tanto en la producción de las bolsas como en
su disposición— está lejos de ser determinado.
Un estudio preliminar de la agencia ambiental
británica afirma que sería menor en el caso de
bolsas de plástico (Hickman 2011), que serían
doscientas veces menos dañinas para el
ambiente que las de algodón, favorecidas por
280
muchos ecologistas, y producirían un tercio
menos de emisiones de carbono que las de
papel.
Algo similar sucede con el problema creciente
de la disposición de los “residuos electrónicos”. Se
estima que cada familia argentina tendría unos
cincuenta aparatos o dispositivos electrónicos
entre electrodomésticos, televisores, equipos de
audio o video, juegos, iluminación, pilas, baterías
y cámaras de fotos con un peso promedio de
cuatrocientos veinte kilos. Se estima que
Argentina produce unas setenta y cinco mil
toneladas de fotocopiadoras, impresoras,
computadoras —se descartarían un millón por
año—, cartuchos, teléfonos —se desechan unos
cinco millones por año—. De ese total se
descartan unos diez kilos por año con algunos
componentes altamente contaminantes —
mercurio, cadmio, bromo, selenio y plomo—. La
venta del bien usado ha caído notablemente y,
pese a la tarea de los recolectores informales, un
buen porcentaje termina en basura de la que
hay que disponer de alguna forma (La Nación,
2/10/11).
Algunos sostienen la necesidad de implementar
la responsabilidad del fabricante hasta el destino
final del producto, pero relevan de
responsabilidad ambiental al consumidor, que es,
en definitiva, el responsable de esa decisión.
Como el costo de la disposición final tendría que
ser incorporado en el precio de venta del
producto, terminarían pagando justos por
pecadores —aquellos que mostraran una
conducta responsable pagarían a pesar de ellos—
y los irresponsables no cargarían con todo el
peso por su comportamiento. Por último, se
plantearía también por qué no han de ser
responsables de la disposición final los fabricantes
de todo tipo de productos, pero es imposible, y
en última instancia injusto, cargar con las malas
decisiones de otros.
Debemos considerar que es necesario cambiar
los hábitos de consumo de la población, lo que tal
vez podría realizarse con gran esfuerzo a través
de programas educativos. ¿Por qué no reforzar
esa educación con incentivos financieros claros,
que impliquen costos y beneficios según las
decisiones que los individuos tomen? En la
actualidad, la tasa que pagan por el servicio les
está enviando una información errónea: les dice
que no importa la cantidad de basura que
generen ni tampoco su calidad. No es de
extrañar entonces que actúen en consecuencia.
Es una respuesta similar al cobro del servicio de
agua, como una tasa sin medidores de
consumo: el incentivo es a desperdiciar el
recurso, mientras que la sola introducción del
medidor y el cobro relacionado con el consumo
en forma directa genera una inmediata respuesta
de ahorro.
En cuanto al reciclaje de productos, se vería
favorecido si existieran precios distintos para la
disposición de materiales diferentes, algo que no
sucede actualmente, ya que todo va al relleno
sanitario. El aluminio, hierro y acero, vidrio,
plásticos, cubiertas, combustibles, papel… son
todos materiales reciclables; sus diferentes
costos de disposición determinarían cuál vale la
pena reciclar. Respecto a los métodos de
disposición, no se puede afirmar que uno sea
superior a otro, ya que no existe la posibilidad de
compararlos. Por otra parte, la notable evolución
tecnológica puede hacer que lo que hoy sea
menos contaminante mañana sea superado por
algún otro método180.
En la actualidad, el sistema de disposición de
basura no incluye todos los costos: la operación
estatal, tanto en el monopolio de la disposición
final como en el sistema de cobro de tasas,
impide la existencia de señales que permitan a
consumidores y proveedores de servicios ajustar
sus conductas a los verdaderos costos que
generan. Es más: las señales que se reciben son
opuestas y contradictorias con los objetivos de
los programas educativos que tratan de
“enseñar” a ser más cuidadosos con la basura.
Los precios dicen que no, y hasta el momento
los consumidores han estado prestando más
atención a esto.
Por último, cabe señalar que el esquema aquí
esbozado para permitir la existencia de un
mercado en la disposición de basura —siendo
que el servicio se encuentra ahora en manos de
los gobiernos municipales— brinda la oportunidad
281
de que sea probada en determinadas localidades,
sin necesidad de tener que considerar políticas
“nacionales” al respecto. Eso sí, requiere un
sistema judicial que permita a los afectados en
sus derechos de propiedad —sobre todo vecinos
de los centros de disposición— accionar en
relación con los perjuicios que puedan sufrir por
esas actividades. Pero esto no requiere
modificación legislativa alguna, sino la defensa del
derecho de propiedad que la legislación argentina
contempla.
En definitiva, la ciudad de Buenos Aires, los
municipios aledaños y gran parte de los
municipios de todo el país han aprendido ya una
importante lección: es mucho más eficiente
contratar el servicio de recolección de basura con
empresas privadas. En todos los casos, los
gobiernos locales terminan ahorrando su escaso
presupuesto, luego de haber experimentado
duramente en carne propia los costos e
ineficiencias que se generaban cuando contaban
con una flota de camiones propia y numeroso
personal para su manejo. La continuidad de
estas políticas en las últimas dos décadas es
testimonio de su éxito.
Ya que se ha comprendido la bondad de
aprovechar los incentivos que el mercado brinda
para la recolección de residuos es hora de
considerar que esos mismos incentivos pueden
ofrecer alternativas beneficiosas en el resto de la
operación y su manejo, en particular la
disposición de residuos y los precios que por
prestar tal servicio se cobran.
Nuevamente la calidad
institucional
Las novedades de políticas públicas presentadas
aquí y, en verdad, todas las políticas públicas
requieren, para su buen funcionamiento, ese
marco institucional que ha sido tantas veces
mencionado aquí. El ejemplo de Nueva Zelanda
es apropiado, en tanto ese país se encuentra
entre los de mayor calidad institucional.
Esto se observa también en el proceso de
implementación de las políticas. Ya mencionamos
el proceso de evaluación y consenso sobre la
evidencia científica en la que se basa la decisión
sobre la cuota total de pesca. Los derechos de
los maoríes son reconocidos en la legislación
después de que un fallo de la Corte Suprema
forzara al gobierno a negociar con este grupo,
hasta que se alcanza un acuerdo en 1992. Las
eventuales reducciones de la cuota total, que
afectan a todos los pescadores, son también
negociadas y consensuadas.
Aunque no dejan de existir, al menos el
proceso de diseño e implementación y los
objetivos de estas políticas se ven poco
afectados por los intereses particulares. El
consenso garantiza continuidad, sin cambios de
rumbo permanentes, que generan inestabilidad.
Por último, la participación de todos los
involucrados crea un incentivo para controlar la
administración de las cuotas y la piscicultura y los
arreglos tradicionales. Con un marco regulatorio
consensuado y los incentivos correctos, los
participantes del mercado se dedican a producir
más riqueza y valor, sin poner en peligro la
subsistencia del recurso.
Resumen
Aunque siempre asociamos la palabra “normas”
con su sanción por parte de una agencia
gubernamental, muchas de ellas, que no son
emitidas por ese tipo de organizaciones, nos
impactan en aspectos importantes de nuestra
vida. Hay una gran cantidad de normas
contractuales, por ejemplo, que guían nuestras
acciones y son el fruto de arreglos particulares.
Las normas contractuales van evolucionando
con el tiempo, siendo algunas dejadas de lado e
incorporadas otras, para tener en consideración
nuevos aspectos de las actividades que
involucran. Esto es evidente en el comercio
internacional, donde todo un cuerpo de normas,
la Lex Mercatoria, ha evolucionado y rige una de
las actividades económicas más importante del
mundo. Las diferencias contractuales son
resueltas por procesos de arbitraje y mediación,
que aun hoy siguen los principios jurídicos
desarrollados durante siglos por los comerciantes.
Otro tipo de normas con un origen similar son
las mejores prácticas de gobierno corporativo, los
estándares tecnológicos y la estandarización.
Por otro lado, toda “política pública” es un
conjunto de normas regulatorias, emitidas por
282
una agencia gubernamental, y las decisiones que
los individuos y las empresas toman en los
mercados, por lo que todas constituyen una
cierta combinación de unas y otras. En las
últimas décadas, reconociendo los problemas
para reglamentar las acciones humanas, se han
propuesto e implementado algunas políticas
públicas, que toman más en cuenta los
incentivos económicos a los que los individuos
responden.
El concepto más importante, tal vez, sea el de
“límites y mercados”, que significa, en otras
palabras, crear derechos de propiedad sobre
ciertos recursos que se ven afectados por la
“tragedia de los comunes”. Esos sistemas
establecen un límite general al uso del recurso —
sea esto la captura de una cierta especie
pesquera o el uso de la atmósfera para arrojar
distintos elementos— y luego se divide ese total
en cuotas que se asignan en propiedad,
brindando la oportunidad para su uso,
comercialización o arriendo.
Vinculados también con un mayor
reconocimiento del papel que cumplen los
derechos de propiedad, encontramos el
reconocimiento de los derechos de posesión y los
mecanismos tradicionales de control de
pesquerías, o el desarrollo de tecnologías que
permiten la asignación del derecho, tales como la
piscicultura.
Por último, en muchos casos se pueden
encontrar soluciones a problemas públicos,
permitiendo el surgimiento de mercados, precios
e incentivos, cuando estos son inexistentes
debido a que se trata de una tarea que el Estado
ha monopolizado. La ausencia de precios envía
señales distorsionadas y contradictorias, y genera
incentivos perversos en el caso de la generación
y disposición de basura, por ejemplo.
De todas formas, la posibilidad de que estas
políticas públicas —o, en realidad, cualquiera de
ellas— funcionen correctamente, está
directamente asociada con la presencia de
calidad institucional que evite la cooptación por
parte de intereses específicos, el abuso de poder
y la inestabilidad de las normas.
Capítulo 15
Acciones voluntarias
contra la pobreza
Hemos estado analizando los dos caminos por los
cuales las personas pueden satisfacer sus
preferencias: a través de los mercados o a
través de la política. Una de las áreas de mayor
importancia es el alivio de la pobreza. Como en
los demás campos, también aquí nos
encontramos con caminos alternativos. La opción
estatal en este campo está asociada con las
políticas de “redistribución de ingresos”, pero,
como veremos, el Estado redistribuye, aunque
no siempre desde aquellos que tienen más
ingresos a los que tienen menos.
Como las transacciones en el mercado son
voluntarias, incluiremos en este campo a las
acciones de ese tipo que se realizan para aliviar la
pobreza: estas son la creación de puestos de
trabajo, la ayuda mutua y la filantropía. En estas
acciones, al no ser resultado específico de
ninguna “política pública”, tampoco son
consideradas o incluidas entre las acciones contra
la pobreza. Sin embargo, son un componente
importante y, en el caso de la creación de
empleo, como veremos, el más importante.
Consideraremos casos particulares de acción
voluntaria, pero en esta oportunidad no se
referirán al presente, sino al pasado, recordando
los esfuerzos que se realizaban en momentos en
los que no se ejecutaban tantas acciones
públicas como ahora. Se trata de mostrar las
iniciativas existentes entonces y las lecciones que
pueden aprenderse para fomentar la solidaridad
voluntaria, latente en toda persona de bien.
Como se mencionó respecto a otras políticas
públicas, y también en relación con la
descentralización, al no ser parte de un plan
general, estas iniciativas permiten la
experimentación de diversos métodos,
despliegan la iniciativa creadora de las personas y
ayudan a evaluar aquellas que tienen éxito o las
que fracasan, sin someter a toda una población
a un ensayo general. Las mejores prácticas se
van copiando, descartándose las que no
funcionan, y todas ellas tienen algún componente
“institucional” que puede permitirles cumplir su
283
objetivo: normas y regulaciones laborales,
sistemas de elección de servicios de salud,
deducciones impositivas para donaciones.
En el siguiente capítulo veremos la otra cara
de la moneda: políticas públicas con el mismo
objetivo.
Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta lección serán:
1. La importancia de la ayuda a los
pobres.
2. La redistribución de los ingresos.
3. Las acciones voluntarias de alivio a
la pobreza.
4. La generación de empleos y la
legislación laboral.
5. La ayuda mutua y la elección de
servicios de salud.
6. La beneficencia.
7. Políticas públicas que podrían
fomentar la solidaridad voluntaria.
Los pobres
Cuando se debate sobre el papel del Estado y del
mercado en materia de pobreza, generación de
riqueza y distribución de la misma, pocas veces
se comienza el análisis con esta pregunta:
¿Debería hacerse algo para ayudar a los pobres?
La primera reacción de cualquier audiencia
ante una pregunta de esta naturaleza es de
estupor, dando por sentado que la respuesta es
unánimemente afirmativa. Sin embargo, la
ciencia económica no estudia lo que la gente
dice, sino lo que gente hace: la “acción humana”.
Desde este punto de vista, la respuesta es
otra, pues si bien un cien por cien de las
personas puede responder que, por supuesto,
debería hacerse algo por los pobres, lo cierto es
que las encuestas muestran que tan solo el 20%
de ellas —aunque este porcentaje varía según
los países— dedica voluntariamente parte de su
tiempo y esfuerzo a las necesidades de otros.
Ello demuestra que hay que hacerse esa cruda
pregunta, ya que su respuesta no es tan directa
como parece.
Enfrentados a dicha circunstancia, algunos
sugerirán que, si bien no ponen parte de su
esfuerzo personal en atender a los pobres, lo
hacen indirectamente mediante el pago de los
impuestos; y es cierto que su pago les otorga el
derecho a demandar información sobre el uso de
esos fondos y su destino final.
Es una materia de valores morales individuales
responder si esto es suficiente. Lo que aquí nos
interesa analizar es la paradójica circunstancia
según la cual el crecimiento del Estado
“benefactor” puede terminar relevando a los
individuos de su responsabilidad directa hacia sus
congéneres necesitados, transmitiéndole tal
responsabilidad al Estado mismo, muchas veces
ineficiente y víctima de la voracidad de diferentes
grupos de interés. Por otro lado, no se puede
asegurar que el Estado termine redistribuyendo
desde los sectores de mayores ingresos a los de
menores ingresos.
¿De ricos a pobres?
En verdad, pobreza y desigualdad de ingresos
son dos cosas muy distintas. La primera se
relaciona con la falta de ciertos recursos básicos
para la vida; la segunda tiene que ver con un
análisis comparativo entre lo que tienen unos y lo
que tienen otros. La importancia de esta
diferencia no es menor, ya que debemos
preguntarnos qué es lo que nos preocupa: si la
pobreza o la diferencia de ingresos.
La pobreza se está reduciendo y esta
reducción ha sido enorme en los últimos años. La
brecha entre ricos y pobres también se ha
reducido (Chotikapanich et al 2007; Sala-i-Martin
2002), aunque su medición a nivel global es muy
complicada. Asimismo, la medición de los
ingresos no refleja el fenómeno en toda su
magnitud. Los pobres tienen hoy acceso a bienes
que no podían imaginar los ricos de hace
doscientos años, pero además la diferencia de
calidad entre lo que compran los ricos y lo que
compran los pobres se ha reducido. Por ejemplo:
los ricos compran más productos alimenticios y
de mayor calidad, pero en muchos casos son de
la misma calidad de los que compran los pobres,
algo que no sucedía entonces.
Otro ejemplo: podría darse el caso de que
aumente la diferencia de ingresos, pero la
situación de los más pobres también será mejor.
Es más: esto es lo que suele ocurrir al inicio de
284
un proceso de crecimiento económico acelerado.
En este caso, vamos a suponer dos individuos
representativos, de los cuales uno es pobre y el
otro rico. Veamos:
SITUACIÓN A (ingreso anual)
García: USD50,000
Pérez: USD5,000
SITUACIÓN B (ingreso anual)
García: USD250,000
Pérez: USD15,000
La brecha ha aumentado notablemente: García
multiplicó sus ingresos por cinco, mientras Pérez
lo hizo por tres. Pero lo cierto es que Pérez está
mejor. Es más: está mucho mejor. Vamos a
suponer aquí que —dado que los individuos
somos distintos y tenemos atributos diferentes—
la diferencia de ingresos es inevitable y que lo
que nos preocupa es la situación de los que
están peor. No obstante, en el ámbito de las
políticas públicas, se proponen políticas de
“redistribución”, más preocupadas por la
diferencia de los ingresos, y en algunos casos
estas políticas terminan empeorando la situación
de los más pobres. Mientras esas políticas
terminen frenando el crecimiento económico y
desalentando la inversión, perjudicarán a los más
pobres: quizá se termine con una sociedad más
igualitaria, pero en la que todos son más pobres.
Lo ilustraremos con la siguiente situación:
SITUACIÓN C (ingreso anual)
García: USD20,000
Pérez: USD4,000
Nos encontramos además con el problema de
que, una vez se ha creado el aparato
redistribuidor, este redistribuye para cualquier
parte. Lo imaginamos como distribuyendo a lo
“Robin Hood”, pero también puede redistribuir a
lo “Hood Robin”, o en diagonal, dentro de un
mismo grupo de unos a otros; en definitiva, en
cualquier dirección. En medio de todo este
proceso, el Estado no deja de crecer.
Tullock (2004) sostiene que en el ámbito de la
democracia mayoritaria podríamos encontrar una
coalición dominante del 51% de los votantes con
menores ingresos, que decidiría redistribuir en su
favor los ingresos del 49% restante. Pero, si
suponemos que el 10 o 20% de la población son
los pobres, esto hace que los pobres sean solo el
20 o el 40% de los miembros de la coalición
dominante aproximadamente. Con esos
porcentajes no pueden controlar esa coalición,
por lo que los miembros de mayores ingresos
dentro de ella terminarán recibiendo también
ingresos redistribuidos, e incluso hasta puede
ocurrir que reciban más. Pensemos, por ejemplo,
en el 2% de más altos ingresos en la coalición
dominante. Para los miembros del 49%
minoritario, que pierden ingresos con la
redistribución, resulta conveniente ofrecer a esos
miembros mayores beneficios, convencerlos así
de que se sumen al 49% y generar una nueva
coalición mayoritaria. Esto sería más barato para
el 49%. Para que esto no suceda y la coalición
del 51% se mantenga, hay que ofrecerle a esos
individuos un trato suficientemente atractivo
como para que se pasen de lado, con lo que
terminan recibiendo un trato tal vez superior al de
los más pobres.
Pero los ricos podrían hacer algo que sería
incluso menos costoso para ellos, y es no ya
tentar al 2% más rico entre la coalición
mayoritaria para que cambie de lado, sino a un
porcentaje de los más pobres. Según Tullock,
esta coalición es difícil de encontrar, porque los
pobres creen que sus intereses son claramente
incompatibles con los de los más ricos, pero no lo
ven así con los que se encuentran entre el 20 y
el 51% en términos de la escala de ingresos.
Sin embargo, Tullock sostiene que lo que se
observa en la realidad es que las transferencias
se realizan entre grupos que no se definen por
su nivel de ingresos, sino por su nivel de
organización y poder. Así, por ejemplo,
agricultores subsidiados en Estados Unidos,
Europa o Japón, estudiantes universitarios,
intelectuales, artistas, industriales nacionales o
sindicalistas están entre los principales receptores
de transferencias, pero no son los más pobres.
Si esto es así, y siendo que los pobres no se
encuentran muchas veces bien organizados, no
podemos esperar que la redistribución los termine
beneficiando181.
No obstante esto, ¿por qué la gente sigue
prefiriendo la redistribución a través de la política
285
y el Estado? La respuesta sería que no es lo
mismo sacar la billetera y aportar $100 que votar
por una opción por la que todos reciban un
impuesto de $100. El costo de la primera opción
es directamente $100, pero el costo de la
segunda es también $100, descontada mi
estimación de la influencia que pueda tener en el
resultado final, como vimos ya en el capítulo 4.
Es decir: este segundo acto satisface también mi
preocupación respecto a hacer algo por los
pobres, pero a un costo mucho menor.
El papel dominante del Estado en esta materia
se ha trasladado también al área de la discusión
académica y a la de elaboración de políticas
públicas, donde el solo planteamiento del
problema genera una inmediata búsqueda de las
acciones que debería desarrollar para resolver el
problema. La creatividad e inventiva llegan hasta
allí, pero se mueven en un círculo cerrado,
limitado por los escasos recursos disponibles. Más
dinero para educación, más dinero para salud,
más dinero para vivienda no es fácil de encontrar
y, cuando se consigue, puede ser que no llegue
a donde se necesita.
Pocos se animan a preguntarse qué otra cosa
puede hacerse al respecto o, en términos más
correctos, qué papel puede cumplir la
colaboración voluntaria en materia de ayuda a los
más necesitados. Tal vez sea interesante, antes
de responder a esas preguntas, saber lo que se
hizo en otros momentos de la historia, cuando,
precisamente el Estado no estaba allí para
“resolver” estos problemas.
Acciones voluntarias
contra la pobreza
Esas “otras cosas” que pueden hacerse para
resolver los problemas relacionados con la
pobreza pueden clasificarse en tres aspectos:
1. Lo más importante, por supuesto,
es generar riqueza, de tal forma que el
número de pobres se reduzca. Algunos
critican a la economía de mercado por la
actual cantidad de pobres, como si la
pobreza fuera causada por ella. Dos cosas
pueden decirse al respecto: en primer
lugar, es en los países con economías más
abiertas donde el número de pobres es
menor; en segundo, si bien el número total
de pobres en el mundo es grande, el
crecimiento económico ha permitido
sostener a un número total de habitantes
en este planeta como nunca en toda su
historia. Una economía primitiva o cerrada
genera un mayor número de pobres y un
menor número total de habitantes que
puede sostener.
La revista The Economist señala en un
reciente informe182 que “por primera vez
más de la mitad del mundo es clase
media, gracias al rápido crecimiento
económico de los países emergentes”. Por
supuesto que no es sencillo definir, y por lo
tanto medir, qué es “clase media”, pues se
trata de una expresión muy poco precisa,
y no es lo mismo ser clase media en los
Estados Unidos que en Bangladesh. Pero lo
que nos importa aquí para definir este
motivo de festejo es que las personas
tengan la oportunidad de salir de la
pobreza. Dos dólares por día es una
definición comúnmente aceptada de la línea
de pobreza. Entonces, si tomamos en
cuenta el aumento de la población en el
rango inmediatamente superior, de un
ingreso entre dos y trece dólares por día,
podemos ver la cantidad de personas que
han podido superar esa línea. El total de
población en ese rango de ingreso era de
1,428.1 millones de personas en 1990 y
llegó a 2,644.3 millones en el 2005. Más de
mil doscientos millones de personas
traspasaron esa línea de la pobreza, un
resultado que ningún programa de ayuda
ha podido ni remotamente alcanzar.
De ese total, 632 millones corresponden
a China, algo que no debería
sorprendernos si consideramos el continuo
crecimiento económico que ha
experimentado ese país desde que
implementó profundas reformas para
liberar los mercados, y para garantizar la
propiedad de las inversiones y el
cumplimiento de los contratos. La India,
siguiendo un proceso similar aunque menos
286
intenso, contribuyó con 117 millones de
personas.
2. En segundo lugar están las acciones
que los mismos individuos pueden realizar
para ayudarse a sí mismos, a sus familias,
a sus vecinos, a sus grupos de afinidad,
cualesquiera que sean estos, sabiendo que
serán ayudados a su vez en caso de
necesidad propia. Esto es lo que se ha
llamado socorro mutuo.
3. Por último están las acciones que
los individuos pueden realizar para ayudar a
otros sin esperar en este caso un
tratamiento recíproco en caso de
necesidad, lo que se conoce como
filantropía.
Veremos ejemplos de la historia argentina en los
tres casos, aunque historias similares se
encuentran en muchos países. Se trata de
historias que en buena medida hoy están
olvidadas.
La generación de
empleos
En relación con el primer aspecto, pocas cosas
son tan eficientes para combatir la pobreza como
las oportunidades de empleo, y esas dependen
del volumen de inversión y del “marco
regulatorio” laboral, que puede incentivar el
empleo o, por el contrario, desalentarlo, al
recargarlo con costos e impuestos.
En este sentido, Argentina muestra una
historia notable. En materia de legislación laboral
a fines del siglo XIX solo estaba en vigencia el
Código Civil, redactado por el doctor Dalmacio
Vélez Sársfield, sancionado el 25 de septiembre
de 1869. En él se establecía la libertad de
contratación y se aludía tangencialmente al
contrato de trabajo como una forma más de
arreglo contractual libre y voluntario, en el
contexto de las normas generales tratadas en el
Código. En el artículo 1.623 se trataba el asunto
de esta manera: “La locación de servicios es un
contrato consensual, aunque el servicio hubiese
de ser hecho en cosa que una de las partes
debe entregar. Tiene lugar cuando una de las
partes se obligare a prestar un servicio, y la otra
a pagarle por ese servicio un precio en dinero.
Los efectos de este contrato serán juzgados por
las disposiciones de este código sobre las
‘Obligaciones de Hacer’”.
La terminología ‘locación de servicios’ era una
tradición de origen románico, que aún se
mantenía para el tratamiento legal en materia
laboral. Un reconocido tratadista argentino
comenta el Código de esta forma: “Hoy este
contrato, al que Vélez dedicó tan solo 6 de los
4,015 artículos del Código, está regulado por una
legislación vasta y riquísima del derecho laboral.
Más aún: en la gran mayoría de los casos el
contrato directo e individual ha sido reemplazado
por los contratos colectivos de trabajo, a los
cuales deben ajustarse empleadores y
trabajadores y en los que se fija minuciosamente
los derechos y deberes de las partes, horario de
trabajo, remuneraciones, ascensos,
indemnizaciones, despido, etcétera.
Ordinariamente la autonomía de los contratantes
se limita a prestar el consentimiento para
establecer la relación laboral; todo lo demás está
regido por los contratos colectivos o las leyes
especiales” (Borda 1974, p. 11).
Durante esos años de vigencia de los “seis
artículos”, Argentina protagonizó una epopeya
pocas veces vista hasta entonces y pocas veces
igualada después. La inmigración que recibió,
considerada como uno de los índices elocuentes
de prosperidad, tuvo lugar antes de “la legislación
vasta y riquísima” a que alude Borda. Juan A.
Alsina, en su trabajo “La inmigración europea en
la República Argentina”, publicado en 1898,
muestra cifras del periodo 1877-1897. En esos
veinte años llegaron al país 1,356,130
inmigrantes, de los cuales más de la mitad eran
de Italia. El resto, por orden de importancia,
procedían de España, Francia, Austria, Alemania,
Gran Bretaña, Bélgica, Suiza, Rusia, Holanda,
Portugal, Dinamarca, Estados Unidos y
Suecia183.
Hay anécdotas que no deben dejar de
recordar los incontables sacrificios que debieron
superar todos los que llegaron a esa tierra de
promisión. Pero más allá de las anécdotas,
muchos investigadores han analizado la situación
del mercado laboral durante esos años. Uno de
287
ellos es Carlos Díaz Alejandro, economista
cubano profesor de las universidades de Yale y
de Columbia (1970, p. 39)184. No solamente no
había desempleo, los salarios eran elevados.
En la actualidad, la mayor parte de los
mercados laborales están muy regulados. Los
países que fueron “importadores” de
trabajadores hoy los “exportan” a Estados
Unidos o a Europa. El ya mencionado índice
“Haciendo Negocios”, del Banco Mundial,
presenta un componente relacionado con las
normas laborales. Los resultados que muestra
por regiones son los siguientes:
Los mercados de Asia Oriental y del Pacífico son
los que presentan mejores indicadores, aunque
los países de la OCDE no están tan lejos, salvo
en inflexibilidad de los horarios y rigidez laboral.
Paradójicamente los peores registros son para los
países de África al Sur del Sahara, precisamente
donde más son necesarios los empleos para
resolver problemas de pobreza.
La legislación y las normas que afectan al
mercado de trabajo deberían tener en cuenta los
costos que imponen. Los programas sociales
apenas pueden luego reparar los daños que la
rigidez laboral genera, condenando a muchos al
desempleo o a la informalidad (Djankov et al).
Aquellos que favorecen el crecimiento de la
legislación laboral, creen que el contrato de
trabajo es suscrito entre dos partes —una fuerte
y otra débil— con intereses contrapuestos. Por
esa razón estiman que es necesario regular a
favor de esta última. No obstante, en el
mercado son los empleadores quienes compiten
entre sí para obtener a los mejores trabajadores
y estos a su vez quienes compiten entre sí para
obtener los mejores puestos de trabajo. El precio
de ese servicio, el salario, está determinado,
como todos los demás, por la oferta y la
demanda.
La demanda de trabajo depende, en última
instancia, de la inversión de capital que crea la
necesidad de contratar trabajadores, pero esta
no es indiferente de esas mismas regulaciones.
En un trabajo elaborado por Paroma Sanyal y
Nidhiya Menon (2004) se analiza el caso de la
India y el impacto que estas normas tienen en
las decisiones de localización de la inversión en
plantas industriales.
Si bien existe en ese país una legislación
general sobre relaciones laborales, a partir de las
reformas económicas implementadas desde
1991, los estados compiten entre sí para atraer
nuevas inversiones y presentan diferencias tanto
por enmiendas y agregados como por la
aplicación de las normas vigentes.
Como resultado de sus investigaciones, han
encontrado que existe una clara relación entre el
número de juzgados laborales, sindicatos
registrados y días perdidos por disputas laborales
y las decisiones de inversión. También han
construido un “índice” de reformas a la legislación
laboral, calificando cada una de ellas como
“protrabajador”,
“pro-empleador” o neutrales. Los
estados más “reformistas”, aquellos que han
reducido o simplificado notoriamente la legislación
laboral, han atraído una mayor cantidad de
inversiones locales y extranjeras, y han crecido
más rápidamente que el resto (Andhra Pradesh,
Gujarat, Karnatka, Maharashtra y Tamil Nadu).
Andhra Pradesh, por ejemplo, ha reformado al
régimen de recapacitación de trabajadores,
reorganizado las unidades del sector público,
implementado reformas impositivas e iniciado la
autocertificación de las industrias. Gujarat ha
avanzado con privatizaciones, simplificación de
normas y procedimientos, reforma del sector
energético y el fomento de la empresarialidad
privada. A un nivel intermedio se encuentran
estados como Haryana, Orissa y Bengal
Occidental —curiosamente este estado ha sido
administrado por el Partido Comunista durante los
últimos veinte años—, mientras el resto se
encuentran por detrás.
Hay ciertas actividades cuya localización
geográfica depende principalmente de otros
factores —minería, algunas producciones
agrícolas…—; no hay aquí tanta posibilidad de
elección, aunque sí la hay a nivel de distintos
países. Este último punto nos lleva a resaltar la
importancia de un análisis de este tipo respecto
de otras latitudes, ya que lo que sucede a nivel
de estados dentro de la India sucede también
288
entre “países” con sistemas regulatorios que, en
definitiva, compiten entre sí. Como los más
regulatorios terminan recibiendo menos
inversiones, la demanda de trabajo será menor y
los salarios más bajos, por lo que aquella
intención de ayudar a los más débiles da como
resultado, finalmente... mayor debilidad.
Hay ciertas cosas que con el tiempo se
convierten en mitos, algunos de los cuales solo
se derrumban con evidencias, ya que son
resistentes a los argumentos. En tal sentido,
Rafael La Porta y Andrei Shleifer (de Harvard),
Florencio López-de-Silanes y Juan Botero (de
Yale) y Simeon Djankov (2003) han dirigido sus
investigaciones a uno de ellos: la legislación
laboral. Sostienen los autores que existen tres
teorías principales en materia de elecciones
institucionales: la de “eficiencia”, que sostiene que
la elección de instituciones es dictada por
consideraciones de eficiencia, cuando los
beneficios superan a los costos; la de “poder
político”, que afirma que las instituciones son
generadas por quienes están en el poder, para
beneficiarse a sí mismos; la “legal” que sostiene
que son formadas por la tradición jurídica.
Los marcos regulatorios variarían según
distintas circunstancias en los países ricos o
pobres: en los países pobres habría más
regulaciones para proveer protección, mientras
que los países ricos pueden no hacerlo, pero
brindan un seguro de desempleo. Estos también
pueden confiar en el cumplimiento de los
contratos entre las partes, porque tienen
sistemas legales que funcionan. Desde otra
perspectiva opuesta, habría más regulaciones en
los países pobres, porque existen menos
controles al abuso del poder y más posibilidad de
que los sindicatos obtengan privilegios de los
gobiernos. Por otro lado, según la teoría “legal”,
habría más regulaciones en países con una
tradición jurídica “continental” o “socialista”, y
menos en aquellos que están basados en el
common law.
Para analizar esto, los autores se pusieron a
comparar la legislación laboral en ochenta y cinco
países, entendiendo que la misma consta de tres
elementos fundamentales: legislación sobre el
contrato laboral, sobre las negociaciones
colectivas y sobre la seguridad social. En cada
caso elaboraron un índice que toma en cuenta
los distintos componentes de esas políticas. Los
datos les muestran que la protección legal es
generalmente menor en los países ricos que en
los pobres, que la regulación sobre negociaciones
colectivas no es muy diferente, y que los
beneficios de seguridad social son superiores en
los países ricos. Asimismo, los países con
tradiciones en el common law tienen menor
grado de protección, seguidos por los países de
tradición germánica, luego los de tradición
francesa, y por último los socialistas.
Pero, además, han medido los posibles
resultados de cambios de una dirección a otra.
En tal sentido, un incremento de un punto en el
índice de regulaciones sobre el contrato de
trabajo —por ejemplo del nivel de Nueva
Zelanda, 1.06, al de España, 2.18— haría crecer
la economía informal en un 6.72% y la
proporción informal del desempleo en 13.74%,
reduciendo la participación de hombres y mujeres
en la fuerza laboral en un 3%. La tasa general
de desempleo se elevaría en tres puntos y la del
desempleo juvenil en seis puntos, o doce en el
caso de las mujeres jóvenes.
El Indice de Regulación del contrato de trabajo
(CT) muestra un promedio en el caso de los
países pobres de 1.62, en el de los países
medios de 1.70, y en el de los países ricos de
1.24. ¿Dónde se encuentra la Argentina? Su
índice es de 1.55: más bajo —menos regulado—
que el promedio de los países medios, pero lejos
de los ricos. En materia de regulaciones sobre la
negociación colectiva (NC), los países pobres
tienen un promedio de 1.11, los medios de 1.38
y los ricos de 1.13. Argentina supera todos estos
promedios con uno propio de 1.94 —es decir,
muy regulado—. En el de seguridad social (SS),
Argentina se encuentra en el promedio de los
países ricos.
Dada la comparación anterior entre España y
Nueva Zelanda, parecería que Argentina (CT:
1.55; NC: 1.94; SS: 2.15) tiene mucho que
ganar, si se acercara a países medios como este
último (1.06; 0.43; 2.15) o Irlanda (1.04; 0.99;
289
2.08), y no tanto a Brasil, cuyos indicadores son
muchos peores (2.40; 1.86; 1.65).
La ayuda mutua
Esta es una forma de acción social que se realiza
mediante la asociación voluntaria, para compartir
riesgos entre un grupo de personas que
normalmente tienen algún vínculo que las une: un
trabajo, una nacionalidad, un vecindario, una
religión. En su momento tales asociaciones
cumplieron un papel destacado en la provisión de
servicios de salud, pensiones y seguros de
desempleo185. El temprano desarrollo de estas
organizaciones voluntarias es puesto de relieve
por el mismo Coni (1918, óp. cit., p. 547)186.
Resulta sumamente ilustrador mencionar las
mutuales fundadas en los primeros años de este
siglo en la ciudad de Buenos Aires: Club Sindical
de Empleados, Sanatorio Mutualista para
Empleados de Correos y Telégrafos, Sociedad
Mutua de Obreros de la Compañía Alemana
Transatlántica de Electricidad, Asociación
Mutualista Argentina, Sociedad Mutual de
Funcionarios y Empleados Judiciales, Ordenanzas
Unidos, Sociedad de Socorros Mutuos entre
Empleados de Ferrocarriles, Unione Alessandrina,
Asociación Mutual de Empleados Públicos,
Asociación Mariano Moreno, Banco de Seguros
Mutualistas, Cantinas Maternales, Asociación
Escolar Mutualista, Fédération des Mutualités
Francaises en Argentine, Federazione delle
Associazioni Italiane, Associazione Italiana di
Mutualitá ed Istruzione, fusión de las siguientes
sociedades de socorros mutuos: Camilo Benso,
C. di Cavour, Fratellanza Militare, Giuseppe
Garibaldi, La Patriottica, Le Italiane al Plata,
Margherita di Savoia, Trionfo Ligure, Unione e
Benevolenza, Unione Italiana al Plata.
Coni hace una clasificación de las sociedades
de socorros mutuos: “Pueden clasificarse las
sociedades de socorros mutuos como
‘sociedades de seguro contra las enfermedades’,
porque por lo común aquel que se afilia a una
sociedad de socorros mutuos, sea esta de
mucha o poca importancia, lo hace con el
decidido propósito de asegurarse, durante un
periodo de tiempo no superior a un máximo
fijado contra los perjuicios que le puede irrogar
una enfermedad”.
Para que tengamos una idea de los servicios
que prestaban, Coni (1918, óp. cit., p. 549)
menciona los fines principales, expresados en sus
estatutos:
• Crear un fondo común destinado a
socorrer a los socios en los casos de
enfermedad o de las consecuencias de
esta y también para que se les permita
hacer frente a las necesidades de la vida
en la ancianidad.
• Constituir cajas de ahorros y
seguros mutuos, teniendo en cuenta muy
especialmente los casos de accidentes,
fallecimiento, viudedad y orfandad.
• Propender al bien común, compatible
con su base fundamental —es decir, el
“socorro mutuo”—, pudiendo establecer y
organizar al efecto las instituciones
económicas conducentes a este fin.
• Fundar escuelas y procurar el
mejoramiento moral intelectual y material
de sus asociados, con exclusión terminante
de todo debate relacionado con la política o
la religión.
• Celebrar las glorias o los aniversarios
patrios de las diversas colectividades —
España, Francia, Italia, etc.—, según la
nacionalidad de la mayoría de los
componentes de cada sociedad.
En la ciudad de Buenos Aires existían entonces
214 sociedades de socorros mutuos con 255,534
socios. En todo el país se clasificaban como
sigue:
Los servicios que brindaban incluían: médico,
remedios, abonos a hospitales, ortopedia, óptica,
primeros auxilios, baños medicinales, asistencia
en partos, dentistas (extracciones solamente),
inspectores de enfermos, servicio fúnebre y, al
margen de la protección de la salud, 57 de ellas
sostenían escuelas.
Era tan importante su evolución que existían
órganos periodísticos especializados como el Eco
delle Societá Italiane; el Boletín mensual de la
Asociación Española de Socorros Mutuos; el
Boletín Oficial del Centro Gallego; el boletín de la
Fédération des Sociétés Francaises de Secours
290
Mutuels y el de la Asociación Obrera de Socorros
Mutuos de Buenos Aires. En mayo de 1916 se
creaba la revista mensual Mutualidad.
Esas asociaciones mutuales ofrecían servicios
y brindaban posibilidades que hoy mismo no
tienen los afiliados compulsivamente al sistema
de seguros de salud sindicales. Por ejemplo: un
informe del Departamento Nacional del Trabajo
—31 de diciembre de 1907, n.o 3, p. 321—
describe los servicios que ofrece una sociedad de
socorros mutuos formada en 1905 entre los
obreros de una curtiduría y sus patrones:
“1. Todo obrero justificando su inasistencia
por enfermedad se le pasará, después del
cuarto día, un diario de un peso moneda
nacional, siendo exceptuada toda
enfermedad inmoral y crónica o motivada
por pelea, salvo accidente de trabajo”.
“2. El doctor [...] es el médico oficial de la
sociedad; los pacientes pueden hacerse
asistir por otro médico de su agrado
siempre que no haya diferencia en el precio
de las consultas; en caso que las hubiera,
abonará el paciente la diferencia”.
“3. Todo enfermo tiene derecho a percibir
la cuota diaria hasta los tres meses;
pasando este término, se declarará crónico
y la comisión resolverá lo que haya lugar”.
“4. El sobrante que resulte en los balances
semestrales se destina para seguros,
pensiones o para lo que crea más
conveniente la comisión; habiendo fondos
se procurará en primera línea aumentar la
cuota del socorro diario a los que no hagan
uso del médico y botica”.
Es decir: no solo tenían el derecho de afiliarse o
desafiliarse voluntariamente a esta u otra
sociedad de socorros mutuos, sino que tenían
además el derecho de visitar a cualquier médico
y, en el caso de que fuera más caro, abonaban
la diferencia.
Lamentablemente este espíritu de solidaridad
no pudo sobrevivir al embate de la
monopolización. Después de haber obtenido el
poder monopólico de representación en las
negociaciones colectivas, los sindicatos
impusieron, en la década del 40, los aportes
obligatorios a sus propias asociaciones mutuales.
Las instituciones de ayuda mutua no pudieron
ahora competir, ya que su apoyo requería un
doble aporte y, por lo tanto, se fueron debilitando
lentamente. La solidaridad voluntaria fue
reemplazada por el aporte compulsivo, y poco a
poco se fue resquebrajando el compromiso moral
de ayuda mutua.
La filantropía
Durante casi tres siglos, la colonización española
conformaría un modelo de asistencia asentado
en tres pilares fundamentales:
1. El estado colonial, que supervisaba
las cuestiones sanitarias,
2. La Orden de los Bethlemitas (clero
regular),
3. La Hermandad de la Santa Caridad.
La Hermandad de la Santa Caridad fue fundada
en 1727 por don Juan Alonso González, para
enterrar a los muertos luego de una epidemia,
siendo entonces autorizada por el obispo y el
gobernador. Alonso González era un vecino que
aportó fondos personales para su fundación y
luego, en 1734, tomó los hábitos. Hacia 1741, la
Hermandad tuvo problemas con los párrocos de
la ciudad, que le iniciaron un pleito, “porque
disminuían sus ganancias con las inhumaciones
gratuitas que realizaban”. Entonces el obispo
suspendió el permiso de entierro a la
Hermandad.
Según Passanante (1995), la Hermandad era
de “composición mixta, formada por notables y
religiosos que dependían del obispado —
administraba el Hospital de Mujeres, la Casa de
Huérfanas y la Casa de Niños Expósitos—”. La
Hermandad tenía bastante independencia de la
jerarquía eclesiástica católica, aunque aceptara al
obispo como autoridad.
Pero fueron los jesuitas, a través de la
Compañía de Jesús, quienes hasta su expulsión
estuvieron a la vanguardia de las iniciativas
benéficas. Sus afanes civilizatorios y el espíritu
particularmente emprendedor de algunos de sus
miembros, marcaron el origen histórico de las
organizaciones voluntarias en Argentina. Aunque
décadas más tarde el Estado “expropiaría”
muchas de esas obras de beneficencia, la
291
impronta religiosa dejaría su fuerte signo en el
“sector”.
En reemplazo de ello, el primer presidente
argentino, Bernardino Rivadavia, crea la Sociedad
de Beneficencia en 1823, como un modelo
original de entidad privada creada por el Estado
para cumplir funciones públicas. En nuestra
historia hay desde muy temprano una suerte de
“beneficencia fiscal” que se originó, como se dijo,
en épocas coloniales, y se trata de la creación
por parte del Estado, y con fondos fiscales, de
instituciones de “caridad”. Esto no debería
considerarse filantropía, ya que se trataba de
fondos provenientes del fisco y no entregados en
forma voluntaria; en términos modernos, vendría
a ser como dejar en manos de ciertos individuos,
o “concesionar”, la atención a los más
necesitados. Sin embargo, como veremos más
adelante, la Sociedad actuó también como canal
de la caridad voluntaria en forma creciente
durante la segunda mitad del siglo XIX.
El origen de la Sociedad tiene también que ver
con el papel asignado a la mujer en la época. Los
objetivos que perseguían eran “la perfección de
la moral, el cultivo del espíritu del bello sexo, y la
dedicación del mismo a lo que se llama industria,
y que resulta de la combinación y el ejercicio de
aquellas cualidades” (Acta de instalación de la
Sociedad de Beneficencia”, discurso pronunciado
por Rivadavia, en Correa Luna, 1923, p. 15).
Durante sus primeros años, la Sociedad de
Beneficencia ejerció el monopolio total de las
actividades filantrópicas. La época de Juan
Manuel de Rosas significaría el congelamiento de
sus actividades, entre 1838 y 1852, con el
argumento de la escasez de recursos para
financiarlas. Rosas acusó, sin éxito, a la caridad
privada por reemplazar el financiamiento estatal
en los hospitales. Este es el caso del Hospital de
Hombres, a cargo de la Sociedad Filantrópica,
que también sucumbió por falta de fondos y
otros medios de subsistencia (Jorge Coll, citado
por Andrés Thompson, 1995, p. 23). La
Sociedad Filantrópica, constituida por caballeros,
fue creada por un decreto de 1828, con la
finalidad de administrar las cárceles y los
hospitales. Dejó de funcionar en 1835.
Reinstalada por decreto oficial en 1852, la
historia de la Sociedad comienza a ser más
controvertida en función de la iniciativa estatal de
asumir el control político de la educación. Aunque
se le quitan ciertas atribuciones en el campo
educativo, sería en 1876, con la creación del
Consejo General de Escuelas, que las escuelas
de niñas de la Sociedad pasarían a manos del
Estado. La Sociedad de Beneficencia perdía así
una de sus misiones fundamentales —“la
dirección e inspección de escuelas de niñas”—,
quedando restringida su acción a la tarea
hospitalaria y asistencial.
A finales de 1855 crea una casa correccional
de mujeres. En 1871 la Sociedad funda el Asilo
de Huérfanos, debido a los estragos que causó la
epidemia de la fiebre amarilla en Buenos Aires. El
7 de febrero de 1873 abre el Asilo de la Pobreza
y el Trabajo, destinado a “la instrucción y mejora
de las huérfanas indigentes de más de doce
años, y de las adultas condenadas por el juez
correccional”187.
El 19 de abril de 1875 se instala el Hospital de
Niños, que luego, en 1896, fue trasladado y
ampliado en el terreno que ocupa actualmente —
hoy Hospital Dr. Ricardo Gutiérrez—, luego una
escuela para ciegos en el Asilo de Huérfanos, y
gracias a las donaciones de Videla Dorna y
Drysdale se inaugura el Hospital de Mujeres,
llamado Hospital Rivadavia. En 1888 organizan el
primer curso para recaudar fondos para el
Hospital de Niños.
Desde 1880 hasta mediados del siglo XX, la
Sociedad de Beneficencia continuará
desarrollando una vasta obra, tratando de
ubicarse siempre de manera ventajosa en
relación con el financiamiento estatal, pero
controlando privadamente el destino de los
fondos. Durante esos años, su temor por el
apoyo oficial se verá incrementado en la medida
en que se produce un inusitado crecimiento
asociativo filantrópico, que comienza a competir
con ella.
A pesar del financiamiento estatal, la Sociedad
de Beneficencia contó con el apoyo de
donaciones privadas y legados, y organizó
actividades de recaudación de fondos. Aunque el
292
aporte privado fue, en términos relativos, inferior
al público, no por ello puede decirse que fuera
escaso. Incluso en algunos casos (1907, 1911)
los primeros fueron mayores que los segundos.
Cabe señalar la dificultad en la estimación de los
aportes privados, debido a que las donaciones
privadas contempladas en el presupuesto de la
Sociedad se referían solamente a las realizadas
en efectivo. Según diversas fuentes, la Sociedad
de Beneficencia recibió también importantes
aportaciones en tierras, campos y otros
inmuebles de manos privadas.
Los aportes privados se canalizaron de
distintas formas. Por una parte, las familias
tradicionales, a partir de legados o donaciones
que contribuyen a diversas obras de la sociedad,
generalmente entregando su aporte con un
propósito específico —el equipamiento de un
hospital, la construcción de un asilo, etc.—188.
Afirma Passanante que existen registros de
donaciones de honorarios efectuadas por
hombres de destacada actuación pública y
política. Cabe citar, como ejemplo, el caso de
Leandro N. Alem, quien donó sus dietas de
diputado en 1879; Lucio V. López, hace lo mismo
en 1880; el presidente Juárez Celman en 1884;
Hipólito Yrigoyen, de 1884 a 1902, dona su
sueldo de profesor normal, y entre 1916 y 1922
sus emolumentos presidenciales.
Las campañas de recaudación de fondos
fueron de lo más novedosas: obras de teatro y
conciertos a beneficio, campañas de recolección,
loterías, donaciones empresarias e incluso la
instalación de alcancías de hierro en los tranvías y
coches de ferrocarriles que circulan por Buenos
Aires189.
Merece un párrafo aparte el caso de
donaciones provenientes de instituciones sociales
privadas de distinto tipo, entre las cuales
sobresalen el Jockey Club y el Museo Social
Argentino, el Consejo Nacional de Mujeres, la
Liga Social Argentina y la Cruz Roja Argentina.
Con el crecimiento del país y el aumento de la
riqueza, la sociedad comienza a incrementar sus
actividades basándose en las donaciones
voluntarias de los ciudadanos. Se hace tangible el
correlato entre libertad, progreso y caridad. El
marco desregulado que vivía el país permitía el
florecimiento de actividades productivas, lo cual a
su turno originaba donaciones privadas de
enorme importancia. Algunos ejemplos que
Correa Luna cita en su libro conviene
rememorarlos:
• Contemporáneamente, para aliviar
los males de las inundaciones del Uruguay
y de San Juan, lo mismo que para socorrer
a los inmigrantes sin recursos o a las
familias arruinadas en la catástrofe
ferroviaria de Bancalari, o a los infelices
indios de la Tierra del Fuego, la Sociedad
desarrolló, con ayuda de la prensa,
ingeniosas campañas filantrópicas que
produjeron inmejorables resultados (p.
220).
• Comenta Correa Luna (óp. cit., p.
222): “Fue el primero, para la cura de
pequeños convalecientes, el famoso
sanatorio Marítimo de Mar del Plata, que
planeado en enero de 1893 por los
doctores Antonio Arraga, del Hospital de
Niños, y su colega Juan M. Bosch, de la
Casa de Expósitos, llegó a inaugurarse el
14 de septiembre con 49 asilados, siendo
lo más original de su primitiva historia, que
ni los 18,000 pesos de la adquisición del
edificio, ni los muchos más empleados en
agrandarlo y mantenerlo, salieron del
peculio oficial, sino, íntegramente, de
cuantiosos donativos particulares hechos a
la institución con tal objeto. En 1896, en
1901 y en 1904, gracias a la generosidad
de los señores Roverano, Ernesto
Tornquist y señora Ana K. de Fahy, no
solo aumentó considerablemente la
extensión territorial del sanatorio, sino su
superficie cubierta, hasta superar el
cuádruplo, cuando menos, de la antigua
capacidad. Por último, el transporte de
enfermos, gratuitamente efectuado entre
Buenos Aires y el balneario, por la empresa
Ferro-Carril del Sud, contribuye no poco,
desde hace treinta años, al feliz
funcionamiento de este Asilo, verdadero
lugar de salvación para la infancia
293
desamparada y enfermiza”.
• En 1891 la Sociedad inicia los
consultorios externos en el Hospital
Rivadavia con servicios de maternidad,
ginecología, cirugía general, clínica médica,
piel y sífilis, oftalmología,
otorrinolaringología, odontología y vacunas.
El sistema se extiende a los demás
hospitales. En 1904, un grupo de
admiradores del malogrado doctor
Francisco Ayerza enriquecían el Hospital
con el pabellón de su nombre. Teníase ya,
también recientemente edificado, un
pabellón para diftéricos; y en breve, con el
legado de la señora Isabel Millán y las
donaciones de la señora Hortensia Aguirre
de Leloir, y del señor y señora de Balcarce,
levantáronse dos más, uno para enfermos
de tiña y otro para escarlatinosos (p. 247).
• En 1907, gracias al noble
desprendimiento de la señorita Victoria
Aguirre y a la ayuda del Jockey Club,
consiguióse levantar en la Casa de
Expósitos el grandioso pabellón “Carlos
Pellegrini” con capacidad de 96 cunas y 48
camas. Poco antes, los herederos de las
señoras Juana Areco de Viera y Eloísa Frías
de Martínez de Hoz dotaron de modernas
incubadoras a la casa (p. 254).
• Dos meses después, por donación
de los hermanos Manuel J., Héctor, César,
Luis y Clara Cobo de Anchorena, la
Sociedad inauguraba en el Hospital
Rivadavia el magnífico pabellón que lleva el
nombre de aquella familia (p. 255).
• “Finalmente, el pabellón Concepción
Orgeira de San Martín, antes de terminar
ese año [1908], aumentaba con 65 camas
la capacidad del Hospital de Niños; y, sin
contar otras conquistas menores, con
donativos de las señoras Dolores Pizarro de
Olivera, Isabel Eguren Guerrico y Laura
Atucha de los Santos, y señores Alejandro
y Ricardo Cernadas, se daba comienzo a la
construcción de los denominados
‘Mercedes de Lasala y Riglos’ y ‘Estanislada
Cossio de Gutiérrez’” (p. 256).
• “Al altruismo de don Federico
Garrigós, de don Juan Ravenna, de don
Enrique Martínez y de su esposa, doña
Josefa Sáez, debe el establecimiento sus
primeras y notables instalaciones [Hospital
Nacional de Alienadas en General
Rodríguez]. Más tarde, en 1921, la
señorita Victoria Aguirre, ejemplar
benefactora de necesitados, dotó al
Hospital López y Planes de la única
Maternidad para tuberculosas existente en
el país” (p. 262).
• En 1916, gracias al desprendimiento
del ingeniero don Rómulo Otamendi, se
logra instalar en pleno campo, en el
hermoso “Asilo Estela Matilde Otamendi”,
situado en el pueblo de San Fernando,
alrededor de 200 niñas de 3 a 7 años de
edad, facilitándose con ello, y en
inmejorables condiciones, la ardua cuestión
de alojar en viviendas higiénicas, y fuera
del radio urbano, a los pequeños expósitos,
después del periodo de la crianza (p. 273).
• “[...] la señora María Unzué de
Alvear donó, en la provincia de Buenos
Aires, cerca de la Estación Don Torcuato,
716 hectáreas de magníficas tierras, y la
suma de 500,000 pesos para las
construcciones indispensables en una
colonia agrícola-modelo” (p. 275).
• “Al año siguiente, un nuevo legado,
esta vez de la señora de Stewart, permite
inaugurar en el Asilo General Martín
Rodríguez, el pabellón María Pérez de
Arroyo” (p. 276).
• “Con el legado de doña Cornelia
Pizarro, cuya liquidación excedió de
580,000 pesos, fue erigido el ‘Instituto
José María Pizarro y Monje’ para la
enseñanza y adiestramiento de 250 niños
huérfanos [...]” (p. 281).
Estas experiencias no agotan la invalorable tarea
de la entidad, pero resultan ilustrativas para
esclarecer el papel de la caridad privada en una
economía de mercado. La Sociedad de
Beneficencia, si bien había tenido un origen
mandatorio, en forma creciente se había
294
desarrollado como una entidad de alto contenido
propiamente filantrópico. El libre mercado creaba
prosperidad y esta hacía posible la caridad. En
1948 todos sus activos pasaron a manos del
Estado, luego de la Fundación Eva Perón, y
posteriormente al Estado de nuevo.
No obstante, la Sociedad de Beneficencia no
era un ejemplo puro de beneficencia privada: al
ser creada por el Estado y siendo parcialmente
financiada por este, todas sus buenas obras de
auténtica caridad antes mencionadas quedaban
sujetas a la voluntad política.
Además de la Sociedad de Beneficencia, la
actividad de la Sociedad Conferencia de San
Vicente de Paul en todo el país mostraba en el
año 1940 la existencia de 207 establecimientos,
entre los que encontramos 32 colegios y
escuelas, 4 “platos de sopa”, 56 casas de
pobres, 5 casas de viudas, 40 casas de
ancianos, 3 asilos de mendigos, 12 hospitales, 20
consultorios, 7 farmacias, 2 dispensarios, 1 sala
de primeros auxilios, 8 botiquines, 1 lazareto, 3
casas cuna, 3 “gotas de leche”, 7 talleres, 1
barrio obrero, 1 casa del canillita y 1 correccional.
En 1909 María del Carmen Coni funda la
Sociedad de Asistencia a Domicilio de Enfermos
Pobres, preocupada por la situación de los pobres
ante las enfermedades. Dicha sociedad, creada y
mantenida con recursos privados, tenía como
finalidad asistir a los enfermos pobres en su
propio domicilio, prestando ayuda material y
espiritual a través de profundas convicciones
religiosas190.
Otras instituciones destacadas de la época
incluían la Sociedad de Patronato y de
Repatriación, la Sociedad Española de
Beneficencia, la Sociedad Filantrópica Francesa
del Río de la Plata, la Sociedad Italiana de
Beneficencia, la Deutscher Krankenverein, The
British Philanthropic Society, todas ellas
responsables además de la construcción y
administración de los hospitales español, francés,
italiano, alemán y británico.
¿Qué se puede hacer?
Como se indicó al principio, son tres las acciones
voluntarias que deben realizarse para disminuir la
pobreza. Para efectuar esto de la forma más
adecuada, es necesario que las políticas
gubernamentales no restrinjan las posibilidades
que brinda la solidaridad individual.
En particular, en las áreas de creación de
empleo y de ayuda hay dos iniciativas que
pueden abrir las puertas a mecanismos como los
antes analizados: la desregulación de las
relaciones laborales, para reducir el costo de
contratación de mano de obra y el empleo
informal, y la capacidad de elección en seguros
de salud, que permitiría el renacimiento de las
asociaciones de socorro mutuo.
En cuanto a la filantropía, los más frecuentes
instrumentos de políticas públicas para su
promoción incluyen la legislación impositiva, que
puede incentivar o desincentivar las donaciones.
En los Estados Unidos, a partir de 1981 las
deducciones por este concepto pasaron del 5%
al 10% para las empresas, y llegan al 50% para
las personas físicas. En Francia, las empresas
pueden deducir su beneficio imponible hasta el
dos por mil de sus ventas, que puede elevarse al
tres por mil si se destinan a centros de
enseñanza públicos o privados sin fines de lucro.
La legislación inglesa contempla dos figuras: el
sponsorship —promoción de una organización
deportiva o artística— y el patronage —que
comprende aportes de caridad destinados a
obras de interés general— (Alegría 1992).
En Argentina, la normativa sobre el impuesto a
las ganancias permite deducir las donaciones
hasta en un 5% de la ganancia del año fiscal.
Estas donaciones deberán hacerse a entidades
civiles sin fines de lucro, que hayan sido
reconocidas por el ente recaudador —además de
las donaciones al propio fisco—. Este porcentaje
se calcula sobre la ganancia antes del impuesto,
más conocidas como “ganancias netas sujetas a
impuesto”, lo cual determina que el monto
donado sea en definitiva menor que el porcentaje
mencionado. Por ejemplo: con una tasa
impositiva del 35%, si el donante tiene una
ganancia neta sujeta a impuesto de $100, puede
destinar $5 a donaciones. La tasa del 35% se
aplica entonces sobre $95, lo que da una tasa
real sobre el monto original de $100 de 33.25%.
En cuanto a las fundaciones, las mismas gozan
295
de las siguientes ventajas:
a) Exención de los impuestos
nacionales: Impuesto a las ganancias, a los
activos, al valor agregado y a los
municipales. Por otra parte, en cada
jurisdicción tienen ventajas fiscales
específicas, como es el caso de la Ciudad
de Buenos Aires, donde están liberadas del
impuesto a los ingresos brutos.
b) Exención de cargas sociales al
personal que figure como becario.
c) La importación de equipos e
insumos sin el pago de aranceles, impuesto
al valor agregado ni derechos consulares.
Ciertamente, un aumento de la tasa mencionada
o su aplicación sobre el impuesto a pagar en vez
de serlo sobre la ganancia neta sujeta a
impuesto, sería un paso interesante para
incentivar las donaciones a entidades filantrópicas
privadas, que presentan niveles de eficiencia y
creatividad en cuanto a la satisfacción de
necesidades sociales ciertamente superiores a los
que presenta el sector público.
Un ejemplo actual digno de tener en cuenta es
el de la Asociación de Lucha contra la Esclerosis
Múltiple. Esta tuvo todos los años lo que
denominaron “Leatón”191, un certamen de
lectura organizado en numerosos colegios, para
lo cual los alumnos deben conseguir sponsors
entre parientes y amistades y comprometerlos
con la lectura de un determinado libro. El sponsor
controla la lectura y dona una determinada
suma; ese dinero se dirige a la asociación. Los
alumnos que hayan leído más libros reciben
premios que son donados por empresas.
Quiere decir que con este creativo mecanismo
se cumplen varios objetivos: se fomenta la
lectura de los niños, ellos saben que lo hacen
para ayudar a quienes sufren esa difícil
enfermedad, los padres y parientes participan en
el esfuerzo, igual que las empresas donantes, y
la institución recauda importantes fondos que
destina a aliviar la situación de los afectados por
el mal.
Un ejemplo tan solo, es cierto, pero una
muestra de la increíble variedad y riqueza de
propuestas que el ingenio puede hacer para
resolver los problemas que afectan a muchos.
Un ejemplo también de las posibilidades que el
voluntarismo brinda para canalizar las acciones en
pro de los que necesitan ayuda.
Laffer (2004) sostiene que los efectos de las
reducciones impositivas pueden comprobarse con
los resultados obtenidos por las que aplicó, por
ejemplo, Kennedy. Él redujo la tasa marginal
máxima del impuesto a las ganancias del 91%
hasta el 70%, y la mínima del 20% al 14% —
luego, con Reagan, se redujeron ambas un 25%
adicional—. Según el autor, los efectos fueron
una recuperación de la economía, mayor
recaudación, y mayor monto de impuestos
pagados por los más ricos.
Pero ese no es el punto que se quiere
considerar aquí, sino otro. Reducir Kennedy la
tasa máxima de 91% a 70% quiere decir que
una persona que antes se quedaba con 0.09 por
cada dólar adicional de ganancia, ahora se
quedaba con 0.30, ¡un incremento del 233%!;
mientras que los de menor tasa, que antes se
quedaban con el 0.80, ahora lo harían con el
0.86, lo cual significa un incremento del 7.5%.
Quienes pretenden la igualdad material de
ingresos estarían espantados con esta situación,
pero he aquí que el mayor ingreso ahora en
manos de los ricos no solamente los alienta a
invertir —y esto a su vez genera empleos para
los más pobres—, sino que los alienta a dar.
Según un informe de la revista The
Economist192, en 1997 el 0.22% de las familias
con ingresos superiores al millón de dólares en
Estados Unidos contribuyó con el 13% del total
de donaciones por caridad.
Esto significa que, si con las reducciones
impositivas aumenta el número de los
“millonarios”, también lo hará el monto de las
donaciones, y cita un estudio de los economistas
Schervish y Havens, de Boston College, donde
estiman que entre 1998 y 2052 esas
transferencias van a rondar entre los 41 y 136
billones de dólares. Por lo que parece que los
impuestos que se dejan de cobrar se
desparraman hacia abajo, y con creces, de una
forma u otra.
En algún momento, todo aquel que opina
296
sobre la situación social de un país debería
hacerse una pregunta clave: si lo que le interesa
es que los pobres tengan oportunidad de mejorar
su situación o si lo que le preocupa es la
diferencia de ingresos entre ricos y pobres. Una
cosa no implica la otra, ya que bien puede darse
una situación en la que se amplíe la brecha entre
ricos y pobres, pero al mismo tiempo la situación
de estos últimos sea mejor. Este suele ser el
resultado del progreso económico.
No es que quieran tratar directamente el
tema, pero un trabajo elaborado por Marco
Cagetti y Mariacristina de Nardi (2004) presenta
un análisis cuyas conclusiones se relacionan con
esto. En primer lugar, los emprendedores son
una fracción pequeña del total de la población —
alrededor del 10%—, pero tienen una buena
proporción de la riqueza —cerca del 40%— y una
mayor tasa de ahorro que los no
emprendedores. Asimismo, los emprendedores
son un muy alto porcentaje de los mismos
“ricos” —hay ricos que no son emprendedores—:
más del 60% de los hogares en el 1% de mayor
riqueza son emprendedores, igual que casi la
mitad del 5% de mayor riqueza. Siendo datos de
los Estados Unidos, muestra que es esa una
sociedad donde el éxito empresarial es altamente
recompensado —por los mismos consumidores,
por supuesto, a menos que sean fortunas
obtenidas del gobierno—.
Los autores, entonces, realizan distintos
ejercicios, considerando los cambios que
ocurrirían según los distintos sistemas impositivos.
Resulta interesante ver los resultados que se
obtienen con ciertas modificaciones del impuesto
a las ganancias, las cuales no dejan de confirmar
algunas conclusiones que tienen larga data en la
ciencia económica y en el sentido común.
Sus análisis muestran que una mayor
progresividad de este impuesto —esto es, tasas
más altas para los sectores de mayores ingresos
— deterioran la acumulación de capital y reducen
la producción, si bien es cierto que disminuye la
concentración de la riqueza. Es decir: se obtiene
una sociedad más igualitaria, pero al alto precio
de una sociedad más pobre: se iguala, pero no
para arriba, sino para abajo. Esa mayor
progresividad perjudica sobre todo a los
emprendedores jóvenes y a los más viejos,
debido a que reduce el retorno neto de
impuestos e incrementa el costo del
financiamiento.
Un aumento del 5% en la progresividad del
impuesto daría como resultado una caída del
3.3% en la relación capital/producto y un 8.2%
en la producción agregada. Una modificación que
llevara el impuesto hacia una tasa proporcional —
la misma tasa porcentual para todos los niveles
de ingresos— daría como resultado un
incremento del 13% en la relación
capital/producto y aumentaría la producción
agregada en 40%. Eso sí, la concentración de
riqueza aumentaría, ya que luego de tal reforma
el 1% más rico pasaría de tener el 30% al 40%
de los ingresos totales, y el 20% más rico
pasaría del 81% al 98% de la riqueza total.
Cualquier “igualitarista” pondría el grito en el
cielo ante semejante resultado, pero antes de
apresurarse a gritar sería bueno evaluar el
conjunto de los efectos que se obtendrían con
dicho cambio, porque el aumento del 40% en la
producción agregada no puede sino tener un
importante impacto en la situación de los más
pobres. Y esto por dos razones: porque ha
aumentado mucho la oferta de productos que
consumen y, por ende, sus precios serán
menores y porque la inversión de capital hace a
cada trabajador más productivo, por lo que
aumentará su demanda.
Es que, como decía el Principito, hay algunas
cosas esenciales que no son visibles a los ojos,
sino que únicamente se ven con el corazón.
Resumen
Los esfuerzos para aliviar la pobreza pueden ser
de dos tipos. Uno de ellos se refiere a las
acciones gubernamentales con ese objetivo. El
otro, muchas veces menospreciado, es el amplio
campo de las acciones voluntarias, que incluyen
la generación de empleos, la ayuda mutua y la
beneficencia.
El mejor programa social que pueda
imaginarse es la generación de empleo, de tal
forma que las personas puedan satisfacer sus
necesidades con base en su propio esfuerzo. Es
297
también una fuente de autoestima, ya que
permite resolver los problemas uno mismo, sin
tener que depender de la buena voluntad de
otros. En los últimos años, países como China o
India han implementado reformas económicas
que les han permitido crecer a altas tasas,
creando muchos puestos de trabajo y
permitiendo a millones de personas salir de la
pobreza extrema.
El segundo tipo de acciones voluntarias es la
ayuda mutua, la asociación entre personas que
tienen en común algún rasgo en particular: un
trabajo, una nacionalidad, una vecindad, una
religión, para compartir los riesgos “sociales” que
pueden presentarse: problemas de salud,
desempleo, etc. En este tipo de esquemas todos
los miembros de la organización de ayuda mutua
realizan aportes con los que se cubren los
servicios de quienes los necesiten. Es,
básicamente, un esquema de seguro
cooperativo.
El tercero es la filantropía. En este caso se da
sin esperar nada a cambio, a no ser la propia
satisfacción de estar ayudando a alguien que lo
necesita. Existe una larga historia y tradición,
igual que con las sociedades de socorro mutuo,
ejemplificadas en este caso con la historia
argentina, aunque lo mismo puede ocurrir en
gran cantidad de países.
Hay un elemento de políticas públicas que
podría favorecer estos mecanismos. En el caso
de la creación de empleo, la remoción de
regulaciones que actúan como barreras para su
creación, encareciendo el costo de la mano de
obra y condenando a muchos a la informalidad.
En el de la ayuda mutua, la eliminación de
monopolios y la capacidad de elegir. En el de la
beneficencia, la exención impositiva para los
aportes a instituciones de caridad.
Capítulo 16
Políticas públicas y
competencia
Existen políticas públicas destinadas a regular la
competencia en los mercados, pero no es de eso
lo que hablaremos en este capítulo, sino de algo
que, tal vez curiosamente, las políticas públicas
suelen olvidar. Si bien los gobiernos se preocupan
por la competencia en los mercados, no la
promueven en sus propias políticas públicas, ya
sea porque lo hacen centralizadamente, en lugar
de permitir la descentralización, o porque lo
hacen monopólicamente, en lugar de permitir la
elección de los consumidores o beneficiarios y
con ello generar condiciones de competencia.
Esto ha comenzado a revertirse en las últimas
décadas, y como resultado han surgido políticas
públicas que intentan alcanzar sus objetivos en
forma eficiente, permitiendo a los beneficiarios
elegir entre distintos proveedores de servicios. De
esta forma se introduce un elemento de
competencia, que actúa como mecanismo de
control, ya que son los mismos usuarios los que
pueden premiar o castigar a distintos
proveedores según su eficiencia, para satisfacer
sus necesidades.
Analizaremos este tipo de políticas públicas en
el ámbito de la educación. Por un lado, por la
importancia del tema para todos los países; por
otro, porque es en este campo donde ya se han
tenido interesantes experiencias. El concepto, sin
embargo, no se limita a esta área en particular,
sino que puede extenderse a todo tipo de
políticas sociales.
Como toda novedad, genera polémicas y
enfrenta a intereses largamente establecidos,
pero la experiencia hasta el momento muestra
resultados positivos y es la única idea realmente
innovadora que ha surgido en este campo por
décadas. Se está implementando, además, en
países de muy distinto sesgo político.
Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta lección serán:
1. La provisión de servicios sociales,
subsidio a la oferta o a la demanda.
2. Las alternativas para la provisión de
educación.
3. Los programas de vales (vouchers)
en Estados Unidos, Suecia y Chile.
4. Las charter schools.
5. Las escuelas privadas y la
educación en la casa.
6. Los resultados de estos nuevos
298
experimentos.
7. Las experiencias internacionales.
8. Su aplicación en otras áreas.
Subsidio a la oferta y
subsidio a la demanda
Vimos en el capítulo anterior las alternativas que
se presentan en términos de políticas públicas,
para alentar la solidaridad voluntaria con quienes
no pueden acceder a servicios que pueden
satisfacer ciertas necesidades básicas. En cuanto
a las políticas públicas implementadas por medio
de la política, el otro gran mecanismo de
provisión, como ya hemos visto, existen dos
alternativas conceptuales básicas: subsidiar a la
oferta o subsidiar a la demanda.
El subsidio a la oferta es ya tradicional:
predomina en la mayoría de los países y se
cuenta con una larga experiencia que permite
evaluar sus resultados. La lógica de esta
alternativa es la siguiente: existen personas que
no pueden acceder a servicios básicos de
educación, salud o vivienda, por lo que el Estado
proveerá esos servicios, en muchos casos de
forma gratuita. De esta manera, el Estado
construye y administra hospitales, escuelas y
viviendas, por ejemplo.
Pero el Estado no suele ser un buen
administrador: sus funcionarios no tienen
incentivos tan intensos como los del sector
privado. En este, tanto las potenciales ganancias
como las pérdidas actúan como un gran
motivador para alcanzar la eficiencia; el premio
puede ser importante, pero también es fuerte el
castigo: los malos resultados llevarán a la pérdida
del capital. En el ámbito público, es difícil
implementar estos incentivos, ya que los
funcionarios públicos no suelen ser remunerados
con base a resultados, entre otras cosas por la
dificultad de evaluar resultados cuando los
servicios provistos no se “venden” y, por ende,
no tienen precios que permitan el cálculo
económico.
Por otra parte, con los objetivos de brindar un
buen servicio en forma eficiente suelen mezclarse
objetivos de otro tipo —políticos, por ejemplo—,
que enturbian la tarea de los más eficientes
profesionales a cargo de la gestión. El Estado
termina entonces administrando grandes
estructuras, muy poco ágiles y resistentes al
cambio.
Por ejemplo, la educación pública universitaria
es en Argentina tan costosa que le cuesta
mucho más al Estado un graduado de lo que
hubiera costado pagarle toda la carrera en una
universidad privada, incluso entre las mejores del
exterior. Si se divide el presupuesto universitario
por la cantidad de graduados que habrá en el
2012 la cifra es de 52,386 dólares. Si se la divide,
en cambio, por los inscritos, la suma es de 3,083
dólares, señalando los efectos de una política
permisiva para el ingreso, que permite un influjo
masivo en alumnos que luego desertan en una
alta proporción (La Nación, 9/10/2011).
Existe una alternativa, que es esta: en vez de
subsidiar a la oferta, subsidiar a la demanda. En
lugar de administrar esas grandes estructuras
burocráticas, administrar simplemente un sistema
de subsidios a la compra de esos servicios en
forma competitiva. Es decir: si los más
necesitados no pueden acceder a salud,
educación o vivienda, no se debe montar toda
una estructura para ofrecer esos servicios, sino
permitir que los usuarios los adquieran eligiendo
entre distintos proveedores.
Veamos esto en un área tan fundamental
para el progreso de los países como es la
educación. Se presentan al respecto las
alternativas de provisión de educación, que se
muestran en el siguiente cuadro:
Las escuelas públicas, como ya lo hemos
comentado, se enfrentan a un serio problema de
incentivos y, por lo tanto, no alcanzan a ser
eficientes por más que se ensayen todo tipo de
reformas. Los fracasos de la educación pública
para los pobres están realmente bien
documentados. Por ejemplo, un informe del
organismo británico de ayuda al exterior, Oxfam,
señala que “no se puede dudar del atroz
estándar de la provisión de educación pública en
todo el mundo en desarrollo” (The Probe Team
1999, p. 47). La Unesco informa que en ciertos
lugares de África “los puntajes educativos
basados en pruebas de elección múltiple son tan
bajos que son casi al azar, lo que indica que
299
asistir a la escuela tiene poco o ningún valor. En
estas circunstancias, no es difícil ver por qué
muchos hogares pobres consideran el gasto en
educación [pública] como un mal uso de los
escasos recursos” (Unesco 2005, p. 18).
El ausentismo docente es uno de los
principales problemas. Una encuesta sobre los
recursos disponibles en materia de educación en
cuatro estados del norte de India tuvo
resultados, al menos curiosos. Cuando los
investigadores llegaron, sin anunciarse, a una
gran muestra tomada al azar en escuelas
gubernamentales, solo en la mitad de ellas había
alguna “actividad docente” en marcha. En un
tercio de las mismas, el director estaba ausente
(World Development Report 2004, p. 24).
Y esto no ocurre solamente en India. En la
edición 2005 de EFA Global Monitoring Report, de
la Unesco se informa: “Encuestas al azar
confirman en muchos países que el ausentismo
docente sigue siendo un problema constante. La
necesidad de tener un segundo trabajo, los
estándares profesionales relajados y la falta de
apoyo de las autoridades educativas son causas
comunes”.
Si le sumamos al ausentismo el problema de la
corrupción y los sobornos dentro de los sistemas
estatales, la falta de compromiso y de
preparación de los maestros, y la malversación
de recursos, resulta fácil ver por qué a los
expertos en desarrollo no les extraña encontrar
opiniones similares sobre los problemas de la
educación estatal para los pobres. En su edición
2004 de World Development Report, el Banco
Mundial lo llama “fracaso del gobierno”, con
“servicios tan deficientes que sus costos de
oportunidad sobrepasan los beneficios para la
mayor parte de la gente pobre” (p. 113).
Sin embargo, los mismos expertos en
desarrollo expresan que la única manera de
progresar consiste en brindar más educación
estatal, apoyada con miles de millones más de
ayuda internacional. La edición 2004 de World
Development Report concluye el hecho de que
“los recursos de que se dispone en materia de
educación han fracasado en la creación de una
educación efectiva y al alcance de todos, no
implica que la solución sea un enfoque
radicalmente diferente” (p. 18).
Dadas estas circunstancias, parece razonable
considerar otras alternativas para proveer
educación. Es a las que se encuentran en los
otros cuadrantes del gráfico anterior a las que se
les ha prestado mayor atención en los últimos
tiempos.
La alternativa del cuadrante de abajo a la
derecha es también conocida en cuanto a las
escuelas privadas se refiere, no tanto en relación
a la autoeducación, tutoría y educación en la
casa por los mismos padres. En este último
modelo, se encuentran actualmente unos 1.25
millones de alumnos en los Estados Unidos, una
cifra significativa. El uso de tutores privados es
particularmente importante en el sudeste asiático
y algunos autores atribuyen a esto el excelente
desempeño de los estudiantes de esa región,
emigrados a estudiar en los Estados Unidos.
Es interesante el caso de los hagwon en Corea
del Sur. Se trata de escuelas privadas que
preparan a los alumnos para un examen, un
ingreso, un diploma. Se especializan en áreas
como idiomas, matemáticas o ciencia. Algunas
pueden ofrecer una preparación integrada por
todas o algunas de esas áreas, y cubren desde
el nivel elemental hasta la preparación para
ingresar a una universidad. Se atribuye a estas
escuelas el notable desempeño de los alumnos
coreanos en las universidades norteamericanas.
Existen hagwon en los Estados Unidos, creadas
por coreanos y atendiendo a los inmigrantes de
ese país193.
También son notables los resultados de las
investigaciones realizadas por el E. G. West
Centre de la Universidad de Newcastle, en las
que se analizan la oferta de educación privada en
los barrios más marginales y pobres del mundo.
James Tooley y Pauline Dixon llevaron adelante
un estudio de dos años en India, Ghana, Nigeria
y Kenia, y elaboraron un censo y una encuesta
de todas las escuelas primarias y secundarias,
públicas y privadas, en ciertas áreas de bajos
ingresos. Después tomaron una muestra
aleatoria entre dos mil y cuatro mil niños de cada
una de esas áreas, a quienes tomaron
300
exámenes de matemática e inglés y, en África,
de otra materia más. También se hizo una
prueba para medir el coeficiente intelectual de
docentes y alumnos (Tooley y Dixon 2006)194.
En los países donde se encuentran los dos
tipos de educación, pública y privada, puede
compararse la eficiencia de unas y otras, aunque
a veces la calidad suele ser baja en general, lo
que señala la necesidad de prestar atención a
otros factores, como excesivas regulaciones,
programas comunes que no permiten ningún tipo
de diferenciación y, por ende, de competencia.
Es decir: los programas comunes dejan pocas
variables en poder de los administradores para
innovar y reducen la comparación a la eficiencia
en el uso de los recursos.
En ese ámbito, los estudios muestran una
mayor eficiencia del gasto en las escuelas
privadas. En un estudio realizado en las escuelas
de Arizona, se encontró que las escuelas
privadas gastan un 66% de lo que gastan las
públicas (Coulson 2006). Otro estudio confirma
ese porcentaje y en él se estima que los costos
por alumno en las escuelas públicas son un 45%
más altos (Wenders 2005).
Herbert Walberg presenta un cuadro
comparativo de los costos en un caso y en el
otro (2007):
En otro trabajo, Coulson (2004) analiza estudios
con resultados comparativos en Chile, Estados
Unidos, Filipinas, India, Indonesia, Paquistán,
República Dominicana, Tailandia, Tanzania y
Vietnam, encontrando que 41 estudios muestran
una ventaja de la educación privada sobre la
pública en relación con los logros, eficiencia en los
costos, satisfacción de los padres, disciplina y
orden, ingresos de los egresados y condiciones
edilicias.
El cuadrante superior derecho del cuadro 1 nos
presenta la combinación de financiamiento
estatal, pero con operación privada. Estas son
las normalmente llamadas escuelas charter,
como se las denomina en los Estados Unidos,
donde existen unas 4,000 operando en 40
estados, en las que se atiende a un millón de
alumnos. Su nombre proviene de una “carta” o
“contrato” que se firma entre los administradores
y el Estado, según el cual las escuelas son
liberadas del cumplimiento de ciertas normas y
regulaciones que afectan a las escuelas públicas,
pero deben rendir cuentas y no cobran por sus
servicios. En general, son creadas por los
mismos maestros o profesores o padres
descontentos con las escuelas públicas; también
son creadas por algunas ONG o universidades.
Como se dijo, el financiamiento de las escuelas
charter es público: bien se trate de un
presupuesto determinado por escuela o de un
monto fijado por alumno.
Parecen ser bastante populares, porque hay
listas de espera para ingresar, que alcanzan al
9% del total de alumnos. En algunos estados los
que están en lista exceden el 20%, como ocurre
en Massachusetts (55%) y Connecticut (50%).
Caroline Hoxby, de la Escuela de Gobierno de la
Universidad de Harvard, ha elaborado un estudio
comparativo de la capacidad en lectura y
matemática entre alumnos de escuelas charter y
escuelas públicas vecinas (Hoxby 2004), a las
que más probablemente hubieran concurrido en
ausencia de las primeras. Los alumnos de estas
escuelas tienen un 5.2% más probabilidades de
aprobar la evaluación en lectura y un 3.2% en la
de matemática que los alumnos de las escuelas
públicas, una ventaja que se incrementa cuando
la antigüedad de la escuela charter es mayor. El
estudio concluye que es especialmente probable
que estas escuelas mejoren el desempeño
académico de alumnos pobres e hispanos.
Hay otros países donde existen este tipo de
escuelas, Inglaterra, donde fueron aprobadas
primero como instituciones independientes de las
autoridades escolares locales, y luego puestas
bajo la órbita de estas, pero con un alto grado
de autonomía, convirtiéndose muchas de ellas en
foundation schools. Se las llama así porque son
dirigidas generalmente por una fundación. El
terreno y el edificio suelen ser propiedad de la
fundación, que designa a una cuarta parte de los
directivos de la escuela. Hay dos niveles de
escuelas de este tipo: “controladas
voluntariamente” —las que reciben todo su
presupuesto del Estado— y “ayudadas
voluntariamente” —que reciben solo parte.
301
En Canadá, existen en la provincia de Alberta
desde 1994. En Chile y Argentina hay numerosas
escuelas religiosas, que reciben buena parte de
su financiamiento del Estado. En Nueva Zelanda
se eliminaron los “distritos” educativos o consejos
y cada escuela pública cuenta con un directorio,
formado por padres, que responden
completamente del desempeño de la escuela. De
esa forma, esas escuelas públicas se han
convertido en charter de facto, pues su gestión
no es pública (Frontier Centre 2001).
Vales (vouchers)
Las escuelas privadas podrán obtener mejores
resultados, pero el problema que se presenta en
muchos países es que ciertos sectores de la
población, que suelen ser grandes, no pueden
pagar por ellas (aunque los estudios de Tooley y
Dixon muestran que lo hacen).
En ese caso, en vez de subsidiar a la oferta,
administrando escuelas públicas, se puede
subsidiar a la demanda entregando vales
(vouchers) a los padres necesitados, para que
puedan pagar la cuota en una escuela privada.
Incluso puede hacerse esto con las mismas
escuelas públicas, que a partir de ese momento
pasarían a recibir su presupuesto no ya del
ministerio respectivo, sino a través de los vales
de los padres. Esto cambiaría la atención a las
mismas. Ahora es necesario satisfacer a los
padres de los alumnos más que a los
funcionarios ministeriales. Alternativamente, las
escuelas podrían recibir presupuesto público en
relación con el número de los alumnos inscritos,
lo que suele presentarse como “el presupuesto
sigue al alumno”. En ambos casos, las escuelas
tienen un incentivo monetario para atraer la
mayor cantidad posible de estudiantes y para ello
deben convencer a los padres de que ofrecen
una educación de calidad.
Estos vales pueden ser “públicos”, si es el
Estado el que los financia y reparte, o pueden
ser “privados”, si lo hacen fundaciones o
empresas privadas. Algunas experiencias en
relación con esta materia son las que siguen
(Braun-Munziger 2005)195:
En Chile se introdujo un sistema de vouchers
(cupones) en la educación en 1982. Es uno de
los pocos sistemas de vouchers en el mundo
establecido a gran escala, cubriendo todo el país
y a todos los alumnos.
La educación básica y media, en sus distintas
modalidades, es provista a través de los sectores
público y privado, tanto en la producción como
en el financiamiento de la actividad. Las escuelas
son de tres tipos: municipales, privadas
subvencionadas y privadas pagadas. Las
escuelas privadas pagadas se financian con el
cobro de matrícula; las municipales y las privadas
subvencionadas son gratuitas y se financian con
aportes fiscales. Estos toman la forma de
voucher indirecto, a través de un subsidio por
estudiante, dirigido a cubrir los gastos de
operación y de capital de las escuelas.
La subvención se paga mensualmente a la
escuela, según la asistencia media de los
alumnos durante los últimos tres meses. El
monto del subsidio está expresado en un
porcentaje de la Unidad de Subvención
Educacional (USE), que varía según el nivel
educativo (preescolar, básica, especial y media,
y si la escuela ofrece jornada completa. Además,
los subsidios se incrementan en concepto de
ruralidad y por internado. El primer concepto es
otorgado a las escuelas rurales ubicadas a más
de cinco kilómetros del límite urbano, o de otro
establecimiento educativo con características
similares, cuya asistencia total sea igual o inferior
a ochenta y cinco alumnos.
Desde 1993 se permiten dos fuentes
adicionales de financiamiento para escuelas
subsidiadas: el financiamiento compartido y las
exenciones tributarias para donaciones con fines
educacionales. El financiamiento compartido
permite a los padres o apoderados hacer un
aporte complementario al financiamiento fiscal,
con el objeto de que la escuela tenga más
recursos que le permitan mejorar la calidad
educativa. El esquema incluye un descuento
escalonado al subsidio fiscal, en relación con el
monto aportado por las familias. Antes, las
escuelas que recibían el subsidio educacional lo
perdían en caso de recibir aportes. Las escuelas
privadas subvencionadas pueden optar en forma
302
voluntaria por esta modalidad, tanto para
escuelas medias municipales la elección de esta
modalidad depende de la aprobación de los
apoderados de la escuela. Las escuelas
municipales básicas no pueden recibir aportes por
disposición legal. Las escuelas subvencionadas
privadas se han acogido masivamente a este
sistema, y asimismo las municipales, pero no
tanto.
En 1988 se implementó el Sistema de Medición
de la Calidad de la Educación (SIMCE) para
obtener y proveer información sobre el
rendimiento escolar de los alumnos. En este
sistema se evalúa el rendimiento en asignaturas
básicas, como castellano, matemáticas, ciencias
sociales y ciencias naturales. En relación con las
dos primeras, la prueba SIMCE se aplica a todas
las escuelas, en los niveles 4.o y 8.o básicos,
mientras en el caso de las dos últimas se hace
sobre una muestra. A partir de 1996, se
introdujo una prueba para el segundo año de
educación media.
Durante el periodo escolar 2004-05 había en
los Estados Unidos unos 36,000 estudiantes
asistiendo a unas 1,000 escuelas, pero el número
de alumnos en programas de vouchers privados
estaba en torno a los 50,000.
Los programas de vouchers privados son lo
que generalmente se llaman “becas”. Algunos de
ellos son ofrecidos por Georgia School Choice
Scholarship Fund, Washington Scholarship Fund,
The Independent Scholarship Fund, Parents
Advancing Choice of Education, Children’s
Scholarship Fund y muchos otros centros, todos
ellos ayudados por la posibilidad de poder obtener
alguna deducción de impuestos a través de las
donaciones.
En Suecia están vigentes desde 1993, cuando
se estableció que todos los gobiernos locales
debían financiar las escuelas que eligieran los
padres, sujetos a limitaciones de espacio,
asignando un presupuesto por alumno del 85%
del costo de las escuelas públicas. Pueden elegir
entre cualquier escuela pública o privada que
participe del sistema, incluyendo en estas últimas
a empresas con fines de lucro (Björklund 2005).
En caso de exceso de demanda, en las escuelas
públicas se da prioridad a los alumnos vecinos; en
las escuelas privadas se toma como base el
orden de inscripción, con la excepción de
Estocolmo, donde en las escuelas secundarias se
admite con base en el desempeño. En el 2002, el
6% de los alumnos estaban inscritos en escuelas
privadas, que se encuentran en la mitad de las
municipalidades.
Las escuelas participantes se encontraron
frente a un amplio conjunto de objetivos y con
mucha libertad para alcanzarlos, incluyendo su
autoevaluación, para lo cual pueden utilizar los
resultados de evaluaciones nacionales en los
grados quinto y noveno. Algunas escuelas y
municipalidades publican los promedios de las
calificaciones.
En Holanda, el programa de vouchers
comenzó en 1917 y actualmente abarca a un
76% de todos los alumnos de primaria y
secundaria. La mayoría de las escuelas privadas
están a cargo de religiosos, pero no todas, y en
algunas de ellas se educa con enfoques
pedagógicos especiales. En este caso, no se
permite que sean administradas con fines de
lucro.
En Irlanda, casi todas las escuelas son
parroquiales y reciben financiamiento del Estado,
por lo que podríamos clasificarlas como escuelas
charter, pero como pueden cobrar algo adicional
a los fondos que reciben —y si no atraen
alumnos terminan siendo cerradas, y sus
maestros trasladados a otras escuelas—, este
caso se asemeja al de un sistema de voucher
por el cual el presupuesto sigue al alumno.
En Hong Kong —ya bajo la soberanía china—
se introdujo un sistema de vouchers en el año
2007, para todos los niños de tres a seis años,
en edad preescolar. El total de cada voucher es
de unos 1,700 dólares anuales, de los cuales una
parte es para pagar la cuota y otra para la
formación de los docentes, aunque el sistema
está limitado a instituciones sin fines de lucro.
En el caso de Colombia (Angrist et al 2004) se
ha establecido un mecanismo de este tipo con el
nombre de Programa de Ampliación de Cobertura
de la Educación Secundaria (PACES), por el que,
entre 1991 y 1997, se han entregado unos
303
125, 000 vouchers, para que estudiantes de
pocos ingresos puedan elegir entre distintos
colegios privados. Como estos vouchers eran
renovados anualmente con base en la obtención
de ciertas calificaciones, los autores se pusieron a
estudiar si, además de permitir el acceso a ese
tipo de educación, el mecanismo había
fomentado también una mejora en los niveles
educativos secundarios.
Como los vouchers son entregados por sorteo
en aquellas ciudades en que la demanda supera
a la oferta, pudieron comparar el resultado de la
población de estudiantes que los recibieron con la
de los que no los recibieron, y la conclusión a la
que llegaron fue que los sorteados dedicaron
más tiempo al colegio y obtuvieron mejores
resultados de los que hubieran obtenido sin ellos.
Para testear esto, compararon los resultados que
obtuvieron unos y otros en el examen para
acceder a los estudios terciarios que ofrece el
Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (ICFES), un examen que
deben sustentar todos los jóvenes que tratan de
continuar sus estudios. Los alumnos que
r e c ib ie r a n vouchers obtuvieron resultados
bastante más altos que el resto de los alumnos,
demostrándose con ello que el programa tiene un
claro incentivo para mejorar el rendimiento en el
campo educativo.
El estudio también muestra que los padres de
los alumnos receptores de estos fondos han
realizado un esfuerzo adicional para elevar el nivel
del colegio privado al que querían que sus hijos
asistieran, pues el promedio de dinero recibido en
1998 ha sido de 190 dólares, mientras la
matrícula promedio de los colegios a los que
asistieron fue de 340. Si bien el estudio mide los
incentivos de los alumnos, quedaría todavía
pendiente de medir el impacto que en ese
resultado han tenido los mayores incentivos por
parte de los maestros, o de los colegios que los
contratan, porque ellos, a diferencia de los
directivos y maestros de las escuelas públicas,
están incentivados para ofrecer servicios que
garanticen un buen resultado en el examen de
ICFES. Y parece que lo están logrando.
A favor y en contra
Los vouchers han desatado fuertes polémicas en
muchos países. Los argumentos en favor de los
mismos son los siguientes:
1. Los padres pueden elegir el tipo de
educación que más se acerca a la que
desean para sus hijos. Por ejemplo,
escuelas religiosas, con cursos en inglés,
etc.
2. Permiten que las personas que
desean gastar más en su educación
puedan hacerlo. Esto permite a personas
de menores recursos llevar a sus hijos a
un colegio mejor con recursos que antes
no eran suficientes.
3. La posibilidad de elección lleva a una
mayor competencia entre las escuelas por
atraer y retener alumnos, lo que a su vez
genera mayor eficiencia en ellas. La
posibilidad de elección rompe el poder
monopólico de las escuelas públicas, que
ahora enfrentarán presiones competitivas
para actuar de manera más eficiente y de
acuerdo con los deseos de los padres.
4. Se obtiene un servicio de más
calidad a un menor costo.
Las críticas se concretan principalmente en los
siguientes argumentos:
1. Se sostiene que no favorecen la
equidad, porque los vouchers son más
utilizados por los más ricos. Los más
pobres no acceden a la misma
información, ni tienen la capacidad para
procesarla y elegir.
2. También se argumenta que los
pobres tienen menos capacidad para
trasladarse y transportar a sus hijos, por lo
que sus opciones son más restringidas.
3. Se afirma que, si los mejores
alumnos se van de las escuelas públicas,
disminuirá el rendimiento de los alumnos
que se quedan en ellas.
4. Los padres no serían los mejores
agentes de sus hijos: pueden ser
irresponsables o no saber lo que es mejor
para ellos, buscando ciertos atributos en
las escuelas que poco tienen que ver con
la calidad de la educación que entregan. La
304
decisión debería estar a cargo de los
expertos que tienen los conocimientos
técnicos para llegar a una decisión óptima,
y supuestamente estos son los
funcionarios públicos del área de educación.
5. No habría mejoras en el
desempeño académico de los alumnos,
tomando en cuenta las diferencias en
formación previa y motivación de los
padres.
6. Los vouchers implican una
dependencia de los beneficios.
Respecto del primer punto, se ha mencionado
muchas veces que se considera a los padres
capaces de elegir un gobierno, pero no serían
capaces de elegir la mejor escuela para sus hijos.
El paternalismo termina no siendo consistente,
pues atribuye la capacidad de elegir en algunas
áreas y no en otras, ya que la de elegir un
gobierno, por ejemplo, es mucho más compleja
y determinante para una sociedad que la de
elegir una escuela. Respecto a que los mejores
alumnos dejarían las escuelas públicas y estas
verían reducida su calidad, hay que notar que el
argumento a favor señalaría que la introducción
de la competencia cambiaría también la calidad
del servicio de las escuelas públicas. Recordemos
que en ese caso su presupuesto depende de su
capacidad para atraer alumnos. El cuarto
argumento es similar al primero.
Respecto al quinto, investigadores del
Programa sobre Política Educativa y
Gobernabilidad (PEPG), de la Escuela de Gobierno
John F. Kennedy, Universidad de Harvard,
hicieron un estudio comparativo entre alumnos
que recibieron vouchers y otros de escuelas
públicas en Nueva York, Washington y Dayton, y
encontraron que los estudiantes afroamericanos
que recibieron becas superaban a los que las
solicitaron, pero no las obtuvieron, por cuatro
puntos porcentuales en Nueva York, siete en
Dayton y nueve en Washington (Walbert 2007,
p. 38)196.
Sin embargo, no es menos importante el
último punto, ya que la dependencia del beneficio
puede generar presión en pro de un constante
crecimiento del programa, tanto porque los
padres quieran recibir mayores montos de
vouchers, como porque los políticos traten de
obtener su apoyo ofreciéndolos. Recordemos
que uno de los objetivos de estos programas es
alcanzar los objetivos educativos buscados, sin
aumentar el gasto público en educación, sino por
el contrario, reduciéndolo.
Deducciones impositivas
Además de los vouchers, una política con un
efecto similar es otorgar deducciones impositivas
para solventar los gastos en educación. Si de la
suma total que debe pagarse en concepto de
impuesto, en un caso como el impuesto a las
ganancias, se permite deducir el costo anual por
educación en una escuela privada, entonces la
deducción funciona como un voucher, solo que la
escuela recibe el pago directamente de los
padres; es decir, esto se parece al voucher
sobre todo cuando este funciona con un vale
efectivo que es entregado a los padres. Un
esquema de este tipo puede aplicarse en países
que tengan una generalizada base impositiva
para impuestos de ese tipo; en otros, donde la
recaudación generalizada es sobre la base de
impuestos al consumo, su aplicación es más
restringida y complicada, aunque no imposible.
Por otra parte, puede haber deducciones
impositivas a quienes hagan donaciones de becas
estudiantiles, una medida que promueve la
existencia de vouchers privados. Tales
deducciones pueden favorecer a individuos o a
empresas. En los Estados Unidos, los siguientes
estados cuentan con unas u otras:
Vouchers en otros
programas sociales
El sistema de vouchers puede utilizarse en otros
programas sociales que actualmente son
provistos por el Estado, según el mecanismo de
“subsidio a la oferta”. Tal es el caso generalizado
de la salud, donde el Estado provee de hospitales
y otros servicios. En este caso, igual que ocurre
con la educación, podría proporcionar vales para
que las personas adquieran con ellos seguros de
salud. Lo mismo podría decirse respecto a los
programas públicos de vivienda: en lugar de
proporcionar viviendas públicas, se ofrece un vale
para pagar un alquiler. Por último, también los
305
hay para comprar alimentos y atender a otras
necesidades básicas.
La teoría económica afirma que un voucher de
calidad superior es el que más se acerca a la
equivalencia del dinero en efectivo. Es decir: el
que más permite al beneficiario adquirir los bienes
y servicios que hubiera adquirido en caso de
disponer de dinero en efectivo. ¿Por qué algunos
programas no entregan dinero en efectivo y
prefieren entregar determinados bienes? Las
causas que se mencionan son ya conocidas:
algún grado de externalidad, pero sobre todo una
actitud paternalista: el que maneja el programa
cree que el receptor no estaría destinando ese
poder de compra a bienes y servicios que él
estima son los que el beneficiario necesita.
En este caso, no obstante, además del
carácter cuestionable del paternalismo para
determinar las verdaderas necesidades del
beneficiario, lo cierto es que su variedad es tal
que nadie mejor que el mismo beneficiario para
determinarlas.
Otro factor que debe considerarse es la “tasa
marginal de reembolso” (TMR). Siempre es
necesario establecer un límite para recibir el
beneficio, pero eso puede dar como resultado
situaciones como que una familia reciba cien y
otra, por tener un ingreso levemente superior,
esté por encima del límite y reciba cero. Una
escala declinante podría evitar tal circunstancia.
Evitaría, además, que algún miembro de la
familia beneficiada pudiera considerar que no le
conviene obtener un trabajo, pues la llevaría a la
pérdida del beneficio: es necesario mantener ese
incentivo muy abierto.
Requisitos: los programas de vouchers suelen
demandar el cumplimiento de ciertos requisitos
por parte de los beneficiarios. En términos
generales, tales requisitos pueden clasificarse
como sigue:
1. Test de ingresos (el nivel de
ingresos que pueda generar la familia).
2. Test de activos (los activos que
posea: vivienda y otros).
En el estado de Illinois, el programa de food
stamps evalúa, por ejemplo, lo siguiente:
• Ingresos de la familia.
• Gastos (por ejemplo, alquiler,
servicios públicos, presencia de menores o
ancianos).
• Número de personas que viven y
comen juntas.
• Activos líquidos, como dinero en
cuentas bancarias.
Además de esto, un requisito de gran
importancia, con carácter de sine qua non, desde
la aprobación de la Ley de Reconciliación entre la
Responsabilidad Personal y la Oportunidad Laboral
(PRWORA), de 1996, es que la ayuda viene
acompañada por la obligación de realizar alguna
tarea, o desempeñar algún trabajo.
En este sentido, el programa antes
mencionado otorga beneficios solamente por tres
meses, a menos que se cumpla con los
siguientes requisitos:
• Se trabajen 80 horas en un mes o
se obtenga un salario determinado.
• Se participe en algunos programas
existentes de capacitación laboral.
• Se realice trabajo comunitario a
través de iglesias, ONG u otras
instituciones.
Que cien flores se
abran…
Temas como el tratado en este capítulo ponen
de relieve la importancia de la descentralización.
En este marco se permite ensayar distintas
políticas públicas a nivel local, efectivos
experimentos que nos indican con cuáles políticas
se obtienen qué resultados, cuáles son difíciles de
implementar, qué obstáculos suelen encontrarse
en el camino...
De otra forma, cuando se implementan a nivel
nacional, todo un país se ve sometido al ensayo
y debe correr con los eventuales costos de los
fracasos, ya que las pruebas se realizan una tras
otra hasta dar con la política apropiada, si es que
alguna vez se encuentra.
El caso de los vouchers es claro en este
sentido: se puede comenzar aplicándolos en una
jurisdicción en particular, considerar sus
resultados, evaluar las consecuencias y
extenderlos a otras. O puede haber distintos
experimentos al mismo tiempo, y se pueden
306
comparar sus resultados.
Resumen
Con la llegada del Estado benefactor, se amplió el
espectro de políticas públicas en forma notoria.
En general, casi todas ellas adoptaron una política
de “subsidio a la oferta”; es decir, ofrecer
servicios de educación, salud y otros a los
necesitados. No había una “falla de mercado”
que impidiera ofrecer tales servicios, sino se
estimaba que los bajos ingresos de los pobres les
impedían pagarlos. Para permitirles tener acceso
a los mismos, el Estado ocupó la posición de
proveedor: abrió escuelas y hospitales de acceso
universal y gratuito, construyó viviendas, etc.
Pero el Estado no es un buen administrador:
por un lado, sus funcionarios no tienen incentivos
tan poderosos como los que existen en el
mercado; por otro, la provisión de esos servicios
en el marco de la democracia los vuelve un
objetivo apetitoso para la acción política, y esto
se traduce en una menor eficiencia. Existen otras
opciones, que han sido llamadas “subsidio a la
demanda”, porque otorga a los necesitados la
capacidad de elegir.
A diferencia de los servicios estatales, que
suelen tener características monopólicas, el
subsidio a la demanda genera competencia entre
los proveedores, y por lo tanto mayores niveles
de eficiencia. Estudiamos en particular el caso de
la educación.
Hay distintas formas de proveer educación,
que clasificamos según que sean financiadas por
el Estado o no, y según que sean administradas
por el Estado o no. En el primer caso,
encontramos escuelas financiadas y
administradas por el Estado, las escuelas
públicas. La evidencia muestra que no ofrecen
buenos servicios y que lo hacen en forma poco
eficiente.
Luego tenemos a las que el Estado no financia
ni administra. Estas son las escuelas privadas,
principalmente. Como hay que pagar por sus
servicios, suelen asociarse con sectores de
ingresos medios y altos, pero algunos
investigadores han encontrado escuelas privadas
en los barrios más desposeídos de países como
Nigeria y la India, donde, además, muestran
mejores resultados.
Por último, tenemos a las que son financiadas
por el Estado, pero administradas por el sector
privado, con o sin fines de lucro. Se las llama
“escuelas charter”, y suelen estar administradas
por los mismos padres y maestros, por
determinadas ONG o incluso por empresas.
Estas escuelas generalmente no cobran a sus
alumnos y reciben un presupuesto del Estado
con base en la cantidad de alumnos inscritos.
Al margen de estos tres métodos, el subsidio
a la demanda puede implementarse por medio
d e vouchers o vales, que se otorgan a los
padres para que los apliquen al pago de una
cuota escolar. Hay dos formas principales de
hacerlo: la entrega del vale directamente o la
transferencia de fondos a las escuelas, en
relación con el número de alumnos que las hayan
elegido. Existen también vouchers privados,
otorgados por fundaciones o empresas, que no
son más que otra forma de denominar a las
conocidas “becas”. Por último, una alternativa
adicional, que también promueve a estas últimas,
son las deducciones impositivas, que pueden ser
aplicadas tanto al gasto en educación como a
donaciones para becas.
Finalmente, los beneficios de la
descentralización se evidencian en estas
cuestiones, pues la misma permite hacer
ensayos focalizados, o varios al mismo tiempo,
sin someter a toda una población a los vaivenes
de cambios de políticas y a eventuales fracasos.
Capítulo 17
Políticas públicas,
tecnología y evolución
La tecnología de las últimas décadas constituye
un desafío a las políticas públicas, porque avanza
más rápidamente que ellas. Esto no es nuevo:
ha ocurrido muchas veces, desde la introducción
del tranvía, por ejemplo, a la puesta en marcha
del teléfono o la radio.
En todos los casos la tecnología va
evolucionando y, en muchos de ellos, generando
un conjunto de normas que toman en cuenta
sus características. Las regulaciones
inevitablemente llegan después, pero es
307
necesario que consideren las diversas muestras
de desarrollo espontáneo previo y que no lo
impidan, sino que los faciliten.
Muchas veces el regulador se forma una idea,
utópica sobre cómo deberían funcionar los
mercados e impone regulaciones en este sentido.
Pero hay que ser modestos, sobre todo cuando
se trata de tecnologías que apenas se
comprenden, y permitir que compitan distintos
estándares y normas y evolucionen sus propios
marcos regulatorios o contractuales, para
reconocer después los principios fundamentales
en la legislación.
En este capítulo completaremos nuestro
análisis de la relación entre instituciones y políticas
públicas, considerando algunas que se
encuentran en la frontera del desarrollo
tecnológico, respecto de las que el “marco
institucional” ocupa un lugar importante.
Consideraremos las posibilidades de ampliar
“instituciones” como el derecho de propiedad y
los contratos a estas áreas.
En particular, veremos los casos de la
asignación de frecuencias en el espectro
electromagnético, las órbitas satelitales y la
“producción entre pares” en Internet.
Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta lección serán las que siguen:
1. El papel de la evolución en las
ciencias sociales y en las políticas públicas.
2. El desafío de la innovación
tecnológica.
3. La evolución del derecho de
propiedad en la frontera tecnológica.
4. El caso de la asignación de
frecuencias electromagnéticas en
Guatemala.
5. La gestión de las órbitas satelitales.
6. Los derechos de propiedad
intelectual y la producción entre pares.
7. La evolución de las políticas
públicas.
Evolución
Aunque solemos atribuir la creación de las teorías
evolutivas a las ciencias naturales, y en particular
a Darwin, la verdad es que su origen se
encuentra en las ciencias sociales, de donde
Darwin precisamente las sacó. El concepto de
orden espontáneo y no guiado es de larga data,
aunque su desarrollo principal se encuentra en los
filósofos del iluminismo escocés197.
La más reconocida metáfora de los órdenes
espontáneos corresponde también a otro
escocés. Adam Smith la hizo famosa en su libro
La riqueza de las naciones: es la “mano invisible”,
según la cual cada individuo se esfuerza por
encontrar el uso más ventajoso del capital que
posee:
Generalmente no intenta, en verdad,
promover el interés público, ni sabe cuánto
lo está promoviendo. Busca solamente su
propia seguridad, y dirigiendo esa industria
de forma tal que su producto sea del
mayor valor, intenta sólo su propia
ganancia, y resulta en esto, como en
muchos otros casos, guiado por una mano
invisible a promover un fin que no era
parte de su intención. Persiguiendo su
propio interés frecuentemente promueve el
de la sociedad más efectivamente que
cuando realmente intenta promoverlo198.
Estos órdenes espontáneos van produciendo
procesos de selección, tal como lo explicó Darwin:
Puede decirse que la selección natural está
escrutando cada hora y día, en todo el
mundo, cada variación, aun la más
mínima, rechazando aquello que es malo,
preservando y agregando aquello que es
bueno; silenciosamente e insensiblemente
trabajando, donde quiera y cuando sea
que se presenta la oportunidad, en la
mejora de cada ser orgánico en relación a
sus condiciones orgánicas e inorgánicas de
vida. No vemos ninguno de esos lentos
cambios en progreso, hasta que la mano
del tiempo ha marcado el largo paso de las
épocas, y entonces nuestra visión es tan
imperfecta respecto a épocas geológicas
pasadas, que sólo vemos que las formas
de vida son ahora diferentes de lo que
fueron antes199.
Las instituciones que se han mencionado en
estas páginas son el fruto de largos procesos
308
evolutivos. El ser humano nunca existió sin reglas
para la interacción con otros seres humanos,
pero durante centenares de miles de años esas
reglas no solamente no fueron “escritas”, sino
tampoco “conocidas”. Eran aplicadas y cumplidas
sin racionalizar su característica. Los antropólogos
señalan que existen rastros de intercambios
comerciales desde hace unos 100,000 años. Un
intercambio presupone un concepto de
propiedad, ya que, al ofrecer algo a cambio, se
está aceptando la propiedad del otro bien. Pero la
formalización del derecho de propiedad recién
comenzaría con el asentamiento motivado por la
agricultura hace unos 10,000 años, en particular
en el área del Mediterráneo. El desarrollo del
comercio y la formalización de la propiedad
fueron generando una red de contactos y
relaciones comerciales en toda la región que
generó así su mayor prosperidad relativa.
Posteriormente estos principios fueron recogidos
por el derecho romano.
Y ese derecho, resultado de un proceso
evolutivo, se encuentra en constante cambio y
desarrollo, particularmente en el área de las
nuevas tecnologías que abren campos
insospechados. Cuando tratamos de construir un
modelo particular, presuponemos que nuestra
razón va a poder generar algo mejor que el
resultado de esos procesos. No obstante,
nuestra mente no está en condiciones de
aprehender esos fenómenos tan complejos. Esto
sucede particularmente en el área de las nuevas
tecnologías, donde hay muchos ejemplos de
intentos constructivistas fracasados.
Según North (2005), la arquitectura genética,
que evolucionó en los tres millones de años en
que los humanos nómades vivían de la caza y la
pesca, se adaptaba a las relaciones dentro de
pequeños grupos, lo que los predisponía al tipo
de conducta cooperativa, que se produce a nivel
de la tribu o el clan. Esto nos preparaba para los
intercambios “personales”. Fuera del clan, la
respuesta natural era la de no cooperar.
Superar esa respuesta natural requería
visualizar las consecuencias de un mundo basado
en las ventajas de los intercambios
“impersonales”, típicamente el comercio. En un
mundo autárquico, los individuos eran
“generalistas” —debían conocer un poco de todo
—, pero luego las posibilidades de realizar
intercambios en forma más extendida, con gente
a la que no se conoce, generó un tipo de
incertidumbre hasta entonces desconocida. Antes
era la incertidumbre sobre los fenómenos
naturales y sobre la relación con los elementos;
ahora era la incertidumbre “social”, sobre la
conducta de los otros individuos.
A efectos de reducir esta incertidumbre
“social”, fueron los hombres desarrollando
distintos tipos de “instituciones”, como las letras
de cambio, los bancos, las empresas, y era
también necesario desarrollar una institución para
garantizar el cumplimiento de los contratos. Esto
llevó al desarrollo del Estado, como fuente de la
actividad coercitiva.
Ahora bien, North plantea un dilema que no se
ha podido resolver desde entonces: el mismo
establecimiento de un gobierno con una fuerza
coercitiva para proteger el derecho de propiedad
a bajo costo da origen también a un gobierno
con la capacidad de utilizar esa fuerza coercitiva
para explotar a sus propios ciudadanos200.
Cómo crear una organización política fuerte, pero
limitada, es algo que, según North, estamos lejos
de comprender. Por cierto, no es algo que se
obtenga de la noche a la mañana, ya que
demanda la existencia de efectivas normas
informales (valores, pautas morales y culturales)
sobre las que se asientan las formales.
Para entender ese proceso de cambio, North
dice que el paradigma económico de la teoría
neoclásica no sirve, de ahí su acercamiento a
Hayek, otro gran crítico de la misma. El foco de
atención está ahora en la cultura, en el proceso
de aprendizaje. Debemos comprender entonces
que estamos frente a procesos sociales muy
complejos, que ninguna mente en particular
puede abarcar y mucho menos organizar. Es
necesario, por consiguiente, permitir que se
desarrollen los procesos evolutivos y no ponerle
trabas ya que la ingeniería “social” va siempre
detrás de la ingeniería tecnológica. Esto es
particularmente evidente en las fronteras de la
innovación tecnológica. Veamos algunos
309
ejemplos.
Frecuencias
electromagnéticas
Uno de los temas más controvertidos en materia
de telecomunicaciones es el manejo del espectro
de frecuencias radioeléctricas, tal vez porque se
trata de un tema con alto contenido técnico, que
parece fuera del alcance de quien no tenga
conocimientos avanzados en ingeniería.
Sin embargo, como trataremos de explicar
aquí, no se diferencia de ningún otro recurso
como la tierra, la maquinaria, los minerales o los
bosques. No obstante ello, los derechos de
propiedad sobre el espectro electromagnético no
se han desarrollado, por haber quedado bajo el
mandato de instituciones de planificación
centralizada, tanto a nivel nacional como —a
través de tratados e instituciones— internacional.
¿Qué es, específicamente, el espectro
electromagnético? La energía electromagnética
se traslada en forma de campos eléctricos y
magnéticos oscilantes. Lo que se denomina
“frecuencia” es el nivel de oscilaciones que se
mide en unidades de ciclos por segundo o
hertzios. El espectro de frecuencias varía desde 0
Hz hasta los rayos cósmicos, con una frecuencia
de 1025 (diez a la veinticinco potencia). Lo que
normalmente se denominan frecuencias de radio
son las que sirven para las telecomunicaciones,
desde 10 kHz hasta 300,000 MHz.
La transmisión se origina cuando se produce
energía en una frecuencia específica en un
transmisor, y se carga en ella un mensaje
codificado, controlando cuidadosamente las
características físicas de la energía (modulando).
Esa codificación se realiza como variaciones en el
modelo de oscilación de la frecuencia. Toda
fuente de energía emite estas señales: los
transmisores, las manchas solares, el encendido
de un auto, etcétera. La energía, ya codificada
con un mensaje, es lanzada por una antena e
interceptada y seleccionada por un receptor que
la decodifica.
Distintos tipos de transmisión requieren
distintos anchos de banda de frecuencia. Así, por
ejemplo: una estación de radio FM ocupa unos
240 kHz; una llamada telefónica, entre 12.5 kHz
para los celulares, 25 kHz utilizando “banda
ciudadana” y 36 kHz con modulación FM; un
programa de televisión utiliza entre 5,000 y 7,000
kHz, y unas diez veces más cuando es
transmitido desde un satélite.
Existen algunos principios que es necesario
tener en cuenta:
1. La potencia de la señal decrece a
medida que uno se aleja de la fuente
emisora —algo que cualquiera comprueba
claramente cuando viaja en automóvil—.
2. Las señales emitidas no pueden
limitarse exactamente a la frecuencia
señalada, sino que generan cierta energía
en otras bandas. Esto se debe a un
problema de costos y tecnología, para
evitar esta “externalidad”; es decir: el
perjuicio impuesto por los actuales
transmisores a otras bandas es menor que
el costo que significaría desarrollar nuevos
equipos para que eliminen el problema,
aunque el avance tecnológico con el tiempo
lo hará posible.
3. El comportamiento de la señal
emitida no puede predecirse exactamente,
ya que, por ejemplo, su alcance depende
de ciertos factores como los edificios, las
maquinarias y otros de carácter didáctico,
como las condiciones atmosféricas, así
como las irregularidades del terreno, la
actividad solar, etcétera.
4. Lo que interesa es la potencia
relativa de la señal; por ejemplo: en el caso
de una radio, que la emisión en una
frecuencia determinada supere y “ahogue”
la externalidad mencionada en el punto 2.
Cuanto más se acerque la relación señalinterferencia
a la unidad, mayor será la
interferencia, y los receptores no podrán
diferenciar entre las dos señales que
reciben. Si la señal es lo suficientemente
superior y puede filtrarse la interferencia,
se elimina el problema.
La necesidad de asignar frecuencias a usos y
usuarios específicos se debe a la capacidad
limitada de los receptores de diferenciar señales.
Por esa razón, si dos transmisores coinciden en
310
la frecuencia de sus mensajes, en el tiempo y en
el espacio geográfico, se interfieren entre sí.
Debe conseguirse diferenciar por lo menos una
de las variables antes mencionadas. Esto es: o
las transmisiones se realizan en tiempos
diferentes —unas por la tarde, otras por la
noche, por ejemplo— en las mismas frecuencias
y zona geográfica; o se realizan en distintas
frecuencias, pudiendo coincidir en el tiempo y en
la zona geográfica —como las distintas radios AM
y FM en una ciudad—; o deben estar
suficientemente separadas para que la potencia
de ambas no interfiera entre sí —un radio de una
ciudad y de otra—, para lo cual existen dos
formas de separarlas: bien asignando a un
emisor una zona geográfica determinada —por
ejemplo, Buenos Aires y un radio de 50 km— o
una potencia de emisión determinada —lo que es
lo mismo, pues se calcula que con esa potencia
se cubre cierta área geográfica—.
Estas dimensiones componen lo que se
conoce como TAF —tiempo/área/frecuencia—,
que sirve como unidad para definir una unidad de
recurso. No puede haber dos usos simultáneos
en cada unidad TAF, pues si no se genera
interferencia.
Esta ha sido la justificación para la intervención
estatal y el control del gobierno sobre el espectro
electromagnético. Se pensaba que el mercado
iba a llevar al caos, ya que los emisores se
superpondrían y era necesario poner “orden”.
Esto también se basa en la experiencia de los
primeros años de la radio, donde los TAF eran
“propiedad común” —es decir, de nadie en
particular— y los usuarios se lanzaban no solo a
emitir, sino a interferir en las señales de sus
competidores.
Sin embargo, lo que sucedía no era el “caos”
del mercado, sino que no se había permitido la
evolución de los derechos de propiedad sobre las
unidades TAF; de tal manera que sus
propietarios pudieran hacer valer sus derechos
ante la justicia, así como el propietario de un
inmueble puede hacerlo ante su invasión. El uso
simultáneo de una unidad TAF no era diferente
de los problemas que se plantean a la hora de
usar simultáneamente cualquier otro recurso201.
Como todo recurso escaso, debe ser
administrado su uso, ya que, si fuera de acceso
abierto, nos encontraríamos nuevamente en
presencia de la “tragedia de los comunes”, que
en este caso adquiriría la forma de interferencia
entre las señales de unos y otros, y entre los
intentos de comunicación de las distintas
personas.
Nuevamente, como hemos visto antes,
tenemos dos alternativas principales: la que hace
uso de esa institución “evolutiva”, que es el
derecho de propiedad, tan utilizado para resolver
otras “tragedias de los comunes”, mediante el
cual se termina definiendo el uso del recurso en
forma descentralizada y según múltiples
ensayos; o podemos intentar hacerlo a través de
la regulación centralizada y la decisión de alguna
agencia regulatoria.
La experiencia con este segundo método no
es muy alentadora (Coase 1959). La Federal
Communications Commission es el organismo
regulador del espectro de frecuencias en los
Estados Unidos. La FCC, por ejemplo, se
comportó con extrema lentitud a la hora de
evaluar una propuesta para reducir la separación
existente entre las frecuencias de radio AM de 10
kHz a 9 kHz, lo cual hubiera significado el
nacimiento de unas 1,000 estaciones de radio
nuevas. Lo mismo ha ocurrido con el desarrollo
de la AM estéreo. En ambos casos, la lentitud
obedece a cuestiones “políticas”, en el sentido de
que los licenciatarios de frecuencias AM se
oponen al ingreso de nuevos oferentes, mientras
quienes tienen licencias de FM se oponen al
desarrollo de la AM estéreo, en ambos casos
para impedir una mayor competencia.
Otro ejemplo se relaciona con la LPTV (Low
Power TV), conocida también como sistema
MMDS o microondas202. A la FCC le llevó diez
años precisar los criterios de asignación de la TV
convencional y otros treinta modificarlos para
permitir la aparición de la LPTV. También se
demoró tres años en resolver una disputa entre
la radio FM y la televisión VHF sobre ciertas
frecuencias, y diez años en reasignar ciertas
frecuencias de la televisión UHF a los teléfonos
celulares.
311
Una historia ya legendaria sobre el manejo
político de la autoridad regulatoria se refiere al
origen de la FM y al destino de su creador, Edwin
Armstrong. Con la determinación de convencer
sobre las bondades de la FM, Armstrong solicitó
a la FCC frecuencias y un permiso para crear su
estación de radio FM. En 1940 la FCC otorgó a la
FM el uso de las frecuencias de 40 a 52 MHz.
Para fines relacionados con la guerra, en 1945,
existían ya más de 50 estaciones de FM y unos
500,000 receptores.
No obstante, la FCC cambió las asignaciones,
trasladando a FM a las actuales bandas de 88-
108 MHz y otorgando a la televisión las
frecuencias 44-88 MHz (canales 1 a 6) y 174-
216 MHz (canales 7-13). Así, las FM fueron
liquidadas, pues los usuarios se encontraron con
equipos receptores no aptos para captar las
transmisiones en las nuevas frecuencias
asignadas. Por supuesto que nadie los indemnizó
por ello.
Por último, le costó a la empresa de
comunicaciones a larga distancia MCI cerca de
dos millones de dólares y siete meses de trabajo
construir sus torres de microondas, pero unos
siete años y doce millones de dólares en costos
legales y regulatorios hasta obtener la
licencia203.
Según han observado muchos investigadores,
las agencias regulatorias comienzan su vida como
reguladores agresivos de la industria pero, con el
transcurso del tiempo, son capturadas por los
mismos regulados y terminan compartiendo sus
puntos de vista e intereses.
Hasta el momento, los gobiernos han asumido
la propiedad del espectro electromagnético y su
distribución. Este proceso se efectúa a partir de
acuerdos que han realizado los gobiernos en el
marco de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones, UIT, organismo que define
el uso que ha de asignarse a cada segmento de
bandas. El organismo nacional define a su vez
quiénes harán uso de las bandas específicas en
el segmento ya definido.
Esta definición no solamente tiene un impacto
económico de magnitud, sino también político.
Esto no solamente afecta a la eficiencia
económica, sino al derecho a la libertad de
prensa. Como el gobierno asigna las frecuencias,
también controla la forma en que se usan e
incluso puede llegar a no otorgar o renovar una
licencia, si espera críticas por parte de un medio
periodístico que las utiliza para hacer llegar sus
contenidos. El caso reciente de Venezuela es un
ejemplo. Sin calidad institucional, sin división y
limitación al poder, las políticas regulatorias
terminan siendo instrumento de los intereses
creados o de los intereses del gobernante.
Ahora bien, la pregunta que debe hacerse en
este punto, y que se relaciona con la posibilidad
de los planificadores y reguladores de obtener
información, es esta: ¿Sobre la base de qué
criterios (información) ha de asignarse cierto
segmento de bandas a determinado uso?
Dado el carácter técnico de esta materia, se
aduce que son estos criterios los que se toman
en cuenta. Sin embargo, entre las limitaciones
que la tecnología del momento imponga, lo cierto
es que existen distintos usos posibles del
espectro.
Para empezar: la UIT ha dividido al mundo en
tres zonas y las asignaciones no son las mismas
en cada una de ellas, tratando de adaptarlas a
las particulares necesidades de cada una. Si esto
es así, ¿qué información permite tomar esa
decisión sobre lo que es más deseable en Asia o
en América?
Ante la ausencia de mecanismos de mercado
(precios), ya hemos analizado la imposibilidad de
evaluar las distintas alternativas, si no es
tomando solamente en cuenta las personales
preferencias de los funcionarios encargados de la
asignación. Al realizar esa asignación, tanto la
UIT como la agencia local deben juzgar la utilidad
económica para los consumidores de cada uno
de los servicios. Si se asignan a un uso
determinado, reducen al mismo tiempo la
cantidad de frecuencias —utilidades TAF— para
otros usos. Ya comentamos cómo se quitaron
las frecuencias de radio FM para la televisión, y lo
mismo sucede con el uso de la transmisión
directa satelital y los servicios de microondas. El
poder que tienen las agencias estatales que
administran el espectro equivale al que tendría el
312
Estado si definiera el tamaño y la forma de todas
las propiedades inmuebles y aprobara todas las
transacciones de tierras.
Precisamente, una de las principales
enseñanzas del reciente fracaso del socialismo en
todo el mundo ha sido destacar la importancia de
la propiedad, tanto por los incentivos que genera
como por la información —su intercambio—; esto
es, los precios. Los precios envían información
sobre la disponibilidad o la escasez de los bienes
y servicios en una sociedad, y permiten
comparar usos alternativos de acuerdo con las
valoraciones individuales. Si existe una alta
demanda de servicios telefónicos celulares, habrá
emprendedores que ofrecerán precios más altos
por el uso de frecuencias con este destino, y
quienes las utilicen para otros servicios se
sentirán motivados para reasignar su uso.
Los precios proporcionan un estándar objetivo
para realizar esa asignación, que, en su
ausencia, debe realizarse como se hace
actualmente, siendo el funcionario estatal el que
evalúa, como menciona la ley de radiodifusión, la
calidad “moral” de cierto interesado y controla
quiénes forman parte de los directorios de las
radios.
Además, la existencia de precios es
importante, pues el uso del espectro
electromagnético para las telecomunicaciones
está compitiendo con otros medios de
transmisión como los cables, lo que está
experimentando un gran avance (fibra óptica).
Nuevamente, no existe forma de comparar
entre la utilización de frecuencias o cables.
La alternativa es permitir el desarrollo de
derechos de propiedad en unidades TAF que
posean dueños con derechos exclusivos de uso,
la transferencia entre usos o a otros usuarios, la
subdivisión y la posibilidad de obtener ganancias o
de sufrir pérdidas. Esto daría origen a precios de
estas unidades TAF y crearía los siguientes
incentivos:
• llevaría a una asignación más
eficiente de este recurso escaso;
• permitiría el libre ingreso y
aumentaría la competencia. El ejemplo de
las radios FM “informales” y su
imposibilidad de ingresar legalmente en el
mercado con la planificación es claro. Si
hubieran podido adquirir esas bandas no
utilizadas nunca habría existido tal cosa
como una radio “informal”;
• podrían ensayarse nuevos servicios
e ingresar en el mercado adquiriendo
ciertas frecuencias, y no teniendo que
esperar una asignación del ente regulador;
• aumentaría la eficiencia en el uso de
las frecuencias, ya que sus propietarios
tendrían el incentivo de reducir, “angostar”
el uso de sus bandas para permitir otros
usos, y obtener así mayores beneficios.
Esto fomentaría el desarrollo de nuevas
tecnologías y equipos. La “escasez” del
espectro sería efectivamente reducida. A
medida que la tecnología avanza, es
posible reducir las separaciones entre
frecuencias y crear espacio para nuevos
usos o usuarios. Por ejemplo: es
técnicamente posible reducir el ancho de la
banda de TV por 5, 10 y hasta 100, pero
no existe un incentivo económico para ello,
ya que se está utilizando hasta este
momento un recurso “gratuito”.
¿Cómo se podría implementar un sistema de
derechos de propiedad en las frecuencias del
espectro electromagnético? Sería necesario seguir
una serie de pasos:
1. Como se comentó, la asignación de
segmentos de frecuencias para
determinados usos la hace la Unión
Internacional de Telecomunicaciones. Por
tratarse de un convenio internacional sobre
el que ningún gobierno puede imponer su
voluntad, sería necesario seguir las
asignaciones allí efectuadas, con las
siguientes consideraciones:
a. plantear el problema de
la asignación burocrática de
frecuencias y proponer el
desarrollo de derechos de
propiedad;
b. solicitar modificaciones
a la asignación en la medida en
que el funcionamiento del
313
mercado así lo vaya
mostrando.
2. En materia local, el gobierno
nacional tiene soberanía como para decidir
la forma de asignar frecuencias, por lo que
se definiría el mecanismo de asignación de
derechos de propiedad dentro de los
segmentos asignados por la UIT. Al
respecto se presentan dos situaciones
diferentes: las frecuencias que ya han sido
asignadas a determinados usuarios y las
que aún siguen libres.
a. Con respecto a las
primeras, las mismas son por
un tiempo limitado, por lo que
se presentan las siguientes
alternativas:
a. esperar hasta el
final de la concesión y
licitar la venta de la
frecuencia respectiva;
b. llegar a un
acuerdo con el actual
concesionario, para
finalizar la concesión y
proceder a su licitación.
Como ese acuerdo
significaría una cierta
“compensación” al
concesionario actual, se
permitiría el uso de
aquella como parte de la
cotización en la licitación.
b. Con respecto a las
frecuencias libres, se
procedería a su licitación al
mejor postor, que debería
cumplir con los usos asignados
por la UIT y solicitar una
modificación que el gobierno
nacional presentaría ante el
organismo.
¿Cómo resolverían los derechos de propiedad el
problema de las interferencias?
Es necesario tener en cuenta que el nivel de
interferencia no tiene por qué ser cero, como
mencionamos antes. Si la interferencia debería
ser tolerada o reducida y quién debería ser
responsable de ello son aspectos que dependen
de los beneficios relativos de cada uso, en
comparación con los costos de obtener los
niveles adecuados de servicios. El funcionamiento
del mercado y la vigencia de los derechos de
propiedad ofrecerían a los propietarios de las
frecuencias dos caminos:
• acuerdos voluntarios por los cuales el
que causa interferencia en la propiedad de
otro busca reducirla —modificación de la
potencia de transmisión, direccionamiento
de la antena, control de la frecuencia de
emisión, antenas direccionales—, o el
interferido lo hace —filtros u otros recursos
para evitar la interferencia—. Ambas
acciones tienen costos y lo que está en
discusión es quién asume los costos. Una
posibilidad es alcanzar acuerdos
voluntarios;
• acudir a mediadores o árbitros
seleccionados por las dos partes, lo cual
permitiría dar un paso previo, y más
eficiente, antes de recurrir a la justicia.
Muy probablemente, asociaciones de los
mismos usuarios de frecuencias, radios,
radioaficionados, ofrecerían estos servicios
de mediación, hasta en los casos en que
se involucre a asociaciones de otras
entidades.
Este tipo de solución fue adoptada en Nueva
Zelanda. La Ley de Radiocomunicaciones de 1989
creó derechos de propiedad sobre las frecuencias
o canales específicos —llamados “derechos de
control”—. Las empresas privadas adquieren su
derecho por dos medios: (1) en subastas
públicas, cuando el Ministerio saca a la venta un
canal o gama de frecuencias; (2) en el mercado
privado de estos derechos, a otros que ya los
poseen.
Algo similar ocurrió en Guatemala a partir de la
aprobación de una nueva Ley de
Telecomunicaciones en 1996 204. En el siguiente
gráfico puede observarse la cantidad de subastas
realizadas por tipo de frecuencia, durante los
años 1996-2004:
El resultado era de esperar. Los propietarios de
314
emisoras invierten más, porque ya no tienen
dudas sobre la licencia. La competencia entre las
compañías de telefonía móvil es fuerte, pues
saben que no existe un número limitado de
licencias y que cualquiera puede ofrecer ese
servicio con solo pedir o adquirir derechos
necesarios. Durante los nueve años del gráfico,
Guatemala —un país pobre, con casi trece
millones de habitantes— pasó de tener 400,000
líneas a más de diez millones. El país se ha
convertido en un banco de pruebas, de
empresas como Qualcomm, por ejemplo, para
investigar nuevos usos de las distintas
frecuencias205.
Satélites
Una cantidad creciente de servicios se multiplican
por todo el mundo a través de los satélites. El
espacio parece inconmensurable, pero muchos
satélites utilizan una órbita denominada
“geosincrónica”,
a una determina distancia de la
Tierra (35,786 km), que permite al satélite
conservar una posición sobre cierta parte de su
territorio.
En tanto no haya muchos satélites, esa órbita
no es un recurso escaso y puede estar abierto
para todos; pero cuando comienza a
congestionarse, es necesario administrar la
escasez. Nuevamente, hay dos formas de
hacerlo: o se regula su uso o se asignan
derechos de propiedad.
En 1962 el gobierno de los Estados Unidos
creó una empresa privada llamada
Communications Satellite Corporation, COMSAT.
Posteriormente, en 1964, propuso y consiguió la
firma de los Acuerdos Interinos para un Sistema
Satelital Comercial Global, INTELSAT. El
Preámbulo de los Acuerdos Definitivos
compromete a cada signatario con el objetivo de
“lograr un único sistema satelital de
telecomunicaciones comerciales globales”.
Muchos países se adhirieron, reservando la
utilización de los servicios de telecomunicaciones
vía satélite al gobierno. El primer satélite lanzado
fue el Early Bird, el 6 de abril de 1965, que
prestaba servicios entre América del Norte y
Europa Occidental.
INTELSAT fue el único actor en el mercado de
los satélites de telecomunicaciones durante el
periodo 1964-1979, pero existían ciertas brechas
en el tratado que permitieron la aparición de
competidores, entre otros INTERSPUTNIK,
EUTELSAT, TELESAT Canadá, INMARSAT, y
países que individualmente querían contar con un
satélite propio. Incluso en los Estados Unidos, las
ideas comenzaron a cambiar y la administración
Reagan permitió nuevos operadores, como
PANAMSAT, ISI, RCA, Americon, que
rápidamente se hicieron presentes. INTELSAT
fue finalmente privatizada en 2001. La
competencia aumentó no solo por los nuevos
operadores de satélites, sino también por el
tendido de nuevos cables de fibra óptica y por el
propio lanzamiento de satélites al espacio.
Los países que quieren tener un satélite propio
hacen una presentación preliminar ante la Unión
Internacional de Telecomunicaciones y solicitan la
reserva de los puntos orbitales. El proceso
funciona de la siguiente manera: se hace la
presentación ante la UIT; luego debe
presentarse la información definitiva con un
calendario de ejecución; hecho esto, se fija un
plazo para que se instale; el incumplimiento del
plazo puede significar la pérdida del espacio orbital
y su solicitud, y el otorgamiento del espacio a
otros.
La UIT actúa solamente como un registro. Al
registrar un satélite, solo se adquiere el derecho
a no ser interferido en forma dañina, pero no la
propiedad del lugar. No existe propiedad oficial; ni
siquiera están adjudicados los puntos. Estos se
adjudican una vez que el satélite esté ocupando
el correspondiente punto de órbita.
El punto orbital no es para un solo satélite.
Puede haber más de uno y, de hecho, en los
teóricos puntos orbitales hay varios satélites. El
hecho es que esos satélites se coordinan de tal
manera que las coberturas no se superponen.
Es cierto que no existe propiedad de las
posiciones orbitales. Sin embargo, sería
interesante considerar que pudiera crearse un
verdadero mercado de este recurso, ya
caracterizado por la escasez. No obstante, sí se
reconoce la propiedad privada de los satélites. El
315
“Tratado sobre los principios que deben regir las
actividades de los Estados en la exploración y
utilización del espacio ultraterrestre, incluso la
Luna y otros cuerpos celestes”, establece en su
artículo VIII:
El derecho de propiedad de los objetos
lanzados al espacio ultraterrestre, incluso
de los objetos que hayan descendido o se
construyan en un cuerpo celeste, y de sus
partes componentes, no sufrirá ninguna
alteración mientras esté en el espacio
ultraterrestre, incluso en un cuerpo celeste,
ni en su retorno a la Tierra. Cuando esos
objetos o esas partes componentes sean
hallados fuera de los límites del Estado
parte en el Tratado en cuyo registro
figuran, deberán ser devueltos a ese
Estado parte, el que deberá proporcionar
los datos de identificación que se le soliciten
antes de efectuarse la restitución.
Las normas de la materia se completan con el
“Convenio sobre la responsabilidad internacional
por daños causados por objetos espaciales” y el
“Convenio sobre registro de objetos lanzados al
espacio ultraterrestre”. Como paso adicional,
sería interesante que la UIT aceptara la
posibilidad de solicitud de espacios orbitales y de
registro en forma directa por particulares,
eliminando así el papel de intermediario y gestor
del gobierno, que solo encuentra justificación en
esta imposibilidad de presentación directa.
Un mercado de posiciones orbitales, basado
en la propiedad privada, crearía incentivos para
dedicarlas a sus usos más valiosos. Las
posiciones podrían comprarse y venderse y los
precios determinarían la factibilidad de uso, como
telefonía interurbana, rural, redes de datos,
televisión, teleeducación, videoconferencias,
correo electrónico, telefonía con imagen,
comunicación interactiva de textos por pantallas
y otros. La competencia reduciría los costos
notablemente y al mismo tiempo facilitaría la
competencia en las comunicaciones telefónicas,
tanto locales como de larga distancia o
internacionales.
Open source y tragedia
de los “anticomunes”
Un gran ejemplo de instituciones evolutivas es lo
que ahora se conoce como “Open Source”, en
particular referido al software. Este es un
enfoque del desarrollo de programas de
software, basado en las contribuciones
voluntarias de muchos “productores”. Todos ellos
contribuyen a un proyecto común, cada uno con
alguna motivación especial para hacerlo —que
puede ser fama o experiencia adquirida—,
compartiendo sus aportes sin que ninguno de
ellos en particular tenga derecho de excluir a los
demás, y realmente a nadie, del resultado.
E l software, como otros productos, tiene un
muy alto componente intelectual y, dada la
dificultad de establecer mecanismos de exclusión,
se han generado “derechos de propiedad
intelectual” que asignan la propiedad a quien lo
desarrolla; por lo tanto, se generan los incentivos
para su producción. Esta asignación varía según
países y puede hacerse a través de la figura de
patentes o de derechos de autor.
Esto ha sido tradicionalmente así en todo tipo
de invenciones. Pero he aquí que el modelo de
patentes o licencias resultó no ser restrictivo para
quienes quisieran un modelo abierto. Así, para
evitar que el producto del esfuerzo conjunto de
muchos colaboradores fuera apropiado por
alguien en particular, los que participan de un
proyecto de open source retienen el derecho de
autor de su contribución particular al producto,
pero le dan la licencia a cualquiera en un modelo
que combina una licencia universal con ciertas
restricciones que impiden que algún colaborador o
un tercero se puedan adueñar del proyecto.
Esta ha sido una “innovación institucional” que
no provino de legislación alguna, sino de la
creatividad aplicada a la legislación existente
sobre derechos de propiedad intelectual. Su
historia comienza en 1984, cuando Richard
Stallman comenzó a trabajar en un proyecto de
sistema operativo para computadoras, que llamó
GNU. Stallman era un activista del software libre;
uno que, curiosamente, pudo alcanzar su
objetivo a través de las figuras jurídicas del
derecho de propiedad. Comenzó a desarrollar el
software y —como se daba cuenta de que no
podía escribir todo un sistema operativo solo—
316
empezó a divulgar partes de su código bajo una
licencia que permitía a cualquiera copiar, distribuir
o modificar el software de la forma que mejor le
pareciera, con el único requisito de que debía
aceptar las mismas condiciones para esos otros
desarrollos posteriores. Como tenía un “derecho
de autor” sobre el proyecto original, podía
incorporar esta cláusula en la licencia que le
permitía a cualquier otro copiar el material.
Todos podían copiar el software y modificarlo
para su uso personal, pero, si empezaban a
distribuir esa modificación, tenían que hacerlo en
las mismas condiciones “abiertas”. Así nació la
Licencia Pública General GNU, ahora conocida
como GPL, por sus siglas en inglés. Esto dio
origen a lo que ahora se denomina “producción
entre pares”, según la cual muchas personas, en
muy distintos lugares del mundo y sin ni siquiera
conocerse, van aportando sus contribuciones
para llevar a cabo un proyecto.
Esto ha tenido un crecimiento notable. Casi el
70% del software para “servers” funciona sobre
un software libre (Apache Web server). Google,
Amazon y CNN.com manejan sus servidores con
el sistema operativo GNU/Linux (Benkler 2006, p.
64). Precisamente en relación con este último,
Linus Torvalds comenzó a compartir los
componentes de su sistema operativo Linux con
la misma licencia GPL. Curiosamente, un enemigo
de la “propiedad” encontró que podía
aprovecharla para llevar adelante su modelo de
propiedad abierta y conocimientos compartidos.
Los usuarios de este software ya son millones, y
entre ellos se encuentran tanto los que lo instalan
en sus computadoras personales como los que ni
siquiera lo saben al utilizar celulares con Android,
GPS, computadoras de autos o de televisores. La
mayoría de las películas de animación de
Hollywood se producen en equipos con Linux. Y
todo comenzó con Minix, un sistema operativo
educativo de código abierto creado por un
profesor, que solamente se licenciaba para fines
educativos, pero que Torvalds convirtió en una
versión gratuita con licencia GPL. Linux creció
hasta contar con innumerables distribuciones,
como se llama a las distintas variaciones
existentes y disponibles. Linux es así un “orden
espontáneo”, que evoluciona con el tiempo sin
que exista un cerebro central que lo haya
diseñado.
La GPL fue creada por Stallman para evitar el
problema denominado “la tragedia de los
anticomunes”. Se trata de una versión opuesta a
la ya comentada respecto a la ausencia de
derechos de propiedad claramente definidos, que
genera la posibilidad de que cualquiera utilice un
recurso, por lo que termina depredado. En el
caso contrario, lo que habría sería un exceso de
barreras de ingreso al recurso. Esto ocurre
cuando se patenta software, ya que un
programa puede ser el resultado de la
combinación de muchas ideas y, si cada una de
ellas está patentada, sería muy difícil y costoso
obtenerlas todas.
La idea de los “anticomunes” fue primero
desarrollada por Heller (1998), quien planteó que
cuando hay muchos propietarios de un recurso y
ninguno tiene prioridad para su uso es probable
que el recurso sea “subutilizado” en lugar de
depredado. El ejemplo que presenta el autor
hace referencia a una situación observada en
Moscú después de la caída del comunismo,
donde florecía todo tipo de negocio en la calle y
los locales en los edificios estaban vacíos y
cerrados. La explicación de esto es que en la
asignación de derechos de propiedad posterior al
régimen comunista se había hecho de tal forma
que uno tenía el derecho a los ingresos por
ventas, otros al alquiler y cada propietario del
edificio podía impedir que el local que daba a la
calle se utilizara como un comercio. Para abrir un
comercio era necesario contar con el
consentimiento de todos los demás propietarios
(1998, p. 623). En la calle, en cambio, no se
necesitaba esa aprobación; solamente se debía
sobornar a un reducido número de funcionarios
(p. 643). El derecho de propiedad, según Heller,
estaba dividido por demás.
Este autor reconoce que puede haber dos
soluciones al problema: a través del mercado o a
través del gobierno. Según la primera, algún
emprendedor puede unificar los derechos,
negociando con todos los que los poseen, pero
los costos de transacción pueden ser muy altos.
317
En este caso existirían dos caminos: uno legal y
otro ilegal. Según el primero, el emprendedor
compra el derecho a cada propietario en
contratos formales, y si esos derechos están en
manos de funcionarios puede obtenerlos
“informalmente” por medio del soborno, lo cual
también es costoso. La otra alternativa es que el
gobierno intervenga para reasignar derechos de
propiedad, aboliendo los derechos previamente
asignados y volviéndolos a asignar en forma
unificada. Si el caso anterior era costoso, esta
reasignación de derechos generaría el costo de la
inseguridad jurídica.
La idea de los “anticomunes”, no obstante,
parece ser menos el resultado de procesos de
mercado que de la intervención gubernamental.
La división de derechos de propiedad en unidades
pequeñas puede ocurrir en el mercado: por
ejemplo, si una propiedad se divide demasiado
en una herencia, pero también el mercado ha
generado su solución. Esto es: podemos imaginar
la situación mencionada antes o que, debido al
progreso tecnológico crecen, las economías de
escala y las unidades de propiedad no se
acomodan ya a las nuevas unidades
tecnológicas; pero los emprendedores se
arreglarán para organizar los recursos hacia la
nueva escala, a menos que se lo impidan las
barreras regulatorias. Esto es lo que ocurre con
los “pools” de siembra en la agricultura, donde un
inversor alquila distintas propiedades para lograr
la escala necesaria; o cuando los herederos
prefieren mantener la unidad de la propiedad
constituyendo una sociedad de la cual son
accionistas, antes que dividirla en parcelas poco
efectivas. Esas son “soluciones empresariales” a
los problemas de los “anticomunes”. La licencia
GPL es también una reacción y solución
empresarial a este problema.
Esta “producción entre pares”, basada en ese
concepto, ha tenido desde entonces un impacto
notable y la idea se ha extendido a gran cantidad
de proyectos. Source-Forge, uno de los sitios que
reciben proyectos de este tipo, una empresa
privada que cotiza en bolsa, permite a los
interesados encontrar aquellos en los que quieran
participar. En febrero del 2009 contaba con más
de 230,000 proyectos.
Uno de los más conocidos y utilizados
proyectos de este tipo es Wikipedia. Un “wiki” es
una página web que puede ser editada por
muchas personas voluntariamente. Es decir:
pueden crear contenido, pero también modificar
otro o borrarlo. Así define la misma Wikipedia —al
momento de escribir, hasta que alguien lo cambie
—, lo que es un “wiki”:
Un wiki permite que se escriban artículos
colectivamente (co-autoría) por medio de
un lenguaje de wikitexto editado mediante
un navegador. Una página wiki singular es
llamada “página wiki”, mientras que el
conjunto de páginas (normalmente
interconectadas mediante hipervínculos) es
“el wiki”. Es mucho más sencillo y fácil de
usar que una base de datos.
Una característica que define la
tecnología wiki es la facilidad con que las
páginas pueden ser creadas y
actualizadas. En general, no hace falta
revisión para que los cambios sean
aceptados. La mayoría de wikis están
abiertos al público, sin la necesidad de
registrar una cuenta de usuario. A veces
se requiere hacer login para obtener una
cookie de “wiki-firma”, para autofirmar las
ediciones propias. Otros wikis más privados
requieren autenticación de usuario206.
Otros proyectos de producción entre pares, que
menciona Benkler, son: NASA Clickworkers —“un
experimento para ver si voluntarios públicos,
cada uno trabajando unos pocos minutos aquí y
allá, pueden realizar algún análisis científico
rutinario, que normalmente llevaría a un científico
o un estudiante de posgrado meses de
trabajo”— para identificar cráteres en Marte;
Slashdot, una “agencia de noticias” tecnológicas;
Open Directory Project, que se autodefine como
“el más grande y comprehensivo directorio
editado por humanos de la Web”; Second Life,
un entorno de juego donde el 99% de los
objetos han sido creados por los mismos
participantes, donde, entre otras cosas, se
compran y venden “propiedades virtuales” con
dinero bien real; Distributed Proofreaders, que
318
promueve la digitalización de textos y su
disposición en la web, coordinando la tarea de
correctores de textos voluntarios; etc., etc.
Procesos evolutivos
La tecnología impacta en los derechos de
propiedad, unas veces para fortalecerlos y otras
veces para debilitarlos. Un ejemplo de esto último
es la forma en que el intercambio de archivos
como los mp3 ha impactado en el mercado de la
música y los derechos de autor. Estos han
reaccionado de dos formas: por un lado,
acudiendo a la justicia; por otro, modificando sus
estrategias comerciales ante un fenómeno que la
tecnología ha hecho muy difícil de controlar.
Dicen que en algún momento Mick Jagger
estudió en la London School of Economics. Tal
vez sea así. Pero lo cierto es que, cuando los
Rolling Stones anunciaron una gira mundial,
actuaron de tal forma que confirmaron unas
cuantas leyes de nuestra ciencia de la acción
humana. Jagger comentó que, obviamente, no
hacían la gira por el dinero, y a uno no le queda
más que creerle. Está claro que, a esta altura de
su carrera, la “utilidad marginal del dinero” no es
muy alta para él y sí lo es el placer de tocar ante
multitudes. Pero aún si hubiera sido por el dinero,
los Stones estarían mostrando su conocimiento
del mercado del rock.
En un extenso estudio sobre la industria del
rock, Connolly Krueger (2005) analiza los ingresos
obtenidos por treinta y cinco artistas de música
popular durante el año 2002, entre los que
ocupan los primeros lugares Paul McCartney
(72.1 millones de dólares), los Rolling Stones (44
m.), Dave Matthews Band (31.3), Celine Dion
(31.1), Eminem (28.9), Cher (26.7), Bruce
Springsteen (24.8), Jay-Z (22.7), Ozzy Osbourne
(22.5), Elton John (22.4).
Sin embargo, lo interesante de los datos
expresados es, más que el volumen total, la
importancia relativa de cada rubro. Así, por
ejemplo, de los 72 millones obtenidos por
McCartney, 64.9 millones provienen de
conciertos; y 39.6 en el caso de los Stones.
Aunque los artistas no hacen giras todos los
años, ni tampoco sacan discos anualmente, los
conciertos generan más ingresos que las ventas
de música grabada. Los ingresos por derechos
de autor son incluso algo menores que estos
últimos.
Sucede que la grabación y promoción de los
discos implica altos costos, mientras que en los
conciertos, al tocar los temas cuyos costos ya
fueron asignados a la grabación, los artistas
tienen un margen mucho más elevado. Entre las
comisiones de la discográfica, los costos de
grabación, la comisión del agente, publicidad,
etc., no es muy alto el porcentaje de ingresos
proveniente de la venta de CD. Dependiendo de
la banda, los contratos con las discográficas
suelen incluir un adelanto para cubrir los costos
de grabación, que suelen llegar a los 250,000
dólares, a cambio de los derechos exclusivos
para la venta. En síntesis, la banda puede
terminar recaudando unos cincuenta centavos de
dólar por cada CD vendido en las góndolas.
Estos ingresos se ven también afectados por
las tecnologías de file sharing —compartir
archivos— algo que practican mucho los jóvenes,
sobre todo “bajando” música de Internet. Según
algunas estimaciones, se bajan por semana
¡nada menos que unos mil millones de temas!
Claro que no serán todos temas que se hubieran
comprado. No obstante esto, el hecho ha tenido
un impacto cierto en las ventas de discos. La
industria ha perseguido algunos sitios, como el
caso de Napster, que se convirtió en un sitio de
venta de música —no de intercambio de archivos
—, pero por el momento es poco lo que se
puede hacer para evitar la actividad. Las ventas
han caído en un 7% anual promedio en los
Estados Unidos desde el año 2000.
Es probable, entonces, que esto lleve a una
nueva configuración del negocio del rock. Los
artistas están ya recibiendo la señal de que sus
mayores ingresos provienen de las giras y no de
las ventas, pero el éxito de las giras depende del
éxito de los temas. Es probable que al artista no
le preocupe tanto perder ingresos por la música
“bajada”, en tanto en cuanto eso le garantiza
mayores audiencias en los estadios, pero a las
discográficas sí, ya que ellas no recaudan en las
giras. Cómo terminará la historia es bastante
difícil de predecir en estos momentos: los
319
mercados evolucionan rápidamente, también la
tecnología, mientras las leyes económicas son las
mismas: nos permiten comprender lo que pasa,
pero no tanto predecir lo que vendrá.
Parece más que apropiado concluir este libro
con estos temas, que reflejan como pocos los
conceptos que hasta aquí se han desarrollado.
Los mismos son el resultado de procesos
evolutivos: resultado de “la acción humana, pero
no del designio humano”. Nadie imaginó la
evolución que posteriormente tendría la
producción entre pares, pero es el producto de
una innovación institucional, basada, en última
instancia, en un desarrollo del tradicional concepto
de propiedad, solo que ahora aplicado en forma
abierta.
Otros casos requieren reformas formales, de
políticas públicas específicamente consideradas,
debatidas y aprobadas por un gobierno, pero en
la mayoría de las veces para luego permitir que la
creatividad humana permita innovar y producir
cambios impensados hasta el momento.
Todas esas soluciones requieren la existencia
de un marco institucional adecuado: uno que
permita el respeto de los derechos de los
individuos, que limite el poder eventual de los
gobernantes, que establezca claras reglas de
juego y una justicia independiente, que proteja el
derecho de propiedad y la libertad contractual,
que resista e impida el poder de los grupos de
influencia, que trate a todos los ciudadanos por
igual.
En ese marco de estabilidad de las reglas del
juego se producirán todos los increíbles cambios
e innovaciones que ocurren, precisamente, en
aquellos países que muestran una mayor calidad
institucional
Resumen
Aunque, cuando hablamos de “políticas públicas”,
imaginamos la acción constructivista y racional de
alguien que ordena un cierto ámbito, la verdad es
que las principales instituciones que rigen nuestra
vida —la moral, el derecho, la propiedad, los
contratos, el lenguaje, la contabilidad, entre otras
— son el resultado de la “acción humana, no del
designio humano”.
Nadie en particular las ha diseñado, pero han
evolucionado y nos han permitido convivir y
progresar en sociedad. Por eso es necesario ser
cautos en la propuesta de políticas públicas y,
sobre todo, tratar de que faciliten esa evolución
progresiva y no la coarten.
Es en el campo de las nuevas tecnologías
donde las políticas públicas son desafiadas, pues
siempre llegarán detrás de las innovaciones. Es
necesario entonces aprender, pero al mismo
tiempo apoyarse en las instituciones cuando se
presenten problemas similares.
Así, permitir la generación de derechos de
propiedad en el espectro de frecuencias
electromagnéticas aparece como una solución
alternativa a los problemas de “tragedia de los
comunes” que implica el libre uso del recurso. Lo
mismo sucede con la asignación de espacios
orbitales para los satélites geosincrónicos.
Por último, el notable desarrollo de la
“producción entre pares” es producto de una
innovación institucional, que permitió el desarrollo
del derecho de propiedad intelectual para permitir
la producción abierta a numerosos colaboradores
voluntarios.
Paradójicamente tal vez, los procesos
evolutivos de esta naturaleza necesitan calidad y
estabilidad institucional, como se quiso presentar
y sostener en este libro.
320