Comprendre la gouvernance et ses enjeux

Alexandre Maitre - Février 2010

La gouvernance constitue un enjeu essentiel de la politique wallonne aux échelons

régional et local. A l’aube d’une nouvelle législature régionale, plus particulièrement, elle
apparaît au centre du discours politique tant dans la définition d’objectifs à atteindre en
termes de modes de gouvernance que dans la définition des moyens par lesquels le
Gouvernement entend mettre en œuvre les objectifs qu’il s’est fixés.

Encore faut-il, pour en comprendre les enjeux et les outils, s’entendre sur la portée de ce
concept, car la gouvernance, comme le montreront les développements ci-après, n’est ni la
simple action de gouverner, ni une question d’éthique, loin s’en faut, mais bien un
mécanisme complexe s’intéressant à la manière de gouverner dans un contexte social,
politique et économique moderne.

L’essence du concept de gouvernance

L’essence de la gouvernance réside dans une dépossession d’un plein pouvoir de décision des
mains des personnes chargées de "diriger", pour intégrer leurs décisions dans un processus de
négociation et d’association de l’ensemble des acteurs concernés,qu’ils soientacteurs de leur
mise en œuvre, qu’ils en soient les destinataires ou qu’ils contribuent à leur financement [1].

La « sanction des urnes », pour le mandataire politique, ou de l’assemblée des actionnaires,

pour le gestionnaire d’organisation privée, n’est dans ce contexte plus le seul mode de contrôle
ou d’inflexion de l’action du décideur puisqu’une dynamique permanente, préventive,
constructive et collaborative, permet de s’assurer du bon éclairage de la prise de décision et des
bonnes conditions de leur exécution.

La gouvernance publique diffère de la simple action de gouverner pour intégrer une manière
particulière de gouverner, en développant des processus permettant de fonder adéquatement les
décisions et d’accompagner leur mise en œuvre, éclairée par l’association des "dirigés" à
l’action des dirigeants.

La gouvernance publique en Wallonie

La politique régionale identifie le besoin "d’une dynamique forte de mobilisation collective qui
rassemble les énergies de l’ensemble des citoyens et des acteurs socio-économiques, éducatifs
et associatifs" [2], dans le cadre de l’énergie partagée qui fonde le projet politique régional
jusque dans le titre de sa déclaration de politique régionale (DPR).

Ainsi, dans la DPR 2009-2014, le Gouvernement wallon, mais aussi ceux de la Communauté
française et de la Cocof, s’engagent à "associer les acteurs, à impliquer les forces vives de
Wallonie et de Bruxelles et le monde associatif à la définition des grandes options de leurs
projets. Ils rappellent également leur attachement à la concertation sociale" [3].

Cette approche, on le comprend aisément, s’inscrit pleinement dans le cadre du principe

fondateur de la gouvernance: la collaboration entre dirigeants et dirigés dans l’élaboration et la
mise en œuvre des stratégies politiques. Ainsi, le redéploiement des Actions prioritaires pour
l’Avenir wallon dans le cadre d’un Plan Marshall 2.Vert est-il envisagé dans le cadre d’une
approche résolument participative [4].

Plus fondamentalement, le Gouvernement wallon fait de la gouvernance une fin en soi, en

érigeant la gouvernance publique comme l’un des secteurs prioritaires majeurs sur lesquels il
entend concentrer ses efforts, "afin d’opérer une nouvelle phase de réformes, visant à renforcer
tant l’éthique que l’efficacité des outils publics et de renforcer la confiance entre l’Etat, ses
mandataires et les citoyens" [5].

La Wallonie entend mettre en œuvre ses priorités politiques par le biais de processus de
gouvernance et fait de l’évolution et du développement des modes de gouvernance en
eux-mêmes une priorité majeure de son action politique.

L’ancrage local de la gouvernance

Si les principes de la gouvernance politique impliquent l’association des acteurs concernés à la

prise et à l’exécution des décisions, ils font aussi référence, pour les Gouvernements, à
l’association des pouvoirs locaux à l’exercice du pouvoir, dans une optique de subsidiarité et
de décentralisation [6].

C’est d’ailleurs sur cette base qu’est établie la Charte européenne de l’autonomie locale du
Conseil de l’Europe qui considère les pouvoirs locaux et leur autonomie comme des maillons
Conseil de l’Europe qui considère les pouvoirs locaux et leur autonomie comme des maillons
essentiels de la démocratie dans une perspective de gouvernance politique moderne [7].

Cette approche se justifie par le fait que les autorités territoriales que sont les pouvoirs locaux,
sont les autorités publiques, élues, qui se situent au plus près des citoyens, des associations, des
activités, des entreprises et des territoires.

Elle implique une autonomie décisionnelle, par opposition au contrôle d’opportunité ou au

pouvoir exercé par un niveau de pouvoir sans légitimité démocratique pour la gestion d’affaires
d’intérêt local, mais également une autonomie financière assurant l’effectivité de l’autonomie
décisionnelle.

La gouvernance politique ne se conçoit pas sans le concours et l’association des pouvoirs

locaux à l’exercice du pouvoir, elle implique que l’autonomie locale et la décentralisation
fassent partie intégrante des préoccupations et du mode de gouvernance des autres niveaux de
pouvoir, qu’il s’agisse de l’Etat, des entités fédérées ou des institutions internationales.

Dans sa Déclaration de politique régionale (DPR) de 2009-2014, le Gouvernement wallon nous

semble vouloir s’inscrire dans cette démarche. Il affirme ainsi clairement sa volonté de
"s’appuyer sur les pouvoirs locaux" pour atteindre l’objectif prioritaire qu’il s’est fixé de "faire
de la Wallonie un modèle de gouvernance".

La DPR met également en avant le principe de neutralité budgétaire des décisions régionales et
son nécessaire préalable: le principe d’évaluation des charges administratives et financières
induites [8].

Malheureusement, le chemin à parcourir vers la gouvernance locale reste encorelong. Ainsi, à

l’échelon régional, doit-on encore déplorer l’existence d’un contrôle d’opportunité des
décisions par le prisme de l’intérêt dit général, dans les mécanismes de tutelle et de
subventionnement, et la lourdeur exacerbée des procédures de contrôle.

Plus encore à l’échelon fédéral, doit-on déplorer une tendance à considérer le pouvoir local
comme le réceptacle des politiques que l’Etat définit seul, sans pouvoir ou vouloir en assumer
la gestion ou la charge financière.
A ce niveau, les reports unilatéraux de charges administratives et financières sont aussi
fréquents que conséquents et irresponsables. Ils constituent d’ailleurs également une forme
larvée de régionalisation de matières par transfert de charges vers des entités que les Régions
doivent soutenir financièrement, hors le cadre particulier des négociations institutionnelles.

De manière générale, la tendance des législateurs à vouloir détailler par le menu plutôt que par
les principes les processus d’action des pouvoirs locaux est également à revoir, si l’on souhaite
que le pouvoir puisse s’exercer au niveau local dans une logique de gouvernance réellement
adaptée aux réalités locales.

Les outils et les enjeux de la gouvernance

Parler d’association des forces vives de la société à l’exercice du pouvoir par l’autorité
politique ne suffit pas à conférer une acception très tangible à la notion de gouvernance. Il faut
encore l’affiner au regard de tout ce qui motive et de tout ce qu’implique ce concept.

Qui sont les forces vives concernées ? Comment sont-elles associées au pouvoir ? A quel point
pèsent-elles sur les décisions ? Comment s’inscrit le partenariat dans le temps ? Comment se
structure-t-il ? Quel rôle reste celui des dirigeants ? … sont autant de questions auxquels il
convient de répondre pour discerner les contours d’un idéal de bonne gouvernance dans un
contexte sociopolitique donné.

Nous nous attacherons ci-après à en analyser les principaux enjeux dans le contexte spécifique
des pouvoirs locaux tel que nous le connaissons en région wallonne.

La transparence et la participation

Les mécanismes de transparence et de participation sont essentiels à la mise en œuvre d’une

véritable gouvernance politique, puisque le fondement de cette dernière réside dans
l’association des forces vives de la société à la prise de décision et à l’action de l’autorité.

La difficulté de l’exercice est de dynamiser une participation réellement représentativede toutes

les forces vives concernées. Les modes de participation, leur fréquence et leur suivi ainsi que
les sujets qui y sont soumis méritent une attention particulière, afin de s’assurer d’une
mobilisation continue de l’ensemble des forces vives, et d’éviter toute polarisation malsaine
des opinions associées aux projets politiques.
La notion de forces vives, en elle-même, mérite un commentaire puisqu’en permettant de
dépasser la simplicité de la sanction électorale, le concept de gouvernance vise à associer tous
ceux qui sont concernés par l’action de l’autorité publique.

En ce, elle s’adresse non seulement aux citoyens en âge de voter, domiciliés sur le territoire
concerné, mais aussi aux plus jeunes, aux entreprises, aux associations, aux personnes actives
mais non domiciliées sur le territoire communal et, dans une perspective de management
participatif, au personnel de l’administration chargée d’exécuter les décisions.

Par contre, les groupes de pression, qui ne sont pas directement concernés par les décisions des
autorités locales, tels que les associations à vocation politique, philosophique ou commerciale,
doivent selon nous être écartés du débat participatif.

Si un rôle de stimulation de la mise en œuvre de processus participatifs peut leur être reconnu,
et s’il leur est bien entendu permis d’informer objectivement les forces vives locales dans
certains domaines, il nous semble pour le reste peu opportun de faire de la politique locale le
champ de bataille de leurs débats d’idées au détriment des opinions et intérêts des vrais
destinataires de la gouvernance: les forces vives directement et réellement concernées par les
décisions et l’action du pouvoir exécutif.

Ces enjeux et difficultés méritent, à notre estime, une attention particulière dans le cadre du
développement et du renforcement du rôle des techniques de participation citoyennetel que la
DPR, notamment, le prévoit dans le cadre de la législature régionale.

En matière de gouvernance locale, les mécanismes de participation sont des éléments essentiels
dont l’enjeu et la difficulté sont d’associer les forces vives concernées, toutes les forces vives
concernées, rien que les forces vives concernées.

Une gestion publique responsable et performante

Dans sa définition de la gouvernance, la Commission européenne étend la portée du concept

au-delà de l’élément fondateur participatif, en faisant référence aux règles, processus et
comportements « qui influencent l’exercice des pouvoirs, particulièrement du point de vue de
l’ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l’efficacité et de la cohérence ».
Dans cette approche, les autorités publiques doivent non seulement s’ouvrir aux forces vives de
la société dans l’exercice du pouvoir mais également s’engager sur la voie d’une certaine
performance, assumée, de leur action.

Ces éléments sont en fait des corollaires directs de l’association des forces vives à l’action de
gouverner, car cette dernière a pour but de mieux définir les actions et priorités des autorités
publiques selon les besoins et contingences réels de leurs administrés.

Rien ne sert en effet de s’en enquérir si ce n’est pour essayer d’y répondre, d’où l’intérêt de
structurer la démarche en vue de permettre à chacun de vérifier et de s’approprier les
orientations définies, d’apprécier l’adéquation des moyens disponibles et mis en œuvre pour y
parvenir et de mesurer les résultats des efforts consentis.

La planification stratégique de l’action politique s’impose ainsi comme essentielle à la bonne

mise en œuvre de la gouvernance, car elle permet de structurer sur le long terme les actions de
l’autorité, dans un contexte social, économique, environnemental et réglementaire plus
complexe que jamais.

Dans cette perspective, elle permet de structurer l’association des forces vives de la commune
dans une optique de fixation de priorités stratégiques à court, moyen et long terme, et d’asseoir
ainsi l’action de l’autorité sur un projet défini avec les forces vives locales, tout en l’inscrivant
dans une démarche d’évaluation, d’ajustement et d’amélioration continue.

Elle permet également de coordonner les politiques sectorielles communaleset leurs outils de
planification et de mise en œuvre, dans une perspective globale et, partant, d’intégrer
structurellement la notion de développement durable à l’action politique communale.

La performance de l’autorité publique n’est cependant pas attendue sur le seul terrain de la
réalisation des objectifs et projets stratégiques mais également sur celui du bon
fonctionnement, aussi quotidien puisse-t-il être, des services opérationnels du pouvoir public,
c’est-à-dire les administrations.

En effet, comme destinataires et partenaires de l’autorité, les « contribuables » que sont les
forces vives de la société s’intéressent nécessairement à la manière dont l’argent, et aussi le
temps, qu’ils « investissent » dans le fonctionnement de l’autorité publique sont « dépensés ».
Ainsi, l’organisation qu’est le pouvoir public doit-elle adopter une gestion tournée sur la
réalisation des objectifs qui lui sont fixés et doit également se centrer sur la performance.

L’efficacité et l’efficience de l’administration doivent être recherchées et mesurées tandis

qu’une gestion par objectifs des ressources humaines doit permettre d’implémenter via le
personnel de l’autorité publique les objectifs stratégiques qui sont les siens.

Le développement d’un contrat d’objectifs entre l’administration et l’autorité politique

permettant d’assurer, dans le cadre d’un management participatif, le lien entre la gestion
opérationnelle de l’organisation et les objectifs stratégiques qu’elle s’est fixés sur le plan
politique nous semble constituer l’un des éléments essentiels de cette dynamique, en lien avec
la modernisation des fonctions et principes de management.

L’association des forces vives à l’action des autorités ayant pour but d’améliorer la satisfaction
de leurs besoins, elle implique naturellement une structuration de l’action politique intégrant la
fixation et la formalisation d’objectifs stratégiques, l’évaluation de leur réalisation et une
performance adéquate dans le fonctionnement de l’administration.

Le rôle et les responsabilités du mandataire public

La définition donnée de la gouvernance par la Commission européenne, en intégrant la notion

de responsabilité, renvoie également à celle de celui qui est investi du pouvoir de décision en
vertu des choix électoraux posés par le citoyen: le mandataire public.

Dans le contexte médiatique actuel, c’est la notion d’éthique qu’évoque souvent l’image du
mandataire dans un contexte de gouvernance.

Cette notion n’est malheureusement pas simple à manipuler, car comprise de bien des
manières, et parfois de façon très circonstanciée, par l’opinion publique comme par le monde
politique, l’éthique renvoie par essence aux opinions et convictions personnelles, et ne saurait
par conséquent se décréter sans danger pour les droits et libertés individuels que garantit notre
Constitution.

Toutefois, le mandataire politique, s’il se voit confier un certain pouvoir par le vote des
citoyens, se doit de le mettre au service de la charge publique qui est la sienne. Cette
responsabilité est renforcée par le lien particulier qui lie l’exercice de cette charge aux
administrés dans le contexte de la gouvernance politique.

Dans ce cadre, l’éthique du mandataire public doit pouvoir se définir, sauf ses libertés
individuelles, comme lui imposant de ne pas chercher à tirer un profit personnel de sa charge,
pour lui, pour son entourage ou pour des organisations dont il serait proche, et de mettre tout en
œuvre pour assumer effectivement et avec compétence les fonctions qu’il a recherchées et
acceptées, dans un souci de gestion performante de la chose publique.

Dans une perspective de gouvernance, cette responsabilité du mandataire public est aussi
naturellement impactée par l’association des forces vives de la société aux décisions de
l’autorité: s’il ne décide plus seul, comment se définissent son pouvoir et ses responsabilités de
dirigeant?

Une difficulté majeure de l’exercice de gestion participative est en effet de dynamiser une
participation réellement représentative de toutes les forces vives concernées et de l’intégrer
harmonieusement au principe prédominant de démocratie représentative.

Il doit en effet appartenir à l’autorité élue de décider, en tenant compte de la participation

citoyenne mais sans confondre l’intérêt général avec une somme d’intérêts individuels ni avec
les considérations émises par une fraction de la population, ou encore de groupes de pression.

Il convient également de préserver les droits et libertés individuels des citoyens contre les
velléités des autres citoyens éventuellement ligués en courants majoritaires, notamment sur des
points culturels, philosophiques, religieux, ou plus généralement de choix de vie ...

Le mandataire, tirant sa légitimité du processus électoral et soumettant dans ce cadre son action
à l’appréciation du peuple, dynamisant la participation et en dégageant une connaissance des
faits et opinions permettant de mieux cerner les besoins et contraintes de la collectivité et des
individus, se doit donc d’être toujours un décideur.

Le développement, au sein de la population, d’une culture de la citoyenneté active mais

également constructive et légitime apparaît également comme une nécessité. La démocratie,
telle que renforcée par la gouvernance, se veut en effet être un plus pour tous et non un moyen
pour les uns de dominer les autres.
pour les uns de dominer les autres.

La gouvernance impose une intégration et une structuration de la participation dans un

fonctionnement représentatif. Il appartient aux mandataires de dynamiser et de structurer cette
participation mais aussi de décider, dans un processus constructif respectueux des intérêts de
tous et de chacun. En somme, la gouvernance, c’est le gouvernement du peuple, par le peuple,
pour le peuple … avec le peuple …

La stratégie de la bonne gouvernance

La stratégie de la bonne gouvernance, ou plus précisément la « stratégie pour l’innovation et la

bonne gouvernance au niveau local », est une initiative du Conseil de l’Europe visant à la
promotion d’une bonne gouvernance au sein des Etats membres par l’entremise de leurs
pouvoirs locaux. En ce, la stratégie de la bonne gouvernance, développée avec le concours des
représentants wallons au sein des institutions du Conseil, s’inscrit résolument dans une
perspective de gouvernance locale et fait partie des outils qui peuvent aider les pouvoirs locaux
dans une stratégie de développement d’une nouvelle gouvernance.

Dans une Europe en profondes mutations depuis la chute du mur de Berlin, la stratégie de la
bonne gouvernance se veut être « un instrument pratique qui peut être utilisé pour générer des
synergies entre les partenaires, soient-ils locaux, régionaux, nationaux ou européens, par le
travail ensemble avec des instruments communs pour améliorer la qualité de la gouvernance
locale en fonction d’une vision commune définie par les douze Principes de la bonne
gouvernance démocratique » [9].

Elle se décline donc suivant douze principes fondamentaux définissant un idéal commun de
« bonne » gouvernance, locale, pour les Etats membres du Conseil, étant entendu que les
niveaux de développement démocratique sont très variables au sein de ces derniers.

Pionnière dans cette démarche parmi les membres du Conseil de l’Europe, la Belgique, avec
notamment la Région wallonne, l’Union des Villes et Communes de Wallonie et plusieurs
communes-pilotes, s’est engagée dans le développement d’un programme de labellisation,
prolongeant la démarche proposée aux autorités des Etats membres.

Ce programme, dont la procédure de sélection est en cours d’élaboration, permettra aux villes
Ce programme, dont la procédure de sélection est en cours d’élaboration, permettra aux villes
et communes candidates de se situer par rapport au référentiel de bonne gouvernance commun
aux 47 Etats membres du Conseil de l’Europe et de démontrer les efforts consentis en faveur
de l’amélioration continue de la gouvernance dans leurs modes de fonctionnement.

Toutefois, il sera aussi l’occasion de mettre en lumière les obstacles à la bonne gouvernance, et
donc à l’autonomie locale et au principe de subsidiarité, que les Etats membres doivent encore
lever pour permettre le développement des douze principes dans les collectivités territoriales et
la pleine mise en œuvre de la Charte de l’autonomie locale.

La stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance du Conseil de l’Europe propose un

baromètre et un ensemble d’outils destinés à favoriser l’évolution des 47 Etats membres du
Conseil vers un idéal commun de bonne gouvernance. La Belgique et la Région wallonne en
sont des partenaires privilégiés.

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1. [Remonter] En ce sens, voy. P. Moreau Defarges, La Gouvernance, PUF, Paris, 2003.

2. [Remonter] Cf. Projet de déclaration de politique régionale wallonne (DPR) 2009-2014, Une énergie partagée pour une société durable,
humaine et solidaire , p. 9.

3. [Remonter] Cf. DPR 2009-2014, op. cit., p. 10.

4. [Remonter] Cf. DPR 2009-2014, p. 18.

5. [Remonter] Cf. DPR 2009-2014, p. 10.

6. [Remonter] En ce sens, voy. Stoker G., Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance, Revue internationale des Sciences Sociales,
n°155, UNESCO/érès, Paris, 1998.

7. [Remonter] Voy. Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’autonomie locale, 15.X.1985, préambule.

8. [Remonter] Cf. DPR 2009-2014, pp. 230, 246 et ss.

9. [Remonter] http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Strategy_Innovation/Strategy_brochure_F.pdf.
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