Voces: LEY DE MINISTERIOS ~ PROVINCIA DE TUCUMAN ~ MINISTERIO ~ PODER EJECUTIVO

PROVINCIAL ~ ADMINISTRACION PUBLICA PROVINCIAL

Título: Perfil del órgano ministerial en Tucumán
Autores: González Navarro, Augusto
Publicado en: LLNOA2007 (febrero), 1

La sanción de una reforma a la Ley de Ministerios en la Provincia de Tucumán (1), ofrece la oportunidad de
formular algunas reflexiones sobre este instrumento indispensable para nuestro esquema político institucional.
La aspiración de eficacia en el ejercicio de las funciones a cargo de la administración central y la creciente
complejidad y variedad de los asuntos públicos ha hecho necesaria la subdivisión de los cometidos estatales en
grandes ramas o áreas puestas a cargo de órganos en los que se ha discernido otros tantos haces competenciales, a
fin de que actúen en forma coordinada como auxiliares del Poder Ejecutivo, esquema diseñado por la Constitución
Nacional y repetido en cada una de las jurisdicciones provinciales.
Los orígenes históricos de este reparto departamental de organizaciones con responsabilidad sobre grandes
áreas de acción política y gestión administrativa se han situado en el régimen napoleónico e ingresaron en nuestro
sistema en la Colonia a través del modelo español (2).
I. Singularidad del Organo Ejecutivo
Es generalizada la opinión de la doctrina del derecho público respecto del carácter unipersonal que en nuestro
sistema institucional reviste el Organo Ejecutivo, el que según afirma Gelli ha sido mantenida por la reforma
constitucional de 1994, a despecho de sus declarados propósitos atenuadores del Presidencialismo (3).
Se funda tal postura, que compartimos, en el carácter de responsable político de la administración general del
país — y por ende titular del mismo— que el artículo 99 inc. 1° reconoce al Presidente, aun cuando su ejercicio
haya — al menos en teoría— sido puesto a cargo de la híbrida figura del Jefe de Gabinete, ni Ministro ni Primer
Ministro, que no asume la responsabilidad última de su actuación en tales funciones, manteniéndose la misma en
cabeza de quien lo escogió para desempeñar el cargo.
En este esquema, el papel que el sistema institucional reserva al órgano ministerial es el de secretarios
refrendatarios del Ejecutivo, que coadyuvan a su tarea pero sin integrarlo y estando ubicados también fuera de la
órbita de los demás poderes.
En una posición minoritaria, Marienhoff caracterizó a los ministerios como un "órgano de órgano", un órgano
sin personalidad, puesto que a su criterio pertenece al Poder Ejecutivo, que en consecuencia no sería unipersonal
sino plural o — por lo menos— dual (4).
La recientemente sancionada Constitución de Tucumán parece no dejar dudas respecto del carácter
unipersonal del Poder Ejecutivo, al referirse su Capítulo Tercero a los Ministros como "secretarios de despacho" y
al Gobernador como "Jefe de la Administración Provincial" (art. 101), facultándolo a "... nombrar y remover a sus
ministros", pero dejando claro que sin las firmas de las mismas "... no puede expedir ordenes, resoluciones ni
decretos".
II. El régimen de Tucumán
La Constitución Tucumana de 1990 establecía el número de Ministerios "entre tres a cinco". En 2006, el
número de ministerios se dejó enteramente librado a lo que determine la ley (lo mismo en la Constitución Federal
de 1994 que suprimió el número que la constitución histórica había fijado en cinco y la posterior en ocho), pero
reservando al Poder Ejecutivo la potestad de presentar el proyecto en la materia.
Se trata de una típica "ley constitucional" y si bien está claro que la competencia para su aprobación constituye
reserva de ley formal, el artículo 102 "in fine" del nuevo texto constitucional ha innovado, aclarando que la
iniciativa para delinear y configurar lo atinente al número, estructura y plexo de atribuciones de los ministros
corresponde al Poder Ejecutivo, lo cual no carece de fundamentos, atento a que se trata de un órgano auxiliar, que
aunque no integra el órgano ejecutivo, cumple una insustituible misión en orden a garantizar su funcionamiento
eficaz y tiene asignadas potestades sin cuyo ejercicio las propias del Gobernador resultarían estériles.
Ello impone la conveniencia de que la Legislatura ejerza su atribución de dictar la ley respectiva con una
actitud de "deferencia" hacia el Organo Ejecutivo a fin de no lesionar el equilibrio de poderes.
En el caso de la ley en comentario, su artículo 25 incurrió en lo que Bidart Campos llamaría un claro sobrepaso
legislativo al pretender restablecer una Secretaría de Estado (Secretaría General de Políticas Sociales) que había
sido suprimida por el PE un año atrás mediante Decreto N° 27/1, invadiendo competencia reservada a la esfera del
órgano ejecutivo, que atinadamente vetó esta cláusula mediante Decreto Acuerdo N° 28/1 del 19/09/06,
promulgando la parte no vetada (5).
Aun cuando el número de departamentos ministeriales varía en cada estado y momento histórico, se ha

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señalado que es dable advertir la existencia de rasgos comunes a los diversos ordenamientos jurídicos y que hace
ineludible que las carteras ministeriales recaigan necesariamente sobre determinadas áreas (6).
Lo cierto es que los departamentos ministeriales que se creen y la relevancia relativa que cada uno de ellos
adquiera en la estructura del Estado dice mucho sobre las preocupaciones y prioridades de la sociedad y las del
gobierno que las acoge, así como de sus propias opciones políticas e ideológicas.
En efecto, mientras algunas normas locales han elevado al rango ministerial al área de Derechos Humanos o a
la de Medio Ambiente, otras prefirieron jerarquizar a la de Seguridad.
Ignorando la conveniencia de reservar el nivel de ministerios a las "grandes ramas" de la administración,
algunas normas provinciales se los han asignado a áreas de alcances más bien restringidos como el "Ministerio de
Asuntos Hídricos" de la ley 12.257 de Santa Fe (Adla, LXIV-B, 2705), el de "Familia" de la ley 4002 y su
modificatoria 4058 de Río Negro (Adla, LXVI-A, 1111; LXVI-C, 3287), el "Ministerio del Campo" y el
"Ministerio del Progreso" de la ley 473/2005 de San Luis (Adla, LXV-E, 5602) o el "Ministerio de Empresas
Públicas" de la ley 2487 de Neuquén (Adla, LXV-B, 2171).
En cuanto al número de ministerios, el derecho público local comparado va desde los once ministerios de la
Ley de la ciudad de Buenos Aires o los nueve de Cordoba, a los sólo tres de la ley 9551 de Chaco, la que unificó
una sola cartera como "Ministerio de Gobierno, Justicia, Educación, Obras y Servicios Públicos".
En Tucumán, la ley 6709 (7) había estructurado, en su momento cuatro carteras: Gobierno Educación y
Justicia, Producción, Hacienda y Asuntos Sociales.
Esta norma sufrió reformas parciales por ley 6810 y ley 6990 (Adla, LX-A, 1398) (8) y su modificatoria 7053
(Adla, LX-D, 5327) (9), por las que se sustituyó la denominación de "Hacienda" por "Economía" y se introdujo el
Ministerio de Educación y Cultura.
Por la cuestionable vía de un Decreto de Necesidad y Urgencia (10), se suprimió de la estructura administrativa
el Ministerio de Educación y Cultura, el que quedaría subsumido como Ministerio de Gobierno, Educación y
Justicia y se crearon los de Seguridad Ciudadana y el de Desarrollo Productivo.
Por ley 7319 (11) (Adla, LXIV-B, 1791), la Legislatura convalidó el DNU y en su Anexo II, se sugirió que la
Secretaría de Estado de Educación fuera elevada al rango de Ministerio con dependencia directa del Gobernador,
lo que se concretó mediante Decreto Acuerdo N° 16/14 (MGEyJ) (12), lo que traía aparejada su participación con
jerarquía ministerial en las reuniones de Gabinete.
III. El nuevo Ministerio
La norma dictada — ley 7799 Adla Bol. 25/2006, p. 44)— en lo que puede destacarse, ha acogido el criterio
propiciado por su predecesora, incluyendo como nuevo Ministerio a la ex Secretaría de Educación, cuya
competencia, atribuida por el artículo 23, consiste — en lo substancial— en "... asistir al Poder Ejecutivo en todo
lo referente a las funciones vinculadas con el sistema educativo provincial", deslindando tales finalidades de las
correspondientes al área de Cultura, con acierto por tratarse de incumbencias diferentes.
Ello fue posible al haberse suprimido el número tope de cinco ministerios que la cláusula constitucional
derogada permitía.
En la orientación correcta se ha jerarquizado como una responsabilidad liminar del Estado Provincial a la
Educación, que ha sido considerada como la organización o sector cuantitativamente más importante de todos los
que aquél gestiona, en la que cabe al Estado el rol de liderar procesos de reformas en los que — como bien se ha
dicho— una política de corto plazo equivale a una de largo plazo de cualquier otra área (13).
En este orden de ideas, el mensaje de elevación del proyecto enfatiza la importancia de un proyecto
sustentable en materia de Educación como motor de progreso moral y material, asumiéndolo así como cometido
estatal indelegable.
Es objetable, en cambio, que entre las funciones de este ministerio se haya introducido la equívoca
terminología que habla de "... propiciar la transmisión de los valores propios de la identidad nacional, brindados
por los arquetipos de nuestra nacionalidad".
Los inasibles conceptos a que aquí se alude parecen remitir a categorías esencialistas con pretensión de hacer
aparecer como "valores" comunes a toda la sociedad, lo que no es sino reflejo de intereses de un sector, operación
ideológica a-científica que se encamina a la obliteración dogmática de las contradicciones sociales.
Mal se avienen tales abstracciones reaccionarias — cuya invocación sirvió para justificar más de un abuso en
nuestro país— con la "articulación de los intereses de los distintos sectores de la sociedad con una concepción
pluralista y democrática" que el artículo 7° de la misma norma asigna como cometido al Ministerio de Gobierno y

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Justicia.
El espíritu que anima a la ley sancionada — que hemos compartido— no llega a empañarse por la inclusión de
estas construcciones, sin equivalentes ni análogas en ninguna otra norma provincial, pero sería deseable en lo
sucesivo que el Estado evitara caer en tales formulaciones abstractas carentes de raíz empírica.
IV. Competencias ministeriales En lo que respecta a las asignaciones competenciales de cada ministro están
circunscriptas por la Constitución y la Ley Orgánica en análisis a las materias incluidas en el área que abarca la
cartera respectiva, ejercen la jefatura del departamento respectivo y de todos los organismos que funcionan en su
órbita, incluidas entidades autárquicas, no existiendo en nuestro sistema local una figura de "ministro sin cartera",
asimilable al de otras provincias (14).
Respecto de las técnicas legislativas para deslindar competencias entre cada ramo ministerial, evitando
superposiciones, la Procuración del Tesoro ha establecido líneas de interpretación de ciertos términos usualmente
incluidos en las leyes de ministerios.
Así se consideró que "Entender" significa: ocuparse directamente de un asunto con responsabilidad primaria;
"Intervenir": tomar parte de un asunto, interponiendo su autoridad sin ser el responsable primario de ese asunto;
"Participar": tomar parte en un asunto determinado; "Coordinar": disponer actividades o cosas con método,
ponerlas en orden (15).
El artículo 2° de la Ley Orgánica alude al refrendo ministerial de los actos emergentes del Poder Ejecutivo, en
consonancia con el artículo 104 de la Constitución de Tucumán, recaudo sin el cual, las resoluciones del PE "... no
tendrán efecto ni se les dará cumplimiento".
El texto hubiera ganado en precisión de haberse utilizado el término eficacia, que emplea el artículo 100 de la
Constitución federal, puesto que a nuestro juicio no es la validez o legitimidad intrínseca de los actos emitidos lo
que se encuentra en juego, sino la posibilidad de su efectiva virtualidad como productores de efectos jurídicos (16).
Lo dicho en razón del ya aludido carácter unipersonal que reviste el Poder Ejecutivo en nuestra provincia más
el hecho de que ante la eventual negativa de un ministro a refrendar uno de sus actos, siempre le quedará la
alternativa de removerlo de su cargo, lo que para el Gobernador constituye potestad enteramente discrecional (17).
La competencia genérica concerniente a "... la atención y despacho de los negocios administrativos de la
Provincia", que el artículo 1° de la Ley analizada atribuye a los ministros es sin duda más feliz que la restringida al
"... régimen económico de sus respectivos departamentos" (resaltado propio) que el artículo 104 de la nueva
Constitución tucumana heredó de su predecesora y a la que reenvía el art. 7° inc. 2 de la Ley 7799.
En todo caso es más completa la referencia del art. 103 de la Constitución Nacional al "régimen económico y
administrativo" (18).
Se olvida en este punto, que aunque la Ley Orgánica de Ministerios guarde silencio en la materia, es potestad
de los Ministros la resolución definitiva de recursos jerárquicos, ineludibles en nuestro de procedimientos
administrativos para tener por agotada la vía y dejar expedita la instancia judicial (19).
Como particularidad de nuestro sistema local y a diferencia del régimen nacional, los ministros carecen de
competencia para ejercer el llamado "control administrativo o de tutela" respecto de los actos administrativos
emanados de los entes descentralizados que funcionen en su órbita, puesto que el art. 68 de la ley 4537 ha
atribuido tal potestad al Poder Ejecutivo en forma directa.
Creemos que no se justifica privar a los Ministros de pronunciarse sobre tales recursos, si se tiene en cuenta
que cada uno de ellos encabeza un departamento en cuyo ámbito funcionan diversos entes autárquicos que
razonablemente debieran estar sujetos a un control de esa índole, a lo que se suma la explícita responsabilidad que
el art. 105 de la Constitución Provincial les atribuye "...por las órdenes y resoluciones que autoricen, sin poder
eximirse de responsabilidad por haber procedido en virtud de orden del Gobernador".
El artículo 4° de la ley autoriza al Poder Ejecutivo a "imputar" en sus Ministros y funcionarios de su
dependencia facultades de su competencia en tanto se relacionen con las materias propias de aquéllos y el art. 5°
hace lo propio respecto de Ministros y Secretarios y otros funcionarios de su órbita.
La expresión "imputar" no es en este caso la adecuada, puesto que de lo que se habla en esta cláusula es en
rigor de delegación administrativa y no de atribución de competencias, lo cual — como ya nos consta— es
materia de reserva legislativa. La técnica de la delegación es, por otra parte, incompatible con la avocación a que
los primeros párrafos de ambos artículos facultan al Poder Ejecutivo y a los Ministros, puesto que esta procede en
los casos en que el jerarca toma para sí el ejercicio de una competencia que pertenece iure proprio a un órgano
inferior y no para retomar una propia de áquel. En este caso debió aludirse, más bien, a "retomar" o "rescatar"
competencias delegadas (20).

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 Será en definitiva, como siempre, la práctica institucional la que terminará de señalar los aciertos y fallas del
sistema diseñado y contribuirá a seguir delineando sus contornos como mecanismo integrante de una
organización que busca su eficacia al servicio del ciudadano.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)

(1) Ley 7799, sanc. 05/09/06; Prom. 20/09/06; Pub. 22/09/06. (2) Se sostiene que los primeros ministros
patrios podrían remontarse a los secretarios de la Junta de Mayo, Mariano Moreno y Juan José Paso, quienes por
Instrucción del 28 de Mayo de 1810 debían autorizar con sus firmas los actos del Presidente (CHIAPPINI, Julio,
"Apuntes sobre la Ley de Ministerios 25.233", JA, 2000-IV-933).
(3) Recuerda esta autora que El art. 87 tiene su fuente en la Constitución norteamericana y su nota unipersonal
emerge directamente de la cláusula que encabeza el art. 11 "Este artículo se refiere al Poder Ejecutivo de los
Estados Unidos, conferido a un solo individuo, el Presidente" (GELLI, María Angélica, "Constitución de la
Nación Argentina comentada y concordada", 2ª ed., La Ley, Bs. As. 2003, p. 661).
(4) MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", Ed. Abeledo Perrot, Bs. As., 1995, t. I.
(5) Acertadamente, los considerandos del Decreto ponen de relieve que el mismo artículo 10 de la Ley
Orgánica asigna la creación de Secretarías al Poder Ejecutivo.
(6) Así, pone de manifiesto la doctrina que "... todo Estado en nuestros días necesita preocuparse por las
relaciones con los otros Estados, atender a sus necesidades internas y conseguir los medios para alcanzar sus fines
superiores. Estas dos últimas grandes secciones de la actividad estatal se subdividen a su vez en dos partes
completamente diversas: los fines a conseguir pueden depender de la idea de tutela jurídica o de la injerencia
social y los medios necesarios para alcanzarlos pueden consistir en la fuerza armada o en los medios económicos",
lo que a su vez se plasma en cinco áreas competenciales diferentes de la Administración del Estado: la
internacional, la jurídica, la social, la de defensa y la financiera (ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho
Administrativo, v. 1/2, Ed. Tecnos, Madrid, 8ª ed., 1985, p. 100).
(7) B.O. 01/12/95.
(8) B.O. 17/11/99.
(9) B.O. 28/08/00.
(10) Decreto Acuerdo N° 1/2003, publicado el 06/11/03.
(11) B.O. 27/11/03.
(12) Publicado el 28/11/03.
(13) AGUERRONDO, Inés, "Ministerios de Educación: de la estructura jerárquica a la organización
sistémica en red" (Conferencia pronunciada el 16/11/02 en el Seminario Permanente de Investigación de la
Maestría en Educación de la UNESA). Señala esta autora que en Educación no se puede decir que una política
fracasó a los cinco años. Las reformas no se evalúan hasta una generación después.
(14) Es un acierto del diseño orgánico tucumano no haber caído en la tentación de las híbridas figuras
pergeñadas por otras normas provinciales que — en reproducción acrítica del sistema nacional— crearon émulos
locales del Jefe de Gabinete, inútil Golem cuya silueta institucional, a varios años de su creación, no termina de
quedar clara (así las leyes de Tierra del Fuego, ley 703 -Coordinador de Gabinete-; Santiago del Estero, ley 6651
(Adla, LXIV-C, 4031), mod por ley 6727 -Jefe de Gabinete-; Santa Fe, ley 10.101 (Adla, XLVIII-A, 1286),
modificada por ley 12.257 (Adla, LXIV-B, 2705) -Ministro Coordinador-; La Rioja, ley 6651 (Adla, LIX-C,
3343) y mod. -Jefe de Gabinete-; Chubut, ley 5074 (Adla, LIV-A, 1005) y mod. -Ministro Coordinador de
Gabinete-; Neuquén, ley 2487 -Ministro Jefe de Gabinete-) (Adla, LXV-B, 2171).
(15) Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes, 20/02/02, Expte. N° 313/02.
(16) En referencia a la publicidad, afirma Gordillo que ante su ausencia el acto administrativo no queda
viciado, sino que no es exigible hasta tanto este requisito sea cumplimentado (GORDILLO, Agustín, "Tratado de
Derecho Administrativo", Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As. 1999, t. 3, p. X-6/7).
(17) Recuerda Comadira, en referencia al procedimiento para la sanción de decretos de necesidad y urgencia,
que, como el Poder Ejecutivo sigue siendo unipersonal, bastará con poner en marcha el mecanismo de remoción
autorizado por el art. 99 inc. 7°, para hacer prevalecer su voluntad política. (COMADIRA, Julio R., "Los Decretos
de Necesidad y Urgencia en la Reforma Constitucional", en Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Bs. As,

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1996, p. 275).
(18) Entre las normas provinciales es también preferible la de la Ley Orgánica de Salta, que los habilita a "...
resolver por sí solos las cuestiones referidas al régimen interno y disciplinario de sus Ministerios".
(19) Ley 4537 de Procedimientos Administrativos de Tucumán, Art. 67. (Texto según ley 6311, art. 1 , inc. h) El
recurso jerárquico deberá interponerse ante la autoridad que dictó el acto impugnado, dentro de los quince (15)
días de notificado y será elevado de inmediato y de oficio al Ministerio en cuya jurisdicción actúe el órgano
emisor del acto. Los ministros resolverán definitivamente el recurso, si se tratare de una materia vinculada al
régimen económico y administrativo del respectivo Ministerio; en los demás supuestos, como también cuando el
acto impugnado emanare de un ministro, el recurso será resuelto por el Poder Ejecutivo. Con esta decisión
quedará agotada la vía administrativa. (20) La justicia del fuero Contencioso Administrativo local dejó sin efecto
un acto de clausura de un local nocturno dictado por un organismo dependiente del Ministerio de Gobierno y
Justicia avanzando sobre atribuciones propias de la autoridad policial, por considerar que "El Ministerio de
Gobierno y Justicia tiene señaladas sus competencias en la ley de ministerios 6709, la que no se menciona entre
los fundamentos del acto atacado como otorgante de atribuciones. Por otra parte, el cuerpo legal específico que se
invocó — ley 3904— no prevé la avocación del Ministerio de Gobierno y Justicia para resolver cuestiones cuya
competencia le otorgan las normas a "la autoridad policial", debiéndose tener presente que el art. 5° de la ley 4537
establece la procedencia de la avocación cuando estuviere expresamente autorizada" (Cámara Contencioso
Administrativa de Tucumán, Sala III, 16/12/99, "Club Atlético Central Cordoba s/ Acción de Amparo", Lexis
25/2633).

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