Análisis institucional

comparado de las relaciones

Ejecutivo-Legislativo:
Estudio en el marco del proceso
constituyente chileno

María Cristina Escudero I.

Ricardo Gamboa V.

Junio 2017
Este texto expone los resultados de la investigación “Análisis de las Relaciones Ejecutivo-Legislativo:
Innovaciones Constitucionales y Mecanismos de Gestión Institucional en Perspectiva Comparada en
el marco del Proceso Constituyente”. El trabajo fue financiado por el Ministerio Secretaría General de
la Presidencia (Resolución exenta 440/17.04.2017) y desarrollado por un equipo de investigadores de
los Institutos de Asuntos Públicos y de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile.

Todos los derechos reservados.

Diseño portada y Diagramación: Patricia Navarrete Palomera

Corrección de textos y estilos: Cristián Aguilar Muñoz

Junio 2017
 Índice

Resumen Ejecutivo
A. Comentarios generales .............................................................................................. 9
B. Comentarios sobre instituciones específicas ........................................................... 12

I. Introducción
El debate presidencialismo-parlamentarismo ............................................................... 17
Glosario abreviaturas ...................................................................................................... 21

II. La Regulación del Poder Ejecutivo en el presidencialismo

A. Origen y composición
A.1. Mecanismo de elección-reelección establecidos en la Constitución .............. 23
A.2. Duración en el cargo. Simultaneidad de elecciones ........................................ 27
A.3. Vicepresidente (VP) .......................................................................................... 28
A.4. Gabinete ............................................................................................................. 31

B. Atribuciones legislativas del presidente ................................................................... 37

B.1. Iniciativa legislativa ........................................................................................... 39
B.2. Otras atribuciones vinculadas al Poder Legislativo ......................................... 47

III. Regulación del Poder Legislativo en el presidencialismo

A. Estructura y características generales del Congreso
A.1. Estructura y directiva ........................................................................................ 51
A.2. Tipo de legislaturas y quorum para sesionar ................................................... 54

B. Funciones principales del Congreso

B.1. Representación ................................................................................................... 58
B.2. Función legislativa ............................................................................................. 64

C. Iniciativa popular de ley y otros mecanismos de democracia directa ..................... 74

D. Función fiscalizadora y acusadora ............................................................................ 78

D. 1. Interpelaciones ................................................................................................. 78
D.2. Solicitud de información y comisiones investigadoras ................................... 79
D.3. Acusaciones constitucionales ........................................................................... 80

E. Defensor del Pueblo en los sistemas presidenciales .................................................. 84

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IV. Estatuto constitucional de los partidos políticos
en sistemas presidenciales ....................................................................................... 89

V. Algunas consideraciones de los sistemas semipresidenciales

A. El semipresidencialismo en el mundo ..................................................................... 93

B. Variedades de semipresidencialismo ....................................................................... 93

B.1. Semipresidencialismo según el poder formal del PR ....................................... 94
B.2. Semipresidencialismo según dependencia del Parlamento del PR ................. 94
B.3. Semipresidencialismo según distribución los poderes entre el PR y
el primer ministro/gabinete .............................................................................. 95
B.4. Semipresidencialismo según poderes formales y práctica política ................. 95

C. Sobre el funcionamiento del semipresidencialismo ................................................ 96

C.1. Argumentos en favor y en contra del SP (y de sus variantes particulares)...... 96
C.2. El semipresidencialismo y la estabilidad democrática ..................................... 97
C.3. El semipresidencialismo y el sistema de partidos ............................................ 98

Bibliografía ..................................................................................................................... 101

Entrevistas ...................................................................................................................... 107

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Investigadores del proyecto

María Cristina Escudero Illanes

Doctora (c) en Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. Mas-
ter of Arts en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Georgetown, Estados
Unidos. Abogado de la Universidad de Chile. Actualmente se desempeña como
profesora adjunta del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.

Ricardo Gamboa Valenzuela

Doctor en Ciencia Política, Universidad de Tübingen, Alemania. Abogado de la
Pontificia Universidad Católica de Chile. Actualmente es profesor asociado del
Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile.

Asistentes de Investigación
Rodrigo Cuevas Ossandón
Camila Galván Suazo
Luis Felipe García Castillo
Rodrigo Mena González
Catalina Vásquez Sandoval

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Resumen Ejecutivo

A. Comentarios generales
1. Este informe describe comparativamente la organización y funcionamiento de
los sistemas presidenciales, en particular cómo se estructura y funciona la relación
ejecutivo legislativo. Para el efecto, se consideran los casos de Argentina, Brasil, Co-
lombia, Costa Rica, Panamá, Perú, Estados Unidos y Uruguay. También se incluyen
referencias a la experiencia chilena entre 1925 y 1973. A modo de complemento se
ofrece un cuadro general del funcionamiento de los sistemas semipresidenciales.
Para llevar adelante este trabajo, por un lado, se describen y analizan las dispo-
siciones constitucionales que definen la composición y atribuciones de los poderes
ejecutivos y legislativos, así como las que regulan su relación en el proceso legislativo,
como también en otras materias típicas de vinculación entre ellas, el nombramiento
de autoridades o el ejercicio de funciones fiscalizadoras. Por otro lado, se revisan
las principales contribuciones académicas sobre el presidencialismo en general y
sobre los casos en particular. De esta manera, se busca que simultáneamente el lec-
tor conozca las reglas formales que regulan el presidencialismo como también los
hallazgos de la investigación sobre los factores que condicionan su funcionamiento.
Se incluyen además otros temas que fueron destacados en las bases ciudadanas
como opciones institucionales y que pueden impactar en los sistemas presidenciales.
Entre ellos se incluye el tratamiento constitucional del Defensor del Pueblo y los
mecanismos de democracia participativa.
2. El examen comparado muestra que no hay sólo una forma de organizar un
régimen presidencial, sino muchas. Es decir, si bien todos los casos considerados
cumplen con las características mínimas para ser considerados como regímenes pre-
sidenciales, y sin perjuicio de que exhiben similitudes en diversas materias, cada uno
tiene configuración institucional propia y específica del sistema de relaciones entre
ejecutivo y legislativo. En ese sentido, ningún régimen presidencial es igual a otro.
3. El estudio de la distribución de atribuciones legislativas entre poderes ratifica
esta diversidad:
Primero, en materia de iniciativa legislativa los diferentes casos la distribuyen
de distinta forma. En algunos casos el presidente no la tiene formalmente (Estados
Unidos), mientras en otros, ella se comparte entre el presidente y los parlamentarios
(p.e. Argentina, Costa Rica), no existiendo materias reservadas a la iniciativa legis-
lativa exclusiva del presidente. Cuando sí hay iniciativa exclusiva (p.e Chile, Brasil,
Colombia), su amplitud es también variable. Así, mientras en algunos casos se ex-
tiende a unas pocas materias (presupuesto, gasto público), en otros es más extenso.

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 A esto se agrega que en algunos países (p.e. Colombia, Uruguay, Costa Rica) la
iniciativa legislativa se amplía también a otros actores estatales, como también existen
disposiciones sobre iniciativa legislativa popular, o bien sobre revocatoria de leyes.
Segundo, la capacidad de intervención de presidente y parlamentarios durante
el proceso legislativo también es variable. Así, en algunos casos sucede que la par-
ticipación en la discusión parlamentaria propiamente tal sólo está reservada a los
parlamentarios (Argentina, Colombia, Uruguay), lo cual limita (pero no elimina)
la capacidad de intervención del ejecutivo en ella.
Tercero, el mecanismo de las urgencias legislativas tiene regulación variada. En
algunos países no existe, mientras en otros sí se contempla. Entre estos, también, hay
diferencias, ya que sólo en Uruguay se considera que si un proyecto con urgencia
no es votado en el plazo establecido, se tiene por aprobado.
Cuarto, respecto del veto legislativo, en todos los casos los presidentes tienen
esta facultad. Sin embargo, ocurre que no todos tienen un mismo tipo de veto.
Por ejemplo, hay casos en que este puede ser total o parcial (Argentina) y en otros
sólo parcial. De la misma manera, los quorum requeridos para que el Parlamento
los supere (e imponga su voluntad) también varían. En algunos casos es de simple
mayoría, y en otros son más altos (2/5 o 2/3). Además, hay que considerar que en
algunos países los parlamentos son unicamerales, mientras en otros bicamerales,
con lo cual la fortaleza del veto presidencial también varía.
Quinto, en algunos países se fortalece la capacidad presidencial a través de au-
torizarlos a dictar disposiciones de rango legislativo sin anuencia del Parlamento,
pero cuya vigencia en el tiempo depende (posteriormente) de qué resuelva este.
Con todo, es un instrumento poderoso del presidente para fortalecer su posición
frente al Congreso.
4. Más allá de las reglas del proceso legislativo, la regulación de la relación entre
poderes debe mirarse desde una perspectiva más amplia, considerando los demás
dispositivos institucionales que intervienen y que también se organizan en forma
distinta. Entre ellos los principales son:
Primero, en todos los casos considerados se contempla la participación conjunta
del Congreso (o al menos de una de las cámaras en los que tienen estructura bicame-
ral) en el nombramiento de distintas autoridades. Sin embargo, como se muestra en
el texto, las constituciones difieren en torno al número y tipo de autoridades cuyo
nombramiento depende de ambos poderes. A este respecto, en algunos casos ella
se extiende sólo a órganos distintos de ambos poderes (Poder Judicial, autoridades
fiscalizadoras), mientras en otros alcanza también miembros del Poder Ejecutivo,
como los ministros (Estados Unidos). Cuando hay nombramientos conjuntos, éstos
sirven muchas veces como instancias transaccionales.

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 Más específicamente, en algunos casos el estatuto constitucional considera la
posibilidad de destitución de uno o más ministros por parte del Parlamento. A este
respecto, por un lado, destacan los casos de Argentina y Perú, en los cuales se con-
templa que el ministro que actúa como “jefe de gabinete” sea destituido por el Par-
lamento (en el caso de Perú, también puede acarrear la caída del gabinete completo).
Por otro lado, existe la simple censura de ministros, que así pueden ser destituidos
por simple desconfianza política, como en Colombia y Uruguay. Sin perjuicio de la
existencia de estas atribuciones, su aplicación práctica es variable. En algunos países
la censura no se utiliza y en otras funciona efectivamente como amenaza.

Segundo, todas las constituciones incluyen atribuciones de fiscalización por

parte del Parlamento (a través de cada Cámara o de una de ellas) respecto de actos
del ejecutivo. Nuevamente, si bien en todos los casos son generalmente débiles, los
casos exhiben amplia variedad al respecto. En términos generales, los sistemas de
fiscalización más efectivos, son aquellos que contemplan la censura como amenaza.

5. No obstante, la distribución de atribuciones entre poderes permite establecer

los contornos institucionales de la relación ejecutivo-legislativo, es a la vez muy
necesario considerar el contexto político en que ellas se desarrollan, ya que sin ello
no se puede entender cómo funciona el presidencialismo y de qué depende que lo
haga en mejor forma. Es decir, más allá de la importancia de las reglas formales,
existe un conjunto de determinantes prácticas que tienen una importancia decisiva
al respecto. En particular, este informe releva lo siguiente:

Existe un amplio consenso en la literatura en torno al argumento de que el mayor

o menor grado de fragmentación del sistema de partidos y/o el grado de disciplina
interna de los partidos individuales (especialmente de los que integran la coalición
de gobierno), es un factor decisivo. En sistemas donde ello no existe, la capacidad
del ejecutivo de llevar adelante su agenda legislativa se debilita considerablemente,
ya que la capacidad de usar sus instrumentos legislativos es menor.

En este contexto, un determinante principal de la disciplina partidaria es el sistema

electoral, de modo que mientras mayor sea la capacidad de los líderes partidarios de
controlar a sus parlamentarios (y sus carreras), mayor la eventual disciplina. En ese
sentido, por ejemplo, un sistema de listas cerradas puede ser más funcional al logro
de este objetivo. La evidencia recogida respecto de los casos aquí incluidos ratifica
esta percepción. Con todo, la literatura también es conteste en indicar que ella no
es la única variable relevante, ni tampoco evita necesariamente la indisciplina. De
hecho, en algunos países existen mecanismos que apuntan a fortalecer esa disciplina,
pero no tienen el efecto esperado (Colombia). Así, se enfatiza que mecanismos de
coordinación interna, como los “contratos de coalición”, la distribución selectiva de
cargos legislativos, o el acuerdo programado sobre votos disidentes son instrumentos
complementarios útiles para el logro de esa disciplina.

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 De esta manera, la alta fragmentación y/o carencia de disciplina partidaria cons-
tituyen un factor fundamental para el funcionamiento del presidencialismo. En
ausencia de ellos, como lo demuestran distintos casos (Colombia, Perú o Brasil), si
bien son sistemas que producen decisiones, ello se logra a través de negociaciones
largas y difíciles, donde los gobiernos deben construir coaliciones “ad-hoc” en tor-
no a cada iniciativa que pretendan llevar adelante. Por otro lado, sin embargo, es
interesante notar que la “debilidad partidaria” puede actuar como facilitadora del
proceso político, en términos de que, si ella se combina con un bajo nivel de ideo-
logización, se puede encontrar amplia disposición de los parlamentarios para llegar
a acuerdos en materia legislativa. El caso de Perú, una democracia “sin partidos”,
es un ejemplo en este sentido.
6. Por último, y aun cuando no fue objeto de análisis específico en este trabajo,
cabe destacar otro punto fundamental, que es poco tratado en la literatura, pero muy
relevado por los expertos consultados. Este se refiere a las capacidades materiales de
los parlamentos como elemento explicativo principal de su mayor o menor capaci-
dad de influencia. Esto, en el sentido de que aun cuando tenga muchas atribuciones
formales, si no tiene los recursos materiales suficientes para ejercer sus atribuciones
legislativas o fiscalizadoras, su capacidad de negociación con el Ejecutivo se debilita
y puede pasar a tener un rol principalmente reactivo. A este respecto, el caso de
Estados Unidos es muy sugerente.

B. Comentarios sobre instituciones específicas

Presentadas nuestras conclusiones generales, en esta parte resumimos nuestros
resultados respecto a instituciones o instrumentos específicos considerados en el
estudio.

1. Sistemas electorales para la elección presidencial

Todos los países, excepto Estados Unidos, utilizan mecanismos directos de
elección presidencial. Las diferencias estriban en la fórmula para decidir el ganador.
Sólo Panamá utiliza una mayoría relativa sin segunda vuelta. Mientras que los otros
países se dividen entre aquellos que necesitan una mayoría absoluta para ganar en
primera vuelta (Chile 1980, Brasil, Colombia, Perú y Uruguay), otros requieren
de mayoría calificada: 45% o 40% con diferencia de 10 puntos con el que le sigue,
en Argentina y 40% en el caso de Costa Rica. Chile, bajo la Constitución de 1925,
utilizó el mecanismo de segunda vuelta en el Congreso.
La literatura especializada ha analizado el efecto del sistema electoral para la
elección presidencial en la posibilidad del Ejecutivo de contar con más legitimi-
dad a través de marcar una clara preferencia por parte de la ciudadanía hacia el
presidente electo y generar los espacios para articular coaliciones que permitan al
Ejecutivo contar con apoyo parlamentario a la hora de legislar. Al respecto, se ha

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valorado la segunda vuelta electoral como un mecanismo propicio para lograr los
acuerdos necesarios de una futura alianza de gobierno a costa de una proliferación
de candidatos en primera vuelta. No obstante, los detractores de la segunda vuelta
de este tipo, señalan que se crea una falsa sensación de mayoría para el ganador y
las posibilidades de lograr alianzas estables en la segunda vuelta se debilitan por las
dinámicas propias de tratar de ganar la primera vuelta. En este sentido, sería pre-
ferible una segunda vuelta en el Congreso siempre que se acuerde un programa de
gobierno y el Ejecutivo pueda nombrar a su gabinete entre los parlamentarios. Esta
última opción se da en perjuicio de la vinculación más estrecha entre el electorado
y la presidencia.
Otro aspecto relevante es la reelección del presidente. La reelección se ha ido
incorporando a las constituciones de distintos países en los últimos años, mientras
Colombia la eliminó recientemente. La fórmula de reelección más utilizada es la
no sucesiva. Con ello se quiere aprovechar los beneficios de ambas situaciones: no
potenciar el autoritarismo con presidencias muy largas y premiar a los buenos go-
bernantes. Sin embargo, el lado negativo de la reelección, en especial la no inmediata,
es la obstrucción de nuevos liderazgos y la concentración de la actividad política en
figuras fuertes o populares.

2. Estructura del Parlamento. Unicameral o bicameral

Sólo tres de los países incluidos en el estudio tienen una estructura unicameral
(Costa Rica, Perú y Panamá), mientras el resto tiene un Congreso bicameral, inclu-
yendo casos de países federales (Argentina, Estados Unidos) como otros unitarios
(Chile, Uruguay). Asimismo, se observan diferencias en torno a los mecanismos
de integración de las cámaras y las atribuciones que cada uno tiene. En general, en
América Latina predomina un “bicameralismo fuerte” (aquellos sistemas en que las
cámaras se eligen de acuerdo a mecanismos distintos y tienen similares atribuciones).
No existe consenso en la literatura en relación a si una forma es superior a otra.
Más bien, se destacan las ventajas de cada una de ellas, y en particular cómo sirven
mejor a ciertos objetivos. En relación al unicameralismo, se argumenta que facilita
el proceso legislativo (haciéndolo eventualmente más eficiente y rápido) y que evita
eventuales conflictos entre cámaras. Respecto al bicameralismo, además de que sería
más adecuado para países federales, se sostiene que provee más instancias de control
del ejecutivo, que permite combinar distintos sistemas de representación (eligiendo
a las cámaras con mecanismos distintos), y que es un mecanismo útil para evitar la
inestabilidad de las políticas (dependiendo de cómo se integren las cámaras).

3. Los vicepresidentes en el presidencialismo

En todos los casos, salvo en Chile, además del presidente, se elige uno o más

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vicepresidentes (siempre en forma conjunta y en una misma fórmula electoral). A
su vez, la regulación de la institución también varía según el caso. En la mayoría de
ellos no se les asigna una función formal relevante (salvo el reemplazar al presidente
en caso de vacancia, o ejercer alguna función protocolar), mientras en algunos sí la
tienen, especialmente a nivel parlamentario (Argentina, Estados Unidos, Uruguay).
La investigación sobre su rol concreto en el sistema político es limitada, salvo
en el caso de Estados Unidos. Para los casos de América Latina, se subraya que
normalmente no juegan un rol muy sustantivo, y siempre actúan en forma subor-
dinada al presidente. No obstante, a la vez, ha habido excepciones importantes
(Argentina, Brasil) en que el vicepresidente ha obstaculizado la acción del gobierno.
En el caso de Estados Unidos es interesante notar cómo, y sin que se modifiquen las
reglas formales, la posición del vicepresidente ha cambiado significativamente en el
tiempo, ejerciendo funciones relevantes en algunos gobiernos, especialmente como
articulador del presidente en materias específicas o en el Congreso.

4. Los gabinetes en el presidencialismo

La regla general, en los casos estudiados, es que el nombramiento y destitución
del gabinete sea prerrogativa exclusiva del presidente. Sin perjuicio de ello, algunos
países han intentado por la vía del nombramiento, destitución u organización del
gabinete, generar alguna sinergia con el Congreso, de tal manera que haya mayor
coordinación. Por ejemplo, en Estados Unidos el nombramiento requiere de la apro-
bación del Senado y en Perú, se estipula que el presidente del Consejo de Ministros
y los ministros deben presentar el programa de gobierno planteando con ello una
cuestión de confianza. Es decir, eventualmente y bajo ciertos requisitos, el gabinete
podría caer si no consigue la aprobación del programa de gobierno. En otros casos
existe la censura con resultado o no de destitución, pero que funciona como ame-
naza. Otra figura existente es la del jefe de gabinete en Argentina y premier en Perú.
La idea en ambos casos es incluir una figura que articule las relaciones políticas que
le permitan al Ejecutivo avanzar en su programa de gobierno, pero que no siempre
logra los acuerdos sobre las líneas programáticas que supuestamente estas autorida-
des debieran incentivar. Por otra parte, los gabinetes como cuerpos colegiados, sólo
han logrado tener un rol importante en Uruguay, donde un acuerdo del consejo de
ministros se traslada a las preferencias parlamentarias.

5. Formas de democracia directa

Todos los países, salvo Estados Unidos, tienen algún mecanismo de democracia
directa regulado en su constitución a nivel nacional. La iniciativa popular de ley existe
en todos los países, menos Panamá y Perú, pero estos sí contemplan la iniciativa
para reformar la Constitución. Sólo Argentina y Perú no contemplan esta última

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posibilidad. La revocatoria de ley sólo existe en Costa Rica y Uruguay. La revocatoria
de mandato en cambio, no está en las constituciones de los países analizados, pero
sí a nivel subnacional en Argentina, Perú y Panamá. La variedad de mecanismos de
democracia directa regulados en las constituciones presidenciales, no se condicen
con la escasa incidencia de estos mecanismos en la vida nacional. En los hechos, salvo
Uruguay, estos mecanismos no son muy utilizados y cuando lo son, no son muy
efectivos (ej. no se convierten en ley). Sin perjuicio de lo señalado, la tendencia es
poner un alto umbral de activación para las iniciativas populares (ej. alto porcentaje
del padrón electoral), lo que hace costoso su uso y muchas veces impracticable.
La literatura especializada recalca el hecho que estos mecanismos deben estar
bien diseñados para ser un aporte para la democracia, en el entendido que no re-
emplazan a la representación, sino que la complementan. En este sentido, se debe
tener cuidado con aquellos mecanismos que pueden ser utilizados abusivamente
por la autoridad, y así saltarse los órganos representativos y deliberativos propios
del presidencialismo (ej. el Congreso). Por ello, tiende a haber una coincidencia
entre los autores de que, son los mecanismos iniciados desde abajo, los que tienen
más posibilidades de mejorar la calidad de la democracia. Por último, el mecanismo
que recibe mejores críticas, es el revocatorio de ley. Este mecanismo genera buenos
incentivos para alinear a la opinión pública con las decisiones del Congreso, toda
vez que la amenaza de una iniciativa que revoque una ley aprobada, genera un gran
revés político para el sector que la aprobó, situación que intentará ser evitada. De
cualquier manera, el éxito de los mecanismos de democracia directa depende de
su diseño.

6. Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo está establecido como órgano autónomo en cuatro de
los presidencialismos estudiados (Argentina, Perú, Colombia y Brasil). En Panamá
esta institución se establece constitucionalmente, pero no se especifican sus ca-
racterísticas, aunque no puede ser destituido en forma arbitraria. En Costa Rica y
Uruguay existe, pero su tratamiento no es constitucional. En particular, en el caso
de Costa Rica, la Defensoría de los habitantes de la República, depende del Poder
Legislativo. Es decir, los únicos países que no contemplan un Defensor del Pueblo
en su legislación son Chile y Estados Unidos, aunque en este último caso, algunos
Estados contemplan figuras similares.
El principal objetivo del Defensor del Pueblo, en las constituciones que lo
contemplan, es la defensa de los derechos fundamentales y constitucionales de las
personas frente al Estado. Para cumplir con estos fines, se le otorga la facultad de
iniciar acciones frente a los tribunales de justicia y control sobre la administración.
Sólo en el caso de Perú se le permite presentar proyectos de ley y se le da control
sobre la administración.

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I. Introducción

El presente informe final se construye sobre los avances realizados en la primera

etapa de la investigación que realiza el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad
de Chile para el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, y que versa sobre
los mecanismos institucionales que regulan la relación entre los poderes Ejecutivo
y Legislativo en los sistemas presidenciales. El análisis se hace considerando los
principales aspectos mencionados en las bases ciudadanas. En consecuencia, con
este último punto, se analizan en particular las formas de democracia participativa,
las características de los Congresos unicamerales vis à vis los bicamerales y la figura
del Defensor del Pueblo.
En la primera etapa de investigación se recopilaron los datos sobre la estructura
institucional-formal de la relación entre poderes, como de los mecanismos jurídicos
de regulación de la actividad partidaria en nueve casos: Argentina, Perú, Brasil, Co-
lombia, Uruguay, Panamá, Costa Rica, Estados Unidos y Chile bajo la Constitución
de 1925 y 1980. Este informe final complementa dicho análisis con los principales
hallazgos de la investigación académica sobre la materia, así como antecedentes
empíricos obtenidos mediante la realización de entrevistas con distintos expertos y
políticos en el tema de estudio y los hallazgos del equipo de investigación.
El informe se divide de la siguiente manera. Primero, se exponen y analizan la
regulación institucional sobre la organización y atribuciones del Poder Ejecutivo en
los distintos países, y particularmente las disposiciones que regulan la interacción
con el Parlamento. Segundo, se revisan y analizan los distintos marcos institucionales
desde la perspectiva del Parlamento. Tercero, se describen y analizan los marcos
institucionales que regulan la actividad partidaria, y cómo se estructura su partici-
pación en el sistema decisorio. Cada una de las áreas desarrolladas incorpora una
sección analítica que abarca los principales hallazgos de la literatura y los antecedentes
empíricos aportados por los entrevistados. Previo a lo anterior se hace un análisis
de los principales elementos del debate sobre presidencialismo-parlamentarismo.

El debate presidencialismo-parlamentarismo
Los sistemas políticos democráticos pueden adoptar principalmente tres formas
de gobierno: gobiernos presidenciales, parlamentarios o semipresidenciales.
En palabras de Stepan y Skach (1993) un sistema puro de parlamentarismo se
caracteriza por la dependencia mutua del Poder Ejecutivo y Legislativo, mientras
que el presidencialismo puro se caracteriza por la independencia mutua de ambos
poderes. En particular, el parlamentarismo se caracteriza por el hecho de que el

17
Poder Ejecutivo nace del Parlamento, y su sobrevivencia depende de la voluntad
de la mayoría de éste. En algunos casos, además, el primer ministro puede disolver
el Parlamento y llamar a elecciones. Los miembros del gabinete, por regla general,
también son miembros del Parlamento, por lo que son parte del arreglo que posibilitó
la formación de gobierno (Lijphart, 1993; Sartori, 1994). Con estas características,
el Ejecutivo en el parlamentarismo siempre contará con, al menos, la tolerancia de
la mayoría (así, también son posibles los gobiernos de minoría). En caso de desave-
nencia entre aquel y el Parlamento, las tensiones se resuelven a favor de este último,
sin peligro de colapso del sistema (Linz, 1990). Si cae un gobierno, no cae el régimen.
Por su parte, las características principales de los presidencialismos son: que el
presidente de la República es electo por un periodo determinado; que cumple a la
vez las funciones de jefe de Estado y jefe de Gobierno el presidente; y que el Congreso
es también electo por el voto popular. El presidente y el Congreso comparten, en
mayor o menor medida, dependiendo del arreglo institucional particular, la función
legislativa. Normalmente, el presidente mantiene autonomía respecto del Parlamento
en la formación del gobierno (Sartori, 1994; Shugart y Carey, 1993; Mainwaring
y Shugart, 1993). En definitiva, la lógica detrás del presidencialismo es la división
de poderes, donde el origen y la sobrevivencia del Ejecutivo y del Congreso son
independientes.
Una figura intermedia son los sistemas de gobierno semipresidenciales. Un
sistema es semipresidencial (SP) si la Constitución que lo establece, combina tres
elementos: i) el presidente es elegido por sufragio directo; ii) éste posee poderes
considerables; iii) el presidente tiene enfrente un primer ministro y ministros que
sólo pueden permanecer en sus puestos mientras cuenten con el apoyo de la Asam-
blea (Duverger, 1980: 166). Este concepto ha sido criticado por otros autores, en
particular Elgie (2005: 100), quien argumenta que el segundo criterio es impreciso,
ya que es difícil determinar qué significa que un presidente de la república (PR)
tenga amplios poderes. Esto, además, considerando la gran diversidad que existe en
los distintos semipresidencialismos en relación a este punto, lo que dificulta definir
con precisión cuándo se está frente a un sistema de este tipo y cuando no. De esta
forma, para evitar elementos subjetivos en la definición, propone una definición
más estricta que considera sólo los elementos a) y c). De esta manera, no hay un
concepto común totalmente compartido en la literatura respecto de lo que significa
un SP, de forma tal que es normal ver que en algunos estudios algunos países son
considerados como tales y otros no (p.e. Perú).
El caso más conocido de esta forma de gobierno es Francia. En él, el presidente
electo debe nombrar a un primer ministro con acuerdo del Parlamento. Esta figura
posibilita que cuando el presidente cuenta con mayoría en el Parlamento, puede
nombrar a un primer ministro a su gusto y, en consecuencia, ejecutar su programa
de gobierno. Sin embargo, cuando el presidente no cuenta con esta mayoría, éste

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debe buscar un primer ministro que cuente con respaldo parlamentario. Ante esta
situación el presidente tiene dos posibilidades. La primera es disolver la asamblea
y llamar a nueva elección. Si en estas nuevas elecciones logra respaldo parlamen-
tario, puede nombrar a un primer ministro que le permita ejecutar su programa
de gobierno. La segunda posibilidad es que no llame a nuevas elecciones o que, en
ellas, no logre nuevamente mayoría parlamentaria. En estas dos situaciones el eje
del poder se traslada y será el primer ministro quien pueda imponer su programa
de gobierno, mientras que los poderes del presidente se ven reducidos (Linz, 1994).
Se retornará a los semipresidencialismos al final de este informe.
Existe una nutrida literatura que compara en forma crítica los sistemas presi-
dencial y parlamentario. La columna vertebral de esta comparación está dada a una
crítica al sistema presidencial, culpándolo de su incapacidad para garantizar la go-
bernanza, es decir, la sobrevivencia del sistema democrático. En este sentido, autores
como Linz y Valenzuela argumentan que la matriz constitutiva del presidencialismo
genera rigidez y estancamiento. El problema se produciría porque, cuando emergen
divergencias entre el Ejecutivo y Legislativo, no existen válvulas de escape que per-
mitan resolver estos conflictos y dirimir las diferencias a favor de uno u otro (Linz,
1990 y 1990a; Valenzuela, 1994). Esto en los sistemas parlamentarios no se produce,
toda vez que el conflicto se resuelve siempre a favor del Parlamento, el que tiene la
facultad de censurar al primer ministro y nombrar a uno que cuente con su respaldo.
En el fondo, el Ejecutivo siempre contará con apoyo parlamentario (Sartori, 1994).
La defensa del sistema presidencial vino primeramente de la mano de Shugart y
Carey (1992), quienes responden a Linz argumentando que los quiebres democráticos
no se deberían al sistema presidencial o parlamentario, sino al desencadenamien-
to y vínculo de procesos muchos más complejos. En los hechos, hasta la segunda
guerra mundial son los sistemas parlamentarios los que caen con mayor frecuen-
cia. En este contexto, los diseños institucionales influyen, pero no condicionan en
términos absolutos el desempeño político. Habría otros elementos como la cultura
política, intervención internacional y actitud de los actores políticos, que también
inciden en las rupturas de los sistemas políticos en general. Estos autores vuelven a
poner la mirada sobre las potenciales ventajas del presidencialismo, basados en la
idea que lo que se privilegia no es la supremacía del “gobierno unificado”, sino las
articulaciones que limitan las actuaciones unilaterales de la presidencia y apuestan
a un juego de freno y contrapesos e incentivo al diálogo. Con ello, se intenta limitar
los abusos de poder, evitar la “tiranía de las mayorías” y de las minorías (las elites)
y la fragmentación o la preeminencia de intereses particulares. Los autores también
rescatan que en los presidencialismos existe una mejor combinación de los valores
de eficacia de gobierno y representación, especialmente cuando hay pluralismo de
partidos, aunque esto pueda conducir también a problemas de gobernabilidad.
Otro argumento de contrapeso a las críticas al presidencialismo lo formula

19
Chasquetti (2002). En su trabajo demuestra que los presidencialismos multiparti-
distas gobernados por coaliciones son sistemas eficaces para el mantenimiento de
la estabilidad democrática. Sin embargo, también señala que los presidencialismos
multipartidistas sin coaliciones son problemáticos. Del mismo modo, Cheibub
(2007) da a entender en su trabajo que la mayor inestabilidad observada en los
presidencialismos se debe a razones ajenas a la estructura esencial del modelo, es-
pecialmente a razones de contexto. Al igual que Chasquetti, defiende los incentivos
de los presidencialismos a generar coaliciones para su mejor funcionamiento.
La discusión no se agota en el tema de la sobrevivencia del régimen, sino que se
extiende al de la gobernabilidad sobre la base de los mismos argumentos. De este
modo, en los gobiernos divididos, es decir, donde el Ejecutivo está en minoría en
el Congreso, la actividad legislativa es costosa y puede tender al statu quo. (Valen-
zuela, 1994; Mainwaring, 1993). En este contexto, las situaciones de mayor peligro
del presidencialismo son las que se derivan de un multipartidismo fragmentado.
Esto se debe a la cantidad de actores con los que el Ejecutivo tendrá que negociar
el contenido de los proyectos de ley y, en consecuencia, la dificultad de construir
mayorías para aprobarlos. Es del caso considerar que Sartori (1994) argumenta que
la única forma de hacer funcionar un presidencialismo, es justamente con partidos
políticos fragmentados e indisciplinados, porque es en estas circunstancias en las
cuales los presidentes pueden conseguir apoyos circunstanciales a sus proyectos. Sin
perjuicio de ello, otros autores tienden a argumentar que se requiere de partidos
institucionalizados que construyan coaliciones y se comporten disciplinadamente
para hacer funcionar el sistema. Cheibub (2007), aporta a este debate con evidencia
que apunta a que incluso en gobiernos minoritarios existen mecanismos institucio-
nales que garantizan la gobernabilidad. Para este autor, la efectividad legislativa no
depende de las mayorías y minorías parlamentarias sino del control del gobierno
de la agenda legislativa y de las características del poder de veto.
Sin perjuicio del rol de los partidos políticos en el funcionamiento de los presi-
dencialismos, existen otros factores que determinan la capacidad de estos sistemas
para funcionar. Entre estos factores se cuentan las capacidades colegisladoras del
presidente, las facultades fiscalizadoras del Congreso y el rol de la ciudadanía en la
formación de las leyes, entre otras. En suma, no todos los presidencialismos son igua-
les, la interacción entre los poderes constitucionales del presidente y el Congreso y la
capacidad del primero de controlar su partido (o coalición), da forma a la relación
entre el Ejecutivo y el legislativo y determina la transformación de los programas
de gobierno en políticas públicas (Shugart y Mainwaring, 1997).

20
Glosario abreviaturas
CPA: Constitución Política de Argentina
CPB: Constitución Política de Brasil
CPC: Constitución Política de Colombia
CPCR: Constitución Política de Costa Rica
CPP: Constitución Política de Perú
CPPA: Constitución Política de Panamá
CPU: Constitución Política de Uruguay

21
II. La Regulación del Poder Ejecutivo
en el presidencialismo

A. Origen y composición
A.1. Mecanismos de elección-reelección establecidos en la Constitución
Del análisis de las normas que rigen la elección y la reelección en los casos anali-
zados, se distinguen los siguientes tres elementos. Primero, destaca el que la elección
directa es el mecanismo utilizado en todos los países que incluye el estudio, con la
excepción de Estados Unidos, que tiene un sistema de elección indirecta.
Segundo, sin embargo, los países que utilizan la elección directa difieren en torno
a la fórmula específica que ocupan. Se distinguen tres principales: a) Elección directa
por mayoría relativa. Es el caso de Panamá, en el cual resulta electo el candidato
que obtiene más votos; b) Elección directa con primera y segunda vuelta (ballotage).
De acuerdo a este sistema, si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta de los
votos en la primera elección, se realiza una segunda elección (segunda vuelta), en
la que participan los dos candidatos que obtuvieron la mayor cantidad de votos en
la primera. Resulta electo presidente, el candidato que obtiene más votos en esta
segunda vuelta. Este es el mecanismo usado en Brasil, Colombia, Chile (1980), Perú
y Uruguay; y c) Elección por mayoría calificada, mecanismo que usan dos países
(Argentina y Costa Rica), pero con fórmulas distintas. En el caso del primero, se
dispone que cuando la fórmula más votada (ver Tabla 1) en primera vuelta obtiene
más del 45% de los votos, ella resulta electa. Luego, si la más votada obtiene el 40%
o más de los votos y tiene una ventaja de más de 10% de la que le sigue, ella resulta
electa. Si no ocurre ninguno de los dos escenarios, hay una segunda vuelta entre
las dos fórmulas más votadas. En cambio, en el caso de Costa Rica, resulta electa la
fórmula que obtiene la primera mayoría y más del 40% de los votos. De no ocurrir
esto, hay segunda vuelta. Por último, se subraya que en la mayoría de los casos se
hace referencia explícita a que los votos se cuentan sobre los válidamente emitidos
(como en Chile).
Tercero, respecto del punto de la reelección, se observan también diferencias
entre los casos considerados, existiendo dos fórmulas: a) Posibilidad de reelección
inmediata del presidente en ejercicio. Es el caso de Argentina, Brasil y Estados Uni-
dos, mientras Colombia la permitió desde 2004 hasta 2015. En todos los casos, la
posibilidad de reelección inmediata es por un período; b) Imposibilidad de reelec-
ción inmediata. Es el caso de Chile, Colombia (desde 2015), Costa Rica, Panamá,
Perú y Uruguay.

23
Tabla 1. Tipo de elección presidencia, reelección y duración en el cargo

País Tipo de elección Duración Reelección

Argentina 45% o 40% + 10 puntos de diferencia 4 Inmediata
Brasil Mayoría absoluta con segunda vuelta 4 Inmediata
Colombia Mayoría absoluta con segunda vuelta 4 Sin reelección*
Costa Rica 40% 4 Dos periodos
Chile 1925 Mayoría absoluta y segunda vuelta en el Congreso 6 Un periodo
Chile 1980 Mayoría absoluta con segunda vuelta 4 Un periodo
EE. UU. Indirecta 4 Inmediata
Panamá Mayoría relativa 5 Dos periodos
Perú Mayoría absoluta con segunda vuelta 5 Un periodo
Uruguay Mayoría absoluta con segunda vuelta 5 Un periodo

Fuente: Elaboración propia. *Reforma 2015.

A lo anterior, cabe agregar que existen reglas sobre la posibilidad de reelegibilidad

futura. Por un lado, un conjunto de países (como Chile, Perú y Uruguay) establecen
que para que un expresidente pueda postular debe haber transcurrido al menos un
período. En otros casos, como Panamá y Costa Rica, es necesario que transcurran
dos períodos. En el caso de Colombia, desde 2015 no se permite la reelección.

Sistemas de elección presidencial. Elementos del debate

La fórmula de elección del presidente tiene varios efectos destacados en la literatura

especializada. Principalmente, se analizan los incentivos que generan para formar
coaliciones, el grado de legitimidad electoral alcanzada por el presidente y/o el efecto
que esta tienen en su capacidad de interactuar con el Congreso (Nolhen, 1995; Valen-
zuela, 2011 y Pasquino, 2011). A este respecto, encontramos en los presidencialismos
analizados varias fórmulas con diversos impactos.

En primer lugar, la elección por mayoría relativa con ausencia de segunda vuelta,
propicia la formación de coaliciones “tempranas”. Por ejemplo, en Panamá (único
caso del estudio con este sistema) los partidos legalmente constituidos efectivamente
han establecido coaliciones. De esta manera, en las elecciones de 2004, hubo 7 parti-
dos legalmente constituidos, los que presentaron sólo 4 candidatos a las elecciones,
mientras que en el 2009, hubo ocho partidos legalmente constituidos que se unieron
en 3 candidaturas. En las elecciones de 2014 se permitió las candidaturas de indepen-
dientes, lo cual hizo aumentar el número de participantes. En efecto, los seis partidos
legalmente constituidos se organizaron en 4 candidaturas, a las que se sumaron tres
candidaturas independientes. El problema de este sistema electoral, es que en teoría
el ganador podría no tener una mayoría clara que le diera el poder político necesario
para ejecutar su programa de gobierno. Sin perjuicio de ello, las mayorías obtenidas

24
han variado en las distintas elecciones de Panamá, por lo que no es posible vincular
causalmente el sistema electoral de este tipo con la conformación o no de mayorías
claras. Por ejemplo, en el 2004, el presidente ganó con el 47%, en el 2009, el ganador
lo hizo con el 60%, mientras que la última elección el presidente ganó con un 39%.

Aunque en el caso de Panamá se han formado usualmente mayorías claras, el problema

de esta opción es que en caso de que haya muchos candidatos, puede que ninguno
de ellos logre diferenciarse sustancialmente, en lo electoral, de sus contrincantes. En
estos casos, la capacidad de gobernabilidad en los presidencialismos es problemática
y los incentivos para una alianza “todos contra el Ejecutivo” son altas. La única po-
sibilidad de sobrellevar esta situación es con una coalición, con la dificultad que el
único interesado en conformarla es el Ejecutivo y, por lo tanto, las transacciones que
deberá hacer serán de alto costo.

En los sistemas que contemplan segunda vuelta en el caso que en la primera no se

alcanza una mayoría absoluta o una mayoría relativa preestablecida, el mecanismo
que propicia la formación de coaliciones es justamente la segunda vuelta. En atención
a que los costos políticos de llevar candidatos a primera vuelta son bajos y se pueden
lograr beneficios como establecer el peso electoral de un partido, que les permita una
negociación en segunda vuelta o posicionar una agenda junto con el nombre del par-
tido para una proyección futura, las posibilidades de poblar con muchos candidatos
la primera vuelta son altas. La necesidad de llegar a acuerdos para ganar las elecciones
sólo se da con fuerza en la segunda vuelta y es para enfrentar esta instancia donde se
generan los acuerdos electorales.

En la práctica, la segunda vuelta por sí misma no garantiza la estabilidad de la coali-

ción que se forme para ganar la elección presidencial y esto dependerá más bien de la
seriedad con que se llegue a un acuerdo programático y la distribución de espacios de
poder que el acuerdo genere. Los sistemas analizados no explicitan en sus constituciones
mecanismos para lograr estos acuerdos, por lo que su concreción queda entregada a
la capacidad política de los líderes que negocian, tal como se destacó por algunos de
los entrevistados para este informe.

No se aprecian efectos diferentes en los incentivos que generan un sistema de segunda

vuelta con un umbral más bajo para ganar la primera vuelta. Es decir, los países que
tienen un umbral diferente a la mayoría absoluta como Argentina y Costa Rica, tienen
una gran cantidad de candidatos a primera vuelta al igual que la experiencia chilena en
las últimas elecciones. Ejemplo de lo señalado anteriormente son las elecciones argen-
tinas. En las elecciones presidenciales de 2003 se presentaron más de 15 candidatos;
en las de 2007, 14 candidaturas y en las de 2011, siete. A este respecto, es interesante
notar que es un sistema muy favorable a un partido, que es normalmente la primera
fuerza política, pero no necesariamente tiene la mayoría absoluta. (Entrevista con Jorge
D`Agostino, 2017). En Costa Rica, en las últimas elecciones presidenciales se inscribieron
13 candidaturas y en las anteriores se inscribieron 12 y terminaron la carrera nueve.

25
 Por su parte, países como Chile o Brasil que requieren de mayoría absoluta para ganar
las elecciones, el número de candidaturas en las dos últimas elecciones también ha
sido elevado –de 9 a 11 candidatos– con excepción de las elecciones de 2009 en Chile
(4 candidatos).

Como se señaló, la regla general es que la segunda vuelta sea electoral, pero existe
también la posibilidad de hacer una segunda vuelta en el Congreso. Esta práctica es
la que tuvo Chile hasta 1973 y Bolivia hasta el 20091. En la segunda vuelta electoral se
privilegia entregarle en forma directa a la ciudadanía la posibilidad de elegir al presi-
dente y de esta manera fortalecer su legitimidad representativa. En el segundo, la idea es
generar una instancia de acuerdo político en el Congreso, parecido a aquel que se logra
en los parlamentarismos con el nombramiento del primer ministro, es decir, lograr
que al presidente lo respalde un sector político mayoritario que le permita gobernar.
Valenzuela2 ha abogado por esta opción indicando que para que funcione, la coalición
que se forme debe estar de acuerdo en un programa de gobierno y el presidente debe
poder contar con un gabinete cuyos ministros puedan ser parlamentarios.

Pese a que la segunda vuelta en el Congreso no es popular, las razones para optar por esta
última alternativa, de acuerdo a Valenzuela, estarían dadas por las críticas que se hacen
a la segunda vuelta electoral. El mismo experto esgrime que la segunda vuelta electoral
es un error porque la mayoría es un mal menor para la ciudadanía y los presidentes
electos se creen presidentes de todos cuando no lo son. Por otro lado, como se señaló
con anterioridad, todos los cálculos políticos se dan para llegar a la segunda vuelta y
con ello se debilita la posibilidad de coaliciones entre potenciales aliados. Por último,
esta alternativa potencia a que sean los extremos del espectro político los que pasan a
segunda vuelta, porque el centro se debilita cuando hay muchos candidatos y cuando
ello sucede, las posibilidades de generar mayorías en el Congreso también se debilitan.

Los efectos de la reelección de los presidentes de la República no son menores. Los países
presidencialistas, en especial los latinoamericanos, han transitado de una reelección
restringida a permitirla en la Constitución (Negretto, 2013) y la fórmula preferida
para ello, ha sido la reelección no sucesiva. Los argumentos teóricos que apoyan a
una u otra alternativa se basan en la posibilidad de premiar a los buenos gobiernos
con un siguiente periodo cuando la reelección es inmediata, o evitar las tendencias
autoritarias cuando la reelección se prohíbe. En el caso de la reelección no inmediata,
el argumento a favor es aprovechar la experiencia adquirida por el ex presidente o
presidente, junto con evitar las tendencias autoritarias. Sin perjuicio de lo anterior,
esta última alternativa ha provocado el estancamiento de la generación de liderazgos
en los partidos políticos y una sensación de falta de renovación de los mismos en la
ciudadanía (Valenzuela, seminario CEP-Chile XXI, 2017).

1
Bolivia no es parte de este estudio, pero para efectos del análisis de segunda vuelta en el Congreso se
considerará su experiencia.
2
Seminario realizado en marzo 2017, CEP-Chile XXI, Santiago, Chile.

26
A.2. Duración en el cargo. Simultaneidad de elecciones
Los períodos de duración en el cargo, en los casos estudiados, varían entre 4 años
(Argentina, Brasil, Chile 1980, Costa Rica, Colombia, Estados Unidos) y 5 años
(Panamá, Perú, Uruguay). Bajo la Constitución de 1925, los periodos presidenciales
chilenos eran de 6 años.
A su vez, varios países disponen que las elecciones parlamentarias sean realizadas
simultáneamente con las presidenciales. Este es el caso de países como Argentina,
Brasil, Estados Unidos, Chile, Perú o Uruguay. No lo son, por ejemplo, en el caso de
Colombia, aun cuando se realizan con poca diferencia de tiempo entre ellas (para
2018 se realizarán primero las parlamentarias y luego las presidenciales).
Sin embargo, a la vez, cabe advertir que no en todos los casos de elecciones
simultáneas los parlamentarios ejercen su cargo por un período igual al del pre-
sidente. Por ejemplo, en Estados Unidos la Cámara de Representantes se renueva
completamente y el Senado parcialmente (un tercio de sus miembros) cada dos
años. En el caso de Argentina, por su parte, la Cámara (por mitades) y el Senado
(por tercios) se renuevan parcialmente cada dos años. Elecciones completamente
concurrentes se dan en Costa Rica y Perú (que tienen un Parlamento unicameral)
y Uruguay. Por tanto, el efecto probable de la simultaneidad de elecciones (mayor
apoyo parlamentario a coaliciones ganadoras), puede darse en forma más limitada.
La simultaneidad en las elecciones parlamentarias y presidenciales se ha visto
como un antídoto contra los gobiernos de minoría en los sistemas presidenciales.
En efecto, el hecho que un candidato a presidente haga su campaña de la mano de
quienes serían sus parlamentarios, posibilitaría que la ciudadanía vote por aquellos
candidatos al Congreso que apoyan el programa de gobierno propuesto por su
candidato presidencial preferente. De esta manera, se replicarían las mayorías de
la elección presidencial en la elección parlamentaria. Por su parte, las elecciones de
medio periodo, tendrían la ventaja de ir reflejando más fielmente los cambios en
las preferencias ciudadanas en los órganos representativos (Sartori, 1994). Shugart
y Carey agregan que las elecciones no concurrentes, pero dentro del año después
de las presidenciales (honeymoon elections), también tienden a ser favorables a la
presidencia, mientras que aquellas que se producen antes de la elección presidencial
tienen el efecto de medir las tendencias electorales y eventualmente facilitar una
negociación entre partidos para las elecciones del Ejecutivo (1992: 237-243).
El hecho que en los sistemas multipartidistas las cámaras tengan establecidos
periodos de duración distintos para los miembros de cada una, tiene un efecto en
la personalidad corporativa de cada una de ellas. Estados Unidos es un ejemplo. Las
elecciones de diputados son cada dos años y esto produce que la Cámara Baja esté
siempre pendiente de la siguiente elección y que así el incentivo de los parlamentarios
sea asegurar resultados legislativos para sus votantes en el corto plazo, estando su

27
conducta muy condicionada por la opinión pública y la contingencia en sus distritos.
Por el contrario, los senadores duran seis años, renovándose el Senado por tercios
cada dos años. En este sentido, los senadores no se encuentran tan apremiados por
la siguiente elección y su visión puede ser de largo plazo moderando el proceso de
decisiones en políticas públicas (entrevistas reservadas 1 y 2, 2017).

A.3. Vicepresidente (VP)

En todos los países incluidos en el estudio, con la excepción de Chile (Constitución
de 1925 y 1980), se contempla la figura de un vicepresidente (y dos vicepresiden-
tes en el caso de Panamá y Perú), quien(es) se elige (n) en forma conjunta con el
presidente, formando parte de una misma fórmula o lista. Es decir, no hay elección
separada de presidente y vicepresidente. Además, los candidatos a vicepresidente
deben cumplir los mismos requisitos que los candidatos a presidente para poder
postular al cargo, y duran el mismo tiempo en el mismo.
En relación a las atribuciones formales que se les asignan, primero, todas las
constituciones comparten en establecer que ellos reemplazan al presidente en caso de
vacancia (que en general se refiere a muerte, impedimento o ausencia temporal). En
los casos en que hay más de uno, el reemplazo es primero por el primer vicepresidente
y luego por el segundo. De cualquier forma, y salvo las normas sobre la (eventual)
obligación de llamar a elecciones dentro de un período determinado, los vicepre-
sidentes cuando asumen tienen las mismas atribuciones de quienes reemplazan.
Segundo, en los casos de Argentina y Estados Unidos, los vicepresidentes asumen
la presidencia del Senado, mas sin derecho a voto. Esto, salvo en caso de empate
donde tienen la facultad de dirimir. En el caso particular de Uruguay, además pre-
side el Senado y la Asamblea General (unión de las dos cámaras), en ambos casos
con derecho a voz y voto. En el fondo, el VP uruguayo es el principal agente del
gobierno en el Parlamento. Se convierte en el vínculo con el Congreso. Sin embar-
go, su desempeño depende de su personalidad, ya que el vicepresidente se elige con
consideraciones electorales y sus características articuladoras no son consideradas
para ir en la papeleta (entrevista con Daniel Chasquetti, 2017). En Argentina, el VP
es un ordenador político del presidente en el Senado, rol que es más relevante en
las presidencias de minorías (entrevista con Jorge D’Agostino, 2017), al igual que
el caso del VP estadounidense (entrevista reservada 1, 2017).
Tercero, en algunos casos (Brasil, Colombia), se establece que los vicepresidentes
deben cumplir las misiones o encargos que le haga el presidente, sin que se especifi-
quen las materias sobre las cuales ellas puedan recaer. Igualmente, en algunos casos
(Panamá) se le asignan funciones de representación presidencial en actos públicos
o internacionales. Por último, sólo en el caso de Panamá, se contempla que asistan
a los Consejos de Gabinete, pero sólo con derecho a voz.

28
La vicepresidencia en el presidencialismo

La institución de la vicepresidencia y el rol que sus titulares ejercen ha recibido escasa

atención de la investigación académica, con la excepción parcial del caso de Estados
Unidos (Bidegain 2017; Edwards y Jacobs 2008). Esto, no obstante, en la mayoría de
los países de América Latina esta institución existe, y en algunos casos las actuaciones
de los VP han sido políticamente decisivas. Ejemplos principales han sido los casos
de Carlos Álvarez en 2000 y de Julio Cobos en 2005 en Argentina, o lo sucedido con
Temer en Brasil en 2017. Esta literatura destaca los siguientes aspectos.

a.- Primero, y como se dice arriba, se subraya el que no existe un patrón institucional
único que las constituciones sigan al determinar el estatuto del VP, salvo en que en
todos los casos son electos en forma conjunta con el presidente y que están llamados
a sucederlo en caso de ausencia temporal y definitiva (Bidegain, 2017; Mieres y Pam-
pín, 2015). De esta forma, sólo en algunos casos se le asignan atribuciones relevantes,
como es la integración al Poder Legislativo, participación en el gabinete, o en alguna
otra institución importante (Bidegain, 2017).

b.- Segundo, el tema principal de estudio es el de los criterios de selección de los VP.
A este respecto, para el caso de América Latina, se afirma “que la trayectoria política
anterior es un requisito relevante en la selección de los vicepresidentes [y que]..., al
menos para algunos países, el origen regional y la edad son criterios presentes en varios
de los procesos de selección vicepresidencial y finalmente, la búsqueda de equilibrios
o la ampliación del respaldo político-partidario” (Mieres y Pampín, 2015: 113). De
esta manera, la inclusión de un candidato a VP que complemente o mejore las op-
ciones de los candidatos presidenciales, como también que contribuyan a una mayor
integración de partidos aliados a la fórmula (equilibrio político), aparecen como las
consideraciones principales al definir quiénes deben ocupar el cargo. Con todo, el
género aún no parece ser una consideración principal.

Ejemplos son los casos uruguayo y colombiano, en donde el criterio electoral es la

variable principal que explica la selección del candidato a VP, y no el eventual rol
que jugará en el ejercicio en el cargo (por ejemplo, como articulador del Ejecutivo al
interior el Congreso, tanto como coordinador de la bancada oficialista y/o negociador
con la oposición). (Entrevista con Daniel Chasquetti y Mónica Pachón, ambas 2017).

En el caso de Estados Unidos, investigación reciente indica que, primero, recién desde
la década de 1940 fueron los candidatos a presidente los que eligieron a sus VP, ha-
ciéndolo hasta esa fecha el propio partido. Segundo, que el argumento común es que
el criterio de ticket-balancing es el que predomina en la selección de los candidatos a
VP, esto es, que los candidatos a presidente eligen a sus VP sobre la base de posesión
de cualidades que ellos carecen (p.e. edad, tipo de experiencia política, ideología, ca-
racterística del territorio electoral del VP, religión o género). Con todo, estudios sólo
han encontrado apoyo parcial en la evidencia empírica para los argumentos relativos

29
 al territorio (que los VP pertenezcan a regiones populosas) y la edad, aún cuando
otros no son descartados de plano (Hiller y Kriner, 2008). En este contexto, se argu-
menta que debido a factores institucionales y prácticos (relacionados con el cambio
de mecanismo para seleccionar al candidato a VP introducido en los setenta y algunos
sucesos importantes, como el caso Eagleton), ocurre que hoy los candidatos a VP son
más bien seleccionados en base a sus capacidades personales y experiencia previa en
el gobierno, que a factores vinculados a ticket-balancing (Hiller y Kriner, 2008). Esto,
a su vez, estaría en línea con los cambios en el rol del VP que se evidencia en Estados
Unidos en los últimos 40 años (ver más adelante).
c.- Tercero, respecto del rol político de los VP en Estados Unidos, investigación re-
ciente sugiere una importante transformación de la institución a lo largo del tiempo.
En efecto, si bien por largo tiempo se le consideró como carente de un rol político
sustantivo (“standby equipment”, como lo definió Rockefeller en 1977), se argumenta
que desde la presidencia de Carter (1976-1980) el rol del VP (ejercido por Mondale)
cambió sustantivamente, al atribuirle el presidente un rol mucho más activo, como
asesor en distintas materias y “solucionador de problemas” (troubleshooter). Esa
posición, además, se fortaleció institucionalmente a través de la entrega de recursos
materiales mayores para el ejercicio de su función (p.e. un staff permanente y recursos
monetarios). Así, a partir de este momento, el cargo de VP creció en importancia,
reforzado por el importante rol que se les dio a los VP en distintos gobiernos (aun
cuando hubo diferencias entre ellos), como lo demuestran los casos de Bush y Gore.
Su punto más alto lo habría alcanzado con Cheney (2001-2009), quien jugó un rol de
articulador clave en las principales decisiones de la administración (Goldstein, 2008).
Con todo, a este respecto se subrayan dos cosas: a) que la posición del VP ha sido
siempre subordinada al presidente, y b) que este rol “fortalecido” del VP se explica
fundamentalmente por decisiones propias de los presidentes, dependiendo siempre su
mayor o menor protagonismo y atribuciones de la voluntad presidencial. Es decir, la
mayor o menor fortaleza del VP se vincula con decisiones políticas, no con el diseño
institucional, el cual no cambió (Goldstein, 2008).
No sólo el vicepresidente de EE. UU. reviste estas características, también es el caso de
Costa Rica, en que los dos vicepresidentes pueden ejercer cargos muy relevantes. Eso
es lo que ocurre hoy, ya que el primer VP es ministro de Hacienda y la segunda VP es
coordinadora de las políticas sociales. Estos roles los ejercen por decisión del presidente
y por lo tanto, son figuras subordinadas, sin peso propio (entrevista Vargas, 2017).
d.- Por último, la experiencia también indica que el VP no siempre “juega” junto al
presidente, sino que se puede convertir en un actor que, por diversas razones, decida
obstaculizar la gestión presidencial. Este fue el caso, entre otros, de Cobos durante el
primer gobierno de Cristina Fernández en Argentina, el de Germán Vargas durante el
actual gobierno de Santos en Colombia (donde actuó contra la ratificación del acuerdo
de Paz con las FARC) (Entrevista con Mónica Pachón, 2017); o el del VP Temer en el
caso de la destituida Dilma Rousseff. En este sentido, existe también el riesgo de que el
VP no sea un actor “funcional” al presidente o a su coalición, riesgo que puede crecer
en caso de que no se lo pueda destituir formalmente.

30
A.4. Gabinete
Nombramiento y dependencia en el cargo
Dentro de los casos estudiados, encontramos dos formas principales relativas
a la formación del gabinete. Por un lado, en la mayoría de los países analizados
(Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá y Uruguay) la designación
de ministros la hace el presidente, sin necesidad de contar con la aprobación ni del
Congreso, ni de otros órganos3. Por otro lado, está el caso de Estados Unidos donde
en la designación de los ministros interviene el Congreso, ya que la designación que
hace el presidente debe ser ratificada por el Senado, por mayoría de votos (simple).
Perú representa un caso intermedio, toda vez que si bien la facultad de nombrar
ministros es del presidente, la Constitución establece que “dentro de los treinta días
de haber asumido sus funciones, el presidente del Consejo concurre al Congreso,
en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del
gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión
de confianza” (artículo 130 CPP).
Por otra parte, respecto de la destitución de ministros la regla general es que
siempre el presidente puede decretarla unilateralmente (incluso en Estados Unidos).
Con todo, a su vez, en distintos casos existe la posibilidad de que sea el Congreso
quien destituya a los ministros vía mociones de censura. Este es el caso, entre otros,
el de Colombia, Uruguay y Perú. En el primer país, cada una de las cámaras tiene
la facultad de promover mociones de censura (con la firma de al menos 10% de sus
miembros) en contra de cualquier ministro “por asuntos relacionados con funciones
propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso
de la República” (Art. 135, n. 9 CPC). Para aprobarse, se requiere el voto de la ma-
yoría absoluta de los miembros de la Cámara.
En el caso de Uruguay, se dispone que a la Asamblea General (reunión conjunta
de las dos cámaras) corresponde “juzgar políticamente la conducta de los ministros
de Estado”. Para que se inicie el proceso de destitución, cualquiera de las Cámaras
debe solicitar, por mayoría de votos, que la Asamblea resuelva sobre la censura de
uno o más ministros (las censuras pueden ser individuales, plurales [más de un
ministro], o colectivas [las que involucren a más de la mayoría de los integrantes
del gabinete]). Para la aprobación se exige “la mayoría absoluta de votos del total de
componentes de la Asamblea General” (art. 146 CPU). Pronunciada la desaproba-
ción, queda determinada la renuncia del o los ministros censurados. Sin embargo,
a la vez se contempla que el presidente “observe” la destitución, cuando esta ha sido

No obstante, cabe subrayar que en el caso de Uruguay, se establece que “El Presidente de la República
3

adjudicará los ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su per-
manencia en el cargo” (art. 174). Con todo, no exige un pronunciamiento expreso del Congreso para que
un ministro pueda entrar en funciones. En los hechos, tampoco lo hay.

31
pronunciada por menos de 2/3 de los miembros de la Asamblea. Si ello ocurre, se
convoca nuevamente a la Asamblea. Si ella no reúne el quorum para sesionar, la
censura queda sin efecto. Asimismo, si ratifica la destitución por menos de 3/5 de
sus miembros, el presidente dentro de las 48 horas siguientes, puede mantener a
él o los ministros destituidos y disolver ambas Cámaras. No se puede ejercer esta
facultad en los últimos 12 meses del mandato presidencial.
En el caso de Perú, el artículo 132 de la CPP establece que el Congreso “hace
efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por
separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza”. La
censura debe ser presentada por lo menos por el 25% del número legal de parla-
mentarios y requiere de mayoría de los mismos para su aprobación. La cuestión de
confianza, por su parte, es planteada por el presidente del Consejo de Ministros al
Congreso. En caso que el Congreso la rechace, se produce la crisis total del gabinete.
Esta consecuencia también se produce si planteada la cuestión de confianza, el mi-
nistro es censurado o removido por el presidente de la República. El presidente de
la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado
su confianza a dos Consejos de Ministros.
Es del caso señalar que en Panamá, la Constitución establece que la Asamblea
puede dar votos de censura contra los Ministros de Estado cuando estos sean respon-
sables de actos atentatorios o ilegales, o de errores graves que hayan causado perjuicio
a los intereses del Estado. El voto de censura requiere ser propuesto por escrito con
seis días de anticipación a su debate, por no menos de la mitad de los diputados, y
aprobado con el voto de las dos terceras partes de la Asamblea. No obstante, se ha
interpretado sólo como sanción moral que no implica la destitución del ministro.
Cabe señalar que en Argentina existe el voto de censura para el jefe de gabinete
del ministro, como se verá más adelante.
Lo anterior, sin perjuicio de las facultades que normalmente tienen los Congre-
sos en relación a acusar constitucionalmente a ministros en virtud de infracciones
específicas, que van más allá de una censura propiamente política.

Incompatibilidad ministro-parlamentario
En los sistemas presidenciales, en general y a diferencia de los regímenes par-
lamentarios, se establece la incompatibilidad entre el ejercicio simultáneo de los
cargos de ministro y parlamentario. Este es el caso de Argentina, Chile (salvo en
caso de guerra), Colombia y Estados Unidos, donde los cargos son incompatibles.
Sin embargo, en algunos países de América Latina hay reglas que se apartan,
parcial o totalmente de lo anterior. Por un lado, están los casos de Brasil, Costa Rica,
Panamá y Uruguay, en que un parlamentario puede ser nombrado ministro. No

32
obstante, no ejercen simultáneamente los cargos, sino que son reemplazados en su
cargo en el Parlamento por un suplente mientras se desempeña en el Ejecutivo. El
cargo lo recupera si deja de ser ministro. Por otro lado, está el caso de Perú, donde
los cargos de parlamentario y ministro sí son compatibles.
El motivo teórico para lo cual podría servir esta compatibilidad de cargos es
permitir, es generar sinergia y cercanía entre el Congreso y el Ejecutivo, con el ob-
jeto de facilitar la tramitación de proyectos por parte del Ejecutivo. Sin perjuicio
de ello, esta prerrogativa no es detectada como importante para estos fines. En el
caso de Perú, el más parecido a un sistema semipresidencial, este mecanismo no se
usa (entrevista con Marín Tanaka, 2017). En casos intermedios como Costa Rica,
esta experiencia tampoco es usual porque se considera una merma del presidente
en el apoyo parlamentario sin un correlato en los beneficios que podría generar
(entrevista Carlos Segnini, 2017). Sólo en el caso de Uruguay se detecta un im-
pacto de esta institución en el sistema político. En los hechos, los parlamentarios
hacen carrera política en el Congreso especializándose en una comisión del tema
de interés. En este contexto, el gobierno llama a los parlamentarios del área en la
que han adquirido experiencia generando una potencial buena articulación para el
proceso de toma de decisiones de acuerdo a los objetivos del Ejecutivo (entrevista
con Daniel Chasquetti, 2017).

Jefatura de gabinete
En los casos de Argentina y Perú, sus constituciones han incorporado una figura
particular dentro de la organización del gabinete, asignándole un estatus especial
para uno de los ministros, quien tiene atribuciones especiales en comparación con
los otros ministros y además su estabilidad en el cargo también está sujeta a la vo-
luntad del Parlamento a través de la existencia de procesos de censura para su cargo
en particular. En el caso del primero se llama jefe de Gabinete de Ministros y en el
segundo presidente del Consejo de Ministros.
Argentina. La CPA establece que existirá un jefe de Gabinete de Ministros, quien
es nombrado por el presidente sin necesidad de aprobación de otro órgano. Tiene, a
su vez, distintas atribuciones que, formalmente, en conjunto le asignan una posición
superior a la de los demás ministros. Entre las principales están las de: a) Ejercer la
administración general del país; b) Expedir actos y reglamentos para el ejercicio de la
potestad reglamentaria que corresponde al presidente y al jefe de gabinete; c) Coor-
dinar al Gabinete de Ministros; d) Realizar los nombramientos de funcionarios que
no corresponden al presidente; e) Hacer recaudar el presupuesto y ejecutar la ley
de presupuestos y f) Refrendar con los demás ministros los Decretos de Necesidad
y Urgencia (ver más adelante), y los decretos que promulguen parcialmente leyes.
Respecto de su remoción, su estatuto es distinto al de los demás ministros. Este

33
puede ser destituido no sólo por el presidente, sino también por el Parlamento a
través de una moción de censura. En efecto, de acuerdo a la CPA, este “puede ser
interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de
la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras,
y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de
las Cámaras” (art 101). Sin perjuicio de la existencia de esta facultad, el Congreso
no la ha utilizado (entrevista con Jorge D’Agostino, 2017).

Si bien la relevancia del jefe de gabinete va a depender en alguna medida de

sus capacidades y personalidad, en los hechos, éste es jefe de todas las áreas y un
articulador para lograr mayorías parlamentarias en el Congreso, por lo tanto, es
generalmente una figura fuerte. Dada las características de los incentivos en el sis-
tema político argentino, es el jefe de gabinete quien dialoga con los gobernadores,
quienes a su vez disciplinan las preferencias parlamentarias. Sin perjuicio de ello, su
rol es distinto si se está en un gobierno de mayoría o de minoría. En el primer caso,
su trabajo no es tan importante (entrevista D`Agostino 2017).

Perú. Se dispone que, cuando se procede al nombramiento de los ministros, el

presidente designa primero un “presidente del Consejo de Ministros”, y luego designa
a los demás miembros de gabinete “a propuesta y con acuerdo” del presidente del
Consejo (conocido como premier).

Al premier, que puede ser ministro sin cartera, corresponden las siguientes
atribuciones: a) Ser, después del presidente, el portavoz autorizado del gobierno;
b) Coordinar las funciones de los demás ministros; c) Refrendar los decretos legis-
lativos, los decretos de urgencia y los demás decretos y resoluciones que señalan la
Constitución y la ley.

A su vez, se establece un estatuto particular en su relación con el Parlamento.

Primero, se dispone que, dentro de los 30 días siguientes a su nombramiento, debe
concurrir al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir
la política general del gobierno y plantear al efecto cuestión de confianza. Como se
ha señalado más arriba, el Congreso puede rechazarlo y censurar a todo el gabinete.
Asimismo, el presidente del Consejo de Ministros (y sólo el/ella) puede plantear
otras “cuestiones de confianza” ante el Parlamento, y si se produce el rechazo, cae
todo el gabinete.

La figura del premier, sin embargo, no ha desplegado todo el potencial que se

tuvo a la vista con su creación. De hecho, es común que en cada gobierno exista
una alta rotación en el cargo (al menos 5 en los tres últimos gobiernos), de forma
que su figura siempre ha estado subordinada al presidente. Es decir, nunca se ha
constituido como un “primer ministro” con un poder político propio (entrevista
con Martín Tanaka, 2017).

34
Gabinetes como cuerpos colegiados decisorios

En algunos países, además, se dispone que los gabinetes como cuerpos colegiados,
sean también órganos decisorios para algunos efectos; es el caso de Panamá, Perú y
Uruguay. No hay muchos estudios comparados sobre esta materia que puedan usarse
de referente. Con todo, de la evidencia empírica se puede concluir que no juegan
un rol muy relevante en el sistema político general, salvo casos muy excepcionales.

Panamá. El art. 199 de la CCPA define al “Consejo de Gabinete” como la reunión

del presidente, el vicepresidente de la República y los ministros. Entre sus funciones
está: a) ser cuerpo consultivo del presidente; b) acordar con el presidente diversos
nombramientos; c) decretar los estados de excepción; d) negociar y contratar em-
préstitos; e) autorizar a los ministros la presentación de proyectos de ley.

Perú. De acuerdo a la CPP, corresponde al Consejo de Ministros algunas atri-

buciones, como las de: a) aprobar los proyectos de ley que el presidente someta al
Congreso; b) aprobar los decretos legislativos y de urgencia que emite el presidente;
c) Deliberar sobre demás asuntos de interés público. Las decisiones las adopta por
mayoría de votos.

Uruguay. En este caso, se establece que el Consejo de Ministros está integrado

por los ministros, “y tendrá competencia privativa en todos los actos de gobierno y
administración que planteen en su seno el presidente de la República o sus Ministros
en temas de sus respectivas carteras” (art. 160 CPU). Actúa bajo la presidencia del
presidente de la República, quien tiene voz y voto, además, de voto dirimente en
caso de empate. Se reúne a convocatoria del presidente de la República o de algún
ministro para “plantear temas de sus respectivas carteras”. Toma sus decisiones por
mayoría de votos.

Asimismo, la CPU define las distintas atribuciones presidenciales, que ejerce

actuado con uno o más ministros o con el Consejo. En relación a esto, establece que
respecto de las siguientes atribuciones el Consejo tiene competencia “privativa” (art.
165): a) decidir sobre la “declaración de urgencia en la tramitación de un proyecto”;
b) cuando se decreta la ruptura de relaciones con otros países y declarar la guerra
(previa resolución de la Asamblea General); c) preparar y presentar los presupuestos
a la Asamblea y d) delegar facultades.

Respecto de la experiencia práctica, en el caso de Perú, su función como cuerpo

no es muy relevante. En Uruguay, en cambio, el antecedente del consejo es el Eje-
cutivo colegiado. En virtud de ello, el consejo funciona como cuerpo y sostiene más
de 200 reuniones al año donde se decide de una variedad importante de temas. En
términos generales, un acuerdo en el consejo, tendrá el apoyo parlamentario de los
partidos o coalición que lo integra (entrevista con Daniel Chasquetti, 2017).

35
 Gabinetes en el presidencialismo

La literatura de conformación de gabinete está extensamente desarrollada para el caso

de los parlamentarismos europeos, principalmente porque iluminan la formación de
coaliciones que impactan en la formación de gobierno, pero no así para los presidencia-
lismos porque por mucho tiempo se ha entendido que la conformación de gabinetes es
una facultad unilateral del presidente. No obstante, en la medida que los presidencialis-
mos han descansado en coaliciones, la literatura ha puesto interés en ello con el objeto
de conocer su impacto en el proceso de toma de decisiones y su importancia para la
carrera política (Olivares, 2017). En la misma dirección, diversos autores han utilizado
la investigación sobre identificación y evaluación de las estrategias de conformación de
los gabinetes para conocer sobre las coaliciones, (Altman, 2000; Amorim Neto, 1998;
Dávila, Olivares y Avendaño, 2013; González y Olivares, 2016). 

En la práctica, los gabinetes están conformados por el partido o conjunto de partidos

que acompañan a los presidentes y es a través de sus ministros que se entienden con
el Congreso. En los sistemas donde el presidente requiere de aprobación del Congreso
para el nombramiento de ministros, la prerrogativa del presidente para nombrar a su
gabinete ideal, se ve mermada (Shugart y Carey, 1997: 152). Sin embargo, estudios como
el de Amorim Neto (1998) concluyen que la composición partidaria del gabinete va a
estar condicionada al tamaño del partido que lo acompañe en el Congreso. Es decir,
aquellos presidentes con apoyo parlamentario mayoritario tienen incentivos para lograr
sus objetivos de gobierno a través del entendimiento con el Congreso y nombran su
gabinete en consecuencia con ello. En caso contrario, tienen fuertes incentivos para
buscar otros canales de toma de decisiones para lograr realizar sus políticas y en este
contexto, sus gabinetes tienen menos peso partidista.  

Cuando el Ejecutivo decide que el Congreso será el principal escenario del proceso de
toma de decisiones, son los ministros quienes deben llevar la agenda legislativa de sus
respectivas carteras y en este sentido se vuelven los principales articulares de la rela-
ción ejecutivo-legislativo. En este escenario, cobran importancia los dispositivos para
facilitar la relación del gabinete con el legislativo,  en especial aquellos que facilitan
la formación de mayorías y apoyos para el Ejecutivo en el Congreso (por ejemplo, el
sistema electoral). Sin embargo, si el apoyo parlamentario no se produce, son impor-
tantes aquellas herramientas que diriman las tensiones que se producen entre ambos
poderes del Estado (veto, censuras, etc.).

Sin perjuicio de lo anterior, a excepción de Uruguay y parcialmente en EE. UU., los

mecanismos introducidos para generar equilibrio entre el Ejecutivo y legislativo a
través del gabinete, no han logrado sus objetivos. A saber, en Perú, los efectos de
plantear una cuestión de confianza en la presentación del gabinete ante el Congreso
en conjunto con el programa de gobierno, no ha generado en la práctica agendas
programáticas para la negociación. En los hechos el presidente no negocia su gabinete
con el Congreso dada la amenaza de que se active la facultad presidencial de disol-
ver el Congreso, lo cual sucede si éste censura o niega la confianza a dos Consejos

36
 de Ministros. De este modo, los incentivos se anulan y los parlamentarios no ejercen
esta facultad (entrevista con Martín Tanaka, 2017). Asimismo, en el caso de EE. UU.,
el Congreso raramente rechaza los nombramientos, aunque en el último tiempo esto
ha cambiado y el trámite se ha endurecido. Esto coincide con la llegada del t-party y
la polarización de la política en ese país (entrevista reservada 1). Por el contrario, en el
caso de Uruguay, pese a que la Constitución sólo recomienda que el gabinete cuente
con apoyo parlamentario, el presidente se cuida de las interpelaciones y censuras,
tratando de mantener un equilibrio en los nombramientos (entrevista con Daniel
Chasquetti, 2017).

Como se ha mencionado, el mecanismo de censura ministerial, es una potencial he-

rramienta de generación de incentivos para los actores y podría limitar el poder del
presidente para nombrar y despedir a sus ministros. En los países en que la censura
genera destitución, funciona en el mejor de los casos como amenaza unido a los
procesos de interpelación, ya que son pocos los casos en los que se ha utilizado. En el
caso del jefe de gabinete argentino, por ejemplo, nunca se ha ejercido (entrevista con
Jorge D’Agostino, 2017), al igual que para los ministros colombianos, para los cuales
las censura nunca llega a votarse aunque sí se plantea en el debate público (entrevista
con Mónica Pachón 2017). En el caso peruano, las amenazas de censura también se dan
el marco de las interpelaciones y pese a la amenaza parlamentaria este no se concreta
(Tanaka y Vera, 2008, en el marco del gobierno de García). En Uruguay, no ha habido
censuras exitosas después de 1985. Como los gobiernos han sido de mayoría en las
tres últimas oportunidades, no ha habido necesidad de esta amenaza, con lo que se
entiende que la censura sólo funciona en gobiernos de minoría. De cualquier manera,
la herramienta está ahí y ha sido utilizada. Además, es un mecanismo que sirve para
dar equilibrio entre Ejecutivo y legislativo (entrevista con Daniel Chasquetti, 2017).

B. Atribuciones legislativas del presidente

El funcionamiento de los sistemas presidenciales está en gran medida condicio-
nado por el procedimiento de aprobación de leyes en el Congreso. Desde el punto de
vista del Ejecutivo, nos encontramos con presidentes que tienen facultades amplias y,
por lo tanto, tienen más capacidad para controlar la agenda y concretar su programa
de gobierno vis à vis otros presidentes que navegan en sistemas donde el Congreso
tiene más capacidad para controlar el proceso legislativo. En esta sección analizare-
mos las herramientas que tienen los presidentes a este respecto, mientras que en la
sección siguiente estudiaremos las facultades desde el punto de vista del Congreso.
Las principales atribuciones que el presidente tiene en materia legislativa son la
iniciativa legal, la iniciativa legislativa exclusiva en ciertas materias, la capacidad para
presentar indicaciones a proyectos en tramitación, el poder de veto, la declaración
de urgencia en el trámite legislativo y la capacidad para dictar legislación unilateral.
Con estas atribuciones, el Ejecutivo tendrá mayor o menor capacidad para controlar

37
Tabla 2. Origen y composición del Poder Ejecutivo

Materia
Sistema de Elección
Reelección Inmediata
Duración en el cargo
Simultaneidad de
Elecciones parlamentarias y
Presidenciales
Vicepresidente electo y
atribuciones
Nombramiento del gabinete
Destitución de ministros
Incompatibilidad
Ministro-Parlamentario
Jefe de gabinete con
atribuciones propias
Gabinete como cuerpo
colegiado decisorio
Fuente. Elaboración propia.
Fórmula/Países
- Mayoría relativa: Panamá.
- Doble vuelta electoral: Brasil, Chile 1980, Colombia, Perú, Uruguay.
- Doble vuelta en el Congreso: Chile 1925
- Mayoría calificada: Argentina, Costa Rica.
- Elección indirecta: Estados Unidos.
- Se permite: Argentina, Brasil, Estados Unidos (Colombia entre 2004 y 2015).
- No se permite: Chile 1925 y 1980, Colombia, Perú, Costa Rica, Panamá y Uru-
guay.
- 4 años: Argentina, Brasil, Chile 1980, Costa Rica, Colombia, Estados Unidos.
- 5 años: Panamá, Perú, Uruguay.
- 6 años: Chile 1925
- Concurrentes: Argentina, Brasil, Estados Unidos, Chile 1980 y 1925, Perú, Uru-
guay.
- No Concurrentes: Colombia.
- Concurrencia parcial: Argentina, Estados Unidos (parlamentos se renuevan par-
cialmente, o cámaras duran menos que el Presidente).
- En todos los casos, salvo Chile 1925 y 1980, se elige junto al Presidente uno o más
vicepresidentes. Siempre en la misma fórmula.
- Regla general es que reemplazan al Presidente en caso de vacancia, o ejercen
tareas que les encomiende el Presidente (no tienen atribuciones autónomas).
- En Uruguay integra el Senado y la Asamblea General con derecho a voz y voto. En
Argentina y Estados Unidos tienen voto dirimente en Senado.
- Sin intervención de otros poderes: Argentina, Brasil, Chile 1925 y 1980, Co-
lombia, Costa Rica, Panamá, Perú, Uruguay.
- Con intervención: Estados Unidos (Senado).
- En todos los casos, el Presidente puede hacerlo por sí mismo.
- En Colombia, Uruguay y Perú existen procedimientos para destituir políticamente
a ministros (censura política, no acusación constitucional).
- Incompatibilidad como regla general: Argentina, Chile 1925 y 1980, Colom-
bia y Estados Unidos.
- Compatibilidad: Perú.
- Compatibilidad no simultánea (se vuelve a ser parlamentario al dejar de ser
ministro): Brasil, Costa Rica, Panamá y Uruguay.
Argentina y Perú son los únicos casos es que existe esta figura, con atribuciones
superiores a los de otros ministros, y que además, pueden ser destituidos por el
Congreso.
- Regla general es que los gabinetes no son órganos decisorios.
- Sin embargo, en los casos de Panamá, Perú y Uruguay, se dispone que algunas
decisiones deben ser aprobadas en la reunión de gabinete.

la agenda, hacer avanzar las leyes que son de su interés e impedir que lo que va en
contra de su programa se concrete. Bajo esta premisa, Shugart y Carey (1992), defi-
nieron las facultades presidenciales en poderes proactivos y reactivos, dependiendo
si éstos le facilitan un cambio en las políticas públicas o le permitan impedir que
esos cambios se produzcan.
Sin perjuicio de la importancia de las herramientas que a continuación se
describen y analizan, la agenda del presidente depende también de las mayorías
parlamentarias y las características del sistema de partidos, tales como disciplina,
fragmentación y polarización (ver más adelante).

38
B.1. Iniciativa legislativa
En general, todas las constituciones entregan al Poder Ejecutivo la facultad de
participar en el proceso de producción de las leyes por medio de la presentación de
proyectos de ley. Lo anterior, sin perjuicio de las atribuciones que otros actores pue-
den tener en esta materia, lo cual se analizará en la sección sobre el Poder Legislativo.
Una variante, no sustantiva, son los casos de Panamá (art. 165 CPPA) y Uruguay
(art. 133 CPU), donde son los ministros de Estado los que presentan los proyectos
en nombre del Ejecutivo. En el caso del primero, además, exige la autorización del
Consejo de Ministros.
Distinto, sin embargo, es el caso de Estados Unidos, donde la presentación de
los proyectos corresponde sólo a los parlamentarios. De esta forma, en principio,
el presente debe conseguir el patrocinio de algún parlamentario para presentar sus
proyectos. A este respecto, sin embargo, existen otros instrumentos que permiten al
presidente hacer presente sus pretensiones legislativas. Uno de ellos son las “execu-
tive communications”, por las cuales el presidente (o ministros) envían un “draft”
de sus proyectos de ley al Congreso, las que luego son transmitidas a las comisiones
legislativas y ahí pueden ser patrocinadas por algún parlamentario. Este diseño, en
el cual el presidente no tiene iniciativa legal, hay que entenderla en conjunto con el
fuerte poder de veto que éste tiene, como se profundizará más adelante. El efecto
de un presidente sin iniciativa, pero con veto, tiene como consecuencia que las
mayorías se trabajan antes, ya sea para poder sobreponerse al veto del presidente
(casi siempre de 2/3) o para prevenirlo (entrevista reservada 2). En el fondo, el veto
funciona como amenaza y tempera la iniciativa del legislador, especialmente cuando
la Casa Blanca está en minoría parlamentaria.
La iniciativa legislativa del presidente es la regla general en los presidencialismos
latinoamericanos lo que lo separa del presidencialismo norteamericano. Sin embargo,
es la iniciativa exclusiva, la herramienta más poderosa, como se verá a continuación.

Iniciativa legislativa exclusiva

El establecimiento (como en Chile) de normas que dispongan que la iniciativa
legislativa exclusiva del Ejecutivo en ciertas materias de ley no es la regla general en
los casos estudiados. De hecho, en Argentina, Costa Rica, Estados Unidos y Panamá
ello no se establece, a excepción de la ley de presupuesto, como se verá en la sección
relativa a las atribuciones del Congreso.
No obstante, sí encontramos disposiciones en tres casos. Primero, la Consti-
tución de Brasil la concentra principalmente en materias económicas, de gasto
y de organización estatal, disponiendo que el presidente tiene esa atribución en
materia de legislación sobre: a) creación de cargos o empleos públicos y aumentos

39
de su remuneración; b) organización administrativa y judicial, materia tributaria
y presupuestaria; c) funcionarios públicos; d) organización del Ministerio Público
y e) creación, modificación de ministerios y órganos de la administración pública.

Segundo, en el caso de Colombia esta iniciativa legislativa exclusiva también es

amplia, y vinculada también a las mismas materias (arts. 150 y 154 CPC). Así, sólo
pueden dictarse por iniciativa del Gobierno las leyes sobre: a) aprobación del Plan
Nacional de Desarrollo; b) estructura de la Administración, creación de ministerios;
c) autorización al presidente para contratar empréstitos; d) rentas nacionales y gastos
de la administración; e) Banco de la República; f) criterios a que debe sujetarse el
Poder Ejecutivo, en materias como: organización del crédito público, regulación del
comercio internacional, régimen salarial de los empleados públicos.

En Uruguay, ella se extiende a los proyectos que tratan sobre deuda pública na-
cional, creación de empleos, pensiones o recompensas pecuniarias, exoneraciones y
en general materias tributarias, fijación de salarios mínimos o precios de adquisición
de los productos o bienes de la actividad pública o privada y expropiaciones. Tam-
bién lo serán el número de ministerios, su denominación propia y sus atribuciones
y competencias en razón de materia y lo referente a los ingresos del presupuesto
a nivel departamental. Para Daniel Chasquetti, la iniciativa exclusiva se extiende
a una variedad importante de temas y, por lo tanto, es una herramienta útil del
presidente frente al Congreso, pues le permite controlar la agenda (entrevista con
Daniel Chasquetti, 2017).

Por último, en Perú, ello no lo establece la CPP, sino el reglamento del Congreso,
que dispone que al presidente “de manera exclusiva le corresponde la iniciativa en
materia presupuestal y financiera, legislación delegada, legislación demarcatoria
territorial, tratados internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas ex-
tranjeras sin afectar la soberanía nacional, prórroga del estado de sitio, declaración
de guerra y firma de la paz y autorización para ausentarse del país” (Art. 76).

El caso de Chile ha ido variando a lo largo del tiempo. La Constitución de 1925,

en un comienzo estableció un acotado campo para esta prerrogativa: la declaración
de guerra y la ley de presupuestos, sus modificaciones y provisiones. Las reformas
de 1943 primero y las de 1970 luego, ampliaron este campo hasta abarcar todas las
materias que involucraran gasto público, entre otras, leyes tributarias, las que esta-
blecen la división administrativa del país, o las remuneraciones y otros beneficios
del sector público. La Constitución de 1980 toma y profundiza la tendencia de la
iniciativa exclusiva y se consolida una pérdida de esta atribución para los parlamen-
tarios cuya posibilidad de iniciar leyes está reducida casi al máximo (Devillaine,
2003). En el caso chileno, además, se reduce el rango de acción del Congreso, toda
vez que cuando se discuten estas materias, los parlamentarios sólo pueden aceptar,
rechazar o bajar el gasto público.

40
 En los países donde el Congreso está inhibido de tratar ciertos temas, a no ser
que el Ejecutivo introduzca un proyecto de ley, el presidente tiene un gran poder
de agenda, ya que si éste no quiere que un tema se discuta, el asunto no se discu-
tirá (Shugart y Carey, 1997: 151). De cualquier modo este poder se debilita en la
medida que el proceso legislativo admita indicaciones por parte del legislativo sin
anuencia del gobierno (Shugart y Haggard, 2001: 77). A su vez, extrapolando críticas
hechas a la extensión de esta atribución en el caso chileno, esta institución resta al
Congreso de una de sus principales funciones, debilitando su rol representativo
(Devillaine, 2003).

Atribuciones durante la tramitación de los proyectos

A este respecto destacan dos elementos principales: a) la presentación de en-
miendas a los proyectos de ley durante su discusión y b) la declaración de urgencia
en su tramitación.

a) Enmiendas a los proyectos de ley

En relación a la presentación de enmiendas (indicaciones) a los proyectos de
ley durante su discusión, no existe un patrón común a ellos, aun cuando en varios
países ello es una atribución principalmente de los parlamentarios.
En Argentina, la etapa de discusión y votación es “exclusiva y excluyente” del
Poder Legislativo, y por tanto, se entiende que en esta etapa el Ejecutivo no interviene
presentando enmiendas. En Brasil, los parlamentarios pueden presentar enmiendas
en la tramitación de todo proyecto, pero cuando es uno de iniciativa exclusiva del
presidente no pueden proponer el aumento de gastos que el proyecto contempla.
En Colombia, se establece que sólo el Congreso puede introducir enmiendas a los
proyectos de ley. A la vez, sin embargo, establece que en la tramitación del presu-
puesto el Congreso no puede aumentar ni incluir nuevas partidas a las propuestas
por el Gobierno sin su autorización por escrito. Asimismo, tiene limitaciones en su
capacidad de eliminar o reducir algunas partidas de gastos. En Costa Rica, la pre-
sentación de enmiendas a los proyectos de ley está reservada a los parlamentarios,
al igual que en Panamá. En Uruguay, sólo los parlamentarios pueden presentar
enmiendas a los proyectos de ley.

b) Urgencia en el trámite legislativo

En cuatro de los casos estudiados (Chile, Colombia, Brasil y Uruguay), el orde-
namiento jurídico entrega a los presidentes la facultad de solicitar la urgencia en la
tramitación de los proyectos de ley. Sin embargo, las reglas al respecto no son iguales

41
en los casos distintos a Chile, especialmente en relación a los efectos que tiene el no
respetar las urgencias.

En efecto, por un lado, está el caso de Colombia, donde se dispone que el pre-
sidente puede solicitarla para cualquier proyecto, debiendo la Cámara respectiva
resolver dentro de 30 días. Además, si se insiste en la urgencia, el proyecto respectivo
tendrá prelación en la orden del día. Por su parte, en Brasil, se establece también
que el presidente puede solicitar la urgencia en la tramitación de los proyectos de
su iniciativa. Si las cámaras, sucesivamente, no se pronuncian sobre el proyecto en
45 días, éste se incluye en la siguiente orden del día, desplazando otros proyectos. Al
igual que en Chile, en ambos casos el que no se resuelva dentro de plazo no acarrea
la aprobación del proyecto.

Por otro lado, distinto es el caso de Uruguay, donde la falta de decisión del Con-
greso sí trae consecuencias. En efecto, la CPU dispone que presentado un proyecto se
puede declarar la urgencia en su tramitación, lo cual debe hacerse “simultáneamente
con la remisión de cada proyecto”, estableciéndose los plazos que cada Cámara y la
Asamblea tienen para resolver (en total cerca de 85 días). Los proyectos “se tendrán
por sancionados si dentro de tales plazos no han sido expresamente desechados ni
se ha sancionado un proyecto sustitutivo” (art. 168 CPU). No obstante lo anterior,
hay también una serie de limitaciones: a) no hay urgencia en la tramitación de la ley
de presupuestos; b) el Ejecutivo no puede enviar más de un proyecto con urgencia
simultáneamente, ni enviar con urgencia otro mientras la decisión sobre otro (con
urgencia) está pendiente; c) cada Cámara, con el voto de 3/5 de sus miembros, puede
dejar sin efecto la declaratoria de urgencia.

El origen de la urgencia en la Constitución política chilena de 1925, fue acotar

los tiempos de discusión en el Congreso identificados como dilatorios durante la
llamada república parlamentaria (Devillaine, 2003). En 1925 sólo se reguló una
urgencia de 30 días de discusión en cada Cámara. Más tarde en la reforma de 1970,
se sumó la urgencia con un plazo de 15 días. Finalmente, la Constitución de 1980
delega en una ley orgánica constitucional la calificación de la urgencia, la que en la
actualidad puede ser de tres tipos: simple, suma y de discusión inmediata (lo que va
de 30 a 6 días de tramitación en cada una de las etapas del proceso).

Las urgencias son otra herramienta que ha sido entendida como un poder
proactivo del presidente, mediante el cual se fijan las prioridades legislativas. Sin
embargo, su uso sólo sirve para avanzar en las prioridades del Ejecutivo –y final-
mente aprobar los proyectos– si se dan otros requisitos, en especial lograr una
mayoría parlamentaria. En caso de no contar con dicha mayoría, los proyectos de
ley serán rechazados cuenten o no con urgencia. En este sentido, las urgencias, le
permiten al Ejecutivo controlar la velocidad de tramitación (Aninat, 2006) y enviar
una señal al Congreso y a la ciudadanía de la importancia de ciertas materias para el

42
Ejecutivo. En el caso específico de Chile, Berríos y Gamboa (2006), concluyen que
es un error sobrevalorar la importancia de las urgencias para la aprobación de las
leyes, sin perjuicio de lo cual, sí poseen dos cualidades. La primera es que en el caso
de las urgencias calificadas como de discusión inmediata sí puede generar presión
para los parlamentarios por la exposición pública de un tema de alta importancia
para el Ejecutivo. En segundo lugar, las urgencias ayudan a fijar con claridad las
prioridades del gobierno y mantener la coherencia del trabajo legislativo (Berríos
y Gamboa, 2006: 113).
Por su parte en Brasil, la urgencia le da ciertas ventajas estratégicas al presidente
mediante la fijación de un plazo para tratar el proyecto, alterando el flujo legislativo
ordinario y fijando la agenda a su favor en desmedro de los proyectos parlamentarios
(Santos, 2006: 83). En Uruguay en cambio, las urgencias se utilizan poco, porque en
realidad lo que se requiere para aprobar leyes son mayorías (es decir, con mayorías
no se necesitan urgencias y con minorías el proyecto no se aprobará con o sin ur-
gencias). Adicionalmente, el Parlamento tiene la posibilidad de quitarle la urgencia
(entrevista con Daniel Chasquetti, 2017)

Veto legislativo
A diferencia de lo que ocurre con las atribuciones sobre intervención en las dis-
cusiones legislativas a través de proponer enmiendas a los proyectos (indicaciones),
en todos los casos se contempla la posibilidad de que el presidente observe o vete
los proyectos aprobados por el Parlamento antes de su aprobación definitiva. No
obstante, las facultades del Parlamento (y consecuentes obligaciones de los presi-
dentes) no son las mismas en todos los casos; así como en varios países se establecen
algunos tipos de veto particulares.
En la mayoría de los casos se exige un quorum alto (dos tercios como regla general)
de insistencia en el Parlamento (cada Cámara) para superar el veto del presidente.
Este es el caso de Argentina, Costa Rica, Estados Unidos y Panamá. En Uruguay es
de tres quintos. Por otro lado, en países como Brasil, Colombia y Perú sólo se exige
para superar el veto la mayoría absoluta de los parlamentarios.
Entre las particularidades de los sistemas de veto legislativo presidencial des-
tacan las siguientes: Primero, en el caso de Colombia, existe la posibilidad de que
el Gobierno vete un proyecto por ser inconstitucional, en cuyo caso (y de insistir
el Congreso), el proyecto se envía a la Corte Constitucional, quien determina al
respecto. Reglas análogas existen en el caso de Panamá. Segundo, mientras en gran
parte de los casos no se establecen limitaciones para el ejercicio del veto en base a la
materia del proyecto, sí lo es el caso de Costa Rica, donde no es posible vetar la ley
de presupuesto. Igualmente, por ejemplo, en Argentina no procede el veto respecto
de los proyectos de ley que convocan a una consulta popular, de un proyecto que

43
fue votado favorablemente por el pueblo en una consulta popular, o de los que
desaprueben un decreto de necesidad y urgencia. Tercero, en el marco de la regula-
ción del veto, en el caso de Argentina, se contempla una fórmula de promulgación
parcial de ley. En efecto, el art. 80 de la CPA dispone que, en el marco de un veto,
«las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía
normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto
sancionado por el Congreso”.

El veto legislativo

No obstante, normalmente, la literatura analiza en conjunto (y no separadamente) las

distintas atribuciones presidenciales en el proceso legislativo, existen contribuciones
específicas sobre el uso del veto, especialmente para el caso de Estados Unidos, que
abordan distintos aspectos relacionados útiles de considerar. Además, discutimos este
tema con los distintos entrevistados para este trabajo. Los puntos centrales a destacar
al respecto son:

a.- En Estados Unidos su uso varía según gobierno y no hay un patrón definido al
respecto, variando notablemente según presidencia. Con todo, se observa mayor uso en
períodos en que los presidentes enfrentan una situación minoritaria en el Congreso, o
al menos en una de las cámaras (como en los gobiernos de Ford y Clinton desde 1994)
(Cameron 2008: 9-10). En el caso de América Latina, el uso varía también según país,
siendo Chile y Uruguay los que menos lo han usado (4 y 4,5 en promedio por año),
mientras se usa más en Brasil (13) y Argentina (14) (Palanza y Sin, 2013: 6).

b.- Se ha analizado, más allá de la composición del Parlamento (mayor afinidad o

no de la mayoría con el presidente), si el uso del veto se vincula con otras variables.
Así, por un lado, se ha estudiado si se relaciona con la popularidad del presidente (es
decir, si a mayor popularidad menor es la probabilidad de que el Congreso produzca
legislación que desafíe al presidente). La evidencia no es concluyente. Por otro lado, se
ha estudiado si hay alguna relación entre el ciclo electoral y el uso del veto, sostenién-
dose que durante el primer año (la “luna de miel”), los parlamentos son más reacios
a promover legislación contraria a los intereses del presidente, y por tanto, el uso del
veto es menor (McCarty, 1997). Este argumento se vincula con el que sostiene que los
presidentes son más eficaces legislativamente en su primer año.

c.- Al mismo tiempo, se ha estudiado si el veto puede ser un “arma de doble filo”, en
términos que vetar iniciativas del Congreso (p.e. cuando una mayoría opositora crea
iniciativas para desafiar al presidente en año electoral) puede afectar la popularidad
del presidente y en definitiva la suerte electoral de su coalición (lo que se conoce como
el blame-game) (Cameron 2008: 11).

d.- Una línea muy interesante de investigación es la que se concentra en el uso del veto
como “amenaza” ante la intención del Parlamento de hacer avanzar proyectos contra-
rios a los intereses del presidente. En ese sentido, se argumenta que la amenaza de veto

44
 (cuando es creíble) no sólo actúa como indicador de las preferencias del presidente (o
de lo que en definitiva está dispuesto a aceptar), sino también como un instrumento
esencial de negociación con el Parlamento. Como indican Guenther y Kernell (2016),
para el caso de Estados Unidos, la evidencia indica que las “veto threats” aumentan la
probabilidad de que el Congreso modifique o elimine propuestas inaceptables para el
presidente, y se favorezca un consenso en torno a un conjunto específico de normas
(cuando se quiere cambiar el statu quo). Asimismo, se ha investigado la distribución
de las “amenazas de veto” según área de política pública, estableciéndose que los temas
económicos y vinculados a la defensa son aquellos en los que más se usa (Lewallen, 2017:
290). Esto, así, sugiere que el uso del veto también está asociado con las prioridades
legislativas del presidente. Relacionado con lo anterior, Cameron (2000) argumenta
que el hecho de que las preferencias del presidente se conozcan con anterioridad,
hace que el Congreso las tome en cuenta cuando está legislando, de manera de evitar
el veto en el futuro.

e.- La información recogida en nuestras entrevistas apuntan en el mismo sentido de los

argumentos anteriores. Primero, y más allá de cuántas veces el veto se usa efectivamente
(que no son tantas, aun cuando ello varía según país), siempre se indicó que el veto es
un instrumento de negociación relevante, que fuerza (en distintos contextos) el alcan-
zar acuerdos con la oposición, así como ayuda a ordenar a los miembros del propio
partido o coalición. De hecho, no es infrecuente que se utilice el veto contra proyectos
presentados por el propio Ejecutivo (modificados durante el trámite parlamentario) o
por partidos de la propia coalición (entrevista con Daniel Chasquetti, 2017; Anónimo-
Estados Unidos 1, 2017; y Bonvecchi y Zelaznik, 2012). Lo anterior, especialmente,
cuando la iniciativa legislativa de los parlamentarios es amplia y el presidente carece de
otros instrumentos para ordenar la actividad legislativa, como es el caso de Colombia
y Costa Rica (entrevistas con Mónica Pachón y Jorge Vargas, ambas 2017).

Segundo, la mayor o menor eficacia del veto (o de la amenaza de su uso) depende

también de las reglas institucionales que regulan su uso. Así, como bien indica García,
es mayor cuando para superarlo se exige un quorum alto en el Congreso (2/3 o 3/5),
que cuando se exige sólo mayoría. En este último caso, eventualmente será mayor esa
eficacia si el Parlamento es bicameral y existen diferencias en la composición política
de las cámaras (García, 2008: 58).

Capacidad para dictar legislación en forma unilateral

En algunos países, y sin perjuicio de las facultades de delegación legislativa que
existen en varios ordenamientos, existe la posibilidad de que el presidente dicte nor-
mas de rango legal sin aprobación previa del Parlamento. Es el caso de los Decretos
de Necesidad y Urgencia (DNU) en Argentina y de las Medidas Provisorias en Brasil.
Argentina. La CPA establece en su art. 99 Nº 3 que el Ejecutivo “no podrá en
ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de
carácter legislativo”. No obstante, a la vez dispone que cuando “circunstancias

45
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la
sanción de las leyes... podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia,
los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros”. Con todo, esos decretos no
pueden versar sobre “normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos”.
Dictado el DNU, el jefe de Gabinete de Ministros tiene 10 días para someter la
medida a consideración del Congreso. Esta comisión eleva su despacho al plenario
de cada Cámara para su tratamiento. La aprobación o rechazo de los DNU está
regulado en la ley (26.122/2006). Esta establece que ellos son analizados por una
comisión bicameral (integrada por 8 diputados y 8 senadores, designados en pro-
porción de cada bancada), la que emite un dictamen aprobatorio o de rechazo al
DNU respectivo. Luego, son analizados por cada Cámara, debiendo darle tratamiento
inmediato (pero sin plazo definido). Sólo en caso de que ambas cámaras rechacen
el DNU respectivo, este queda derogado. Quedan a salvo los derechos adquiridos
durante su vigencia
De esta forma, para el Ejecutivo basta tener mayoría en una de las cámaras y
control sobre la comisión mixta para poder hacer uso amplio del instrumento (en-
trevista con Jorge D’Agostino, 2017). La literatura ha destacado el extenso uso que
han hecho algunos presidentes de los DNU y que dio parte de los argumentos para
que O’Donnell (1994) clasificara a este país como democracia delegativa durante
la década de 1990.
Brasil. La CPB (art. 62) dispone que, en caso de relevancia y urgencia, el presi-
dente puede adoptar medidas provisorias, con fuerza de ley, debiendo someterlas
de inmediato al Congreso Nacional. Las medidas provisorias (MP) perderán eficacia
desde la adopción si no fueran convertidas en ley en el plazo de treinta días, debien-
do el Congreso Nacional regular las relaciones derivadas de ellas. Si se rechazan, se
mantienen los actos realizados durante su vigencia. En ningún caso, las medidas
provisorias pueden afectar, entre otras, materias penales o procesales civiles, así como
directrices del presupuesto, nacionalidad, ciudadanía, derechos políticos o partidos.
De acuerdo a Santos (2006), los usos de las medidas provisorias se extendieron
con el tiempo a asuntos administrativos y ordinarios y se obvió la obligación de
someterla a aprobación del Congreso. Sin embargo, también el estilo Presidencial
afecta el contenido de estas medidas, en el sentido que un gobierno de coalición los
tempera para dar cabida a las distintas posiciones que lo apoyan en el Congreso,
mientras que un gobierno excluyente, hace un uso menos consensuado. En el 2001
se reformó el procedimiento de aprobación de los MP para desincentivar su uso,
sin embargo, ocurrió lo contrario (2006: 84).
En suma, de estas experiencias se colige que los DNU y las MP tienen el potencial

46
de ser abusivamente utilizadas por el Poder Ejecutivo con el objeto de saltarse la
tramitación parlamentaria que pueda resultar adversa. En consecuencia, debilitan
las funciones esenciales del Congreso y fortalecen el poder presidencial.

Tabla 3. Principales atribuciones presidenciales

Materia
Iniciativa legislativa
Iniciativa legislativa exclusiva
Iniciativa durante
tramitación de ley
Urgencias
Veto
Dictación legislación en forma
unilateral por el Ejecutivo
Fuente. Elaboración propia.
Fórmula/Países
Regla general es que los presidentes tengan iniciativa legislativa. Excepción par-
cial son Panamá y Uruguay, donde los presentan los ministros. En Estados Unidos
no la tienen formalmente.
No es regla general, aun cuando se establece (con mayor o menor extensión en
algunos países). Por ejemplo, en Brasil se extiende a materias como creación de
empleos públicos u organización administrativa. En Colombia, también se ex-
tiende a materias de administración, rentas nacionales, salarios de empleados
públicos. En Uruguay es más reducida.
No existe un patrón común. En algunos casos, no se admite la proposición formal
de enmiendas a los proyectos por parte del Ejecutivo, como en Argentina, Costa
Rica o Colombia.
Sólo en Uruguay, Colombia y Brasil se considera esta institución (además de Chi-
le). Sin embargo, su tratamiento no es igual en todos los casos. Por un lado,
en Colombia, el que no se respete el plazo para resolver, no trae consigo la
aprobación del proyecto (sino sólo que adquiere prelación en su tratamiento).
Por otro lado, como en Uruguay, y en ciertas condiciones, sí puede acarrear su
aprobación.
En todos los casos se establece que el presidente pueda vetar proyectos aproba-
dos por el Congreso. La diferencia está en el quorum requerido para superar el
veto. Es simple (mayoría) en los casos de Brasil, Colombia y Perú. En el resto es de
dos tercios (como en Chile).
Sólo se establece en los casos de Argentina (decretos de necesidad y urgencia)
y Brasil (medidas provisorias). En Argentina están vigentes hasta que los anule el
Congreso.

B.2. Otras atribuciones vinculadas al Poder Legislativo

Nombramientos
Además, de la actividad propiamente legislativa, existen otras dimensiones o
espacios de la relación Ejecutivo-Legislativo que son muy relevantes. Una de ellas
es la relativa al nombramiento y destitución de un conjunto de autoridades (incluso
algunas del propio Ejecutivo). La participación conjunta de ambos poderes en la
determinación de quienes ocupan altos cargos en la administración estatal es algo
común a todos los sistemas presidenciales, aun cuando hay variaciones entre los
distintos casos. Siendo tan amplia la variedad de autoridades que en distintos países
se designan y destituyen, la siguiente tabla resume en general esa participación según
autoridad a designar4.

La tabla no contiene información respecto de cada autoridad para cada país. Esto, principalmente, porque
4

en algunos casos esas instituciones no existen, como es el caso de los tribunales constitucionales. De hecho,
en la mayoría (como Argentina o Estados Unidos) de los países es la Corte Suprema la que ejerce el control
de constitucionalidad de las leyes.

47
 La evidencia sugiere una serie de comentarios relevantes para lo que aquí intere-
sa. Primero, que no existe un patrón único entre los presidencialismos en materia
de designación de autoridades superiores del Estado. Lo que muestra la tabla 4, al
contrario, es que los países optan por distintas fórmulas según tipo de autoridad.
Como excepción, el caso de Argentina es el único de los países seleccionados en
que todos esos nombramientos se hacen en conjunto entre Ejecutivo y legislativo.
Segundo, cuando existe un procedimiento de designación conjunta, el uso de
quorum calificados (altos, como en Chile) de aprobación parlamentaria es más bien la
excepción. La mayoría absoluta de los parlamentarios es la regla. Tercero, en algunos
casos la designación de autoridades está entregada al Parlamento, sin intervención
(formal) del Ejecutivo. Este es el caso, por ejemplo, del nombramiento de los miem-
bros de las principales autoridades judiciales (Colombia, Costa Rica y Uruguay); el
del Contralor (Costa Rica, Panamá, Perú), o del Tribunal Constitucional (Perú).
A este respecto, sobresale también el ejemplo de Argentina, donde el Contralor es
designado por el Congreso, a propuesta del principal partido de oposición.

Tabla 4. Ejecutivo y Congreso en la designación de autoridades

Nombramiento Conjunto Sin nombramiento conjunto

Quorum Simple Quorum calificado
(mayoría de una o (superior a 51%)
ambas cámaras)
Embajadores Argentina, Brasil, Lo hace el Ejecutivo en: Colombia, Costa Rica,
Estados Unidos Perú, Panamá y Uruguay (en este último caso el
Congreso puede revocar).
Miembros Brasil, Estados Argentina En Colombia, Costa Rica, Uruguay, los designa el
Altos Tribunales Unidos, Panamá Congreso. En Perú, lo hace el Consejo de la Ma-
gistratura, sin participación de Ejecutivo ni Legis-
lativo.
Contralor Colombia, Brasil Nombramiento lo hace el Congreso: Costa Rica,
Perú y Panamá. En Argentina se designa por Con-
greso a proposición de oposición Argentina.
Altos mandos Argentina, Colombia, Lo hace el Ejecutivo en Brasil, Costa Rica, Perú,
militares Uruguay Panamá.
Autoridad Argentina, Brasil, Colombia, Perú (Ejecutivo designa 4; los 3 restan-
Monetaria Costa Rica, tes el Congreso).
Estados Unidos
Tribunal Colombia En Perú la designación la hace el Congreso.
Constitucional
Fuente: elaboración propia.

Otras materias
Además de lo indicado anteriormente, hay otras tres decisiones en que interac-
túan los poderes Ejecutivo y Legislativo. El primero se refiere a la posibilidad de
declarar la guerra a terceros países, materia en la cual todos los casos comparten

48
una misma fórmula: La declaración la puede hacer el Ejecutivo siempre con previa
autorización del Congreso (salvo Costa Rica donde ello no se contempla dado que
no tiene ejército).
El segundo punto se refiere a la conducción de las relaciones exteriores y a los
requisitos de entrada en vigencia de los tratados. El patrón es claro y muy similar al
de Chile: las diferentes constituciones entregan al Ejecutivo la dirección de las rela-
ciones internacionales, pero la entrada en vigencia de los tratados (salvo excepciones
referidas a convenciones de menor nivel) depende de la aprobación parlamentaria.
Lo mismo en materia de autorización de entrada de tropas extranjeras.
El último aspecto a destacar se refiere a la interacción en materia de declaración de
estados de excepción. En términos generales (ya que no todos los países contemplan
los mismos estados de excepción posibles), se distingue lo siguiente: Por un lado, en
varios casos (Argentina, Brasil, Colombia, Panamá, Perú, Uruguay), la declaración
corresponde exclusivamente al Ejecutivo, mientras en otros se exige la concurrencia
del Congreso (Costa Rica). Por otro lado, sin embargo, en varios casos en que ello
no se exige, sí se establece que el Congreso puede intervenir dejando sin efecto la
declaración (Colombia, Panamá, Uruguay).

49
III. Regulación del Poder Legislativo
en el presidencialismo

En esta sección se tratan tres dimensiones respecto al Poder Legislativo. La primera

de ellas es su estructura y características generales de funcionamiento. La segunda,
es sobre sus principales funciones de representación, legislación y fiscalización. La
tercera trata sobre los mecanismos de democracia directa que afectan el funciona-
miento del Congreso directa o indirectamente.

A. Estructura y características generales del Congreso

A.1 Estructura y directiva
Los Congresos en el presidencialismo pueden ser unicamerales o bicamerales. La
opción constitucional mayoritaria en los casos de estudio ha sido darle una estruc-
tura bicameral al Congreso, lo cual convive con estados unitarios y federales. Los
Congresos unicamerales en cambio, sólo se han establecido en estados unitarios.
En efecto, como se muestra en la tabla 5, Chile, Uruguay y Colombia son estados
unitarios que poseen Congresos bicamerales, mientras que Argentina, Brasil y
Estados Unidos son estados federales con bicameralismo. Los únicos Congresos
unicamerales son Perú, Costa Rica y Panamá.

Tabla 5. Estructura y organización territorial

Bicameral Unicameral
Estado Unitario Chile (1925 y 1980) Perú
Uruguay Costa Rica
Colombia Panamá
Estado Federal Argentina
Brasil
Estados Unidos
Fuente: Elaboración Propia.

La Directiva del Congreso y de las Cámaras puede estar integrada por el Ejecutivo
o no. La experiencia norteamericana es la que guía esta clasificación. En Estados
Unidos, el vicepresidente de la República es el presidente del Senado. Esta experiencia
está presente también en Argentina y Uruguay. En el caso de Estados Unidos, el
vicepresidente en la práctica preside sesiones ceremoniales y en caso de empate, es
quien dirime la votación. En Argentina cumple la misma función. En Uruguay, en
cambio, el Senado está integrado por el vicepresidente de la República, que tiene
voz y voto y ejerce su Presidencia, y la de la Asamblea General.

51
 En el resto de los casos, las directivas son electas por el cuerpo colegiado espe-
cífico. Sin embargo, en algunos países existen normas especiales que vale la pena
destacar. En el caso de Colombia, se resguarda la representación de las minorías en
las primeras vicepresidencias. En el caso de Brasil, el reglamento de ambas Cámaras
señala que las directivas se elegirán, en la medida de lo posible, en forma propor-
cional de cada bloque.

Congreso unicameral vs Congreso bicameral. Elementos de la discusión

Las diferencias entre una y otra forma de estructurar el Congreso (en una o más cá-
maras), las ventajas y desventajas entre cada una de las opciones, la distribución de
atribuciones entre cámaras (cuando hay más de una), así como los efectos de adoptar
una u otra opción son tópicos ampliamente estudiados en la ciencia política.

a.- Considerando el total de los parlamentos del mundo, cerca de dos tercios son uni-
camerales. Sin embargo, si se consideran sólo las democracias avanzadas, los Congresos
bicamerales están en casi dos tercios de los países. Asimismo, 18 de los 22 estados
federales tienen un Parlamento bicameral, mientras entre los estados unitarios hay
equilibrio entre uni y bicameralismo. Hay países en que el Parlamento se compone
de más cámaras, pero son muy pocos (Uhr, 2006: 476).

b.- La estructura bicameral del Congreso puede adoptar distintas formas, y en ese
sentido su efecto sobre el sistema político varía. Lijphart (1999: 205-211) planteó
una distinción que es ya clásica y que se construye sobre dos variables: a) La primera
se vincula con los poderes que se les asignan a las cámaras. Así, se habla de bicame-
ralismo simétrico, cuando ambas cámaras tienen poderes formales similares; y de un
bicameralismo asimétrico cuando no es así. Evidentemente el grado de simetría puede
variar según las disposiciones específicas de cada Constitución (Lllanos y Nolte,
2003); b) La segunda se refiere a si las cámaras son electas o no de acuerdo al mismo
mecanismo. Esto es, si el principio de representación conforme al cual son electas (y
la regla relectoral) son iguales o no (Uhr, 2006). Así, se habla de un bicameralismo
incongruente, cuando se eligen de acuerdo a mecanismos electorales distintos y/o las
unidades territoriales están representadas en forma desigual (Schiavon, 2004). Un
ejemplo es Estados Unidos, donde a nivel del Senado las unidades territoriales tienen
la misma representación (2 senadores por Estado), sobrerrepresentando a los estados
menos poblados. Otro caso es el de la Cámara Alta alemana (Bundesrat), que se elige
de forma distinta a la Cámara Baja (por medio de los Länder) y donde las unidades
territoriales de menor población también están sobrerrepresentadas.

En base a lo anterior se distinguen distintos tipos de configuración de bicameralismo:

1) bicameralismo asimétrico-congruente; 2) bicameralismo asimétrico-incongruente;
3) bicameralismo simétrico-congruente y 4) bicameralismo simétrico-incongruente

52
(Schiavon 2004: 130). Considerando esto, la fórmula más débil de bicameralismo sería
la número 1, ya que la segunda Cámara tiene poco poder y se elige en forma similar a
la baja. Las siguientes categorías indican progresivamente mayor fortaleza. Schiavon
midió, en base a este esquema, la mayor o menor fortaleza del bicameralismo para
40 casos en América (varios países considerados en tiempos distintos), estableciendo
que Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Estados Unidos pertenecen al tipo de bica-
meralismo más fuerte (categoría 4). Uruguay tiene un bicameralismo más atenuado
(3) (2004: 131). Llanos y Nolte (2003) también clasificaron los sistemas bicamerales
según su fortaleza (aun cuando con un método distinto a Schiavon). Concluyeron que
la mayoría de los parlamentos bicamerales americanos son muy simétricos, y que los
casos de Brasil, Argentina y Estados Unidos son los ejemplos “más fuertes” de la combi-
nación simetría-incongruencia (nótese que en los 3 casos se trata de estados federales).

A este respecto, cabe agregar que en esta literatura un argumento central es que el
Congreso sea unicameral o bicameral, así como la forma institucional que se defina en
el segundo caso, es una decisión fundamental. Esto, porque de ello depende, al menos
en parte, el número de actores cuya participación es decisiva y necesaria en el proceso
decisorio. Así, por ejemplo, cuando el sistema es unicameral el número de actores de
cuya voluntad depende se apruebe una ley es menor a, por ejemplo, al número de
actores que intervienen cuando el Parlamento es bicameral y además, incongruente.
Un bicameralismo simétrico e incongruente aumenta notablemente la probabilidad de
que para hacer avanzar una ley en el Parlamento se requiera el acuerdo de un número
mayor de actores.

c.- Considerando las diferentes características de los países y los objetivos que pueden
tener los distintos diseños institucionales, se distinguen un conjunto de argumentos a
favor del bicameralismo, como también en pro del unicameralismo. Los principales
en cada categoría son:

A) Argumentos pro unicameralismo

i) Hace más eficiente el proceso legislativo, al concentrar el poder del Congreso en una
sola Cámara (Heywood, 2000: 320; Newton y Van Deth, 2013).

ii) Se evita la superposición de funciones (entre cámaras) y con ello eventuales con-
flictos y bloqueo entre ellas (Heywood, 2002).

iii) Dependiendo del mecanismo de elección de sus miembros (en especial cuando
integran miembros no electos o representantes de ciertos grupos), las segundas cá-
maras pueden actuar como agente obstaculizador del cambio querido por la mayoría.
Introducen un sesgo conservador al sistema político (Heywood, 2002: 320).

iv) Cambios de sistema bicameral a unicameral no han provocado problemas al fun-

cionamiento de las democracias (p.e. Costa Rica, Suecia o Nueva Zelanda).

53
 B) Argumentos pro bicameralismo

i) Cuando el Congreso es bicameral, existen más instancias de control de Poder Eje-

cutivo (Newton y VanDeth, 2013; Uhr 2006: 485).

ii) Permite combinar distintos principios de representación dentro del sistema, am-
pliando sus bases a este respecto (p.e. incorporando también una base regional a la po-
blacional). Así, es un mecanismo útil para sociedades muy heterogéneas, que necesitan
una estructura institucional que integre distintos intereses (Newton y VanDeth, 2013).

iii) Cuando los bicameralismos son incongruentes, contribuyen a evitar el problema

de la “inestabilidad de políticas” asociada a sistemas que usan reglas mayoritarias de
decisión. Consecuentemente, el bicameralismo aseguraría mayor estabilidad de las
decisiones (Uhr, 2006: 486; Riker 1992).

iv) Favorece un mejor y más profundo análisis de las decisiones legislativas y otorga
más oportunidades para rectificar errores (Uhr, 2006: 485).

d.- Por último, se han estudiado los efectos de la estructura del Congreso sobre otros
aspectos. Por un lado, se ha analizado la relación entre bicameralismo y variables
económicas. A este respecto, por ejemplo, Beller (1997) sostiene que este se asocia a
mayores déficits presupuestarios. Por su parte, sin embargo, Vatter (2005) sostiene que
el bicameralismo es un “freno” efectivo a la expansión del Estado de bienestar y a la
intervención gubernamental. De esta forma, sería “funcional” a una economía liberal.

Desde otra perspectiva, se ha analizado el efecto del bicameralismo sobre la parti-

cipación electoral. La hipótesis principal, abordada por distintos estudios, es que el
unicameralismo estaría asociado a una mayor participación, ya que el poder estaría
concentrado en una sola institución y por tanto, mayor sería el interés por votar. Sin
embargo, la evidencia no es definitiva al respecto (Blais, 2006: 114-115).

De los países analizados, el único que ha propuesto cambiar de sistema es Perú. Este
país ha propuesto reformar el unicameralismo a bicameralismo como parte de las
reformas políticas presentadas al Congreso por el presidente en abril de 2017.

A.2. Tipo de legislaturas y quorum para sesionar

El trabajo del Congreso tiene dos modalidades para sesionar. Aquellas legislaturas
que dividen el trabajo en periodos ordinarios y extraordinarios y aquellos países
que trabajan con un calendario permanente durante todo el año (tabla 6). Entre los
países analizados, prima la tendencia a dividir las legislaturas. En los hechos, sólo
Perú y Chile en la Constitución de 1980 no hacen la distinción. Por su parte, Estados
Unidos, tiene una modalidad de trabajo distinta para dividir su calendario, como se
describe más adelante. La diferencia entre las legislaturas ordinarias y extraordinarias

54
radica en quién puede convocarlas y qué temas se trabajan. Así, en un extremo hay
países en las que sólo pueden ser convocadas por el presidente de la República para
ver temas de la convocatoria (Costa Rica, Argentina, Panamá y Colombia), mientras
que en otro extremo sólo puede ser convocada por el Congreso para tratar los temas
que éste determine (Brasil). Una postura intermedia es la adoptada por Chile en la
Constitución de 1925, Perú y Uruguay. Su ordenamiento jurídico permite que la
legislatura ordinaria sea convocada por el presidente de la República y el Congreso,
para tratar los temas de su convocatoria. En el caso de Uruguay, además pueden
tratarse los proyectos que hayan sido declarados de urgente consideración.

Tabla 6. Tipo de sesiones

Ordinaria/extraordinarias Ordinarias Otros

Países Argentina Perú EE. UU.
Brasil Chile (1980)
Uruguay
Costa Rica
Chile (1925)
Panamá
Colombia
Fuente: Elaboración Propia.

Detalle de tipo de sesiones por país

A continuación, se exponen los tipos de sesiones que puede tener cada legislatura,
por país y quién puede convocarla y con qué propósito, de acuerdo a lo que señala
la Constitución en cada caso.
Argentina: El Congreso sesiona en forma ordinaria desde el 1° de marzo hasta el
30 de noviembre. El presidente de la República puede convocar a sesiones extraor-
dinarias o prorrogar sus sesiones.
Brasil: La Constitución señala que el Congreso Nacional se reunirá anualmente
en la Capital Federal, del 15 de febrero al 30 de junio y del 1 de agosto al 15 de di-
ciembre. Las sesiones extraordinarias son aquellas convocadas con este carácter por
el propio Congreso Nacional, respecto de aquellas materias que la propia Cámara
haya señalado.
Colombia: La legislatura ordinaria se celebra durante dos períodos por año (del
20 de julio al 16 de diciembre el primero, y del 16 de marzo al 20 de junio el segun-
do). También se reune el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria
del Gobierno, durante el tiempo que éste señale y para tratar sólo los temas de la
convocatoria.
Costa Rica: Se reúne cada año el día 1° de mayo y sus sesiones ordinarias duran
seis meses, divididas en dos períodos: del 1° de mayo al 31 de julio, y del 1° de sep-

55
tiembre al 30 de noviembre. Una legislatura comprende las sesiones ordinarias y
extraordinarias celebradas entre el primero de mayo y el treinta de abril siguiente. El
Poder Ejecutivo puede convocarla a sesiones extraordinarias. En éstas sólo conocerá
materias de la convocatoria.
Chile 1925: En la Constitución de 1925, la legislatura ordinaria se iniciaba el 21
de mayo hasta el 18 de septiembre. La legislatura extraordinaria podía ser convocada
por el presidente de la República o por el presidente del Senado a solicitud de la
mayoría de una de sus Cámaras. En el primer caso, sólo se podían tratar los temas
de la convocatoria. En el segundo, todos los temas de su incumbencia. Las reformas
constitucionales podían ser tratadas en cualquier periodo.
Estados Unidos: El equivalente a un período ordinario o extraordinario, son
los llamados calendarios, que son distintos para cada Cámara, siendo definidos
por éstas. La asignación de la agenda legislativa es una prerrogativa del líder de la
Cámara (Speaker), a menos que pase por medio de una regla especial (special rule),
que define el tiempo asignado a cada materia y que es aprobada por mayoría. Existe
una suspensión de la regla (atribución del Speaker), que debe ser aprobada por dos
tercios de la Cámara de Representantes. La inclusión de los temas en los calendarios
tiene que ver con las prioridades de las Cámaras, salvo en el calendario privado y de
apelaciones, los que cuentan con días previamente asignados.
En el caso de la Cámara, ésta define cuatro tipos de agenda: Union, House, Private,
Discharge. En el caso del primero (Union), se abordan temas que son considerados
por el Comité Conjunto (Committee of Whole), como materias de gasto, ejecución
presupuestaria e impuestos. En el segundo Calendario (House), se ven las materias
que no son estudiadas por el Comité Conjunto. El calendario privado (Private) ve
materias específicas que afecten a un nivel individual o entidades específicas. Este
tercer calendario está fijado en los primer y tercer martes de cada mes. Un cuarto
calendario, de apelaciones (Calendar of Motions to Discharge Committees), se encar-
ga de la consideración de proyectos rechazados por un comité. Estos calendarios
se asignan al segundo y cuarto lunes de cada mes. Los días miércoles se destinan
principalmente al trabajo de los Comités.
En el caso del Senado, se definen dos tipos de calendarios. El primero es el de
Bussiness, en el cual se hace una labor propiamente legislativa, mientras que en el
segundo Executive, ve la aprobación de tratados y nominaciones de cargos. La pro-
puesta de considerar temas es atribución del liderazgo de mayoría del Senado, pero
éstos deben ser aprobados por una regla de consenso (unanimous consent agreements),
que hacen que la negociación, sea a nivel de cada senador.
Panamá: Establece sesiones que durarán ocho meses en el lapso de un año, divi-
dido en dos legislaturas ordinarias de cuatro meses cada una. Dichas legislaturas se
extenderán desde el 1° de julio hasta el 31 de octubre, y desde el 2 de enero hasta el 30

56
de abril. Legislatura extraordinaria, puede ser convocada por el Ejecutivo y durante
el tiempo que este señale, para conocer exclusivamente de los asuntos del Ejecutivo
Perú: El Congreso peruano sesiona ordinariamente desde el 27 de julio hasta el
26 de julio del año siguiente. No obstante ello, el Congreso puede ser convocado
extraordinariamente en dos situaciones. Cuando lo hace el presidente de la Repú-
blica y cuando lo solicitan las tres quintas partes de los Congresistas, por escrito e
indicando los temas a tratar. En el caso del presidente de la República, existe otra
situación especial en artículo 130 de la Constitución. En virtud de esta disposición,
si el Congreso no está reunido y corresponde que asista el Consejo de Ministros a
presentar el programa de gobierno (oportunidad en que se plantea la cuestión de
confianza) el presidente está facultado para convocar a legislatura extraordinaria
Uruguay: La Asamblea General empezará sus sesiones el 1° de marzo de cada
año, sesionando hasta el 15 de diciembre, o sólo hasta el 15 de septiembre, en el
caso de que haya elecciones, debiendo entonces la nueva Asamblea empezar sus
sesiones el 15 de febrero siguiente. Sólo por razones graves y urgentes la Asamblea
General o cada una de la Cámaras, así como el Poder Ejecutivo, podrán convocar a
sesiones extraordinarias para hacer cesar el receso y con el exclusivo objeto de tratar
los asuntos que han motivado la convocatoria, así como el proyecto de ley declarado
de urgente consideración, aunque no estuviere incluido en aquélla. Asimismo, el
receso quedará automáticamente suspendido para la Cámara que tenga o reciba,
un proyecto con declaración de urgente consideración.
La existencia de periodos extraordinarios, suple de alguna manera la falta de
iniciativa exclusiva en algunos países. En efecto, en atención a que por regla general
en el periodo extraordinario sólo pueden tratarse los temas que hayan motivado la
convocatoria, el Ejecutivo puede avanzar su agenda en este período sin la interfe-
rencia de los proyectos que son prioridad para el legislador. Este es el caso de Costa
Rica (entrevista con Carlos Segnini 2017) y Colombia de acuerdo a las disposiciones
constitucionales.
Otra forma mediante la cual el Ejecutivo puede avanzar en su agenda, es mediante
la legislación unilateral a la que se le faculta en el periodo de receso. En Argentina,
el presidente (a) utiliza el periodo de receso parlamentario para fijar su agenda a
través de los DNU.

Tabla 7. Quorum para sesionar

Mayoría en ejercicio Otros quorum Mixtos

País Argentina Costa Rica (2/3) Panamá
Perú Colombia
Uruguay
Brasil
USA
Fuente: Elaboración propia.

57
 Por otra parte, la tabla 7 muestra que el quorum general para sesionar no es
uniforme. Mientras la mayoría de los países exigen el 50% de los parlamentarios en
ejercicio para sesionar, Costa Rica, eleva la exigencia a 2/3 de sus miembros. Panamá
y Colombia, permiten un quorum menor para sesionar -1/3 y 1/4, respectivamente-,
pero si se toman decisiones, deben estar presente la mayoría de sus miembros. En
el caso de Argentina y Uruguay, una minoría puede reunirse para compeler a los
ausentes a concurrir a la sesión bajo las penas que las Cámaras aprueben.
El quorum de sesión elevado de Costa Rica, ha traído como consecuencia su uti-
lización para impedir votaciones. Es decir, los parlamentarios se ausentan de la sala
con el objeto de obstruir iniciativas que no son de su agrado y que en su aprobación
requieren de simple mayoría, pero que para sesionar deben estar presentes los 2/3.
De esta manera, una minoría puede imponer su agenda sin tener si quiera que votar
(entrevistas con Carlos Segnini y Jorge Vargas 2017).

B. Funciones principales del Congreso

B.1. Representación
La capacidad de representar de los Congresos, estará determinada por la canti-
dad de parlamentarios y partidos que componen la Corporación y cada una de sus
Cámaras. A continuación, se hace una descripción del número de parlamentarios
que se eligen (escaños), el sistema electoral ocupado (en términos generales), la du-
ración, la posibilidad de reelección y la forma de reemplazo en cada uno de los casos.

Número de parlamentarios y sistema electoral

Los tres sistemas unicamerales de este estudio difieren en el número de repre-
sentantes a elegir. En todas las constituciones se establece el número exacto de
parlamentarios a elegir, pero los escaños por distritos varían conforme al último
censo. Por ejemplo, la norma constitucional señala que “la Asamblea de Costa
Rica se compone de cincuenta y siete diputados. Cada vez que se realice un censo
general de población, el Tribunal Supremo de Elecciones asignará a las provincias
las diputaciones, en proporción a la población de cada una de ellas”. La regulación
en el caso de Panamá es similar. En virtud de ella, los circuitos se conformarán en
proporción al número de electores que aparezca en el último Padrón Electoral. Sin
perjuicio de ello, la cantidad de 71 escaños está establecida en el artículo 171 de la
Constitución que señala “La Asamblea Nacional se compone de 71 diputados”.
En cuanto a los reemplazos en caso de vacancia o ausencia, en Perú el suplente
reemplaza al titular en caso de ausencia cuando no asiste a la sesión, cuando es
inha­bilitado o destituido, con voz y voto. En el caso panameño, el suplente también

58
reemplaza al titular en sus faltas. La Constitución y el Reglamento de la Asamblea
en Costa Rica, no hacen una referencia expresa a la oportunidad en que se genera
la suplencia.
Por su parte, la reelección es la regla general. Sólo Costa Rica no permite la reelec-
ción en la Constitución, pero esta prohibición es sólo para la reelección consecutiva,
es decir, se ha interpretado que puede haber reelección pasado un periodo. Los tres
casos contemplan sistemas proporcionales para la elección de los miembros del
Congreso. Panamá además complementa con distritos uninominales.

Tabla 8. Características de la AN en los Congresos unicamerales

Unicameral Tipo de SE Escaños Duración Reelección Reemplazo

Perú Proporcional 130 5 años Sí Suplente*
Costa Rica Proporcional 57 4 años No** Suplente electo
Panamá Mixto 71 5 años Sí Suplente electo
Fuente: Elaboración propia.
*Es del grupo parlamentario del que se reemplaza. La Constitución y el reglamento no dice cómo se elige. Técnica-
mente se le llama accesionario.
**Aunque la Constitución dice que no hay reelección, la interpretación ha sido que la no reelección es respecto a pe-
riodos consecutivos y, por lo tanto, sí podría existir reelección discontinua (pasado un periodo), tanto para presidente
como para parlamentarios (entrevista con Carlos Segnini, 2017).

Las características de las Cámaras de Diputados de los países bicamerales son

heterogéneas. Sin embargo, hay una tendencia por las formas de elección propor-
cional, periodos legislativos de cuatro años y todas contemplan la reelección. Hay
distintos sistemas para reemplazar a los diputados (tabla 9).

Tabla 9. Características de la Cámara de Diputados en los Congresos bicamerales

Bicameral Tipo de SE Escaños Periodo Reelección Reemplazo

Uruguay proporcional 99 5 años sí Suplentes electos
Colombia proporcional 166 4 años sí El siguiente en lista
Argentina proporcional 257 4 años sí Se llama a elecciones
Brasil proporcional 514 4 años sí Vacante/elecciones
Estados Unidos uninominal 435 2 años sí Se llama a elecciones
Fuente: elaboración propia.

El periodo de los diputados en Argentina es de 4 años, pero hay elecciones

cada dos años para reemplazar la mitad de la Cámara cada vez. Es el único caso
en el cual se da esta modalidad en la Cámara Baja. La Constitución señala que la
cantidad de diputados será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción
que no baje de dieciséis mil quinientos. Para ello, se tomará en cuenta el Censo que
se realiza cada 10 años. Sin perjuicio de lo anterior, el Código electoral estableció

59
que se elegirían 257 representantes para la Cámara Baja y esto no ha variado desde
1983. En el caso uruguayo, la Constitución señala que la Cámara de Representantes
cuenta con 99 miembros y que corresponderán dos representantes, por lo menos a
cada Departamento. Colombia, por su parte, elije a 166 representantes en sistema
electoral proporcional. En los hechos cuenta con 33 distritos y cada uno no puede
tener menos de dos representantes, habrá un representante adicional por cada 250
mil habitantes o por cada fracción de más de 125.000 habitantes después de haber
alcanzado los 250 mil.
En relación a las suplencias, este grupo de cinco países bicamerales adopta dis-
tintos sistemas en la Cámara Baja. Sólo en Uruguay existe la modalidad de suplente
electo en la misma elección en que se eligió al titular, mientras que en Colombia le
corresponde el reemplazo al siguiente candidato más votado en la lista del diputado
que se reemplaza. Sólo en estos dos casos, las suplencias pueden ser temporales, es
decir, por la ausencia no definitiva del titular, quien retoma su cargo una vez cesado
el hecho que dio lugar a su ausencia. En Brasil el escaño queda vacante, a no ser
que falten más de 15 meses para las siguientes elecciones, en cuyo caso se llama a
elecciones. En Argentina y Estados Unidos se llama a nuevas elecciones.
En algunas experiencias, el mecanismo de suplencias ha tenido relevancia más
allá de cubrir las ausencias parlamentarias. En Uruguay, las suplencias son utilizadas
para evitar que miembros de una misma coalición perjudiquen a sus compañeros de
alianza en temas que les son incómodos y cuya votación favorable es dificultosa. En
estas circunstancias, se utiliza la suplencia, para que el suplente asuma la votación
conflictiva (entrevista con Daniel Chasquetti 2017). Por su parte en Colombia existe
la llamada “silla vacía”. Esta situación consiste en no proceder al reemplazo de los
parlamentarios que fueran culpables de delitos relacionados con corrupción como
una forma de castigar al partido. Esto fue muy usado a comienzos de esta década y
ha decrecido en la medida que los casos de corrupción son menos frecuentes (en-
trevista con Mónica Pachón 2017).
El periodo más largo de diputados lo establece Uruguay y el más breve corres-
ponde a Estados Unidos. Con todo, la regla general es de 4 años. Todos los países
de este grupo contemplan la reelección para sus diputados.
A diferencia de las cámaras bajas donde hay una preferencia por sistemas elec-
torales proporcionales, en el caso de los Senados, hay una tendencia por el sistema
mayoritario (tabla 10). Es el caso de Uruguay, Brasil y Estados Unidos. Las Cámaras
altas también son mucho más pequeñas que las cámaras bajas y el sistema de suplen-
cias es variado. Mientras Uruguay y Brasil reemplazan a sus senadores con suplentes
electos simultáneamente con el principal, Colombia los reemplaza con el siguiente
más votado en la lista, al igual que en el caso de diputados. Sólo en Argentina se lla-
ma a elecciones. El caso de Estados Unidos es interesante. Las vacancias producidas
en el Senado pueden suplirse por los gobernadores del Estado respectivo, situación

60
que de acuerdo a la XVII enmienda de 1913, es transitoria hasta la realización de
una elección, salvo en cinco estados que no le otorgan al respectivo gobernador esa
facultad. Lo que varía entre los restantes estados, es si estos comicios se realizan en
la próxima elección regular o si es en una de tipo extraordinario.

Tabla 10. Características del Senado en los Congresos bicamerales

Bicameral Tipo de SE Escaños Periodo Reelección Reemplazo

Uruguay Uninominal 30 5 años Sí Suplentes electos
Colombia Proporcional 100 4 años Sí El siguiente en lista
Argentina Proporcional 72 6 años Sí Elecciones
Brasil Uninominal 81 8 años Sí Elecciones sólo si faltan
más de 15 meses
Estados Unidos Uninominal 100 6 años Sí Varía
Fuente: elaboración propia.

El periodo de duración de los senadores también involucra distintos plazos y

renovaciones. En efecto, en Argentina duran 6 años, pero hay renovación de un
tercio de la Cámara Alta cada dos años. En Brasil duran 8 años, pero se renuevan
cada 4 años en uno o dos tercios alternativamente. Por último, en Estados Unidos,
el Senado se renueva parcialmente (un tercio en cada elección) de manera bianual.
En el resto de los casos el Senado se renueva totalmente en cada elección. Al igual
que para la Cámara de Diputados, existe reelección en todos los casos de elección
senatorial.
De los temas descritos en esta sección, el que ha obtenido más atención por parte
de la literatura especializada es el de los sistemas electorales de los parlamentarios.
Respecto de ellos, se ha analizado principalmente su efecto sobre el sistema de par-
tidos y su rol como regulador de la disciplina partidaria. Dada la importancia de
estos dos temas para el funcionamiento del sistema de partidos, a continuación, se
desarrollan brevemente los principales puntos tratados en la literatura especializada
y la evidencia encontrada en los casos estudiados.

La unidad (disciplina) partidaria en el Congreso

¿Qué hace que los parlamentarios de un partido o una coalición voten unidos en el
Parlamento? Esta es una pregunta ampliamente abordada en Ciencia Política, existiendo
gran cantidad de estudios que analizan distintas variables explicativas de la mayor o
menor desunión de las bancadas en las asambleas legislativas, incluyendo tanto siste-
mas parlamentarios como presidenciales. Siendo esta literatura muy extensa, aquí nos
referiremos sólo a los argumentos centrales que se han desarrollado, como también
recogemos argumentos específicos relativos a nuestros casos de estudio.

61
 Como indica Morgenstern, la literatura gira en torno a dos tipos de factores para
explicar la mayor o menor unidad partidaria. Por una parte, se utiliza el término
Cohesión para referirse a que la unidad partidaria es producto de factores como la
pertenencia a una misma organización (solidaridad y lealtad), la afinidad ideológica
(la más importante), o en general que se compartan intereses o valores comunes
(2007: 86-89; ver también Hazan, 2003; y Hix, Noury & Roland 2005 para el caso de
la Unión Europea). En este mismo nivel argumentativo, en el caso de sistemas parla-
mentarios con gobiernos de coalición, Mitchell resalta la importancia creciente de los
“contratos” que se firman entre los partidos sobre qué políticas se van a desarrollar en
un gobierno (coalition policy documents) como mecanismo para asegurar disciplina,
aun cuando ciertamente no garantizan una unidad total (1999; 272), ya que la “ten-
tación” de salirse del trato (defect intention) siempre existirán y las renegociaciones
del contrato son recurrentes.

Por otro lado, se utiliza el término Disciplina para hacer referencia a los mecanismos
institucionales de que disponen los líderes partidarios para “obligar” a los parlamen-
tarios a que voten según lo que ellos solicitan (enforce voting discipline). Estos, en
general, se relacionan con el control de los recursos que los parlamentarios desean
tener, en especial los que se vinculan con el desarrollo de carreras políticas (sean en
el Parlamento o en otro lugar), o manejo de ciertos recursos de influencia (como
recursos para sus territorios o influencia en nombramientos) (Morgenstern, 2007:
90; Hazan, 2003: 4). En particular, son dos las variables institucionales (relacionadas)
que más se han estudiado: el sistema electoral y el mecanismo de nombramiento de
los candidatos.

Respecto del primero, Carey (2007) analiza comparativamente para 19 países (tanto
presidenciales como parlamentarios) la importancia del sistema electoral y concluye
que cuando éste promueve la competencia entre parlamentarios de un mismo partido
(esto es, el voto personal y no el voto de partido), las probabilidades de que los par-
lamentarios voten en forma unificada decae. En ese sentido, un sistema proporcional
con listas cerradas aseguraría mayor unidad partidaria que uno con listas abiertas,
como es el caso de Chile.

En relación al segundo, Hazan y Rahat argumentan que el sistema de selección de

candidatos afecta la unidad partidaria, en términos de que sistemas menos inclusivos
(que implican menor participación de agentes externos al liderazgo partidario) au-
mentan la capacidad de los partidos de influir sobre los parlamentarios. Así, un sistema
de selección centralizado de candidatos (p.e. por la directiva de un partido) favorece
mucho más la unidad partidaria que un sistema de primarias abiertas. Estudios sobre
la Unión Europea e Israel confirman ese argumento (2006: 381). Esto, como indican
Depauw y Martin (2008), es porque la centralización de las designaciones de candi-
daturas permite controlar el ascenso de los candidatos/parlamentarios a otros niveles
de gobierno (control del deseo de ser promovido.) (Ver también, Bowler, Farrel &
Katz, 1999). En el mismo sentido, para el caso inglés se argumenta que los niveles de

62
disciplina dependen de cuán “candidate centered” sea la política de un país (lo cual
es función del sistema electoral): si lo es más, mayor sería la indisciplina probable
(crecimiento del voto personal a nivel de constituency-relación electorado candidato)
(Whiteley y Seid 1999).

No obstante, la eventual importancia de las variables institucionales, Depauw advierte

que en países donde los partidos ejercen control sobre las nominaciones, como en
Bélgica, la amenaza a los parlamentarios de no ser incluidos para la próxima elección
no siempre se cumple. Esto incluso cuando aparecen como más vulnerables electo-
ralmente (2003: 137). Asimismo, en el caso de los sistemas parlamentarios la amenaza
de disolución del Parlamento como recurso para lograr unidad se utiliza muy poco
(Olson 2003: 174). Igualmente, mecanismos de fuerza como la expulsión de las ban-
cadas se utilizan muy poco. Lo mismo el instrumento de la “orden de partido”, que la
literatura comparada no menciona. Esto, en definitiva, por una cosa muy simple: los
partidos necesitan votos, y por ello el disenso y la falta de disciplina al votar también
debe tolerarse.

En este contexto, la literatura remarca con fuerza la importancia de otros mecanismos

para lograr unidad, como son las negociaciones a nivel de bancada antes de votar,
el bloqueo de iniciativas de los disidentes, o el negarles acceso a ciertos puestos son
instrumentos de uso común. Incluso, el evitar votaciones o admitir algunos disensos
cuando las aprobaciones están aseguradas operan como mecanismos para evitar males
mayores (Olson, 2003: 174); esto, también para sistemas parlamentarios, en los que la
disciplina es mayor que en los presidenciales.

El rol del sistema electoral en la disciplina de los partidos, en los casos considerados
aquí, apunta en una dirección similar. Asimismo, la evidencia también sugiere la
importancia de otros elementos. Así, por ejemplo, en el caso de Uruguay (con un
sistema de listas cerradas y en el que el liderazgo partidario ejerce amplio control
sobre las nominaciones de candidatos), se observan niveles altos de unidad parti-
daria (entrevista con Daniel Chasquetti, 2017; Morgenstern, 2007: 113). Éste, sin
embargo, puede no ser exactamente igual al caso de Argentina. Esto se debe a que
el efecto de la lista cerrada –favorecer la unidad partidaria– no se produce porque
la definición de los candidatos no corresponde sólo al liderazgo partidario, sino
también a los líderes locales, particulamente los gobernadores. En este sentido, lo
interesante es cómo (tratándose de un país federal) se agrega un tercer elemento
fundamental para lograr la disciplina partidaria. Ahora bien, evidencia recogida
para este trabajo sugiere que si bien algunos partidos pueden mantener altos ín-
dices de disciplina (como el Frente para la Victoria en el gobierno de Fernández),
hay un cambio institucional que puede estar modificando el escenario. Este es el
establecimiento del sistema de primarias abiertas obligatorias (conocidas como
PASO). Esto, por cuanto si bien para acceder al Parlamento es necesario pertenecer
a un partido, cuando los candidatos son electos en primarias abiertas, cae el control

63
 que pueden ejercer los líderes partidarios (e incluso los gobernadores) sobre ellos
(entrevista con Jorge D’Agostino, 2017).

Por su parte, para el caso de los países que usan listas abiertas, nuestra evidencia sugiere
que tienen más dificultades para lograr la unidad partidaria. Un caso paradigmático
es el de Colombia, donde con un sistema de listas abiertas (aun cuando los partidos
pueden “cerrarlas”) el sistema se caracteriza por partidos muy frágiles en términos
organizativos, y en donde la independencia de los parlamentarios es casi total. Esto,
aún cuando existe una provisión constitucional que obliga a los partidos a votar
conjuntamente, la cual no tiene ninguna vigencia práctica (entrevista con Mónica
Pachón, 2017). En el caso de Brasil, el argumento es similar en términos de que las
condiciones institucionales (sistema de listas abiertas con magnitudes altas, sumado
a reglas legislativas que permiten a pequeños grupos bloquear el avance de proyectos)
favorecen la fragmentación y la desunión partidaria, dificultando el funcionamiento
del sistema (Figueredo y Cheibub 2000; Hiroi y Renno, 2016). Por último, en el caso
de Perú se observa una situación análoga, en términos de que los partidos son extre-
madamente débiles como organizaciones, siendo muy difícil establecer acuerdos entre
ellos (entrevista con Martín Tanaka, 2017).

No obstante lo anterior, en los tres casos mencionados no se trata de sistemas “blo-

queados”, en términos de que no producen decisiones. Así, se plantea la pregunta de
los determinantes, más allá de la unidad partidaria, del éxito legislativo de los presi-
dentes. Más adelante se presentan algunos argumentos desarrollados por la literatura
a este respecto.

B.2. Función legislativa

En los sistemas presidenciales, el Congreso tiene como función central la de le-
gislar. Sin embargo, esta función la comparte con el Ejecutivo, quien tiene también
facultades co-legisladoras. El arreglo institucional de cada presidencialismo pasa por
decidir cuánto poder tendrá cada uno en la tramitación de las leyes. A esta relación
hay que agregar un tercer elemento: la participación ciudadana. En muchos de los
países de este estudio, se regulan distintas formas de participación que complementan
las dinámicas de toma de decisiones.
Esta sección identifica a los actores con iniciativa legislativa y, en relación a lo
anterior, la iniciativa exclusiva de algunos actores. Del mismo modo, revisa los
quorum para aprobar leyes, los vetos y el sistema de urgencias. Junto con ello se
analiza en particular algunas características de la ley de presupuesto y la regulación
para hacer reformas constitucionales o para reemplazarla. Con todo, esta sección
complementa, lo descrito en “Principales Atribuciones Presidenciales”, donde se
tratan las facultades de presentar proyectos de ley, la iniciativa exclusiva en algunos
temas, urgencias y vetos por parte del presidente.

64
Iniciativa legal
Como se señaló en la sección correspondiente, lo normal es que el presidente de
la República tenga la facultad de presentar proyectos de ley. Sólo el caso de Estados
Unidos escapa a esta regla, mientras que, en los casos de Panamá y Uruguay, no es
el presidente de la República el titular de esta facultad, sino sus ministros. Junto
con el Ejecutivo, existen otros tres actores que pueden presentar proyectos de ley.
Estos son el Congreso, los ciudadanos y otros órganos públicos. Chile es el único
caso latinoamericano en que la iniciativa legal está restringida exclusivamente al
Ejecutivo y al Congreso.

Tabla 11. Quién puede iniciar leyes

Ejecutivo Congreso Ciudadanía Otros

Argentina x x x
Brasil x x x x
Colombia x x x x
Costa Rica x x x
Chile 1925 y 1980 x x
Estados Unidos x
Panamá x x x
Perú x x x
Uruguay x x x
Fuente: Elaboración propia.

En efecto, la CPA establece que en Argentina las leyes pueden tener principio en
cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros
o por el Poder Ejecutivo. Asimismo, los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa
para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. La Constitución no
contempla iniciativa exclusiva para el presidente –a excepción del presupuesto de
la Nación–. Por el contrario, la Constitución sí contempla iniciativa exclusiva a la
Cámara de Diputados en dos materias: contribuciones y reclutamiento de tropas.
Brasil, obedece a distintas reglas de acuerdo al tipo de ley de que se trate. En el
caso de las enmiendas a la Constitución, son tres las posibilidades de iniciativa: 1) un
tercio, al menos, de los miembros de la Cámara de Diputados o del Senado Federal;
2) el presidente de la República; y 3) más de la mitad de las Asambleas Legislativas de
las unidades de la Federación, manifestándose cada una de ellas por mayoría relativa
de sus miembros. En cambio, en el caso de leyes complementarias y leyes ordinarias,
la iniciativa legislativa corresponde a cualquier miembro o Comisión de la Cámara
de Diputados, del Senado Federal o del Congreso Nacional, al presidente de la Re-
pública, al Supremo Tribunal Federal, a los Tribunales Superiores, al Procurador
General de la República y a los ciudadanos.

65
 Al igual que Brasil, la Constitución de Colombia, Perú y Panamá contemplan la
posibilidad de iniciar leyes a cuatro tipos de actores: Congreso, Ejecutivo, los ciuda-
danos y otros órganos públicos. Colombia incluye a los siguientes órganos públicos:
la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General
de la Nación y el Contralor General de la República, tienen la facultad de presentar
proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones. Por su parte, en Perú
la CPP faculta, en las materias que les son propias, a los otros poderes del Estado,
las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos
Locales y los colegios profesionales. Panamá distingue entre leyes orgánicas y leyes
ordinarias. En el primer caso, tienen la iniciativa las Comisiones Permanentes de la
Asamblea Nacional, los Ministros de Estado, en virtud de autorización del Consejo
de Gabinete, la Corte Suprema de Justicia, el Procurador General y el Procurador
de la Administración, siempre que se trate de la expedición o reformas de los Códi-
gos Nacionales. Así mismo, puede presentar proyectos de ley el Tribunal Electoral
cuando se trate de materia de su competencia. En el segundo caso, la iniciativa
recae sobre cualquier miembro de la Asamblea Nacional, los Ministros de Estado,
autorizados por Consejo de Gabinete y los presidentes de los Consejos Provinciales,
con autorización del Consejo Provincial.
Sin perjuicio de la diversidad de actores que pueden tener iniciativa legislativa,
no todos poseen capacidades técnicas y recursos para generar proyectos de políticas
públicas, especialmente las competencias en el área presupuestarias. Por otra parte,
por regla general, todos los proyectos deben someterse, a los mismos procedimientos,
y en este contexto, además, se requiere de las habilidades políticas para construir las
mayorías que permitan aprobarlo, cuestión que se dificulta a los proponentes que
no cuentan con herramientas de negociación que les permitan llegar a acuerdos.

Quorum especiales, reformas a la Constitución y reemplazos constitucionales

La regla general en democracia es que las leyes sean aprobadas por mayoría de los
parlamentarios presentes. Sin perjuicio de ello, en un sistema político pueden existir
excepciones a la regla con el objeto de hacer más exigente la mayoría requerida para
la aprobación de ciertas leyes. La tabla 12 recoge la información sobre los quorum
especiales en distintas instancias y la regulación sobre cambio constitucional. Estos
quorum especiales pueden ser de uso extensivo o restringido, dependiendo del ca-
rácter del sistema político. De este modo, Argentina, establece pocas excepciones
a la regla general. De hecho, la excepción más utilizada, pero en pocas ocasiones,
es la mayoría absoluta de los miembros en ejercicio en temas como la aprobación
de tratados con Estados de Latinoamérica y aquellas que modifiquen el régimen
electoral y de partidos políticos. Reserva la mayoría de dos tercios del total de la
Cámara para acordar sesiones secretas en el Senado, para realizar acusación de cargos

66
públicos ante el Senado y para tomar la decisión en su juicio. Por último, la mayoría
requerida para superar los vetos presidenciales es de dos tercios de los legisladores
presentes. Argentina contempla un mismo procedimiento para la reforma de todo
o parte de la Constitución, mediante la declaración de necesidad de reforma hecha
por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero
no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto.

Tabla 12. Quorum especiales de aprobación de ley, reforma constitucional y mecanismo de reemplazo
constitucional

Tipo mayorías especiales Reforma a la Constitución* Reemplazo constitucional

para aprobación de ley
Argentina Mayoría absoluta de los miem-
bros y dos tercios
Brasil Mayoría absoluta de los miem-
bros, dos tercios y tres quintos
Colombia Mayoría absoluta de los miem-
bros y dos tercios
Costa Rica Dos tercios
Chile 1980 Dos tercios, cuatro séptimos y
tres quintos
Chile 1925 Mayoría absoluta de los miem-
bros y dos tercios
Panamá Mayoría absoluta de los
miembros
Perú Mayoría absoluta de los
miembros
Uruguay Mayoría absoluta de los miem-
bros, dos tercios, tres quintos
Fuente: Elaboración propia.
*No se analiza el procedimiento sino el quorum de aprobación cuando interviene el Congreso.
Convención previo decreto de
necesidad de reforma por dos
tercios
Tres quintos
Por el Congreso en dos perio-
dos. El 1° por mayoría simple.
El 2° por la mayoría absoluta.
Se requiere referéndum para
ciertos temas.
Existe posibilidad de convocar
a Asamblea Constituyente
Dos tercios
Dos tercios o tres quintos
Mayoría absoluta de los
miembros de cada Cámara y
de ambas reunidas
Mayoría absoluta de miembros
Mayoría absoluta de miembros
y dos tercios
Varias modalidades: mayoría
absoluta de sus miembros, dos
tercios y tres quintos
Convención previo decreto de
necesidad de reforma por dos
tercios
No contempla procedimiento
especial
No contempla procedimiento
especial
Asamblea Constituyente
No contempla procedimiento
especial
No contempla procedimiento
especial
Asamblea Constituyente
No contempla procedimiento
especial
Varias modalidades: mayoría
absoluta de sus miembros, dos
tercios y tres quintos

Al igual que en Argentina, el uso de quorum especiales en Brasil, es limitado. Éstos

se reservan principalmente para las enmiendas constitucionales, para las cuales se
exigen tres quintos de parlamentarios en ejercicio de ambas cámaras. Las reformas
constitucionales pueden ser propuestas por un tercio, al menos, de los miembros
de la Cámara de los Diputados o del Senado Federal, el presidente de la República
y de más de la mitad de las Asambleas Legislativas de las unidades de la Federación,
manifestándose cada una de ellas por mayoría relativa de sus miembros. Existe una
limitación temática de los asuntos que pueden reformarse. De este modo no serán
objeto de deliberación la propuesta de enmienda tendiente a abolir la forma federal

67
del Estado, el voto directo, secreto, universal y periódico, la separación de los poderes
y los derechos y garantías individuales. La Constitución Argentina no contempla
mecanismos especiales de reemplazo constitucional. Adicionalmente, se requieren
los dos tercios de parlamentarios en ejercicio para el juicio político y suspensión de
inmunidad diplomática, mientras que la mayoría de las designaciones y el rechazo
de los vetos presidenciales en ambas cámaras, deben hacerse por la mayoría absoluta
de senadores o de las cámaras respectivamente.
En Colombia existen las leyes orgánicas y las leyes estatutarias que cubren varios
temas, pero en forma acotada y taxativa. Por ejemplo, se enumeran cuatro materias
de leyes orgánicas relacionadas con reglamento del Congreso, presupuesto, plan de
desarrollo, ley de apropiaciones y de delegación de competencias de unidades terri-
toriales; y cuatro materias de leyes estatutarias: derechos y deberes de las personas y
su forma de protección, las relativas a sistema de partidos, participación ciudadana
y estados de excepción. Estos dos tipos de leyes requieren de la mayoría absoluta
de los miembros en ejercicio. A este mismo quorum se suma el nombramiento
del Contralor. Por otra parte, la Constitución colombiana exige dos tercios de los
parlamentarios en ejercicio en pocas situaciones: las leyes de amnistía, el juicio y
sentencia de las acusaciones constitucionales y la modificación y la derogación de
los decretos que establecen el estado de excepción.
Para reformar su Constitución, los colombianos han dispuesto que ésta pueda
ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo
mediante referéndum. Pueden presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno,
diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados
y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo
electoral vigente. El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios
y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes,
el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación
requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.
Para convocar a una Asamblea Constituyente, el Congreso debe someter a referén-
dum una ley que decida la convocatoria, su competencia, el período y la composición
que la misma ley determine. Se entenderá que el pueblo convoca la Asamblea, si así
lo aprueba, cuando menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral.
Costa Rica, señala expresamente que la regla general de la aprobación de sus
leyes es de la mayoría absoluta de los presentes, salvo que la Constitución señale un
quorum más alto. Las excepciones se dan generalmente con la exigencia de 2/3 en
forma acotada, por ejemplo, para aprobar convenios y tratados internacionales, el
traspaso de competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, la creación de
nuevos cantones e instituciones autónomas. Se solicita el mismo quorum para insistir
en el proyecto de ley que ha sido vetado por el Ejecutivo. Para las reformas constitu-

68
cionales, Costa Rica tiene un procedimiento de dos tiempos que puede ser iniciado
por 10 diputados o 5% de ciudadanos. En una legislatura se aprueba la necesidad de
reforma por dos tercios y el proyecto por mayoría absoluta. Este proyecto se envía
al Ejecutivo, quien lo presenta a la Asamblea en la próxima legislatura ordinaria.
Ésta debe aprobarla por los dos tercios. Las reformas constitucionales pueden ser
sometidas a referéndum por acuerdo de las dos terceras partes de la Asamblea. El
reemplazo constitucional –reforma general– sólo se puede hacer por Asamblea
Constituyente convocada por dos tercios de la Asamblea.
En Chile, bajo la Constitución de 1980, tiene varios quorum distintos a la mayoría
simple. En efecto, la Constitución establece muchas excepciones al quorum ordi-
nario, no sólo para la reforma constitucional, sino que para las leyes denominadas
leyes orgánicas constitucionales y las leyes de quorum calificado. En este sentido, la
Constitución señala taxativamente que ciertas leyes deben ser aprobadas con quo-
rum de dos tercios, tres quintos y cuatro séptimos dependiendo de la naturaleza de
la ley que se esté tratando. En particular, hay ciertas reformas constitucionales que
requieren dos tercios de los parlamentarios en ejercicio de cada Cámara y otras que
requieren de los tres quintos de los mismos. Existe una situación en la cual el pre-
sidente podría llamar a plebiscito. Esto se produce en la hipótesis que el Congreso
insistiera por los dos tercios en un proyecto de reforma vetado por el presidente y
este en vez de promulgarlo, consulte a la ciudadanía para que se pronuncie mediante
un plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo
En la Constitución de 1925, en cambio, la mayoría absoluta de los miembros
en ejercicio y el quorum de dos tercios eran requeridos muy excepcionalmente,
primando la regla de la mayoría simple. Para las reformas constitucionales, se re-
quería de la mayoría absoluta de cada una de las Cámaras y de la aprobación por
mayoría de ambas cámaras reunidas con la asistencia de la mayoría del total de sus
miembros. En caso que el Congreso hubiese rechazado un proyecto de reforma o
las observaciones presentadas por el presidente, este podría llamar a referéndum. En
ninguno de los dos periodos constitucionales, se contemplan mecanismos especiales
de reemplazo constitucional.
Panamá, distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias. Las primeras nece-
sitan para su expedición el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros
de la Asamblea Nacional, mientras que las ordinarias, de la mayoría de los parla-
mentarios presentes. La lista de leyes orgánicas es amplia e incluye intervenir en la
ley de presupuesto, aprobar la ley de sueldos del Ejecutivo y aprobar los tratados
internacionales. Son pocas las instancias en que se exigen dos tercios, una de ellas,
aprobar vetos del Ejecutivo. Para reformar la Constitución se establecen dos pro-
cedimientos, pero en ambos se requiere del voto mayoritario de los miembros de
la Asamblea. La iniciativa para ello recae en la Asamblea Nacional, el Consejo de
Gabinete o la Corte Suprema de Justicia. Podrá adoptarse una nueva Constitución,

69
a través de una Asamblea Constituyente Paralela, lo que puede ser convocado por el
Órgano Ejecutivo, ratificada por la mayoría absoluta del Órgano Legislativo, o por
el Órgano Legislativo con el voto favorable de dos terceras partes de sus miembros.
El reemplazo constitucional también puede ser objeto de iniciativa ciudadana, la
cual deberá ser acompañada por las firmas de, por lo menos, el veinte por ciento
de los integrantes del Registro Electoral correspondiente al 31 de diciembre del año
anterior a la solicitud.
En Perú, la CPP contempla leyes orgánicas, mediante las cuales se regulan la
estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitu-
ción, leyes electorales, utilización de recursos naturales, Contraloría General, Banco
Central, Tribunales de Justicia y Consejo Nacional de la Magistratura, entre otras.
Para la aprobación de ellas, se requiere de la mayoría de los miembros en ejercicio.
Para las reformas a la Constitución, también se requiere de la mayoría absoluta del
número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. La Constitución
permite no llamar a referéndum, si es que la reforma fue aprobada por dos legislaturas
sucesivas por más de dos tercios de los votos en cada una. No sólo el presidente, con
la aprobación de su Consejo de Ministros y la Asamblea, tienen la facultad de iniciar
una reforma constitucional, sino que también un 0,3% de la población electoral. No
se establecen mecanismos especiales para el reemplazo constitucional.
En Uruguay existen varias excepciones a la regla general en las que se requieren
de quorum especiales de distinto tipo. Por ejemplo, se establecen tres quintos para
algunas autorizaciones, pronunciamiento del veto presidencial, censura, revocación
de la urgencia, autorización de capitales privados, entre otros. Dos tercios para
algunas designaciones, procedimiento de reforma constitucional, leyes electora-
les, indultos, la creación de nuevos departamentos, etc; y mayoría absoluta de los
miembros en ejercicios para los temas como regulación de impositivos, pensiones
graciables y regulación de incompatibilidades parlamentarias. Las reformas y el
reemplazo constitucional pueden seguir el mismo procedimiento, para lo cual la
Constitución ofrece cuatro alternativas.
En suma, las constituciones de los países presidenciales en estudio contemplan
quorum especiales que alteran la regla de la mayoría de los miembros presentes. Sin
perjuicio de ello, la tendencia es que los quorum especiales sean acotados y gene-
ralmente se exija la mayoría de los miembros en ejercicio de la o las cámaras. Con
todo, existe variación respecto a la intensidad con la que se utilizan las excepciones
y Colombia, Panamá y Perú distingue entre distintos tipos de leyes (ordinarias,
orgánicas y estatutarias). También es posible concluir que la mayoría de los países
han establecidos quorum especiales para reformar la Constitución en conjunto con
procedimientos especiales distintos a los de formación de una ley. Brasil y Perú son los
únicos países que no contemplan un mecanismo específico de reemplazo, mientras
que para Uruguay y Argentina las normas de reforma parcial y total son las mismas.

70
 Considerando que la posibilidad de un proyecto de convertirse en ley depende en
parte importante del quorum que requiera para ser aprobado, no es menor el hecho de
establecer mayorías distintas a la simple para aprobar ciertas leyes. Teóricamente, los
quorum especiales tienen por objeto dar estabilidad a materias que son consideradas
relevantes por el constituyente, en el sentido que requieren de un mayor consenso
entre los actores para su modificación. De esta manera, habría materias que no se
entregan a las mayorías pasajeras que pueden poseer los Congresos en un momento
determinado. Es por ello que típicamente las reformas constitucionales requieren de
quorum especiales. Sin perjuicio de lo anterior, también es necesario considerar que
un abuso en las reglas especiales de quorum desvirtúa la representación y dificulta
la tramitación legislativa dándole permanentemente a una minoría la posibilidad
de vetar leyes. En este contexto, se requiere un equilibrio donde las mayorías repre-
sentadas en el Congreso logren impulsar la agenda para la cual fueron electos y, a su
vez, que se respete a los partidos de oposición en el proceso deliberativo, dándole
más importancia en aquellas materias esenciales del ordenamiento jurídico.

Ley de presupuesto
Todos los países de este estudio dejan la iniciativa presupuestaria a la exclusi-
vidad de Ejecutivo. Existen reglas especiales en Argentina respecto de quién en el
Ejecutivo debe presentarla (jefe de gabinete) y en el caso de Panamá le encomienda
a la Contraloría participar de la elaboración del presupuesto. En el caso de Uruguay
y Panamá, la Constitución contempla oficinas especializadas en la elaboración de
presupuesto, pero que dependen del gobierno. Ningún país permite la iniciativa
popular de ley en materia presupuestaria. Sin perjuicio de lo anterior, la iniciati-
va exclusiva del presupuesto no significaría gran poder al presidente sino viniera
acompañada de otras prerrogativas, por ejemplo, una limitación al legislativo para
intervenir durante su tramitación (Shugart y Carey, 1992: 152).
El control sobre la aprobación de la ley de presupuesto varía caso a caso. El único
país que no tiene solución de continuidad es Estados Unidos, que en caso de no
aprobarse el presupuesto se produce un corte del gasto cuya única solución es un
acuerdo entre el Ejecutivo y el Legislativo. Sin perjuicio de lo anterior, en la actualidad
existe “la resolución de continuidad”, en virtud de lo cual se sigue operando con el
presupuesto del año anterior por 90 días. Si esta situación se prolonga en el tiempo,
tiene al menos dos consecuencias. Por un lado, se produce una falta de planificación
de políticas públicas de largo plazo a la espera de contar con un presupuesto defini-
tivo que asegure la sostenibilidad de nuevos programas. Por otro lado, distorsiona
la ejecución del gasto, en el sentido, que una vez aprobado el nuevo presupuesto
quedarán menos meses para su ejecución (entrevista reservada 2).

71
 En los demás casos o rige el del año anterior o aquel propuesto por el Ejecutivo,
con una tendencia hacia esto último. Lo anterior desincentiva al Congreso a per-
manecer inactivo, ya que pese a que sus facultades están limitadas, en el espacio que
se le otorga para legislar, puede lograr algunos beneficios. Un caso intermedio es
Argentina, que de no aprobarse el presupuesto en tiempo, su Constitución establece
que la Secretaría de Hacienda establecerá los procedimientos necesarios para atender
los gastos imprescindibles de la Nación. Este caso, más parecido a Estados Unidos,
tiene el potencial de traer las mismas consecuencias descritas para dicho país.
Por otra parte, las facultades del Congreso para modificar el presupuesto, también
tienden a favorecer al Ejecutivo. En efecto, la regla general es que en ningún país
el Congreso puede aumentar los gastos sin el acuerdo del Ejecutivo. En Costa Rica
el Congreso no puede aumentar los gastos a no ser que señale los nuevos ingresos
que hubieren de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República
sobre la efectividad fiscal de los mismos. En Brasil, las enmiendas al proyecto de ley
del presupuesto anual o a los proyectos que la modifiquen podrán ser aprobadas
en caso de que sean compatibles con el plan plurianual y con la ley de directrices
presupuestarias o se indiquen los recursos necesarios con algunas restricciones.

Presidentes, Congresos y producción legislativa. Determinantes

Los factores que afectan que un presidente sea más o menos exitoso en lograr que sus
proyectos de ley sean aprobados por el Congreso, han sido objeto de amplio estudio
en la Ciencia Política. En el caso de América Latina también ha sido así, caso respecto
del cual, se destaca que, a pesar de las diferencias entre los países, las tasas de éxito
de los presidentes (el porcentaje de proyectos de su autoría que son definitivamente
aprobados) son relativamente altas, aun cuando variables. En el caso de Chile, todos
los presidentes figuran con tasas de aprobación superiores al 50%, como también
presidentes de Brasil o Colombia (Santos, et al 2014). A su vez, se destaca que incluso
en sistemas con alta fragmentación y debilidad de los partidos no se observan situa-
ciones de bloqueo total.

Como indican Alemán y Calvo (2008), la literatura considera distintos factores como
determinantes de “éxito legislativo” del presidente: a) El tamaño de la coalición del
presidente. Este argumento sostiene que cuando la coalición (o partido) del presi-
dente carece de mayoría (o cuasi) en el Parlamento, las probabilidades de que sus
proyectos se aprueben en el Parlamento decaen (para un argumento similar para el
caso de Estados Unidos, ver Sinclair 2003); b) Asimismo, sin embargo, se dice que
esta situación genera incentivos peligrosos, en cuanto favorece el recurso a meca-
nismos extrainstitucionales o (cuando existen) a mecanismos de decisión unilateral
para hacer avanzar la agenda legislativa presidencial (2008: 9-11); b) la popularidad
presidencial y el ciclo electoral. De acuerdo a este argumento, por un lado, se sostiene
mientras sea más alta la popularidad, mayor es la probabilidad de que los parlamentos

72
aprueben los proyectos presidenciales. Luego, asociado a lo anterior y en particular al
ciclo electoral, se dice que las probabilidades también aumentan en la primera etapa
del período presidencial, lo que se conoce como el efecto “luna de miel” (Idem: 12).
Al contrario, las propuestas de ley que se presentan en años electorales tienen menor
probabilidad de ser aprobadas; c) las características del bicameralismo, en términos
de si otorgan o no alguna ventaja a alguna de las cámaras en la aprobación de los pro-
yectos cuando hay discrepancias entre ellas (p.e. Argentina). Si es así, los presidentes
pueden usar esa característica para hacer avanzar sus proyectos.

Estos argumentos han sido sometidos a distintos test, no siendo la evidencia produ-
cida inequívoca en términos de apoyarlas o no, y por tanto, la discusión sobre esta
materia aún no está cerrada. Sin perjuicio de ello, un conjunto de trabajos analizan
casos (países) específicos que muestran cómo actúan las diferentes variables y cómo
los problemas que se plantean pueden ser superados.

A este respecto, cabe destacar algunas contribuciones que se ocupan de examinar

qué ocurre con los gobiernos de minoría, y que además operan en sistemas partida-
rios fragmentados. Según la teoría, ellos debieran caracterizarse más por el bloqueo
legislativo y el conflicto entre presidente y Parlamento. Un caso interesante a este
respecto es Brasil, cuya configuración institucional (un sistema legislativo que facilita
mucho la obstrucción) y política (alta fragmentación parlamentaria) parece ser muy
desfavorable para el buen funcionamiento de un presidencialismo de coalición. De
hecho, es uno de los sistemas con menor “éxito presidencial” en materia legislativa
(aun cuando variable). Sin embargo, al menos hasta hace algún tiempo el sistema
funcionaba y producía decisiones. En este contexto, Hiroi y Renno (2016), sugieren
varios elementos a considerar. Uno es el uso de los “agenda powers” por parte del
presidente, que le permiten centralizar ciertas decisiones y desde ahí “empujar” su
agenda. En particular, mencionan lo útil que pueden ser las “medidas provisorias” (en
cuanto mecanismo de presión), el veto legislativo y el manejo del sistema presupues-
tario para “crear coaliciones” de apoyo a sus proyectos. A esto, además, se le suma la
gran cantidad de cargos que dependen del Ejecutivo (cerca de 20 mil), instrumento
muy útil para disciplinar a sus aliados (2016: 62).

Otro caso interesante es el de Perú, país en el cual la configuración política e insti-

tucional tampoco permite predecir una acción presidencial exitosa. En particular, la
inexistencia de partidos parece ser un obstáculo mayor. No obstante, el país muestra
estabilidad en el tiempo y un sistema que, a pesar de todo, de cierta forma funciona.
A este respecto, Ponce destaca que no obstante, estar en minoría parlamentaria, los
presidentes tienen tasas de aprobación de leyes relativamente altas (77,3%). Esto, en
parte debido a los poderes legislativos que posee, que le otorgan cierto control del
proceso legislativo. Además, y contrario a lo que se dice respecto de estos instrumentos,
el poseer atribuciones de legislación vía decreto (en materia económica) le ayudan a
fortalecer su posición y así poder hacer avanzar su agenda (2016: 194; ver también
Alemán y Tsebelis, 2016: 235). Desde otra perspectiva, se argumenta que al contrario

73
 de lo que se puede pensar a priori, el que en Perú virtualmente no existan partidos or-
ganizados ni cohesionados no es un obstáculo insalvable para la producción legislativa.
Esto, porque al ser partidos con muy bajo nivel de coherencia y escasa ideologización,
los parlamentarios son muy “flexibles” en términos programáticos y aunque sean de
oposición siempre es posible alcanzar acuerdos con ellos. Ahora, esto implica que el
Ejecutivo en muchas ocasiones debe formar “coaliciones ad-hoc” para los distintos
proyectos, lo que hace el trabajo legislativo más arduo y difícil, pero pudiendo evitar
bloqueos (entrevista con Martín Tanaka, 2017).

Otro caso interesante al respecto es el de Colombia. Si bien no se trata de un caso

en que los gobiernos son siempre minoritarios, sí ocurre que permanentemente los
gobiernos tienen dificultades para mantener ordenadas sus coaliciones. Esto, no sólo
debido a las debilidades de los partidos, sino también a las reglas que regulan los pro-
cedimientos legislativos, que facilitan acciones de bloqueo por parte de legisladores
individuales (Carroll y Pachón, 2016). En este marco, los presidentes se ven constan-
temente obligados a formar coaliciones ad-hoc para lograr la aprobación de las leyes.
Esto, a su vez, en un marco en que los parlamentarios gozan de amplias atribuciones
legislativas, incluso en materia de gasto público y donde el veto presidencial es supe-
rable por simple mayoría (entrevista con Mónica Pachón, 2017).

Desde otra perspectiva, para el caso de Uruguay, la fluidez que se observa en el pro-
ceso legislativo (aun cuando no absoluta) se explica en buena parte por la existencia
de un “cartel”, cuyos actores centrales son el presidente y las autoridades partidarias
dentro del Congreso, quienes coordinan sus acciones para determinar y hacer avanzar
la agenda legislativa. Esta coordinación se hace posible por la existencia de distintas
condiciones clave: las amplias atribuciones legislativas (y de nombramiento) del pre-
sidente, los poderes de agenda de los parlamentarios (y de los líderes partidarios) y
las reglas electorales que incentivan a los parlamentarios a cooperar unos con otros
y no bloquear la agenda legislativa (Chasquetti, 2011). De esta forma, este “cartel”
funciona sobre la base de un conjunto de incentivos de cooperación recíproca entre
el Ejecutivo, los parlamentarios y los partidos, en los que unos y otros se necesitan
para hacer avanzar sus intereses.

C. Iniciativa popular de ley y otros mecanismos de democracia directa

Los casos analizados contemplan en su ordenamiento jurídico distintos mecanis-
mos de participación ciudadana como complemento de la democracia representativa.
La iniciativa popular de ley y la iniciativa para proponer reformas constitucionales
son los dispositivos más extendidos. Ambos, normalmente, tienen requisitos exi-
gentes respecto a la cantidad de ciudadanos que pueden interponerlos y, en algunas
ocasiones se establecen normas especiales para garantizar su tramitación. En este
contexto, Uruguay exige el 25% del total de inscritos habilitados para votar tanto
para la iniciativa popular de ley como para iniciar un procedimiento de revocatoria

74
de ley. En Brasil, la Constitución señala que se requiere un mínimo del 1% del elec-
torado nacional distribuido por lo menos por cinco Estados, con no menos de tres
décimas por ciento de los electores de cada uno de ellos. En Colombia, el mínimo
es de 5% de los ciudadanos inscritos en padrón electoral, al igual que en Costa Rica.
Respecto de las normas específicas de tramitación, Argentina y Colombia lo
regulan en sus constituciones. En el primer caso, se mandata que el Congreso deberá
darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses, mientras que, en el
segundo, las reglas constitucionales son más detalladas. En efecto, la Constitución
colombiana dispone que la iniciativa popular será tramitada por el Congreso, de
conformidad a lo establecido para los proyectos que hayan sido objeto de manifes-
tación de urgencia y que los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar
un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas del trámite.
Cinco de los siete casos presentados en la tabla 13, contemplan la iniciativa
ciudadana para reformas constitucionales. En Perú, la iniciativa de reforma cons-
titucional corresponde a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres
por ciento (0.3%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la auto-
ridad electoral. En Uruguay se exige el diez por ciento de los ciudadanos inscritos
en el Registro Cívico Nacional, presentando un proyecto articulado que se elevará
al presidente de la Asamblea General. Por su parte Panamá, requiere que este tipo
de iniciativa ciudadana, sea acompañada por las firmas de, por lo menos, el 20%
de los integrantes del Registro Electoral correspondiente al 31 de diciembre del año
anterior a la solicitud, para lo cual se les otorgan seis meses.

Tabla 13. Mecanismos con incidencia en proceso legislativo

Iniciativa popular Revocatoria Iniciativa popular Convocatoria

de ley de ley para reforma Asamblea
Constitucional Constituyente

Argentina x

Brasil x

Colombia x x

Costa Rica x x x

Panamá x x

Perú x

Uruguay x x x
Fuente: Elaboración Propia.

Otros mecanismos de democracia directa son los plebiscitos o referéndum (aquí

se utiliza el vocablo plebiscitos para referirnos a ambos) y la revocatoria de mandato
(tabla 14). Existen dos modalidades de plebiscitos. Aquellos convocados desde arriba,
es decir, por la autoridad, ya sea ejecutiva o legislativa y los plebiscitos convocados

75
desde abajo, es decir, por la ciudadanía. No se consideran en la tabla 14, cuando el
plebiscito se gatilla automáticamente en las circunstancias establecidas en la Consti-
tución respectiva. Argentina y Brasil, sólo tienen plebiscitos que se convocan por la
autoridad, mientras que Perú y Uruguay reservan esta facultad para la ciudadanía.
Colombia y Costa Rica consideran las dos opciones. Por otra parte, en términos
generales, los países en estudio no contemplan la revocatoria de mandato por parte
de la ciudadanía. Excepcionalmente Argentina, Panamá y Perú, la establecen para
el nivel subnacional.

Tabla 14. Plebiscitos y revocatoria de mandato

Plebiscitos convocados Plebiscitos convocados Revocatoria de

por la autoridad por la ciudadanía mandato
Argentina x Subnacional
Brasil x
Colombia x x
Costa Rica x x
Panamá Subnacional*
Perú x Subnacional
Uruguay x
Fuente: Elaboración Propia.
*Partidos políticos pueden revocar mandato de diputados titulares y suplentes.

Argentina faculta dos tipos de plebiscitos convocados desde la autoridad. En

primer lugar, la Cámara de Diputados puede convocar a plebiscitos respecto de leyes
que haya sancionado y su resultado será vinculante. En segundo lugar, el Congreso
y el presidente de la República pueden convocar plebiscitos consultivos en las ma-
terias de su competencia. Perú también contempla la posibilidad de plebiscito, pero
sólo para reformas constitucionales que se activan automáticamente, al igual que
Uruguay y Panamá, por lo tanto, la autoridad en el fondo, no tiene esta facultad.
En Brasil sólo el Congreso tiene la posibilidad de convocar un plebiscito, mientras
que en Costa Rica esta posibilidad se le otorga a los ciudadanos, el Poder Ejecutivo
y el Poder Legislativo, aunque no procede si los proyectos son relativos a materia
presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad,
aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa. En
Colombia el presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo
concepto favorable del Senado de la República, puede consultar al pueblo decisiones
de trascendencia nacional y el resultado es obligatorio. Por otra parte, son cuatro
los países que le otorgan a los ciudadanos la facultad de convocar a referéndum:
Uruguay, Perú, Costa Rica y Colombia.
La revocatoria a mandato es una herramienta no muy utilizada en los casos de
estudio. En los hechos, sólo Argentina, Panamá y Perú la contemplan y sólo para

76
autoridades subnacionales. En el caso de Colombia, se autoriza a los partidos, bajo
ciertas condiciones, el poder revocar el mandato de los diputados, titulares y su-
plentes, que hayan sido electos bajo su bandera. Excepcionalmente, si el diputado
fue electo como independiente, el poder revocatorio recae en la ciudadanía.

Democracia directa. El debate actual

Hay una extensa literatura que ha investigado distintas formas de democracia directa,
su efectividad y consecuencias. En primer lugar, se distingue entre aquellos mecanismos
que son activados desde arriba, es decir, desde la autoridad y otros que son activados
desde abajo, es decir, por iniciativa ciudadana (Altman, 2011). Smith (2009), en
cambio, describe distintos mecanismos de innovación democrática, uno de los cuales
involucra a los ciudadanos en el proceso legislativo a través de su voto, mientras que
otros comprometen a las personas en deliberaciones respecto de decisiones que las
afectan. El primero de ellos son mecanismos de democracia directa.

La evaluación que se hace de los mecanismos de democracia directa es mixto, es decir,

la evidencia demuestra que algunos de los mecanismos de democracia directa demo-
cratizan la política, mientras que otros pueden conducir a abusos de autoridad –prin-
cipalmente del Ejecutivo– que mediante estos mecanismos buscan anular el poder de
otras instituciones, especialmente al Congreso (Altman, 2011). Sin embargo, que los
mecanismos de democracia directa cumplan sus objetivos depende en gran medida de
su marco regulatorio (Smith, 2009). Ambos autores abogan por una democracia directa
que se de en complemento de la democracia representativa y no en forma antagónica.

En suma, como señalan Lassidini, Welp & Zovatto (2014: 11), un mecanismo de
democracia directa sólo podrá funcionar apropiadamente en la medida en que las
instituciones representativas hayan alcanzado cierta madurez. En el mundo moder-
no, la democracia directa no sustituye al Parlamento, los partidos políticos ni a otros
órganos representativos, sino que los complementa. Usados correctamente, el uso
frecuente de la iniciativa ciudadana y la consulta popular hará que la democracia sea
verdaderamente representativa.

En la práctica, pese a su inclusión en casi todos los ordenamientos jurídicos de los

casos tratados, estos mecanismos no tienen mucho uso y cuando son utilizados
no son muy efectivos. Por ejemplo, en Argentina se presentan bastantes iniciativas
populares, pero en los últimos años no se ha votado ninguna. El revocatorio de ley
tampoco se ha utilizado. La última consulta popular nacional fue en 1987 (entrevista
con Jorge D’Agostino, 2017). De la misma manera, en Colombia, pareciera haber una
gran popularidad por la democracia directa, pero ésta no es muy efectiva, aunque sí
pone los temas en agenda (entrevista con Mónica Pachón, 2017). En Costa Rica, el
problema de la iniciativa popular reside en que una vez presentadas siguen el trata-
miento normal, por lo que si no es patrocinada por parlamentarios no logran avanzar.

77
 Si bien la Constitución otorga un plazo para su tramitación, su incumplimiento no
tiene sanción (entrevista Carlos Segnini y Jorge Vargas, ambas de 2017). Se presentan
muchas iniciativas, pero muy pocas han sido exitosas (entrevista con Jorge Vargas,
2017). La revocatoria de ley se usa poco porque es caro y tiende a polarizar. Lo mismo
ocurre con los referéndum (entrevista con Carlos Segnini, 2017).

Un caso de democracia directa exitosa es Uruguay. En Uruguay la democracia directa

se activa desde abajo, es decir, por la ciudadanía. Para que estas iniciativas sean exitosas
debe existir una coalición entre los partidos y las organizaciones sociales que las im-
pulsen. Por ejemplo, Frente Amplio y los sindicatos fueron muy exitosos bloqueando
leyes. Si bien la revocatoria de ley condiciona a los legisladores antes de votar, éste es
un temor de los partidos tradicionales, no de la izquierda porque los primeros, no
han sido muy exitosos en convocar y ganar revocatorias de ley (entrevista con Daniel
Chasquetti, 2017).

D. Función fiscalizadora y acusadora

La fiscalización es una función central de los Congresos en el presidencialismo.
En virtud de ella, se le otorga normalmente al Congreso, en particular a la Cámara
de Diputados, la facultad de ejercer un control de los actos de gobierno. Existen
varias herramientas para ejercer este control, entre ellas están las interpelaciones, las
solicitudes de información, la formación de comisiones investigadoras y la censura
ministerial. La efectividad de estas herramientas se correlaciona con su poder san-
cionatorio, siendo el más extremo, la destitución en el cargo. A su vez, el Congreso
también posee la atribución de acusar constitucionalmente a distintas autoridades
en virtud de distintas causales. Si bien ello no corresponde propiamente a la función
de fiscalización, en este caso las trataremos conjuntamente.

D.1. Interpelaciones
Todos los países estudiados contemplan la posibilidad de llamar a los ministros
de Estado a presentar antecedentes o dar explicaciones de sus actos (tabla 15). La
diferencia entre los casos está dada principalmente por las consecuencias aparejadas
a este requerimiento. En países como Argentina, no hay sanción aparejada en la
Constitución para la inasistencia, mientras que en otros se vincula con la censura que
en sí misma incentiva a satisfacer los requerimientos del Congreso a fin de evitarla
(aunque la inasistencia por sí misma no es gatillante única de la censura). En efecto,
cinco de los siete países contemplan la posibilidad de censura de sus ministros por
parte del Congreso: Perú, Uruguay, Costa Rica, Panamá y Colombia. La amenaza
de censura dependerá de las características de ésta como se trató en la sección II. A.3
sobre gabinetes. En el caso de Brasil se establece explícitamente que la inasistencia
injustificada constituye un delito de responsabilidad.

78
 En relación al sistema norteamericano, la labor fiscalizadora del Congreso fun-
ciona mediante el sistema de hearings (audiencias). La fiscalización depende, por
lo tanto, del carácter investigativo de esta instancia (que sería el equivalente de una
comisión investigadora) o si un comité (por ejemplo energía) solicita información
o concurrencia en la materia en la cual tiene mandato.

Tabla 15. Características interpelaciones, según disposiciones constitucionales

Interpelaciones

Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para
Argentina
recibir las explicaciones e informes que estime convenientes. Sin sanción

Es obligatoria la concurrencia del Consejo de Ministros, o de cualquiera de los ministros, cuando

el Congreso los llama para interpelarlos por escrito, y por no menos del 15% del número legal
Perú
de congresistas. Para su admisión, se requiere el voto del tercio del número de representantes
hábiles; la votación se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión

Cada una de las Cámaras tiene facultad, por resolución de un tercio de votos del total de sus
Uruguay componentes, de hacer venir a sala a los Ministros de Estado para pedirles y recibir los informes
que estime convenientes, ya sea con fines legislativos, de inspección o de fiscalización

La Cámara de Diputados o el Senado Federal, así como cualesquiera de sus comisiones podrán
convocar a los Ministros de Estado para que presten, puntualmente, informaciones sobre un
Brasil
asunto previamente determinado, constituyendo delito de responsabilidad la ausencia sin justi-
ficación adecuada

La Asamblea, puede formular interpelaciones a los Ministros de Gobierno, y además, por dos
tercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios, cuando a juicio de la Asamblea
Costa Rica
fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o
puedan causar perjuicio evidente a los intereses públicos

Citar o requerir a los funcionarios que nombre o ratifique el legislativo, a los Ministros, Directores
Generales o Gerentes de las entidades autónomas, semiautónomas, organismos descentraliza-
Panamá dos, empresas industriales o comerciales del Estado, así como a los de las empresas mixtas, para
que rindan los informes verbales o escritos sobre las materias propias de su competencia. Puede
haber censura

Ambas Cámaras pueden citar y requerir a los Ministros, superintendentes y directores de depar-
tamentos administrativos para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con
Colombia una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que
los ministros, superintendentes o directores de departamentos administrativos no concurran, sin
excusa aceptada por la respectiva Cámara, esta podrá proponer moción de censura
Fuente: Elaboración propia.

D.2. Solicitud de información y comisiones investigadoras

Con la excepción de Argentina y lo señalado en el punto anterior respecto de
Estados Unidos, el resto de los países de este estudio contemplan expresamente la
posibilidad de solicitar información y establecer comisiones investigadoras. En la
tabla 16 se establecen las características de cada país, de lo cual se desprende que
en algunas constituciones se ha intentado darle un valor de control a esta instancia
que sea incidente.
Sólo Perú establece que podrá haber sanciones legales en caso que no haya

79
Tabla 16. Características de las solicitudes de información y comisiones investigadoras
Solicitud de Información
Argentina n/a
Perú Cualquier representante al Congreso puede
pedir por escrito a los Ministros de Estado, al
Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor
General, al Banco Central de Reserva, a
la Superintendencia de Banca, Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones, a los Gobiernos Regionales y
Locales y a las instituciones que señala la
ley, los informes que estime necesarios. La
Constitución permite sanciones legales por la
falta de respuesta
Uruguay Todo Legislador puede pedir a los Ministros
de Estado, a la Suprema Corte de Justicia, a la
Corte Electoral, al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y al Tribunal de Cuentas, los
datos e informes que estime necesarios para
llenar su cometido. El pedido se hará por
escrito y por intermedio del Presidente de la
Cámara respectiva. No establece sanción
Brasil Las Mesas de la Cámara de los Diputados
y del Senado Federal podrán dirigir
peticiones escritas de información a los
Ministros de Estado, constituyendo delito
de responsabilidad, la negativa o su no
contestación en el plazo de treinta días, así
como la prestación de informaciones falsas.
Costa Rica Los Ministros de Gobierno y el Presidente
deben rendir los informes que la Asamblea les
solicite en uso de sus atribuciones
Panamá Citar o requerir a los funcionarios que
nombre o ratifique el Legislativo, a los
Ministros, Directores Generales o Gerentes
de las entidades autónomas, semiautónomas,
organismos descentralizados, empresas
industriales o comerciales del Estado, así
como a los de las empresas mixtas, para que
rindan los informes verbales o escritos sobre
las materias propias de su competencia
Colombia Diputados pueden solicitar al Gobierno los
informes que necesite
Fuente: Elaboración Propia.
80
Comisiones Investigadoras
n/a
Puede establecer comisiones de investigación
sobre cualquier asunto de interés público.
Es obligatorio comparecer, bajo los mismos
apremios que se observan en el procedimiento
judicial. Pueden acceder a cualquier información,
la cual puede implicar el levantamiento del
secreto bancario y el de la reserva tributaria. Sus
conclusiones no obligan a los órganos judiciales
Las Cámaras podrán nombrar comisiones
parlamentarias de investigación. No hay más
desarrollo en la Constitución
Las comisiones investigadoras, tendrán los
mismos poderes de las autoridades judiciales,
además de otros previstos en los reglamentos
de las Cámaras. Serán creadas por la Cámara de
los Diputados y por el Senado Federal, conjunta
o separadamente, mediante requerimiento de
un tercio de sus miembros, para la averiguación
de un hecho determinado y por un plazo cierto,
siendo sus conclusiones, si fuera el caso, dirigidas
al Ministerio Público, para que promueva la
responsabilidad civil o penal de los infractores
Las Comisiones tendrán libre acceso a todas
las dependencias oficiales para realizar las
investigaciones y recabar los datos que juzguen
necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y
hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con
objeto de interrogarla. Deben rendir informe a la
Asamblea
Comisiones de Investigación sobre cualquier
asunto de interés público, para que informen al
Pleno a fin de que dicte las medidas que considere
apropiadas
Cualquier comisión permanente podrá emplazar
a toda persona natural o jurídica, para que en
sesión especial rinda declaraciones orales o
escritas, que podrán exigirse bajo juramento,
sobre hechos relacionados directamente con las
indagaciones que la comisión adelante. Si en el
desarrollo de la investigación se requiere, para
su perfeccionamiento, o para la persecución
de posibles infractores penales, la intervención
de otras autoridades, se las exhortará para lo
pertinente
respuestas a sus solicitudes de información y a las comisiones investigadoras les
otorga facultades equivalentes a la de los procedimientos judiciales para recabar
información. De cualquier manera, no hay que olvidar que este país considera el
voto de censura para sus ministros, por lo que indirectamente, estas herramientas
podrían derivar en ello. Uruguay no considera la posibilidad de sanciones en sus
constituciones en torno a la solicitud de información y tiene un escueto desarrollo
de las comisiones de investigación. No obstante ello, al igual que en Perú existe la
censura del gabinete. Lo mismo ocurre en Costa Rica y en Colombia, aunque en
estos dos últimos casos hay un mayor detalle del funcionamiento y facultades de
las comisiones investigadoras. Panamá podría considerarse el caso más débil, en
cuanto no especifica sanción para la solicitud de información y hace una referencia
genérica respecto a las comisiones investigadoras al establecer que la Cámara podrá
“tomar las medidas que estime necesarias”.

D.3. Acusaciones constitucionales

Las acusaciones constitucionales, en los sistemas presidenciales, son la herramien-
ta de control más fuerte del sistema, ya que con ella se podría lograr la destitución del
presidente de la República. La destitución de las autoridades se produce sin perjuicio
de lo que decidan posteriormente los tribunales de justicia respecto a otro tipo de
responsabilidades. En los casos de estudio las principales diferencias se producen
respecto a quién y cómo puede iniciarla, contra quiénes se puede interponer y las
causales para su interposición. En todos los casos bicamerales, es una atribución de
la Cámara baja el conocer de las acusaciones constitucionales y el Senado actúa gene-
ralmente como jurado y es esta corporación la que toma la decisión final. Argentina
y Estados Unidos, establecen que si el acusado es el presidente de la República, el
Senado lo preside el presidente de la Corte Suprema.
En los casos unicamerales se producen algunas desviaciones. Por ejemplo en
Perú, es la comisión permanente la facultada para conocer de las acusaciones y,
la Cámara, en ausencia de dicha comisión decide. En Costa Rica, en cambio, la
Asamblea decide si hay o no lugar a la formación de causa y en caso afirmativo,
pone los antecedentes a disposición de la Corte Suprema. Por último, en Panamá,
es la Asamblea Nacional quien conoce las acusaciones constitucionales y juzga “si
a ello hubiera lugar”.
Dado que los sistemas presidenciales no tienen válvulas de escape cuando se pro-
duce una dificultad entre el Congreso y el Ejecutivo, las acusaciones constitucionales
han ido adquiriendo creciente interés respecto a su flexibilidad de uso. Por ello, el
establecimiento de causales taxativas y cerradas a situaciones particulares, no son lo
mismo, que causales abiertas que puedan ser utilizadas como evaluación de gestión
política. En la tabla 17, se observa que el único país que establece el mal desempeño

81
Tabla 17. Causales acusaciones constitucionales

Causales acusaciones constitucionales

Argentina Por mal desempeño; por delito en el ejercicio de sus funciones o por crímenes comunes

Perú Por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones

Uruguay Por violación de la Constitución u otros delitos graves

Brasil Por delitos de responsabilidad. Estos delitos son aquellos contra la Constitución Federal y, es-
pecialmente los contrarios a la existencia de la Unión; el libre ejercicio del Poder Legislativo,
del Poder Judicial, del Ministerio Público y de los Poderes constitucionales de las unidades de
la Federación; el ejercicio de los derechos políticos, individuales y sociales; la seguridad interna
del país; la probidad en la Administración; la ley presupuestaria; y aquellos que atenten contra
el cumplimiento de las leyes y de las decisiones judiciales. La Constitución abre la posibilidad de
definir estos delitos en ley especial

Costa Rica No especificadas en la Constitución

Panamá Por actos ejecutados en el ejercicio de sus funciones en perjuicio del libre funcionamiento del
poder público o violatorios de esta Constitución o las leyes

Colombia Por delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a indignidad por mala conducta

Estados Unidos Cargos de traición, corrupción y otros delitos graves

Fuente: Elaboración Propia.

como causal es Argentina, aunque muchas constituciones no se refieren sólo a delitos

y hay causales suficientemente amplias para su interposición, por ejemplo, Panamá
prescribe “actos ejecutados en el ejercicio de sus funciones que…” y Colombia de
“indignidad por mala conducta”. Costa Rica, es el único país que no establece las
causales en la Constitución.
En relación con quién puede interponer las acusaciones constitucionales, la
tabla 18 da cuenta que, en muchos casos, los ciudadanos tienen la posibilidad de
interponer acusaciones constitucionales, pero es la Cámara Baja (salvo los casos
especiales de unicameralismo) la que debe darle o no ha lugar. Este sería el caso de
Argentina, Uruguay y Colombia.
Las acusaciones constitucionales son la única herramienta cuya consecuencia
puede ser la destitución de un presidente de la República. Desde el inicio de la
tercera ola, la amenaza de un retorno autoritario a través de un golpe de Estado se
ha hecho cada vez menos viable. Sin perjuicio de ello, los países latinoamericanos
donde se encuentra la gran mayoría de los sistemas presidenciales, han tenido que
enfrentar y solucionar crisis políticas de distinto tipo. En los hechos, en la década
de 1990 muy pocos países, entre ellos Haití y Honduras, padecieron de golpes de
Estado. Sin embargo, 19 presidentes no han terminado sus gobiernos, configurándose
presidencias fracasadas (Valenzuela, conferencia CEP, marzo 2017). La mayoría de
los conflictos que dieron origen a estos términos anticipados de gobierno fueron
resueltos a través de acusaciones constitucionales que funcionaron como verdaderos
juicios políticos. Pérez-Liñán (2010) argumenta que la posibilidad de destituir al

82
Tabla 18. Sujetos con facultad para interponer acusaciones constitucionales

Requisitos interposición

Argentina La denuncia debe ser por escrito, con individualización del denunciante, con una relación cir-
cunstanciada de los hechos y medios probatorios. La denuncia puede ser hecha por particulares
o miembros de la cámara

Perú Los congresistas, el Fiscal de la Nación o cualquier persona que se considere directamente agra-
viada pueden presentar denuncia constitucional contra los altos funcionarios del Estado

Uruguay A petición de parte o de algunos de los miembros de la Cámara de Diputados

Brasil Cualquier diputado puede presentar una acusación por escrito y con los medios probatorios
correspondientes

Costa Rica La Constitución no especifica. Sólo dice que la Asamblea conoce de las acusaciones que se
interpongan ante ella

Panamá La Constitución no especifica (habla de acusaciones y denuncias que se interponen ante la

Asamblea)

Colombia La denuncia debe ser por escrito y con antecedentes que la funden

Estados unidos El proceso de acusación comienza una vez que la Cámara de Representantes la admita a trami-
tación y vote ha lugar a la formación de causa por mayoría simple
Fuente: Elaboración propia.

presidente se activa cuando éste pierde la protección en el Congreso, es decir, pierde el

apoyo por parte de su partido o coalición (una mayoría parlamentaria) acompañado
de otros factores como la movilización social y los escándalos. De esta manera, la
solución viene de una práctica semiparlamentaria parecida a la pérdida de confianza
de dichos sistemas. Mustapic (2006) también destaca que las salidas anticipadas de
los presidentes se dan cuando no es posible construir una mayoría parlamentaria
que lo respalde. En este contexto, los presidencialismos han encontrado una vía de
solución a las crisis políticas en las acusaciones constitucionales.

Fortalezas y debilidades de la función fiscalizadora

Pese a que la función fiscalizadora del Congreso es esencial para la fiscalización horizon-
tal que los sistemas presidenciales requieren para su buen funcionamiento (O´Donnell,
2003), de la experiencia de los países analizados se concluye, que la efectividad de esta
tarea no es homogénea5. Por ejemplo, en Costa Rica, existen varios espacios de nego-
ciación entre el ejecutivo y el legislativo, pero el legislativo tiene poco control político
sobre el Ejecutivo. La contraloría es un órgano auxiliar del legislativo, pero nunca se
ha aclarado cómo opera esa auxiliaridad. El legislativo no tiene capacidad técnica para
fiscalizar. No hay sanción en caso que los ministros no vayan a las audiencias donde se
les cita (entrevista con Jorge Vargas, 2017). La acusación constitucional, no se utiliza
nunca (entrevista con Carlos Segnini, 2017).

En este apartado no se analiza la censura. Esta ya fue tratada en la sección sobre gabinetes.
5

83
 En el caso de Colombia, las audiencias de control político, son una posibilidad de llamar
al ministro a declarar al Congreso. Sin embargo, es una forma de los parlamentarios de
sacar alguna ventaja personal y, por eso son utilizadas más por el partido de gobierno
que por la oposición. La acusación constitucional no se usa mucho. En el fondo el
Congreso no tiene mucho poder para fiscalizar. La procuraduría y la fiscalía son más
efectivas (entrevista con Mónica Pachon, 2017).

La fiscalización en Uruguay es equilibrada en las dos cámaras, es decir, ambas tienen la

función. Pero en general la fiscalización es sin sanción salvo la amenaza de censura, sin
perjuicio de lo cual, la oposición las ocupa para mostrar contrapuntos. La acusación
constitucional no es utilizada (entrevista con Daniel Chasquetti, 2017).

Por el contrario, en Argentina, la fiscalización funciona relativamente bien. Ésta se

basa en una institución auditora presidida por la oposición que ha hecho un aporte
a la transparencia, pero en realidad a lo único que el Ejecutivo “le tiene susto” son
a las comisiones revisoras de cuentas en el Congreso. Las comisiones bicamerales
(mixtas) que controlan por objetivo y que intervienen en la administración aunque
no tienen sanción directa, sí afectan al Ejecutivo a través de la justicia (entrevista con
Jorge D’Agostino, 2017).

En particular, además de la censura en algunos países presidencialistas, las acusaciones

constitucionales, son la única provisión constitucional que permite la destitución de
autoridades y, en particular, la única herramienta a través de la cual podría destituirse
al presidente de la República.

E. Defensor del Pueblo en los sistemas presidenciales

El Defensor del Pueblo está establecido como órgano autónomo en cuatro de
los presidencialismos estudiados (Argentina, Perú, Colombia y Brasil). En Panamá
esta institución se establece constitucionalmente, pero no se especifican sus ca-
racterísticas, aunque no puede ser destituido en forma arbitraria. En Costa Rica y
Uruguay existe, pero su tratamiento no es constitucional. En particular, en el caso
de Costa Rica, la Defensoría de los habitantes de la República, depende del Poder
Legislativo. Es decir, los únicos países que no contemplan un Defensor del Pueblo
en sus legislaciones son Chile y Estados Unidos, aunque en este último caso, algunos
Estados contemplan figuras similares.
El principal objetivo del Defensor del Pueblo en las constituciones que lo con-
templan, es la defensa de los derechos fundamentales y constitucionales de las
personas frente al Estado. Para cumplir con estos fines, se le otorga la facultad de
iniciar acciones frente a los tribunales de justicia y control sobre la administración.
Sólo en el caso de Perú se le permite presentar proyectos de ley.

84
Tabla 19. Defensor del Pueblo
  Características
Argentina Órgano independiente
instituido en el ámbito del
Congreso. Actúa con plena
autonomía funcional
Perú La Defensoría del Pueblo
es autónoma. Los órganos
públicos están obligados a
colaborar con ella cuando
ésta lo requiera
Uruguay No hay tratamiento
constitucional, pero existe
el Instituto de Derechos
Humanos y defensoría del
pueblo. Órgano autónomo
dentro del ámbito del Poder
Legislativo
Brasil Órgano con autonomía
funcional y administrativa
Costa Rica No hay tratamiento
constitucional, pero existe
la llamada Defensoría de los
Habitantes de la República.
Órgano dependiente del
Poder Legislativo
Panamá Sí existe, pero no indica
características generales de la
institución
Colombia Órgano con autonomía
administrativa y financiera
EE. UU. No existe a nivel federal
Fuente: Elaboración propia.
Objetivo general Atribuciones específicas
de la institución
Defensa y protección de los El Defensor del Pueblo tiene
DDHH y demás derechos, legitimación procesal
garantías e intereses
tutelados por la Constitución
y las leyes, ante hechos,
actos u omisiones de la
Administración. Control del
ejercicio de las funciones
administrativas públicas
Defender los derechos Tiene iniciativa legislativa.
constitucionales y Facultado para
fundamentales de la persona interponer acción de
y de la comunidad. Supervisar inconstitucionalidad
el cumplimiento de los
deberes de la administración
estatal y la prestación de
los servicios públicos a la
ciudadanía
No hay tratamiento No hay tratamiento
constitucional constitucional
Promoción de los derechos Sujeto activo en tribunales de
humanos y la defensa, en justicia.
todos los grados, judicial y Tramita su presupuesto
extrajudicial, de los derechos
individuales y colectivos, de
forma integral y gratuita
No hay tratamiento No hay tratamiento
constitucional constitucional
Protección de los derechos y Control no jurisdiccional de
las garantías consagradas en los hechos, actos u omisiones
la Constitución, los convenios de los servidores públicos y
internacionales de derechos de quienes presten servicios
humanos y la ley públicos
Guardar y promover los Auxiliar al Procurador General
derechos humanos, la en el respeto de los DDHH y
protección del interés asegurar su efectividad
público y la vigilancia de la
conducta oficial de quienes
desempeñan funciones
públicas
No existe a nivel federal No existe a nivel federal
85
 El Defensor del Pueblo. Fundamentos y funciones

De acuerdo a Ayeni (2014), la institución del Ombudsman puede ser descrita como un
órgano independiente, autónomo e imparcial, usualmente reconocido en la Constitu-
ción Política, y cuyas funciones consisten en conocer las denuncias que los ciudadanos
formulan en contra de los órganos de la administración pública, por vicios cometidos
en el desempeño de sus labores, injusticia, corrupción o mala administración. No
constituye un órgano jurisdiccional: carece de imperio, y sus facultades se limitan a
investigar las denuncias y elaborar recomendaciones sobre casos individuales, procedi-
mientos y reformas administrativas, así como a los tribunales, para resolver conflictos
de relevancia jurídica y con un enfoque usualmente no adversarial.

La definición anterior se acerca a lo que el mismo autor clasifica como Ombudsman

clásico. Sin embargo, junto a este modelo existen Ombudsman híbridos caracterizados
por orientar sus funciones a la protección y promoción de derechos fundamentales o la
lucha anticorrupción y Ombudsman creados dentro de las empresas o en los órganos
de la Administración. En países como Islandia, también existen defensores del pueblo
especializados (Ej. Defensor de la infancia) y sus funciones se ven limitadas por las
poblaciones a las que protegen.

Gadlin (2010) reconoce que organizacionalmente existen varios modelos de Defensor

del Pueblo. En los hechos existen Ombudsman que funcionan sin reconocimiento
constitucional o legal, pero que ejercen sus funciones dentro de las instituciones a las
que pertenecen, aunque con cierto grado de autonomía. Esta autonomía se ve limitada,
en los casos en los que el defensor es nombrado directamente por un funcionario de
gobierno.

Las principales facultades que detenta un Ombudsman consisten en las de investigar

las denuncias sometidas a su conocimiento por parte de la ciudadanía o del conjunto
de personas habilitadas para ello y formular recomendaciones o peticiones a las au-
toridades administrativas correspondientes (Gadlin, 2010). En la práctica, el ejercicio
de las atribuciones de que se encuentran investidos los Defensores del Pueblo varía
ampliamente.

La protección y promoción de los DDFF es algo que se ajusta naturalmente al rol del
Ombudsman (Ayeni, 2014: 204). En efecto, su función central de balancear el poder
de las autoridades gubernativas coincide con el propósito de resguardar los derechos
de los ciudadanos frente a los abusos de aquéllas. Hay autores, que aducen además,
que su posición es particularmente conveniente para lidiar con derechos sociales,
cuyo ámbito de acción coincide con el de buena parte de la Administración Pública.
La importancia de su acción es tanto mayor si hay escasez de medios de protección
para esta clase de derechos en los ordenamientos jurídicos internos e internacionales
(von Tigerstrom, 1998: 3 y 4).

86
Adicionalmente, los defensores del pueblo permiten dar eficacia a la garantía de los
DDFF, sobre todo, si se acepta una suerte de derecho a la buena administración. En
el mismo sentido, su rol tampoco se limita a una mera vigilancia y corrección de las
acciones de los órganos del Estado: también cumple una función proactiva, identi-
ficando problemas generales o problemas tendenciales de instituciones particulares
que refuerzan su importancia desde el punto de vista de los DDFF. Por ello es que, en
definitiva, la imbricación con los DDFF es tan fuerte que contribuye a definir la propia
forma en que se concibe el rol de los Ombudsmen (Ayeni, 2014: 504).

87
IV. Estatuto constitucional de los partidos políticos
en sistemas presidenciales

En esta parte se describe, en general, la regulación que se hace a nivel constitu-

cional del rol y actividad de los partidos en el sistema político. Las disposiciones
principales que contiene cada Constitución a este respecto se resumen en la Tabla
20. Como cuestión previa, cabe subrayar que existe una enorme disparidad en el
tratamiento que se hace de los partidos en las distintas constituciones. En efecto, de
las 8 constituciones revisadas, sólo en dos de ellas (Brasil y Colombia) se establece
propiamente un Estatuto de Partidos. A la vez, ellas difieren sustantivamente en su
extensión siendo la CPC la única que regula en detalle la función de los partidos
en el sistema político. En el caso de las demás, más bien se caracterizan por incluir
regulaciones a nivel general.

Respecto a los contenidos de la tabla, subrayamos los siguientes puntos:

A) En todos los ordenamientos, de una u otra forma, se garantiza el pluralismo

político, y con ello se establece una base para la actuación libre los partidos. Con
todo, al mismo tiempo, en ningún caso se establece que sean los únicos vehículos
de representación.

B) Las constituciones, en general, no definen las funciones específicas que los

partidos cumplen, o deben cumplir, en el sistema político. Asimismo, en el caso en
que ellas existan, se refieren a cuestiones generales como el concurrir a formar la
voluntad popular (Costa Rica, Panamá, Perú) o fomentar o conducir la participación
política (Colombia, Costa Rica, Panamá).

C) En el mismo sentido, tampoco se le imponen (excepto en Colombia) obliga-

ciones muy específicas, más allá de respetar los principios democráticos o cumplir
con requisitos de transparencia de información, especialmente financiera (p.e. Brasil,
Costa Rica, Perú).

D) En materia de organización interna, el patrón general, nuevamente es el

imponer pocas obligaciones a los partidos, garantizándoseles libertad organizativa.
Esto, no obstante, en la mayoría de los casos con la prevención de que al efecto
(organización interna y en algunos casos la selección de sus autoridades) deben
seguir principios democráticos (Argentina, Colombia, Costa Rica, Perú, Uruguay).

Al respecto, un punto importante es el de la regulación de la disciplina parti-

daria. Si bien la mayoría de las constituciones no se refiere a ella, sí lo hacen las de

89
Colombia y Panamá. En el primer caso, se establecen reglas específicas a nivel de
comportamiento legislativo, permitiendo la existencia de órdenes de partido. En
el segundo, se establece la posibilidad de que los partidos decidan la revocación
de los mandatos de parlamentarios en ciertos casos y con algunas restricciones.

E) En materia de financiamiento, además de los requisitos de transparencia

mencionados, destacan dos puntos importantes. El primero se refiere a su ori-
gen, prohibiéndose en muchos casos el financiamiento extranjero. El segundo
es el del financiamiento estatal, el cual se establece en distintos ordenamientos
(Argentina, Brasil, Colombia, Panamá). En ningún caso se impide el financia-
miento privado.

Por último, en la mayoría de los casos, expresamente se garantiza acceso a medios

de comunicación y estatales en particular.

Tabla 20. Regulación constitucional de los partidos políticos

País Incorpora Principales disposiciones

estatuto
constitucional

Argentina No - Garantiza libertad para crear partidos y para que actúen en vida pública
- Garantiza acceso a medios
- Organización debe ser democrática
- Transparencia de financiamiento

Brasil Sí - Garantiza libertad para crear partidos y para que actúen en vida pública.
Deben respetar régimen democrático y no pueden tener organización pa-
ramilitar
- Tienen autonomía organizativa y coalicional (pudiendo establecer distintas
coaliciones en distintos niveles de competencia)
- Estatutos deben establecer normas de disciplina interna
- Tienen derecho a recursos del fondo partidario y acceso gratuito a medios
- Transparencia de financiamiento. No pueden tener financiamiento extran-
jero

Colombia Sí - Garantiza libertad para crear partidos y para que actúen en vida pública
- Deben organizarse democráticamente, y tienen como principios rectores
la transparencia, objetividad, equidad de género y deber de difundir sus
ideas. Deben realizar convenciones en que permitan a militantes influir en
las decisiones del partido
- Libertad para escoger sus candidatos, pero responden por actos de sus
representantes si son condenados. Se establecen las sanciones que pueden
aplicarse
- Obtención de personalidad jurídica con 3% de los votos en elecciones del
Senado o Cámara. La ley puede establecer excepciones para organizaciones
de representación de minorías étnicas y políticas
- Regulan su régimen disciplinario interno. Los partidos deben actuar como
bancada en el Parlamento, como lo establece la ley, y de conformidad a las
decisiones que ésta tome democráticamente. Se pueden establecer excep-
ciones a esta regla. Sanciones a parlamentarios pueden llegar a pérdida de
escaño

90
 País Incorpora Principales Disposiciones
estatuto
constitucional

Colombia Sí - Estado contribuye a financiar partidos, sin excluir financiamiento privado

(que puede tener límite, y prohibido para funcionarios públicos). Financia-
miento extranjero está prohibido. Estado también financia acceso a medios
y a espacios públicos. Ley determina distribución de contribución entre los
partidos
- Superar máximos de gastos en campaña puede llevar hasta pérdida de es-
caño
- Incorpora estatuto de la oposición: a los partidos que se declaren como de
oposición se le garantizan derechos de acceso a información y documen-
tación oficial y a medios del Estado. En 2015, además, se estableció que
quien resulte segundo en algunas elecciones (presidente, vice, Gobernador,
alcalde, entre otros) tendrán derecho a un asiento en Senado, Cámara o la
corporación que corresponda
- Se permite a los partidos definir si su lista (en elecciones plurinominales
donde se usa sistema proporcional) es cerrada o abierta. Selección de sus
candidatos se hace conforme a mecanismos de democracia interna según
la ley y los estatutos

Costa Rica No - Garantía de pluralismo político y libertad para crear partidos. Estos deben
respetar orden democrático
- Partidos deben seleccionar candidatos y autoridades según principio demo-
crático. Su estructura interna debe ser democrática

Estados Unidos No No contiene mención a los partidos, y por tanto no hay regulación a este
nivel. Esto, sin perjuicio de las garantías individuales (reunión, opinión) en
que también se ampara la actividad política. Algunas constituciones estatales
sí establecen regulaciones

Panamá No - Garantiza pluralismo. No se puede establecer más de 5% de los votos como

requisito de su existencia. No puede haber partido en base a sexo, raza o
religión
- Su estructura interna debe ser democrática
- Garantiza acceso a medios estatales y a la información de las autoridades.
- Estado puede financiar a los partidos en su actividad electoral (y también a
otras personas que compitan). Ley regula esa distribución
- Partidos pueden revocar mandato de sus diputados, con ciertos requisitos:
a) causales deben estar previstas en sus estatutos; b) estas deben referirse a
violaciones graves de los estatutos y de la plataforma ideológica del partido.
Puede ser causal el que sean condenados a pena privativa de libertad por
5 años o más; o también que renuncien al partido. Se pueden incorporar
mecanismos de consulta popular para el efecto

Perú No - Garantiza libertad de organización

- Deben funcionar democráticamente
- Deben ser transparentes en su financiamiento
- Tienen acceso gratuito a medios estatales, en proporción a su fuerza elec-
toral

Uruguay No - Garantiza pluralismo y libertad a los partidos

- Deben elegir democráticamente a sus autoridades
- Deben dar publicidad a sus cartas orgánicas y programas de principios
- Determinarán simultáneamente a sus candidatos a presidente y por medio
de elecciones internas
- Designan cuatro miembros (de 9) de la corte electoral
Fuente: Elaboración propia.

91
V. Algunas consideraciones de los sistemas
semipresidenciales

A. El semipresidencialismo (SP) en el mundo

El primer país en establecer un régimen semipresidencial fue Finlandia en 1919,
seguido por Alemania (Constitución de Weimar) en el mismo año. En los años
siguientes el SP se expandió pero a ritmo muy lento, siendo adoptada por países
como Irlanda (1937), Islandia (1944), Austria (1945) o Francia (1958/62). Así,
hacia fines de la década de 1960 sólo 8 países habían adoptado esa fórmula (Elgie
2011: 8). Sin embargo, desde la década de 1990, el SP se expandió enormemente
en el mundo, de forma que hacia 2009 ya 41 democracias lo habían adoptado
(Wu, 2011: 22).
En este contexto, la literatura ha analizado cómo el SP se distribuye regionalmente,
distinguiendo Wu (2011: 22-24) tres grandes grupos de países semipresidenciales. El
primero, concentra a distintos países de Europa occidental, donde se encuentran los
casos más conocidos, como Francia, Austria, Irlanda, Islandia, Portugal y Finlandia.
El segundo incluye principalmente a los países “post-comunistas” que transitaron a la
democracia después de 1990. Así, el SP es la fórmula más común en países de Europa
del Este (Bulgaria, Macedonia, Eslovaquia, Eslovenia, Rumania) y en ex repúblicas
soviéticas (Prostyk 2006). El tercero comprende a distintos países (especialmente
africanos) que dejaron de ser colonias en el último tiempo (Wu 2011:24). Otros
países son Taiwán, Turquía, Mongolia. Perú es también normalmente considerado,
vista la regulación institucional de la figura del premier.

B. Variedades de semipresidencialismo
No existe sólo una forma de estructurar institucionalmente el SP, sino varias.
Esto, ya que los SP son distintos según cuál sea la distribución de atribuciones entre
presidente y primer ministro-gobierno. A lo anterior, cabe agregar que dependiendo
de factores formales e informales, también se observan diferencias importantes en
el funcionamiento real de los distintos SP. Incluso un mismo sistema, y sin que se
alteren las reglas, pueden funcionar de forma distinta en un tiempo u otro (Linz
1997: 106).
En este contexto, existen distintas clasificaciones de SP, la mayoría de las cuales
se basan en las diferencias formales, mientras otras agregan un componente político
práctico. Las principales son:

93
B.1. Semipresidencialismo según el poder formal del PR
Una clasificación bien conocida es la de Siaroff (2003), la cual busca establecer
una “escala” de SP según las atribuciones formales que tienen los presidentes de
distintos países. Para el efecto, distingue 9 atribuciones/características del PR en un
SP, de forma tal que los países que asignan mayor número de aquellas al PR son “más
presidenciales” formalmente. Las atribuciones/características del PR consideradas
son: 1) si es electo por voto popular; 2) si es electo en elecciones concurrentes con
el Congreso; 3) si tiene atribuciones de nombramiento de autoridades importantes,
como el PM, jueces o puestos militares; 4) si participa de las reuniones de gabinete;
5) si tiene poder de veto; 6) si tiene poderes de emergencia o de emitir decretos; 7)
si designa y remueve o no al PM; 8) si puede disolver el Congreso y 9) si es quien
dirige o no las relaciones exteriores.
La siguiente tabla resume los resultados:

Tabla 21. Sistemas semipresidenciales. Poder formal de los presidentes

País Poder formal (de 1 a 9)

Austria 1
Islandia 1
Irlanda 3
Polonia 3
Portugal 3
Finlandia 5
Rumania 5
Taiwán 5
Croacia 6
Francia 7
Ucrania 7
Madagascar 7
Rusia 8
Mozambique 8
Fuente: Siaroff, 2003.

B.2. Semipresidencialismo según dependencia del Parlamento del PR

Esta fórmula distingue entre dos categorías principales: a) SP “presidenciales-
parlamentarios” y b) SP “premier-presidenciales”. En la primera, el primer ministro
(PM) es responsable tanto ante el presidente como ante el Parlamento; mientras en
la segunda sólo lo es ante el Parlamento. Es decir, la diferencia principal radica en si
el poder del presidente abarca la posibilidad de destituir al primer ministro (Elgie
2007: 64; Shugart/Carey 1992).

94
B.3. Semipresidencialismo según distribución de los poderes entre el PR y el primer
ministro/gabinete
Esta distinción pertenece a Elgie (2005), quien si bien no clasifica según poderes
específicos, si establece tres categorías de SP:
a) SP altamente presidencializados, donde los presidentes tienen poderes muy am-
plios y los PM son muy débiles. Ejemplo de ello sería Corea del Sur, Namibia o
el de Perú que se considera SP en este caso. Con todo, cabe señalar que Elgie no
considera a Corea del Sur como SP, pues el Parlamento sólo puede “recomendar”
la destitución del PM o de los ministros, la cual no es vinculante para el PR (Elgie
2011).
b) SP donde hay equilibrio de poderes entre presidente y PM, más allá de que exista
un pequeño desbalance (formal) entre uno y otro. Este es el caso de Bulgaria,
Polonia, Francia, Finlandia o Taiwán.
c) Aquellos donde los PR tienen poderes más bien simbólicos o ceremoniales. Es
decir, aquí los PR tienen muy pocas atribuciones, quedando el poder real en los
PM y el gabinete, siendo en definitiva muy parecido a los sistemas parlamentarios.
Es el caso de muchos países europeos como Austria, Bulgaria, Islandia, Irlanda
o Portugal (Elgie 2005: 102-108).

B.4. Semipresidencialismo según poderes formales y práctica política

Esta clasificación es desarrollada por Wu (2011: 30), quien distingue cuatro tipos
de SP sobre la base (combinada) de dos criterios: quién decide sobre la nominación
del PM y los ministros, y el tipo de relaciones (práctica) que existe entre el presiden-
te y la mayoría parlamentaria en dos distintas situaciones típicas: si el gobierno es
dividido o unificado. Esto es, cómo se decide (en la práctica) sobre quién gobierna
en caso de que el PR y PM sean o no del mismo partido o coalición. O, como dice
Wu, donde está el locus real del poder (2011: 30). Los cuatro tipos de SP son:
i) Cuasi-parlamentarismo. En este tipo el presidente se somete al Parlamento, en
todo tipo de situaciones, ejerciendo ningún tipo de control respecto del Ejecu-
tivo. En ese sentido, cuando la mayoría parlamentaria es de su mismo partido
(gobierno unificado) no es el líder del gobierno, sino que lo es el líder del partido.
Asimismo, cuando la mayoría parlamentaria pertenece a la oposición, el PR se
somete a las decisiones de esa mayoría respecto del gobierno. Ejemplo típico son
Islandia, Irlanda o Portugal.
ii) Supremacía presidencial. Es aquel en que el PR controla la decisión de quién es
PM, independiente de quien tenga la mayoría parlamentaria, como sería el caso
de Taiwán o Perú (si se le considera como tal), como también en distintos países
como Rusia y otras ex repúblicas soviéticas (p.e. Armenia o Georgia) y muchos
países africanos (p.e. Argelia, Camerún). Ningún país de Europa occidental
pertenece a esta categoría.

95
iii) Alternancia. Esta categoría abarca los casos en que, cuando el partido del PR con-
trola la mayoría parlamentaria, este se convierte virtualmente en el actor central
del sistema. Sin embargo, cuando esa mayoría se pierde (p.e. en una elección de
medio tiempo) y la mayoría parlamentaria la gana la oposición, el PR pasa a ser
una figura secundaria, pasando el poder al líder de la oposición. El típico caso
sería Francia, cuando se produce la situación conocida como “cohabitación”
(presidente de un signo político y mayoría parlamentaria de otro). También son
ejemplos Croacia y Mongolia.
iv) Compromiso. Esta variante es similar a la anterior, pero se diferencia en cuanto
aun cuando sea un gobierno dividido, el presidente mantiene cierto control
sobre puestos ministeriales o ciertos poderes Ejecutivos. Ejemplos son Polonia,
Finlandia y Rumania.

C. Sobre el funcionamiento del semipresidencialismo

Las distintas clasificaciones de SP vistas arriba no sólo indican que el SP se estruc-
tura de muy distintas formas, sino que también sugieren que dependiendo de la forma
específica que adopte y de su práctica real, sus efectos sobre el sistema político son
distintos. En ese sentido, no existe una sola evaluación del SP, sino que hay distintos
argumentos en relación de sus distintos tipos y condiciones de funcionamiento.
Siendo la literatura muy extensa, en lo que sigue nos referimos a tres puntos.
Primero a los argumentos generales en favor y en contra del SP, que dan cuenta
de las ventajas y desventajas que tiene su adopción considerando sus distintas
variantes. Luego revisamos los argumentos en relación a su compatibilidad con
la democracia, y por último exponemos algunos argumentos relevantes para su
funcionamiento.

C.1. Argumentos en favor y en contra del SP (y de sus variantes particulares)

¿Por qué un país o quienes diseñan las constituciones adoptan un SP y no otro
sistema? Si así es, ¿por qué un SP con pocos poderes para el PR, o uno que sea más
equilibrado?
En relación a estos puntos, por un lado, se discuten las razones de por qué se
adopta un SP y los objetivos políticos a los cuales este puede servir. En particular
se subraya lo siguiente: i) El SP representa, en la etapa fundacional (transicional),
una buena opción de compromiso entre quienes prefieren un sistema presidencial
y los que se inclinan por uno parlamentario, como lo demuestran distintos casos
de europa central (Elgie 2011: 13); ii) El SP puede ser una demostración de com-
promiso democrático por parte de quienes dirigen las transiciones, en cuanto sus
principales actores (PR y Parlamento) son elegidos democráticamente. Incluso, es

96
un argumento para líderes fuertes (e incluso gobernantes autoritarios) que buscan
permanecer en el poder pero abriendo vías democráticas (Idem: 13); y iii) El SP sería
una solución para casos en que los sistemas políticos funcionan en forma inestable,
fortaleciendo la autoridad ejecutiva y creando condiciones para liderazgos fuertes.
El caso de Francia, a través de la reforma de 1962, es el más significativo al respecto.
En otros casos, se usa para reducir los poderes presidenciales y aumentar los del
Congreso, y así establecer un sistema más equilibrado.
Por otro lado, se indican argumentos más específicos en relación a su funciona-
miento. Los principales son:
i) La combinación de un presidente electo y un gobierno responsable ante el
Parlamento podría generar un doble beneficio. Por un lado, otorgar estabilidad
en situaciones de crisis, pero a la vez flexibilidad institucional. Por otro lado,
introducir un sistema de poderes compartidos (power sharing) contribuye a
favorecer la cooperación y evitar escenarios en que “el ganador se lo lleva todo”.
En ese sentido, por ejemplo, Sartori (1994: 154) sostiene que, comparado con
el presidencialismo, es una mejor fórmula para el caso de que existan gobiernos
divididos (presidencial-parlamentaria).
ii) Un SP con un presidente fuerte incentiva la emergencia de líderes populistas y
autocráticos, que sienten tener la legitimidad para actuar fuera de la ley. Es decir,
en ciertas circunstancias se puede incentivar una “interpretación autoritaria” de
poderes por parte del presidente, que afecte la estabilidad del sistema (Linz 1997:
112). Al contrario, los SP con presidentes ceremoniales generan los incentivos
contrarios, es decir, los presidentes no intentan “presidencializar” la política y
así favorecen la estabilidad (Elgie 2005: 106).
iii) La dependencia del PM de la mayoría parlamentaria puede favorecer la inesta-
bilidad gubernamental, especialmente en casos de alta fragmentación partidaria.
En este sentido el SP, en cuanto permite la existencia de gobiernos divididos,
genera el espacio para la emergencia de conflictos dentro del Ejecutivo, sean estos
entre el presidente y el PM y la mayoría parlamentaria, o entre ésta y una alianza
entre el PM y el PR (Prostyk 2006: 222; Skach 2007: 104).
iv) Dependiendo de la distribución de poderes entre PR y PM, el sistema puede
generar mucha confusión en relación a cuáles son las atribuciones y responsa-
bilidades de las distintas autoridades (Prostyk 2006: 221).

C.2. El semipresidencialismo y la estabilidad democrática

En el marco de la discusión de la mayor o menor “compatibilidad” del presi-
dencialismo inaugurada por Linz, se ha discutido si el SP presenta también este
problema, especialmente en aquellos en que la estructura institucional es más
“presidencializada”, o en que se produce el fenómeno de la cohabitación. Elgie y

97
Schleiter (2011) analizan las condiciones en que la probabilidad de supervivencia
democrática es mayor según tipo de SP, para lo cual consideran categorías defini-
das por Shugart y Carey (1992, ver arriba). Los autores consideran 45 casos de SP
para el período 1919-2004, y que comprenden países de distintas regiones. Son 16
las ocasiones en que hubo un quiebre democrático. Concluyen que efectivamente
hay diferencias según tipo de SP y probabilidad de supervivencia: los SP que son
“presidenciales-parlamentarios” y que hacen al gobierno doblemente dependiente
del PR y del Congreso, tienen más probabilidad de sufrir un colapso democrático.
Asimismo, argumentan que la existencia de un gobierno dividido (cohabitación)
no está más relacionado que otros con la probabilidad de un quiebre democrático
(ningún SP cayó en un período de gobierno dividido). En ese sentido, agregan que los
SP premier-presidenciales parecen inducir mejor la cooperación (power-sharing) y
están mejor estructurados para procesar los conflictos (Elgie y Schleiter 2011: 55-58).
Con todo, agregan que otras variables también pueden tener incidencia, como el
nivel de riqueza y el desarrollo económico, en el sentido de que si ellos son mayo-
res, las probabilidades de colapso bajan. En definitiva, argumentan, que cuando se
diseña un sistema SP debe considerarse muy en serio el punto de cuántos poderes
se le otorguen al presidente, ya que cuando ellos son muy amplios hay mayores
probabilidades de conflicto entre poderes/actores, y así el riesgo de quiebre demo-
crático aumenta (Idem).

C.3. El semipresidencialismo y el sistema de partidos

Todo sistema institucional funciona en un contexto, el cual siempre puede afectar
su éxito o fracaso. En el caso de los SP este es un aspecto muy subrayado en la lite-
ratura, y en particular lo relevante que son las características del sistema de partidos
para la determinación del patrón de liderazgo que predomina y en definitiva para
su buen o mal funcionamiento.
A este respecto, ya Duverger remarcaba que más allá de la distribución formal de
poderes, la práctica real de los SP, y especialmente el liderazgo del sistema, dependen
mucho de la característica del sistema de partidos. En particular, como sería el caso
de Francia, sostiene que cuando las mayorías corresponden con el presidente, este
se transforma en la figura central del sistema, desequilibrándolo en su favor (1980:
182). Elgie (1999: 291-293) desarrolla y matiza este argumento de la siguiente forma:
a) Cuando los presidentes son básicamente figuras ceremoniales, las características
del sistema afectan poco el patrón de liderazgo, que siempre pertenece al PM, como
es el caso de Irlanda o Islandia. Por otra parte, y al contrario, hay casos donde la
preeminencia presidencial se mantenía independiente de la configuración partidaria,
como en la Rusia de Yeltsin; b) En cambio, en otros sistemas es particularmente
relevante. Francia es un caso típico, donde la existencia de una mayoría permitió un

98
gobierno unificado por largo tiempo, y donde el presidente jugó el rol central. Luego,
cuando cambiaron las mayorías y se produjo la cohabitación, el sistema cambió de
eje, pasando el centro del poder al PM. En el caso de Finlandia, a su vez, se observó
que cuando el sistema de partidos se ordenó y produjo mayorías estables, el sistema
pasó a caracterizarse por una fuerte preponderancia del PM. En el caso de los países
de Europa oriental que adoptaron el SP, Prostyk (2006: 235) también releva cómo
las características del sistema de partidos afecta la dinámica de funcionamiento del
sistema (dónde está el poder) y la mayor o menor fortaleza de los gabinetes y los PM.
En este mismo sentido, Linz (1997: 108) releva la importancia del sistema de
partidos para el buen funcionamiento del SP (y de todo otro sistema). Esto, en el
sentido de que cuando este exhibe alta fragmentación, o simplemente no actúan
coordinadamente (disciplina) y apoyan al gobierno, es muy difícil que el sistema
funcione.
Por último, como es común, se agregan otras variables que pueden ser muy claves
en el funcionamiento del sistema y que son más difíciles de dimensionar, como el
tipo de liderazgo presidencial (como lo importante que De Gaulle para consolidar el
SP en Francia, pero también como lo puede ser Putin en Rusia en sentido distinto),
o la tradición político-democrática de un país.

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