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128 BLC – Boletim de Licitações e Contratos – Fevereiro/2010

ANÁLISE DO BDI NAS LICITAÇÕES PÚBLICAS E A


VISÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Aniello dos Reis Parziale


Advogado membro da Consultoria NDJ e ex-analista do setor de obras públicas do Sinduscon/SP

1. Introdução como a situação econômica e mercadológica, a


localização e seu acesso, a infra-estrutura ne-
O BDI – Benefício (ou Bonificação) e Despe- cessária instalada, a alíquota do ISS adotada
sas Indiretas, também denominado LDI – Lucro e pelo Município onde o empreendimento será exe-
Despesas Indiretas, é um componente da planilha cutado; bem como características intrínsecas do
de preço de proponente interessado em contratar objeto, como, por exemplo, o tipo da obra, a quali-
com Administração Pública, admitido em licita- dade dos projetos e orçamentos, o prazo de sua
ções quando o objeto contratado for obras e servi- execução, a forma de pagamento, o período de
ços. Sua finalidade é mensurar o lucro (benefício) medição, entre outros, além do lucro pretendido
do particular e as despesas e tributos que incidem pelo proponente para aquele empreendimento.
indiretamente na execução do objeto, os quais
são impossíveis de serem individualizados ou Para a fixação da composição do BDI, ine-
quantificados na planilha de composição de cus- xiste uma norma técnica ou legal que discipline
tos diretos. Conforme o magistério da professora os parâmetros adequados para que se estabele-
Maria Alice Pius,1 o BDI “tem como função, por- ça aquilo que deve ou não constar desse arranjo.
tanto, espelhar os custos e despesas indiretos “Liberdade é a marca de composição do BDI (Be-
envolvidos na realização da obra, além de suprir nefícios e Despesas Indiretas) nos orçamentos
despesas eventuais e garantir a lucratividade de obras da construção civil. Não existe lei ou
imposta pelo construtor”. norma que estabeleça uma diretriz compulsória
a ser seguida na formulação do índice”.2 Toda-
Esse componente, que se apresenta por via, dentro da engenharia de custos, existe gran-
meio de percentual, ao ser aplicado sobre o cus- de discussão acerca do caminho para se chegar
to da execução do empreendimento, acaba por a uma fórmula e percentual ideais. Há muita difi-
resultar no preço proposto pelo licitante para exe- culdade para estabelecer um BDI padrão. Tanto
cução do objeto que está passando pelo crivo da que se conhecem diversas metodologias, como
licitação. O percentual do BDI, em tese, não é a proposta pelos engenheiros Mozart Bezerra
fixo e a sua composição não é taxativa, variando da Silva3 e Maçahico Tisaka,4 além das propos-
de objeto para objeto e entre as empresas lici- tas por entidades, como o Instituto de Engenha-
tantes, levando-se em consideração elementos ria e o Ibraop, e por órgãos e entes da Adminis-
extrínsecos à execução daquilo que se pretende, tração Pública. Como bem observa a professora

1. Cf. in “Análise de algumas práticas utilizadas no cálculo do BDI – Bonificação e Despesas Indiretas – para a fixação de
preços de obras na construção civil”; Fatec/SP. Disponível em http://bt.fatecsp.br/bt_12/mariatrabalho2.pdf. Acesso em
23.7.08.
2. Disponível em http://revista.construcaomercado.com.br/negocios-incorporacao-construcao/95/especial-obras-publicas-
como-calcular-o-bdi-139241-1.asp. Acesso em 21.10.09.
3. Ver Manual de BDI, como Incluir Benefícios e Despesas Indiretas em Orçamentos de Obras de Construção Civil, São
Paulo, Edgard Blücher, 2006.
4. Ver Orçamento na Construção Civil. Consultoria, Projeto e Execução, São Paulo, Pini, 2006.
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Maria Alice Pius,5 percebe-se “a urgente neces- 9.1.7. abstenha-se de incluir, em licita-
sidade de uma normalização que padronize a ções futuras em que haja a previsão de utili-
nomenclatura dos componentes do BDI, facili- zação de recursos federais, as rubricas rela-
tando a sua identificação e minimizando as inefi- tivas ao IRPJ e à CSLL de suas estimativas
ciências verificadas nos procedimentos de cál- de preços e dos formulários utilizados por
culo atuais que ainda fixam percentuais para o licitantes para preenchimento de propostas,
cálculo do BDI à semelhança de outras obras”. bem como faça constar nos editais licitatórios
que tais tributos não podem ser incluídos nos
Assim, caberá a este artigo delinear o estu-
preços propostos de bens e serviços, seja
do da referida taxa, apresentando a composição
na composição do BDI, seja como item es-
que aqueles que enfrentam o tema julgam como
pecífico da planilha ou orçamento, inclusive
ideal, e, ainda, o posicionamento dos principais
para os casos de dispensa e inexigibilidade
Tribunais de Contas do País, em especial do Tri-
de licitação”.7
bunal de Contas da União, e dos estudiosos men-
cionados que se debruçam sobre o assunto. 2. Composição de uma proposta comer-
cial: preço = custo direto x BDI
Por fim, ressaltamos que é de suma impor-
tância o conhecimento do posicionamento do Uma proposta oferecida por um licitante em
TCU pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos uma licitação é composta por vários elementos.
Municípios, na medida em que a r. Corte de Con- Acerca da sua composição, servimo-nos da li-
tas exerce sua jurisdição sobre tais esferas de ção proposta pelo engenheiro Márcio Soares da
governo quando, na execução das suas atribui- Rocha,8 em que afirma: “Os preços de obras de
ções por tais pessoas jurídicas, há dispêndio de engenharia são compostos basicamente por qua-
recursos da União Federal. A exemplo, observe- tro elementos: os custos diretos; os custos indi-
se: retos; os tributos e o lucro (ou benefício). Os cus-
tos diretos são aqueles relacionados aos servi-
“9.1. determinar ao Município de Mucajaí/ ços produzidos diretamente no canteiro de obras,
RR, com fundamento no art. 250, inc. II, do ou seja, são relativos aos custos de materiais e
Regimento Interno, que, na hipótese de ma- da mão-de-obra primária (operária) necessária
nutenção da decisão de aplicação de recur- à realização dos serviços da obra. Os custos in-
sos federais nas obras de drenagem do diretos são os que se relacionam à estrutura ne-
Igarapé Samaúma, adote as seguintes provi- cessária para a administração e gerenciamento
dências relativas à(s) futura(s) licitação(ões) do empreendimento e para manutenção da em-
para contratação da execução do empreendi- presa construtora. Os tributos são inerentes à
mento: qualquer atividade produtiva e o lucro é o valor
(...) financeiro que se almeja receber pela execução
da obra. Dentre os quatro tipos de elementos de
9.1.6. exija dos licitantes, na formulação
custo, os mais difíceis de quantificar e de avaliar
das propostas, a apresentação da composi-
ção detalhada de BDI, atentando para o fato são os custos indiretos e o lucro. Esses, geral-
de que não podem estar inclusos tributos di- mente não são detalhados nos orçamentos, sen-
retos (IRPJ e CSLL)”.6 do ‘embutidos’ nos preços dos serviços, junta-
mente com os tributos. Esses compõem uma taxa
“9.1. determinar à Companhia de Sanea- denominada BDI (Benefícios e Despesas Indire-
mento de Sergipe – Deso que:
tas). O BDI é aplicado aos custos diretos para
(...) definir o preço de venda da obra (ou preço glo-

5. Cf. in ob. cit., p. 7.


6. TCU, Acórdão nº 2715/2008 – Plenário.
7. TCU, Acórdão nº 2110/2008 – Plenário.
8. Cf. in “Análise de BDI de obras públicas pelo método da estimativa intervalar ”. Disponível em http://www.ibraop.org.br/
site/media/sinaop/10_sinaop/analise_bdi.pdf. Acesso em 28.7.09.
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bal, como se conhece na administração pública). nistrativo (encarregado do escritório, de higie-


Percebe-se assim que o BDI possui composição ne e segurança, apontador, escriturário, mo-
variável e a primeira conclusão que se pode tirar torista, vigia, porteiro, etc.) e de apoio (almo-
é que é inadequada a adoção de uma taxa única xarife, mecânico de manutenção, enfermeiro,
de BDI de referência, para análise de custos de etc)”.
todas as obras. Cada obra possui a sua própria
O Tribunal de Contas do Estado de Santa Ca-
taxa de BDI”.
tarina11 ressalta que “O custo direto reflete o
Ante os elementos que compõem uma pro- somatório das despesas com insumos identificá-
posta, passaremos a discorrer analiticamente ca- veis e economicamente quantificáveis, que po-
da um desses componentes, apontando o enten- dem ser atribuídos à execução dos vários servi-
dimento de estudiosos do assunto e o posicio- ços. São despesas intrínsecas e, portanto, espe-
namento de alguns Tribunais de Contas: cíficas de cada um dos serviços a serem execu-
a) Preço tados”.
Segundo Maçahico Tisaka,9 “o preço de ven- c) BDI
da é o resultado da aplicação de uma margem c.1) Conceito
denominada BDI sobre o Custo Direto da planilha
de orçamento”. Acerca da definição do BDI, apresentamos a
proposta do Tribunal de Contas da União, deli-
Dessa forma, o licitante deve apresentar na neada no Acórdão nº 538/2008 – Plenário, a qual
sua proposta comercial o BDI praticado especifi- merece a reprodução:
camente para a execução do objeto, multiplican-
do-o pelos custos diretos que envolvem a execu- “BDI (Benefícios e Despesas Indiretas), (...)
ção do objeto. é a taxa correspondente às despesas indire-
tas e ao lucro que, aplicada ao custo direto
b) Custos ou despesas diretas de um empreendimento (materiais, mão-de-
Custo direto é a soma de todas as despesas obra, equipamentos), eleva-o a seu valor fi-
relacionadas com a efetiva execução do objeto, nal, que constitui o preço. Ou seja, apenas o
sendo elas insumos (materiais), mão-de-obra ne- lucro e as despesas indiretas que incidem
cessária, com seus respectivos encargos sociais sobre todos os serviços da obra devem com-
e todos os custos despendidos com a operacio- por o BDI. As despesas classificadas como
nalização da obra, execução da infra-estrutura custos diretos de produção, que compreen-
necessária e locação de equipamentos envolvi- dem serviços quantificáveis, devem compor
dos na execução, que podem ser quantificados a planilha de custos, e não a taxa de BDI
ou discriminados na planilha orçamentária. (...)”.
A título de ilustração, apresentamos os exem- Analisando o conceito proposto, à luz do prin-
plos propostos por Maçahico Tisaka:10 cípio da economicidade, observamos que este
nos parece ser o conceito ideal para a justa re-
“• Quantitativos de todos os serviços e muneração do empreendedor daquelas parcelas
respectivos custos obtidos através da com- de execução do objeto que não possuem condi-
posição de custos unitários; ções de ser quantificáveis e identificáveis nos
• Custo de preparação do canteiro de custos diretos.
obras, sua mobilização e desmobilização;
Todavia, há de considerar que, para que esse
• Custos da administração local com pre- conceito seja estritamente observado, os proje-
visão de gastos com o pessoal técnico (en- tos desenvolvidos, que balizarão a execução do
carregado, mestre, engenheiro, etc.), admi- objeto, devem ser exatos, atuais, desprovidos de

9. Cf. in ob. cit., p. 85.


10. Idem, p. 38.
11. Cf. in Manual “Obras públicas, aspectos de execução e controle (treinamento e-sfinge obras)”, TCE/SC, Santa Ca-
tarina, ago. 2005, p. 39.
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omissões, obscuridades e erros, para que o ob- butárias. A denominação indiretos se dá em ra-
jeto pretendido seja perfeitamente dimensionado zão da sua valoração ser obtida em função de
e, assim, justamente orçado. percentuais dos custos diretos, representando o
caráter intrínseco ao projeto da obra que tem os
Corroborando nossa assertiva, a referida eg.
custos diretos, diferentemente dos indiretos, que
Corte de Contas12 também asseverou que “(…)
poderiam ser considerados extrínsecos, pois são
1. A elaboração de projeto básico adequado e
subseqüentes ao projeto já quantificado”.
atualizado, assim considerado aquele que pos-
sua os elementos descritivos e que expressem a Anote-se, ainda, que Maçahico Tisaka15 defi-
composição de todos os custos unitários, é im- ne que despesas indiretas “são todas as despe-
prescindível para a realização de qualquer obra sas que não fazem parte dos insumos da obra e
pública, resguardando a Administração Pública sua infra-estrutura no local de execução, mas
de sobrepreços e manipulação indevida no con- são necessárias para a sua realização”.
trato original”. Pelo conceito acima delineado, tudo aquilo
c.2) Lucro que não for possível quantificar e discriminar na
planilha de custos diretos e for indispensável para
Maçahico Tisaka conceitua o lucro ou mar- a execução do objeto deverá ser consignado nas
gem como sendo “uma parcela destinada a re- despesas indiretas. Tais custos podem estar re-
munerar o custo de oportunidade do capital apli- lacionados ao pagamento da estrutura empresa-
cado, capacidade administrativa, gerencial e tec- rial do proponente, obrigações tributárias, segu-
nológica adquirida ao longo de anos de experiên- ros, risco causado ou por omissões no projeto,
cia no ramo, responsabilidade pela administra- ou por adversidades que podem ocorrer durante
ção do contrato e condução da obra através da a execução do objeto, como veremos abaixo.
estrutura organizacional da empresa e investi-
mentos na formação profissional do seu pessoal, c.3.1) Rateio da administração central
e criar a capacidade de reinvestir no próprio negó- Uma empresa prestadora de serviços de
cio”.13 engenharia detém uma estrutura física central
Por conta dessa característica, a sua fixação destinada a executar as atividades de direção
passa a ser subjetiva na medida em que somen- empresarial e de gestão de pessoal, contábil e
te o particular pode estabelecer a remuneração financeira. Tal aparelhamento configura o supor-
que considera ideal para a execução daquele ob- te necessário à prospecção e à execução dos
seus contratos, sendo denominada de adminis-
jeto que passa pelo crivo da licitação. Como bem
tração central.
ressaltou a professora Maria Alice Pius, a lucrati-
vidade é “imposta pelo construtor”. Conforme os engenheiros André Luiz Men-
des e Patrícia Reis Leitão Bastos,16 o valor des-
c.3) Despesas indiretas
pendido com essa administração central pode
Segundo o Tribunal de Contas da União14 “4.2 ser composto pelos gastos “com (...): aluguel do
(...) Enquanto os custos diretos são objetivos e escritório central, manutenção da edificação da
vinculados à especificação do projeto da obra e sede da empresa, compra de material de expe-
suas quantificações, os indiretos são subjetivos diente para o escritório central, despesas com
e associados ao executor, às suas necessidades aquisição de editais e elaboração de propostas
operacionais (administração central, seguros, ga- comerciais, pró-labore e representação da dire-
rantia, caixa), de rentabilidade e obrigações tri- toria, despesas com atividades administrativo-fi-

12. TCU, Acórdão nº 1387/2006 – Plenário.


13. Cf. in ob. cit., p. 93.
14. TCU, Acórdão nº 325/2007 – Plenário.
15. Cf. in ob. cit., p. 49.
16. Cf. in Revista do Tribunal de Contas da União nº 88, vol. 32, Brasília, TCU, abr./jun. 2001, p. 16.
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nanceiras (manutenção da secretaria da sede ria, que não podem ser suportados pelo contra-
da empresa e de setores de contabilidade, de tado, devendo, dessa forma, estar inseridos na
recursos humanos, de compras, de finanças e referida taxa.
de cobranças), dentre outros”. Com efeito, o percentual desse item oscilará
17
Mozart Bezerra da Silva, da mesma forma, em função da complexidade, do prazo de execu-
elenca uma lista de itens que devem constar do ção e das características do objeto, e a sua fixa-
orçamento da administração central, sendo eles ção dependerá de uma análise global do risco
as despesas com instalações, equipamentos, envolvido na contratação.
mão-de-obra indireta, apoio à mão-de-obra indi-
É por esse motivo que se faz útil e necessá-
reta (transporte), alimentação, capacitação profis-
ria a realização da vistoria técnica, com o objeti-
sional, consumo administrativo e serviços tercei-
vo de conhecer o local da execução do objeto,
rizados.
aferindo-se as características e particularidades
Essa estrutura física é peculiar a cada em- da localidade. Muitas vezes, somente a análise
presa, podendo ser reduzida, detendo gastos de dos projetos e das planilhas orçamentárias não é
pequena monta, ou, ainda, bem aparelhada e suficiente para que a referida taxa de risco seja
vultosa, sendo portadora de um quadro signifi- bem fixada.
cativo de colaboradores, o que significaria o dis-
pêndio de mais recursos com a manutenção des- Por conseguinte, quanto melhor for a quali-
se estabelecimento. dade dos projetos, menor será o percentual do
referido item na composição do BDI, tendendo a
Assim, o tamanho da estrutura central é um baixá-lo.
fator que poderá influenciar o aumento ou a redu-
ção da taxa do BDI praticado pela empresa, uma Assim, sua função é garantir a execução
vez que o custo empregado para gerir essa es- satisfatória do objeto pretendido, suportando as
trutura é rateado entre os contratos executados adversidades apontadas acima, evitando, por
no mesmo período. conseguinte, a quebra do equilíbrio econômico-
financeiro do contrato.
Com efeito, quanto maior o número de con-
tratos em execução, menor será o percentual do Acerca dos riscos que comumente suporta o
rateio da administração central na composição referido item das despesas indiretas, Maçahico
do BDI, o que reduzirá seu reflexo nessa taxa. Tisaka18 aponta, ainda, outras situações que po-
Por outro lado, inexistindo contratos em vigên- dem elevar a referida taxa, sendo elas: “(...) épo-
cia, o custo da administração central será total ca das chuvas, evolução das taxas inflacionárias,
no BDI, elevando, assim, o seu percentual. evolução dos juros do mercado, história de atra-
sos no pagamento por parte da contratante, bai-
c.3.2) Taxa de risco do empreendimento xa produtividade de mão-de-obra em determina-
Outro elemento que compõe o BDI é a taxa das regiões, etc.”.
de risco do empreendimento, tendo como função
Mozart Bezerra da Silva,19 por sua vez, clas-
tolerar adversidades que podem ocorrer em con-
sifica os riscos que podem ocorrer durante a exe-
tratos administrativos, suportando, ainda, even-
cução do objeto em situações previsíveis, riscos,
tuais garantias e seguros. A taxa estudada tam-
incertezas e incertezas de força maior, concei-
bém tem como função tolerar eventuais erros na
tuando-os da seguinte forma:
planilha orçamentária ou no projeto, omissões
de serviços, quantitativos imprecisos, ocasiona- “a) Situações previsíveis – Fatos práti-
dos por projetos mal elaborados e confusos, além cos que, embora não mencionados explicita-
do orçamento desatualizado. A ocorrência des- mente nos documentos, tem grande proba-
ses fatores poderá ocasionar gastos extraordi- bilidade de acontecer na prática e são tidos
nários não computados na planilha orçamentá- como conhecidos pelo construtor, que deve-

17. Cf. in ob. cit., p. 52.


18. Cf. in ob. cit., p. 52.
19. Cf. in ob. cit., p. 83.
TEORIA E PRÁTICA DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS 133

rá arcar integralmente com os gastos por eles Corroborando tal assertiva, Maçahico Tisa-
20
gerados. Trata-se de previsão confiável com ka assevera que “a despesa financeira é devida
base nos dados estatísticos disponíveis. para pagamentos a prazo e compreende uma
b) Riscos – Eventos aleatórios, que pode parte pela perda monetária decorrente da defa-
ou não acontecer, cuja probabilidade de ocor- sagem entre a data do efetivo desembolso e a
rência e estimativas do impacto por eles ge- data da receita correspondente, e a outra parte
rados podem ser estimadas matematicamen- de juros correspondentes ao financiamento da
te, sendo, se acontecerem, de responsabili- obra paga pelo executor”.
dade do construtor. Utiliza-se a racionalidade Anote-se que, como os arts. 62 e 63 da Lei
subjetiva. nº 4.320/64 proíbem o adiantamento de paga-
c) Incertezas – Eventos aleatórios, que mento em contratos administrativos, é preciso
podem ou não acontecer, cuja probabilidade que o contratado disponha de capital para fazer
de ocorrência e estimativas de impacto são frente às despesas iniciais necessárias à execu-
de difícil previsão, sendo, mesmo assim, se ção do objeto contratado.
acontecerem, de responsabilidade do cons- Por fim, o Tribunal de Contas da União aler-
trutor. Aqui entramos definitivamente no mun- ta, no Acórdão nº 325/07 – Plenário, que a “Admi-
do da probabilidade subjetiva, os fenômenos nistração deve resguardar-se de taxas abusivas,
são complexos demais para se calcular pro- pois o preço da obra não pode ser onerado por
babilidades de eventos históricos. Utilizando ineficiência operacional do executor”.
informações disponíveis, muita experiência
acumulada e muita intuição, as variáveis são c.3.4) Despesas tributárias
definidas. As despesas com o pagamento de tributos
d)Incertezas de força maior – Eventos incidentes diretamente na execução do objeto
aleatórios, que podem ou não acontecer, cuja contratado são classificadas contabilmente, para
probabilidade de ocorrência e estimativas de fins da composição do BDI, como despesas indi-
gastos são impossíveis de prever, sendo, se retas.
acontecerem, de responsabilidade do contra-
Desta feita, em relação à fixação de quais
tante”.
tributos compõem as despesas tributárias, o Tri-
c.3.3) Despesas financeiras bunal de Contas da União, no Acórdão nº 325/
A despesa financeira é o montante gasto na 2007 – Plenário, elenca que fazem parte do BDI
busca do capital necessário para fazer frente às o PIS, a Cofins, o ISS e a CPMF (extinta em 31
despesas iniciais com a execução do objeto con- de dezembro de 2007).
tratado. Tal monta também se destina ao paga- Já Maçahico Tisaka e Mozart Bezerra da Sil-
mento dos juros do financiamento dos recursos va prelecionam que além dos tributos supramen-
financeiros que eventualmente busque o particu- cionados, nas metodologias por eles propostas,
lar para executá-lo. também fazem parte o IRPJ e a CSLL. Mais à
O percentual desse item na composição do frente serão consignados os motivos que arrimam
BDI poderá ser mínimo, caso a empresa apre- o TCU a reconhecer que tais tributos não fazem
sente-se capitalizada, remunerando-se, apenas, parte do BDI.
o particular pela perda monetária decorrente da
3. Por que o BDI varia entre obras e em-
inflação. Detendo recursos em caixa para iniciar
presas?
a execução do objeto, estará afastada a necessi-
dade do socorro às instituições financeiras, caso Abaixo apontaremos como são diversos os
em que o percentual do referido item consignará fatores que influenciam a oscilação do BDI, tanto
apenas o eventual rendimento do particular na na definição da sua composição como na fixa-
hipótese de o seu capital estar no sistema finan- ção do seu montante, sendo, dessa forma, ne-
ceiro. cessária a análise dos eventos que nos induz a

20. Cf. in ob. cit., p. 92.


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afirmar que o BDI não é um percentual fixo, um “O BDI deve ser diferenciado por obra,
número estático que pode ser atribuído para qual- através de dados reais criteriosamente ava-
quer tipo de objeto. liados. O índice pode variar de empresa para
empresa, de acordo com a eficiência na ad-
Ressalte-se que os frutos resultantes da apli-
ministração de despesas indiretas e do fluxo
cação da engenharia, em especial a civil, não se
de caixa”.24
apresentam como padrão. Com efeito, cada obra
ou serviço de engenharia detém peculiaridades 3.1. Tipo, porte e local da obra
que a individualizam em relação a uma outra. O tipo ou o porte de uma obra ou serviço de
Tais elementos individualizadores podem ser, por engenharia pode fazer com que a taxa e a com-
exemplo: tipo de terreno, relevo, clima do local posição do BDI variem, uma vez que cada tipo
da execução, condições econômicas. de objeto detém peculiaridades e características
Ademais, a fixação da taxa do BDI depende, construtivas próprias, que deverão ser consigna-
também, da época de realização do serviço, pois das na ocasião da elaboração da composição do
está vinculada aos custos financeiros (a taxa de percentual estudado.
mercado variável) e ao lucro (que em função da Nesse sentido, o BDI de uma obra metroviária
demanda de mercado pelo tipo de obra pode será distinto daquele fixado para uma reforma,
variar).21 que também será diferente do proposto para uma
Acerca dessa nossa assertiva, já decidiu o hidrelétrica.
TCU: Com efeito, além das peculiaridades cons-
“2.1. à Secretaria de Estado de Segu- trutivas, observadas em cada tipo de obra, a fi-
rança Pública e Defesa do Distrito Federal xação da composição do BDI leva em conta ad-
que: 2.1.1 abstenha-se de fixar percentual versidades que podem ocorrer durante a execu-
para o BDI (Bonificações e Despesas Indire- ção de um objeto, que não são observadas em
tas) nas próximas licitações pela falta de am- outro; fazendo-se necessário consignar essas in-
paro legal para tanto e porque tal procedi- tempéries no arranjo do BDI com o fim de supor-
mento impede os licitantes de desigualarem- tar tais situações.
se em itens relevantes, como taxa de ad- Corroborando a assertiva acima proposta,
ministração e lucro”.22 ressalta o TCU25 que as “(...) características in-
trínsecas de cada empreendimento devem ser
“11. No que concerne ao tema BDI, pre-
consideradas para a composição do BDI contra-
liminarmente, cumpre esclarecer que não há
tual”.
como se estipular o percentual preciso a ser
aplicado para essa taxa, porquanto a adequa- 3.2. Projeto mal elaborado
bilidade do custo arbitrado está associada
Como salienta Cláudio Sarian Altounian:26
às características da obra em questão e às
“A elaboração do orçamento detalhado produz
especificidades dos serviços incluídos como
diversos benefícios: definição do valor a ser in-
custos diretos na planilha orçamentária.” 23
vestido, com maior precisão do que a avaliação
Nesse sentido, também asseverou o Tribu- efetuada de forma explicita; visualização dos ser-
nal de Contas do Município de São Paulo: viços a realizar e seus quantitativos; identifica-

21. Cf. in Manual Técnico de Fiscalização de Obras Públicas e Serviços de Engenharia, TCM/SP, 2005, pp. 24/25.
22. TCU, Acórdão nº 1046/2005 – 1ª Câmara.
23. TCU, Acórdão nº 1795/2009 – Plenário.
24. Cf. in Manual Técnico de Fiscalização de Obras Públicas e Serviços de Engenharia, TCM/SP, 2005, p. 24.
25. TCU, Acórdão nº 424/2008 – Plenário.
26. Cf. in Obras Públicas: Licitação, Contratação, Fiscalização e Utilização, 2ª ed. rev. e ampl., Belo Horizonte, Fórum,
2009, p. 75.
TEORIA E PRÁTICA DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS 135

ção dos insumos que serão aplicados; e futura Por outro lado, observe-se que dentre os pro-
elaboração do cronograma financeiro da obra”. ponentes poderá existir aquele que detenha as
suas instalações no mesmo Município ou até
A ausência dos elementos supramenciona-
mesmo próximo ao local da execução do objeto.
dos em um projeto (o que o torna precário e
Assim, o custo com a administração central e,
defeituoso) pode acarretar o aumento do BDI,
por conseguinte, o percentual do BDI, para esse
induzindo a Administração a pagar mais caro pelo
interessado, tendem a cair em relação à essa
objeto pretendido, desnecessariamente. Obser-
licitação.
ve-se que os defeitos do projeto, que podem tra-
duzir-se em sobrecusto ao licitante, e que não Esclareça-se, ainda, que a localidade onde
estarão previstos nos custos diretos da execu- será executado o objeto também pode refletir na
ção do objeto, serão suportados pelo item deno- fixação do percentual do Imposto Sobre Serviço
minado taxa de risco do empreendimento, ou re- – ISS, que será apurado sobre a mão-de-obra
serva de contingência, cuja finalidade é arcar com dos serviços que serão prestados, e, por conse-
os custos provenientes das omissões nos proje- qüência, no BDI.
tos e orçamentos e com eventuais seguros, des- A execução do objeto ocorre efetivamente
tinados a cobrir danos imprevisíveis. em local fixado dentro do perímetro territorial de
Dentro dessa seara, o Tribunal de Contas da um Município. Este, exercendo a sua competên-
União vem recomendando, com o fim de mitigar cia constitucional de tributar, dispõe da forma que
a influência de projetos deficientes na elevação desejar sobre o referido tributo, podendo fixar
dos preços obtidos nas licitações, que os proje- qualquer alíquota entre a faixa de 2% a 5%. Le-
tos sejam precisos;27 que seja recolhida a Anota- vando em conta, ainda, que o imposto relativo
ção de Responsabilidade Técnica – ART do pro- aos serviços de engenharia, construção civil e
fissional que executou o projeto,28 com o fim de manutenção, conforme o art. 3º da Lei Comple-
identificar o seu autor; que sejam aprovados pela mentar nº 116/03, é devido no local da presta-
competente área técnica, mesmo sendo elabo- ção, e não no local onde está estabelecida a
rado por terceiros,29 podendo ainda, sendo o empresa,30 e que o ISS faz parte da composição
caso, levar o profissional que o elaborou à com- do BDI, quanto maior a alíquota do referido tribu-
to fixado pela municipalidade, maior será a sua
petente responsabilização disciplinar.
parcela na composição da taxa estudada.
3.3. Localização
3.4. Prazo de execução do objeto
A localização da execução do objeto é outro
O prazo de execução do objeto é outro fator
fator que induz à oscilação do percentual do BDI.
que pode fazer com que o percentual do BDI
Anote-se que a distância do local da execução
varie. Com efeito, quanto maior for o prazo de
do empreendimento dos centros urbanos ou da
execução do objeto, maiores são as dificuldades
sede ou instalações da contratada, as condições
e adversidades que podem surgir e, por conse-
geológicas do local e a infra-estrutura do local
guinte, gerar custos que não estão previstos na
podem elevar os custos indiretos com a adminis-
planilha de composição de despesas diretas,
tração central, especificamente com transportes
devendo, portanto, seus custos serem classifica-
de empregados, insumos, equipamentos, tele-
dos como indiretos, especificamente na taxa de
comunicações, riscos de acidentes etc.
risco do empreendimento. Assim, forças da natu-
Aliada à distância, pode-se observar dificul- reza, eventual greve, dificuldade nas contrata-
dade na contratação de trabalhadores para la- ções, paralisações motivadas por quebra de equi-
borarem na empreitada, prejudicando o cumpri- pamentos, em tese, devem ser suportadas pela
mento do cronograma de execução da obra. referida taxa.

27. TCU, item 9.1.1 do Acórdão nº 2073/2004 – Plenário.


28. TCU, item 8.4.3.6 do Acórdão nº 67/2000 – Plenário.
29. TCU, item 9.1.3 do Acórdão nº 1726/2008 – Plenário.
30. TCU, item 9.2.2 do Acórdão nº 32/2008 – Plenário.
136 BLC – Boletim de Licitações e Contratos – Fevereiro/2010

Acerca desse elemento, merecem destaque só pode ser questionada segundo critérios
os comentários de Maçahico Tisaka:31 objetivos, visto que a metodologia utilizada
por cada uma delas não é uniforme e se con-
“Um dos fatores que mais influenciam as
forma às suas particularidades”.
despesas indiretas, e por conseqüência o
BDI, é o tempo de duração da obra. Nesse sentido, observe-se que as socieda-
des empresárias não são iguais. Cada uma de-
Como o BDI é calculado para um deter-
tém estrutura física distinta da outra, faturamento
minado prazo de obra, se por alguma razão
e custo administrativo peculiares, lucro pretendi-
houver uma demora além desse prazo, a
do que busca auferir com a prestação de seus
maioria das despesas, principalmente de
serviços, além de situação financeira diferente
mão-de-obra, tendem a aumentar proporcio-
das outras licitantes.
nalmente a essa dilatação do prazo.
Em relação ao faturamento da empresa,
Da mesma maneira, se o construtor con-
quanto maior ele for, menor será a fatia do rateio
seguir executar a obra em menos tempo que
da administração central no BDI. Caso o fatura-
o previsto estará ganhando mais com essa
mento venha a diminuir, o rateio tende a ser maior,
redução, desde que o faça com a mesma
o que, por conseguinte, aumentará o percentual
estrutura inicialmente prevista”.
do BDI. Estando o licitante sem contratos em
3.5. Situação econômica e mercadológica execução, inexistirá rateio, incindindo totalmente
A situação econômica e mercadológica é a despesa com a administração central no BDI
outro fator que pode afetar diretamente o per- da sua proposta comercial.
centual do BDI de uma proposta comercial. Já O lucro também é um fator que confere ao
observamos que um dos elementos que com- BDI o status de não ser um percentual estático.
põem o referido percentual são as despesas fi- Sendo o benefício um elemento subjetivo, o qual
nanceiras, necessárias para custear o pagamento será eleito tendo em vista o interesse da licitan-
de juros provenientes de empréstimos junto às te, do objeto licitado, da competitividade existen-
instituições financeiras, caso a empresa não de- te no mercado correlato, dentre outros, poderá
tenha recursos em caixa. ser fixado com substancial diferença. Pode ser
Assim, quanto maior for a taxa praticada pe- alto, caso o mercado seja restrito em determina-
las instituições financeiras para concessão de das regiões ou a tecnologia envolvida seja domi-
empréstimo ao proponente descapitalizado, que nada por um número ínfimo de empresas, ou mí-
oscilará conforme a conjuntura econômica obser- nimo, dependendo do interesse da licitante naque-
vada à época do processamento da licitação, le objeto.
maior será sua representação no item “despesas A saúde financeira da empresa é outro fator
financeiras”, elevando, conseqüentemente, o seu que também pode gerar reflexos nas despesas
BDI. indiretas e, por conseguinte, no BDI. Quanto me-
3.6. Por que o BDI varia entre empresas? lhor for a sua situação, menor será o seu reflexo
nas despesas indiretas e, por conseguinte, na
Analisadas as situações em que o BDI varia taxa estudada. Como um dos componentes das
de objeto para objeto, apontaremos os fatores despesas indiretas são os encargos financeiros,
que levam à oscilação do referido percentual de tendo em vista que a contratada deverá, às suas
empresa para empresa. Em um mesmo certa- expensas, iniciar a execução do objeto por força
me, podemos vislumbrar diferentes percentuais do art. 62 da Lei nº 4.320/64, que impede o adian-
de BDI entre as propostas. Aliás, tal assertiva já tamento de despesa, a empresa deve ter em caixa
foi observada pelo Tribunal de Contas da União,32 recursos disponíveis para fazer frente às despe-
em acórdão que transcrevemos: sas geradas no início do contrato.
“8. (...) É que, a meu ver, a formação do Dessa forma, estando a empresa capitali-
percentual de BDI pelas empresas licitantes zada, será desnecessário socorrer-se às institui-

31. Cf. in ob. cit., p. 57.


32. TCU, Acórdão nº 2346/2007 – Plenário.
TEORIA E PRÁTICA DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS 137

ções financeiras. Assim, seu percentual pode ser nal ajustado esteja seguramente compatível
até zero ou apenas o suficiente para retribuir os com o de mercado”.34
ganhos financeiros que tal monta geraria caso
“ ‘(...) reputo que não cumpre ao TCU estipu-
estivesse aplicado financeiramente.
lar percentuais fixos para cada item que compõe
Todavia, necessitando de recursos financei- a taxa de BDI, ignorando as peculiaridades da
ros para iniciar a execução do objeto, os encar- estrutura gerencial de cada empresa que contra-
gos financeiros para o acesso ao capital aumen- ta com a Administração Pública. O papel da Cor-
tarão o percentual da taxa de despesas financei- te de Contas é impedir que sejam pagos valores
ras e, portanto, o BDI. abusivos ou injustificadamente elevados e por
Há quem entenda ser indevido que as despe- isso é importante obter valores de referência, mas
sas financeiras geradas com empréstimos bancá- pela própria logística das empresas é natural que
rios integrem o BDI. André Luiz Mendes e Patrícia ocorram certas flutuações de valores nas previ-
Reis Leitão Bastos33 afirmam que “se há necessi- sões das despesas indiretas e da margem de
dade de a contratada recorrer a empréstimos é lucro a ser obtida’.
porque a construtora tem uma deficiência no capi- 24. Nessa mesma linha, a estatal apresenta
tal de giro, e não cabe à contratante, ainda mais trechos dos Acórdãos nos (...) 424/2008-PL e
quando esta é a Administração Pública, pagar 2382/2007-PL que versam sobre a necessidade
por tal deficiência”. de observar as características de cada empreen-
Por fim, apresentamos excertos de alguns dimento na composição do BDI contratual e a
acórdãos que bem manifestaram tudo que aci- inadequação dos valores referenciais estabele-
ma foi tratado; vejamos: cidos no Acórdão nº 325/2007-PL às obras de
“Há componentes de custos diretos e de BDI construção do edifício-sede da Procuradoria Ge-
que podem ter variação a maior ou a menor de ral do Trabalho.”35
acordo com peculiaridades do contrato, capaci- “17. Nesse sentido, diferentemente do que
dades e experiências da contratada, exigências sustenta a Unidade Técnica, reputo que não cum-
específicas da contratante, e, ainda, e, principal- pre ao TCU estipular percentuais fixos para cada
mente, com critérios e metodologias de cálculo. item que compõe a taxa de BDI, ignorando as
O cotejo de cada encargo, de cada insumo, peculiaridades da estrutura gerencial de cada
de cada percentual, de cada peculiaridade, de empresa que contrata com a Administração Pú-
cada consideração, poderia suscitar, muito prova- blica.” 36
velmente, suscitaria inúmeros questionamentos, 4. O BDI sob a ótica do Tribunal de Contas
discussões e dúvidas, em decorrência das dis- da União
tintas e várias possibilidades de composição da
planilha de preços quanto à parcela de insumos, O Tribunal de Contas da União, investido em
encargos, despesas indiretas e bônus. suas prerrogativas, conferidas legalmente, no
desempenho das suas atividades, vem constan-
Além disso, os percentuais de BDI, a priori,
temente apreciando a fixação do BDI nas licita-
podem variar razoavelmente, sem que isso re-
ções públicas e por isso passou a preconizar
presente necessariamente sobrepreço ou sub-
algumas orientações.
preço, desde que o contrato que contenha o
BDI fora do normalmente aceitável decorra de Grande é a discussão em torno da pergun-
certame público que tenha obedecido aos dita- ta “O que não deve constar do BDI?”. A colenda
mes da lei de licitações e do edital, e o preço fi- Corte vem respondendo a essa indagação, orien-

33. Cf. in ob. cit., p. 16.


34. TCU, Acórdão nº 645/2009 – Plenário.
35. TCU, Acórdão nº 3044/2008 – Plenário.
36. TCU, Acórdão nº 2469/2007 – Plenário.
138 BLC – Boletim de Licitações e Contratos – Fevereiro/2010

tando o afastamento de alguns itens encontra- va-o a seu valor final, que constitui o preço.
dos nas despesas indiretas, que, por serem Ou seja, apenas o lucro e as despesas indi-
mensuráveis e quantificáveis, devem compor a retas que incidem sobre todos os serviços
planilha de custos diretos, e não a referida taxa. da obra devem compor o BDI. As despesas
classificadas como custos diretos de produ-
Assim, ressalta o TCU37 que “os gastos inde-
ção, que compreendem serviços quantificá-
vidamente computados como despesas indire-
veis, devem compor a planilha de custos, e
tas devem ser expurgados da taxa de BDI com
não a taxa de BDI”.38
vista à obtenção de percentual adequado que
retrate, de forma equilibrada, os custos efetiva- Também o referido Tribunal entendeu ser
mente absorvidos pelo empreiteiro”. indevido inserir no BDI os gastos com segurança
do trabalho39 e com transporte da diretoria, uma
Por fim, novamente frisamos a importância vez que tais gastos devem estar previstos no ra-
de delinear o entendimento do Tribunal de Con- teio da administração central.40
tas da União acerca do assunto na medida em
que a colenda Corte exerce a sua jurisdição so- 4.2. Administração local, instalação de can-
bre todos os Estados e Municípios, além do Dis- teiro, acampamento, mobilização e desmobiliza-
trito Federal, naqueles contratos cujos recursos ção e taxas “diversas”. Exclusão do BDI
são provenientes do Tesouro da União, como já A mobilização e desmobilização da infra-es-
apontamos acima. trutura técnico-operacional, e a instalação do can-
4.1. Equipamento, Equipamentos de Prote- teiro de obras são providências a serem toma-
ção Individual – EPI, ferramentas e serviços. Ex- das pelo contratado com o fito de criar as condi-
clusão do BDI ções técnicas necessárias para o início da exe-
cução do objeto pretendido pela Administração
Como já foi ressaltado, todas as despesas contratante. Assim, o deslocamento de equipa-
possíveis de serem individualizadas e quantifi- mentos e máquinas para o local de execução, a
cadas devem, necessariamente, constar das pla- montagem de andaimes e a construção do almo-
nilhas de custos diretos de execução do objeto. xarifado, refeitório e alojamento têm a finalidade
Assim, os Equipamentos de Proteção Individual de viabilizar a execução do objeto.
– EPI para execução do empreendimento, utili-
zados pelos trabalhadores, ferramentas, dentre Tendo em vista a possibilidade de tais ativi-
outros, são possíveis de serem fixados nos cus- dades serem devidamente discriminadas e quan-
tos diretos, levando-se em conta as característi- tificadas, o Tribunal de Contas da União vem ma-
cas do objeto. nifestando-se no sentido de afastar a presença
do item Administração local, instalação de can-
Nesse sentido manifestou-se o TCU, no teiros, mobilização e desmobilização da compo-
Acórdão nº 538/2008 – Plenário, quando anali- sição do BDI, por entender que tais custos inci-
sou a presença de serviços impertinentes na dem diretamente na execução do objeto, podendo
composição do BDI: ser consignados nos custos diretos. Nesse senti-
“12. Nesta análise, deve-se remeter à do, vejamos:
conceituação de Benefícios e Despesas In- “(...) para maior transparência do certa-
diretas – BDI, que é a taxa correspondente me, faça constar os itens Administração lo-
às despesas indiretas e ao lucro que, aplica- cal, instalação de canteiro e acampamento,
da ao custo direto de um empreendimento e mobilização e desmobilização na planilha
(materiais, mão-de-obra, equipamentos), ele- orçamentária e não no BDI”.41

37. Acórdão nº 2641/2007 – Plenário.


38. TCU, Acórdão nº 538/2008 – Plenário.
39. TCU, item 9.2.1.1 do Acórdão nº 2469/2007 – Plenário.
40. TCU, item 9.1.2 do Acórdão nº 1858/2009 – Plenário.
41. TCU, Acórdão nº 608/2008 – Plenário.
TEORIA E PRÁTICA DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS 139

“Como exemplo, a Administração local, 4.3. A proibição da inclusão, na composição


a mobilização/desmobilização e a instalação do BDI, das parcelas relativas ao Imposto de Ren-
do canteiro, são itens que, embora não re- da de Pessoa Jurídica – IRPJ e à Contribuição
presentem serviços unitários, são custos di- Social sobre o Lucro Líquido – CSLL
retos e devem ser apropriados como tais no O Tribunal de Contas da União também en-
orçamento da obra, pois decorrem direta- tende ser indevido constar do BDI o percentual
mente da sua execução.”42 referente à parcela do IRPJ e da CSLL incidentes
A professora Maria Alice Pius,43 entende que na execução do objeto contratado, com arrimo
“Devem também ser excluídos da parcela deno- no argumento de que, diante da natureza des-
minada ‘custos indiretos’, os serviços que po- ses tributos diretos, considerados personalísticos,
dem ser claramente identificados e quantificados, devem ser suportados pelo particular, sendo,
como: canteiro de obras, ferramentas e peque- dessa forma, irregular o seu repasse à Adminis-
nos equipamentos; controles tecnológicos; ser- tração Pública.
viços de topografia, sondagem, locação; demoli- Além do mais, estaria a Administração res-
ção e remoção de entulho; remoção de vegeta- sarcindo a parcela de um tributo que somente é
ção; ligações provisórias de água, energia elétri- devido após a apuração do seu fato gerador, ou
ca e outros serviços; serviços de controle na exe- seja, o lucro, e não o faturamento da empresa.
cução da fundação; jardinagem; construção de Esse, diante do desempenho empresarial, pode-
vias de acesso”. rá ser percebido ou não pelo particular.
Já Maçahico Tisaka44 entende que tais des- Destaca o TCU que “não é plausível que a
pesas estudadas nesse tópico são custos diretos, Administração Pública arque com uma despesa
não devendo ser computadas na taxa estudada. que pode nem vir a se realizar, uma vez que, se
a contratada não tiver lucro com os seus vários
Anote-se, ainda, que Mozart Bezerra da Silva
outros empreendimentos, por conseguinte não
classifica as despesas com a administração como
há que falar em imposto de renda ou contribui-
despesa indireta.45 O Tribunal de Contas do Mu-
ção social”.47
nicípio de São Paulo também acena que tal cus-
to pode compor o BDI, sendo, dessa forma, clas- Ademais, a sua presença é impertinente tan-
sificada como uma despesa indireta. to no BDI como nos demais itens da planilha ou
orçamento.
Por fim, vem determinando o TCU o expurgo
do BDI de itens denominados “taxas diversas” e Em outros acórdãos, ainda, asseverou o Tri-
“imprevistos”, uma vez que não há como aferir bunal de Contas da União:
quais são as atividades que serão suportadas “Há também elementos que, por sua na-
por tais itens; vejamos: tureza, não devem estar embutidos no preço
“9.1.8. abstenha-se de incluir na compo- da obra e, portanto, não podem compor o
sição do BDI cotação de serviços do tipo ‘im- LDI. Entre eles estão o Imposto de Renda da
previstos’ e ‘diversos’, sem que haja detalha- Pessoa Jurídica – IRPJ e a Contribuição So-
mento e comprovação de que se trata, de cial sobre o Lucro Líquido – CSLL.
fato, de despesa indireta relativa à execução Embora tenha sido verificado que algu-
do empreendimento”.46 mas empresas e entidades públicas, ao ela-

42. TCU, Acórdão nº 325/2007 – Plenário.


43. Cf. in ob. cit., p. 7.
44. Cf. in ob. cit., p. 47.
45. Cf. in ob. cit., p. 45.
46. TCU, Acórdão nº 1745/2009 – Plenário.
47. TCU, Acórdão nº 1591/2008 – Plenário.
140 BLC – Boletim de Licitações e Contratos – Fevereiro/2010

borarem os seus orçamentos, incluem alguns A referida norma, no seu art. 7º, § 2º, inc. I,
deles, ou até todos, como parte do LDI, con- determina que a base de cálculo do imposto é o
sidera-se inadequada essa prática. preço do serviço, o que nos permite afirmar que,
(...) na ocasião da apuração do montante, deve ser
excluído o valor despendido com equipamentos
Dessa forma, assim como o IRPJ, não é
e materiais. Nesse sentido, assevera o Tribunal
adequado incluir a CSLL no BDI do orça-
de Contas da União:50
mento da construção civil, já que ele não
está atrelado ao faturamento decorrente da “18. Mas já tive ocasião de relatar alguns
execução de determinado serviço, mas ao julgados desta Corte no sentido da modifica-
desempenho financeiro da empresa como ção do BDI incidente sobre grandes forneci-
um todo”.48 mentos. Nessa linha, há os Acórdãos nos 155,
“64. Por todo o exposto, entendemos que 406 e 2.114, de 2006, e 2.186, de 2007, to-
o IRPJ e a CSLL, por serem tributos diretos dos do Plenário, nos quais prevaleceu a tese
não permitem a transferência do seu encar- da retirada do ISS do BDI aplicável aos equi-
go financeiro para outra pessoa, ou seja, a pamentos previstos em contratos de implan-
pessoa legalmente obrigada ao seu paga- tação de perímetros irrigados, de responsa-
mento suportará efetivamente o ônus. Des- bilidade do Departamento Nacional de Obras
sa forma, considera-se inadequada a inclu- contra as Secas – DNOCS”.
são do IRPJ e da CSLL na composição do
Anote-se, ainda, que deve a Administração
BDI.”49
contratante verificar efetivamente a alíquota do
Por fim, anote-se que o entendimento fixado ISS da localidade onde o objeto está sendo exe-
pela eg. Corte de Contas foi abarcado pela Ins- cutado, abstendo-se de fixar na planilha do BDI
trução Normativa nº 2/08 do MPOG, que dispõe a alíquota máxima do ISS quando o Município
sobre as regras e diretrizes para a contratação onde será executado o objeto praticar um per-
de serviços continuados ou não; determina a ex- centual inferior. Nesse sentido o TCU determinou
clusão do IRPJ e da CSLL da composição dos
que se:
custos dos licitantes (Anexo III-C), além de im-
pedir que a Administração promotora do certa- “9.2.2. preveja, nas futuras licitações, os
me insira tais tributos na planilha orçamentária percentuais de recolhimento a título de ISS a
(inc. IV do § 3º do art. 29-A, inserido pela Instru- serem aplicados na composição de BDI dos
ção Normativa 3/09 do MPOG). licitantes, com base nas alíquotas adotadas
4.4. O ISS deve recair somente sobre a mão- pelos Municípios situados nas áreas de in-
de-obra, e não sobre todo o objeto, incluindo equi- fluência das obras”.51
pamentos ou serviços “9.1.2. apure os valores pagos indevida-
O Imposto Sobre Serviço – ISS, cuja compe- mente ao consórcio Ecoplan/Planave pelo
tência pertence aos Municípios e ao Distrito Fe- superfaturamento relativo aos itens de pes-
deral, detém a sua disciplina preconizada pela soal e pela inclusão, na taxa de Bonificações
Lei Complementar nº 116/03, norma nacional de e Despesas Indiretas – BDI, de 5% a título
observância obrigatória por todos os Municípios, de Imposto Sobre Serviços de Qualquer Na-
devendo estes observar sua diretriz como base tureza – ISSQN, enquanto que a lei munici-
para a sua norma local. pal exige 4%.”52

48. TCU, Acórdão nº 325/2007 – Plenário.


49. TCU, Acórdão nº 950/2007 – Plenário.
50. TCU, Acórdão nº 720/2008 – Plenário.
51. TCU, Acórdão nº 32/2008 – Plenário.
52. TCU, Acórdão nº 327/2009 – Plenário.
TEORIA E PRÁTICA DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS 141

4.5. Apresentação da planilha em que cons- predeterminado que será aplicado na execução
te a composição do BDI e de seus respectivos de qualquer empreendimento.
percentuais
Ademais, a realização de tal expediente pode
Tendo em vista a ausência de metodologia frustrar a competitividade do certame, na medi-
acerca da fixação da composição do BDI, a Ad- da em que os interessados podem julgar inopor-
ministração tem a necessidade de aferi-lo, a fim tuno o BDI oferecido pela Administração, já que,
de conhecer os efetivos gastos que foram com- descontadas as despesas indiretas, o benefício
putados nessa taxa. Dessa forma, vem exigin- (lucro) pode ser desinteressante para o particu-
do o Tribunal de Contas da União que o licitante lar, o que prejudicaria a competitividade do cer-
abra a composição do BDI da sua proposta, exi- tame e o alcance da proposta mais vantajosa.
gindo o detalhamento desse arranjo junto à Observe-se que somente o particular pode sa-
planilha orçamentária. Nesse sentido, vejamos: ber a remuneração que lhe é conveniente.
“9.1.3. o gestor público deve exigir dos Corroborando nosso entendimento, aduziu o
licitantes o detalhamento da composição do TCU55 que: “3. O percentual de Bônus e Despe-
LDI e dos respectivos percentuais pratica- sas Indiretas – BDI a ser adotado, por não ser
dos”.53 diretamente mensurável, deve levar em conside-
Nesse mesmo sentido o Tribunal de Contas ração as especificidades de cada contrato, não
do Município de São Paulo54 esclarece: devendo ser prefixado no edital, sob pena de
restringir a obtenção de proposta mais vantajosa
“Ressalte-se que, para que a taxa de BDI
adotada num orçamento possa ser efetiva- para a Administração”.
mente analisada, é importante que os con- Ainda acerca desse assunto, há quem en-
tratantes exijam (já no edital da licitação) a tenda que a fixação do BDI pela Administração
apresentação de sua composição na propos- fere o princípio constitucional da livre iniciativa,
ta orçamentária. insculpido nos arts. 1º, inc. IV, e 170 da Constitui-
Em consonância com essa necessidade ção Federal de 1988, uma vez que é impertinen-
de que as despesas indiretas dos orçamen- te a Administração Pública fixar a remuneração
tos sejam tratadas de forma mais analítica, dos particulares interessados em contratar com
se faz necessário que sejam discriminados ela.
os itens que compõem o BDI, de forma a É o que leciona Paulo Sérgio de Monteiro
permitir, quando da análise do orçamento, Reis:56
uma aferição a contento dos percentuais uti-
lizados como base da estipulação da taxa “Se admitirmos a possibilidade da Admi-
total”. nistração estabelecer o mesmo percentual
de BDI a ser adotado obrigatoriamente por
4.6. A adoção de BDI único e prefixado todos os participantes do processo de sele-
Conforme o exposto, cada objeto detém ca- ção do contratado, estaremos, de pronto,
racterísticas peculiares, as quais refletirão na com- fulminando o princípio constitucional funda-
posição do BDI. Não é diferente o lucro pretendi- mental da livre iniciativa. E, nessas condi-
do pelos licitantes, elemento subjetivo, cuja fixa- ções, o ato convocatório deveria ser consi-
ção difere entre licitantes. Assim, em regra, ob- derado uma peça inconstitucional, eivando-
serva-se não ser possível estabelecer, no ato se de um vício insanável, que o condenaria
convocatório, pela Administração licitante, BDI à nulidade”.

53. TCU, Acórdão nº 597/2008 – Plenário.


54. Cf. in ob. cit., p. 25.
55. TCU, Acórdão nº 1595/2006 – Plenário.
56. Cf. in Informativo de Licitações e Contratos – ILC nº 124, jun. 2004, p. 528.
142 BLC – Boletim de Licitações e Contratos – Fevereiro/2010

Observamos, todavia, o esforço da Adminis- turalmente, de obras civis de edificação predial.


tração Pública e das Cortes de Contas no senti- Portanto, há de considerar que as características
do de estabelecer faixas aceitáveis, como foi fei- intrínsecas de cada empreendimento reflitam di-
to no Acórdão nº 325/2007 – Plenário, e até mes- retamente na composição do BDI dos contratos
mo percentuais fixos de BDI para determinados correspondentes.
objetos, afastando, dessa forma, a necessidade
de consignar as particularidades envolvidas na 20. Sob este enfoque, a adoção de parâme-
execução de cada objeto e a subjetividade da tros diferenciados de BDI pode refletir diretamen-
fixação do lucro que o licitante considera ideal. te no balanceamento econômico-financeiro do
Acerca desse expediente, abaixo arrolamos o contrato, estabelecido em conformidade às con-
excerto constante no Acórdão nº 424/2008 – Ple- dições editalícias, posto que estar-se-ia impon-
nário: do parâmetros redutores calcados em obras com
“15. Como é cediço, a fixação de taxa de BDI especificidade diversa.
compatível com o orçamento de obras civis é 21. É de considerar, portanto, o argumento
questão de notória complexidade, com que há da embargante, fundado no Acórdão nº 2469/
muito se depara este Tribunal. 2007, segundo o qual ‘não cumpre ao TCU esti-
16. Embora já se tenha avançado em relação pular percentuais fixos para cada item que com-
ao tema, é forçoso reconhecer que o estabeleci- põe a taxa de BDI, ignorando as peculiaridades
mento de faixas ideais para taxas de BDI esbar- da estrutura gerencial de cada empresa que con-
ra, no mais das vezes, na especificidade de cada trata com a Administração Pública”.
contrato, resultando em difícil aplicabilidade de
percentuais predefinidos. Por tal razão, confor- 4.7. A adoção dos preceitos estabelecidos
me jurisprudência invocada pela embargante, já no Acórdão nº 325/2007 – Plenário como parâ-
reconheceu este Plenário, no mencionado Acór- metro para fixação do BDI de qualquer objeto
dão nº 1595/2006, que não deve constar de previ- Tendo em vista a profundidade e exaustivi-
são editalícia a taxa de BDI a ser adotada na dade que versou o Acórdão nº 325/2007 – Plená-
contratação, ‘sob pena de restringir a obtenção
rio, o qual teve como objetivo propor critérios de
de proposta mais vantajosa para a Administra-
aceitabilidade para obras específicas de implan-
ção’.
tação de linhas de transmissão de energia elétri-
17. Em corroboração à sua linha argumen- ca, seu conteúdo foi difundido pelo País, passan-
tativa, a recorrente apontou o entendimento con- do a orientar a Administração Pública de forma
sagrado por este Plenário, quando da aprovação oficial e informal, como já tivemos a oportunidade
do Acórdão nº 2469/2007, na Sessão de 21.11.07. de observar, diante da inexistência de uma disci-
Do voto condutor, proferido pelo auditor Marcos
plina legal ou norma técnica que discipline o as-
Bemquerer Costa, extrai-se o excerto que se se-
sunto de forma uniformizada.
gue: ‘(...) reputo que não cumpre ao TCU estipu-
lar percentuais fixos para cada item que compõe Como já aventado, a fixação de percentual e
a taxa de BDI, ignorando as peculiaridades da composição do BDI deverá levar em conta as
estrutura gerencial de cada empresa que contra- características peculiares do objeto a ser contra-
ta com a Administração Pública’. tado, sendo ainda impertinente a Administração
18. Estes argumentos levam-me a reconhe- fixar a remuneração do particular. Entendemos
cer a procedência das razões recursais, no que ser incorreto adotar fidedignamente os parâme-
se refere à inadequação dos valores referenciais tros e faixas referenciais lá fixadas nas futuras
estabelecidos no Acórdão nº 325/2007 – TCU – licitações e, ainda, nos contratos já celebrados,
Plenário, às obras de construção do edifício-se- tendo em vista que é dirigido especificamente à
de da Procuradoria Geral do Trabalho, objeto do execução de obras de implantação de linhas de
Contrato nº 23/2006. transmissão de energia elétrica, não sendo, por-
19. O caráter particularizado das obras de tanto, um preceito balizador padrão, aplicável
linhas de transmissão e subestações difere, na- para qualquer tipo de objeto, mas apenas deten-
TEORIA E PRÁTICA DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS 143

do caráter orientativo e referencial para o tipo de o percentual de 0,38 deixou de ser recolhido pe-
objeto lá ventilado. las instituições bancárias sobre as movimenta-
ções financeiras realizadas no País.
Anote-se que a utilização das taxas lá fixa-
das pode ser inadequada para o objeto licitado, Como a referida contribuição fazia parte das
tornando desinteressante para o particular parti- despesas indiretas, com a sua extinção, cessou-
cipar da licitação e podendo levar o certame ao se o recolhimento dessa contribuição pelas insti-
fracasso. tuições bancárias. Assim, tornou inócua a conti-
nuidade do pagamento, pela Administração, da
Corroboramos o entendimento mencionado CPMF embutida no BDI.
no excerto constante do item 15 ao 21 do Acórdão
nº 424/2008 – Plenário, já transcrito acima, no Dessa forma, tornou-se necessário que a
item 5.6 e, ainda, no delineado abaixo, sendo am- Administração contratante revise seus contratos
bos emanados pelo Tribunal de Contas da União. cuja vigência iniciou-se anteriormente à data da
extinção dessa contribuição, e, caso identifique a
Em outro acórdão, aduz a eg. Corte de Con- incidência de tal contribuição no BDI, deve ex-
tas57 que: purgá-lo, sob pena de locupletamento indevido
“5. Os limites percentuais para os com- pelo particular contratado, expediente vedado
ponentes da taxa de BDI preconizados no pelos preceitos insertos no art. 884 da Lei nº
Acórdão nº 325/2007 – Plenário são de cunho 10.406, de 10.1.02 (Código Civil Brasileiro).
referencial, e, ademais, a taxa global máxima O mesmo entendimento é aplicado àqueles
ali indicada, até que sejam debeladas todas contratos já encerrados, que receberam a parce-
as dúvidas sobre o cabimento da não-aplica- la da CPMF embutida no seu BDI após a extinção
ção dos limites parciais máximos na fórmula dessa contribuição, devendo ser devolvidos re-
do BDI, não tem o condão de desconstituir, troativamente.
por si só, taxas superiores verificadas na prá-
tica e que resultem da aplicação, na fórmula, Não é de outra forma que vem se manifes-
de percentuais elementares considerados tando o Tribunal de Contas da União:58
corretos ou compatíveis com os próprios fun- “9.1.2. nos termos do art. 65, inc. II, § 5º,
damentos daquela deliberação”. da Lei nº 8.666/93, reveja a composição do
BDI do Contrato nº 12/2007, de forma que os
4.8. Exclusão da CPMF do BDI a partir de
pagamentos a serem realizados no exercício
janeiro de 2008
de 2008 não contemplem a incidência da
Diante da não-dilação da vigência da Contri- CPMF, devendo, ainda, serem glosados das
buição Provisória de Movimentação Financeira – faturas a serem pagas à Construtora Beter
CPMF pelo Congresso Nacional, no final do ano S.A. os valores pagos a maior, no referido
de 2007, o que, por conseguinte, calhou na ex- exercício, em virtude da não-exclusão da men-
tinção desse tributo, a partir de janeiro de 2008, cionada contribuição do BDI da contratada”.59

57. TCU, Acórdão nº 1330/2009 – Plenário.


58. Nesse mesmo sentido versa o item 9.3.2 do Acórdão nº 1.599/2008 – Plenário.
59. TCU, Acórdão nº 2.063/2008 – Plenário.