ESAP - Gobernanza para La Paz PDF

para la paz.
Escuela Superior de
Administración Pública 1
Reflexiones, acciones y prospectiva desde la gestión pública
para la paz
ESCUELA Giovany Javier Chamorro Ruales
SUPERIOR DE Director Nacional (E)
Alexander Cruz Martínez
ADMINISTRACIÓN
Subdirector de Proyección Institucional
PÚBLICA
Diana Marcela Bustamante Arango
Subdirectora Académica
Antonio Fernández Poyato
Director de Goberna. Escuela de política y alto gobierno
AUTORES
Manuel Pérez Yruela
Eduardo Wills Herrera
Andrés Bravo Morán
Francisco Taborda Ocampo
John Jairo Montoya Rivera
EQUIPO EDITOR
Subdirección de Proyección Institucional
Javier Gacharná Muñoz

Blanca Elsy Zabala
Isabel Cristina Garcia C.
James Rey Alba
Cristobal Gomez Reina
Yandri Marcela Gutierrez
Yolanda Nuñez Arias

Diseño y diagramación
ISBN: 978-958-652-933-4
Bogotá, 2018
Contenido
Prólogo 6
Estrategias de innovación para la gobernanza de la paz

territorial. Una propuesta para el desarrollo rural con
enfoque territorial en Colombia, en el contexto de la
aplicación de los acuerdos de paz 12
Antecedentes y objetivos 13
La gestación del proyecto 13
El mundo rural colombiano: un territorio

desfavorecido que necesita reparación 16
¿Por qué la metodología Leader? 19
Componentes de la Política de Desarrollo Rural

con Enfoque Territorial 23
El Programa Leader 34
El papel de la ESAP en una política de desarrollo

rural con enfoque territorial 43
Conclusiones y recomendaciones 47
Bibliografía 52
Gobernanza para la paz: nuevas reglas de juego para la
econstrucción del tejido institucional 59
Gobernanza, gobernabilidad y buen gobierno:

definiciones y enfoques en la gestión del saber
administrativo público 60
El fortalecimiento institucional 70
La reconstrucción del tejido institucional 77
Bibliografía 79
Demandas conflictivas de los acuerdos de paz 83
Introducción 84
El Salvador 86
El caso Colombia 93
Conclusiones 98
Bibliografía 103
Epílogo 105
Prólogo
para la paz. 6
A lo largo de su trayectoria, la Escuela Superior de Administración
Pública - ESAP, ha sido participe de momentos determinantes para
la historia de Colombia. Uno de estos momentos es el camino que
recorremos hoy todos los colombianos hacia la construcción de una
paz estable y duradera.
Si bien, esta no es la primera vez que la paz aparece como parte de

la agenda de un programa de gobierno, sí es la primera vez, que se
considera el eje fundamental alrededor del cual se articula el conjun-
to de acciones del Ejecutivo; por ende, es ineludible sentar las bases
institucionales de un nuevo país en torno a este tema.
Por este motivo, la ESAP, desde la Dirección Nacional, puso su ca-

pacidad institucional y su doble carácter de academia e institución
pública al servicio de la obligación constitucional de la paz. Camino
que atiende los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2014
– 2018: Todos por un nuevo país – paz, equidad y educación y a la
necesidad de que cada ciudadano/a e institución se involucren acti-
vamente en la construcción de la paz.
Desde el primer momento, la ESAP comprendió y asumió la impor-

tancia de aportar a este proceso desde su campo de conocimiento,
por ello, orienta su trabajo en la búsqueda del cómo conciliar la mi-
sión institucional con los desafíos que implicaban el camino hacia la
paz. Es así como, desde el 2015, puso su capacidad institucional a
disposición del proceso de paz para asumir con rigor y optimismo
su papel en el naciente proceso; su doble naturaleza le bosquejó el
camino a seguir.
para la paz. 7
Adicionalmente, se identificaron otras necesidades, verbigracia, el
fortalecimiento de los contactos interinstitucionales que le permitie-
ran elaborar una cartografía de las tareas de otros entes públicos y
privados y, al mismo tiempo, mirar hacia el interior de la entidad para
rescatar la trayectoria de las diferentes unidades de cara a asumir un
reto de esta magnitud.
En medio de este proceso, en la ESAP idearon y trazaron un con-

junto de acciones que le permitieron aportar a la cimentación de la
paz, dado su cariz de alma mater de la administración pública en el
país. Frente a este gran desafío, es menester confesar que; pese al
entusiasmo y el acervo administrativo y académico que acompañaba
a directivos y colaboradores, hubo momentos en los que las dudas
ganaban terreno y los responsables de la tarea debían repensar los
alcances de sus acciones.
Había dudas acerca de si el sueño de dejar atrás tantos años de con-

flicto quedaría frustrado una vez más. Pero pudo más el compromiso
y las ganas de aportar a un país que clamaba por escenarios de tran-
quilidad en los cuales se pudiera construir un país nuevo, donde la
educación y equidad fuesen puntos de partida para todos.
Asimismo, gracias al trabajo realizado en la institución y a los debates

que se venían dando en las aulas, en los grupos de investigación, en
las capacitaciones y en el trabajo con alcaldes y gobernadores, entre
otros, se vislumbraron otros ejes temáticos que son fundamentales,
y que, por ende, deben guiar el trabajo para contribuir a la construc-
ción de esa paz estable y duradera que tanto anhela Colombia.
En medio de este esfuerzo institucional se contó con la suerte de en-

contrar aliados estratégicos que se unieron a la misión. Uno de estos
asociados fue la comunidad internacional, que aportó experiencia
y conocimientos de muchos procesos de paz, de las concepciones
y metodologías de negociación, del papel de los diferentes niveles
del Estado, de la necesidad de involucrar a la sociedad civil y de la
para la paz. 8
importancia de recuperar del tejido social en el postconflicto. Estos
apenas son algunos de los temas en los que la comunidad académica
internacional e institucional estuvo atenta a acompañarnos.
En este camino, los primeros pasos se dieron con el apoyo de Gober-

na Escuela de Política y Alto Gobierno Instituto Universitario de In-
vestigación Ortega y Gasset de España, a través del convenio suscrito
entre la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y Goberna
América Latina; y como fruto de este trabajo se presenta el primer
capítulo del presente libro, titulado Estrategias de innovación para la
gobernanza de la paz territorial. Una propuesta para el desarrollo rural
con enfoque territorial en Colombia, en el contexto de la aplicación
de los acuerdos de paz1. Las ideas plasmadas en este acápite pueden
sintetizarse en tres puntos: primero, la apuesta por y para la paz ha de
ser territorial con un involucramiento del más alto nivel del gobierno;
segundo, participación de actores locales, es decir, aplicar el concepto
de gobernanza; tercero, fortalecimiento institucional en el territorio,
es decir, contribuir a la consolidación de un Estado local que involucre
a las comunidades y ofrezca salidas efectivas a sus necesidades.
A partir de los avances que institucionalmente se realizaron con el

aporte de Goberna, se abordó el reto de construir un proyecto que
tuviera la solidez teórica que corresponde a una institución de edu-
cación superior y, al mismo tiempo, que generara metodologías que
interpreten de manera simultánea lo teórico y lo práctico de cara a
los territorios. Para ello, Goberna señaló varios caminos que se cons-
tituyeron en imperativos y guía de acción.
1 Este capítulo corresponde a una versión revisada por el profesor Manuel Pérez Yruela
del libro Estrategia de Innovación para la gobernanza de la paz territorial. Publicado en
el año 2015 por Goberna América Latina y Goberna Colombia. Fruto del trabajo reali-
zado por el profesor Manuel Pérez Yruela del Instituto de Estudio Sociales Avanzados
del CSIC, por el profesor Eduardo Wills, de la Universidad de los Andes, y por Andrés
Bravo del equipo Goberna, en el marco del convenio suscrito entre la Escuela Superior
de Administración Pública (ESAP) y Goberna América Latina.
para la paz. 9
De igual forma, estaban las luces que aportaba y determinaba el
derrotero de la paz enunciado en el Plan de Desarrollo 2014 –
2018, sumadas a las indicaciones de Goberna. Haciendo acopio
del acervo académico y de asesorías de la ESAP, se dio forma a la
estrategia con la que se podría llegar a los municipios afectados por
el conflicto, los cuales tienen una debilidad institucional acumulada
durante décadas.
Ya en el capítulo Gobernanza para la paz: nuevas reglas de jue-

go para la reconstrucción del tejido institucional se muestra ese
ejercicio teórico que inicia en la ESAP y que continúa con otro de
sus aliados fundamentales: el Fondo de Desarrollo de la Educación
Superior (Fodesep), entidad que ha sabido interpretar y llevar al
terreno las reflexiones y aspiraciones institucionales de la escue-
la. Capítulo, en el que el lector encontrará el tránsito de gober-
nabilidad a gobernanza, así como las nociones de buen gobierno,
rendición de cuentas y participación ciudadana; entrelazadas tanto
en la concepción como en práctica de lo que ha sido el proyecto
Gobernanza para la paz.
En este proceso, una preocupación de la Dirección Nacional de la

ESAP fue, ha sido y seguirá siendo aportar a la construcción de un
Estado fuerte en sentido administrativo en el ámbito territorial. Ser
parte de la firme convicción, según la cual, sentar las bases para la
consolidación de una gestión pública eficiente, eficaz y participativa
en los pequeños municipios es condición necesaria para asumir los
retos del actual momento histórico. Por ello, se introduce el concep-
to central de fortalecimiento institucional.
La alianza con Fodesep permitió el paso de la construcción del pro-

yecto ‘Gobernanza para la paz’ a su puesta en escena en pequeños
municipios afectados por el conflicto con la aspiración de prepararlos
para el posconflicto y la paz. Tras un proceso detallado de revisión de
bases de datos, de elaboración de criterios y de compartir informa-
ción con varias instituciones y centros de investigación, en el 2016
para la paz. 10
se inició con 100 municipios y la aspiración de acompañar a esos
entes territoriales durante tres años consecutivos hasta terminar en
un proceso de evaluación en 2018. Sin embargo, la consolidación del
proyecto y la respuesta alentadora de las administraciones locales ha
permitido dos momentos de crecimiento.
Un primer momento es que, frente a las continuas solicitudes de

alcaldes de todo el país, en el primer semestre de 2017 se amplió
el proyecto de 124 municipios, a 224, catalogados en las categorías
quinta y sexta. En el segundo semestre, luego de un esfuerzo institu-
cional de diferentes órdenes, se incluyeron 176 nuevos municipios,
llegando a un gran total de 400, situados en 30 departamentos de
las seis regiones del país.
Una tercera alianza, fue la que realizó la ESAP con el Centro de In-
vestigación y Educación Popular (Cinep), en el marco de la cual se
construyó un fructífero diálogo académico. El capítulo tres hace un
balance de la implementación de los acuerdos de paz, poniendo en
evidencia que en la región los procesos de paz pasaron por inconve-
nientes similares a los del orden nacional, por lo cual es muy impor-
tante aprender de esas experiencias.
En esta tercera alianza, la ESAP aportó a la consolidación de la paz,

organizando e impartiendo cursos de capacitación sobre: Constitu-
ción Política; funcionamiento del Estado; derechos humanos y sus
mecanismos de protección; participación ciudadana y reconciliación;
dirigidos a las personas en proceso de dejación de armas en las Zo-
nas Veredales Transitorias de Normalización. El lector encontrará dos
anexos en los que se muestra el material con el que se orientó el
curso y las memorias que dan cuenta del proceso.
La ESAP ha asumido el compromiso institucional y académico de

pensar y aportar en concreto y en terreno a la consolidación de la
paz. La institución pondrá toda su capacidad organizativa para que
ese esfuerzo perdure y la paz se convierta en una forma de vida.
para la paz. 11
Estrategias de
innovación para
la gobernanza de
la paz territorial.
Una propuesta para el
desarrollo rural con enfoque
territorial en Colombia, en el
contexto de la aplicación de
los acuerdos de paz2
Autores
Manuel Pérez Yruela
Instituto de Estudios Sociales Avanzados, CSIC, España.
Eduardo Wills Herrera

Universidad de los Andes, Colombia
Andrés Bravo Morán

Goberna-Fundación Ortega Marañón, España.
Marzo de 2018
2 Este capítulo corresponde a una versión revisada por el profesor Manuel Pérez Yruela
del libro Estrategia de Innovación para la gobernanza de la paz territorial. Publicado en
el año 2015 por Goberna América Latina y Goberna Colombia. Fruto del trabajo reali-
zado por el profesor Manuel Pérez Yruela del Instituto de Estudio Sociales Avanzados
del CSIC, por el profesor Eduardo Wills, de la Universidad de los Andes, y por Andrés
Bravo del equipo Goberna, en el marco del convenio suscrito entre la Escuela Superior
de Administración Pública (ESAP) y Goberna América Latina.
Antecedentes y objetivos
El objetivo de este trabajo es presentar una síntesis de los resultados
de un proyecto fruto de la colaboración entre la Escuela Superior de
Administración Pública de Colombia (ESAP) y el programa Goberna
América Latina, que depende del Instituto Universitario de Investi-
gación de la Fundación Ortega Marañón de España. La finalidad del
proyecto fue argumentar y concretar una propuesta de política de
desarrollo rural con enfoque territorial (DTR, en adelante) para Co-
lombia, en el contexto de la aplicación de los acuerdos de paz.
La gestación del proyecto

El primer antecedente del proyecto fue una sesión de trabajo cele-
brada en Córdoba (España), con asistencia de representantes de la
dirección de la ESAP y Goberna3, que tuvo lugar en mayo de 2015.
En primer lugar, el objetivo del encuentro fue conocer y debatir la

experiencia europea de DTR, conocida también como programa Lea-
der, tanto desde el punto de vista de la metodología de su aplicación
como de sus resultados prácticos. En segundo lugar, analizar la po-
sibilidad de proponer un modelo de DTR para Colombia −inspirado
en esta experiencia− y el papel que podría corresponder a la ESAP
en ese proyecto.
En esa sesión, la exposición y análisis de la metodología de aplicación

del Programa Leader, con sus aspectos positivos y negativos, tuvo
lugar durante un taller realizado en la sede del Instituto de Estudios
3 La sesión se celebró el 21 de mayo. A ella asistieron por parte de la ESAP su entonces

Director, D. Alejandro Larramendi y D. Fernando Puerto, Subdirector de Proyección Ins-
titucional. Por parte de Goberna, su Director, D. Antonio Fernández Poyato y el Prof.
Fernando Cepeda Ulloa, Presidente de Goberna Colombia. Por parte del IESA, el Prof.
Manuel Pérez Yruela, al que acompañó el Dr. Melchor Guzmán Guerrero, especialista en
desarrollo rural de la Agencia Andaluza de Gestión Pesquera y Agraria (AGAPA).
para la paz. 13
Sociales Avanzados (Iesa), dependiente del Consejo Superior de In-
vestigaciones Científicas. Se trata de un centro de investigación con
amplia experiencia investigadora en DTR y en evaluación de los re-
sultados de la aplicación del programa Leader.
Los resultados prácticos se expusieron durante la visita a una de las

primeras regiones andaluzas en la que se aplicó el programa Leader:
la comarca de las Sierras Subbética de la Provincia de Córdoba4. Allí
tuvo lugar un encuentro con empresarios de la comarca y responsa-
bles del programa, quienes expusieron in situ los efectos que estaba
teniendo, a saber: en la generación de actividad económica y de em-
pleo −en especial en el sector agrario y agroindustrial−, en la mejora
de la imagen y en la proyección exterior de la comarca y en el incre-
mento del turismo y de otras actividades conexas con este renglón
productivo. El municipio en el que se celebró el encuentro −el más
pequeño de la comarca− contaba con un hotel, dos industrias quese-
ras y algunas iniciativas más impulsadas por el programa.
En el intercambio de opiniones que los miembros de la ESAP, Go-

berna y el Iesa mantuvieron, se llegó a la conclusión de que la me-
todología del programa Leader podría ser útil para Colombia5, espe-
cialmente porque en ese momento los acuerdos de paz se estaban
negociando. El argumento principal que podía justificar esa utilidad
consistía en que Colombia tenía el gran reto de generar las condi-
ciones para la construcción de una paz sostenible e incluyente en el
corto y mediano plazo, con la colaboración del Estado, la sociedad ci-
vil y la empresa privada. Parte muy importante de esa dinámica debía
4 El encuentro se celebró en Zuheros, primer municipio de la comarca en el que se ubicó

la oficina de gestión del Programa.
5 Ha habido varios encuentros y proyectos en los que se ha tratado el tema de la aplica-
ción del Programa Leader n América Latina y se han puesto en marcha experiencias de
aplicación en varios países. M. Pérez Yruela, coautor de este trabajo ha participado en
varios de ellos que se reseñan con detalle en Pérez Yruela, M. et. al. (2016), El enfoque
territorial del desarrollo en zonas rurales: de la teoría a la práctica, en Ortega, A. C. y E.
Moyano, eds., Desarrollo en territorios rurales. Estudios comparados en Brasil y España.
Campinas, Alinea Editora: 25-74.
para la paz. 14
ser el impulso de un proceso de desarrollo económico y social en los
territorios rurales del país, en algunos de los cuales surgió el conflic-
to, para revertir las tendencias históricas de abandono hacia ellos y
de privilegio hacia los sectores urbanos y modernos de la sociedad y
la economía. Se constató, además, que la ESAP, por su implantación
en casi todo el territorio de Colombia y su misionalidad, podía tener
un papel relevante en la ejecución de la propuesta. De todo esto sur-
gió la idea de un convenio de colaboración entre la ESAP y Goberna
para presentar una propuesta inspirada en la concepción del DTR
que tiene la metodología Leader, entre otras cosas.
Una parte del convenio estuvo dedicada a la realización de esa con-

tribución, a través de dos objetivos. El primero era argumentar y con-
cretar la propuesta en el contexto de las lecciones aprendidas de su
aplicación en otros casos. El segundo era comprobar en experiencias
piloto en los municipios de San Agustín (Huila) y San Carlos (Antio-
quia) las posibilidades y dificultades para aplicarla en sus respectivos
territorios. Para ello, el equipo de trabajo de Goberna, acompañado de
técnicos de la ESAP, se desplazó a esos municipios y llevó a cabo en-
trevistas individuales y grupales con responsables de la municipalidad,
de sectores productivos y de asociaciones civiles. Como complemento
de esta información, se analizó la información que proporcionaban los
Planes de Desarrollo Municipal de cada municipio6. Con ello se trataba
de comprobar de manera directa los problemas y limitaciones que los
ciudadanos entrevistados percibían para el desarrollo de sus territorios
y las demandas que elevaban para resolverlos. También se trataba de
ver la aceptación que la metodología Leader tendría en caso de apli-
carse. Para presentar los resultados del proyecto, la impresión que re-
cogió el equipo Goberna, en el taller que se realizó con representantes
de esos municipios, es que la aceptación era razonablemente buena7 .
6 El convenio ESAP-Goberna se desarrolló desde octubre a diciembre de 2015. El resul-

tado detallado de todo este trabajo puede consultarse en los documentos entregados a
la ESAP sobre este proyecto.
7 Las conclusiones de estas visitas a los municipios pueden verse en los documentos en-
para la paz. 15
El mundo rural colombiano: un
territorio desfavorecido que
necesita reparación
El segundo antecedente y el más importante es que Colombia ne-

cesita dar un impulso al DTR a la vista de los problemas reconocidos
del mundo rural. Para subrayar esta necesidad basta con recordar
algunos de los datos que describen esa situación.
De acuerdo con el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo

2104-2018 (PND), Colombia es uno de los países más desiguales
del mundo en materia de distribución de ingresos. En este sentido,
el documento señala “que los avances sociales y económicos logra-
dos por el país no han sido suficientemente homogéneos territorial-
mente y se concentran en las regiones con dinámicas económicas
más sólidas o con ventajas de localización geográfica. También en las
regiones con mejores condiciones de seguridad, y en aquellas con
mayor integración con los principales circuitos económicos y núcleos
de desarrollo. Todo lo anterior ha configurado significativas brechas
entre las regiones y propiciado un patrón de desarrollo altamente
desbalanceado e inequitativo que ubica a Colombia octavo entre los
países con mayores desigualdades regionales”.
El Censo Nacional Agropecuario en 2014 (Dane, 2014), muestra da-

tos como los siguientes: en Colombia existen dos millones setecien-
tos mil productores rurales de los cuales un tercio son mujeres. Las
condiciones de pobreza siguen siendo dramáticas. El índice de pobre-
za multidimensional en las áreas rurales de Colombia alcanzó el 44%.
Solamente el 15% de los productores rurales recibieron asistencia
tregados por Goberna a la ESAP, especialmente los titulados Estrategia de intervención

territorial en los municipios de San Agustín (Huila) y San Carlos (Antioquia).
para la paz. 16
técnica cualificada y solamente el 16 % demandaron crédito para sus
productos. Únicamente el 26% contaban con maquinaria. Por ello, los
índices de productividad no son los mejores. El 64% de los producto-
res destinaba una parte de sus predios para producir alimentos para
su autoconsumo, el 68% se asentaban en áreas menores a las cinco
hectáreas y el 73% dijo no pertenecer a ningún tipo de asociación.
El analfabetismo disminuyó respecto al censo de 2005, pero el 11 %

de los adultos mayores de 17 años aún son analfabetos. En cambio,
la situación de salud mejoró al tener una cobertura del 94 % de la
población. Sin embargo, el 56% de los habitantes rurales no tienen
acceso al agua potable y el 24% habita en viviendas con condiciones
inadecuadas.
En Colombia, una importante masa de población campesina que vive

en las zonas rurales lo hace en difíciles condiciones. Tiene escasos
recursos de todo tipo para dinamizar sus explotaciones. Afronta di-
ficultades para poner en el mercado sus productos por déficits aso-
ciativos, por falta de infraestructuras apropiadas o por malas vías de
comunicación. Cuenta con pocas oportunidades que ofrecer para que
se produzca el relevo generacional en las explotaciones productivas y
los jóvenes puedan realizar un proyecto de vida en esas zonas. Frente
a un sector agroforestal y ganadero tecnificado, moderno e inserta-
do en los mercados nacionales e internacionales, que posee medios
para defenderse, está el sector campesino que necesita de una ayuda
focalizada para desarrollarse, para mejorar sus explotaciones y para
organizarse mejor para defender sus productos en los mercados. En
definitiva, pasar de una agricultura campesina de pequeña escala, en-
tre el autoconsumo y la producción para el mercado, a una agricultura
familiar moderna y plenamente insertada en los mercados.
La visita del equipo de Goberna a los municipios de San Agustín y

San Carlos sirvió para confirmar estas observaciones. Como se escu-
chó de boca de representantes de grupos de productores en los dos
municipios visitados, los campesinos reconocen estos problemas y
para la paz. 17
han hecho ya esfuerzos importantes para afrontarlos colectivamen-
te, pero igualmente señalan las carencias que aún tienen para poder
avanzar en el proceso de modernización aún pendiente de comple-
tar. Esto les hace contemplar con cierto pesimismo el futuro de las
zonas rurales como espacio atractivo para que las nuevas genera-
ciones puedan desarrollar en este su proyecto de vida. Para reducir
esta brecha de desarrollo, es necesario focalizar sobre los territorios
políticas de desarrollo rural y territorial, que contemplen de forma
integrada todos esos problemas y ofrezcan vías para resolverlos.
El citado PND señala también que “la violencia crónica y el conflicto

social han sido causas determinantes para mantener niveles altos de
pobreza en la periferia rural, precisamente en aquellos departamen-
tos que se han visto retrasados en su proceso de desarrollo frente
al promedio nacional. Es decir, las condiciones de marginalidad y po-
breza en las regiones son a su vez causa y consecuencia del prolon-
gado conflicto armado en el país”.
La persistencia de la desigualdad social y territorial y de sus conse-

cuencias violentas hace ver que Colombia atiende a la solución de
estos graves problemas o pone en riesgo su propio futuro. La elimi-
nación de ese riesgo reclama la necesidad de reformas estructurales
sobre el modelo de desarrollo que logre una redistribución signifi-
cativa del gasto social hacia los sectores más pobres, las regiones
periféricas y la generación de empleo en el sector formal.
A modo de ejemplo, un líder reconocido en una localidad muy afec-

tada por el conflicto8 dijo que este tuvo su origen en la desigualdad,
la pobreza y la falta de oportunidades que sufría la gente. Por eso,
la paz territorial tiene que basarse en la reconstrucción económica y
social de los territorios, en satisfacer las necesidades que la gente ha
tenido siempre y en saldar la deuda histórica que la nación tiene con
ellos. Para la reconciliación, agregó este líder social, no basta con que
8 Entrevista realizada en la municipalidad de San Carlos, Antioquia
para la paz. 18
los victimarios pidan perdón, ni con la participación en los talleres
que se convoquen para avanzar en ese proceso; hace falta también
atender a los ciudadanos y ayudarles a resolver sus problemas.
Por todo lo anterior, el DTR puede considerarse en Colombia como

una de las reparaciones más importantes a la que la justicia transicional
−que se analiza en otro capítulo de este libro− tiene que hacer frente.
¿Por qué la metodología Leader?
La necesidad de abordar esa reparación era un reto ya recogido en

las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2104-2018 (PND) de Co-
lombia, que literalmente dice lo siguiente: “Las apuestas para trans-
formar el campo colombiano responden a que las brechas entre las
zonas urbanas y las rurales en materia de indicadores sociales son
significativas. En el campo se concentran los principales problemas
de pobreza, falta de educación y falta de infraestructura; además,
muchos de los problemas de violencia y narcotráfico se sufren en
mayor medida en las zonas rurales. Para consolidar la paz en el terri-
torio, Colombia necesita una estrategia integral de transformación
del campo, que lo atienda y lo modernice… articulando las políticas
agropecuarias a un programa más amplio de desarrollo rural que
garantice la calidad de vida de los habitantes rurales”. En conse-
cuencia, el tercer objetivo del plan es: “Reducir las desigualdades
sociales y territoriales entre los ámbitos urbano y rural, mediante
el desarrollo integral del campo como garantía para la igualdad de
oportunidades”.
Los Acuerdos de Paz de 2016 reforzaron y concretaron ese objeti-

vo. En el primer punto de los acuerdos, dedicado a la Reforma Ru-
ral Integral, el apartado 1.2 se refiere a los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (Pdet). Estos programas se concretarían en
para la paz. 19
los planes de acción para el desarrollo rural, focalizados en zonas o
territorios seleccionados para ello, que tuvieran en cuenta las carac-
terísticas y necesidades que tienen de todo tipo. La realización de
estos planes debería basarse, según recoge el punto 1.2.4, en un
proceso participativo de colaboración público-privada y, para ello, en
la creación de instancias de decisión en los diferentes niveles terri-
toriales. Entre sus funciones está definir las prioridades del territorio
en los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, previstos en
el apartado 1.3.
Es oportuno anticipar aquí resumidamente las características del

programa Leader9, que ampliaremos más adelante, para ver hasta
qué punto se acerca a esos objetivos. Se trata de una metodología
de intervención que propone un modo de gobernanza del DTR, ba-
sado en la participación de los actores locales a través de los Grupos
de Acción Local (también pueden recibir otros nombres, por ejemplo,
Organizaciones Locales de Desarrollo Territorial, Oldet). Estos gru-
pos son las entidades responsables de planificar y activar el desarro-
llo socioeconómico de los territorios en los que actúan, de involucrar
a la población en ese proceso y de seleccionar los proyectos a los
que se asignarían los fondos públicos que gestionan. En ellos par-
ticipan actores públicos, privados y sociales, procurando que estén
representados todos los intereses. Trabajan con un enfoque flexible
para adaptarse a las condiciones de cada territorio, participativo y
ascendente, promoviendo la innovación y apoyándose en redes con
otros grupos para enriquecerse con la experiencia compartida. Final-
mente, el Estado debe poner a disposición de los territorios fondos
públicos para cofinanciar proyectos productivos, en el marco de los
programas de desarrollo, en cuya gestión intervienen los Grupos de
Acción Local.
De acuerdo con las características anteriores, la metodología Leader
9 Acrónimo de la expresión francesa “Liaisons Entre Activités de Developement de L’Eco-

nomie Rural” (Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural).
para la paz. 20
puede ser apropiada especialmente para la realización de los Pro-
gramas de Desarrollo con Enfoque Territorial antes citados, ya que
coinciden algunos aspectos importantes (enfoque territorial, partici-
pación social, descentralización, o instancias de decisión territorial).
No obstante, hay que tener en cuenta que la metodología Leader es

el último eslabón de la cadena de la política de DTR. Poner en mar-
cha políticas con ese objetivo requiere de acciones previas y comple-
mentarias sin las cuales ese eslabón carecería de eficacia. Primero,
las acciones sobre los territorios requieren de una acción coordinada
de los distintos niveles de gobierno (nacional, departamental y local),
que garanticen una intervención integrada y focalizada en ellos, te-
niendo en cuenta la diversidad de situaciones en que se encuentran
y de las demandas de la población. Esto implica un reajuste institu-
cional que facilite esa coordinación de la acción de gobierno tan-
to en el nivel territorial como en el sectorial. Segundo, requiere del
fortalecimiento de la capacidad institucional municipal y regional y
del fortalecimiento de la sociedad civil, para que se involucre y parti-
cipe en todos los aspectos del desarrollo de sus territorios. Tercero,
todo ello necesita de un conjunto de metodologías y herramientas
que promuevan y faciliten estos procesos de fortalecimiento social
e institucional para el DTR. Para esto es necesario, dependiendo de
las carencias existentes en los territorios, contar con un sistema de
acompañamiento que apoye a las instituciones y a la sociedad en
esos procesos.
En el caso colombiano, este esfuerzo habría que realizarlo a partir

de un marco institucional precario, que en algunos casos ha sido
afectado seriamente, especialmente en los ámbitos local y regional.
La debilidad institucional es particularmente grave en los municipios
más rurales del país. En algunos territorios de Colombia, los gru-
pos armados ilegales de todas las tendencias lograron modificar las
estructuras políticas, económicas y sociales, imponiendo órdenes
locales de poder que han provocado fracturas sociales y procesos
de desplazamiento, los cuales han tenido repercusiones sociales y
para la paz. 21
económicas muy graves. Entre las primeras, las derivadas de la vio-
lencia en todas sus dimensiones y su influencia en el deterioro de
la cohesión social en los ámbitos colectivo, vecinal y familiar. Entre
las segundas, el deterioro o pérdida de viviendas, cultivos, ganados,
instalaciones e infraestructuras.
Por todo esto, para la puesta de una política de este tipo, el pre-
rrequisito prioritario es la consolidación y fortalecimiento de la ins-
titucionalidad local y regional en varios aspectos. Es necesario un
adecuado marco institucional local que garantice condiciones para
la efectiva y transparente inversión de recursos públicos, que logre
recuperar la confianza y la legitimidad del Estado frente a las comu-
nidades y que facilite la puesta en marcha de programas de DTR.
Sin ellos será difícil que prospere el esfuerzo de construcción de paz
sostenible en los territorios.
Esta prioridad en el ámbito local y territorial convoca a otras prio-

ridades en el ámbito nacional, sin las cuales aquella no se podría
conseguir. Primero, se requiere afianzar la presencia legítima del Es-
tado como un todo, a partir de un plan de actuación que reduzca las
carencias y desigualdades territoriales en materia de servicios pú-
blicos e infraestructuras. Segundo, se requiere garantizar el acceso
a la justicia, a la resolución de conflictos por vía pacífica y apoyar la
construcción de los procesos de reconciliación. Tercero, es necesa-
rio formalizar y garantizar los derechos de propiedad sobre la tierra
rural, la titularización de los predios de las economías campesinas
y de colonización y agilizar el proceso de restitución de tierras. La
formalización de las reservas campesinas es otro aspecto de gran
importancia para un DTR más equitativo. Este esfuerzo implica una
verdadera redistribución del gasto público y de la inversión pública y
privada hacia los municipios rurales del país, especialmente hacia los
sectores campesinos, indígenas y afrocolombianos, afectados por el
conflicto, la violencia y el desplazamiento masivo de población.
Por lo anterior, la metodología Leader no se presenta en esta propues-

ta de forma aislada y descontextualizada. Se muestra en el contexto
para la paz. 22
de los prerrequisitos institucionales para que ese último eslabón de
la cadena del DTR pueda desplegar su potencial. También se exhibe
en el contexto de la precariedad institucional y de los problemas y
desigualdades del mundo rural colombiano al que va dirigida. Todo
esto debe ser tenido en cuenta en los componentes de la política de
DTR, tema al que se dedica el apartado siguiente.
Por otra parte, la intención de esta propuesta no es que esta me-

todología se aplique exactamente igual que en el caso europeo. Se
presenta como un modelo de referencia que debe adaptarse a la
institucionalidad de cada país y a las características de sus territorios
rurales, por lo que puede recibir cualquier otro nombre.
El trabajo se estructura en cuatro partes, además de esta introduc-

ción. En la segunda, como se acaba de decir, se exponen los com-
ponentes principales de la política de DTR, a la luz de las lecciones
aprendidas de su aplicación en otros casos. En la tercera se expone
con detalle la metodología del programa Leader. En la cuarta se ana-
liza el papel que puede corresponder a la ESAP en la propuesta. En
la quinta se recogen, a modo de síntesis, las principales recomenda-
ciones de la propuesta.
Componentes de la Política de
Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial
Los esfuerzos de las ciencias sociales, especialmente la nueva socio-

logía económica y la economía regional −en su propósito de hacer
ver hasta qué punto la perspectiva territorial es necesaria para en-
tender y gestionar los procesos de cambio y desarrollo socioeconó-
mico−, cuentan con bastante tradición, pero no han logrado que sus
para la paz. 23
aportaciones se hayan tenido en la consideración que merecen en
las políticas públicas para el desarrollo10.
La primera y más antigua de esas aportaciones es sin duda la de-

nuncia de las desigualdades territoriales, como efecto de la diná-
mica de concentración propia del modelo dominante de economía
de mercado, que han generado grandes desigualdades y conflic-
tos sociales. Esto ha servido para que la cohesión territorial sea
considerada hoy como parte de la cohesión social. La segunda es
haber señalado convincentemente que la economía, al ser parte
de la vida social, no puede explicarse sólo por las reglas universa-
les que la teoría económica hegemónica pretende. Al contrario, la
acción social económica está orientada de acuerdo con los valores
de la sociedad en la que se produce y en la que está enraizada y
no sólo de acuerdo con las exigencias universales de la conducta
interesada y racional que se le supone al homo economicus. El
actor económico actúa condicionado por su enraizamiento en la
trama de relaciones sociales a la que pertenece. Por tanto, puede
optar por un curso de acción guiado por la racionalidad económica
o por otro tipo de racionalidad. Un corolario de esta aportación es
que la activación e inducción de procesos de crecimiento econó-
mico y desarrollo territorial sólo se producirán si se facilita el que
los requerimientos sociales, culturales e institucionales necesarios
para ello sean compatibles con los existentes en el territorio o se
puedan inducir en este a través de un proceso de intervención que
los promueva o acelere.
El concepto de capital social es otro de los aportes que apunta a la

importancia de las redes sociales, la asociatividad y la confianza como
elementos que favorecen el desarrollo económico y del que los terri-
10 El contenido de este apartado se basa en las fuentes que se citan en la bibliografía, pero
especialmente en el reciente trabajo de síntesis y crítica sobre el estado de la cuestión
de Pérez Yruela, M. et. al. (2016), El enfoque territorial del desarrollo en zonas rurales:
de la teoría a la práctica, op. cit.
para la paz. 24
torios están desigualmente dotados. Finalmente, hay que subrayar la
aportación de la teoría de la construcción social de la realidad, que ha
desarrollado nuevas interpretaciones de las relaciones entre agente
y estructura, que dan cabida a la capacidad de los actores sociales
para interaccionar entre sí y con las estructuras sociales produciendo
su transformación. Ha dado así entrada a la participación social y
al empoderamiento de los actores sociales comprometidos con sus
territorios en los procesos de cambio social de abajo a arriba, entre
otros los relacionados con el desarrollo económico territorial. Todo
esto ha hecho que el DTR haya adquirido credibilidad y haya crecido
a su alrededor un movimiento11 para impulsar su puesta en práctica.
El DTR es una política pública en la que se materializa la voluntad
real de los gobiernos que la adoptan por reducir las desigualdades
territoriales y mejorar la cohesión social.
No obstante, el DTR requiere de condiciones económicas, socia-

les e institucionales exigentes para satisfacer las expectativas que
genera y producir los resultados que se esperan de este. Entre las
primeras están una definición clara de los derechos de propiedad;
la existencia de recursos endógenos de cualquier naturaleza; el ca-
pital físico y humano; el acceso a los mercados, al crédito y a la tec-
nología, y enlaces y comunicaciones con el exterior del territorio.
Entre las segundas están la creación entre los actores12 de un clima
de confianza, de actitudes de cooperación, de compromisos con el
territorio, de actitudes innovadoras o la incorporación generalizada
de los valores propios de la modernidad. Entre las terceras están
la descentralización del modelo de gobernanza, la consolidación y
11 Estos movimientos han surgido en torno a ambientes académicos e investigadores in-

teresados por los modelos económicos y sociales de desarrollo endógeno, desarrollo
local y enfoque territorial del desarrollo rural. También entre los agentes de desarrollo
territorial y rural que trabajan en grupos de acción local.
12 Sobre el tema de los actores en el desarrollo rural puede verse Pérez Yruela, M. (2002)
Los actores sociales en el desarrollo rural, en Pérez Correa, E. y Sumpsi, J. M., coords.,
Políticas, instrumentos y experiencias de desarrollo rural en América Latina y la Unión
Europea. Madrid, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación: 83-94
para la paz. 25
empoderamiento de instituciones locales, la creación de un órgano
de participación orientado especialmente al desarrollo, la actuación
coordinada del sector público en el territorio, la existencia de es-
pacios de articulación entre los diversos niveles de gobierno para
hacerlo y el acceso a recursos públicos para cofinanciar proyectos
productivos.
Se da la paradoja según la cual el DTR requiere de condiciones exi-

gentes, pero se debe aplicar sobre todo en territorios en los que por
razones diversas es más difícil que estas condiciones estén presen-
tes, especialmente las económicas, institucionales y sociales que son
las que dependen de ellos. La solución de la paradoja en estos dos
aspectos sólo es posible si la política de DTR se pone en práctica con
medidas de acompañamiento y asesoramiento cercano a los territo-
rios, por personal especializado y entrenado para ello. En cuanto a las
condiciones institucionales, buena parte de ellas son competencia
del Estado que debería asumir como propia esta política y hacer las
modificaciones institucionales necesarias para aplicarla, si bien estas
solas no son suficientes. Es necesaria la concurrencia de la sociedad
civil y de los actores económicos locales.
El DTR acaba siendo el resultado de la confluencia en los territorios

de tres vectores. Primero, las políticas públicas y acciones que llegan
desde el Estado a los territorios, relacionadas con su desarrollo econó-
mico (infraestructuras, inversiones) y con el bienestar de los ciudadanos
(educación, sanidad, servicios sociales, vivienda). Segundo, la capacidad
de sus habitantes para poner en valor los recursos endógenos y coo-
perar de manera eficaz entre sí y con las instituciones para contribuir
al desarrollo. Tercero, una institucionalidad consolidada y legitimada,
que surja de la población y permita representar sus intereses ante otras
instancias del sistema de gobernanza multinivel (municipal, regional o
estatal), a la vez que participe activamente en el proceso de desarrollo.
Hay ciertas lecciones aprendidas de experiencias habidas de casos de

DTR que apuntan a la necesidad de acometer cambios e innovaciones
para la paz. 26
en la manera en la cual esos tres vectores puedan terminar dándose
la mano, para producir el inicio del círculo virtuoso del desarrollo13.
En cuanto al primer vector, la lección más importante tiene que ver

con la percepción que tienen los habitantes de muchos territorios
rurales acerca de que las promesas de DTR suelen no cumplirse, es-
pecialmente en las zonas rurales más necesitadas. Aseguran que se
les convoca con frecuencia a talleres y reuniones para hacer diagnós-
ticos de la situación de sus municipios y planes desarrollo, los cuales
no han tenido continuidad ni han acabado en nada visible y concreto.
Esta queja se ha oído en los municipios visitados, si bien los entre-
vistados reconocen el valor que sigue teniendo para ellos que se les
siga convocando para hablar de esos temas, aunque los resultados
sean inciertos. Esta percepción desanima a los ciudadanos, mina su
confianza en el futuro del desarrollo de sus territorios y desacredita
ante ellos el valor de esas promesas.
La segunda se relaciona con la visibilidad de la política de DTR. En

muchos países existen políticas de DTR que suelen estar dispersas
entre varios departamentos ministeriales u organismos públicos. Al
no estar ancladas todas en un mismo organismo −que refleje en su
denominación el vector fuerza del DTR como política de Estado−, su
visibilidad política y social está reducida y, consecuencia de ello, su
credibilidad puede verse mermada. En países donde las desigualda-
des territoriales son menores esto puede carecer de importancia. Sin
embargo, allí, donde la reducción de los desequilibrios territoriales
es un objetivo prioritario, como pudiera ser el caso de Colombia,
la cuestión tiene suficiente relevancia como para considerar la con-
veniencia de elevar la política territorial a un rango acorde con su
importancia.
13 En el caso de Colombia se pueden citar las experiencias previas de DTR del presidente
Virgilio Barco (1986-1990) conocida como Plan Nacional de Rehabilitación y la del pre-
sidente Álvaro Uribe (2002-2006) conocida como Estrategia Nacional de Consolidación
Territorial.
para la paz. 27
Otra lección aprendida, relacionada con la anterior, tiene que ver
con la concentración de las políticas de DTR en una sola instancia
de coordinación (ministerio único o superministerio que coordine a
otros relacionados con políticas de DTR), necesaria no sólo por razo-
nes de visibilidad política y social. Lo es también porque puede resol-
ver otro de los problemas que se señala con frecuencia de la aplica-
ción de estas políticas. Se trata de la dificultad para coordinarlas a la
hora de llevarlas a los territorios, lo que implica pérdida de eficacia y
eficiencia, así como una deficiente conexión con los territorios, muy
sensibles a la existencia de esta coordinación. La falta de coordina-
ción en la aplicación de políticas de DTR es uno de los obstáculos
para su viabilidad, ya que lo recursos que se dedican a ellas son por
lo general escasos o en todo caso limitados, lo que debería obligar a
“hacer más con menos”, sacando más partido de ellos al aplicarlos de
manera coordinada.
Las políticas de DTR requieren de un sistema de gobernanza des-

centralizado que empodere a las provincias o departamentos, a las
mancomunidades, a otras formas de agrupación de municipios y a
los propios municipios, en las cuestiones relacionadas con el desa-
rrollo de los territorios, que, además, faciliten la cooperación entre
el sector público, la sociedad civil y el sector privado. Se puede
decir que la descentralización es una cuestión necesaria (otra lec-
ción aprendida) para que el DTR tenga la dinámica participativa y la
eficacia que debe tener.
Además, para que las demandas y las iniciativas sociales provenientes

desde abajo para el desarrollo de los territorios encuentren respues-
ta en las propuestas que llegan desde arriba a través de las políticas
públicas, es necesario que existan espacios de articulación en los que
ambas corrientes −la de abajo-arriba y la de arriba-abajo− puedan
negociar y ajustar sus expectativas. Por espacios de articulación se
entiende un ámbito de encuentro formalizado y sometido a reglas de
funcionamiento y toma de decisiones, verbigracia, entre un munici-
pio, una mancomunidad y un departamento, con la comunidad y el
para la paz. 28
sector privado, para acordar respuestas a demandas territoriales que
esté en sus competencias poder atenderlas conjuntamente. Igual-
mente, continuando con el ejemplo, tendrían que existir estos espa-
cios entre el nivel departamental y el del gobierno nacional. En otras
palabras, en un sistema de gobernanza multinivel, es necesario que
funcionen los procedimientos reglados de coordinación entre ellos y
con la sociedad civil y la empresa privada. Todo esto se relaciona con
las nuevas ideas acerca de la gobernanza y el buen gobierno que se
analizan en otro capítulo de este libro.
El segundo vector para el DTR es la capacidad de quienes viven en

los territorios para poner en marcha y mantener vivo el proceso de
desarrollo. Al final, el futuro de los territorios rurales dependerá
siempre de la capacidad que tengan sus habitantes para añadir
valor a sus actividades agroforestales tradicionales y para ser ca-
paces de iniciar otras nuevas, aprovechando mejor sus recursos
y ayudados por las políticas de DTR que incentiven y faciliten las
acciones necesarias para conseguirlo. Un aspecto que facilita esto
es que la sociedad mantenga un cierto grado de identificación con
su territorio, que lleve al compromiso de vincularse a él y contri-
buir a su desarrollo.
Hoy se acepta que las identidades que podemos llamar territoriales

y culturales, a veces reforzadas por otras (género, etnia, lengua, clase
social), son un fenómeno de origen complejo, manifestación inesta-
ble y contenido múltiple. No obstante se acepta que, cuando existen,
contribuyen a que los procesos de DTR se pongan en marcha con
más facilidad14. Por otra parte, las identidades abarcan generalmente
espacios más amplios que el de una sola localidad. Por eso, de la
inicial noción de desarrollo local −que inspiró los primeros pasos del
DTR−, se ha ido pasando a una visión más amplia del concepto de
14 Sobre el tema de la identidad y su relación con el desarrollo puede verse Pérez Yruela,
M. (2014), Un relato sobre identidad y vida buena en Andalucía. Sevilla, Centro de Estu-
dios Andaluces, Colección Actualidad. Nº 70.
para la paz. 29
territorio, que hoy tiende aplicarse a un conjunto de municipios o
entidades de población que comparten ciertos rasgos identitarios
y también otros de carácter geográfico, cultural y socioeconómico.
En suma, la lección aprendida es que en el enfoque territorial del

desarrollo resulta apropiado tener una visión amplia del concepto de
territorio, no circunscrito sólo a lo local, procurando que la idea que
se tiene de este sea social y culturalmente construida y compartida,
que contenga en sí misma los límites geográficos de lo que esa co-
munidad entiende por su territorio y que, de ser posible, incorpore
dentro de este núcleos de población que por su dinámica puedan
servir de enlace con el exterior. La articulación y fortalecimiento de
redes sociales territoriales, a través de programas como los que ade-
lanta la Red Unidos de Colombia, es necesario para reforzar los vín-
culos de identidad territorial.
El tercer vector, identificado como la consolidación y fortalecimiento

de la institucionalidad territorial, tiene en Colombia dificultades par-
ticulares. Como se ha dicho, las regiones afectadas por un prologan-
do conflicto armado han visto mermada su capacidad institucional
para sacar adelante los planes de vida y de desarrollo de sus habi-
tantes. Problemas ya citados que se derivan de esta situación −como
la cooptación por poderes fácticos del aparato estatal local, algunas
veces armados; la apropiación clientelista o partidista del aparato
público o gobiernos locales que terminan por favorecer sólo a una
parte de la población−, acaban produciendo un mal funcionamiento
endémico de la democracia local, problema al que no es ajeno el sis-
tema político nacional. Por ello, es importante entender los órdenes
políticos locales, los diferentes arreglos en que se expresan en el
poder local y vislumbrar cómo muchos grupos poderosos no estarán
dispuestos a cambiar el statu-quo que en este momento los benefi-
cia. La aceptación de la oposición política a través del diálogo es cru-
cial en este ejercicio, para lo cual se deben brindar los espacios y las
garantías necesarias. Al mismo tiempo, se debe actuar en el mapeo y
monitoreo de riesgos institucionales locales, en el fortalecimiento de
para la paz. 30
las capacidades de gestión pública y en el desarrollo de capacidades
de los funcionarios y ciudadanos que trabajan por causas públicas y
en procura del control social.
La garantía y ejercicio positivo de los derechos fundamentales de

los habitantes de las regiones afectadas es parte fundamental del
programa de normalización del aparato estatal que se debe poner
en marcha. Se requiere de una presencia efectiva del aparato judicial
y de mecanismos alternativos de resolución y mediación de conflic-
tos. De particular importancia es la normalización de los derechos
de propiedad de los predios rurales, en la que el fortalecimiento del
catastro local es parte esencial. Igualmente, el gobierno nacional de-
berá definir una política clara de baldíos, de territorios ambientales
que requieren una reserva especial −tales como las reservas campe-
sinas− y de configuración y reconocimiento de los cabildos indígenas
y espacios vitales de la población afrocolombiana.
Una política de DTR debe basarse en una clasificación de los terri-

torios en función de diversos indicadores de necesidades, proble-
mas y potencialidades, para adaptarla en función de las caracte-
rísticas y necesidades de estos. En el caso de Colombia ya existen
tipologías como la de municipios de consolidación o las que elabora
la Dirección Nacional de Participación, que pueden servir de base
a este objetivo.
Para impulsar y liderar el proceso de DTR, otra de las lecciones

aprendidas está relacionada con el hecho de que uno de los actores
principales tenga personalidad jurídica propia, a fin de que integre a
la mayor parte de los otros actores presentes en el territorio (aso-
ciaciones de productores; representantes gremiales, empresariales
y sindicales; asociaciones vecinales, civiles y culturales; entidades
bancarias presentes en el territorio; municipalidades y departamen-
tos). Sus competencias y funcionamiento podrían seguir las pautas
de otras experiencias como la europea en los Grupos de Acción Local
(GAL), que se describen con detalle en el apartado siguiente, desta-
para la paz. 31
cando entre estas la importancia del equipo técnico en el que deben
apoyarse estas estructuras para fijar y desarrollar sus objetivos.
En las entrevistas realizadas durante las visitas a los municipios, uno

de los obstáculos más importantes que se ha señalado para lograr que
los actores sociales se comprometan e involucren en el desarrollo de
su territorio, ha sido la falta de comprensión de la importancia de la
dimensión colectiva y participativa del desarrollo, así como la ausen-
cia de formación y habilidades sociales para participar en los procesos
de articulación social y cooperación necesarios. Por ello, una estrate-
gia de DTR debe, como un componente muy importante, prever tam-
bién un sistema institucionalizado de acompañamiento del proceso,
que ayude a los actores locales a superar esas carencias y debilidades.
Como se ha dicho, el desarrollo de un territorio es más necesario

cuantas más carencias existen en este, entre otras aquellas de tipo
social, cultural y actitudinal antes señaladas. Esto refuerza la necesi-
dad del sistema de acompañamiento, que puede seguir el modelo de
una red de Agencias de Desarrollo Territorial, integradas por especia-
listas de distintas especialidades (agroforestal y ganadería, antropo-
logía, economía, psicología y sociología) presentes en los municipios
o grupo de municipios que formen un territorio, los cuales podrían
actuar asimismo como parte del equipo técnico de los Grupos de Ac-
ción Local. Su trabajo debería basarse en metodologías participativas
y apoyo a procesos de innovación social, que introduzcan una nueva
forma de hacer las cosas en lo local, mediante cambios que refuercen
nuevos esquemas de liderazgo.
Finalmente, no es posible una política de DTR si no va acompañada

de recursos para: a) solucionar los problemas y carencias históricas
de cada territorio; b) ayudar a que sus habitantes tengan un nivel de
vida digno; c) contribuir a la mejora de la economía y al desarrollo de
nuevos proyectos productivos que ofrezcan perspectiva de futuro
reales a las nuevas generaciones. Esta clasificación del destino de
los recursos según su finalidad puede servir de guía orientativa para
para la paz. 32
diseñar un modelo de financiación de la política territorial acorde con
las necesidades de los territorios. Parte de ese modelo debe ser el
fortalecimiento de la capacidad financiera de los ayuntamientos en
función de sus competencias generales y muy especialmente de las
que deben asumir en el desarrollo económico de sus territorios.
Se requiere, por tanto, de una política de reasignación del gasto esta-

tal que garantice la suficiencia económica de los municipios y depar-
tamentos, los recursos necesarios para la prestación de los servicios
públicos básicos en las zonas rurales y el apoyo financiero a proyec-
tos productivos para el DTR.
Para todos estos fines, Colombia tiene ya establecidas un conjunto

de políticas públicas que apuntan hacia la solución de esos proble-
mas, dispersas entre un rico entramado de normas y organismos de-
rivados de estas15. De acuerdo con esto, lo más recomendable sería
que −en aras de ajustar la necesidad de dar más visibilidad política
y social a la política de DTR, coordinar mejor la aplicación de las
diversas y dispersas políticas sectoriales con incidencia en los terri-
torios, prever el sistema de participación social y crear los espacios
de articulación social y demás ajustes institucionales necesarios−, se
hiciera un “mapeo” del sistema institucional vigente y de los recur-
sos disponibles. A partir de los resultados de este análisis, proponer
qué cambios serían necesarios para ajustar el sistema institucional a
estos requerimientos, sin crear más instituciones y políticas nuevas
que las imprescindibles. La duración y alcance del proyecto no nos ha
permitido ir más allá de estos lineamientos generales.
15 Entre ellas pueden citarse: Plan Nacional de Desarrollo, Dirección Nacional de Plani-
ficación, la futura Ley de Tierras y Desarrollo Rural, la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras, Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Victimas, Plan Nacional de
Consolidación Territorial, Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema,
Programas Regionales de Desarrollo y Paz, Áreas de Desarrollo Territorial, Comités Loca-
les de Restitución de Tierras, Comisiones Locales de Desarrollo Rural, Juntas de Acción
Comunal, entre otras.
para la paz. 33
Como se enunció en el primer punto, el programa DTR que se acabe
aplicando, más o menos inspirado en el Programa Leader, es el último
eslabón de la cadena que forma el conjunto de una política de DTR.
Por eso, se insiste en que si no se tienen en cuenta los componentes
de la política que se han señalado y analizado en este apartado su
aplicación sería menos eficaz. No obstante, cabe la posibilidad de su
aplicación en un contexto menos articulado de la política general de
DTR en el nivel estatal. Se trataría en ese caso de empezar a crear
poco a poco las condiciones para su viabilidad, hacerlo de manera
experimental en determinados territorios y sobre la base de esa ex-
periencia ampliar su aplicación.
El Programa Leader
El objetivo de este apartado es ofrecer información suficiente para

comprender la metodología Leader. Como se ha dicho antes, no se
hace con la idea de que este programa se tenga que aplicar exacta-
mente igual. Se hace para exponer los componentes de la estrategia
y los aspectos positivos y negativos que tiene su aplicación, a partir
de las lecciones aprendidas de su funcionamiento. Esta información
puede ayudar a quienes quieran utilizar esta metodología adaptán-
dola a sus condiciones particulares.
El Programa Leader forma parte de las políticas de cohesión social y

territorial de Europa. La cohesión y el desarrollo territorial son con-
ceptos que en el viejo continente han estado históricamente unidos
al concepto de cohesión social. Esto ha contribuido a la construcción
del llamado modelo social europeo y a su plasmación en el “Esta-
do Social y Democrático de Derecho”, concepto recogido en muchas
constituciones vigentes16. En los años conocidos como edad de oro
16 Sobre la historia y evolución de la cohesión y territorial en Europa puede verse Pérez

Yruela, M. (2012) Modelo de cohesión social en Europa. Con un apéndice sobre su apli-
cabilidad en América Latina. Córdoba, IESA
para la paz. 34
del modelo social europeo (décadas del 50 y 70) se consolidó su im-
plantación y se reconstruyó en buena medida la cohesión social que
se había quebrado con los conflictos de todo tipo que recorrieron Eu-
ropa durante la primera mitad del siglo 20. Las sucesivas crisis econó-
micas a partir de los años 70 amenazaron la sostenibilidad del modelo
social europeo y reaparecieron de nuevo problemas como la pobreza
y la exclusión social, creció el desempleo y aumentó la desigualdad
social y territorial, afectando especialmente a las zonas rurales17.
La actual política de cohesión económica, social y territorial se regula

en el Título XVIII del Tratado de Funcionamiento de la Unión Euro-
pea. El objetivo de esta política es “(…) A fin de promover un desarro-
llo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá
su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y te-
rritorial. La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias
entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de
las regiones menos favorecidas. Entre las regiones afectadas se pres-
tará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por
una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas
naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo,
las regiones más septentrionales con una escasa densidad de pobla-
ción y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña”.
El DTR en Europa es una estrategia que forma parte de sus políti-

cas más antiguas y cuenta con apoyo político y social razonable. La
Unión Europea ha puesto en práctica estas políticas a través de una
serie de instrumentos financieros denominados Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (Feder), Fondo de Cohesión (FC) y Fondo Social
Europeo (FSE), para ayudar a las regiones y países con menor riqueza
y renta a mejorar su desarrollo y promover la cohesión social median-
17 Sobre los efectos de la crisis en el Estado de Bienestar y su reconstitución puede verse

Pérez Yruela, M. (2018), Condiciones y contenido para la renovación de la agenda en
torno al bienestar, en Jaraíz, G., ed. Bienestar social y políticas públicas. Madrid, La Ca-
tarata: 44-73.
para la paz. 35
te la transferencia de recursos económicos. A estos hay que añadir la
antigua Política Agrícola común (PAC) iniciada en 1957, que hoy se
gestiona a través de dos fondos. En primer lugar, el Fondo Europeo
Agrícola de Garantía (FEAGA), heredero de la parte más importante y
tradicional de la Política Agrícola Común iniciada en 1957, que pue-
de considerarse la primera política de cohesión social y territorial. Su
objetivo es apoyar a los agricultores mediante pagos directos y otras
formas de ayuda, contribuye al mantenimiento de las rentas de los
trabajadores del agro y al desarrollo económico basado en el sector
agrario de las zonas rurales, evitando que se agrande la brecha de
desarrollo y condiciones de vida entre zonas urbanas y rurales y en-
tre regiones de mayor y menor nivel desarrollo.
El otro, más reciente, es el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo

Rural (Feader), destinado a promover el desarrollo con enfoque te-
rritorial de las zonas rurales de la UE, que constituyen el 80% de
su superficie y en ellas reside la mitad de su población. En este se
concretan los esfuerzos por aplicar una nueva política de desarrollo
rural que se apoya en enfoque territorial. Esta política inició en la
Unión Europea en 1991 con el programa Leader, que se ha acabado
convirtiendo en una referencia internacional para este tipo de inicia-
tivas18. Es una política complementaria para potenciar la multifuncio-
nalidad y la pluriactividad de esas zonas. La política principal sigue
siendo aquella destinada a la agricultura, la ganadería y la silvicultura,
con perspectiva sectorial tradicional y todas sus consecuencias. No
obstante, es una política estable, predecible y acumulable, que da
cierta seguridad a los actores que se benefician de ella. Además, esta
política se suma a las políticas públicas estatales regionales en mate-
ria de educación, sanidad, investigación, protección por desempleo y
servicios sociales propias del modelo social europeo.
18 Por ejemplo, el 16 de marzo de 2018, la Red Española de Desarrollo Rural recibía la

visita de una delegación del Parlamento Colombiano y la Fundación Fundagedescol, del
Departamento de El Guaviare, para interesarse por Programa Leader y su posible aplica-
ción en Colombia.
para la paz. 36
La estrategia del programa descansa en la aplicación de un método
específico para el DTR, que pretende crear o estimular las condicio-
nes que los estudios comparados han venido señalando como ne-
cesarias para el despegue de procesos de desarrollo endógeno. Lo
que la caracteriza es, primero, poner a disposición de los territorios
fondos públicos para cofinanciar proyectos productivos presentados
por actores privados que obtengan la aprobación correspondiente (la
otra parte de la cofinanciación deben aportarla los actores privados).
Segundo, aplicar una metodología de enfoque territorial, participa-
tiva y descentralizada, que implica a la población. A continuación se
describen brevemente las características de esta metodología, seña-
lando lo más relevante de cada una de ellas.
Enfoque de base local/territorial. El programa se centra en áreas es-

pecíficas para el mejor uso de los recursos endógenos, promueve la
integración horizontal de las actividades locales, se basa en la identi-
dad territorial y en una visión compartida de la zona.
Enfoque participativo ascendente. Se persigue la participación de

todas las personas y organizaciones interesadas en el desarrollo del
territorio. Es el resultado de un proceso de movilización social que
de no existir previamente, hay que inducir antes de constituir los
grupos de acción local.
Grupo de Acción Local (GAL). Es el agente principal para la aplica-

ción de la política. Es una asociación temporal de personas físicas
o colectivas, con personalidad jurídica propia, que representa a la
sociedad del territorio sobre el que actúa y que es actor principal en
la formulación e implementación de la estrategia de desarrollo. Es
un órgano colegiado, con personalidad jurídica propia, compuesto
por representantes de entidades públicas, asociaciones económicas,
sindicatos, cooperativas, grupos de productores y asociaciones civi-
les. La regla de oro de su composición es que los actores públicos no
superen el 49% y que ninguno tenga mayoría de bloqueo o pueda
imponer su criterio a los demás. Es responsable de la formulación
para la paz. 37
del Plan de Desarrollo, de aprobar los proyectos productivos sus-
ceptibles de ser apoyados financieramente por el grupo y del se-
guimiento de su ejecución. También es responsable de movilización
de la sociedad del territorio para las acciones pro-desarrollo. Los
Grupos de Acción Local cuentan con un equipo técnico de apoyo,
financiado generalmente con fondos del programa, que es el res-
ponsable de toda la actividad técnica del programa.
Enfoque de innovación. Se valoran los proyectos que representen in-

novaciones entendidas como nuevas respuestas que pudieran darse
a problemas existentes en las zonas rurales, a proyectos de DTR que
ofrezcan un valor añadido y una mayor competitividad territorial y a
proyectos innovadores en otros sectores de actividad.
Enfoque de diversificación económica e Integración multisectorial.

Se persigue promover la combinación de actividades de diferentes
sectores económicos o de actividades públicas y privadas.
Integración en redes de colaboración. Se incentivan las actuacio-

nes conjuntas entre varios grupos para una finalidad común y para
aprender de las buenas prácticas de los demás.
Gestión y financiación descentralizadas. La gestión de los fondos

destinados a los proyectos se delega en las estructuras nacionales y
regionales de los estados miembros y en los Grupos de Acción Local.
Se exige para acceder a los fondos que las estrategias locales/terri-
toriales de desarrollo estén integradas en estrategias regionales y/o
nacionales, de acuerdo con los objetivos de la política de cohesión
social y territorial de la UE.
Las características de la metodología Leader son al mismo tiempo su

punto fuerte y su punto débil. Fuerte, por su potencial y resultados
cuando se aplica bien. Débil, por la dificultad para aplicarlo bien,
que es más frecuente de lo que pudiera parecer. Los requerimien-
tos económicos, sociales e institucionales para que surja el círculo
para la paz. 38
virtuoso del DTR con estas características son difíciles de cumplir.
Para cada una de ellas existe un inventario de los problemas que
pueden surgir en su aplicación, a fin de prevenir su aparición y ayu-
dar a sortearlos.
No obstante, los informes de evaluación son unánimes en señalar las

potencialidades de la metodología, a la que se le supone la cualidad
de que si se aplica bien y se resuelven igualmente bien los proble-
mas, pueden esperarse resultados positivos de su aplicación. A esta
metodología se le atribuye también la cualidad de la flexibilidad para
adaptarse a territorios muy diversos y para encontrar su propio ca-
mino reconociendo sus diferencias. Finalmente, la descentralización
en la gestión de los fondos es una característica decisiva para esa
flexibilidad y capacidad de adaptación.
En cuanto a las lecciones aprendidas de su aplicación, la percepción

general que recogen las evaluaciones −relacionadas con la contri-
bución del programa Leader al crecimiento económico de las zonas
rurales− es positiva, aunque moderada, más cercana a la idea de
mantenimiento y freno de un posible deterioro de la situación que a
la de mejoría manifiesta. En cuanto a la contribución a la creación de
empleo, la percepción es que el programa ha sido débil. No obstante,
los otros fondos de cohesión social y territorial también contribuyen
al enlace de las regiones y tienen efectos en el nivel local, pero se
gestionan y actúan en el enfoque territorial del desarrollo, principal-
mente con perspectiva regional (la gestión corresponde a las autori-
dades regionales o nacionales, según los casos).
Sin embargo, la percepción que recogen las evaluaciones sobre el im-

pacto del programa en la calidad de vida de las zonas rurales es bas-
tante positiva. Esto podría explicarse por dos razones. Una, porque
el efecto acumulado de los fondos invertidos en las zonas rurales
(fondos de cohesión, fondos del programa Leader y fondos naciona-
les) quizá produjo la percepción de la mejora de las infraestructuras
y servicios de los municipios rurales, haciéndolos efectivamente más
para la paz. 39
atractivos a los ojos de sus habitantes y del resto de la sociedad. Esto
puede haber ocurrido especialmente en países como España, Italia,
Irlanda, Portugal o Grecia, así como en los países del este que se
han incorporado recientemente a la UE. Todos estos países partían
de una situación peor que la de los nueve primeros miembros de la
entonces Comunidad Económica Europea.
Otra, porque la metodología Leader ha tenido un efecto dinamizador

y movilizador en la sociedad rural, que ha impulsado el aumento de la
participación social, la articulación de los actores sociales y su prota-
gonismo en la estrategia de desarrollo endógeno. A su vez, todo esto
ha tenido efectos en la visualización de la identidad territorial y en la
identificación social con ella.
Hay otra parte de las evaluaciones19 que analiza el funcionamiento

en la práctica de las características de la metodología Leader y los
problemas con los que se encuentran según la experiencia. Las con-
clusiones de estas evaluaciones permiten conocer los aspectos que
hay que tener en cuenta para que las características de la metodolo-
gía se puedan aplicar bien. A continuación se exponen estas conclu-
siones resumidas para cada característica. El alcance de este trabajo
nos impide una explicación más detallada de las mismas.
Enfoque territorial. La autonomía del Grupo de Acción Local para deli-

mitar el territorio y la flexibilidad para hacerlo se valora como un factor
de éxito en la aplicación de la metodología. En los sistemas de gober-
nanza descentralizados este proceso es más fácil que en los centraliza-
dos. También es más fácil donde la tradición histórica y cultural ha ido
delimitando los territorios. La delimitación de los territorios choca con
muchas dificultades: rigideces de las demarcaciones administrativas por
19 Para estas evaluaciones puede verse Pérez Yruela, M. et. al. (2016), op. cit., especial-
mente apartado 4. También, para el caso español Red Rural Nacional (2011) LEADER
en España (1991-2011). Una contribución activa al desarrollo rural. Madrid. Además
pueden verse las referencias que figuran en la bibliografía sobre el tema.
para la paz. 40
los gobiernos; falta de experiencia previa en delimitaciones territoriales
con cierta homogeneidad interna; la falta de tradición histórica de los
territorios; la divergencia de intereses dentro del territorio y la premura
para hacer la delimitación territorial. El tamaño poblacional del territo-
rio es importante, porque si es grande (más de 100.000) la participa-
ción tiende a ser menor que cuando es más pequeño. La baja densidad
de población, el envejecimiento y el bajo nivel de formación, frecuente
en las zonas rurales, condicionan negativamente los resultados.
Enfoque ascendente. La implementación del enfoque ascendente

depende de cómo estén representados los intereses de los distintos
actores sociales. Las necesidades de infraestructuras y servicios y
las necesidades sociales condicionan las demandas de los territorios
y su satisfacción depende de cómo lleguen a la mesa de negocia-
ción donde se realice el ajuste a través de los GAL. Parece que, en
general, los sectores más débiles de la población se han visto poco
involucrados en los procesos de desarrollo, lo que dificulta que sus
necesidades se tengan en cuenta.
Grupos de Acción Local (GAL). Su constitución es muy importante

porque significa la institucionalización de un nuevo poder local, que
los demás pueden ver como colaborador o competidor. Por ello, se
desenvuelven entre contradicciones no fáciles de resolver: la intensi-
dad de la cultura asociativa y participativa de la población; el pluralis-
mo representativo de su composición; las tentaciones de instrumen-
tación política y clientelismo; la representación de los sectores más
débiles; el sesgo que puede representar la presencia continuada en
el GAL de un solo actor hegemónico o dominante, sea público o pri-
vado; el equilibrio entre las funciones administrativas hacia dentro y
de intervención social hacia fuera para el desarrollo; las capacidades
y la dotación suficiente de recursos para desarrollar sus funciones y
la discontinuidad en su funcionamiento.
En los GAL done han predominado los actores públicos, la mayoría

tendieron a ser menos innovadores y a tener una visión menos mul-
para la paz. 41
tisectorial del desarrollo, en relación con aquellos en los que han
prevalecido lo actores privados, la minoría. A cambio han tenido más
capacidad para defender los intereses colectivos frente a los priva-
dos. Por ello, la calidad del GAL −en cuanto a representatividad y
equilibrio en la representación de intereses, autonomía y capacidad
técnica para el diseño y aplicación de la estrategia de desarrollo− es
básica para el éxito de la metodología.
Los GAL de territorios en los que había habido experiencia previa

de colaboración, negociación y participación en la definición de es-
trategias de DTR -la minoría- han producido mejores resultados que
aquellos que carecían de ella.
Innovación. Es una característica cuya implementación ha sido lenta y

difícil en la que ha habido peores resultados. Esto puede deberse a va-
rias razones que se superponen: las limitaciones de la calidad y cantidad
de las capacidades y de los recursos humanos disponibles en el territo-
rio; el acceso a nuevas tecnologías por aislamiento de las zonas rurales;
el mayor peso que tiene la tradición en estas zonas frente al cambio; el
propio peso del sector agrario, que arrastra hacia él fuerzas que libres
de esa atadura podrían dirigirse hacia el cambio y la innovación.
Integración multisectorial. Es otra característica difícil de implemen-

tar, que se ha desarrollado débilmente. Esto puede deberse al peso
de la lógica sectorial de financiación y ayudas. El sector agrario sigue
teniendo mucha importancia en el desarrollo de las zonas rurales y
una agricultura de mucho peso en la estructura económica del terri-
torio obstaculiza aún más la integración. Hay ejemplos variados de
diversificación, que incluyen proyectos industriales, de nuevas tec-
nologías o de innovación tecnológica de actividades tradicionales.
No obstante, la diversificación es una característica de la metodolo-
gía que se ha desarrollado débilmente.
Redes de colaboración. Se cumple casi exclusivamente en lugares con

mucha experiencia en DTR y grupos de acción local muy consolida-
para la paz. 42
dos. Las redes de desarrollo rural regionales y nacionales y el Obser-
vatorio Europeo han facilitado los procesos de integración en redes.
Gestión y financiación descentralizada. Ha sido una de las caracte-

rísticas más original y a la vez controvertida de la metodología. En la
primera fase hubo una relación directa entre los GAL y la Comisión
Europea para la gestión del programa. A partir de Leader II la relación
se rompió y los gobiernos nacionales y regionales se convirtieron
en intermediarios en la gestión, haciéndola mucho más compleja en
todos los sentidos. Además, a partir del período 2007-2013, la UE
empezó a tratar de que el programa estuviera inserto en las políti-
cas multinivel de DTR (comunitarias, nacionales y regionales), asunto
obvio para mejorar la eficacia, que se ha resuelto en muchos casos
como una cuestión más formal que de contenido, añadiendo más
carga burocrática. En suma, esta característica se ha convertido en
un aspecto sobre el que se reclaman cambios para hacerlo más sen-
cillo, ágil y eficaz.
Como se decía al principio de este apartado, estas observaciones

sobre las dificultades para aplicar la metodología Leader son de ayu-
da para quienes quieran utilizarla ahora. Constituyen el resultado de
la experiencia y anticipan a los actuales interesados los obstáculos
con las que se pueden encontrar, información de la que quienes sus
predecesores no se pudieron beneficiar.
El papel de la ESAP en una política

de desarrollo rural con enfoque
territorial
La ESAP puede tener un papel relevante en esta propuesta por dos

razones. Primera, porque entre sus funciones se ha incorporado re-
cientemente una sobre desarrollo de capacidades en gobernanza
para la paz. 43
para la paz. Una política DTR, coma la que se propone en este tra-
bajo, puede considerarse parte de la gobernanza para la paz, toda
vez que, en el caso de Colombia, puede contribuir a ese fin, como
se ha argumentado a lo largo del texto. Segunda, porque la ESAP
es una institución con una presencia muy extendida en el territorio
colombiano, que está cerca de sus gentes y de sus problemas. Por
ello, reúne las condiciones necesarias para asumir las tareas formati-
vas, de asesoramiento e incluso de gestión que la aplicación de esta
política necesita.
Actualmente, la ESAP desarrolla parte de su actividad en tres cam-

pos distintos: el docente, el investigador y el de la consultoría. Los
dos primeros han estado dirigidos tradicionalmente a la creación y
difusión de conocimientos sobre el saber administrativo público ne-
cesario para el desarrollo de la sociedad y del Estado, contribuyendo
al fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades y orga-
nizaciones prestadoras de servicios públicos.
En el campo de la consultoría, la ESAP viene colaborando y apoyan-

do a otras administraciones públicas en el desarrollo de tres tipos de
capacidades: administrativas, para el buen gobierno y en gobernanza
para la paz, esta última de incorporación más reciente. Las dos pri-
meras se complementan y refuerzan entre sí y a su vez nutren a la
tercera de contenidos necesarios, aunque no suficientes para sus
objetivos específicos.
En el desarrollo de capacidades administrativas y de buen gobierno,

ya se han visto en aparados anteriores las necesidades de acom-
pañamiento para tareas de consolidación institucional en el ámbito
municipal, que la ESAP puede desarrollar de acuerdo con esas capa-
cidades.
En cuanto a la gobernanza para la paz, es la consultoría a través de la

cual la ESAP puede ser la institución pública que lidere en el sector
público la gestión del conocimiento y la formación de profesionales
para la paz. 44
que presten sus servicios en los territorios −por medio de las Agen-
cias de Desarrollo Territorial− y ayude a otras instancias que también
acompañen a los territorios en el proceso de desarrollo.
La propuesta que se hace en este documento requiere de cuatro

tipos de conocimientos. Los del primer tipo corresponden a conte-
nidos tales como: los aspectos teóricos, conceptuales, normativos y
metodológicos del DTR; los estudios de casos y estudios compara-
dos nacionales e internacionales de experiencias de desarrollo local/
territorial; el balance de lecciones aprendidas sobre condiciones de
éxito o fracaso de las experiencias, sobre institucionalidad y políticas
públicas para el DTR y sobre buenas prácticas en general. Igualmen-
te, se requiere formar y fomentar capacidades de liderazgo y trabajo
cooperativo y de acciones colectivas. Es el stock de conocimientos
necesarios para alimentar las políticas de DTR y los demás conoci-
mientos que se describen a continuación.
Los del segundo tipo son los conocimientos aplicados que necesitan
los técnicos de las Agencias de Desarrollo Territorial para realizar las
tareas de acompañamiento necesarias en los territorios para apoyar
sus procesos de desarrollo. En los análisis sobre la práctica del DTR
se subrayan los aspectos culturales que subyacen a la participación
de la sociedad civil en esos procesos como el capital social, la aso-
ciatividad o la participación social. Sobre estos aspectos hay menos
conocimiento práctico acumulado acerca de cómo adquirir esas ca-
pacidades y habilidades, entre las que están las necesarias para la ne-
gociación, la cooperación, el emprendimiento, el liderazgo colectivo
y la toma de decisiones. Asimismo, hay menos conocimiento sobre
las necesarias para fomentar y apoyar los procesos participativos y
asociativos con objetivos económicos, culturales, educativos, socia-
les, de ayuda mutua o de creación de bienes comunes para mejorar
el bienestar de la comunidad.
Los del tercer tipo son los conocimientos aplicados necesarios para
la consolidación institucional de los territorios que carecen de una
para la paz. 45
institucionalidad aceptable. Entre estos son importantes los conoci-
mientos sobre liderazgos colectivos y de servicio público y las prác-
ticas de buen gobierno en el nivel local, incluidas las que se refieren
al impulso de la participación social en general y en las actividades
pro-desarrollo socioeconómico.
Los de cuarto tipo son los conocimientos aplicados necesarios para

apoyar los procesos de reconciliación y construcción de la paz en las
comunidades y para identificar, analizar y prevenir los riesgos institu-
cionales también señalados antes. Aquí son necesarios conocimien-
tos específicos sobre atención psicológica a víctimas y victimarios,
conocimientos específicos sobre estrategias y prácticas de reconci-
liación, conocimientos sobre identificación de riesgos institucionales
y sobre indicadores de monitoreo y seguimiento de los mismos.
Para dar respuesta a estas nuevas áreas de conocimiento, la ESAP

podría crear un programa de trabajo o una unidad especializada en
DTR, con la función de desarrollar los conocimientos generales y apli-
cados antes señalados. Esta unidad sería responsable de la gestión
de la acumulación y producción de estos conocimientos, a través
de programas de investigación específicos y del diseño de grados,
maestrías y ciclos de formación ocupacional sobre el tema, con es-
pecialización en temas generales, económicos, y sicosociales, que se
deben impulsar con metodologías presenciales, pero sobre todo con
el uso de metodologías virtuales basadas en el uso de las TIC.
Las delegaciones territoriales de la ESAP pueden actuar como ór-

ganos especializados de apoyo y asesoramiento para los actores
sociales, agentes de DTR y otros profesionales involucrados en el
proceso de DTR que se propone. Sus egresados podrían constituir
una especie de cuerpo capacitado en temas de desarrollo, cuya con-
tinuidad junto a otros actores públicos asentados en los territorios,
fuera una prueba significativa de que el compromiso del Estado y la
sociedad colombiana con sus territorios no es esta vez una promesa
incumplida.
para la paz. 46
Conclusiones y recomendaciones
El Estado y la sociedad colombiana tienen una deuda histórica con

las comunidades de los territorios rurales a los que la desigualdad
y los problemas sociales han castigado duramente y durante tanto
tiempo. Como se dijo al inicio de este trabajo, Colombia tiene que
afrontar el reto de poner en marcha políticas para reparar esa deuda,
entre las que debe ocupar un lugar prioritario la de DTR. Esta política
se centra en tres ejes principales:
El primer eje consiste en hacer del DTR una política de Estado que se
visualice con el rango más alto en el nivel político, para mostrar que
en efecto los territorios y sus habitantes van a ser prioritarios en la
acción de gobierno. Se requiere que, desde el inicio, su enfoque sea
diferencial de acuerdo a la heterogeneidad de municipios y territorios.
Su objetivo principal es el de articular las políticas dispersas entre

distintos ministerios y entidades del orden nacional para focalizarlas
en los territorios de manera integrada. Estas políticas se dirigen prin-
cipalmente a: 1) suplir las carencias históricas que han tendido en
materia de servicios públicos básicos e infraestructuras que mejoren
las comunicaciones al interior del municipio y con otros centros ru-
rales y urbanos para potenciar las economías territoriales; 2) apoyar
a los campesinos y pequeños agricultores para la modernización y
tecnificación de su actividad y para la comercialización de sus pro-
ductos, en cooperación con el sector privado. La política de DTR se
debe aplicar de manera diferencial adaptándola a la diversidad de los
territorios, para lo cual se deben desarrollar diferentes mecanismos
de intervención. Parte fundamental de este eje es la protección de
derechos, en especial de los de propiedad, lo cual requiere de mane-
ra urgente la actualización del catastro municipal.
El segundo eje consiste en promover el DTR con la corresponsabi-

lidad y participación de los actores locales y establecer las medidas
para la paz. 47
de apoyo y acompañamiento para superar las carencias que existen
en los territorios para avanzar en ese proceso. La actuación principal
consiste en crear un nuevo actor local en el que estén representados
todos los actores públicos y privados del territorio −Grupo de Acción
Local, GAL−, con su propia personería jurídica que dinamice la eco-
nomía del territorio.
El GAL será responsable de la elaboración del plan de desarrollo del

territorio, a partir de una visión unificada de futuro y de la prioriza-
ción y selección de proyectos productivos presentados por los dis-
tintos actores económicos y sociales para la cofinanciación pública a
través de los fondos especiales que se creen con este propósito. Los
GAL liderarán su puesta en marcha y la promoción continuada del
dinamismo económico territorial.
Los Grupos de Acción Local se conformarán por miembros de orga-

nizaciones de la sociedad civil, del Estado y del sector privado y su
composición se adaptará a las peculiaridades de cada territorio. La
regla de oro de su composición es que los actores públicos no su-
peren el 49% y que ningún actor tenga mayoría de bloqueo o pueda
imponer su criterio a los demás.
La creación de los GAL es parte de la nueva institucionalidad que se re-

quiere para el DTR y constituye una oportunidad para reactivar o con-
solidar los procesos de articulación y participación social necesarios en
los territorios. Deberán reflejar en sus proyectos visiones compartidas
y plurales que recojan las inquietudes de todos los actores y actuar con
metodologías innovadoras participativas y de innovación social.
Los proyectos que prioricen los GAL serán presentados a los Fondos
de Cofinanciación para el Desarrollo Regional que deben fortalecer-
se y reestructurarse a partir de los fondos ya existentes. Estos traba-
jarán sobre proyectos productivos, proyectos orientados a fortalecer
la cohesión social y la innovación territorial como se desprende de la
experiencia de la Unión Europea.
para la paz. 48
El tercer eje es la normalización y consolidación de la institucionalidad
de los territorios, ya que sin este prerrequisito las demás acciones de
la estrategia de innovación territorial no serán viables. El objetivo del
fortalecimiento institucional es el de dejar las capacidades instaladas
necesarias para la adecuada atención de sus propias obligaciones y
responsabilidades por parte de las autoridades municipales, definir
nuevas reglas y acordar nuevos comportamientos ciudadanos. Los
esfuerzos de reconstrucción y fortalecimiento de la institucionalidad
local deben dirigirse prioritariamente hacia la generación de capaci-
dad en la gestión pública local y en la rendición de cuentas, a la pre-
sencia de la administración de justicia del nivel local para garantizar
la protección de los derechos, a la actualización y fortalecimiento
del catastro municipal y la titulación de tierras y definición de bal-
díos, zonas protegidas y áreas especiales, y al fortalecimiento de la
democracia local, incluyendo a los partidos opositores y el proceso
electoral.
Lo óptimo sería que estos tres ejes se aplicarán coordinados y arti-

culados por una instancia superior de gobernanza (incluyendo a la
Presidencia de la República y el DNP), con perspectiva de corto, me-
dio y largo plazo, empezando por los de necesidades más urgentes
(reintegración de excombatientes, ayuda humanitaria y restitución
de derechos a las víctimas, recuperar la seguridad humana en los
territorios y reducir los niveles de violencia), continuando con el for-
talecimiento del marco institucional y de gobernanza multinivel y con
los planes de desarrollo en los niveles local y regional.
La política de DTR debe ser descentralizada y coordinada. Política

descentralizada que se articule con el proceso de descentralización
que ya existe, pero cuyo resultado en los territorios ha sido hete-
rogéneo. Política coordinada entre los diversos niveles de gobierno
a través de espacios de articulación local-departamental y departa-
mental-gobierno central, con competencias regladas, para adaptar
las políticas públicas a demandas sociales y viceversa. Igualmente
tiene que articularse por una instancia superior de gobernanza ca-
para la paz. 49
paz de coordinar las diversas políticas sectoriales que inciden en los
territorios.
La aplicación en los territorios de los ejes segundo y tercero requiere

de medidas de acompañamiento que se pueden realizar a través de
una red de Agencias de Desarrollo Territorial o entidades similares y
de los equipos técnicos de los Grupos de Acción Local. Estarían ubi-
cadas en los municipios, integradas por especialistas en las diversas
materias señaladas antes, instruidos además en los objetivos, instru-
mentos y valores de la política de DTR. Esta red de agencias estatales
se articulará con las redes sociales ya existentes en los territorios.
Sin perjuicio de lo dicho sobre fortalecimiento institucional, en los

municipios que presentan condiciones especiales y vulnerables de
gobernabilidad (en materia de captura del Estado, de corrupción y
de clientelización) se requiere de la puesta en marcha de esquemas
transitorios que permitan hacer un acompañamiento especial desde
el nivel central mediante un programa nacional de apoyo para la go-
bernabilidad local.
Es necesario reducir los niveles de captura del aparato estatal por

grupos ilegales, de corrupción e ineficiencia en que se encuentran
algunos municipios como consecuencia del prolongado conflicto, lo
que les impide cumplir adecuadamente con su función dentro del
proceso y garantizar el bien común. También es necesario entender
el antagonismo a este proceso por parte de grupos poderosos que
actúan en el ámbito local y quienes se benefician del actual estado
de cosas. Por ello, podría acompañarse de la creación de una defen-
soría delegada para las comunidades con riesgo institucional, a fin
de evitar la influencia de actores al margen de la ley o grupos que
pretendan capturar la institucionalidad local. Para todo ello requeri-
rán de un acompañamiento especial por parte del gobierno central.
Igualmente, es necesario tener presentes los múltiples riesgos ins-

titucionales que generará el proceso de construcción de paz en los
para la paz. 50
territorios. Se recomienda por ello la formulación e implementación
de un sistema de identificación de riesgos institucionales y un plan
para hacer un seguimiento de su evolución y de identificación de los
casos con niveles más altos de riesgo.
Hay que prever un sistema de monitoreo para el seguimiento de los

resultados del proceso de la aplicación de la política de DTR, que
sirva para dar cuenta de los resultados de su aplicación y para retro-
alimentar la toma de decisiones sobre el proceso.
La ESAP puede tener un papel relevante en esta propuesta por ser

es una institución con una presencia muy extendida en el territo-
rio colombiano, que está cerca de sus gentes y de sus problemas y
por tener facultades para realizar actividades de formación y aseso-
ramiento en materia de gobernanza para la paz. Una política DTR
coma la que propone en este trabajo puede considerarse parte de la
gobernanza para paz, como se ha argumentado a lo largo del texto.
para la paz. 51
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para la paz. 58
Gobernanza para la
paz: nuevas reglas
de juego para la
reconstrucción del
tejido institucional20
Autor
Subdirector de Proyección Institucional
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)
20 El presente capitulo tiene como insumos los lineamientos conceptuales del proyec-
to ‘Municipios en zonas de conflicto fortalecidos en su institucionalidad para la paz’ /
Gobernanza para la paz, convenio interadministrativo 315 de 2016 ESAP-Fodesep y
contrato interadministrativo 209 de 2017 ESAP-Fodesep.
Abstract
En el siguiente documento se presentan los elementos conceptuales

que permiten plantear unas nuevas reglas de juego para la recons-
trucción del tejido institucional y, derivado del acuerdo de paz, avan-
zar hacia el fortalecimiento de las instituciones públicas en Colom-
bia. Es así como la gobernanza, la gobernabilidad y el buen gobierno,
elementos fundamentales del saber administrativo público, conflu-
yen con los objetivos misionales de la Escuela Superior de Admi-
nistración Pública (ESAP). Es por ello, que la escuela juega un papel
central en la reconstrucción del tejido institucional en los territorios
y de las iniciativas actuales en Colombia en pro de la construcción de
una paz estable y duradera.
Palabras claves
Gobernanza, gestión pública, tejido institucional, buen gobierno, te-

rritorio y paz.
Gobernanza, gobernabilidad y buen

gobierno: definiciones y enfoques en
la gestión del saber administrativo
público
La gobernabilidad, la gobernanza y el buen gobierno son conceptos

que tienen su base en aspectos políticos relativos al funcionamiento
del Estado y la consolidación de su estrategia de gestión. Aunque
para la paz. 60
poseen estrecha relación, conceptualmente gozan de diferencias
considerables que ameritan profundizar en su descripción y conoci-
miento. Sin embargo, estas definiciones suelen tener empleos y usos
distintos, especialmente por las traducciones erróneas del inglés al
español (Torres-Melo, 2007) y en el uso indistinto de ambos térmi-
nos por parte de organismos internacionales, sin tener un conoci-
miento profundo de los mismos (Prats, 2003).
A mediados de los años noventa, ante el enfoque gerencialista de

la gestión pública −orientado a resultados política y técnicamente
medibles (focalizados en los productos más que en los insumos y los
procedimientos que procuran la evaluación del desempeño eficaz y
eficiente de la administración)− emergió la necesidad de establecer
un entorno democrático que incentivara una buena interacción entre
las distintas entidades y niveles de gobierno y, de igual manera, en-
tre estas instituciones y los grupos económicos y sociales, dado que
ésta es la base para fomentar la eficacia y la legitimidad de la gestión
pública (Prats, 2005).
Una revisión al concepto de gobernanza, presentado por diversos

autores, permite delimitar y concretar su definición para efectos del
presente texto. Para Kim (2007), la gobernanza supone el mejora-
miento de la eficacia de las instituciones democráticas y políticas.
Esto se traduce en la manera de gobernar caracterizada por la par-
ticipación, la transparencia, la respuesta, la rendición de cuentas, la
inclusión y el consenso. Además del dominio de la ley y de las tres
e −eficiencia, efectividad y equidad (Jinesta, L. E. 2009)−.
Por su parte, Bojórquez, et. al. (2015), realiza un análisis acerca de la

capacidad administrativa y la transparencia como elementos esen-
ciales para la gobernanza, con efectos similares a los planteados por
Kim: gobierno eficiente, transparente y participativo.
Prats (2003) define la gobernanza como los procesos de interacción

entre actores estratégicos, las características institucionales y sus re-
para la paz. 61
laciones de poder. Lo que convierte el término en una herramienta
analítica y descriptiva que permite entender los procesos de la toma
de decisiones que, de manera positiva o negativa, afectan el nivel de
gobernabilidad en un territorio.
De otra parte, Torres-Melo (2007) define el concepto como “los pro-

cesos de toma de decisiones sobre asuntos colectivos”, esto es, las
reglas de juego dentro de un sistema social. Así entender la gober-
nanza como las reglas de juego, supone que la interacción de los
actores está determinada y condicionada al arreglo institucional.
En este sentido, la gobernanza para la paz se constituye en las reglas

de juego para una pacificación del territorio a largo plazo, a través
de políticas públicas y estrategias de construcción de paz. De mane-
ra que todas ellas sean establecidas como políticas de Estado y no
como políticas de gobierno.
Así pues, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), a tra-

vés de su proyecto ‘Gobernanza para la paz’, ha apropiado la expre-
sión como el entramado institucional que involucra los actores y las
estructuras formales e informales en la implementación de decisio-
nes en un contexto de construcción de paz.
Los actores que confluyen en este proceso varían de acuerdo al ni-

vel de gobierno en el que se desarrolle el proceso y a los contex-
tos específicos. Por ejemplo, zonas rurales, zonas urbanas, zonas de
frontera agrícola, presencia de grupos ilegales, regiones con cambios
demográficos pronunciados, entre otros aspectos.
Ahora bien, para Kooiman (citado por Torres-Melo, 2007), la gober-

nanza se puede presentar en diversos niveles:
En primer lugar, está la solución de problemas y la creación de opor-

tunidades, el nivel de interacciones directas entre actores. Luego está
el nivel intermedio de las instituciones, las reglas de juego formales e
para la paz. 62
informales que ordenan los comportamientos sociales. Y finalmente,
en el nivel superior, está la metagobernanza, la cual determina las
relaciones entre diversas instituciones y hacia el entorno.
De esta manera, se hace importante mencionar el concepto de go-

bernanza multinivel (GMN), el cual, para Noferini (2011), es debatido
sobre la base de la noción de desarrollo y cooperación. Con esto se
abre un sin número de ideas transversales, haciendo que la tarea
de definir la GMN sea difusa e incierta. Desde la perspectiva de la
Unión Europea (UE), la GMN se entiende como un sistema en donde
los diferentes niveles de gobierno comparten definiciones de pro-
blemas y políticas de grandes temas, que surgen en la convergencia
entre los espacios local, regional, estatal y supraestatal (Ruano de la
Fuente et al., 2004).
Se observa que la definición dada por Navarro (citado por Torres-Me-

lo, 2007) sobre la GMN es:
… el aumento en la colaboración entre el gobierno local y otros ac-

tores, y entre éstos y fundamentalmente el mundo empresarial. Estos
análisis se caracterizan por tener un enfoque marcadamente localista,
pues se supone que tales relaciones vienen explicadas por la estruc-
tura de poder e influencia existente en la comunidad y desatienden
la posibilidad de colaboración con otras unidades de gobierno o el
hecho de que los gobiernos locales son actores situados en un sistema
de interacción, conjunción de la estructura de poder en la comunidad
y las relaciones intergubernamentales.
Las influencias recibidas desde Europa en la última década, en mate-

ria política, han logrado consolidar la práctica de redes multinivel, ge-
nerando muchas oportunidades para todos los gobiernos inferiores
(Natera Peral, 2005a). Este mismo autor ofrece un panorama de la
GMN de la siguiente manera: la gobernanza surge como una nueva
forma de entender las relaciones Estado-sociedad, en el marco de
las transformaciones estatales producidas en la última década; es
para la paz. 63
así, que la noción de gobernanza es una acción que toma el gobier-
no como gestión de redes en donde participan una multiplicidad de
actores públicos y privados (Natera Peral, 2004)se considera espec\
u00edfico de la noci\u00f3n de gobernanza la consideraci\u00f3n
de acci\u00f3n del gobierno como gesti\u00f3n de redes en las que
participan una multiplicidad de actores p\u00fablicos y privados, a
cuyo su an\u00e1lisis se presta la atenci\u00f3n preferente. Dos
de los \u00e1mbitos de mayor desarrollo, en cuanto a n\u00famero
de estudios, de la perspectiva de la gobernanza son, por una parte,
el \u00e1mbito local en relaci\u00f3n con la gesti\u00f3n de redes
de participaci\u00f3n ciudadana y, por otra parte, el \u00e1mbito
supranacional vinculado concretamente a las formas de \u201cgo-
bierno multinivel\u201d en la Uni\u00f3n Europea. A estos espacios
se dedican sendas reflexiones generales, en tanto que ejemplos del
modo en que se define en ellos la perspectiva de la gobernanza. Se
concluye con el esbozo de algunos problemas t\u00edpicos de los
sistemas de gobernanza”, “author” : [ { “dropping-particle” : “”, “family”
: “Centro de Memoria Paz y Reconciliaci\u00f3n. (s. f..
La perspectiva de gobernanza se desenvuelve en dos ámbitos. El

primero, desde lo local con la relación de gestión de redes y la parti-
cipación ciudadana. El segundo ámbito, desde lo supranacional vin-
culado concretamente desde las formas de “gobierno multinivel” en
la Unión Europea (Natera Peral, 2005b). Otra aplicación de la GMN
es la que exponen Flemes y Radseck (2012)conflictos interestatales
y amenazas transnacionales. Aunque localizados en diferentes nive-
les sist\u00e9micos (nacional, internacional y transnacional, donde
la gobernanza es un concepto que tiene injerencia en las relaciones
internacionales en cuestiones de seguridad. Se aplica a la arquitectu-
ra de seguridad transatlántica, observándose un cambio del término
“gobierno” por el de “gobernanza”. A finales de la Guerra Fría, este
cambio de sistema político permitió cambiar los estados de amenazas
unificadoras a políticas de seguridad internacional, incrementando el
gerenciamiento de la seguridad internacional y, por ende, permitió
establecer que los únicos actores eran los gobiernos.
para la paz. 64
Un ejemplo en concreto es la seguridad en América del Sur. La de-
manda de un manejo simultáneo que responda a las crisis domésti-
cas, conflictos interestatales y amenazas transnacionales localizadas
en los diferentes niveles sistémicos (nacional, internacional y trans-
nacional), ha requerido una cooperación de gobernanzas de seguri-
dad, debido a los frecuentes conflictos interrelacionados. Los cercos
de áreas de fronteras en las regiones han sido una desventaja; no
obstante, los decisores políticos han sido conscientes de la alta com-
plejidad de organizar una agenda de seguridad transnacional. A pesar
de las diferencias marcadas, los gobiernos vienen en la construcción
de estructuras regionales; es el caso de la Unión de Naciones Sura-
mericanas (Unasur), que ha logrado concretar políticas que depen-
den cada vez menos de los mecanismos de seguridad estadouni-
denses u otro medio basado en los preceptos de la ONU o medio
interamericano (Flemes & Radseck, 2012)conflictos interestatales y
amenazas transnacionales. Aunque localizados en diferentes niveles
sist\u00e9micos (nacional, internacional y transnacional.
Muestra de un acercamiento de gobernanza de seguridad “multini-

vel”, es la expansión de la presencia militar estadounidense en Co-
lombia y la extensión de la cooperación brasileña a los estados cen-
troamericanos. Estas acciones se sobreponen a estructuras rígidas
regionales, a una apertura de gobernanza de seguridad que sólo se
evidenciará en el tiempo y en el espacio (Flemes & Radseck, 2012)
conflictos interestatales y amenazas transnacionales. Aunque locali-
zados en diferentes niveles sist\u00e9micos (nacional, internacional
y transnacional.
En este orden de ideas, es importante aclarar la diferencia conceptual

entre gobernanza y gobernabilidad. Este último, de acuerdo con la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal (2005),
fue adoptado en un contexto de importantes transformaciones que
generaron desequilibrios y presionaron por cambios institucionales.
Así pues, este concepto fue introducido en 1975 por Crozier, Hun-
gtinton y Watanuki, en el informe presentado sobre gobernabilidad
para la paz. 65
democrática, como parte de la Comisión Trilateral que tenía el obje-
tivo de fomentar la cooperación entre estas regiones, en problemas
comunes, buscando comprender el origen de los mismos y generan-
do propuestas de solución conjunta. De esta manera se fortalecerían
los hábitos y prácticas conjuntas entre estas regiones (Crozier, Hun-
gtinton, & Watanuki, 1975).
En el informe se introduce la tesis de que los problemas de gober-

nabilidad en Norte América, Europa Occidental y Japón, provienen
del aumento cada vez mayor de las demandas de la sociedad en
una nueva forma de acción colectiva y de limitaciones de los Es-
tados para responder a este nuevo contexto (Crozier, Huntington,
& Watanuki, 1975). En otras palabras, en esta primera noción, que
hace estricta referencia a la problemática de la gobernabilidad, el
concepto se interpreta a partir de la distancia entre las demandas
de una sociedad más participativa y la capacidad de respuesta de las
instituciones públicas; es decir, se entiende como gobernabilidad, la
habilidad de las instituciones públicas para responder a las demandas
de una sociedad cada vez más exigente.
Para finales de los años 70 e inicio de los 80, llega a América del Sur
la llamada Tercera Ola de Democratización. Prats (2003) retoma los
aportes de Guillermo O’Donnell (1979) y Adam Przeworski (1988),
quienes introducen una nueva manera de interpretar el concepto
de gobernabilidad, entendido en ese contexto y particularmente en
América Latina, como aquella situación política de un país en la que
se evita la autocracia, pero además en el que se expanden y mejoran
los derechos y oportunidades sociales, económicas y políticas a su
población, incluyendo así el interés implícito de mejorar lo político
(Prats, 2003).
En resumen, aunque es sutil la diferencia entre gobernabilidad y go-

bernanza, es fundamental aclararla, dado que, mientras el primer tér-
mino se concibe como la capacidad de respuesta que tiene el Estado
a las demandas generadas por la sociedad, el segundo hace referen-
para la paz. 66
cia a la manera de gobernar, es decir, al entramado institucional que
hay detrás de la respuesta y que genera la calidad de la misma.
En relación con el concepto de gobernanza, aparece el concepto de

buen gobierno que busca el fomento de acciones de transparencia,
de rendición de cuentas y de participación ciudadana, entre otros.
Ospina (2002) señala que para 1990, ya se observaban las conse-
cuencias de los ajustes estructurales y del cambio de paradigma
de un estado de bienestar al estado mínimo. Se manifiesta, de esta
manera, la necesidad de fortalecer las instituciones del Estado para
avanzar en la agenda de desarrollo sostenible, mediante su funciona-
miento inmerso en los principios del buen gobierno:
Ni los mercados ni las democracias podrían funcionar bien a menos

que los gobiernos fueran capaces de diseñar e implementar políticas
públicas apropiadas, administrar los recursos equitativamente, con
más transparencia y eficiencia, y responder efectivamente a las de-
mandas ciudadanas para el bienestar social (Ospina, 2002, p. 3).
Así pues, se reconoce que el mejoramiento de esas estructuras in-

ternas, los sistemas y las estrategias de la organización del Estado,
dio origen al concepto de “buen gobierno”. Se percibe a este término
como una filosofía definitoria de la actuación del Estado, como parte
de la construcción de capacidad institucional. Esto implica el accio-
nar de actores públicos, privados y sociales en la identificación y re-
solución de los problemas públicos buscando alcanzar los objetivos
de desarrollo (Ospina, 2002).
De acuerdo con Rosas Huerta (2008), el concepto de buen gobierno

está relacionado con la capacidad institucional en la medida que se
cumplan tres escenarios bajo responsabilidad del Estado, que permi-
tan el funcionamiento de las democracias y los mercados. Y son estos
escenarios: el diseño de políticas públicas apropiadas, la administra-
ción equitativa y transparente de los recursos y, por último, la atención
a las demandas de la comunidad para garantizar el bienestar social.
para la paz. 67
Como parte fundamental del estudio del concepto de buen gobier-
no, se encuentra el texto de Tobias Debiel y Ulf Terlinden (2005),
quienes realizan un análisis sobre la construcción de esa categoría
en sociedades que atraviesan una etapa de posconflicto. De acuerdo
con los autores, un sistema político y administrativo fortalecido que
responda a las características de transparencia, eficiencia y participa-
ción, podrá prever nuevos focos de violencia, al ofrecer mecanismos
de resolución pacífica de conflictos.
Los autores mencionan tres áreas fundamentales que permitirán

promover el buen gobierno en una sociedad como la nuestra en un
proceso de posconflicto:
1) Seguridad. Hace referencia a la necesidad de que el Estado reesta-

blezca y mantenga el monopolio de la fuerza, garantice la integridad
física de la sociedad, controle el uso armas y vele por el efectivo
proceso de desmovilización y reintegración de los excombatientes.
2) Gobernanza político-administrativa. Tiene que ver con el restable-

cimiento de instituciones administrativas y judiciales que permitan
combatir los focos de corrupción y que impulsen la participación de
la población en los asuntos locales; también está relacionada con la
aplicación de medidas de reconciliación.
3) Gobernanza socio-económica. Hace referencia a la identificación

y garantía por parte del Estado, de las necesidades básicas de la po-
blación, el desmantelamiento de economías ilegales que generan
violencia, la definición de estrategias de desarrollo y la inversión en
salud, educación y seguridad, entre otras.
De acuerdo con los autores, estas áreas se desarrollan en tres fases.

Por un lado, la estabilización y la identificación de prioridades. Poste-
riormente, la fase de reorganización y construcción de instituciones.
Finalmente, la consolidación y el retorno a la “normalidad” (Debiel &
Terlinden, 2005).
para la paz. 68
En este orden de ideas, la Oficina del Alto Comisionado de las Na-
ciones Unidas para los Derechos Humanos, Oacdh, en el documen-
to Prácticas de Buen Gobierno para la protección de los Derechos
Humanos, realiza un análisis sobre la relación entre los derechos
humanos y el buen gobierno, diciendo que estos dos conceptos se
refuerzan entre sí, en la medida en que los principios de los derechos
humanos ofrecen pautas de acción a los gobernantes y orientan so-
bre actividades en materia de buen gobierno, por ejemplo, la nece-
sidad de elaboración de políticas públicas, programas, asignaciones
presupuestarias, entre otras. La efectiva aplicación de los derechos
humanos depende de un entorno favorable de buen gobierno, es
decir, instituciones públicas, procesos administrativos y de gestión
que garanticen el cumplimiento de los mismos. Así, en el documento
se define el concepto como “el ejercicio de la autoridad por medio de
procesos políticos e institucionales transparentes y responsables que
fomenten la participación ciudadana” (Oacdh, 2008).
La Oacdh (2008) presenta además los vínculos entre el buen go-

bierno y los derechos humanos en cuatro esferas que están rela-
cionadas con las áreas presentadas por Debiel y Terlinden (2005):
1) Instituciones democráticas con arreglo al buen gobierno; estas
instituciones abren espacios para la participación de los ciudadanos
en la construcción de políticas públicas, fomentando la inclusión de
grupos sociales en los procesos de tomas de decisiones. 2) Presta-
ción de servicios del Estado a la población; esto es el cumplimiento
de los derechos humanos a través de mecanismos de transparencia,
rendición de cuentas y accesibilidad. 3) Estado de derecho; con este
se promueve el ejercicio y aplicación de la legislación en materia de
derechos humanos, velando por su efectivo cumplimiento en el mar-
co jurídico. 4) Medidas contra la corrupción; en este punto, el Estado
se centra en las medidas de rendición de cuentas, transparencia y
participación.
Así pues, de acuerdo con los autores analizados, el buen gobierno

tiene estricta relación con la participación pública de manera que se
para la paz. 69
establezcan las prioridades políticas, sociales y económicas basadas
en un amplio consenso social que garantice la participación en la
toma de decisiones políticas de las poblaciones más pobres y vulne-
rables. De igual manera, el buen gobierno es eficaz, equitativo y pro-
mueve el Estado de derecho y la transparencia de las instituciones,
los funcionarios y los procedimientos.
El fortalecimiento institucional
Partiendo de lo expuesto hasta ahora, es posible establecer que el

fortalecimiento institucional es entendido como el desarrollo de ca-
pacidades institucionales que permitan mejorar la gestión pública,
en el marco de la descentralización estatal y en el de la búsqueda de
una gobernanza para la paz. En la medida en que −adoptando el con-
cepto de instituciones dado por North (citado por Repetto, 2004)F.
(2004, entendido este como las reglas de juego formales e informa-
les que estructuran las relaciones entre grupos, individuos y gobier-
nos, enmarcando las posibilidades de vinculación e intercambio de
los distintos sectores− éstas son la unidad básica de transformación
de las prácticas de gobierno.
Para el caso colombiano, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

(PND) se plantean una serie de estrategias para fortalecer y articular
los mecanismos de transición hacia la paz, además de fortalecer las
capacidades nacionales y territoriales para la construcción de paz. Se
pretende implementar una serie de lineamientos para la reconstruc-
ción o mejoramiento de las capacidades de los entes institucionales y
sociales de los territorios, que se han visto limitadas sus posibilidades
de desarrollo por cuenta del conflicto interno (DNP, 2014).
Para ahondar en el concepto de capacidad institucional, es menester

evocar el concepto de desarrollo institucional, en el cual, para Var-
gas-Hernández (2013), el nivel de desarrollo está relacionado con la
para la paz. 70
calidad de la gobernanza y la gobernabilidad de una sociedad, por lo
que las organizaciones incrementan las prácticas que les permiten
impulsar la generación de capacidades institucionales, el desarrollo
y fortalecimiento institucional a través de sistemas integrados que
intensifiquen el desarrollo organizacional.
Francisco Rojas Aravena (2004), en el texto Democracia y Gober-

nabilidad en América Latina, asegura que en la región se presentan
dos fenómenos constantes: la debilidad de los sistemas democrá-
ticos y las dificultades para generar un desarrollo sostenible. Esto
promueve un contexto de incertidumbre donde es probable que se
den crisis de gobernabilidad, por lo que las democracias frágiles y
poco institucionalizadas tienden a ser una de las principales carac-
terísticas de la región. Este autor menciona también que una de las
condiciones que deben cumplirse simultáneamente para mejorar, es
el desarrollo político-institucional; esto supone, por un lado, que el
Estado es capaz de atender las demandas sociales y de garantizar el
cumplimiento del Estado de derecho y, por otro lado, que las auto-
ridades que han sido legítimamente electas ejercen control efectivo
sobre el territorio, manteniendo el monopolio de la fuerza y el re-
caudo de impuestos.
Las otras dos condiciones son, en primera instancia, el desarrollo

económico y social, que significa que el Estado es capaz de suplir las
necesidades básicas de su población, garantizando un mínimo de de-
sarrollo económico y social; y la integración social. Condiciones que
promueven la protección de los derechos humanos, la superación de
todas las formas de discriminación, la inclusión de la ciudadanía en el
sistema democrático y la igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres (Rojas Aravena, 2004).
La Dirección Distrital de Desarrollo Institucional (DDDI) de la Se-

cretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, define el desarrollo
institucional de una organización pública como “la capacidad de ella
para cumplir con su mandato institucional, establecer marcos de ac-
para la paz. 71
ción que lo sobrepasen y que permitan una mayor interacción con
actores externos y adquirir legitimidad y reputación interna y ante
sus grupos de interés” (DDDI, 2014).
Según la entidad, el concepto se despliega en tres dimensiones: 1)

La dimensión de mandato, que significa que la entidad cumple a ca-
balidad su mandato institucional o lo hace de forma parcial, pero
satisfactorio para sus servidores. Lleva así a un mejoramiento de la
capacidad administrativa que supone el fortalecimiento de la meri-
tocracia y el blindaje de la institución frente a la influencia de grupos
de poder interno y de otros actores. 2) La dimensión de proacti-
vidad, que representa aspectos de la organización en su forma de
interactuar con actores externos, para lo cual amplía sus capacidades
institucionales e intenta ir más allá de lo estipulado en su diseño. 3)
La dimensión de legitimidad, que se refiere a los niveles adecuados
de confianza que la ciudadanía tiene en las actividades de la orga-
nización, para lo cual se revisan atributos organizacionales como la
integridad, probidad y transparencia (DDDI, 2014).
En este orden de ideas, profundizando en el concepto de capacida-

des institucionales, Rosas Huerta (2008) asegura que la capacidad
de las instituciones del sector público está relacionada con la gober-
nanza. Se podría entonces establecer que el fortalecimiento institu-
cional es la implementación de diversas estrategias que procuren el
mejoramiento interno para superar las debilidades de las entidades
estatales y desarrollar una serie de capacidades que les permita dar
respuesta efectiva a las situaciones que puedan presentarse, a los
problemas que aquejen a la comunidad y, en general, que le permitan
cumplir con sus objetivos misionales.
Así que el fortalecimiento institucional deriva positivamente en una

gobernanza para la paz como garantía de largo plazo que favorez-
ca el desarrollo de capacidades institucionales. Estas, menciona la
autora citando a Nico Nelissen, se refieren a la habilidad de las or-
ganizaciones para absorber responsabilidades, operar más eficien-
para la paz. 72
temente y fortalecer la rendición de cuentas (Rosas Huerta, 2008).
El concepto de capacidad institucional se convierte en un concepto
transversal en la relación entre fortalecimiento institucional y go-
bernanza.
Respecto a lo anterior, es menester resaltar lo manifestado en el PND

vigente, que asegura que “la ausencia de paz es tanto causa como
consecuencia de nuestra falta de desarrollo en otras dimensiones”.
Una de esas dimensiones que resulta clave para todo lo demás, es la
capacidad del Estado (DNP, 2014).
Duque (2012)que desde las diferentes perspectivas te\u00f3ri-

cas puede abordarse a partir de varios aspectos como los proce-
sos, los resultados y/o el contexto. En Colombia se ha enfocado
en los resultados y esta preocupaci\u00f3n por los resultados ha
dado origen a la \u201cMetodolog\u00eda para la medici\u00f3n
y an\u00e1lisis del desempe\u00f1o municipal\u201d que bus-
ca verificar el cumplimiento de estas entidades territoriales en t\
u00e9rminos de eficiencia, eficacia y cumplimiento de requisitos
legales. Esta medici\u00f3n, aunque refleja buenos resultados en
el desempe\u00f1o de un n\u00famero importante de municipios,
deja de lado el an\u00e1lisis de factores relacionados con la do-
taci\u00f3n de recursos humanos, la relaci\u00f3n entre recur-
sos y funciones, as\u00ed como las verdaderas posibilidades de
acumulaci\u00f3n de capacidad, sobre todo para los municipios
peque\u00f1os. El an\u00e1lisis realizado con una muestra de
10 municipios, de los cuales cinco (5 señala que el interés por la
capacidad institucional del sector público hace parte de las lla-
madas “reformas de segunda generación” del Estado; mientras las
primeras reformas buscaban la estabilización fiscal de los estados
latinoamericanos, que condujo a la preminencia del mercado, las
segundas estaban enfocadas en la administración pública, buscan-
do cambiar la visión de “menos Estado” a “mejor Estado”, mediante
el fortalecimiento y mejoramiento de la capacidad de gestión de
sus entidades.
para la paz. 73
Al respecto, Rosas Huerta (2008) concuerda en que el regreso al
escenario desarrollista con las segundas reformas, toma especial re-
levancia en los años noventa, tras recuperar terreno con relación a
las posturas que proponían la extrema reducción del Estado, con la
promesa de que el mercado generaría las condiciones para el desa-
rrollo esperado. Por ello, el concepto de capacidad institucional está
orientado hacia la adaptación de las entidades públicas para res-
ponder a los problemas públicos a través de la implementación de
mecanismos para la formulación, aplicación, monitoreo y evaluación
de las políticas públicas y de la implementación de mecanismos de
rendición de cuentas en el marco de un nuevo sistema de gestión
pública.
Fabián Repetto (2004)F. (2004 ubica las instituciones en el plano

central del desarrollo de capacidades estatales, definiéndolo como
la posibilidad que tienen las entidades del gobierno, de problemati-
zar, priorizar, gestionar y responder a las cuestiones públicas. Desde
este marco institucional, el autor asegura que la capacidad estatal
requiere de dos subtipos de capacidades: las administrativas y las
políticas. Esto porque el Estado, además de contar con un entra-
mado organizacional técnico y burocrático establecido, cuenta con
unas dinámicas propias que, de acuerdo al régimen político, definen
los intereses y las ideologías que se desarrollan dentro y fuera de su
aparato administrativo.
Por ello, los gobiernos hacen uso de una serie de indicadores de

gestión, a través de los cuales es posible controlar, monitorear y
medir permanentemente la organización y el manejo de los recur-
sos de las entidades públicas, en términos de eficacia, eficiencia y
efectividad (Isaza, s/f). La información recabada de estos indica-
dores permite su análisis y facilita el proceso de toma de decisio-
nes, de acuerdo con la normatividad diseñada por el gobierno cen-
tral. Esto con el objetivo de establecer unas condiciones mínimas
para el desarrollo de todo el territorio nacional. Además, se busca
marcar una hoja de ruta que le permita orientar sus acciones de
para la paz. 74
acuerdo con las condiciones propias de la nación y del contexto
internacional.
Precisamente, en el actual contexto, el Estado colombiano busca

garantizar las condiciones necesarias que permitan la implementa-
ción de los acuerdos de paz de manera efectiva a lo largo y ancho
del país. El enfoque territorial permitirá, según las particularidades
de cada municipio, la pacificación del territorio, a través del desa-
rrollo de capacidades y prácticas de gobierno asociadas, las cua-
les serán medidas gracias a los indicadores de gestión establecidos
para tal fin.
Es importante precisar el concepto de evaluación de la gestión, la

cual es definida por la Organización para la Cooperación y el Desa-
rrollo Económico, Ocde (1998), como una herramienta que propor-
ciona la información necesaria sobre eficiencia, eficacia y desempeño
de las instituciones públicas. El propósito es mejorar dichos están-
dares y contribuir así a una gobernanza responsable. Esta evaluación
permite, según lo manifiesta el Departamento Administrativo de la
Función Pública, Dafp (2012)toda vez que permiten hacer segui-
miento y evaluaci\u00f3n1. Con el prop\u00f3sito de fortalecer la
capacidad de las entidades p\u00fablicas en la elaboraci\u00f3n de
indicadores, esta gu\u00eda explica c\u00f3mo elaborar indicadores
seg\u00fan la parte del proceso de una pol\u00edtica, programa o
proyecto que se desee evaluar. La gu\u00eda tiene como objetivo
adicional homologar definiciones y procesos en torno a la elaboraci\
u00f3n de indicadores en la administraci\u00f3n p\u00fablica co-
lombiana. La gu\u00eda desarrolla tres pasos: i, desarrollar cambios
positivos en el proceso de planificación, al ser posible observar los
hechos en tiempo real, de manera que se puedan tomar decisiones
con mayor certeza y confiabilidad.
Por otro lado, el desarrollo de capacidades institucionales implica ne-

cesariamente el avance en un proceso de articulación institucional.
Dicha articulación es entendida como el accionar conjunto entre di-
para la paz. 75
ferentes instituciones estatales, para aunar esfuerzos en materia de
cumplimiento de sus objetivos misionales, con los que permanente-
mente se logre el beneficio de la comunidad. En este sentido, en el
marco de la implementación de los acuerdos de paz, precisamente en
un enfoque territorial, se espera que la articulación institucional fun-
cione con una orientación que permita la especialización de tareas.
Es decir, cada dependencia, a partir de sus funciones y capacidades,
puede complementarse para responder a las complejidades que su-
pone este contexto. De esta manera se contribuye a la búsqueda del
desarrollo y la construcción de paz en los territorios.
Matilde Luna (citada por Uvalle, 2009, pp. 48–49) define las redes
institucionales como unas entidades complejas, orientadas a la so-
lución de problemas que cruzan barreras organizativas, sectoriales,
institucionales, culturales o territoriales. Como patrón específico de
toma de decisiones, las redes responden a la lógica de la negociación
y construcción de consensos. Por ello, ningún miembro tiene una
total autoridad y todos tienen una cierta autonomía; se estructuran
con eficacia y dan vida a una acción gubernamental más coordinada
y con rendimientos crecientes que apuntan hacia un accionar esta-
tal más cooperativo en la construcción de soluciones en materia de
problemas públicos.
Entre los beneficios de la articulación institucional se pueden contar

la promoción de la confianza y la cooperación entre los diferentes
entes gubernamentales presentes en los territorios. De la misma
manera, puede contarse con la ampliación del margen de difusión
de información y conocimientos, la disminución de desperdicio de
recursos y el aumento del uso efectivo de los mismos, de manera
que podrán ser destinados a otros temas de igual importancia social.
Por otro lado, se promueve la participación comunitaria y se evita
duplicar los esfuerzos de las entidades en el logro de objetivos, entre
muchos otros beneficios. Debido a ello, la articulación institucional
tiene un papel determinante en los procesos de desarrollo social,
económico y político en las regiones.
para la paz. 76
La reconstrucción del tejido
institucional
Las consecuencias del conflicto armado en el país son evidentes

desde diferentes escenarios: social, político, institucional, econó-
mico, ambiental y humano, entre otros, de manera que el poscon-
flicto implica una reingeniería a fondo de la nación en cada uno
de ellos. Por ello se requiere un proyecto político que incluya,
entre otros objetivos, la reconstrucción de lo afectado y destrui-
do (Utría, 2015).
En este sentido, es fundamental retomar nuevamente las palabras de

Utría (2015), acerca de la reconstrucción institucional, agregando la
noción de tejido para dar un sentido más cooperativo y participativo
entre los distintos entes del Estado. Así pues, este concepto estaría
orientado al replanteamiento de la filosofía, ideología, racionalidad y
estructura del Estado y sus funciones.
Se debe entender que no son simplemente instituciones de poder,

sino que tienen un componente fundamental de servicio público que
propende por la dignidad humana, las libertades, la protección de
los demás derechos y deberes ciudadanos. Las funciones del Estado
deben propender por el progreso y el bienestar de la población en
términos sociales, económicos, ambientales y territoriales.
A este respecto, la participación de la comunidad es un componente

fundamental para la reconstrucción del tejido institucional, ya que
promueve la confianza en las entidades públicas. Además, dicha par-
ticipación garantiza legitimidad y permite el avance en la protección
de los derechos, fortaleciendo los procesos de diálogo social y sus-
citando espacios democráticos e incluyentes que favorecen la cons-
trucción de paz en los territorios.
para la paz. 77
Proporcionar las herramientas necesarias a las entidades territoriales
en Colombia, mejorando sus capacidades y prácticas de gobierno
asociadas, les permitirá reconstruir dicho tejido institucional. Esto
resulta apremiante, por tres razones fundamentales: en primer lugar,
porque el escenario actual de implementación de los acuerdos de
paz en el país supone una necesidad primaria de mejorar la capaci-
dad de respuesta de las entidades territoriales, especialmente de las
alcaldías, ante las situaciones que surjan de este nuevo escenario.
A su vez, como directriz constitucional se dicta la autonomía de las

entidades territoriales en temas administrativos y fiscales, lo que im-
plica que las administraciones municipales están en la capacidad de
ejecutar una gestión pública eficiente y eficaz. Esto exige un trabajo
conjunto entre las instituciones para mejorar, tanto los procedimien-
tos como los resultados.
Finalmente, esas herramientas buscan compenetrar la actividad de

las instituciones municipales con la comunidad, esto es, resaltar el
papel de estos últimos en los procesos desarrollados por las alcal-
días, a través de temas como la rendición de cuentas, la planeación
municipal, entre otros. En este orden de ideas, los esfuerzos esta-
tales orientados a fortalecer el proceso de construcción de paz, a
reducir las desigualdades territoriales, a cerrar las brechas sociales en
la provisión de servicios de calidad en salud, educación, servicios pú-
blicos, infraestructura, saneamiento básico y conectividad, buscando
desarrollar una estrategia de gobernanza para la paz.
El gobierno marca la ruta para la generación de la paz en los terri-

torios, teniendo en cuenta las particularidades de cada municipio y
transformando las condiciones que han dificultado su logro. La con-
secución y puesta en marcha de esta estrategia de gobernanza para
la paz promueve el desarrollo económico incluyente del país y sus re-
giones, fortaleciendo las instituciones y desarrollando las capacidades
que le permitan la verdadera reconstrucción del tejido institucional.
para la paz. 78
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para la paz. 82
Demandas
conflictivas de los
acuerdos de paz
Autores
John Jairo Montoya Rivera, S.J.
Investigador del Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep. Docente Escuela Su-
perior de Administración Pública –ESAP−, Universidad Javeriana, jmontoya@cinep.org.co
Francisco Taborda Ocampo

Investigador y Docente en la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP− y de la
Maestría en DDHH y litigio ante organismos internacionales - Universidad Santo Tomás-.
ftabordaesap@gmail.com,Twitter: @francistabor
Introducción
El presente artículo surge del diálogo académico entre la Escuela

Superior de Administración Pública –en adelante, la ESAP o la escue-
la− y el Centro de Investigación y Educación Popular –en adelante el
Cinep−. Este diálogo entre investigadores y docentes de las dos ins-
tituciones académicas y de investigación, ha contribuido a afianzar la
calidad del programa de ‘Maestría en derechos humanos, gestión de
la transición y postconflicto’, iniciado hace poco más de un año en
diversas territoriales de la escuela, y ha posibilitado iniciativas aca-
démicas en la implementación del acuerdo de paz alcanzado con las
Farc-EP (en adelante el acuerdo), hoy convertidas en partido político,
a través procesos de capacitación con personas en proceso de rein-
corporación o espacios de reflexión sobre el proceso de implemen-
tación del acuerdo.
De un lado, las reflexiones plasmadas aquí surgen del diálogo sos-

tenido por los autores de este artículo durante la lección inaugural
en el programa de maestría mencionado, al comienzo del segundo
semestre de 2016. Posteriormente, durante 2017 y 2018, los auto-
res han continuado reflexionando sobre los temas aquí expuestos,
en distintos espacios académicos. De otro lado, en la preocupación
no sólo por reflexionar sino por realizar contribuciones concretas en
la implementación del acuerdo de paz, los autores, junto con otros
académicos de la ESAP y del Cinep, con el apoyo académico y finan-
ciero de distintas instancias directivas de la escuela, construyeron
un proceso de capacitación para personas que en ese momento se
agrupaban en Zonas Veredales Transitorias de Normalización (Zvtn),
con el objetivo de hacer dejación de las armas y de comenzar su
proceso de reincorporación a la vida civil y política. Se construyó
así un proyecto para ser desarrollado en varios meses de 2017 en
ocho de las mencionadas zonas veredales, con temas relativos a los
mecanismos de participación ciudadana, de solución democrática de
para la paz. 84
conflictos y de protección de derechos humanos, en el marco de la
Constitución de 1991 y de la normatividad que la ha venido desa-
rrollando, pero también con un componente fuerte de reconciliación.
Se trataba de una especie de acogida a personas que estaban en un
importante momento transicional de sus vidas: dejar la lucha armada,
para convertirse en ciudadanos y ciudadanas acogidos a la legalidad,
algunos de ellos con aspiraciones políticas o con el deseo de contri-
buir desde otras dimensiones al desarrollo de sus comunidades. Con
ese objetivo, se conformaron equipos de docentes de la escuela y del
Cinep, que trabajaron en esas ocho zonas. En este capítulo se recoge
también la sistematización de ese proceso de capacitación y sensibi-
lización para la reconciliación, como un aporte a procesos educativos
futuros, tanto con personas de las Farc, como, deseablemente, del
ELN, e incluso de otros grupos armados ilegales que posteriormente
se reincorporen a la vida civil para tener por fin una paz completa en
nuestro país.
Las reflexiones que se plasman aquí son un aporte del Convenio

ESAP - Cinep, que pretende poner a disposición de lectores de esta
publicación un marco de análisis comparado, sobre la alternancia de
sucesos positivos y adversidades en la implementación del acuerdo
de paz firmado hace un año entre el Gobierno y la guerrilla de las
Farc-EP. Los autores evidencian que las vicisitudes que marcan hoy
la implementación del acuerdo no son una fatalidad colombiana, sino
que han caracterizado algunas de las más importantes transiciones
en distintos lugares, aunque se enfocan en países de Latinoamérica,
con algunas referencias a Sudáfrica. Adicionalmente, la publicación,
en este mismo libro, de las memorias y la sistematización del pro-
ceso llevado a cabo en las ocho zonas veredales, ya mencionado,
pretende ser un mensaje de aliento a futuros procesos de formación
educativa, pues la academia no puede resignarse a ser una mera no-
taria de fatalidades, sino que debe comprometerse genuinamente
con el logro de la paz, el cual pasa por habilitar espacios cuya siste-
matización se presenta en esta publicación, para contribuir a que la
reconciliación sea posible.
para la paz. 85
En los dos últimos años se han vivido momentos coyunturales relati-
vos a acuerdos de paz en dos latitudes distintas que comparten una
historia de conflicto armado interno: El Salvador y Colombia. Dichas
coyunturas, así como vicisitudes vividas en otros países, posibilitan
una reflexión acerca de dos demandas conflictivas que normalmente
se presentan en este tipo de acuerdos y que de alguna marcan el
posconflicto. De un lado, la demanda de justicia por parte de las
víctimas, que conduce a que los acuerdos de paz necesariamente
incluyan el problema de qué hacer con las violaciones a los derechos
humanos ocurridas en el pasado. Nos valdremos entonces del caso
de El Salvador para explicar la justicia como demanda conflictiva.
De otro lado, tomaremos como referencia el acuerdo de paz firmado

hace ya casi un año por el Gobierno colombiano y las Farc-EP para
explicar la demanda conflictiva de reconocimiento de este como ins-
trumento constitutivo del posconflicto, que no es otra cosa que la
búsqueda de la ampliación de la democracia y las posibilidades de
hacer buenos gobiernos en los ámbitos local, regional y nacional. No
es posible comprender el carácter conflictivo del reconocimiento del
acuerdo si no entendemos cuál es la naturaleza del mismo, tema al
que le dedicaremos un breve espacio en esta exposición.
El Salvador
El 13 de julio de 2016, la Corte Suprema de Justicia de El Salvador,

en un fallo considerado histórico, declaró inconstitucional la Ley de
Amnistía General para la Consolidación de la Paz, aprobada en 1993,
con lo cual abrió la puerta para enjuiciar a los acusados −en su gran
mayoría miembros de las Fuerzas Armadas− de cometer crímenes
de guerra y lesa humanidad. En su resolución, la Corte dijo que son
inconstitucionales los artículos primero y 144 de la Ley de Amnistía,
porque violan el derecho al “acceso a la justicia” y a la “reparación de
las víctimas”. Igualmente, sentenció que esos delitos no prescriben,
para la paz. 86
es decir que pueden ser perseguidos con independencia del momen-
to en que fueron cometidos.
La acción de inconstitucionalidad fue interpuesta por el Instituto de

Derechos Humanos de la Universidad de los Jesuitas de El Salvador
hace dos años, argumentando el incumplimiento a lo resuelto por la
Corte Interamericana de los Derechos Humanos para el caso de las
masacres del Mozote, en la sentencia del 25 de octubre de 2012.
En 1993, la sanción de la Ley de Amnistía General para la Consoli-
dación de la Paz se adujo por los demandantes porque contravino
expresamente lo que las partes del conflicto habían establecido en
el punto quinto del acuerdo de paz, bajo el título “Superación de la
Impunidad”.
Las reacciones a este fallo, como habría de esperarse, han sido con-
tradictorias. De un lado, víctimas y algunas organizaciones de de-
rechos humanos han celebrado el fallo. Lo ven como un cambio de
paradigma en la aplicación de justicia, sobre todo cuando se trata
de violaciones a los derechos humanos. El victimario deja de ocupar
el centro de la justicia, para compartirlo con las víctimas, quienes
tienen derecho a justicia y reparación. De otro lado, sus oposito-
res señalan la sentencia de inconstitucionalidad como “un intento de
desestabilizar al país, un golpe a la institucionalidad y una traición a
los Acuerdos de Paz”.
En enero de 1992, el líder del grupo guerrillero Frente de Libera-

ción Nacional Farabundo Martí (Fmln) firmó con el presidente Alfre-
do Cristiani un acuerdo de paz para dar por terminada una guerra
civil de 12 años en El Salvador que dejó cerca de 70.000 muertos y
8.000 desaparecidos. Muchos analistas consideran exitosa la transi-
ción de la guerra civil a la paz en ese país; también consideran que es
una de las más exitosas implementaciones de acuerdos de paz en el
post-período de la Guerra Fría. Una vez firmado el acuerdo de paz,
el acuerdo sobre el cese al fuego entre las dos partes nunca se ha
quebrantado.
para la paz. 87
Dos años después, las guerrillas se desmovilizaron y se constituyeron
en partido político, lo que ha significado desmilitarización de la socie-
dad y el comienzo de una incipiente democracia. Hoy, el presidente
de la República, Sánchez Cerén, es antiguo comandante del Fmln.
Paradójicamente, el presidente calificó la declaración de inconstitu-
cionalidad de la Ley de Amnistía como un acto de irresponsabilidad
de la Corte, cuyos integrantes “no miden los efectos que pueden
tener en la frágil convivencia” y pidió asumir la sentencia “con res-
ponsabilidad y madurez en función de los intereses del país”.
Hasta aquí se ha configurado este caso con el fin de referirnos a uno

de los temas más conflictivos de los acuerdos de paz y el posconflic-
to: la justicia frente a un pasado de violaciones a los derechos hu-
manos. Se podría plantear el problema de la siguiente manera: ¿Cuál
puede ser el modelo idóneo de justicia que una sociedad, en tiempos
de transición, requiere para lograr la paz y afianzar la democracia?
De un lado, la justicia transicional podría ser entendida como justicia

de la resignación, ya que sociedades que vivieron largo tiempo en
medio de graves violaciones de los derechos humanos no pudieron
o no quisieron investigar, juzgar y sancionar (que hoy constituyen de-
beres internacionales) dichas violaciones, con arreglo a sus sistemas
penales ordinarios. Algunos ejemplos, más allá de los dos casos que
se analizan aquí, así lo evidencian. Las situaciones de preferencia por
la impunidad abierta como podrían denominarse, se daban en algu-
nos contextos porque quien detentaba el poder era al mismo tiempo
quien dictaba las normas. Piénsese en el caso de la Alemania Nazi
o en nuestro más cercano ejemplo que es Chile, en el que Bachelet
–en su momento reelecta− ha anunciado una reforma constitucio-
nal, justamente para dejar atrás la constitución chilena actual, que es
legado del dictador Pinochet.
En otras ocasiones, los competidores por el poder, que también com-

petían en atrocidades, acordaban al final bloqueos al régimen legal,
auto-indultos, amnistías en blanco u otra serie de figuras de impuni-
para la paz. 88
dad, tal como en el caso del Perú al final del Gobierno de Fujimori,
lo cual, por supuesto no es posible hoy en día, pues la aplicación de
dichas figuras está proscrita para los más graves crímenes por la ju-
risprudencia de la Corte Interamericana de Derechos humanos.
En otros casos, incluso, fueron los mismos ciudadanos quienes op-

taron por no revivir el pasado, como en el caso de Uruguay. En el
país austral, el Gobierno de Julio María Sanguinetti, que asumía la
presidencia justo después de la dictadura, impulsó la aprobación de
la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado. Sanguinetti
presentaba esta propuesta como una ley de pacificación, aunque en
realidad se trataba de una iniciativa de perdón y olvido para quienes
habían integrado el gobierno cívico-militar y perpetrado múltiples
violaciones a los derechos humanos, denunciadas en su momento
a través de un informe bien documentado, realizado por el Servicio
Paz y Justicia, una organización cristiana con amplio trabajo regional.
La ley fue llevada a referendo ciudadano el 16 de abril de 1989,

mecanismo que contó con una amplia participación democrática (el
84.7% de los electores uruguayos). El 57% por ciento de los ciudada-
nos votó por mantenerla en el ordenamiento jurídico. Sin embargo,
los resultados desagregados de esta votación muestran una realidad
similar a la colombiana, aunque en sentido inverso, en la que el voto
de las capitales muestra tendencias muy distintas del voto rural o
de las ciudades intermedias. “En Montevideo el 56.4% se pronunció
contra la convalidación de la ley (mientras en el interior del país, el
69.6% votó a favor de esta)”.
En 2009 se dio un nuevo intento por derogarla parcialmente a través

del mecanismo de participación; sin embargo, el sí a la derogato-
ria parcial obtuvo apenas el 47.98% y era necesario obtener más
del 50 por ciento. En ese mismo año, la Corte Suprema de Uruguay
declaró la inconstitucionalidad de la ley, pero los efectos de dicha
declaración no son erga omnes, como en Colombia, sino caso a caso.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado
para la paz. 89
sobre la incompatibilidad de dicha ley, tanto frente a la Convención
Americana de Derechos Humanos como frente a la Convención In-
teramericana sobre Desaparición Forzada de Personas.
En otro orden de ideas, la actuación de tribunales penales interna-

cionales ante males tan arraigados y ante tanta impunidad, algunas
veces se considera que puede ser el remedio más eficaz. Pero la
evidencia muestra que la Corte Penal Internacional −que apenas ha
proferido algunos pocos fallos, si se tiene en cuenta que comenzó
a funcionar hace casi quince años− es un tribunal que se caracte-
riza por el uso de los principios de selección y priorización, como
toda corte internacional de justicia penal, reservados a los crímenes
más graves y, consecuentemente, a los máximos responsables. Des-
pués de la expedición del Estatuto de Roma, que impone estándares
de justicia internacional para los países en transición, otros autores
sostienen que “rehusar amnistías e insistir en persecución criminal,
puede prolongar el conflicto, resultar en más muertes, destrucción
y sufrimiento humano” (Scharf, 2007). Snyder y Vinjamuri son igual-
mente pesimistas con la aplicación de la justicia internacional (Jack
y Leslie, 2003/2004). Para dichos autores los juicios por violaciones
a los derechos humanos aumentan la posibilidad de futuras atroci-
dades, pueden incrementar el conflicto y lesionar los esfuerzos por
construir democracia.
Ahora bien, una revisión de la literatura sobre el impacto de los jui-

cios a las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
derecho humanitario en países en transición, sobre todo en América
Latina, nos muestra dos caminos diversos.
En primer lugar, un grupo de académicos en los años ochenta, entre

los cuales se destacan Huntington, O’Donnell y Schmitter, al estudiar
casos de transición en América Latina, argumentaron que los juicios
criminales por violaciones a los derechos humanos son políticamente
insostenibles y lesionaban las nuevas democracias. Huntington sos-
tenía, por ejemplo, que los juicios deben hacerse tan pronto comien-
para la paz. 90
ce el período de transición, pues “la justicia ha de llegar pronto, o
definitivamente no llega”. Por su parte, O’Donnell y Schmitter plan-
tearon la estrategia del “mal menor”, es decir, investigar y castigar
solamente las violaciones graves a los derechos humanos. Aun así,
estos autores mantienen cierto pesimismo acerca de los efectos ne-
gativos que en la democracia puedan causar estos juicios.
Un abordaje distinto se encuentra en Kathryn Skkink, autora que se

resiste a refutar las posturas anteriores que hemos mencionado de
la literatura transicional, para lo cual acude al argumento de las de-
mandas legales provenientes de la justicia internacional y referidas al
cumplimiento de ciertos estándares de justicia. La mencionada auto-
ra −con años de investigación empírica relacionada con la aplicación
de justicia por violaciones a los DD.HH. y DIH en sociedades que
transitan a la paz y la democracia en América Latina− estima que
la justiciabilidad de violaciones a los DD.HH. conduce a momentos
políticos de gran intensidad a través de los cuales se intenta transitar
hacia la paz y la consolidación de democracia en sociedades que han
experimentado regímenes autoritarios o conflictos de gran intensi-
dad. La referida autora realizó seguimiento a 17 países que en La-
tinoamérica han vivido épocas de transición entre 1983 y 2004, en
los cuales se desarrollaron juicios criminales por abusos a los DD.HH.
cometidos en anteriores épocas. Los datos empíricos evidenciaron
que ninguno de esos países entró en período de desestabilización
política, regresó a dictaduras o a conflictos internos por motivo de
los juicios a perpetradores de violaciones de DDHH.
Se creyó, por ejemplo, que el arresto de Pinochet en Londres en

1998 terminaría en golpe de estado y, por lo tanto, retornaría el régi-
men militar a Chile. No ocurrió así, quizá porque al cabo de seis me-
ses de arresto domiciliario en Londres −pese al fallo del juez Nicholls
que autorizó la extradición solicitada por su colega español Baltazar
Garzón, con el fin de concretar la orden de captura expedida en su
contra−, Pinochet fue finalmente autorizado a dejar Inglaterra, pero
con destino a Santiago.
para la paz. 91
También en Argentina hubo temor de retorno de los militares al
poder ―quienes gozaban de apoyo popular― cuando Jorge Rafael
Videla fue sentenciado a cadena perpetua por violaciones a los
DD.HH. Tampoco se concretó tal temor. Los hallazgos de Skkink han
demostrado que en los 17 países donde se han llevado a cabo juicios
criminales por violaciones a los DD.HH., 14 han mejorado el respeto
por los DD.HH. El mencionado caso argentino es ilustrativo, pues
como lo muestra Carlos Santiago Nino en uno de sus libros sobre
justicia transicional y juicios por violaciones a los derechos humanos,
la consolidación de la democracia al cabo del final de la última de las
dictaduras argentinas (1983) implicó vaivenes legales en ese país del
Cono Sur. El propio Raúl Alfonsín, quien prologa el libro, reconoce
las complejidades de tipo moral y político vividas en su gobierno, en
momentos en que Argentina salía de la dictadura y transitaba tor-
tuosamente hacia la consolidación de la democracia. Las preguntas
de Alfonsín y la exposición sobre la manera en que pudo sortear la
inestabilidad propia de ese período, están plasmadas en el libro de
memorias que escribió, describiendo las dificultades del juzgamiento
de los militares y la serie de fórmulas a las que tuvo que recurrir en
temas tan espinosos como la delimitación del tipo de responsabi-
lidades que se iban a juzgar efectivamente, temas que son hoy en
Colombia centrales en la agenda pública del posconflicto y cuya defi-
nición en el Congreso, y, posteriormente, en la Corte Constitucional,
determinarán si cuaja el cemento de la reconciliación o tendremos
un postconflicto tan largo y tortuoso como el de Guatemala.
¿Cómo se han logrado sortear las demandas de justicia sin que ne-
cesariamente se ponga en peligro la transición? América Latina nos
presenta el mayor número de casos de países que han estado en
período de transición bajo la combinación de juicios criminales y co-
misiones de la verdad para satisfacer las conflictividades que surgen
de la demanda de justicia por parte de las víctimas. Esta combinación
puede ser el resultado de un acuerdo de paz, como es el caso de
El Salvador, o de una decisión del gobernante encargado de imple-
mentar períodos de transición política. Ambos casos requieren de un
para la paz. 92
fuerte respaldo político por parte de la sociedad civil. Este respaldo
permite, de un lado, garantizar la decisión de mantener los procesos
de transición, y del otro, deslegitima cualquier forma de impunidad y
violación a los derechos humanos.
El acuerdo de paz de El Salvador no fue legitimado políticamente por

el pueblo. Esto facilitó el incumplimiento por parte del Estado. El ca-
pítulo 5 del instrumento establece que las violaciones a los DD.HH.
serían investigados por la Comisión de la Verdad, mientras que para
los casos más graves, habría juicios criminales. Este capítulo nunca se
cumplió porque no hubo causa vinculante política o jurídica que obli-
gara al Estado. Fue la Corte Interamericana de Derechos Humanos la
que por primera vez dio validez jurídica y carácter vinculante al acuer-
do de paz, en referencia específica al capítulo 5, mediante la senten-
cia del 25 de octubre de 2012. La Corte consideró que el Estado
debía darle cumplimiento a lo dispuesto por la Comisión de la Verdad
que recomendó la judicialización de los responsables de las masacres
de El Mozote. Luego, en fallo proferido hace un año (2016), la Corte
Suprema de Justicia, de nuevo le da plena validez jurídica al acuerdo
de paz firmado entre el Estado y el Fmln. Obliga a darle cumplimiento
al capítulo 5, a las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y a
la sentencia de la Corte Interamericana. Para que esto pudiera darse,
retiró del ordenamiento jurídico la Ley de Amnistía.
Esta nueva situación no es el fin de la transición a la democracia en El

Salvador. Todo lo contrario, es la oportunidad para que la sociedad civil
y el gobierno le den respaldo político al acuerdo de paz y a las institu-
ciones judiciales que tienen como objetivo la protección de los DD.HH.
El caso Colombia
El acuerdo de paz de El Salvador nos ofrece lecciones en relación

con el suscrito entre el Gobierno colombiano y la guerrilla de las
para la paz. 93
Farc-EP. Mucho se discutió si era o no necesario el plebiscito para re-
frendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Cons-
trucción de una Paz Estable y Duradera, que, como se sabe, se llevó
a cabo el 2 de octubre de 2016, resultando triunfadora, aunque por
un porcentaje muy pequeño, la negativa a avalarlo. Aunque no nos
detendremos en aspectos técnicos de dicho mecanismo de partici-
pación, simplemente nos referiremos a éste, como una manera de
darle reconocimiento político a los acuerdos de paz con las Farc.
Reconocimiento que, para el caso de este acuerdo, se dio por la vía
del Congreso de la República y que, a nuestro juicio, sirvió para darle
alguna garantía de cumplimiento.
¿Qué es entonces ese documento llamado acuerdo de paz firmado

por el presidente Santos por parte del Gobierno colombiano, Timo-
chenko por parte de las Farc, y que tuvo como testigos a represen-
tantes de la comunidad internacional? ¿Es una ley? ¿Es un acto admi-
nistrativo? ¿Es un simple documento de buenas intenciones? ¿Qué
fuerza vinculante tiene para las partes este Acuerdo? De entrada,
hay que decir que la Corte Constitucional le da al acuerdo el carácter
ambiguo de “Decisión Pública”.
Probablemente uno de los temas menos profundizados en la teoría

de la negociación de los conflictos armados, es el carácter del acuer-
do con el cual las partes en conflicto ratifican su voluntad de paz.
En los últimos 15 años se han firmado más acuerdos de paz que en
los previos 200 años, cerca de 300 en unas 40 jurisdicciones. Sin
embargo, algunos estudios han demostrado que apenas la mitad de
estos acuerdos son cumplidos por las partes.
En su libro On the Law of Peace, Christine Bell señala con razón que
los acuerdos de paz se han convertido en la respuesta contemporá-
nea a los conflictos intra-estatales. En los acuerdos de paz, dice la
autora, normalmente se negocia −según las particularidades del con-
flicto− la redefinición del Estado (no es el caso de Colombia, como
desde un principio lo han advertido los negociadores del gobierno),
para la paz. 94
la disgregación del poder (posibilidad de que antiguos combatientes
ingresen a la arena política) y la disociación del poder (mediación en-
tre el viejo y el nuevo orden). Son estos dos últimos los más caracte-
rísticos de la solución negociada en este último proceso con las Farc.
Para el caso colombiano, el acuerdo de paz tiene doble carácter: es

un instrumento, en el sentido que marca derroteros para la termina-
ción del conflicto armado y la transición hacia la paz y consolidación
de la democracia; es un símbolo en cuanto su contenido refleja la
decisión política de competir por el poder para proponer reformas a
la sociedad y el Estado por la vía democrática. El acuerdo de paz es el
reverso de aquella famosa frase de Clausewitz que dice: “la guerra es
la continuación de la política por otros medios”, esto es “los acuerdos
de paz son la continuación del conflicto por otros medios: la política”.
Así también lo entienden autores que reflexionan sobre la perspecti-

va y la importancia histórica del acuerdo de paz alcanzado, en medio
de tantos intentos fallidos: “La larga duración de esta guerra tiene
como trasfondo una sistemática subvaloración de los conflictos so-
ciales y políticos que exacerbaron la Violencia y que perduraron más
allá de los acuerdos bipartidistas. Cuando las élites empezaron a en-
frentar la Violencia quisieron resolverla a costo cero. Partían arrogan-
temente del supuesto de una escasa capacidad de proyección arma-
da o política de unas guerrillas de origen y composición campesina,
o le apostaban a su bandolerización y desaparición como proyectos
políticos insurgentes […] Que Colombia haya entrado así a la fase de
terminación pactada de la confrontación es, hoy por hoy, un triunfo
de la democracia para el mundo que hará de Colombia uno de los
referentes más frescos y laboriosos para la solución de los conflictos
armados internos”.
Ahora bien, al ser los acuerdos de paz constitutivos de formas am-

pliadoras de democracia, merecen reconocimiento político especial
que puede generar conflicto durante los post acuerdos. Hay ejem-
plos que nos lo demuestran:
para la paz. 95
La Constitución Interina de Sudáfrica no es la que usualmente se co-
noce, pero si un acuerdo de paz que habla de la continuidad legal de
las viejas normas del Estado sudafricano, pero también de su disconti-
nuidad y un nuevo orden. Esta constitución interina viabilizó un puente
histórico entre el pasado caracterizado por injusticias y discriminación
y un futuro fundado en el reconocimiento de los derechos humanos
a todos los surafricanos, sin importar el color, la raza, la religión, ni el
sexo. La nueva corte constitucional de ese país fue la encargada de
defender y promover la transición del viejo al nuevo régimen y velar
por la garantía de los derechos humanos de todos los surafricanos.
Otro ejemplo se encuentra en los acuerdos de paz de El Salvador.

Dichos acuerdos no tuvieron refrendación política por parte del
pueblo salvadoreño. Podría sonar paradójico calificar los acuerdos
de paz de El Salvador como exitosos, aunque sí lo son en el sentido
más restringido. Esto es, en tanto y cuanto los procesos dieron paso
a la terminación del conflicto armado en ese país centroamericano
y permitieron la incorporación de nuevas fuerzas políticas ―antes
armadas― a la vida política del país. Era impensable, antes de los
acuerdos de paz, que El Salvador tuviera un presidente de izquierda
elegido democráticamente (que por demás había formado parte del
grupo armado rebelde). Se puede señalar, sin embargo, que el pro-
ceso de paz ha sido exitoso hacia el futuro. No obstante, el déficit
en su reconocimiento político ha ocasionado su no implementación
en la justiciabilidad de las violaciones a los DD.HH. cometidas en el
pasado. En el caso de El Salvador, el reconocimiento de los acuerdos
ha venido más desde el ámbito jurídico, mediante la referida senten-
cia de la Corte Interamericana y el reciente fallo de la Corte Suprema
de Justicia que declaró la inconstitucionalidad de la ley de amnistía.
La polarización que hay en el país en este momento, por la decisión
de la Corte, nos muestra el alto grado de conflictividad que tiene el
reconocimiento de los acuerdos de paz.
Un tercer caso: la refrendación mediante plebiscito (fallida) y la pos-

terior refrendación en el Congreso del acuerdo de paz en Colombia.
para la paz. 96
En su momento, la Corte Constitucional −en el comunicado que se-
ñalaba el sentido del fallo de la Ley Estatutaria mediante la cual se
convocó el plebiscito− indicó que los efectos de dicho mecanismo de
participación están concentrados en: 1) Otorgar legitimidad demo-
crática a la implementación del Acuerdo Final; 2) Conferir estabilidad
temporal al mismo, en tanto el aval ciudadano es obligatorio y solo
podría ser desvirtuado en el futuro a través de un nuevo llamado
institucional a la voluntad popular y 3) Dar garantías de cumplimiento
de lo pactado en el acuerdo.
En 2008, cuatro años antes de que iniciaran formalmente las ne-

gociaciones de La Habana, Angelika Rettberg, de la Universidad de
los Andes, expuso el tipo de respuesta que, durante un proceso de
investigación académica, se dio a la siguiente pregunta: “… para qué
son los juicios contra los responsables de los diferentes crímenes
cometidos en el conflicto armado colombiano?”. Tan interesantes
como sugestivas, se obtuvieron las siguientes respuestas sobre el
sentido de los juicios: el 41.1 % dijo que son para conocer la verdad;
el 26.1%, para recuperar la convivencia; el 11%, para perdonar los
actos cometidos; el 4.4 %, para vengar los actos cometidos y el 4.3%,
para olvidar lo ocurrido. Un 12.9% dijo no tener una respuesta.
En esta investigación se indagó qué formas de reparación prefieren

las víctimas. Las respuestas fueron: cubrir sus necesidades econó-
micas y las de la familia (45.5%), conocer la verdad de lo ocurrido
(44.0%), compensación monetaria (37.8%), juzgamiento de los res-
ponsables (26.6%), mientras que en último lugar estuvo la petición
de perdón (5.1%).
En resumen, las víctimas entrevistadas manifiestan su deseo de co-

nocer la verdad y cubrir sus necesidades económicas. Un poco más
del 25% de las víctimas quieren el juzgamiento de los perpetradores.
Se considera entonces que estos tres casos nos demuestran un ele-

mento común: más allá del reconocimiento e implementación ju-
para la paz. 97
rídica de los acuerdos de paz, estos requieren de reconocimiento
político para garantizar su aplicación. El caso de El Salvador ilustra
esta necesidad por vía negativa, especialmente en lo referente a la
justiciabilidad de las violaciones a los derechos humanos en el pasa-
do. El caso de Sudáfrica viene a través de la Constitución Interina y
el colombiano a través del plebiscito. Dada la conflictividad del reco-
nocimiento de los contenidos de los acuerdos en el caso colombiano,
el respaldo político popular es aún más imperioso.
Conclusiones
1) La demanda de justicia a las violaciones a los derechos hu-

manos cometidas en el pasado y el reconocimiento del contenido
de un acuerdo de paz, son aspectos muy conflictivos que requieren
de respaldo político popular para garantizar, no sólo su legitimidad,
sino el cumplimiento de lo pactado ya en la etapa del posconflicto. Si
bien la estructura y lenguaje de los acuerdos de paz sugieren que las
partes los ven como documentos legales, estos no necesariamente
coinciden con las tradicionales categorías jurídicas de constitución,
ley, tratado o acuerdo internacional, que tienen por sí mismos fuerza
vinculante. Para que estos elementos conflictivos no arruinen el pro-
pósito de los acuerdos de paz, es necesario que la sociedad civil exija
la institucionalización de los cambios democráticos que los acuerdos
requieran.
2) No hay duda de que la discusión más fuerte en el proceso de

paz que se dio en La Habana giró alrededor de la justicia rectificado-
ra. La fase de implementación del acuerdo sigue la misma dirección,
tal como se está observando con los vaivenes sufridos en la discu-
sión de la ley estatutaria de la Jurisdicción Especial de Paz, cuyo
examen de constitucionalidad al momento de escribir este artículo
está pendiente de ser definida. La atención se ha centrado en el
desarrollo de los dispositivos acordados en La Habana en lo relacio-
para la paz. 98
nado con Justicia, Verdad, Reparación y No Repetición. En términos
de requerimientos para la gobernanza, es poco la atención mediáti-
ca, así como el debate abierto y el interés de la opinión pública por
la mayoría de las cláusulas del acuerdo de paz relacionadas con el
compromiso del Estado de saldar deudas históricas con campesinos
y minorías étnicas, al igual que brindar garantías de participación
política a sectores políticos históricamente excluidos y además es-
tigmatizados. Así tal cual se puede aludir a lo que dicta la sentencia
C-379-16, donde los procesos de legitimación y refrendación por la
opinión pública, hace parte del proceso democrático participativo
sobre la implementación de la paz.
3) En Colombia la discusión sobre modelos de justicia se ha re-

ducido a qué tantos juicios y castigos tendrán los máximos perpe-
tradores de graves violaciones a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario (situación ya polémica si consideramos
que el mero hecho de enfocarse en esos máximos responsables si-
gue generando profundas controversias entre distintos sectores po-
líticos, sociales y de opinión). Dichos debates han dejado de lado
otras dimensiones de la justicia que son absolutamente indispensa-
bles para garantizar una paz duradera y consolidar la democracia en
nuestro país. La justicia rectificadora (o lo que es lo mismo, la que se
conoce como punitiva o retributiva), no va a solucionar, por sí sola,
los complejos problemas derivados del conflicto armado que como
sociedad debemos comenzar a resolver con miras a pasar de una
prolongadísima confrontación armada a una época de construcción
de paz y fortalecimiento democrático. En esa dirección, Rama Mani,
quien ha venido trabajando en la construcción de teorías de la justi-
cia en sociedades en conflicto, afirma que un extremado acento en
la justicia rectificadora no favorece la paz puesto que es imposible
satisfacer los derechos de todas y cada una de las víctimas en un
conflicto (Mani, 2007). Resulta oportuno pensar, por ejemplo, que,
debido al grandísimo número de víctimas que ha dejado el conflicto
colombiano (más de ocho millones según las cifras oficiales del Re-
gistro Único construido por la Unidad para la Atención y Reparación
para la paz. 99
Integral a Víctimas), son más las que quedan por fuera de los proce-
sos de la justicia rectificadora que las que llegan a detentar un rol
activo en los juicios por violaciones a los derechos humanos. Ese
será justamente un reto del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Re-
paración y No Repetición (Sivjrnr) creado en el acuerdo de paz: ¿qué
tanta participación real y efectiva se les garantizarán a las víctimas
durante los juicios por graves violaciones a los derechos humanos y
graves infracciones al derecho humanitario cometidas con ocasión
del conflicto armado?; ¿qué tanto, en términos de integralidad, se
efectivizará de las sentencias que se obtengan?
4) Para la buena gobernanza también es necesario que duran-

te el post acuerdo que, de cierta forma, ya se está viviendo, se ga-
ranticen acciones conjuntas del Estado y la sociedad civil, según las
responsabilidades y deberes ético-ciudadanos que correspondan a
cada cual, en aras del fortalecimiento de otras dos dimensiones de la
justicia, que pueden ser:
a) La justicia entendida como el imperio del derecho (the rule of

law), o la justicia legal. Esto es el fortalecimiento del aparato de
justicia, que debe caracterizarse por ser imparcial, independien-
te, eficiente y protector de los derechos humanos, además de
capaz de cimentar condiciones de No Repetición. En resumen,
una justicia capaz de ejercer control sobre los otros poderes
públicos y de garantizar un elemento fundamental en cualquier
democracia: la responsabilidad de quien ejerce la autoridad y la
de la ciudadanía. El fortalecimiento del imperio del derecho tam-
bién conlleva la defensa de todos los ciudadanos por parte de la
Fuerza Pública, independientemente de su lugar de ubicación en
el territorio nacional. Esto significa detener el avance acelerado
de grupos criminales (neo-paramilitares como les llaman algunos
o grupos sucesores del paramilitarismo, como se les llama en el
acuerdo de paz) que están copando los territorios que ya deja-
ron las Farc, al momento de la entrega de las armas e inicio de su
proceso de reincorporación a la vida civil.
para la paz. 100

b) La justicia distributiva, entendida como la acción del Estado
que efectiviza derechos económicos, sociales, culturales y am-
bientales y se ocupa de reducir la discriminación y la desigual-
dad, factores que han desencadenado buena parte de los con-
flictos (armados y no armados) desde la mitad del siglo anterior
en adelante.
5) La Jurisdicción Especial para la Paz, así como otros compo-

nentes del Sivjrnr −caracterizados por ser como mecanismos de jus-
ticia transicional cuya configuración y estatutos se encuentran hoy
sometidos a examen en la Corte Constitucional o pendientes de la
discusión en el Congreso de las normas de procedimiento aplica-
bles−, comparten tanto el simbolismo como las imperfecciones de
la Justicia Penal Internacional que ha fungido como una especie de
gran hermana en nuestro proceso de paz. El Estatuto de Roma de la
Corte Penal Internacional así como su régimen sancionatorio −al que
tanto se le teme en el tercer mundo, que es desafortunadamente el
único lugar donde se está aplicando por ahora− puede ser tan lento,
burocrático, selectivo y politizado, como nuestra justicia en Colom-
bia.
6) Ninguna disposición del acuerdo de paz debería interpretarse

en detrimento de los derechos de las víctimas, pero más aún, ningu-
na debería interpretarse o aplicarse en la idea de que son suficientes
las medidas punitivas. La paz, para que sea completa −al vincular en
lo posible a todos los actores en disputa (armados y no armados)− y
además integral y perdurable, no sólo debe enfocarse en las medidas
de justicia, sino en aquellas de política pública necesarias para remo-
ver las condiciones que han dado lugar a los conflictos en nuestro
país (armados y no armados) y han permitido la reproducción de for-
mas cada vez más perversas de violación de los derechos humanos y
de retaliación.
7) La academia debe comprometerse con acciones que vayan

más allá de la reflexión y la investigación. Las personas que han de-
para la paz. 101

jado las armas en virtud del acuerdo de paz alcanzado al cabo de las
negociaciones llevadas a cabo en La Habana deben contar con opor-
tunidades educativas más allá de procesos no formales. Para ello, las
universidades deberían habilitar mecanismos diferenciales de acceso
a sus programas de pregrado y postgrado, de lo cual ya están dando
muestras tanto la Universidad Pedagógica Nacional como la Univer-
sidad Distrital en Bogotá. En este sentido, la ESAP está revisando su
política de acceso diferencial a programas de pregrado y postgrado
para distintas poblaciones vulnerables y personas en proceso de re-
incorporación a la vida civil, con el fin de construir una política per-
tinente de acciones afirmativas con enfoque diferencial. Así mismo,
en el marco del Sistema Universitario Estatal (SUE), la ESAP quiere
contribuir al fortalecimiento de iniciativas de educación e investiga-
ción en los territorios más afectados por el conflicto y en el marco
del proyecto ‘Gobernanza para la paz’.
En asocio con distintos programas de la escuela, se busca que la

investigación, además de ser pertinente, responda con iniciativas
sociales concretas a los retos del posconflicto. Los resultados plas-
mados en las Memorias y sistematización de experiencias en talleres
de ciudadanía y democracia realizados en las zonas veredales transi-
torias de normalización de las Farc-EP, así como las lecciones apren-
didas en ese proceso, deben desarrollarse en acciones más robustas,
que habiliten el acceso de personas que dejan las armas y a perso-
nas que sufrieron injustamente los efectos de la guerra, a programas
académicos profesionales y de postgrado. De esa manera se cualifica
la democracia (en el caso de aquellas personas reincorporadas que
desarrollen en el futuro papeles en la administración pública) y se
brindan condiciones de sostenibilidad e implementación real y efec-
tiva del acuerdo de paz en materia educativa.
para la paz. 102

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para la paz. 104

Epílogo
El lector ha recorrido tres momentos en los que la Escuela Superior

de Administración Pública, ESAP, y diferentes aliados aportaron en la
construcción de las bases de una paz estable y duradera. Si la acade-
mia tiene un papel, es el de imaginar mundos posibles para el bien-
estar de la humanidad. La ESAP lo asume y parte de ese compromiso
lo consignó en este libro que recogió reflexiones y experiencias de
cómo el saber administrativo público contribuye en varios niveles a
la construcción de caminos hacia el bienestar de la sociedad colom-
biana en transición hacia la paz.
En el 2015, a partir de una exploración internacional en busca de

socios que nos ayudaran a pensar y a poner en práctica procesos
de fortalecimiento institucional para las administraciones locales más
afectadas por el conflicto armado, la ESAP encontró en la Escuela de
Política y Alto Gobierno- Goberna América Latina de la Fundación
Ortega Marañón de España un aliado estratégico que desde su ex-
periencia teórica y práctica aportó significativamente en el desarrollo
de esta tarea institucional.
De este primer paso le quedan a la ESAP aportes muy valiosos,

que el lector puede revisar en el artículo correspondiente, de los
cuales, pensando en lo que sigue institucionalmente, se resalta la
posibilidad efectiva de encontrar nuevos y más aliados académicos,
sociales, políticos e institucionales que contribuyan a generar me-
jores condiciones de vida para los municipios afectados por el con-
flicto. Además, quedó la orientación básica para apropiar y adaptar
discursos que consoliden una interacción coherente entre la teoría
y la práctica. Asimismo, la escuela destaca el énfasis que hicieron
los investigadores de Goberna en la importancia de generar con-
fianza, tanto entre los actores de la sociedad en general como entre
esta y las instituciones estatales. En este punto se debe subrayar
que la generación de confianza pasa por ratificar un compromiso
para la paz. 105

firme entre las instituciones de los diferentes poderes y niveles del
Estado, las empresas y la sociedad civil, quienes deben asumir sin
dilación la transparencia como una forma de vida individual y co-
lectiva. Cada uno de estos aportes de Gobern a se convierte en un
camino a construir.
El ejercicio de Goberna América Latina permitió plantear un ambicio-

so proyecto de fortalecimiento institucional destinado a pequeños
municipios, sustentado en una sólida metodología, producto de la
alianza entre la ESAP y el Fondo de Desarrollo de la Educación Su-
perior, Fodesep.
Hoy, visto en perspectiva, el proyecto ‘Gobernanza para la paz’ per-

mite plantear diferentes escenarios de futuro para la ESAP y para el
país. Si bien la escuela posee una amplísima experiencia institucional
en investigación, capacitación, asesoría y formación profesional en
administración pública, no era posible repetir los mismos formatos
en tanto el país se enfrentaba a una situación inédita: gestionar para
el posconflicto y la paz. Así, el proyecto lega varios frentes en los que
se tiene que seguir trabajando, a saber: el fortalecimiento e imple-
mentación de la metodología de seguimiento y evaluación municipal
aplicada al 100% de los municipios de quinta y sexta categoría; el
aprovechamiento de los saberes administrativos de diferentes insti-
tuciones públicas; la consolidación de canales y fuentes de informa-
ción municipal; la profesionalización del servicio público y la promo-
ción y defensa de los derechos humanos, entre otros.
Asimismo, el proyecto ha permitido plantear hacia el interior de la

ESAP procesos de fortalecimiento institucional a través de la integra-
ción de distintas funciones misionales y el trabajo colaborativo entre
diferentes áreas. Este aspecto es aún un profundo desafío, ya que
en la medida en que la escuela se consolide interiormente, puede
aportar con más solidez y versatilidad al fortalecimiento de los entes
municipales.
para la paz. 106

El tercer capítulo da cuenta de un tipo de actividades nodales para
el proceso de consolidación de la paz. La sociedad en su conjunto ha
de generar las condiciones para recibir, acoger y potenciar las capa-
cidades de los excombatientes. Igualmente, lo que se ilustra en los
anexos es la capacidad de la academia de poner su bagaje en proce-
sos de formación de nuevos ciudadanos.
Una entrada fundamental del capítulo en mención, en la que debe

profundizar la academia, tiene que ver con la inexistencia de un sino
trágico que en su inexorabilidad conduzca por caminos de error y
corrupción. La historia es dinámica y no está trazada de antemano.
Este capítulo llama la atención sobre la urgencia de aprender de las

experiencias de posconflicto y paz que el contexto internacional en
general y el latinoamericano en particular pueden aportar. Esta ex-
periencia de apostar por la paz es un camino que otros países aún
siguen recorriendo y es por ello por lo que se puede seguir apren-
diendo de sus aciertos y tropiezos.
La sociedad colombiana demanda a la escuela continuar avanzando

en la respuesta a los retos planteados en diferentes escenarios, tales
como el fortalecimiento de los sistemas de información territorial,
la generación de nuevos saberes administrativos, el fortalecimiento
de la gestión administrativa en el nivel local, el fortalecimiento de
la participación ciudadana en la gestión administrativa en el ámbito
territorial, la reflexión y capacidad de construir mejores condiciones
para las poblaciones y la reducción de las brechas entre territorios en
cuanto a la capacidad de gestión y generación de recursos.
Además, en el mediano y largo plazo, la escuela debe ser capaz de

coadyuvar a la generación de cambios profundos en la forma en que
la sociedad colombiana se piensa y se ve a sí misma. Es necesario
apostar a cambios culturales de fondo: sin el reconocimiento, como
característica demandada intrínsecamente por todo ser humano, no
es posible la paz; sin un profundo sentido de comunidad, en lo in-
para la paz. 107

mediato y en lo universal, no es posible la paz estable y duradera; sin
una multi-territorialidad global, que reconozca que los territorios son
prioritarios en el despliegue de las políticas públicas y las acciones
ciudadanas, no es posible la paz; sin una apuesta radical por la con-
vivencia en la diferencia, no es posible la paz.
En esencia, el reto del Estado, la sociedad colombiana y los actores

de la violencia, es poner en marcha políticas entre las que debe ocu-
par un lugar prioritario la implementación de líneas orientadas al de-
sarrollo rural con enfoque territorial, articulando acciones entre dis-
tintos ministerios y entidades del orden nacional para focalizarlas en
lo departamental y municipal de manera integrada, adaptándolas a la
diversidad de los territorios y promoviendo una participación activa
de los diferentes actores. Al respecto, la ESAP, dada su potencialidad
y presencia territorial, tiene un importante rol que desempeñar, des-
de su misión como agente mediador, asesor y consultor en el saber
administrativo público.
En este sentido, la ESAP debe aportar a la normalización y consolida-

ción de la institucionalidad de los territorios, ya que sin este prerrequi-
sito las demás acciones de desarrollo territorial no serán viables, toda
vez que estas se encuentra directamente relacionadas con el modelo
de gestión pública, lo que significa que debe hacerse una distribución
clara de responsabilidades, competencias y alcances de lo que cada
nivel de la administración debe hacer sobre un territorio y problemá-
ticas específicas. En Colombia esta distribución hace referencia a los
modelos de descentralización, desconcentración y delegación.
La construcción de paz en el territorio es uno de los retos más im-

portantes para el quehacer de la institucionalidad, en donde la rela-
ción y buena comunicación entre las entidades públicas y el conjunto
social sean la base de la gestión pública. Así desde la ESAP se ha
asumido el compromiso organizativo de mediar en la formación de
ciudadanas y ciudadanos, con el propósito de aportar al mejoramien-
to de la gestión pública en aras de promover un mejor uso de los
para la paz. 108

recursos públicos, acordes a los principios de transparencia, equidad,
igualdad, eficiencia, entre otros.
Mirando a futuro, lo anterior arroja muchas posibilidades de cambio

en el modelo de pensamiento administrativo. Es importante enten-
der las dinámicas sociales que giran en torno al territorio en vía de
desarrollo y en un ámbito de posconflicto; hay que recuperar el teji-
do social que se materializa en los saberes locales.
En ese sentido, en el desarrollo regional y local es indispensable re-

conocer la marcada existencia de brechas sociales, económicas y
tecnológicas en las que la precariedad de la información disponible
al respecto impide asumir de manera acertada procesos efectivos
de planeación que contribuyan significativamente a la resolución de
problemas específicos y estructurales de cada entorno territorial.
Por esta razón, un desafío en el camino hacia el fortalecimiento de

la presencia del Estado y una mejor y más efectiva gestión de las
organizaciones públicas, requiere del fortalecimiento de los sistemas
e instrumentos de información territorial como una estrategia per-
manente y prioritaria, toda vez que de ella depende la toma oportuna
y acertada de decisiones administrativas que demarquen la construc-
ción de políticas públicas sólidas y de cara a las realidades institucio-
nales y sociales de cada comunidad.
Al respecto, el fortalecimiento de las instituciones de educación su-

perior y su pertinencia con el compromiso de acompañar y delinear
el camino hacia el desarrollo del país, demanda una mayor articula-
ción entre los procesos formativos, la investigación y la proyección
social con el entorno cultural, político, social y económico en el ni-
vel local, regional, nacional e internacional, toda vez que, si bien es
importante reconocer las especificidades de lo territorial, estas no
pueden desligarse de las dinámicas y exigencias de la globalidad y la
internacionalización.
para la paz. 109

Así, la promoción de observatorios académicos de cara a la gestión
pública y los problemas del territorio y su relación con lo global, la
construcción de redes académicas de investigación nacionales e in-
ternacionales y el desarrollo de canales y repositorios de información
municipal y regional de todo tipo, no es sólo un compromiso a sumir
por el Estado y sus instituciones, sino que es en sí mismo el derrotero
con el cual contribuir a saldar una deuda histórica, en la que durante
décadas de manera sistemática se han desconocido y olvidado las
realidades territoriales en los procesos de planeación del país y del
proyecto de nación.
En consecuencia, la ESAP, consciente de esta demanda, ha venido

asumiendo su rol en el territorio a través de la difusión de sus pro-
gramas académicos de pregrado y posgrado y la asistencia técnica y
acompañamiento a las organizaciones públicas del orden territorial,
entendiendo que este esfuerzo no es suficiente sino va de la mano
de la articulación de procesos de innovación administrativa en los
que el papel de la universidad es indispensable como fuente de in-
formación actualizada y de punta, con relación a la cual la toma de
decisiones y la formulación de políticas debe ser inseparable.
Ello sentaría las bases para que los ciudadanos y sus organizaciones
se integren a los escenarios de definición de horizontes futuros de
las distintas unidades territoriales del país, así como en el diseño,
ejecución, seguimiento y control de políticas públicas, consecuente
con la importancia de fomentar la participación ciudadana como pi-
lar para el desarrollo del país reconociendo el valor de la voz de los
territorios y sus habitantes, otorgando condiciones de sostenibilidad
a la agenda de paz.
Los pactos colectivos por la paz son ahora el tema principal que tra-
tar para la reconstrucción de nuestro país. Es por eso por lo que con-
tar con la participación de los ciudadanos en la elaboración de pactos
colectivos no sólo resulta fundamental para contribuir a la solución
de los problemas más próximos a los ciudadanos en el nivel local, si
para la paz. 110

no para lograr más eficiencia y eficacia en el diseño e implementa-
ción de políticas públicas. Del mismo modo, las prácticas participati-
vas ratifican la existencia de ciudadanos y ciudadanas con diferentes
características e intereses; refuerzan la responsabilidad que estos
tienen en conocer y hacer efectivos sus derechos y en contribuir
al desarrollo de su territorio incidiendo en la planeación, ejecución,
control y seguimiento de los diferentes planes y programas liderados
por las autoridades nacionales y territoriales; al tiempo, fortalecen
la generación de nuevos modos de relación entre los ciudadanos
basados en la confianza, el diálogo, la solidaridad, el respeto por las
instituciones, el respeto por la ley y la acción colectiva.
Resta mencionar un reto de largo plazo surcado por la participación

y por la posibilidad efectiva de construir un país en paz. Se trata de
apostar por la ciudadanía del futuro y para ello es importante invo-
lucrar hoy a niños, niñas y adolescentes en un proceso continuo de
apropiación de sentido de ciudadanía como escenario concreto de
reconocimiento y de despliegue de las capacidades humanas.
La participación hace agentes de cambio. Se debe construir con los

niños, niñas y adolescentes maneras diversas de involucrarse activa-
mente como ciudadanos actuales y potenciales, es decir, que ejerzan
hoy derechos y deberes, preparándose al mismo tiempo para el con-
junto de responsabilidades y disfrute de derechos como ciudadanos
en sentido pleno; así se estaría edificando a futuro un país donde
cada persona aporta y exige a la realización de la ciudadanía propia
y de los demás.
Participar les permitirá a los niños, niñas y adolescentes interiorizar

una idea fundamental para la construcción de paz: que todos los ciu-
dadanos cuentan con derechos para participar en la formación, ejer-
cicio y poder político del país; que hay acciones específicas que los
niños, niñas y adolescentes pueden hacer para ejercerlos de forma
plena. A futuro, ellos se sentirán más capaces de utilizar los meca-
nismos que la Constitución ha puesto a su disposición para lograrlo.
para la paz. 111

Al cultivar en niños, niñas y adolescentes diferentes comportamien-
tos y actitudes en torno a la participación en el hogar y la comunidad,
es más probable que ellos, más adelante, puedan extenderlos a otros
ámbitos de nivel nacional. Al enseñarles a participar, se espera que
promuevan cambios de formas no-violentas, hagan seguimiento de
las acciones de quienes los representan, rechacen las prácticas de
corrupción y defiendan activamente sus derechos y los de los demás.
Todas estas acciones contribuyen a la construcción de paz y requie-
ren habilidades que pueden desarrollarse desde la infancia.
El compromiso de la academia con la consolidación efectiva de la

paz ha de ser de largo aliento y no admite dilación. La ESAP, al lado
de aliados muy valiosos y generosos, comenzó este proceso y aspira
a mantenerlo por el tiempo que sea necesario para alcanzar tal con-
solidación.
Equipo Académico Subdirección de Proyección Institucional ESAP
para la paz. 112


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