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e Meio Ambiente
Autoras
Gilda A. Cassilha
Simone A. Cassilha
2009
Esse material é parte integrante do Aulas Particulares on-line do IESDE BRASIL S/A,
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© 2008 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito dos autores e do detentor
dos direitos autorais.
ISBN: 978-85-7638-766-4
CDD 711.4
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Sumário
Questões urbanas | 7
Construindo o panorama da problemática urbana | 7
Elementos constitutivos da base urbana | 10
História urbana | 17
Evolução das cidades | 17
A cidade como conveniência de mercado | 18
Planejamento de cidades | 25
Macrozoneamento urbano | 27
Estatuto da cidade | 41
Constituição de 1988 | 41
Estatuto da Cidade – Instrumentos | 42
Plano Diretor | 51
Plano Diretor | 51
Metodologia para o desenvolvimento do Plano Diretor | 55
Componentes do planejamento | 63
Planejamento municipal | 63
Planejamento urbano | 65
Tamanho das cidades/densidade urbana | 66
A questão ambiental | 73
A questão ambiental no planejamento urbano | 73
Legislação ambiental | 75
Bacias hidrográficas/impactos ambientais | 77
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Zoneamento urbano | 83
Uso do solo/sistema viário/transporte público | 83
O zoneamento de uso e ocupação do solo urbano | 85
Parâmetros urbanísticos | 88
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Apresentação
A coisa mais indispensável a um homem é reconhecer o uso que
deve fazer do seu próprio conhecimento.
Platão
Toda a experiência que se possa ter em relação ao estudo das cidades com certeza não irá ser capaz de defini-la
totalmente.
As cidades, como organismos vivos e complexos, justamente por conter toda a interatividade possível entre os
indivíduos, sejam elas positivas ou negativas, podem transformar o cotidiano das pessoas no maior dos pesadelos ou
na melhor das experiências.
Cada vez que olhamos para as pessoas nas ruas, nas praças, nas lojas, nas escolas, nos ônibus e nos mais variados
compartimentos que a cidade produz, descobrimos mais e mais sobre essa fantástica experiência que é a aglomeração
urbana.
Quando tocamos as mãos das pessoas em algum canto da cidade e podemos ensinar como conservar o meio
ambiente com o simples ato de respeitar a mata ao longo de algum riacho, também estamos “viajando” pelo universo
urbano.
E, por fim, quando convidamos as pessoas para o nosso convívio em nossa casa ou para realizar algum tipo de
negócio, como a venda de um lote ou de uma edificação, sabendo que estes estão em perfeita consonância aos
parâmetros exigidos pela Prefeitura Municipal, estamos nos apropriando dos benefícios da urbanização.
A cidade, porém, não é tão romântica e legal em todos os seus aspectos, pois justamente ao ter que abrigar todas
as pessoas que à ela se dirigem na busca ao atendimento de suas necessidades, pode não ter as respostas imediatas
para isso, e de certa forma pode frustrar as expectativas de determinados grupos de pessoas.
Nós, urbanistas, tentamos deixar essa experiência urbana um pouco mais atenuada ao estudarmos constantemente
o meio urbano, assim como através do planejamento urbano programar melhor as atividades na cidade.
Nesta pequena obra que por ora apresentamos, procuramos deixar um pouco mais claro este universo fantástico
e muito rico do ponto de vista das relações humanas, que é a cidade. Nesta viagem vamos conhecer os aspectos mais
relevantes que precisamos para compreender, inclusive, como podemos planejar a cidade e conservar o meio ambiente.
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Estatuto da cidade:
revelando as ferramentas
institucionais que regulam a
política urbana
Constituição de 1988
Em seu preâmbulo, a Constituição da República Federativa do Brasil, em texto promulgado em 5
de outubro de 1988, diz:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado De-
mocrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem precon-
ceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das con-
trovérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
A Constituição brasileira já possui, até 12 de dezembro de 2006, 59 reformas em seu texto original,
sendo 53 emendas constitucionais e 6 emendas constitucionais de revisão. Em 5 de outubro de 1993, foi
aprovada a única revisão constitucional prevista.
A preocupação com as cidades fica evidente no texto constitucional pela primeira vez, numa
Constituição brasileira, num capítulo dedicado à Política Urbana – Capítulo II, nos artigos 182 e 183.
Cabe lembrar aqui que o Brasil já possuiu seis textos constitucionais anteriormente à Constituição
de 1988. São eles: Constituição de 1924, de 1891, de 1934, de 1937, de 1946 e de 1967. Porém, a Consti-
tuição de 1988 mostra um reconhecimento ao município brasileiro ao defini-lo como ente federativo, in-
clusive sendo (re)conhecida como a constituição municipalista. Assim, o município passou efetivamente
a constituir uma das esferas de poder, ao qual foi dado autonomia e atribuições, até então inéditas em
nossa história.
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42 | Planejamento Urbano e Meio Ambiente
A nova ordem constitucional de 1988, em seu artigo 18, diz que: “A organização político-adminis-
trativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os muni-
cípios, todos autônomos [...]”.
Essa autonomia produz municípios capazes de definir seus rumos e ações, reforçando o seu papel
e a responsabilização na formulação da política urbana.
A Constituição passa a definir a função social da propriedade privada urbana. Com a regulamen-
tação dos capítulos 182 e 183, a partir da promulgação da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 conhecida
como Estatuto da Cidade, há a previsão de instrumentos urbanísticos nos quais, a partir da lógica da
cidade democrática, os interesses coletivos devam ser priorizados em detrimento dos individuais. Há
também a interferência no direito de propriedade privada com o objetivo de conter a especulação imo-
biliária.
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Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 43
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44 | Planejamento Urbano e Meio Ambiente
Domínio público.
infra-estrutura e equipamentos, mais ap-
tas à urbanização, evitando a pressão de
expansão horizontal na direção de áreas
não servidas de infra-estrutura ou frágeis
sob o ponto de vista ambiental – parce-
lamento, edificação ou utilização com-
pulsórios dos imóveis, Imposto Predial ou
Territorial Urbano progressivo no tempo
e desapropriação com pagamentos em
títulos da dívida pública.
::: F acilitar a aquisição por parte do Poder Exemplo de vazio urbano.
Público de áreas de seu interesse, para a
realização de projetos específicos – direito de preempção.
::: S eparar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificação. De acordo com essa
formulação, o proprietário pode conceder o direito de superfície do seu terreno (o direito de
construir sobre ou sob ele) por tempo determinado ou indeterminado, de forma onerosa ou
gratuita, reconhecendo-se que o direito de construir tem um valor em si mesmo, independen-
te do valor de propriedade – direito de superfície.
::: E stabelecer um coeficiente acima do aproveitamento básico para toda a zona urbana ou dife-
renciado para áreas específicas dentro da zona urbana. O Plano Diretor deve definir os limites
máximos para a outorga onerosa, no que se refere à alteração de índices construtivos, assim
como a área onde se permitirá a superação dos índices existentes – outorga onerosa do direito
de construir.
::: S eparar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificação, condicionando o uso e
edificação de um imóvel urbano às necessidades sociais e ambientais da cidade – transferência
do direito de construir.
::: V
iabilizar intervenções de maior escala, em atuação concertada entre o Poder Público e os di-
versos atores da iniciativa privada – operações urbanas consorciadas.
::: C
ooperação entre o Poder Público e a iniciativa privada para urbanização em áreas que tenham
carência de infra-estrutura e serviços urbanos e contenham imóveis urbanos sub-utilizados e
não utilizados. O proprietário transfere ao Poder Público Municipal seu imóvel e, após a reali-
zação das obras, recebe como pagamento unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou
edificadas – consórcio imobiliário.
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Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 45
O Estatuto da Cidade também prevê instrumento para a regularização fundiária, com o objetivo de
legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com
a lei, resgatando sua cidadania: usucapião urbano, a ser aplicado em Zonas Especiais de Interesse Social.
Outro instrumento previsto como de democratização da gestão urbana, vem a ser o Estudo de
Impacto de Vizinhança. Seu objetivo é contemplar a análise dos efeitos positivos e negativos de empreen-
dimento ou atividade, na qualidade de vida da população residente na área ou em suas proximidades.
Equipamentos como centros comer-
Disponível em:
<www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq065/
arq065_03.asp>.
ciais e de negócios, conjuntos habitacionais,
parques urbanos e edificações para esportes,
enfim qualquer tipo de empreendimento que
vá ocasionar geração de tráfego de veículos
ou de pessoas deverá ser objeto de um estu-
do prévio dos impactos que essa atividade vai
provocar em seu entorno. Esses impactos po-
dem vir a ser na rede de infra-estrutura, no sis-
tema viário, nos transportes ou até mesmo no
aumento da população que virá para a região.
Operação Urbana Carandiru – Vila Maria, São Paulo.
Para que um Estudo de Impacto de Vi- Situação e condições de uso e ocupação atual da área.
zinhança tenha a obrigatoriedade de elabo-
ração, deve ser aprovada Lei municipal, que
definirá quais os empreendimentos e/ou ativi-
dades privados ou públicos a serem implanta-
dos em área urbana que dependerão de ela-
boração de um estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV). Após isso é que serão obtidas
as licenças ou autorizações de construção, am-
pliação ou funcionamento.
Em síntese, os investimentos públicos
devem vir acompanhados de uma recupera-
ção da valorização imobiliária. Os investimen-
tos feitos em conjunto, entre a iniciativa priva-
da, a comunidade e o Poder Público, previstos
pelos diversos instrumentos do Estatuto da Operação Urbana Carandiru – Vila Maria.
Cidade, os colocam como parceiros da gestão Perspectiva eletrônica do conjunto de intervenção.
da cidade, cujos ônus e bônus devem ser de
igual responsabilidade entre todos.
A prática e o papel das instituições democráticas devem buscar um constante aprimoramento,
sob pena de que o trato da problemática urbana adquira contornos conservadores, o que não é o caso
do que preconiza o Estatuto da Cidade.
Com certeza uma das mais interessantes questões introduzidas pelo Estatuto da Cidade é o ins-
trumento que permite as parcerias entre os diversos segmentos da sociedade e o Poder Público – Ope-
rações Urbanas Consorciadas – que é sem dúvida um avanço na gestão da cidade. Muitas cidades brasi-
leiras vinham utilizando essa forma de parceria e com a aprovação do Estatuto essas parcerias puderam,
efetivamente, acontecer.
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46 | Planejamento Urbano e Meio Ambiente
Por que esse instrumento é bastante importante para o município e para a cidade? Porque os
recursos públicos estão cada vez mais escassos e a transformação da cidade em espaço com alto índice
de qualidade de vida, justamente por conta do grande fluxo de pessoas que a cada dia a ela se dirigem,
fica cada vez mais difícil. Dessa forma, a co-participação de investimentos públicos e privados surge
como uma solução para o desenvolvimento de áreas que possam vir a ser recuperadas do ponto de vista
imobiliário.
Algumas áreas das cidades em que os usos foram sendo substituídos por outros, como uma área
industrial que mudou de local por força da expansão de suas atividades, as áreas liberadas pela transfe-
rência da linha férrea, ou ainda áreas de grandes equipamentos como prisões ou penitenciárias que se
localizavam em meio à malha urbana, estes vêem a ser espaços onde as parcerias podem ser viáveis. O
Poder Público pode conceder índices urbanísticos maiores para a iniciativa privada na comercialização
dessas áreas, a partir de investimentos que ela possa vir a fazer em benefício da comunidade pertencen-
te ao entorno previamente definido pelo Poder Público.
Como instrumento regulador e disciplinador da política municipal e urbana o Plano Diretor, deve
indicar as áreas onde cada um dos instrumentos do Estatuto deve ser aplicado, porém, como a cidade é
mutante e está em constante transformação, sempre que for de interesse da comunidade, incluído aí o
Poder Público, poderão ser discutidas as melhores soluções.
Textos complementares
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
[...]
CAPÍTULO II
DA POLÍTICA URBANA
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, con-
forme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
ções sociais da cidade e garantir o bem – estar de seus habitantes.
§1.º O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de
vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§2.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamen-
tais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.
§3.º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em
dinheiro.
§4.º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
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Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 47
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48 | Planejamento Urbano e Meio Ambiente
No primeiro conjunto – dos novos instrumentos urbanísticos – a evidente interação entre regu-
lação urbana e a lógica de formação de preços no mercado imobiliário é enfrentada através de dispo-
sitivos que procuram coibir a retenção especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a
separação entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribuído pela legislação
urbana. A partir de agora, áreas vazias ou subutilizadas situadas em áreas dotadas de infra-estrutura
estão sujeitas ao pagamento de IPTU progressivo no tempo e à edificação e parcelamento compulsó-
rios, de acordo com a destinação prevista para a região pelo Plano Diretor. A adoção deste instrumento
pode representar uma luz no fim do túnel para as cidades que tentam – em vão – enfrentar a expan-
são horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação ambiental, que
caracterizam nosso urbanismo selvagem e de alto risco. Que cidade média ou grande de nosso País
não tem uma ocupação precocemente estendida, levando os governos a uma necessidade absurda
de investimentos em ampliação de redes de infra-estrutura – pavimentação, saneamento, iluminação,
transporte – e, principalmente, condenando partes consideráveis da população a viver em situação
de permanente precariedade? Que cidade média ou grande de nosso País não é obrigada a transpor-
tar cotidianamente a maior parte da população para os locais aonde se concentram os empregos e
as oportunidades de consumo e de desenvolvimento humano, desperdiçando inutilmente energia e
tempo?
Ainda no campo dos instrumentos urbanísticos, o Estatuto consagra a idéia do Solo Criado, atra-
vés da institucionalização do Direito de Superfície e da Outorga Onerosa do Direito de Construir. A idéia
é muito simples: se as potencialidades dos diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em função
da política urbana (áreas que em função da infra-estrutura instalada devem ser adensadas, áreas que
não podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco – de desabamento
ou alagamento, por exemplo), não é justo que os proprietários sejam penalizados – ou beneficiados
– individualmente por esta condição, que independeu totalmente de sua ação sobre o terreno. Dessa
forma separa-se um direito básico, que todos os lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos
pela política urbana.
O terceiro conjunto de instrumentos trata da regularização fundiária de áreas ocupadas – e não
tituladas – da cidade. Os números não são precisos, porém podemos afirmar que mais da metade de
nossas cidades é constituída por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam
de alguma forma as formas legais de urbanização. Uma parte significativa destes assentamentos é
composta por posses de propriedades públicas ou privadas abandonadas ou não utilizadas. Desde
os anos 70, os municípios vêm investindo nas chamadas favelas, reconhecendo sua existência como
partes da cidade. Entretanto, embora a urbanização das favelas venha sendo defendida e praticada há
décadas, a titularidade definitiva destas áreas para seus verdadeiros moradores vem esbarrando em
processos judiciais intermináveis e enormes dificuldades de registro junto aos cartórios. Para enfrentar
esta questão, o Estatuto aprovado no Congresso previa a regulamentação do usucapião (inclusive co-
letivo) para regularizar posses em terrenos privados, e a concessão do direito real de uso para imóveis
públicos ocupados por posseiros. Tanto o usucapião como a concessão só se aplicariam para imóveis
até 250 metros quadrados, que sejam a única moradia do ocupante, que se encontra na terra há mais
de 5 anos, sem contestação por parte do proprietário legal.
Muitas cidades no Brasil não esperaram o Estatuto para aplicar – com êxito – estas inovações. Um
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que desde a Constituinte vem lutando pela aprovação do
Estatuto, tem também atuado a nível local para romper o cinismo dominante na política urbana que
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Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 49
se pratica no País, que de um lado reitera nos planos e leis uma regulação urbanística excludente e
de outro negocia, na administração do dia-a-dia com os interesses pontuais e corporativos através
de práticas clientelistas e de compra de votos. O Estatuto abre uma nova possibilidade de prática,
apresentando uma nova concepção de planejamento urbano, mas depende fundamentalmente do
uso que dele fizerem as cidades. Boa parte dos instrumentos – sobretudo os urbanísticos – depende
dos Planos Diretores; outros de legislação municipal específica que aplique o dispositivo na cidade.
Os cidadãos têm, entretanto, o direito e o dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de
intervir, concretamente, sobre o território, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas.
Atividades
1. Quais inovações foram introduzidas com a Constituição do Brasil de 1988?
2. Qual a denominação da Lei Federal que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição brasileira?
E qual o principal instrumento dessa lei?
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50 | Planejamento Urbano e Meio Ambiente
4. Qual o instrumento da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 que proporciona uma parceria entre
todos os segmentos da população?
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Gabarito
Estatuto da cidade: revelando as ferramentas
institucionais que regulam a política urbana
1. O capítulo sobre a Política Urbana, a obrigatoriedade para a elaboração do Plano Diretor pelos
municípios.
3. Através da aplicação de um dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade: Imposto Predial
Territorial Urbano (IPTU) Progressivo no tempo.
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