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Planejamento Urbano

e Meio Ambiente

Autoras

Gilda A. Cassilha
Simone A. Cassilha

2009

Esse material é parte integrante do Aulas Particulares on-line do IESDE BRASIL S/A,
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© 2008 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito dos autores e do detentor
dos direitos autorais.

C345 Cassilha, Gilda A.; Cassilha, Simone A. / Planejamento Urbano


e Meio Ambiente. / Gilda A. Cassilha; Simone A. Cassilha.
— Curitiba : IESDE Brasil S.A. , 2009.
176 p.

ISBN: 978-85-7638-766-4

1. Meio ambiente urbano - Planejamento 2. Planejamento ur-


bano 3. Urbanização 4. Urbanismo - Planejamento I. Título II.
Cassilha, Simone A.

CDD 711.4

Todos os direitos reservados.


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Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482 • Batel
80730-200 • Curitiba • PR
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Sumário
Questões urbanas | 7
Construindo o panorama da problemática urbana | 7
Elementos constitutivos da base urbana | 10

História urbana | 17
Evolução das cidades | 17
A cidade como conveniência de mercado | 18
Planejamento de cidades | 25
Macrozoneamento urbano | 27

Rede urbana no Brasil | 29


Os municípios e as cidades brasileiras | 29
Lei Orgânica Municipal (LOM) | 33
Rede de cidades | 35

Estatuto da cidade | 41
Constituição de 1988 | 41
Estatuto da Cidade – Instrumentos | 42

Plano Diretor | 51
Plano Diretor | 51
Metodologia para o desenvolvimento do Plano Diretor | 55

Componentes do planejamento | 63
Planejamento municipal | 63
Planejamento urbano | 65
Tamanho das cidades/densidade urbana | 66

A questão ambiental | 73
A questão ambiental no planejamento urbano | 73
Legislação ambiental | 75
Bacias hidrográficas/impactos ambientais | 77

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Zoneamento urbano | 83
Uso do solo/sistema viário/transporte público | 83
O zoneamento de uso e ocupação do solo urbano | 85
Parâmetros urbanísticos | 88

Acessibilidade e mobilidade urbana | 95


Sistema viário | 95
Hierarquia viária | 97
Dimensionamento das vias | 98
Transporte público | 101

Desenho urbano | 107


Desenho urbano | 107
Custos de urbanização | 110
Valor da terra | 111

Legislação de parcelamento do solo | 117


Parcelamento do solo urbano | 117
Aspectos legais | 119
Aspectos locais para o parcelamento do solo urbano | 121

Guetização da cidade | 127


Condomínios horizontais | 127
Legislação para condomínios horizontais | 129
Guetização da cidade | 131

Incorporações imobiliárias | 135


Elementos para a concepção de território | 135
Mercado de terras | 137
Empreendimentos mais adequados | 138

Índices urbanísticos | 145


Ocupação real | 145
Ocupação legal | 146
Áreas para adensamento | 147

Empreendimentos imobiliários | 153


Intervenções urbanísticas | 153
Recuperação urbana | 156
Parcerias na produção do mercado imobiliário | 156

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Apresentação
A coisa mais indispensável a um homem é reconhecer o uso que
deve fazer do seu próprio conhecimento.

Platão

Toda a experiência que se possa ter em relação ao estudo das cidades com certeza não irá ser capaz de defini-la
totalmente.

As cidades, como organismos vivos e complexos, justamente por conter toda a interatividade possível entre os
indivíduos, sejam elas positivas ou negativas, podem transformar o cotidiano das pessoas no maior dos pesadelos ou
na melhor das experiências.

Cada vez que olhamos para as pessoas nas ruas, nas praças, nas lojas, nas escolas, nos ônibus e nos mais variados
compartimentos que a cidade produz, descobrimos mais e mais sobre essa fantástica experiência que é a aglomeração
urbana.

Quando tocamos as mãos das pessoas em algum canto da cidade e podemos ensinar como conservar o meio
ambiente com o simples ato de respeitar a mata ao longo de algum riacho, também estamos “viajando” pelo universo
urbano.

E, por fim, quando convidamos as pessoas para o nosso convívio em nossa casa ou para realizar algum tipo de
negócio, como a venda de um lote ou de uma edificação, sabendo que estes estão em perfeita consonância aos
parâmetros exigidos pela Prefeitura Municipal, estamos nos apropriando dos benefícios da urbanização.

A cidade, porém, não é tão romântica e legal em todos os seus aspectos, pois justamente ao ter que abrigar todas
as pessoas que à ela se dirigem na busca ao atendimento de suas necessidades, pode não ter as respostas imediatas
para isso, e de certa forma pode frustrar as expectativas de determinados grupos de pessoas.

Nós, urbanistas, tentamos deixar essa experiência urbana um pouco mais atenuada ao estudarmos constantemente
o meio urbano, assim como através do planejamento urbano programar melhor as atividades na cidade.

Nesta pequena obra que por ora apresentamos, procuramos deixar um pouco mais claro este universo fantástico
e muito rico do ponto de vista das relações humanas, que é a cidade. Nesta viagem vamos conhecer os aspectos mais
relevantes que precisamos para compreender, inclusive, como podemos planejar a cidade e conservar o meio ambiente.

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Estatuto da cidade:
revelando as ferramentas
institucionais que regulam a
política urbana

Constituição de 1988
Em seu preâmbulo, a Constituição da República Federativa do Brasil, em texto promulgado em 5
de outubro de 1988, diz:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado De-
mocrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem precon-
ceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das con-
trovérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.

A Constituição brasileira já possui, até 12 de dezembro de 2006, 59 reformas em seu texto original,
sendo 53 emendas constitucionais e 6 emendas constitucionais de revisão. Em 5 de outubro de 1993, foi
aprovada a única revisão constitucional prevista.
A preocupação com as cidades fica evidente no texto constitucional pela primeira vez, numa
Constituição brasileira, num capítulo dedicado à Política Urbana – Capítulo II, nos artigos 182 e 183.
Cabe lembrar aqui que o Brasil já possuiu seis textos constitucionais anteriormente à Constituição
de 1988. São eles: Constituição de 1924, de 1891, de 1934, de 1937, de 1946 e de 1967. Porém, a Consti-
tuição de 1988 mostra um reconhecimento ao município brasileiro ao defini-lo como ente federativo, in-
clusive sendo (re)conhecida como a constituição municipalista. Assim, o município passou efetivamente
a constituir uma das esferas de poder, ao qual foi dado autonomia e atribuições, até então inéditas em
nossa história.
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A nova ordem constitucional de 1988, em seu artigo 18, diz que: “A organização político-adminis-
trativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os muni-
cípios, todos autônomos [...]”.
Essa autonomia produz municípios capazes de definir seus rumos e ações, reforçando o seu papel
e a responsabilização na formulação da política urbana.
A Constituição passa a definir a função social da propriedade privada urbana. Com a regulamen-
tação dos capítulos 182 e 183, a partir da promulgação da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 conhecida
como Estatuto da Cidade, há a previsão de instrumentos urbanísticos nos quais, a partir da lógica da
cidade democrática, os interesses coletivos devam ser priorizados em detrimento dos individuais. Há
também a interferência no direito de propriedade privada com o objetivo de conter a especulação imo-
biliária.

Estatuto da Cidade – Instrumentos


Um dos avanços mais importantes da Constituição de 1988 foi sem dúvida a inclusão da popula-
ção como co-responsável pela condução do planejamento das ações no município e na cidade.
As dificuldades para a garantia do processo participativo são muitas, mesmo porque a popula-
ção deve estar organizada em grupos de interesses e de representatividade, assim como estar apta a
enfrentar discussões técnicas a cerca da cidade e do município, e com as quais não está muitas vezes
familiarizada.
Por outro lado, os agentes do desenvolvimento municipal necessitam empreender esforços no
sentido de mudanças comportamentais para possibilitar a atuação dos mais diversificados interesses.
A problemática urbana não é assunto recente. Porém, recente é o enfrentamento dessas questões
de forma democrática, discutida por todos e com todos os cidadãos. A comunidade, o Poder Público,
empresários, entidades representativas de classes, devem consagrar esse processo e avaliar continua-
mente as mudanças, positivas e/ou negativas, para que seja consolidada a formulação de políticas, no
sentido do equacionamento dos graves problemas da cidade.
O Estatuto da Cidade aparece como lei inovadora para a consolidação de uma nova cidade, capaz
de atender à diversidade de interesses e corrigir algumas distorções ora existentes nas cidades. Contudo,
sabe-se que não se trata de algo que possua a mais sublime perfeição; muito embora funcione como
aliado da administração pública, deve ser objeto de constante aprimoramento.
O principal instrumento do Estatuto da Cidade vem a ser o Plano Diretor, que além de ser cons-
truído a partir da participação popular, deve conter os princípios básicos da política urbana e municipal.
Ele deve ser compatibilizado ao planejamento das finanças municipais e é obrigatório para cidades com
mais de 20 mil habitantes. Outras tipologias de cidades devem elaborar seus Planos Diretores, apesar de
não possuírem 20 mil habitantes. Essa obrigatoriedade está contida no artigo 41, da Lei 10 257 de 10 de
julho de 2001 – Estatuto da Cidade:

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Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 43

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:


I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no §4.º do art. 182 da Constituição
Federal;
IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
regional ou nacional.
§1.º No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos
e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.
§2.º No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano
integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

É importante ressaltar que a participação da comunidade na elaboração do Plano Diretor é um


princípio constitucional e, portanto, uma obrigatoriedade. Essa participação garante a gestão democrá-
tica da cidade e do município e a construção de um espaço democrático. O administrador público pode
ser responsabilizado socialmente pela inobservância desse princípio.
O Plano Diretor deve contemplar toda a área municipal, inclusive a área urbana da sede do muni-
cípio e de seus distritos, assim como a área rural. A sua aprovação deve se dar através de Lei, da Câma-
ra Municipal, e a sua revisão deve acontecer, no máximo, em 10 anos. Os municípios que já possuíam
Planos Diretores na data da aprovação do Estatuto da Cidade, obrigatoriamente devem adequá-los aos
novos instrumentos previstos, e se já tiverem sido elaborados há mais de 10 (dez) anos, devem ser objeto
de revisão.
Muitos estados brasileiros aprovaram leis tornando obrigatória a elaboração do Plano Diretor para
todos os seus municípios. Essas ações reforçam a importância desse instrumento, pois com a organiza-
ção municipal e urbana asseguradas, que se faz a partir da sua elaboração, os investimentos públicos
passam a ter uma maior efetividade.
Os princípios norteadores do Plano Diretor são: função social da propriedade, desenvolvimento
sustentável, funções sociais da cidade, igualdade e justiça social e a participação popular.
No Estatuto da Cidade também estão previstos outros instrumentos, que podemos caracterizar,
segundo a sua natureza, em quatro grandes grupos:
::: I nstrumentos para a indução do desenvolvimento – parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios dos imóveis, Imposto predial ou territorial urbano progressivo no tempo, desa-
propriação com pagamentos em títulos da dívida pública, consórcio imobiliário, transferência
do direito de construir, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, opera-
ções urbanas consorciadas e direito de superfície.
::: I nstrumentos de financiamento da política urbana – imposto predial ou territorial urbano
progressivo no tempo, desapropriação com pagamentos em títulos da dívida pública, direito
de preempção, outorga onerosa do direito de construir, e operações urbanas consorciadas.
::: I nstrumentos de democratização da gestão urbana – órgãos colegiados de política urba-
na, debates, audiências e consultas públicas, conferências sobre assuntos de interesse urbano,
estudo de impacto de vizinhança, gestão orçamentária participativa e gestão participativa me-
tropolitana.

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::: I nstrumentos de regularização fundiária – usucapião especial de imóvel urbano, concessão


de direito real de uso, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, opera-
ções urbanas consorciadas e estudo de impacto de vizinhança.
Podemos notar que alguns dos instrumentos estão dispostos em mais de um dos grupos, mos-
trando que a sua aplicação pode se tornar muito mais ampla, tendo em vista a sua aplicabilidade.
Dentre os instrumentos previstos, existem também os que possuem um caráter inovador e po-
dem ser agrupados de acordo com os objetivos a que se propõem:
::: I nduzir a ocupação de áreas já dotadas de

Domínio público.
infra-estrutura e equipamentos, mais ap-
tas à urbanização, evitando a pressão de
expansão horizontal na direção de áreas
não servidas de infra-estrutura ou frágeis
sob o ponto de vista ambiental – parce-
lamento, edificação ou utilização com-
pulsórios dos imóveis, Imposto Predial ou
Territorial Urbano progressivo no tempo
e desapropriação com pagamentos em
títulos da dívida pública.
::: F acilitar a aquisição por parte do Poder Exemplo de vazio urbano.
Público de áreas de seu interesse, para a
realização de projetos específicos – direito de preempção.
::: S eparar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificação. De acordo com essa
formulação, o proprietário pode conceder o direito de superfície do seu terreno (o direito de
construir sobre ou sob ele) por tempo determinado ou indeterminado, de forma onerosa ou
gratuita, reconhecendo-se que o direito de construir tem um valor em si mesmo, independen-
te do valor de propriedade – direito de superfície.
::: E stabelecer um coeficiente acima do aproveitamento básico para toda a zona urbana ou dife-
renciado para áreas específicas dentro da zona urbana. O Plano Diretor deve definir os limites
máximos para a outorga onerosa, no que se refere à alteração de índices construtivos, assim
como a área onde se permitirá a superação dos índices existentes – outorga onerosa do direito
de construir.
::: S eparar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificação, condicionando o uso e
edificação de um imóvel urbano às necessidades sociais e ambientais da cidade – transferência
do direito de construir.
::: V
iabilizar intervenções de maior escala, em atuação concertada entre o Poder Público e os di-
versos atores da iniciativa privada – operações urbanas consorciadas.
::: C
ooperação entre o Poder Público e a iniciativa privada para urbanização em áreas que tenham
carência de infra-estrutura e serviços urbanos e contenham imóveis urbanos sub-utilizados e
não utilizados. O proprietário transfere ao Poder Público Municipal seu imóvel e, após a reali-
zação das obras, recebe como pagamento unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou
edificadas – consórcio imobiliário.

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Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 45

O Estatuto da Cidade também prevê instrumento para a regularização fundiária, com o objetivo de
legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com
a lei, resgatando sua cidadania: usucapião urbano, a ser aplicado em Zonas Especiais de Interesse Social.
Outro instrumento previsto como de democratização da gestão urbana, vem a ser o Estudo de
Impacto de Vizinhança. Seu objetivo é contemplar a análise dos efeitos positivos e negativos de empreen-
dimento ou atividade, na qualidade de vida da população residente na área ou em suas proximidades.
Equipamentos como centros comer-

Disponível em:
<www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq065/
arq065_03.asp>.
ciais e de negócios, conjuntos habitacionais,
parques urbanos e edificações para esportes,
enfim qualquer tipo de empreendimento que
vá ocasionar geração de tráfego de veículos
ou de pessoas deverá ser objeto de um estu-
do prévio dos impactos que essa atividade vai
provocar em seu entorno. Esses impactos po-
dem vir a ser na rede de infra-estrutura, no sis-
tema viário, nos transportes ou até mesmo no
aumento da população que virá para a região.
Operação Urbana Carandiru – Vila Maria, São Paulo.
Para que um Estudo de Impacto de Vi- Situação e condições de uso e ocupação atual da área.
zinhança tenha a obrigatoriedade de elabo-
ração, deve ser aprovada Lei municipal, que
definirá quais os empreendimentos e/ou ativi-
dades privados ou públicos a serem implanta-
dos em área urbana que dependerão de ela-
boração de um estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV). Após isso é que serão obtidas
as licenças ou autorizações de construção, am-
pliação ou funcionamento.
Em síntese, os investimentos públicos
devem vir acompanhados de uma recupera-
ção da valorização imobiliária. Os investimen-
tos feitos em conjunto, entre a iniciativa priva-
da, a comunidade e o Poder Público, previstos
pelos diversos instrumentos do Estatuto da Operação Urbana Carandiru – Vila Maria.
Cidade, os colocam como parceiros da gestão Perspectiva eletrônica do conjunto de intervenção.
da cidade, cujos ônus e bônus devem ser de
igual responsabilidade entre todos.
A prática e o papel das instituições democráticas devem buscar um constante aprimoramento,
sob pena de que o trato da problemática urbana adquira contornos conservadores, o que não é o caso
do que preconiza o Estatuto da Cidade.
Com certeza uma das mais interessantes questões introduzidas pelo Estatuto da Cidade é o ins-
trumento que permite as parcerias entre os diversos segmentos da sociedade e o Poder Público – Ope-
rações Urbanas Consorciadas – que é sem dúvida um avanço na gestão da cidade. Muitas cidades brasi-
leiras vinham utilizando essa forma de parceria e com a aprovação do Estatuto essas parcerias puderam,
efetivamente, acontecer.

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Por que esse instrumento é bastante importante para o município e para a cidade? Porque os
recursos públicos estão cada vez mais escassos e a transformação da cidade em espaço com alto índice
de qualidade de vida, justamente por conta do grande fluxo de pessoas que a cada dia a ela se dirigem,
fica cada vez mais difícil. Dessa forma, a co-participação de investimentos públicos e privados surge
como uma solução para o desenvolvimento de áreas que possam vir a ser recuperadas do ponto de vista
imobiliário.
Algumas áreas das cidades em que os usos foram sendo substituídos por outros, como uma área
industrial que mudou de local por força da expansão de suas atividades, as áreas liberadas pela transfe-
rência da linha férrea, ou ainda áreas de grandes equipamentos como prisões ou penitenciárias que se
localizavam em meio à malha urbana, estes vêem a ser espaços onde as parcerias podem ser viáveis. O
Poder Público pode conceder índices urbanísticos maiores para a iniciativa privada na comercialização
dessas áreas, a partir de investimentos que ela possa vir a fazer em benefício da comunidade pertencen-
te ao entorno previamente definido pelo Poder Público.
Como instrumento regulador e disciplinador da política municipal e urbana o Plano Diretor, deve
indicar as áreas onde cada um dos instrumentos do Estatuto deve ser aplicado, porém, como a cidade é
mutante e está em constante transformação, sempre que for de interesse da comunidade, incluído aí o
Poder Público, poderão ser discutidas as melhores soluções.

Textos complementares
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
[...]
CAPÍTULO II
DA POLÍTICA URBANA
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, con-
forme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
ções sociais da cidade e garantir o bem – estar de seus habitantes.
§1.º O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de
vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§2.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamen-
tais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.
§3.º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em
dinheiro.
§4.º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

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Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 47

I - parcelamento ou edificação compulsórios;


II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamen-
te aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros qua-
drados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§1.º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
§2.º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§3.º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Atos do Poder Legislativo


LEI 10.257, DE JULHO DE 2001.
Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da polí-
tica urbana e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
DIRETRIZES GERAIS
Art. 1.º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos esta Lei denominada Estatuto da Cidade estabelece nor-
mas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Estatuto da cidade: instrumento para as cidades que sonham crescer com


justiça e beleza
(ROLNIK , 2007)
As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de novos instru-
mentos de natureza urbanística voltados para induzir – mais do que normatizar – as formas de uso
e ocupação do solo; uma nova estratégia de gestão que incorpora a idéia de participação direta do
cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade e a ampliação das possibilidades de re-
gularização das posses urbanas, até hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal.

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No primeiro conjunto – dos novos instrumentos urbanísticos – a evidente interação entre regu-
lação urbana e a lógica de formação de preços no mercado imobiliário é enfrentada através de dispo-
sitivos que procuram coibir a retenção especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a
separação entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribuído pela legislação
urbana. A partir de agora, áreas vazias ou subutilizadas situadas em áreas dotadas de infra-estrutura
estão sujeitas ao pagamento de IPTU progressivo no tempo e à edificação e parcelamento compulsó-
rios, de acordo com a destinação prevista para a região pelo Plano Diretor. A adoção deste instrumento
pode representar uma luz no fim do túnel para as cidades que tentam – em vão – enfrentar a expan-
são horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação ambiental, que
caracterizam nosso urbanismo selvagem e de alto risco. Que cidade média ou grande de nosso País
não tem uma ocupação precocemente estendida, levando os governos a uma necessidade absurda
de investimentos em ampliação de redes de infra-estrutura – pavimentação, saneamento, iluminação,
transporte – e, principalmente, condenando partes consideráveis da população a viver em situação
de permanente precariedade? Que cidade média ou grande de nosso País não é obrigada a transpor-
tar cotidianamente a maior parte da população para os locais aonde se concentram os empregos e
as oportunidades de consumo e de desenvolvimento humano, desperdiçando inutilmente energia e
tempo?
Ainda no campo dos instrumentos urbanísticos, o Estatuto consagra a idéia do Solo Criado, atra-
vés da institucionalização do Direito de Superfície e da Outorga Onerosa do Direito de Construir. A idéia
é muito simples: se as potencialidades dos diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em função
da política urbana (áreas que em função da infra-estrutura instalada devem ser adensadas, áreas que
não podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco – de desabamento
ou alagamento, por exemplo), não é justo que os proprietários sejam penalizados – ou beneficiados
– individualmente por esta condição, que independeu totalmente de sua ação sobre o terreno. Dessa
forma separa-se um direito básico, que todos os lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos
pela política urbana.
O terceiro conjunto de instrumentos trata da regularização fundiária de áreas ocupadas – e não
tituladas – da cidade. Os números não são precisos, porém podemos afirmar que mais da metade de
nossas cidades é constituída por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam
de alguma forma as formas legais de urbanização. Uma parte significativa destes assentamentos é
composta por posses de propriedades públicas ou privadas abandonadas ou não utilizadas. Desde
os anos 70, os municípios vêm investindo nas chamadas favelas, reconhecendo sua existência como
partes da cidade. Entretanto, embora a urbanização das favelas venha sendo defendida e praticada há
décadas, a titularidade definitiva destas áreas para seus verdadeiros moradores vem esbarrando em
processos judiciais intermináveis e enormes dificuldades de registro junto aos cartórios. Para enfrentar
esta questão, o Estatuto aprovado no Congresso previa a regulamentação do usucapião (inclusive co-
letivo) para regularizar posses em terrenos privados, e a concessão do direito real de uso para imóveis
públicos ocupados por posseiros. Tanto o usucapião como a concessão só se aplicariam para imóveis
até 250 metros quadrados, que sejam a única moradia do ocupante, que se encontra na terra há mais
de 5 anos, sem contestação por parte do proprietário legal.
Muitas cidades no Brasil não esperaram o Estatuto para aplicar – com êxito – estas inovações. Um
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que desde a Constituinte vem lutando pela aprovação do
Estatuto, tem também atuado a nível local para romper o cinismo dominante na política urbana que

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Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 49

se pratica no País, que de um lado reitera nos planos e leis uma regulação urbanística excludente e
de outro negocia, na administração do dia-a-dia com os interesses pontuais e corporativos através
de práticas clientelistas e de compra de votos. O Estatuto abre uma nova possibilidade de prática,
apresentando uma nova concepção de planejamento urbano, mas depende fundamentalmente do
uso que dele fizerem as cidades. Boa parte dos instrumentos – sobretudo os urbanísticos – depende
dos Planos Diretores; outros de legislação municipal específica que aplique o dispositivo na cidade.
Os cidadãos têm, entretanto, o direito e o dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de
intervir, concretamente, sobre o território, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas.

Atividades
1. Quais inovações foram introduzidas com a Constituição do Brasil de 1988?

2. Qual a denominação da Lei Federal que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição brasileira?
E qual o principal instrumento dessa lei?

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50 | Planejamento Urbano e Meio Ambiente

3. Como podemos induzir a ocupação de áreas ociosas na cidade?

4. Qual o instrumento da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 que proporciona uma parceria entre
todos os segmentos da população?

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Gabarito
Estatuto da cidade: revelando as ferramentas
institucionais que regulam a política urbana
1. O capítulo sobre a Política Urbana, a obrigatoriedade para a elaboração do Plano Diretor pelos
municípios.

2. Estatuto da Cidade. O principal instrumento é o Plano Diretor Municipal.

3. Através da aplicação de um dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade: Imposto Predial
Territorial Urbano (IPTU) Progressivo no tempo.

4. Operações urbanas consorciadas.

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