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Germán Vargas Lleras

Abogado

 
Honorables Magistradas y Magistrados 
CORTE CONSTITUCIONAL 
 
 
Ref: Acción  pública  de  inconstitucionalidad  contra  la  Ley  1943  de  2018, 
“​Por  la  cual  se  expiden  normas  de  financiamiento  para  el 
restablecimiento  del  equilibrio  del  Presupuesto  General  y  se  dictan 
otras disposiciones​” 
 
 
Germán  Vargas  Lleras,  identificado  con  cédula  de  ciudadanía  19.465.660  de  Bogotá, 
con  el  acostumbrado  respeto  me  dirijo  a  esta  Honorable  Corte  para  presentar  acción 
pública  de  inconstitucionalidad  en  contra  de  la ley 1943 de 2018 “​Por la cual se expiden 
normas  de  financiamiento  para  el  restablecimiento  del  equilibrio  del  Presupuesto General y se 
dictan  otras  disposiciones​”.  Los  cargos  que  ahora  presento  se  fundan  en  vicios  de 
procedimiento  en  el  trámite  legislativo  del  mencionado  cuerpo  normativo,  por  lo 
tanto  afecta  a  la  totalidad  la  referida  ley.  En  virtud  de  la  extensión  del  mismo,  me 
abstengo  de  transcribir  en  el  texto  de  esta  acción,  entendiendo  siempre  que  para  las 
remisiones  necesarias,  el  mismo  fue  publicado  en  el  Diario  Oficial  N.  50820  de  28  de 
diciembre de 2018. 
 
La  presente  acción,  al  tratar  de  aspectos  referidos  al  trámite  en  el  Congreso  de  la  ley 
1943  de  2018,  es  una  acción  por  vicios  de  procedimiento,  que  por  tanto  tiene  un 
término  de  caducidad  de  un  año,  contado  desde  el  momento  de  su  promulgación 
–parágrafo  del  artículo  241  de  la  Constitución-.  En  tanto  el  cuerpo  normativo  que 
ahora  demando  fue  promulgado  el 28 de diciembre de 2018 –Diario Oficial N. 50820-, 
la presente acción es interpuesta en tiempo. 
 
Para su exposición seguiré la siguiente estructura: 
 
I. ANTECEDENTES FÁCTICOS. 
 
A. El  trámite  del  proyecto  de  ley  240  de  2018  Cámara  y  197  Senado  que 
posteriormente serían aprobados como la Ley 1943 de 2018 
 
B. Recuento  fáctico  de  lo  ocurrido  durante  las  sesiones  de  18  y  19  de 
diciembre  en  la  plenaria  de  la  Cámara de Representantes durante el debate 
del  proyecto  de  ley  197  de  2018  Senado  240  de  2018  Cámara,  en 
cumplimiento del numeral 4º del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 
 
II. VICIOS  PROCEDIMENTALES  QUE  TUVIERON  LUGAR  EN  EL 
TRÁMITE  LEGISLATIVO  DE  LA  LEY  1943  DE  2018  EN  LA 
PLENARIA  DE  LA  HONORABLE  CÁMARA  DE 
REPRESENTANTES 
 
A. Primer  vicio  de  procedimiento:  la  vulneración  de  los  principios 
constitucionales  de  publicidad  y  de  participación  en  el  procedimiento 
legislativo,  debido  a la falta de publicación o lectura de la proposición para 
aprobar 123 artículos del proyecto de ley en discusión 
 
1. El principio de instrumentalidad de las formas 
2. El carácter insubsanable de un vicio de procedimiento legislativo 

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3. El  principio  democrático  y  el principio de publicidad en los debates del 


Congreso de la República en la jurisprudencia constitucional 
4. Vicio  de  procedimiento:  ausencia  de  publicación  o  difusión  del  texto 
votado  y  aprobado  por  la  Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes,  y 
consiguiente pretermisión del debate en dicha Corporación 
5. Explicación  adicional  –argumento  ​ad  abundantiam​-:  diferencias 
concretas  entre  el  proyecto  publicado  con  el  informe  de  ponencia,  y  el 
proyecto aprobado por el Senado de la República 
 
B. Segundo  vicio  de  procedimiento:  la  anulación  de  los  efectos  de  la  primera 
votación  realizada  sobre  88  artículos  del  texto  articulado  incluido  en  el 
informe de ponencia aprobado 
 
1. La  repetición  de  la votación por parte de las Plenarias o Comisiones del 
Congreso de la República 
2. Vicio  de  procedimiento:  repetición de la votación respecto de ochenta y 
ocho artículos del proyecto de ley 
 
C. Tercer  vicio  de  procedimiento:  ausencia  de  votación  del  título  de  la  ley 
1943  de  2018  por  parte  de  la  plenaria  de  la  Honorable  Cámara  de 
Representantes 
 
1. Jurisprudencia sobre titulación de las leyes 
2. Vicio  procedimental  por  ausencia  de  votación  del  título  de  la  ley  1943 
de 2018 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes 
 
D. Conclusión 
 
III. EFECTOS  RETROACTIVOS  DE  LA  DECLARACIÓN  DE 
INEXEQUIBILIDAD EN EL PRESENTE CASO 
 
Sin mayor preámbulo daré inicio a la argumentación correspondiente. 
 
I. ANTECEDENTES FÁCTICOS 
 
A. El trámite del proyecto de ley 240 de 2018 Cámara y 197 Senado que 
posteriormente serían aprobados como la Ley 1943 de 2018 
 
El  día  31  de  octubre  de  2018,  el  Gobierno  nacional,  por  medio  del  Ministro  de 
Hacienda  y  Crédito  Público,  radicó  en  la  Secretaría  General  de  la  Cámara  de 
Representantes  el  proyecto  de  ley,  por  la  cual  se  expiden  normas  de  financiamiento 
para  el  restablecimiento  del  equilibrio  del  presupuesto  general  y  se  dictan  otras 
disposiciones,  todo  de  conformidad  con  la  Constitución  Política  y  con  el 
cumplimiento  de  los  requisitos  formales  exigidos  para  el efecto, el cual fue publicado 
en la Gaceta del Congreso número 933 de 2018.  
 
El  28  de  noviembre  y  el  3,  4  y  5 de diciembre de 2018 se llevó a cabo el primer debate 
al  Proyecto  de  ley  número  240  de  2018  Cámara  y  197  de  2018  Senado,  por  la  cual  se 
expiden  normas  de  financiamiento  para  el  restablecimiento  del  equilibrio  del 
presupuesto  general  y  se  dictan  otras  disposiciones,  en  las  Comisiones  Terceras  y 
Cuartas Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. 
 
El  28  de  noviembre  y  el  3  de  diciembre  de  2018,  se  debatieron  las  ponencias  al 
proyecto  de  ley  en  el  orden  en  el  que  fueron  radicadas.  En  ese  sentido,  el  28  de 

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noviembre  de  2018  se  presentó  la  ponencia  negativa  radicada  el  27  de  noviembre  de 
2018  por  los  senadores  Iván  Marulanda  Gómez,  Juan  Luis  Castro  Córdoba,  Catalina 
Ortiz  Lalinde  y  los  representantes  Katherine  Miranda  Peña,  tal  como  consta  en  la 
Gaceta del Congreso número 1047 del 28 de noviembre de 2018. 
 
Posteriormente,  el  3  de  diciembre  de  2018  se  presentó  la  ponencia  alternativa 
radicada  el 28 de noviembre de 2018 por los senadores Gustavo Bolívar Moreno, Aida 
Avella  Esquivel,  y  el  representantes  David  Racero  Mayorca,  conforme  consta  en  la 
Gaceta del Congreso número 1060 del 28 de noviembre de 2018. 
 
Estos  dos  informes de ponencia fueron negados por los Congresistas, y a su turno, los 
parlamentarios  decidieron  tramitar  el  proyecto  de  ley  sobre  la  ponencia  mayoritaria 
radicada  el  28  de  noviembre  de  2018,  publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso  número 
1048 de la misma fecha. 
 
Los  días  4  y  5  de  diciembre  de  2018  se  llevó  a  cabo  la  discusión  y  votación  del 
articulado  del  proyecto  de  ley.  En  este  orden,  los  congresistas  decidieron  votar 
primero  aquellos  artículos  que  no  tenían  proposiciones,  seguidamente  los  que 
contaban  con  proposiciones  avaladas  por  el  Gobierno,  a  continuación  los  artículos 
que  se  estaban  eliminando  en  la  ponencia,  los  artículo  nuevos,  posteriormente  los 
artículos  con  proposiciones  que  no  fueron  avaladas  por  el  Gobierno  nacional  (se 
dejaron  como  constancia)  y  finalmente  los  artículos  que  suscitaron  mayor 
controversia  (gravamen  a  las  motos de menos de 200 CC incluido en las derogatorias, 
el  cambio  de  régimen  de  IVA  de  las cervezas y la ampliación de la planta de la DIAN 
por encima del límite establecido en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000). 
 
Los  ponentes  y  coordinadores  del  proyecto  de  ley  se  reunieron  con  el  equipo técnico 
del  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  y  con  el de la DIAN los días 11, 12 y 13 
de  diciembre  de  2019,  con  el  fin  de  preparar  la  ponencia  para  segundo debate y para 
estudiar  las  distintas  proposiciones  que  fueron  dejadas  como  constancia  durante  el 
primer  debate.  Como  resultado  de  las  reuniones  celebradas  los  ponentes  decidieron 
complementar  el  articulado  aprobado  en  el  primer  debate,  y  posteriormente 
sometieron  a  consideración  de  las  plenarias  del  Senado  y  de  la  Cámara  de 
Representantes  un  nuevo  texto  del  proyecto  de  ley  en  el  cual  se  incluían  las 
modificaciones  al  texto  del  proyecto  de  ley aprobado en primer debate. Este texto fue 
publicado en la Gaceta del Congreso No. 1139 de 2018 de 13 de diciembre de 2018. 
 
El  18  de  diciembre  de  2018  la  Plenaria  del  Senado  aprobó  el  texto  definitivo  del 
proyecto  de  ley  197  de  2018  Senado  240  de  2018  Cámara  con  nuevas  modificaciones 
introducidas  durante  el  segundo  debate,  este  texto  fue  publicado  en  la  Gaceta  del 
Congreso 1152 de 21 de diciembre de 2018. 
 
Por  su  parte,  la  Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes  dio  segundo  debate  al 
proyecto  de  ley  los  días  18  y  19  de  diciembre  de  2018,  sesiones  durante  las  cuales 
ocurrieron las vicisitudes que se describen a continuación. 
 
 
B. Recuento  fáctico  de  lo  ocurrido  durante  las  sesiones  de 18 y 19 de diciembre 
en  la  plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes  durante  el  debate  del 
proyecto  de  ley  197  de  2018  Senado  240  de  2018  Cámara,  en  cumplimiento 
del numeral 4º del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 
 
Teniendo  en  cuenta  que  el  momento  en  que  se  redacta  esta  acción  no  ha  sido 
publicadas  las  Actas  correspondientes  a  las  sesiones  de  18  y  19  de  diciembre de 2018 

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de  la  Cámara  de  Representantes,  el  siguiente  recuento  se  hace  con  base en los videos 
de  la  sesión  de  plenaria  que  se  encuentran  en  el  canal  oficial  de  la  Cámara  de 
Representantes en los siguientes links: 
 
i. https://www.youtube.com/watch?v=-jwO-BFYMiE&t=35203s  para  la 
sesión del martes 18 de diciembre de 2018; y 
 
ii. https://www.youtube.com/watch?v=wCDgMgD1tZk  para  la  sesión  del 
miércoles 19 de diciembre de 2018. 
 
Según el video visto se analiza lo siguiente: 
 
 
PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES MARTES 18 DE 
DICIEMBRE DE 2018 
 
MINUTO  ACTO   CONSIDERACIÓN 
1:50:15  Proyectos para segundo   
debate 
1:52:00   Impedimentos para   
presentarse respecto al 
Proyecto de Ley 
2:03:50  Se nombra una comisión   
accidental para que revise 
las proposiciones después 
de un receso  
2:42:50  Se abre registro para   
verificar el quórum 
existente 
2:55:38  Se constituye el quórum   
decisorio 
2:55:50  Se presenta el primer   
grupo de impedimentos 
2:56:28  La representante Betty  Hasta el minuto 3:06:20 se 
Zorro hace constancia de  discute el tema respecto a 
una falta de respeto por  la falta de respeto hacia la 
parte de otro compañero  representante. Discusión 
(nada respecto a la Ley)  aproximada de 11 minutos 
en la plenaria. 
3:08:43  Se solicita al secretario leer  Desde este minuto se 
el primer paquete de  empiezan a presentar en 
impedimentos  bloque cerca de 10 
impedimentos con su 
respectiva votación. 
5:14:00  Se aprueba la sesión  Después de esta, se siguen 
permanente  presentando y votando 
otras tres sesiones 

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impedimentos presentados 
en bloque. 
5:55:48  Se da por finalizados los   
impedimentos, para un 
total de 133 impedimentos. 
5:56:24  Se menciona por parte del   
Secretario que el proyecto 
tiene tres ponencias: una 
de archivo, otra 
mayoritaria y otra 
minoritaria. 
5:57:53  Se presenta una moción de   
orden del Representante 
Lorduy ya que él quisiera 
conocer el contenido de la 
primera ponencia 
respectiva, debido a que 
hay una gran diferencia 
entre el articulado 
publicado en la gaceta y las 
ponencias que no conocen 
5:59:10  Se somete a consideración  Propuesta por la 
el informe de ponencia que  representante Ortiz, Jorge 
propone el archivo del  Gómez y Wilmer Leal 
proyecto. 
6:01:35  La representante Ortiz da a   
conocer su proposición 
6:52:49  Se cierra la discusión  Se dan las calidades 
referente a la proposición  propias para que se debata 
de archivo  la proposición de archivo 
6.52.55  Se abre el registro para   
votar la ponencia y 
proposición de archivo 
6:56:09  Se niega la proposición de   
archivo a través de 
votación 
6:56:45  Se da lectura a la   
proposición minoritaria 
6:58:45  David Racero rinde   
informe sobre la ponencia, 
contrario a la aprobación 
de la ley de financiamiento 
y proponiendo algunas 
alternativas para esta. 
7:18:29   Se cierra la discusión   

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7:18:30  Se  abre  el  registro  para   


votar  la  ponencia 
minoritaria 
7:22:12  Se cierra la votación   
7:22:38  Se niega la proposición   
minoritaria 
7:23:23  Se anuncia la proposición   
mayoritaria 
7:25:00  Se da lectura a la fe de   
erratas 
7:30:05  Se abre la discusión de   
ponencia respecto a la fe de 
erratas 
7:34:45  El representante John Jairo   
Roldán explica la ponencia   
8:00:14  La representante Nidia   
Marcela Osorio explica la 
ponencia ya que también 
es coordinadora ponente. 
8:14:52  La representante Betty   
Zorro expone la 
proposición proyecto 
8:24:42  El representante Guido   
Ponce (Partido de la U) 
expone su complacencia 
hacia unas proposiciones 
que quedaron dentro de la 
Ley de Financiamiento 
8:28:44  La representante Juanita   
Goebertus del Partido 
Verde expone su 
desacuerdo con el Proyecto 
de Ley 
8:35:38  El representante Wilmer   
Leal por el partido de la U 
manifiesta el desacuerdo 
ante la proposición 
mayoritaria 
8:41:24  El representante Jorge   
Gómez por el Polo 
Democrático Alternativo, 
manifiesta su desacuerdo 
ante la proposición 
mayoritaria 
8:47:25  La representante Angela   
María Robledo, expone su 

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desacuerdo ante la 


proposición mayoritaria  
8:58:53  El representante David   
Racero (Partido Decentes) 
rechaza la propuesta de la 
proposición mayoritaria 
9:03:35  Los representantes: Cala,   
Benedito, y Carreño por el 
partido FARC reiteran que 
ellos (FARC) se opusieron 
a una ley que afecta a los 
más pobres 
9:18:23  Interviene la representante   
Irma Luz Herrera del 
partido Mira 
9:25:16  Interviene el representante   
Cesar Pachón  
9:32:50  Se le da el uso de la   
palabra a la representante 
Milene Jaraba del partido 
Opción Ciudadana 
9:34:55  Se cierra la discusión, se   
abre la votación para votar 
el informe de ponencia 
mayoritaria (fe de erratas) 
9:37:40  Se cierra el registro de   
votación 
9:38:10  Se aprueba la ponencia   
mayoritaria que aprueba 
dar segundo debate a ese 
proyecto de ley 
9:38:32  Artículos que no tienen   
ninguna proposición: 5, 7, 
14, 16, 17, 21, 24, 29, 30, 40, 
41, 42, 43, 46, 49, 55, 56, 57, 
58, 59, 61, 71, 73, 79, 81, 83, 
84, 85, 86, 91, 92, 93, 94, 95, 
96, 99, 107, 109, 110 y 111 
9:43:45   Se anuncia por el  En el minuto 9:43:48 antes 
Presidente de la Cámara  de cerrar la discusión, 
que se abre la discusión  interrumpen al Presidente 
del Congreso, y mencionan 
que el artículo 24 que se 
leyó, se excluye porque fue 
eliminado en el informe de 
ponencia. 

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9:44:58  Se anuncia por el   


Presidente de la Cámara 
que se abre la discusión, y 
al minuto 9:45:01 se cierra 
la discusión 
9:45:07  Se abre registro de   
votación para someter a 
voto los artículos que no 
tienen proposición 
9:47:45  Fueron aprobados los  5, 7, 14,16,17, 21, 29, 30, 40, 
artículos que no tenían  41, 42, 43, 46, 49, 55, 56, 57, 
ninguna proposición  58, 59, 61, 71, 73, 79, 81, 83, 
84, 85, 86, 91, 92, 93, 94, 95, 
96, 99, 107, 109, 110 y 111 
9:48:03  El Presidente de la Cámara  Artículo 22 (Proposición de 
le informa al Secretario  Juanita Goebertus)  
sobre dos artículos que 
tenían única ponencia y 
fueron retirados 
9:49:18  Se abre la discusión frente   
al artículo 22, y se cierra la 
discusión 
9:49:31  Se somete el artículo 22 a   
votación como viene en el 
informe de la ponencia 
9:54:33  El artículo 22 es aprobado   
como viene en la ponencia 

9:54:57  Se sugiere por parte de un  Arts. 32,44,47,48,54,78,90. 


coordinador ponente que  El Secretario menciona que 
se voten un grupo de  el 32 tiene dos 
artículos que tienen una  proposiciones (dos 
única proposición y están  avaladas) y se ordena sacar 
avaladas  de ese paquete el artículo 
32 
9:58:33  Se informa al Presidente de  Se saca el artículo 44 del 
la Cámara que se acaba de  paquete 
radicar una proposición al 
artículo 44 que quedaría 
con dos proposiciones 
9:59:10  El Presidente de la Cámara  Arts. 47, 48, 54 , 78 y 90, 
le informa al Coordinador  posteriormente se da 
ponente (el representante  lectura a estos artículos. 
John Jairo Roldán) ponente 
se le de lectura a los 
articulados, excluyendo el 
32 y el 44 

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10:10:45  La representante Ortiz  Se da una discusión ya que 


menciona que el artículo 90  hay confusión en la lectura 
de la ponencia, no  de los artículos 
corresponde con lo que 
dice el artículo 90 
10:17:45  Se abre la discusión frente   
a un desacuerdo en la 
Cámara y se le da la 
palabra al representante 
David Racero (artículo 48) 
10:19:35  Se cierra la discusión frente   
al artículo 48 

10:19:39  El Secretario abre el   


registro para la votación de 
los artículos con una sola 
proposición, 47,48 y 54 
10:21:54  Se cierra el registro de   
votación y se aprueban 
estos artículos con las 
proposiciones avaladas 
10:25:09  Anuncio de artículos con  Arts. 3, 12, 13, 19, 25, 26, 
una sola proposición no  27, 31, 33, 35, 36, 37, 39, 52, 
avalada  62 y 69 
10:27:44  La representante Neyla   
Ruíz hace una constancia 
respecto al artículo 3 
10:29:22  Se abre votación nominal  Se vota el artículo 3 como 
para votar el artículo 3  viene en la ponencia 
10:32:10  Se aprueba el artículo 3   
como viene en la ponencia 
10:32:35  Se menciona una votación   
el bloque respecto a los 
artículos 12, 13, 19 y tienen 
una constancia.  

10:38:21   
Los artículos 12,13,19,35 y 
52, se van a votar como 
vienen en la ponencia ya 
que se han dejado como 
constancias. 
10:39:03  Se abre el registro de   
votación sobre los artículos 
12,13,19,35 y 52 como 
vienen en la ponencia 

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10::44:44  Son aprobados los   


anteriores artículos como 
vienen en la ponencia  

10:46:22  Articulado que tienen una  Se exponen las 


proposición y no han sido  proposiciones de los 
avaladas (art, 25, 26, 27, 31,  articulados una a una 
33, 36, 37, 39, 62 y 69) 
11:10:19  Se abre registro votación   
de acuerdo a la 
proposición del 
representante Juan Carlos 
Lozada de votar los 
anteriores artículos 
individualmente 
11:12:52  Se cierra el registro de   
votación por lo cual se 
niega la proposición de 
votar los artículos uno por 
uno 
11:13:31  Se abre el registro para   
votar las proposiciones no 
avaladas sobre los 
artículos: 25, 26, 27, 31, 33, 
36, 37, 39, 62 y 69 
11:16:24  Se cierra el registro de   
votación y se niegan las 
proposiciones sobre los 
artículos leídos 
11:55:00  Ante una acalorado debate  Se corta la transmisión 
  no se votan los artículos 25,  cuando tiene el uso de la 
  26, 27, 31, 33, 36, 37, 39, 62  palabra el representante 
  y 69  Jorge Gómez 
 
Aunque  el  video  de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes se interrumpe, 
la  certificación  dada  por  el  Secretario  (E)  General  de  dicha  Corporación,  Dr.  Norbey 
Marulanda  Muñoz,  da  cuenta  de  que  con  posterioridad  a  ese  momento  fueron 
votados  otros  artículos  tal  y  como  se  consignaron  en  el  informe  de  ponencia.  Los 
preceptos  mencionados  corresponden  a  los  artículos  6,  8,  9,  25,  26,  27,  28,  31,  33,  36, 
37, 38, 39, 62 y 69.  
 
 
PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES MIÉRCOLES 19 DE 
DICIEMBRE DE 2018 
 
MINUTO  ACTO   CONSIDERACIÓN 
28:32  Se anuncia el proyecto    

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Germán Vargas Lleras
Abogado

30:32  Se anuncia que la noche  Arts.2,4,18,23,45,51,53,67,68


anterior se estaban  ,70,74,75,80,82,87,101,102,10
discutiendo los artículos  3,104,105,106. 
con proposición no  Los coordinadores 
avaladas y ya leídas   proponen que se incluyan 
  en este bloque los artículo 
Artículos 1, 88 y 89  1, 88 y 89 
32:03  Interviene el representante   
David Racero en donde 
menciona que se están 
desconociendo las 
proposiciones de la 
oposición 
37:20  Se reanuda la discusión   
sobre las proposiciones de 
algunos artículos en bloque 
1:03:25  El representante Tamayo   
menciona que ya que el 
Senado acogió la gran 
mayoría de las 
preocupaciones de la ley de 
financiamiento, se radique 
una proposición a efectos 
de acoger todo el texto 
aprobado por el Senado 
1:11:36  Se somete a votación las  Arts. 1,2,4,18,23,45 51 53 67 
proposiciones sin aval para  68,70,74, 
los artículos que estaban  75,80,82,87,88,89,101,102,10
anteriormente  3,104,105 y 106 
debatiéndose. 
1:14:33  El resultado es que fue   
negadas las proposiciones 
sobre los artículos ya 
leídos. 
1:15:19  Se abre registro por parte   
del Secretario para votar los 
artículos como vienen en el 
informe de ponencia 1, 2, 4, 
18, 23, 45, 51, 53, 67, 68, 70, 
74, 75, 80, 82, 87, 88, 89, 101, 
102, 103, 104, 105 y 106 
1:17:45  Se cierra el registro de   
votación por lo cual fueron 
aprobados los anteriores 
artículos 

11
Germán Vargas Lleras
Abogado

1:19:43  El representante Celis 


menciona que firmaron una  Se suman 4 representantes 
proposición en la cual se  más de diferentes partidos 
acogerían al texto aprobado  políticos para que se 
en el Senado de la  someta a votación el texto 
República  aprobado por el Senado 

1:23:24  El representante John Jairo   


Roldán pide que ante las 
proposiciones de acoger el 
texto aprobado por el 
Senado, se explique el 
contenido del mismo a 
través del senador Barguil 
1:26:02  El senador Barguil empieza   
a exponer de forma general 
(sin referencia a artículos 
puntuales) el proyecto que 
fue aprobado por el Senado 
1:41:00; 1:48:05  Discusión sobre el artículo   
en donde hay privación de 
la libertad a quienes 
evadan impuesto a un 
monto en específico 
1:49:31  Se abre registro para votar   
la proposición para que se 
acoja el texto aprobado por 
el Senado 
1:56:45  Se aprueba la proposición   
para que se acoja el texto 
aprobado por el Senado en 
su totalidad. 
1:57:55  Se levanta la sesión   
 
 
En  resumen, los momentos en que se presentan actuaciones relevantes respecto de los 
vicios que se expondrán son los siguientes: 
 
Plenaria del 18 de diciembre de 2018 
 
 
9:47:45-Artículos aprobados que no tenían ninguna proposición: 
 
Arts.  5,  7,  14,  16,  17,  21,  29,  30,  40,  41,  42,  43,  46, 49, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 71, 73, 79, 81, 
83, 84, 85, 86, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 99, 107, 109, 110 y 111 
 
 
9:54:33- Se aprueba el artículo 22 como viene en el informe de ponencia 
 
 
10:21:54- Se aprueban los artículos con las proposiciones avaladas: 

12
Germán Vargas Lleras
Abogado

 
Arts. 47, 48 y 54 
 
 
10:32:10- Se aprueba el artículo 3 como viene en el informe de ponencia 
 
 
10:44:44- Se aprueban los artículos como vienen en el informe de ponencia: 
 
Arts. 12, 13, 19, 35 y 52 
 
Se aprueba los siguientes artículos como vienen del texto de ponencia: 
 
Arts: 6, 8, 9, 25, 26, 27, 28, 31, 33, 36, 37, 38, 39, 62 y 69. 
 
Es  decir,  un  total  de  64  artículos  votados  y  aprobados  en  la  sesión  plenaria  de  18  de 
diciembre de 2019. 
 
 
Plenaria del 19 de diciembre de 2018 
 
1:17:45- Se aprueban los artículos como vienen en la ponencia: 
 
Arts. 1,  2,  4,  18,  23,  45,  51,  53,  67,  68, 70, 74, 75, 80, 82, 87, 88, 89, 101, 102, 103, 104, 105 
y 106. 
 
1:56:45-  Se  aprueba  la  proposición  para  que  se  acoja  el  texto  aprobado  por  el  Senado 
en su totalidad. 
 
Es decir un total de 24 artículos aprobados en la sesión de 19 de diciembre de 2018. 
 
 
De  acuerdo  con  el  documento  fílmico,  y  la  certificación  del  Secretario  (E)  de  la 
Cámara  de  Representantes,  antes  de  aprobar  la  proposición  que  solicitaba  acoger  el 
texto  del  Senado  de  la  República,  ​habían  sido  votados  y  aprobados un gran total de 
88 artículos​ del proyecto de ley N. 240 Cámara – 197 Senado de 2018. 
 
 
II. VICIOS PROCEDIMENTALES QUE TUVIERON LUGAR EN EL TRÁMITE 
LEGISLATIVO DE LA LEY 1943 DE 2018 EN LA PLENARIA DE LA HONORABLE 
CÁMARA DE REPRESENTANTES 
 
Siendo  este  el  recuento  fáctico  de  las  sesiones  de  Plenaria  de  Cámara  de 
Representantes,  es  claro  que  en  su  desarrollo  se  presentaron  tres  vicios 
procedimentales: 
 
i. El  total  desconocimiento  por  parte  de  los  miembros  de  la  Plenaria  de  la 
Cámara  de  la  proposición  que se sometió a votación, y por la cual se acogió 
el  texto  aprobado  por  el  Senado  de  la  República  –artículos  160  y  178  del 
reglamento  del  Congreso  sobre  trámite  a  las  proposiciones,  y  artículos 1º y 
157 de la Constitución, sobre principio democrático-. 
 

13
Germán Vargas Lleras
Abogado

ii. La  repetición  de  la  votación  respecto  de  88  artículos  de  la  ley  1943  de  2018 
–artículo  157  de  la  Constitución  sobre  requisitos  para  la  aprobación  de  un 
proyecto de ley-. 
 
iii. La  omisión  de  la  consideración  y  votación  por  parte  de  la  plenaria  de  la 
Cámara  del  título  del  proyecto  en  cuestión  –art.  115  del  Reglamento  del 
Congreso, y artículo 169 de la Constitución-.  
 
Paso a exponer los vicios anteriormente enunciados. 
 
A. Vulneración  de  los  principios  constitucionales  de  publicidad  y  de 
participación  en  el  procedimiento  legislativo,  debido  a  la  falta  de 
publicación  o  lectura  de  la  proposición  para  aprobar  123  artículos  del 
proyecto de ley en discusión 
 
Como  pudo  observarse del recuento fáctico realizado, durante la sesión plenaria de la 
Cámara  de  Representantes  de  19  de  diciembre  de  2018  fue  presentada  una 
proposición  consistente  en  acoger  el  texto  que  había  sido  aprobado  por  el  Senado de 
la  República  en  la  sesión  de  la  noche  anterior.  Esta  proposición  se  hizo  sin  que  se 
presentara  al  Secretario de la Cámara de Representantes el texto que se proponía para 
debatir  y  votar,  sin  que  el  mismo  hubiese  sido  repartido  con  anterioridad  a  los 
miembros  de  la  Plenaria,  y  sin  que, siquiera, se hubiese leído durante el desarrollo de 
la  sesión.  Es  decir,  se  presentó  una  proposición  con  un  texto  indeterminado  y, en ese 
momento,  indeterminable,  pues  fue  obvio  el  desconocimiento  del  mismo  y  la 
imposibilidad  de  determinar  qué  decía  el  texto  que  se  proponía  para  debate  y 
aprobación. 
 
Esto  constituye  un  vicio  de  procedimiento  en  tanto  el  texto  propuesto,  debatido  (por 
un  brevísimo  lapso  de  tiempo)  y,  posteriormente,  votado  no  se  conocía  por  parte  de 
quienes estaban sesionando, situación que a todas luces comporta una afectación a los 
principios de publicidad y de participación en el procedimiento legislativo. 
 
Paso a sustentar la anterior conclusión. 
 
1. El principio de instrumentalidad de las formas 
 
La  jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional  ha sido clara, contundente y reiterada al 
resaltar  los  aspectos  constitucionales  que  se  involucran  en  el  procedimiento 
legislativo. 
 
Este  entendimiento  tiene  como  fundamento  el  reconocer  que  las  distintas  etapas  del 
procedimiento  legislativo  NO  son  simples  actuaciones  formales,  desprovistas  de 
sentido  sustantivo.  Por  el  contrario,  en  un  Estado  social  y  democrático  de Derecho la 
concreción  o  materialización  de  principios  constitucionales  a  lo  largo  del  proceso  de 
formación  de  la  voluntad  del  Congreso  al  elaborar  la  ley  deviene  un  elemento 
esencial a su carácter democrático. 
 
Y  por  esta  razón,  sólo  cuando  el  desconocimiento  de  una  formalidad  afecta  un  valor 
sustantivo  de  naturaleza  constitucional  es  que  dicha  situación tendrá relevancia en el 
juicio  de  constitucionalidad.  A  esto  es  que  se  ha  denominado  el  principio  de 
instrumentalidad de las formas.  
 
De  acuerdo  con  la  jurisprudencia  constitucional,  el  mencionado  principio tiene plena 
aplicación  al  proceso  de  formación de las leyes, tal y como consagró con ocasión de la 

14
Germán Vargas Lleras
Abogado

sentencia  C-737  de  2001,  en  la  que  estudió  un  caso  de  falta  de  publicidad  en  las 
proposiciones  de  modificación  de  un  proyecto de ley que estaba siendo discutido por 
la  Cámara  de  Representantes;  al  respecto  consagró:  “[e]​l  principio  de  instrumentalidad 
de  las  formas,  según  el  cual,  las  formas  procesales  no  tienen  un  valor  en  sí  mismo  y  deben 
interpretarse  teleológicamente  al  servicio  de  un  fin  sustantivo, tiene entonces plena aplicación 
en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes”​ . 
 
En  sentencia  C-473  de  2004,  al  estudiar  la  presunta  pretermisión  de  un  debate  en  el 
iter  legislativo  de la ley 812 de 2003, la Corte recordó que “​para determinar si un vicio de 
procedimiento  relativo  al  debate  parlamentario  genera  la  inconstitucionalidad  del  proyecto  de 
ley  o  se  trata  de  una  irregularidad  irrelevante  que  no  afecta  valores  sustantivos,  es  preciso 
acudir al principio de la instrumentalidad de las formas. | ​ | ​De manera general, ha señalado la 
Corte  que  ‘no  toda  vulneración  de  una  regla  sobre  la  formación  de  las  leyes,  contenida  en  la 
Constitución  o  en  el  respectivo  Reglamento  del  Congreso,  acarrea  ineluctablemente  la 
invalidez  de  la  ley  y  su  declaración  de  inconstitucionalidad.  En efecto, en determinados casos, 
puede  tratarse  de  una  irregularidad  irrelevante,  en  la  medida  en  que  no  vulnera  ningún 
principio  ni  valor  constitucional,  y  en  especial  no  llega  a  afectar  el  proceso  de formación de la 
voluntad  democrática  en  las  cámaras,  ni  desconoce  el  contenido  básico  institucional  diseñado 
por  la  Carta.  En  tales  casos,  esa  irregularidad,  en  sentido  estricto,  no  configura  un verdadero 
vicio en la formación de la ley, (…)’.​”. 
 
Con  ocasión  de  un  cargo  que,  precisamente,  acusaba  de  faltar  al  procedimiento  para 
la  presentación  de  proposiciones  previsto  en  el  artículo  178  del  Reglamento  del 
Congreso,  la  Corte  en  sentencia  C-131  de  2009,  y  como  fundamento  de  su  análisis, 
reiteró  que  “[e]​l ​‘principio  de  instrumentalización  de  las  formas’​ el  cual  fuera  definido 
en  la  sentencia  C-737  de  julio  11  de  2001,  M.  P.  Eduardo Montealegre Lynett, se encamina a 
que  las  formas  procesales “deben  interpretarse  teleológicamente  al  servicio  de  un  fin 
sustantivo”,  esto  es,  el  valor  material  pretendido  con  las  reglas,  sin  que  ello  vaya  en 
detrimento  del  respeto  de  las  normas  procesales,  pues  son  las  encargadas  de proteger “valores 
sustantivos  significativos”.  | ​ |  ​La  importancia  de  acudir  al  principio  de  instrumentalización 
de  las formas frente a la trascendencia de un vicio en el procedimiento de formación de una ley, 
fue  reiterada  en  referida  sentencia C-473  de  2004, como quiera permite establecer la verdadera 
existencia  de  un  vicio  que  conlleve  la  inexequibilidad  de  la  norma,  o  de una irregularidad que 
no afecta aspectos sustanciales”​ . 
 
Nuevamente,  con  ocasión del control de forma realizado a la ley 1403 de 2010 –norma 
que  modificó  la  regulación  relativa  al  pago  de  los  derechos  de  autor  a  los  artistas, 
intérpretes  y  ejecutantes,  la  Corte recordó que: “[l]​as anteriores consideraciones han dado 
lugar  a  la  formulación  del  principio  de  la  instrumentalidad  de  las  formas  aplicado  al 
procedimiento  legislativo,  puesto  que,  como  se  anotó  por  la  Corte  en  la  Sentencia  C-737  de 
2001,“(…)  las  formas  procesales  no  tienen  un  valor  en  sí  mismo  y  deben  interpretarse 
teleológicamente  al  servicio  de  un  fin  sustantivo  (…)”,  y  ese  principio  tiene  plena  aplicación 
en  la  interpretación  de  las  reglas  constitucionales  que  gobiernan  la  aprobación  de  las  leyes”​  
–sentencia C-168 de 2012-. 
 
Uno  de  los últimos eventos en que ha sido empleado este principio para sustentar sus 
decisiones  fue  en  la  sentencia  C-044  de  2017,  en  la  que  se  estudió  un  posible vicio de 
forma  en  la  ley  del  Plan  Nacional  de  Desarrollo,  por  la  omisión  en  el  debate  de  una 
proposición.  En  esta  ocasión,  tras  reiterar  lo  antes  reseñado,  recordó  que  la 
consecuencia  del  principio  de  instrumentalidad  de  las  formas  aplicado  al  estudio  de 
constitucionalidad  del  trámite  legislativo  conduce  a  que  “​al analizar la trascendencia de 
un  vicio  de  forma  es  preciso  tener  en  cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como 
el  conjunto  integral  del  trámite  legislativo.  De  manera  general,  ha  señalado  la  Corte  que ‘no 
toda  vulneración  de  una  regla  sobre  la  formación  de  las  leyes,  contenida  en  la  Constitución  o 

15
Germán Vargas Lleras
Abogado

en  el  respectivo  Reglamento  del  Congreso,  acarrea  ineluctablemente  la  invalidez de la ley y su 
declaración  de  inconstitucionalidad.  En  efecto,  en  determinados  casos,  puede  tratarse  de  una 
irregularidad  irrelevante,  en  la  medida  en  que  no  vulnera  ningún  principio  ni  valor 
constitucional,  y  en  especial  no  llega  a  afectar  el  proceso  de  formación  de  la  voluntad 
democrática  en  las  cámaras,  ni  desconoce  el  contenido  básico  institucional  diseñado  por  la 
Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en 
la formación de la ley, (…)’.​” 
 
Las  anteriores  decisiones  permiten  concluir  que  no  toda  contradicción  entre  las 
disposiciones  que  regulan  el  procedimiento  legilsativo  y  el  actuar  del  Congreso 
deviene  en  la  existencia  de  un  vicio  de  procedimiento,  que  afecte  la  validez  de  la ley 
sometida  a  control.  Este  escenario  únicamente  se  presentará  cuando  tal  discrepancia 
entre  la  regulación  y  la  actuación  del  Congreso  haya  implicado  la  afectación  de 
alguno  de  los  principios  constitucionales  que  nutren  de  sentido  sustantivo  al 
procedimiento legislativo en un Estado social y democrático de derecho. 
 
Con  fundamento en este presupuesto argumentativo, expondré el significado y forma 
de concreción del principio de publicidad en desarrollo del proceso legislativo. 
 
2. El carácter insubsanable de un vicio de procedimiento legislativo  
 
Al  analizar  la  trascendencia  de  un  vicio  de  forma,  la  jurisprudencia  constitucional 
tiene  en  cuenta  tanto  el  momento  del  trámite  legislativo  en  que  ocurre,  como  el 
contexto  en  el  cual  éste  se  presentó,  así como también el conjunto integral del trámite 
legislativo,  por  cuanto como previamente se hizo alusión, no toda vulneración de una 
regla  sobre  la  formación  de  las  leyes,  contenida  en  la  Constitución  Política  o  en  el 
respectivo  Reglamento  del  Congreso,  acarrea  ineludiblemente  la invalidez de la ley y 
su declaración de inconstitucionalidad.  
 
Como  consecuencia  de  lo  anterior,  la  Corte  ha  fijado  las  reglas  para  determinar si un 
vicio  de  procedimiento  tiene  la  entidad  suficiente  como  para  afectar  la 
constitucionalidad  de  la  norma  así  emanada.  Al  respecto,  ha  sostenido  que  de 
1
conformidad  con  lo  que  establecen  el  parágrafo del artículo 241  de la Constitución, y 
2
el  artículo  45º  del  Decreto  2067  de  1992 ,  la  gravedad  de  la  irregularidad  ocurrida  en 
el  trámite  legislativo se debe determinar atendiendo a los siguientes criterios: (i) si ese 
defecto  es  de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la 
validez  de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte 
estudiar  si  existió  o  no  una  convalidación  del  mencionado  vicio  durante  el  trámite 
mismo  de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible 
devolver  la  ley  al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y 
(iv)  si  no  se  presenta  ninguna  de  las  anteriores  hipótesis,  la  Corte  debe determinar si 
es  posible  que  ella  misma  subsane,  en  su  pronunciamiento,  el  vicio  detectado,  de 

1
  Constitución  Política,  Artículo  241,  Parágrafo:  “​Cuando  la  Corte  encuentre  vicios  de 
procedimiento  subsanables  en  la  formación  del  acto  sujeto  a  su  control,  ordenará  devolverlo  a  la 
autoridad  que  lo  profirió  para  que,  de  ser  posible,  enmiende  el  defecto  observado.  Subsanado  el  vicio, 
procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto​.” 
2
  Artículo  45º  del  Decreto  2067  de  1992:  “​Cuando  la  Corte  encuentre  vicios  de  procedimiento 
subsanables  en  la  formación  del  acto  sujeto  a  su  control,  ordenará  devolverlo  a  la  autoridad  que  lo 
profirió  para  que  dentro  del  término  que  fije  la  Corte,  de  ser  posible,  enmiende  el  defecto  observado. 
Subsanado  el  vicio  o  vencido  el  término,  la  Corte  procederá  a  decidir  sobre  la  constitucionalidad  del 
acto.  Dicho  término  no  podrá  ser  superior  a  treinta  días  contados  a  partir  del  momento  en  que  a 
autoridad está en capacidad de subsanarlo.​ ” 
16
Germán Vargas Lleras
Abogado

conformidad  con  los  lineamientos  arriba  trazados,  y  respetando  siempre  el  principio 
3
de razonabilidad.  
 
Así,  la  jurisprudencia  constitucional  ha  determinado que los vicios que conducen a la 
inexequibilidad  de  una  ley  o  del  proyecto  de  ley,  definidos  como  “​vicios  de  carácter 
sustancial​”,  se  caracterizan  porque:  “(​ i)  vulneran  algún  principio  o  valor 
constitucional;  (ii)  afectan  el proceso de formación de la voluntad democrática en las 
cámaras;  o  (iii)  desconocen  las  competencias  y  estructura  básica  institucional 
diseñada  por  la  Carta  ,  lo  que  a  su  vez  remite  en  últimas,  a  la  infracción  de la ley 5ª 
4
de  1992  u  otras  prescripciones  que  regulen  el  procedimiento  legislativo​.”   ​(Resaltado 
añadido) 
 
Adicionalmente,  ha  sostenido  que  el  debate  parlamentario,  es  el  escenario 
deliberativo  propio,  en  donde  deben plantearse las irregularidades de trámite, ya que 
este  escenario  exige  de  los  participantes  una  actitud  activa  en  el  ejercicio  de  sus 
derechos  y  de  sus  obligaciones.  En  este  sentido,  ha  expresado  que  los  congresistas 
“​deben  advertir  las  circunstancias  que  consideren  susceptibles  de  afectar  el  trámite  o  de 
lesionar  su  derecho  de  participación  y  emplear,  con  un  mínimo  de  diligencia  y  vigor,  las 
herramientas  que  el  ordenamiento  jurídico  pone  a  su  alcance  en  el  escenario  político  de  los 
5
debates”​ .   
 
De  esta  manera,  la  jurisprudencia  constitucional  ha  concluido  que  en principio, es en 
el  propio  debate,  empleando  la  mecánica  que  la  Constitución  y  la  Ley  han  previsto 
para  ello,  en  donde  deben  tramitarse  las  discrepancias  y  hacerse  valer  las  garantías 
que  el  procedimiento  legislativo  ha  previsto.  Solo  aquellas  irregularidades  que 
trasciendan  ese  ámbito,  o,  porque  habiendo  sido  planteadas,  no  fueron  atendidas,  o 
porque  fueron  inadvertidas,  o  porque  no  tuvieron  ocasión  de  expresarse,  tendrían  la 
6
virtualidad de plantearse como eventuales vicios de procedimiento.  
 
En  consecuencia,  ante  la  comprobación  de  un  vicio  en  el  procedimiento  legislativo, 
corresponde  en  primer  lugar  examinar  si  éste  es  de  naturaleza  subsanable.  Al 
respecto,  conforme  a  la  posición  pacífica  de  la  jurisprudencia  se  tiene  que  una 
irregularidad  presentada  cae  dentro  de  los  supuestos  de  insubsanabilidad  cuando  la 
irregularidad  afecta  un  mandato,  principio,  derecho,  o  valores  sustantivos,  como 
sucede  con  el  debido  proceso –art. 29 de la Constitución-, la publicidad –art. 157 de la 
Constitución-,  la  votación  nominal  y  pública  para  la  debida  conformación  de  la 
voluntad  democrática  de  las cámaras –art. 133 de la Constitución-, los derechos de las 
minorías –art. 1 de la Constitución-, el principio democrático en sentido amplio –art. 1 
de  la  Constitución-,  etc.,  y  por tanto tienen una entidad grave y un carácter sustancial 
que  afecta  dichos  contenidos  de  índole  sustantiva  y  vicia  de  manera  integral  el 
proceso de formación de la ley aprobatoria. 
 
La  anterior  subregla  jurisprudencial  se  encuentra  en total armonía con el Reglamento 
del  Congreso,  que  en  su  artículo  5º  consagra  que  “[e]​n  desarrollo  y  aplicación  de  este 
Reglamento  se  entenderán  como  vicios  de  procedimiento  insubsanables  de  la  Constitución 
​ |  1.  Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias 
Política:  |
de  la  Rama  Legislativa  del  Poder  Público,  se  efectúe  fuera  de las condiciones constitucionales. 

3
Sentencias C-370 de 2004 y C-168 de 2012.  
 
4
  Sentencia  C-  277  de  2007,  con  ocasión  del  examen  de  una demanda de inconstitucionalidad 
dirigida  contra  el  artículo  1°  (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona 
el artículo 48 de la Constitución Política”. 
5
Sentencia C-168 de 2012. 
6
sentencia C-168 de 2012. 
17
Germán Vargas Lleras
Abogado

En  este  evento  sus  decisiones  carecerán  de  validez,  y  a  los  actos  que  realice  no  podrá  dárseles 
efecto alguno. | ​ | ​2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales. 
 
En  forma  contraria,  cuando  la  Corte  encuentra  vicios  de  procedimiento  subsanables 
en  un  acto  sujeto  a  su  control,  esto  es,  irregularidades  que  no  desconocen  aspectos 
estructurales  del  proceso  legislativo,  que  no  impiden  o  anulan  la  debida 
conformación  de  la  voluntad  democrática  de  las  cámaras,  o vulneran los derechos de 
7
las  minorías  parlamentarias,   debe  ordenar  devolverlo  a  la  autoridad  que  lo 
pronunció  para  que  se  enmiende  dicho  vicio,  para  que  con  posterioridad  a  su 
subsanación  pueda  entrar  a  ser  analizado  el  acto  y  declararse  la  exequibilidad  o 
inexequibilidad del mismo. 
 
3. El  principio  democrático  y  el  principio  de  publicidad  en  los  debates  del 
Congreso de la República en la jurisprudencia constitucional 
 
El  más  destacado de los principios constitucionales que tienen concreción con ocasión 
de  la  realización  del  procedimiento  legislativo,  aunque  no  el  único,  es  el  ​principio 
democrático  ​en  el  funcionamiento  de  las  Cámaras  legislativas.  En  este  sentido,  la 
jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional  ha  reconocido  que  su  aplicación  y 
desarrollo  se  lleva  a  cabo  a  través  de  elementos  que  reflejan  sus  características 
esenciales,  los  cuales  son:  la  participación plural en el proceso de decisión; la toma de 
decisiones  por  mayorías,  siempre  con  respeto  a  las  minorías;  y  el  actuar  público  del 
Congreso,  tanto  al  interior de las propias corporaciones que lo integran, como de cara 
a la ciudadanía que representa. Al respecto, la sentencia C-141 de 2010 consagró: 
 
“​Aunque  el  principio  democrático  se  manifiesta  en  todas  las  funciones  del  Congreso, 
interesa  a  la  Corte  profundizar,  especialmente,  en  como  se  concreta  tratándose  de 
la  labor  legislativa.  A  lo largo de ésta se encuentran muy distintas expresiones del 
principio  democrático, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunión, 
actividades  como  la  participación  y  decisión,  al  igual  que  condiciones  como  la 
transparencia.  Estas  diversas  manifestaciones  pueden  ser  agrupadas  en  tres 
principios  que  integrarían,  a  su  vez,  el  principio  democrático  en  la  actividad 
congresual.  De  esta  manera  en  el  principio  mayoritario  o  de  decisión  por 
mayorías,  de  pluralismo  político  y  de  publicidad  se puede entender condensado de 
forma  un  poco  más  concreta  el  sentido  democrático  que  atiende  el  deber  ser  del 
funcionamiento del Congreso​”.  
 
La  jurisprudencia  de  la  Corte Constitucional ha resaltado que el principio de decisión 
democrática,  al  ser  un  principio fundante de nuestro orden constitucional –artículo 1º 
de  la  Constitución-,  resulta  determinante  en  el  carácter  que  como  fuente  del  derecho 
tiene  la  ley.  Por  consiguiente,  su  afectación,  menoscabo  o  vulneración  a  lo  largo  del 
proceso legislativo afectará la validez de la ley fruto de dicho procedimiento viciado. 
 
Como  recordé  anteriormente,  el  principio  democrático  está  integrado  por 
subprincipios  que  se  manifiestan  de  forma  concreta  en  el  procedimiento  legislativo, 
en  cuanto  tienen  relación  directa  con  las  condiciones  o  actuaciones  que  para  su 
desarrollo  se exigen. Uno de ellos es el de publicidad en las actuaciones del Congreso, 
que  en  democracia  tiene,  por  lo  menos,  dos  objetivos  de  invaluable  importancia: 
servir  de  garantía  a  todos  y  cada  uno  de los integrantes del Congreso –especialmente 
los pertenecientes a grupos minoritarios-, para que las decisiones de las corporaciones 
públicas  no  se  tomen  de  manera  intempestiva,  sorpresiva,  inconsulta  o,  incluso, 
oculta;  y,  adicionalmente,  garantizar  la  transparencia  propia  de  las  instituciones  que 
actúan  en  democracia,  de  manera  que  la  ciudadanía  pueda  escrutar  el  actuar  del 
7
Auto 032 de 2012. 
18
Germán Vargas Lleras
Abogado

órgano  de  representación  e,  incluso,  en  algunos  casos  participar  del  proceso  de 
decisión. 
 
Respecto  del  primero  de  dichos  aspectos,  esto  es,  la  publicidad  al  interior  de  las 
corporaciones  del  Congreso,  la  jurisprudencia  constitucional  ha  tenido  oportunidad 
de  resaltar  su  valía  y  detallar  las  formas  en  que  el  mismo  se  concreta  a  lo  largo  del 
proceso  de  formación  de  la  voluntad  de  las  Comisiones  o  Cámaras  legislativas. 
Teniendo  en  cuenta  el  vicio  cuya  ocurrencia  quiero  denunciar,  resulta  pertinente 
concentrar  el  discurso  en  la  importancia  de  que  exista  publicidad  sobre  el  texto 
articulado  sobre  el  que  se  centra  el  debate  y,  consecuentemente,  sobre  el texto que se 
vota. 
 
En un caso de gran similitud con el que ahora se estudia, la acusación se fundó en que 
el  texto  propuesto  para  debate  no  había sido publicado con la ponencia, ni había sido 
repartido  para  su  conocimiento  por  otro  medio  a  los  honorables  Representantes  a  la 
Cámara.  El  articulado  sometido  a  votación  fue  una propuesta de 95 páginas radicada 
el  mismo  día  del  debate  por  parte  de  los  ponentes  del  proyecto,  y  apoyada  por  el 
entonces  Ministro  de  Justicia.  Al  respecto  me  permito  resaltar  que la Corte manifestó 
“[o]​bserva  la  Corte  que  para  este  momento,  las  proposiciones  que  los  ponentes  radicaron  el  6 
de  junio  de  2000,  no  habían  sido  puestas  en consideración de la Cámara, no habían sido leídas 
por la Secretaría, ni, dado que fueron radicadas ese mismo día, habían sido publicadas”​ . 
  
El cargo presentado fue, obviamente, el que los Representantes a la Cámara no habían 
tenido  oportunidad  de  conocer  el  texto  que  se  sometía  a  debate,  y  posteriormente 
sería sometido a votación. Al estudiar esta situación la Corte manifestó: 
 
“​Lo  que  debe  ser  objeto  de  análisis  de  constitucionalidad  dentro  de  un  Estado 
democrático  de  derecho,  es  la  verificación  del  cumplimiento  de  todas las garantías 
constitucionales  involucradas  en  el  debate  parlamentario,  independientemente  de 
qué  grupo  esté  siendo  perjudicado  con  su  pretermisión,  y  en  ese  sentido,  dicha 
función  está  encaminada  a  permitir  que  tanto  minorías  como  mayorías  tengan  la 
posibilidad  de  conocer  y  estudiar  los  textos  sometidos  a  su  consideración  y  por  lo 
tanto de discutirlos previamente a su aprobación. 
(…) 
Por  lo  tanto,  la  garantía  que  le  compete  preservar  a  esta  Corporación  es  la 
publicidad  del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación, 
como  condición  necesaria  para  que  los  congresistas  tengan  oportunidad 
de  intervenir  en  su  discusión  y  por  lo  tanto,  para  que  se  pueda  surtir 
válidamente  el  debate  parlamentario​.  De  lo  contrario,  si  los  congresistas  no 
tienen  oportunidad  de  conocer  el  texto  sometido  a  su  aprobación,  se  estaría 
desconociendo  su  facultad  para  participar  en  el  debate  expresando  sus  juicios  y 
opiniones  con  respecto  a  un  proyecto  o  proposición,  situación  que  resulta 
contraria  al  principio  democrático  de  soberanía  popular  consagrado  en  nuestra 
Constitución. 
(…) 
El  objeto  sobre  el  cual  recae  el  debate  o  discusión  es  el  proyecto  o  la  proposición   de 
fórmula  legal que va a adoptarse. Por lo tanto, p ​ uede concluirse que si no existe 
este  objeto,  o  si  el  mismo  es  desconocido  de  manera  general  por  quienes 
deben  discutirlo,  naturalmente  no  puede  haber  debate  o  discusión.​   El 
desconocimiento  general  del  proyecto  o  de  la  proposición  que  lo  modifica,  excluye 
la  posibilidad  lógica  de  su  debate,  pues  equivale  a  la  carencia  de  objeto  de 
discusión​.” –sentencia C-760 de 2001; negrilla fuera de texto- 
 

19
Germán Vargas Lleras
Abogado

En  este  caso  la  Corte  concluyó  que  la  no  publicación  o,  siquiera,  difusión  del  texto 
que  se  sometía  a  consideración y por el cual debía votar la Cámara de Representantes 
no  simplemente  implicó  incumplir  lo  que  el  artículo  178  del  Reglamento  del 
Congreso  impone  respecto  del  trámite  a  las  proposiciones,  sino  que  afectó  los 
principios  constitucionales  de  publicidad  –pues  no  fue  cierta  la  presentación  de  los 
textos  a  debatir-  y  de  participación  parlamentaria  –en  tanto  impidió  a  los 
Congresistas  debatir,  ya  que  no  conocían  el  texto  en  discusión-.  La  afectación  de 
principios  constitucionales  derivó  en  un  vicio  de  procedimiento,  y  la  consiguiente 
declaratoria  de  inexequibilidad  de  aquellos  artículos  que no fueron conocidos por los 
miembros de la Cámara legislativa. 
 
La  decisión  antes  mencionada  continuó  la  línea  iniciada  por  la  sentencia  C-737  de 
2001,  en  la  que  la  sorpresiva  presentación  de  una  proposición  que  modificaba  la 
totalidad  de  lo  que  hasta  ese  punto  del  trámite  legislativo  había  sido  el  proyecto 
objeto  de  discusión,  condujo  a  que  la  Corte  concluyera  que  se  había  afectado  el 
principio  de  publicidad,  presupuesto  insalvable  para  la  realización  de  un  debate 
democrático.  Al  respecto  expresó  la  Corte  Constitucional  “[l]​os  importantes valores que 
ampara  la  exigencia  de  que  todo  proyecto  sea  oficialmente  presentado  y  publicado  son 
suficientes  para  concluir  que  su  incumplimiento  no  representa  una  irregularidad  irrelevante, 
sino  que  constituye  un  vicio  de  procedimiento,  puesto  que  puede  afectar  la  estructura 
bicameral  del  Congreso y las prerrogativas presidenciales, (debido a la eventual vulneración de 
la  reserva  de cámara y de iniciativa), así como la transparencia y claridad de la formación de la 
voluntad democrática en las cámaras”​ . 
 
En  idéntico  sentido,  la  sentencia  C-131  de  2009  tuvo  como  uno  de  los  problemas 
jurídicos  la  presunta  falta  de  publicidad  de  dos  proposiciones  que  se  presentaron. 
Como  subregla  jurisprudencial  para  abordar  el  problema  consagró que “[c]​omo quedo 
señalado  la  publicidad  de  esas  proposiciones,  tema  que  en  la  actualidad  centra  el  estudio de la 
Corte,  garantiza  la  participación  efectiva  de  los  miembros  del  Congreso,  por  ello  el 
conocimiento  previo  de  los  asuntos  a  debatir,  resulta  de  gran  relevancia  por  conllevar  el 
respeto  al ‘principio  democrático  en  el  proceso  de  formación  de  la  ley’,  que  permite  la 
intervención  no  sólo  de  las  minorías,  además  de  ser  una  garantía  para  la  existencia  del 
debate”​ .  En  el  análisis  concreto  la  Sala  Plena  de  la  Corte  Constitucional  concluyó  que 
“[s]​i  bien  los  actores,  quien  intervino  por  el  Instituto  Colombiano  de  Derecho  Procesal  y  el 
Procurador  General  de  la  Nación,  consideran  que  la  ausencia  de  una  doble  lectura  de  las 
propuestas  presentadas  con  relación  a  los  artículos  14  y  16 de la Ley 1142 de 2007, conllevó a 
la  ausencia  de  debate,  la  realidad  es  que nos encontramos ante una irregularidad que no afectó 
la  garantía  de  la  publicidad  y el respectivo debate, como quiera que fue subsanada por la forma 
como  fueron  explicadas  las  propuestas,  para  proceder  a  la  votación  que  en  definitiva las negó; 
cumpliendo  entonces  con  el  fin  perseguido  por  las  instituciones  procesales  que  regulan  ese 
procedimiento”​ .  Es  decir,  aunque  no  hubo  una  lectura  textual  de  las  proposiciones,  el 
hecho  de  que  hayan  sido  respecto  de  ​solo  dos  artículos,​   que  las  mismas  hayan  sido 
explicadas  con  ​suficiencia  y  ​precisión,​   y que las mismas ​hayan sido negadas​, permite 
apreciar que no existió un vicio en e procedimiento legislativo que se analizó. 
 
Otro  tanto  ocurrió  en  el  caso  que  evaluó  la  sentencia  C-168  de  2012,  en  la  cual  la 
acusación  se  basó  en  que  no  se  había  conocido  por  parte  de  la  Plenaria del Senado el 
informe  de  ponencia  que  finalmente  sirvió  de  base  para  la  discusión  y  que  fue 
aprobado  como  ley.  En  dicha  ocasión  la  Corte  reiteró  ​in  extenso  la  importancia  del 
principio  de  publicidad  en  el  trámite  legislativo  congresual,  y  recordó  que 
“[a]​rmonizando  las  anteriores  exigencias  del  procedimiento  legislativo  con  el  principio  de 
instrumentalidad  de  las  formas,  la  Corte  ha  dicho  que  “(…)  la  garantía  que  le  compete 
preservar a esta Corporación es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su 
aprobación,  como  condición  necesaria  para  que  los  congresistas  tengan  oportunidad  de 

20
Germán Vargas Lleras
Abogado

intervenir  en  su  discusión  y  por  lo  tanto,  para  que  se  pueda  surtir  válidamente  el  debate 
parlamentario.​ ” –sentenca C-168 de 2012-. 
 
En  esta  ocasión,  tras  concluir  que  no  existía  prueba  de  que  la  ponencia  hubiese  sido 
publicada  con  posterioridad  al  –es  decir,  después  de  que  se  realizara  el-  debate  en 
plenaria de Senado, entendió ajustado al principio de publicidad el debate en Plenaria 
de Senado de la ley 1403 de 2010. 
 
En  la  sentencia  C-252  de  2012,  conociendo  un  cargo  por  la  supuesta falta de debate y 
ausencia  de  publicación  del  texto  aprobado,  la  Sala  Plena  de  la  corte  Constitucional 
reiteró  que  “​la  Corte  ha  reconocido  claramente  la  importancia  de  que  los 
congresistas  conozcan  aquello  que  votan  con  anterioridad​.  Es  así  como  en  la Sentencia 
C-557  de  2000, cuyo Magistrado Ponente es el doctor Vladimiro Naranjo dijo, ‘…​las normas 
superiores  y  las  legales  de  naturaleza  orgánica  que  rigen  el  trámite  de  las  leyes, 
buscan  siempre  que  los  congresistas  conozcan  a  cabalidad  el  tenor  literal  de  las 
disposiciones  que  se  someten  a  su  consideración  y  aprobación,  y  que  aquello  que  es 
finalmente  adoptado  como  ley  sea  expreso  en  su  texto  y  de  público  conocimiento.​  
Todas  las  disposiciones  relativas  a  la  publicación  del  proyecto  de  ley  en  el  órgano  de  difusión 
del  Congreso  –  Gaceta  del  Congreso  -,  a  la  publicación  en  el  mismo  del  proyecto  aprobado  en 
primer  debate,  a  la  necesidad  de  que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el 
cual  los  congresistas  puedan  conocer  el  texto  y  reflexionar  sobre  su  contenido,  al  debate  que 
debe  darse  respecto  de  las  normas  sometidas  a  la  consideración  de  los  legisladores,  a  la 
publicación  del  texto,  y  a  la  necesidad  de  reunir  una  comisión  de  conciliación  que  supere  las 
divergencias  literales  aprobadas  en  una  y  otra  Cámara,  indican  claramente  que  l​ o  que 
corresponde  a  éstas  es  aprobar  textos  conocidos,  explícitos,  expresos  e idénticos, que 
sólo  así  pueden  devenir  en  leyes  de  obligatorio  cumplimiento​”  –negrilla  fuera  de 
texto original-. 
 
Idea  que  fue  reiterada  en  la  sentencia  C-786  de  2012,  en  la  que  se  consagró  “​todas  las 
reglas constitucionales y legales de carácter procedimental relativas al trámite de las leyes en el 
Congreso,  se  orientan  a  asegurar  que  pueda  cumplirse  el  debate  y  la  aprobación  en  debida 
forma  y  que  se  atienda  a  la  realización  de  unos  principios  sustantivos,  entre  los  cuales  cabe 
destacar  la  garantía  para  la  formación  y  expresión  de  la voluntad legislativa de manera libre e 
ilustrada;  el  respeto,  tanto  de  la  regla  mayoritaria,  como  de  los  derechos  de  las  minorías;  la 
suficiencia  de  las  oportunidades  deliberativas;  y ​   de  manera  especial  para  el  caso  bajo 
estudio,  la  publicidad  de  los  asuntos  debatidos,  no  solo  como  presupuesto  para  el 
debate  entre  los  congresistas,  sino como derecho de la ciudadanía general​, y respeto de 
la  función  representativa  y  deliberativa  que  cumplen  los  congresistas”​   –negrilla  fuera  de 
texto-.  Y  a  continuación  concluyó  “[d]​e  esta  manera,  la  Corte  ha  sostenido  y reiterado que 
la  debida  conformación  de  la  voluntad  democrática  del  legislativo  está  supeditada  a  un 
presupuesto  epistemológico,  esto  es,  a  la  d ​ ebida  y  cumplida  información,  publicidad  y 
conocimiento de los asuntos que se debaten​” –negrilla fuera de texto-. 
 
Es  esta  la  línea  jurisprudencial  que  de  manera  constante,  pacífica  y  reiterada  ha 
entendido  que  el  respeto  del  principio  democrático  depende  de  que  se  presenten  las 
condiciones  adecuadas  para  la  realización  de  los  debates,  tanto  en  comisiones  como 
en  las  plenarias;  y  que  no  puede  entenderse  materializada  dicha  garantía  si  los 
congresistas  encargados  de  desarrollar  el  debate  no conocen o no tuvieron siquiera la 
posibilidad  de  conocer  el  texto sometido a su consideración y posterior votación. Esta 
situación,  ha  establecido  la  jurisprudencia  constitucional,  conduce  a  la  ausencia  de 
debate,  y  por  consiguiente  al  incumplimiento  de  uno  de  los  requisitos  expresamente 
consagrados  por  la  Constitución  –artículo  157-  para  que  un  proyecto  se  convierta  en 
ley de la República. 
 

21
Germán Vargas Lleras
Abogado

 
4. Primer  vicio  de  procedimiento:  ausencia  de  publicación  o  difusión  del 
texto  votado  y  aprobado  por  la  Plenaria  de  la Cámara de Representantes, 
y consiguiente pretermisión del debate en dicha Corporación. 
 
El  vicio  enunciado  resulta  evidente  de  lo  observado  en  el video de la sesión plenaria, 
en  la  que  a  partir  de  una  propuesta realizada por diferentes representantes, se decide 
entrar  a  votar  el  texto  aprobado  en  la  sesión  de  la  noche  anterior  por  el  Senado de la 
República, esto es la del 18 de diciembre. 
 
Se  recuerda  que  Senado  y  Cámara  iniciaron  de  forma  simultánea  el  debate  en 
Plenarias  del  proyecto de ley que luego sería ley 1943 de 2018. Esta situación fue fruto 
de  que  durante  el  inicio  del  trámite  legislativo  se  realizó  la  sesión  conjunta  de  las 
comisiones  permanentes  de  una  y  otra  cámara.  Durante  la  sesión  de  18 de diciembre 
en  la  Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes  se  decidieron  los  impedimentos 
presentados,  y  se  inició  el  debate  y  votación  del  articulado  del  proyecto  de  ley,  con 
base  en  el  texto  presentado  en  la  ponencia  respaldada  por  la  mayoría.  Texto  que, 
como  no  podía  ser  de  otra  forma,  había sido debidamente publicado, así mismo su fe 
de  erratas  –las  cuales  incluso  fueron  leídas  durante  la  sesión  en  mención-.  Dicha 
sesión terminó a las 11:40 pm. 
 
Reunida  al  día  siguiente  -es  decir,  el  19  de  diciembre-,  la  Plenaria  de  la  Cámara 
continuó  con  la  votación  del  articulado  que  se  había  publicado  en  la  ponencia, 
llegando  a  aprobar  –contando  el  producto  de  las  dos  sesiones-  un  total  de  ochenta  y 
ocho disposiciones (88) del texto propuesto por el informe de ponencia. 
 
Sin  embargo,  a  la  hora  y  diecinueve  minutos  (1’  19”) de iniciada la sesión se presenta 
una  proposición  que  rompe  completamente  con  el  curso  del  debate, tal y como había 
trascurrido  hasta  el  momento.  Dicha  proposición  consiste  en  que  sea  acogido  por  la 
Cámara  de  Representantes  el  texto  aprobado  por  el  Senado  cerca  de  la  media  noche 
del 18 de diciembre, es decir, unas horas antes. 
 
Quiero  ser  enfático  en la magnitud de este hecho para el ​iter legislativo de la Ley 1943 
de  2018.  Se  presentó  una  proposición  que  implicaba  la  adopción  de  un  texto  de  123 
artículos,  de  una extensión aproximada de 114 folios, sin que dicho texto hubiese sido 
publicado  con  anterioridad,  incluido  en  informe  de  ponencia  alguno,  o  siquiera 
repartido  por  otro  medio  a  los  miembros  de  la  Cámara  de  Representantes.  Como  es 
evidente  del  recuento  hecho  al  inicio,  y  del  video  de  la  sesión  de  19  de  diciembre, 
dicha  proposición  de  123  artículos  tampoco  fue  leída  durante  la  sesión  en  que  se 
realizó su votación. 
 
La evidente falta de conocimiento del texto que era sometido a la discusión y votación 
de  Pleno  de  la  Cámara  se  quiso  suplir  con  una  explicación  de  14  minutos,  que  de 
forma  general,  abstracta,  vaga,  llena  de  imprecisiones y sin una sola –ni siquiera una- 
referencia  a  algún  artículo  en  concreto  del  texto  aprobado  por  el  Senado  realizó  el 
senador David Barguil (entre los minutos 1’26” y 1’40”). 
 
Luego  de  esto  fue  escuchado un Senador hacer unas reflexiones sobre dos artículos, y 
se  procedió  a  abrir  el  registro  para  votación  del  texto  propuesto.  Votación  que, 
obviamente, se realizó en bloque. Es decir, se votaron de una sola vez los 123 artículos 
–que  en  ese  momento,  en  realidad,  no  se sabían cuántos eran- del texto aprobado por 
el Senado. 
 

22
Germán Vargas Lleras
Abogado

Esta  situación  comporta,  como  es  evidente,  un  incumplimiento  de  los  artículos  178 
-que  remite  al  160-  y,  consecuentemente,  160  del  Reglamento  del  Congreso, 
disposición que consagra como pasos para la presentación de una enmienda: 
 
“​Todo  Congresista  puede  presentar  enmiendas  a  los  proyectos  de  ley  que  estuvieren  en 
curso.  Para  ello  se  deberán  observar  las  condiciones  siguientes,  además de las que 
establece este Reglamento: 
 
1a.  El  autor  o  proponente  de  una  modificación,  adición  o  supresión  podrá plantearla en 
la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. 
 
2a.  El  plazo  para  su  presentación  es  hasta  el  cierre  de  su  discusión,  y  se  hará 
mediante e​ scrito​ dirigido a la Presidencia de la Comisión.​  
 
3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado.​ ” 
 
 
Como  es  obvio,  en  el  escrito  que  se  presente  una  proposición  se  debe  incluir  el  texto 
de  la  misma.  Esta es una práctica indiscutida en Comisiones y Plenarias del Congreso 
colombiano,  pero,  además,  una  exigencia  sin  una  sola  excepción  en  la jurisprudencia 
constitucional,  tal  y  como  expuse  en  el  apartado  anterior  –sentencias  C-760  de  2001, 
C-131 de 2009, C-168 de 2012, entre otras-. 
 
En  este  sentido,  presentar  una  proposición  que  no  incluya  el  texto  que  se  propone 
resulta  un  contra  sentido  lógico  –pues,  precisamente,  no  se  dice  qué  es  lo  que  se 
propone-,  pero  además  implica  el  desconocimiento  del  principio  de  publicidad,  que 
en  este  caso  afecta  la  validez  constitucional  de  la  ley  1943  de  2018,  en  cuanto  que 
derivó  o  implicó  la  pretermisión  del  debate  de  la  Plenaria  en  la  Cámara  de 
Representantes. 
 
Como  quedó  claro de la línea jurisprudencial antes mencionada, uno de los requisitos 
para  el  desarrollo  del  debate  en  condiciones  democráticas es que los congresistas que 
en  él  participan  hayan  tenido  oportunidad  real  de  conocer  el  texto  sobre  el  cual  se 
discute  y  vota.  Por  esto  en  diversas  ocasiones,  a  lo  largo  de  más  de  doce  años  de 
jurisprudencia,  se  ha  recalcado  la  necesidad  de  que  los  textos  de  ponencia  se 
publiquen,  o  las  proposiciones  que  se  presentan  a los proyectos sean dadas a conocer 
a quienes sobre ellas tienen que debatir y luego decidir en votación. 
 
Por  esta  razón, no se encuentra un solo evento en que la jurisprudencia constitucional 
haya  avalado:  i)  la  ​renuncia  por  parte  de los miembros de una corporación  a conocer 
el  texto  sobre  el  cual  debe  debatir  y  votar;  ni  ii)  ​actos  de  fe  o  ​actuaciones basadas en 
la  confianza  que  avalen  el  reemplazo  de  la  publicidad  del  texto  por  una  charla 
informal dada por un miembro de otra corporación. 
 
No  podría  entenderse  que  el  principio  de  participación  democrática  pueda  tener 
realización  sustancial,  si  a  los  representantes  de  los  distintos  sectores  políticos  de  la 
sociedad  elegidos  al Congreso les fue cercenada la posibilidad de conocer el texto que 
finalmente fue propuesto para debate y votación.  
 
Siendo  esta  la  enunciación  general,  he  de  decir  que  para  un entendimiento adecuado 
de  la  magnitud del vicio presentado deben resaltarse distintos elementos que, a partir 
de una visión integral, permiten apreciar la intensidad que esta situación implicó para 
el  principio  democrático  en  la  conformación  de  la  voluntad  de  una  Cámara  en  el 
Congreso de la República. 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

 
La  extensión  y  complejidad  técnica  de  la  modificación  propuesta​.  Aunque  se  habían 
publicado  distintas  ponencias,  y  algunos  artículos  de  dichos  textos  se  habían 
sometido  a  votación,  el  articulado  que  finalmente  se  votó  y  que  fue  aprobado  fue un 
texto  de  123  artículos,  con  obvias  diferencias  respecto  del  presentado  por el ponente 
del  proyecto.  No  se  trata  de  un proyecto de ley de pocos artículos, cuyo texto aunque 
no  publicado  pueda  ser  explicado  de  forma  completa  y  coherente  en  una  charla 
improvisada  de 14 minutos por un miembro ajeno a la Corporación que decide. Por el 
contrario,  se  trata  de  un  cuerpo  articulado  de  gran  complejidad  y  considerable 
extensión,  que  fue  propuesto  como  un  todo,  con  referencias  claramente 
indeterminadas  y,  en  ese  momento,  indeterminables  por  parte  de  los miembros de la 
Cámara,  y  cuyos 123 artículos, título y todo lo que su aprobación exigía fue votado de 
forma monolítica, en bloque, sin que se considerara necesario ningún tipo de votación 
particular. 
 
La  Gaceta del Congreso que incluyó el texto aprobado por el Senado no fue publicada 
antes  de  la  sesión  plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes​.  La  situación  antes 
descrita  se agrava si se considera que la Plenaria del Senado de la República en que se 
aprobó  el  texto  definitivo,  que  luego  fue  acogido  por  la  Cámara  de  Representantes, 
finalizó  a  las 11:50 de la noche del 18 de diciembre de 2018; y que para el momento en 
que  se  hizo  la  proposición  de  acoger  dicho  texto  en  la  Cámara  de  Representantes  no 
había  sido  publicado  en  el  medio  oficial  para  dar  publicidad  a  las  decisiones que esa 
institución  toma,  esto  es  en  la  Gaceta  del  Congreso.  Es  decir,  ni  siquiera  en  gracia de 
discusión  puede  hablarse  de  una  oportunidad  tácita  de  conocimiento  del  texto 
aprobado  por  el  Senado,  pues  la  versión  que asegura su certeza, por medio de la cual 
se  difunde  la  versión  oficial  de  lo  aprobado  tan  solo  fue  publicada  dos  (2)  días 
después,  en  la  Gaceta  del  Congreso  de  fecha  21  de  diciembre  de  2018.  Sin  duda 
alguna,  con  posterioridad  a  la  sesión  de la Plenaria de la Cámara que tuvo lugar el 19 
de diciembre de 2018. 
 
Imposibilidad  de  participar  en  el  debate  de  la  Plenaria  de  Cámara​.  Esta,  en  realidad, 
resulta  la  consecuencia  lógica  de  una  situación  tan  ​sui  generis​:  se  presentó  un  debate 
exiguo  sobre  el  texto  sometido  a  discusión.  Es  decir,  un  texto  de  la  extensión  tantas 
veces  mencionada  fue  debatido  durante tres minutos por los miembros de la Plenaria 
del  Congreso.  Y  esto  no  resulta  sorprendente  por  cuanto  no  había  objeto  conocido 
sobre  el  cual  debatir,  por  cuanto  no  les  era  posible  a  los  miembros  de  la  Cámara  de 
Representantes  tener  acceso  al  contenido  preciso,  específico,  concreto  del  texto  cuya 
votación se proponía en ese momento. 
 
El  exiguo  tiempo  que  el  Presidente  de  la  Cámara  permitió  debatir  la  extensa 
proposición  modificatoria​.  El  proyecto  de  123 artículos fue propuesto a la Plenaria de 
la  Cámara  28  minutos  antes  de  que  se decidiera proceder a su votación definitiva por 
parte  del  Presidente  (E)  de  dicha  Corporación.  Es  decir,  adicional  a  que  no  existió 
publicación  previa  que  permitiera  a los miembros de la Cámara conocer del texto que 
se  proponía  para  ser  aprobado,  ni  tampoco  lectura  del  articulado  que  se  estaba 
sometiendo  a  la  consideración  de  la  Cámara,  el brevísimo tiempo trascurrido entre la 
primera  vez  que  se  propuso  dicho  texto  y  el  momento  en  que  se  abrió  registro  para 
votación  hace  imposible  que  alguien  pudiera  haber  conocido,  si  quiera  por  una 
lectura  rápida,  un  texto  de  123  artículos, muchos de ellos de alta complejidad técnica, 
que alcanzan una extensión total cercana a los 114 folios tamaño carta. 
 
La  votación  de  un  proyecto de 123 artículos en bloque​. En efecto, sumado al hecho de 
que  el  texto  que  se proponía no fue publicado, ni leído en la plenaria de la Cámara de 
Representantes,  ni  discutido  por  secciones  o  grupos  de  artículos,  se  tiene  que  la 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

votación  se  realizó  en  bloque,  como  un  cuerpo  monolítico,  sin  tener  en  cuenta  que el 
proyecto  que  se  votaba  incluía  normas  sobre  temas  muy  diferentes,  sobre  los  cuales 
–al  ser  tan  diversos-  era  dudoso  que  se  tuviera  la  misma  opinión  por  parte  de  las 
fuerzas  políticas  con  asiento  en  el Congreso. Es decir, de lo mostrado en los debates y 
a  partir  del  gran  número  de  proposiciones  presentadas  al  proyecto,  es  claro  que 
existían  partes  del  mismo  con  mayor  apoyo  que  otras.  Esta  situación  es  desconocida 
por  la  votación  en  bloque,  y  redunda  en  contra  del  debate  participativo  y  por  tanto 
democrático,  incluso,  de  aquellas  fuerzas  políticas  que  apoyaron  la  proposición 
presentada.  Soy  consciente  de  que  la  votación  en bloque no es ​en sí misma un vicio de 
procedimiento;  quiero  resaltar  en  este  punto  que  en  el contexto y momento en que se 
realizó  la  votación  en  bloque  –proposición  consistente  en  adoptar  un  texto  de  123 
artículos,  que  sumaban  aproximadamente  114  páginas-, es una situación que se suma 
a  las  anteriormente  descritas,  y  que  en  un  análisis  integral  dejan  ver  la  gran 
deficiencia  democrática  que  presentó  el  debate  en  la  Plenaria  de  la  Cámara  de 
Representantes.  Es  un eslabón más de la cadena de irregularidades que constituyen el 
vicio enunciado. 
 
Esta  es  la  serie  de  situaciones  que  se  derivan  de  la  falta  de  publicación,  o  si  quiera 
difusión  del  texto  que  fue  objeto  de  proposición  y,  posteriormente,  sometido  a 
votación  en  la  Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes,  y  que  constituyen  el 
fundamento  para  concluir  en  el  desconocimiento  del  principio  democrático,  en  sus 
componentes de publicidad y de participación política. 
 
Es  claro  que  las  actuaciones  descritas  son  contrarias  al  artículo  178  del  Reglamento 
del  Congreso,  que  a  su  vez  remite  al  artículo  160  del  mismo  cuerpo  normativo,  en 
donde  se  prevé  el  procedimiento  para  la  discusión  y  votación  de  las  proposiciones 
presentadas.  Sin  embargo,  lo  que  ahora  señalo  va  mucho  más  allá  de  una  simple 
irregularidad  respecto  de  lo  prescrito  por  la  norma  orgánica.  Resalto  que  el no haber 
seguido  los  preceptos  reglamentarios  redundó  en  el  desconocimiento  del  principio 
constitucional  de  publicidad  al  interior  del  trámite  legislativo,  y  con  ello  en  la  total 
vulneración  del  principio  de  participación  –artículo  1  de  la  Constitución-  que  debe 
garantizarse  a  los  representantes  del  pueblo,  pues  como  recordé  en  los  acápites 
anteriores,  un  presupuesto  ​sine  qua  non  para  que  se  garantice  de  forma  sustancial  la 
posibilidad  de  debatir  a  los  miembros  del  Congreso  –principio  constitucional  de 
participación-,  es  que  tengan  conocimiento  del articulado que se debate –principio de 
publicidad-.  Contenidos  estos  que  han  sido  entendidos  como  inescindibles,  y  su 
protección  como  indispensable  para  la  validez  del  fruto  del  trámite  legislativo 
–sentencias C-760 de 2001, C-168 de 2012, y C-087 de 2016-. 
 
Reitero  que  lo  que  ahora  funda  la  acusación  no  es  una  irregularidad  aislada,  de 
alcance meramente formal, que no haya repercutido en la vulneración de un principio 
constitucional axial al proceso legislativo de la ley 1943 de 2018. 
 
Todo  lo  contrario.  El  fundamento  de  la  vulneración  alegada no radica únicamente en 
que  para  ese  momento  no  existía  un  texto  publicado  en  la  Gaceta  del Congreso de lo 
que  se  proponía  para  que  fuera debatido y votado; ni en que no se realizó su difusión 
por  algún  medio  mecánico.  El  absoluto  desconocimiento  de  las  garantías 
democráticas  del  debate  se  materializó  en  una  serie  de  actuaciones  que  vistas  en 
conjunto,  al  ser  analizadas  como  integrantes  de  un  contexto  procedimental  no  dejan 
lugar  a dudas de la pretermisión total de la posibilidad de debatir de los miembros de 
la  Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes,  resultado  que  deviene  consecuencia 
directa  del  absoluto  desconocimiento del principio de publicidad en el ​iter ​legislativo, 
y  en  consecuencia  del  principio  de  participación  en  democracia  que  tienen  quienes 
representan al soberano en el proceso de construcción legislativa. 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

 
Resulta pertinente recordar lo que de forma clara y contundente consagró la sentencia 
C-131 de 2009, respecto de los ​mínimos esenciales e​ n los debates que realiza el órgano 
de representación en un Estado cuyo actuar se sustenta en el principio democrático: 
 
“​3.2.  Los  artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta señalan los elementos fundamentales 
que  deben  reunir  los  debates.  En  primer  lugar,  el número mínimo de congresistas 
que  deben  estar  presentes  para  iniciar  la  deliberación  de  cualquier  asunto,  así 
como  para  adoptar  decisiones  (Artículo  145,  CP).  En  segundo  lugar,  la  mayoría 
necesaria  para  adoptar  decisiones  en  la  respectiva  corporación  que,  salvo  que  la 
Constitución  exija  una  mayoría  especial,  debe  ser  la  mayoría  de  los  votos  de  los 
asistentes  (Artículo  146,  CP)..  En  tercer  lugar,  el  carácter  imperativo  de  los 
debates  en  las  comisiones  y  en  las  plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede 
llegar  a  ser  ley  (Artículo  157,  CP).  E​ n  cuarto  lugar,  la  necesaria  publicidad 
de  lo  que  va  a  ser  sometido  a  debate  como  presupuesto  mínimo  para 
garantizar  la  participación efectiva de los congresistas (Artículo 157, CP). 
En  quinto  lugar,  el  período  mínimo  que  debe  mediar  entre  debates  como  garantía 
de  que  la  decisión  del  Congreso  sobre  el  proyecto  de  ley  es  producto  de  una 
reflexión  ponderada  (Artículo  160,  CP).  Y  en  sexto  lugar,  la  votación  de  lo 
discutido  como  finalización  del  debate  (Artículo  157,  CP).”​   –negrilla  fuera  de 
texto- 
 
El  no  haber  garantizado  las  condiciones  de  publicidad  del  texto  que  fue  votado, 
redundó  en la pretermisión del debate en plenaria de la Cámara de Representantes, y, 
por  consiguiente,  en  el  incumplimiento  de  dos  principios  constitucionales 
expresamente  garantizados  por  la  exigencia  que  el  artículo  157  de  la  Constitución 
consagra  para  que  un  proyecto  se  convierta  en  ley  de  la  República,  como  es  que  sea 
aprobado  en  cuatro  debates,  uno  de  ellos  por  la  Plenaria  de  la  Cámara  de 
Representantes. 
 
Aunque  de  esencial  importancia  en  todo  procedimiento  legislativo,  quiero  resaltar  el 
especial  significado  que  la  garantía  sustancial  de  la  participación  de  los 
representantes  del  pueblo  tiene  cuando  se  debate  una  ley  relativa  a  tributos.  El 
principio  de  representación,  manifestación  axial  al  sistema  democrático,  surgió 
precisamente  en  un  escenario  en  que  se  buscaba  garantizar  la  real  y  efectiva 
participación  de  aquellos  sobre  los  cuales  recaerían  los  tributos,  y  es  consecuencia 
concreta  de  la  máxima  ​no  imposición  sin representación​, que la génesis del pensamiento 
constitucional y democrático tiene como uno de sus elementos más preciados.  
 
Por  esta  razón,  lo  hasta  ahora  narrado  tiene  aun  más  impacto  en  el  orden 
constitucional  y  democrático  si  se  tiene  en  cuenta  que  el  absoluto  desconocimiento 
del  principio  de  publicidad,  y  por  consiguiente  la  vulneración  de  la  garantía  de 
participación  fue  cercenada  a  los  representantes  del pueblo al aprobar una ley que en 
123  artículos  modificaba  de  forma  sustancial  una  gran  cantidad  de  tributos  que,  a  la 
manera  de  cargas  públicas,  tendrán  que  soportar  los  contribuyentes,  es  decir  los 
representados. 
 
No  contribuye  a la democracia, ni a la legitimidad de las instituciones el hecho de que 
en  el  seno  del  principal  órgano  de  representación  tengan  ocurrencia  hechos  que 
desdibujan  el  principio  democrático, o dan la impresión de que la discusión por parte 
de  los  representantes  es  algo  meramente  formal,  accesorio,  algo  que  puede  obviarse 
cuando  el  desinterés  o  simplemente  la  prisa  por  terminar  el  período  legislativo así lo 
impongan.  Y  es el juez que garantiza la aplicación de los mandatos constitucionales el 
llamado  a  recordar  que  el  principio  democrático  y  el  de  participación  en  las 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

decisiones  esenciales  a  los  asociados  no  es  algo  que  dependa  de  la  voluntad  de 
quienes  integran  el  Congreso,  sino  que  es  un  deber  que  se  deriva  de  la  función 
pública que ejercen en un Estado social y democrático de derecho. 
 
Por  otra  parte,  debo  anotar  que  en  este  caso  no  puede  ser  de  recibo  un  contra 
argumento  que  sostuviera  la  salvaguarda  del  principio  de  publicidad,  con  base  en  el 
hecho  de  que el Senador David Barguil ilustró con su charla informal e improvisada a 
la  Plenaria  de  la  Cámara,  sobre  lo  que  él  consideró  eran  los aspectos resaltables de la 
versión  aprobada  por  el  Senado.  Esta  argumentación  no  resulta  de  recibo,  por  lo 
menos,  por dos razones que en este punto del debate resultan evidentes: a) el absurdo 
de  que  el  dicho  de  un  Senador  supla  la  publicación  de  un  texto  de  123  artículos,  con 
miras  a  permitir  la  detallada  discusión  del  mismo;  y  b)  la  exigua  –casi  inexistente- 
precisión  con  que  se  refirió  a  las  temas  que  contenía  un  texto  de  123  artículos  que  se 
sometía a consideración. 
 
En  efecto,  a  esta  charla  claramente  le  faltó  la  precisión  que  se  debe  garantizar  a  la 
Plenaria  del  órgano  legislativo  de  un  Estado  de  Derecho  respecto  del  texto  sobre  el 
cual  debe  debatir.  Recordemos  que  el  Senador  Barguil  inicia  su  charla  con  la 
manifestación  general  e  indeterminada  de  que  se  habían  acogido  por  el  Senado  las 
proposiciones  hechas  por  la  Cámara  de  representantes  que  habían  sido  avaladas  por 
el  Gobierno  –sin  decir  cuáles,  sobre  qué  temas,  sin  saber  siquiera  cuántas  eran 
exactamente-;  continúa  diciendo  que  “​no  hubo  modificaciones  SUSTANCIALES  del 
trabajo  hecho  por  los  ponentes​”  -lo  cual  claramente  no  dice  mucho  sobre qué había sido 
modificado  y  qué  permanecía  inalterado  respecto  del  texto  de  ponencia-;  prosigue 
con  una  serie  de  temas que el Senador define como “​los temas gruesos​”, y menciona de 
forma  general  aspectos  que  según  él  no  se  modificaron  en  Senado,  tales  como  renta 
en  persona  natural,  patrimonio,  persecución  penal  a  quienes  evadan  renta,  remesas 
–que  según  él  quedó como estaba-, dividendos –que también según su interpretación, 
quedó  como  estaba-,  impuesto  de  impoconsumo  para  bienes  de  valor  superior  a  918 
millones  de  pesos  –con  algunas  excepciones-,  incentivos  a  empresas  de  economía 
naranja,  incentivo  agropecuario  –según  él  se  mantiene-,  exención  al  impuesto  de 
renta  a  actividades  turísticas  incluyendo  muelles  náuticos,  parques  temáticos, 
proyectos  ecoturísticos  y  agroturísiticos, y finaliza con una breve explicación respecto 
de  la  sobre tasa de 4 puntos al impuesto de renta sobre actividades financieras. Luego 
habla  de  forma  desordenada  acerca  de  caucho,  familias  en  acción,  motos  y  juntas  de 
acción comunal.  
 
Esa fue la “gran explicación”, o dicho sin sarcasmo la exigua explicación, que respecto 
a  una  reforma  tributaria  compuesta  de  123  artículos,  y  que  tiene  una  extensión  de 
aproximadamente 114 páginas, dio a una de las cámaras del órgano de representación 
nacional  el  Senador  David  Barguil.  No  podría  considerarse  democrático  un 
procedimiento  que  permita  que  la  publicidad  y  transparencia  sobre  un  texto 
tributario  de  122  artículos,  sea  reemplazado  por  una  charla  con  el  nivel  de 
imprecisión  y  generalidad  ahora  descrito.  Una  respuesta tal desvirtuaría de un tajo la 
doctrina  constitucional  que  sobre  principio  de  publicidad  en  el  trámite  legislativo  ha 
forjado  y  defendido  la  Corporación  que  ustedes  presiden,  y  que  fue  expuesta  de 
forma amplia en el apartado anterior. 
 
Finalmente,  tampoco  puede  ser  de  recibo  el  argumento  formal  y  “leguleyo”  de  que, 
en  todo  caso,  el  texto  aprobado  por  el  Senado  no  se  diferenciaba  en  mucho  del  –o 
tenía  ciertas  similitudes  con  el-  texto  articulado  contenido  en  el informe de ponencia. 
Este  argumento  ataca  el  corazón  del  principio  democrático  y  por  tanto  el  objeto  que 
este  garantiza  en  un  Estado  democrático  y  de  derecho.  El  principio  democrático,  a 
través del principio de publicidad, busca garantizar la ​certeza y ​seguridad respecto de 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

las  condiciones  adecuadas  para  que  se  desarrolle  el  debate  en  el  foro  en  el  que 
concurren  las  principales  fuerzas  políticas  de  una  sociedad,  que  en  el  caso 
colombiano es el Congreso de la República. Y la publicidad, como quedó demostrado, 
implica  posibilidad  ​cierta  de  conocer  el  texto  que  se  somete  a  consideración  del 
órgano plural que sobre él tiene que decidir.  
 
Dicho  contenido  resultaría  ​falseado  si  se  entiende  que  su  garantía  se  puede  dar  a 
partir  de  meras  coincidencias,  y  no  del  efectivo  e  intencional  respeto  de  las 
condiciones  que  permiten  materializarlo.  No  podría  entenderse  garantizado  el 
principio  constitucional  tantas  veces  mencionado,  cuando  un  procedimiento 
legislativo  se  realiza  con  base  en  aleas  o  se  funda  en  meras  coincidencias. 
Precisamente  sería  el  alea  o  la  coincidencia  el  fundamento  de  un  argumento  que 
sostuviera  que  ​aunque  no  se  publicó  el  texto  propuesto​,  y  por  consiguiente  ante  el 
total  desconocimiento  por  parte  de  l​ os  Representantes  a  la Cámara respecto del texto 
que  se sometía a su consideración y votación, no se vulnera el principio de publicidad 
pues  ​casualmente  dicha  propuesta  tenía  apartados  que  coincidían  con  un  texto  que 
ellos conocían, como era el informe de ponencia. 
 
Siguiendo  la  jurisprudencia  constitucional  sobre  trámite  legislativo,  no  puede 
concluirse  nada  distinto  a  que  el  principio  de  publicidad  se  ve  afectado  siempre  que 
no  haya  total  transparencia  y  absoluta  certeza  respecto  del  texto  que  se  somete  a 
votación  del  Congreso.  Máxime  porque  en  la  práctica,  la  eventual  identidad  de 
algunos  artículos  es  una  comprobación  que  tiene  lugar  con  posterioridad  al  debate y 
la  votación,  de  modo  que  en  el  preciso  momento  en  que  se  desarrolla  el 
procedimiento  legislativo  son  la  ignorancia  y  la  falta  de  transparencia  las  que 
reemplazan  las  garantías  que,  se  supone,  deben  ser  salvaguarda  de  la  democracia en 
el ​iter ​de formación de una ley que crea impuestos para los asociados. 
 
Estas  son  las  razones  por  las  cuales  debe  ser  declarada  contraria  a  la  Constitución,  y 
en  consecuencia  excluida  del  ordenamiento  la  Ley  1943  de  2018.  Cualquier  decisión 
diferente  significaría  que  las  normas  reglamentarias  y  las  disposiciones  y  principios 
constitucionales  sobre  procedimiento  legislativo  han  dejado  de  tener  ​valor 
normativo,​   siendo,  por  el  contrario,  meras  orientaciones  a  la  labor  del  Órgano  de 
representación  popular,  cuyo  seguimiento  resulta  facultativo  por  parte  de  quienes 
intervienen en el procedimiento legislativo. 
 
5. Explicación  adicional –argumento ​ad abundantiam​-: diferencias concretas 
entre  el  proyecto  publicado  con  el  informe  de  ponencia,  y  el  proyecto 
aprobado por el Senado de la República 
 
Aunque,  como  manifesté  de  forma  clara  y  contundente,  el  vicio  procedimental 
consistió  en  la  total  incertidumbre  respecto  del  texto  que  fue  sometido  a  votación  en 
la  Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes,  la  vulneración  del  principio  de 
publicidad  en  el  debate  del  Congreso  se  magnifica  si  se  aprecian  las  grandes  y 
numerosas  diferencias  entre  un  texto  que  conocían los miembros de la Cámara –el de 
la  ponencia  publicada-  y  el  texto  que  se  sometió  a  su  votación  –el  aprobado  por  el 
Senado-. 
 
Como  se  pasa  a  explicar  con  más  detalle,  el  texto  del  proyecto  de  ley  propuesto  por 
los  ponentes  para  el  debate en Plenaria de la cámara de Representantes fue publicado 
en  la  Gaceta  1132  del  Congreso  de  fecha  13  de  diciembre  de  2018.  Este  texto  había 
sido  publicado  previamente  al  debate,  razón  por  la  cual  respecto  a  este  articulado  se 
había cumplido a cabalidad el principio de publicidad. 
 

28
Germán Vargas Lleras
Abogado

Ahora  bien,  si  se  compara  este  texto  con  el  que  aparece  publicado  en  la  Gaceta  del 
Congreso  1159  publicada  el  21  de  diciembre  de  2018,  el  cual  corresponde  al  texto 
aprobado  por  la  plenaria  del  Senado  el  18  de  diciembre  de  2018,  es  posible  constatar 
que en relación con el texto publicado en la Gaceta del Congreso 1132 hay: 
 
i. 11  artículos  con  textos  diferentes,  es  decir  once  artículos  sobre  los  cuales 
NO  existe  posibilidad  de  que  los  representantes  conocieran  íntegramente 
su  redacción  porque  no  tuvieron  oportunidad  de  conocer  cuál  era  el  texto 
aprobado  por  el  Senado,  puesto  que  no  había  sido  publicado  al  momento 
de la votación 
ii. 11  artículos  nuevos,  que  por  tanto  tampoco  existe  posibilidad  de  decir  que 
los conocían por la misma razón previamente expuesta. 
8
A continuación se inserta un cuadro para sustentar el anterior postulado.  
 
5.1. Artículos  a  los  cuáles  se  les  introdujeron  modificaciones  que  no  fueron 
publicadas  previamente  y  que  por  lo  tanto  no  conocían  los  representantes  al 
momento de la votación 
 
 
 

Texto publicado en la Gaceta del  Texto aprobado por el Senado el 18 de 


Congreso 1132 de 2018 de 13 de  diciembre de 2018 publicado en la 
diciembre de 2018 para ponencia en  Gaceta 1159 de 21 de diciembre de 2018 
segundo debate 

ARTÍCULO 10​.  ARTICULO 10. 


   
10. El transporte aéreo nacional de 
pasajeros con destino o procedencia de 
rutas nacionales donde no exista 
transporte terrestre organizado. Esta 
exclusión también aplica para el 
transporte aéreo turístico con destino al 
departamento de La Guajira.  
14. Los servicios de alimentación, 
contratados con recursos públicos, 
destinados al sistema penitenciario, de 
asistencia social y de escuelas de 
educación pública, y a las Fuerzas 
Militares y Policía Nacional.  
17. Los servicios de intermediación para 
el pago de incentivos o transferencias 
monetarias condicionadas a los 
participantes de los programas sociales 
de Familias en Acción.  

8
En el siguiente cuadro comparativo se sombrea los apartes modificados.

29
Germán Vargas Lleras
Abogado

31. Los servicios de publicidad en  10.  El  transporte  aéreo  nacional  de 
periódicos que registren ventas en  pasajeros  con  destino  o  procedencia  de 
publicidad a 31 de diciembre del año  rutas  nacionales  donde  no  exista 
inmediatamente anterior inferiores a  transporte  terrestre  organizado.  Esta 
180.000 UVT.   exclusión  también  aplica  para  el 
  transporte  aéreo  turístico  con  destino  o 
procedencia  al  departamento  de  La 
Guajira  y  ​los  municipios  de  Nuquí,  en  el 
Departamento  de  Chocó,  Mompóx,  en  el 
Departamento  de  Bolívar  y  Tolú,  en  el 
Departamento  de  Sucre.  ​14.  Los  servicios 
de alimentación, contratados con recursos 
públicos,  destinados  al  sistema 
penitenciario,  de  asistencia  social,  de 
escuelas  de  educación  pública,  a  las 
Fuerzas  Militares,  Policía  Nacional, 
Centro  de  Desarrollo  Infantil,  centros 
geriátricos  públicos,  hospitales  públicos, 
comedores comunitarios.  
17.  Los  servicios  de  intermediación  para 
el  pago  de  incentivos  o  transferencias 
monetarias  condicionadas  en  el  marco  de 
los  programas  sociales  ​del  Gobierno 
nacional.  
31.  Los  servicios  de  publicidad  en 
periódicos  que  registren  ventas  en 
publicidad  a  31  de  diciembre  del  año 
inmediatamente  anterior  inferiores  a 
180.000 UVT.  
“La  publicidad  en  las  emisoras  de  radio 
cuyas  ventas sean inferiores a 30.000 UVT 
al  31  de  diciembre  del  año 
inmediatamente  anterior  y 
programadoras  de  canales  regionales  de 
televisión  cuyas  ventas  sean  inferiores  a 
60.000  UVT  al  31  de  diciembre  del  año 
inmediatamente  anterior.  Aquellas  que 
superen este monto se regirán por la regla 
general.  

“Las  exclusiones  previstas  en  este 


numeral  no  se  aplicarán  a  las  empresas 
que  surjan  como  consecuencia  de  la 
escisión  de  sociedades  que  antes  de  la 
expedición  de  la  presente  ley  conformen 
una  sola  empresa  ni  a  las  nuevas 
empresas  que  se  creen  cuya  matriz  o 
empresa  dominante se encuentre gravada 
con el IVA por este concepto.  

30
Germán Vargas Lleras
Abogado

ARTÍCULO  15,  parágrafo  4,  parágafo  5,  ARTÍCULO  15,  parágrafo  4,  parágafo  5, 
parágrafo 6, parágrafo transitorio 3  parágrafo 6, parágrafo transitorio 3 
   

31
Germán Vargas Lleras
Abogado

Artículo  15.  Modifíquense  los  parágrafos  1​°​,  Artículo  15.  Modifíquense  los  parágrafos 
2​°  y  el  parágrafo  transitorio  1°  ​del  artículo  1°,  2°  y  los  parágrafos  transitorios  1°  ​y  2° 
616-1  del  Estatuto  Tributario,  y  adiciónense  del  artículo  616-1  del  Estatuto  Tributario, 
los  parágrafos  4​°​,  5°​   ​y  6°​ ​,  y  el  parágrafo  y  adiciónense  los  parágrafos  4°,  5°  y  6°, y 
transitorio  3​°  ​al  mismo  artículo,  los  cuales  el  parágrafo  transitorio  3°  al  mismo 
quedarán así:   artículo, los cuales quedarán así:  

Parágrafo  4°​ ​.  Los  documentos  equivalentes  Parágrafo  4°.  Los  documentos 
generados  por  máquinas  registradoras  con  equivalentes  generados  por  máquinas 
sistema  POS  no  otorgan  derecho  a  descuento  registradoras  con sistema POS no otorgan 
en  el  impuesto  sobre  las  ventas,  costos  y  derecho  ​a  impuestos  descontables  ​en  el 
deducciones  para  el  adquiriente.  No  obstante,  impuesto  sobre  las  ventas,  ​ni  a  costos  y 
los  responsables  del  impuesto  sobre las ventas  deducciones  en el impuesto sobre la renta 
–IVA  podrán  solicitar  al  establecimiento  una  y  complementarios  ​para  el  adquiriente. 
factura,  cuando  en  virtud  de  su  actividad  No  obstante​,  ​los  adquirientes  podrán 
económica  tengan  derecho  a  tomar  impuestos  solicitar  al  obligado  a  facturar,  factura  de 
descontables, costos y deducciones.   venta,  cuando  en  virtud  de  su  actividad 
económica  tengan  derecho  a  solicitar 
Parágrafo  5°​ ​.  La  plataforma  de  factura  impuestos  descontables,  costos  y 
electrónica  de  la  Dirección  de  Impuestos  y  deducciones.  
Aduanas  Nacionales  (DIAN)  incluirá  el 
registro  de  las  facturas  electrónicas  Parágrafo  5°.  La  plataforma  de  factura 
consideradas  como  título  valor  que  circulen  electrónica  de  la  Dirección  de  Impuestos 
en  el  territorio  nacional  y  permitirá  su  y  Aduanas  Nacionales  (DIAN)  incluirá  el 
consulta y trazabilidad.   registro  de  las  facturas  electrónicas 
consideradas  como  título  valor  que 
Las  entidades  autorizadas  para  realizar  circulen  en  el  territorio  nacional  y 
actividades  de  factoraje  tendrán  que  permitirá su consulta y trazabilidad.  
desarrollar  y  adaptar  sus  sistemas 
tecnológicos  a  aquellos  de  la  Dirección  de  Las  entidades  autorizadas  para  realizar 
Impuestos  y  Aduanas  Nacionales  (DIAN​),  actividades  de  factoraje  tendrán  que 
antes del 31 de diciembre de 2019.   desarrollar  y  adaptar  sus  sistemas 
tecnológicos  a  aquellos  de la Dirección de 
Parágrafo  6°​ ​.  El  sistema  de  facturación  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales 
electrónica  es  aplicable  a  las  operaciones  de  (DIAN).  
compra  y  venta  de  bienes  y  de  servicios.  Este 
sistema  también  es  aplicable  a  otras  El  Gobierno  nacional  reglamentará  la 
operaciones  tales  como  los  pagos  de  nómina,  circulación de las facturas electrónicas.  
las  exportaciones,  importaciones  y  los pagos a 
favor  de  no  responsables  del  impuesto  sobre  Parágrafo  6°.  El  sistema  de  facturación 
las  ventas  –IVA​,  de  acuerdo  con  la  electrónica  es  aplicable  a  las  operaciones 
reglamentación del Gobierno Nacional.   de  compra  y  venta  de  bienes  y  de 
servicios.  Este  sistema  también  es 
aplicable  a  otras  operaciones  tales  como 
los  pagos  de  nómina,  las  exportaciones, 
importaciones  y  los  pagos  a  favor  de  no 
responsables  del  impuesto  sobre  las 
ventas –IVA.  

Se  agregó  el  parágrafo  transitorio  2  a  la 


Gaceta 1152 

32
Germán Vargas Lleras
Abogado

Parágrafo  transitorio  3​°​.  Desde  el  primero  de  Parágrafo  transitorio  2°.  La  Dirección  de 
enero  de  2019  y  hasta  el  30  de  junio  de 2019,  Impuestos  y Aduanas Nacionales (DIAN) 
quienes  estando  obligados  a  emitir  factura  establecerá  el  calendario  y  los  sujetos 
electrónica  como  documento  equivalente  en  obligados  a  facturar  que  deben  iniciar  la 
los  términos  del  artículo  684-2  del  Estatuto  implementación  de  la  factura  electrónica 
Tributario,  o  factura  electrónica  como  factura  durante  el  año  2019,  así  como  los 
de venta en los términos del artículo 616-1 del  requisitos  técnicos  de  la  factura 
Estatuto  Tributario,  incumplan  con  dicha  electrónica  para  su  aplicación  específica 
obligación  no  serán  sujetos  de  las  sanciones  en  los  casos  de  venta  de  bienes  y 
previas  en  el  Estatuto  Tributario,  siempre  y  servicios,  pago  de  nómina, importaciones 
cuando  cumplan  con  las  siguientes  y  exportaciones,  pagos  al  exterior, 
condiciones:   operaciones de factoraje, entre otras.  

1.  Expedir  factura  y/o  documentos   


equivalentes  y/o  sustitutivos  vigentes,  por los 
métodos  tradicionales  diferentes  al 
electrónico.  

2.  Demostrar  que  la  razón  por  la  cual  no 


emitieron  facturación  electrónica  obedece  a:  i) 
impedimento  tecnológico;  o  ii)  por  razones  de 
inconveniencia comercial justificada.  

De  igual  manera,  las  facturas  emitidas  de 


conformidad  con  este  parágrafo,  no  se 
someterán  al  desconocimiento  de  costos  o 
gastos,  siempre  y  cuando  cumplan  con  los 
requisitos  del  artículo  771-2  del  Estatuto 
Tributario.  

33
Germán Vargas Lleras
Abogado

  ARTÍCULO 20 

Se  agrega  el  Parágrafo  3ro  y  4to  al 


artículo 20 en la Gaceta 1152 

Parágrafo  3°.  El  impuesto  consagrado  en 


el  presente  artículo  no  será aplicable a las 
enajenaciones,  a  cualquier  título,  de 
predios  destinados  a  la  ejecución  de 
proyectos  de  vivienda  de  interés  social 
y/o prioritario.  

Parágrafo  4°.  Quedan  exentos  de  la  tarifa 


aplicable  señalada  en  el  presente  artículo 
todos  aquellos  bienes  que  se  adquieran  a 
cualquier  título  destinados  para 
equipamientos  colectivos  de  interés 
público  social.  Siempre  y  cuando  el 
comprador  sea  una  entidad  estatal  o  una 
entidad  sin  ánimo  de  lucro  que  cumpla 
los  requisitos  para  tener  derecho  al 
régimen  tributario  especial  y  que  el  bien 
se  dedique  y  utilice  exclusivamente  a  los 
proyectos  sociales  y  actividades 
meritorias.  

ARTÍCULO 44- PARÁGRAFO 1  ARTÍCULO 44- PARÁGRAFO 1 

Parágrafo  1°​ ​.  Para efectos del nuevo impuesto  Parágrafo  1°.  Para  efectos  del  nuevo 
de  normalización  tributaria,  las  fundaciones  impuesto  de  normalización  tributaria,  las 
de  interés  privado  del  exterior,  trusts  del  fundaciones  de  interés  privado  del 
exterior,  seguro  con  componente  de  ahorro  exterior,  trusts  del  exterior,  seguro  con 
material,  fondo  de  inversión  o  cualquier  otro  componente  de  ahorro material, fondo de 
negocio  fiduciario  del  exterior  se  asimilan  a  inversión  o  cualquier  otro  negocio 
derechos  fiduciarios poseídos en Colombia y se  fiduciario  del  exterior  se  asimilan  a 
encuentran  sujetas  al  nuevo  impuesto  de  derechos  fiduciarios  poseídos  en 
normalización  tributaria. En consecuencia, su  Colombia  y  se  encuentran  sujetas  al 
valor  patrimonial  se  determinará  con  base  en  nuevo  impuesto  de  normalización 
el  artículo  271-1  del  Estatuto  Tributario  y  tributaria.  En  consecuencia,  su  valor 
para  el  cálculo  de  su  costo  fiscal  se  aplicará el  patrimonial  se  determinará con base ​en el 
principio  de  transparencia  fiscal  en  referencia  costo  fiscal  histórico  de  los  activos 
a los activos subyacentes.   omitidos  determinados  conforme  a  las 
reglas del Título II del Libro I del Estatuto 
Tributario  o  el  autoavalúo  comercial  que 
establezca  el  contribuyente  con  soporte 
técnico  ​y  para  el  cálculo  de su costo fiscal 
se  aplicará  el  principio  de  transparencia 
fiscal  en  referencia  a  los  activos 
subyacentes.  

34
Germán Vargas Lleras
Abogado

ARTÍCULO 50, PARÁGRAFO 2  ARTÍCULO 50, PARÁGRAFO 2 


   
   
 
  Parágrafo  2°.  Las  sociedades  bajo  el 
régimen  CHC  del  impuesto  sobre  la 
Parágrafo  2°​ ​.  Las  sociedades  sujetas  al  renta,  ​incluyendo  las  entidades  públicas 
régimen   descentralizadas​,  no  están  sujetas  a  la 
retención  en  la  fuente  sobre  los 
CHC  del  impuesto  sobre  la  renta,  no  están 
dividendos  distribuidos  por  ​sociedades 
sujetas  a  la  retención  en  la  fuente  sobre  los 
en Colombia.  
dividendos  distribuidos  por  sus  subordinadas 
en Colombia.  
 
 

ARTÍCULO 63  ARTÍCULO 63 


 
CAPÍTULO VI OTRAS DISPOSICIONES  

Artículo  63.  Modifíquese  el  Capítulo  12  del 


Título  XV  de  la  Ley  599  de  2000,  el  cual 
quedará así:  

35
Germán Vargas Lleras
Abogado

CAPÍTULO 12  
CAPÍTULO VI  
DE  LA  OMISIÓN  DE  ACTIVOS,  LA 
DEFRAUDACIÓN  Y  LA  PROMOCIÓN  Otras disposiciones  
DE  ESTRUCTURAS  DE  EVASIÓN 
TRIBUTARIA   Artículo  63.  Modifíquese  el  Capítulo  12 
del  Título  XV  de  la  Ley  599  de  2000,  el 
Artículo  434A.  Omisión  de  activos  o  cual quedará así:  
inclusión  de  pasivos  inexistentes.  El 
contribuyente  que omita activos o presente un  CAPÍTULO 12  
menor  valor  de  los  activos  declarados  o 
declare  pasivos  inexistentes,  por  un  valor  De  la  omisión  de  activos,  la defraudación 
igual  o  superior  a  5.000  salarios  mínimos  y  la  promoción  de  estructuras  de  evasión 
legales  mensuales  vigentes,  que  de  acuerdo  tributaria  
con  las  reglas  de  renta  por  comparación 
patrimonial  o  de  renta  líquida  por  activos  Artículo  434A.  ​Omisión  de  activos  o 
omitidos  o  pasivos  inexistente  se  determine  inclusión  de  pasivos  inexistentes​.  El 
oficialmente  por  la  autoridad  tributaria  un  contribuyente  que  dolosamente  omita 
mayor  valor  del  impuesto  sobre  la  renta  a  activos  o  presente  un  menor  valor  de  los 
cargo,  será  sancionado  con  pena  privativa  de  activos  declarados  o  declare  pasivos 
la  libertad  de  48  a  108  meses  de  prisión  y  inexistentes,  en  la  declaración  del 
multa  del  20%  de  los  activos  omitidos,  del  impuesto  sobre  la  renta,  por  un  valor 
valor  del  pasivo  inexistente  o  de  la  diferencia  igual  o  superior  a  5.000  salarios  mínimos 
del  valor  del  activo  declarado  por  un  menor  mensuales  legales  vigentes​,  y  se  liquide 
valor.   oficialmente  por  la  autoridad  tributaria 
un  mayor  valor  del  impuesto  sobre  la 
El  valor  de  los  activos  omitidos  o  de  los  renta  a  cargo​,  será  sancionado  con  pena 
declarados  por  un  menor  valor,  será  privativa  de  la  libertad  de  48  a 108 meses 
establecido  de  conformidad  con  las  reglas  de  prisión  y  multa  del  20%  de  los  activos 
objetivas  del  artículo  303  del  Estatuto  omitidos,  del  valor  del  pasivo  inexistente 
Tributario  y  el  de  los  pasivos  inexistentes por  o  de  la  diferencia  del  valor  del  activo 
el  valor  por  el  que  hayan  sido  incluidos  en  la  declarado por un menor valor.  
declaración  del  impuesto  sobre  la  renta. 
Cuando  por  la  naturaleza  del  bien  no  sea  El  valor  de  los  activos  omitidos  o  de  los 
posible  establecer  el  valor del mismo conforme  declarados  por  un  menor  valor,  será 
a  las  reglas  anteriores,  se  nombrará  un  perito  establecido  de conformidad con las reglas 
avaluador  de  la  lista  de  auxiliares  de  la  de  valoración  patrimonial  de  activos  del 
justicia  o  se  contratará  el  dictamen  pericial  Estatuto  Tributario,  y  el  de  los  pasivos 
con entidades o profesionales especializados.   inexistentes  por  el  valor  por  el que hayan 
sido  incluidos  en  la  declaración  del 
Este  delito  será  aplicable  independientemente  impuesto sobre la renta.  
del procedimiento administrativo que adelante 
la  Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas 
Nacionales  (DIAN)  para  determinar  el  valor 
a pagar por impuesto, sanciones e intereses. 

  ​Parágrafo  1°​ ​.  Para  efectos  del  presente 


artículo  se  entiende  por  contribuyente  el 
sujeto  respecto  de  quien  se  realiza  el  hecho 
generador  de  la  obligación  tributaria 
sustancial.  

36
Germán Vargas Lleras
Abogado

Parágrafo  1°.  ​La  acción  penal  solo  podrá 


Parágrafo  2°​ ​. En las mismas penas incurrirán  iniciarse  previa  solicitud  del  Director 
el  representante  legal,  el  mandatario,  el  General  de  la  Dirección  de  Impuestos  y 
revisor  fiscal,  el  asesor  en  materias  contables  Aduanas  Nacionales  (DIAN)  o  la 
y/o  tributarias  de  personas  jurídicas  y/o  autoridad  competente,  o  su  delegado  o 
naturales,  que  consientan,  toleren  y/o  delegados  especiales,  siguiendo  criterios 
asesoren  la  realización  de  alguno  de  los  de  razonabilidad  y  proporcionalidad, 
comportamientos  descritos  en  el  presente  expresados  en  la  respectiva  solicitud.  La 
artículo.   autoridad  tributaria  se  abstendrá  de 
presentar  esta  solicitud  cuando  el  mayor 
Parágrafo  3°​ ​.  S
​ e  extinguirá  la  acción  penal  impuesto  a  cargo  liquidado  oficialmente 
cuando  el  contribuyente haya omitido activos,  se  genere  como  consecuencia  de  una 
presentado  información  inexacta  en  relación  interpretación  razonable  del  derecho 
con  estos  o  declare  pasivos  inexistentes  en  un  aplicable,  siempre  que  los  hechos  y  cifras 
valor  mayor  a  8.500  salarios  mínimos  legales  declarados  por  el  contribuyente  sean 
mensuales  vigentes,  y  dicho  contribuyente  completos y verdaderos.  
presente  o  corrija  la  declaración  o 
declaraciones  correspondientes  y  realice  los  Parágrafo  2°.  ​La  acción  penal  se 
respectivos  pagos  de  impuestos,  sanciones  extinguirá  cuando  el  contribuyente 
tributarias,  intereses  y  multas  presente  o  corrija  la  declaración  o 
correspondientes, cuando a ello hubiere lugar.   declaraciones  correspondientes  y  realice 
los  respectivos  pagos  de  impuestos, 
Parágrafo  4°​ ​.  L
​ a  acción  penal  solo  podrá  sanciones  tributarias,  intereses  y  multas 
iniciarse  previa  solicitud  del  Comité  de  la  correspondientes,  y  el valor de los activos 
Unidad  Penal  de  la  Dirección  de  Gestión  omitidos,  el  menor  valor  de  los  activos 
Jurídica  de  la  Dirección  de  Impuestos  y  declarados  o  el  valor  de  los  pasivos 
Aduanas  Nacionales  (DIAN)  o  la  autoridad  inexistentes,  sea  menor  a  8.500  salarios 
que  haga  sus  veces,  siguiendo  criterios  de  mínimos mensuales legales vigentes.  
magnitud  del  daño  antijurídico,  concurrencia 
con  otros  delitos,  acciones  encaminadas  a  PARÁGRAFOS  3  Y  4  FUERON 
evadir  la  responsabilidad  y/a  recurrencia  de  ELIMINADOS 
los actos sancionables.    

37
Germán Vargas Lleras
Abogado

Artículo  434B.  Defraudación  o  evasión 


tributaria.  El  contribuyente  que  estando  Artículo  434B.  ​Defraudación  o  evasión 
obligado  a  declarar  no  declare,  o  que  en  una  tributaria​.  ​Siempre  que  la  conducta  no 
declaración  tributaria  omita  ingresos,  o  constituya  ​otro  delito  sancionado  con 
incluya  costos  o gastos inexistentes, o reclame  pena  mayor,  el  contribuyente  que 
créditos  fiscales,  retenciones  o  anticipos  dolosamente,  estando  obligado a declarar 
improcedentes,  que  de  acuerdo  con  la  no  declare,  o  que  en  una  declaración 
normatividad  tributaria  vigente  la  autoridad  tributaria  omita ingresos, o incluya costos 
competente  liquide  oficialmente  un  mayor  o  gastos  inexistentes,  o  reclame  créditos 
valor  del  impuesto  a  cargo  por  un  valor igual  fiscales,  retenciones  o  anticipos 
o  superior  a  250  salarios  mínimos  legales  improcedentes,  y  se  liquide  oficialmente 
mensuales  vigentes  e  inferior  a  2500  salarios  por  la  autoridad  tributaria  un  mayor 
mínimos  legales  mensuales  vigentes,  el  valor  del  impuesto  a  cargo  por  un  valor 
contribuyente  será  sancionado  con  pena  igual  o  superior  a  250  salarios  mínimos 
privativa  de  la  libertad  de  36  a  60  meses  de  legales  mensuales  vigentes  e  inferior  a 
prisión  y  multa  del  cincuenta  por  ciento  2500  salarios  mínimos  legales  mensuales 
(50%)  del  valor  del  gravamen  evadido.  Este  vigentes,  el  contribuyente  será 
delito  será  aplicable  independientemente  del  sancionado  con  pena  privativa  de  la 
procedimiento  administrativo  que  adelante  la  libertad  de  36  a  60  meses  de  prisión  y 
Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas  multa  del  cincuenta  por  ciento  (50%)  del 
Nacionales  (DIAN) o la Autoridad Tributaria  mayor  valor  del  impuesto  a  cargo 
respectiva  para  determinar  el  valor  a  pagar  determinado.  
por  concepto  del  tributo  correspondiente, 
sanciones e intereses.   Parágrafo  1°.  ​La  acción  penal  solo  podrá 
iniciarse  previa  solicitud  del  Director 
Parágrafo  1°​ ​.  Para  efectos  del  presente  General  de  la  Dirección  de  Impuestos  y 
artículo  se  entiende  por  contribuyente  el  Aduanas  Nacionales  (DIAN)  o  la 
sujeto  respecto  de  quien  se  realiza  el  hecho  autoridad  competente,  o  su  delegado  o 
generador  de  la  obligación  tributaria  delegados  especiales,  siguiendo  criterios 
sustancial.   de  razonabilidad  y  proporcionalidad, 
expresados  en  la  respectiva  solicitud.  La 
Parágrafo  2°​ ​. En las mismas penas incurrirán  Autoridad  Tributaria  se  abstendrá  de 
el  representante  legal,  el  mandatario,  el  presentar  esta  solicitud  cuando  el  mayor 
revisor  fiscal,  el  asesor  en  materias  contables  impuesto  a  cargo  liquidado  oficialmente 
y/o  tributarias  de  personas  jurídicas  y/o  se  genere  como  consecuencia  de  una 
naturales,  que  consientan,  toleren  y/o  interpretación  razonable  del  derecho 
asesoren  la  realización  de  alguno  de  los  aplicable,  siempre  que  los  hechos  y  cifras 
comportamientos  descritos  en  el  presente  declarados  por  el  contribuyente  sean 
artículo.   completos y verdaderos.  

Parágrafo  3°​ ​.  Se  extinguirá  la  acción  penal  Parágrafo  2°.  ​La  acción  penal  se 
cuando  el  contribuyente  haya  evadido  extinguirá  cuando  el  contribuyente 
impuestos  por  un  valor  menor  a  8.500  presenta  o  corrija  la  declaración  o 
salarios  mínimos  legales  mensuales  vigentes,  declaraciones  correspondientes  y  realice 
y  dicho  contribuyente  presente  o  corrija  la  los  respectivos  pagos  de  impuestos, 
declaración o declaraciones correspondientes y  sanciones  tributarias,  intereses  y  multas 
realice  los  respectivos  pagos  de  tributos,  correspondientes,  y  el  valor  del  mayor 
sanciones  tributarias,  intereses  y  multas  impuesto  a  cargo  liquidado  oficialmente, 
correspondientes, cuando a ello hubiere lugar.   sea  menor  a  8500  salarios  mínimos 
mensuales legales vigentes.  

FUERON  SUPRIMIDOS  PARÁGRAFOS 


3 Y 4 
 

38
Germán Vargas Lleras
Abogado

Parágrafo  4°​ ​.  La  acción  penal  solo  podrá 


iniciarse  previa  solicitud  del  Comité  de  la 
Unidad  Penal  de  la  Dirección  de  Gestión 
Jurídica  de  la  Dirección  de  Impuestos  y 
Aduanas Nacionales (DIAN), o de los comités 
penales  que  creen los secretarios de hacienda o 
los  servidores  públicos  encargados  de  la 
fiscalización  de  tributos  nacionales  y 
territoriales  diferentes a los administrados por 
la  Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas 
Nacionales  (DIAN),  siguiendo  criterios  de 
magnitud  del  daño  antijurídico,  concurrencia 
con  otros  delitos,  acciones  encaminadas  a 
evadir  la  responsabilidad  y/o  recurrencia  de 
los actos sancionables.  

 
ARTÍCULO  65  (Art.  907  E.  Tributario  ARTÍCULO  65  (Art.  907  E.  Tributario 
Parágrafo Transitorio)  Parágrafo Transitorio) 

Parágrafo  Transitorio.  Antes  del  31  de  Parágrafo  Transitorio.  Antes  del  31  de 
diciembre  de  2019,  los  concejos municipales y  diciembre  de  2019,  los  concejos 
distritales  deberán  proferir  acuerdos  con  el  municipales  y  distritales  deberán proferir 
propósito  de  establecer  las  tarifas  únicas  del  acuerdos  con  el  propósito  de  establecer 
impuesto  de industria y comercio consolidado,  las  tarifas  únicas  del  impuesto  de 
aplicables  bajo  el  régimen  simple  de  industria  y  comercio  consolidado, 
tributación – SIMPLE.   aplicables  bajo  el  régimen  simple  de 
tributación – SIMPLE.  
Los  acuerdos  que  profieran  los  concejos 
municipales  y  distritales  deben establecer una  Los  acuerdos  que  profieran  los  concejos 
única  tarifa  consolidada  para  cada  grupo  de  municipales  y  distritales deben establecer 
actividades  descritas  en  los  numerales  del  una  única  tarifa  consolidada  para  cada 
artículo  908  de  este  Estatuto,  que  integren  el  grupo  de  actividades  descritas  en  los 
impuesto  de  industria  y  comercio,  numerales  del  artículo  908  de  este 
complementarios y sobretasas, de conformidad  Estatuto,  que  integren  el  impuesto  de 
con  las  leyes  vigentes,  respetando  la  industria  y  comercio,  complementarios  y 
autonomía  de  los  entes  territoriales  y  dentro  sobretasas,  de  conformidad  con  las  leyes 
de los límites dispuestos en las leyes vigentes .  vigentes,  respetando  la  autonomía  de  los 
entes  territoriales  y  dentro  de  los  límites 
  dispuestos en las leyes vigentes.  

A  partir  el  1°  de  enero  de  2020,  todos  los 


municipios  y  distritos  recaudarán  el 
impuesto de industria y comercio a través 
del  sistema  del  régimen  simple  de 
tributación  –  SIMPLE  respecto  de  los 
contribuyentes  que  se  hayan  acogido  al 
régimen SIMPLE.  

39
Germán Vargas Lleras
Abogado

ARTÍCULO  76-  Literal  F-  Literal  G-  ARTÍCULO  76-  Literal  F-  Literal  G- 
Numeral 5  Numeral 5 

f)   Las  sociedades  deben  cumplir  con los mon-  Las  sociedades  deben  cumplir  con  los 
tos  mínimos  de  inversión  en  los  términos  que  montos  mínimos  de  inversión  en  los 
defina  el  Gobierno  nacional,  que  en  ningún  términos que defina el Gobierno nacional, 
caso  puede  ser  inferior  a  veinticin-  co  mil  que  en  ningún  ​caso  puede  ser  inferior  a 
(25.000)  UVT  y  en un plazo máxi- mo de seis  cuatro  mil  cuatrocientas  (4.400)  UVT y en 
(6)  años  gravables.  En  caso  de que no se logre  un  plazo  máximo  de  tres  (3)  años 
el  monto  de  inversión  se  pierde  el  beneficio  a  gravables.  En  caso  de  que  no  se  logre  el 
partir del sexto año, inclusive.   monto  de  inversión  se  pierde  el  beneficio 
g)   El  beneficio  de  renta  exenta  aquí  contem-  a ​partir d
​ el tercer año, inclusive;  
plado,  se  aplicará  incluso,  en  el  esquema 
empresarial,  de  inversión,  o  de  negocios,  se  g)  ​Los  usuarios  de  zona  franca  podrán 
vincule  a  entidades  de  economía  solidaria  aplicar  a  los  beneficios  establecidos  en 
cuyas  actividades  u  objetivos  tengan  rela-  este  numeral,  siempre  y  cuando  cumplan 
ción  con  el  sector  agropecuario,  a  las  aso-  con  todos  los  requisitos  señalados  en este 
ciaciones  de  campesinos,  o  grupos  indivi-  artículo  para  efectos  de  acceder  a  esta 
duales de estos.   exención.  

5.​Aprovechamiento  de  nuevas  plantaciones  AGREGARON  EL  NUMERAL  2  CON 


forestales,  incluida  la  guadua,  según  la  SIETE LITERALES 
calificación  que  para  el  efecto  expida  la  2.  ​Incentivo  tributario  para  el  desarrollo 
corporación  autónoma  regional  o  la  entidad  del  campo  colombiano.  Las  rentas 
competente.   provenientes  de  inversiones  que 
incrementen  la  productividad en el sector 
En  las  mismas  condiciones,  gozarán  de  la  agropecuario,  por un término de diez (10) 
exención  los  contribuyentes  que  a  partir  de la  años,  siempre  que  cumplan los siguientes 
fecha  de  entrada  en vigencia de la presente ley  requisitos:  
realicen  inversiones  en  nuevos  aserríos  a)   Las  sociedades  deben  tener  su 
vinculados  directamente al aprovechamiento a  domicilio  principal  y  sede  de 
que se refiere este numeral.   administración  y  operación  en  el 
municipio  o  municipios  en  los  que 
También  gozarán  de  la  exención  de  que  trata  realicen  las  inversiones  que  incrementen 
este  numeral,  los  contribuyentes  que,  a  la  la productividad del sector agropecuario;  
fecha  de  entrada  en  vigencia  de  la  presente  b)   Las  sociedades  deben  tener  por  objeto 
ley, posean plantaciones de árboles maderables  social  exclusivo  alguna  de  las actividades 
debidamente  registrados  ante  la  autoridad  que  incrementan  la  productividad  del 
competente.  La  exención  queda  sujeta  a  la  sector  agropecuario.  Las  actividades 
renovación técnica de los cultivos.   comprendidas  son  aquellas  señaladas  en 
la  Clasificación  Industrial  Internacional 
  Uniforme  (CIIU),  Sección  A,  división  01, 
adoptada  en  Colombia  mediante 
Resolución  de  la  Dirección  de  Impuestos 
y Aduanas Nacionales (DIAN);  
c)   Las  sociedades  deben  ser  constituidas 
e  iniciar  su  actividad económica antes del 
31 de diciembre de 2021;  

40
Germán Vargas Lleras
Abogado

d)   Las  sociedades  deben  cumplir  con  los 


montos  mínimos  de  empleo  que defina el 
Gobierno  nacional,  que  en  ningún  caso 
puede  ser  inferior  a  diez  (10)  empleados. 
Los  empleos  que  se  tienen en cuenta para 
la  exención  en  renta  son  aquellos  que 
tienen  una  relación  directa  con  los 
proyectos  agropecuarios,  según  la 
reglamentación  que  profiera  el  Gobierno 
nacional.  Los  administradores  de  la 
sociedad  no  califican  como  empleados 
para  efectos  de  la  presente  exención  en 
renta;  
e)   Las  sociedades  deben  presentar  su 
proyecto  de  inversión  ante  el  Ministerio 
de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural, 
justificando  su  viabilidad  financiera  y 
conveniencia  económica,  y  el  Ministerio 
debe  emitir  un  acto  de  conformidad  y 
confirmar  que  las  inversiones 
incrementan  la  productividad  del  sector 
agropecuario;  
f)   Las  sociedades  deben  cumplir  con  los 
montos  mínimos  de  inversión  en  los 
términos que defina el Gobierno nacional, 
que  en  ningún  caso  puede  ser  inferior  a 
veinticinco  mil  (25.000)  UVT  y  en  un 
plazo  máximo  de  seis  (6)  años  gravables. 
En  caso  de  que  no  se  logre  el  monto  de 
inversión  se  pierde  el  beneficio  a  partir 
del sexto año, inclusive;  
g)   El  beneficio  de  renta  exenta  aquí 
contemplado,  se  aplicará  incluso,  en  el 
esquema  empresarial,  de  inversión,  o  de 
negocios,  se  vincule  a  entidades  de 
economía  solidaria  cuyas  actividades  u 
objetivos  tengan  relación  con  el  sector 
agropecuario  a  las  asociaciones  de 
campesinos,  o  grupos  individuales  de 
estos.  

5.  Aprovechamiento  de  nuevas 


plantaciones  forestales,  incluida  la 
guadua,  el  caucho  y  el marañón, según la 
calificación  que  para  el  efecto  expida  la 
corporación  autónoma  regional  o  la 
entidad competente.  

41
Germán Vargas Lleras
Abogado

En  las  mismas  condiciones,  gozarán de la 


exención  los  contribuyentes  que  a  partir 
de  la  fecha  de  entrada  en  vigencia  de  la 
presente  ley  realicen  inversiones  en 
nuevos  aserríos  y  plantas  de 
procesamiento  vinculados  directamente 
al  aprovechamiento  a  que  se  refiere  este 
numeral.  

También  gozarán  de  la  exención  de  que 


trata  este  numeral,  los  contribuyentes 
que,  a  la  fecha  de  entrada  en  vigencia  de 
la  presente  ley,  posean  plantaciones  de 
árboles  maderables  ​y  árboles  en 
producción  de  frutos​,  debidamente 
registrados  ante  la autoridad competente. 
La  exención  queda  sujeta  a  la  renovación 
técnica de los cultivos.  

La  exención  de  que  trata  el  presente 


numeral  estará́  vigente  hasta  el  año 
gravable 2036, incluido.  

SE  AGREGARON LOS NUMERALES 8 Y 
9: 

8.  El  incentivo  tributario  a  las  creaciones 


literarias  de  la  economía  naranja, 
contenidas  en  el  artículo  28  de  la  Ley  98 
de 1993.  
9.Los  rendimientos  generados  por  la 
reserva  de  estabilización  que  constituyen 
las  entidades  administradoras  de  fondos 
de  pensiones  y  cesantías  de  acuerdo  con 
el artículo 101 de la Ley 100 de 1993.  
 
ARTÍCULO  77-PARÁGRAFO  5,  ARTÍCULO  77-PARÁGRAFO  5, 
LITERAL F  LITERAL F 

f)   Lo  previsto  en  este  parágrafo  no  será  apli-  f)   ​A  partir  del  1°  de  enero  de  2019,  los 
cable a moteles y residencias.   nuevos  proyectos  de  parques  temáticos, 
  nuevos  proyectos  de  parques  de 
ecoturismo  y  agroturismo  y  nuevos 
muelles  náuticos,  que  se  construyan  en 
municipios  de  hasta  200.000  habitantes, 
tal  y  como  lo  certifique  la  autoridad 
competente  a  31  de  diciembre  de  2018, 
dentro  de  los  diez  (10)  años  siguientes  a 
partir  de  la  entrada  en  vigencia  de  esta 
ley, por un término de veinte (20) años;  
SE  AGREGAN  LOS  LITERALES  G,  H  Y 
EL PARÁGRAFO 7 

42
Germán Vargas Lleras
Abogado

g​)   A  partir  del  1°  de  enero  de  2019, 


los  nuevos  proyectos  de  parques 
temáticos,  nuevos  proyectos  de 
parques  de  ecoturismo  y agroturismo, 
y  nuevos  muelles  náuticos,  que  se 
construyan  en  municipios  de  igual  o 
superior  a  200.000  habitantes,  tal  y 
como  lo  certifique  la  autoridad 
competente a 31 de diciembre de 2018, 
dentro  de  los  cuatro  (4)  años 
siguientes  a  partir  de  la  entrada  en 
vigencia  de  esta  Ley,  por  un  término 
de diez (10) años;  
h)   Lo  previsto  en  este  parágrafo  no 
será aplicable a moteles y residencias.  
Parágrafo  7°  (Nuevo).  Las  entidades 
financieras  deberán  liquidar  unos  puntos 
adicionales  al  impuesto  de  renta  y 
complementarios  durante  los  siguientes 
periodos gravables:  

1.  Para  el  año  gravable  2019  adicionales 


de cuatro (4) puntos porcentuales sobre la 
tarifa  general  del  impuesto,  siendo  en 
total del treinta y siete por ciento (37%).  

2.  Para  el  año  gravable  2020  adicionales 


de  tres  (3)  puntos  porcentuales  sobre  la 
tarifa  general  del  impuesto,  siendo  en 
total del treinta y cinco por ciento (35%).  

3.  Para  el  año  gravable  2021  adicionales 


de  tres  (3)  puntos  porcentuales  sobre  la 
tarifa  general  del  impuesto,  siendo  en 
total del treinta y cuatro por ciento (34%).  

Los  puntos  adicionales  de  la  que  trata  el 


presente  parágrafo  solo  es  aplicable  a  las 
personas  jurídicas  que, en el año gravable 
correspondiente,  tengan  una  renta 
gravable igual o superior a 120.000 UVT.  

43
Germán Vargas Lleras
Abogado

ARTÍCULO  97:  Se  agregan  dos 


ARTÍCULO 97.  parágrafos adicionales 

Parágrafo  1o.  F ​ acúltese  a  los  entes 


territoriales  para  aplicar  el  principio  de 
favorabilidad  en  etapa  de  cobro  de 
conformidad  con  lo  previsto  en  este 
artículo, de acuerdo con su competencia.  

Parágrafo  2°.  ​En  desarrollo  del  principio 


de  favorabilidad  y  dentro  del  plazo 
máximo  establecido  en  este  artículo,  el 
contribuyente,  declarante,  agente 
retenedor,  responsable,  deudor  solidario, 
deudor  subsidiario  o  garante  que,  a  la 
entrada  en  vigencia  de  la  presente  Ley, 
tenga  obligaciones  fiscales  a  cargo, 
pagará  el  interés  bancario  corriente, 
certificado  por  la  Superintendencia 
Financiera  de  Colombia,  para  la 
modalidad  de  créditos  de  consumo  y 
ordinario,  más  dos  (2)  puntos 
porcentuales.  

 
 
5.2. Artículos  nuevos  que  no  fueron  publicados  antes  del debate en la plenaria de la 
Cámara de Representantes 
 

Artículo  112.  (Nuevo).    Modifíquese  el  artículo  375  de  la  Ley  1819  de  2016,  el  cual 
quedará así́:  

Artículo  375.  Las  Instituciones  Prestadoras  de  Salud  (IPS)  contribuyentes  del 
impuesto  sobre  la  renta  podrán  deducir  la  totalidad  de  la  cartera,  reconocida  y 
certificada  por  el  liquidador,  correspondiente  a  los  patrimonios  de  las  Entidades 
Promotoras  de  Salud  (EPS)  que  se  encuentren  en  medida  de  intervención  forzosa 
administrativa  para  liquidar  por  parte  de  la  Superintendencia  Nacional  de  Salud.  En 
la  medida  en  que  recuperen  dicha  cartera,  las  sumas  recuperadas  serán renta líquida 
gravable​.  

Artículo  113  (Nuevo).  ​Facúltense  a  los  entes  territoriales  para  conceder  beneficios 
temporales de hasta un setenta por ciento (70%) en el pago de los intereses moratorios 
que  se  hayan  generado  en  el  no  pago  de  las  multas,  sanciones  y  otros  conceptos  de 
naturaleza no tributaria.  

Para  acceder  a  lo  dispuesto  en  el  presente  artículo,  el  interesado  deberá́  cancelar  la 
totalidad del capital adeudado y el porcentaje restante de los intereses moratorios.  

Parágrafo  1°.  ​Las  Asambleas  Departamentales  y  los  Concejos  Municipales  y 


Distritales  serán  las  entidades  competentes  para  establecer  los  porcentajes  de  los 
beneficios  temporales,  así́  como  para  fijar  los  requisitos,  términos  y condiciones que 
aplicará en su jurisdicción.  

44
Germán Vargas Lleras
Abogado

Parágrafo  2°.  ​Los  beneficios  temporales  estarán  vigentes  por  un  término  que  no 
podrá́  exceder  del  31  de  octubre  del  2019,  fecha  en  la  cual  deben  haberse  realizado 
los pagos correspondientes.  

Artículo  114  (Nuevo).  ​Adiciónese  un  parágrafo  al  artículo  368  el  Estatuto  Tributario, 
el cual quedará así́:  

Artículo 368. Quiénes son agentes de retención.  

(...)  

Parágrafo  3°.  ​Entiéndase  también  como  agentes  de  retención  las  personas  jurídicas  y 
naturales  exportadoras  de  servicios  de  entretenimiento  para  adulto  a  través  del 
sistema  webcam,  que  mediante  contrato  de  mandato  como  hecho  generador 
practiquen  la  retención  en  la  fuente por servicios al mandante en el respectivo pago o 
abono  en  cuenta,  de  conformidad  con  el  artículo  392.  Estas  empresas  estarán 
organizadas  en  una Federación de Comercio Electrónico para Adultos para su control 
y el sector será́ reglamentado mediante ley.  

Artículo  115  (Nuevo).  T​ ransición  en  materia  de  dividendos.  L ​ os  dividendos 
decretados  en  calidad  de  exigibles  a  31  de  diciembre  de  2018,  mantendrán  el 
tratamiento aplicable con anterioridad a la vigencia de esta ley.  

Artículo  116  (Nuevo).  ​Modifíquese  el  artículo  206-1  del  Estatuto  Tributario,  el  cual 
quedará así:  

Articulo  206-1.  ​Determinación  de  la  renta  para  servidores  públicos  diplomáticos, 
consulares  y  administrativos  del Ministerio de Relaciones Exteriores.​  Para efectos de 
la  determinación  del  impuesto  sobre  la  renta  y  complementarios  de  los  servidores 
públicos  diplomáticos,  consulares  y  administrativos  del  Ministerio  de  Relaciones 
Exteriores,  la  prima  especial  y  la  prima  de  costo  de  vida  de  que  trata  el Decreto 3357 
de  2009,  o  las  normas  que  lo  modifiquen  o  sustituyan,  estarán  exentas  del  impuesto 
sobre la renta.  

Las  primas  de  que  trata  este  artículo,  no se tendrán en cuenta para efectos del cálculo 


de los límites establecidos en el numeral 3 del artículo 336 del presente estatuto.  

Artículo  117  (Nuevo).  ​Modifíquese  el  artículo  23  de  la  Ley  679  de  2001,  el  cual 
quedará así:  

​ os  nacionales  y  extranjeros,  residentes  o  no  en 


Artiículo  23.  ​Impuesto  de  salida.  L
Colombia,  que  salgan  del  país  por vía aérea, cancelarán el valor correspondiente a un 
dólar  de  los  Estados  Unidos  de  América,  o  su  equivalente  en  pesos  colombianos,  al 
momento  de  la  compra  del  tiquete  aéreo.  Dicho  recaudo  estará́  a  cargo  del  ICBF,  y 
su  destino  será  la  financiación  de  los  planes  y  programas  de  prevención  y  lucha 
contra la explotación sexual y la pornografía con menores de edad.  

El Gobierno nacional reglamentará la materia.  

Artículo  118  (Nuevo).  ​Con  el  fin  de  evaluar  la  pertinencia,  eficacia,  eficiencia, 
prevenir  la  competencia  desleal  en  la  economía  colombiana  y  garantizar  el 
cumplimiento  de  las  finalidades  de  las  zonas  francas  y  los  beneficios  tributarios 
otorgados  en  el  sistema  tributario  colombiano,  la  Superintendencia  de  Industria  y 
Comercio,  la  Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales  (DIAN)  y  la  Contraloría 

45
Germán Vargas Lleras
Abogado

General  de  la República conformarán un equipo conjunto de auditoría para hacer una 


evaluación  de  todos  los  beneficios  tributarios,  exenciones  tributarias,  deducciones, 
otras  deducciones  de  renta  y  cada  una de las personas jurídicas del régimen de zonas 
francas,  para  determinar  su  continuación,  modificación  y/o eliminación. El resultado 
de  esta  auditoría  será́  público  y  se  presentará  ante  el  Ministerio  de  Comercio, 
Industria  y  Turismo,  el  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  y  las  Comisiones 
Económicas del Congreso de la República a más tardar en el mes de julio de 2019.  

Para  el  primer  trimestre  del  año  2020  el Gobierno nacional presentará un proyecto de 


ley  que  grave  las  utilidades  contables,  eliminando  las  rentas  exentas  y  beneficios 
tributarios especiales, para reemplazar el impuesto de renta.  

Artículo  119  (Nuevo)​.  Modifíquese  el  artículo  22  del Estatuto Tributario que quedará 


así:  

Articulo  22.  ​Entidades  que  no  son  contribuyentes.​   No  son  contribuyentes  del 
impuesto  sobre  la  renta  y  complementarios  y  no  deberán  cumplir  el  deber  formal de 
presentar  declaración  de  ingresos  y  patrimonio,  de  acuerdo  con  el  artículo  598  del 
presente  Estatuto, la Nación, las entidades territoriales, las Corporaciones Autónomas 
Regionales  y  de  Desarrollo  Sostenible,  las áreas Metropolitanas, la Sociedad Nacional 
de  la  Cruz  Roja  Colombiana  y  su  sistema  federado,  las  superintendencias  y  las 
unidades  administrativas  especiales,  siempre  y  cuando  no  se  señalen  en  la  ley  como 
contribuyentes.  

Así́  mismo,  serán  no  contribuyentes  no  declarantes  las  sociedades  de  mejoras 
públicas,  las  asociaciones  de padres de familia; los organismos de acción comunal; las 
juntas  de  defensa  civil;  las  juntas  de  copropietarios  administradoras  de  edificios 
organizados  en  propiedad  horizontal  o  de  copropietarios  de  conjuntos  residenciales; 
las  asociaciones  de  exalumnos;  las  asociaciones  de  hogares  comunitarios  y  hogares 
infantiles  del  Instituto  Colombiano  de  Bienestar  Familiar  o  autorizados  por este y las 
asociaciones  de  adultos  mayores  autorizados  por  el  Instituto  Colombiano  de 
Bienestar Familiar.  

Tampoco  serán  contribuyentes  ni  declarantes  los  resguardos  y  cabildos  indígenas,  ni 
la propiedad colectiva de las comunidades negras conforme a la Ley 70 de 1993.  

Artículo  120  (Nuevo).  ​Modifíquese  el  artículo  4°  de  la  Ley  1101  de  2006  el  cual 
quedará así́:  

“Modificar  el  artículo  4°  Ley  1101  IMPUESTO CON DESTINO AL TURISMO COMO 


INVERSIÓN SOCIAL.  

“A  partir  de  la  fecha  de  entrada  en  vigencia  de  la  presente  ley,  se  crea  el  impuesto 
nacional  con  destino  al  turismo  como  inversión  social  mediante  la  promoción  y  el 
fortalecimiento  de  la  competitividad  que  comprende  la  capacitación  y  la  calidad 
turísticas.  

El  hecho  generador  del  impuesto  con  destino  al  turismo  es  la  compra  de  tiquetes 
aéreos  de  pasajeros  que  tengan  como  destino  final  el  territorio  colombiano,  en 
transporte aéreo de tráfico internacional.  

El  sujeto  activo  del  impuesto  con  destino  al  turismo  será́  la  Nación  –  Ministerio  de 
Hacienda  y  Crédito  Público.  Son  contribuyentes  del impuesto con destino al turismo, 
todos  los  pasajeros que ingresen a Colombia, en medios de transporte aéreo de tráfico 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

internacional.  No  serán  sujetos  activos  del  impuesto  los  pasajeros  que  vengan  al 
territorio colombiano en tránsito o en conexión internacional.  

El  impuesto  con  destino  al  turismo  tendrá́  un  valor  de  USD15,  deberá́  ser  incluido 
por  las  empresas  que  presten  de  manera  regular  el  servicio  de  transporte  aéreo 
internacional  de  pasajeros  con origen o destino a Colombia, en el valor de los tiquetes 
o pasajes aéreos y su pago se hará́ trimestralmente.  

El  valor  del  recaudo  del  impuesto  para  el turismo de que trata el artículo 1° de la Ley 


1101  de  2006,  lo  tendrán  a  su  cargo  las  empresas  que  presten  de  manera  regular  el 
servicio  de  transporte  aéreo  internacional  de  pasajeros  con  destino  a  Colombia  y 
deberá́  ser  consignado  por  estas  en  la  cuenta  que  para  estos  efectos  establezca  el 
Ministerio  de  Comercio,  Industria  y  Turismo  y  será́  apropiado  en  el  Presupuesto 
General  de  la  Nación  en  las  vigencias  fiscales  correspondientes  a  su  recaudo  y en las 
subsiguientes.  La  generación  del  impuesto  será́  la  compra  y  emisión  del  tiquete,  la 
reglamentación  para  estos  efectos  estará́  a  cargo  del  Ministerio  de  Comercio, 
Industria y Turismo.  

Artííulo  121  (Nuevo).  ​Los  conceptos  emitidos  por la dirección de gestión jurídica o la 


subdirección  de  gestión  de  normativa  y  doctrina  de  la  Dirección  de  Impuestos  y 
Aduanas  Nacionales,  constituyen  interpretación  oficial  para  los  empleados  públicos 
de  la  Dirección  de  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales;  por  lo  tanto,  tendrán  carácter 
obligatorio  para  los  mismos.  Los  contribuyentes  solo  podrán  sustentar  sus 
actuaciones en la vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en la ley.  

Artículo  122  (Nuevo).  ​Reconocimiento  fiscal  de  los  pagos  en  efectivo  para  los 
contribuyentes  pertenecientes  al sector agropecuario. ​Adiciónese un parágrafo quinto 
(5°) al artículo 771-5 del Estatuto Tributario, el cual quedará así́:  

Parágrafo  5​°​.  ​Tratándose  de  los  pagos  en  efectivo  que  efectúen  los  contribuyentes  o 
responsables  pertenecientes  al  sector  agropecuario,  de  las  actividades  agrícola, 
ganadera,  pesquera,  acuícola,  avícola  y  forestal,  así́  como  los  comercializadores  del 
régimen  SIMPLE  y  las  cooperativas  y  asociaciones  de  productores  del sector agrícola 
que  comercialicen  productos  adquiridos  directamente  al  productor,  podrán  tener 
reconocimiento  fiscal  dichos  pagos  como  costos,  deducciones,  pasivos  o  impuestos 
descontables,  independientemente  del  número  de  pagos  que  se  realicen  durante  el 
año, así́:  

● –   En  el  año  2019,  el  noventa  por  ciento  (90%)  de  los  costos,  deducciones, 
pasivos o impuestos descontables totales.  
● –   En  el  año  2020,  el  ochenta  y  cinco  por  ciento  (85%)  de  los  costos, 
deducciones, pasivos o impuestos descontables totales.  
● –   En  el año 2021, el setenta y cinco por ciento (75%) de los costos, deducciones, 
pasivos o impuestos descontables totales.  
● –   A  partir  del  año  2022,  el  setenta  por ciento (70%) de los costos, deducciones, 
pasivos o impuestos descontables totales.  
Artículo  122  (Nuevo).  A ​ diciónese  el  artículo  107-2  al  Estatuto  Tributario,  el 
cual quedará así:  
Artículo  107-2.  ​Deducciones  por  contribuciones  a  educación  de los empleados. 
Las  siguientes  deducciones  serán  aceptadas  fiscalmente  siempre  y  cuando  se 
encuentren debidamente soportadas:  
1. a)   Los  pagos destinados a programas de becas de estudios totales o parciales y 
de  créditos  condonables  para  educación,  establecidos  por  las  personas 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

jurídicas  en  beneficio  de  sus  empleados  o  de  los  miembros  del núcleo familiar 
del trabajador;  
2. b)   Los  pagos  a  inversiones  dirigidos  a  programas  o  centros  de  atención, 
estimulación  y  desarrollo  integral  y/o  de  educación  inicial,  para niños y niñas 
menores  de  siete  años,  establecidos  por  las  empresas  exclusivamente  para  los 
hijos de sus empleados;  
3. c)   Los  aportes  que  realicen  las  empresas  para  instituciones  de  educación 
básica-primaria  y  secundaria  -y  media  reconocidas  por  el  Ministerio  de 
Educación,  y  las de educación técnica, tecnológica y de educación superior que 
cumplan  con  los  requisitos  establecidos  por  el  Ministerio  de  Educación,  y  que 
se  justifican  por  beneficiar  a  las  comunidades  y  zonas  de  influencia  donde  se 
realiza la actividad productiva o comercial de la persona jurídica.  
Parágrafo.  Para  todos  los  efectos,  los  pagos  definidos  en  este  artículo  no  se 
considerarán pagos indirectos hechos al trabajador.  
Lo anterior será reglamentado por el Gobierno nacional.  
Conclusión: 
 
Es  notable  la gran diferencia en no pocas disposiciones –un total de 22 artículos- entre 
un  texto  y  otro,  lo  que  desvirtúa,  incluso,  cualquier  argumento  que,  basado  en  una 
visión  no  vinculante  de  las  normas  constitucionales  y  reglamentarias  sobre 
procedimiento  legislativo,  quisiera  sostener  que  la  coincidencia  o  cercanía  entre 
algunas  disposiciones  entre  el  texto  publicado  en  la  ponencia  y  el  finalmente  votado 
sanea  la falta de publicación, o de difusión, o siquiera de lectura del texto propuesto y 
finalmente  votado  por  la  Plenaria  de  la  Honorable  Cámara  de  Representantes. 
Adicionalmente  se  incluyeron  11  artículos  nuevos  cuyo  texto  no  había  sido 
previamente conocido por los miembros de la Cámara de Representantes. 
 
De  esta  forma,  se  ratifica  la  flagrante  violación  del  principio  de  publicidad,  y  la 
pretermisión del principio de participación en el trámite de la ley 1943 de 2018.  
 
 
B. Segundo  vicio  de  procedimiento:  la  anulación  de  los  efectos  de  la  primera 
votación  realizada  sobre  88  artículos  del  texto  articulado  incluido  en  el 
informe de ponencia aprobado 
 
Quiero  señalar  ahora  un  segundo  vicio  del  trámite  legislativo  de  la  ley  1943  de  2018 
que  se  derivó  de  la  misma  situación  fáctica  antes  descrita.  Este  consiste  en  que,  al 
proponerse  la  adopción  del  texto  del  Senado como un todo, y realizar la votación con 
la  que  se  aprobaron  123  artículos,  se  anularon  los  efectos  que  las distintas votaciones 
anteriormente  realizadas  por  la  Plenaria  de  la  Cámara  –en  sesiones  de  18  y  19  de 
diciembre-  respecto  de  ochenta  y  ocho  (88)  artículos  del  proyecto  que  luego  se 
convertiría en la ley 1943 de 2018.  
 
En  efecto,  a  lo  largo  de  la  sesión  del  18  de  diciembre  y  la  del  19  del  mismo  mes,  la 
Plenaria  realizó  distintas  votaciones  en  las  que  se  aprobaron  artículos  que  tuvieron 
como  base  el  texto  que  fue  publicado  en  el  informe  de  ponencia  que  se  estaba 
discutiendo.  Dichas  votaciones  agrupaban  artículos  que  se  sometían  a  consideración 
en  idéntica  forma  a  la  que  figuraba  en  el  informe  de  ponencia,  y  artículos  sobre  los 
que  existía  una  proposición  avalada  por  el  Gobierno.  Entre las numerosas votaciones 
realizadas  a  lo  largo  de  estas  dos  sesiones,  se  alcanzó  a aprobar un total de ochenta y 
ocho artículos del proyecto de ley. 
 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

Las  decisiones  sobre  estos  artículos  quedaron  sin  efectos  al  haber  votado  como  un 
todo  el  texto  aprobado  por  la  Plenaria  del Senado en la sesión que dicha Corporación 
realizó el 18 de diciembre de 2018. 
 
Como  se  explicará  esta  situación  implicó  una  extralimitación  en  la  competencia de la 
Cámara  de  Representantes,  la  cual  no  está  facultada  para  repetir  la  votación  sobre 
asuntos  ya  decididos  y,  por  consiguiente,  dejar  sin  efecto  el  resultado  de  votaciones 
ya consolidadas. 
 
Paso  a  exponer  la  jurisprudencia  que  ha  analizado  situaciones  análogas,  para  luego 
presentar la situación de este caso en concreto. 
 
1. La  repetición  de  la  votación  por  parte  de  Plenarias  o  Comisiones  del 
Congreso de la República 
 
La  jurisprudencia  constitucional  ha  sido  clara  y  contundente  en  un  aspecto  que 
resulta  fundante  a  las  decisiones  que  toma  el  Congreso  de  la  República:  una  vez 
realizada  una  votación,  y  por  tanto  tomada  una  decisión sobre un asunto, sus efectos 
no  pueden  ignorarse  y,  en  consecuencia,  repetir  la  votación,  obviar  su  resultado  o 
cualquier  acción  que  implique  anulación  de  la  decisión  ya  tomada  excederá  la 
competencia  atribuida  por  el  orden  jurídico  a  dicha  Corporación.  Manifestó  la  Sala 
Plena  de  la  Corte  Constitucional  en  la  sentencia  C-816  de  2004  que  un  actuar  en  este 
sentido  "​equivale  a  una  supresión  de los efectos de dicha votación, que obviamente es un vicio 
de  particular  gravedad,  por  cuanto  desconoce  una  decisión  de  las  cámaras,  con  lo  cual 
distorsiona la voluntad democrática del Congreso​”. 
 
En  dicha  ocasión  la  Corte  examinó  el  procedimiento  de  formación  del  Acto 
Legislativo  02  de  2003,  en  cuyo  quinto  debate  se  realizó  una  votación que no alcanzó 
la  mayoría  absoluta  exigida  por  la  Constitución.  Sin  embargo,  en  lugar  de adoptar la 
decisión  correspondiente  –es  decir,  el  hundimiento  del  proyecto-,  el  Presidente  de  la 
Cámara  de  Representantes  suspendió  la  votación  –argumentando  una  supuesta 
situación  de  desorden-  y  convocó  para  que  se  repitiera  la  votación  en  la  próxima 
sesión.  Al  día siguiente, reunida la Plenaria de la Cámara, se votó nuevamente con un 
resultado  favorable  la  propuesta  con  que finalizaba el mismo informe de ponencia, y, 
en consecuencia, se prosiguió con el debate del mismo. 
 
Esta  situación,  de  acuerdo  con  la  Corte  Constitucional,  materializó  un  vicio  de 
procedimiento,  puesto  que  la  misma  había  implicado  la  repetición  de  la  votación 
correspondiente. En palabras de la Corte 
 
“124-  A  pesar  de  lo  anterior,  la  Corte  considera  que  en  el  trámite  del  acto  legislativo 
acusado  el  vicio  constatado  no  fue  subsanado  por  la  votación  realizada  el  6  de 
noviembre  de  2003,  en  donde  el  informe  de  ponencia  obtuvo  la  mayoría 
constitucionalmente  requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación, lejos 
de  corregir  el  vicio,  es  en  realidad  su  materialización.  La  nueva  votación  es  en 
efecto  la  concreción  de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la 
votación  realizada  el  día  5  de  noviembre  de  2003,  que  debió  ser  respetada,  con 
todos  sus  efectos,  por  la  mesa  directiva  de  la  Cámara  de  Representantes  y  por esa 
Corporación.  Y ​   es  que  la  nueva  votación  implicó  una  suerte de anulación o 
repetición  de  la  votación  del  día  anterior,  con  lo  cual  se  consumó el vicio 
de  privar  o  suprimir  los efectos de la decisión adoptada por la plenaria de 
la  Cámara  el  5º  de  noviembre  de  2003,  la  cual  implicaba,  como  ya  se 
explicó,  el  hundimiento  del  proyecto.  Por  ello  esa  nueva  votación  no 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

puede  ser  asimilada  a  una  convalidación  sino  a  la  concreción  y 


consumación del vicio analizado.​ ”​ –negrilla fuera de texto-   
 
Lo  dicho  por  la  Corte  es  fruto  de  una  lógica  inexpugnable,  pues,  en  aquel  caso  se 
configuró  un  vicio  en  cuanto  “​el  Reglamento  del  Congreso  no  autoriza  que  si  se  ha 
realizado  una  votación  sobre  un  informe  de  ponencia,  dicha  votación  pueda  ser  repetida 
ulteriormente,  por  lo  cual  la  Cámara  ​carecía  de  competencia  para  adelantar  esta  nueva 
votación​”  –negrilla  fuera  de  texto-.  En  efecto,  no  puede  someterse  a  votación 
indefinidamente  –una  y  otra  vez-  una  misma  disposición  hasta  que  se  obtenga  el 
resultado  querido  por  quien  dirige  la  sesión  de  una  comisión  o  cámara  legislativa. 
Una  vez  sometido  a  votación  un  informe,  un  cuerpo  articulado,  un  título  o  una 
disposición  su  resultado  es  definitivo,  y  no  podría  modificarse  sin  desconocer  el 
principio  de  decisión  mayoritaria  y,  en  consecuencia,  sin  desconocer  el  principio 
democrático en la formación de la voluntad de una comisión o cámara legislativa. 
 
Este  principio  de  decisión  fue  confirmado  con  ocasión  de  la  sentencia  C-277  de 2007, 
oportunidad  en  que  fue  acusado  de  haber  sido  votado  en  dos  ocasiones  el  inciso  del 
Acto  Legislativo  01  de  2005,  que  consagra  que  en  las  pensiones  que  se  generen  a 
partir  de  la  vigencia  de  dicha  norma,  sólo  se  pagarán  13  mesadas  al  año  –eliminó  la 
mesada  número  catorce-.  De  acuerdo con el cargo presentado, dicho inciso había sido 
votado  negativamente,  y  luego,  ante  una  nueva  proposición,  fue  votado 
afirmativamente.  La  Corte  al  exponer  cuál  era  la  jurisprudencia  que  determinaba  el 
parámetro  constitucional  aplicable  al  estudio  de  dicho  caso  recordó  que  “[e]​n 
conclusión,  la  votación,  como  expresión  de  la  voluntad  soberana y democrática de las cámaras 
legislativas,  una  vez  producida  con  arreglo  a  los  mandatos  reglamentarios  adquiere  carácter 
intangible  e  irreversible,  de  manera  que  su  desconocimiento  o  supresión  acarrea 
inexorablemente  un  vicio  de  procedimiento  que  afecta  la  validez  constitucional  de  la  ley  o  del 
acto legislativo, produciendo su inexequibilidad​”. 
 
De  esta  forma  es  claro  que  para  la  jurisprudencia  constitucional existe una “​subregla”​  
según  la  cual  “​se  configura  un  vicio  de  procedimiento  insubsanable  cuando  se  pretende 
desconocer  el  resultado  y  efecto  de  una  votación  en  una  corporación  legislativa​”  –sentencia 
C-277 de 2007-. 
 
Siendo  este  el  parámetro  constitucional existente al examinar casos en que se repite la 
votación  sobre  un  asunto ya decidido en desarrollo de un trámite legislativo, pasará a 
explicarse el vicio que se configuró en el ​iter​ de formación de la ley 1943 de 2018.  
 
2. Vicio  de  procedimiento: repetición de la votación respecto de ochenta y ocho 
artículos del proyecto de ley 
 
De  las  actuaciones  procedimentales  ocurridas  los  días  18  y  19  de  diciembre  en  la 
Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes,  y  que  fueron  anteriormente  descritas,  se 
deduce  un  segundo  vicio  de  procedimiento  respecto  de  distintos  artículos  de  la  ley 
1943  de  2018,  consistente  en  que  ochenta  y  ocho  de  ellos  ya  habían  sido  votados  y 
acogidos por la plenaria con base en un texto distinto al de la proposición final. 
 
En  efecto,  tal  como  se  observa  del  desarrollo  de  la  plenaria de la cámara los días 18 y 
19  de  diciembre,  luego  de  votar  los  impedimentos  propuestos,  se  dio  inicio al debate 
y  votación  de  los  distintos  informes  de ponencia. En este proceso fueron negados dos 
informes  presentados,  y  luego  de  debatida  fue  acogida  la  propuesta  de  dar debate al 
informe  de  ponencia  del  representante  John  Jairo  Roldán,  que  fue  el  texto  base sobre 
el cual se desarrolló la discusión en la plenaria de Cámara de Representantes. 
 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

Luego  de  haber  sido  leída  la  “fe  de  erratas”  presentada  –y  también  publicada  en 
Gaceta  del  mismo  18  de  diciembre-,  y de haber debatido sobre el texto articulado que 
todos  conocían,  en  tanto  había sido publicado en la Gaceta del Congreso, se dio inicio 
a  la  votación  de  bloques  o  grupos  de  artículos,  de  acuerdo  a  si  estos  no  tenían 
proposiciones  –y  por  tanto,  se  sometía  a  votación  el  texto  tal  cual  había  sido 
publicado  en  la  ponencia-,  si  tenían proposiciones que no habían sido avaladas por el 
Gobierno, o si se trataba de artículos cuyas proposiciones tenían el aval del Gobierno. 
 
Tal  y  como  describo  en  el  recuento  que  hago  minuto  a  minuto  del  desarrollo  de  la 
sesión  de  Cámara,  la  plenaria  abrió  debate  respecto  de  los  artículos  que  no  habían 
tenido  proposiciones  modificatorias,  sometiendo  a  consideración  la  aprobación  o 
rechazo  del  texto  tal  cual  se  había  publicado  en  el  informe  de  ponencia;  y  luego  de 
concluido  el  debate  relativo  a  este  punto  -a  las  9hrs  45  min  de  haberse  iniciado  la 
sesión-  se  abre  la  votación,  que  concluye  a  las  9hrs  47  minutos,  siendo  aprobados  39 
artículos  del  proyecto  de  ley.  Transcurridas  10  hrs  y  21  min  de  la  sesión se aprueban 
otros  tres  artículos,  respecto  de los cuales había una proposición avalada. A las 10 hrs 
32  min  se  aprueba  el  art.  3,  tal  y  como  figura  en  la  ponencia.  A  las  10  hrs 44 min son 
aprobados  los  artículos  12,  13,  19,  35  y  52 tal y como figuran en la ponencia. Antes de 
que  terminara  la  sesión,  según  certificación  del  Secretario  General  (E)  de  la  Cámara 
de  Representantes,  fueron  aprobados  los  artículos  6,  8,  9,  25,  26,  27,  28,  31,  33,  36, 37, 
38,  39,  62  y  69.  Al  día  siguiente,  en  la  plenaria  de  19  de  diciembre,  cuando  el  tiempo 
de  la  sesión  era  1  hr  15  min  se  abre  registro  para  votación  y  son  aprobados  otros  24 
artículos, tal cual fueron incluidos en el informe de ponencia. 
 
Lo  anterior  permite  observar  que  sobre  estos  artículos  la  plenaria  de  la  Cámara  ya 
había  manifestado  su  voluntad, la cual, además, había sido acoger el texto tal cual fue 
presentado  en  el  informe  de  ponencia.  Esta  situación  no  puede  ser  entendida  de 
forma  diferente  a  la  de  una  manifestación  inequívoca  de  la  Cámara  de  expresar  su 
voluntad  aprobando  un  texto  que,  dentro  del  debate  de  un  proyecto  de  ley,  había 
sido  sometido  a  su  consideración.  Esta decisión no tiene consecuencia diferente a que 
la  plenaria  pierda  competencia para pronunciarse nuevamente sobre dichos artículos, 
pues  respecto  de  ellos  ya  había  concluido  el  debate  de  plenaria  –que  en  este caso era 
el  cuarto  del  procedimiento  legislativo-.  ​Contrario  sensu​,  pronunciarse  nuevamente 
sobre  el  asunto,  aprobando  una  proposición  que  implicaba  dejar  sin  efectos  o,  en 
otras  palabras,  anular  decisiones  ya  tomadas  no  es  algo  que  le  esté  permitido  a 
ninguna  corporación  que  tome  parte  en  el  procedimiento  legislativo,  sea  esta  una 
comisión o una plenaria. 
 
Quiero  resaltar  aquí  en  qué  consistió  el  vicio  ocurrido:  la  plenaria  de  la  Cámara  de 
Representantes  reabrió  el  debate  sobre  artículos  que  ​ya  se  habían votado y repitió la 
votación  sobre  los  mismos​,  situación  esta  que  excede  la  competencia  dada  a  dicha 
Corporación  por  la  Constitución  o  por  el  Reglamento  del  Congreso.  Y  este  es 
precisamente  el  punto  que  genera  vulneración  de  los  preceptos  constitucionales;  el 
artículo  157  de  la  Constitución  consagra  la  competencia  de  cada  uno  de  los  cuerpos 
que  participan  en  el  procedimiento  legislativo,  al  igual  que  numerosas  normas  del 
Reglamento  del Congreso, y en ninguna de ellas se atribuye competencia a la Plenaria 
de  alguna  de  las  cámaras  legislativas  para  reabrir  el  debate  sobre un proyecto de ley, 
una vez esta ha manifestado su voluntad sobre el mismo. 
 
Esta  situación  ha  sido  consagrada  con  claridad  y  contundencia  por  la  jurisprudencia 
antes  mencionada,  entre la que destacan las sentencias C-816 de 2004 y C-277 de 2007, 
ocasiones  en  las que el principio de decisión que se aplicó fue el mismo: si se entiende 
que  la  comisión  o  la  plenaria  ha  manifestado  su  voluntad  respecto  de un artículo, no 
puede  reabrirse  la  discusión  y  mucho  menos  puede  volver  a  votarse  sobre  el  mismo 

51
Germán Vargas Lleras
Abogado

asunto,  pues  esto  implicaría  anular  la  primera  decisión,  y  dicha  competencia  no  se 
deduce de ninguna norma existente en el orden jurídico colombiano. 
 
Adicionalmente,  debe  tenerse en cuenta las repercusiones que este tipo de situaciones 
tienen  para  el  principio  democrático,  tantas  veces  mencionado  por  la  jurisprudencia 
constitucional  como  elemento axial del procedimiento legislativo. En el presente caso, 
esta  pretendida  anulación  de  la  decisión  ya  tomada  se  presentó  en  un  contexto  de 
acuerdos  por  fuera  del  recinto  de  plenaria,  en  momentos  diferentes  al  debate  y  con 
total  exclusión de los grupos minoritarios. Es decir, aunque la doble votación sobre 73 
artículos  es  en  sí  misma  una  extralimitación que sin lugar a duda tiene consecuencias 
sobre  la  validez  de  la  ley  1943  de  2018,  dicha  actuación,  adicionalmente,  se  presenta 
en  un  contexto  de  total  desconocimiento  de  las  garantías  democráticas  que  la 
Constitución  y  el  Reglamento  del  Congreso  buscan  hacer  valer.  Solo  un  acuerdo  por 
fuera  del  debate  de  plenaria  y  entre  los  partidos  que  apoyaban  el  proyecto  –con 
exclusión  de  aquellos  que  disentían  del  mismo-  puede  dar  como  resultado  que 
después  de  que  se  han  votado  88  artículos  tal  y  como  figuran  en  la  ponencia 
presentada  y  por  todos  conocida,  sea  presentada  una  proposición  que  de  manera 
sorpresiva  propone  acoger  el  proyecto  votado  por  el  Senado  en  una  votación  en 
bloque,  sin  discusión  alguna,  sin  explicación  detallada  y  sin  siquiera  dar a conocer el 
texto  que  se  vota.  Claramente, y como ocurrió en el caso detalladamente analizado en 
la  sentencia  C-816  de  2004,  ​la  vulneración  al  principio  democrático  se  refuerza 
cuando  las  actuaciones  que  constituyen  el  vicio  son  fruto  de  contextos  que  excluyen 
la  publicidad,  la  transparencia  y,  consecuentemente,  anulan  la  participación  de  las 
fuerzas  políticas  que  disienten,  todos  estos  elementos  fundacionales  del  principio 
democrático en materia legislativa.​  
 
Por  esta  razón,  la  votación  por  parte  de  la  plenaria  de  Cámara de Representantes del 
texto  aprobado  por  el  Senado  implicó  un  vicio  consistente  en  la  repetición  de  la 
votación  sobre  88  artículos  del  proyecto  de  ley  que  luego  se  convirtió  en  ley  1943  de 
2018,  de  la  cual  no  puede  derivarse  consecuencia  diferente  a  su  exclusión  del  orden 
jurídico colombiano. 
 
Considero  que  es  innegable  la  existencia  del  vicio  expuesto,  así  como  de  la 
consecuencia  jurídica  que  del  mismo  se  deriva.  Sin  embargo,  en  aras  de  exponer  de 
forma  completa  las  razones  que  encuentro  pertinentes  a  este  debate,  debe recordarse 
que  la  jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional  ha  concluido  que  en  determinadas 
ocasiones  puede  presentarse  la  convalidación  de  los  vicios, esto es la “reparación” de 
la vulneración ocasionada por el vicio procedimental. Pues bien, no esta una opción al 
estudiar que nos ocupa en esta ocasión. 
 
Algunos  podrían  argumentar,  en  contra  de  las  razones  expuestas  para  evidenciar  la 
vulneración  del  principio  democrático,  que  en  efecto  se  votó dos veces sobre algunos 
artículos,  pero  que  se  presentó  la  convalidación  del  vicio  pues  examinando  el 
procedimiento  legislativo  no  cabe  duda  de  cuál  es  era  voluntad  de  la  plenaria  de  la 
Cámara,  es  decir,  que no hubo vicio en la manifestación de la voluntad de la Plenaria, 
pues  la  segunda  votación  no  deja  lugar  a  duda  sobre  cuál  era  el  texto  que  se  quiso 
aprobar. Nada más contrario al principio democrático que esta afirmación. 
 
La  votación  final de la plenaria de la Cámara no puede entenderse como un actuación 
que  convalide  lo  realizado,  pues  precisamente  es  esto  lo  que  configura  un  vicio  de 
procedimiento:  el  realizar  una  votación  cuando su competencia para decidir sobre un 
proyecto  ya  había  fenecido.  En  efecto,  es  precisamente  la repetición de la votación de 
un  gran  número  de  artículos  del  proyecto  lo  que  implicó  una  extralimitación  en  las 
competencias  de  la  plenaria de la Cámara de Representantes. Y es esta doble votación 

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Abogado

la  que  constituye  una  manifestación  de  voluntad  inválida,  pues  el  procedimiento 
legislativo  respecto  de  88  artículos  del  proyecto  ya  había  concluido,  al  menos  en  lo 
que  a  la  Plenaria  de  la  Cámara  refiere.  Y  no  puede  entenderse  como  convalidación 
una  acción  fruto  de  un  acuerdo  realizado  en  un  escenario  diferente  al  recinto  del 
Congreso,  solo  entre  algunos  partidos,  que  sorprendió  a  los  partidos  que  se  oponían 
al  proyecto,  y  que  claramente  implicó  que  se  votara  sobre un texto que la plenaria de 
la  Cámara  desconocía.  Son  estas  las  razones  por  las  que no podría defenderse la tesis 
de  que en el caso del vicio expuesto existió convalidación en razón de que la voluntad 
de  la  cámara  fue mayoritaria al aprobarlo; debe, además, recordarse el artículo 149 de 
la  Constitución,  que  señala  una  consecuencia  clara  para  las  decisiones  que  no 
cumplan  las  condiciones  a  que  están  sometidas:  la  total invalidez de las mismas. Y es 
esta  precisamente  la  consecuencia  de  una  votación  realizada  sobre  disposiciones 
normativas cuyo trámite legislativo ya había concluido. 
 
Lo expuesto hasta el momento es fundamento más que suficiente para: 
 
i. Demostrar  que  se  presentó  doble  votación  respecto  de  88  artículos  del 
proyecto que luego se convirtió en la ley 1943 de 2018.  
ii. Demostrar  que  esta  situación  configuró  un  vicio  de procedimiento durante 
el  trámite  legislativo,  en  tanto  implicó  un  exceso  en  la  competencia  de  la 
plenaria de la Cámara de Representantes. 
iii. Que  dicha  extralimitación  afectó  el  principio  de  participación y de toma de 
decisiones en democracia. 
iv. Que  el  mismo  no  puede  entenderse  convalidado  dentro  del  trámite 
legislativo seguido por la misma plenaria de la Cámara. 
 
Son  estas  las  razones  por  las  que  debe  declararse  la  inexequibilidad  de la ley 1943 de 
2018. 
 
 
C. Tercer  vicio  de  procedimiento:  ausencia  de  votación del título de la ley 1943 
de 2018 por parte de la plenaria de la Honorable Cámara de Representantes 
 
En  razón  de  la  forma  apurada,  ligera  y  totalmente  irregular  en  que  se  presentó  la 
votación  del  entonces  proyecto  de  ley  por  la  plenaria  de  la  Cámara  de 
Representantes,  el  Presidente  (E)  y  el  Secretario  General  de  dicha  Corporación 
cerraron  la  sesión  plenaria  y  consideraron  aprobado  en  cuarto  debate  el  proyecto  de 
ley  240  Cámara  197  Senado  de  2018,  sin  que  pusiera  a  consideración de la plenaria el 
correspondiente  título  del  proyecto,  tal  como  indican  las  normas  constitucionales  y 
del Reglamento del Congreso que regulan el tema. 
 
Siguiendo  el  orden  de  exposición  de  los  vicios  anteriormente  explicados,  paso  a 
enunciar  la  jurisprudencia  existente  al  respecto,  para después justificar con base en la 
normatividad existente la forma en que se concretó el vicio de procedimiento. 
 
 
1. Jurisprudencia sobre la titulación de las leyes 
 
En  las  distintas  oportunidades  que  ha  tenido,  la  Corte  Constitucional  ha 
profundizado  su  jurisprudencia  en  relación  con  el  título  de  las  leyes.  De  esta  forma, 
ha  establecido  sus  exigencias,  la  forma  en  que  debe  ser  votado  y  las  importantes 
funciones  que  cumple  en  el  orden  jurídico  colombiano,  ya  sea  desde  la  perspectiva 
del  principio  de  publicidad  del  orden  jurídico,  o  como  elemento  hermenéutico  que 
facilita la tarea del aplicador del derecho contenido en el cuerpo normativo. 

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Abogado

 
Uno  de  los  casos  más  resaltables  es  el  resuelto  por  la  sentencia  C-821  de  2006.  En  la 
referida  ocasión  se  estudió  una  ​acción  de  inconstitucionalidad  contra  el  título  de  la 
Ley  793  de  2002 ​“por  la  cual  se  deroga  la  Ley  333  de  1996  y  se  establecen  las  reglas  que 
gobiernan  la  extinción  de  dominio”;​   el  cargo  se  fundaba  en que la ley sólo regula una de 
las  modalidades  de  extinción  de  dominio  respecto  a  bienes  adquiridos  mediante 
enriquecimiento  ilícito,  y  no  todas  las  clases  de  extinción  de  dominio.  La  Corte 
declaró  la  exequibilidad  del  título  acusado,  aduciendo  que  “​la conclusión necesaria que 
surge  de  lo  expresado  en  la  presente  providencia  apunta  a  rechazar  el cargo formulado por los 
actores.  Esto,  por  cuanto  como  ha  sido  expresado  por  esta  Corporación,  el  título  de  las  leyes 
cumple  la  función  de  ilustrar,  de  forma  genérica,  la  materia  que  se  pretende  regular  en  el 
respectivo  cuerpo  normativo,  sin  que  le  sea  exigible  al  ​legislador  exponer  con  exhaustividad 
dentro del título todos y cada uno de los aspectos que el tema central incluye.​ ” 
 
Se  resalta  así  una  de  las  funciones  esenciales  del  título  de  las  leyes,  como  es  el  servir 
de guía sobre el contenido y alcance del contenido del cuerpo normativo que precede. 
 
En  la  sentencia  C-393  de  2011,  la  Corte  entró  a  estudiar  ​la  ​Demanda  de 
inconstitucionalidad  contra  el  título  de  la  Ley  52  de  1975, ​“por  la  cual  se  reconocen 
intereses  anuales  a  las  cesantías  de  los  trabajadores  particulares”​ y  el  literal  B  (parcial)  del 
numeral  3  del  artículo  15  de  la  Ley  91  de  1989, ​“por  la  cual  se  crea  el  Fondo Nacional de 
Prestaciones  Sociales  del  Magisterio​”.  En  esta  ocasión  el  cargo  planteaba  una  afectación 
al  principio  de  igualdad,  pues  para  el  actor  el  régimen  establecido  en  la  Ley  52  de 
1975  para  liquidar los intereses a las cesantías de los trabajadores particulares era más 
favorable  que  el  consagrado  en  el  literal  B  del  numeral  3  del  artículo  15  de  la  Ley  91 
de  1989  para  el  personal  docente  nacional  y  nacionalizado,  tratamiento  inadmisible 
frente  a  ciudadanos  que  se  encuentran  en  similares  circunstancias.  La  Corte examinó 
la  normatividad  junto  a  los  parámetros  constitucionales en los que deben ostentar los 
títulos  de las leyes y determinó aspectos constitucionales relativos al título de una ley. 
En  este  sentido  consagró  que:  ​“(i) existe un amplio margen de configuración del legislador, 
en  el  proceso  de  titulación  de  las  leyes;  (ii)  que  la  expresión demandada no tiene un contenido 
normativo  propio  del  cual se pueda desprender una diferencia de trato que vulnere el derecho a 
la igualdad, ni establece un criterio de interpretación contrario a la Carta; (iii) que el aparte del 
título  cuestionado  hace  una  alusión  clara  y  precisa  a  la  materia  que  regula;  (iv)  que  no 
contiene  alusiones  discriminatorias  que  contraríen  el  artículo  13  de  la  Carta,  como  la  raza,  el 
sexo,  el  origen  nacional  o  familiar,  la  lengua,  la  religión  y la opinión política o filosófica; y (v) 
que  esta  Corte  ha  concluido que no es posible comparar aisladamente aspectos puntuales de un 
régimen  especial  que  comprende  asuntos  prestacionales  y  de  seguridad  social,  basado  en  sus 
propias  reglas,  principios  e  instituciones​”.  Con  fundamento  en  dichas  conclusiones  ​la 
Corte  declaró  la  exequibilidad  de la expresión “particulares” contenida en el título de 
la  Ley  52  de  1975​, “por  la  cual  se  reconocen  intereses  anuales  a  las  cesantías  de  los 
trabajadores  particulares”​,  en  tanto  esta  no  implicaba  una  vulneración  al  principio  de 
igualdad, por referirse sólo a un régimen prestacional​. 
 
Recientemente,  en  la  sentencia  C-360  de  2016  se  resolvió  una  demanda  ​de 
inconstitucionalidad  contra  la  Ley  1762  de  2015  “​Por  medio  de  la  cual  se  adoptan 
instrumentos  para  prevenir,  controlar  y  sancionar  el  contrabando,  el  lavado  de  activos  y  la 
evasión fiscal​”. El demandante mencionó una posible vulneración de los artículos 158 y 
169  de  la  Constitución  Política  por  falta  de  correspondencia  entre  el  título  y  el 
contenido  de  la  Ley,  en  tanto  que  un mismo cuerpo normativo no puede ocuparse de 
aspectos  como  lo  penal,  lo  administrativo  sancionatorio,  lo  comercial  y  otros  temas, 
pues  implica  una  clara  ausencia  de  identidad  temática  en  el  mismo.  La  Sala  Plena 
recordó  la  importancia  del  título  de  las  leyes,  mencionando  que​“[​ e]​l  principio  de 
correspondencia  entre  el  título  de  la  ley  y  su  contenido,  busca  precisamente  garantizar  que  el 

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legislador, en su función de nominación o titulación de las leyes, no incurra en contradicciones 
o  imprecisiones,  sino  que,  en  atención  a  tal  principio,  los  títulos  de  las  leyes hagan alusión de 
manera  genérica  al tema global que tal cuerpo normativo regulará”.​  Como fruto del examen 
realizado  a  cada  uno  de  los  capítulos  de  la  ley,  la  Sala  expresó  que   “​ ​puede  concluirse 
que  existe  una  absoluta  correspondencia  entre  el título de la Ley 1762 de 2016 y su contenido, 
pues  todas  sus  normas  se  refieren  a  mecanismos  para  prevenir,  controlar  y  sancionar  el 
contrabando, la evasión fiscal y el lavado de activos​”. 
 
Finalmente,  resulta  pertinente  mencionar  la  sentencia  C-051  de  2018  que  realizó  un 
control de constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales al Proyecto 
de  Ley  122  de 2016 (Senado) y 211 de 2016 (Cámara), “​por medio de la cual se establece la 
naturaleza  y  régimen  jurídico  de  la  Fundación  Universitaria  Internacional  del  Trópico 
Americano​”.  La  objeción  se  fundaba  en  que  existía  una  falta  de  consonancia  entre  el 
título  y  su  contenido,  por  cuanto  que  el  primero  anuncia  que  se  establecerá  la 
naturaleza  y  régimen  jurídico  de  la  Unitrópico,  mientras  que  el  articulado  busca 
otorgar  herramientas  jurídicas  para  transformar  la  naturaleza  de  la  Institución”.  La 
Corte  recordó  la  importancia  de  los  títulos  de  las  leyes,  en  cuanto  que    ​“[e]​l  título, 
encabezado  o  epígrafe  de  las  leyes  o  actos  legislativos  cumple  varios  papeles  importantes,  al 
circunscribir  la  materia  regulada: (i) proporciona  el  reflejo  del  contenido  previsto  en  el 
articulado,  como  elemento  pedagógico  para  la  ciudadanía,  que  facilita  la  identificación, 
difusión  y  cumplimiento  de  la  respectiva  normatividad; (ii) permite  a  los  destinatarios  de  las 
disposiciones  llevar  a  cabo  su  consulta,  a  través  de  la  clasificación,  a  partir  del  tema  al que se 
refieren,  sobre  la  base  de  que normas  aisladas  no  se  encuentran  recogidas  dentro  de  leyes  que 
regulan  otras  materias; ​(iii) ​ sirve como  criterio  de  interpretación  para  establecer  el  sentido  de 
las  disposiciones  contenidas  en  un  mismo  conjunto,  a  partir  de  un  canon  sistemático  y 
contextual y ​(iv) c​ ontribuye  en  muchos  casos  a  determinar eventuales  desconocimientos  al 
principio  de  unidad  de  materia”.​  ​Empleando estos criterios de análisis, la Corte encontró 
infundada  la  objeción  presidencial,  pues  el  propósito  de  la  regulación  era  otorgar 
herramientas  para  transformar  la  naturaleza  del  carácter  académico  y  el  régimen 
jurídico de la Unitrópico. 
 
El  anterior  recuento  jurisprudencial  permite  apreciar,  al  igual  que  para  los  otros 
vicios  de  procedimiento  expuestos,  que  existe  una  línea  jurisprudencial  estable, 
ininterrumpida  y  pacífica  que  entiende  que,  lejos  de  ser  un  formalismo  carente  de 
sentido  material,  el  título  de  la  ley  concreta  elementos  valiosos  para  el  orden 
constitucional  como  son  i)  ser  medio  para  la  identificación  y  difusión  del  contenido 
de  una  ley  -sentido  pedagógico-;  ii)  servir  como  criterio  de  interpretación  del  cuerpo 
normativo  que  precede  –elemento  hermenéutico-;  y  iii)  evitar  que  normas  aisladas, o 
aprobadas  de  manera  oculta,  sean  utilizadas  para  asaltar  la  buena  fe  de  los 
operadores  jurídicos  -refuerzo  al  objetivo  trazado  por  el  principio  de  unidad  de 
materia, previsto en el artículo 158 de la Constitución-. 
 
Son  estos  los  elementos  jurisprudenciales  que  me  dan  la  seguridad  para  plantear  la 
existencia  de  un  vicio  de  procedimiento  en  el  trámite  de  la  ley  1943  de  2018,  por  no 
haberse votado por la Cámara de Representantes el título de este cuerpo normativo. 
 
2. Vicio  procedimental  por  ausencia  de  votación  del  título  de  la  ley  1943  de 
2018 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes 
 
Las  actuaciones  que  configuran  este  vicio  procedimental  son  las  que  tuvieron  lugar 
inmediatamente  después  del  momento  en  que  se  da  por  finalizado  el  conteo  de  la 
votación,  en  bloque  y  sin  debate,  del  texto  que  plenaria  de  la  Cámara  de 
Representantes  desconocía.  Sin  embargo,  en  este  caso  no  hay  siquiera  necesidad  de 
hacer  un  recuento  fáctico  -como  sí  se  hizo  en  los  vicios  anteriormente  señalados-, 

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pues  lo  que  constituye  el  vicio  que  afecta  la  validez  de  la  ley  1943  de  2018  es 
precisamente  ​la  total  y  absoluta  ausencia  de  debate  y  votación  sobre  el  título  del 
entonces  proyecto  de  ley  240  Cámara  197  Senado  de  2018.​   En  otras  palabras,  la 
ausencia  de  toda  una  etapa  del  procedimiento  legislativo,  respecto  uno  de  los 
elementos que integran la ley: su título. 
 
No  requiere  ningún  esfuerzo  comprobar  que,  tal  y  como  evidencia  el  video  de  la 
sesión  plenaria  de  la  Honorable  Cámara  de  Representantes  de  19  de  diciembre  de 
2018,  una  vez  concluida  la  votación  del  articulado,  el  Presidente  (E)  de  la Cámara da 
la  palabra  a  la  Ministra  de  Telecomunicaciones,  quien  anuncia  que  retira  el  proyecto 
de  ley que dicho Ministerio había presentado; el Presidente (E) quiere cerrar la sesión, 
pero  le  recuerdan un deber propio de su cargo y por esta razón convoca a las sesiones 
“ordinarias  o  extraordinarias”;  y  finalmente  toma  la  palabra  el  Secretario  General  de 
dicha  Corporación,  este  saluda  al  personal  que  allí  labora,  y  da  por  terminada  la 
sesión.  Es  decir,  se  pretermite  por  completo  una  etapa  que  resulta  trascendental, 
definitoria  y  esencial  al  trámite  de  cualquier  proyecto  de  ley,  como  es  el  debate  y 
votación  de  su  título,  la  cual  tiene  un  espacio  propio  en  el  trámite  legislativo  –de 
acuerdo  con  el  numeral  4º  del  art.  115  del  reglamento  de  Congreso,  y  la 
jurisprudencia  de  dos  altas  Cortes-,  y  por  tanto  no  puede  i)  omitirse, ni ii) fusionarse 
o  iii)  su  ausencia  considerarse  saneada  por  alguna  otra  manifestación  de  voluntad 
dentro del procedimiento legislativo. 
 
En  efecto,  consagra  el  artículo  169  de  la  Constitución  que  “[e]​l  título de las leyes deberá 
corresponder  precisamente  a  su  contenido”​ ,  exigencia  que  al  ser  consagrada  en  una 
disposición  de  la  máxima  jerarquía  demuestra  la  importancia  que  la  claridad  y 
unidad del texto legislativo tuvo para el Constituyente. 
 
En  total coherencia con el postulado constitucional, el artículo 115 del Reglamento del 
Congreso  establece  que  una  vez  votado  el  articulado  de  un  proyecto  de  ley,  tanto 
comisiones  permanentes,  como  plenarias  de  las  cámaras  legislativas  deben  votar  el 
título  que  será  asignado  a  dicho  proyecto.  En  este  sentido,  consagra  el  numeral 4º de 
la referida disposición 
 
“​4. Cerrada la discusión, el Presidente preguntará: 
‘¿Adopta la Comisión (o plenaria, según el caso) el artículo propuesto ?". 
Si  se  trata  de  un  artículo  original  aprobado;  pero  si  se  aprueba  una  modificación, 
preguntará: 
‘¿Adopta la Comisión (o plenaria, según el caso) la modificación propuesta ?". 
Aprobado  el  articulado  de  un  proyecto,  el  Presidente  dispondrá  que  el 
Secretario dé lectura al título del proyecto, y preguntará seguidamente: 
‘¿Aprueban  los  miembros  de  la  Comisión  (o  Corporación,  si  se  trata  en  sesión 
plenaria) el título leído ?". 
A la respuesta afirmativa, el Presidente expresará: 
‘¿Quieren  los  Senadores  (o  Representantes)  presentes  que  el  proyecto  de  ley  (o  de 
reforma constitucional) aprobado sea ley de la República (o acto legislativo)?"​ . 
 
Como  se  observó  del  recuento  jurisprudencial  realizado  en  este  aparte,  el  título  de 
una  ley,  lejos  de  ser  un  aspecto  formal,  en  tanto que meramente superfluo, juega una 
función efectiva y sustancial en el sentido normativo que se deriva de la misma, razón 
por  la  que  su  discusión  y  votación  tienen  efectos  definitivos  en  la  validez  del 
articulado que se esté votando. 
 
La  jurisprudencia  ha  reiterado  que  el  título  de  una  ley  i)  contribuye  a  su 
interpretación;  ii)  guía  a  los  operadores  en  la  búsqueda  y  clasificación  de  la 

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Abogado

legislación;  y  iii)  aporta  a  la  coherencia  del  ordenamiento  –sentencias  C-821  de  2006, 
C-393 de 2011, C-360 de 2016 y C-051 de 2018, entre otras-. 
 
Este  carácter  sustantivo  del  título  de  las  leyes  ha  sido  resaltado  también  por  la  Sala 
Plena  de  la  Contencioso  Administrativo  del  Consejo de Estado, que en sede del juicio 
de  pérdida  de  investidura,  y  con  ocasión  de  valorar  las  consecuencias  de  la  ausencia 
de  los  miembros  del  Congreso  de  la  República  en  las  diversas  votaciones  que  tienen 
lugar  a  lo  largo  del  trámite  legislativo,  manifestó  “[e]​l  título  es  otro  componente 
fundamental  del  proyecto  puesto que no solo lo identifica, sino que también define su 
contenido  (Constitución  Política,  artículo  169)​.  Para  que  proceda  la  votación  de  este 
aparte  del  proyecto,  es  necesario  que  la  de  todo  el  articulado  haya  concluido,  por  lo  cual  ésta 
última  siempre  precede  a  la  anterior.  Junto  con  el  título,  se  somete  a  votación  una  pregunta, 
por  medio  de  la  cual  se insta a los senadores o representantes a que manifiesten si quieren o no 
que determinado proyecto de ley o de reforma constitucional se convierta en ley de la República 
o  en  acto  legislativo”​ . Mientras que en otro apartado recordó que ​“[l]​os proyectos de ley y 
de  acto  legislativo,  si  bien  conforman  una  unidad,  tienen  diversos  componentes,  a  saber:  el 
informe  de  ponencia,  el  articulado,  las  proposiciones,  e​ l  título,​   el  informe  de conciliación y el 
informe  de  objeciones  presidenciales.​   Cada  uno  de  estos componentes se debate y se vota 
por  separado,​   conforme  avanza  su  trámite  en  el  Congreso, y de su aprobación o improbación 
depende  que  un  determinado  texto  pueda  llegar  a  convertirse  en  una  ley  de  la  República  o  en 
9
un acto reformatorio de la Constitución”​ –negrilla fuera de texto-. 
 
Pues  bien,  la  importancia  que  dos  altas  corporaciones  judiciales  han  dado  a  la 
votación  del  título  de  una  ley,  cada  una  en  el  espacio  propio  de  sus  competencias, 
permiten  concluir  que  la  total  y  absoluta ausencia de votación sobre el título de la ley 
implica  no  solo  una  irregularidad  procedimental,  sino  un  vicio  de  alcance  sustancial 
que,  sin  duda, afecta la validez del cuerpo normativo en cuyo trámite de formación se 
presentó esta situación.  
 
Hago  énfasis  sobre  el  hecho  de  que  en  ​iter legis de la hoy ley 1943 de 2018 se presentó 
una  situación  inédita  en  la  historia  de  los  trámites  legislativos  realizados  por  el 
Congreso  de  la  República,  como  es  la  pretermisión  total  de  la  etapa  de  discusión  y 
votación  del  título  de  la  ley.  No  se  trata  como  en  otros  casos  de una irregularidad en 
el  desarrollo  de  una  etapa  o,  en  otras  palabras,  de  un  error  en  una  etapa  que 
efectivamente  se  llevó  a  cabo.  En  este  caso  estamos  frente  a  una  ausencia  total  y 
absoluta  de  la  discusión  sobre  el  título  de  un  cuerpo  normativo,  lo  que  no  puede 
significar  otra  cosa  que  la  imposibilidad  de  entender  que  el  proceso  legislativo  de  la 
mal  llamada  ley  “​Por  la  cual  se  expiden  normas  de  financiamiento  para  el  restablecimiento 
del  equilibrio  del  Presupuesto General y se dictan otras disposiciones”​  ha agotado las etapas 
esenciales  que  normas  constitucionales,  orgánicas  del  Congreso  y  subreglas 
jurisprudenciales  han  establecido  y  decantado  para  que  un  cuerpo  normativo  se 
convierta en ley de la República. 
 
En  efecto,  la  no  votación  del  título  de  la  ley  por  parte  de  la  plenaria  de  la  cámara  de 
representantes  implica  la  omisión  de  la  decisión  de  dicha  corporación  sobre  uno  de 
los  elementos  fundamentales  de  una  ley,  tal  y  como  prevé  el  artículo  169  de  la 
Constitución,  el  artículo  193  del  Reglamento  del Congreso,  y como obliga el numeral 
4º  del  artículo  115,  del  mismo  cuerpo  normativo.  En  este  sentido  se  ha  pronunciado, 
reitero,  la  jurisprudencia  de  la  Sala  Plena  de  la  Corte  Constitucional,  y  de  la  Sala 
Plena del Consejo de Estado. 
 

9
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Acción de Pérdida de 
Investidura, N. de radicación 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI), 1 de agosto de 2017. 
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Germán Vargas Lleras
Abogado

Sin  embargo,  no  sorprende  que  esto  ocurra  en  un  procedimiento  como  el  que  ahora 
he  descrito  con  paciencia  y  detalle.  No  debe  pasar  desapercibido  que  este  vicio 
procedimental  es  otra  de  las  consecuencias  de  la  total  ausencia  de  respeto  por  los 
mínimos  de publicidad y participación que busca garantizar el principio democrático. 
No  de  otra  forma  se  explica  la  aprobación  inconsulta,  sorpresiva  y  sin  oportunidad 
para  el  debate  de  123  artículos,  en  una  sesión  donde  el  respeto  por el debate plural y 
las  garantías  a  las  minorías  fueron  olvidadas  por  completo.  Premura  que  ni  siquiera 
dio  oportunidad  para  que  se  sometiera  a  debate,  ni  a  votación  el  título  del  proyecto 
que se acaba de aprobar. 
 
Votación  que  tuvo  que  ceder  ante  la  prisa  por  terminar  la  sesión  e  iniciar  el  período 
de vacancia legislativa. 
 
 
D. Conclusión 
 
 
En  los  apartados  anteriores  expuse  la  existencia  de  tres  vicios de procedimiento en el 
iter ​legislativo de la ley 1943 de 2018: 
 
i. La  ​vulneración  del  principio  de  publicidad  en  el  debate  de  Plenaria  de  la 
Honorable  Cámara  de  Representantes  –art.  157 de la Constitución-, pues se 
sometió  a  votación  un  texto  que  no  fue  publicado,  no  fue  difundido,  y  ni 
siquiera  fue  leído  antes  de  su  consideración;  es  decir, un cuerpo normativo 
totalmente  desconocido  por  los  miembros  de  esta  Corporación,  que  tenían 
el  deber  –en  representación  del  pueblo,  de  acuerdo  con  el  art.  133  de  la 
Constitución-  de  debatir  y  votar  sobre  el  mismo,  para que se convirtiera en 
ley de la República. 
 
ii. La  ​repetición  de  la  votación  de  ochenta  y  ocho (88) artículos de la ley 1943 
de  2018,​   por  cuanto,  al  momento  en  que  se  propuso  la  adopción  del  texto 
aprobado  por  el  Senado  de  la  República,  ya  se  había  tomado  la  decisión 
sobre  la  aprobación  de  88  artículos  del  proyecto,  de  modo  que  la  Plenaria 
de  la  Cámara  carecía  de  competencia  –sentencias  C-816  de  2004 y C-277 de 
2007-  para  volver  a  pronunciarse  sobre  ellos.  Es  decir,  ya  se  había  tomado 
la  decisión  de  la  Plenaria,  y  por  tanto  respecto  de  ellos  ​ya  había  concluido 
el procedimiento legislativo​. 
 
iii. La  ​ausencia  de  debate  y  votación  sobre  el  título  de  la  ley  1943  de  2018​,  es 
decir,  la  pretermisión  de  una  etapa  fundamental  del  trámite  de  cualquier 
cuerpo  normativo  con  forma  y  rango  de  ley  –art.  169  de  la  Constitución-, 
cuya  votación  está  expresamente  prevista  por  el  artículo  115  n.  4º  del 
Reglamento  del  Congreso,  y  que  tiene  repercusiones  sustanciales  en  la 
eficacia de cualquier ley de la República. 
 
Son  estos  los  vicios  cuya  existencia  documento  con  un  esquema  común a todos ellos: 
i)  enunciación  de  los  fundamentos  de  rango  constitucional  y  reglamentario  que 
conforman  el  parámetro  de  control;  ii)  descripción  de  la actuación anómala por parte 
de  la  Plenaria  de  la  Honorable  Cámara  de  Representantes  que  dio  lugar  a  la 
configuración del vicio procedimental. 
 
Por las razones antes expuestas solicito la inexequibilidad total de la ley 1943 de 2018. 
 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

III. EFECTOS RETROACTIVOS DE LA DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD 


EN EL PRESENTE CASO 
 
La  situación  fáctica  ocurrida,  y  los  fundamentos  jurídicos  expuestos  dejan  ver  que 
para reparar la vulneración del principio democrático, y específicamente del principio 
de  publicidad  y  del  principio  mayoritario,  es  necesario  que  a  la  decisión  de 
inexequibilidad  de  la  ley  1943  de  2018  se  le  den  ​efectos  retroactivos,​   de  manera  que 
se entienda que la ley nunca generó efectos dentro de nuestro ordenamiento jurídico. 
 
Esta  solicitud  se  hace  con  fundamento  en  que,  de  reconocerse  su  eficacia  entre  el 
momento  en  que  entró  en  vigencia  -28  de  diciembre de 2018- y el momento en que se 
profiera  la  sentencia  de  la  Corte  Constitucional,  el  Estado  –y  más  específicamente,  la 
administración  pública-  habrá  recaudado  tributos  con  fundamento  en  disposiciones 
contrarias  a  la  Constitución,  por  lo  que se habrá generado un ​enriquecimiento sin causa 
a  favor del Estado colombiano, y en perjuicio de quienes vieron vulnerado su derecho 
a  la  representación  democrática  en  las  decisiones  políticas,  máxime  en  aquellas  que 
leyes que crean tributos e imponen cargas fiscales a los representados. 
 
En  otras  palabras,  una  sentencia  que  declarara  la  inexequibilidad  de  la  ley  1943  de 
2018  con  efectos  hacia  el  futuro,  avalaría  una  doble  vulneración  del  principio  de 
democrático  –art.  1  de  la  Constitución-:  i)  por  permitir  la  ​vigencia transitoria de una 
ley  en  cuyo  procedimiento  legislativo  se pretermitió un debate; y ii) por obligar a que 
los  contribuyentes  deban  ​soportar  cargas  tributarias  fruto  de  un  proceso  en  que  se 
desconoció su derecho a la participación política. 
 
Y  es  que  es  tal  la  magnitud  del  vicio detectado, y tan flagrante el desconocimiento de 
una  línea  jurisprudencial  clara,  estable,  pero  sobre  todo  ​obvia  para  quienes  día  a día 
participan  del  procedimiento  legislativo,  que  es  evidente  la  previsibilidad  o 
representación  de  la  inconstitucionalidad  de  la  ley  1943  de  2018  por  vicios  de 
procedimiento  en  su  formación;  y,  por  consiguiente,  resulta  también  previsible  su 
futura  declaratoria  de  inexequibilidad  en  sede  de  control  de  constitucionalidad.  Esta 
situación  nos  pone  en  un  escenario  de  ​abuso  del  derecho,​   cuyos  efectos  deben  ser 
eliminados por la guardiana de la supremacía constitucional. 
 
Esta  ha  sido  la  determinación  de  que  ha  tomado  la  Corte  Constitucional  en  casos 
similares al que ahora se denuncia. 
 
La  sentencia  C-149  de  1993  resolvió  una  demanda  de  inconstitucionalidad  contra  los 
artículos  16,  17  y  18  de  la  Ley  6ª  de  1992.  Para  lo  que  ahora  importa,  el  artículo  17 
creaba  la  obligación  de  realizar  una  inversión  forzosa,  que  se  encontró  contraria  a  la 
equidad  y  a  la  seguridad  jurídica,  pues  desconocía  lo  estatuido  en  el  artículo  363, 
inciso  2.  Sin  embargo,  observó  la  Corte  que  al  momento  de  proferirse  el  fallo,  la 
mayor  parte  del  tributo  ya  habría  sido  recaudado.  En  el  anterior  orden  de  ideas,  la 
Corte  por  primera vez en su historia en materia tributaria otorga un efecto retroactivo 
a su decisión de inconstitucionalidad. Al respecto consagró: 
 
“…con  el  objeto  de  realizar  la  justicia  querida  por  el  Constituyente  volviendo  las  cosas 
al  estado  anterior  al  quebranto  de  los  preceptos  superiores  y  en  busca  de  la 
prevalencia  del  derecho  sustancial  (artículo  228  C.N.),  se  ordenará  al  Ministerio 
de  Hacienda  y  Crédito  Público  la  inmediata  devolución  de  las  sumas pagadas por 
los contribuyentes. 
  
Este  reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los 
preceptos  que  autorizaban  la  colocación  de  los  bonos,  se  tendría  un 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

enriquecimiento  sin  causa  para  el  Estado  y  un  perjuicio  injustificado  para  los 
contribuyentes,  quienes  no  están  obligados  a  transferir  recursos  al  erario  sino  en 
los  casos  y  por  los  motivos  que  disponga  la  ley.  ​Desaparecida  ésta,  pierde 
fundamento  el  pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituído 
para  realizar  el  principio  de  justicia  y  hacer  operante  y  vigente  el  orden 
justo  al  que  aspira  la  Constitución.​  Además, la aludida consecuencia se apoya 
en el principio de la buena fe…”​ –negrilla fuera del texto original. 
 
Otro  evento,  es  el  conocido  en  la  sentencia  C-619  de  2003,  ocasión  en  que  se  realizó 
una  revisión  constitucional  del  Decreto  900  de  2003  “​por  el  cual  se  adiciona  el 
presupuesto  general  de  la  nación  para  la  vigencia  fiscal  de  2003​”,  cuerpo  normativo 
expedido  dentro  de  un  estado  de  excepción.  En  esta  ocasión  la  Corte  estudia  ​in 
extenso  ​el  ejercicio  del  control de constitucionalidad durante los estados de excepción, 
para  valorar  la  importancia  de  conceder  efectos  retroactivos  a  las  decisiones 
proferidas  por  la  misma.  Con  base  en  lo  anteriormente  expuesto,  se  declara 
inexequible  el  Decreto  900  de  2003  debido  a una ​afectación al principio democrático,​  
ya  que  la  adición  presupuestal  fue  presentada  como  una  decisión  con  fuerza  de  ley, 
omitiendo la discusión y el debate en detrimiento de dicho principio. Dado lo anterior 
la  Corte  establece  que  tal  inexequibilidad  se  debe  etablecer  a  partir  de  la  fecha  de 
promulgación, en el entendido que: 
 
 
“…la  Corte  no  encuentra  cómo  el  hecho  de  conceder  efectos  retroactivos  a  la  presente 
declaratoria  de  inexequibilidad,  ​con  el  fin  de  proteger  la  supremacía  e 
integridad  de  la  Constitución,  y  de  ser  especialmente  celosa  del  respeto  a 
los  principios  democrático  y  de  separación  de  poderes,​   pueda  generar  una 
grave  situación  macroeconómica  que  afecte  la  institucionalidad  y  resulte  más 
desfavorable  en términos de valores y principios constitucionales.  De lo contrario, 
el  pronunciamiento de la Corte no sólo sería inocuo sino que permitiría la vigencia 
de  una  norma  dictada  al  amparo  de  un  estado  de  anormalidad  indebidamente 
prorrogado  y  contraria  al  ordenamiento  Superior.   No  de  otra  forma  es  posible 
garantizar  una  verdadera  seguridad  jurídica  y  certeza  del  derecho.”  –negrilla 
fuera de texto original- 
 
Otra  ocasión  en  donde  se  manifiesta  esta  solución  es  en  la  sentencia  C-333  de  2010, 
que  resuelve  una  demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  artículo  77  de  la  Ley 
1328  de  2009, “​Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de 
valores  y  otras  disposiciones  Ley  de  Reforma  Financiera”​ .  La  Corte  encuentra  que  se 
presenta  una  vulneración  al  derecho  de  igualdad,  a la autonomía territorial, al acceso 
a  la  administración  de  justicia,  al  deber  de  contribuír  al  financimiento  de los gastos e 
inversiones  del  Estado,  entre  otros.  Al  configurarse  los  anteriores  vicios,  todos  van 
entrelazados  y  resalta  que  para  la  fecha  de  expedición  de  dicha  sentencia,  ya  había 
expirado  la  vigencia  de  las normas acusadas,  además que ellas no están produciendo 
efectos.  
 
Para  la  Corte  la  notariedad  de  los  vicios  detectados evidencia un ​abuso del derecho por 
parte  del  Congreso  de  la  República,  por  configurarse  la  situación  conocida  como 
“mico”  dentro  del  trámite  de  la  ley  1328  de  2009.  En  este  caso  la  Corte  declara  su 
inconstitucionalidad  y,  además,  determina  que  los  efectos  de  su  decisión  rigen  de 
manera  retroactiva  a  partir  de  la  fecha  de  promulgación  de  la  Ley  1328  de  2009  con 
fundamento en: 
 
 

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Germán Vargas Lleras
Abogado

“La  Corte no  desconoce  la  adversa  implicación  que  una  determinación  de  este  tipo 
generará  frente  a  la  previsible  y  ya  comentada  existencia  de  situaciones 
consolidadas  al  amparo  de  estas normas. Sin embargo, considera que esta solución 
es  la  única  posible  frente  a  un  escenario  como el aquí planteado, ya que repugna a 
la  lógica  jurídica  y  al  sentimiento  constitucional  que  pueda  surgir  un  derecho  de 
pretendidas  normas  que  en  realidad  no  podrían  ser  válidamente  consideradas 
como  parte  de  una  Ley  de  la  República,  y  cuyo reconocimiento sólo sería posible a 
cambio  de  ignorar  el  contenido  y  efecto  de  preceptos  superiores  como  los  aquí 
analizados.  Ello  por  cuanto,  a ​ nte  el  comprobado  agotamiento  de  los  efectos 
de  estas  normas,  una  decisión  de  carácter  no  retroactivo,  que  confiriera 
inamovilidad  a  tales  situaciones,  equivaldría  a  aceptar,  sin  reserva  ni 
restricción  alguna,  el  pleno  efecto  de  las  disposiciones  acusadas, 
ignorando  así  su ostensible inconstitucionalidad.​ ” –negrilla fuera de texto 
original- 
 
Igualmente,  con  ocasión  del  desconocimiento  del  principio  de  igualdad  en  materia 
pensional  –C-022  de  1999-,  desconocimiento  del  principio  de  unidad  de  materia 
–C-500  de  2001-,  desconocimiento  del  principio  definitorio  de  la  carrera 
administrativa  por  parte  de  un  Acto  Legislativo  –C-588  de  2009-,  o  en  caso  del 
desconocimiento  de  la  prohibición  de  regresividad  en  las  facetas  prestacionales  del 
derecho  fundamental  a  la  seguridad  social  en  pensiones  –C-486  de  2016-, entre otras, 
la  Corte  ha  implementado  efectos  retroactivos  en  sus  decisión  con  el  común  objetivo 
de  evitar  que  sigan  produciendo  efectos  disposiciones  que  eran  abiertamente 
contrarias a la Constitución. 
 
No  es  otro  el  objetivo  que  anima  la  solicitud  de  efectos  retroactivos  de  la  decisión 
sobre  la  inexequibilidad  de  la  ley  1943  de  2018.  Esto  es,  que  se  prevenga  que  los 
contribuyentes  deban  soportar  las  consecuencias  prácticas  generadas  por 
disposiciones  que:  i)  fueron  expedidas  con  clara  representación  sobre  su 
inconstitucionalidad;  ii)  que  desconocieron  un  principio  fundante  del  Estado 
colombiano,  como  es  el  principio  democrático;  y  iii)  seguirían  generando  efectos 
después  de  su  declaratoria  de  inexequibilidad,  pues  ya  se  habrían  realizado cobros o 
generado cargas con base en las mismas. 
 
Por  esta  razón,  la protección efectiva de los valores constitucionales mencionados a lo 
largo  de  esta  acción  se  restablecen  de  forma  eficiente única y exclusivamente a través 
de la retroactividad de la declaratoria de inexequibilidad de la ley 1943 de 2018. 
 
 
Son  estos  los  vicios  que  encuentro  suficientemente  fundados,  que  como  demócrata 
me  preocupan, y que en ejercicio de mis derechos ciudadanos defiendo. Espero que la 
Sala  Plena  de  la  Corte  Constitucional  esté  a  la  altura  de  las  circunstancias  que  hoy 
reclaman  su  actuar,  y  que  sin  mirar  partidos  o  preferencias  políticas  defienda 
principios  axiales  al  trámite  legislativo y, por consiguiente, esenciales a la democracia 
como  principio  dentro  de  un  Estado  constitucional  y  democrático  como  es  el  Estado 
colombiano. 
 
 
Respetuosamente, 
 
 
 
 
 

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Abogado

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