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Bogotá, 13 de enero de 2010

Tesis doctoral Trabajo de Grado 

Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Cuidad

Estimados Señores:

Los suscritos PIERRE ANDRÉS LUNA ALGARRA, con C.C. No. 79.851.701 de Bogotá,
autor(es) de la tesis doctoral y/o trabajo de grado titulado PARTICIPACIÓN CIUDADANA…
DE LO CONSULTIVO A LO RESOLUCTIVO presentado y aprobado en el año 2010 como
requisito para optar al título de MAGÍSTER EN POLÍTICA SOCIAL; autorizo (amos) a la
Biblioteca General de la Universidad Javeriana para que con fines académicos, muestre al mundo
la producción intelectual de la Universidad Javeriana, a través de la visibilidad de su contenido de
la siguiente manera:

• Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos, en los sitios
web que administra la Universidad, en Bases de Datos, en otros Catálogos y en otros sitios
web, Redes y Sistemas de Información nacionales e internacionales “Open Access” y en las
redes de información del país y del exterior, con las cuales tenga convenio la Universidad
Javeriana.

• Permita la consulta, la reproducción, a los usuarios interesados en el contenido de este

trabajo, para todos los usos que tengan finalidad académica, ya sea en formato CD-ROM o
digital desde Internet, Intranet, etc., y en general para cualquier formato conocido o por
conocer.

• Continúo conservando los correspondientes derechos sin modificación o restricción alguna;

puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo
jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación del derecho de autor y sus conexos.

De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la

Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los
autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables.

PIERRE ANDRÉS LUNA ALGARRA

CC.: 79.851.701 de Bogotá

NOTA IMPORTANTE: El autor y o autores certifican que conocen las derivadas jurídicas que
se generan en aplicación de los principios del derecho de autor.

FACULTAD Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales

PROGRAMA ACADÉMICO Maestría en Política Social
ESTUDIANTE Pierre Andres Luna Algarra
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FORMULARIO DE LA DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL

O DEL TRABAJO DE GRADO

TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO:

PARTICIPACIÓN CIUDADANA… DE LO CONSULTIVO A LO RESOLUTIVO

AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
LUNA ALGARRA PIERRE ANDRÉS

DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO

Apellidos Completos Nombres Completos
CÓRDOBA MARTÍNEZ CARLOS

ASESOR (ES) O CODIRECTOR

Apellidos Completos Nombres Completos
CÓRDOBA MARTÍNEZ CARLOS

TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:

MAGÍSTER EN POLÍTICA SOCIAL

FACULTAD:

CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

PROGRAMA: Carrera ___ Licenciatura ___ Especialización ____ Maestría X Doctorado

____

NOMBRE DEL PROGRAMA:

MAESTRÍA EN POLÍTICA SOCIAL

NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA:

MARÍA CRISTINA OCAMPO

CIUDAD: BOGOTA AÑO DE PRESENTACIÓN DEL TRABAJO DE GRADO: 2010

NÚMERO DE PÁGINAS: 109

TIPO DE ILUSTRACIONES:

- Ilustraciones
- Mapas
- Retratos
- Tablas, gráficos y diagramas X
- Planos
- Láminas
- Fotografías
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SOFTWARE requerido y/o especializado para la lectura del documento WORD

MATERIAL ANEXO (Vídeo, audio, multimedia o producción electrónica):
CD que contiene la Base de Datos de la Encuesta
Duración del audiovisual: ___________ minutos.
Número de casetes de vídeo: ______ Formato: VHS ___ Beta Max ___ ¾ ___ Beta Cam
____ Mini DV ____ DV Cam ____ DVC Pro ____ Vídeo 8 ____ Hi 8 ____
Otro. Cual? _____
Sistema: Americano NTSC ______ Europeo PAL _____ SECAM ______
Número de casetes de audio: ________________
Número de archivos dentro del CD (En caso de incluirse un CD-ROM diferente al trabajo de
grado):

PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):

DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVES EN ESPAÑOL E INGLÉS: Son los términos

que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos
descriptores, se recomienda consultar con la Unidad de Procesos Técnicos de la Biblioteca
General en el correo biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientará).

ESPAÑOL INGLÉS

Participación Ciudadana Citizen Participation

Ciudadanía Citizen
Participación Consultiva Consultative Participation
Participación Resolutiva Decisive Participation
Gobernabilidad Governability
Democracia Democracy

RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS: (Máximo 250 palabras - 1530

caracteres):

Este trabajo de grado realiza la búsqueda, identificación y descripción de los factores de avance y
retroceso, relacionados al ejercicio de la democracia participativa desde la Constitución Política de la
República de Colombia de 1991. El marco teórico permite identificar el punto de partida frente al concepto
de democracia desde el cual se realiza la mirada, la conceptualización central del tipo de participación que
sirve de punto de observación, y la mirada comparativa de las implicaciones del hecho que en Colombia el
modelo de democracia aplicado obedezca a ejercicios propios de participación consultiva más no resolutiva
en la toma de decisión por parte de los ciudadanos, cómo esto incide frente a la coherencia entre los
pronunciamientos ciudadanos referidos a las demandas de lo social versus la capacidad de respuesta que
el gobierno da a dichas demandas. En términos generales se pretende evidenciar las ganancias, pérdidas
y/o desventajas que ha representado para la sociedad civil frente a los ejercicios políticos, sociales y de su
calidad de vida, entre otros aspectos, la no obligatoriedad en la toma de decisiones de la participación
ciudadana en Colombia, la labor central se lleva a cabo con la recolección y sistematización de una
encuesta definida por ¿Cómo percibe y vive la ciudadanía el ejercicio de la participación ciudadana en
Colombia, desde la aplicación de los mecanismos de participación ciudadana desarrollados por la Ley 134
 4

de 1994?, Los datos arrojados y consolidados por la muestra efectiva que consta de 670 líderes sociales
que respondieron la encuesta, permiten conformar un panorama claro sobre la aplicación de los
mecanismos y los procesos seguidos, así como los resultados obtenidos en su desarrollo.

This work of degree realises the search, identification and description of the factors of advance and
backward movement, related to the exercise of the participating democracy from the 1991 Political
Constitution of the Republic of Colombia. The theoretical frame allows to identify the departure point against
the democracy concept from which the glance is realised, the central planning of the type of participation
that serves as observing point, and the comparative of the implications of the cause that in Colombia the
applied model of democracy obeys to own exercises of more nondecisive consultative participation in the
decision making on the part of the citizens, how this it affects against the coherence enters the referred
citizen uprisings the demands of the social thing versus the answer capacity that the government gives
these demands. In general terms it is tried to demonstrate the gains, losses and/or disadvantages that have
represented for the civil society against the political exercises, social and of its quality of life, among others
aspects, the nonobligatory nature in the decision making of the participation citizen in Colombia, the central
work carries out with the harvesting and systematization of a survey defined by ¿How it perceives and it
lives the citizenship the exercise on the citizen participation in Colombia, from the application of the
mechanisms of citizen participation developed by Law 134 of 1994? The data thrown and consolidated by
the effective sample that consists of 670 social leaders who responded the survey, allow to conform a clear
panorama on the application of the mechanisms and the followed processes, as well as the results obtained
in its development.

Bogotá, D.C., 23 de marzo de 2010

Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad

Respetados Señores,

Me permito presentar el trabajo de grado titulado PARTICIPACIÓN CIUDADANA… DE

LO CONSULTIVO A LO RESOLUTIVO, elaborado por el estudiante PIERRE ANDRÉS
LUNA ALGARRA, identificado con documento número CC. 79.851.701 de Bogotá, de la
Maestría en Política Social, con el fin de ser incluido dentro del catálogo de consulta.

Atentamente,

María Cristina Ocampo

Directora Maestría en Política Social

Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales

Carrera 7ª No. 40 –62 – Edificio 9 – PBX 320 83 20 Fax: (571) 288 08 30 – Bogotá, D.C., Colombia
 5

PARTICIPACIÓN CIUDADANA… DE LO CONSULTIVO A LO RESOLUTIVO

Presenta
PIERRE ANDRÉS LUNA ALGARRA
Esp. Política Social, Comunicador Social - Consultor

Director de Tesis
Dr. CARLOS CÓRDOBA MARTÍNEZ
Administrador Público - ESAP
Magíster en Filosofía
Pontificia Universidad Javeriana

Maestría en Política Social

Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
Bogotá, 13 de enero de 2010
 6

ÍNDICE

CAPÍTULO 1 Pág.3
1. Título del trabajo de grado
1.1 Hipótesis inicial de trabajo
1.2 Resumen Pág.3
1.3 Planteamiento del problema
1.4 Definición de los objetivos Pág.9
1.4.1 Objetivo general
1.4.2 Objetivos específicos
CAPÍTULO 2 Pág.11
2. Marco teórico
2.1 Sobre el concepto de ciudadanía
2.2 Participación consultiva
2.3 Participación resolutiva ¿El deber ser?
2.4 La discusión sobre la gobernabilidad
2.5 En materia Pág.21
2.6 Diseño metodológico Pág.33
2.6.1 Método de estudio propuesto
2.6.2 Variables de estudio
2.6.3 Ubicación espacial del estudio
2.6.4 Descripción de la muestra
CAPÍTULO 3 Pág.37
3. La participación ciudadana como una política paralela de acción social
3.1 Legitimidad al gobernar
3.2 Sobrepasar la barrera de la participación formalidad
3.3 Condiciones objetivas, subjetivas y redes sociales efectivas
CAPÍTULO 4
4. La participación ciudadana en Colombia Pág.45
4.1 La muestra
4.1.2 Género
4.1.3 Número total de encuestados por Centro Formativo
4.1.4 Rangos etarios
4.1.5 Ocupación actual
4.1.6 Nivel de estudio
4.1.7 Estado civil
4.2 Resultados de la aplicación de la herramienta Pág.53
CAPÍTULO 5 Pág.82
5.1 Recomendaciones
5.2 Conclusiones
Bibliografía Pág.90
Anexos Pág.96
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CAPÍTULO 1

1. TITULO DEL TRABAJO DE GRADO

“PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA… DE LO CONSULTIVO A LO RESOLUTIVO”

1.1 HIPÓTESIS INICIAL DE TRABAJO

El carácter consultivo, no resolutivo, de la participación ciudadana en Colombia limita

permanentemente la existencia de una gobernabilidad1 democrática local.

“Prefiero la soledad, a ser invitado de piedra a un mundo donde la hipocresía perpetua a los que
reinan la desgracia… al fin que a un alma errante sólo la perturban sus propios miedos… los
ajenos son como el azúcar de la vida”.
PALA

1.2 RESUMEN

El presente trabajo de grado está orientado a la búsqueda, identificación y descripción de los

factores de avance y retroceso, que están relacionados al ejercicio de la democracia participativa
desde la promulgación de la Constitución Política de la República de Colombia de 1991. En el
desarrollo del proceso se estructura un marco teórico que permite identificar el punto de partida
frente al concepto de democracia desde el cual se realiza la mirada, pasando por la
conceptualización central del tipo de participación que sirve de punto de observación, y la mirada
comparativa de las implicaciones del hecho que en Colombia el modelo aplicado obedezca a
ejercicios propios de participación consultiva más no resolutiva en la toma de decisión por parte de
los ciudadanos, cómo esto incide frente a la coherencia entre los pronunciamientos ciudadanos
referidos a las demandas de lo social versus la capacidad de respuesta que el gobierno da a
dichas demandas. En términos generales se pretende evidenciar las ganancias, pérdidas y/o
desventajas que ha representado para la sociedad civil en términos de los ejercicios políticos,
sociales y de su calidad de vida, entre otros aspectos, la no obligatoriedad en la toma de
decisiones de la participación ciudadana en Colombia, la labor central se llevará a cabo con la

1
ANCIRA Andrea. Op. Cit., Al referirse a Gobernabilidad, hace referencia a la capacidad de respuesta a las demandas
sociales por parte del gobierno: gobernabilidad ideal; gobernabilidad normal; déficit de gobernabilidad; crisis de
gobernabilidad; ingobernabilidad.
 8

recolección y sistematización de ¿Cómo percibe y vive la ciudadanía el ejercicio de la participación

ciudadana en Colombia, desde la aplicación de los mecanismos de participación ciudadana
desarrollados por la Ley 134 de 1994?, a través de la herramienta :encuesta de percepción
aplicada a aproximadamente una muestra de 904 líderes sociales pertenecientes a 70 municipios
del país ubicados en 12 regiones diferentes. Este instrumento permitirá contar con una narración
real y ajustada al contexto particular de los líderes sociales que hacen uso de dichos mecanismos
de ley, dando cuenta de las principales facilidades o dificultades con que se enfrentan a la hora de
hacer uso de ellos. Los datos arrojados y consolidados por la muestra efectiva que consta de 670
líderes sociales que respondieron la encuesta, permitirán conformar una base de datos de la
frecuencia de aplicación de los mecanismos y los procesos seguidos, así como los resultados
obtenidos en su desarrollo.

1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

…uno de los problemas centrales de la participación ciudadana en Colombia, se encuentra en el

hecho de que todas las disposiciones están cifradas sobre la base de procesos de consulta, y no
con capacidad resolutiva, lo que diezma su incidencia en la toma de decisiones, por ende, en la
coherencia entre necesidades y anhelos planteados por los ciudadanos, y las respuesta de
gobierno – gobernabilidad…

A continuación veremos el desarrollo de la normatividad asociada al problema de investigación

central, empezando por lo señalado en la Constitución y que permite evidenciar la contradicción
existente entre el deber ser y el ser de lo planteado por la Carta de 1991, lo que al respecto refiere
la Corte Constitucional al hablar del estatuto de participación, y finalmente el señalamiento de
algunos de los vacíos presentes en el desarrollo de las normas que particularmente están
orientadas al desarrollo de los ejercicios, instancias, espacios y canales de participación
ciudadana:

Título I. De los Principios Fundamentales, Art. 1: “Colombia es un Estado social de derecho,

organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana,
 9

en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés

general”2.

La Corte Constitucional interpreta, en referencia a lo que debe entenderse por “Democracia

Participativa: el fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el designio
inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente, luego traducido en las disposiciones de la
Carta Política que ahora rige el destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de afianzar
y extender la democracia tanto en el escenario electoral como en los demás procesos públicos y
sociales en los que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen a la comunidad por
la influencia que puedan tener en la vida social y personal”3, “También indicó que la concepción de
la participación democrática significaba la consolidación de una unión fuerte y continua entre los
electores y elegidos”4. Más adelante, la Corte dijo que: “El principio de participación democrática
expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y
político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos
y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino
colectivo. El concepto de democracia participativa lleva, ínsita la aplicación de los principios
democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una
revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de
su papel en la vida nacional”5.

Desde el Artículo Primero de la Constitución Política de Colombia, se abre la compuerta a la

participación de la ciudadanía en la búsqueda del desarrollo local y el ejercicio de la democracia
participativa, entendida ésta última como “la forma de democracia en la que los ciudadanos tienen
una mayor participación en la toma de decisiones políticas que la que les otorga tradicionalmente
la democracia representativa, es decir un modelo que facilita a los ciudadanos su capacidad de
asociarse y organizarse de tal modo que puedan ejercer una influencia directa en las decisiones

2
Constitución Política de Colombia. EDICIÓN ACTUALIZADA AÑO 2006. MOMO Ediciones.
3
Texto de la sentencia de la Corte Constitucional No. C-089 de 1994, magistrado ponente Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz, citada en la sentencia C-180 del 14 de abril de 1994, pág.47.
4
GALINDO Vacha Juan Carlos, El estatuto de participación ciudadana, Ley 134 de 1994. EN Universitas ciencias
jurídicas y socioeconómicas. Junio de 1995, No. 88. P. 119-134.
5
Sentencia C-180 del 14 de abril de 1994, Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera. pág. 54.
 10

públicas”6, aquí se hace referencia a la “participación entendida como una forma de intervención
social que le permite a los individuos reconocerse como actores que, al compartir una situación
determinada, tienen la oportunidad de identificarse a partir de intereses, expectativas y demandas
comunes, y que están en capacidad de traducirlas en formas de actuación colectiva con cierta
autonomía frente a otros actores y políticos"7.

En éste sentido la integración de la comunidad al que hacer político esta basada en Colombia en
el diseño y disposición de mecanismos de participación ciudadana, que pretenden hacer efectivo
dicho ejercicio, de manera independiente y sin necesidad de formar parte de la administración de
lo público, de un partido político o cualquier otra institución formal. “Al hablar de la prevalencia del
interés general, se hace referencia a los intereses de los individuos en su condición de integrantes
de una sociedad política, es decir interés por los valores que los individuos y sus familias
necesitan pero que sólo pueden lograr en forma conjunta, en una acción racionalmente planeada y
coordinada”8, lo que en el Contrato Social de Rousseau se entiende desde la voluntad general, la
que reside en el pueblo y se manifiesta a través de la ley votada directamente por el pueblo en
asamblea. El ciudadano es soberano en cuanto participa de la voluntad general, en cuanto es
dirigido, es súbdito (aunque libre), porque al obedecer la ley que él ha contribuido a crear,
obedece a una voluntad que es también su auténtica voluntad, su deseo natural de justicia; en
este orden de ideas el interés general se expresa de dos formas: a) en primer lugar como los
intereses individuales coincidentes en aquellos aspectos sustanciales de suma positiva, es decir,
donde surge un bien mayor a la hora de juntar las aspiraciones y acciones de la mayoría, b) en
segundo lugar surge como el constructo mismo de esa agregación de intereses pero que a la vez
los supera y logra erigirse como referencia en lo público.

Entonces hablar de interés general incita que sí es lo general lo que preocupa a la hora de la toma
de decisiones acerca de lo público, lo razonable es que los procesos de vinculación de los deseos,
anhelos, sueños y necesidades ciudadanas sean amplias y formales; al respecto, la Constitución
Política de 1991, en el Título IV De la Participación Democrática y de los Partidos Políticos,

6
ZIMMERMAN F. Joseph. Democracia Participativa: el resurgimiento del Populismo. Editorial Limusa, 1992.
7
VELÁSQUEZ Fabio, GONZÁLEZ Esperanza. La Construcción de la Ciudadanía Activa, Experiencias y propuestas
de participación ciudadana en una Bogotá sin indiferencia. Mimeo, Bogotá 2007.
8
Universidad del País Vasco – Euskadi, www.hezkuntza.ejgv.euskadi.net/r43-2493/es/contenidos/informacion/dic10/
es_2050/c10_c.html
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Capítulo I De las Formas de Participación Democrática, en el Artículo 103 señala: ”Son

mecanismos de participación del pueblo en el ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el
referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa, la revocatoria del
mandato, la veeduría popular y el voto programático. La ley los reglamentará…”9, dicha
reglamentación se ve desarrollada en la resolución de distintas normativas, para el interés de éste
trabajo nos referiremos como eje central a lo relacionado, frente a los mecanismos de
participación a los que el ciudadano puede acceder, en las leyes 134 de 1994, 131 de 1994 y la
850 de 2003:

- La Ley 134 de 199410 “Artículo 1°. Objeto de la ley. La presente Ley estatutaria de los
mecanismos de participación del pueblo regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el
referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la
revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto. Establece las normas fundamentales
por las que se regirá la participación democrática de las organizaciones civiles. La regulación de
estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida
política, económica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del país ni el ejercicio de otros
derechos políticos no mencionados en esta Ley”.

- La Ley 850 de 2003 (y el Acuerdo 142 de 2005) “Se entiende por Veeduría Ciudadana el
mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes
organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las
autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así
como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter
nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa,
proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público. Dicha vigilancia, de conformidad con
lo dispuesto en el Artículo 270 de la Constitución Política “La ley organizará las formas y los
sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los
diversos niveles administrativos y sus resultados”, y el Artículo 100 de la Ley 134 de 1994 “De las
veedurías ciudadanas. Las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas

9
Constitución Política de Colombia. EDICIÓN ACTUALIZADA AÑO 2006. MOMO Ediciones.
10
Diario Oficial No. 41.373, por la cual se dictan normas sobre los mecanismos de participación ciudadana.
 12

de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión
pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos. La vigilancia podrá
ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se
empleen los recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la ley que reglamente el artículo
270 de la Constitución Política”.

- La Ley 131 de 1994, por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras
disposiciones, que señala “ARTÍCULO 1o. En desarrollo del artículo 259 de la Constitución
Política, se entiende por Voto Programático el mecanismo de participación mediante el cual los
ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el
cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripción
de su candidatura. ARTÍCULO 2o. En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución
Política, la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un
mecanismo de participación popular, en los términos de esta Ley”11.

En este escenario, se puede plantear que uno de los problemas centrales de la participación
ciudadana se encuentra en el hecho de que la mayoría de las disposiciones están cifradas sobre
la base de procesos de consulta, que aún cuando suponen acciones definitorias, en su desarrollo
real no ocurre así puesto que permanecen como procedimientos consultivos y no de plena acción
participativa instituyente y constituyente, lo que Antonio Negri define como “en la perspectiva
jurídica, el poder constituyente es la fuente de producción de las normas constitucionales, o bien el
poder de hacer una constitución y de dictar después las normas fundamentales que organizan los
poderes del Estado; en otros términos, el poder de instaurar un nuevo ordenamiento jurídico, esto
es, de regular las relaciones jurídicas en el seno de una nueva comunidad”12, se entiende como
capacidad de regir y regular a través del interés general planteado desde la propia construcción
que parte de observar la necesidad y el interés de la ciudadanía, en palabras de Carlos Ariel
Sánchez Torres “una primera forma de legitimación del orden jurídico, es la posibilidad que tiene el
pueblo de otorgarse una Constitución, con base en la soberanía de la que goza: este poder se ha

11
Diario Oficial No. 41.351, de 9 de mayo de 1994.
12
NEGRI Antonio, El Poder Constituyente, ensayo sobre las alternativas de la modernidad. 1994.
 13

denominado constituyente”13, y siguiendo a Rawls que “considera el poder constituyente dentro de

una secuencia que ve aquel principio colocarse en un segundo estadio, después de un primer
estadio originario en el que se realiza el acuerdo contractual sobre los principios de justicia, y
antes de un tercer y cuarto estadio que ven respectivamente la posición de mecanismos y de
jerarquías legislativas y la ejecución de la ley”14, lo que nos orienta y guía hacia el interés de
estudio de éste trabajo de grado, por ende al problema central de investigación ¿Existe un vacío
en la necesidad de que la participación ciudadana adquiera el carácter resolutivo frente a los
resultados en los procesos de consulta planteados a través de los mecanismos de participación?
Así mismo los mecanismos desarrollados en la leyes ¿Se quedan cortos a la hora de ofrecer
resultados concretos, se constituyen como meras recomendaciones, o se ven sometidos a la
viabilidad que les otorgue el administrador de lo público?

1.4 DEFINICIÓN DE OBJETIVOS:

1.4.1 OBJETIVO GENERAL:

Identificar los avances y retrocesos que ha tenido la participación ciudadana en Colombia en torno
a los procesos locales de aplicación y desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana
(Ley 134 de 1994, Ley 131 de 1994, Ley 850 de 2003, Ley 375 de 1997, Ley 489 de 1998) desde
la promulgación de la Carta Constitucional de 1991 y normatividad asociada.

1.4.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

• Identificar y definir los aspectos negativos que han incidido en el desarrollo de la

participación ciudadana en términos de la toma de decisiones de lo público por parte de la
sociedad civil organizada.
• Desde la perspectiva de la incidencia de la sociedad civil, evidenciar cuales son las
perdidas generadas en términos políticos, sociales y de calidad de vida por el proceso de
consulta y no de carácter resolutivo, de las necesidades y anhelos planteados por ésta.

13
SÁNCHEZ Torres Carlos Ariel. Participación Ciudadana en Colombia. 1ª edición 1994. Biblioteca Jurídica.
14
NEGRI Antonio, El Poder Constituyente, ensayo sobre las alternativas de la modernidad, pág. 23. 1994.
 14

• Identificación de la percepción cualificada de los alcances de la participación en territorios

específicos, en una muestra de 670 líderes sociales ubicados en los municipios de
incidencia del Programa de Gobernabilidad para Colombia (70 municipios participantes,
concentrados en 18 Centros Formativos, de 12 departamentos) – Quinta Fase 2009.
• Definir las perspectivas, inquietudes y desencantos que estos 670 actores directos de la
democracia participativa, tienen frente a aspectos como: el acceso, la efectividad, el
cumplimiento, entre otros, relacionados con su participación como ciudadanos en la toma
de decisiones en lo público.
• Mostrar que tanto se restringe la gobernabilidad democrática, dada la característica
consultiva, no resolutiva, de la participación ciudadana en Colombia.
 15

CAPÍTULO 2

2. MARCO TEÓRICO

Empecemos por el acuerdo conceptual de algunos términos/límites que en adelante serán la base
fundamental para el desarrollo de este trabajo:

2.1 SOBRE EL CONCEPTO DE CIUDADANÍA15:

Tradicionalmente se entiende: que un ciudadano es un miembro de una comunidad política y su

pertenencia a dicha comunidad es lo que se conoce como la condición de ciudadanía, lo que a su
vez conlleva una lista de derechos pero también de deberes por cumplir. La ciudadanía se puede
definir como "El derecho y la disposición de participar en una comunidad, a través de la acción
autorregulada, inclusiva, pacífica y responsable, con el objetivo de optimizar el bienestar
público.”16 Parte de la referencia a esos mencionados derechos está cifrada en el acceso y
participación de los beneficios comunes -lo común entendido como lo público y de todos-,
participación que se sitúa también en la esfera de lo político (el voto como derecho). Se habla
también de un esquema de deberes por cumplir en esa llamada comunidad, y encabezando la
lista desde luego debe estar el deber de respetar la vida en conjunto, ello conlleva al respeto por
los derechos de los otros componentes –ciudadanos- de esa común unidad, aceptar el esquema
común de valores positivamente construidos en ese acuerdo social, el cual, es entonces en mayor
medida legítimo en tanto se integran a él un mayor número de ciudadanos que conviven, lo que
hace que se perciba que la ciudadanía se conforma a través de la inclusión de todos los individuos
que están relacionados con un espacio común –sin exclusión-.

“En las democracias actuales: tal como se conciben, normalmente tienen la condición de
ciudadanos todos los hombres y mujeres mayores de edad (siendo la mayoría de edad fijada
generalmente en los 18 o los 21 años), aunque en algunos lugares, por razones excepcionales
como es el caso de quienes han sido condenados por la justicia, se pierde dicha condición; de

15
PIETRO Costa, PONS Marcial. Ciudadanía. Madrid 2006.
16
MARSHALL T.H. y BOTTOMORE Tom.: Ciudadanía y clase social, Alianza Editorial, Madrid 1998.
 16

hecho, así sucede en algunos lugares de Estados Unidos”17. “En cuanto a su etimología, el
término tiene su origen en ciudad, ya que originalmente esta era la unidad política más importante.
Con el tiempo la unidad política pasó a ser el Estado, y hoy en día al referirnos a ciudadanos suele
ser respecto de un determinado Estado (por ejemplo, ciudadanos españoles, o ciudadanos belgas
o ciudadanos brasileños).

Un debate que persiste: respecto del Derecho Administrativo, ciudadano es toda persona no
sujeta a una relación especial frente a la Administración (ya que si la tuviese pasaría a ser lo que
se conoce como "interesado")”18, subsiste así el debate entre la filosofía liberal y el utilitarismo, el
cual plantea que “la moderna democracia ha ido más allá del demos kratos, de hecho como se
plantea en muchas partes del mundo tiene más presente la tesis de la filosofía política liberal que
del pensamiento de Clístenes19 (…la democracia es un régimen establecido en la Ciudad Estado de Atenas por
el aristócrata Clístenes en los años 508-507 a.C.20). El liberalismo ha aportado argumentos fundamentales
en la discusión de la construcción de la ciudadanía, ya que prioriza el individualismo sobre la
colectividad y la libertad. Una de las dos tensiones21 que se presentan cuando se quiere llevar
estos conceptos a la práctica es la que se desarrolla entre derechos y democracia, la evolución de
este pensamiento y su influencia en las democracias modernas, ha llevado a formar un imaginario
de ciudadanía como derecho, en donde estar asociado a un Estado conlleva tener un status de
ciudadano, a la vez que se goza de ciertas garantías esenciales como el derecho a la vida, al libre
desplazamiento, a la propiedad, en cierta medida también se tiene derecho a la ciudadanía, éste
es un título que otorga la Constitución y las leyes de un Estado y por consiguiente los ciudadanos
son aquellas personas que cumplan con los requisitos para tener ese estatus. El comunitarismo
representa la visión de lo colectivo, enfatiza en el carácter social del individuo, para ellos es
inconcebible un discurso sobre la democracia, la libertad o la justicia, sin pensar en lo común. Los
comunitaristas plantean que la ciudadanía es una praxis, esto es, no basta con la existencia
jurídica y normativa de la ciudadanía, esta debe ser ejercida por los individuos; “la ciudadanía no

17
VELASCO Juan Carlos: Migraciones, ciudadanía y transnacionalismo. Bogotá 2009.
18
Ibíd.
19
CÓRDOBA Martínez Carlos. ¿Qué es eso de Ciudadanía? Democracia participativa y praxis ciudadana. En Diez
años de planeación al derecho. Memorias del VI Congreso Nacional 2001. Consejo Nacional de Planeación. Bogotá
2001.
20
Ibíd. Nota de píe 26. Pág.25
21
OVEJEROS Felix. La Doctrina: El Liberalismo como filosofía política. Lecturas curso de verano: Modelos de
democracia y de ciudadanía. Universidad de los Andes. Julio de 2000.
 17

es meramente la adquisición de un título o de un status, sino una practica de compromiso

orientada a la participación en el ámbito público, la ciudadanía sugiere tener unas habilidades, una
formación y una disposición cívica; es necesaria la formación de virtudes públicas y la articulación
moral del bien público… los comunitaristas ven en la comunidad una fuente de valores, deberes y
virtudes sociales, muy distintos de los derechos liberales”22.

El profesor Córdoba en su artículo ¿Qué es eso de ciudadanía?, plantea el hecho de que la

formación de ciudadanía conlleva a una activación de la misma al sumirla como una praxis, es
decir que “se da por entendido que la ciudadanía también es un rol intencional y/o premeditado.
Formar ciudadanía requiere, en principio, reconocer los otros roles en los cuales estamos
inmiscuidos en la vida pública y que tienen que ser superados por lo cívico. No somos ene enes,
no somos tan anónimos como a veces pensamos, de hecho cada vez que efectuamos un “acto
público” desempeñamos un rol singular. Y en este aparte señala los tres roles más comunes que
asume un individuo en su desempeño en lo social: a) el de contribuyentes, en donde señala,
tenemos una relación con el Estado, estando obligados a pagar tributos y para un gran número de
personas en eso se constituye su relación con el Estado; b) el de consumidores, en donde
jugamos un papel trascendental para el mercado puesto que gracias a nuestro consumo asociado
a otros factores el mercado existe, y c) el de votantes, que es el mismo de electores, muy
importante para los políticos… debemos plantear unas características comunes a los tres roles: la
primera, que todos son roles inducidos externamente, la segunda, asumir estos roles sugiere
comportamientos individuales, y por último, que a los agentes que inducen estos roles, salvo en
pro de sus intereses, no les importa si el individuo esta organizado o no, por más que
teóricamente, cada uno de estos roles es un acto público, una vez realizado, el individuo queda
relegado nuevamente a lo privado únicamente.

Finalmente: para el desarrollo de este trabajo, entenderemos por ciudadanía: un componente

social integrado por personas que se reúnen en torno a una comunidad en la cual producen un
esquema de reglas y normas de convivencia, que atienden y aceptan de manera voluntaria, en
donde existen unos derechos que deben ser respetados, promovidos y exigidos por todos sus

22
CÓRDOBA Martínez Carlos. ¿Qué es eso de Ciudadanía? Democracia participativa y praxis ciudadana. En Diez
años de planeación al derecho. Memorias del VI Congreso Nacional 2001. Consejo Nacional de Planeación. Bogotá
2001.
 18

integrantes, y también, pero en contraprestación existen un conjunto de deberes que deben ser
cumplidos; en donde el ser ciudadano implica que: “a) existe voluntad inicial a concebir
activamente la solidaridad natural, la libertad y la equidad, b) es necesario que los individuos sean
formados en habilidades y prácticas de ciudadanía y que estén dispuestos a asumir la ciudadanía
como oficio, difundir y practicar lo aprendido en las condiciones y situaciones que lo rodean, c)
aprender la importancia del liderazgo organizacional y del ser orgánico, d) estar dispuesto a ser
contestatario y e) tener clara la diferencia entre interés privado y público, y saber que el segundo
es necesario construirlo”23.

2.2 PARTICIPACIÓN CONSULTIVA:

Al hablar de los procesos de participación de los ciudadanos, que están relacionados con el
Estado, se habla de que: “El fin primordial de participar esta ligado a influir en los procesos de
toma de decisión entendiendo que se vinculan los intereses de quien participa, así se habla de
intervenir en la planificación, gestión y control del uso de recursos”24. El modelo consultivo
acompaña las acciones participativas desde el inicio del debate por la participación ciudadana en
la década de los ochentas y con más fuerza en los noventas, el concepto hace referencia a la
inclusión de actores no tradicionales en la consulta para la toma de decisiones de lo público y lo
político, es así como entendiendo por el proceso de participar “la organización, dirección,
ejecución y toma de decisiones compartidas o aceptadas por las personas que forman parte del
grupo involucrado en la acción de participar, dicho procedimiento se convierte en la forma a través
de la cual ejercer los derechos y cumplir los deberes como ciudadano de una comunidad, es de
fondo una etapa de apropiación de lo público en el desarrollo del ejercicio del ser en comunidad,
es en últimas un ser parte de, tener parte en y tomar parte de”25. En el proceso de participación
aparece como una de las herramientas básicas de operación, la consulta al ciudadano frente a
una decisión a tomar, entendiendo que “cuando se trata de expresar frente a quien toma la
decisión, opiniones que no obligan, se trata de una participación consultiva o asesora”26, el diseño

23
Ibíd.
24
HERNÁNDEZ M. Pedro Alfonso. Documentos ESAP, Los mecanismos de participación ciudadana, Ley 134 de
1994.1994.
25
ALARCÓN Eduardo. Acerca de la participación ciudadana, construyendo protagonismo ciudadano. Talcahuano,
agosto de 2006.
26
SANCHEZ Torres Carlos Ariel, Participación Ciudadana en Colombia. 1ª edición 1994. Biblioteca Jurídica.
 19

de una política, la implementación de una medida de seguridad, la planeación del desarrollo local
y regional, la ejecución de los recursos públicos, entre otros aspectos; es en medio de la ejecución
de ésta herramienta en donde aparece el dilema de los alcances de la participación, es esta un
ejercicio de consulta donde no es muy claro su alcance o por el contrario tendrá un alcance
resolutivo frente a la decisión final que se tomará, el camino a escoger está directamente
relacionado con la aceptación de la sociedad hacia la directiva final, así lo correcto es que todo
proceso esté legitimado gracias al concepto del ciudadano, pero, si bien la consulta representa
una ganancia para el ciudadano en términos de su proximidad con la administración de lo público,
la vigencia del proceso se ve debatida en el plano real de la búsqueda de soluciones a las
necesidades y expectativas de las comunidades, ya que no basta con pronunciarse acerca de los
asuntos, sino que la necesidad hoy está radicada en el ¿Cómo se hace resolutiva su opinión?,
aspecto que va en línea directa con el acompañamiento del ciudadano hasta el final del proceso,
hasta el resultado… la toma de la decisión, sólo allí se puede hablar de un proceso efectivo de
vinculación, lo anterior, aunque esta encaminado a, es sólo consulta, lo que en definitiva no
muestra una efectiva inclusión del ciudadano frente a los ejercicios de gobernabilidad en el país,
se le pregunta pero su poder decisorio no es valorado realmente.

2.3 PARTICIPACIÓN RESOLUTIVA ¿EL DEBER SER?:

Cuando se habla de participación al referirse a “la actividad que se ejerce en el proceso de

participación, ésta puede ser consultiva o asesora, cuando se trata de expresar frente a quien
toma la decisión, opiniones que no lo obligan. Si implica intervención obligante para la
administración, nos encontramos frente a la participación resolutiva”27, y al hablar de algo
resolutivo, el término simple y llano hace referencia a: que une, que obliga, es desde ésta
perspectiva de donde desprende que en el debate tradicional al hablar del diseño de mecanismos
de participación, se concluya que éstos deberían tener carácter de resolutivo –obligatoriedad- para
poder hacer énfasis en su efectividad; en estos términos su diseño debería traslapar el “que se
convoca a los integrantes de una comunidad a que den su opinión, manifiesten su posición y
hablen de sus necesidades”, se hace necesario pues que en el nivel en el que se resuelven los
direccionamientos y acciones de lo público, es decir en la toma de decisiones, exista el poder

27
SANCHEZ Torres Carlos Ariel, Participación Ciudadana en Colombia. 1ª edición 1994. Biblioteca Jurídica.
 20

ciudadano para incidir efectivamente sobre los designios que se hacen efectivos o se traducen en
las acciones de lo público. En este entendido, oportunamente la participación ciudadana cumple
con el eximio andamiaje de convocar, agrupar, asociar y escuchar al ciudadano, pero en la recta
final, quien en última instancia decide es el administrador basado en los criterios que gracias a la
“consulta del ciudadano” se ha formado al respecto de un asunto de interés público, y en el
escenario real del desarrollo de las comunidades no siempre esa decisión está alimentada por los
sentires comunes, o en el mejor de los casos los contienen de manera parcial. ¿Vale la pena
desgastar la participación del ciudadano, en procesos de consulta en los cuales puede opinar pero
no decidir? ¿La transformación del entorno democrático puede encontrar respuestas posibles en
la capacidad resolutiva –como obligante- de sus ciudadanos frente a los aspectos que les atañen
en torno a lo público?

¿Qué es la participación resolutiva entonces?

Cuando mencionamos la participación resolutiva hacemos alusión a que el fin último de la misma
será resolver algo. Hay una gran cantidad de definiciones para la palabra resolver, esta proviene
del latín: re-solvere que significa desatar o soltar. Algunas de sus acepciones tienen que ver con el
análisis como “dividir física o mentalmente un compuesto en sus partes o elementos, para
reconocerlos cada uno de por sí”, pero tal vez las dos acepciones que se ajusten más a nuestra
propuesta de participación resolutiva, son las que tienen que ver con el sentido musical y médico
del término. Aunque en principio deberíamos tomar las acepciones más cercanas a las ciencias
sociales, las otras parecen más precisas. En música resolver significa pasar de un acorde a otro,
ejecutar una resolución significa dar el paso de un acorde disonante a otro consonante, en otras
palabras componer la tonada o darle continuidad a la misma. En medicina significa el fin de una
enfermedad o el regreso al estado normal de los órganos.

En conclusión para nuestros intereses, la participación resolutiva es aquella que logra componer
un orden, resolver un problema, dar continuidad a un ritmo cierto de una situación, generar un
producto y sobre todo permitir que se avance en torno a la búsqueda de soluciones concertadas
entre los diferentes actores frente a los problemas sociales.
 21

Han sido innumerables los escenarios de debate en los cuales infructuosamente se ha tratado de
concluir si la respuesta a las necesidades de la democracia participativa, esta orientada al ejercicio
de la misma a través de representantes o de forma directa por parte de los ciudadanos; no
pretendo ahondar en ello más allá de definir que se puede plantear un ejercicio que no se traslade
a los extremos, en donde lo resolutivo –como propuesta- pueda identificarse a través de algunos
elementos comunes a ambas formas de ejercer la democracia, es decir:

a) Alejar la pugna del ojo del huracán, en donde la principal preocupación gira en torno a lo
obligante o no obligante, lo que mantiene la discusión en medio de una confrontación de
poderes dejando de lado lo realmente importante… la solución de los problemas sociales.
b) Empezaríamos entonces a hablar de una propuesta de participación ciudadana de
carácter resolutivo, porque a través de sus prácticas se halla la solución a los problemas
sociales; entendiendo que en este nuevo esquema existe la posibilidad de elegir entre
varias opciones, dentro de las cuales se contempla a una ciudadanía activa y/o
propositiva que se involucra en los diseños a través de la elevación de propuestas
emanadas de su seno.
c) El carácter consultivo para nada se descarta como práctica orientadora, por el contrario se
retoman las bases de los ejercicios exitosos documentados, y de allí se parte para pensar
esquemas en los cuales la consulta conlleva al análisis compartido -
gobernantes/ciudadanos- a profundidad de las problemáticas sociales.
d) Los ejercicios de participación incluidos canales, mecanismos, espacios formales y
demás, dejan de ser simples procedimientos ceremoniales que se registran en papel, y
pasan a jugar un papel más cercano al espíritu de medios que permiten, coadyuvan y
fortalecen los procesos de planeación de lo público, en donde la ciudadanía proactiva se
involucra y coopera en la administración de lo de todos.
e) Se establece un sistema de coeficientes, los cuales, basados en indicadores nacionales,
permitan medir la efectividad en el desarrollo de buenas prácticas participativas en la
gestión de gobierno en los municipios, dando cuenta así de que las autoridades locales
promuevan en forma efectiva la participación y su entramado, generando instancias de
intervención ciudadana adecuadas a sus propios contextos, y que como complemento
 22

desarrollen permanentemente el discurso de la participación en todas las actividades de

interés general.
f) Los procesos de concertación se constituyen como práctica cotidiana y natural, en donde
el acento está puesto en la construcción colectiva de las soluciones en torno a objetivos
comunes de las comunidades y a los medios necesarios para alcanzarlos.
g) Los procesos de capacitación que constitucionalmente han sido proclamados, se
convierten en ejercicios constantes en aras de procurar que tanto gobernantes como
gobernados, adquieran, conozcan y pongan en práctica herramientas básicas para el
ejercicio democrático.
h) Lo discrecional de la toma de decisiones por parte de los gobernantes desvanece en este
esquema, el cual permite que la obligación moral se sobreponga a la normativa, gracias a
que los procedimientos de diseño e implementación de programas, proyectos, políticas,
entre otros aspectos, ha sido previamente compartido y concertado con las comunidades.
i) Los espacios, mecanismos e instancias de participación, dejan de ser la quinceañera fea
con quien nadie quiere bailar, para convertirse en procesos financiados por el nivel
nacional, regional, departamental y municipal consecuentemente con su dimensión;
entendiendo que parte del problema ha sido que estos procedimientos implican gastos
mínimos y máximos que nadie reconoce, lo que en el plazo que dura el estupor del
entusiasmo, desdibuja las buenas intenciones.
j) Pensando en equiparar la economía del lenguaje28 al referirse a la posibilidad de
comunicarse con los demás de una manera simple, pero efectiva, utilizando los menores
recursos lingüísticos y gráficos, pero logrando la comprensión del destinatario, se debe
surtir un proceso en el cual los procedimientos operativos y jurídicos de los mecanismos
de participación ciudadana, deben ser revisados y replanteados en aras de que se
constituyan como escenarios posibles de lograr para los ciudadanos.

2.4 LA DISCUSIÓN SOBRE LA GOBERNABILIDAD:

28
JÍMENEZ Juan Carlos. Le Economía de la lengua: una visión de conjunto. Instituto Complutense de Estudios
Internacionales ICEI. 2006.
 23

Entendiendo que como eje transversal, de la discusión por la necesidad de contar con la
existencia de una participación ciudadana de carácter resolutivo, aparece la pregunta por el nivel
de afectación que el actual modelo ejerce sobre la gobernabilidad, exploraré una visión sobre el
tema que permite clarificar dicho escenario para la discusión; Joan Oriol Prats propone una forma
de “sistematizar el disperso entendimiento imperante hasta la fecha y el establecimiento de unos
mínimos comunes denominadores que ayuden a aclarar qué se puede entender por
gobernabilidad”29, en el proceso demostrando el desbordamiento que sufre el término y
anteponiendo la distinción necesaria entre gobernanza y gobernabilidad. Inicia señalando cuatro
grandes raíces que forjan el concepto: 1) los trabajos encargados por la Comisión Trilateral desde
los 70s, que la definieron como “la distancia entre demandas sociales y la habilidad de las
instituciones públicas para satisfacerlas; es decir como la capacidad de las instituciones públicas
de hacer frente a los desafíos que confronta, sean estos retos u oportunidades”; 2) la aplicación
del concepto al entendimiento de los procesos de transición de la democracia; siguiendo a
O´Donnell y Przeworski; como “aquel estado de un país que, por un lado, evitaba la regresión
autoritaria y, por otro, permitía avanzar, expandir y aprovechar las oportunidades sociales,
económicas y políticas; 3) su uso por los organismos internacionales, “como sinónimo de
governance: 1) el proceso y las reglas mediante las cuales los gobiernos son elegidos,
mantenidos, responsabilizados y reemplazados, 2) la capacidad de los gobiernos para gestionar
los recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones”, 3) el
respeto de los ciudadanos y del Estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-
económicas entre ellos.; y 4) su utilización en la explicación de la construcción europea, como
“estructura de toma de decisiones a través de redes multinivel de actores gubernamentales y no
gubernamentales. Dice el autor, se propone una forma de entender la gobernabilidad
fundamentada en el institucionalismo. En este contexto gobernanza es “los procesos de
interacción entre actores estratégicos” (Strom y Múller), sabiendo que los patrones de interacción
tienen fundamento último en las reglas de juego, es decir en las instituciones formales e
informales que restringen el comportamiento de los actores que cumplen una doble función: 1)
solucionar dilemas distributivos, y 2) solucionar problemas de información. Siguiendo a Kooiman, y
teniendo en cuenta lo planteado por gobernanza, la gobernabilidad puede ser entendida como “la

29
PRATS Oriol Joan. El Concepto de la Gobernabilidad. EN Revista Instituciones y Desarrollo No. 14-15, pág. 239-
269.
 24

capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a si mismo en el contexto de otros

sistemas más amplios de los que toma parte”, de esta manera la gobernabilidad se derivaría del
alineamiento efectivo entre las necesidades y las capacidades de un sistema sociopolítico, de esta
forma un nivel de gobernabilidad u otro se verá reflejado en el tipo de políticas o regulaciones
implementado, por tanto, más gobernabilidad no sólo alineará mejor necesidades con capacidades
conferidas institucionalmente, sino también necesidades y políticas. Al hablar de la incidencia de
los gobiernos divididos o unificados, frente al sesgo que aportan a la política frente a grupos de
interés (pork-barrel spending) o la agilidad (efecto gridlock) y el tipo de políticas implementadas,
aclara que, si bien la gobernabilidad depende de las capacidades conferidas por las reglas del
juego, estas mismas capacidades actúan sobre los niveles inferiores en forma de políticas,
forjando una nueva gobernanza bajo la que interactúan otro tipo de actores; y de esta manera es
ésta última la que determina la capacidad de gobierno transformando necesidades en políticas y
así, de establecer patrones de interacción entre actores estratégicos no sesgados hacia grupos de
interés, y que permitan la formulación e implementación de las políticas en el menor tiempo y
esfuerzo posible; finalmente es a través del institucionalismo que cobra sentido la distinción entre
gobernabilidad y gobernanza en tanto la primera pasa a ser la capacidad conferida por la
segunda, en el entendido que las instituciones son en su sentido más básico, las reglas que rigen
el juego político y sus interacciones con otros sistemas como el social o el económico. En este
punto el autor plantea una pregunta central ¿Cómo es posible analizar la gobernabilidad en sus
distintas dimensiones y, más importante si cabe, cuáles son estas dimensiones?, y al respecto
dice que parte de la respuesta se encuentra en la inclusión del carácter multinivel de la
gobernabilidad, sabiendo que no es necesario que la formulación y la implementación se
produzcan en el mismo nivel de gobierno, ni que además, respondan a los mismo problemas o
acciones de actores estratégicos, y es así como la gobernabilidad pasa a “comprenderse como el
espacio intermedio existente entre los patrones de interacción de los individuos y actores
(determinados institucionalmente) y las oportunidades en términos de formulación e implantación
efectiva de políticas que estos confieren. Prats plantea aquí que la gobernabilidad posee dos
dimensiones: 1) una analítica, en cuanto se fundamenta en reglas formales e informales cuyos
efectos sobre la interacción de actores estratégicos (gobernanza) genera un grado mayor o menor
observable de alineamiento entre necesidades y capacidades; mientras que por otro lado al
basarse en la satisfacción de necesidades mediante la formulación e implementación de políticas
 25

públicas, hace que posea una dimensión normativa, en cuanto requiere la identificación valorativa
de cuáles son aquellas necesidades y los objetivos a cumplir por las políticas públicas.
Refiriéndose a la clasificación de libertad hecha por Berlin, Prats demuestra como la
gobernabilidad desde un vértice negativo viene definida como ausencia de gobernabilidad, y que,
para que esto suceda se hace imperante la necesidad de que no exista formulación, así menciona
también como la gobernabilidad tiene a la vez una vertiente positiva como gobernabilidad para
transformar demandas en políticas, en esta conceptualización señala Prats, se observa como la
gobernabilidad implica ausencia de regresión democrática, por tanto, la expansión y la satisfacción
de las demandas ciudadanas sabiendo que la formulación de políticas es la condición necesaria
mínima (aunque no suficiente) para que exista gobernabilidad. Entrando en los modelos de
análisis positivos, señala el autor que entendida la gobernabilidad como capacidad de formular e
implementar políticas, la formulación no es sino la condición necesaria de la gobernabilidad,
puesto que sólo habrá gobernabilidad si existe implementación, estando ésta última determinada
por el alineamiento institucional entre los efectos de las instituciones que determinan la
formulación y aquellas otras que afectan la implementación. Frente a la gobernabilidad
democrática, Prats esclarece el hecho de que “ésta puede producirse tanto en contextos
democráticos como no democráticos”, y reitera “puede existir gobernabilidad sin democracia, en
tanto el gobierno autoritario tiene capacidad de formulación e implementación” y que al hablar de
crisis de la gobernabilidad democrática, se presenta siempre un elemento común: la incapacidad
de las instituciones democráticas nacionales –y de la comunidad internacional coadyuvante- para
asumir y procesar democráticamente el conflicto. Finalmente, dice Prats que “entendiendo la
gobernabilidad como una suerte de puzzle formado por aportaciones de alcance medio, cuya
construcción es, ante todo, progresiva e incremental, y que la pregunta básica a responder estriba
en cuáles son los determinantes institucionales de la capacidad de formulación en implementación
de un gobierno; y que, de esta forma se pretende profundizar en el alineamiento entre las reglas
de juego (instituciones), la interacción de actores estratégicos (gobernanza) y la capacidad del
sistema para reforzarse a sí mismo; es decir, de traducir las demandas o preferencias ciudadanas
en políticas efectivas.

2.5 EN MATERIA:
 26

En el camino de estos dieciocho años de luchas ciudadanas por establecer y hacer permanecer
un escenario duradero para el desarrollo de ejercicios de participación, la sociedad civil
colombiana a desarrollado procesos de organización a lo largo y ancho del territorio nacional,
pasando desde luego por todos los temas sensibles, todas las poblaciones objeto posibles y
desde luego los diferentes grupos etarios, el resultado es innegable y se evidencia en la capacidad
de organización existente en el país, sin embargo al parecer dicha organización se queda sin
sustento al verse imposibilitada para conformar redes sociales efectivas que aseguren la
coherencia entre las demandas a nivel nacional y las respuestas de los gobernantes, si bien son
innumerables los casos exitosos de uniones ciudadanas que trabajan de manera mancomunada
(como la Organización Femenina Popular, el movimiento comunal o las redes de jóvenes, las
cuales tienen asiento en los 32 departamentos del país y trabajan en torno a una misma temática
y población objeto), sus esfuerzos se quedan en el aire a la hora de enfrentar las instancias
decisorias de lo público, ¿Quién toma las decisiones finales?¿En la toma de decisiones se obvia el
proceso previo de consulta?.

Si bien se cuenta con el establecimiento de los mecanismos de ley, su desarrollo pareciera

inalcanzable para la sociedad civil entendiendo que los límites temporales o los umbrales
señalados parecen inalcanzables, tomemos el caso de la Revocatoria del Mandato (Artículo 6º Ley
134 de 1994), si bien en nuestro país son innumerables los casos de demandas e investigaciones
judiciales entabladas en contra de los mandatarios municipales y departamentales por razones de
dilapidación de recursos públicos, malversación de fondos, clientelismo, corrupción administrativa,
peculado, entre otros delitos, y se podría asegurar que todos los alcaldes y gobernadores de
nuestro país son objeto de por lo menos una investigación en su proceso administrativo, para el
caso de este recurso de participación ciudadana no existe un reporte efectivo desde 1994 a la
fecha de aplicación de revocatoria en el país en el cual el mandatario haya sido destituido gracias
al procedimiento que establece la ley, revisemos su definición y el procedimiento: este es un
“derecho político por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que han
conferido a un gobernador o alcalde”:

1) Sólo pueden participar aquellos que votaron en las elecciones en que ganó ese mandatario, -lo
cual parece constituirse en la principal limitante ya que dada la cultura de abstención persistente
 27

en el país, los que eligen son los partidarios (en su mayoría) del candidato, a quienes por lo
general sus acciones (buenas o malas) benefician de alguna manera-.

2) Para revocarlo se necesita una solicitud de revocatoria, la cual debe exponer los motivos de
insatisfacción o incumplimiento del Programa de Gobierno, - en los procesos de elección
intervienen diversos factores coactivos como la compra de votos, la realización de fiestas, favores
políticos, clientelismo, etc., y en menor medida por orientación al ejercicio de voto programático,
así que el desarrollo del seguimiento y evaluación al cumplimiento de las propuestas del plan,
comienza a diluirse en lo que podríamos llamar esos favoritismos no ganados/si comprados-
quedando por sentado que se hace referencia a cosas generales.

3) La solicitud debe ser respaldada con la firma de por lo menos el 40% de los ciudadanos que
votaron en las elecciones del mandatario, -ese 40% pertenece a los votos que el otrora candidato
aseguró con sus prácticas clientelistas ¿Se podrán reunir las firmas con facilidad?

4) En la votación de la revocatoria debe participar por lo menos el 60% de los ciudadanos que
votaron el día de la elección, -referido al anterior umbral ¿Será posible de alcanzar?

5) El total de votos sobre la revocatoria, debe ser, por lo menos del 60% a favor de ella, - factor en
igualdad de condiciones que los puntos 3 y 4.

El proceso de revocatoria sólo se puede instaurar después de cumplido el primer año de mandato,
mientras se logra la recolección de firmas, su comprobación de legitimidad y el desarrollo de la
convocatoria ya habrán pasado dos años y con la conocida agilidad de nuestro sistema judicial el
mandatario alcanzará a finalizar su periodo de cuatro años como administrador público sin reparo
alguno, ¿Serviría de algo destituir o revocar un mandato ya finalizado?

Existe una clara responsabilidad de lo público que esta referida a los ciudadanos que desde el
ejercicio de su derecho pero sobretodo su deber como componentes sociales, ignoran su
responsabilidad frente a los procesos de participación lo que empeora las condiciones sociales de
inequidad e inestabilidad social, y en otro sentido, en el cual encaja que la ley esta diseñada por
 28

administradores de lo público que, o desconocen las realidades sociales, o ágilmente amplían la

brecha de cumplimiento de los mecanismos, logrando que sean inoperantes e imposibles de
ejecutar para los ciudadanos, participar en esta perspectiva pareciera efímero y carente de
sentido.

En ese contexto surge la inquietud de realizar esta investigación con el interés de puntualizar un
enfoque de democracia que como señala Giovanni Sartori en su libro ¿Qué es la democracia?, “se
aleje de la definición etimológica que se centra en el vocablo griego kratos-poder y demos-pueblo,
y permita entender cual es la realidad que corresponde y como están construidas y funcionan las
democracias posibles”, y así poder establecer qué se espera de ella en Colombia, de igual manera
entender cómo la participación ciudadana aporta al ejercicio de la democracia y que sin ella no se
puede hablar de un ejercicio verdaderamente democrático en la construcción de ciudadanía, en la
formulación de políticas públicas y sociales, así poder demostrar que el carácter consultivo, no
resolutivo, de la participación ciudadana le resta legitimidad, efectividad y lógica, y finalmente que
si se garantiza un ejercicio resolutivo se hace más tangible el gobierno del pueblo, lo que Sartori
llama la cualidad de “poliarquía” de la democracia al señalar que “un sistema democrático es
ubicado por una deontología democrática y ello porque la democracia es y no puede ser desligada
de aquello que la democracia debería ser, una democracia se desarrolla a horcajadas sobre el
desnivel entre el deber ser y el ser, a lo largo de la trayectoria signada por las aspiraciones
ideales, que siempre van más allá de las condiciones reales”, es decir el escenario sobre el cual
se desenvuelve el ejercicio democrático en nuestro país a la hora de pensar en los procesos de
participación, desde el deber ser la democracia participativa cuenta con una formulación legal
extensa y aunque cualificada, al parecer llena de vacíos de obligatoriedad, lo que, en términos del
ser, el ejercicio real de lo cotidiano, la enfrenta a la posibilidad de convertirse en una dádiva por
parte del administrador que es quien en definitiva decide lo resolutivo o no de las demandas del
ciudadano.

Veamos de cerca el tema de las demandas desde lo político, lo social y lo económico, Sartori
menciona que existen tres definiciones posibles de la democracia centradas en estos tres
aspectos, el primero referido a la “democracia política en la cual se comprende como una entidad
política, una forma de Estado y de Gobierno”, la dimensión de la democracia social entendida ésta
 29

desde Tocqueville en su obra Democracia en América, cómo “sociedad caracterizada por una
igualdad de condiciones y guiada, preponderantemente, por un espíritu igualitario”, lo que desde
Bryce es representado en el ethos como un modo de vivir y convivir y, en consecuencia, como una
condición general de la sociedad… una igualdad de estima, por un ethos igualitario que se
resuelve en el valor igual con que las personas se reconocen las unas a las otras.

Visto desde allí, el factor de lo social de la democracia en Colombia se ve restringido a la

percepción de los ciudadanos, acostumbrados éstos a la baja tolerancia de la diferencia, y por
ende a su poca o escasa capacidad de aceptar al otro como igual, veamos el caso de la aplicación
de los mecanismos de participación desarrollados en la Ley 134 de 1994, tan baja es la noción de
igualdad entre unos y otros, que el proceso de consulta supuestamente abierto, culmina con un
proceso de toma de decisión que es completamente cerrado, estamos entonces frente a la
desmitificación de éste principio de la democracia social… la igualdad.

Finalmente, el tema de la democracia económica, desde la reflexión de Sydney y Beatrice Webb,

en su libro Industrial Democracy, que hacen referencia a la contextualización de la democracia
según su entorno, y lo resaltan a través del ejemplo “en la sociedad industrial el trabajo se
concreta en las fabricas, y entonces, es en la fábrica donde se hace necesario situar a la
democracia”, si traslapamos este concepto al ejercicio propio de las organizaciones sociales,
entendidas como fábricas de desarrollo de lo social, podríamos aventurarnos en decir que es
bastante extenso el listado de experiencias fallidas en el intento por desarrollar la democracia
desde su propio seno en tanto encuentran que sus procesos internos son efectivos pero al llegar a
instancias decisorias todo vuelve a quedar en manos de los administradores de lo público, lo que
podríamos llamar “la frustración de participar”.

Ahora bien, Sartori se refiere a que si “democracia quiere decir poder popular, las democracias
deben ser lo que dice la palabra: sistemas y regímenes políticos en los que el pueblo manda”, y
cuestiona frente a éste planteamiento “¿Quién es el pueblo? ¿Cómo atribuir poder al pueblo?”,
esta es una discusión ligada al ejercicio de participación del ciudadano, en tanto se traduce en
¿Cómo y hasta donde lo hace?, ¿Es una cuestión de la pregunta hecha en la consulta la cual
subsana en si misma la participación, o por el contrario la participación implica que se defina en el
 30

cómo se acata y resuelve dicha consulta?, es decir en la toma de las decisiones entorno a ésta, en
concordancia sigue el autor “la palabra democracia indica cuál es el sentido y la esencia de o que
pretendemos y esperamos de los ordenamientos democráticos. Decimos democracia para aludir,
a grandes rasgos, a una sociedad libre, no oprimida por un poder político discrecional e
incontrolable ni dominada por una oligarquía cerrada y restringida, en la cual los gobernantes
respondan a los gobernados. Hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la
relación entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado está al
servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe
para el pueblo y no viceversa”, pareciera en este sentido que el autor se refiriere al ejercicio puro
de la participación, aunque no la llame así, puesto que al hablar de libertad, esta implica cumplir si,
pero ir más allá de la solución de necesidades básicas insatisfechas, en donde el desarrollo de lo
social cumple una labor preponderante frente a lo que la gente tiene que decir sobre sus
necesidades, anhelos y sueños y por ende debería constituirse en normativa, cosa que a toda luz
no ocurre en la realidad como se intenta demostrar.

Frente a la relación planteada por Sartori entre Estado y ciudadanos, al trasladar el concepto a la
realidad se devela que la relación es de total subordinación, una en la que el ciudadano se ve
limitado en su actuar frente a lo publico, sino, ¿En donde están los procesos de consulta frente a
la formulación de las políticas públicas y sociales en el país? ¿Qué pasa cada vez que se
adelantan proceso de consulta ciudadana y los resultados no se ajustan a lo planteado por el vox
populi?, es esto la representación de ese demonio al que Sartori llama prudentemente oligarquía
cerrada, y si lo es, como enfrenta la sociedad civil el reto de sobreponerse al poder político
discrecional e incontrolable del que es víctima a lo largo y ancho del territorio nacional, cada vez
que la voz popular es acallada detrás del poder decisorio del burgomaestre de turno, quien
cobijado tras la falsa cortina de la ley, puede acoger o no el sentir del pueblo… consulta Vs.
resolución.

Empeora el escenario si se piensa que al referirse a la democracia gobernante, el autor señala

que para que se cumpla el paradigma de “democracia es gobierno del pueblo sobre el pueblo”, es
necesario que exista como modelo de un sistema en parte gobernado y en parte gobernante –
nuevamente ¿Se refiere a la participación?- y, que es gobernante cuando vota, pero que “entre las
 31

opciones electorales y decisiones de gobierno se interpone un amplio margen de discrecionalidad:

las elecciones establecen quien gobernará, pero no señalan el contenido que tendrá ese
gobierno… al respecto observa Dicey (1905, p.), que “el verdadero fundamento de todo gobierno
es la opinión de los gobernados. De lo que resulta que las elecciones son un medio cuyo fin es el
gobierno de opinión, un gobernar que ampliamente responde y corresponde a la opinión pública”,
es decir la participación del pueblo, de ahí la importancia de que el ejercicio de la misma pase de
ser consultivo a convertirse en un proceso resolutivo, de manera tal que asegure que el ejercicio
resultante de la consulta sea pues un lineamiento y directriz del accionar de gobierno, referido éste
a todo nivel: local, municipal, departamental, regional y nacional.

Puntualmente al adentrase en el análisis de la democracia desde el enfoque de la participación,

Sartori señala que “participación es tomar parte personalmente, un tomar parte activo que
verdaderamente sea mío, decidido y buscado libremente por mí, así no es un formar parte inerte ni
un estar obligado a formar parte”, definición en la que encuentra un problema central, cifrado en lo
que denomina “el participacionista”, referido al nivel de incidencia real que tiene el individuo
cuando se organiza para ejercer la participación, señalando que entre más grade sea el grupo en
el cual se incorpora el individuo, su capacidad de participar de manera real se ve reducida al
resultado de ponderar su accionar frente a la masa total de individuos, es decir entre cinco, un
quinto y así sucesivamente, señala que “el participacionista esta siempre a ras del suelo, al nivel
de la base, y no llega nunca al Estado. Por tanto, no propone nada que sustituya lo que critica o
rechaza” y añade “…el llamado a participar más es meritorio, pero inflado sin medida sería casi
como si toda la democracia se pudiese resolver con la participación. Es una recaída infantil y
también peligrosa, que nos propone a un ciudadano que vive para servir a la democracia –en lugar
de la democracia que existe para servir al ciudadano-“, al respecto, no se trata de llevar la
participación de un lado, al extremo este del activista sin sentido que surge como suerte de
saltimbanqui de la democracia participativa, sino que hablamos de procesos organizativos en
donde existen individuos que por una suerte de selección natural se conforman en lideres de lo
social y que sin, de otro lado, convertirse en objetos serviles de la democracia, sí luchan por el
interés general, adicionalmente, menciona Sartori que al hablar de participación, ésta, está
referida en su efectividad al coeficiente de participantes, textualmente: “el participar es operable tal
como una fracción cuyo denominador mide la parte (el peso) de cada participante, y en tanto el
 32

denominador crece, igualmente disminuye la potencia de la participación del individuo”… y aquí

rescato nuevamente, no puede limitarse el accionar de la participación a una suerte de teoría de
masas, en la cual a mayor tamaño de la masa menor el poder de incidencia de cada uno de sus
componentes, de lo que se trata aquí es de entender como a pesar del tamaño de los grupos
sociales, la efectividad de la participación tiene mayor relación con los medios, canales y espacios
de los que dispone el ciudadano para pronunciarse al respecto de asuntos comunes en el
momento mismo de la toma de decisiones; en el caso de este estudio, es poder hablar entonces
de calidad en la cantidad, pongamos un ejemplo práctico: al hablar de una imagen icónica como
una silla, el referente mental hace que todo ser humano que haya estado en contacto con el
mundo occidental entienda que silla es un elemento que en su expresión más básica sirve para
sentarse, ahora, otro elemento es la representación que cada individuo hace de su propia silla si
tiene la oportunidad de elegirla, en términos de la participación uno de los grandes vacíos está
cifrado en la imposibilidad de generar esta suerte de íconos de participación que permitan que a
pesar de no existir una interlocución articulada entre todos los componentes de una sociedad
(imposibilidad entendida por cuestiones de densidad), si exista un referente general que nos
permita ascender a un estadio de toma de decisión de manera tal que todos los componentes de
un grupo, masa, comunidad, sociedad, etc., puedan sentirse referenciados en la toma de dicha
decisión, independientemente de cual sea su tipo de silla ideal o deseada… es pensar en que
cada quien a través de un canal o medio de acceso pueda expresar y lograr vincular su necesidad
o deseo, que sumado a otros coincidentes termine por generar una vinculación real de las
necesidades a la hora de pensar ¿De qué color se pinta la silla, en qué material se hace, con que
tamaño se fabrica, forma, etc.?, ahí uno de los dilemas centrales del cómo se garantiza el acceso
a todos por igual y en igualdad de condiciones a la hora de participar pero llegando hasta el mismo
momento de la toma de decisión.

Según lo propuesto por Norberto Bobbio, en El Futuro de la Democracia30, entendida la

democracia en su mínima expresión: “en cuanto a contrapropuesta a todas las formas de gobierno
autocrático, es considerarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales)
que establecen quién esta autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué
procedimientos…”, estamos en presencia de un modelo en apariencia acertado, en tanto en el

30
BOBBIO Norberto. El Futuro de la Democracia. Fondo de Cultura Económica, 1994.
 33

país existe la libertad de elegir a los representantes, pero al mirar detenidamente el proceso de
diseño y definición de los procedimientos aparecen dos fantasmas que hacen que esa libertad
pierda sentido, en primer lugar, los elegidos resultan no ser tan representativos como el ciudadano
espera, es sabido que anteponen su intereses personales por encima del ya mencionado interés
general; y en segundo lugar, el diseño de los procedimientos para la toma de decisiones está
depositado en manos de quienes detentan el poder, anulando así la posibilidad de que el
ciudadano pueda intervenir de manera efectiva en la orientación de las reglas de juego, y continua
el autor “Todo grupo social tiene necesidad de tomar decisiones obligatorias para todos los
miembros del grupo con el objeto de mirar por la propia supervivencia… Pero incluso las
decisiones grupales son tomadas por individuos (el grupo como tal no decide)…”, Así pues, con el
objeto de que esa decisión tomada por individuos (uno, pocos, muchos, todos) pueda ser
aceptada como una decisión colectiva, es necesario que sea tomada con base en reglas que
establecen quiénes son los individuos autorizados a tomar las decisiones obligatorias para todos
los miembros del grupo y con que procedimientos”, se refuerza aún más el hecho de que existe
una brecha muy amplia entre la participación del colectivo Vs. la toma de decisiones, nuevamente
aquí es necesario mencionar que los procesos de participación deben contar con mecanismos que
permitan –así no de manera directa- la inclusión de las comunidades en la toma de decisiones sin
importar su tamaño. Veamos como Bobbio me permite sustentar esta idea al referirse a que
“parece más útil concentrar nuestra reflexión en la diferencia entre los ideales democráticos y la
democracia real…“, se refiere a que cada vez son menos los individuos los protagonistas de la
democracia y por el contrario resurgen los grupos organizados como protagonistas del ejercicio
democrático “No son los individuos sino los grupos los protagonistas de la vida política en una
sociedad democrática, en la que ya no hay un solo soberano, ni el pueblo o la nación, compuesto
por individuos que adquirieron el derecho de participar directa o indirectamente en el gobierno… el
pueblo dividido objetivamente en grupos contrapuestos, en competencia entre ellos, con su
autonomía relativa con respecto al gobierno central”, esta es una luz que apunta en la dirección de
las redes sociales, en la necesidad de contar con la inclusión de todos sin importar el número al
que se refiera ese todos, no en vano el autor resalta como “el modelo ideal de sociedad
democrática era el de una sociedad centrípeta31, y la realidad existente es el de un modelo de

31
Centrípeta: hace referencia a la fuerza que orienta o atrae los objetos hacia el centro.
 34

sociedad centrífuga32, es decir una sociedad policéntrica, poliárquica o policrática”, así como el
modelo de Estado democrático basado en la soberanía popular… fue el modelo de una sociedad
monista33 y la sociedad que subyace en lo gobiernos democráticos es pluralista” lo que el autor
define como la primera de las transformaciones de la democracia, la distribución del poder.

Podemos platear entonces, en relación a lo discutido en Sartori: ¿Los mecanismos se quedan

cortos ante la dimensión adquirida por esas masas organizadas? ¿Es necesario tal vez replantear
el modelo unidireccional en el que uno en representación de cientos es quien lleva la batuta de las
decisiones?, tratando de entender que es casi imposible pensar que ese uno, electo
democráticamente, pueda alejarse de sus intereses personales o por lo menos anteponer los
intereses de sus representados a los suyos, esta es una difícil consideración. Tal vez la solución a
este crucigrama este cifrada en lo que el autor denomina la relación triangular en la que esos
poderes sociales existentes, puedan interlocutar con los poderes económicos, industriales,
laborales, etc., y el Estado haga las veces de facilitador y cuidador, por supuesto, de los intereses
nacionales.

Existe un punto de encuentro entre lo que Sartori llama el participacionista y lo que Bobbio citando
a Hahrendorf denomina el ciudadano total, y es retomar la discusión por el tamaño de las
comunidades frente a la posibilidad real de una participación directa –en sentido de efectiva-,
desde este enfoque quiero enfatizar que la pregunta de este trabajo va más allá de la absurda
propuesta de querer promover un cambio de modelo democrático hacia el ejercicio directo, no, el
tema central radica en el cómo esas bandadas de participacionistas o ciudadanos totales logran
que el resultado de su esfuerzo se convierta en resolutivo –de obligatoria vinculación y aplicación-
pudiendo superar así el mito del cuantos participan, para atender un punto más importante, ¿En
que condiciones lo hacen, en que espacios y que tan efectivas son sus demandas?, sin perder de
vista que la pregunta por la participación aquí, esta referida más a la línea del cómo que a la del
cuantos.

32
Centrífuga: hace referencia a la fuerza que tiende a alejar los objetos del centro.
33
Sociedad Monista: hace referencia a que el universo esta compuesto por una sola sustancia.
 35

En este punto quiero tocar un tema álgido que sobre la participación exalta el autor, y es que “el
exceso de participación… puede tener como efecto la saturación de la política y el aumento de la
apatía electoral. El precio que se debe pagar por el compromiso de pocos es frecuentemente la
indiferencia de muchos. Nada es más peligroso para la democracia que el exceso de
democracia”…trataré de exponer varios argumentos a este comportamiento social; en primer lugar
la apatía electoral no necesariamente ha sido un acto reflejo de los ciudadanos, que ante una
excesiva oferta participativa se han agotado (como una suerte de sobreoferta de productos que
hace que en definitiva no se quiera saber nada de ninguno y se termina por no comprar) y por ello
escogen ser indiferentes ante la posibilidad de elegir, más bien la respuesta a éste fenómeno debe
ser buscada en el ¿Cómo se participa, el quien participa y que resultados han obtenido quienes
con el modelo tradicional han elegido?, a esto ya hicimos referencia anteriormente pero lo
resumiré nuevamente para no perderlo de vista: el candidato tradicional “hace campaña” a través
de herramientas -por llamarlas de alguna manera- igualmente tradicionales (fiestas, bazares,
alcohol, orquestas, comida, compra de votos con dinero, en todo caso coactando la decisión del
votante), después de ser elegido olvida sus promesas de campaña y tiene que dedicarse a
recuperar el dinero que fue invertido en esta –que por lo general no proviene de sus arcas o las de
sus seguidores- ¿En qué momento de este camino están vinculados los intereses comunes de
quienes creen en los procesos de participación?, es allí en donde hay que iniciar la búsqueda por
la respuesta a la apatía, bien lo dice un adagio popular “tanto va el cántaro al agua, que al fin se
rompe”, tanto se acerca el ciudadano a los ejercicios de participación (suponiendo, para que
funcione el ejemplo, que la estamos limitando al ejercicio del voto), sin obtener una verdadera
representación de sus intereses que termina por hacerse a un lado y dedicarse a lo suyo. Ahora
en lo referente al compromiso de pocos frente a la indiferencia de muchos, la cosa va ligada a la
credibilidad en los procesos, sin querer hacer un análisis político profundo –lo que me extraería del
tema central- voy a decir que la desmitificación de los partidos políticos, a causa del
desdibujamiento de los ideales y la filosofía de partido, la incidencia del marketing político en
donde lo importante ya no es una línea de pensamiento sino la imagen que se vende para captar
los votos –pasando del ejercicio político al producto político-, sumado desde luego a la poca
coherencia con la que un candidato desfila intermitentemente por ellos, ha logrado que el
ciudadano de a pie pierda el interés por lo político, en donde de todas maneras nunca verá
satisfechas sus expectativas como componente de una sociedad; finalmente que el exceso de
 36

democracia sea peligroso para la democracia, todo depende del lente con el que se mire, si bien
es cierto como Bobbio lo plantea más adelante al hablar de el poder invisible hay decisiones que
pertenecen al talante exclusivo de los administradores (y cita el ejemplo más practico al referirse a
asuntos de seguridad nacional), también lo es que cuando el ciudadano está enterado gracias a
que dispone de buenos canales de información, acceso y participación, los procesos de control,
distribución y por ende cumplimiento de los planes, programas y proyectos son mucho más
efectivos, podríamos hablar del diseño de mecanismos, espacios y canales de participación que
permitan que el grueso de la población pueda –a voluntad- acceder a ella de manera ordenada en
los temas que en particular le interesan, es decir: los maestros y demás educadores se interesan
por los aspectos que de la administración dependen en términos de educación, así como son un
grupo poblacional especial pues no tendría porque tener problema en su organización a la hora de
participar en aras de sus intereses, y de igual manera con cada grupo hasta lograr que exista un
tipo de representación orgánica, es decir, de los intereses particulares a cada grupo como lo
señala el autor. Bobbio asegura que “nadie puede imaginar un Estado que pueda ser gobernado
mediante el llamado continuo al pueblo”, insisto que el problema no es de cantidades -es de
orden-, ni de la frecuencia con que se consulta al pueblo, sino que se trata de la forma en que se
consulta y de qué sucede después de la consulta en la toma de decisiones, si es cierto, según el
autor, que “lo que sucede hoy en referencia al desarrollo de la democracia no puede ser
interpretado como la afirmación de un nuevo tipo de democracia, sino que debe ser entendido
como la ocupación por parte de formas, incluso tradicionales, de democracia, como es la
democracia representativa, de nuevos espacios, es decir, de espacios dominados hasta ahora por
organizaciones de tipo jerárquico o burocrático… el paso de la democracia del Estado a la
democracia de la sociedad… la expansión del poder ascendente, de la esfera de las relaciones
públicas, en donde el individuo es considerado en su papel de ciudadano, a la esfera de las
relaciones sociales, donde el individuo es tomado en consideración en la diversidad de status y
papeles específicos (como padre, hijo, trabajador, maestro, estudiante, médico, enfermo, oficial,
etc.), entonces mi pregunta y propuesta central va en línea con este cambio de esfera.

Finalmente, si la democracia de la participación ciudadana –en su expresión más simple- fue

concebida como posibilidad de compatibilizar las demandas ciudadanas con la capacidad de
respuesta de los gobiernos, en el caso particular de Colombia porqué la debilidad del modelo
 37

participativo, si de hecho se cuenta con un gran margen de ciudadanos concientes del deber ser y
del hacer de la participación, que además de eso se involucran… nuevamente ¿La respuesta a las
carencias estará en el hecho de que el modelo de consulta no cuente con un componente
resolutivo en la toma de decisión?

2.6 DISEÑO METODOLÓGICO

Se evidencia la necesidad de abordar, entender y describir desde la posibilidad de cuantificar los

hallazgos en aras de generar estadística que sirva de base para la creación de políticas,
programas, proyectos y mecanismos de mitigación y control de la baja efectividad de la
participación ciudadana (impacto y magnitud en la calidad de vida) en los procesos de vinculación
de las demandas ciudadanas en la capacidad de respuesta de los gobiernos –gobernabilidad-,
también dar cuenta de la magnitud del problema ¿Qué restricciones políticas existen frente a la
participación ciudadana en la toma de decisiones? ¿Qué problemas asociados se han generado
desde la promulgación de la Carta Constitucional de 1991 y su normatividad asociada, por el
hecho de no contemplar el modelo resolutivo de la participación?, entre otros. La investigación
cuantitativa permitirá contrastar de manera puntual si los resultados obtenidos en la recolección de
información apuntan a la corroboración de la hipótesis de trabajo “El carácter consultivo, no
resolutivo, de la participación ciudadana en Colombia incide de manera negativa en los procesos
de gobernabilidad34 local”.

2.6.1 MÉTODO DE ESTUDIO PROPUESTO

Investigación CUANTITATIVA con enfoque descriptivo, a través de muestra estadística lograda

con la aplicación de una herramienta de recolección de información –encuesta de opinión (la cual
está compuesta por 15 preguntas, 12 de ellas de respuesta cerrada tipo SI/NO, 4 de ellas con
posibilidad de complementar información, y 2 de ellas de selección múltiple, ver ANEXO 01– frente
a los procesos de participación ciudadana a los que la sociedad civil tiene acceso en Colombia-,
tomando como guía las disposiciones dictadas por las leyes: 134 de 1994, 850 de 2003,152 de

34
ANCIRA Andrea. Op. Cit., Al referirse a Gobernabilidad, hace referencia a la capacidad de respuesta a las
demandas sociales por parte del gobierno: gobernabilidad ideal; gobernabilidad normal; déficit de gobernabilidad;
crisis de gobernabilidad; ingobernabilidad.
 38

1994 y 131 de 1994. El análisis de datos será de tipo primario y bivariante35, por tratarse de datos
generados a partir de recolección directa de la información hecha por el investigador, y no tratarse
de datos incluidos en otras investigaciones o fuentes de información preestablecidas; y sabiendo
que existen diferentes estadios de relación causal entre las variables de estudio.

2.6.2 VARIABLES DE ESTUDIO

La variable rectora será la participación ciudadana en su dimensión política, y por tratarse de una
variable compleja será subsidiada por sub-variables:

- el acceso a mecanismos de participación ciudadana

- la efectividad de los procesos, canales y espacios de participación
- capacidad resolutiva de la consulta al ciudadano
- nivel de participación de los ciudadanos encuestados
- incidencia de la participación ciudadana en la calidad de vida

2.6.3 UBICACIÓN ESPACIAL Y TEMPORAL DEL ESTUDIO

El estudio se concentra en los municipios objeto de cubrimiento del Programa Liderazgo

Transformador Colombia, Programa de Gobernabilidad para Colombia Quinta Fase - 2009,
propuesta formativa de líderes sociales para el fortalecimiento de la gobernabilidad, la
recuperación de la confianza en la gestión pública y el fortalecimiento de los procesos de
participación ciudadana; iniciativa de la Corporación Andina de Fomento – CAF, desarrollada e
implementada en Colombia por la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP.

Si bien el Programa hizo presencia durante el 2009 en 74 municipios, la muestra se aplica

concentrada en 18 de los 19 municipios que hacen las veces de Centros Formativos a nivel
nacional y a donde acuden los estudiantes a capacitarse, así la muestra queda conformada por
líderes sociales formados en los municipios de:

35
MARSH David, STOKER Gerry. Teoría y métodos de la ciencia política, Alianza Editorial. 1997.
 39

1. Barrancabermeja – Santander
2. Belén de los Andaquíes – Caquetá
3. Buenaventura – Valle del Cauca
4. Cali –Valle del Cauca
5. Concordia – Antioquia
6. Cúcuta – Norte de Santander
7. Fúquene – Cundinamarca
8. Ocaña – Norte de Santander
9. Paz de Río – Boyacá
10. Quibdo – Chocó
11. San Andrés Isla – San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas
12. Salamina – Magdalena
13. Saravena – Arauca
14. Sincelejo – Sucre
15. Totoró – Cauca
16. Tumaco – Nariño
17. Villanueva – La Guajira
18. Villavicencio – Meta

El estudio da inicio en el primer semestre del año 2009 en el mes de febrero, los meses siguientes
corresponden a la formulación del marco teórico, la recolección de información se desarrolla
durante los meses de octubre y noviembre, y el procesamiento de datos se desarrolla en la
culminación del segundo semestre del mismo año.

2.6.4 DESCRIPCIÓN DE LA MUESTRA

Se incluye en la muestra un total de 904 ciudadanos seleccionados para participar en la quinta

fase del Programa Liderazgo Transformador Colombia, los cuales hacen parte del grupo de líderes
graduados, de ellos se hace efectiva la recolección de información en un total de 670
encuestados, los cuales son hombres y mujeres pertenecientes al sector rural y urbano, todos
mayores de edad según la legislación nacional (18 años), pertenecientes a diferentes
 40

organizaciones sociales de orden local y regional como: Consejos Territoriales de Planeación,

Redes de Jóvenes, Veedores, Comités de Control y Transparencia, Consejos Municipales de
Desarrollo Rural, Consejos Municipales de Juventud, Juntas de Acción Comunal, Juntas
Administradoras Locales, Grupos Indígenas, Comunidades Étnicas, Población Afro-descendiente,
Asociaciones de Mujeres, Asociaciones de Productores Culturales y Ambientales, Docentes,
Profesionales, Campesinos, Gremios, entre otros. Apegándose a los criterios de selección de
estudiantes líderes transformadores del Programa, todos los integrantes de la muestra cuentan
con un proceso de lecto-escritura fluido.

Como factor a destacar, la muestra es cualificada frente a los temas relacionados a la

investigación, esto elimina de ciento la posibilidad de contar con encuestados que no respondan
apartes de la herramienta por desconocimiento, esa se constituye en la principal razón que hace
que la misma sea aplicada a la finalización de su proceso formativo –segundo semestre de 2009-,
en donde los líderes ya han adquirido los conocimientos básicos sobre la gestión de lo público y
entre ellos entorno a la participación ciudadana, los mecanismos de participación, los espacios,
canales y demás relacionados a ella.
 41

CAPÍTULO 3

3. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO UNA POLÍTICA PARALELA DE ACCIÓN SOCIAL

La definición de lo que la gente necesita hoy de la democracia participativa, puede orientarse

desde lo citado en el libro Democratizar la democracia, en palabras del profesor Boaventura de
Sousa Santos, al referirse al concepto de micromovimiento citando el caso de Mazdoor Kisan
Shakti Sangathan (MKSS) organización de masas del poblado de Rajastán - India, en donde el
esfuerzo está orientado al ejercicio de una política “dedicada explícitamente al principio de hacer
que la democracia sea participativa y receptiva, con el inicio de un gran proceso político a largo
plazo por medio del cual las personas pueden participar efectivamente en la elaboración de las
leyes obligando a los legisladores locales, estatales y nacionales a formular las legislaciones que
la gente quiere: en algunos casos, incluso ha logrado que las legislaturas adopten bocetos de
leyes preparados por los movimientos de base a partir de la información y el conocimiento
obtenido a través de sus luchas y mediante consultas en diferentes foros de la sociedad civil”36, es
decir un modelo de conciencia ampliada en donde no sólo se contemple la consulta como
posibilidad de formulación, sino que a ella se sume la participación activa de la sociedad logrando
que efectivamente se componga el orden social gracias a que quienes padecen los problemas
están siendo tenidos en cuenta en el planteamiento de las soluciones, soluciones aceptadas por
ende, que llevan a resolver los problemas de manera efectiva y sostenible, esto sumado a otros
componentes esenciales mencionados a continuación:

3.1 LEGITIMIDAD AL GOBERNAR

Un elemento fundamental de la participación ciudadana es su capacidad de legitimar el ejercicio

de gobierno a través de la inclusión, entendido desde dos de los principios fundamentales que la
integran: la pluralidad y el respeto a la diferencia, en tanto el ciudadano tenga mayor capacidad de
intervenir en la toma de decisiones frente a los escenarios que lo afectan en términos de sus
necesidades básicas (económico, político, social, etc.), esto acercará el ejercicio de la democracia

36
BOAVENTURA de Sousa Santos. Democratizar la Democracia, Los Caminos de la Democracia Participativa.
Fondo de Cultura Económica. México 2005.
 42

a un escenario en el cual el proceso de reconocimiento del ciudadano como sujeto de hecho –

sujeto de derechos- sea una realidad vigente y tangible orientada a la legitimación del gobierno
que la promueve. Parte del sinsabor que deja el actual ejercicio de participación consultiva pasa
por la no presencia del ciudadano participante en el nivel de la toma de decisión, lo que a la larga
se ve reflejado en el resultado poco ajustado del diseño de las políticas, programas, planes y
proyectos que se supone deben ser participativos e integrales; qué mejor forma de lograrlo que el
ciudadano interesado esté en capacidad de coadyuvar en la toma de decisión frente al diseño y la
implementación de los mismos como respuesta a sus anhelos, sueños y necesidades… en ese
escenario aparece la propuesta de volver resolutiva la participación, cifrada pues en la existencia
de un momento en el cual la consulta al ciudadano pueda concluir con un nivel de intervención
decisoria en los casos en los cuales no se toquen temas como tratados internacionales o
decisiones de seguridad nacional, los cuales se entiende escapan a su talante, si se logra generar
un modelo que establezca la participación resolutiva en sentido de inclusión del ciudadano a la
hora de hacer los diseños y definir los esquemas finales, podremos asegurar la presencia de
gobiernos legítimos para unos y otros, un modelo que vincule las propuestas ciudadanas como
líneas de gobierno emanadas del seno de una sociedad civil propositiva.

3.2 SOBREPASAR LA BARRERA DE LA PARTICIPACIÓN FORMALIDAD

Pareciera que los actuales modelos de gobierno lejos de acercarse a la heterogeneidad de los
componentes sociales que lideran, pretendieran cada vez más lograr la igualdad de la oferta, no
desde la óptica saludable de entregar de todo a todos por igual de forma tal que se incluya la
diversidad teniendo en cuenta la necesidad particular, sino desde una lógica perversa en la que
cada vez más las estrategias de los gobernantes van dirigidas a homogenizar la oferta, logrando
así que el demandante se acople a ella y no al contrario ¿En donde se vincula pues ese sujeto de
derechos, si no tiene poder de decisión frente a sus necesidades?, recordemos que el Artículo 2
de la Constitución Política de Colombia, señala que: “Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación…37”, he allí uno

37
Constitución Política de Colombia. EDICIÓN ACTUALIZADA AÑO 2006. MOMO Ediciones.
 43

de los grandes vacíos del modelo consultivo no resolutivo de la participación, la Constitución lo

señala: facilitar la participación de todos, es decir que el compromiso del Gobernante está cifrado
en facilitar el acercamiento del ciudadano a los procesos de participación (dar cumplimiento a la
existencia de los mecanismos, canales y espacios) lo que Fabio Velásquez y Esperanza
Gonzáles, en su libro ¿Qué a pasado con la participación ciudadana en Colombia?, definen como
la participación formalidad, más no asegurar el nivel decisorio del proceso de consulta, por tanto
un gobernante se encuentra dentro de lo señalado por la Ley si en su entidad territorial existen los
espacios, canales y mecanismos para que la ciudadanía participe -es decir la ciudadanía puede
acercarse- y el administrador de lo público está en libertad de decidir discrecionalmente, de hecho
en el proceso de recolección de la información a través de la aplicación de la encuesta en la
muestra definida para esta investigación, se encontró que del total de encuestados (670
personas), el 70% señala que existen espacios de participación, pero que éstos no funcionan,
funcionan parcialmente o están condicionados por parte de los equipos políticos del burgomaestre
de turno, más adelante lo veremos en detalle.

Ahora bien no perdamos de vista que como lo señala la Corte Constitucional “En este marco de
desarrollo de la interacción individuo-sociedad-Estado, la participación expresa un proceso
especial de intervención de los sujetos en la definición del destino colectivo. De ahí que su
dimensión dominante no se contraiga ni siquiera de manera prevalente al campo de la
participación política, pues concibe y vivencia como un principio de organización y de injerencia
activa de los individuos, que irradia todos los procesos de toma de decisiones que tienen lugar en
los distintos campos y esferas de la vida social”38, una vez más la Corte ratifica la necesidad de
intervención de la ciudadanía en el estadio decisorio de sus intereses colectivos, donde por ende
deben estar vinculados los individuales.

Si la participación ciudadana implica entonces oportunidad de decidir sobre lo público, “puede ser
un mecanismo de control al clientelismo y a la viciada politización de los poderes públicos”39, dado
que como señala Carlos Ariel Sánchez Torres en su libro Participación Ciudadana en Colombia:
los mecanismos tradicionales de la democracia representativa resultan cada vez más

38
C-180/94, M.P. Hernando Herrera Vergara.
39
SÁNCHEZ Torres Carlos Ariel. Participación Ciudadana en Colombia. Biblioteca Jurídica Dike. 1ª edición 1994.
 44

insuficientes, entre otras razones, por la irresponsabilidad del elegido y la manipulación clientelista
de las elecciones. El fortalecimiento de formas de democracia directa y la misma democratización
de los partidos, puede contribuir a nuevos cauces de expresión de la sociedad civil en el Estado;
espacios tal vez en los cuales pueda hacerse partícipe de la toma de decisiones y así pasar de ser
simple espectador que observa detrás de la barrera cómo otros definen su futuro. Otra
característica de la participación es la de que los grupos no organizados y personas que no se
identifican con las clases sociales, no tienen cabida en los procesos de formulación de políticas
públicas, razón por la que la participación puede facilitar su intervención en la vida política40, frente
a este fenómeno parece razonable pensar que si uno de los mayores esfuerzos de la participación
esta centrado en la inclusión de todos, ese componente todos se verá mejor citado sí su qué decir
tiene oportunidad de convertirse en qué hacer a través de la toma de decisión.

3.3 CONDICIONES OBJETIVAS, SUBJETIVAS Y REDES SOCIALES EFECTIVAS

El autor Sánchez da luces sobre tres condiciones objetivas y subjetivas necesarias a la

participación, que la permitan y la faciliten, sobre las subjetivas relaciona: 1) la existencia de un
contexto de libertades políticas y sociales; aspecto que en Colombia se ve entrecruzado por
múltiples factores, unos más decisivos que otros como el caso del conflicto armado, pero que a la
larga hacen que esas libertades se conviertan en un recetario de formalidades que no todos ni por
completo pueden ejercer, claro ejemplo de ello el innumerable cantón de líderes sociales
desaparecidos, acribillados, señalados, amenazados o desplazados que circundan el historial
participativo del país. 2) La existencia de canales apropiados para la participación; ya se ha
mencionado con anterioridad que a pesar que la promulgación de normatividades y
jurisprudencias al respecto ha sido bastante extensa desde el surgimiento de la Constitución de
1991 –particularmente en el año 1994-, la sobre oferta de canales no es competencia ante la
tradición bipartidista del país, en donde el acceso al orden político no esta permitido a nuevas
formas de expresión generadas desde lo social, si bien se han cosechado importantes avances a
través de la educación de los ciudadanos en torno a su responsabilidad social, la existencia de los
canales, medios y espacios a través de los cuales acceder y la misma vinculación de los líderes
comunitarios a procesos de participación política… estos esfuerzos seguirán siendo inertes si no

40
Ibíd.
 45

se logra que el carácter resolutivo otorgue una finalidad visible a tanta participación ciudadana. 3)
una tercera condición objetiva, la existencia de un tejido social de organizaciones, que sirva de
soporte a los procesos de participación; aquí retomaré la expresión la frustración de participar que
se mencionó en el comienzo del documento, para referirme a dos aspectos fundamentales: de un
lado resaltar que la existencia de organizaciones de carácter social que se constituyan en ese
necesario soporte a los procesos de participación en Colombia, si se refiere al mero sustrato de
existencia de organizaciones sociales, esta más que solventada ya que en el país existe una
milenaria tradición de asociatividad frente a los problemas, inquietudes y necesidades comunes de
los ciudadanos, aquí cabe resaltar una falencia importante, y es, que a pesar de esa capacidad
gremial con se cuenta en el país, existe una marcada debilidad en el ejercicio de concatenación de
esas organizaciones, es decir la constitución de redes sociales efectivas, lo más cercano a redes
sociales en Colombia podría ser la Acción Comunal, o puntualmente para citar un ejemplo surgido
de la base social la Organización Femenina Popular – OFP41 que se constituye cono red social por
que su objetivo, misión y visión comportan al tema derechos de la mujer como centro de todas sus
actividades, presentando unidad discursiva y de acción, dando cumplimiento a los principios de
civilidad y autonomía como ejes centrales de su organización, a pesar de que su área de trabajo
es amplia y pertenece a diferentes zonas y regiones del país; y que en su accionar se interconecta
de manera efectiva con otras organizaciones de mujeres con sus mismas preocupaciones y
metas, por lo demás son pocos los ejemplos que como estos pueden surgir como un soporte real
de la participación desde esta perspectiva organizacional, es decir que el problema de la
participación va más allá de la existencia de organizaciones sociales que la soporten, y linda en la
necesidad de generar una institucionalidad social a ese sin número de islotes organizativos
existentes.

El otro aspecto subraya la necesidad de otorgar la capacidad resolutiva a la participación, pues de

que vale contar con una ciudadanía activa, organizada en redes sociales efectivas (en el supuesto
que contáramos con ellas), capacitada en conocimientos básicos en torno al ejercicio de lo

41
La OFP existe desde 1972 y a la fecha ha cubierto 20 de los 32 municipios que conforman el Magdalena Medio
(Barrancabermeja, Puerto Wilches, Paturia, Yondó, Cantagallo, San Pablo, Santa Rosa, Micoahumado, Tiquisio,
Cimitarra, Peñon, Bolívar, Landázury, La india, San Vicente de Chucurí, Bajo Vélez, Cienaga del Opón, El Cerrito,
Málaga y Betulia), logrando expandirse al barrio Ciudad Bolívar en Bogotá y las comunas 9 y 10 del municipio de
Neiva.
 46

público, participativa y propositiva; si en el nivel de la toma de decisiones se surte la frustración de

participar al no poder intervenir en el diseño de las respuestas a los problemas sociales.

Se evidencia la necesidad de contar también con una incidencia positiva por parte de los
gobernantes frente al ejercicio participativo; puesto que “para consolidar un cambio, no basta la
voluntad legal de hacerlo, o la simple decisión administrativa de materializarlo, sino que la
actividad de los sujetos de la función administrativa es relevante. La actitud de los sujetos frente a
la participación puede potenciar o disminuir los efectos de la participación en la administración
pública”42, lo que enfatiza la necesidad de lograr un cambio de disposición y de actitud de los
administradores frente al ejercicio participativo, un pasar de la simple escucha –en el mejor de los
casos- de la ciudadanía, a aceptar que sus gobernados deben hacer parte integral de todo el
proceso, puesto que mientras la consulta permite entender para diseñar, la vinculación en la toma
de decisión de las críticas, sugerencias y propuestas del ciudadano permite acertar al ejecutar.

En este contexto parece que la necesidad actual está orientada a reinventar la democracia
participativa, entendiendo que “En la política de los movimientos de base, en donde el alcance de
la democracia se busca y expande activamente mediante las luchas políticas cotidianas, la
democracia participativa se concibe como una forma organizativa y una práctica política no sólo
deseable sino necesaria. En las condiciones de la globalización, donde las instituciones
nacionales de representación están subordinadas al poder global hegemónico pues las estructuras
de toma de decisiones políticas y económicas están cada vez más lejanas –e incluso alienadas-
de los pueblos, la política de los movimientos por la democracia participativa ha adquirido una
nueva relevancia”43, una suerte de ajuste de necesidades en donde el ciudadano asume un papel
protagónico –no antagónico sino cooperante- frente a las obligaciones políticas de los
administradores de lo público; la necesidad se basa en lo que Boaventura de Sousa denomina la
política de movimientos, es expresar un nuevo discurso sobre la democracia mediante una
práctica política constante, lo que se logra en tres niveles: a) en las bases, creando poder y
capacidad para el pueblo, lo cual inevitablemente implica luchas políticas para establecer
derechos así como cierta autonomía local para que el pueblo administre sus propios asuntos de

42
SÁNCHEZ Torres Carlos Ariel. Participación Ciudadana en Colombia. Biblioteca Jurídica Dike. 1ª edición 1994.
43
BOAVENTURA de Sousa Santos. Democratizar la Democracia, Los Caminos de la Democracia Participativa.
Fondo de Cultura Económica. México 2005.
 47

manera colectiva; es decir un ir más allá de las existencia de los mecanismos, canales y espacios
de participación y asegurar la existencia de instancias con acceso a la toma de decisión por parte
del ciudadano participante, b) en las provincias y a nivel nacional, mediante el lanzamiento de
campañas nacionales y la construcción de alianzas y coaliciones para movilizar protestas sobre
temas importantes –contra proyectos y políticas contra el pueblo- y la creación de redes
organizacionales de apoyo y solidaridad mutua entre los movimientos; reforzando así la necesidad
de cimentar la participación ciudadana en la existencia de redes sociales consolidadas y efectivas,
c) a nivel global, por una pequeña sección de activistas que en años recientes han comenzado a
participar activamente en varias alianzas y movimientos transnacionales para crear una política
contra la globalización hegemónica. En todo esto, la meta a largo plazo de los movimientos es
hacer que el ambiente en que vive la gente –social, económico, cultural y ecológico- esté a su
alcance y bajo su control… Vista así, la política de largo plazo de los movimientos busca
deslegitimar las estructuras hegemónicas y excluyentes del poder político, y hacer horizontales las
estructuras verticales de la jerarquía social, fortaleciendo la política paralela de la democracia
participativa local. Allí donde debe existir un intimismo muy cercano entre lo que la ciudadanía
espera de sus gobernantes y lo que estos ofertan basados, ya no sólo en los procesos de consulta
a la base social, sino en la combinación de consulta con poder de decisión, en una democracia
participativa que funciona como “una política paralela de acción social, que crea y mantiene
nuevos espacios para la toma de decisiones –o sea, el autogobierno- de parte del pueblo en
temas que afectan directamente su vida. Como una forma de práctica, la democracia participativa
es para ellos un proceso político y social de largo plazo dirigido a la creación de un nuevo sistema
de gobiernos múltiples y coincidentes, que funcionan a través de la participación más directa y
bajo el control de las poblaciones afectadas –esto es, los que conforman esos gobiernos-. Se
prevé que, mediante esa política, el monopolio casi total del poder que ahora tiene en sus manos
el Estado (totalitario) contemporáneo se dispersaría en diferentes entidades autogobernadas pero,
al mismo tiempo, el macrogobierno del Estado, pese a estar confinado a unos cuantos sectores
cruciales para toda la nación, sería manejado por organismos de representación elegidos
democráticamente, en un nivel supervisando el sistema de microgobiernos, y en otro, siendo
receptivo ante sus preocupaciones y rindiendo cuenta ante ellos”44, tal vez sea esta la formula
esperada ante la frustración de participar bajo el formato de consulta, el carácter resolutivo de la

44
Ibíd.
 48

participación del ciudadano en el nivel local, bajo la tutela de un gobierno electo y legítimo que
atiende los aspectos nacionales y coordina los aspectos comunes del nivel local, en donde el
gobierno de la gente se convierte en realidad, no en vano los países con mayor nivel de
descentralización, en concordancia muestran mayor nivel de satisfacción de sus gobernados
frente a los ejercicios de gobernabilidad local.
 49

CAPÍTULO 4

4. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA

Con el fin de poder presentar un paisaje cercano a la realidad de lo que la sociedad civil vivencia
de cara a los procesos de participación ciudadana, en la aplicación de la herramienta de
percepción/opinión –Encuesta 001, Participación Ciudadana en Colombia-, los resultados se
presentan tal y como fueron consignados por las personas que componen la muestra, de esta
manera se espera contrastar la hipótesis de trabajo: “El carácter consultivo, no resolutivo, de la
participación ciudadana en Colombia incide de manera negativa en los procesos de
gobernabilidad45 local”, así como dar respuesta al objetivo general y los objetivos secundarios
propuestos.

4.1 LA MUESTRA FINAL

El proceso de aplicación de la herramienta encuesta de percepción/opinión, a la muestra

propuesta inicialmente de 904 líderes graduandos del Programa de Gobernabilidad para
Colombia, Programa Liderazgo Transformador Colombia – Quinta Fase 2009; logró hacerse de
manera efectiva en un total de 670 estudiantes que hacen parte de 18 de las 19 regiones
trabajadas como área de cubrimiento del Programa, la única regional que quedó por fuera del
estudio corresponde al municipio de Rionegro – Santander, en el cual se diligenciaron 43
encuestas pero el material fue extraviado en el servicio de correo físico, por ende no se contó con
los datos de este municipio; el otro municipio que presentó un reporte diferente al esperado fue
Barrancabermeja – Santander, en donde el total de alumnos que se esperaba diligenciaran la
herramienta era cercano a los 130 –número total de graduandos de esta regional- pero por
razones ajenas a la voluntad del investigador sólo se pudo aplicar el instrumento de recolección de
información en uno de los tres grupos existentes en la zona.

45
ANCIRA Andrea. Op. Cit., Al referirse a Gobernabilidad, hace referencia a la capacidad de respuesta a las
demandas sociales por parte del gobierno: gobernabilidad ideal; gobernabilidad normal; déficit de gobernabilidad;
crisis de gobernabilidad; ingobernabilidad.
 50

4.1.2 GÉNERO

La muestra poblacional esta integrada por un total de 304 hombres (45.3%) y 366 mujeres
(54.6%), pertenecientes a los municipios (Centros Formativos) de: Barrancabermeja, Belén de los
Andaquíes, Buenaventura, Cali, Concordia, Cúcuta, Fúquene, Ocaña, Paz de Río, Quibdo, San
Andrés Isla, Salamina, Saravena, Sincelejo, Totoró, Tumaco, Villanueva y Villavicencio; el hecho
de que la muestra se encuentre conformada por porcentajes cercanos para ambos géneros
corresponde a uno de los objetivos del Programa Liderazgo Transformador Colombia, el cual
señala que en su desarrollo e implementación se debe salvaguardar la equidad de genero en el
acceso, cabe aclarar que la distribución no es siempre en las regionales o Centros Formativos
exactamente 50% para cada género como puede observarse en el gráfico inferior, esto depende
de características culturales, socioeconómicas, políticas, entre otras, propias de las zonas como
por ejemplo los procesos de asentamiento y desarrollo de los territorios, la presencia del Conflicto
Armado y los grupos al margen de la ley, o las posibilidades de acceso y niveles de pobreza
existentes:
 51

Los municipios de Barrancabermeja, Buenaventura, San Andrés Isla y Tumaco presentan un

número de líderes mujeres que se vinculan al proceso de capacitación en una proporción superior
al doble o más con relación al número de hombres asistentes, esto debido tal vez a los esquemas
productivos de las zonas basados en economías de enclave, los cuales han sido resultado de
procesos de desarrollo basados en las dinámicas propias que trae consigo la explotación de
hidrocarburos, ser ciudad fronteriza o las dificultades de acceso desde y hacia su territorio; para el
caso de municipios como Quibdo y Sincelejo la mayor vinculación al proceso correspondió a los
hombres, lo que puede corresponder a los procesos culturales relacionados con el machismo
propio de sus gentes, en donde los ejercicios de liderazgos con cosas de hombres.

4.1.3 NÚMERO TOTAL DE ENCUESTADOS POR CENTRO FORMATIVO

En el gráfico inferior se incluye el número de encuestados por cada municipio, el promedio de

participantes que diligenciaron la herramienta se mantuvo en 35 personas, los municipios con
menor número de encuestados fueron Salamina y Sincelejo, mientras que los municipios con
mayor número de encuestados fueron: San Andrés Isla, Belén de los Andaquíes, Buenaventura y
Saravena, esto corresponde al número de estudiantes activos que culminaron el proceso formativo
del Programa y en quienes se tuvo la oportunidad de aplicar la encuesta.
 52

4.1.4 RANGOS ETARIOS

El componente etario de la muestra se clasificó en seis (6) grupos o rangos de edades en aras de
poder compactar el reporte por grupos, los criterios establecidos fueron los siguientes:

a) El primer rango 18 a 20 años, que esta definido entendiendo que dentro de la muestra no
se incluyen menos de edad (18 años en Colombia según lo decretado en octubre 26 a
través de la Ley 27 de 1977 “Por la cual se fija la mayoría de edad a los 18 años), y que
uno de los criterios de selección del Programa Liderazgo Transformador Colombia es que
todos sus participantes tengan la mayoría de edad y cuenten con su respectivo
documento de identidad.
b) El segundo rango va desde los 21 a los 30 años para conformar a partir de allí los grupos
cada 10 casos, entonces los siguientes rangos van desde los 31 a los 40; desde los 41 a
los 50; desde los 51 a los 60; y finalmente los casos que reportan de 61 años en adelante.
Dentro del reporte de edades se incluye un rango denominado “No responde” en donde se
registran los casos que no completaron su edad en los datos de identificación del
encuestado.

En el rango 31 a 40 años se ubica el mayor componente poblacional de la muestra,

correspondiendo a 201 personas, seguido por el rango 41 a 50, el cual totaliza 183 personas; y
por el rango 21 a 30 con 160 personas; es decir, que el mayor interés por participar de procesos
de capacitación de este tipo de asuntos de lo público se evidencia en estos tres grupos etarios -
544 participantes-, hecho que ratifica una característica típica de los procesos, espacios y canales
de participación, y es que hay una gran concentración en la población adulta que se acerca y se
apropia de este tipo de ejercicios formativos en temas de lo público. Los rangos extremos 18 a 20
 53

que suma 35 personas; 51 a 60 que cuenta con 55 personas; y 61 en adelante que suma 17
personas, corresponden a poblaciones que presentan un menor acercamiento a procesos
formativos de este tipo por causas diversas, “destacándose entre ellas: la falta de tiempo para
cumplir con los horarios de trabajo del proceso formativo, bajo interés por este tipo de procesos,
dedicación de tiempo completo a otras actividades, entre otras46”.

4.1.5 OCUPACIÓN ACTUAL

Se definieron seis (6) categorías de respuesta frente a la ocupación actual de la muestra,

haciendo referencia a su vida habitual o desempeño laboral y/o forma de sustento:

a) En una primera categoría se clasificaron las mujeres que se encargan de las labores
propias del hogar, para un total de 57 casos, en donde los municipios de
Barrancabermeja, Tumaco y Paz de Río cuentan con la mayor concentración de casos (10
en promedio c/u).
b) Una segunda categoría corresponde a las personas que actualmente se encuentran
desempleadas para un total de 130 casos, cifra que representa el 19.4% del total de la
muestra.
c) La tercera categoría agrupa a las personas que actualmente tienen empleo (sea este a
termino indefinido, por ser funcionarios o contratistas públicos, prestadores de servicios
temporales, etc.), el total de casos fue de 259, que representan el 38.6% del total de la
muestra.

46
Programa Liderazgo Transformador Colombia, Programa de Gobernabilidad para Colombia. Informe de
Beneficiario Final. Quinta Fase - 2009.
 54

d) La cuarta categoría acopia a los estudiantes de los niveles: secundaria, superior o técnico;
y presenta un total de 67 casos que representan el 10% del total de la muestra.
e) En la quinta categoría se encuentran las personas que hacen parte del sistema pensional,
sumando un total de 10 casos, los cuales representan el 1.4% del total de la muestra.
f) En la sexta categoría se integran las personas que manifestaron ser comerciantes,
poseedores de negocios propios, pequeños productores agrícolas, etc., presentando un
total de 102 casos que representan el 15.2% del total de la muestra.
* Se incluye el reporte de las personas que no diligenciaron el aparte “ocupación actual”
de la encuesta, en donde se presentaron 45 casos que representan el 6.7% del total de
muestra.

4.1.6 NIVEL DE ESTUDIO

Se escogieron cinco (5) categorías de respuesta para clasificar la muestra según el nivel de
estudio alcanzado:

a) La primera categoría corresponde a Ninguno, que hace referencia a las personas que no
han cursado un ciclo completo, o no están cursando, de educación formal, se presentaron
solamente 4 casos que corresponden al 0.5% del total de la muestra.
b) La segunda categoría está conformada por las personas que cursaron el ciclo de
educación básica primaria completa o se encuentran cursándolo (hasta quinto año de
primaria según lo avalado por el Ministerio de Educación Nacional y lo dispuesto en la Ley
 55

115. de 1994. Art.21), se reportan 44 casos que corresponden al 6.6% del total de la
muestra.
c) La tercera categoría contempla las personas que cursaron, o están cursando, el siclo de
educación básica secundaria completa (los cuatro (4) grados subsiguientes de la
educación básica según lo avalado por el Ministerio de Educación Nacional y lo dispuesto
en la Ley 115. de 1994. Art.22), se reportan 252 personas que corresponden al 37.6% del
total de la muestra.
d) El cuarto grupo esta conformado por las personas que cursaron, o están cursando, la
educación superior, que corresponde según lo definido por el Ministerio de Educación
Nacional a “un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del
ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o
secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica
o profesional”47, se presentaron un total de 310 casos que representan el 46.2% del total
de la muestra.
e) Una quinta categoría corresponde a las personas que han cursado el nivel de educación
técnica profesional, que según lo definido por el Ministerio de Educación Nacional
corresponde a “aquella que ofrece programas de formación en ocupaciones de carácter
operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin
perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel”48 (Ley 30 de 1993), se
reportaron 25 casos que corresponden al 3.7% del total de la muestra.
* Se incluye el reporte de las personas que no diligenciaron el aparte “Nivel de estudio” de
la encuesta, en donde se presentaron 35 casos que representan el 5.2% del total de
muestra.

47
http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-81254.html
48
Ibíd.
 56

4.1.7 ESTADO CIVIL

Para el estado civil de la muestra se definieron cinco (5) categorías de repuesta:

a) Soltero: que corresponde a las personas que no se encuentran casadas ni conviven con
alguien de manera permanente sosteniendo una relación de pareja. En este grupo se
reportaron 261 casos que corresponden al 38.9% del total de la muestra.
b) Casado: que corresponde a las personas que tienen vínculo conyugal “con plenos efectos
jurídicos por medio de confesión religiosa o iglesia que haya suscrito para ello concordato
o tratado de Derecho Internacional o convenio de Derecho Público Interno con el Estado
colombiano”49, o por medio de acto notarial dando cumplimiento a lo estipulado en el Art.
2º del Decreto 2668 de 1988, en lo que se conoce como celebración de matrimonio civil
mediante una solicitud escrita de matrimonio civil; para esta categoría se reportaron un
total de 192 casos que corresponden al 28.6% del total de la muestra.
c) Separado: que hace referencia a las personas que estuvieron casadas según lo descrito
en el punto anterior, pero que mediante un acto legal dieron por finalizado el vínculo
conyugal; con esta característica se reportaron un total de 25 casos que representan el
3.7% del total de la muestra.
d) Unión libre: cuando dos personas han compartido más de dos años de convivencia como
pareja, ocupando un mismo techo y mediante el sostenimiento de una relación

49
Ley 25 de 1992. Diciembre 17. Reglamentada por el Decreto Nacional 782 de 1995.
 57

sentimental como lo señala la Ley 979 de 2005. Se reportaron un total de 169 casos que
representan el 25.2% del total de la muestra.
e) Viudo: en cuyo grupo se incluyen las personas que tuvieron vínculo conyugal y su pareja
falleció. Se reportaron un total de 5 casos que representan el 0.7% del total de la muestra.
* Se incluye el reporte de las personas que no diligenciaron el aparte “Estado civil” de la
encuesta, en donde se presentaron 18 casos que representan el 2.6% del total de
muestra.

4.2 RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DE LA HERRAMIENTA

Entendiendo que metodológicamente se definió como elemento principal de revisión y contraste

de la hipótesis de trabajo y los objetivos de investigación, la encuesta de percepción/opinión
Encuesta 001 Participación Ciudadana en Colombia, el aparte siguiente está dedicado a dar
cuenta de los hallazgos en el análisis del tipo de respuestas de la muestra; el procedimiento se
desarrollará presentando el resultado global de cada consulta y el análisis e implicación que esta
información tiene frente a lo definido en el marco teórico y el desarrollo temático del estudio:

PREGUNTA 1.
¿Considera usted que la Alcaldía de su municipio cuenta con canales y espacios adecuados de
acceso dispuestos a la ciudadanía para el ejercicio de la Participación Ciudadana?
 58

El 51.6% de la muestra respondió afirmativamente frente la pregunta por la existencia de canales

y espacios adecuados y dispuestos a la ciudadanía para el ejercicio de la participación ciudadana,
en correspondencia el 48.3% respondió de manera negativa; la distancia entre ambos datos
corresponde al 3.3% del total de la muestra, una distribución bastante pareja entre la percepción
por la existencia o no de espacios de participación y la calidad en el acceso a ellos que la
ciudadanía puede tener. De los 18 municipios centros formativos de la muestra, los que presentan
mayor oportunidad de participar según el nivel de respuestas afirmativas; y los que presentan
menor oportunidad de participar según el nivel de respuestas negativas – en una proporción
superior al 50% de los encuestados en cada municipio respectivamente-, son en orden
descendente:

¿Por qué? En caso de que su respuesta sea afirmativa mencione los canales o espacios que
conozca.

a) Ocaña – Norte de Santander: en este municipio como complemento a la respuesta de la

pregunta por los espacios que conocen las personas, el que más mencionan es la “Oficina
Tuya”, además relacionan otros espacios como el Centro de Convivencia, el Consejo
Municipal de Juventud, el Comité de Derechos Humanos y los procesos de Presupuesto
Participativo.
b) Concordia – Antioquia: la totalidad de los integrantes de la muestra en este municipio
respondieron de manera afirmativa, mencionando como espacios que conocen: las Juntas
de Acción Comunal, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, los procesos de
Presupuesto Participativo, las Veedurías y los Clubes Juveniles.
c) San Andrés Isla – San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas: en donde el espacio
más mencionado es el Consejo Comunal, en menor medida se mencionan las Veedurías.
 59

d) Cali – Valle del Cauca: los espacios más citados son los Comités de Planificación, las
Veedurías, los Consejos Comunitarios, el Concejo Municipal, las Juntas de Acción
Comunal y la Secretaría de Bienestar Social de la Alcaldía Municipal.
e) Totoró – Cauca: en donde los espacios de participación mencionados fueron el Concejo
Municipal en prime lugar, seguido de los Consejos Locales de Gobierno, las Juntas de
Acción Comunal, el Plan de Desarrollo Municipal, las Veedurías, la Oficina de la Alcaldía y
sus secretarías siendo la más relevante la de Gobierno.
f) Barrancabermeja – Santander: en este municipio los líderes destacan como un espacio
importante de participación la elaboración de los Presupuestos Participativos, seguido de
espacios en los medios de comunicación locales dispuestos a la comunidad.
g) Saravena – Arauca: el espacio más mencionado es la Oficina de Atención al Usuario de la
Administración Municipal, seguido de la Personería, los Consejos Comunales y la Casa
Comunal.
h) Cúcuta – Norte de Santander: destaca la utilización de un medio virtual como la Página
Web de la Administración Municipal, los Consejos Comunales, las Veedurías Ciudadanas
y la Secretaría de Desarrollo Comunitarios. Se hace mención a espacios en los medios de
comunicación locales como emisoras comunitarias.
i) Buenaventura – Valle del Cauca: se resalta la existencia de la Oficina de Convivencia en
la Administración, en menor medida mencionan espacios como las Juntas de Acción
comunal.
j) Villavicencio – Meta: los líderes mencionan la Oficina de Participación Ciudadana de la
Administración como canal importante de acceso de la ciudadanía, destacando los
procesos de capacitación a líderes comunitarios.
k) Villanueva – La Guajira: en donde los procesos de Convocatorias al Ciudadano son el
espacio más mencionado, seguido de las Veedurías Ciudadanas, la Personería y los
Cabildos Abiertos.
l) Paz de Río – Boyacá: el espacio más citado es la Veeduría Ciudadana, seguido de las
Juntas de Acción Comunal, el Buzón de Sugerencias de la Administración Municipal,
espacios destinados en una Emisora Radial, destaca la mención del Plan de Desarrollo
Municipal.
 60

m) Fúquene - Cundinamarca: el espacio mencionado en mayor medida es la Personería

Municipal, seguida de la Oficina de Desarrollo Social y la Oficina de la Alcaldía.
n) Belén de Los Andaquíes – Caquetá: en donde a pesar que respondieron afirmativamente
algunos líderes, no se mencionan los espacios más allá de uno por caso, siendo los
Consejos Comunales, las Asambleas y las Veedurías los que aparecen en el escenario.
o) Quibdo – Chocó: en donde el espacio más mencionado son los Medios Locales de
Comunicación abiertos a la comunidad, los Consejos Comunales y grupos de jóvenes.
p) Salamina – Magdalena: en donde los líderes coinciden al mencionar solamente el concejo
de Política Social, los espacios que se relacionan además uno por caso son: la Casa de la
Cultura, las Veedurías, el Plan de Desarrollo y Concejo Municipal.
q) Tumaco – Nariño: que presenta uno de los niveles más bajos de acceso, en donde los
espacios relacionados son Visitas del Alcalde a las Zonas, Veedurías y espacios en
Medios de Comunicación Locales.
r) Sincelejo – Sucre: presentando uno de los niveles más bajos de existencia de espacios
según lo expuesto por la muestra, los espacios mencionados coincidentemente son el
Consejo Territorial de Planeación y las Mesas de Diálogo Municipal.

En el aparte de la pregunta uno, dispuesto para que los líderes dieran libremente su opinión sobre
el acceso y la efectividad de los mecanismos que conocen, se destacan las respuestas más
recurrentes teniendo en cuenta a quienes marcaron SI o NO frente a la pregunta, y que
complementaron su respuesta:

- las decisiones que afectan el presupuesto no son democráticas

- Las decisiones son tomadas internamente y la participación ciudadana se toma como un
requisito que se lleva a cabo pero en realidad no se toman en cuenta
- Los espacios no son adecuados pues aquí las decisiones son tomadas pero no somos
tenidos en cuenta
- Existen los canales y espacios, pero la mayor parte no se cumplen
- El clientelismo, la corrupción y las cuotas políticas de los partidos políticos no permiten el
nivel reparticipación y información
- Existen canales pero no se implementan correctamente
 61

- Si los hay pero no son utilizados

- Hay factores complejos que hacen débiles los espacios
- No se socializan los espacios
- Aunque están establecidos, la burocracia local se ha encargado de torpedear dichos
canales manipulando a los líderes de tal forma que los pocos que luchamos seamos
estigmatizados como antisociales
- Los resultados no son los esperados, son adversos
- Pienso que existen los canales y espacios pero con poca difusión sobre la forma de
acceder a ellos, no se generan estrategias para motivar la participación
- Se crean espacios pero no hay divulgación sobre las fechas y lugares, por lo tanto no
asiste una representación real de la ciudadanía
- No se le da la suficiente participación a la ciudadanía
- En el municipio existen dos caciques, es decir cada que sube uno simplemente protege a
los suyos y de hecho participan los suyos
- No porque en la Alcaldía no existe ningún interés que se creen espacios para que haya
participación ciudadana
- Cuenta con espacios pero muy limitados
- Hace falta información al respecto, la mayoría de la gente desconoce los mecanismos de
participación ciudadana
- Hace falta información por parte de las autoridades competentes
- La participación ciudadana sólo se vio para la formulación del plan de desarrollo, lo demás
tangencialmente

Sólo 6 de los municipios encuestados se ubican en el rango mayor oportunidad de participar, es

decir dentro de un nivel adecuado de acceso para la participación de la ciudadanía aunque
presenten algunas limitantes, mientras que 12 municipios se ubican en el rango menor
oportunidad de participar. A pesar que la opinión o la percepción sobre la existencia de espacios,
canales e instancias de participación se encuentra dividida en un rango casi igual de personas
que piensan que si existen, permiten el acceso y funcionan; y las que opinan que no existen, que
el acceso no es suficiente o no funcionan adecuadamente, se destaca el hecho de que en los
comentarios libres persiste la intención de señalar que los espacios existen como mera formalidad,
 62

no son funcionales, no conducen a una participación real entendiendo que no tienen efecto directo
en la toma de decisiones, son afectados o limitados por ejercicios clientelistas, no se da a la
ciudadanía la suficiente información sobre la existencia y funcionamiento de los mismos.

Según éstas evidencias podemos decir que estamos en presencia pues de un ejercicio de
participación formalidad, en el que la unión fuerte y continua entre electores y elegidos se
desdibuja frente al vació de obligatoriedad en la consulta, en donde se evidencia que los
mecanismos no ofrecen resultados concretos frente a las recomendaciones de la ciudadanía pues
éstas siguen estando sometidas a la viabilidad que les otorgue el administrador de lo público, se
subraya así la poca operatividad de la consulta sin carácter resolutivo puesto que sigue siendo
libertad del gobernante tomar o dejar de lado los resultados de los procesos de consulta hasta el
punto de poder ignorarlos o acogerlos parcialmente.

PREGUNTA 2.
¿Ha participado usted en procesos de consulta sobre algún tema de lo público, que hayan sido
motivados por la Alcaldía?

El 35.2% de la muestra respondió afirmativamente frente la pregunta por su participación en

procesos de consulta sobre algún tema de lo público que hayan sido motivados por la Alcaldía, el
64.4% respondió de manera negativa; la distancia entre ambos datos corresponde al 29.2% del
total de la muestra. Se evidencia una marcada tendencia hacia el bajo interés por participar de los
encuestados en los procesos de consulta motivados por las Administraciones Municipales, a pesar
 63

que según lo visto en la pregunta anterior la distancia entre la opinión por la existencia y eficacia
de los mecanismos y la no existencia y operatividad de los mismos fue corta, en este caso se
amplía la brecha.

Al observar el gráfico superior, se puede ver que 14 de los municipios se encuentran en el rango
con bajo interés por participar de los procesos de convocatoria a consultas sobre temas de lo
público citados por la Alcaldía, en tanto el 50% o más de la población de su muestra está ubicada
por encima del rango medio de la tabla según el eje “Y” que es 20, mientras que 4 de los
municipios presentan un nivel alto de participación en este tipo de procesos (Ocaña, Concordia,
Totoró y Salamina).

Mencione en los que haya participado.

En el complemento a la pregunta dos, los espacios más mencionados por el 32.8% (220 casos) de
la muestra que respondió afirmativamente frente a la pregunta por haber participado en procesos
de consulta convocados por la Administración Municipal, y que complementó el aparte “mencione
en los que haya participado”, fueron:

- Plan de Desarrollo Municipal - 54 personas de la muestra

- Presupuesto Participativo – 33 personas de la muestra
- Veeduría Ciudadana – 21 personas de la muestra
- Juntas de Acción Comunal – 12 personas de la muestra
 64

- Procesos de Rendición de Cuentas - 12 personas de la muestra

- Otros espacios – 80 personas de la muestra (cabildos abiertos, mesas de concertación,
plan de aguas, encuestas de discapacidad, grupos juveniles, entre otros, relacionados a
razón de uno –máximo- cinco casos).

En relación directa con la gobernabilidad local, se puede ver conforme a las evidencias reportadas
por la pregunta dos, que persiste una marcada reticencia de la población a acercarse a los
procesos de participación ciudadana convocados por las administraciones, parte de ello es
innegable que se deba a las prácticas clientelistas, así como a la perdida de la credibilidad que los
líderes tienen en la administración pública al no sentirse realmente representados y vinculados a
los procesos de toma de decisión de las mismas. El hecho de no contar con procesos con
capacidad resolutiva hacen que surja el desencanto por participar, por ello los líderes se abstienen
de acudir cuando es un estamento oficial el que convoca… se ha surtido un cierto efecto de
cansancio de participación, esto es clara muestra de que existe la necesidad de empezar a
vincular procesos en los que la ciudadanía pueda asistir a las decisiones, así el interés de
participar se verá incrementado hacia un estadio más general.

PREGUNTA 3.
Sus peticiones y/o planteamientos o propuestas frente a las necesidades de su comunidad,
presentadas en los procesos de consulta adelantados por la Alcaldía ¿Han sido vinculadas (os)
como respuestas o soluciones en los programas y proyectos desarrollados por la Administración?
 65

De los líderes encuestados el 33.2% de la muestra manifiesta que si se han vinculado sus
planteamientos y propuestas en los procesos de diseño de programas y proyectos de la
Administración, mientras que el 65.3% manifiesta que no han sido vinculados, lo que de ciento
ratifica la clara persistencia del sistema de participación consultivo hacia la discrecionalidad de los
mandatarios.

Al hablar de la gobernabilidad, en términos de las restricciones que el hecho de que la

participación sea consultiva no resolutiva genera, podemos identificar que adelantar procesos de
consulta cuyos resultados no son inclusivos se convierte de por si en una restricción, en tanto se
pierde toda garantía de que lo expuesto como necesidad por las comunidades se convierta en una
motivación imperante de los administradores a la hora de diseñar y poner en práctica los
programas y proyectos. Cómo lo señalamos desde Boaventura de Sousa, la participación debe
adoptar ese discurso nuevo de la política de movimientos, empezando por la generación de la
capacidad de que el pueblo pueda contar con una participación resolutiva, inicialmente frente al
esquema de necesidades básicas, y que después se amplié gradualmente a lo que la gente desea
y anhela, y no que se quede solamente en lo que puede tener. Debe existir más que la iniciativa o
buena voluntad de vincular las exigencias de los ciudadanos por parte de los administradores de
lo público, para pasar a un estadio en el cual desde la normatividad, el ciudadano pueda hacer
valer y exigir efectivamente su participación en las instancias decisorias, como lo menciona Fabio
Velásquez en ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?, se deben tener en
cuenta varias precisiones para que el proceso participativo funcione adecuadamente: “a) aunque
la gente esta interesada y esta dispuesta a trabajar en la solución de sus problemas, está también
interesada en expresar sus opiniones ante las autoridades municipales y participar en las
discusiones, b) la participación requiere la articulación de instancias para evitar atomizar a los
agentes participativos –que terminan por hacer propuestas inconexas-“, c) requiere también la
articulación entre lo que la gente exige y el nivel de respuesta de los gobiernos, estableciendo el
carácter resolutivo por lo menos en algunos aspectos prioritarios para los ciudadanos, d) se debe
fortalecer los procesos de planeación para lograr –nuevamente siguiendo a Boaventura- “que los
 66

resultados del ejercicio participativo tengan algún carácter vinculante, de lo contrario la gente se
cansará de proponer y no ser escuchada y terminará por abandonar la causa democrática”50.

Mencione el más relevante.

En el aparte de libre respuesta que incluye la pregunta, se pide que los integrantes de la muestra
que respondieron afirmativamente a la misma, mencionen el aspecto más relevante que lograron
fuese vinculado por la Administración, fue tan diverso el universo de respuestas que se hizo
necesario construir cuatro (4) categorías en donde acoger tal diversidad, las categorías son:

a) Arreglo de Vías e Infraestructura: en esta categoría se incluyeron aspectos como arreglo

de vías, construcción de redes de acueducto y alcantarillado, ejecución de obras en las
comunas, iluminación, mejoramiento de servicios públicos, construcción de aulas
escolares, entre otros relacionados con intervenciones en infraestructura en los
municipios.
b) Derechos Humanos: este grupo refiere los temas que están orientados de alguna manera
a la vigilancia, promoción y cuidado de los derechos humanos como vivienda digna,
programa de recuperación de adictos, acompañamiento a grupos vulnerables, programa
de atención a artesanos, programas de adulto mayor, entre otros.
c) Discusión de políticas y leyes: categoría que recoge los temas referidos a aspectos
propios de la definición de políticas locales o leyes que afectan a las comunidades, así
como aspectos de planeación local, como formulación del plan de desarrollo municipal,
presupuesto participativo, presupuesto ambiental, plan departamental de agua, creación
del consejo municipal de juventud, entre otros.
d) Calidad de Vida: incluyendo aspectos que están relacionados con el desarrollo de las
personas en otras áreas de su vida, más allá de sus necesidades básicas, como fiestas
barriales, ferias artesanales, proyectos de cultura y patrimonio, capacitación a líderes,
hogares comunitarios, transporte escolar gratuito, apoyo a grupos productivos para el
desarrollo de capacidades cognoscitivas, entre otros.

50
BOAVENTURA de Sousa Santos. Democratizar la Democracia, Los Caminos de la Democracia Participativa.
Fondo de Cultura Económica. México 2005.
 67

Como puede observarse en el gráfico superior, el mayor número de peticiones que han sido
vinculadas por parte de las Administraciones Municipales dentro de los programas y proyectos,
según las solicitudes o propuestas elevadas por la ciudadanía, están dentro de la categoría
arreglo de vías e infraestructura, esto no se convierte en un dato novedoso, en tanto son aspectos
que pertenecen al orden de las obligaciones que deben ser suplidas por éstas, es decir el nivel de
participación allí tiene más una influencia a la hora de lograr la atención de estas obligaciones y no
porque en si mismas las propuestas sean acogidas como garantes de que el proceso de
participación ha sido efectivo y resolutivo. En segundo lugar se ubica la categoría de los aspectos
relacionados con la calidad de vida, parece escaso el nivel de vinculación de las peticiones en
este tipo de temas que mirados detenidamente se convierten en eje central del desarrollo de todo
individuo y que siendo desatendidos, no sólo pueden sino que muy seguramente afectarán otras
áreas del desarrollo integral del mismo; seguido yen el nivel más bajo aparecen las categorías
derechos humanos y discusión de políticas y leyes, lo que deja en entredicho el hecho de que
exista un real interés de las Administraciones por llevar a cabo procesos de consulta orientados a
generar resultados vinculantes, aspectos centrales en el desarrollo de las comunidades como los
derechos humanos, y para el buen funcionamiento de las políticas, programas y proyectos – los
designios públicos frente a las necesidades ciudadanas- quedan relegados al último peldaño de la
escala a la hora de ser entendidos por los administradores de lo público como obligaciones, aquí
la discusión en Negri por la plena acción participativa instituyente y constituyente, entendida como
capacidad de regir y regular a través del interés general planteado desde la propia construcción
que parte de observar la necesidad y el interés de la ciudadanía, en donde queda este propósito
 68

de la participación ciudadana, cuando ésta se está enfocando en sofismas distractores que no

apuntan a necesidades planteadas desde los individuos, sino que se disfrazan como actos de
cumplimiento en torno a las obligaciones que deben asistir en el desarrollo de sus
responsabilidades naturales, estamos pues en presencia de actos de bondad fingida, en los
cuales los Administradores deben ser reconocidos por el hecho de cumplir con lo que su mandato
les exige.

PREGUNTA 4.
¿Ha participado usted en la conformación de veedurías ciudadanas en su municipio?

El 27.1% de la muestra manifiesta haber incurrido en la conformación de veedurías ciudadanas,

mientras que el 72.3% de la muestra dice no haber acudido a esta práctica en su municipio.
Resulta desalentador encontrar que un mecanismo de participación ciudadana y de control a la
gestión pública como lo son las veedurías ciudadanas, este siendo sub-utilizado por la ciudadanía,
máxime cuando gracias a la promulgación de la Ley 850 de 2003 éste fue reforzado -después de
su creación con la Ley 134 de 1994- dándole un cierto viso de orden e institucionalidad con la
creación de la Red Nacional de Veedurías, figura que se encarga de velar por el proceso y feliz
termino de éstos ejercicios para que no queden a medio camino. En este bajo registro o sub-
utilización influyen varios aspectos que ya hemos mencionado en el capítulo de tipificación del
problema de estudio, “si se tiene en cuenta que por factores asociados como el conflicto armado,
el clientelismo y el mismo desconocimiento de la ley, los administradores de lo público suelen no
ver con muy buenos ojos la constitución de veedurías frente a los procesos de ejecución de
 69

recursos que se adelantan desde sus administraciones, por lo general se promueve la

conformación de las veedurías desde el seno mismo de las entidades públicas bajo la indicación
de cumplir con el requisito sin hacer mayor seguimiento, observación y evaluación, es decir, de
entrada se anula la posibilidad de que este mecanismo realmente sirva como catalizador de la
corrupción administrativa…”, frente a estas afirmaciones veamos lo que la gente señaló en la
respuesta a la pregunta siguiente que es subsidiaria de ésta, y en donde a quienes manifestaron si
haber hecho parte de procesos de veeduría, dan cuenta de cual fue el resultado de las mismas:

4.1 ¿Dicho proceso de veeduría obtuvo como resultado la correcta ejecución de la iniciativa
vigilada?

Pese al resultado de la pregunta anterior, se puede observar que del 27.1% que respondió
afirmativamente, 108 personas, es decir el 59.3% de quienes han participado en veedurías vieron
que sus procesos han sido efectivos, frente a 71, es decir el 39% que manifiesta no haber
conseguido el propósito de la veeduría.

Especifique su respuesta.

Quines respondieron afirmativamente hacen referencia a tres aspectos generales para el éxito de
sus procesos de veeduría frente a la iniciativa vigilada:
- si porque todo se dio para beneficio de la comunidad
- se cumplió con todo los procesos pertinentes por las leyes colombianas
 70

- garantizó optima ejecución de la iniciativa vigilada con el apoyo de autoridades

Quienes respondieron negativamente, destacan en mayor medida los siguientes aspectos para
que el proceso de veeduría no cumpliera con su fin:
- a pesar que se siguió el procedimiento no se pudo cambiar la problemática mencionada
porque fue con el visto bueno del Concejo Municipal
- porque los recursos para acueducto, alcantarillado y relleno sanitario, se esfumó una gran
cantidad y no hay obra concreta
- no tuvimos eco, ni nos organizamos lo suficiente ya que los compañeros no se
organizaron lo suficiente
- hubo manipulación de la información y la veeduría no funcionó
- No han sido claras ni transparentes
- La desatención de la Administración municipal no permite que se desarrollen
- Se hace el llamado y queda sin respuesta
- Contraloría no hizo nada
- No hay garantías para su desarrollo
- Entes de control no hacen seguimiento
- Politiquería desvió el control

PREGUNTA 5.
¿En su municipio se ha adelantado alguna vez el mecanismo de participación ciudadana de
Revocatoria del Mandato al Alcalde Municipal en ejercicio?
 71

Del total de la muestra el 1.7% no respondió a este cuestionamiento, el 20.8% manifiesta que el
proceso si se ha adelantado en su municipios, mientras que el 77.3% dice que nunca se ha
implementado dicho mecanismo. Cabe aclarar que en el porcentaje que respondió
afirmativamente están incluidos datos a razón de uno o dos casos por municipio centro formativo,
los cuales corresponden a personas que respondieron imprecisamente, es decir desconociendo la
veracidad sobre la ejecución del mecanismo marcaron mal la opción (en detalle sería: municipios
con un caso reportado: Ocaña, Buenaventura, Fúquene y Totoró; municipios con dos casos
reportados: Quibdó, Sincelejo y Barrancabermeja).

Es decir que en un país en donde la corrupción, el clientelismo y la politiquería han invadido

campantemente los gobiernos tradicionalmente, un mecanismo vital de participación como la
Revocatoria del Mandato, nunca ha podido ser culminado con éxito, los Alcaldes que han sido
objeto de la aplicación del mecanismo han sido destituidos por investigaciones frente a ejecución
de los recursos públicos o por temas relacionados a la contratación del municipio, más nunca por
que el ejercicio ciudadano en la aplicación de este mecanismo participativo haya dado frutos,
veamos un aparte del diario El Tiempo en su página Web, en donde en artículo publicado el
domingo 27 de diciembre de 2009 afirma:

51
“Cómo se tramita

De los más de 100 procesos de revocatorias de mandatarios de alcaldes propuestos en

diferentes partes del país, incluyendo uno en la capital de la República, ninguno ha
podido culminar en forma exitosa. En el caso de…, para hacer efectiva la revocatoria del
mandato de…, se necesita, además de recoger las firmas y de que la Registraduría las
avale, que el día de su realización, por lo menos 55 mil habitantes voten por la
culminac ión de su mandato.

Si los votos por el 'Sí' no llegan a ese tope o gana el 'No', el gobierno de…continuará al
frente de la administración de…”. *se omite el nombre del municipio y del Alcalde citado en la noticia porque no
son datos relevantes para el estudio.

51
http://www.eltiempo.com/colombia/llano/alcalde-de-villavicencio-defiende-su-gestion-comite-por-la-
revocatoria-de-su-mandato-recoge-firmas_5080127-1
 72

Según las evidencias encontradas en la toma de la muestra, el mecanismo ha sido gestionado en

8 municipios de los 18 consultados, veamos el complemento de la pregunta que hace referencia a
la aplicabilidad del mecanismo, en donde se manifestó que si se pudo llevar a cabo:

5.1 Si su respuesta es afirmativa, el resultado de dicha iniciativa fue:

- Se revocó el mandato efectivamente
- No se cumplió con los requisitos exigidos para la aplicación del mecanismo
- Se cumplió con los requisitos pero el Alcalde continuó en ejercicio

De los resultados observados en el cuadro superior, de las 26 personas que afirman que el
procedimiento llevó a la revocatoria efectiva del mandato del alcalde, los datos corresponden a los
municipios de: Cali – Valle del Cauca: una persona, Quibdo – Chocó: dos personas, Concordia –
Antioquia: una persona, Fúquene - Cundinamarca: una persona, Villavicencio – Meta:: cuatro
personas, Paz de Río – Boyacá: 8 personas, y Tumaco – Nariño: diez personas; que hacen
referencia a la destitución de Alcaldes que han sido resultado de investigaciones hechas por
malversación de fondos o procedimientos irregulares en la contratación del municipio, no por
procesos de revocatoria del mandato iniciativa de la ciudadanía.

Un total de 67 personas de las que respondieron afirmativamente frente a que sí se había llevado
a cabo el mecanismo en su municipio, afirman que no se cumplió con los requisitos necesarios
para hacer efectiva esta medida, y 41 afirman que si se cumplieron los requisitos pero el
funcionario continuó en el ejercicio de sus labores. La Ley 131 de 1994 que establece el
 73

funcionamiento del mecanismo de participación ciudadana que dicta los parámetros a través de
los cuales se rige el ejercicio de voto programático, también establece claramente las regulaciones
pertinentes para revocar el mandato al Alcalde que no de cumplimiento a su propuesta de Plan de
Gobierno –el cual se convierte en Plan de Desarrollo una vez es electo por medio del voto
popular-, a pesar que la normativa es clara y el camino esta trazado, como se mencionó en el
aparte tipificación del problema de estudio, los umbrales de cumplimiento de los requisitos para
poder ejecutar efectivamente el ejercicio participativo son literalmente inalcanzables para la
ciudadanía: …el caso del ejercicio de voto programático, el cual esta antecedido por una largo
historial de factores culturales que imposibilitan su correcta aplicación en los departamentos más
pobres del país, por ejemplo el Chocó o San Andrés Islas, hablar de un ejercicio de voto
programático es algo bastante difícil si se piensa que las entidades públicas en el departamento se
constituyen en la principal fuente de empleo –casi la única- y votar por un candidato basándose en
sus propuestas programáticas e ignorando las prebendas que se acostumbran en la región, es
tanto como asegurarse estar por fuera del fuero de contratación de dicha administración por todo
el periodo de duración de la misma. ¿Qué pesa más la razón o la necesidad?52, ahora, si a estos
factores culturales se suma que el nivel de votación requerido representa un umbral de votación
que el electo logró a través del cohecho y la repartición de prebendas, es muy difícil hablar de que
unos pocos ciudadanos organizados puedan alcanzarlos, como se evidencia en las cifras
reportadas por la encuesta de opinión en esta muestra de 18 municipios.

PREGUNTA 6.
¿En su municipio existe y está en funcionamiento el Consejo Territorial de Planeación?

52
BUERO Vallejo Antonio, LEYRA Ana María, Coordinadora. Literatura y Filosofía. Editorial Complutense. 1996.
 74

Un total de 22 personas no respondieron a esta pregunta, lo que representa el 3.2% de la

muestra, del restante, 72.9% manifiesta la existencia del Consejo Territorial de Planeación en su
municipio, mientras que el 23.7% reporta que no existe este espacio de participación ciudadana.

Es alentador ver que en los 18 municipios de la muestra éste espacio de participación ciudadana
este creado, esto quiere decir que si se contrasta con lo señalado por Fabio Velásquez en el libro
¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?, al referirse a la importancia de los
CTP, en donde afirma “su incidencia en la definición de los contenidos de los planes de desarrollo
y de los planes de ordenamiento territorial ha sido inferior a lo esperado. Esta situación se
relaciona con limitaciones en su diseño normativo y en su alcance político. En efecto, los CTP son
de obligatoria conformación (Ley 152 de 1994), pero no existen sanciones explícitas en la norma
para los alcaldes que no los creen. Las autoridades locales (alcalde y Concejo municipal) no están
obligadas a tener en cuenta las observaciones de los CTP ni de incluirlas en la redacción final del
Plan53”, al respeto puede decirse que hemos avanzado por lo menos en la creación del espacio
como tal, es una ganancia el hecho que de esta muestra de 18 municipios de más de 12
departamentos, todos cuenten con el CTP como instancia para la participación de la población en
la elaboración de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, y además de eso que la
gente los conozca y tenga acceso a ellos, en los comentarios que la gente relaciona –sin que para
esta pregunta se incluyera el espacio para complementar la información- algunos de los
encuestados escribieron libremente observaciones al lado de su respuesta frente al
funcionamiento del espacio, y para el caso de algunas zonas puntualmente como Buenaventura,
Tumaco, San Andrés y Quibdo, en donde se refieren a que no funciona o que no permite un
adecuado acceso a la ciudadanía, tratándose en todo caso de un número menor de 10 a 20
comentarios en total y en diferentes zonas como ya se señaló, pero de manera general y para el
interés de este estudio que se centraba en averigua por la existencia del espacio, por lo menos en
la creación hay ganancia, su funcionamiento o el nivel de adopción que los mandatarios hacen de
los conceptos emitidos por la ciudadanía a través de la utilización de este espacio de participación
es tema de otro trabajo.

53
VELÁSQUEZ C. Fabio. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Editado por la Fundación
Corona. Bogotá Junio de 2003.
 75

PREGUNTA 7.
¿En su municipio existe y está en funcionamiento el Consejo Municipal de Juventud?

El 52.9% de la muestra afirma que en su municipio existe el Consejo Municipal de Juventud,

mientras que el 45.6% manifiesta que este espacio no ha sido creado, la distancia entre los dos
datos es de 7.3% presentando un margen muy estrecho de respuesta, veamos un paralelo según
el número de respuestas afirmativas y negativas, por municipio:

Municipio SI NO
Barrancabermeja 30 1
Ocaña 38 1
Villavicencio 32 8
Concordia 21 12
Buenaventura 34 10
Cali 35 5
Tumaco 3 35
Paz de Río 19 12
Fúquene 19 20
Totoró 13 24
Belén 8 34
Saravena 11 32
San Andrés Isla 37 5
Quibdo 14 20
Cúcuta 25 12
Sincelejo 11 16
Villanueva 3 33
Salamina 2 25
 76

En municipios como Barrancabermeja, Ocaña, Cali y San Andrés Isla, las respuestas negativas
corresponden a personas que: de un lado marcaron mal la opción, o de otro que simplemente
están desinformados sobre la existencia del CMJ; en los demás municipios se presenta una
relación muy estrecha entre las respuestas negativas y positivas, que más allá de dar cuenta
sobre la existencia o no del espacio muestran claramente que persiste un nivel alto de
desconocimiento y desinformación de la ciudadanía frente a este tipo de espacios de participación
ciudadana; se corroboró la existencia o no del CMJ a través de consulta con las Administraciones
Municipales directamente, obteniendo que:

SI existe en: Barrancabermeja, Ocaña, Villavicencio, Concordia, Buenaventura, Cali, Paz de río,
Fúquene, San Andrés Isla y Cúcuta.
No existe en: Tumaco, Totoró, Belén de los Andaquíes, Saravena, Quibdo, Sincelejo, Villanueva y
Salamina.

Como dato interesante vale anotar que en los 8 municipios en donde no existe este espacio, si
está contemplada su conformación dentro de los respectivos Planes de Desarrollo, y que a la
fecha hay interés manifiesto por parte de las administraciones municipales por generarlos, hace
falta mayor trabajo en términos de la promoción y divulgación de éstos espacios para fomentar la
vinculación de la población, entendiendo que su creación está dada en la Ley 375 de 1997, es
decir que a 12 años de su expedición, el hecho de que exista el espacio en 10 de los municipios
encuestados es una buena muestra de los avances que se han logrado en participación, máxime
cuando el sector juventud esta rodeado de tanto escepticismo y desconfianza en torno al
desarrollo de lo público.

PREGUNTA 8.
¿La Alcaldía de su municipio ha realizado procesos de Rendición de Cuentas a la Ciudadanía en
lo que va de su mandato?
 77

El 71.6% de la muestra respondió afirmativamente a la pregunta por la realización de los procesos

de Rendición de Cuentas por parte de la Administración Municipal, mientras que el 26.8% dice que
no los ha desarrollado. Según lo señalado por la Ley 489 de 1998, CAPITULO VIII,
Democratización y control social de la administración pública, en el Artículo 32: “Todas las
entidades y organismos de la Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión
acorde con los principios de la democracia participativa y democratización de la gestión pública.
Para ello podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los
ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación
de la gestión pública…” y a continuación se mencionan algunas estrategias o mecanismos para
llevar acabo dicha labor que les demanda la ley, llama la atención que uno de ellos son las
Audiencias Públicas y que en el Artículo 33 de la misma ley dice: “Cuando la administración lo
considere conveniente y oportuno, se podrán convocar a audiencias públicas en las cuales se
discutirán aspectos relacionados con la formulación, ejecución o evaluación de políticas y
programas a cargo de la entidad, y en especial cuando esté de por medio la afectación de
derechos o intereses colectivos…Las comunidades y las organizaciones podrán solicitar la
realización de audiencias públicas, sin que la solicitud o las conclusiones de las audiencias tengan
carácter vinculante para la administración…”, nótese en primer lugar la ratificación que se hace a
la discrecionalidad de los mandatarios frente a la toma de decisiones de lo público, pero en estos
dos artículos además con gran incongruencia, sobre todo en los siguientes apartes: el primero en
el que se refiere: en especial cuando esté de por medio la afectación de derechos o intereses
colectivos, ¿Es que acaso en el desarrollo de lo público existe la más mínima posibilidad de que
no se afecten derechos o intereses colectivos? -cuando la administración lo considere conveniente
 78

y oportuno- el ciudadano supeditado a la buena voluntad del administrador, -sin que la solicitud o
las conclusiones de las audiencias tengan carácter vinculante para la administración- se pierde
todo sentido de los principios de la participación ciudadana y lo que se esta proponiendo es
simplemente que se invite al ciudadano a que pierda su tiempo porque sus aportes no son de
obligatoriedad para los mandatarios, se confirma pues que la no existencia del carácter resolutivo
en este tipo de disposiciones les resta fuerza y contundencia frente al ejercicio democrático.

Sorprende y se resalta a la vez que el porcentaje de procesos de rendición realizados sea alto,
entendiendo que ha sido una expresión de la buena voluntad de los mandatarios, que a la luz de
la norma no tienen ninguna obligación con dicho proceso, es así como los municipios de la
muestra en donde según lo manifestado por los encuestados no se ha realizado ningún proceso
de rendición de cuentas a la ciudadanía, en lo que va del ejercicio del actual mandato, son:
Buenaventura, Tumaco, Fúquene, Belén de Los Andaquíes, Quibdo, Sincelejo y Villanueva.

8.1 Si su respuesta es afirmativa ¿En estos ejercicios además de hacer informes se le permite a la
ciudadanía presentar su punto de vista?

El 66.8% de quienes respondieron afirmativamente a la anterior pregunta, manifiestan que han

tenido la oportunidad de presentar sus puntos de vista en la realización de estos ejercicios de
rendición, el 32.5% dice que no han podido hacerlo. Tanto el auge en la realización de éstos
procesos, como el hecho de que se abran los espacios para que la gente que acude a las
audiencias pueda exponer sus puntos de vista, se debe en gran parte a las capacitaciones y
proyectos de sensibilización que tanto la Federación Colombiana de Municipios (que incluso
 79

cuenta con módulos virtuales en su plataforma SIVIFOM para que en los municipios más alejados
de la geografía nacional la gente pueda capacitarse al respecto), como el Departamento
Administrativo de la Función Pública – DAFP, han adelantado.

8.2 Si su respuesta es afirmativa ¿Las observaciones y/o sugerencias hechas por la comunidad
han tenido una respuesta real y efectiva por parte de la Administración?

Nótese que el 57.6% de las personas que respondieron afirmativamente a la pregunta anterior,
dice que las observaciones o sugerencias hechas en estos procesos de rendición, han tenido una
respuesta efectiva por parte de la administración; mientras que el 38.3% manifiesta que no han
sido resueltas. Podemos señalar como en el nivel resolutivo o de vinculación, el margen de
efectividad del proceso de rendición –por lo menos en lo relacionado a las observaciones y/o
sugerencias hechas por la ciudadanía- decae notablemente, dejando en entredicho que los
procesos reconsulta realizados en las audiencias públicas estén arrojando resultados ampliamente
efectivos.

PREGUNTA 9.
¿En su municipio se lleva a cabo los procesos de elaboración de los presupuestos públicos de
manera participativa?
 80

En esta ocasión siguiendo a nuestro Nóbel de literatura y su estilo literario el “realismo mágico”,
podemos analizar como positivo que el 34.4% de la muestra manifieste que en su municipio se
hayan adelantado los procesos de Prepuestos Públicos Participativos, entendiendo que no existe
una regulación nacional al respecto, y aunque el 62.8% dice que en su municipio nunca se ha
desarrollado dicho proceso, es ganancia el hecho de contar con un notable porcentaje de
municipios de la muestra en donde si se ha adelantado. Los municipios que presentan un
porcentaje superior al 50% de la muestra que manifiestan que si se han desarrollado los
presupuestos públicos participativos son: Ocaña, Concordia, Cali, Fúquene, Totoró, Saravena,
San Andrés, San José de Cúcuta, y Barrancabermeja.

PREGUNTA 10.
En cuál de los siguientes aspectos sociales considera usted que la participación ha tenido alguna
influencia para mejorar la calidad de vida de la gente (marque una X):
a) Educación
b) Salud
c) Vivienda
d) Servicios Públicos
e) Empleo
 81

Según lo indicado por la muestra poblacional, la participación ciudadana ha influido en los

siguientes aspectos sociales para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, se relacionan en
forma descendente por porcentaje de casos:

a) Educación, el 58.9% de los líderes encuestados consideran que la participación ha

ayudado a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en este aspecto. (Todos los
municipios de la muestra mostraron un porcentaje superior al 70% de los encuestados
que estuvo de acuerdo; el único municipio que no tuvo un reporte superior al 3% de los
encuestados fue Salamina).
b) Salud, el 40.5% de los líderes encuestados consideran que la participación ha ayudado a
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en este aspecto. (los municipios con menor
porcentaje de la muestra que señalaron la salud son: Sincelejo, Barrancabermeja y
Salamina, en donde no presentan un porcentaje superior al 5% de los encuestados).
c) Servicios públicos, el 28.9% de los líderes encuestados consideran que la participación
ha ayudado a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en este aspecto. (Para este
tema disminuye considerablemente la cantidad de encuestados que lo señalan dentro de
las mejorías logradas por la participación, así con reportes inferiores al 10% de los
encuestados, este aspecto fue seleccionado en: Ocaña, Villavicencio, Concordia,
Buenaventura, Cali, Paz de Río, Fúquene, Totoró, Belén de los Andaquíes, Saravena,
San Andrés Isla, Quibdo, San José de Cúcuta, Sincelejo, Villanueva, Salamina y
Barrancabermeja)
 82

d) Vivienda, el 26.7% de los líderes encuestados consideran que la participación ha ayudado

a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en este aspecto. (Frente a este tema se
muestra una reducción drástica en el número de personas que lo seleccionan, siendo los
municipios con menor porcentaje de la muestra: Villavicencio, Tumaco, Quibdo y
Villanueva, correspondiendo al 2% de los encuestados).
e) Empleo, 7.9% de los líderes encuestados consideran que la participación ha ayudado a
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en este aspecto. (Frente a este tema se
muestra la reducción más drástica en el número de personas que lo seleccionan, siendo
los municipios con menor porcentaje de la muestra: Tumaco, Totoró, Fúquene, Saravena
y Salamina, correspondiendo al 1% de los encuestados).

Parece interesante que la educación sea el factor que según los líderes es el que más se ha visto
beneficiado por la participación ciudadana, tal vez esto se deba a que el sector educativo es uno
de los que cuenta con un nivel fuerte de organización a nivel nacional, y que en su entorno se han
logrado conformar redes sociales fortalecidas que velan por que cada vez se pueda avanzar en
tener una educación con mayor, mejor calidad y cobertura. En el segundo lugar se ubica el sector
salud, que a pesar de contar con buenos niveles organizativos ha tenido que soportar los embates
de la Ley 100 de 1993, que convirtió a la salud en un negocio para las entidades prestadoras del
servicio, a los pacientes en clientes y a los trabajadores de la salud en víctimas de la usura de
quienes administran el sector. En tercer lugar y mostrando un descenso alto en los temas
seleccionados por los líderes, están los servicios públicos que siempre han sido una de las
principales preocupaciones en términos de la calidad de vida para las comunidades, si no están
aseguradas estas condiciones que hacen parte de las necesidades básicas, hablar de otros temas
pareciera equivocado. La vivienda y el empleo siguen siendo el cuello de botella en nuestro país,
para la primera porque parecen agotarse los recursos y programas que facilitan su consecución, y
lo único que se logra cada vez más es que la inconformidad de la gente crezca al respecto, por los
costos del metro cuadrado cada vez más inalcanzables, por la cantidad de impuestos adjuntos
que se ve obligado a cancelar quien la posee, entre otros aspectos; finalmente para el empleo ese
último lugar muestra un panorama en el que claramente la participación consultiva del ciudadano
no ha podido dar mayores luces al respecto. Tal vez si para cada uno de estos sectores de lo
social, se organizaran procesos de consulta en los que la recolección de datos se convirtiera en
 83

participación efectiva con toma de decisión –resolutiva- en algunos aspectos básicos por lo
menos, sería más fácil lograr que su funcionamiento estuviera más cerca de lo que la gente
espera de los gobiernos.

PREGUNTA 11.
Con cuál de las siguientes afirmaciones esta usted de acuerdo (puede marcar dos):
a) La participación ha permitido mejorar la democracia local
b) La participación ha acercado el gobernante a la comunidad
c) La participación ha permitido que se atiendan mejor los problemas sociales
d) La participación ha sido utilizada por los politiqueros
e) La participación es manipulada por la Administración y lleva a tomar decisiones

En esta pregunta los líderes tuvieron la oportunidad de seleccionar dos de las afirmaciones
propuestas, buscando establecer cual es la relación de percepción de los encuestados frente a lo
que ha significado el ejercicio de la participación ciudadana en sus municipios.

La afirmación con mayor porcentaje de selección fue: la participación ciudadana es manipulada

por la Administración y lleva a tomar decisiones, a razón del 47% del total de la muestra que
seleccionó esta alternativa, lo que pone la discusión por los avances y retrocesos en una balanza
que se inclina hacia un cierto estancamiento, en el cual si bien se han ganado batallas frente a la
existencia de los mecanismos de ley y el nivel de atención que los administradores de los público
 84

prestan a la participación como parte del desarrollo de su ejercicio propio de gobernar, persiste un
marcado desencanto frente a la consulta sin capacidad resolutiva, consulta que no sólo permite
sino que enfatiza el hecho de que el ciudadano siga siendo percibido como el participacionista que
bien orientado (léase: manipulado), se convierte en ficha clave para el desarrollo de los procesos
administrativos atendiendo al fuero de la ley. Los municipios en los cuales fue seleccionada en
mayoría esta alternativa son: Villavicencio, Buenaventura, Cali, Tumaco, Paz de Río, Fúquene,
Belén de Los Andaquíes, Saravena, San Andrés Isla, Quibdo, San José de Cúcuta, Sincelejo,
Villanueva y Barrancabermeja.

Las segunda opción más señalada por los líderes fue: la participación ciudadana ha sido utilizada
por los politiqueros, a razón del 40.1% de la muestra total, siendo seleccionada mayor mente en
los municipios de: Villavicencio, Buenaventura, Cali, Tumaco, Paz de Río, Fúquene, Belén de los
Andaquíes, Saravena, San Andrés Isla, Quibdo, San José de Cúcuta, Sincelejo, Villanueva y
Salamina. Esto evidencia pérdidas en el nivel de autonomía de los líderes, quienes son
manipulados a través de promesas y compromisos que nunca llegan a feliz término, este es un
componente muy arraigado en nuestro entorno cultural y hace parte del acervo nacional, por ende
es uno de los grandes restos que enfrenta la participación ciudadana ¿Cómo se logra la
transformación de una costumbre histórica de estas dimensiones? La respuesta esta cifrada en
que cada vez más el nivel de involucramiento de la ciudadanía en el ejercicio de lo público permita
cambiar estas estructuras tradicionales discursivas y de prebendas, y dar un viraje hacia lo que se
debe hacer para que realmente se instituya el pensamiento democrático en el ejercicio político.

En tercer lugar está, siendo seleccionada por el 34.7% de los encuestados: la participación ha
permitido que se atiendan mejor los problemas sociales, en este campo y en concordancia con lo
trabajado en la pregunta anterior, el avance ha estado cifrado en temas como la educación, la
salud y los servicios públicos, que se han convertido en ejes centrales de las agendas públicas de
las administraciones y de los líderes que son insistentes en ellos. La mayoría de casos en esta
afirmación se reportan en los municipios de: Ocaña, Concordia, Cali, Tumaco, Paz de Río,
Fúquene, Totoró, Saravena, San José de Cúcuta, Villanueva, Salamina y Barrancabermeja.
 85

El cuarto lugar, con el 33% de integrantes de la muestra que marcaron esta opción: la
participación ha acercado el gobernante a la comunidad, entendiendo que en este resultado
inciden dos factores imposibles de ignorar, uno en el que el hoy por hoy de la política, y según el
marketing, se dicta que en temas del manejo de imagen se hace necesario que el gobernante se
muestre cercano a sus gobernados, lo que lo ha obligado a mostrarse mucho más en público que
antes; y de otro lado que el hecho de que los líderes conozcan los canales, espacios y
mecanismos de participación hace que los mandatarios se vean obligados a escuchar más al
ciudadano, por ende a cifrar sus apuestas de gobierno contando en algo con lo que manifiestan
sus gobernados, así a la larga el poder decisorio siga siendo una herramienta exclusiva de su
talante.

Finalmente, en el último y quinto lugar, se ubica: la participación ha permitido mejorar la

democracia local, contando con el 28.3% del total de la muestra que seleccionó esta opción. Esta
debiera ser la marcada sino por toda la muestra, si por la mayoría, desafortunadamente sobre un
tipo de democracia participativa versa nuestra carta constitucional, pero otra que dista bastante de
su versión original es la que se pone en práctica a la hora de incluir a los ciudadanos, lo que
claramente influye en que esa mejoría de la democracia local se venga dando a horcajadas. Los
municipios en los cuales fue seleccionada en mayoría esta opción fueron: Ocaña, Concordia, Cali,
Totoró, Villanueva y Barrancabermeja.
 86

CAPÍTULO 5

5.1 RECOMENDACIONES

A los Actores Institucionales Locales:

- Realizar al inicio de las gestiones administrativas un diagnóstico sobre la existencia de

canales, espacios y mecanismos de participación ciudadana, en aras de conformar un
mapeo general de éstos para tener presente con que se cuenta y que se debe promover
para la creación de los no existentes, así como tener clara su utilidad.
- Desde el inicio de la gestión local se debe establecer claramente procedimientos de
difusión y promoción de los canales, espacios y mecanismos de participación locales
existentes, incluyendo procesos de capacitación a funcionarios y ciudadanía en general,
sobre el funcionamiento y aplicabilidad de los mismos, y una campaña de convocatoria e
invitación a la ciudadanía para vincularse en ellos.
- Definir para cada caso los alcances de los procesos de participación que se van a
desarrollar desde la administración municipal, esto con el interés de no generar falsas
expectativas ni frustraciones en la ciudadanía participante.
- Fortalecer en los equipos de trabajo institucional una cultura de fomento a la participación
ciudadana desde el enfoque resolutivo, en donde las dinámicas, entre y desde, servidores
y ciudadanos se constituyen como herramientas posibles para resolver problemas y no
como andamiaje para la politiquería local.
- Revisar las propuestas y fomentar la elaboración y presentación de éstas por parte de la
ciudadanía, que puedan surgir como posibles diseños de estrategias, programas,
proyectos, entre otras, frente a los problemas sociales presentes en el municipio y que
vallan de acuerdo con la Constitución y las leyes vigentes.
- Constituir nuevos espacios, canales y mecanismos de participación de la ciudadanía,
acordes con el contexto municipal –Ejemplo: La Oficina Tuya, Ocaña – Norte de
Santander-, en aras de crear verdaderos foros de diálogo y concertación entre
gobernantes y gobernados.
 87

- Documentarse de las experiencias exitosas en participación ciudadana como el caso de

los Presupuestos Participativos, con el interés de acondicionar estos diseños y estructuras
a las necesidades municipales y así poder replicarlos.
- Es necesario hacer una economía de las normas, buscando su operatividad y no que se
conviertan en obstáculo para el ejercicio de la participación por parte de los ciudadanos.
- Se debe dar un cambio de actitud por parte del administrador de turno, logrando que la
cercanía del gobernante a la comunidad no se convierta en un acto protocolario y
burocrático, sino en un canal a través del cual lograr que los procesos de planeación
locales se conviertan en escenarios ajustados a necesidades reales.

A las Organizaciones Sociales y líderes:

- El reto organizacional en torno a la participación ciudadana no puede seguir estando en

torno a lo decisorio como tal, debe basarse en la lucha por la inclusión del componente
ciudadano en los procesos de identificación, clasificación, estudio, diseño, disposición y
ejecución de las respuestas a los problemas sociales.
- Sabiendo que los procesos participativos han estado sumidos en la politiquería tradicional,
es necesario que desde las organizaciones sociales se fomente la consolidación y
autonomía de éstos, acentuando en su ejercicio la ruptura con la vieja política clientelar,
esto es, para que la participación ciudadana resuelva quienes la ejercen no pueden ser
objeto de prebendas ni favores políticos.
- Las islas pobladas pero separadas no constituyen la fortaleza de la unión, el problema
que subyace en Colombia no es la falta de organizaciones, sino de organización entre
éstas, se debe pues promover la creación, fortalecimiento y consolidación de redes
sociales efectivas en torno a problemáticas comunes en los diferentes territorios, así se
logrará cumplir con esto de que la unión hace la fuerza.
- Se debe surtir una especie de compactación de las instancias participativas, y esta labor
compete a las organizaciones sociales, desde donde se deben generar espacios a
manera de mesas de trabajo, consejos sectoriales, comités, etc., temáticos, encargados
de profundizar y cimentar las prácticas ciudadanas en torno a la participación ciudadana,
 88

de esta manera se evitará que la participación siga siendo un tema de unos pocos y se
convierta en la práctica social de muchos.
- En las organizaciones sociales recae la responsabilidad de enterar al grueso de sus
integrantes y a la ciudadanía en general, sobre el qué, el cómo y el para qué de la
participación ciudadana, si bien existen procesos formativos incluso fomentados por las
administraciones en torno al tema, quienes acuden a ellos siempre son los dirigentes y/o
representantes de las organizaciones de base, quienes por lo general como ejercicio de
una clase de poder social, se guardan para si lo aprendido, esto debe ser replanteado en
un modelo en el cual el que se capacita tenga por obligación la replicabilidad de lo
aprendido.
- Por lo general lo que ocurre en torno a las prácticas participativas es que al enfrentar el
primer tropiezo, las organizaciones abandonan su ejecución, hay que entender que la
efectividad de los espacios, canales y mecanismos de participación, también depende de
que tanto se hace seguimiento y acompañamiento a los procedimientos entablados, es
necesario que exista un mayor compromiso y una mayor constancia en el desarrollo de
éstas iniciativas ciudadanas.
- “Hoy es sabido que los sectores más pobres y menos organizados son los que presentan
mayores dificultades para acceder a la participación”54, en ese sentido
independientemente de las condiciones económicas circundantes se debe promover la
creación de asociaciones y/o organizaciones que permitan y faciliten el acceso a los
procesos de participación, máxime cuando se trate de los sectores más vulnerables.
- La participación ciudadana debe ser asumida como una actitud de vida y debida, en
donde la percepción de participar fundada en el ciudadano traslape el que se obtiene
individualmente, para convertirse en una actividad cotidiana porque es bueno practicarla
pensando en el resultado colectivo.

54
BOAVENTURA de Sousa Santos. Democratizar la Democracia. Los caminos de la democracia participativa. Fondo
de Cultura Económica. México. 2005.
 89

5.2 CONCLUSIONES

“Pero, hasta dónde debe tener un carácter decisorio la participación ciudadana. Existen dos
posiciones al respecto: de los líderes que la practican “la participación ciudadana, si no es
decisoria, no es participación” y la de los políticos “hay que fortalecer la representación política y
debilitar la participación ciudadana”. Ambas parten del mismo supuesto: que participación
ciudadana y representación política son componentes mutuamente excluyentes en un sistema
democrático. Ambas parten de una noción de “poder sumar cero” y está generando un equívoco
muy grande acerca del significado de la democracia contemporánea.

El debate moderno sobre el tema va por otra vía: tiende a refrendar la necesidad de buscar una
convergencia de suma positiva entre los dos términos. Ninguno de ellos puede negar al otro; se
trata más bien de asignarle a cada uno su lugar y establecer los vínculos de complementariedad
que los pueden unir. Surge así una nueva articulación de la perspectiva del fortalecimiento de la
democracia: la de representación política y participación ciudadana”55. Si el concepto de
participación democrática implica la consolidación de “una unión fuerte y continua entre electores y
elegidos”56, podría pensarse que esa articulación de la que habla Velásquez puede hallar la fuente
de vida en un proceso de recordación/fortalecimiento del concepto de que la legitimidad de la
Constitución y de las leyes que la acompañan y desarrollan, esta dada en el ejercicio propuesto
por Negri al referirse a la plena acción participativa instituyente y constituyente, es decir que esa
capacidad de regir y regular a través del interés general planteado desde la propia construcción
que parte de observar la necesidad y el interés de la ciudadanía… en definitiva sería más acertado
si como un componente transversal se pudiese incluir, en alguna medida, el carácter resolutivo de
la consulta al ciudadano.

Por ejemplo, frente a la existencia de los mecanismos, espacios e instancias de participación

ciudadana, el acceso a éstos y la efectividad de su aplicación, sobresale que, de un lado sigue
siendo discrecionalidad de los gobernantes dar viabilidad a su existencia y funcionamiento -lo que
a toda luz es una perdida para el ejercicio participativo- de otro, el hecho de que en su aplicación

55
VELÁSQUEZ C. Fabio. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Fundación Corona 2003.
56
GALINDO Vacha Juan Carlos, El estatuto de participación ciudadana, Ley 134 de 1994. EN Universitas ciencias
jurídicas y socioeconómicas. Junio de 1995, No. 88. P. 119-134.
 90

se quedan cortos a la hora de ofrecer resultados concretos, lo expuesto por la muestra poblacional
ante la consulta por la existencia de canales y espacios de participación dispuestos a la
ciudadanía, de parte de las administraciones, evidencia que si bien se ha avanzado en la creación
de los espacios y canales en casos como el de los municipios de: Ocaña, Concordia, Cali,
Buenaventura, Totoró, San Andrés Isla, San José de Cúcuta, Villanueva y Barrancabermeja, en
otros como: Salamina, Sincelejo, Quibdo, Belén de los Andaquíes, Fúquene y Tumaco persiste un
cierto atraso en el ejercicio de lo que la Constitución de 1991 dictaminó, si bien se sobreentiende
que estamos en presencia de un país que cuenta con tal diversidad, plurietnia y multiculturalidad,
también lo es que las leyes de carácter nacional no pueden estar supeditadas en su desarrollo a la
buena voluntad del administrador de turno.

Veamos como, de los espacios mencionados comúnmente como conocidos por los líderes en sus
municipios, destaca el hecho de que se perciba la formulación del Plan de Desarrollo Municipal
como instancia de participación a la cual vincularse, si se tiene en cuenta que el resultado de la
pregunta por la existencia de los Consejos Territoriales de Planeación (por supremacía
constitucional, foro de discusión ciudadano de los planes de desarrollo) fue que en los 18
municipios de la muestra existe este espacio, podemos hablar de una ganancia para los procesos
de participación ciudadana, ahora, esa ganancia porta como suerte de campanero de Notre Dame
una joroba contra la que hay que luchar insistentemente porque diezma la efectividad de su
ejercicio, y es su propiedad exclusivamente consultiva, cómo dejar a la voluntad de los
gobernantes el designio de la carta de navegación de todo un municipio, si en esta instancia
pudiese regularse por lo menos algunos sectores básicos relacionados a las inversiones
destinadas a los temas priorizados por las comunidades –Necesidades Básicas Insatisfechas-,
caso similar el de los porcentajes de los recursos públicos que tienen relación con la vocación
municipal… tal vez eso podría contribuir en ajustar eso que definimos como gobernabilidad, parte
de la solución podría cifrarse en la recuperación e institucionalización de los procesos de Trochas
Ciudadanas que adelantaba el Consejo Nacional de Planeación, pero acompañados de una
regulación que permita establecer porcentajes con capacidad resolutiva de los resultados
obtenidos en la consulta al ciudadano. Así, la sociedad civil organizada por sectores y temas
podría participar ajustadamente en mesas de trabajo de su elección/interés y ver como sus
 91

observaciones y/o propuestas son vinculadas en los proyectos y programas de las

administraciones.

Veamos también que con el tiempo las dinámicas de lo público frente a la participación ciudadana,
han venido desarrollando esquemas no policivos emanados de iniciativas de administradores
públicos visionarios, cabe tener en cuenta que al hablar de voluntades políticas -por demás
difíciles de conseguir- se han abonado terrenos que no corresponden a la ejecución de
mecanismos normados, por ejemplo la elaboración de los Presupuestos Públicos Participativos,
“éstos implican un proceso de participación social que permite que la ciudadanía integrante de una
población conozca qué es su presupuesto municipal y tenga capacidad de decidir sobre él,
participe en cómo es recaudado y sepan y puedan elegir como se gasta, puedan decidir las
prioridades –el orden de las obras- y finalmente controlar su ejecución”57, los presupuestos
participativos son pues clara muestra de un ejercicio de participación resolutiva en tanto: “a) desde
la perspectiva democrática es un instrumento valido para consolidarla y profundizarla en tanto la
democracia representativa mostró, por si sola, ser insuficiente; el presupuesto participativo se
convierte en un marco de acción ciudadano en lo público sobre hechos concretos como resulta el
manejo de los recursos públicos; b) desde lo institucional se convierte en un recurso para achicar
la distancia entre las instituciones democráticas y el pueblo al hacer que mejore la vinculación del
ciudadano en los escenarios de planeación y programación de lo público; c) en lo social se
constituye en elemento que dinamiza los lazos de unión entre las personas y permite superar la
fragmentación que afecta a la sociedad; d) en lo político es una estrategia adecuada para reactivar
esta desacreditada actividad que es la política; e) en lo económico es un buen medio para lograr la
optimización de los ingresos y egresos públicos en tanto coadyuva a administrar y ordenar los
ingresos y gastos de la manera más provechosa; f) finalmente en lo cultural es una herramienta
para promover la participación comunitaria con el beneficioso cambio cualitativo que en la cultura
de los pueblos ello supone. Todos estos conceptos son en realidad tributarios entre sí. Quizás lo
cultural sea el factor de más relevancia con respecto a lo que significa esta novedosa modalidad
del presupuesto participativo en el cambio que la sociedad requiere y que podría traducirse en
acentuar las acciones para lograr un mayor protagonismo social de acción y participación abierta y

57
Federación Nacional de Educadores - FECODE, En www.fecode.edu.co, Artículo: “Instituto de Estudios y
Formación (IEF) de la Central de los Trabajadores Argentinos - CTA, Área de Promoción del Presupuesto
Participativo”.
 92

organizada a través de determinados objetivos convergentes de interés colectivo incuestionable”58,

en últimas la significación pura de lo que implica la practica de la participación ciudadana con
carácter resolutivo. La experiencia exitosa conocida al respecto que esta reglamentada es la de
Villa El Salvador – Lima (Perú), por tanto en el ámbito de lo nacional el aspecto a observar –por
ahora- no es la regulación del proceso, lo interesante allí es revisar que sin importar que exista
una ley que lo defina y describa su implementación, 14 de los 18 municipios incluidos en la
muestra voluntariamente desde la administración han convocado a la ciudadanía para su
elaboración; la necesidad inmediata es buscar la replicabilidad de estas experiencias “exitosas”
hacia otros municipios y regiones en aras de que se convierta en un acuerdo de voluntades entre
administradores y ciudadanos, como un proceso natural, de esta manera se podrá avanzar en el
conocimiento del cómo y en qué condiciones desarrollar dichos procesos, para que cuando el
gobierno empiece a hacer el diseño de su regulación, los ciudadanos tengan valiosos aportes que
ofrecer al respecto, en sintonía con el modelo del poder instituyente y constituyente.

Es necesario que en la consecución de esa nueva articulación de la perspectiva del fortalecimiento

de la democracia, la de representación política y participación ciudadana, se encuentre el punto
medio entre las formas que ha adquirido la participación en Colombia; extractando a cada cual lo
positivo y dejando lo viciado de lado, es decir, que con el precedente de la existencia de los
mecanismos de ley –“participación formalidad- se atienda a procurar un punto medio entre la
participación-integración-cooptación, en donde las autoridades locales promuevan en forma
efectiva la participación, creen nuevas instancias de intervención ciudadana y manejen
permanentemente el discurso de la participación, apoyados en el ejercicio de la participación
concertación, colocando el acento en la construcción colectiva de acuerdos en torno a objetivos
comunes y a los medios para alcanzarlos. Aquí la intervención del ciudadano –siguiendo el
principio de pluralidad- en el análisis de su entorno y en la toma de decisiones acerca de cómo
actuar para conseguir objetivos compartidos es imperativo, de igual manera que el cierre de esta
construcción se haga en torno a la participación modo de vida, dejando de concebirla como una
actividad adicional a la rutina diaria de la gente, como algo que exige esfuerzos adicionales y
costos, sino que se conciba como un valor y una norma social que se interioriza desde la infancia,
que lleva a la gente a involucrarse en dinámicas colectivas no tanto para obtener un beneficio

58
Ibíd.
 93

específico, sino porque es bueno hacerlo y de esa forma el colectivo social se beneficia y
fortalece“59, esto sumado al hecho de que el carácter resolutivo desaparezca de la escena el papel
discrecional de los gobernantes, le dará a la participación ciudadana la posibilidad de convertirse
en una formula exitosa.

En este contexto, espacios como el Consejo Nacional de Planeación – CNP, (Artículo 340 y
siguientes de la Constitución Política), siendo el foro ciudadano para la interlocución con el
gobierno nacional y de discusión del Plan Nacional de Desarrollo, no puede seguir siendo una
figura meramente consultiva, al otorgar a la participación el carácter resolutivo, así mismo en la
regulación de este espacio ciudadano se debe establecer que el resultado de sus búsquedas
frente a los planes de desarrollo adquieran capacidad vinculante en los diseños definitivos como
una forma de contrarrestar el desencanto de participar; así mismo deberá ocurrir con el Sistema
Nacional de Planeación, los Sistemas Regionales y los Consejos Territoriales de Planeación. En
ese orden, los procedimientos operativos como jurídicos de los mecanismos de participación
ciudadana, por ejemplo el ejercicio de voto programático, la revocatoria del mandato, entre otros,
deben ser revisados y replanteados en aras de que se constituyan como escenarios posibles de
alcanzar por la ciudadanía, una buena respuesta inicial al problema puede ser la creación de
comisiones especializadas que se encarguen de hacer seguimiento a dichos procedimientos para
determinar en donde están los cuellos de botella y generar estrategias o herramientas que en lo
operativo de la jurisprudencia nacional agilicen lo que hoy dilatan.

Finalmente, de lo que se trata es entender como a pesar del tamaño de los grupos sociales, la
efectividad de la participación tiene mayor relación con el carácter consultivo, no resolutivo de los
medios, canales y espacios de los que dispone el ciudadano para pronunciarse al respecto de
asuntos comunes en el momento mismo de la toma de decisiones; tal vez la solución a este
crucigrama, deba estar acompañada de lo que Sartori denomina la relación triangular en la que
esos poderes sociales existentes, puedan interlocutar con los poderes económicos, industriales,
laborales, etc., y el Estado haga las veces de facilitador y cuidador, por supuesto, de los intereses
nacionales.

59
Tomado y adaptado de: VELÁZQUEZ C. Fabio, GONZÁLEZ R. Esperanza. ¿Qué ha pasado con la participación
ciudadana en Colombia? Fundación Corona 2003.
 94

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SOUSA Santos participación: el bajo el enfoque de participativos,
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presupuesto describe los factores participación,
participativo de Porto de éxito y pérdida en la planeación compartida.
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participativos en la
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 97

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 98

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Orgánica del Plan de
Desarrollo.
 100

ANEXOS

ANEXO TÉCNICO 01
HERRAMIENTA DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN

Encuesta 001, Participación ciudadana en Colombia

Nombre completo del Líder:
Municipio de residencia:
Centro Formativo en el que participa:
Edad: Ocupación actual:
Nivel de estudio: ninguno __ primaria __ secundaria __ educación superior__
Estado civil: casado __ soltero ___ unión libre __ otro _________________
Sexo: Hombre __ Mujer__ Fecha:

A. Sobre la percepción del desarrollo de la participación ciudadana en Colombia.

1) ¿Considera usted que la Alcaldía de su municipio cuenta con canales y espacios adecuados de acceso
dispuestos a la ciudadanía, para el ejercicio de la Participación Ciudadana?

SI___ NO___

¿Por qué? En caso de que su respuesta sea afirmativa mencione los canales o espacios que conozca:

2) ¿Ha participado usted en procesos de consulta sobre algún tema de lo público, que hayan sido motivados por
la Alcaldía?

SI___ NO___

Mencione en los que haya participado:

3) Sus peticiones y/o planteamientos o propuestas frente a las necesidades de su comunidad presentadas en los
procesos de consulta adelantados por la Alcaldía, ¿Han sido vinculadas (os) como respuestas o soluciones en
los programas y proyectos desarrollados por la Administración?

SI___ NO___

Mencione el más relevante:

 101

4) ¿Ha participado usted en la conformación de veedurías ciudadanas en su municipio?

SI___ NO___

4.1) ¿Dicho proceso de veeduría obtuvo como resultado la correcta ejecución de la iniciativa vigilada?

SI___ NO___

5) ¿En su municipio se ha adelantado alguna vez el mecanismo de participación ciudadana de Revocatoria del
Mandato al Alcalde Municipal en ejercicio?

SI___ NO___

5.1) Si su respuesta es afirmativa, el resultado de dicha iniciativa fue:

Se revocó el mandato efectivamente___

No se cumplió con los requisitos exigidos para la aplicación del mecanismo___
Se cumplió con los requisitos pero el Alcalde continuo en ejercicio___

6) ¿En su municipio existe y esta en funcionamiento el Consejo Territorial de Planeación?

SI___ NO___

7) ¿En su municipio existe y esta en funcionamiento el Consejo Municipal de Juventud?

SI___ NO___

8) ¿La Alcaldía de su municipio ha realizado procesos de Rendición de Cuentas a la Ciudadanía en lo que va de

su mandato?

SI___ NO___

8.1) Si su respuesta es afirmativa, ¿En estos ejercicios además de hacer informes se le permite a la ciudadanía
presentar su punto de vista?

SI___ NO___

8.2) Si su respuesta es afirmativa ¿Las observaciones y/o sugerencias hechas por la comunidad han tenido una
respuesta real y efectiva por parte de la Administración?

SI___ NO___

9) ¿En su municipio se llevan a cabo los procesos de elaboración de los presupuestos públicos de manera
participativa?

Si___ NO___

10) En cuál de los siguientes aspectos sociales considera usted que la participación ha tenido alguna influencia
para mejorar la calidad de vida de la gente (marque una X):

a) Educación ___
b) Salud ___
 102

c) Vivienda ___
d) Servicios públicos ___
e) Empleo ___

11) Con cuál de las siguientes afirmaciones esta usted de acuerdo (puede marcar dos):

a) La participación ha permitido mejorar la democracia local ___

b) La participación ha acercado el gobernante a la comunidad ___
c) La participación ha permitido que se atiendan mejor los problemas sociales ___
d) La participación ha sido utilizada por los politiqueros ___
e) La participación es manipulada por la administración y lleva a tomar decisiones ___

Gracias por su tiempo y apoyo en el diligenciamiento de esta herramienta.

ANEXO TÉCNICO 02

UN (1) CD QUE CONTIENE LA BASE DE DATOS DE PROCESAMIENTO DE LA ENCUESTA EN

ARCHIVO EXCEL.

ANEXO TEÓRICO 03

AGENDA Y PROCESOS

El proceso de búsqueda de información durante los dos semestres de 2009 para la

conceptualización del tema en relación a la Participación Ciudadana en Colombia, se ha
desarrollado en varios momentos:

• Trabajos de Grado: la idea de buscar de primera mano en esta categoría, responde al

interés de revisar la existencia de trabajos relacionados en el tema que puedan aportar
elementos conceptuales oportunos para el enfoque de investigación. Si bien se
presupuestó y se cumplió el hecho de encontrar muchos trabajos relacionados, la
búsqueda se concentró en los principales títulos que dieron soporte a la formulación de
esta investigación.

• Libros relacionados producidos por fuentes oficiales: si bien el interés principal de la

investigación se centra en la búsqueda de lo que la ciudadanía, como actor directo de la
participación ciudadana, tiene que decir frente al ejercicio propio, es necesario tener en
 103

cuenta lo que plantean las fuentes oficiales al respecto, entendiendo que en ellas reposa
la responsabilidad de servir de garante del ejercicio participativo.

• Textos de analistas independientes y fuentes no oficiales: la revisión de este tipo de

textos permite allanar las posiciones oficiales y de la ciudadanía, con la mirada de un
externo, tal vez investigador, que con un nivel alto de cercanía con el tema permita hacer
una lectura crítica de los problemas planteados.

• Artículos de revistas indexadas – opinión/investigación: los artículos de expertos de

nivel académico son interesantes en la medida que pueden apoyar el diseño y elaboración
del marco conceptual del trabajo, además se constituyen como elemento de actualidad del
tema ya que la mayoría de los textos (libros, trabajos de grado, etc.) que se consultan
forman parte de publicaciones de años anteriores, esto desde luego influye en la vigencia
de la mirada hecha frente al tema por tratarse de un elemento tan heterogéneo y mutante
como el factor humano.

Consulta directa con muestra de población: como interés central de este trabajo de grado, se
diseñó un instrumento de recolección de información –encuesta de opinión ciudadana- el cual se
aplicó a una muestra de 904 líderes sociales, de los cuales el material resuelto de manera
confiable y oportuna consta de 670 encuestas, la muestra se aplica concentrada en 18 de los 19
municipios que hacen las veces de Centros Formativos a nivel nacional y a donde acuden los
estudiantes a capacitarse, así la muestra queda conformada por líderes sociales formados en los
municipios de: Barrancabermeja – Santander, Belén de los Andaquíes – Caquetá, Buenaventura – Valle
del Cauca, Cali –Valle del Cauca, Concordia – Antioquia, Cúcuta – Norte de Santander, Fúquene –
Cundinamarca, Ocaña – Norte de Santander, Paz de Río – Boyacá, Quibdo – Chocó, San Andrés Isla –
San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, Salamina – Magdalena, Saravena – Arauca, Sincelejo –
Sucre, Totoró – Cauca, Tumaco – Nariño, Villanueva – La Guajira y Villavicencio – Meta.

ANEXO TEÓRICO 04

LA OFERTA ACTUAL
 104

Parte del funcionamiento del ejercicio de la participación ciudadana está fundamentado en el

conocimiento de las disposiciones normativas que lo sustentan, a continuación se relacionan
algunas instancias y mecanismos con el interés de contener un inventario básico:

"
105
 106

ANEXO TEÓRICO 5

TIPIFICACIÓN DEL PROBLEMA DE ESTUDIO

Veamos el caso de los procesos de veeduría ciudadana: si se tiene en cuenta que por factores
asociados como el conflicto armado, el clientelismo y el mismo desconocimiento de la ley, los
administradores de lo público suelen no ver con muy buenos ojos la constitución de veedurías
frente a los procesos de ejecución de recursos que se adelantan desde sus administraciones, por
lo general se promueve la conformación de las veedurías desde el seno mismo de las entidades
públicas bajo la indicación de cumplir con el requisito sin hacer mayor seguimiento, observación y
evaluación, es decir, de entrada se anula la posibilidad de que este mecanismo realmente sirva
como catalizador de la corrupción administrativa, éste fenómeno se evidencia en mayor medida en
los municipios que hacen parte de territorios lejanos a las grandes cabeceras urbanas (por
 107

ejemplo La Llanada – Nariño, que queda ubicado a 8 horas hacia el sur de la capital de
departamento, por acceso terrestre a través de una vía veredal bastante deficiente, en donde los
organismos de control no hacen presencia, y donde las escasas posibilidades de capacitación de
los ciudadanos en temas de lo público, hacen que se anule cualquier posibilidad de control social
a través de la aplicación de los mecanismos de participación).

Veamos también el caso del ejercicio de voto programático, el cual esta antecedido por una largo
historial de factores culturales que imposibilitan su correcta aplicación en los departamentos más
pobres del país, por ejemplo el Chocó o San Andrés Islas, hablar de un ejercicio de voto
programático es algo bastante difícil si se piensa que las entidades públicas en el departamento se
constituyen en la principal fuente de empleo –casi la única- y votar por un candidato basándose en
sus propuestas programáticas e ignorando las prebendas que se acostumbran en la región, es
tanto como asegurarse estar por fuera del fuero de contratación de dicha administración por todo
el periodo de duración de la misma. ¿Qué pesa más la razón o la necesidad?60

Ahora Ilustraré el planteamiento a través de un ejemplo más puntual, veamos al respecto el caso
de la instancia de participación ciudadana por supremacía, el Consejo Nacional de Planeación –
CNP, el Artículo 340 y siguientes de la Constitución Política señalan la creación del Consejo
Nacional de Planeación – CNP, como foro ciudadano para la interlocución con el gobierno
nacional y de discusión del Plan Nacional de Desarrollo, al que se le da claramente el carácter de
consultivo ¿Con ello se limita su accionar como instancia decisoria de la ciudadanía? “Habrá un
Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de
los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá
carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo…”61, si bien
la categoría consultiva del funcionamiento de éste foro ciudadano se constituye como una
oportunidad de compatibilizar las demandas sociales con la capacidad de respuesta por parte del
gobierno –gobernabilidad-, esta posibilidad será una realidad en la operación de la toma de
decisiones, se entiende que la recolección de información se desarrolla de manera participativa,
pero en el nivel final, el de la toma de decisiones, ¿El administrador de lo público

60
BUERO Vallejo Antonio, LEYRA Ana María, Coordinadora. Literatura y Filosofía. Editorial Complutense. 1996.
61
Constitución Política de Colombia. EDICIÓN ACTUALIZADA AÑO 2006. MOMO Ediciones.
 108

discrecionalmente toma o deja de lado los resultados de los procesos de consulta?, peor aún ¿Se
llega a ignorar los resultados expuestos por la ciudadanía en los procesos de consulta?, veamos
un antecedente, el caso de las llamadas “trochas ciudadanas”, herramienta de recolección de las
necesidades y expectativas de la ciudadanía desde los corregimientos, veredas, municipios,
departamentos y regiones del país, que al final conformaba el documento llamado: Trocha
Nacional Ciudadana, el cual se le entregaba a los candidatos a la Presidencia de la República,
Alcaldías Municipales y Gobernaciones de Departamento, buscando que basados en esta carta de
navegación social, estructuraran la versión final de su propuesta de Plan de Gobierno, posterior
Plan de Desarrollo, por ende la carta rectora de sus administraciones, ésta herramienta con la
entrada del actual gobierno en su primer cuatrienio (2002), empezó a invalidarse a tal punto que
hoy día es un proceso abandonado, lo que si se quiere, se convierte en una perdida para sociedad
civil y para el ejercicio de la gobernabilidad, dado que no existe claridad frente a los resultados de
los procesos de consulta de los ciudadanos a la hora de realizar los diseños de planes, proyectos,
programas y desde luego sus respectivos presupuestos; a esto sumemos que no en todos los
departamentos, regiones y municipios está conformado el Consejo Territorial de Planeación –que
es una obligación Constitucional- a pesar de que es un espacio que tiene vigencia desde hace 18
años. Pareciera prudente preguntarse ¿A dónde se va la lógica de administración participativa del
Estado, si se ignora lo que la ciudadanía en realidad requiere?62

Ahora bien, los mecanismos están dados y el hecho de haber ganado el espacio de cambio entre
la democracia tradicionalmente representativa a la de participación que nos cobija desde 1991,
significa un avance para la sociedad colombiana en términos de la cercanía con los procesos de
participación, pero como lo señaló en el proceso de Análisis Jurídico, desde el punto de vista
constitucional, sobre la validez de la ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo, el Dr. José Gregorio Hernández Galindo (Ex-Magistrado Corte Constitucional
1991-1999): “La planeación debe obedecer a un proceso de formación de consenso sobre el
supuesto de que los órganos centrales han recogido las propuestas, necesidades e inquietudes de
toda la comunidad… implica armonización entre los intereses y expectativas nacionales con las

62
Seis (6) de diciembre: en su discurso anual en el Congreso de los Estados Unidos, Roosevelt pronuncia el Colorario
Roosevelt que amplía la doctrina establecida por el presidente James Monroe (hacia 1823) al conjunto del mundo
occidental, al afirmar que los Estados Unidos intervendrían en cualquier asunto de importancia que afectara a sus
intereses.
 109

territoriales, pero para que pueda llevarse a cabo, debe obedecer a una tarea continua y
persistente, lo que significa la estabilidad de los órganos encargados de actuar… un grado cada
vez mayor de participación de la comunidad en la configuración del Plan de Desarrollo y de
inversiones públicas ésta estrechamente ligado al concepto constitucional de la planeación…” el
tema no puede estar referido exclusivamente a entender la participación como una pura técnica
para buscar alcanzar cifras y hacer proyecciones, se debe entender desde la perspectiva de la
participación política, en la cual “los ciudadanos buscan influir en el diseño del sistema político,
sus reglas de juego, sus funcionarios o sus metas. En pocas palabras la invitación a los
ciudadanos para tener iniciativa para transformar el sistema…”63.

“Gracias a quienes de una u otra manera contribuyeron con este propósito, a mi madre que con sus manos de metal
ha sido la principal mentora de todos mis sueños, a los 670 líderes del Programa de Gobernabilidad para Colombia –
Programa Liderazgo Transformador Colombia en su versión 2009 por regalarme su confianza y tiempo en diligenciar
el material, a los Tutores Regionales por su colaboración en la aplicación de la encuesta, a mi hermano por ser apoyo
en mis ratos de angustia mental, a mi padre que a su manera está, al norte de mis sueños… Adriana, por serlo,
y claro a Córdoba por creer en este aventón”
PALA. 1977-2010…

DATOS DEL INVESTIGADOR

PIERRE ANDRÉS LUNA ALGARRA

Equipo Coordinador Nacional
PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD PARA COLOMBIA
Corporación Andina de Fomento – CAF
Escuela Superior de Administración Pública - ESAP

Becario: Estudios Avanzados en Democracia para la América del Sur

Swedish Institute for Public Administration - SIPU International
Agencia Sueca de Cooperación Internacional – ASDI
Estocolmo, Suecia - 2008

Especialista en Política Social

Comunicador Social – Consultor
Pontificia Universidad Javeriana

Cédula de Ciudadanía: 79.851.701 de Bogotá

Correo Electrónico: pierrepala@hotmail.com
Teléfono Celular: 3133959355

63
GONZÁLEZ Fernán, SEGURA Renata y BOLÍVAR Ingrid. Participación Ciudadana y Recuperación de la Política.
Bogotá 1997. Foro Nacional por Colombia.