Planeación hidráulica en el estado de Guerrero, México

La planeación hidráulica se realiza a partir de la disponibilidad del recurso hídrico con

ciertas restricciones, las cuales son: la creciente contaminación, escasez relativa, el
incremento de la demanda, entre otras; lo que ha generado una gran conciencia de que el
agua es un bien escaso, estratégico y de seguridad nacional.

El objetivo es presentar un PIGDA teniendo como eje articulador al Comité; partiendo de la

teoría general de sistemas, utilizando el enfoque de la Planificación de Proyectos Orientada
a Objetivos (ZOPP). El enfoque ZOPP, como metodología de la planeación, permite
identificar de manera sistemática, el problema, los objetivos, las posibles soluciones del
problema, los involucrados y el resultado.

En la planeación hidráulica es necesario considerar las diferencias geográficas que existen

en nuestro país. Ortiz (1997: 15) señala que, con el objeto de lograr una gestión integral del
agua, moderna, ágil y expedita en México, CNA divide al país en 13 regiones
administrativas1; y en cada una de ellas existe un Gerente Regional2.

Otra forma de relacionar la tríada: recurso hídrico  planeación hidráulica  sociedad; es

la división territorial que se realiza por regiones hidrológicas3.

Las regiones hidrológicas que se ubican dentro del estado de Guerrero4 son:
1. Región Hidrológica N0 18 Río Balsas.
2. Región Hidrológica N0 19 Costa Grande de Guerrero.

1 CNA define a la Región administrativa como el área territorial definida de acuerdo a criterios hidrológicos en la
que se considera a la cuenca como la unidad básica más apropiada para el manejo del agua y al municipio
como la unidad mínima administrativa del país. El país se ha dividido en 13 regiones administrativas. A las
regiones administrativas también se les conoce como regiones hidrológicas-administrativas.
2 El número, lugar y circunscripción territorial de las Gerencias Regionales de la Comisión Nacional del Agua

fueron publicados el 18 de mayo de 1998 en el Diario Oficial de la Federación y actualizados el 18 de enero de

1999. (Apud, Compendio básico, op cit., p. 7)
3 CNA define a la región hidrológica como el área territorial conformada en función de sus características

orográficas e hidrológicas, con el fin de agrupar la información hidrológica y de calidad del agua. Los límites
regionales no coinciden con los estatales ni los municipales. La información hidrológica y de calidad del agua es
agrupada por regiones hidrológicas; la regionalización fue elaborada en los años sesenta por la entonces
Dirección de Hidrología de la Secretaría de Recursos Hidráulicos. (Apud, Compendio básico, op cit., p. 7)
4 La Región Hidrológica N0 18 Río Balsas, reúne una superficie de captación de 111,122 km 2 de los cuales 31%

corresponde a Guerrero, distribuyéndose el resto en los estados de Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Morelos, México,
Michoacán y Jalisco. Región Hidrológica N0 19 Costa Grande de Guerrero, comprende el 20% del territorio del
estado; sus límites son: la región del Balsas al norte y occidente, y la región hidrológica N 0 20 Costa Chica-Río
Verde al oriente, estando en su totalidad dentro del estado. Región Hidrológico N0 20 Costa Chica-Río Verde,
con un 26.4% de superficie territorial de Guerrero, se ubica al sureste de la entidad y se extiende hasta el estado
de Oaxaca. www.cna.gob.mx/Gerencia Regional de Pacifico Sur.htm (25/oct/2005)

1
3. Región Hidrológico N0 20 Costa Chica-Río Verde.

Conociendo los elementos anteriores, se puede resumir lo siguiente:

Municipio: Acapulco.
Zona de disponibilidad5: cinco.
Estado: Guerrero6.
Mesorregión: Sur-Sureste.
Región hidrológica N0 20 Costa Chica-Río Verde.
Región hidrológica-administrativa: Región V Pacífico Sur7.
Instalación del consejo de cuenca8: 29 de marzo de 2000.

El agua ha estado en el centro de discusión política, académica, empresarial y social;

debido a las propuestas de organismos multinacionales encaminadas a su privatización;
además de su creciente contaminación, escasez relativa y el incremento de la demanda,
han llevado al desarrollo de una creciente conciencia de que el agua es un bien escaso,
estratégico y de seguridad nacional. A este respecto, Montesillo (2006: 115) señala que,
cuando un bien público es considerado estratégico y de seguridad nacional, y que se
incluye en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, como el
agua potable9, implica: 1) la no exclusión del servicio, 2) no debe existir diferencias en los
niveles de consumo, 3) el estado debe proporcionar el servicio, 4) el servicio se financia de
manera indirecta (mediante el cobro de impuestos), 5) no debe participar el sector privado
en ninguna de sus fases de producción y 6) la producción del agua se debe realizar al
amparo del federalismo.

5 De acuerdo a Olaiz, et. al, (1996: 68), se considera que de la zona uno a seis es escasa (se demanda más
agua de la disponible), la zona siete de equilibrio (igualdad entre oferta y demanda de agua), en la zona ocho
suficiente (existe agua para 20 años) y en la zona nueve abundante, (hay agua por encima de 20 años).
6 La cuenca de la costa de Guerrero está integrada por dos regiones hidrológicas, costa grande (RH-19) y costa

chica (RH-20). Comprende un total de 16 cuencas. Estas 16 corrientes tienen un área de escurrimiento
aproximado de 31,636.27 km2, con un volumen total escurrido de 17,940.2 MM3.
www.semarnat.gob.mx/guerrero/geografia/agua, (28/sep/2006)
7 La región V Pacífico Sur, está integrada por 15 cuencas hidrológicas que forman parte de las regiones Costa

Grande y Costa Chica (cubren el 16% y 27%, respectivamente, del total de la región V), incluye 22 acuíferos de
las Regiones Hidrológicas 19 y 20, que tuvieron una recarga en el año 2003 de 1,479 MM3. ibidem
8 Situación a septiembre de 2000. El modelo de consejo de cuenca se basa en la experiencia de la cuenca de

Lerma-Chapala, para resolver tensiones sobre el uso del agua en los estados de México, Querétaro,
Guanajuato, Michoacán y Jalisco. Un consejo de cuenca es un instrumento de coordinación entre CNA, las
dependencias y las entidades de las instancias federal, estatal o municipal y los representantes de los usuarios
de la respectiva cuenca hidrológica, con objeto de formular y ejecutar programas y acciones para la mejor
administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y de los servicios respectivos y la
preservación de los recursos de la cuenca. (CNA, Compendio básico del agua, op cit.:. 47-65)
9 Las cursivas son del autor.

2
El principal problema del agua no es su disponibilidad, sino el uso y conservación, por lo
que la humanidad se aproxima a una crisis. De acuerdo a Carabias (2007), es un problema
mundial y 40 por ciento de la población vive ya en “estrés hídrico”. Para 2025, más de la
mitad de la humanidad padecerá condiciones de severa escasez.

Este panorama de pérdida de la seguridad hídrica esta ligada con el incremento de

problemas y disputas por el agua, al haber una afectación en la distribución del agua,
aumentará el stress hídrico, la competencia por el agua aumentará y los conflictos se
agudizarán. Ávila (2002: versión electrónica) identifica tres razones para conocer y analizar
los conflictos relacionados con el agua: 1) Problemas de escasez de agua. 2) Conflictos que
emergen como movimientos de rechazo contra una decisión pública. 3) El conflicto está
asociado a un conjunto de causas que varían por región geográfica o por sector.

Gráfica 1
Porcentaje de la población en México,
según grado de stress hídrico

70
2000
60
2025
50
Porcentaje

40

30

20

10

00
Alto Medio-alto Medio Bajo

Grado de stree hídrico

Fuente: Ávila (2002: versión electrónica)

El objetivo es la desconcentración administrativa de CNA y de simplificar, y lograr una

mayor eficiencia en la atención de sus asuntos y lograr una mayor participación de los
usuarios (acción participativa).

Los municipios juegan un papel importante en la toma de decisiones como célula básica e
instancia primaria de gobierno; su papel en la planeación, ejecución y gestión de los
programas de fomento y desarrollo social son muy significativos, dada su cercanía entre

3
gobernantes y gobernados; por lo que la participación de la ciudadanía en el diseño,
supervisión y evaluación de políticas públicas es primordial.

La planeación hidráulica corresponde al municipio ya que como célula básica e instancia

primaria de gobierno y la relación estrecha que existe entre gobernante y gobernados,
puede y debe influir en la participación de la sociedad en la toma de decisiones colectivas.
Según Tocqueville, (1997: 54-55), la sociedad municipal existe, en todos los pueblos,
cualesquiera que sean sus usos y sus leyes, además, sin instituciones municipales una
nación puede otorgarse un gobierno libre, pero no posee el espíritu de libertad.

Los estados modernos democráticos se organizan con la promesa del sufragio universal y
los gobiernos representativos, pero todo ello con la promesa de una plena garantía de los
derechos humanos. ¿No es ya la administración y gestión hidráulica un derecho de la
sociedad?

Cortina (2001: 20-23) distingue dos modelos de democracia: 1) la democracia oligárquica y

2) democracia participativa. La democracia oligárquica o representativa, no es el gobierno
querido por el pueblo, es más bien el gobierno votado por el pueblo. La idea de democracia
participativa o radical, aparece como un ideal de la gente, no se conforma que se le
considere como ente que no participa, “gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”.
La opinión de que una democracia participativa (democracia radical), sería aquella en que
los ciudadanos no sólo participan en la cosa política sino también en las distintas esferas de
la vida social, puesto que también es vida pública.

No sólo en México, también en Guerrero y en especial en Acapulco, se debe ampliar la

participación de la sociedad civil en la toma de decisiones. La toma de decisiones ya no es
unilateral y vertical, sino que debe ser consensuada e incluyente.

La sociedad civil juega un papel protagónico en la vida nacional. Según Esteva (2002: 371),
la expresión sociedad civil se emplea con creciente frecuencia para aludir a organizaciones
y movilizaciones ciudadanas que emergieron en el último cuarto de siglo. Además, señala
que, en México el término sociedad civil adquirió nuevo sentido y valor a partir de 1980.
Esta sociedad civil se reúne para realizar actividades, con la finalidad de cambiar la

4
sociedad en que viven. De acuerdo a Bobbio (1994: 39), sociedad civil es conocida
generalmente como uno de los términos de la gran dicotomía sociedad civil/Estado.

Experiencia ambiental en Acapulco: PNUMA--Ciudadanía Ambiental Global.

En la administración del Lic. Alberto López Rosas por vez primera se instruye en la práctica
una política ambiental incluida en el Plan Municipal de Desarrollo (se creó la Policía
Preventiva Ecológica10 pionera en el país). Por consiguiente, Acapulco fue seleccionado
para el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente: Ciudadanía Ambiental
Global11, con la finalidad de intercambiar experiencias, y trabajar para que desarrolle su
reglamento ambiental y operen sobre la gestión ambiental12. Se trataba de construir una
cultura ambiental, de fortalecer valores, de contar con una ciudadanía participativa, capaz
de ejercer sus derechos y responsabilidades.

Para Acapulco13 era de vital importancia, pues la confianza que se genere nacional e
internacionalmente es fundamental para el reposicionamiento como destino turístico14, que
lo podría llevar a obtener la declaración de “bandera azul”, que muy pocos destinos de
playa tienen en el mundo.

10 Sus principales actividades son: establecer la prevención en materia de residuos sólidos, subdividida en tiro
de cascajo, basura doméstica y residuos sólidos no peligrosos; invasiones, subdividida en áreas verdes, zona
de alto riesgo y áreas protegidas; cuencas y arroyos, subdividida en residuos sólidos y aguas residuales;
animales, subdividida en domésticos, de corral y en vía pública; y educación ambiental que es llevada en cuatro
grupos especializados: atención a las denuncias ciudadanas, notificación preventiva, recorridos de vigilancia
sistemática y visitas domiciliarias además de contar con facultades de detención de personas si se les encuentra
infringiendo el Bando de Policía y Gobierno en materia de Ecología y Medio Ambiente. www.acapulco.gob.mx
(25/0ct/2005)
11 El cual es un proyecto de educación y comunicación ambiental; que es apoyado por el Fondo Mundial para el

Medio Ambiente; se desarrollará en siete países (Costa Rica, Ecuador, Perú, Chile, Cuba, Argentina y México);
e intervienen redes latinoamericanas (entre las que destaca el PARLATINO). Los representantes del municipio
van a recibir capacitación sobre temas ambientales y formarán parte de una Red de Ciudades Piloto.
Novedades de Acapulco, 21 de abril de 2004, p. 8 “A”
12 Acosta (1998: 97-99) define a la gestión ambiental como, el conjunto de acciones encaminadas al uso,

conservación o aprovechamiento ordenado de los recursos naturales y del medio ambiente en general. Implica
la conservación de especies amenazadas, el aprovechamiento cinegético, el aprovechamiento piscícola, la
ordenación forestal, la gestión industrial e, incluso, la gestión doméstica.
13 La agenda ambiental que Acapulco tendría que poner en la mesa del dialogo en el Programa de las Naciones

Unidas para el Medio Ambiente “Ciudadanía Ambiental Global”, sería el siguiente: 1) Parque Nacional “El
Veladero”. 2) Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial (POET). 3) Programa de Saneamiento Integral de
la Bahía de Acapulco. 4) Programa de Verificación Vehicular de la Ciudad y Puerto de Acapulco. 5)
Implementación del Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Municipio. 6) Situación del Río La Sabana y del
Sistema Lagunar Tres Palos – Laguna Negra de puerto Marques. www.acapulco.gob.mx. (25/oct/2005)
14 La certificación “Calidad Ambiental Turística”, tiene como referencia el Programa Agenda 21 para el Turismo

Mexicano. El objetivo principal es: promover la adopción e implantación de medidas de promoción, reducción y
mitigación de riesgos e impactos ambientales, así como influir en las empresas turísticas, para que mediante la
certificación voluntaria, se promueva el mejor desempeño ambiental en los destinos. Uno de los aspectos a
evaluar es el uso eficiente del agua. www.sectur.gob.mx (27/sep/2006)

5
Planeación hidráulica municipal: el enfoque de sistemas.
En forma sencilla, la planeación se puede definir como un proceso lógico para ganar
conocimiento, donde es posible construir soluciones finales. Es decir, mediante
procedimientos razonados se ordenan todas las acciones que se aproximen a las ideales.

Para Hidalgo (1998), el concepto de sistema parte de la interacción de diversos elementos,

tales como, el conjunto de partes, elementos, componentes o funciones interrelacionadas,
que conducen a un fin específico.

Los sistemas se clasifican en: 1) sistemas naturales y 2) sistemas humanos. A su vez,

existe una subclasificación de los sistemas humanos:
1) Sistema social: sistema legislativo, económico, religioso, moral, entre otros.
2) Sistema productivo: satisfacer necesidades materiales del hombre (sistema hospitalario,
agropecuario, industrial, ejidal, de limpieza, por mencionar algunos).

En estos sistemas existen elementos que cumplen una función orientada hacia un objetivo.
También existen elementos humanos que sin ellos se anula o desintegra el sistema. De
aquí la importancia del concepto de problema, el cual es una contradicción entre el estado
real y un estado deseado de las cosas; y el tipo de problema, está en función del tipo de
sistema. Además, los problemas pueden ser completos o parciales.

El sector hidráulico municipal presenta soluciones a los problemas que se presentan. Los
problemas completos del agua en Acapulco no existen, debido a la escorrentía permanente
del río Papagayo; mas sin embargo, los problemas parciales del sector abundan y son
demasiados (nula planeación, subutilización de la capacidad operativa, entre otros).

Empero, el problema posee un fuerte componente humano, de aquí que el enfoque de

sistemas al cual pertenece el problema operacional15 sea de los llamados sistemas suaves.

15De los tipos de problemas que existen se pueden ubicar los operacionales. Se habla de problemas de tipo
operacional (planeación operacional) cuando se trata de superar las fallas o promover el mejoramiento del

6
La corriente de los sistemas suaves argumenta que más que tratar con problemas, se trata
con estados de desorden que provocan insatisfacción, perplejidad, sorpresa, extrañamiento
o apuro. El enfoque de esta corriente más que buscar modelos de optimización, valora las
consecuencias o diseña alternativas, además, se concreta a elaborar una metodología para
conocer la situación y sobre la marcha, define los objetivos, recursos disponibles,
restricciones, alternativas, etc., para poder hacer recomendaciones de cambios y acciones
más convenientes. Esto es, la búsqueda del aprendizaje.

La característica más importante de este enfoque es la de no aceptar poner todo en manos

de un solo decisor. Las grandes decisiones deben ser resultado de negociaciones,
convencimientos, compromisos entre representantes de diferentes sectores y de varios
puntos de vista. La metodología no se orienta a indicar como mejorar una situación sino
definir qué es lo que debe mejorarse, considerando la definición del problema que se
enfrenta como parte importante de la estrategia de solución. Más que hablar de solución de
problemas, es más apropiado usar el término alivio de las situaciones, ya que en el mundo
real los problemas son multivariados y con el tiempo no sólo cambia su naturaleza sino la
percepción que de ellos se tiene.

Metodología de sistemas suaves

7. Acción para resolver el

problema o mejorar la
situación.
1. Situación problemática
inestructurada. 6. Definición de cambios
factibles y deseables.

5. Comparación de
4 y 2.
2. Situación problemática
expresada.

Mundo real

Mundo del pensamiento

4. Modelos
3. Definiciones de raíz conceptuales.
de sistema relevante.

4a. Conceptos
formales de sistemas.
4b. Otros pensamientos
de sistemas.

Fuente: (apud, Hidalgo, 1998)

sistema. El proceso de solución de los problemas operacionales tiene como objetivo la búsqueda de las fallas
del sistema detectadas o identificar los posibles puntos de mejora, para definir los ajustes necesarios que se
deben introducir.

7
Propuesta: la comisión de cuenca.
Debido a la pluralidad, complejidad y las dificultades que se presentan en la planeación
hidráulica municipal en Acapulco, es necesario presentar en forma esquemática los
involucrados en la resolución del problema mediante la instauración de una comisión de
cuenca16, que es la organización auxiliar del consejo de cuenca a nivel de subcuenca. Para
esto, es necesario el método ZOPP17, que como metodología de la planeación nos
proporciona las herramientas necesarias para el alivio de la situación y/o la solución del
problema: la planeación hidráulica municipal.

La comisión de cuenca se forma para la resolución de problemas que por su gravedad o

complejidad requieren de atención especializada o temporal. Fomentando este modelo de
gestión de las cuencas en la planeación hidráulica nos encaminamos a sostener el ideal
participativo de la sociedad civil en la vida pública. Es necesario sumar voluntades para
mejorar las condiciones hidráulicas municipales, creando grupos de trabajo; por iniciativa de
la sociedad civil, grupos ambientalistas, instituciones educativas, colegios de profesionistas
y los tres niveles de gobierno; para atender la problemática que se presenta con el agua.

La comisión de cuenca debe ser creada para atender una problemática específica: la
planeación hidráulica municipal en Acapulco, en virtud de que repercute en la calidad de
vida de la población en su conjunto. En este sentido, la comisión de cuenca será un
componente fundamental para lograr los objetivos de sustentabilidad del desarrollo, donde
el objetivo principal es la planeación hidráulica municipal, estableciéndose compromisos
explícitos y cuantificables.

Conformación de la comisión de cuenca.

La comisión de cuenca es flexible y sus funciones se deben adecuar a las necesidades.
Debe ser una instancia colegiada y plural (multidisciplinaria) de coordinación y concertación.
Conformada de la forma siguiente:

16 Para Castelán (1999: 4), los consejos de cuenca tienen antecedentes en México en la forma de comisiones
de cuenca que existían entre los años 1950 y 1970. Estas Comisiones estaban basadas en las experiencias del
esquema Tennessee Valley Authority. Los comités y/o comisiones de cuenca, son similares pero subordinadas a
los correspondientes consejos de cuenca que se organizan al nivel de subcuenca. Se forman para la resolución
de problemas que por su gravedad o complejidad requieren de atención especializada o temporal en el territorio
de la subcuenca.
17 Los pasos principales del método ZOPP, son: 1) análisis, 2) matriz de planeación del proyecto, 3) programa

operativo y 4) seguimiento y evaluación. CNA (2000: 9)

8
 Presidente de la comisión de cuenca, se puede asignar a un ciudadano distinguido de la
sociedad civil (menos Estado y más ciudadanía).
 Secretaría Técnica, la asume CNA, ya que es la encargada de suministrar la
información básica que se requiere.
 Subsecretaría de acción social, formada por los representantes de los tres niveles de
gobierno (federal, estatal y municipal).
 Subsecretaría de acción formativa-educativa, integrada por instituciones de educación
superior, centros de investigación, ONG´S, regidores de educación y ecología.
 Subsecretaría de acción privada, formada por el sector empresarial, colegios de
profesionistas y consultorías.
 Asamblea general, conformada por la sociedad civil, grupos de solidaridad, grupo de
voluntarios y colectivos.

Herramienta de la planificación: el enfoque ZOPP.

Análisis de la situación.
Es un conjunto de técnicas para:
1. Identificar y caracterizar todas las personas, grupos, organizaciones, que de alguna
manera están relacionadas con el proyecto.
2. Identificar los intereses y expectativas de las personas y de los grupos que pueden ser
importantes para el proyecto.
Componentes del análisis de la situación.
1. Análisis de problemas (causa-efecto).
2. Análisis de objetivos (medios para alcanzar fines).
3. Análisis alternativas.
4. Análisis de involucrados.

Árbol de problemas.
Es un procedimiento para:
 Identificar los problemas principales.
 Definir el problema central.
 Visualizar y analizar las causas y los efectos de los problemas.

Se debe considerar que:

 Los problemas deben ser expresados en estados negativos.

9
 Identificar los problemas existentes.
 Un problema no es la ausencia de una solución sino un estado existente negativo.

Árbol de objetivos.
Es un procedimiento para:
 Describir la situación deseada a la que se quiere llegar mediante la solución de los
problemas.
 Transforma las relaciones causa-efecto en relaciones medios-fines.
 Identifica posibles alternativas para el proyecto.

Análisis de alternativas.
Es un conjunto de técnicas para identificar combinaciones medios-fines que pueden llegar a
ser estrategias del proyecto; analizar las estrategias identificadas y decidir la estrategia a
utilizarse.

Se debe:
 Identificar soluciones alternativas que pueden constituir la estrategia del proyecto.
 Seleccionar una o más estrategias potenciales del proyecto.
 Decidir sobre la estrategia a adoptarse por el proyecto.

Análisis de involucrados.
El análisis de involucrados es un conjunto de técnicas para:
 Identificar y caracterizar todas las personas, grupos, organizaciones, que de alguna
manera están relacionados con el desarrollo del proyecto.
 Identificar los intereses y expectativas de las personas y de los grupos que pueden ser
importantes para el proyecto.
El análisis de involucrados se elabora de la siguiente manera:
1. Registrar los grupos más importantes, personas, instituciones, relacionadas con el
proyecto ó que se encuentren en su área de influencia.
2. Caracterizarlos y analizarlos (función ó actividad, intereses, potenciales, limitaciones).
3. Identificar las implicaciones para el desenvolvimiento del proyecto.

10
Dando como resultado una matriz, denominada, matriz de involucrados. Todos los
elementos de la matriz guardan una estrecha interrelación, cualquier cambio en un
elemento, implica realizar los cambios necesarios en otros elementos de la matriz.

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11
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