Aula 03 - Atos Administrativos I PDF

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Aula 03
Noções de Direito Administrativo p/ MPU 2017/2018 (Técnico - Administração) Com

videoaulas
Professor: Erick Alves

Direito Administrativo para MPU 2017/2018
Técnico Especialidade Administração
Teoria e exercícios comentados

Prof. Erick Alves Aula 03
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AULA 03
Olá pessoal!
Nosso tema de hoje é “atos administrativos”. O assunto será abordado

em duas aulas. Nesta primeira etapa, o conteúdo é o seguinte:
SUMÁRIO
Atos administrativos ............................................................................................................................................................. 3

Conceito ...................................................................................................................................................................................... 4
Atos da Administração ........................................................................................................................................................ 7
Fatos administrativos ....................................................................................................................................................... 10
Atributos ..................................................................................................................................................................................... 13
Presunção de legitimidade............................................................................................................................................. 14
Imperatividade..................................................................................................................................................................... 19
Autoexecutoriedade .......................................................................................................................................................... 20
Tipicidade ............................................................................................................................................................................... 23
Elementos................................................................................................................................................................................... 26
Competência .......................................................................................................................................................................... 27
Finalidade ............................................................................................................................................................................... 34
Forma ........................................................................................................................................................................................ 36
Motivo ....................................................................................................................................................................................... 37
Objeto ........................................................................................................................................................................................ 47
Vícios nos elementos de formação ............................................................................................................................ 49
Vícios de competência ...................................................................................................................................................... 49
Vícios de finalidade ............................................................................................................................................................ 52
Vícios de forma .................................................................................................................................................................... 52
Vícios de motivo .................................................................................................................................................................. 53
Vícios de objeto .................................................................................................................................................................... 54
Vinculação e discricionariedade ................................................................................................................................ 55
Mérito administrativo ...................................................................................................................................................... 56
Mais questões de prova..................................................................................................................................................... 59
RESUMÃO DA AULA.............................................................................................................................................................. 72
Questões comentadas na aula ...................................................................................................................................... 75
Gabarito....................................................................................................................................................................................... 82
Preparados? Aos estudos!


ATOS ADMINISTRATIVOS
No Direito, quando a manifestação da vontade humana produz efeitos

jurídicos, é dito que se formou um ato jurídico. Se este ato resulta de
manifestações da Administração Pública, o que se tem é um
ato administrativo. Portanto, logo de cara, pode-se dizer que o ato
administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico.
Os atos administrativos constituem a forma básica pela qual a
Administração Pública manifesta sua vontade. Tais atos materializam o
exercício da função administrativa, a qual é típica do Poder Executivo,
mas que também pode ser exercida pelos demais Poderes. Em outras
palavras, os Poderes Legislativo e Judiciário também editam atos
administrativos.
Todavia, os atos administrativos, por sua natureza, conteúdo e
forma, não se confundem com os atos emanados do Legislativo e do
Judiciário quando desempenham suas atribuições específicas de
legislação (elaboração de normas primárias) e de jurisdição (decisões
judiciais). Assim, na atividade pública geral, podem ser reconhecidas três
categorias de atos inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos
judiciais e atos administrativos1.
1. (Cespe – DP/DF 2013) A edição de atos administrativos é exclusiva dos órgãos

do Poder Executivo, não tendo as autoridades dos demais poderes competência
para editá-los.
Comentário: O quesito está errado. Os órgãos administrativos de todos
os Poderes, e não apenas do Poder Executivo, exercem atividades
administrativas e, portanto, editam atos administrativos. É o caso, por
exemplo, de quando a Mesa do Senado promove concurso público para a
seleção de novos servidores; de quando a Secretaria do STF realiza licitação
para adquirir uma nova frota de veículos para o Tribunal; ou de quando o
Presidente do TCU demite servidor do órgão.
Gabarito: Errado
2. (Cespe – MIN 2013) Quando o juiz de direito prolata uma sentença, nada mais
faz do que praticar um ato administrativo.
1 Hely Lopes Meirelles (2009, p. 152)


Comentário: O quesito está errado. O juiz quando prolata sentença está
no exercício da função jurisdicional, típica do Poder Judiciário; portanto, trata-
se de um ato judicial, e não de um ato administrativo. De forma semelhante,
quando os parlamentares votam um projeto de lei, estão praticando um ato
legislativo, no exercício da função típica do Poder Legislativo, e não um ato
administrativo. Com efeito, os Poderes Judiciário e Legislativo só editam atos
administrativos quando estiverem no exercício da função administrativa
(atípica para eles), como quando ordenam despesas próprias e concedem
licenças aos seus servidores.
Gabarito: Errado
Enfim, qual é então o conceito de ato administrativo? Quais as

peculiaridades que o distinguem dos atos legislativos e judiciais? É isso
que veremos em seguida.
CONCEITO
Para conceituar ato administrativo, vamos nos valer da definição

proposta por Maria Sylvia Di Pietro, a qual é bastante similar à da maioria
dos grandes administrativistas:
Ato administrativo - declaração unilateral do Estado ou de quem o

represente que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei,
sob o regime jurídico de Direito Público e sujeita a controle pelo Poder
Judiciário.
Vamos destrinchar esse conceito.

Primeiramente, vale observar que a autora conceitua o ato
administrativo como uma “declaração” da vontade do Estado. Ao usar a
palavra “declaração”, ela deixa claro que deve haver uma exteriorização
de pensamento para que exista um ato administrativo. Assim, o silêncio
ou omissão da Administração não pode ser considerado um ato
administrativo, ainda que possa gerar efeitos jurídicos (como no caso da
decadência e da prescrição).
O conceito apresentado é restrito ao ato administrativo
“unilateral”, ou seja, àquele que se forma com a vontade única da
Administração, independente da concordância daqueles que serão
atingidos por ele; o ato unilateral, segundo Hely Lopes Meirelles, é o
ato administrativo típico. De outra parte, os atos bilaterais, que se
aperfeiçoam com mais de uma declaração de vontade, constituem os


contratos administrativos (ex: contrato de aquisição de bens celebrado
pela Administração com um fornecedor particular), que serão estudados
em aula específica do curso2.
O ato administrativo é uma declaração unilateral do “Estado”.
Estado, aqui, deve ser compreendido como todas as pessoas que, de
alguma forma, exercem funções públicas. Abrange tanto os órgãos do
Poder Executivo como os dos demais Poderes, que também podem editar
atos administrativos. Além disso, compreende os dirigentes de autarquias
e fundações e os administradores de empresas estatais.
Detalhe, porém, é que o surgimento do ato administrativo pressupõe
que a Administração atue nessa qualidade, ou seja, “sob o regime
jurídico de Direito Público”, usando de sua supremacia de Poder
Público, com as prerrogativas e restrições próprias do regime jurídico-
administrativo. Assim, não seria ato administrativo, por exemplo, a
abertura de conta corrente por um banco estatal, pois, nesse caso, ele
estaria praticando um ato privado, em igualdade de condições com o
particular. Por outro lado, o edital de licitação ou de concurso público
lançado por esse mesmo banco estatal seria um ato administrativo, eis
que sujeito às normas de direito público.
O ato administrativo também é uma declaração unilateral de quem
faça as vezes do Estado (“ou de quem o represente”). Significa, assim,
que os particulares também podem praticar atos administrativos, desde
que estejam investidos de prerrogativas estatais (agentes honoríficos,
delegados e credenciados). Seria o caso, por exemplo, das
concessionárias de serviço público, que podem sancionar
administrativamente o cidadão em determinadas situações (ex: as
concessionárias de transporte podem determinar a expulsão de
passageiros que não se comportem adequadamente).
O ato administrativo produz efeitos jurídicos imediatos para os
administrados, para a própria Administração ou para seus
servidores, criando, modificando ou extinguindo direitos e obrigações.
Ao dizer que ele produz efeitos jurídicos “imediatos”, a autora
busca distinguir o ato administrativo da lei, dado que esta, em razão de
suas características de generalidade e abstração, não se presta, de regra,
a gerar efeitos imediatos. Perceba que o conceito da autora,
2Lucas Furtado ensina que, no Direito Privado, o conceito de ato jurídico compreende tanto as
manifestações unilaterais de vontade quanto os negócios jurídicos, nestes incluídos os contratos. No
Direito Administrativo, ao contrário, somente as manifestações unilaterais de vontade do Poder Público
pode ser conceitualmente reconhecidas como atos administrativos.


materialmente, não abrange os atos normativos (ex: decretos e
regulamentos), visto que, quanto ao conteúdo, eles se assemelham às
leis, ou seja, não produzem efeitos jurídicos imediatos. Ressalte-se,
contudo, que os atos normativos, assim como os chamados atos
enunciativos, embora não sejam atos administrativos em sentido material
(ou seja, quanto ao conteúdo), são considerados atos administrativos
formais, já que emanados da Administração Pública, com subordinação à
lei.
Por falar em subordinação à lei, outro aspecto a destacar no conceito
em estudo é que o ato administrativo deve ser editado
“com observância da lei”, significando que os atributos e elementos do
ato devem estar previstos em lei, a qual estabelece seus limites, formas,
competência, abrangência, conteúdo, finalidade etc.
Por fim, há de se ressaltar que o ato administrativo é sempre passível
de “controle pelo Poder Judiciário”, afinal, entre nós vige o princípio
da inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV).
Exercício da função
administrativa
Declaração unilateral
Ato administrativo
Realizado por agente público,

inclusive particulares em
colaboração
Regido pelo Direito Público
Produz efeitos jurídicos

imediatos
Sujeito ao controle judicial


ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
A Administração Pública realiza inúmeras atividades, das mais

variadas possíveis, desde a limpeza de vias públicas até a sanção e veto
de leis. Mas será que todas as atividades administrativas podem ser
caracterizadas como atos administrativos? Certamente que não.
Os atos administrativos possuem atributos e elementos próprios
(vistos adiante), que possibilitam a sua individualização como categoria
especial no meio das demais atividades administrativas.
Com efeito, a doutrina enfatiza que todo ato praticado no exercício da
função administrativa é ato da Administração, porém, nem todo ato
da Administração é ato administrativo. Ou seja, a expressão
“ato administrativo” abrange apenas determinada categoria de atos
praticados no exercício da função administrativa, mas não todos.
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, dentre os atos da
Administração incluem-se:
 Atos de direito privado: são aqueles praticados pela Administração em
igualdade de condições com o particular, ou seja, sem se valer das
prerrogativas de direito público. Exemplo: contratos regidos pelo direito
privado, como a doação, permuta, compra e venda, locação etc.
 Atos materiais da Administração: são atos que envolvem apenas

execução material, de ordem prática, como a demolição de uma casa,
a apreensão de mercadoria, a instalação de um telefone público, a
desapropriação de terrenos etc. Alguns autores incluem os atos materiais
na categoria dos fatos administrativos, vistos em seguida. Em regra, os
atos materiais ocorrem como consequência de um ato administrativo.
Por exemplo: para que ocorra a demolição de uma casa (ato material) é
necessário que a Prefeitura emita uma ordem de serviço
(ato administrativo); a desapropriação de um terreno (ato material) ocorre
como consequência da edição de um decreto (ato administrativo), e assim
por diante.
 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor 3 : são atos que não

produzem efeitos jurídicos imediatos. Exemplo: atestados, certidões,
pareceres, laudos, despachos de encaminhamento de papeis e processos.
 Atos políticos ou de governo: são atos praticados pelos agentes de
cúpula da Administração, em obediência direta à Constituição, isto é, com
base imediata no texto constitucional. Exemplo: iniciativa de leis, sanção
3 São considerados atos administrativos em sentido formal.


ou veto a projetos de leis, celebração de tratados internacionais,
decretação de estado de sítio, indulto, entre outros.
 Contratos administrativos e convênios: são atos em que a vontade é

manifestada de forma bilateral. Exemplo: contrato de concessão e
permissão de serviços públicos e contrato de fornecimento de material,
ambos decorrentes de processo licitatório.
 Atos normativos4: são atos dotados de generalidade e abstração, enfim,

com conteúdo de leis, e, só formalmente, são atos administrativos.
Exemplo: portarias, resoluções, regimentos etc.
 Atos administrativos propriamente ditos: manifestação de vontade

cujo fim imediato seja a produção de efeitos jurídicos, regidos pelo direito
público. Exemplo: nomeação de servidor, concessão de licença,
homologação de licitação etc.
Repare, acima, que o rol de atos praticados pela Administração

Pública é bem mais amplo que a edição de atos administrativos
propriamente ditos.
Importa notar que, para se falar em ato da Administração, ele
necessariamente deve ter sido emanado da Administração. Vale dizer, não
existem atos da Administração produzidos por particulares.
Por outro lado, os atos administrativos podem ser produzidos
mesmo por pessoas que não pertencem formalmente à Administração
Pública, caso dos particulares em colaboração (agentes honoríficos,
delegados e credenciados). Por exemplo, concessionárias e
permissionárias de serviços públicos, quando atuam sob regime de direito
público, praticam atos administrativos 5 . Também são exemplos os atos
praticados pelos tabeliães, agentes delegados, no exercício da função
notarial.
3. (Cespe – TJDFT 2013) A designação de ato administrativo abrange toda

atividade desempenhada pela administração.
Comentário: A questão está errada. Nem toda atividade desempenhada
pela Administração se dá através da edição de atos administrativos. Como
exemplo, pode-se citar a locação de imóveis (ato de direito privado), a limpeza
de ruas (ato material), a emissão de pareceres (ato de opinião), além dos atos
4 São considerados atos administrativos em sentido formal.

5 Carvalho Filho (2014, p. 99).


políticos, dos atos normativos e da celebração de contratos administrativos.
Todas essas atividades constituem atos da Administração, mas não são
classificadas como atos administrativos, pois lhes falta algum dos elementos
destes, como a unilateralidade, o regime de direito público e a produção de
efeitos jurídicos imediatos.
Gabarito: Errado
4. (Cespe – ANATEL 2012) A formalização de contrato de abertura de conta-

corrente entre instituição financeira sociedade de economia mista e um particular
enquadra-se no conceito de ato administrativo.
Comentário: A abertura de conta corrente pelos bancos públicos é feita
mediante contrato, regido pelo direito privado. Trata-se de ato da
Administração, porque praticado por entidade pública, mas não propriamente
de ato administrativo, que constitui declaração unilateral do Estado, sob
regime de direito público.
Gabarito: Errado
5. (Cespe – PRF 2012) Nem toda ação da administração pública é considerada

ato administrativo, a exemplo daquelas praticadas pelas empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Comentário: A banca deu o quesito como certo. De fato, é correto que
nem toda ação da Administração Pública é considerada ato administrativo, a
exemplo dos atos típicos de direito privado praticados pelas empresas
públicas e sociedades de economia mista, como é o caso da abertura de
contas correntes e a concessão de empréstimos pelo Banco do Brasil e pela
Caixa Econômica Federal, assim como a venda de petróleo no mercado e a
compra de refinarias pela Petrobrás. Quando pratica atos de direito privado, a
Administração se coloca em igualdade de condições com os particulares, vale
dizer, não atua com as prerrogativas próprias do regime jurídico-
administrativo.
Porém, vale ressaltar que, ao contrário do que leva a entender a questão,
as empresas públicas e sociedades de economia mista, ainda que
exploradoras de atividade econômica, em determinadas situações também
praticam atos administrativos propriamente ditos, como quando realizam
licitações na atividade meio ou quando realizam concurso público para
contratação de pessoal.
Gabarito: Certo


FATOS ADMINISTRATIVOS
Como visto, o ato administrativo deve decorrer de uma

manifestação de vontade do Estado. Assim, fatos concretos, materiais,
produzidos independentemente de qualquer manifestação de vontade,
ainda que provoquem efeitos no mundo jurídico e no âmbito da
Administração Pública, não são atos administrativos, e sim
fatos administrativos.
Vamos lá. No Direito, se determinado fato produz efeitos no mundo
jurídico, então é um fato jurídico. Por exemplo, a queda de uma árvore
no meio da floresta é um fato (independe da vontade humana); já a
queda de uma árvore sobre um carro é um fato jurídico, pois gera
obrigações jurídicas para a seguradora.
Os fatos jurídicos, mesmo que independam da vontade e de qualquer
participação dos agentes públicos, podem ser relevantes para o Direito
Administrativo, desde que produzam efeitos sobre a Administração. Neste
caso, passam a ser chamados de fatos administrativos.
Por exemplo, a morte de um servidor público não decorre de qualquer
manifestação de vontade, mas pode gerar inúmeros efeitos jurídicos para
a Administração – direito de terceiro de receber pensão, vacância do cargo
etc. Ou seja, a morte de um servidor público é um fato administrativo.
Outro exemplo de fato administrativo é a queda de uma ponte, que
gera para a Administração obrigação de repará-la, indenizar eventuais
vítimas, organizar o tráfego etc. Também seriam fatos administrativos:
uma colisão acidental entre um veículo oficial e um veículo particular; a
queda de um raio sobre uma repartição pública; uma enchente que cause
danos a bens públicos etc.
Parte da doutrina também considera fato administrativo as omissões
da Administração que produzam efeitos jurídicos, de que seria exemplo a
inércia do agente público que tenha resultado na decadência do direito de
anular um ato administrativo ilegal. Ressalte-se que o silêncio, ainda que
produza efeitos jurídicos para a Administração, não é ato administrativo,
afinal, não há ato administrativo sem a declaração expressa de vontade6.
6 Sobre o tema, Maria Sylvia Di Pietro assinala que até mesmo o silêncio pode significar forma de
manifestação de vontade, quando a lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei fixa um prazo,
findo o qual o silêncio da Administração significa concordância ou discordância. Entretanto, mesmo nesses
casos, o silêncio não é considerado um ato administrativo, pois, embora haja manifestação de vontade,
não há declaração de vontade ou seja não há exteriorização do pensamento, elemento essencial do ato
administrativo corresponde ao elemento forma


Detalhe é que os fatos administrativos não necessariamente
produzem consequências jurídicas para a Administração. Alguns
autores chamam os fatos que não produzem qualquer efeito jurídico no
Direito Administrativo de fato da Administração.
Por exemplo, a mudança de localização de um departamento dentro
de um órgão público é um fato da Administração, pois representa uma
atividade material de ordem prática ocorrida dentro da Administração,
mas sem efeitos jurídicos. Da mesma, se um servidor cai da escada de
órgão público e rapidamente se levanta, sem qualquer consequência
jurídica, tem-se um fato da Administração, simplesmente porque ocorreu
dentro da Administração.
Fatos Fatos da
administrativos Administração
Produzem Não produzem

efeitos efeitos
jurídicos jurídicos
Ex: servidor se
Ex: morte de
machuca sem
servidor
gravidade
Vale lembrar que alguns autores também classificam os atos

materiais da Administração (ex: apreensão de mercadorias, demolição
de prédios, realização de serviços) como fatos administrativos.
A distinção feita neste tópico entre atos e fatos administrativos é
relevante porque os fatos administrativos não estão sujeitos à teoria
geral dos atos administrativos. Isso significa que, ao contrário dos atos
administrativos, os fatos administrativos, por exemplo, não têm como
finalidade a produção de efeitos jurídicos (embora possam produzir); não
podem ser anulados nem revogados; não gozam de presunção de
legitimidade; não possuem atributos e requisitos; e não faz sentido falar
em fatos administrativos discricionários ou vinculados.


6. (Cespe – TCE/ES 2012) O silêncio administrativo consiste na ausência de

manifestação da administração nos casos em que ela deveria manifestar-se. Se a lei
não atribuir efeito jurídico em razão da ausência de pronunciamento, o silêncio
administrativo não pode sequer ser considerado ato administrativo.
Comentário: O item está certo. Para a doutrina majoritária, o silêncio não
é considerado ato administrativo porque lhe falta um elemento essencial, qual
seja, a declaração de vontade. No silêncio não há exteriorização do
pensamento, requisito indispensável para a caracterização do ato
administrativo (corresponde ao elemento “forma”).
Conquanto não seja ato, o silêncio é considerado um fato administrativo;
como tal, pode gerar consequências jurídicas, a exemplo da prescrição e da
decadência. Carvalho Filho distingue duas hipóteses de silêncio
administrativo: a lei aponta as consequências da omissão e a lei é omissa a
respeito.
No primeiro caso, a lei pode conferir ao silêncio efeito positivo (anuência
tácita) ou negativo (denegatório). No segundo caso, em que a lei é omissa a
respeito, como não há previsão de efeitos jurídicos para o silêncio, estes
simplesmente não existem; ou seja, nesse caso, o silêncio não implica
anuência nem negativa por parte da Administração. Caso o interessado se
sinta prejudicado pela omissão, tem o direito subjetivo de buscar socorro
junto ao Judiciário, o qual poderá expedir ordem para que a autoridade
administrativa cumpra seu poder-dever de agir e formalize manifestação
volitiva expressa.
Gabarito: Certo
7. (Cespe – MIN 2013) O silêncio administrativo, que consiste na ausência de

manifestação da administração pública em situações em que ela deveria se
pronunciar, somente produzirá efeitos jurídicos se a lei os previr.
Comentário: O quesito está correto. Quanto às consequências jurídicas
do silêncio administrativo, Carvalho Filho apresenta duas hipóteses: a lei
aponta as consequências da omissão e a lei é omissa a respeito. Segundo o
autor, se a lei for omissa a respeito, o silêncio da Administração não gera
efeito jurídico algum, ou seja, continua tudo como está.
Por exemplo, se o servidor apresenta requerimento de licença para tratar
de assuntos particulares e a Administração simplesmente silencia sobre o
pedido, isso não significa que o servidor automaticamente terá o pedido
deferido ou indeferido, uma vez que, no caso, o silêncio administrativo não


produz efeitos jurídicos. A solução para o interessado é exigir, na via judicial,
que o juiz determine à autoridade omissa que se manifeste sobre o
requerimento. Veja que o Judiciário não irá substituir a Administração e
praticar o ato no lugar desta (o juiz não irá determinar o deferimento ou o
indeferimento da licença; tal decisão cabe à autoridade administrativa
competente); a decisão judicial se restringe a ordenar o administrador omisso
a tomar uma decisão, ou seja, a praticar o ato administrativo.
Gabarito: Certo
8. (Cespe – TRT10 2013) Os fatos administrativos não produzem efeitos

jurídicos, motivo pelo qual não são enquadrados no conceito de ato administrativo.
Comentário: A questão está errada. Não há uniformidade na doutrina
acerca da definição de fato administrativo. Alguns autores não fazem distinção
entre fato administrativo e fato da Administração, conforme o evento produza
ou não efeitos jurídicos. Nesta questão, a banca adotou o entendimento da
professora Di Pietro, para quem fatos administrativos são eventos que
produzem efeitos jurídicos, diferentemente dos fatos da Administração, que
não produzem, daí o erro do item. Não obstante, ressalte-se que tanto fatos
administrativos como fatos da Administração não são enquadrados no
conceito de ato administrativo.
Gabarito: Errado
****
Delimitada a abrangência do conceito de ato administrativo,
passemos a abordar os elementos e atributos que o distingue dos
demais atos da Administração.
ATRIBUTOS
O ato administrativo constitui exteriorização da vontade estatal e, por

isso, é dotado de determinadas características não presentes nos atos
jurídicos em geral. São características inerentes aos atos administrativos e
que decorrem do regime de direito público ao qual se submetem, e que
outorgam certas prerrogativas ao Poder Público.
Os atributos do ato administrativo apresentados pela doutrina são:
 Presunção de legitimidade
 Autoexecutoriedade
 Tipicidade
 Imperatividade


Para gravar, usamos o mnemônico “PATI”.
De cara, é importante saber que, segundo a doutrina, os atributos da
presunção da legitimidade e da tipicidade estão presentes em todos
os atos administrativos7; já a autoexecutoriedade e a imperatividade
não.
Atributos do ato administrativo

Presentes em todos os atos: Presentes em apenas alguns tipos de atos:
 Presunção de legitimidade  Autoexecutoriedade
 Tipicidade  Imperatividade
Vejamos.
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato

com a lei; por esse atributo, presumem-se, até prova em contrário, que
os atos administrativos foram emitidos com observância da lei 8.
Inerente à presunção de legitimidade, tem-se a presunção de
veracidade, que diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo,
presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração para a
prática de um ato administrativo, até prova em contrário9.
Essas presunções não existem por acaso. Várias são as razões que as
fundamentam, a exemplo do princípio da legalidade, de status
constitucional e que vincula toda a Administração, permitindo presumir
que todos os atos praticados pelos agentes públicos tenham sido
praticados em conformidade com a lei. Outra razão é que os atos
administrativos, para serem produzidos, devem seguir uma série de
procedimentos e formalidades, além de se submeterem a uma série de
controles, sempre com a finalidade de garantir a observância à lei. Daí o
art. 19, II da CF proclamar que não se pode “recusar fé aos documentos
públicos”.
Como ensina Maria Sylvia Di Pietro, a presunção de legitimidade e
veracidade acompanha todos os atos estatais, quer imponham
obrigações, quer reconheçam ou confiram direitos aos administrados, e
7 Quanto à tipicidade, a doutrina informa que o atributo está presente apenas nos atos unilaterais, mas
não nos bilaterais. Ora, os atos administrativos são, por definição, atos unilaterais e, portanto, sempre
apresentam o atributo da tipicidade.
8 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 197).
9 Idem (p. 198).


decorre da própria ideia de “Poder” que permite ao Estado assumir
posição de supremacia perante os particulares.
Um dos efeitos da presunção de legitimidade e veracidade é o de
permitir que o ato administrativo opere efeitos imediatamente,
vinculando os administrados por ele atingidos desde a sua edição. Isso
permite que a Administração exerça suas atribuições com agilidade,
afinal, é o interesse público que está em jogo. Essa agilidade não existiria
caso a Administração dependesse de manifestação prévia do Poder
Judiciário toda vez que editasse seus atos.
Detalhe é que os atos administrativos produzem efeitos
imediatamente, ainda que eivados de vícios ou defeitos aparentes.
Nas palavras de Di Pietro, “enquanto não decretada a invalidade do ato
pela própria Administração ou pelo Judiciário, o ato produzirá efeitos da
mesma forma que o ato válido, devendo ser cumprido”. Ou seja, como os
atos são presumivelmente legítimos, devem ser observados até que,
depois de questionados, sejam declarados nulos por autoridade
competente.
Lucas Furtado alerta que há uma única situação no Direito

Administrativo em que a consequência do atributo da
presunção de legitimidade é afastada, isto é, em que o
destinatário do ato administrativo não necessita esperar a declaração de invalidade
do ato para poder negar-lhe cumprimento: trata-se de ordem manifestamente ilegal
dada a servidor público por seu superior hierárquico.
Nessa hipótese, o servidor público tem não só o direito, mas o dever de negar
cumprimento à ordem. É o que prescreve o art. 116, IV da Lei 8.112/1990, segundo o
exceto quando
manifestamente ilegais .
Ressalte-se, contudo, que o que se afasta é o efeito da presunção de
legitimidade de dar imediato cumprimento à ordem, e não a presunção em si, que
constitui atributo de todos os atos administrativos.
Ressalte-se que a presunção de veracidade não é absoluta, e sim

relativa (iuris tantum), ou seja, admite prova em contrário. Assim, o
administrado que se sinta prejudicado pelo ato do Estado tem o direito de
se socorrer junto à própria Administração (mediante a interposição de
recursos administrativos) ou perante o Poder Judiciário, nos termos da lei.


Porém, um efeito importantíssimo do atributo em tela é a inversão
do ônus da prova, vale dizer, quem deve demonstrar a existência de
vício no ato administrativo não é a Administração, e sim o administrado.
Por exemplo: quando a pessoa recebe uma notificação de infração de
trânsito, significa que a Administração está alegando que o indivíduo
cometeu alguma falta; a princípio, essa “alegação” é legítima, mesmo que
houvesse alguma irregularidade aparente no radar que flagrou o
motorista. Ou seja, para todos os efeitos, deve-se tomar como verdadeiro
que a infração indicada, de fato, foi mesmo cometida. Se o motorista
quiser contestar a notificação, ele é que terá de provar o erro da
Administração, caso contrário, será multado, em razão da presunção de
veracidade do ato administrativo.
Em relação a esse ponto, cumpre anotar que, mesmo nos casos em
que o ato da Administração contenha forte aparência de ilegalidade, o
Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo aguardar a
provocação do administrado.
Ademais, a inversão do ônus da prova não exime a Administração de,
caso requisitada pelo Judiciário, apresentar informações e documentos
que comprovem a correspondência do ato à realidade e a veracidade dos
fatos alegados10.
9. (Cespe – MMA/Ag. 2009) Pelo atributo da presunção de veracidade, presume-

se que os atos administrativos estão em conformidade com a lei.
Comentário: A banca deu a questão como errada. A presunção de
legitimidade é que pressupõe que os atos administrativos estão em
conformidade com a lei. A presunção de veracidade, por sua vez, indica que os
fatos alegados pela Administração são verdadeiros. Essa distinção é feita por
Maria Sylvia Di Pietro. Contudo, os demais administrativistas, de um modo
geral, empregam a expressão “presunção de legitimidade” de forma
abrangente, incluindo tanto a presunção de que os fatos apontados pela
Administração efetivamente ocorreram quanto a presunção de que os atos
administrativos foram praticados em conformidade com a lei. Como diz Hely
Lopes Meirelles, a “presunção de veracidade é inerente à de legitimidade”.
Gabarito: Errada
10 Maria Sylvia DI Pietro (2009, p. 199).


10. (Cespe – MPU 2013) Dada a imperatividade, atributo do ato administrativo,
devem-se presumir verdadeiros os fatos declarados em certidão solicitada por
servidor do MPU e emitida por técnico do órgão.
Comentário: A assertiva descreve o atributo da presunção da veracidade,
e não da imperatividade, daí o erro. Em razão da presunção de veracidade, os
fatos alegados pela Administração para a prática de um ato administrativo
presumem-se verdadeiros, até prova em contrário. Esse atributo tem o efeito
de inverter o ônus da prova, ou seja, quem se sentir prejudicado é que deve
provar o erro da Administração. Diz-se que o ônus da prova é invertido porque,
no Direto Civil, ao contrário, quem alega é que deve provar os fatos (ex: se
você denunciar que seu vizinho faz barulho além da conta, você, denunciante,
é que terá de provar o que está dizendo; por outro lado, se a Administração
alegar que você estacionou em local proibido, você, prejudicado, é que terá de
provar o contrário).
Gabarito: Errada
11. (Cespe – MIN 2013) Suponha que determinada secretaria de Estado edite ato
administrativo cujo conteúdo seja manifestamente discriminatório. Nessa situação,
podem os administrados recusar-se a cumpri-lo, independentemente de decisão
judicial, dado que de ato ilegal não se originam direitos nem se criam obrigações.
Comentário: O item está errado. Pelo atributo da presunção de
legitimidade, os atos administrativos são tidos como legais desde sua origem
e, por isso, vinculam os administrados por ele atingidos desde a edição. Por
conseguinte, o particular é obrigado a cumprir as determinações do ato ainda
que, aparentemente, ele esteja eivado de ilegalidade. É claro que o ato poderá
ser questionado judicialmente ou perante a própria Administração. Porém,
enquanto ele não for invalidado, continuará a produzir efeitos normalmente,
obrigando os administrados, que não podem recusar-se a cumpri-lo. De outra
parte, se o ato for invalidado judicialmente (ou pela própria Administração), aí
sim deixará de originar direitos e obrigações. Abre-se um parêntese para
destacar que é possível a sustação dos efeitos dos atos administrativos
através de recursos internos ou de ordem judicial (medidas liminares ou
cautelares); nesse caso, o ato permanece válido mas sem produzir efeitos,
continuando assim até o pronunciamento final de validade ou invalidade do
ato ou até a derrubada da liminar.
Gabarito: Errado


12. (Cespe – MIN 2013) Há presunção imediata de legalidade de todo ato
administrativo editado por autoridade pública competente.
Comentário: O quesito está correto. O atributo presunção de legitimidade
está presente em todo ato administrativo. Isso porque vivemos num Estado
Direito, no qual todos, especialmente o Poder Público, devem obediência à lei.
No caso da Administração, o princípio da legalidade impõe que ela só atue
quando a lei autoriza, ou seja, trata-se de um princípio rigoroso, o que permite
deduzir (presumir) que tudo o que ela faz estará imediatamente em
conformidade com a ordem jurídica.
Gabarito: Certo
13. (Cespe – MTE 2014) Caso seja fornecida certidão, a pedido de particular, por
servidor público do quadro do MTE, é correto afirmar que tal ato administrativo
possui presunção de veracidade e, caso o particular entenda ser falso o fato narrado
na certidão, inverte-se o ônus da prova e cabe a ele provar, perante o Poder
Judiciário, a ausência de veracidade do fato narrado na certidão.
Comentário: O quesito está correto. Trata-se de situação que ilustra muito
bem a aplicação concreta do atributo da presunção de veracidade dos atos
administrativos.
Gabarito: Certo
14. (Cespe – TCDF 2014) A presunção de legitimidade é atributo de todos os atos

da administração, inclusive os de direito privado, dada a prerrogativa inerente aos
atos praticados pelos agentes integrantes da estrutura do Estado.
Comentário: Aqui, a banca adotou a posição de Maria Sylvia Di Pietro –
autora que, aliás, é seguida por boa parte das bancas – que afirma
textualmente:
Quanto ao alcance da presunção, cabe realçar que ela existe, com as limitações
já analisadas, em todos os atos da Administração, inclusive os de direito privado,
pois se trata de prerrogativa inerente ao Poder Público, presente em todos os atos do
Estado, qualquer que seja a sua natureza. Esse atributo distingue o ato administrativo
do ato de direito privado praticado pela própria Administração.
A rigor, apenas a presunção de veracidade é atributo exclusivo do ato

administrativo propriamente dito (praticado sob regime de direito público),
uma vez que os atos jurídicos praticados pelos particulares também são
considerados conformes à lei até prova em sentido contrário.
Gabarito: Certo


IMPERATIVIDADE
Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se

impõem a terceiros, independentemente da sua concordância,
criando obrigações ou impondo restrições.
A imperatividade decorre do chamado “poder extroverso”, que é
prerrogativa dada ao Poder Público de impor, de modo unilateral,
obrigações a terceiros, inclusive a sujeitos que estão fora do âmbito
interno administrativo, criando obrigações que extravasam a esfera
jurídica do Estado. O atributo da imperatividade decorre diretamente do
princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.
Conforme ensina Maria Sylvia
a Di Pietro, a imperatividade não
existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que
impõem obrigações ou restrições.
Por outro lado, não existe imperatividade nos atos que conferem
direitos solicitados pelo administrado (como na licença ou autorização
de uso do bem público) ou nos atos apenas enunciativos (certidão,
atestado, parecer), uma vez que, nesses casos, não há a criação de
obrigações ou restrições a terceiros.
Está presente: Não está presente:

Atos que impõem - Atos enunciativos;
obrigações e restrições. - Atos que conferem
direitos.
Por exemplo, a Administração, nos termos da lei, pode determinar a

interdição de determinado estabelecimento comercial, independentemente
da anuência do proprietário. Este ato é dotado de imperatividade.
Diferentemente, o fornecimento de certidão de tempo de serviço
requerida pelo servidor é ato administrativo despido de imperatividade,
pois não impõe nenhuma obrigação ou restrição, mas apenas apresenta
uma informação.


15. (Cespe – CNJ 2013) Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem
do que se denomina poder extroverso, que permite ao poder público editar
provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, interferindo na
esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações.
Comentário: Questão errada. Imperatividade é o atributo pelo qual os atos
administrativos se impõem a terceiros, independentemente da sua
concordância. Decorre, é verdade, do chamado poder extroverso, que é a
prerrogativa dada ao Poder Público de impor, de modo unilateral, obrigações a
terceiros, ou seja, a sujeitos que estão além da esfera jurídica do sujeito
6
emitente. Entretanto, nem todos os atos administrativos são imperativos. A
imperatividade está presente apenas nos atos que impõem obrigações ou
restrições, a exemplo da interdição de estabelecimentos comerciais; mas não
está presente nos atos enunciativos (certidão, atestado, parecer) e nos atos
que conferem direitos solicitados pelo administrado (licença, autorização de
bem público).
Gabarito: Errado
AUTOEXECUTORIEDADE
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos

administrativos sejam executados imediata e diretamente pela própria
Administração, inclusive mediante o uso da força, independentemente
de ordem ou autorização judicial prévia.
A autoexecutoriedade é frequentemente utilizada no exercício do
poder de polícia. Exemplos conhecidos do uso dessa prerrogativa são os
da destruição de bens impróprios ao consumo e a demolição de obra que
apresenta risco de desabamento. Verificada a situação que provoca a
execução do ato, a autoridade administrativa de pronto o executa,
ficando, assim, resguardado o interesse público11.
Para Lucas Rocha Furtado, a autoexecutoriedade decorre da
presunção de legitimidade, embora com esta não se confunda. Afinal,
de nada valeria afirmar que os atos administrativos são presumivelmente
legítimos caso a Administração precisasse de autorização judicial a cada
ato praticado.
11 Carvalho Filho (2014, p. 124)


Como a imperatividade, a autoexecutoriedade não existe em
todos os atos administrativos. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, ela só é
possível:
 Quando expressamente prevista em lei (ex: retenção de garantias
depositadas em caução para assegurar o pagamento de multas ou parcelas
atrasadas em contratos; apreensão de mercadorias piratas; cassação de
licença para dirigir; aplicação de penalidades disciplinares).
 Mesmo se não expressamente prevista, quando tratar-se de

medida urgente que, acaso não adotada de imediato, pode ocasionar
prejuízo maior para o interesse público (ex: demolição de prédio que
ameaça ruir; internamento de pessoa contagiosa).
3
Um dos limites à autoexecutoriedade é o patrimônio do particular.
Para satisfazer seus créditos decorrentes de multas ou prejuízos causados
ao erário, a Administração Pública não pode invadir o patrimônio dos
particulares e, contra a vontade destes, privar-lhes da propriedade dos
seus bens ou dos vencimentos12.
Exemplo clássico de ato sem autoexecutoriedade é a cobrança de
multas administrativas não pagas pelos particulares; caso os devedores
não paguem voluntariamente a sanção aplicada, haverá necessidade de
inscrição dos devedores em dívida ativa e a execução da multa deverá ser
feita pelo Poder Judiciário. Outro exemplo é o entendimento do STF de
que a Administração Pública não pode descontar indenizações da folha de
pagamento dos servidores sem que tenha a anuência do servidor ou
autorização legal ou judicial.
Está presente: Não está presente:

- Quando prevista em lei. - Atos que afetem o
patrimônio do particular
- Medida urgente.
(ex: cobrança de multa
não paga).
12 Lucas Furtado (2014, p. 218).


A doutrina desdobra a autoexecutoriedade em dois outros atributos:
a exigibilidade e a executoriedade.
A exigibilidade seria caracterizada pela obrigação que o
administrado tem de cumprir o comando imperativo do ato. Graças
à exigibilidade, a Administração pode usar meios indiretos de coação
para que suas decisões sejam cumpridas, como, por exemplo, a aplicação
de multas ou de outras penalidades administrativas impostas em caso de
descumprimento do ato. Veja que, nesse caso, a coação é indireta: o
sujeito cumpre a imposição do Poder Público porque tem receio de ser
multado.
Já a executoriedade seria a possibilidade de a Administração, ela
própria, praticar o ato, ou de0 compelir, direta e materialmente, o
administrado a praticá-lo (coação material). Na executoriedade, a
Administração emprega meios diretos de coerção, compelindo
materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-se inclusive
da força. Exemplo: demolição de obra irregular; dissipação de passeata
que perturbe a ordem pública, etc.
Exigibilidade Coerção indireta
Autoexecutoriedade
Executoriedade Coerção direta
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, na exigibilidade (coerção indireta), os

meios de coerção vêm sempre definidos na lei; já na executoriedade
(coerção direta), podem ser utilizados independentemente de previsão
legal, para atender situação emergente que ponha em risco a
segurança, a saúde ou outro interesse da coletividade.
Para Celso Antônio Bandeira de Melo, nem todos os atos exigíveis
são executórios.
Por exemplo: a multa administrativa é exigível pela Administração,
sendo uma forma indireta de o Estado forçar que o particular cumpra a
obrigação. Porém, a multa não é executória, já que a Administração não
poderá compelir o particular a pagar o valor correspondente, devendo,
para tanto, ir a juízo.


Outro exemplo: a intimação para que o administrado construa
calçada defronte de sua casa ou terreno não apenas impõe esta
obrigação, mas é exigível porque, se o particular desatender ao
mandamento, poderá ser multado sem que a Administração necessite ir
ao Judiciário para que lhe seja atribuído ou reconhecido o direito de
multar. Entretanto, a determinação de construir a calçada não é um ato
executório, eis que a Administração não pode, ela própria, fazer a calçada,
tampouco obrigar direta e materialmente o particular a fazê-lo; ela só
pode usar meios indiretos de coerção, a exemplo da aplicação da multa
pelo descumprimento da ordem.
TIPICIDADE
e
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a
produzir determinados resultados13.
Esse atributo decorre diretamente do princípio da legalidade,
impedindo que a Administração pratique atos inominados, vale dizer,
atos sem previsão legal. Afinal, para cada finalidade a ser perseguida pela
Administração o ordenamento jurídico estabelece, previamente, o ato
específico (típico).
A tipicidade impede, também, a prática de atos totalmente
discricionários (que seriam, na verdade, arbitrários), pois a lei, ao
prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser
exercida.
Maria Sylvia Di Pietro ensina que a tipicidade só existe com relação
aos atos unilaterais. Isso porque, nos contratos (atos bilaterais), não
há imposição de vontade da Administração, que depende sempre da
aceitação do particular. Segundo a autora, nada impede que as partes
convencionem um contrato inominado (sem previsão legal), desde que
atenda melhor ao interesse público e ao do particular. Não obstante,
cumpre observar que, em alguns casos, o atributo da tipicidade se fará
presente mesmo nos contratos administrativos, regidos pelo direito
público, como nos contratos de concessão de serviços públicos, já
nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995.
13 Di Pietro (2009, p. 201).


16. (Cespe – Câmara dos Deputados 2012) Em decorrência da

autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administração pública pode,
sem a necessidade de autorização judicial, interditar determinado estabelecimento
comercial.
Comentário: O quesito está correto. A autoexecutoriedade é a
prerrogativa de que certos atos administrativos sejam executados imediata e
diretamente pela própria Administração, independentemente de ordem ou
autorização judicial. Permite-se até mesmo o uso da força física, se for
necessária, mas sempre com meios adequados e proporcionais. A interdição
de estabelecimento comercial é um típico exemplo de autoexecutoriedade.
Gabarito: Certo
17. (Cespe – Ibama 2012) O atributo da exigibilidade, presente em todos os atos

administrativos, representa a execução material que desconstitui a ilegalidade.
Comentário: O quesito está errado. A execução material que desconstitui
a ilegalidade refere-se ao atributo executoriedade (coerção direta, material), e
não à exigibilidade. Por exemplo, a executoriedade permite à Administração
demolir uma obra (execução material) para desconstituir a ilegalidade do
empreendimento.
Já a exigibilidade diz respeito ao próprio dever imposto pela lei aos
administrados, cujo cumprimento é garantido pela Administração mediante
meios indiretos de coerção. Um bom exemplo é a retirada da CNH: a
Administração exige a habilitação para poder dirigir (exigibilidade); se o
motorista for pego sem carteira, ele poderá ser multado; a multa, portanto, é
um meio indireto de obrigar o motorista a tirar a habilitação. Porém, a
Administração não pode coagir materialmente o particular a obtê-la, ou seja, o
ato não possui executoriedade.
Lembrando que tanto a exigibilidade como a executoriedade são
desdobramentos do atributo autoexecutoriedade.
Gabarito: Errado
18. (Cespe – Ibama 2012) O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes
que, apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um rio
próximo a suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de
segurança, alegando que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para
impedir o funcionamento da fábrica, por ser esta detentora de alvará de
funcionamento, devendo a interdição ter sido requerida ao Poder Judiciário.


Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte.
Um dos atributos do ato administrativo executado pelo IBAMA na situação em
questão é o da autoexecutoriedade, que possibilita ao poder público obrigar, direta e
materialmente, terceiro a cumprir obrigação imposta por ato administrativo, sem a
necessidade de prévia intervenção judicial.
Comentário: O item está correto. Em razão do atributo da
autoexecutoriedade, o Ibama pode, independentemente de autorização judicial,
compelir materialmente o administrado a cumprir a lei (no caso, mediante a
interdição da fábrica), bem como impor multa (nesse caso, trata-se de coerção
indireta, visto que, se o particular não pagar, a cobrança deverá ser feita junto
ao Judiciário).
Gabarito: Certo
19. (Cespe – TRT10 2013) Em razão da característica da autoexecutoriedade, a

cobrança de multa aplicada pela administração não necessita da intervenção do
Poder Judiciário, mesmo no caso do seu não pagamento.
Comentário: A questão está errada. A cobrança de multa inadimplida não
possui o atributo da autoexecutoriedade, vale dizer, a Administração não pode
cobrar o pagamento sem a intervenção do Poder Judiciário.
Gabarito: Errado
20. (Cespe – Suframa 2014) Um veículo da SUFRAMA, conduzido por um

servidor do órgão, derrapou, invadiu a pista contrária e colidiu com o veículo de um
particular. O acidente resultou em danos a ambos os veículos e lesões graves no
motorista do veículo particular.
Com referência a essa situação hipotética, julgue o item que se segue.
Em caso de o servidor ser condenado administrativamente em decorrência do
acidente, o ato de aplicação de penalidade a esse servidor será caracterizado pelo
atributo da autoexecutoriedade.
Comentário: O quesito está correto. Em razão do poder disciplinar, a
Administração pode aplicar penalidades administrativas a seus servidores. E,
para tanto, não precisa de autorização judicial, pois a lei atribui esse poder à
própria Administração. Dessa forma, pode-se afirmar que o ato de aplicação de
sanções disciplinares (da advertência à demissão) é autoexecutório.
Gabarito: Certo
21. (Cespe – ICMbio 2014) A autoexecutoriedade dos atos administrativos ocorre

nos casos em que é prevista em lei ou, ainda, quando é necessário adotar
providências urgentes em relação a determinada questão de interesse público.


Comentário: O quesito está correto. A autoexecutoriedade não existe em
todos os atos administrativos. Conforme a doutrina, só há autoexecutoriedade
quando expressamente prevista em lei ou quando tratar-se de medida urgente
que, acaso não adotada de imediato, pode ocasionar prejuízo maior para o
interesse público.
Gabarito: Certo
ELEMENTOS
Os elementos do ato administrativo são as partes que o compõem, a

sua infraestrutura. Também são chamados de requisitos ou
pressupostos.
Os elementos do ato administrativo podem ser divididos em
(i) essenciais e (ii) acidentais ou acessórios.
Os elementos essenciais são aqueles sem os quais o ato
administrativo não existe, ou seja, são elementos necessários à validade
do ato. A doutrina, aproveitando-se do que está previsto na Lei de Ação
Popular 14 , indica que os elementos essenciais dos atos administrativos
são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Ao lado dos elementos essenciais, os atos podem contar com
elementos acidentais, isto é, componentes que podem ou não estar
presentes nos atos administrativos, ampliando ou restringindo os seus
efeitos jurídicos; são eles: o termo, a condição e o modo ou encargo.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, os elementos acidentais referem-se ao
objeto do ato (elemento essencial) e só podem existir nos atos
discricionários, porque decorrem da vontade das partes.
Elementos Essenciais (DEVEM existir) Elementos Acidentais (Podem ou não existir)

COM - FI - FOR - M OB ECT
 COMpetência  Encargo ou modo
 FInalidade  Condição
 FORma  Termo
 Motivo
 Objeto
14 Lei 4.717/1965, art. 2º: São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo
anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos
motivos; e) desvio de finalidade


22. (Cespe – Anatel 2012) Competência, finalidade, forma, motivo e objeto são
requisitos de validade de um ato administrativo.
Comentário: O item está correto. Os elementos também são chamados de
requisitos de validade de um ato administrativo. Afinal, determinados defeitos
(vícios) em algum deles poderá levar à anulação ou revogação do ato,
conforme o caso. Em suma, a competência refere-se ao sujeito a quem
compete a prática do ato; finalidade diz respeito ao resultado final da produção
do ato, que sempre deve ter como fim geral o interesse público; forma é o rito
seguido para a produção do ato, bem como o meio de exteriorização do ato em
si, sendo a escrita a forma mais comum; motivo é o pressuposto de fato e de
direito que fundamenta a prática do ato; e objeto é o conteúdo do ato, ou seja,
seu efeito jurídico.
Gabarito: Certo
23. (Cespe – TRT10 2013) Consoante a doutrina, são requisitos ou elementos do

ato administrativo a competência, o objeto, a forma, o motivo e a finalidade.
Comentário: O quesito está correto. Ao tratar de requisitos ou elementos
do ato administrativos, lembre-se do Com Fi For M Ob (competência,
finalidade, forma, motivo e objeto).
Gabarito: Certo
Estudaremos cada um desses elementos em seguida.
COMPETÊNCIA
Competência é o poder atribuído ao agente para a prática do ato.

Refere-se, portanto, ao sujeito que, segundo a norma, é o responsável por
praticar determinado ato (a doutrina, por vezes, refere-se ao elemento
competência simplesmente como “sujeito” ou “sujeito competente”).
No nosso ordenamento jurídico, as competências para a prática de
atos administrativos são atribuídas originariamente aos entes políticos
(União, Estados, Municípios e DF). A partir daí, as competências são
distribuídas entre os respectivos órgãos administrativos (como os
Ministérios, Secretarias e suas unidades) e, dentro destes, entre seus
agentes, pessoas físicas.


A competência deve decorrer de norma expressa, vale dizer, não
há presunção de competência administrativa. Como dizem, não é
competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim quem a norma
determinar que é.
A lei é a fonte normal da competência. É nela que se encontram
os limites e a dimensão das atribuições cometidas a pessoas
administrativas, órgãos e agentes públicos15.
Mas a lei não é fonte exclusiva da competência administrativa.
Determinados agentes retiram sua competência diretamente da
Constituição, a exemplo do Presidente da República e dos Ministros de
Estado. A competência pode, ainda, derivar de normas administrativas
infralegais (atos de organização), como Regimentos Internos e
Resoluções.
Assim, a competência pode ser:
 Competência primária: é aquela prevista diretamente na lei ou na

Constituição Federal.
 Competência secundária: é aquela emanada de normas infralegais,
como, por exemplo, atos administrativos organizacionais. Deriva da lei, a
qual deve autorizar expressamente a normatização infralegal.
Geralmente ocorre o seguinte: a competência de determinado órgão

provém da lei (competência primária) e a competência dos segmentos
internos dele (competência secundária), caso a lei autorize, pode ser
definida através de atos de organização.
24. (Cespe – TCE/ES 2012) A competência para a prática dos atos administrativos
depende sempre de previsão constitucional ou legal: quando prevista na CF, é
denominada competência primária e, quando prevista em lei ordinária, competência
secundária.
Comentário: Tanto as competências previstas na CF quanto as previstas
nas leis são denominadas competências primárias, daí o erro. São chamadas
de competências secundárias aquelas previstas em normas infralegais.
Gabarito: Errado


Critérios definidores da competência
A norma define a competência dos agentes públicos segundo alguns
critérios de distribuição e organização, quais sejam16:
 Matéria: a competência é definida segundo a especificidade da
função a ser exercida. Por exemplo: na esfera federal, cada Ministério
possui competência para tratar de determinada matéria (saúde, educação,
cultura, economia etc.).
 Hierarquia: as competências são escalonadas de acordo com
seu nível de complexidade e responsabilidade. Assim, por esse critério, as
competências mais complexas e de maior responsabilidade são atribuídas
aos agentes de plano hierárquico mais elevado.
 Lugar: a competência é distribuída entre órgãos localizados em
pontos territoriais distintos. Inspira-se na necessidade de descentralização
ou desconcentração territorial das atividades administrativas.
Por exemplo: determinadas competências da Receita Federal são
desempenhadas por Superintendências espalhadas nos Estados-membros.
 Tempo: a competência é conferida por determinado período de
tempo. Por exemplo: a competência do servidor público tem início a partir
da investidura legal e término com o fim do exercício da função pública.
Também é exemplo a proibição de certos atos em períodos definidos pela
lei, como de nomear ou exonerar servidores em período eleitoral.
 Fracionamento: a competência é distribuída por diversos
órgãos ou agentes, cuja manifestação é imprescindível para a completa
formação do ato. Trata-se dos chamados atos complexos. Por exemplo: a
redução de alíquotas de IPI para alguns refrigerantes depende da
aprovação do Ministério da Agricultura e do Ministério da Fazenda.
Características
A doutrina ensina que o elemento competência apresenta as
seguintes características:
 É de exercício obrigatório: trata-se de um poder-dever do
agente público, não sendo exercido por sua livre conveniência, mas sim
para a satisfação do interesse público.
 É irrenunciável: em respeito ao princípio da indisponibilidade
do interesse público, o administrador atua em nome e interesse da
coletividade, não podendo renunciar àquilo que não lhe pertence. Todavia,


a irrenunciabilidade não impede que a Administração Pública transfira a
execução de uma tarefa, isto é, delegue o exercício da competência
para fazer algo. A delegação, de toda sorte, implica transferir apenas o
exercício, eis que a titularidade da competência continua a pertencer a
seu ‘proprietário’ (autoridade delegante).
 É intransferível ou inderrogável: não se admite transação de
competência, ou seja, a competência não pode ser transmitida por mero
acordo entre as partes. Uma vez fixada em norma expressa, a
competência deve ser rigidamente observada por todos. Mesmo quando
se permite a delegação, é preciso um ato formal que registre a prática.
Essa característica também decorre do princípio da indisponibilidade do
interesse público.
 É imodificável por mera vontade do agente: só quem pode
modificar competência primária é a lei ou a Constituição.
 É imprescritível: mesmo quando não utilizada, não importa por
quanto tempo, o agente continuará sendo competente, ou seja, ele não
perderá sua competência simplesmente pelo fato de não utilizá-la.
 É improrrogável: o fato de um órgão ou agente incompetente
praticar um ato não faz com que ele passe a ser considerado competente.
Em outras palavras, o mero decurso do tempo não muda a incompetência
em competência. Para a alteração da competência, registre-se, é
necessária a edição de norma que especifique quem agora passa a dispor
da competência.
 Pode ser delegada ou avocada, desde que não haja
impedimento legal.
Delegação e Avocação
Delegação consiste na transferência de funções de um agente a
outro, normalmente de plano hierárquico inferior.
A Lei 9.784/1999, que cuida do processo administrativo no âmbito
federal, trata da delegação de competência nos seguintes termos:
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver

impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial.


Como se vê, a regra geral é a possibilidade de delegação, a qual não
é admitida somente se houver impedimento legal17.
O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos,
os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da
delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da
atribuição delegada (Lei 9784/1999, art. 14, §3º).
Conforme assinalam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a
delegação deve ser de apenas parte da competência do órgão ou do
agente, e não de todas as suas atribuições.
Poderão ser impostas condicionantes (ressalvas) ao exercício da
competência delegada, por exemplo, determinação de que a autoridade
delegante deverá ser previamente consultada em situações específicas.
Ressalte-se que a delegação geralmente é feita para órgãos ou
agentes subordinados (ou de mesma hierarquia), mas também é possível
mesmo que não exista subordinação hierárquica. É o que ocorre, por
exemplo, na descentralização por colaboração, em que o Estado,
mediante contrato, transfere (delega) a execução de determinado serviço
público a uma pessoa jurídica de direito privado, conservando o Poder
Público a titularidade do serviço (ex: concessões e permissões de serviço
público).
Importante destacar que o ato de delegação é um
ato discricionário, revogável a qualquer tempo pela autoridade
delegante.
O ato de delegação não retira a competência da autoridade
delegante, que continua competente cumulativamente com o agente
delegado18. Afinal, a delegação apenas transfere a responsabilidade pelo
exercício de determinada tarefa; a titularidade permanece com quem
delegou.
Segundo o art. 14, §3º da Lei 9.784/1999, “as decisões adotadas por
delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegado”. Ou seja, a responsabilidade pela prática
do ato é do agente delegado.
O art. 13 da Lei 9.784/1999 dispõe que não podem ser objeto de
delegação:
17 Frise-se, porém, que parte da doutrina entende que a delegação de competência só é possível nos casos
em que a norma expressamente autoriza (Carvalho Filho 2014, p. 109)


 a edição de atos de caráter normativo;
 a decisão de recursos administrativos;
 as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Essas funções são indelegáveis e, acaso transferidas, acarretam a

invalidade não só do ato de transferência, como dos praticados em
virtude da delegação indevida. A doutrina também aponta que as
competências de ordem política19 não são passíveis de delegação, salvo
se expressamente autorizada pela Constituição.
Avocação, por sua vez, é o ato pelo qual a autoridade
hierarquicamente superior chama para si o exercício de funções que a
norma originariamente atribui a um subordinado.
A doutrina é pacífica no sentido de que não é possível haver
avocação sem que exista hierarquia entre os agentes envolvidos.
Aliás, é isso que está previsto na Lei 9.784/1999:
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes

devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a
órgão hierarquicamente inferior.
A lei informa, ainda, que a avocação é medida de caráter

excepcional, devendo ser feita apenas “temporariamente” e “por motivos
relevantes devidamente justificados”.
Vale destacar que a avocação não é possível quando se tratar de
competência exclusiva do subordinado.
19Por exemplo, competência para editar leis, para proferir decisões judiciais, para iniciar a ação penal
pública, para julgar as contas dos administradores públicos etc.


Avocação:
Atrai o exercício de competência pertencente
a órgão ou agente subordinado (apenas).
Ato discricionário.
Medida excepcional.
Não é possível: atos de competência exclusiva.
Delegação:
Transfere o exercício de competência a outro
órgão ou agente, subordinado ou não.
==a630e==
Ato discricionário.
Delegar é regra, somente obstada se houver
impedimento legal (entendimento majoritário)
Não é possível: atos normativos, recursos
administrativos e atos de competência exclusiva.
Por fim, deve ficar claro que a revogação de um ato de delegação

não se confunde com a avocação. É que, na delegação, a titularidade da
competência delegada é do delegante; já na avocação, a competência
avocada é do subordinado.
25. (Cespe – TRT10 2013) A competência administrativa pode ser transferida e

prorrogada pela vontade dos interessados, assim como pode ser delegada e
avocada de acordo com o interesse do administrador.
Comentário: O item está errado, eis que a competência administrativa é
intransferível e improrrogável. De fato, como a competência decorre de norma
expressa, somente a norma pode transferi-la ou autorizar a sua delegação ou
avocação, e não mero acordo entre as partes. A competência administrativa
também não pode ser prorrogada, vale dizer, um agente incompetente não
passa a ser automaticamente considerado competente apenas pelo fato de ter
praticado determinado ato. A prorrogação de competência é possível no
Direito Civil, em que a lide, por uma série de razões, pode ser julgada em foro
diverso daquele previsto na lei.
Lembrando que a competência também é irrenunciável, imodificável por
mera vontade do agente e imprescritível. Todavia, a competência


administrativa pode ser delegada e avocada de acordo com o interesse do
administrador, como, aliás, corretamente registra o quesito.
Gabarito: Errado
26. (FCC – TRE/AM 2010) São critérios para a distribuição da competência, como
requisito ou elemento do ato administrativo, dentre outros:
(A) delegação e avocação.
(B) conteúdo e objeto.
(C) matéria, forma e sujeito.
(D) tempo, território e matéria.
(E) grau hierárquico e conteúdo.
Comentário: A resposta é a alternativa “d”, eis que apresenta,
exclusivamente, critérios de distribuição de competência. Na opção “a”,
delegação e avocação são características do elemento competência; na opção
“b”, conteúdo e objeto são sinônimos e, assim como a competência, são
elementos do ato administrativo; na opção “c”, matéria é critério para
distribuição de competências, mas forma e sujeito são elementos do ato; já na
alternativa “e”, hierarquia é critério de distribuição de competência, mas
conteúdo é elemento.
Gabarito: alternativa “d”
FINALIDADE
Finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a

prática do ato administrativo.
A finalidade, como elemento do ato administrativo, decorre do
princípio da impessoalidade, pelo qual o fim a ser buscado pelo agente
público em suas atividades deve ser tão-somente aquele prescrito pela lei.
Em última instância, o fim é a satisfação do interesse público, de forma
geral e impessoal.
Como a finalidade do ato é sempre aquela prevista na lei, não há
espaço para o administrador agir diferente, ou seja, a finalidade é sempre
um elemento vinculado. Por exemplo: se a lei permite a remoção de
ofício do servidor para atender a necessidade do serviço público, a
Administração não pode se utilizar desse instituto com outra finalidade,
como a punição.


A doutrina costuma confrontar a finalidade com os também
elementos de formação do ato administrativo motivo e objeto.
Conforme esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade distingue-se
do motivo porque este antecede a prática do ato, correspondendo aos
fatos, às circunstâncias, que levam a Administração a praticar o ato. Já a
finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a algo que a
Administração quer alcançar com a sua edição.
A finalidade também não se confunde com o objeto, pois este é o
efeito jurídico imediato que o ato produz, o seu resultado prático
(aquisição, transformação ou extinção de direitos), enquanto a finalidade
é o efeito geral ou mediato (no futuro) do ato, que é sempre o mesmo,
expresso ou implicitamente estabelecido na lei: a satisfação do interesse
público.
Sendo assim, pode-se perceber que o objeto é variável conforme o
resultado prático buscado pelo agente da Administração, ao passo que a
finalidade é invariável para qualquer espécie de ato (será sempre o
interesse público)20.
Por exemplo: numa nomeação de servidor aprovado em concurso
público, o objeto é prover um cargo público vago; numa concessão de
licença-gestante, o objeto é permitir o afastamento da servidora durante o
período de proteção e lactância; numa licença de construção, o objeto é
consentir que alguém edifique. O objeto, portanto, varia conforme o
resultado prático buscado pela Administração. Entretanto, a finalidade é
invariável, por ser comum a todos eles: o interesse público.
A doutrina também aborda esses conceitos dizendo que todos os atos
administrativos devem obedecer a uma finalidade genérica, a satisfação
do interesse público, e a uma finalidade específica, que seria o objeto
do ato, ou seja, o resultado específico que cada ato deve produzir,
conforme definido em lei (ex: o ato de remoção de ofício de servidor
público tem a finalidade de suprir a necessidade de pessoal no local de
destino).


FORMA
A forma é o modo como o ato administrativo se exterioriza, isto é, o

como ele sai da cabeça do agente e se mostra para o mundo. É a base
física que permite aos destinatários o conhecimento do conteúdo do ato
administrativo.
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Diz-se
que, no direito público, vale o princípio da solenidade das formas, pelo
qual o ato deve ser escrito, registrado (ou arquivado) e publicado21.
Entretanto, existem atos administrativos praticados de forma
não escrita, a exemplo de ordens verbais, gestos, apitos, sinais sonoros
ou luminosos (semáforos de trânsito), placas (proibido fumar, proibido
estacionar, etc.). Esses elementos não escritos expressam uma ordem da
Administração Pública (uma manifestação de vontade) e, como tais, são
considerados atos administrativos. Frise-se, porém, que são meios
excepcionais de exteriorização do ato, que atendem a situações especiais.
Para Maria Sylvia Di Pietro, o elemento forma também pode ser visto
a partir de uma concepção ampla, abrangendo não só a exteriorização do
ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas
durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os
requisitos concernentes à publicidade do ato.
No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato possui grande
relevância, pois representa uma garantia jurídica para o administrado e
para a própria Administração; é pelo respeito à forma que se possibilita o
controle do ato administrativo pelos seus destinatários, pela própria
Administração ou pelos demais Poderes22.
Não obstante, a doutrina tem evoluído no sentido de se moderar as
exigências quanto às formalidades. O entendimento que se busca é que,
para a prática de qualquer ato administrativo, devem ser exigidas tão
somente as formalidades estritamente essenciais, desprezando-se
procedimentos meramente protelatórios. É o chamado
formalismo moderado.
Nessa linha, o art. 22 da Lei 9.784/1999 dispõe que “os atos do
processo administrativo não dependem de forma determinada senão
quando a lei expressamente a exigir”.

22 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 208).


Não obstante, como regra, a forma ainda é vista pela doutrina como
um elemento vinculado do ato administrativo, visto que ele deve ser
exteriorizado na forma que a lei exigir. Por exemplo, a própria
Lei 9.784/1999 (art. 22, parágrafo único), exige que os “atos do processo
devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de
sua realização e a assinatura da autoridade responsável”. Outras normas
prescrevem formas específicas, como decreto, resolução, portaria etc.
Por outro lado, quando a lei não exigir forma determinada para o ato
administrativo, a Administração pode pratica-lo com a forma que lhe
parecer mais adequada. Nesse caso, a forma seria um elemento
discricionário do ato. Ressalte-se, porém, que a forma escolhida pela
Administração deve sempre assegurar segurança jurídica e, na hipótese
de atos restritivos de direitos e sancionatórios, possibilitar o exercício do
contraditório e da ampla defesa.
27. (Cespe – PGE/BA 2014) Incorre em vício de forma a edição, pelo chefe do
Executivo, de portaria por meio da qual se declare de utilidade pública um imóvel,
para fins de desapropriação, quando a lei exigir decreto.
Comentário: O quesito está correto. No caso, o decreto é a forma prevista
na lei para que ocorra a exteriorização da vontade do Chefe do Poder
Executivo. Assim, o ato de declaração de utilidade pública para fins de
desapropriação deveria ser emitido mediante decreto, e não portaria. Logo,
houve vício de forma.
Gabarito: Certo
MOTIVO
Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de

fundamento ao ato administrativo 23 . Ou seja, são as razões que
justificam a prática do ato.
 Pressuposto de fato é o conjunto de circunstâncias, de acontecimentos,

de situações ocorridas no mundo real que levam a Administração a
praticar o ato.
 Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato.
23 Di Pietro (2009, p. 210)


Por exemplo: na concessão de licença paternidade, o motivo é o
nascimento do filho do servidor; no tombamento, é o valor histórico-
cultural do bem; na exoneração de funcionário estável, o motivo é o
pedido por ele formulado; no ato de punição de servidor público, o motivo
é a infração que ele praticou.
Vamos detalhar mais. Tomando o último caso como exemplo, o
pressuposto de fato (o que aconteceu) é a própria conduta do servidor
(que se ausentou do serviço durante o expediente, sem autorização do
chefe imediato, por exemplo) e o pressuposto de direito (a hipótese
descrita em norma legal) é a Lei 8.112/1990, que proíbe tal conduta e
estabelece que a respectiva violação será punida com advertência
(art. 117, inciso I c/c art. 129).
Todo ato administrativo deve ter um motivo lícito, ou seja, baseado
na lei. Não é permitido que um ato seja feito por mero capricho do agente
público, sem nenhum fundamento.
O motivo, ademais, deve guardar congruência, isto é, relação
lógica com o objeto e a finalidade do ato; caso contrário, o ato será
nulo.
Por exemplo: suponha que a Administração revogou várias
autorizações de porte de arma invocando como motivo o fato de um dos
autorizados ter se envolvido em brigas; nessa hipótese, o ato só será
válido em relação ao indivíduo que se envolveu nas brigas; em relação
aos demais, que não tiveram esse envolvimento, o ato será nulo, pois o
motivo não guarda compatibilidade lógica com o resultado do ato 24.
Motivo vinculado e discricionário

O motivo é um dos elementos que permitem verificar se o ato
administrativo é vinculado ou discricionário.
Se a situação de fato que fundamenta a prática do ato já está
delineada na norma legal, ao agente nada mais cabe senão praticar o ato
tão logo ela seja configurada. Trata-se de ato vinculado, por haver
estrita vinculação do motivo ao objeto do ato.
Por exemplo: a Lei 8.112/1990 diz que o servidor que tenha filho tem
direito a licença paternidade, com duração de cinco dias25. Portanto, a lei
estabelece que o “motivo” do ato de concessão de licença paternidade é o
24Carvalho Filho (2014, p. 120)

25O Decreto 8.737/2016 estende tal prazo por mais 15 dias ao servidor que requeira o benefício no prazo
de 2 dias úteis após o nascimento ou a adoção, totalizando, assim, 20 dias de licença paternidade.


nascimento do filho. Assim, se um servidor apresenta requerimento de
licença paternidade provando o nascimento do filho (pressuposto de fato),
a Administração, verificando que a situação fática de enquadra na
hipótese descrita na lei (pressuposto de direito), terá que praticar o ato,
exatamente com o conteúdo descrito na lei: concessão da licença pelo
prazo de cinco dias (a Administração não poderá conceder licença por
prazo inferior, tampouco negar a licença).
Por outro lado, quando a lei não descreve a situação fática, mas, ao
contrário, transfere ao agente a responsabilidade de avaliar os motivos
que justificam a prática do ato segundo critérios de conveniência e
oportunidade, tem-se um ato discricionário.
Por exemplo: a Lei 8.112/1990 diz que a Administração, a seu
critério, poderá conceder licenças para o trato de assuntos particulares ao
servidor ocupante de cargo efetivo, desde que não esteja em estágio
probatório, pelo prazo de até três anos consecutivos. A rigor, o motivo
para a concessão dessa licença é o requerimento do servidor que atenda
ao requisito legal. Mas perceba que a lei não enumera uma situação fática
que, uma vez ocorrida no mundo real, dá direito ao servidor de gozar a
licença (trata-se de motivo discricionário). Assim, se um servidor que
preencha os requisitos legais apresentar requerimento de licença para
tratar de interesses particulares, a Administração irá avaliar os motivos
que podem influenciar na apreciação do pedido (ex: impacto da ausência
do servidor no bom andamento dos trabalhos da repartição) e, segundo
seu exclusivo critério de conveniência e oportunidade, irá definir o
conteúdo do ato, importando dizer que, mesmo que o servidor cumpra os
requisitos legais, poderá ter seu pedido negado.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o motivo será discricionário
quando:
 a lei não o definir, deixando-o ao inteiro critério da Administração,
como no exemplo acima, em que não há qualquer motivo previsto na lei
para justificar a prática do ato.
 a lei definir o motivo utilizando noções vagas, imprecisas,
empregando palavras que podem ter vários significados, os chamados
conceitos jurídicos indeterminados; é o que ocorre quando a lei
manda punir o servidor que praticar “falta grave”, “procedimento
irregular” ou “conduta escandalosa na repartição”, sem definir em que
consistem; ou quando a lei prevê o tombamento de bem que tenha valor
artístico ou cultural, também sem estabelecer critérios objetivos que
permitam o enquadramento do bem nesses conceitos.


No caso dos conceitos jurídicos indeterminados de valor, a
Administração, em regra, usará sua discricionariedade para definir se o
fato concreto se enquadra ou não na hipótese prevista na norma (por
exemplo, definir se a conduta do servidor é ou não escandalosa ou, ainda,
se o bem possui ou não valor artístico).
Contudo, a discricionariedade poderá ficar afastada nos casos em que
a lei usa conceitos técnicos, que podem ser confirmados mediante
laudos e pareceres (ex: para concessão de aposentadoria por “invalidez”,
a Administração deve se fundamentar em laudo médico), ou conceitos
de experiência ou empíricos, que podem ser objetivamente extraídos
da experiência comum (ex: expressões como “caso fortuito e força maior”,
“jogos de azar” e “bons antecedentes”).
Vale ressaltar que parte (minoritária) da doutrina entende

que a valoração de conceitos jurídicos indeterminados não
constitui, em hipótese alguma, uma atividade
discricionária, mas sim uma atividade de interpretação que deve levar a uma única
solução válida possível. Por essa corrente, o conceito jurídico indeterminado permite
interpretação, e não discricionariedade. A discricionariedade somente existe
quando a lei deixa ao administrador a possibilidade de optar por uma dentre várias
soluções.
P
estaria na liberdade que tem o agente em avaliar se a atuação de fato configurou a
hipótese estabelecida em lei; se o resultado dessa interpretação levar ao
única solução possível: puni-lo. A discricionariedade, neste caso, não existiria, pois,
configurada a hipótese da lei, o agente não teria liberdade para decidir se puniria ou
não o servidor.
Motivo versus Motivação

Motivo e motivação não se confundem.
Di Pietro ensina que motivação é a exposição dos motivos, ou
seja, é a demonstração, por escrito, do que levou a Administração
produzir determinado ato administrativo.
Por exemplo, para punir, a Administração precisa demonstrar,
comprovar que o servidor realmente praticou a conduta proibida pela
norma. Assim, a motivação do ato deve descrever a conduta do servidor,


apresentar evidências e demonstrar que o fato se enquadra na previsão
da norma legal (ou seja, expor os motivos do ato).
A motivação, regra geral, deve ser prévia ou concomitante à
expedição do ato. Assim, não é admissível a motivação apresentada a
posteriori, ou seja, após a prática do ato, especialmente nos casos em que
a motivação é apresentada apenas após a validade do ato ser contestada.
Carvalho Filho esclarece ser possível distinguir duas formas de
exteriorização do motivo, vale dizer, de motivação:
 Motivo contextual: a motivação é expressa no próprio ato, como é o

caso de atos cujo preâmbulo apresenta justificativas iniciadas por
“considerando” (ex: considerando que o servidor fez isso, isso e aquilo,
decido aplicar a punição tal).
 Motivo aliunde ou per relationem: a motivação se aloja fora do ato,

como é o caso de justificativas constantes de processos administrativos
ou em pareceres prévios que serviram de base para o ato decisório,
hipótese em que o ato faz remissão a esses atos precedentes (ex: no ato
de punição, a motivação pode estar no relatório da comissão apuradora;
assim, a autoridade julgadora poderá afirmar que os motivos da sua
decisão estão expostos no referido relatório).
Em rega, a Administração tem o dever de motivar seus atos,

discricionários ou vinculados. Afinal, todo ato administrativo tem que
ter um motivo, sob pena de nulidade (seja pela não ocorrência do fato,
seja pela inexistência da norma). A motivação é importante para que haja
um controle mais eficiente da prática administrativa, tanto pela sociedade
como pelos demais Poderes e pela própria Administração.
Todavia, podem existir atos administrativos em que os motivos não
precisam ser declarados, ou seja, atos que não estão sujeitos à regra
geral de obrigatoriedade de motivação.
Com efeito, só se poderá considerar a motivação obrigatória se
houver normal legal expressa nesse sentido26.
Por exemplo, a Lei 9.784/1999 enumera expressamente atos
administrativos que exigem motivação. Vejamos:


Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou

discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato

administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir
em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do
ato.
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado

meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não
prejudique direito ou garantia dos interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de

decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.
A doutrina assevera que, ao indicar expressamente os atos que

necessitam ser motivados, a Lei 9.784/1999, ainda que implicitamente,
reconhece que pode haver atos que dispensem motivação.
Exemplo clássico de ato que não precisa ser motivado é a
nomeação/exoneração para cargos em comissão.
Ressalte-se, todavia, que a lista de atos que exigem motivação
apresentada na referida lei é bastante ampla. É só observar que ela
contém, por exemplo, os atos que afetem “direitos e interesses”
(inciso I), abrangendo, assim, praticamente todos os tipos de atos.
Ademais, a boa prática administrativa recomenda a motivação de
todos os atos administrativos, a fim de garantir a transparência e de
aumentar as possibilidades de controle pelos cidadãos e órgãos
competentes.


A doutrina apresenta alguma divergência sobre a

obrigatoriedade ou não da motivação dos atos
administrativos.
Uma corrente defende que os atos vinculados devem ser obrigatoriamente
motivados, para que se possa confirmar se o motivo daquele ato se enquadra nos
limites legais impostos, por não haver liberdade administrativa na sua edição.
Outra corrente, de forma contrária, defende que os atos discricionários é que
devem ser obrigatoriamente motivados, para que se possa verificar a legitimidade
do motivo alegado.
Não obstante, atualmente a melhor doutrina é aquela que defende que, como
regra, todos os atos administrativos, vinculados ou discricionários, devem ser
motivados, justamente para dar transparência à atuação administrativa e para
proteger os administrados contra eventuais atos abusivos e arbitrários27.
Motivo versus Móvel

Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que não se deve confundir
motivo, situação objetiva, real, com móvel, isto é, intenção, propósito do
agente que praticou o ato.
Para o autor, motivo é a realidade objetiva e externa ao agente,
servindo de suporte à expedição do ato. Móvel é a representação
subjetiva, psicológica, interna do agente e corresponde àquilo que
suscita a vontade do agente (intenção).
Motivo X Móvel
Realidade objetiva e Realidade subjetiva,

externa ao agente psicológica
(o que aconteceu) (intenção do agente)
27 Knoplck (2013, p. 263)


A vontade do agente (móvel) só é relevante nos atos administrativos
discricionários, cuja prática admite uma apreciação subjetiva do agente
público quanto à melhor forma de proceder para dar correto atendimento
à finalidade legal. Nestes casos, se o móvel do agente for viciado por
sentimentos de favoritismo ou perseguição, o ato será inválido.
Por outro lado, o exame da vontade é irrelevante quando o ato for
completamente vinculado, uma vez, que nesse caso, a lei já define o
único comportamento possível perante o motivo por ela já caracterizado,
inadmitindo qualquer subjetivismo por parte do agente.
Teoria dos motivos determinantes

A teoria dos motivos determinantes estipula que a validade do ato
está adstrita aos motivos indicados como seu fundamento, de maneira
que, se os motivos forem inexistentes ou falsos, o ato será nulo28.
Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato (fosse ou
não obrigatória a motivação), ele só será válido se os motivos forem
verdadeiros. Caso seja comprovada a não ocorrência da situação
declarada (pressuposto de fato), ou a inadequação entre a situação
ocorrida e o motivo descrito na lei (pressuposto de direito), o ato será
nulo.
A teoria dos motivos determinantes se aplica
mesmo nos casos em que a motivação do ato
não é obrigatória, mas tenha sido
efetivamente realizada pela Administração.
O exemplo clássico da aplicação da teoria dos motivos determinantes

é a exoneração de cargo em comissão, ato que prescinde de motivação.
Todavia, se a autoridade competente praticar esse ato e expressamente
motivar sua decisão, por exemplo, afirmando que exonerou o servidor por
conta da sua inassiduidade habitual, a validade do ato ficará vinculada à
veracidade do motivo indicado. Assim, caso o ex-comissionado venha a
comprovar que jamais faltou um dia de trabalho, a exoneração será nula
por vício quanto ao motivo (inexistência do motivo declarado como
determinante do ato de exoneração).
No entanto, esclareça-se, que, ao motivar o ato, não significa que a
Administração esteja “transformando” um ato discricionário em um ato
vinculado. Não é isso. O ato continua com a natureza de origem: se o ato
28 Di Pietro (2009, p. 211).


é discricionário, permanece discricionário; não é a motivação que o torna
vinculado. Acontece, tão-somente, que a Administração ficará vinculada à
existência e legitimidade dos motivos declarados29.
28. (Cespe – Ministério da Justiça 2013) O motivo do ato administrativo não se

confunde com a motivação estabelecida pela autoridade administrativa. A motivação
é a exposição dos motivos e integra a formalização do ato. O motivo é a situação
subjetiva e psicológica que corresponde à vontade do agente público.
Comentário: O quesito está errado. Estava indo bem, mas se perdeu no
final. Com efeito, é correto que motivo e motivação não se confundem.
Também é verdade que motivação é a exposição dos motivos e integra a
formalização do ato. Porém, motivo não diz respeito à situação subjetiva e
psicológica, ou seja, à vontade do agente; isto é o que a doutrina chama de
móvel. O motivo, por outro lado, é a realidade objetiva e externa ao agente,
consubstanciada nos pressupostos de fato e de direito que fundamentam a
expedição do ato.
Gabarito: Errado
29. (Cespe – Bacen 2013) Define-se o requisito denominado motivação como o

poder legal conferido ao agente público para o desempenho específico das
atribuições de seu cargo.
Comentário: O poder legal conferido ao agente público para o
desempenho específico das atribuições de seu cargo é a definição de
competência, e não de motivação. Esta é a declaração expressa dos motivos
que justificaram a prática do ato.
Gabarito: Errado
30. (Cespe – PGE/BA 2014) O ato de exoneração do ocupante de cargo em

comissão deve ser fundamentado, sob pena de invalidade por violação do elemento
obrigatório a todo ato administrativo: o motivo.
Comentário: O quesito está errado. O ato de exoneração do ocupante de
cargo em comissão é exemplo clássico de ato que não precisa ser previamente
motivado. Isso porque, segundo o art. 37, II da CF, tais cargos são de livre
nomeação e exoneração.
Gabarito: Errado
29 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 499).


31. (Cespe – Anatel 2012) Josué, servidor público de um órgão da administração
direta federal, ao determinar a remoção de ofício de Pedro, servidor do mesmo
órgão e seu inimigo pessoal, apresentou como motivação do ato o interesse da
administração para suprir carência de pessoal. Embora fosse competente para a
prática do ato, Josué, posteriormente, informou aos demais servidores do órgão que
a remoção foi, na verdade, uma forma de nunca mais se deparar com Pedro, e que o
caso serviria de exemplo para todos. A afirmação, porém, foi gravada em vídeo por
um dos presentes e acabou se tornando pública e notória no âmbito da
administração.
À luz dos preceitos que regulamentam os atos administrativos e o controle da
administração pública, julgue o item seguinte, acerca da situação hipotética acima.
Ainda que as verdadeiras intenções de Josué nunca fossem reveladas, caso Pedro
conseguisse demonstrar a inexistência de carência de pessoal que teria ensejado a
sua remoção, por força da teoria dos motivos determinantes, o falso motivo indicado
por Josué como fundamento para a prática do ato afastaria a presunção de
legitimidade do ato administrativo e tornaria a remoção ilegal.
Comentário: A questão está correta. Pela teoria dos motivos
determinantes, a validade de um ato está vinculada aos motivos indicados
como fundamento de sua prática, de maneira que, se inexistentes ou falsos os
motivos, o ato será nulo. Mesmo se a lei não exigir motivação, caso a
Administração a realize, estará vinculada aos motivos expostos.
Na situação apresentada, o motivo declarado por Josué para a remoção
de Pedro foi a carência de pessoal; assim, caso fique provado que o motivo
indicado é falso, ou seja, que não há carência alguma de pessoal na unidade
de destino, a remoção torna-se ilegal, devendo o ato ser anulado. No caso, a
anulação independeria das intenções de Josué com a prática do ato;
importaria, tão-somente, a realidade objetiva da falsidade do motivo apontado.
Gabarito: Certo
32. (Cespe – MIN 2013) Considere que um servidor público tenha sido removido
de ofício pela administração pública, com fundamento na alegação de excesso de
servidores no setor em que atuava. Nessa situação, provando o servidor que, em
realidade, faltavam funcionários no setor em que trabalhava, o ato de remoção
deverá ser considerado inválido.
Comentário: O item está certo. Pela teoria dos motivos determinantes, se
os motivos da prática do ato forem expostos, deverão ser existentes e
verdadeiros, sob pena de invalidação do ato. Na situação apresentada, a
remoção do servidor foi amparada em motivo falso, por isso é certo que
deverá ser considerada nula.
Gabarito: Certo


OBJETO
Objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz30. Em outras

palavras, o objeto compreende os direitos nascidos, transformados ou
extintos em decorrência do ato administrativo.
O objeto do ato identifica-se com o seu conteúdo. Para encontrar
esse elemento, basta verificar o que o ato enuncia, prescreve, dispõe31,
indagando: “para que serve o ato?” Por exemplo, no ato de demissão de
servidor público, o objeto é a própria demissão, ou seja, o desfazimento
da relação jurídico-funcional entre o servidor e a Administração; na
concessão de alvará de construção, o objeto é a própria autorização para
edificar, e assim por diante.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o objeto do ato administrativo deve
ser lícito (conforme a lei), possível (realizável no mundo dos fatos e do
direito), certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e
ao lugar), e moral (em consonância com os padrões comuns de
comportamento, aceitos como corretos, justos, éticos).
Objeto natural e acidental

O objeto do ato administrativo pode ser natural ou acidental.
Objeto natural é o efeito jurídico que o ato produz, sem necessidade
de expressa menção; ele decorre da própria natureza do ato, tal como
definido na lei.
Objeto acidental é o efeito jurídico que o ato produz em decorrência
de cláusulas acessórias que ampliam ou restringem o alcance do objeto
natural; compreende o encargo ou modo, o termo e a condição,
também chamados, como visto anteriormente, de elementos acidentais
do ato administrativo.
O encargo ou modo é um ônus imposto ao destinatário do ato.
Por exemplo: a União pode doar um terreno a um Município sem impor
nenhuma condição quanto ao uso do bem (seria uma doação simples);
mas também pode fazer a doação impondo ao Município o encargo de
construir uma escola naquele terreno (seria uma doação com encargo); se
o Município não construir a escola, a União poderá cancelar a doação.
O termo é a cláusula que indica o dia de início ou de término da
eficácia do ato. Por exemplo: a Administração pode conceder uma
30 Di Pietro (2009, p. 206)

31 Idem


autorização de funcionamento que entrará em vigor daqui a 60 dias e que
terá vigência pelo prazo de 5 anos, ou seja, o ato produzirá efeitos
jurídicos apenas durante o período indicado.
Já a condição é a cláusula que subordina o efeito do ato a evento
futuro e incerto; pode ser suspensiva, quando suspende o início da
eficácia do ato, ou seja, se a condição suspensiva não acontecer, o ato
nem começa a produzir efeitos (por exemplo, o Governo pode editar ato
de concessão de benefício social a determinadas famílias, mas condicionar
a efetiva liberação do dinheiro ao resultado da análise da situação
psicossocial dos beneficiários); e resolutiva, quando a cláusula prevê
que, se determinada situação ocorrer, a produção de efeitos jurídicos do
ato será cessada, ou seja, se a condição resolutiva não acontecer, o ato
continua a produzir seus efeitos normalmente (por exemplo: o Governo
pode conceder benefício social a determinadas famílias e estabelecer que,
se os filhos forem reprovados na escola, o benefício será cessado).
Objeto vinculado e discricionário

Assim como o motivo, o objeto é um dos elementos que permitem
verificar se o ato administrativo é vinculado ou discricionário.
Com efeito, nas atividades vinculadas, o objeto do ato deve ser
exatamente aquele que a lei estabeleceu. Trata-se, portanto, de
objeto vinculado.
Por exemplo: se o indivíduo preenche todos os requisitos legais para
a obtenção de licença para exercer determinada profissão em todo o
território nacional, o objeto do ato de concessão da referida licença deve
ser exatamente este; dessa forma, o agente não pode, ao concedê-la,
restringir o âmbito do exercício da profissão a determinado Estado, porque
tal se põe em contrariedade com a lei32.
Já nas atividades discricionárias, admite-se a escolha do objeto,
dentre os possíveis autorizados na lei, mediante a avaliação dos critérios
de conveniência e oportunidade. Constitui a parte variável do ato, sendo
admissível a fixação de encargos, condições e termos. Trata-se, aqui,
de objeto discricionário,
Por exemplo: no ato de suspensão do servidor, há liberdade de
escolha do conteúdo específico (número de dias da suspensão), dentro do
limite legal de 90 dias, conforme a valoração da gravidade da falta
cometida. Outro exemplo: a autorização para funcionamento de um circo


em praça pública pode fixar o limite máximo de horário, ainda que o
interessado tenha formulado pedido para funcionamento em horário mais
elástico; no caso, a Administração irá avaliar as circunstâncias envolvidas
(impacto na vizinhança, normas locais de silêncio, efetivo disponível para
promover a segurança pública etc.) e moldar o objeto do ato conforme
sua discricionariedade.
VÍCIOS NOS ELEMENTOS DE FORMAÇÃO
Os elementos de formação (competência, finalidade, forma, motivo e

objeto) podem apresentar defeitos (vícios) capazes de acarretar, em
alguns casos, a invalidação do ato administrativo. É possível, porém, que
determinados vícios sejam sanados.
Em seguida, vamos conhecer os principais vícios apresentados pela
doutrina, com base nas lições de Maria Sylvia Di Pietro.
VÍCIOS DE COMPETÊNCIA
Em relação ao elemento competência, os vícios do ato administrativo

podem ser decorrentes de incompetência ou de incapacidade.
A incompetência fica caracterizada quando o ato não se inclui nas
atribuições legais do agente que o praticou e também quando o sujeito o
pratica exorbitando de suas atribuições. Decorre de:
 Usurpação de função.
 Excesso de poder.
 Função de fato.
A usurpação de função pública ocorre quando alguém se apodera

das atribuições dos agentes públicos, sem que, no entanto, tenha sido
investido no cargo, emprego ou função.
Seria o caso, por exemplo, de um particular que adquire uma farda
de policial e passa a fazer patrulhas nas ruas, apreender mercadorias e
aplicar multas de trânsito. Na hipótese de usurpação de função, os atos
praticados pelo usurpador são considerados inexistentes, afinal, o
sujeito competente simplesmente não existe.
A usurpação de função é capitulada no Código Penal como crime de
particular contra a Administração.


O excesso de poder ocorre quando o agente público excede os
limites de sua competência estabelecida em lei. Ou seja, o agente é
competente até tal ponto, mas pratica atos além desse limite.
Lembrando que o excesso de poder é uma das modalidades de
abuso de poder (a outra modalidade é o desvio de poder, que
corresponde a vício no elemento finalidade).
Ocorre excesso de poder, por exemplo, quando a autoridade
competente para aplicar a pena de suspensão impõe a penalidade de
demissão (mais grave), que não é de sua atribuição; ou quando a
autoridade policial se excede no uso da força para praticar ato de sua
competência (uso de meios desproporcionais).
O excesso de poder pode configurar crime de abuso de
autoridade, hipótese em que o agente ficará sujeito à responsabilidade
administrativa e à penal.
Todavia, o excesso de poder nem sempre acarreta a nulidade do ato:
em regra, o vício admite convalidação 33 , ou seja, a autoridade que
detém a competência pode ratificar o ato praticado pelo agente
incompetente, exceto quando se tratar de competência em razão da
matéria ou de competência exclusiva, hipóteses em que o ato deverá
ser anulado.
Por exemplo: seria nulo um ato praticado pelo Ministro da Saúde em
matéria de competência do Ministro da Fazenda, ou, ainda, um ato
praticado por Ministro de Estado em matéria de competência exclusiva do
Presidente da República. Por outro lado, caso um Auditor da Receita
pratique ato de competência não exclusiva do seu superior hierárquico,
este poderá convalidar o ato, ao invés de anulá-lo, simplesmente apondo
sua assinatura embaixo da do Auditor.
A função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está
irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a sua
situação tem toda a aparência de legalidade.
Exemplos: inexistência de formação universitária para a função que a
exige; idade inferior ao mínimo legal; o mesmo ocorre quando o servidor
está suspenso do cargo, ou exerce suas funções depois de vencido o prazo
de sua contratação, ou continua em exercício após a idade-limite para
aposentadoria compulsória.
33 Estudaremos o que vem a ser convalidação na próxima aula.


Os atos praticados pelos funcionários de fato, segundo a teoria da
aparência, são considerados válidos e eficazes, perante terceiros de
boa-fé, precisamente pela aparência de legalidade de que se revestem.
Função de fato e usurpação de função não se confundem:

nesta, a pessoa não foi investida no cargo (os atos
praticados por ela são considerados inexistentes); naquela a
pessoa foi investida, mas existe alguma ilegalidade em sua investidura ou algum
impedimento legal para a prática do ato (os atos são considerados válidos e
eficazes).
Além dos vícios de incompetência, ainda existem os de

incapacidade.
A Lei 9.784/1999 prevê duas hipóteses de incapacidade do sujeito
que pratica o ato administrativo: o impedimento e a suspeição
O impedimento refere-se a situações objetivas, facilmente
constatáveis, por exemplo, grau de parentesco. O impedimento gera
uma presunção absoluta de incapacidade, razão pela qual a autoridade
fica impedida de atuar no processo.
Por exemplo: o servidor X é cônjuge da servidora Y. O servidor X
responde a processo administrativo disciplinar, o qual será julgado pela
servidora Y. Então, no caso, a servidora Y é competente, mas certamente
incapaz de atuar no processo, devendo declarar o seu impedimento.
A suspeição, por sua vez, refere-se a situações subjetivas,
discutíveis, por exemplo, grau de amizade ou inimizade. Por não ser de
fácil detecção, a suspeição gera uma presunção relativa de
incapacidade, razão pela qual o vício inexiste se não for arguido pelo
interessado no momento oportuno (o agente não é obrigado a se declarar
suspeito).
Por exemplo: imagine que, no exemplo anterior, o servidor X, ao
invés de cônjuge, fosse amigo da servidora Y. A lei registra que a
amizade, para ser motivo de suspeição, deve ser íntima. Ora, não é tão
simples assim afirmar, categoricamente, se a amizade entre os dois é ou
não uma amizade íntima. Nesse caso, se a suspeição não for alegada e
provada, o processo segue seu rumo normalmente.


Usurpação de função: ato inexistente.

Função de fato: atos válidos e eficazes
Incompetência Excesso de poder: admite convalidação, exceto nos
casos de competência em razão da matéria ou
competência exclusiva.
Impedimento: presunção absoluta (situações objetivas).

Incapacidade
Suspeição: presunção relativa (situações subjetivas).
VÍCIOS DE FINALIDADE
Trata-se do desvio de poder ou desvio de finalidade, que ocorre

quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na lei.
Ocorre desvio de finalidade quando o agente pratica ato com
inobservância do interesse público (finalidade geral) ou com objetivo
diverso daquele previsto na lei para o tipo de ato praticado (finalidade
específica).
Em qualquer caso, o vício de finalidade configura vício insanável, ou
seja, não pode ser convalidado, devendo ser sempre anulado.
O vício de finalidade é insanável, sendo

obrigatória a anulação do ato.
VÍCIOS DE FORMA
O vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta

ou irregular de formalidades indispensáveis, essenciais à existência
ou seriedade do ato.
Em outras palavras, o ato é ilegal, por vício de forma, quando a lei
expressamente estabelece determinada forma como essencial à validade
do ato e essa forma não é observada na prática do ato.
Por exemplo: o decreto é a forma que a lei estabelece para os atos
do Chefe do Poder Executivo (ele não pode emitir uma portaria, por
exemplo); o edital é a única forma possível para convocar os


interessados em participar de licitação na modalidade concorrência
(a convocação não pode ocorrer por carta-convite, por exemplo).
O ato emitido com forma diversa da estabelecida na lei como
essencial à validade do ato deve ser anulado; nas demais hipóteses, em
que a forma não é essencial, o vício de forma pode ser convalidado, isto
é, pode ser corrigido sem obrigar a anulação do ato.
Quando a forma é essencial, o vício de forma

é insanável, sendo obrigatória a anulação do
ato. Nos demais casos, o vício é passível de
convalidação.
Detalhe interessante é que a falta de motivação (declaração escrita

dos motivos que ensejaram a prática do ato), quando obrigatória,
representa vício de forma, acarretando a nulidade do ato.
Por exemplo: determinado servidor praticou falta disciplinar grave e
foi demitido (portanto, existe motivo para a demissão); no entanto, a
autoridade competente, ao emitir o ato de demissão, não declarou de
forma expressa as razões que a levaram a tomar aquela decisão; nesse
caso, o ato de demissão sem motivação expressa é um ato com vício de
forma.
VÍCIOS DE MOTIVO
O vício de motivo ocorre quando a matéria de fato ou de direito em

que se fundamenta o ato é materialmente inexistente. Diz-se, então,
que o motivo é inexistente.
Além da hipótese de inexistência, o vício também pode ocorrer pela
falsidade do motivo, ou pela incongruência entre o fato e a norma, ou
seja, o motivo é ilegítimo ou juridicamente inadequado ao resultado
obtido.
Por exemplo: se a Administração pune servidor, mas este não
praticou qualquer infração, o motivo é inexistente; por outro lado, se ele
praticou infração diversa da apontada, o motivo é falso; finalmente, se ele
realmente praticou a conduta apontada, mas essa conduta não é definida
na lei como infração disciplinar, o motivo é ilegítimo ou juridicamente
inadequado.


Motivo inexistente
Motivo falso
Vícios de motivo
Motivo ilegítimo ou juridicamente inadequado
Leva à anulação do ato
Em qualquer hipótese, o vício de motivo acarreta a invalidade do

ato, sendo obrigatória a sua anulação.
VÍCIOS DE OBJETO
Como visto, o objeto é o efeito jurídico imediato produzido pelo

ato. Ocorrerá vício do objeto quando este for:
 Proibido pela lei; por exemplo, um Município que desaproprie bem
imóvel da União.
 Com conteúdo diverso do previsto na lei para aquela
situação; por exemplo, a autoridade aplica a pena de suspensão,
quando cabível a advertência; a autoridade suspende servidor por
120 dias, quando a lei prevê que a suspensão será por, no máximo,
90 dias.
 Impossível, porque os efeitos pretendidos são irrealizáveis,
de fato ou de direito; por exemplo, a nomeação para um cargo
inexistente; a instalação de antena de concessionária em terreno
pantanoso; a desapropriação de terras produtivas pela União para
fins de Reforma Agrária.
 Imoral; por exemplo, a emissão de parecer sob encomenda,
contrário ao entendimento de quem o elabora.
 Incerto em relação aos destinatários, às coisas, ao tempo, ao
lugar; por exemplo, desapropriação de bem não definido com
precisão.
O vício de objeto é insanável, ou seja, invariavelmente acarreta a
nulidade do ato.
O vício de objeto é insanável, sendo

obrigatória a anulação do ato.


VINCULAÇÃO E DISCRIC IONARIEDADE
Por conta do princípio da legalidade, a atuação da Administração

Pública deve sempre respeitar os limites da lei.
Em alguns casos, os atos administrativos são vinculados, pois a lei
estabelece uma única solução possível de atuação para a Administração,
não lhe concedendo nenhum grau de liberdade para manifestação de sua
vontade.
Em outras hipóteses, a lei deixa certa margem de liberdade de
decisão diante do caso concreto, de tal modo que a autoridade poderá
optar por uma dentre várias soluções possíveis, podendo também decidir
o momento mais apropriado para agir. Nesses casos, os atos
administrativos são discricionários, e são editadas em decorrência do
poder discricionário que a Administração detém.
Nos atos administrativos vinculados, todos os elementos
(competência, finalidade, forma, motivo e objeto) são vinculados, não
restando ao agente público nenhuma liberdade para avalia-los,
justamente porque estão todos rigidamente previstos na legislação.
Por outro lado, nos atos administrativos discricionários somente
são estritamente vinculados os elementos competência, finalidade e
forma34. Já motivo e objeto serão discricionários.
Elementos
Com Fi For Mo Ob
Ato vinculado V V V V V
Ato discricionário V V V D D
Analisando o quadro acima, pode-se afirmar que não existe ato

administrativo inteiramente discricionário, afinal, nos atos discricionários
os elementos competência, finalidade e forma são sempre vinculados; a
discricionariedade ocorre apenas no motivo e no objeto, elementos que,
juntos, constituem o chamado mérito administrativo.
34 Quanto ao elemento forma, há de se ressalvar que algumas leis permitem certo grau de
discricionariedade, admitindo mais de uma forma possível para praticar o mesmo ato. Por exemplo, a
comunicação de determinado ato ao interessado pode, quando a lei permite, ser dada por meio de
publicação ou de notificação direta; nesse caso, existe discricionariedade com relação à forma.


MÉRITO ADMINISTRATIVO
O mérito do ato administrativo reside na possibilidade estabelecida

em lei para valoração do motivo e escolha do objeto do ato, segundo
critérios de conveniência e oportunidade. O mérito administrativo é,
portanto, conceito restrito aos atos administrativos discricionários.
Questão interessante diz respeito à possibilidade de controle do
Poder Judiciário sobre o mérito do ato administrativo.
O entendimento geral é que o Poder Judiciário não pode efetuar
controle de mérito dos atos administrativos discricionários. Ou seja, o
Judiciário não pode decretar se o ato foi ou não conveniente e oportuno,
avaliando se a decisão foi boa ou má e dizendo que administrador deveria
ter agido desta ou daquela maneira. Caso contrário, o Judiciário estaria
tomando o lugar da Administração e também do próprio legislador – que
conferiu discricionariedade ao agente público – ofendendo, assim, o
princípio da separação dos Poderes.
Não se deve, todavia, confundir a vedação a que o Judiciário aprecie
o mérito administrativo com a possibilidade de aferição judicial da
legalidade ou legitimidade dos atos discricionários. São coisas
completamente distintas.
O controle de mérito é sempre controle de oportunidade e
conveniência, só podendo ser realizado pela própria Administração. O
controle de mérito resulta na revogação ou não do ato, e nunca em sua
anulação; o Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, não
revoga atos administrativos, somente os anula, se houver ilegalidade ou
ilegitimidade35.
Assim, a rigor, pode-se dizer que, com relação ao ato discricionário, o
Judiciário pode apreciar os aspectos de legalidade e legitimidade dos
elementos competência, finalidade e forma. Quanto aos elementos
motivo e objeto, o Judiciário pode verificar se a Administração
ultrapassou ou não os limites de discricionariedade; nesse caso, o
controle judicial também é de legalidade e legitimidade (e não de mérito),
afinal, se a autoridade ultrapassou o espaço livre deixado pela lei, ela
invadiu o campo da legalidade, o que pode levar à anulação do ato.
35 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 494).


Atualmente, observa-se uma tendência de ampliação do alcance do
controle judicial sobre os atos administrativos discricionários. De fato, são
admitidas várias razões que podem configurar uso indevido dos critérios
de conveniência e oportunidade, por exemplo:
 Desvio de poder, que ocorre quando a autoridade usa o poder
discricionário para desviar-se da finalidade de persecução do interesse
público;
 Teoria dos motivos determinantes, pela qual quando a Administração

indica os motivos que a levaram a praticar o ato, este somente será válido
se os motivos forem verdadeiros;
 Princípios da moralidade e da razoabilidade, segundo os quais a

valoração subjetiva dos atos discricionários tem que ser feita em
consonância com aquilo que, para o senso comum, seria considerado
moral, razoável, proporcional.
Todos esses quesitos têm sido usados pelo Poder Judiciário como
fundamento para decretar a anulação de atos administrativos
discricionários. Isso, contudo, não implica invasão na discricionariedade
administrativa; o que se procura é colocar essa discricionariedade em
seus devidos limites, impedindo arbitrariedades que a Administração
Pública pratica sob o pretexto de agir discricionariamente36.
33. (Cespe – Anatel 2012) Embora tenha competência para analisar a legalidade
dos atos administrativos, o Poder Judiciário não a tem relativamente ao mérito
administrativo desses atos.
Comentário: O item está correto. O controle judicial sobre os atos
administrativos se restringe à aferição da legalidade e da legitimidade. O Poder
Judiciário não pode entrar no mérito do ato, quer dizer, não pode fazer juízo de
conveniência e oportunidade em relação a atos discricionários praticados
dentro dos limites da lei e com observância aos princípios administrativos.
Caso a Administração ultrapasse esses limites, o Judiciário poderá invalidar
ato, sem que isso caracterize controle de mérito; uma vez rompidos os limites
da lei, o controle passa a ser de legalidade.
Gabarito: Certo
34. (Cespe – Polícia Federal 2014) Mérito administrativo é a margem de liberdade

conferida por lei aos agentes públicos para escolherem, diante da situação concreta,
36 Di Pietro (2009, p. 219).


a melhor maneira de atender ao interesse público.
Comentário: Definição correta. O mérito administrativo consiste na
avaliação da conveniência e da oportunidade relativas ao motivo e ao objeto
dos atos discricionários. Ressalte-se que essa liberdade é limitada, pois o
agente público deve observar os contornos da lei e os princípios da
Administração Pública.
Gabarito: Certo
*****
Pronto, chegamos ao fim do conteúdo teórico da aula de hoje.
Lembrando que ainda não esgotamos o assunto. Continuaremos a estudar
os atos administrativos na aula seguinte.
Vamos resolver mais questões?!


MAIS QUESTÕES DE PROVA
35. (Cespe – INSS 2016) A autoexecutoriedade é atributo restrito aos atos

administrativos praticados no exercício do poder de polícia.
Comentário: A autoexecutoriedade é atributo geral dos atos
administrativos, não restrito aos atos praticados no exercício do poder de
polícia.
Gabarito: Errado
36. (Cespe – TCU 2015) A exoneração dos ocupantes de cargos em comissão

deve ser motivada, respeitando-se o contraditório e a ampla defesa.
Comentário: A doutrina cita a exoneração dos ocupantes de cargos em
comissão como uma exceção ao princípio da motivação, uma vez que a
Constituição (art. 37, II) afirma que esses cargos são de livre nomeação e
exoneração.
Assim, a autoridade competente pode, livremente, tanto nomear como
exonerar pessoas para os cargos em comissão, sem que para tanto tenha que
apresentar os motivos que fundamentaram a escolha.
Gabarito: Errado
37. (Cespe – TCU 2015) Conforme a teoria dos motivos determinantes, a validade
do ato administrativo vincula-se aos motivos que o determinaram, sendo, portanto,
nulo o ato administrativo cujo motivo estiver dissociado da situação de direito ou de
fato que determinou ou autorizou a sua realização.
Comentário: A teoria dos motivos determinantes estipula que a validade
do ato está adstrita aos motivos indicados como seu fundamento, de maneira
que, se os motivos forem inexistentes ou falsos, o ato será nulo.
Gabarito: Certo
38. (Cespe – TCU 2015) Ao delegar a prática de determinado ato administrativo, a

autoridade delegante transfere a titularidade para sua prática.
Comentário: O ato de delegação não retira a competência da autoridade
delegante, que continua competente cumulativamente com o agente delegado.
A delegação apenas transfere a responsabilidade pelo exercício de
determinada tarefa; a titularidade permanece com quem delegou.
Tanto é verdade que o ato de delegação é um ato discricionário,
revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
Gabarito: Errado


39. (Cespe – TCU 2015) É proibido delegar a edição de atos de caráter normativo.
Comentário: O item está correto. O art. 13 da Lei 9.784/1999 dispõe que não
podem ser objeto de delegação:
 a edição de atos de caráter normativo;
 a decisão de recursos administrativos;
 as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Gabarito: Certo
40. (Cespe – MIN 2013) O conceito de ato administrativo não se confunde com o
conceito legal de ato jurídico.
Comentário: Ato jurídico é toda manifestação da vontade humana que
produz efeitos jurídicos, como o casamento e a adoção de uma criança. Por
sua vez, ato administrativo é o ato jurídico decorrente de manifestações da
Administração Pública, a exemplo da nomeação de um servidor público e da
adjudicação de uma licitação. Logo, a assertiva está incorreta, pois o ato
administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico.
Gabarito: Errado
41. (Cespe – MIN 2013) A construção de uma ponte pela administração pública
caracteriza um fato administrativo, pois constitui uma atividade pública material em
cumprimento de alguma decisão administrativa.
Comentário: É certo que a construção de uma ponte é um fato
administrativo, pois representa uma atividade administrativa material, isto é,
trata-se de um “fazer algo” no seio da Administração, no caso, a realização de
uma obra.
De regra, o fato administrativo, como operação material, ocorre como
consequência de um ato administrativo (ou de uma decisão administrativa,
como diz o quesito). Por exemplo, a construção da ponte (fato administrativo)
foi precedida da ordem de serviço (ato administrativo) que determinou a
realização da obra. Daí, portanto, a correção do item. Ressalte-se, contudo,
que o fato administrativo não se consuma sempre em virtude de algum ato
administrativo. Por exemplo, um raio que destrói um bem público ou uma
enchente que inutiliza equipamentos pertencentes ao serviço público são fatos
administrativos decorrentes de fenômenos natureza, e não de atos
administrativos. Em outras situações, ainda, é o fato administrativo que
precede o ato: é o caso da apreensão de bens, em que o agente primeiro
produz a operação material de apreender, e depois é que a descreve no auto
de apreensão, este sim o ato administrativo.
Gabarito: Certo


42. (Cespe – MIN 2013) Todos os atos da administração pública que produzem
efeitos jurídicos são considerados atos administrativos, ainda que sejam regidos pelo
direito privado.
Comentário: Nem todos os atos praticados pela Administração Pública
são atos administrativos, a exemplo dos atos regidos pelo direito privado,
como a permuta e a doação de bens. Tais atos são chamados de atos da
Administração, pelo simples fato de serem emanados da Administração
Pública. Não são atos administrativos porque atos administrativos são regidos
pelo direito público.
Gabarito: Errado
43. (Cespe – Ibama 2013) Ato administrativo corresponde, conceitualmente, a

manifestação unilateral de vontade do Poder Executivo, com efeito jurídico imediato,
exarada sob o regime jurídico de direito público.
Comentário: O ato administrativo não é privilégio do Poder Executivo: o
Legislativo e o Judiciário, assim como o Tribunal de Contas e o Ministério
Público, também editam atos administrativos. E fazem isso quando exercem
sua função administrativa, ou, no jargão da Administração, suas “atividades-
meio”. Assim, corrigindo o item: “ato administrativo corresponde,
conceitualmente, a manifestação unilateral de vontade do Poder Executivo da
Administração Pública, com efeito jurídico imediato, exarada sob o regime
jurídico de direito público”.
Gabarito: Errado
44. (Cespe – Bacen 2013) Para concretizar a desapropriação de um imóvel, a

administração toma providência para tomar a posse desse imóvel, situação que
constitui exemplo de fato administrativo.
Comentário: O procedimento administrativo de desapropriação é
composto, basicamente, de duas fases distintas: fase declaratória e fase
executória. Na fase declaratória, o Poder Público, por meio de um ato
administrativo (decreto do chefe do Executivo), declara a existência de
utilidade pública ou interesse social para a desapropriação de determinado
bem; na fase executória, são adotadas as providências para consumar a
transferência do bem do patrimônio particular para o Poder Público, incluindo,
por exemplo, a negociação do valor da indenização com o proprietário e a
formalização de escritura pública junto ao registro de imóveis. Tais
providências para efetivar a desapropriação são classificadas pela doutrina
como fatos administrativos, pois são despidas das características dos atos
administrativos (ex: a negociação, em si, não produz um efeito jurídico
imediato; o registro da escritura é um ato de direito privado).
Gabarito: Certo


45. (Cespe – Suframa 2014) Caso a administração seja suscitada a se manifestar
acerca da construção de um condomínio em área supostamente irregular, mas se
tenha mantida inerte, essa ausência de manifestação da administração será
considerada ato administrativo e produzirá efeitos jurídicos, independentemente de
lei ou decisão judicial.
Comentário: A ausência de manifestação da administração em situações
em que deve pronunciar-se, conhecida como silêncio administrativo, não é
considerada pela doutrina majoritária como um ato administrativo. Afinal, uma
das características que definem o ato administrativo é justamente a declaração
de vontade, isto é, a exteriorização do pensamento. Inclusive, Maria Sylvia Di
Pietro, ao invés de dizer que ato administrativo é “manifestação unilateral”,
prefere usar “declaração unilateral”, para reforçar a necessidade de que a
manifestação seja exteriorizada para configurar um ato administrativo. O
silêncio administrativo é o oposto disso, ou seja, é a completa ausência de
declaração, por isso não é considerado um ato administrativo. Quando muito,
o silêncio é considerado um fato administrativo, nas hipóteses em que a
ausência de declaração provoca efeitos jurídicos, como a decadência e a
prescrição, ou nos casos em que a lei fixa um prazo, findo o qual o silêncio da
Administração significa concordância (anuência tácita) ou discordância.
Gabarito: Errado
46. (Cespe – Suframa 2014) Caso a SUFRAMA pretenda alugar uma nova sala
para nela realizar curso de formação de novos servidores, o contrato de locação,
nessa hipótese, em razão do interesse público, apesar de ser regido pelo direito
privado, será considerado tecnicamente como ato administrativo.
Comentário: Os atos de direito privado praticados pela Administração,
como a locação de imóveis, não são atos administrativos (estes são de direito
público), e sim atos da Administração.
Gabarito: Errado
47. (Cespe – Cade 2014) Embora a função administrativa seja atípica para os
Poderes Judiciário e Legislativo, no exercício da função administrativa, esses
poderes praticam atos administrativos.
Comentário: Os órgãos administrativos de todos os Poderes – Executivo,
Legislativo e Judiciário – exercem atividades administrativas e, portanto,
editam atos administrativos. É o caso, por exemplo, de quando a Mesa do
Senado promove concurso público para a seleção de novos servidores; de
quando a Secretaria do STF realiza licitação para adquirir uma nova frota de
veículos para o Tribunal; ou de quando o Presidente do TCU demite servidor
do órgão.
Gabarito: Certo


48. (Cespe – CNJ 2013) Se do atributo da executoriedade do ato administrativo
resultar dano ao particular em razão de ilegitimidade ou abuso, o Estado estará
obrigado a indenizar o lesado, uma vez configurados a conduta danosa, o dano e o
nexo causal.
Comentário: A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos
administrativos sejam executados imediata e diretamente pela própria
Administração, independentemente de ordem judicial. Se dessa
autoexecutoriedade resultar danos ao particular, entretanto, o Estado deve
indenizá-lo. Para surgir o dever de indenizar do Estado, é necessário
demonstrar o nexo causal entre o dano e a ação estatal, isto é, comprovar que
realmente foi a conduta do Estado a responsável por causar prejuízo ao
particular.
Gabarito: Certo
49. (Cespe – TRT10 2013) Segundo a doutrina, os atos administrativos gozam dos
atributos da presunção de legitimidade, da imperatividade, da exigibilidade e da
autoexecutoriedade.
Comentário: Os atributos do ato administrativo apresentados pela
doutrina são: Presunção de legitimidade; Autoexecutoriedade; Tipicidade;
Imperatividade. Para guardar, usamos o mnemônico “PATI”.
A questão não lista o atributo da tipicidade, porém, não deve ser tomada
como exaustiva (está incompleta, mas não está errada).
Por outro lado, o item apresenta o atributo da exigibilidade que, segundo
a doutrina, é um desdobramento da autoexecutoriedade, e representa os atos
administrativos exigíveis por meios de coerção indireta (ex: multa).
Gabarito: Certo
50. (Cespe – PRF 2012) É o atributo da autoexecutoriedade o que permite à

administração pública aplicar multas de trânsito ao condutor de um veículo particular.
Comentário: O atributo que permite à administração pública aplicar
multas de trânsito ao condutor de um veículo particular é a exigibilidade. A
multa é um meio de coerção indireta, que tem como fim compelir o
administrado a cumprir determinado ato exigível; no caso, o ato exigível seria
a lei de trânsito (ex: o motorista não excede o limite de velocidade porque tem
receio de ser multado). Boa parte da doutrina considera que a exigibilidade
seria um desdobramento da autoexecutoriedade. Se fosse aplicado esse
entendimento da doutrina, a assertiva deveria ser tida como correta. Mas esse
não parece ser o entendimento do Cespe. Veja, por exemplo, a questão
anterior, em que a banca, ao listar os atributos do ato administrativo, citou a
autoexecutoriedade e a exigibilidade separadamente. Nessa mesma linha, o


gabarito da questão ora em comento é errado, demonstrando que a banca
prefere distinguir os conceitos de autoexecutoriedade e exigibilidade.
Portanto, muita atenção na prova.
Gabarito: Errado
51. (Cespe – MIN 2013) O atributo da imperatividade não está presente em todos
os atos administrativos.
Comentário: a imperatividade está presente apenas nos atos que impõem
obrigações e restrições; por conseguinte, não está presente nos atos
enunciativos (ex: certidão, atestado, parecer), nos atos internos (ex: ordem de
serviço, portarias de criação de grupo de trabalho) e nem nos atos negociais
(ex: licença ou autorização de uso do bem público), uma vez que, nesses
casos, não há a criação de obrigações ou restrições a terceiros.
Gabarito: Certo
52. (Cespe – Bacen 2013) A autoexecutoriedade é um atributo presente em todos

os atos administrativos.
Comentário: A autoexecutoriedade é o atributo que confere à
Administração Pública a prerrogativa de operar diretamente seus atos,
independentemente de manifestação prévia do Poder Judiciário. A
autoexecutoriedade não está presente em todos os atos administrativos, daí o
erro. Di Pietro ensina que ela só é possível quando expressamente prevista em
lei ou na adoção de medidas urgentes para a proteção do interesse público.
Gabarito: Errado
53. (Cespe – CADE 2014) A autoexecutoriedade, um dos atributos do ato

administrativo, dispensa a necessidade de a administração obter autorização judicial
prévia para a prática do ato.
Comentário: De fato, a autoexecutoriedade é o atributo que confere à
Administração Pública a prerrogativa de operar diretamente seus atos,
independentemente de manifestação prévia do Poder Judiciário. O quesito
está correto, portanto.
Gabarito: Certo
54. (Cespe – Polícia Federal 2014) Há presunção de legitimidade e veracidade

nos atos praticados pela administração durante processo de licitação.
Comentário: Um dos atributos do ato administrativo é a presunção de
legitimidade e de veracidade. A legitimidade refere-se à conformidade do ato
com a lei. A veracidade, por sua vez, diz respeito aos fatos alegados pela


Administração, que são tidos como verdadeiros até que se prove o contrário (o
ônus da prova é do administrado).
Em decorrência do princípio da presunção de legitimidade, os atos
administrativos operam efeitos imediatamente, vinculando os administrados
por ele atingidos desde a sua edição. Por conseguinte, o administrado não
pode negar-se a cumpri-lo. Isso não significa, contudo, que o administrado não
possa buscar amparo junto ao Poder Judiciário visando à anulação do ato ou à
sustação liminar dos seus efeitos. Enquanto, porém, não sobrevier o
pronunciamento de nulidade ou de suspensão liminar, os atos administrativos
terão plena eficácia.
Como ensina Maria Sylvia Di Pietro, a presunção de legitimidade e
veracidade acompanha todos os atos estatais, quer imponham obrigações,
quer reconheçam ou confiram direitos aos administrados, e decorre da própria
ideia de “Poder” que permite ao Estado assumir posição de supremacia
perante os particulares. O quesito está correto, portanto.
Gabarito: Certo
55. (Cespe – Polícia Federal 2014) Em decorrência do princípio de legalidade

aplicado à administração pública, os atos administrativos possuem presunção de
legitimidade.
Comentário: A presunção de legitimidade é um atributo dos atos
administrativos que decorre do princípio da legalidade. Este princípio possui
status constitucional e obriga toda Administração a praticar os atos em
conformidade com a lei; dessa forma, pode-se presumir que todo ato
administrativo observou esse mandamento.
Gabarito: Certo
56. (Cespe – TJDFT 2013) Considere a seguinte situação hipotética.

Um oficial de justiça requereu concessão de férias para o mês de julho e o chefe da
repartição indeferiu o pleito sob a alegação de falta de pessoal. Na semana
seguinte, outro servidor da mesma repartição requereu o gozo de férias também
para o mês de julho, pleito deferido pelo mesmo chefe. Nessa situação hipotética, o
ato que deferiu as férias ao servidor está viciado, aplicando-se ao caso a teoria dos
motivos determinantes.
Comentário: O item está certo. Apesar de ser um direito do servidor, a
concessão das férias se sujeita à discricionariedade da Administração,
especialmente quanto ao momento do usufruto (imagine se todos os
servidores do órgão pretendessem tirar férias ao mesmo tempo!). Portanto,
não há ilegalidade no fato de a chefia imediata indeferir o pedido de férias do
servidor. Ocorre que, ao motivar o indeferimento com a falta de pessoal, a


chefia se vinculou ao motivo indicado, de modo que, se este for inexistente ou
falso, o ato é nulo. Portanto, no caso concreto, o deferimento ou não das férias
dos servidores no mês julho ficou vinculado à falta ou não de pessoal no
período, daí a correção do item.
Gabarito: Certo
57. (Cespe – Suframa 2014) Considere a seguinte situação hipotética.

Determinado servidor público teve seu pedido de férias negado pela chefia
competente e, em que pese a possibilidade de indeferir a solicitação sem
fundamentar sua decisão de forma expressa, a autoridade competente o fez, sob o
fundamento de falta de pessoal na repartição.
Nessa situação hipotética, caso o servidor consiga provar que, em verdade, havia
excesso de servidores onde trabalha, o referido ato será inválido.
Comentário: Mais um exemplo de aplicação da teoria dos motivos
determinantes. Se o servidor conseguir provar que existe excesso ao invés de
falta de servidores, estará demonstrando a falsidade do motivo apresentado
para a prática do ato que negou seu pedido de férias, o que, segundo a teoria
dos motivos determinantes, torna o referido ato inválido, ainda que se trate de
ato discricionário.
Gabarito: Certo
58. (Cespe – MDIC 2014) Se determinado servidor público for removido, de ofício,
por interesse da administração pública, sob a justificativa de falta de servidores em
outra localidade, e se esse servidor constatar o excesso de pessoal na sua nova
unidade de exercício e não a falta, o correspondente ato de remoção, embora seja
discricionário, poderá ser invalidado.
Comentário: Questão muito parecida com a anterior, sobre a aplicação da
teoria dos motivos determinantes, e está correta pelas mesmas razões.
Gabarito: Certo
59. (Cespe – AFRE/ES 2013) No que se refere a atos administrativos, assinale a

opção correta.
a) A ausência de manifestação da administração em situações em que deve
pronunciar-se, conhecida como silêncio administrativo, é considerada ato
administrativo, independentemente de lei, pois afeta direta ou indiretamente os
administrados.
b) Os atos administrativos discricionários não exigem motivação e a motivação, se
houver, em nada afeta a validade do ato administrativo, ante a impossibilidade de
vinculação dos motivos.


c) O atributo da imperatividade dos atos administrativos diz respeito à possibilidade
de o ato ser imediatamente executado, independentemente de solicitação prévia ou
posterior do Poder Judiciário.
d) Um fato administrativo não se preordena à produção de efeitos jurídicos,
traduzindo-se em uma atividade material no exercício da função administrativa.
e) A locação de um prédio pela administração traduz um ato da administração que,
embora regido pelo direito público, põe o particular em posição igualitária com o
poder público.
Comentário: Vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. O ato administrativo caracteriza-se pela declaração de
vontade, isto é, pela exteriorização do pensamento. O silêncio administrativo é
o oposto disso, ou seja, é a completa ausência de declaração. Por isso, a
doutrina majoritária não considera o silêncio como um ato administrativo.
Quando muito, o silêncio é considerado um fato administrativo, nas hipóteses
em que a ausência de declaração provoca efeitos jurídicos, como a decadência
e a prescrição, ou nos casos em que a lei fixa um prazo, findo o qual o silêncio
da Administração significa concordância (anuência tácita) ou discordância.
b) ERRADA. Parte da doutrina entende que os atos discricionários não
exigem motivação. Este, porém, não é o entendimento predominante.
Prevalece a orientação de que, em regra, todos os atos administrativos,
vinculados ou discricionários, devem ser motivados. Não obstante, o erro mais
evidente do item é que, quando houver motivação, mesmo que a lei não a exija,
a validade do ato se vincula à existência e veracidade dos motivos indicados;
caso eles forem falsos ou inexistentes, o ato é nulo. Trata-se da teoria dos
motivos determinantes.
c) ERRADA. A descrição apresentada diz respeito ao atributo da
autoexecutoriedade, e não da imperatividade. Esta, por sua vez, é a
característica pela qual os atos administrativos se impõem a terceiros,
independentemente da sua concordância, criando obrigações ou impondo
restrições. Perceba um detalhe: a imperatividade independe de concordância
dos terceiros; já a autoexecutoriedade, independe da autorização do Poder
Judiciário. É uma boa forma de guardar esses conceitos.
d) CERTA. Nesta questão, a banca adotou a doutrina de Carvalho Filho,
para quem a ideia de fato administrativo não leva em consideração a produção
de efeitos jurídicos, mas, ao revés, tem o sentido de atividade material no
exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem prática para a
Administração (ex: apreensão de mercadorias, dispersão de manifestantes,
desapropriação de bens privados, etc.). Maria Sylvia Di Pietro classifica essas
atividades materiais como atos da Administração.


e) ERRADA. A locação é um ato da Administração regido pelo
direito privado, e não pelo direito público.
60. (ESAF – CVM 2010) Assinale a assertiva que não pode ser caracterizada como
ato administrativo.
a) Semáforo na cor vermelha.
b) Queda de uma ponte.
c) Emissão de Guia de Recolhimento da União eletrônica.
d) Protocolo de documento recebido em órgão público.
e) Instrução Normativa da Secretaria de Patrimônio da União.
Comentário: Atos administrativos se caracterizam por expressar uma
manifestação de vontade. Assim, fatos concretos, materiais, produzidos
independentemente de qualquer manifestação de vontade, ainda que
provoquem efeitos no mundo jurídico e no âmbito da Administração Pública,
não são atos administrativos, e sim fatos administrativos.
É o caso, por exemplo, da queda de uma ponte (opção “b”). A princípio,
trata-se de um evento da natureza, não decorrente de manifestação alguma de
vontade dos agentes públicos. A queda pode, é claro, provocar consequências
jurídicas para o Estado (como a necessidade de organizar o trânsito, de
recolher os entulhos, de fazer outra licitação etc.); porém, nem por isso o
evento passa a ser um ato administrativo; pela ausência de manifestação
volitiva da Administração, a queda é simplesmente um fato administrativo.
Das alternativas da questão, as opções “c”, “d” e “e” não suscitam
maiores dúvidas, afinal, evidentemente constituem declarações de vontade da
Administração Pública, ou seja, atos administrativos. Já a alternativa “a” é
interessante. O “semáforo na cor vermelha” também é um ato administrativo.
Isso porque os atos administrativos não são produzidos apenas na forma
escrita (embora essa seja a forma mais comum); a vontade da Administração
também pode ser exteriorizada de outras formas: verbalmente, por placas de
sinalização e até por sinais sonoros e luminosos, como é o caso do semáforo.
Gabarito: alternativa “b”
61. (ESAF – AFRFB 2009) Quanto à competência para a prática dos atos
administrativos, assinale a assertiva incorreta.
a) Não se presume a competência administrativa para a prática de qualquer ato,
necessária previsão normativa expressa.


b) A definição da competência decorre de critérios em razão da matéria, da
hierarquia e do lugar, entre outros.
c) A competência é, em regra, inderrogável e improrrogável.
d) Admite-se, excepcionalmente, a avocação e a delegação de competência
administrativa pela autoridade superior competente, nos limites definidos em lei.
e) Com o ato de delegação, a competência para a prática do ato administrativo deixa
de pertencer à autoridade delegante em favor da autoridade delegada.
Comentário: Vamos analisar cada alternativa:
a) CERTA. A competência deve decorrer de norma expressa, vale dizer,
não há presunção de competência administrativa. Como dizem, “não é
competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim quem a norma
determinar que é”. Todavia, há de ressaltar que Maria Sylvia Di Pietro salienta
a possibilidade de omissão do legislador quanto à fixação da competência
para a prática de determinados atos. Segundo a autora, a rigor, não havendo
lei, entende-se que é competente o Chefe do Poder Executivo.
b) CERTA. No nosso ordenamento jurídico, as competências para a
prática de atos administrativos são atribuídas originariamente aos entes
políticos (União, Estados, Municípios e DF). A partir daí, as competências são
distribuídas entre os respectivos órgãos administrativos (como os Ministérios,
Secretarias e suas unidades) e, dentro destes, entre seus agentes, pessoas
físicas. Para a distribuição das competências são utilizados vários critérios,
dentre eles: matéria, hierarquia, lugar, tempo e fracionamento.
c) CERTA. A competência é inderrogável (intransferível), pois não pode
ser transmitida por mero acordo entre as partes; também é improrrogável, pois
não pode ser assumida por agente incompetente sem a autorização de norma
expressa.
d) CERTA. A autoridade administrativa pode, a seu critério, delegar o
exercício de competências de sua titularidade ou avocar o exercício de
competências da titularidade de seu subordinado. A doutrina majoritária
entende que a possibilidade de delegação é regra, não sendo admitida apenas
se houver impedimento legal. Porém, parte da doutrina entende que a
delegação de competência só é possível nos casos em que a norma
expressamente autoriza, ou seja, tratar-se-ia de medida excepcional, como
afirma o item. Quanto à avocação não há dúvida: constitui medida de caráter
excepcional, devendo ser feita apenas “temporariamente” e “por motivos
relevantes devidamente justificados”.
e) ERRADA. Para dar a assertiva como errada, a banca deve ter
considerado que, ao afirmar que a “competência para a prática do ato
administrativo deixa de pertencer à autoridade delegante”, o item se referiu à


transferência da titularidade da competência, e não do seu exercício. De fato, a
delegação transfere apenas o exercício, mas não a titularidade da
competência, a qual permanece com a autoridade delegante.
Gabarito: alternativa “e”
62. (ESAF – MIN 2012) Nos termos da legislação federal vigente, não há exigência
expressa de motivação dos atos administrativos que
a) dispensem licitação.
b) suspendam outros atos administrativos.
c) decorram de reexame de ofício.
d) exonerem servidor ocupante de cargo em comissão.
e) revoguem outros atos administrativos.
Comentários: Em regra, os atos administrativos devem ser motivados,
sejam eles discricionários, sejam vinculados. Afinal, estamos tratando da
coisa pública, e o uso que se faz dela deve ser bem explicado e justificado aos
seus verdadeiros donos: a sociedade.
Todavia, ainda que desejável, nem sempre a motivação prévia ou
concomitante dos atos é obrigatória. Com efeito, o art. 50 da Lei 9.784/1999
determina ser obrigatória a motivação dos seguintes atos:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e
dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.
Perceba que, embora seja bastante amplo o rol de atos que devem ser
obrigatoriamente motivados, a lei deixa espaço para que alguns atos sejam
praticados sem motivação. Um deles é a exoneração de servidor ocupante de
cargo em comissão (alternativa “d”), ato que prescinde de motivação prévia,
eis que é tratado pela própria Constituição Federal como de livre nomeação e
exoneração. Todos os demais atos apresentados nas alternativas da questão


estão previstos nos incisos do art. 50 da Lei 9.784/1999, portanto, devem ser
obrigatoriamente motivados.
*****
Por hoje é só pessoal!
Bons estudos!
Erick Alves


RESUMÃO DA AULA
ATOS ADMINISTRATIVOS: praticados por todos os Poderes, quando exercem função administrativa.
 Principais aspectos do conceito de ato administrativo:

 Produzido no exercício da função administrativa;
 Declaração de vontade unilateral;
 Realizado por agente público, inclusive particulares em colaboração;
 Regido pelo Direito Público;
 Produz efeitos jurídicos imediatos;
 Sujeito ao controle judicial.
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO ATOS ADMINISTRATIVOS

 Atos da Administração são todos aqueles praticados pela Administração Pública.
 Exemplos de atos da administração: atos de direito privado (ex: locação e abertura de conta corrente);
atos materiais da Administração (ex: demolição de prédio; limpeza de ruas); contratos administrativos e
convênios.
FATOS ADMINISTRATIVOS ATOS ADMINISTRATIVOS
 Fatos administrativos são produzidos independentemente de manifestação de vontade.
 Inclui o silêncio administrativo e os atos materiais da Administração.
 Fatos administrativos produzem efeitos jurídicos para a Administração (ex: morte de servidor)
 Fatos da Administração não produzem efeitos jurídicos (ex: servidor que se machuca sem gravidade)
ELEMENTOS (Com Fi For M Ob) e ATRIBUTOS (PATI) do ato administrativo
ELEMENTOS: partes do ato ATRIBUTOS: características do ato

 COMpetência: poder atribuído  Presunção de legitimidade: conformidade do ato com a
 FInalidade: interesse público (resultado ordem jurídica e veracidade dos fatos (sempre existe).
mediato)  Autoexecutoriedade: permite que a Administração atue
 FORma: como o ato vem ao mundo independente de autorização judicial
 Motivo: pressupostos de fato e de direito  Tipicidade: vem sempre definido em lei.
 OBjeto: conteúdo (resultado imediato)  Imperatividade: faz com que o destinatário deva
obediência ao ato, independente de concordância.
 ATRIBUTOS:
 Presunção de legitimidade: presume-se que o ato foi praticado conforme a lei.

 Presunção de veracidade: presume-se que os fatos alegados pela Adm são verdadeiros.
Presunção  Permite que os atos produzam efeitos de imediato, ainda que apresentem vícios aparentes.
de  O administrado terá que se submeter ao ato, até que ele seja invalidado.
legitimidade  Presunção relativa (admite prova em contrário).
 Inverte o ônus da prova (o administrado é que deve provar o erro da Administração)
 Presente em todos os atos administrativos.


 Imposição de restrições e obrigações ao administrado sem necessidade de sua
concordância.
 Decorre do poder extroverso (poder de impor obrigações a terceiros, de modo unilateral)
Imperatividade
 Está presente apenas nos atos que impõem obrigações ou restrições.
 Não está presente nos atos enunciativos (ex: certidão, parecer) e nos atos que conferem
direitos (ex: licença ou autorização de bem público).
 Certos atos administrativos podem ser executados pela própria Administração, sem
necessidade de intervenção judicial.
 Desdobra-se em:
 Exigibilidade: coerção indireta (ex: aplicação de multas);
 Executoriedade: coerção direta (ex: demolição de obra irregular)
Autoexecutoriedade
 Está presente apenas quando:
 expressamente prevista em lei (ex: poder de polícia; penalidades disciplinares).
 tratar-se de medida urgente.
 Não está presente quando envolve o patrimônio do particular (ex: cobrança de multa
não paga; desconto de indenização ao erário nos vencimentos do servidor).
 Cada espécie de ato administrativo requer a devida previsão legal.

Tipicidade
 Impede a prática de atos inominados (atos sem previsão legal).
 ELEMENTOS:
 Conjunto de atribuições de um agente órgão ou entidade pública.

 Decorre sempre de norma expressa (CF e lei = fontes primárias; infralegais = secundárias)
 Critérios de distribuição: matéria, hierarquia, lugar, tempo e fracionamento.
 É irrenunciável, imodificável, improrrogável e intransferível.
 Delegação: transfere o exercício da competência a agente subordinado ou não.
 Delegar é regra, somente obstada se houver impedimento legal.
 Não é possível: atos normativos, recursos administrativos e competência exclusiva.
Competência  Avocação: atrai o exercício de competência pertencente a agente subordinado (apenas).
 Medida excepcional.
 Não é possível: atos de competência exclusiva
 Vícios de competência:
 Incompetência: excesso de poder (em regra, pode ser convalidado, exceto
competência em razão da matéria e competência exclusiva); usurpação de função
(ato inexistente); função de fato (ato é considerado válido e eficaz)
 Incapacidade: impedimento (situações objetivas) e suspeição (situações subjetivas)
 Resultado pretendido pela Administração com a prática do ato administrativo.

 Finalidade genérica (satisfação do interesse público) e específica (própria de cada ato =
Finalidade objeto)
 Decorre do princípio da impessoalidade.
 Vício de finalidade: desvio de finalidade (insanável, ato deve ser anulado).


 Modo de exteriorização do ato e procedimentos para sua formação e validade.
 A regra é a forma escrita, mas atos podem ser produzidos na forma de ordens verbais, gestos,
apitos, sinais sonoros e luminosos (semáforos de trânsito), placas.
 Os atos não dependem de forma determinada exceto quando a lei expressamente a exigir
Forma
(formalismo moderado)
 Vício de forma: não observância de formalidades essenciais à existência do ato (insanável, ato
deve ser anulado); quando a forma não é essencial, o vício pode ser convalidado.
 A falta de motivação, quando obrigatória, é vício de forma, acarretando a nulidade do ato.
 Fundamentos de fato e de direito que justificam a prática do ato.

M
 Motivação é a exposição dos motivos. Deve ser prévia ou concomitante.
 Em rega, a Administração tem o dever motivar seus atos, discricionários ou vinculados.
 A motivação é obrigatória se houver normal legal expressa nesse sentido (ex: atos que
neguem, limitem ou afetem direitos, que imponham deveres, que decidam recursos etc.)
Motivo
 Ex. de ato que não precisa de motivação: nomeação e exoneração para cargo em comissão.
 Motivo (realidade objetiva, o que aconteceu) Móvel (realidade subjetiva, intenção do agente)
 Teoria dos motivos determinantes: o ato administrativo somente é válido se sua motivação for
verdadeira, ainda que feita sem ser obrigatória.
 Vícios de motivo: quando o motivo for falso, inexistente, ilegítimo ou juridicamente falho
(insanável, ato deve ser anulado).
 Efeitos jurídicos imediatos do ato administrativo.

 Identifica-se com o conteúdo do ato (demissão, autorização para edificar, desapropriação etc).
 Deve ser lícito, possível, certo e moral.
Objeto  Objeto acidental: encargo/modo (ônus imposto ao destinatário do ato), termo (início e fim da
eficácia do ato) e condição (suspensiva e resolutiva).
 Vícios de objeto: quando é proibido, impossível, imoral e incerto (insanável, ato deve ser
anulado).
VINCULAÇÃO e DISCRICIONARIEDADE:
 Ato vinculado: todos os elementos são vinculados.

 Ato discricionário:
 Motivo e objeto: discricionários (mérito administrativo)
 Competência, finalidade e forma: vinculados.
 Não existe ato totalmente discricionário!
 Poder Judiciário não aprecia o mérito administrativo: caso a Administração ultrapasse os limites da
discricionariedade, o Judiciário poderá anular o ato (jamais convalidar), sem que isso caracterize controle
de mérito; uma vez rompidos os limites da lei, o controle passa a ser de legalidade.


QUESTÕES COMENTADAS NA AULA
1. (Cespe – DP/DF 2013) A edição de atos administrativos é exclusiva dos órgãos do
Poder Executivo, não tendo as autoridades dos demais poderes competência para editá-los.
2. (Cespe – MIN 2013) Quando o juiz de direito prolata uma sentença, nada mais faz do
que praticar um ato administrativo.
3. (Cespe – TJDFT 2013) A designação de ato administrativo abrange toda atividade

desempenhada pela administração.
4. (Cespe – ANATEL 2012) A formalização de contrato de abertura de conta-corrente

entre instituição financeira sociedade de economia mista e um particular enquadra-se no
conceito de ato administrativo.
5. (Cespe – PRF 2012) Nem toda ação da administração pública é considerada ato
administrativo, a exemplo daquelas praticadas pelas empresas públicas e sociedades de
economia mista.
6. (Cespe – TCE/ES 2012) O silêncio administrativo consiste na ausência de

manifestação da administração nos casos em que ela deveria manifestar-se. Se a lei não
atribuir efeito jurídico em razão da ausência de pronunciamento, o silêncio administrativo
não pode sequer ser considerado ato administrativo.
7. (Cespe – MIN 2013) O silêncio administrativo, que consiste na ausência de

manifestação da administração pública em situações em que ela deveria se pronunciar,
somente produzirá efeitos jurídicos se a lei os previr.
8. (Cespe – TRT10 2013) Os fatos administrativos não produzem efeitos jurídicos,

motivo pelo qual não são enquadrados no conceito de ato administrativo.
9. (Cespe – MMA/Ag. 2009) Pelo atributo da presunção de veracidade, presume-se que

os atos administrativos estão em conformidade com a lei.
10. (Cespe – MPU 2013) Dada a imperatividade, atributo do ato administrativo, devem-se
presumir verdadeiros os fatos declarados em certidão solicitada por servidor do MPU e
emitida por técnico do órgão.
11. (Cespe – MIN 2013) Suponha que determinada secretaria de Estado edite ato
administrativo cujo conteúdo seja manifestamente discriminatório. Nessa situação, podem
os administrados recusar-se a cumpri-lo, independentemente de decisão judicial, dado que
de ato ilegal não se originam direitos nem se criam obrigações.
12. (Cespe – MIN 2013) Há presunção imediata de legalidade de todo ato administrativo
editado por autoridade pública competente.
13. (Cespe – MTE 2014) Caso seja fornecida certidão, a pedido de particular, por servidor
público do quadro do MTE, é correto afirmar que tal ato administrativo possui presunção de
veracidade e, caso o particular entenda ser falso o fato narrado na certidão, inverte-se o


ônus da prova e cabe a ele provar, perante o Poder Judiciário, a ausência de veracidade do
fato narrado na certidão.
14. (Cespe – TCDF 2014) A presunção de legitimidade é atributo de todos os atos da

administração, inclusive os de direito privado, dada a prerrogativa inerente aos atos
praticados pelos agentes integrantes da estrutura do Estado.
15. (Cespe – CNJ 2013) Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem do
que se denomina poder extroverso, que permite ao poder público editar provimentos que
vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, interferindo na esfera jurídica de outras
pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações.
16. (Cespe – Câmara dos Deputados 2012) Em decorrência da autoexecutoriedade,

atributo dos atos administrativos, a administração pública pode, sem a necessidade de
autorização judicial, interditar determinado estabelecimento comercial.
17. (Cespe – Ibama 2012) O atributo da exigibilidade, presente em todos os atos

administrativos, representa a execução material que desconstitui a ilegalidade.
18. (Cespe – Ibama 2012) O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes que,
apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um rio próximo a
suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de segurança, alegando
que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para impedir o funcionamento da
fábrica, por ser esta detentora de alvará de funcionamento, devendo a interdição ter sido
requerida ao Poder Judiciário.
Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte.
Um dos atributos do ato administrativo executado pelo IBAMA na situação em questão é o
da autoexecutoriedade, que possibilita ao poder público obrigar, direta e materialmente,
terceiro a cumprir obrigação imposta por ato administrativo, sem a necessidade de prévia
intervenção judicial.
19. (Cespe – TRT10 2013) Em razão da característica da autoexecutoriedade, a cobrança

de multa aplicada pela administração não necessita da intervenção do Poder Judiciário,
mesmo no caso do seu não pagamento.
20. (Cespe – Suframa 2014) Um veículo da SUFRAMA, conduzido por um servidor do

órgão, derrapou, invadiu a pista contrária e colidiu com o veículo de um particular. O
acidente resultou em danos a ambos os veículos e lesões graves no motorista do veículo
particular.
Com referência a essa situação hipotética, julgue o item que se segue.
Em caso de o servidor ser condenado administrativamente em decorrência do acidente, o
ato de aplicação de penalidade a esse servidor será caracterizado pelo atributo da
autoexecutoriedade.


21. (Cespe – ICMbio 2014) A autoexecutoriedade dos atos administrativos ocorre nos
casos em que é prevista em lei ou, ainda, quando é necessário adotar providências urgentes
em relação a determinada questão de interesse público.
22. (Cespe – Anatel 2012) Competência, finalidade, forma, motivo e objeto são requisitos
de validade de um ato administrativo.
23. (Cespe – TRT10 2013) Consoante a doutrina, são requisitos ou elementos do ato
administrativo a competência, o objeto, a forma, o motivo e a finalidade.
24. (Cespe – TCE/ES 2012) A competência para a prática dos atos administrativos
depende sempre de previsão constitucional ou legal: quando prevista na CF, é denominada
competência primária e, quando prevista em lei ordinária, competência secundária.
25. (Cespe – TRT10 2013) A competência administrativa pode ser transferida e

prorrogada pela vontade dos interessados, assim como pode ser delegada e avocada de
acordo com o interesse do administrador.
26. (FCC – TRE/AM 2010) São critérios para a distribuição da competência, como
requisito ou elemento do ato administrativo, dentre outros:
(A) delegação e avocação.
(B) conteúdo e objeto.
(C) matéria, forma e sujeito.
(D) tempo, território e matéria.
(E) grau hierárquico e conteúdo.
27. (Cespe – PGE/BA 2014) Incorre em vício de forma a edição, pelo chefe do Executivo,
de portaria por meio da qual se declare de utilidade pública um imóvel, para fins de
desapropriação, quando a lei exigir decreto.
28. (Cespe – Ministério da Justiça 2013) O motivo do ato administrativo não se confunde
com a motivação estabelecida pela autoridade administrativa. A motivação é a exposição
dos motivos e integra a formalização do ato. O motivo é a situação subjetiva e psicológica
que corresponde à vontade do agente público.
29. (Cespe – Bacen 2013) Define-se o requisito denominado motivação como o poder
legal conferido ao agente público para o desempenho específico das atribuições de seu
cargo.
30. (Cespe – PGE/BA 2014) O ato de exoneração do ocupante de cargo em comissão

deve ser fundamentado, sob pena de invalidade por violação do elemento obrigatório a todo
ato administrativo: o motivo.
31. (Cespe – Anatel 2012) Josué, servidor público de um órgão da administração direta
federal, ao determinar a remoção de ofício de Pedro, servidor do mesmo órgão e seu
inimigo pessoal, apresentou como motivação do ato o interesse da administração para suprir


carência de pessoal. Embora fosse competente para a prática do ato, Josué,
posteriormente, informou aos demais servidores do órgão que a remoção foi, na verdade,
uma forma de nunca mais se deparar com Pedro, e que o caso serviria de exemplo para
todos. A afirmação, porém, foi gravada em vídeo por um dos presentes e acabou se
tornando pública e notória no âmbito da administração.
À luz dos preceitos que regulamentam os atos administrativos e o controle da administração
pública, julgue o item seguinte, acerca da situação hipotética acima.
Ainda que as verdadeiras intenções de Josué nunca fossem reveladas, caso Pedro
conseguisse demonstrar a inexistência de carência de pessoal que teria ensejado a sua
remoção, por força da teoria dos motivos determinantes, o falso motivo indicado por Josué
como fundamento para a prática do ato afastaria a presunção de legitimidade do ato
administrativo e tornaria a remoção ilegal.
32. (Cespe – MIN 2013) Considere que um servidor público tenha sido removido de ofício
pela administração pública, com fundamento na alegação de excesso de servidores no setor
em que atuava. Nessa situação, provando o servidor que, em realidade, faltavam
funcionários no setor em que trabalhava, o ato de remoção deverá ser considerado inválido.
33. (Cespe – Anatel 2012) Embora tenha competência para analisar a legalidade dos atos
administrativos, o Poder Judiciário não a tem relativamente ao mérito administrativo desses
atos.
34. (Cespe – Polícia Federal 2014) Mérito administrativo é a margem de liberdade

conferida por lei aos agentes públicos para escolherem, diante da situação concreta, a
melhor maneira de atender ao interesse público.
35. (Cespe – INSS 2016) A autoexecutoriedade é atributo restrito aos atos administrativos
praticados no exercício do poder de polícia.
36. (Cespe – TCU 2015) A exoneração dos ocupantes de cargos em comissão deve ser
motivada, respeitando-se o contraditório e a ampla defesa.
37. (Cespe – TCU 2015) Conforme a teoria dos motivos determinantes, a validade do ato
administrativo vincula-se aos motivos que o determinaram, sendo, portanto, nulo o ato
administrativo cujo motivo estiver dissociado da situação de direito ou de fato que
determinou ou autorizou a sua realização.
38. (Cespe – TCU 2015) Ao delegar a prática de determinado ato administrativo, a

autoridade delegante transfere a titularidade para sua prática.
39. (Cespe – TCU 2015) É proibido delegar a edição de atos de caráter normativo.
40. (Cespe – MIN 2013) O conceito de ato administrativo não se confunde com o conceito
legal de ato jurídico.


41. (Cespe – MIN 2013) A construção de uma ponte pela administração pública
caracteriza um fato administrativo, pois constitui uma atividade pública material em
cumprimento de alguma decisão administrativa.
42. (Cespe – MIN 2013) Todos os atos da administração pública que produzem efeitos
jurídicos são considerados atos administrativos, ainda que sejam regidos pelo direito
privado.
43. (Cespe – Ibama 2013) Ato administrativo corresponde, conceitualmente, a

manifestação unilateral de vontade do Poder Executivo, com efeito jurídico imediato,
exarada sob o regime jurídico de direito público.
44. (Cespe – Bacen 2013) Para concretizar a desapropriação de um imóvel, a

administração toma providência para tomar a posse desse imóvel, situação que constitui
exemplo de fato administrativo.
45. (Cespe – Suframa 2014) Caso a administração seja suscitada a se manifestar acerca
da construção de um condomínio em área supostamente irregular, mas se tenha mantida
inerte, essa ausência de manifestação da administração será considerada ato administrativo
e produzirá efeitos jurídicos, independentemente de lei ou decisão judicial.
46. (Cespe – Suframa 2014) Caso a SUFRAMA pretenda alugar uma nova sala para nela
realizar curso de formação de novos servidores, o contrato de locação, nessa hipótese, em
razão do interesse público, apesar de ser regido pelo direito privado, será considerado
tecnicamente como ato administrativo.
47. (Cespe – Cade 2014) Embora a função administrativa seja atípica para os Poderes
Judiciário e Legislativo, no exercício da função administrativa, esses poderes praticam atos
administrativos.
48. (Cespe – CNJ 2013) Se do atributo da executoriedade do ato administrativo resultar

dano ao particular em razão de ilegitimidade ou abuso, o Estado estará obrigado a indenizar
o lesado, uma vez configurados a conduta danosa, o dano e o nexo causal.
49. (Cespe – TRT10 2013) Segundo a doutrina, os atos administrativos gozam dos
atributos da presunção de legitimidade, da imperatividade, da exigibilidade e da
autoexecutoriedade.
50. (Cespe – PRF 2012) É o atributo da autoexecutoriedade o que permite à

administração pública aplicar multas de trânsito ao condutor de um veículo particular.
51. (Cespe – MIN 2013) O atributo da imperatividade não está presente em todos os atos
administrativos.
52. (Cespe – Bacen 2013) A autoexecutoriedade é um atributo presente em todos os atos

administrativos.


53. (Cespe – CADE 2014) A autoexecutoriedade, um dos atributos do ato administrativo,
dispensa a necessidade de a administração obter autorização judicial prévia para a prática
do ato.
54. (Cespe – Polícia Federal 2014) Há presunção de legitimidade e veracidade nos atos
praticados pela administração durante processo de licitação.
55. (Cespe – Polícia Federal 2014) Em decorrência do princípio de legalidade aplicado à

administração pública, os atos administrativos possuem presunção de legitimidade.
56. (Cespe – TJDFT 2013) Considere a seguinte situação hipotética.

Um oficial de justiça requereu concessão de férias para o mês de julho e o chefe da
repartição indeferiu o pleito sob a alegação de falta de pessoal. Na semana seguinte, outro
servidor da mesma repartição requereu o gozo de férias também para o mês de julho, pleito
deferido pelo mesmo chefe. Nessa situação hipotética, o ato que deferiu as férias ao
servidor está viciado, aplicando-se ao caso a teoria dos motivos determinantes.
57. (Cespe – Suframa 2014) Considere a seguinte situação hipotética.

Determinado servidor público teve seu pedido de férias negado pela chefia competente e,
em que pese a possibilidade de indeferir a solicitação sem fundamentar sua decisão de
forma expressa, a autoridade competente o fez, sob o fundamento de falta de pessoal na
repartição.
Nessa situação hipotética, caso o servidor consiga provar que, em verdade, havia excesso
de servidores onde trabalha, o referido ato será inválido.
58. (Cespe – MDIC 2014) Se determinado servidor público for removido, de ofício, por
interesse da administração pública, sob a justificativa de falta de servidores em outra
localidade, e se esse servidor constatar o excesso de pessoal na sua nova unidade de
exercício e não a falta, o correspondente ato de remoção, embora seja discricionário, poderá
ser invalidado.
59. (Cespe – AFRE/ES 2013) No que se refere a atos administrativos, assinale a opção
correta.
a) A ausência de manifestação da administração em situações em que deve pronunciar-se,
conhecida como silêncio administrativo, é considerada ato administrativo,
independentemente de lei, pois afeta direta ou indiretamente os administrados.
b) Os atos administrativos discricionários não exigem motivação e a motivação, se houver,
em nada afeta a validade do ato administrativo, ante a impossibilidade de vinculação dos
motivos.
c) O atributo da imperatividade dos atos administrativos diz respeito à possibilidade de o ato
ser imediatamente executado, independentemente de solicitação prévia ou posterior do
Poder Judiciário.
d) Um fato administrativo não se preordena à produção de efeitos jurídicos, traduzindo-se
em uma atividade material no exercício da função administrativa.


e) A locação de um prédio pela administração traduz um ato da administração que, embora
regido pelo direito público, põe o particular em posição igualitária com o poder público.
60. (ESAF – CVM 2010) Assinale a assertiva que não pode ser caracterizada como ato
administrativo.
a) Semáforo na cor vermelha.
b) Queda de uma ponte.
c) Emissão de Guia de Recolhimento da União eletrônica.
d) Protocolo de documento recebido em órgão público.
e) Instrução Normativa da Secretaria de Patrimônio da União.
61. (ESAF – AFRFB 2009) Quanto à competência para a prática dos atos administrativos,
assinale a assertiva incorreta.
a) Não se presume a competência administrativa para a prática de qualquer ato, necessária
previsão normativa expressa.
b) A definição da competência decorre de critérios em razão da matéria, da hierarquia e do
lugar, entre outros.
c) A competência é, em regra, inderrogável e improrrogável.
d) Admite-se, excepcionalmente, a avocação e a delegação de competência administrativa
pela autoridade superior competente, nos limites definidos em lei.
e) Com o ato de delegação, a competência para a prática do ato administrativo deixa de
pertencer à autoridade delegante em favor da autoridade delegada.
62. (ESAF – MIN 2012) Nos termos da legislação federal vigente, não há exigência
expressa de motivação dos atos administrativos que
a) dispensem licitação.
b) suspendam outros atos administrativos.
c) decorram de reexame de ofício.
d) exonerem servidor ocupante de cargo em comissão.
e) revoguem outros atos administrativos.
*****


GABARITO
2) E 3) E 4) E 5) C
1) E
7) C 8) E 9) E 10) E
6) C
12) C 13) C 14) C 15) E
11) E
17) E 18) C 19) E 20) C
16) C
22) C 23) C 24) E 25) E
21) C
27) C 28) E 29) E 30) E
26) d
32) C 33) C 34) C 35) E
31) C
37) C 38) E 39) C 40) E
36) E
42) E 43) E 44) C 45) E
41) C
47) C 48) C 49) C 50) E
46) E
52) E 53) C 54) C 55) C
51) C
57) C 58) C 59) d 60) b
56) C
62) d
61) e
Referências:
Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo Descomplicado. 22ª ed. São Paulo:
Método, 2014.
Bandeira de Mello, C. A. Curso de Direito Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Malheiros,
2015.
Borges, C.; Sá, A. Direito Administrativo Facilitado. São Paulo: Método, 2015.
Carvalho Filho, J. S. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.
Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2014.
Furtado, L. R. Curso de Direito Administrativo. 4ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
Knoplock, G. M. Manual de Direito Administrativo: teoria e questões. 7ª ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2013.
Justen Filho, Marçal. Curso de direito administrativo. 10ª ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014.
Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
Scatolino, G. Trindade, J. Manual de Direito Administrativo. 2ª ed. JusPODIVM, 2014.

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Noções de Direito Administrativo p/ MPU 2017/2018 (Técnico - Administração) Com

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Nosso tema de hoje é “atos administrativos”. O assunto será abordado

Atos administrativos ............................................................................................................................................................. 3

Preparados? Aos estudos!

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No Direito, quando a manifestação da vontade humana produz efeitos

1. (Cespe – DP/DF 2013) A edição de atos administrativos é exclusiva dos órgãos

1 Hely Lopes Meirelles (2009, p. 152)

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Enfim, qual é então o conceito de ato administrativo? Quais as

Para conceituar ato administrativo, vamos nos valer da definição

Ato administrativo - declaração unilateral do Estado ou de quem o

Vamos destrinchar esse conceito.

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Realizado por agente público,

Regido pelo Direito Público

Produz efeitos jurídicos

Sujeito ao controle judicial

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A Administração Pública realiza inúmeras atividades, das mais

 Atos materiais da Administração: são atos que envolvem apenas

 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor 3 : são atos que não

3 São considerados atos administrativos em sentido formal.

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 Contratos administrativos e convênios: são atos em que a vontade é

 Atos normativos4: são atos dotados de generalidade e abstração, enfim,

 Atos administrativos propriamente ditos: manifestação de vontade

Repare, acima, que o rol de atos praticados pela Administração

3. (Cespe – TJDFT 2013) A designação de ato administrativo abrange toda

4 São considerados atos administrativos em sentido formal.

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4. (Cespe – ANATEL 2012) A formalização de contrato de abertura de conta-

5. (Cespe – PRF 2012) Nem toda ação da administração pública é considerada

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Como visto, o ato administrativo deve decorrer de uma

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Produzem Não produzem

Vale lembrar que alguns autores também classificam os atos

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6. (Cespe – TCE/ES 2012) O silêncio administrativo consiste na ausência de

7. (Cespe – MIN 2013) O silêncio administrativo, que consiste na ausência de

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8. (Cespe – TRT10 2013) Os fatos administrativos não produzem efeitos

O ato administrativo constitui exteriorização da vontade estatal e, por