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A Atuação de Conselhos do Meio Ambiente na

Gestão Ambiental Local1


The Role of Municipal Environmental Councils in Local
Environmental Management

Marcela Riccomi Nunes Resumo


Mestre em Ciências. Pesquisadora da Rede SIADES – Sistema de
Informações Ambientais para o Desenvolvimento Sustentável. A complexidade do desenvolvimento sustentável
Endereço: Av. Dr. Arnaldo, 715, Cerqueira César, CEP 01246-904, configura um paradigma em que são necessárias
São Paulo, SP, Brasil. ações efetivas de gestão ambiental que, em última
E-mail: marcelanunes@usp.br
instância, têm relação com a formulação e a imple-
Arlindo Philippi Jr mentação de políticas públicas. Para que haja uma
Engenheiro Civil e Sanitarista. Doutor em Saúde Pública. Professor efetiva gestão ambiental no âmbito municipal é ne-
Titular da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São
Paulo. Pesquisador CNPq.
cessária a participação da sociedade nos processos
Endereço: Av Dr Arnaldo 715, Cerqueira Cesar, CEP 01156 -000, São de gestão. Logo, os conselhos municipais do meio
Paulo, SP, Brasil. ambiente são peças fundamentais na promoção da
E-mail: aphij@usp.br gestão ambiental local com vistas a uma melhor qua-
Valdir Fernandes lidade de vida. A literatura enfatiza que a efetividade
Cientista Social, Doutor em Engenharia Ambiental, Professor da dessas instâncias está ligada, principalmente, à sua
FAE e da Universidade Positivo (UP). estrutura e funcionamento. Assim sendo, essa pes-
Endereço: Av. Prof. Pedro Viriato Parigot de Souza, 5300. CEP quisa objetivou a identificação de oportunidades de
81280-330, Curitiba, PR, Brasil.
melhoria na estrutura e no funcionamento do Conse-
E-mail: vfernandes@up.edu.br
lho Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental de
1 Os autores agredecem a FAPESP - Fundação de Amparo à Santo André (COMUGESAN) como uma contribuição
Pesquisa do Estado de São Paulo, o apoio recebido por meio do para sua atuação na gestão ambiental. Para tanto,
Edital PPP7. utilizou-se a pesquisa bibliográfica, documental
e qualitativa, no ano de 2008, caracterizando-se
como estudo de caso exploratório no Município
de Santo André, SP. Observou-se que a atuação de
Conselhos Municipais do Meio Ambiente na gestão
ambiental transcende as ações de tomada de decisão,
formulação e implementação das políticas locais,
constituindo-se, sobretudo, como espaço educativo
e de construção da cidadania. Como oportunidades
de melhoria, identificaram-se seis aspectos primor-
diais a serem fortalecidos em sua atuação: estrutu-
ra; composição e representatividade; capacitação;
educação em meio ambiente; informação; avaliação
constante. Com os resultados obtidos, sugere-se que
o COMUGESAN adote atividades de capacitação
para aperfeiçoar a representatividade, instituindo
cursos de formação de conselheiros e atividades

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em educação continuada, bem como a realização de Abstract
diagnósticos internos.
Palavras-chave: Gestão ambiental local; Políticas The complexities in sustainable development confi-
públicas ambientais; Conselho do meio ambiente; gure a paradigm that makes effective environmental
Desenvolvimento sustentável; Saúde pública. management necessary. Such goal depends mainly
on the creation and deployment of public policies.
To make an effective environmental management
occur, it is utterly necessary that society takes part
on the administration processes. In this sense, the
Municipal Environmental Councils are key parts
of a local environmental management aiming to
increase quality of life. Literature emphasizes that
the efficiency of these institutions is related above
all with its structure and functioning. Based on
this, the main objective of research is to identify
opportunities for improving these same features on
the particular activities of Municipal Council Ma-
nagement and Environmental Sanitation of Santo
André (COMUGESAN). The method consisted on bi-
bliographical, documental and qualitative research
during the year of 2008. The research is based on an
exploratory case in the city of Santo André, SP. It was
observed that the role of Municipal Environment
Councils in environmental management transcends
the actions limited to a process of decision making,
formulation and deployment of local policies. On
the contrary, it extends above all to an enduring
effort to maintain the COMUGESAN as an area of
citizenship construction and education. Six aspects
of improvement were identified: Structural; Compo-
sition and representativeness; Skill improvement;
Environmental education; Information; Continuous
evaluation. As a result, we suggest COMUGESAN
should formulate activities in order to improve
common people’s skills on environmental matters,
for instance, by funding advisers forming school,
and other several activities involving continuous
education and periodic internal diagnosis.
Keywords: Local Environmental Management; En-
vironmental Public Policies; Environment Council;
Sustainable Development; Public Health.

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Introdução processo de tomada de decisão e consequente atua-
ção efetiva na gestão ambiental do Município. Por
O desafio da gestão urbana envolve a tentativa de meio disso, é possível identificar oportunidades de
se articular as questões sociais e econômicas e ao melhoria para que os conselhos possam aperfeiçoar
mesmo tempo reduzir a pressão sobre os recur- o desempenho de suas atividades.
sos naturais com vistas à melhoria da qualidade Tal importância culminou na necessidade de se
de vida da população. Diante desse desafio, são verificar os aspectos da estrutura e do funcionamen-
necessárias ações efetivas de gestão ambiental to dos Conselhos Municipais do Meio Ambiente, que
baseadas em políticas claras e consistentes, bem devem ser fortalecidos para que haja a melhoria de
como ações de avaliação do processo de formulação sua atuação na gestão do meio ambiente.
e implementação dessas políticas, possibilitando o Neste contexto, o presente artigo traz os resul-
monitoramento dos resultados para a formulação tados obtidos por meio de pesquisa realizada, com
de possíveis ajustes. o objetivo de identificar oportunidades de melho-
De acordo com isso, a dimensão ambiental deve ria na estrutura e no funcionamento do Conselho
ser inserida nas políticas econômicas e sociais (Phi- Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental de
lippi Jr e Bruna, 2004) e tal fato se torna possível por Santo André como contribuição para a sua atuação
meio da instituição dos Sistemas do Meio Ambiente, na gestão ambiental local.
nas esferas nacional, estadual e municipal.
A democratização e municipalização da gestão
ambiental, preconizada pela legislação nacional, Métodos
oferece oportunidade para que os interesses locais A partir dos objetivos propostos, esta pesquisa
e as peculiaridades ecológicas, econômicas e sociais assumiu o formato de estudo de caso exploratório,
de cada região sejam levados em consideração no pois enquadrando-se nos conceitos de Gil (2002)
processo de gestão, rumo à promoção da saúde pú- visou apresentar um panorama geral dos fatos para
blica e ambiental. proporcionar um maior conhecimento acerca do
Em vista do caráter descentralizado e democrá- assunto tratado, o que permitiu o seu detalhamento
tico da Constituição Federal Brasileira, aliada à diante da multiplicidade de dimensões que envolvem
Política Nacional do Meio Ambiente, esforços devem as questões ambientais. Por meio disso, foi possível
ser realizados para a construção e consolidação de fornecer subsídios ao tema tratado neste artigo.
espaços de atuação da sociedade, associados a ativi- O delineamento da pesquisa abrangeu:
dades de educação ambiental e à articulação política i) pesquisa bibliográfica, para a construção do refe-
dos municípios entre si e com o Estado (Philippi Jr e rencial teórico;
col., 2004; Philippi Jr e Malheiros, 2007).
ii) pesquisa documental, para a caracterização do
Com base nisso, os Conselhos Municipais do
estudo de caso em seu contexto sociohistórico;
Meio Ambiente, enquanto agentes do Sistema
Municipal do Meio Ambiente, são instâncias nas iii) pesquisa qualitativa, para obter dados e infor-
quais a sociedade civil organizada pode participar mações complementares relacionados à realidade
do processo decisório. Constituem também um es- local.
paço de discussão e disseminação de informações A bibliografia referente, especificamente, ao
ambientais, em que as questões de interesse da te­ma “Conselhos Municipais de Meio Ambiente” é
sociedade e do poder público são debatidas frente bastante limitada. Cabe ressaltar que existem mais
aos desafios da crise ambiental (Castro e col., 1998; publicações referentes a outros conselhos setoriais,
Philippi Jr e col., 2004). como os ligados às questões sociais e, principalmen-
Devido à relevância da atuação de Conselhos na te, aos da área da Saúde, utilizados nesta pesquisa
gestão ambiental local, é fundamental estudar e na medida do possível.
compreender a estrutura e o funcionamento dessas O levantamento bibliográfico, bem como a pes-
instâncias, as quais têm reflexo na qualidade do quisa documental, referente aos temas “desenvolvi-

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mento sustentável”, “gestão ambiental municipal”, mensais do COMUGESAN no decorrer do ano de
“políticas públicas ambientais” e “conselhos do meio 2007, cujas informações foram obtidas por meio das
ambiente” foi utilizado na construção da base teóri- atas das reuniões do mesmo ano.
ca da pesquisa, na criação das hipóteses, na análise O roteiro de entrevista foi organizado de modo
e na discussão dos resultados. a garantir a não indução das respostas e uma boa
compreensão das questões, sendo aplicado entre
Pesquisa Qualitativa os meses de agosto a dezembro de 2008. Seguindo
Esta etapa consistiu na realização de entrevistas as orientações do Comitê de Ética em Pesquisa da
de caráter qualitativo com perguntas semiestru- Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São
turadas. Foram aplicadas treze perguntas aos Paulo, que aprovou o roteiro de entrevista (protocolo
conselheiros do COMUGESAN com o objetivo de 1599), a condição obrigatória para a realização da
investigar, sob a ótica dos próprios conselheiros, pesquisa com os conselheiros foi a assinatura do
a estrutura e o funcionamento do Conselho, bem termo de consentimento, que garante o anonimato,
como a capacitação dos mesmos, suas atuações e a participação não compulsória e o direito de desis-
representatividade. tência a qualquer momento durante a entrevista,
Seguindo esses objetivos – e com base nos precei- observando-se todos os aspectos éticos recomenda-
tos de Gomes (2007), segundo o qual a finalidade da dos para pesquisas que envolvem seres humanos2.
pesquisa qualitativa não é a de se obter a contagem O roteiro de entrevista foi seguido e o entrevis-
de opiniões ou de pessoas, mas sim a de explorar um tado teve a oportunidade de responder livremente,
conjunto de opiniões sobre o tema que se pretende sem interrupções e sem tempo mínimo ou máximo
investigar –, a seleção abrangeu um universo de 60 estipulado para as respostas, que foram gravadas
indivíduos: os conselheiros (titulares e suplentes) re- digitalmente e os conteúdos significativos, trans-
presentantes da sociedade civil e do Poder Público. critos para um arquivo de texto.
A partir deste universo, foi realizada a amostra- Na reunião ordinária, em outubro de 2009, os
gem não probabilista (que não permite a aplicação dados das entrevistas foram apresentados aos mem-
de fórmulas estatísticas, pois, como visto anterior- bros do COMUGESAN como devolutiva da pesquisa,
mente, o interesse da entrevista foi o de conhecer o que visou sua validação.
conjunto de opiniões e não contá-las) e intencional De acordo com Gomes (2007), a análise das
(representando um contexto específico, que nesse respostas da pesquisa qualitativa não precisa, ne-
caso é o contexto dos conselheiros da gestão 2007- cessariamente, abranger a totalidade das falas e
2008 do COMUGESAN), que englobou a seleção de expressões dos entrevistados, pois, geralmente, as
15 representantes da sociedade civil e 15 represen- opiniões de pessoas de um mesmo grupo apresentam
tantes do Poder Público, distribuídos entre titulares muitos pontos em comum, mesmo considerando as
e suplentes do mandato de 2007 e 2008, dos quais especificidades de cada entrevistado. Com base nis-
22 aceitaram participar da entrevista, perfazendo so, as respostas em formato de áudio foram separa-
o número de 10 entrevistados do Poder Público e 12 das por temas e apenas as variáveis mais relevantes
entrevistados da Sociedade Civil. para o propósito da pesquisa foram transcritas para
O número de selecionados para as entrevistas um arquivo de texto.
acompanhou o caráter paritário de constituição da Para a análise do material, foi usada a técnica
plenária, conforme estabelecido no artigo 9º da Lei da análise de conteúdo, cuja ideia central é o tema
nº 7733/98, alterado pela Lei nº 8438 de 2002, para (Gomes, 2007), porém com adaptações, visto que no
que contemplasse todas as forças atuantes. presente trabalho não houve a intenção de se cate-
Como critério de seleção, foi considerada a fre- gorizar as respostas, mas sim de apenas agrupá-las
quência decrescente dos conselheiros nas reuniões em grandes temas para se ter uma visão geral das

2 A Resolução 196/96, que trata de ética em pesquisas com seres humanos, pode ser vista no website do Conselho Nacional de Saúde: http://
conselho.saude.gov.br/resolucoes/reso_96.htm

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opiniões dos membros do conselho. Dessa forma, um dos principais assuntos tratados na Plenária.
como será detalhado no Item 3 deste artigo, o con- Observando-se as atas das reuniões, pode-se notar
teúdo de interesse foi decomposto, transcrito e dis- que tal atividade é realmente exercida com frequên-
tribuído entre os temas, permitindo a realização de cia por ser essa uma das atribuições do Conselho.
inferências, que foram confrontadas com os dados O Licenciamento Ambiental é um instrumento de
da pesquisa documental e bibliográfica. gestão instituído pela PNMA. A Resolução CONAMA
N°237/97 atribui ao Município a competência licen-
ciatória desde que tenha implantado um Conselho
O Conselho Municipal de Gestão e
do Meio Ambiente com caráter deliberativo e com
Saneamento Ambiental de Santo participação social. Entretanto, não há registro de
André tais discussões nas atas das reuniões e apenas uma
resposta mencionou esse encargo.
Baseado no princípio da gestão participativa, o mu-
Apesar de haver um consenso em relação ao
nicípio de Santo André criou espaços de participação
COMUGESAN como espaço de discussão das ques-
da sociedade, tais como os Conselhos Municipais e
tões ambientais do Município, não houve detalhes
fóruns temáticos.
no que diz respeito às atribuições à luz da PMGSA
O COMUGESAN, por meio de mandatos bienais,
ou de ações em específico. O que se nota é que
caracteriza-se como paritário, formado por 30 mem-
os conselheiros não possuem o conhecimento de
bros titulares e seus suplentes. Conforme estabeleci-
todas as atribuições da instância, sendo que cada
do em lei, a metade do grupo passa por um processo
entrevistado relatou um pouco de cada componente
eleitoral divulgado, principalmente em publicidade
da atuação do Conselho na prática, o que mostra a
legal do Jornal Diário do Grande ABC, sendo eleita
realidade das diferentes visões e opiniões, diante de
como representante da Sociedade Civil, e a outra
um mesmo fato, de um grupo tão heterogêneo como
metade é indicada pelo prefeito.
o dos membros do COMUGESAN.
Tema 1 - O Papel do Comugesan
Tema 2 - Atividades Exercidas pelos Conselheiros
As competências do COMUGESAN são definidas nos
Segundo o seu Regimento Interno (Semasa, 2010),
incisos de I a XVI do Artigo 8 da Lei nº 7733/98. É
dentre outras atribuições, cabe aos membros titula-
desejável que os conselheiros tenham esse conheci-
res participar da Plenária, discutir e votar todas as
mento para que o Conselho possa exercer plenamen-
matérias para apreciação do COMUGESAN, apresen-
te as suas funções e para que os conselheiros tenham
tar propostas e sugerir matérias para apreciação do
o poder de fiscalizar a atuação da instância. Dessa
forma, em função da vivência do entrevistado, esse Conselho e propor o convite, quando necessário, a
tema procurou investigar se o Conselho cumpre as pessoas ou representantes de entidades, públicas ou
suas atribuições por meio da seguinte pergunta: privadas, para participarem de reuniões específicas
e trazer subsídios às deliberações do COMUGESAN,
Você pode me explicar qual é o papel do COMUGE- com direito a voz e sem direito a voto. É importante
SAN, na prática? que tais informações sejam do conhecimento dos
Embora a hipótese seja a de que os conselheiros conselheiros, pois, dessa forma, os mesmos têm
tenham conhecimento acerca do papel do COMU- plena consciência do alcance das atividades que de-
GESAN, de modo geral, os mesmos apresentaram vem e podem exercer. Nesse sentido, segundo Gohn
características pontuais em suas respostas. Percebe- (2007), os participantes devem ser qualificados, do
se, tanto por parte da sociedade civil como por parte ponto de vista de conhecerem seu papel, seus limites
do Poder Público, respostas que apontam a definição e suas possibilidades, para ser interlocutores, rea-
de descontos ou isenções de taxas e multas ambien- lizar diagnósticos, fazer proposições e, até mesmo,
tais como um dos principais assuntos tratados na denúncias.
instância, mostrando a ideia de que, na prática, essa Nesse contexto, o Tema 2 foi investigado por meio
seja uma das principais atividades do Conselho e da seguinte pergunta:

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Quais são as suas atividades como conselheiro? Enquanto um grupo de conselheiros afirmou que
De maneira geral, foi mencionada a participação muitas ideias surgem nas reuniões, outro grupo dis-
nas reuniões e a votação como uma das principais se o contrário. Outros, ainda, afirmaram que surgem,
atividades dos conselheiros. O Poder Público expli- apesar de não ser um fato corriqueiro.
citou como atribuição o ato de levar ao Conselho Nota-se nas respostas que, muitas vezes, as
seus conhecimentos profissionais. Essa informação entidades não representam como um todo a comu-
é corroborada por Gohn (2007), que coloca a inserção nidade na qual atuam. Um entrevistado mencionou
dos conhecimentos individuais nas discussões do a presença de ING’s no Conselho (Indivíduos Não
Conselho como um processo educativo e de capaci- Governamentais), fazendo referência à atuação in-
tação, que colabora para a melhoria do processo de dividualista de alguns conselheiros tanto do Poder
tomada de decisão. Público como da sociedade civil.
Segundo SCHEVISBISKI (2007), a participa- A diversidade das respostas pode ter ocorrido de-
ção por meio dos conselhos colabora para que as vido a diferenças nas opiniões e nas visões no que se
decisões tomadas sejam cada vez mais voltadas refere a “propor ideias” e “implementá-las”. Tal fato
para as demandas da sociedade. Porém, nenhuma pode ser considerado devido a outro conjunto de opi-
menção foi diretamente feita ao que diz respeito a niões, que mostram que todas as ideias surgidas são
levar a demanda da sociedade para as discussões consideradas, mas nem todas são implantadas.
da Plenária. Isso explica que o fato de as ideias serem consi-
Em relação às discussões que envolvem dire- deradas não garante que serão colocadas em prática.
tamente questões da comunidade, como taxas e Os conselheiros do Poder Público enfatizam que,
multas ambientais, expressou-se as atividades dos muitas vezes, as ideias expressas pela sociedade
Grupos de Trabalho, em que novamente se nota que civil não possuem embasamento e não são possí-
a heterogeneidade dos membros é representada por veis perante a legislação ou a disponibilidade de
suas falas, sendo as respostas de um entrevistado recursos.
sempre complementar à resposta de outro entrevis- Tal situação pode resultar da falta de uma visão
tado, contribuindo para que no final o todo esteja mais compreensiva e abrangente da política am-
representado. biental da cidade, das limitações do Governo e do
funcionamento do próprio Conselho, no entanto,
Tema 3 – Ideias Surgidas e Levadas às Reuniões
faz parte do processo de conhecimento construído
De acordo com Gohn (2007), o Conselho é um espaço pelas relações entre os membros do Conselho. Nesse
no qual as demandas locais são levadas pelos repre- contexto, Azevedo e Anastásia (2002) explicam que
sentantes para serem debatidas. É por meio dessas há um processo de evolução dessa situação: os con-
informações que ocorre a capacitação para a uma selheiros iniciam o processo com uma visão micro e
tomada de decisão efetiva. Assim sendo, é natural uma pauta abrangente e, no decorrer dele, passam a
que nas reuniões surjam ideias apresentadas pelos ter uma visão mais ampla, realista e compreensiva
seus membros, caracterizando o exercício da repre- da questão tratada. Para que essa evolução ocorra, é
sentatividade. necessária a capacitação dos membros do Conselho
Este tema procurou identificar se a atuação dos no que se refere ao mencionado por Gohn (2007), ou
conselheiros na plenária ultrapassa as questões seja, a troca de informações e conhecimento entre
pontuais pré-estabelecidas pela pauta, como delibe- técnicos, Poder Público e sociedade civil.
rações sobre abatimento de multas ou cobranças de Nesse caso, é importante que no início de cada
taxas, por meio das seguintes perguntas: gestão os conselheiros recebam um curso de capaci-
Nas reuniões do COMUGESAN surgem muitas tação, no qual sejam apresentadas todas as informa-
ideias? [...] Fale um pouco sobre isso. ções necessárias, referentes à legislação e política
As ideias que surgem nas reuniões são sempre ambiental, que possibilitem um maior conhecimento
consideradas? em relação aos limites de suas proposições.
Pode-se concluir que, enquanto espaço de discus-

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são, o COMUGESAN tem sido efetivo, pois além da por Salles (2000) como um dos instrumentos es-
ordem do dia, os membros têm a oportunidade de senciais para a efetiva gestão ambiental local. Com
fazer proposições de temas e/ou projetos a serem um fundo destinado às questões ambientais, o
tratados e discutidos em reuniões futuras. Conselho disporá de recursos específicos para esse
Tema 4 - Implementação das Decisões fim, o que facilitará a inclusão de ações no processo
de planejamento e contribuirá na implementação
O COMUGESAN, como órgão consultivo e deliberati-
efetiva das decisões.
vo, pode decidir sobre a implantação de políticas e/
No Município de Santo André, o FUMGESAN
ou administração de recursos. Tais características
foi instituído pela Lei 7733 em 1998, entretanto foi
são importantes, pois, de acordo com Salles (2000)
regulamentada apenas em 2006, com a abertura de
e Philippi Jr e colaboradores (2004), é dessa manei-
edital para inscrição de projetos a serem financia-
ra que ocorre, de fato, a intervenção na realidade
dos somente no ano seguinte. Mesmo que tardio,
local.
esse importante instrumento passa a fazer parte
Para isso, além da plenária, o Artigo 7 do Regi-
da gestão ambiental municipal, contribuindo para
mento Interno (Semasa, 2010) define a estruturação
o avanço da cidade.
do Conselho e institui Grupos Permanentes e Grupos
Segundo o Regimento Interno do COMUGESAN
de Trabalho para tratar de assuntos mais específicos
(Semasa, 2010), os assuntos pertinentes devem ser
e/ou técnicos. Entretanto, muitas vezes as decisões
debatidos e decididos em suas reuniões ordinárias
esbarram na burocracia e nos conflitos de interesse.
ou extraordinárias. Quando um assunto é levado à
Por isso, é importante que os representantes estejam
Plenária e os Conselheiros necessitam de maiores
atentos a todos os níveis de discussões até a implan-
explicações e esclarecimentos sobre o caráter técni-
tação das decisões.
co do assunto tratado, profissionais especializados
Com base nisso, esse tema tentou identificar se
da própria prefeitura ou de fora dela podem ser
as decisões se tornam realidade e se os conselheiros
chamados para elucidar a questão. Além disso, o
acompanham esse processo. A investigação se deu
Conselho possui um Grupo de Trabalho que estuda
por meio das seguintes perguntas:
e avalia questões mais específicas.
Em sua opinião, as decisões do COMUGESAN se Dessa forma, espera-se que uma ideia surgida
tornam realidade no Município? seja apresentada na Plenária, debatida e compreen-
Você pode me explicar o caminho que uma ideia dida em sua totalidade, para então ser votada quando
surgida no COMUGESAN percorre até virar reali- não se chega a um consenso.
dade? De forma geral, a maioria dos entrevistados não
explicou o caminho que uma ideia surgida percorre
Você acompanha se as ideias aceitas são de fato
até a sua implementação, limitando-se a dizer so-
implantadas? [...] Como você acompanha?
mente que a ideia é votada e implementada.
Novamente, as questões das multas apareceram, No entanto, respostas demonstraram que quando
mostrando ser uma das principais atividades do uma ideia surge no COMUGESAN, é levada ao SEMA-
Conselho. SA para uma avaliação de viabilidade legal, política,
Porém, houve respostas mais completas. Elas técnica e econômica. O resultado da avaliação volta
especificaram que o que leva uma decisão a ser im- ao COMUGESAN e é submetido à plenária para dis-
plementada, ou não, é, principalmente, a disponibi- cussão e tomada de decisão. Caso seja inviável a exe-
lização de recursos financeiros para tal. Além disso, cução da ideia, tanto nas questões financeiras como
muitas vezes, as decisões do Conselho esbarram na técnicas e/ou políticas, alternativas são propostas
burocracia e na falta de verba, fazendo com que haja para tentar se chegar a uma solução. Se se chegar a
uma lacuna entre os processos de tomada de decisão uma solução e a ideia for aprovada, o SEMASA passa
e a implementação dessa decisão. a executar a decisão.
Com base nisso, a importância de se ter um Por meio das respostas e de observação ao
Fundo Municipal do Meio Ambiente foi abordada Regimento Interno (Semasa, 2010), pode-se dizer

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que o fluxo do processo de tomada de decisão no informações, por meio do qual a sociedade tivesse
COMUGESAN se assemelha ao mostrado por Castro total acesso às informações referentes à qualidade
e colaboradores (1998), ou seja, as demandas da ambiental e aos processos ocorridos nos conselhos
sociedade civil e/ou do Governo são levantadas em gestores da cidade, e que permitisse o acompanha-
Plenária e encaminhadas à coordenação executiva, mento de todas as decisões.
sendo os Grupos de Trabalho encarregados da análi- A falta de interação entre sociedade e Conselho
se da viabilidade técnica, política e econômica. Após representa uma falha no acompanhamento das ações
as contribuições de especialistas, tais demandas pela sociedade, pois a participação social promove
voltam à Plenária para deliberação. Caso sejam transparência na deliberação e visibilidade das
necessários ajustes, as demandas retornam para ações, permite maior expressão e visibilidade das
os Grupos de Trabalho e, novamente, para a para a demandas sociais, provoca o avanço na promoção
Plenária para deliberação. da igualdade e da equidade nas políticas públicas e
Em relação ao acompanhamento das ações do alarga seus próprios direitos, uma vez que permeia
Conselho, de um modo geral os entrevistados não as ações estatais. Nesse sentido, um sistema de
mostraram se de fato acompanham por acreditarem informações efetivo contribuiria para o avanço das
que elas são implementadas, não havendo a neces- interações entre sociedade e Governo.
sidade de fiscalização das execuções. Tema 5 - O Comugesan como Espaço de Nego-
Foram apresentadas, também, questões que ciação
vão ao encontro das do Tema 3 - Ideias surgidas
Para que o Conselho seja efetivamente represen-
e levadas às reuniões, mostrando a existência de
tativo, ele deve ser, no mínimo, paritário, sendo
atuação individualista de conselheiros, isto é, no
que os vários segmentos da sociedade devem estar
caso do Poder Público, quando uma ação se refere
representados (Teixeira, 2005). Quanto maior a
ao seu departamento ou secretaria são sim acom-
heterogeneidade na composição, mais abrangente
panhadas. Tal fato pode ocorrer pela facilidade
será a representação, no entanto, maiores serão os
cotidiana vivida por esse funcionário público, que
conflitos de interesse nas questões debatidas.
trabalha diretamente com os assuntos envolvidos
O Conselho é um espaço de negociação em que
no Conselho, diferentemente dos conselheiros da
os conselheiros buscam soluções para os problemas
sociedade civil, que trabalham em empresas priva-
locais de forma democrática. A Plenária é o momento
das ou são empreendedores, o que dificulta o acesso
no qual possíveis soluções são debatidas, enfren-
às informações.
tando, muitas vezes, choque de interesses entre os
As respostas mostraram também que, quando os
segmentos participantes.
conselheiros acompanham essas implementações, é
Este eixo temático procurou identificar como o
apenas por meio das informações disponibilizadas,
COMUGESAN lida com tais conflitos sem priorizar
em ata ou em reunião, pelo próprio Conselho, demon-
nenhum dos segmentos e, para tanto, foi realizada
strando total confiança em relação à execução do
a seguinte pergunta:
SEMASA e à divulgação de resultados por parte do
COMUGESAN, porém as respostas não afirmaram Como são negociadas as diversas questões dentro
se os mesmos acompanham a implementação das do COMUGESAN?
decisões por meio da mídia eletrônica, impressa ou Os entrevistados responderam, de maneira geral,
audiovisual que não seja proveniente do governo. que as negociações ocorrem por meio de debates ou
Assim sendo, não foi possível identificar se as voto quando não é alcançado o consenso.
ações do Conselho e os assuntos tratados realmente A crítica apresentada neste eixo temático é a de
chegam ao conhecimento da população, para que a que, muitas vezes, os temas para discussão já são
mesma possa fiscalizar, cobrar e contribuir com os encaminhados prontos para a votação. Não há parti-
seus anseios. cipação dos conselheiros no processo que antecede a
Nesse sentido, seria interessante o investimento, formulação da discussão que irá para a pauta.
no Município de Santo André, em um sistema de Este tema mostrou que pode existir uma defici-

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ência nos processos nos quais a informação chega problema somente dos Conselhos Brasileiros, em
aos membros para que os mesmos possam opinar e especial do COMUGESAN. Como causa para as
debater, antes de votar. É essencial que os conselhei- ausências, o que se nota é que os representantes se
ros tenham total acesso a esses processos para, in- sentem, muitas vezes, obrigados a participar das
clusive, resguardar a transparência da instância. reuniões. No caso da sociedade civil, quando uma en-
Tema 6 - Vantagens da existência do COMUGESAN tidade é eleita, ela indica um de seus membros para
representá-la no COMUGESAN. Muitos desses mem-
Os Conselhos Municipais do Meio Ambiente são
bros não têm conhecimento das questões ambientais
instâncias em que há a participação de diversos
e nem do porquê da existência de um Conselho do
atores da sociedade civil nos processos de formu-
Meio Ambiente no Município. Quando tomam posse,
lação e implementação de Políticas Públicas. Além
recebem o Regimento Interno (Semasa, 2010), porém
disso, as questões ambientais são inseridas nas
passam a conhecer suas atribuições e atividades
políticas sociais e econômicas por meio de reuniões
com o decorrer do tempo. Nesse contexto, a falta
e participação de outros segmentos do Governo, e
de preparo dos conselheiros também apareceu nas
são tratadas no âmbito local, o que facilita as ações
respostas dadas.
do Poder Público.
Nesse sentido, poderia caber ao Conselho pro-
A pergunta usada na investigação desse tema foi:
mover a sensibilização sobre a importância da
Pela sua experiência, quais são as principais vanta- participação popular por meio das organizações e
gens decorrentes da existência do COMUGESAN? sua capacitação no início de da gestão, o que não
Foi visto, de modo geral, tanto por represen- ocorre atualmente.
tantes da sociedade civil como do Poder Público, Como foi mostrado no Tema 4 - Implementação
que a instância apresenta a vantagem de permitir o das decisões, muitas vezes a ação de uma decisão
exercício da democracia e da participação popular. esbarra na falta de verba. Nesse sentido, as respostas
Além disso, mostrou-se, novamente, a importância citaram, também, os problemas financeiros como
da troca de informação e experiências entre os dois uma das principais dificuldades para o funciona-
segmentos. mento do Conselho.
A ideia apresentada é que, mesmo que a represen- Tema 8 - Representatividade da Sociedade Civil e
tatividade não seja devidamente exercida, o fato de do Poder Público
existir uma instância como o COMUGESAN já é uma Além dos conflitos gerados pela heterogeneidade da
vantagem por si, em virtude da aproximação entre composição da plenária, existe ainda uma polariza-
população e Governo e do diálogo entre eles. ção entre a atuação do Poder Público e da atuação
Tema 7 - Dificuldades no funcionamento do CO- da sociedade civil. Tais diferenças na atuação dos
MUGESAN representantes foram enfatizadas pela primeira
Dificuldades no processo de tomada de decisão po- vez no Tema 7 - Dificuldades no funcionamento do
dem ocorrer por causa da heterogeneidade na com- COMUGESAN, quando foi mencionada a deficiência
posição e da complexidade dos assuntos tratados. É dos representantes da sociedade civil em relação
necessário, nesse caso, identificar os pontos críticos à participação e à capacitação. Essa consideração
para que possam ser corrigidos ou atenuados. Dessa pode ser reforçada com a seguinte pergunta:
forma, foi perguntado aos conselheiros: Em sua opinião, existe uma diferença entre os
Quais são as principais dificuldades para o funcio- conselheiros que são funcionários e os gestores
namento do COMUGESAN? públicos e os da sociedade civil?
Neste eixo temático, de uma forma geral, as Neste eixo temático, as respostas variaram em
respostas giraram em torno de problemas como cho- seus argumentos, mas, de forma geral, foi visto
que de ideias e de interesses e da não participação que existem diferenças, principalmente porque os
frequente ou engajada dos conselheiros. funcionários da prefeitura lidam diariamente com
O esvaziamento da Plenária não parece ser um os assuntos tratados no COMUGESAN, o que não

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acontece com os representantes da sociedade civil, práticas sociais, o que, no caso do COMUGESAN,
salvo os membros das entidades ambientais. pode justificar as práticas no processo de tomada
Essa familiaridade com as questões ambientais de decisão.
e políticas parece ser responsável pelo maior enga- Nesse contexto, foram realizadas as seguintes
jamento e articulação entre os membros do Poder perguntas:
Público. Em sua opinião, o que é o desenvolvimento sus-
O que acontece é que os representantes do Po- tentável?
der Público se mobilizam fora do Conselho para se
fortalecerem e é exatamente isso que falta para a Você acha que os debates do COMUGESAN consi-
sociedade civil. Além disso, foi notado, até mesmo deram o desenvolvimento sustentável?
pelos funcionários da Prefeitura, que muitas vezes o De um modo geral, em termos de entendimento
conselheiro do Poder Público participa das reuniões conceitual, as opiniões se dividiram e foi possível
do Conselho por obrigação. notar dificuldades de entendimento e falta de ex-
É possível que a representatividade no COMU- plicação em relação ao o que é, de fato, o desenvol-
GESAN, principalmente por parte da sociedade civil, vimento sustentável.
seja prejudicada porque os membros não têm conhe- Entretanto, foi contemplado, mesmo que de ma-
cimento exato e completo dos assuntos tratados. neira simplificada, o conceito atribuído pela PMG-
Uma solução para tal situação é o encaminhamento SA, que engloba a ideia de consumo dos recursos sem
de atas e pautas com maior antecedência, bem como degradar o ambiente, da interligação entre os fatores
a disponibilização de materiais informativos que ambientais, econômicos e sociais e da preocupação
dizem respeito aos temas a serem tratados. com as gerações futuras. Além disso, as respostas
Tema 9 - Desenvolvimento Sustentável mostraram que o COMUGESAN leva os pressupostos
Não existe um consenso em relação ao conceito de do desenvolvimento sustentável em consideração
Desenvolvimento Sustentável e, mesmo depois de nos debates e deliberações.
anos de debates, não há um conceito único e preciso Apesar de os conselheiros afirmarem que o CO-
(Sachs, 1993). MUGESAN centra sua pauta nos pressupostos do
Contudo, o conceito mais conhecido e amplamen- desenvolvimento sustentável, nenhum entrevistado
te utilizado é o do Relatório Brundtland, que preconi- conseguiu citar ações que se enquadrassem em tais
za o “atendimento das necessidades do presente sem preceitos.
comprometer a possibilidade de as gerações futuras As dificuldades de conceituação e exemplificação
atenderem as suas próprias necessidades”. Trata-se desse pressuposto refletem as divergências em rela-
do mesmo conceito de desenvolvimento sustentável ção à percepção do Desenvolvimento Sustentável, o
considerado para efeito da Política Municipal de que pode causar dificuldades em seu entendimento
Gestão e Saneamento Ambiental de Santo André, e aplicabilidade.
que norteia as atividades do COMUGESAN.
Dessa forma, para terem suas atividades voltadas Considerações Finais e
às ações que rumem ao desenvolvimento sustentá-
vel, é necessário que os conselheiros estejam em
Recomendações
sintonia com a concepção apresentada pela lei que A inserção da questão ambiental na gestão do Mu-
os rege e também que os debates e deliberações do nicípio deve ser realizada por meio da implantação
Conselho levem em consideração esse conceito. dos Sistemas Municipais do Meio Ambiente, em
Segundo Matias e Pinheiro (2008), o conhe- que a atuação dos Conselhos Municipais é de suma
cimento afeta diretamente o comportamento das importância para a gestão, uma vez que os conse-
pessoas e a concepção de Natureza implica uma lhos são instâncias nas quais as peculiaridades
forma de pensar a relação entre homem e desen- municipais são consideradas na formulação e na
volvimento. Nesse sentido, o significado atribuído implementação de políticas públicas ambientais.
ao desenvolvimento sustentável pode justificar as Nesse sentido, essas instâncias devem estar bem

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estruturadas e organizadas de modo a possibilitar O Município de Santo André apresenta uma es-
processos efetivos de tomada de decisão. trutura operacional e institucional adequada no que
Uma das principais lacunas encontradas no se refere à questão ambiental, porém, os processos
COMUGESAN diz respeito à participação e à repre- de tomada de decisão precisam ser efetivos para fa-
sentatividade. Apesar de ser uma instância demo- zer, na prática, o que a legislação proporciona para
crática, que permite a participação da sociedade o processo de gestão ambiental local. Para tanto,
nos processos de formulação e implementação das é necessário que haja o fortalecimento dos pontos
políticas, nota-se a defesa de interesses particula- acima mencionados.
res nos assuntos tratados. Além disso, o cidadão Confrontando tais observações encontradas no
não participa ativamente da política, seja por meio estudo de caso com a literatura consultada, seis as-
de seu engajamento e articulação nas reuniões pectos foram identificados como sendo primordiais
ou por contatos com seus representantes dentro para a melhoria da estrutura e do funcionamento
do Conselho. A falta desse suporte compromete (democratização, capacitação e transparência) de
o acompanhamento e a verificação das ações do Conselhos de Meio Ambiente:
Poder Público por parte da sociedade civil, tanto na Aspecto 1 - Estrutural: a estrutura representa todo
formulação como na implementação das políticas o aparato institucional que viabiliza a atuação dos
públicas, resultando na ilegitimidade democrática Conselhos. É importante, portanto, que haja um Sis-
das decisões tomadas. tema Municipal do Meio Ambiente que possibilite a
Da mesma forma, o conselheiro muitas vezes não realização das atividades do Conselho. Nesse sentido,
está atento à busca de soluções para os problemas o COMUGESAN atende a essa necessidade, uma vez
da população local e, consequentemente, muitas que se encontra estabelecido dentro de um SISMUMA
vezes as questões levantadas não representam as e é regido por uma política ambiental municipal.
reais necessidades da população. Aspecto 2 - Composição e Representatividade: é
Apesar do papel de deliberar e discutir acerca importante que a composição dos membros seja
das questões pertinentes ao meio ambiente, o que se equilibrada, englobando profissionais qualificados e
mostrou frequente foi a atribuição de apenas votar representantes dos diversos segmentos da sociedade
nas reuniões da Plenária, o que denota uma atuação e do Poder Público, no mínimo, em igual número.
restrita e simplista no que tange à implementação Nesse sentido, o Município de Santo André apresen-
do Regimento Interno. ta o seu Conselho com uma composição paritária
De um modo geral, por meio do levantamento e tripartite. A paridade nos Conselhos reflete um
bibliográfico e documental, bem como da pesquisa processo democrático de tomada de decisão, mas
qualitativa com os conselheiros, pode-se observar a representatividade deve ser exercida de forma
como pontos que devem ser fortalecidos no proces- efetiva para que as demandas da sociedade sejam,
so de tomada de decisão do COMUGESAM: a visão de fato, levadas ao encontro das discussões com o
que os conselheiros têm em relação ao papel do Poder Público. O COMUGESAN, enquanto espaço de
Conselho; a visão que os conselheiros têm de suas discussão, parece ser bastante efetivo, entretanto, a
próprias atribuições; a representatividade dos con- pesquisa qualitativa sugere que as trocas de expe-
selheiros; a participação da sociedade nas reuniões riências e conhecimentos que proporcionam maior
e sua articulação com seus representantes; criação riqueza nas discussões para a tomada de decisão
de propostas levadas à Plenária pelos conselheiros, entre representantes e sociedade sejam fortalecidas.
como resultado de sua interação com a comunidade; Além disso, o próprio Conselho deve trabalhar no
a questão orçamentária, que parece ser uma das sentido de sensibilizar a população a participar das
principais causas para a não implementação de reuniões, mesmo que não tenham direito ao voto. A
políticas; a divulgação para a sociedade, de forma proximidade entre representantes e representados
adequada, das ações realizadas pelo COMUGESAN; é essencial para um processo de tomada de decisão
a capacitação dos conselheiros. efetivo e uma democracia mais fortalecida.

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Aspecto 3 - Capacitação: os representantes devem Além disso, observa-se um maior envolvimento dos
estar qualificados para representar, discutir e opi- representantes do Poder Público por serem esses,
nar sobre assuntos relacionados ao Conselho e aos na maioria, funcionários do próprio SEMASA. A
problemas ambientais enfrentados pelo Município. partir desse dado, é importante que o Conselho dis-
Assim sendo, o conhecimento básico sobre a legisla- ponibilize maiores informações aos representantes
ção ambiental municipal, bem como o conhecimento da sociedade civil, pois estes não apresentam a
jurídico interno da instância, deve fazer parte da for- mesma vivência, com a mesma intensidade que os
mação do conselheiro, que precisa receber um curso funcionários da prefeitura, que lidam diariamente
de capacitação, dado pelo Conselho, assim que inicia com o tema. Por meio dessa ação, os representantes
sua gestão. Além disso, a educação ambiental, como se sentirão mais aptos a discutir os temas tratados,
mecanismo que proporciona sensibilização e auto- melhorando a qualidade do processo de tomada de
nomia ao indivíduo, deve ser promovida. Em vista decisão.
disso, é desejável a criação de cursos de capacitação Aspecto 6 - Avaliação Constante: não somente as
dentro dos Conselhos para que os membros sejam políticas precisam ser avaliadas, mas o funciona-
política e representativamente ativos. A própria re- mento do Conselho também deve ser avaliado e mo-
presentatividade pode ser considerada como forma nitorado constantemente por meio de indicadores
de capacitação, uma vez que a troca de informações que permitam diagnosticar os aspectos humanos e
entre o representante, a sociedade e os técnicos do institucionais da instância para possíveis correções
Conselho se configura em um processo educativo e adequações. Além do aspecto institucional, o hu-
que qualifica a tomada de decisão. É essencial que mano se apresenta como fator preponderante para
o COMUGESAN adote cursos de capacitação e polí- o bom funcionamento da instituição. Dessa forma, é
ticas educativas de sensibilização para melhorar o desejável que a cada gestão seja realizada uma pes-
seu processo de tomada de decisão. quisa com os conselheiros para se conhecer o grau de
Aspecto 4 - Educação em Meio Ambiente: da mesma informação acerca de suas atribuições e as do Con-
forma como ocorre na área da saúde, em relação às selho, visando à criação de um curso de capacitação
inúmeras ações promovidas de educação em saúde, apropriado para cada nova gestão de conselheiros.
é importante que haja também a educação em meio Além disso, a aplicação de diagnósticos participa-
ambiente, não só visando a promoção de boas prá- tivos com a população e com os conselheiros, para
ticas ambientais dos conselheiros, mas sim de toda encontrar causas e efeitos de possíveis problemas,
a população. O Conselho deve internalizar as boas respectivamente no Município e no funcionamento
práticas para representar um exemplo perante a co- do Conselho, possivelmente subsidiariam as discus-
munidade. Tais práticas podem englobar: coleta se- sões e as ações do Conselho na gestão ambiental lo-
letiva de resíduos, uso de material reciclado e ações cal. Propõe-se que o COMUGESAN planeje suas ações
para reduzir o consumo de água e de energia. Uma referentes a processos de avaliação. Nesse sentido,
vez que tais práticas são vivenciadas no COMUGE- o sistema de informações, baseado em indicadores,
SAN, as chances de funcionários e representantes se pode contribuir no monitoramento e gerenciamento
tornarem multiplicadores de ações ambientalmente político e institucional.
responsáveis são maiores.
Aspecto 5 - Informação: a transparência nos pro-
cessos de tomada de decisão pode ser alcançada
Referências
por meio da divulgação das ações nas diversas mí- AZEVEDO, S.; ANASTÁSIA, F. Governança,
dias e não somente por meio de informes internos accountability e responsividade: reflexões sobre
nos Conselhos. Nesse contexto, sugere-se que o a institucionalização da participação popular
COMUGESAN disponibilize atas e memoriais mais em experiências desenvolvidas em Minas Gerais.
completos e que crie um sistema de informações que Revista de Economia Política, São Paulo, v. 22, n. 1,
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