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REPRESENTAÇÃO
para que o Tribunal de Contas do Distrito Federal examine os fatos a seguir descritos:
Documento assinado digitalmente. Para verificar as assinaturas, acesse www.tc.df.gov.br/autenticidade e informe o edoc 751F0CA9
e-DOC 751F0CA9-e
1 – DA NULIDADE
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e-DOC 751F0CA9-e
A esse respeito, instituiu comissão, pela Portaria Conjunta n.º 35, de 30/06/2017,
para apurar os indicativos de fraude à licitação e avaliar a recomendação de nulidade efetuada
pelo Controle Interno.
“Nós fizemos essa doação porque tínhamos interesse que ele mantivesse e
desse prioridade à obra do Centro Administrativo de Brasília, que era um
1
https://g1.globo.com/df/distrito-federal/noticia/2019/03/01/governo-do-df-vai-ocupar-centro-administrativo-ate-
metade-do-ano-afirma-ibaneis.ghtml
2
https://www.youtube.com/watch?v=yvetFKFrcJA&feature=youtu.be
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contrato de PPP, uma concessão, que precisava ser implementada e que foi
ele que deu essas garantias para que o contrato fosse viabilizado”
“Ora, nós estávamos com uma obra praticamente concluída. Nós tínhamos
um financiamento desse valor aí, mais de R$ 700 milhões. À obra, não tinha
sido dado o habite-se, apesar de terem sido cumpridas todas as exigências. Aí,
nós condicionamos a colaboração de campanha, que saiu de forma, a grande
maioria, não oficial, a que essas providências fossem tomadas”.
O vídeo3 com o depoimento de Ricardo Ferraz, revela que fora acertado o valor
de R$ 1 milhão, a título de contribuição eleitoral, que seria feita por meio de doação oficial e não
oficial à campanha de Agnelo Queiroz.
O depoimento ainda revela que as quantias não declaradas seriam pagas por ele
mesmo, por meio da equipe de Hilberto Silva. Os locais de pagamento e senha eram entregues
pessoalmente a um amigo pessoal do então governador, Abdon Henrique de Araújo – que
ocupou a presidência da Terracap e foi Administrador do Lago Sul – em seu escritório, no Setor
Hoteleiro Norte.
Pela planilha apresentada por Ricardo Ferraz, reproduzida no jornal Metrópoles4,
o valor foi entregue de forma fracionada. Em 11/08/2010, R$ 100 mil; 17/08/2010, R$ 100 mil;
01/09/2010, R$ 200 mil; 08/09/2010, R$ 100 mil; 28/09/2010, R$ 100 mil; e em 29/09/2010, R$
400 mil:
3
https://youtu.be/raOoxnXSR3Q
4
https://uploads.metropoles.com/wp-content/uploads/2017/04/12182010/planilha.jpg
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https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-df/agnelo-queiroz-recebeu-r-1-mi-para-viabilizar-centrad-
diz-delator
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http://blogs.correiobraziliense.com.br/cbpoder/executivo-da-odebrecht-aponta-propina-para-agnelo-e-filippelli-em-
troca-de-liberacao-do-centrad/
7
http://blogs.correiobraziliense.com.br/cbpoder/executivo-da-odebrecht-aponta-propina-para-agnelo-e-filippelli-em-
troca-de-liberacao-do-centrad/
8
https://uploads.metropoles.com/wp-content/uploads/2017/04/12183424/fac-02.jpg
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No último dia de seu mandato como governador, Agnelo, como é fato notório,
liberou a carta de habite-se, mas a autorização para a ocupação foi depois questionada pelo
Ministério Público do DF e Territórios e suspensa pela Justiça.
João Pacífico
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colaborador. Foram pagos, conforme planilha da CNO, 500 mil reais para Agnelo
em 08/09/2014 e 2 milhões de reais para Tadeu Felipeli em 17/02/2014.
Ricardo Ferraz
O delator menciona que recebeu autorização de João Pacífico para pagar doações
de campanha de caixa 2 para Arruda. A intermediação foi feita por Sérgio de
Andrade do Vale, que atuava como Assessor do Ex-Governador. Ricardo Roth
tratou pessoalmente com Sérgio Andrade do Vale, tendo sido feitos dois
pagamentos, um de 500 mil reais (09/06/2014) e outro de 466 mil reais em
08/09/2014. Em relação ao ex-Governador Agnelo Ricardo Roth declarou que foi
feita doação eleitoral de caixa 2 no valor de 1 milhão de reais nos meses de agosto
e setembro de 2010, em 5 ou 6 parcelas, cujo intermediador escolhido pelo
próprio Agnelo para receber os recursos para campanha foi Abdon Henrique, em
seu escritório na Asa Norte em Brasília, que ocupou cargos de Administrador do
Lago Sul e de Presidente da TERRACAP. Foram feitas duas reuniões para pedir
suporte financeiro para campanha da qual participaram Ricardo Roth, João
Pacífico, Luis Felipe Cardoso, Via Engenharia, e Carlos José e Rodrigo Lopes, da
Andrade Gutierrez, Roni Moura da Mendes Júnior, José Longuinho OAS,
Gustavo, Camargo Correia, Aloisio Cardoso, CR Almeida, e Aécio, Delta
Engenharia. Da primeira reunião também participaram Agnelo Queiroz e Tadeu
Filipelli e da Segunda Tadeu Filipeli. Na oportunidade Ricardo Roth aproveitou
para solicitar apoio para continuidade do Centrad e também para o Mangueiral.
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“Só os índios não contatados da Amazônia não sabiam que a Odebrecht havia feito
colaboração premiada. Se isso não é fato notório e público, não existirá outro. E
atenção: aqui não se trata de conteúdo da colaboração premiada, mas do simples
fato de celebração de colaboração premiada pelos executivos da Odebrecht. Eu não
utilizarei no meu voto os poderes que o artigo 7º, § único, me deram como juiz
eleitoral. Mas é importante projetar esse dispositivo para que se entenda a
magnitude dos poderes que nós, como juízes eleitorais, temos. Reconheço aqui
formalmente os poderes que a lei complementar me confere como juiz eleitoral,
mas não vão encontrar no meu voto nenhuma utilização de indícios e presunções”.
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hábil a amparar a obrigação pecuniária do Poder Público, seja por inexistir contrato a amparar a
remuneração respectiva, seja por incidência da norma legal que impede a indenização à empresa
que der causa à nulidade.
Pertinente registrar que não há como aventar enriquecimento ilícito por parte da
Administração Pública, pois o não pagamento decorre de expresso comando legal, que buscou
desestimular empresas a se beneficiarem de forma escusa, burlando as normas que regem as
contratações do Poder Público.
O particular não pode agir de forma insidiosa, na expectativa de obter lucro fácil
com a prestação dos serviços, exatamente na esperança da aplicação do princípio que veda o
enriquecimento ilícito.
A tese é corroborada por entendimento jurisprudencial, como destacado na
sentença proferida pelo Juiz de Direito Álvaro Luis de A. Ciarlini, da Segunda Vara de Fazenda
Pública do Distrito Federal, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios – MPDFT em desfavor da LINKNET Tecnologia e
Telecomunicações Ltda:
“Diante do exposto, emerge a evidência da conduta temerária da Linknet, o que
comprova que sua participação no procedimento licitatório se efetivou em evidente má-
fé, com o manifesto interesse de lesar a ordem pública e causar prejuízo ao erário. Neste
diapasão, deve ser observado que a conduta da empresa Linknet deve obstar qualquer tipo
de contraprestação por eventuais serviços realizados, posto que a contratação inválida
decorreu de sua própria conduta, nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei nº
8.666/93.
Nesse particular, observe-se o teor do seguinte julgado do Egrégio Tribunal de Justiça do
Distrito Federal e dos Territórios, in verbis:
EMBARGOS INFRINGENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATO
ADMINISTRATIVO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. DEVOLUÇÃO DOS VALORES
I – É nula a contratação, mediante dispensa de licitação, de empresa pública que exerce
atividades sob o regime de direito privado. Sendo inválidos os contratos, devem ser
devolvidos os valores recebidos, pois os serviços foram prestados em total
desconformidade com a lei, que não podem gerar benefícios de qualquer espécie para as
partes.
II – Embargos infringentes acolhidos. (200000110450950EIC, Relator VERA
ANDRIGHI, 1ª Câmara Cível, julgado em 14/12/2009, DJ 11/01/2010 p. 10 –
Ressalvam-se os grifos)
Em suma, a pretensão do autor civil deve ser integralmente atendida.
Forte em tais razões, julgo procedente o pedido inicial e declaro a nulidade do Contrato nº
59/2005. No mais, declaro a imputabilidade da empresa Linkinet Tecnologia e
Telecomunicações Ltda, nos termos do art. 59, parágrafo único da Lei nº 8666/93. Por
fim, condeno a empresa Linknet a devolver aos cofres públicos o valor de R$
35.112.572,05, com os acréscimos de lei. ”
Julgados do STJ, como o REsp 448.442/MS, acolhem a tese defendida por este
órgão. O Ministro Herman Benjamin destacou:
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Ou seja: a efetiva prestação de serviço pode ensejar indenização (o que não se confunde
com o valor pago indevidamente), desde que verificada a inequívoca boa-fé do
contratado. Nesse sentido:
(...) Nesse contexto, afasto a pretensão de que seja mantida a remuneração que lhe
foi paga ilegalmente. (grifei)
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propósito, trago, também, trecho do voto condutor da Apelação nº 70074880972/ TJRS (Relator
Des. Carlos Roberto Lofego Caníbal):
Especificamente nos casos de necessidade de licitação, temos o parágrafo único do art. 59
da Lei 8.666/93, o qual, em suma, estabelece uma exceção relativamente ao contrato
administrativo nulo, impondo à Administração o “dever de indenizar o contratado pelo
que este houver executado.”
Veja-se que a lei – mesmo quando há contrato, porém nulo, e no caso sub judice não há
contrato algum – não manda pagar o estabelecido no contrato, mas indenizar, direito que
pressupõe boa-fé do contratado, conforme doutrina de Marçal Justen Filho: “O terceiro,
desde que de boa-fé, não pode ser prejudicado pelo vício que desconhecia nem poderia
conhecer. Se foram cumpridas, ainda que aparentemente, todas as etapas do procedimento
licitatório, daí derivando uma contratação, a administração tem de responder
integralmente pelos atos praticados. ” Um pouco adiante, ao comentar a vedação ao
enriquecimento sem causa, diz o seguinte: “A administração não poderá utilizar a
declaração de nulidade como instrumento de enriquecimento. Não se admite que a
administração, tomando conhecimento da nulidade, deixa de adotar imediatamente as
providências adequadas. Mantendo o terceiro na ignorância acerca do vício e percebendo
a prestação derivada do contrato (nulo), a administração terá o dever de indenizá-lo
integralmente. ” (Comentários à Lei das Licitações e Contratos Administrativos, Ed.
Aide, 4ª ed., pp. 377 e 379).
Como se percebe, e é exatamente esta a razão de ser do parágrafo único do art. 59, o
pressuposto à indenização no contrato nulo é sempre a boa-fé do contratado e inclusive
distingue situações: (a) se a administração descobre o vício e mantém o contratado na
ignorância – isto é, este não sabia, o que significa boa-fé –, o dever de indenizar existe;
(b) claro, então, que se o contratado não está na ignorância do vício – o que significa má-
fé –, o dever de indenizar não existe.
A particularidade que trago aos eminentes colegas decorre da parte final do citado
parágrafo único, o qual diz: promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
É a única maneira de excluir a burla à lei, pois, se assim não for, bastará deixá-la de lado
e contratar diretamente. E ao contratado estará assegurada, sempre, pelo menos a
indenização, e sem qualquer risco de responsabilidade pessoal para o administrador que
infringiu a lei, inclusive sabe-se lá a troco de quê.
Diga-se de passagem, a responsabilidade pessoal dos administradores privados, por
exemplo, nas sociedades empresariais, nos atos que violam a lei ou o contrato, também
vigora em relação aos administradores públicos. Não vejo por que não dispensar o mesmo
tratamento aos administradores públicos, precisamente aqueles que lidam com o que não
é deles e que está submetido ao princípio da legalidade.
Dentro dessa compreensão, admito em todas as situações de contrato administrativo
nulo, em que se evidencia a participação consciente do administrador por violação dos
comandos legais, já de vulgar sabença, como é o caso da necessidade de licitação, a
possibilidade de o contratado cobrar, mas não o que diz o contrato, e sim uma
indenização por aquilo que executou.
No entanto – e aí o aspecto diferenciado –, o contratado só pode buscar essa indenização
contra a Administração Pública quando tiver agido de boa-fé, a qual, por sua vez, poderá
voltar-se contra o administrador. Em todas as demais situações, a Administração não
responde. Quem responde é o administrador que agiu ilegalmente. É contra este que o
contratado deve postular.
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Mas, como fica o enriquecimento sem causa do Poder público, beneficiado pela obra ou
serviço?
Prefiro este a mandar pagar quem agiu de má-fé. Pelo menos beneficia toda a sociedade,
isso por um lado; e, por outro, impõe o merecido sancionamento. Reitero: se, no contrato
administrativo nulo, não for condicionado o direito de indenização à boa-fé do
contratado, cessado estará o motivo para a própria lei ser cumprida. Os contratos
administrativos serão verdadeira ação entre amigos. Contrata-se diretamente, e o pior é
que, mesmo com má-fé do contratado, o Poder Público terá que pagar indenização. A
burla à lei será compensatória.
Nesses termos, provejo, a fim de julgar improcedente o pedido contra o Município,
transferindo à parte autora os encargos sucumbenciais impostos pela sentença à parte ré.
Celso Antônio Bandeira de Mello10, lecionando sobre o tema, assevera que
quando as partes estão em conluio não cabe qualquer indenização:
"O comportamento do administrado em relação à Administração, sua má-fé tanto pode
derivar de sua conduta autônoma, nos termos indicados, quanto de conluio, com agentes
públicos, tendo em vista o alcance de objetivos vedados pela lei.
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Da leitura da própria lei, conclui-se que as anulações devem operam ex tunc, não
geram direito à indenização, salvo demonstrada boa fé e, ainda, contaminam de forma capital o
ajuste assinado.
A esse respeito, trago Acórdãos do TCU:
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inclusive, a participação do MPF12, evidente que daquela tratativa não podem decorrer reflexos
na esfera do Distrito Federal, por conta da autonomia dos entes federativos.
“a não propor qualquer ação de natureza criminal (grifou-se) pelos fatos e/ou condutas
revelados em decorrência deste Acordo de Leniência contra os Aderentes por suas
condutas reveladas em decorrência deste Acordo de Leniência, ou constantes dos anexos,
inclusive documentos, provas, dados de corroboração, sistemas eletrônicos bases de
dados, entrevistas e depoimentos prestados, nos termos do §3° da Cláusula acima"
(Cláusula Oitava, I, "b").
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Cumpre esclarecer, ainda que, o acordo de leniência, firmado entre o Ministério Público
Federal e a empresa Odebrecht, não tem o condão de impedir o exercício regular das
competências do DF, como, no caso, a aplicação da LLC para anular o ajuste firmado
Ao contrário. Se a própria lei (Art. 16, § 3º, LAC) excetua a reparação do dano
aos termos de eventual colaboração, por óbvio, não poderá impedir que o ente federativo tome
medidas para cumprir a lei e, por conseguinte, anule o ajuste, tornando inexistentes seus efeitos.
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Na formalização contratual
Na execução contratual
a) Alteração de garantias e valores contratuais sem motivação e
demonstração do interesse público;
b) Vencimento da garantia contratual para construção
do empreendimento;
c) Obras iniciadas sem cumprimento de requisitos contratuais;
d) Nomeação de executor do contrato após início das obras do Centro
Administrativo do Distrito Federal;
e) Descumprimento de marcos fixados no cronograma físico sem aplicação
de multas contratuais;
f) Ausência de prévia anuência do poder público no que tange às
subcontratações efetuadas pela concessionária;
g) Alteração de controle societário da Sociedade de Propósito Específico em
desacordo com a legislação
Desequilíbrio, em favor do particular, nos direitos e deveres do ajuste, tais como:
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DA IMINENTE OCUPAÇÃO
15
https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2019/02/20/interna_cidadesdf,738591/ibaneis-quer-
ocupacao-imediata-do-centro-administrativo-de-brasilia.shtml
16
https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-df/vou-assumir-o-centrad-ate-marco-de-um-jeito-ou-de-
outro-diz-ibaneis
17
https://agenciabrasilia.df.gov.br/2019/04/01/gdf-programa-mudanca-para-o-centrad-a-partir-de-12-de-abril/
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18
https://www.metropoles.com/distrito-federal/gdf-marca-data-para-mudanca-mas-centrad-segue-ate-sem-habite-se
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oitenta e três mil, duzentos e setenta reais e cinquenta e seis centavos). DOS
PRAZOS: O prazo máximo de execução e conclusão dos serviços será de180 (cento e
oitenta) dias corridos, contados a partir do 1° dia útil da emissão da correspondente
Ordem de Serviço. O prazo de vigência do contrato será de 270 (duzentos e setenta) dias
corridos, contados a parir da data de sua assinatura e eficácia com a publicação de seu
respectivo extrato no Diário Oficial do Distrito Federal. DOS RECURSOS: A despesa
decorrente do presente contrato correrá à conta do Programa de Trabalho
04.122.6003.3943.003, Natureza de Despesa 33.90.39, Fonte de Recurso: 100, sendo
R$2.046.478,37 (dois milhões, quarenta e seis mil, quatrocentos e setenta e oito reais e
trinta e sete centavos), para o exercício de 2016 e R$ 1.536.792,19 (um milhão,
quinhentos e trinta e seis mil, setecentos e noventa e dois reais e dezenove centavos)
alocados na Proposta Orçamentária para 2017, conforme Declaração de Orçamento, às
fls. 1.439 e Disponibilização Orçamentária de fls. 1.147, datada de 31/08/2016, Nota de
Empenho n°2016NE02964, datada de 02/09/2016, no valor de R$ 2.046.478,37 (dois
milhões, quarenta e seis mil, quatrocentos e setenta e oito reais e trinta e sete centavos).
DATA DA ASSINATURA: O Contrato tem sua assinatura em 05/09/2016. PELA
NOVACAP: Júlio César Menegotto e Daclimar Azevedo de Castro. PELA
CONTRATADA: Márcia Andréa Pereira de Thuin (DODF de 19/09/2016) (grifei).
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perseguido foi o melhor e mais amplo, para chegar-se à despesa e se ela fez-se com
modicidade, dentro da equação custo-benefício. ’’
Como bem ressaltado no voto do ilustre Conselheiro Renato Rainha, “os recursos
públicos devem ser utilizados de forma a produzir os melhores frutos para a sociedade. Os
desperdícios e os gastos inúteis devem ser combatidos com rigor até a sua total eliminação.
Além do mais, como os recursos públicos são escassos, eles devem ser aplicados com
eficiência, moralidade e economicidade nas ações que realmente possam ser definidas para a
sociedade”. (grifos meus)
Tem, portanto, o Tribunal o dever de impedir, até que a situação seja aclarada, que
haja a ocupação do imóvel.
Dessa forma urge que o Tribunal determine a imediata apreciação dos fatos, sem
embargo de adotar medida cautelar, inaudita altera pars, no sentido de suspender a mudança
dos órgãos distritais para o Centrad, até ulterior deliberação.
A concessão de medida cautelar, segundo uníssona doutrina, depende do
atendimento de dois requisitos: plausibilidade dos argumentos jurídicos que apontem a existência
de indícios de irregularidades (fumus boni juris) e receio iminente de grave lesão ao interesse
público ou de risco de ineficácia da decisão final de mérito (periculum in mora).
Segundo Humberto Theodoro Júnior22, toda cautela é, sempre, tomada contra um
risco. Em matéria processual, este dano previsto, deve ser provável. Se o prejuízo não houver se
manifestado, ao menos deve ser previsível com maior ou menor proximidade. Sobre o perigo da
demora, o consagrado autor leciona que não é o perigo genérico ao dano jurídico, mas o dano
resultante do retardamento de providência definitiva, que será concretizada somente com a
sentença.
21
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. ‘‘Direito Administrativo’’, 8ªed., São Paulo, Atlas, 1997
22
THEODORO JÚNIOR, Humberto. Processo cautelar.
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Diante disso, entendo que, no caso, estão presentes os pressupostos que autorizam
a concessão de medida cautelar. O fumus boni iuris resta caracterizado pela clara inobservância
aos princípios da economicidade e eficiência, consubstanciados pela intenção de efetuar
transferência de órgãos da Administração sem observância a regras básicas de planejamento e
com fortes indícios de ofensa ao Princípio da Economicidade.
O periculum in mora também se mostra evidente em razão da iminente mudança,
admitida pelo próprio governo. Uma vez assumida a posse do imóvel, altíssimos custos serão
devidos ao consórcio, tal como previsto em contrato, ao custo aproximado de 23 milhões
mensais, por 22 anos, além dos já mencionados gastos com infraestrutura e mobiliário.
Assim, poderá ocorrer substancial prejuízo aos cofres do DF que, como é fato
notório, não passa por situação financeira confortável.
Impõe-se, portanto, vez que presentes os requisitos autorizadores, a adoção de
medida cautelar no sentido suspender imediatamente a mudança dos órgãos da Administração
Distrital para o Centro Administrativo.
Nesse contexto, presentes os requisitos de admissibilidade previstos no RI/TCDF,
em face das competências constitucionais do Tribunal de Contas para fiscalizar os órgãos e
entidades da Administração Pública do DF, bem como zelar pela correta aplicação de recursos
públicos e pela observância dos princípios insculpidos no artigo 37 da Constituição Federal, o
Ministério Público de Contas requer ao e. Tribunal que:
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