e-DOC 751F0CA9-e

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

TERCEIRA PROCURADORIA

EXCELENTÍSSIMA SENHORA PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO

DISTRITO FEDERAL

Representação nº. 6/2019 – G3P

O Ministério Público de Contas, no desempenho de sua missão institucional de

defender a ordem jurídica, o regime democrático, a guarda da Lei e fiscalizar sua execução,
fundamentado no texto do artigo 85 da Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF; dos artigos 1º,
inciso XIV e § 3º, e 76 da Lei Complementar n.º 1/1994 – LOTCDF; e do artigo 54, inciso I, do
Regimento Interno da Corte, vem oferecer a seguinte

REPRESENTAÇÃO

para que o Tribunal de Contas do Distrito Federal examine os fatos a seguir descritos:

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TERCEIRA PROCURADORIA

Pela Concorrência 01/2008, o Governo Distrital, por intermédio da Companhia

de Planejamento do DF – CODEPLAN, lançou licitação para “outorga de Parceria Público-
Privada (PPP), na modalidade concessão administrativa, para a construção, operação e
manutenção do Centro Administrativo do Distrito Federal, destinado a utilização por órgãos e
entidades da administração direta e indireta integrantes da estrutura do Governo do Distrito
Federal, cujo valor estimado era de R$ 3.168.999.600,00 (três bilhões, cento e sessenta e oito
milhões, novecentos e noventa e nove mil e seiscentos reais) (em anexo).

O complexo administrativo abrange 16 edifícios, Centro de Convenções, Centro

de Conveniência e 3 mil vagas de estacionamento, com área total construída de
aproximadamente 180.000 m².

Em síntese, o vencedor construiria o complexo com recursos e financiamentos

próprios, para, em seguida, ter a possibilidade de explorá-lo comercialmente, mediante o
pagamento, por parte do Distrito Federal, de parcela variável, relativa à serviços de operação e
manutenção do Centro e parcela fixa, relativa à infraestrutura construída. Ao fim dos 22 anos, o
imóvel seria incorporado ao patrimônio do Distrito Federal.

1 – DA NULIDADE

Do certame, saiu-se vencedor o Consórcio Centro Administrativo GDF, formado

pelas empresas Construtora Norberto Odebrecht S.A., Odebrecht Investimentos em
Infraestrutura Ltda., e Via Engenharia S.A, as quais, posteriormente, constituíram a Sociedade de
Propósito Específico denominada Concessionária do Centro Administrativo do Distrito Federal –
CENTRAD (CNPJ 10.671.035/0001-06).

O empreendimento fora inaugurado no último dia do mandato do governador

Agnelo Queiroz, mesmo sem que houvesse mínimas condições de funcionamento, tal como
denunciou o Ministério Público no âmbito da Representação 3/2015 – DA.

Tal fato também motivou o ajuizamento, pelo Ministério Público do Distrito

Federal e Territórios, de ação de improbidade administrativa (2015.01.1.002697-8), em razão da
inauguração irregular do imóvel, em face do ex-governador Agnelo Queiroz e do ex-
Administrador Regional de Taguatinga Anaximenes Vale dos Santos.

A gestão seguinte, iniciada em 2015, recebeu recomendação oriunda da

Controladoria Geral, formalizada pelo Relatório de Auditoria Especial, n.º 01/2017-
DINPC/COAPP/COGEI/SUBCI, o qual apontou, dentre outras irregularidades, indícios de
fraude à aludida Concorrência e recomendou declaração de nulidade do procedimento licitatório
e do ajuste firmado entre o Distrito Federal e a Concessionária do Centro Administrativo do
Distrito Federal (anexo).

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A esse respeito, instituiu comissão, pela Portaria Conjunta n.º 35, de 30/06/2017,
para apurar os indicativos de fraude à licitação e avaliar a recomendação de nulidade efetuada
pelo Controle Interno.

Contudo, até a presente data, o Centro Administrativo nunca funcionou, tampouco

o contrato fora anulado, a despeito dos fortíssimos indicativos de irregularidades que, em muitos
casos, derivaram do cometimento de infrações penais, admitidas em sede judicial.

Na delação do ex-executivo da Odebrecht, João Antônio Pacífico Ferreira,

realizada no âmbito da Operação Lava Jato, foi revelado vasto esquema de corrupção entre os
integrantes do governo Arruda, do Governo Agnelo e os dirigentes das empresas Via e
Odebrecht, para a construção e operação do Centro Administrativo do DF.

O delator particularizou que as aludidas empresas se sagraram vencedoras da

licitação em razão de combinação com o consórcio concorrente, que reunia as empreiteiras Delta
e Manchester, ante a promessa que seriam subcontratadas.

Segundo o depoimento, o acerto foi definido em uma reunião entre representantes

da empresa Manchester e os executivos da Odebrecht – e também delatores – Alexandre
Barradas e Ricardo Ferraz, em alinhamento com os representantes do governo distrital.

Os então diretores da empreiteira afirmaram que o ex-governador Agnelo Queiroz

recebeu, pelo menos, R$ 1 milhão em recursos não contabilizados para caixa 2 em troca da
liberação da obra.

Além de Agnelo, os executivos aduziram que a propina referente ao Centro

Administrativo também teria sido paga ao ex-governador José Roberto Arruda e ao ex-vice-
governador Tadeu Filippelli. Os valores seriam, respectivamente, R$ 500 mil e R$ 2 milhões.

Segundo Pacífico, as negociações para a construção do Centro Administrativo,

realizadas entre 2007 e 2014, foram marcadas por "acordos de mercado" na fase de licitação e
repasses ao caixa dois de campanhas eleitorais1.

O depoimento de João Pacífico, em vídeo2, detalha o pagamento de propina ao

então governador Agnelo:

“Nós fizemos essa doação porque tínhamos interesse que ele mantivesse e
desse prioridade à obra do Centro Administrativo de Brasília, que era um
1
https://g1.globo.com/df/distrito-federal/noticia/2019/03/01/governo-do-df-vai-ocupar-centro-administrativo-ate-
metade-do-ano-afirma-ibaneis.ghtml
2
https://www.youtube.com/watch?v=yvetFKFrcJA&feature=youtu.be

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contrato de PPP, uma concessão, que precisava ser implementada e que foi
ele que deu essas garantias para que o contrato fosse viabilizado”

“Ora, nós estávamos com uma obra praticamente concluída. Nós tínhamos
um financiamento desse valor aí, mais de R$ 700 milhões. À obra, não tinha
sido dado o habite-se, apesar de terem sido cumpridas todas as exigências. Aí,
nós condicionamos a colaboração de campanha, que saiu de forma, a grande
maioria, não oficial, a que essas providências fossem tomadas”.

O vídeo3 com o depoimento de Ricardo Ferraz, revela que fora acertado o valor
de R$ 1 milhão, a título de contribuição eleitoral, que seria feita por meio de doação oficial e não
oficial à campanha de Agnelo Queiroz.

O depoimento ainda revela que as quantias não declaradas seriam pagas por ele
mesmo, por meio da equipe de Hilberto Silva. Os locais de pagamento e senha eram entregues
pessoalmente a um amigo pessoal do então governador, Abdon Henrique de Araújo – que
ocupou a presidência da Terracap e foi Administrador do Lago Sul – em seu escritório, no Setor
Hoteleiro Norte.
Pela planilha apresentada por Ricardo Ferraz, reproduzida no jornal Metrópoles4,
o valor foi entregue de forma fracionada. Em 11/08/2010, R$ 100 mil; 17/08/2010, R$ 100 mil;
01/09/2010, R$ 200 mil; 08/09/2010, R$ 100 mil; 28/09/2010, R$ 100 mil; e em 29/09/2010, R$
400 mil:

3
https://youtu.be/raOoxnXSR3Q
4
https://uploads.metropoles.com/wp-content/uploads/2017/04/12182010/planilha.jpg

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A documentação apresentada revela a ocorrência de 10 telefonemas entre

Hermano - ex-secretário de Desenvolvimento Econômico do DF, e designado para intermediar as
negociações – e Ricardo Ferraz, entre 19 de agosto e 22 de setembro de 2014.
Os pagamentos a Agnelo eram registrados sob o codinome “cumprido”, que
aparece em diferentes documentos apresentados por Pacífico com duas grafias diferentes5.
João Pacífico também admitiu que o ex-governador José Roberto Arruda, em
junho de 2014, recebeu R$ 500 mil, em razão da obra do Centro Administrativo. Também
apresentou planilhas de pagamento nas quais o ex-governador é identificado pelo codinome
“Parreira”, conforme trecho do vídeo:

“Ele solicitou contribuição de campanha (por meio do contrato do Centrad)

para reeleição dele. Esse contato foi feito diretamente a mim, porque conheço
o Arruda desde quando ele fazia parte do governo de (Joaquim) Roriz, em
1992”

5
https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-df/agnelo-queiroz-recebeu-r-1-mi-para-viabilizar-centrad-
diz-delator

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Em sua colaboração, Pacífico também afirmou que a Odebrecht negociou o

repasse de R$ 15 milhões a Agnelo e Filippelli, então governador e vice, respectivamente, em
troca de agilidade na ocupação do Centrad6.
Como bem sintetizou o Jornal Correio Braziliense, o aludido empresário, ao
indicar o funcionário da empreiteira, Ricardo Ferraz, definiu um cronograma de liberação de
recursos, conforme houvesse avanços nas tratativas relacionadas ao Centro Administrativo.
Após a entrega da primeira fase das obras e do início das contraprestações fixas,
por exemplo, haveria o pagamento de uma propina de R$ 1 milhão a Agnelo e mais R$ 2
milhões a Filippelli, segundo Pacífico7.
Quando o GDF aprovasse um aditivo para incluir a compra de mobiliário no
contrato, sintetizou o jornal Correio Braziliense, o então governador receberia mais R$ 1 milhão.
Se o governo aprovasse um aditivo referente ao aumento do escopo do contrato, para incluir
obras e serviços para a operação, Filippelli seria beneficiado com R$ 1 milhão e o consórcio
ainda repassaria outros R$ 2,5 milhões adicionais à dupla. A aprovação do reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato, prevendo o pagamento pela defasagem do índice de reajuste,
renderia R$ 2,5 milhões a Agnelo Queiroz.
A planilha em questão fora reproduzida pelo jornal Metrópoles8, trazendo
expressamente o valor da propina e a obra do Centro Administrativo de Brasília:

6
http://blogs.correiobraziliense.com.br/cbpoder/executivo-da-odebrecht-aponta-propina-para-agnelo-e-filippelli-em-
troca-de-liberacao-do-centrad/
7
http://blogs.correiobraziliense.com.br/cbpoder/executivo-da-odebrecht-aponta-propina-para-agnelo-e-filippelli-em-
troca-de-liberacao-do-centrad/
8
https://uploads.metropoles.com/wp-content/uploads/2017/04/12183424/fac-02.jpg

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No último dia de seu mandato como governador, Agnelo, como é fato notório,
liberou a carta de habite-se, mas a autorização para a ocupação foi depois questionada pelo
Ministério Público do DF e Territórios e suspensa pela Justiça.

O Relatório exarado pela Controladoria do DF muito bem sintetizou os fatos

revelados pelos então prepostos da Construtora Odebrecht, João Pacífico e Ricardo Ferraz:

João Pacífico

O delator dá detalhes de como a licitação do CENTRAD ocorreu. A Via

Engenharia, por meio de seus diretores, seria a empresa que detinha relação
política local no DF e foi indicada pelo grupo político do Governo Arruda, o que
levou a CNO a constituir Consórcio com a Via Engenharia. Participaram 3
consórcios, sendo que o Consórcio da qual participava a empresa Queiroz Galvão
foi inabilitado. Restaram o Consórcio da Delta Engenharia, do qual participou a
Empresa Manchester. As empresas não tinham conhecimento técnico em PPP e
entraram na licitação para tumultuar processo. A Manchester teria interesse que o
empreendimento não fosse para frente, considerando que era uma empresa de
prestação de serviços, mantinha contratos que vários órgãos do GDF e temia
prejuízos ao mercado dela. Neste sentido autorizou que Ricardo Ferraz e

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Alexandre Barradas fizessem Acordo com a Manchester, na pessoa de seu

proprietário Nelson Neves, em troca de 25% dos serviços de operação e
manutenção do Centrad. Dessa forma houve a retirada da proposta (devolução da
proposta) e o Consórcio Delta e Manchester então ofereceram na licitação
proposta de cobertura a proposta do Consórcio CNO/VIA, chegando inclusive a
indicar que a VIA teria assinado termo de compromisso formal com a Manchester
em relação ao "acordo". A Manchester não chegou a se beneficiar dos 25%
acordados, pois o Centrad ainda não entrou em operação. Segundo o delator,
autorizou que Ricardo Ferraz realizasse doações com recursos de caixa 2, cuja
origem seria o empreendimento Centro Administrativo, ao então candidato ao
Governo do DF e Vice-Governador José Roberto Arruda. Informa, ainda, que
conhece o Arruda desde 1992. Declara que os valores foram repassados a Arruda
com a intermediação de Sérgio Andrade do Vale, sendo 500 mil reais em junho de
2014 e 466 mil em setembro de 2014. Em relação a Agnelo Queiroz, relata que
autorizou doações vinculadas ao empreendimento Centrad com recursos de caixa
2 de 1 milhão de reais no ano de 2010, quando Agnelo era candidato ao GDF.
Essas doações visavam garantir a continuidade do Centrad e de outros
empreendimentos, a exemplo dos Jardins Mangueiral. No caso de Agnelo que
intermediou foi Abdon Henrique, que o delator designou como sendo amigo
pessoal de Agnelo. João Pacífico descreve Abdon como sendo muito influente
pois ocupou cargos de Secretário de Micro e Pequena Empresa, Administrador
Regional de Brasília e Presidente da TERRACAP na gestão Agnelo Queiroz. Já
na eleição de 2014 João Pacífico declara que operacionalizou 2,5 milhões de reais
para Agnelo Queiroz e Tadeu Felipeli, do montante de 15 milhões de reais. Esses
recursos, ou seja, os 15 milhões de reais seriam pagos conforme avançasse o
cumprimento de exigências por parte do Governo, a exemplo de aditivos e do
habite-se. A CNO definiu, então, um cronograma de liberação de recursos,
conforme houvesse avanços nas tratativas relacionadas ao Centro Administrativo.
Após a entrega da primeira fase das obras e do início das contraprestações fixas,
por exemplo, haveria o pagamento de uma propina de R$ 1 milhão a Agnelo e
mais R$ 2 milhões a Filippelli, segundo Pacífico. Quando o GDF aprovasse um
aditivo para incluir a compra de mobiliário no contrato, Agnelo receberia mais R$
1 milhão. Se o governo aprovasse um aditivo referente ao aumento do escopo do
contrato, para incluir obras e serviços para a operação, Filippelli seria beneficiado
com R$ 1 milhão e o consórcio ainda repassaria outros R$ 2,5 milhões adicionais
a Agnelo e Felipeli. A aprovação do reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato, prevendo o pagamento pela defasagem do índice de reajuste, implicaria
em pagamento de R$ 2,5 milhões a Agnelo Queiroz. Por fim, esclarece que foram
pagos 2,5 milhões de reais considerando que os requisitos não foram
integralmente cumpridos. Os pagamentos foram tratados por Ricardo Ferraz, mais
representante da Via Engenharia, diretamente com Hermano Carvalho, indicado
por Agnelo e Filipelli, ressaltando que Hermano Carvalho ocupou o cargo de
Secretário de Desenvolvimento Econômico no Governo Agnelo. Quanto ao
habite-se, relata que Anaximenes, então Administrador de Brasília, atuou como

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colaborador. Foram pagos, conforme planilha da CNO, 500 mil reais para Agnelo
em 08/09/2014 e 2 milhões de reais para Tadeu Felipeli em 17/02/2014.

Ricardo Ferraz

O delator menciona que recebeu autorização de João Pacífico para pagar doações
de campanha de caixa 2 para Arruda. A intermediação foi feita por Sérgio de
Andrade do Vale, que atuava como Assessor do Ex-Governador. Ricardo Roth
tratou pessoalmente com Sérgio Andrade do Vale, tendo sido feitos dois
pagamentos, um de 500 mil reais (09/06/2014) e outro de 466 mil reais em
08/09/2014. Em relação ao ex-Governador Agnelo Ricardo Roth declarou que foi
feita doação eleitoral de caixa 2 no valor de 1 milhão de reais nos meses de agosto
e setembro de 2010, em 5 ou 6 parcelas, cujo intermediador escolhido pelo
próprio Agnelo para receber os recursos para campanha foi Abdon Henrique, em
seu escritório na Asa Norte em Brasília, que ocupou cargos de Administrador do
Lago Sul e de Presidente da TERRACAP. Foram feitas duas reuniões para pedir
suporte financeiro para campanha da qual participaram Ricardo Roth, João
Pacífico, Luis Felipe Cardoso, Via Engenharia, e Carlos José e Rodrigo Lopes, da
Andrade Gutierrez, Roni Moura da Mendes Júnior, José Longuinho OAS,
Gustavo, Camargo Correia, Aloisio Cardoso, CR Almeida, e Aécio, Delta
Engenharia. Da primeira reunião também participaram Agnelo Queiroz e Tadeu
Filipelli e da Segunda Tadeu Filipeli. Na oportunidade Ricardo Roth aproveitou
para solicitar apoio para continuidade do Centrad e também para o Mangueiral.

Considera-se indício a circunstância conhecida e provada, que, tendo relação com

o fato, autorize, por indução, concluir-se a existência de outras circunstâncias. As revelações
indicam que o DF foi tomado de assalto por agentes públicos e privados que, a pretexto de
dotarem de eficiência a máquina pública, com a construção de imóvel para abrigar a estrutura
administrativa estatal, saquearem os cofres distritais e subverteram o interesse coletivo em prol
de vantagens financeiras.

As colaborações e seus respectivos fatos são de caráter notório. Há fortíssimos

indicativos que a construção do Centro Administrativo está maculada por vícios insanáveis, com
evidente desequilíbrio na relação contratual em desfavor do Distrito Federal.

A esse respeito, colaciono trecho do voto do Ministro Herman Benjamin9, atuando

como Ministro do Superior Tribunal Eleitoral, pontuando que, a despeito de entender que a lei
9
Aije 194358, Aime 761 e RP 846.

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permite o uso de indícios e presunções para formação de convicção do julgador, os fatos

relevados pelas delações realizadas pelos executivos da Odebrecht são públicos e notórios:

“Só os índios não contatados da Amazônia não sabiam que a Odebrecht havia feito
colaboração premiada. Se isso não é fato notório e público, não existirá outro. E
atenção: aqui não se trata de conteúdo da colaboração premiada, mas do simples
fato de celebração de colaboração premiada pelos executivos da Odebrecht. Eu não
utilizarei no meu voto os poderes que o artigo 7º, § único, me deram como juiz
eleitoral. Mas é importante projetar esse dispositivo para que se entenda a
magnitude dos poderes que nós, como juízes eleitorais, temos. Reconheço aqui
formalmente os poderes que a lei complementar me confere como juiz eleitoral,
mas não vão encontrar no meu voto nenhuma utilização de indícios e presunções”.

Assim, não há necessidade da autorização do compartilhamento de provas ou

exigência correlata para a atuação do Tribunal. Os fatos são de conhecimento público e o Distrito
Federal, enquanto ente federativo, não pode manter-se inerte, como se nada tivesse ocorrido,
quando toda a sociedade tem conhecimento que muitos contratos firmados, notadamente de
grandes obras, tiveram origem em interesses outros que não o público.

O fato é que as informações vindas à tona confirmam que todo o processo de

concepção do empreendimento, licitação e construção do imóvel do Centro Administrativo está
viciado, vez que realizados de forma direcionada e de forma a privilegiar atores privados, em
detrimento do Distrito Federal.
A detecção de vícios no procedimento licitatório leva a sua anulação, tal qual
impõe o § 3º do art. 49 da Lei 8.666/1993, produzindo efeitos ex tunc, isto é, retroagindo ás
origens do ato anulado, porque, se este era ilegal, não produziu consequências jurídicas validas,
nem gerou direito e obrigações entre as partes
Comprovada fraude, a nulidade do contrato decorrerá da atuação direta da
contratada e, nos termos do parágrafo único do artigo 59, o dever de indenização da
Administração pelo que tiver executado e pelos prejuízos decorrentes da cessação do ajuste deixa
de existir, quando a nulidade for imputada ao contratado.
O contrato formal, a partir de eventual licitação fraudada, deve ser declarado nulo.
Não havendo contrato, nula é a prestação do serviço e, nestas condições, nenhum pagamento é
devido.
A nulidade de ajuste, além de obstar a sequência da execução contratual impede o
pagamento de indenização, de qualquer natureza, mesmo pelos serviços já executados. É o que
se depreende da leitura combinada dos artigos 49, § 1º, e 59, parágrafo único, ambos da Lei n.º
8.666/93.
Caso o vício insanável tenha, de qualquer forma, decorrido de ação da contratada,
não deve receber pagamento sob pretexto algum. É o que se verifica. Não pode o particular ser
remunerado, a qualquer título, vez que o ajuste é nulo e, portanto, não constitui título jurídico

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hábil a amparar a obrigação pecuniária do Poder Público, seja por inexistir contrato a amparar a
remuneração respectiva, seja por incidência da norma legal que impede a indenização à empresa
que der causa à nulidade.
Pertinente registrar que não há como aventar enriquecimento ilícito por parte da
Administração Pública, pois o não pagamento decorre de expresso comando legal, que buscou
desestimular empresas a se beneficiarem de forma escusa, burlando as normas que regem as
contratações do Poder Público.
O particular não pode agir de forma insidiosa, na expectativa de obter lucro fácil
com a prestação dos serviços, exatamente na esperança da aplicação do princípio que veda o
enriquecimento ilícito.
A tese é corroborada por entendimento jurisprudencial, como destacado na
sentença proferida pelo Juiz de Direito Álvaro Luis de A. Ciarlini, da Segunda Vara de Fazenda
Pública do Distrito Federal, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios – MPDFT em desfavor da LINKNET Tecnologia e
Telecomunicações Ltda:
“Diante do exposto, emerge a evidência da conduta temerária da Linknet, o que
comprova que sua participação no procedimento licitatório se efetivou em evidente má-
fé, com o manifesto interesse de lesar a ordem pública e causar prejuízo ao erário. Neste
diapasão, deve ser observado que a conduta da empresa Linknet deve obstar qualquer tipo
de contraprestação por eventuais serviços realizados, posto que a contratação inválida
decorreu de sua própria conduta, nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei nº
8.666/93.
Nesse particular, observe-se o teor do seguinte julgado do Egrégio Tribunal de Justiça do
Distrito Federal e dos Territórios, in verbis:
EMBARGOS INFRINGENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATO
ADMINISTRATIVO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. DEVOLUÇÃO DOS VALORES
I – É nula a contratação, mediante dispensa de licitação, de empresa pública que exerce
atividades sob o regime de direito privado. Sendo inválidos os contratos, devem ser
devolvidos os valores recebidos, pois os serviços foram prestados em total
desconformidade com a lei, que não podem gerar benefícios de qualquer espécie para as
partes.
II – Embargos infringentes acolhidos. (200000110450950EIC, Relator VERA
ANDRIGHI, 1ª Câmara Cível, julgado em 14/12/2009, DJ 11/01/2010 p. 10 –
Ressalvam-se os grifos)
Em suma, a pretensão do autor civil deve ser integralmente atendida.
Forte em tais razões, julgo procedente o pedido inicial e declaro a nulidade do Contrato nº
59/2005. No mais, declaro a imputabilidade da empresa Linkinet Tecnologia e
Telecomunicações Ltda, nos termos do art. 59, parágrafo único da Lei nº 8666/93. Por
fim, condeno a empresa Linknet a devolver aos cofres públicos o valor de R$
35.112.572,05, com os acréscimos de lei. ”

Julgados do STJ, como o REsp 448.442/MS, acolhem a tese defendida por este
órgão. O Ministro Herman Benjamin destacou:

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Ou seja: a efetiva prestação de serviço pode ensejar indenização (o que não se confunde
com o valor pago indevidamente), desde que verificada a inequívoca boa-fé do
contratado. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO – AÇÃO DE COBRANÇA – PRESTAÇÃO DE

SERVIÇOS DE PUBLICIDADE – NULIDADE DO CONTRATO
ADMINISTRATIVO POR AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO – ART. 59,
PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI 8.666⁄93.
1. Segundo a jurisprudência desta Corte, embora o contrato administrativo
cuja nulidade tenha sido declarada não produz efeitos, a teor do art. 59 da
Lei 8.666⁄93, não está desonerada a Administração de indenizar o contratado
pelos serviços prestados ou pelos prejuízos decorrentes da administração,
desde que comprovados, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o
contratado concorrido para a nulidade.
2. Procedência da ação de cobrança que se mantém.
3. Recurso especial improvido.
(REsp 928.315⁄MA, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA
TURMA, julgado em 12⁄06⁄2007, DJ 29⁄06⁄2007 p. 573)

CONTRATO FIRMADO COM MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE

LICITAÇÃO. AÇÃO POPULAR. ANULAÇÃO. INDENIZAÇÃO PELOS
SERVIÇOS PRESTADOS. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. POUCA
RELEVÂNCIA DOS SERVIÇOS. SÚMULA 7⁄STJ.
I - Este Superior Tribunal de Justiça tem jurisprudência firmada no sentido
de que a indenização pelos serviços prestados à Administração em
decorrência de contrato nulo deve-se lastrear na boa-fé do contratante.
Precedentes: REsp nº 928.315⁄MA, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de
29⁄06⁄2007; REsp nº 707.710⁄MG, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI,
DJ de 07⁄11⁄2005; REsp nº 579.541⁄SP, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ de
19⁄04⁄2004; AgRg no REsp nº 303.730⁄AM, Rel. Min. PAULO MEDINA,
DJ de 02⁄12⁄2002.
II - Na hipótese, além de refutar a boa-fé da contratante, o acórdão estadual
destacou a pouca relevância dos serviços prestados à Administração.
III - Dessarte, é inadmissível o recurso especial, tendo em conta a
necessidade de revolvimento fático-probatório para se concluir em sentido
inverso ao exposto pelo acórdão estadual. Incidência da súmula 7⁄STJ.
IV - Agravo regimental improvido.
(AgRg no Ag 1134084⁄SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 04⁄06⁄2009, DJe 29⁄06⁄2009)

(...) Nesse contexto, afasto a pretensão de que seja mantida a remuneração que lhe
foi paga ilegalmente. (grifei)

Portanto, tem o poder-dever a Administração, caso comprovada má-fé, anular o

ajuste, inclusive, sem ser obrigada a realizar qualquer tipo de indenização ao particular. A esse

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propósito, trago, também, trecho do voto condutor da Apelação nº 70074880972/ TJRS (Relator
Des. Carlos Roberto Lofego Caníbal):
Especificamente nos casos de necessidade de licitação, temos o parágrafo único do art. 59
da Lei 8.666/93, o qual, em suma, estabelece uma exceção relativamente ao contrato
administrativo nulo, impondo à Administração o “dever de indenizar o contratado pelo
que este houver executado.”
Veja-se que a lei – mesmo quando há contrato, porém nulo, e no caso sub judice não há
contrato algum – não manda pagar o estabelecido no contrato, mas indenizar, direito que
pressupõe boa-fé do contratado, conforme doutrina de Marçal Justen Filho: “O terceiro,
desde que de boa-fé, não pode ser prejudicado pelo vício que desconhecia nem poderia
conhecer. Se foram cumpridas, ainda que aparentemente, todas as etapas do procedimento
licitatório, daí derivando uma contratação, a administração tem de responder
integralmente pelos atos praticados. ” Um pouco adiante, ao comentar a vedação ao
enriquecimento sem causa, diz o seguinte: “A administração não poderá utilizar a
declaração de nulidade como instrumento de enriquecimento. Não se admite que a
administração, tomando conhecimento da nulidade, deixa de adotar imediatamente as
providências adequadas. Mantendo o terceiro na ignorância acerca do vício e percebendo
a prestação derivada do contrato (nulo), a administração terá o dever de indenizá-lo
integralmente. ” (Comentários à Lei das Licitações e Contratos Administrativos, Ed.
Aide, 4ª ed., pp. 377 e 379).
Como se percebe, e é exatamente esta a razão de ser do parágrafo único do art. 59, o
pressuposto à indenização no contrato nulo é sempre a boa-fé do contratado e inclusive
distingue situações: (a) se a administração descobre o vício e mantém o contratado na
ignorância – isto é, este não sabia, o que significa boa-fé –, o dever de indenizar existe;
(b) claro, então, que se o contratado não está na ignorância do vício – o que significa má-
fé –, o dever de indenizar não existe.
A particularidade que trago aos eminentes colegas decorre da parte final do citado
parágrafo único, o qual diz: promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
É a única maneira de excluir a burla à lei, pois, se assim não for, bastará deixá-la de lado
e contratar diretamente. E ao contratado estará assegurada, sempre, pelo menos a
indenização, e sem qualquer risco de responsabilidade pessoal para o administrador que
infringiu a lei, inclusive sabe-se lá a troco de quê.
Diga-se de passagem, a responsabilidade pessoal dos administradores privados, por
exemplo, nas sociedades empresariais, nos atos que violam a lei ou o contrato, também
vigora em relação aos administradores públicos. Não vejo por que não dispensar o mesmo
tratamento aos administradores públicos, precisamente aqueles que lidam com o que não
é deles e que está submetido ao princípio da legalidade.
Dentro dessa compreensão, admito em todas as situações de contrato administrativo
nulo, em que se evidencia a participação consciente do administrador por violação dos
comandos legais, já de vulgar sabença, como é o caso da necessidade de licitação, a
possibilidade de o contratado cobrar, mas não o que diz o contrato, e sim uma
indenização por aquilo que executou.
No entanto – e aí o aspecto diferenciado –, o contratado só pode buscar essa indenização
contra a Administração Pública quando tiver agido de boa-fé, a qual, por sua vez, poderá
voltar-se contra o administrador. Em todas as demais situações, a Administração não
responde. Quem responde é o administrador que agiu ilegalmente. É contra este que o
contratado deve postular.

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Mas, como fica o enriquecimento sem causa do Poder público, beneficiado pela obra ou
serviço?
Prefiro este a mandar pagar quem agiu de má-fé. Pelo menos beneficia toda a sociedade,
isso por um lado; e, por outro, impõe o merecido sancionamento. Reitero: se, no contrato
administrativo nulo, não for condicionado o direito de indenização à boa-fé do
contratado, cessado estará o motivo para a própria lei ser cumprida. Os contratos
administrativos serão verdadeira ação entre amigos. Contrata-se diretamente, e o pior é
que, mesmo com má-fé do contratado, o Poder Público terá que pagar indenização. A
burla à lei será compensatória.
Nesses termos, provejo, a fim de julgar improcedente o pedido contra o Município,
transferindo à parte autora os encargos sucumbenciais impostos pela sentença à parte ré.
Celso Antônio Bandeira de Mello10, lecionando sobre o tema, assevera que
quando as partes estão em conluio não cabe qualquer indenização:
"O comportamento do administrado em relação à Administração, sua má-fé tanto pode
derivar de sua conduta autônoma, nos termos indicados, quanto de conluio, com agentes
públicos, tendo em vista o alcance de objetivos vedados pela lei.

Esta última hipótese – a do conluio – é, certamente, da máxima gravidade. Donde,

quando menos em hipótese deste jaez, uma vez demonstrada a ocorrência de tal vício,
seria de todo em todo inaceitável que o administrado pudesse, em nome do princípio do
enriquecimento sem causa, eximir-se ao peso dos dispêndios não acobertados em que
haja incorrido. É que, na referida hipótese, - ter-se concertado de má-fé com agentes do
Poder Público – seria compreensível o entendimento de que assumiu a correlata álea
inerente à mencionada conduta viciosa, isto é, o risco de ser colhido pelo reconhecimento
do dolo e apanhado antes de captar qualquer proveito ou até mesmo do ressarcimento das
despesas até então efetuadas sob a capa do negócio censurável"
Assim, não há que se falar em ressarcimento por parte do DF, ou, ainda
indenização, seja a qualquer título.
Ademais, na presente Representação, o Ministério Público busca, tão somente, a
aplicação da Lei 8.666/93, no tocante à parte administrativa ao caso, ou seja, a anulação da
licitação viciada e do ajuste firmado, com o escopo de se fazer valer a prerrogativa do Poder
Público em anular seus próprios atos administrativos, quando ilegais, nos termos dos artigos 49 e
59 da LLC, in verbis:
“Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá
revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente
devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo
anulá-la por ilegalidade de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito
e devidamente fundamentado.
§ 1o. A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera
obrigação de indenizar, ressalvado o disposto no art. 59 desta Lei.
§ 2o. A nulidade do procedimento licitatório induz a do contrato, ressalvado o disposto no
parágrafo único do art. 59 desta Lei.
10
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed.. São Paulo: Malheiros.2008

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§ 3o. No caso de desfazimento do processo licitatório, fica assegurado o contraditório e a

ampla defesa.
§ 4o. O disposto neste artigo e seus parágrafos aplica-se aos atos do procedimento de
dispensa e inexigibilidade de licitação. ”

“Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente

impedindo os efeitos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os
já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o
contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por
prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-
se a responsabilidade de quem lhe deu causa. ”

Da leitura da própria lei, conclui-se que as anulações devem operam ex tunc, não
geram direito à indenização, salvo demonstrada boa fé e, ainda, contaminam de forma capital o
ajuste assinado.
A esse respeito, trago Acórdãos do TCU:

Deve ser declarada a nulidade de licitação cujo vencedor utilizou-se de meios

fraudulentos (Acórdão 928/2008 Plenário);
Fixa-se prazo para anular a licitação quando os vícios apurados comprometem o caráter
competitivo do certame e representam grave infringência a dispositivos legais (Acórdão
800/2008 – Plenário);
Comprovado o descumprimento de dispositivos legais básicos na realização de certame
licitatório, impõe-se a fixação de prazo para que o responsável adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, procedendo à anulação do respectivo processo,
sem prejuízo de determinação tendente ao aperfeiçoamento de futuras convocações
(Acórdão 1436/2007 - Plenário);
Constatadas ilegalidades no procedimento licitatório que possam ter contribuído para a
restrição do caráter competitivo do certame, determina-se à entidade promotora que adote
as providências visando à anulação da licitação (Acórdão 2993/2009 – Plenário).

O objeto dos acordos de leniência, segundo Benjamin Zymler e Laureano Dios11,

é determinado ilícito sobre apuração. Não há exigência, por exemplo, que a pessoa jurídica
confesse todos os atos ilícitos por ela praticados contra a administração pública. Nas palavras dos
autores, por meio do acordo, “não necessariamente será feito um ajuste geral de contas entre a
entidade acusada e a administração pública”.

Como o acordo celebrado pela Odebrecht se deu no âmbito federal, tendo,

11
Lei de corrupção. Uma visão do controle externo.

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inclusive, a participação do MPF12, evidente que daquela tratativa não podem decorrer reflexos
na esfera do Distrito Federal, por conta da autonomia dos entes federativos.

Um dos elementos do princípio federativo, segundo Carmen Lúcia Antunes Rocha

(ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. República e Federação no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey,
1996. p. 232.), é o da soberania nacional e das autonomias locais das entidades componentes do
Estado.
Conforme lição de Gabriela Pietsch Serafin13, a autonomia das entidades
federativas deve ser preservada, sob pena de vermos comprometida a própria estrutura da
federação, mas sem desconsiderar que o limite dessa mesma autonomia encontra-se estampado
no texto constitucional.
Como um acordo firmado perante um determinado ente da federação, in casu, a
União, poderia repercutir nos demais? Onde estariam o Princípio Federativo e a Autonomia dos
Entes Federados constante no artigo 1814 da Constituição? Como o DF poderia se submeter a um
acordo de leniência subscrito por outros entes?

O fato do MPF, órgão acordante, ter se comprometido a não pedir a nulidade de

contratos públicos firmados pela empresa, não se aplica, ante o princípio constitucional da
independência das instâncias, ao DF.

Destaca-se, ainda, que, conforme pontuado no Parecer Jurídico SEI-GDF-

578/2017 – PGDF/GAB/PRCON, (em anexo), o MPF, no âmbito do acordo, comprometeu-se:

“a não propor qualquer ação de natureza criminal (grifou-se) pelos fatos e/ou condutas
revelados em decorrência deste Acordo de Leniência contra os Aderentes por suas
condutas reveladas em decorrência deste Acordo de Leniência, ou constantes dos anexos,
inclusive documentos, provas, dados de corroboração, sistemas eletrônicos bases de
dados, entrevistas e depoimentos prestados, nos termos do §3° da Cláusula acima"
(Cláusula Oitava, I, "b").

Portanto, o acordo firmado resume-se a fins penais.

Conforme bem colocou o Procurador do DF, Luciano Araújo de Castro:

Efetivamente, a autonomia assegurada constitucionalmente ao Distrito Federal parece ser

um óbice considerável, senão intransponível, para que um acordo entabulado por um
órgão de esfera diversa e que não tem atribuições relativamente a matérias estritamente
distritais - no caso, o
12
https://www.valor.com.br/sites/default/files/infograficos/pdf/termos_da_leniencia_AG_912_OUT7_09052016.pdf
13
Princípio federativo e a autonomia dos entes federados, revista de doutrina do TRF 4, publicado em 28.02.2014
14
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

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MPF - vincule-o (o Distrito Federal), inclusive a ponto de impedir o exercício de uma

competência privativa sua, de que é exemplo a apuração de supostos atos de corrupção
perpetrados contra a Administração Pública Distrital.
(...)
Assim, tem-se, apenas, um acordo de leniência firmado pelo MPF, pacto esse que, na
percepção deste Procurador, não tem o condão de vincular o Distrito Federal de modo a
impedir o exercício regular de competências privativas suas, tendo em vista a autonomia
que lhe é constitucionalmente assegurada.

Cumpre esclarecer, ainda que, o acordo de leniência, firmado entre o Ministério Público
Federal e a empresa Odebrecht, não tem o condão de impedir o exercício regular das
competências do DF, como, no caso, a aplicação da LLC para anular o ajuste firmado

Mesmo na hipótese de o DF aderir ao acordo, tal fato, isoladamente, não

impediria a anulação do ajuste. Isso porque, o artigo 16 da Lei Anticorrupção deixa claro que o
acordo de leniência não exime a pessoa jurídica da obrigação de reparar integralmente o dano
causado.

No caso concreto, o dano só ocorrerá se a Administração Distrital ocupar o imóvel

e passar a repassar as parcelas fixas e variáveis ao consórcio privado. Como há razões suficientes
para concluir que a licitação e o ajuste devem ser anulados, não há impedimento legal que obste
tal providência.

Ao contrário. Se a própria lei (Art. 16, § 3º, LAC) excetua a reparação do dano
aos termos de eventual colaboração, por óbvio, não poderá impedir que o ente federativo tome
medidas para cumprir a lei e, por conseguinte, anule o ajuste, tornando inexistentes seus efeitos.

Assim, além da combinação de resultado do certame e da propina repassada a

agentes públicos, com incalculável prejuízo ao Distrito Federal, observou a equipe de Auditoria
as seguintes irregularidades:

No âmbito do procedimento licitatório

a) Concessão irregular de garantias pela Terracap, em afronta ao artigo

afronta ao artigo 40, parágrafo 6º, da LC 101/2000 e art. 8º da Lei 11079/2014;
b) Superestimativa de valores definidos em garantia não fundamentada em
estudo técnico;
c) Manutenção de valores de garantia do contrato não condizente com a
amortização dos financiamentos do parceiro privado;
d) Ausência de diversificação das garantias a serem disponibilizadas;

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e) Errata da minuta existente no Edital com indevida alteração de conteúdo

material, sem que houvesse republicação com reabertura de prazo das propostas,
em desobediência ao art. 21, §4º da Lei 8.666/1993;
f) Ausência de previsão de transferência dos serviços do Terminal
Rodoviário no Projeto Básico
g) Ausência de cronograma detalhado na Manifestação de Interesse

Na formalização contratual

a) Falhas na formalização do Contrato, em desacordo com o artigo 5º da Lei

3792/2006 e artigo 23-A da Lei 8666/93;
b) Falhas na formalização dos anexos do ajuste, em ofensa ao § 1º do art. 54 e
artigos 3º, 41 e 55, XI, todos da Lei 8.666/1993;
c) Previsão de pagamento do valor global da parcela variável sem ocupação
integral do empreendimento pelos servidores, em desacordo com o indicado em
edital;

Na execução contratual
a) Alteração de garantias e valores contratuais sem motivação e
demonstração do interesse público;
b) Vencimento da garantia contratual para construção
do empreendimento;
c) Obras iniciadas sem cumprimento de requisitos contratuais;
d) Nomeação de executor do contrato após início das obras do Centro
Administrativo do Distrito Federal;
e) Descumprimento de marcos fixados no cronograma físico sem aplicação
de multas contratuais;
f) Ausência de prévia anuência do poder público no que tange às
subcontratações efetuadas pela concessionária;
g) Alteração de controle societário da Sociedade de Propósito Específico em
desacordo com a legislação
Desequilíbrio, em favor do particular, nos direitos e deveres do ajuste, tais como:

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a) Contraprestação pecuniária integralmente devida à contratada mesmo com

desempenho de operação e manutenção abaixo do nível de excelência;
b) Previsão de pagamento de despesas com excesso de consumo de energia
elétrica e água pelo Poder Concedente caso a concessionária atinja mínimo de
80% de conformidade no QID;
c) Aplicação do IPCA no valor da contraprestação a ser paga pela
administração com base na proposta financeira apresentada pelo Consórcio na
licitação podendo resultar em dispêndios indevidos ao Consórcio;
d) Exclusão de mobiliário, divisórias, equipamentos de informática e central
telefônica no escopo de serviços de operação e manutenção do Projeto Básico da
PPP evidenciando deficiência no planejamento da contratação;
e) Declaração de nulidade da carta de Habite-se

Dessa maneira, os fatos trazidos à tona pelos colaboradores, reforçados pelas

irregularidades acima apontadas pela Controladoria do DF – por meio de auditoria especial
(RELATÓRIO DE AUDITORIA ESPECIAL N.º 01/2017 –
DINPC/COAPP/COGEI/SUBCI/CGDF) – evidenciam, de forma muito clara, a necessidade de
anulação da licitação.

DA IMINENTE OCUPAÇÃO

De outro lado, a se confirmar a informação revelada pela imprensa 1516 e pelo

próprio governo17 de que a ocupação do Centro Administrativo se dará em 12 de abril, estar-se-á
diante de violação ao princípio da economicidade, em razão da patente inexistência de
planejamento para a realização da mudança.

Impossível estabelecer, diante das informações disponíveis, vantagem de qualquer

natureza, notadamente econômica, com a mudança ocorrendo em espaço de tempo tão diminuto
e, claramente, sem planejamento.

15
https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2019/02/20/interna_cidadesdf,738591/ibaneis-quer-
ocupacao-imediata-do-centro-administrativo-de-brasilia.shtml
16
https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-df/vou-assumir-o-centrad-ate-marco-de-um-jeito-ou-de-
outro-diz-ibaneis
17
https://agenciabrasilia.df.gov.br/2019/04/01/gdf-programa-mudanca-para-o-centrad-a-partir-de-12-de-abril/

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Não se está a falar de simples transferência de sede. A mudança de diversos

órgãos de Administração Distrital não é ação que deve ser tomada de pronto e impõe a
existência de atos bem planejadas, vez que, obviamente, não abrange somente a transição física
dos servidores.
Ao contrário, envolve contratos de aluguel, limpeza e conservação, segurança,
vigilância, transportes etc., todos em andamento. Ainda, compreende a instalação, na nova sede,
de pontos de energia, água, rede, ar condicionado, além de mobiliário e divisórias.
Não existem elementos que possibilitem uma manifestação segura acerca da
estimativa dos investimentos necessários para a mudança, notadamente em cotejo com os atuais
compromissos, representados pelos contratos em vigor, do governo.
O local, como noticiado18, ainda não possui “Habite-se”, requisito imprescindível
para ocupação, vez que relacionado diretamente à segurança dos usuários. O documento tem o
condão de atestar a conformidade da construção com o projeto e com as normas de engenharia, a
obediência à área de construção e ocupação do terreno, além de outros parâmetros exigidos,
como as normas de combate a incêndios.
Caso não houvesse sede própria ou estivesse a Administração Pública alojada de
forma precária e deficiente, tal discussão, certamente, não existiria. Todavia, percebe-se, diante
das publicações abaixo, que, por exemplo, o anexo do Palácio do Buriti vem passando
continuamente por reformas e melhorias:

AVISO DE LICITAÇÃO PREGÃO ELETRÔNICO Nº 108/2018 - UASG 925041.

Objeto: Contratação de empresa de engenharia para reforma e adequações no Bloco
E, denominado "Restaurante do Anexo", localizado no Complexo Administrativo do
Buriti, de responsabilidade da Subsecretaria de Gestão Administrativa -
SUAG/SEPLAG, conforme condições e especificações constantes do Termo de
Referência - Anexo I do Edital. Valor total estimado: R$ 329.481,42. Tipo: Menor
Preço. Unidade Orçamentária: 32.101. Programa de Trabalho: 04.122.6003.3943.0003.
Elemento de Despesa: 33.90.39. Fontes: 100 e 101. Abertura das Propostas: Dia
20/09/2018, às 09h30min. Processo (SEI) nº 00410-00008937/2018-48 (DOU 06/09/2018
| Edição: 173 | Seção: 3 | Página: 182) (grifei).

PROCESSO: 112.003.641/2012. FUNDAMENTO LEGAL: Lei nº 8.666/93.

ESPÉCIE:CONTRATO DE EMPREITADA DE OBRA DE ENGENHARIA D.E. Nº
568/2016 - AS-JUR/PRES. CONTRATANTES: COMPANHIA URBANIZADORA DA
NOVA CAPITALDO BRASIL-NOVACAP e a firma INFRA ENGETH INFRA-
ESTRUTURA CONSTRUÇÃO E COMÉRCIO LTDA. DO OBJETO: Constitui objeto
do presente contrato a execução de demolição da estrutura da laje de avanço da
garagem do Anexo do Palácio do Buriti, em Brasília - RA-1 - DF, em conformidade
com o Edital de Concorrência n° 053/2013 -ASCAL/PRES e seus anexos, que
juntamente com a proposta às fls. 1.394/1.395, do processo n° 112.003.641/2012, tornam-
se parte integrante deste contrato, independentemente de suas transcrições. DO VALOR:
O valor total para o presente contrato é de R$ 3.583.270,56(três milhões, quinhentos e

18
https://www.metropoles.com/distrito-federal/gdf-marca-data-para-mudanca-mas-centrad-segue-ate-sem-habite-se

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oitenta e três mil, duzentos e setenta reais e cinquenta e seis centavos). DOS
PRAZOS: O prazo máximo de execução e conclusão dos serviços será de180 (cento e
oitenta) dias corridos, contados a partir do 1° dia útil da emissão da correspondente
Ordem de Serviço. O prazo de vigência do contrato será de 270 (duzentos e setenta) dias
corridos, contados a parir da data de sua assinatura e eficácia com a publicação de seu
respectivo extrato no Diário Oficial do Distrito Federal. DOS RECURSOS: A despesa
decorrente do presente contrato correrá à conta do Programa de Trabalho
04.122.6003.3943.003, Natureza de Despesa 33.90.39, Fonte de Recurso: 100, sendo
R$2.046.478,37 (dois milhões, quarenta e seis mil, quatrocentos e setenta e oito reais e
trinta e sete centavos), para o exercício de 2016 e R$ 1.536.792,19 (um milhão,
quinhentos e trinta e seis mil, setecentos e noventa e dois reais e dezenove centavos)
alocados na Proposta Orçamentária para 2017, conforme Declaração de Orçamento, às
fls. 1.439 e Disponibilização Orçamentária de fls. 1.147, datada de 31/08/2016, Nota de
Empenho n°2016NE02964, datada de 02/09/2016, no valor de R$ 2.046.478,37 (dois
milhões, quarenta e seis mil, quatrocentos e setenta e oito reais e trinta e sete centavos).
DATA DA ASSINATURA: O Contrato tem sua assinatura em 05/09/2016. PELA
NOVACAP: Júlio César Menegotto e Daclimar Azevedo de Castro. PELA
CONTRATADA: Márcia Andréa Pereira de Thuin (DODF de 19/09/2016) (grifei).

PROCESSO: 112.003.066/2016. FUNDAMENTO LEGAL: Lei nº 8.666/93.

ESPÉCIE:CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS D.E. Nº 584/2016 -
ASJUR/PRES. CON-TRATANTES: COMPANHIA URBANIZADORA DA NOVA
CAPITAL DO BRASIL-NO-VACAP e a firma THYSSENKRUPP ELEVADORES S/A.
DO OBJETO: Constitui objeto do presente contrato a execução de serviços contínuos
especializados para manutenção preventiva, corretiva e assistência técnica, com
fornecimento de: mão de obra, reparos, peças genuinamente originais e novas,
materiais de reposição, ferramental e insumos, bem como quaisquer outros
necessários à operação de 07 (sete) elevadores elétricos de frequência variável -
VVVF, com sistema de antecipação de chamada, instalados no Anexo do Buriti, em
Brasília - DF, conforme especificações técnicas e quantitativos constantes do Termo de
Referência (Anexo I do Edital), no Edital de Licitação, no Pregão Eletrônico n° 055/2016
-ASCAL/PRES, do processo n° 112.003.066/2016, tornam-se parte integrante deste
contrato, independentemente de suas transcrições. DO VALOR: O valor total do presente
Contrato é de R$ 100.770,00 (cem mil, setecentos e setenta reais). DOS PRAZOS: O
prazo de vigência do contrato será de 12 (doze) meses, contados a parir da data de sua
assinatura e eficácia com a publicação de seu respectivo extrato no Diário Oficial do
Distrito Federal. DOSRECURSOS: A despesa decorrente do presente contrato correrá à
conta do Programa de Trabalho 04.122.6003.3943.0003, Natureza de Despesa 33.90.39 e
Fonte de Recurso 100, conforme Disponibilização Orçamentária às fls. 077, e Despacho
às fls 371, e Nota de Empenho nº 2016NE03573 no valor de R$ R$ 100.770,00 (cem mil,
setecentos e setenta reais), datada de 13/10/2016, ambas emitidas pela Diretoria
Financeira da NOVACAP. DATADA ASSINATURA: O Contrato tem sua assinatura em
17/10/2016. PELA NOVACAP: Júlio César Menegotto e Márcio Augusto Roma Buzar.
PELA CONTRATADA: Sales Satoshi Okubo Junior e Fernando José Fonseca Nunes.
(DODF 9/11/2016). (grifei)

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Assim, não há como vislumbrar coerência de que seja realizada açodada

transferência, principalmente diante dos altíssimos gastos, consectários lógicos de mudança de
tal magnitude.

Os jornais19, a esse respeito, falam em montante em torno de R$ 300 milhões

somente para a compra de mobiliário. Há recursos orçamentários para tal aquisição? O que se
fará com o mobiliário atual? Há licitação em andamento? Os servidores serão alocados sem
móveis?
O governo pretende continuar a ocupar os atuais imóveis, próprios ou alugados e
também utilizar as instalações do Centro Administrativo? Ou transferirá toda a Administração
para lá? Caso positivo, o que fará com os atuais contratos de locação, conservação, vigilância
etc.? O que fará com os imóveis próprios? Rescindirá os contratos de aluguel em vigor? A que
custo?
Caso a estrutura do governo seja toda transferida para Taguatinga o que será feito
com a estrutura existente? Por sua localização, grande parte dos imóveis não poderia ser alienada
a outras atividades que não sejam referentes aos serviços públicos. Qual será a futura destinação
de tais imóveis? Qual será o custo de manutenção dos mesmos? Existem estudos a respeito?
Também não se sabe, juridicamente, qual será a natureza da ocupação. Irá o
governo prosseguir com o ajuste firmado, mesmo diante dos vícios insanáveis que se revelaram e
fartamente aqui demonstrados? Ou há a pretensão do imóvel ser adquirido mediante venda
direta? A que custo? Existem estudos a respeito? Há recursos financeiros disponíveis?
São perguntas fundamentais e imprescindíveis à ocupação do imóvel pela
Administração Distrital. Entretanto, ainda, sem resposta.
Não pode o Ministério Público deixar de destacar que a Constituição Federal de
1988 ampliou significativamente o universo de competências e atribuições do Sistema de
Controle Externo. Nesse novo cenário, Os Tribunais de Contas, como órgãos de controle
externo, em íntima cooperação com as Casas Legislativas, engendram uma avaliação criteriosa
dos gastos públicos.

A propósito, o texto constitucional inseriu no ordenamento jurídico parâmetro de

natureza essencialmente gerencial, impondo como um dos vetores da regular gestão de recursos
e bens públicos o respeito ao princípio da economicidade, ao lado do basilar princípio da
legalidade.

Régis Fernandes de Oliveira20 leciona que a ‘‘economicidade diz respeito a se

saber se foi obtida a melhor proposta para a efetuação da despesa pública, isto é, se o caminho
19
https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2019/02/26/interna_cidadesdf,739743/apos-quatro-
anos-centrad-deve-ser-finalmente-ocupado-pelo-gdf.shtml
20
OLIVEIRA, Régis Fernandes de; HORVATH, Estevão; e TAMBASCO, Teresa Cristina Castrucci. Manual
de Direito Financeiro, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1990, p. 94.

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perseguido foi o melhor e mais amplo, para chegar-se à despesa e se ela fez-se com
modicidade, dentro da equação custo-benefício. ’’

O princípio impõe-se materialmente como um dos vetores essenciais da boa e

regular gestão de recursos e bens públicos. Além disso, é inegável que o princípio da
economicidade se harmoniza integral e complementarmente com o princípio da eficiência (EC nº
19/98), sendo deste, com efeito, corolário, e vice-versa.

Maria Sylvia di Pietro21 consagra a tese de que o controle da economicidade,

assim como da legitimidade, envolve “questão de mérito, para verificar se o órgão procedeu,
na aplicação da despesa pública, de modo mais econômico, atendendo, por exemplo, a uma
adequada relação custo-benefício”.

Em tempos de crise na economia e contenção de gastos públicos, há de ser

avaliado pela Corte se o dispêndio de quantias tão elevada afigurar-se-á como saudável e
recomendável para as finanças do Distrito Federal.

Como bem ressaltado no voto do ilustre Conselheiro Renato Rainha, “os recursos
públicos devem ser utilizados de forma a produzir os melhores frutos para a sociedade. Os
desperdícios e os gastos inúteis devem ser combatidos com rigor até a sua total eliminação.
Além do mais, como os recursos públicos são escassos, eles devem ser aplicados com
eficiência, moralidade e economicidade nas ações que realmente possam ser definidas para a
sociedade”. (grifos meus)

Tem, portanto, o Tribunal o dever de impedir, até que a situação seja aclarada, que
haja a ocupação do imóvel.
Dessa forma urge que o Tribunal determine a imediata apreciação dos fatos, sem
embargo de adotar medida cautelar, inaudita altera pars, no sentido de suspender a mudança
dos órgãos distritais para o Centrad, até ulterior deliberação.
A concessão de medida cautelar, segundo uníssona doutrina, depende do
atendimento de dois requisitos: plausibilidade dos argumentos jurídicos que apontem a existência
de indícios de irregularidades (fumus boni juris) e receio iminente de grave lesão ao interesse
público ou de risco de ineficácia da decisão final de mérito (periculum in mora).
Segundo Humberto Theodoro Júnior22, toda cautela é, sempre, tomada contra um
risco. Em matéria processual, este dano previsto, deve ser provável. Se o prejuízo não houver se
manifestado, ao menos deve ser previsível com maior ou menor proximidade. Sobre o perigo da
demora, o consagrado autor leciona que não é o perigo genérico ao dano jurídico, mas o dano
resultante do retardamento de providência definitiva, que será concretizada somente com a
sentença.

21
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. ‘‘Direito Administrativo’’, 8ªed., São Paulo, Atlas, 1997
22
THEODORO JÚNIOR, Humberto. Processo cautelar.

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Diante disso, entendo que, no caso, estão presentes os pressupostos que autorizam
a concessão de medida cautelar. O fumus boni iuris resta caracterizado pela clara inobservância
aos princípios da economicidade e eficiência, consubstanciados pela intenção de efetuar
transferência de órgãos da Administração sem observância a regras básicas de planejamento e
com fortes indícios de ofensa ao Princípio da Economicidade.
O periculum in mora também se mostra evidente em razão da iminente mudança,
admitida pelo próprio governo. Uma vez assumida a posse do imóvel, altíssimos custos serão
devidos ao consórcio, tal como previsto em contrato, ao custo aproximado de 23 milhões
mensais, por 22 anos, além dos já mencionados gastos com infraestrutura e mobiliário.
Assim, poderá ocorrer substancial prejuízo aos cofres do DF que, como é fato
notório, não passa por situação financeira confortável.
Impõe-se, portanto, vez que presentes os requisitos autorizadores, a adoção de
medida cautelar no sentido suspender imediatamente a mudança dos órgãos da Administração
Distrital para o Centro Administrativo.
Nesse contexto, presentes os requisitos de admissibilidade previstos no RI/TCDF,
em face das competências constitucionais do Tribunal de Contas para fiscalizar os órgãos e
entidades da Administração Pública do DF, bem como zelar pela correta aplicação de recursos
públicos e pela observância dos princípios insculpidos no artigo 37 da Constituição Federal, o
Ministério Público de Contas requer ao e. Tribunal que:

I. tome conhecimento da presente Representação e dos documentos que a

acompanham, determinando seu processamento em autos próprios;

II. conceda MEDIDA CAUTELAR, inaudita altera pars, no sentido de

determinar ao governo do DF que suspenda, até que sejam apresentados
estudos que contraponham os fatos aqui aventados, a mudança dos órgãos
distritais para o Centro Administrativo;
III. assinale prazo para a manifestação do governo distrital e do Consórcio
Centro Administrativo GDF;
IV. encaminhe o processo à Unidade Técnica competente para proceder à
instrução do feito, autorizando, se necessárias, a realização de inspeção e
diligências pertinentes com o fito de examinar a questão e, ao final,
determine a fixação de prazo para que o governo do Distrito Federal adote
as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, procedendo à
anulação da Concorrência 1/2008 e do subsequente contrato, sem
necessidade do pagamento de indenização a qualquer título.

Brasília, 3 de abril de 2019

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Demóstenes Tres Albuquerque

Procurador

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