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AGO Fonte: Taxa e Preço Público: Por uma reavaliação do conceito de tributo e de nição
das espécies tributárias. Revista de Direito Tributário, nº 109/110, São Paulo: Malheiros,
Maio/2010, p. 126-144. (ISS 0102-7956)
Sumário: 1. De nição do conceito de tributo. 2. Identi cação das espécies tributárias. 3.
Identi cação e conformação das espécies tributárias. 4. Conceito de Taxa. 5. Distinção entre
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taxa e preço público: análise sobre os critérios adotados pela doutrina e jurisprudência. 6.
De nição de tarifa ou preço público. 7. Quadro mimético.
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A legislação tributária brasileira se preocupou em enunciar um conceito de tributo.
Segundo o art. 3º do CTN:
A de nição legal contudo deixa dúvidas, traz repetições desnecessárias e, por isso
mesmo, em determinados casos é ambígua e vaga. Paulo de Barros Carvalho revelou
sua ambigüidade enunciando que a palavra pode denotar distintos conjuntos de
entidades tal como relação jurídica, direito subjetivo, dever jurídico, quantia em
dinheiro, norma jurídica e, como prefere o Código Tributário Nacional, a relação jurídica,
o fato e a norma que juridiciza o fato.[1] Contudo, pondere-se que a imperfeição do
conceito legal de tributo não se encontra na pluralidade de acepções que signi ca mas,
mais que isso, na indeterminabilidade pela doutrina tradicional dos critérios
imprescindíveis para todas espécies tributárias e sua veri cação na diversidade das
formas e situações (contextos) em que os tributos se apresentam no direito nacional.
É bem verdade que o caráter semântico plural de todo palavra é algo próprio da
linguagem. Deste modo, todo vocábulo se apresenta potencialmente ambíguo e vago.
Porém, a pluralidade sígnica, em si mesma considerada, não entrava o processo
comunicativo. Na maioria das vezes, é perfeitamente possível comunicar-se e fazer-se
compreendido ainda que todas palavras tenham mais de um sentido. O contexto e o
próprio fato comunicacional colaboram na identi cação de seu sentido na dinâmica do
discurso. O problema impera quando estes são insu cientes para xar a signi cação
precisa do termo. Não ca claro o conteúdo que se deve dar à palavra. Surge então a
ambigüidade. Em outros momentos, não sabemos os exatos limites do campo de
abrangência semântica de determinado vocábulo. Desconhecemos ao certo se sua
aplicabilidade é possível para este ou aquele caso, ainda que, em certa medida,
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sabemos o seu signi cado. Assim impera a vagueza. Ambigüidade e vagueza do conceito
Menu de tributo vêm a tona na determinação das espécies tributárias, e, mais ainda, no
dissociar entre taxa e preço público. Eis que o tema pede maiores comentários.
Esses e outros debates são aquilo que nos leva a repensar cada um dos fatores
estruturantes do tributo e revê-los segundo as imposições contextuais em que as guras
tributárias se apresentam no direito brasileiro. Assim, pretende-se neste trabalho,
rede nindo os próprios conceitos dos critérios distintivos adotados, re-dimensionar as
características inerentes a toda gura tributária, para, ao m e ao cabo, localizar esta
abordagem na diferenciação entre taxa e preço público. Nada melhor para iniciar tal
empreendimento que a identi cação das espécies tributárias segundo uma concepção
normativa.
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2. Identi cação das espécies tributárias
Diversas são as classi cações das estruturas normativas no direito. Bem se vê que
dividir em classes é tarefa que não se submete aos valores verdade e falsidade, mas,
sim, pode se apresentar mais ou menos útil para aquele que se debruça sobre o
assunto. Dentre as classi cações que me parecem servir a este estudo encontram-se
aquelas que dividem as normas tributárias em (i) em sentido estrito[2] e amplo;[3] em
(ii) regra de estrutura[4] e de conduta;[5] e, por m, em (iii) norma primária[6] e
secundária.[7] Esses três empreendimentos classi catórios permitem localizar o núcleo
do direito tributário em termos normativos, fazendo insurgir a regra-matriz de
incidência tributária.
Com base nas classi cações normativas acima admitidas, rmemos que a regra-matriz é
norma jurídica tributária em sentido estrito, uma vez que institui diretamente sobre o
tributo, criando uma hipótese no antecedente e uma relação jurídica obrigacional no
conseqüente. Em instituindo obrigação, é norma de conduta que prescreve, ao
contribuinte, um dever de pagar (conduta) em pecúnia tributo devido. É norma primária,
tendo em vista que diz não constituir sanção de ato ilícito. Por m, é proposição jurídica
geral e abstrata: abstrata, por prever hipótese de incidência enunciando elementos de
ação, tempo e espaço; e geral, por se dirigir a todos os agentes compositivos daquele
sistema jurídico, xando os termos pessoais e quantitativos da relação jurídica em
termos generalizantes. Eis rede nidos em termos normativos os critérios enunciados
pelo art. 3º CTN.
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Tomando com ponto de partida esta forma nuclear do direito tributário, perceberemos
Menu que toda espécie de tributo tem sua regra-matriz, de modo que é um mecanismo
seguro para uma primeira aproximação desse tópico. É a partir da regra-matriz que as
espécies tributárias vão se apresentando aos nossos olhos. O CTN, em 1966, procedeu
em seu art. 5º determinação dos tributos em três hipóteses: impostos, taxas e
contribuições de melhoria. Ao assim proceder, restringiu o exame apenas segundo as
imposições do fato antecedente da regra-matriz, como se depreende da leitura dos
enunciados abaixo:
Art. 16º do CTN. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação
independente de qualquer atividade estatal especí ca, relativa ao contribuinte
Art. 77º do CTN. As taxas (...) têm como fato gerador o exercício regular do poder de
polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público especí co e divisível,
prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Art. 81. A contribuição de melhoria (...) é instituída para fazer face ao custo de obras
públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa
realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada
imóvel bene ciado.
Conforme sua vinculação ou não com uma atividade estatal especí ca, o tributo pode
ser imposto, na ausência de ato do Estado; ou taxa e contribuição de melhoria, em
havendo atuação do Poder Público. Nesta última, dependendo do tipo de atividade
produzida, será taxa, quando essa atividade pública for exercício de poder de polícia ou
prestação especí ca e divisível de serviço público; ou contribuição de melhoria, quando
houver obra pública e valorização do bem privado. Numa atitude de isolamento da
regra-matriz de incidência, percebeu no fato antecedente a existência ou não de
atividade do estado, assumindo uma classi cação tripartite exclusivamente intra-
normativa, i.e., observando-se tão só o enunciado antecedente da regra-matriz de
incidência tributária. Nesta, os elementos úteis ao agrupamento em classes são critério
material e base de cálculo, fatores que sozinhos a rmam, con rmam ou in rmam as
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Com o advento da Carta Magna, em 1988, e suas posteriores modi cações pelo Poder
constituinte derivado, passou-se a admitir critérios que fugiram aos limites da
proposição nuclear do tributo. Com isso a rmaram-se novas espécies com vista (i) na
restitutividade dos valores cobrados e (ii) na destinação especí ca para o qual são
criados. Extrapolando a regra-matriz dos tributos, o Texto Maior trouxe novos tipos
tributários que se de nem com base na inter-relação da norma nuclear do tributo com
outras regras, tal como a que institui a destinação especí ca ou que impõe o dever de
restituição dos valores cobrados do contribuinte. Assim, com a Planta de 88 uma nova
classi cação se estabeleceu, levando em conta justamente esta conexão entre normas,
ou melhor, este vínculo inter-normativo ou liame extra-normativo como preferirem. Eis
que surge a de nição quinquepartite dos tributos, incluindo agora dentre as espécies: (i)
impostos; (ii) taxas; (iii) contribuições de melhoria; (iv) empréstimos compulsórios; e (v)
contribuições especiais.
Desta forma, a classi cação constitucional das espécies tributárias não invalida
aquel’outra estabelecida pelo CTN em 1966. A procedência destes empreendimentos
está que, uma vez consciente revelar o CTN os tipos de tributos com base unicamente
na regra-matriz e a CF/88 tendo em vista a regra nuclear e as demais que lhe
tangenciam e complementam, nada impede de considerar as duas classi cações
sobressaltados esses limites e a abrangência de cada qual. Incorreto é integrar
diferentes critérios numa única classi cação a pretexto de torná-la mais abrangente.
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Mais que classi car ou dar nomes às coisas, é preciso antes entender o fenômeno
jurídico-tributário, exigindo cuidadosa veri cação através de perspectivas exegéticas
racionais e com pretensões homogeneizantes. É aqui que comparece a regra-matriz e
seus elementos critério material e base de cálculo como o binômio que nos servirá de
diretriz a partir do qual se conformam as espécies tributárias.
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Isto posto, resta claro a instrumentalidade do binômio Cm/Bc para ns de identi cação
e conformação das espécies tributárias, motivo pelo qual o manteremos vivo em nosso
exame até alcançar as guras da taxa e do preço público.
4. Conceito de Taxa
A taxa encontra-se prevista no art. 145, II, da CF, e do art 77 CTN. Ademais, o art. 25, §1º,
da CF/88 reitera na forma de competência residual a capacidade do Estado em instituí-
las. O Texto Magno todavia não descreve suas hipóteses; limita-se a prescrever os
limites competenciais em que o legislador infra-constitucional está adstrito na
determinação desses tipos exacionais. Segundo o enunciado do art. 145, II, da CF, é de
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competência dita comum aos Entes tributantes instituir taxas, cabendo os valores
Menu arrecadados a quem prestar o serviço público ou exercer o poder de polícia. Segundo
Paulo de Barros Carvalho,
Em sendo nosso objetivo nesse trabalho elucidar o conceito de taxa e preço público,
percorrendo os critérios distintivos desses dois institutos, ponderaremos desde já que,
no âmbito das taxas, iremos deixar de lado as discussões a respeito do poder de polícia
uma vez que o que mais no interessa para ns deste exame é tão só o seu âmbito
material prestação de serviço público.
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O CTN não estabeleceu o que se deve entender por serviço público. Logo, desde já,
temos nosso primeiro entrave: o conceito de serviço público é obra doutrinária. Celso
Antonio Bandeira de Mello avoca por Serviço Público:
Em assim dizendo, de ne-o com base em que o poder-dever público seja do Estado,
razão pela qual é ele mesmo, ou quem lhe faça as vezes, que pratica e desenvolve a
atividade para ns de realizar tais direitos dos usuários; e tudo isso sob regime jurídico
de direito público. Com tal de nição, ressurge o autor dissociando no conceito os
aspectos formais e materiais da disciplina, certi cando que:
É segundo esta de nição que muitos olham para o elemento regime de direito público
como um potencial critério distintivo das taxas em face dos preços públicos. Mais a
frente veremos sua pertinencialidade em termos diferenciador.
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Fato é que dentro do gênero atividade estatal existem inúmeros tipo de serviços públicos
Menu (espécies). Para ser taxa, contudo, é preciso que tenha destinatários precisos e a
atividade pública praticada seja divisível. Se apura, pois, o uso individual daquela
atuação do Estado para ns de cobrá-la a título de contra-prestação. Serviço público, para
ns tributários, é pois “fato produzido pelo Estado, na esfera jurídica do próprio Estado,
em referibilidade ao administrado.”[18] A especi cidade da atividade pública se
encontra na aptidão de cindi-la em unidades autônomas ou, ao modo de Roque
Carrazza: “uma atuação estatal diretamente referida ao contribuinte” que “pode consistir
ou num serviço público ou num ato de polícia.”[19] Dito de outro modo, para ser critério
material de taxa, é fundamental que o serviço seja: (i) especí co e divisível; (ii) prestado
ao contribuinte ou posto a sua disposição; e nalmente (iii) utilizado, efetiva ou
potencialmente, pelo usuário.
Todo serviço público cobrado por taxa deve, portanto, ser divisível “E”[20] especí co,
assim como prestado “OU”[21] posto à disposição. Sobressalto o sentido conjuntivo do
caráter divisível[22] e especí co[23] das taxas, razão por que na ausência de um desses
elementos, a cobrança é inconstitucional. Diferentemente é o signi cado disjuntivo
excludente da prestação que pode ser efetiva ou potencial. O disjuntor excludente “OU”
entre efetivo e potencial implica a exegese que o benefício das taxas não se encontra no
uso propriamente dito daquele serviço prestado, mas, antes disso, no simples fato de
ter o serviço à disposição. A potencialidade do serviço público ser necessário ao usuário
e a oferta pelo Estado de mecanismos para supri-la representa por si só um benefício.
Di-lo Aliomar Baleeiro: “Certos serviços trazem vantagem pela sua existência mesma (...),
apresentam vantagem efetiva para quem pode dispor deles”.[24] Assim se faz a
exigência de ser indispensável que o serviço público se encontre em efetivo
funcionamento para se con gurar como prerrogativa real.
Porém, nem sempre esta interpretação soa comum nos estudos tributários. É
justamente no serviço posto à disposição que discussões surgem para, de um lado,
rea rmar o conceito de tributo; de outro, fazer distinguir este daquel’outras situações de
cobrança pelo Estado de valores a título de serviço público mas que não tem caráter
tributário. Na dissociação entre taxa e preço público, sabemos que o problema não se
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5. Distinção entre taxa e preço público: análise sobre os critérios adotados pela
doutrina e jurisprudência
A empresa de distinguir taxa de preço público pede, antes, sejam enunciados os critérios
admitidos como diferenciadores. São eles: (1) Agente prestador do serviço (sujeito
prestador); (2) veículo introdutor; (3) natureza do serviço; (4) interesse envolvido; (5)
prévia autorização orçamentária; (6) compulsoriedade; (7) destino do produto da
arrecadação; (8) presença ou ausência de nalidade de lucro; e (9) regime jurídico
adotado. Muitos outros fatores poderiam ainda ser assumidos dependendo do grau
imaginativo de cada intérprete. Passemos em revista aos principais elementos citados, o
que, ao meu ver, já nos confere uma boa dimensão do tema.
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Têm competência para prestar serviço público os entes da Administração direta (i) e
indireta (ii) ou os agentes paraestatais (iii), estes dois últimos nas hipóteses de
descentralização das atividades do Estado. No primeiro caso (i), encontram-se União,
Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 4º, I, do Decreto-Lei n. 200/67). Juntos
compõem a Administração Federal. Nas segunda e terceira ocorrências, frise-se estar-se
diante das duas espécies de descentralização: em (ii), estamos diante de hipóteses de
serviço público outorgados, i.e., quando o poder de prestação é dado por prazo
indeterminado, com titularidade e execução especi cadas em lei. Na Administração
Indireta, a responsabilidade é objetiva, conforme preceito do art. 37, §6º da CF/88 e o
regime é necessariamente de direito público. Compõem a Administração Indireta: (a)
autarquias; (b) empresas públicas; (c) Sociedades de economia mista; e (d) Fundações
públicas.
Já em (iii), o serviço público é por colaboração ou por delegação. São praticados por um
conjunto de pessoas privadas, também conhecidas como agentes paraestatais, que não
pertencem à Administração pública direta e indireta mas que colaboram com o Estado
no desempenho de atividades de interesse público. Funcionam como entes
paraestatais: (a) organizações sociais; (b) organizações da sociedade civil de interesse
coletivo; e (c) sociedades civis. São atribuídos de competência por prazo determinado,
prestando em nome próprio e por sua conta e risco, sob scalização do estado e em
regime de direito privado, segundo exegese do art. 173, §1º, da CF/88.
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Fator que embaraça a adoção desse critério está em que muitas empresas públicas se
apresentam com diferentes per s jurídico-econômicos na execução de seus trabalhos,
enquadrando-se ora como Administração Indireta ora como Ente Paraestatal. O tipo do
serviço prestado e sua forma de atuação no mercado modi cam sua qualidade
enquanto agente auxiliar do Estado, representando essa mudança in uência
signi cativa na dissociação empreendida nesse artigo entre taxa e preço público. Essa
diferença já nos foi alertada pelo Min. Carlos Velloso do STF que rmou:
Ademais, nesta toada, outro entrave que se mostra na admissão desse critério é o
explorar atividade econômica das empresas públicas. Há quem preze a distinção entre
as situações em que essas sociedades estatais atuam de forma monopólica daquel’outra
em que se submetem às leis de mercado. No primeiro caso, guraria tal qual o Estado,
submetendo-se ao regime de direito público; enquanto no segundo, como uma
companhia particular e, por este motivo, contendo-se nas imposições de direito privado.
Essa inteligência foi consolidada pelo STF, em decisão proferida em 17 de abril de 1998:
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(2) Quanto ao veículo introdutor da norma institutiva de taxa ou preço público
Na linha das conclusões já rmadas ao longo desse texto, percebemos que as taxas,
pertencentes ao gênero tributo, são imposições de Lei. Logo, o seu veículo introdutor
será sempre a lei, em seu sentido amplo, conclusão esta reforçada pela exegese do
princípio da legalidade em direito tributário, estabelecido nos arts. 5º, II e 150, I da
CF/88. Diferentemente é a hipótese de preço público, em que o seu ingresso se dá em
regra por meio contratual, segundo processo licitatório, ainda que este contrato e a
licitação estejam autorizados por lei. Os Entes Paraestatais para prestarem serviços
públicos devem estabelecer antes contrato de concessão de serviços públicos com o
Estado. Prevista no art. 175 da CF/88, a concessão de serviço público signi ca:
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Muito comum é o aceite do critério natureza do serviço prestado como elemento crucial
Menu na distinção entre taxa e preço público. De fato, é característica de suma importância,
mas que, todavia, sozinha não traduz diferencial apto para elucidar essas duas guras.
É bastante difundida a classi cação dos serviços públicos pronunciada pelo Min. Moreira
Alves em que dissocia tais prestações em (i) propriamente estatais;[30] (ii) essenciais ao
interesse público[31] e (iii) não essenciais.[32] No intuito de tornar a matéria mais
didática e delimitada, o ministro se utiliza de vários critérios classi catórios do serviço
público, dentre os quais, sua condição de ser: (a) próprio ou impróprio; (b) essencial ou
não essencial; (c) concessível ou não-concessível; (d) compulsório ou não compulsório;
(e) inerente ou não inerente à soberania do Estado. As condições são tantas que no
intento de simpli car passamos a um nível de complexidade que foge aos nossos
propósitos. Ademais, nessas características assumidas pelo Excelentíssimo Ministro, a
amplitude e as variações de sentido dos termos di cultam ainda mais a tarefa do
exegeta. Pensemos no critério essencialidade do serviço público. É bem verdade que
hoje assuntos como fornecimento de rede de esgoto pelo Estado se tornaram
fundamentais. Todavia, antes dos idos e vindos da década de 50 ou mesmo 60, tal
temática se encontrava longe de ser considerada essencial. Mudanças semânticas e de
contextos sociais pedem uma constante revisão do que sejam serviços essenciais ou de
interesse público.[33]
Outra di culdade se acha em face da própria tendência atual dos serviços se tornarem
cada vez mais complexos, o que problematiza ainda mais a atividade do legislador em
determinar os exatos limites de atuação dos serviços próprios do Estado e aquel’outros
passíveis de serem outorgados ou delegados a outrem. E mais, quem ou onde se deve
determinar essas fronteiras sígnicas ou signi cativas? Na lei? No contrato de concessão?
Ou é matéria de âmbito constitucional, devendo estar preceituada no Texto Maior? Até
onde vai a importância jurídica dessa xação? Ao direito cabe de nir tais sentidos?
Indo mais além. Há que se considerar ainda que o Estado tem a faculdade de agir de
dois modos no cumprimento dos serviços públicos a ele conferidos: (i) obrigando o
indivíduo a executar a tarefa no interesse da coletividade e cominando sanções
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administrativas ou mesmo penais para quem infrinja a lei; ou (ii) executando ele mesmo.
Menu Neste sentido, o implemento pelo Estado desses serviços nada tem que ver com a
natureza deles, re etindo apenas uma estratégia de atuação. Por estes e outros motivos
é que a natureza jurídica do serviço público é critério inapto a conformar as fronteiras
entre taxas e preços públicos.
Na dissociação entre taxa e preço público, o autor propõe que a lei de na se há hipótese
de taxa ou preço público, dirimindo con itos:
“a) se a atividade estatal situa-se no terreno próprio, especi co, do Estado, a receita que
a ela se liga é uma taxa;
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2. c) havendo dúvida, pode a lei de nir a receita como taxa ou como preço.” [35]
Menu
A sugestão, contudo, transfere a problemática ao âmbito pré-jurídico ou político,
extrapolando as próprias bordas do sistema. Como dogmáticos do direito, devemos
contudo nos restringir ao âmbito da realidade construída pelas normas postas e válidas
no ordenamento. O interesse envolvido, público ou privado, é elemento que muito nos
ajuda em determinadas situações a esta tarefa exegética de dissociar hipóteses de taxas
e hipóteses de preço público. Porém, como já dito acima quanto à natureza dos
serviços, nem sempre a demarcação existente entre os interesses coletivos e
aquel’outros dos particulares é de fácil conhecimento, exigindo mais que este critério a
observância de outros fatores que comprovem estarmos em ocorrência de taxa ou
preço público. Em sendo assim, também aqui o elemento é insatisfatório para ns de
xação precisa dos dois campos.
“(...) é a disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos
ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a
cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito publico, assim como os efeitos outros
relevantes dessa atividade de governamental.”[36]
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É de fato um ramo da ciência do direito, que tem por objeto a própria atividade
Menu nanceira do Estado. Por isso mesmo, possui traços de ordem econômica e política e, no
âmbito jurídico, de direito público-administrativo, uma vez que cuida de administração
dos bens que o Estado possui e da forma de arrecadar aquilo que o Ente Público não
tem. É no âmbito do direito nanceiro, portanto, que se inserem os assuntos de ordem
orçamentária.
Ainda que o tema ultrapasse em alguns instantes os limites do jurídico é critério objetivo
para se determinar as ocorrências de taxas, legalmente previstas e condicionadas a
prévia autorização orçamentária; dos preços públicos, contratualmente rmado e sem
previsão na lei do orçamento público. A problematização deste tópico se volta àqueles
mesmos casos em que a empresa pública atua ora como membro da Administração
indireta, sujeito à Lei Orçamentária; ora como ente para scal, não submetido às
imposições do aludido Diploma. Em face dessa abertura situacional, é critério
elucidativo, porém em si mesmo insu ciente em termos demarcatórios.
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conceitos de taxa e preço público, pois, dentro de um ou outro sentidos assumidos pelo
Menu termo compulsório, o preço público se enquadra perfeitamente como prestação
compulsória.
Assim sendo, o problema em adotar de uma vez por todas o critério compulsoriedade
faz face preponderantemente no cotejo entre preços obrigatórios e taxas facultativas.
Muito doutrinadores, em face da cobrança de serviço público potencial nas taxas
repensam o valor semântico desse critério inerente a toda forma de tributo, as taxas
principalmente. A di culdade se mostra ainda mais profunda àquela dicotomia acima
apresentada. Se acha na resposta da seguinte indagação: o que se entende por esta
compulsoriedade/obrigatoriedade? Diz respeito a conveniência na utilização do serviço
publico? Diz quanto à economicidade que vai me gerar por utilizar-me de serviço
publico? Deve ser de uso compulsório, sendo impossível sua não utilização sem violar a
ordem jurídica? O bene ciamento do serviço e o pagamento do preço correspondente
devem-ser compulsórios? Eis que essas e demais perguntas encontram respostas
justamente na de nição de taxa e preço público com base no regime jurídico adotado.
Como pudemos relevar pela explanação de cada um dos critérios acima, em levando em
apreço mais de um atributo, esse elemento é o lugar por excelência para a
determinabilidade en m do que seja taxa e preço público. Como primeiro remate,
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“Em conseqüência, por ter a referida receita natureza jurídica de preço público, cujo
regime de cobrança é de direito privado, onde impera a autonomia da vontade, não
parece violado o princípio da legalidade estrita.”[40] (ADI 2586-4)
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Excelente discussão que retrata cada uma dessas guras obrigacionais em seu âmbito
normativo se encontram no âmbito do embate sobre a natureza das custas e dos
emolumentos judiciais ou extrajudiciais. Causa julgada na ADI 1444/PR, em 2003,
rmou-se ser este instituto hipótese de taxa. Por isso mesmo, inserta no regime de
direito tributário, submete-se ao princípio da legalidade, de forma que é vedado majorar
a cobrança por decreto, sendo válida somente quando expedida por lei. Em resumo,
assim decidiu o Tribunal Pleno:
(...)
Este é um belo retrato para rmar que, na dissociação entre taxa e preço público, há
que se considerar não somente um elemento distintivo, mas, mais que isso, ponderar
no âmbito do seu regime jurídico, as condições impostas pelo ordenamento para a
criação válida de taxa ou preço público. Em assim fazendo, percorremos, como neste
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Feitos todos esses comentários, é chegada a hora de de nir preço público. No âmbito
signi cativo do termo, é preciso considerar sua formação por meio de duas palavras:
“preço” e “público”.
Não é qualquer sentido de preço que nos é relevante para esta análise, mas, sim, aquela
em direito admitida. A idéia de preço no sistema jurídico está disposta nos arts. 481, 565
do CC/02 e arts. 20, I; 24, II; 47, I e 69 do CTN. Segundo Maria Helena Diniz:
“Nas linguagens comum e jurídica em geral, tem a acepção de: a) recompensa; b) punição;
castigo; c) o que se obtém em troca de algo; d) apreço; e) valor; f) importância; g)
consideração.”[42]
É usual o emprego de “tarifa” signi cando “preço” pela doutrina tributária. O uso
inaugurou tal equiparação dos termos. Deste modo, emprega-se “preço público” tal qual
“tarifa pública”. Contudo, é preciso ressaltar em prol de uma boa linguagem que “tarifa”,
termo originário do Direito Financeiro, expressa não a singularidade do preço da coisa
mas uma pluralidade, ao estilo de uma tabela, de valores. Ainda que isso não faça
nenhuma diferença na maioria dos casos, é preciso ter essa distância de signi cado
entre os termos em mente.
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positivada em lei e (ii) sua não-utilização não implica em uma ilicitude jurídica. Ainda,
Menu quanto a compulsoriedade do pagamento, i.e., em face da forma de cobrança, há que se
considerar que esta se contém no regime de direito privado e, mais, sob as condições
impostas pelo contrato de concessão. Vejamos assertiva em Luciano Amaro:
“Os preços, evidentemente, só poderão ser cobrados nos termos do contrato rmado,
não cabendo impor ao indivíduo o pagamento, se ele se recusa a contratar; nada
impede, por outro lado, cobrar preço pela simples colocação do serviço à disposição, se
isso tiver sido contratado”.[43]
Por tudo exposto, preço ou tarifa pública é o valor devido pelo usuário como contra-
prestação de serviço público genérico praticado por ente para scal ou empresa
pública[44] em exploração de atividade econômica, cobrado não compulsoriamente em
regime jurídico de direito privado, segundo política tarifária decorrente de uma
concessão de serviço público.
Ora, a subjetividade das perspectivas adotadas pelo aludido tribunal não confere
segurança, ao menos para a Ciência Jurídica, no distinguir entre taxa e preço público. Daí
a necessária análise que suplanta a adoção de um só elemento distintivo, considerando
o regime jurídico em que se encontra como um todo. Exempli quemos com o pedágio
criado pela Lei 7.712, de 1988, que, em julgamento de 04.05.99, foi declarado pelo Min.
Carlos Velloso nos autos do RREE 181.475-RS e 194.862-RS modalidade de taxa. Também
conhecido por “selo-pedágio”, cobrado pelo Departamento Nacional de Estradas e
Rodagem DNER nas rodovias federais, o referido tributo foi julgado como taxa tendo em
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vista (i) sua previsão legal (Lei 7.712/88); (ii) sua compulsoriedade de uso e de cobrança
Menu (LEF); e, por isso mesmo, pertencer ao âmbito do (iii) regime de direito público. Vejamos
ementa:
Há que se rmar, em conclusão, que a despeito de neste caso ser o pedágio uma taxa,
nada impede situações em que a cobrança seja a título de preço público, apresentando-
se todos os fatores compositivos do regime de direito próprios desses tipos
exonerativos. Eis que para concluir este trabalho, que já vai extenso, creio oportuno
apresentar quadro mimético com as principais similitudes e diferenças que se devam
analisar no confronte entre hipóteses de taxas e aquel’outras de preço público.
7. Quadro mimético
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[1] Carvalho, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 21ª ed., São Paulo: Saraiva,
2009, p. 24-7.
[2] São consideradas normas em sentido estrito aquelas que instituem o tributo
propriamente dito (mensagens com sentido deôntico jurídico completo), também
conhecida como regra-matriz de incidência.
[3] Todas as regras de direito que versem direta ou indiretamente sobre a norma
tributária em sentido estrito são proposições jurídico-tributárias em sentido amplo. Não
estatuem os direitos e deveres da relação jurídica tributária, mas positivam tudo aquilo
que permite tal preceituação.
[4] São aquelas regras que versam sobre formação e transformação de outras normas
no sistema (normas-de-normas).
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[5] Por seu turno, prescrevem sobre a conduta social que o direito quer ver atingida ou
Menu transformada. Dito de outro modo, atinge, imediata e diretamente, a conduta de todos
aqueles submetidos a um dado sistema jurídico
[9] Dizem hipoteticamente sobre atividades do Estado. Suas bases de cálculo não
podem ser outra que não: a) o custo da atuação do Estado, quando se tratar de tributo
diretamente vinculado; b) a medida dos efeitos dessa atividade, na hipótese de exação
indiretamente vinculada.
[12] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito tributário. 21ª ed. são Paulo: Saraiva,
2009, p. 363.
[14] CARVALHO, Paulo de Barros Carvalho. Direito Tributário, Linguagem e Método. São
Paulo: Noeses, 2009, p. 383.
[15] CARVALHO, Paulo de Barros Carvalho. Direito Tributário, Linguagem e Método. São
Paulo: Noeses, 2009, p. 780.
[16] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2003, p. 620.
[17] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2003, p. 623.
[19] CARRAZZA, Roque. Curso de direito Constitucional Tributário. 2ª Ed., São Paulo: RT,
1991, p. 243.
[20] O conjuntor “E” existente no vinculo entre as características divisíveis e especi cas
das taxas é ressaltada por Paulo de Barros Carvalho ao enunciar: “É elemento correlato
à especi cidade, pois se o serviço mostra-se individualizado, importará admitir que
permitirá o cálculo de seu custo relativamente a cada usuário, tornando possível a
exigência de taxa. Outros, contudo, preferem salientar o princípio da “retributividade”,
mediante o qual o pagamento da taxa pelo sujeito passivo haveria de corresponder à
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[21] O disjuntor excludente “OU” implica a exegese segunda a qual o bene cio das taxas
não se encontra no uso propriamente dito daquele serviço prestado, mas, antes disso,
no simples fato de ter o serviço à disposição. A potencialidade de necessitar o serviço
público e oferta pelo Estado de mecanismos para suprir tal necessidade representa por
si só uma vantagem.
[22] O art. 79, incs. III do CTN assume por divisíveis as taxas “quando suscetíveis de
utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.” Paulo de Barros
Carvalho precisa o termo dizendo: “ ‘Divisibilidade’, por sua vez, signi ca possibilidade de
mensurar o serviço efetivamente prestado ou posto à disposição de cada contribuinte.”
(In CARVALHO, Paulo de Barros Carvalho. Direito Tributário, Linguagem e Método. São
Paulo: Noeses, 2009, p. 781.) Assim é que a divisibilidade é característica da forma
especi ca das taxas em nanciar os serviços públicos divisíveis diferençando-se dos
impostos. Estes também contribuem nanceiramente na remuneração dos serviços
públicos prestados, mas o faz em termos gerais, con guram os modos de nanciar
serviços públicos indivisíveis, gerais ou impessoais. Nesta toada, encontra-se o Supremo
Tribunal Federal que, em RREE 231.764-RJ, assim decidiu: “TAXA DE ILUMINAÇÃO
PÚBLICA - LEI Municipal de Niterói nº 1.244/93
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[23] A especi cidade está disposta no art. 79, incs. II do CTN: especí cos, quando
Menu possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de
necessidades públicas. Segundo Paulo de Barros Carvalho, “É exatamente essa
referência direta ao particular que constitui a ‘especi cidade’: um serviço público é
especí co quando há individualização no oferecimento da utilidade e na forma como é
prestada.” (In CARVALHO, Paulo de Barros Carvalho. Direito Tributário, Linguagem e
Método. São Paulo: Noeses, 2009, p. 781.) E para Roque Carrazza, dissociando serviços
gerais dos especí cos, ponti ca: “Já os serviços especí cos são os prestados ut singuli.
Referem-se a uma pessoa ou a numero determinado (ou, pelo menos, determinável, de
pessoas). São de utilização individual e mensurável. Gozam, portanto, de divisibilidade, é
dizer, da possibilidafde de avaliar-se a utilização efetiva ou potencial, individualmente
considerada.” (CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 2ª ed.,
São Paulo: RT, 1991, p. 243).
[24] BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das nanças. 14ª ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1990, p. 235-9.
[25] STF, 2ª Turma, RE 220.907-RO, Julg.: 12/06/2001, DJ 31.08.2001, p.-64. Voto Min.
Carlos Velloso.
[26] STF, Tribunal Pleno, ADIn 1552-DF, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Julgamento:
17/04/1998, DJ 17-04-1998, p. 2.
[27] STF, 2ª Turma, RE 364202 / RS, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Julg: 05/10/2004.
[28] CARVALHO, Paulo de Barros Carvalho. Direito Tributário, Linguagem e Método. São
Paulo: Noeses, 2009, p. 405-6.
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[30] “1) serviços públicos propriamente estatais, em cuja prestação o Estado atue no
Menu exercício de sua soberania, visualizada esta sob o ponto de vista interno e externo: esses
serviços são indelegáveis, porque somente o Estado pode prestá-los. São remunerados,
por isso mesmo mediante taxa, mas o particular pode, de regra, optar por sua utilização
ou não. Exemplo: o serviço judiciário, o de emissão de passaportes. Esses serviços, não
custa repetir, por sua natureza, são remunerados mediante taxa e a sua cobrança
somente ocorrerá em razão da utilização do serviço, não sendo possível a cobrança pela
mera potencialidade de sua utilização. Vale no ponto, a lição de Geraldo Ataliba, no
sentido de que não é possível instituis taxas por serviços não efetivamente prestados. O
que acontece é que certos serviços podem ser tornados obrigatórios pela lei e é isto o
que signi ca a locução posto a disposição do contribuinte. É isto, alias, o que resultado
do disposto no art. 79, I, b, CTN.” (STF, Tribunal Pleno, ADI 2586 / DF, Relator(a): Min.
CARLOS VELLOSO, Julg.: 16/05/2002, DJ 01-08-2003, p. 101)
[31] “2) Serviços públicos essenciais ao interesse público: são serviços prestados no
interesse da comunidade. São remunerados mediante taxa. E porque ;e essencial ao
interesse publico, porque essencial à comunidade ou à coletividade, a taxa incidira sobre
a utilização efetiva ou potencial do serviço. É necessário que a lei – para cuja edição será
observado o principio da razoabilidade, mesmo porque, como bem lembrou o Ministro
Moreira Alves, citando Jèze, a noção de serviços essenciais é de certo modo relativa,
porque varia de Estado para Estado e de época (RTJ 98/238) – estabeleça a cobrança
sobre a prestação potencial, ou admita essa cobrança por interesse publico. Como água,
de coleta de lixo, de esgoto, de sepultamento. No mencionado RE n. 89.876-RJ, o
Supremo Tribunal decidiu que, ‘sendo compulsória a utilização do serviço publico de
remoção de lixo – o que resulta, inclusive, de sua disciplina como serviço essencial à
saúde publica – a tarifa de lixo instituída pelo Decreto n. 196, de 12 de novembro de
1975, do Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro, é, em verdade, taxa.” (RTJ
98/230).” (STF, Tribunal Pleno, ADI 2586 / DF, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Julg.:
16/05/2002, DJ 01-08-2003, p. 101)
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[32] “3) Serviços públicos não essenciais e que, não utilizados, disso não resulta dano
Menu ou prejuízo para a comunidade ou para o interesse publico. Esses serviços são, de regra,
delegáveis, vale dizer, podem ser concedidos e podem ser remunerados mediante preço
publico. Exemplo: o serviço postal, os serviços telefônicos, telegrá cos, de distribuição
de energia elétrica, de gás., etc.” (STF, Tribunal Pleno, ADI 2586 / DF, Relator(a): Min.
CARLOS VELLOSO, Julg.: 16/05/2002, DJ 01-08-2003, p. 101.)
[33] Exemplo eloqüente desses dizeres é o voto do Min. Carlos Ayres Britto: “as
atividades em foco [serviços de registros públicos, cartorários e notariais] deixaram de
gurar no rol dos serviços públicos que são próprios da União.” (STF, Tribunal Pleno, ADI
3151 / MT, Rel.: Min. CARLOS BRITTO; Julg.: 08/06/2005)
[34] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 28ª ed., São Paulo: Malheiros,
2007, p. 440.
[35] Curso de Direito Tributário. 28ª ed., São Paulo: Malheiros, 2007, p. 440.
[36] BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução a Ciência das Finanças. 12ª Ed., Rio de Janeiro:
Forense, 1978, p. 7.
[37] Este, por exemplo, é um dos sentidos assumidos pelo Superior Tribunal de Justiça,
conforme se depreende de decisão abaixo:
1. (...)
2. (...) conclui-se ser compulsória a sua utilização, já que não existem opções àqueles
que se vinculam à atividade de circulação desses produtos.
3. O valor cobrado na aquisição do formulário tem, assim, natureza jurídica de taxa.
Por imposição legal, é o único meio hábil para se obter a necessária autorização
para o transporte de produto orestal, inexistindo qualquer alternativa ao sujeito
vinculado à atividade objeto de controle e scalização pelo IBAMA.” (STJ, 2ª T., un.,
REsp 641.754, Rel. Min. Castro Meira, ago/04)
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[38] DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998, Vol. 4, p. 94.
[39] Curso de Direito Constitucional. 11ª Ed., São Paulo: Malheiros, 1998.
[40] STF, Tribunal Pleno, ADI 2586 / DF, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Julg.:
16/05/2002, DJ 01-08-2003, p. 101.
[41] STF, Tribunal Pleno, ADI 1444/PR, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Julg.:
12/02/2003.
[42] DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998, Vol. 3, p. 678/
[43] AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 46.
[45] STF, 2ª Turma, RE 181475/RS, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Julg.: 04/05/1999, DJ
25-06-1999 p. 28.
[46] STF, 2ª Turma, RE 181475/RS, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Julg.: 04/05/1999, DJ
25-06-1999 p. 28.
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