Limitaciones

administrativas a la
propiedad privada

Derecho
Administrativo
Limitaciones
administrativas a la
propiedad privada

Limitaciones administrativas a la
propiedad privada: fundamento

El derecho de propiedad está reconocido en la Constitución Nacional, como

inviolable (art. 17 C.N.).

En la concepción liberal e individualista, que inspiró el dictado de nuestro

Código Civil, con raigambre en el derecho romano, se lo concibió como
absoluto, exclusivo y perpetuo.

Absoluto en cuanto significa el derecho amplio de usar y gozar de la cosa

conforme la voluntad del propietario (la redacción original del art. 10 y 1941 del
C.C. y C preveía la posibilidad de degradar, desnaturalizar o destruir la cosa,
considerando el legislador en la Nota respectiva que el gobierno no podía
constituirse en juez del abuso).

Exclusivo porque el dominio total de una persona sobre una cosa excluye la
injerencia de un tercero: dos personas no puede tener en el todo el dominio de
una cosa.

Perpetuo, porque nadie puede ser privado de su propiedad.

Ahora bien, estos caracteres deben adecuarse a las prescripciones

constitucionales. Entre ellas, la más importante en lo que nos toca, es que
ningún derecho reviste el carácter de absoluto. En efecto, todos pueden y
deben ejercerse conforme las leyes que los reglamentan, conf. Art. 14 de la
C.N., con los límites del art. 28.
Esto significa entonces que ni hay derecho que no sufra limitaciones, por
imperativo constitucional, que permiten incluso su ejercicio. En el caso del
derecho de propiedad, éste sufre dos clases de limitaciones: unas que procuran
preservar intereses particulares, contenidas en el Código Civil, y cuya sanción
corresponde al legislador federal, y otras prescriptas en el interés de la
comunidad, que están previstas en el derecho administrativo de cada
jurisdicción, por ser un derecho local. Así lo reconoce el mismo art. 1970 del
C.C.yC.

Las limitaciones impuestas en interés público inciden sobre cada uno de los
caracteres del derecho de propiedad.

El carácter absoluto es atemperado por las meras restricciones administrativas;

el carácter exclusivo por las servidumbres administrativas, y el carácter
perpetuo por la prescripción.

Mera restricción administrativa

Las meras restricciones administrativas son condiciones legales del ejercicio

normal y ordinario del derecho de propiedad, impuestas en el interés público,
que se concretan en obligaciones de no hacer, y aún pueden ser de hacer.

Ejemplos de servidumbres administrativas son: la imposición de un cartel en la

propiedad, la obligación de soportar una ochava, la obligación de albergar
instalaciones eléctricas, etc.

Sus caracteres son los siguientes:

 Varias e ilimitadas en cuanto a su número y contenido, que no está fijado

en modo alguno;

 No indemnizables: al considerarse que limitaciones inherentes al

dominio, no causan perjuicio especial que pueda ser indemnizado;

 Generales: son obligatorias para todos los propietarios que se

encuentren en igualdad de condiciones, a diferencia de la expropiación y
las servidumbres, que se aplican a bienes determinados.
-constantes y actuales: afectan a todas las propiedades en la medida que lo
exige el interés público, por el carácter inherentes que tienen al derecho de
propiedad, por lo cual se mantienen mientras ésta subsiste con independencia
de quien es el titular del dominio;

-ejecutorias: por regla general la administración puede aplicarlas

concretamente por sí misma;

-imprescriptibles: no se extinguen por el no uso.

Urbanismo: técnicas de intervención

Cada día cobra mayor importancia una especie particular de restricciones que
son las que conforman las normas de urbanismo. Estas son un conjunto de
“principios y normas que tienen por finalidad establecer patrones de
habitabilidad y ocupación del suelo”24.

Comprende normas que regulan las superficies mínimas de los terrenos, alturas
máximas de los edificios25, distancias mínimas de retiros (de frente, fondo y
laterales), superficies edificables, etc., según las distintas zonas en que se divide
a las ciudades. Dado su objetivo, el dictado de estas normas es de
preponderante competencia municipal, a través de los Códigos de Edificación y
de Uso del Suelo.

Procuran que la vida en comunidad se desarrolle lo más saludable posible, en

forma armónica y organizada, respetando los recursos naturales, el patrimonio
cultural y los valores estéticos.

24ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, ob. cit., pág. 420.-

25CSJN, 23/12/1986, “Juillerat vs. Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires”, consideró que la
obligación legal de no edificar a mayor altura que la indicada por la autoridad administrativa es
una mera restricción administrativa no indemnizable, y no una servidumbre administrativa, como
sostenía importante doctrina.
Límites

Los límites a la imposición de restricciones son la razonabilidad y la integridad,

es decir, que en su extensión no pueden afectar las notas de exclusividad y
perpetuidad del dominio.

Servidumbres administrativas:
caracteres y diferencias con las
servidumbres privadas

Las servidumbres administrativas son derechos reales administrativos que

integran la dominialidad pública, se constituyen a favor de una entidad pública
o un particular que ejerza facultades delegadas por la misma, sobre un
inmueble ajeno, con el objeto de que éste sirva al uso público.

Es una limitación de la propiedad en aras del interés público que afecta el

carácter exclusivo del mismo, pues desmiembra la plenitud jurídica del titular
del bien.

Los caracteres de las servidumbres administrativas surgen de su definición:

 Es un derecho real administrativo: es derecho real porque se constituye

sobre un bien determinado, en función del desmembramiento del
derecho de propiedad que sobre el mismo tiene su dueño, y tiene
carácter administrativo porque su titular es una entidad pública o
delegada por la misma, su finalidad es el uso público y su régimen
jurídico es el derecho público;

 Integra el dominio público, por lo cual, es inalienable e imprescriptible;

 El titular es una entidad pública, estatal o no estatal, o un particular que

ejerza alguna facultad delegada por una entidad pública, caso de las
servidumbres constituidas a favor de los concesionarios de servicios
públicos, en los términos de los Art. 83 ley 24065 o 22 ley 24.076.
  El objeto de la servidumbre recae sobre bien ajeno, que puede ser un
bien de un particular, o del Estado, en este caso, privado o público, pero
nunca de la entidad a favor de la cual se constituye la servidumbre. Es
decir, aun cuando el bien sobre el que recae la servidumbre pertenece al
Estado, aquella se constituye con miras a un uso público distinto a aquél
a que está afectada la cosa.

 La finalidad de la servidumbre es servir a un uso público: el bien gravado

no sirve a otra heredad o inmueble determinado, sino a una entidad
pública. Ergo, las servidumbres administrativas no son reales sino
personales por esencia.

 Es indemnizable: el titular del bien gravado con la servidumbre

administrativa tiene derecho a ser indemnizado, por el menoscabo que
sufre su patrimonio al ver desmembrado su derecho de dominio, que
pierde el carácter de exclusivo. La procedencia de dicha indemnización
tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.

Las servidumbres del derecho privado tienen varias diferencias con las de
derecho administrativo. Por un lado las primeras se rigen exclusivamente por el
derecho privado, mientras que a las administrativas les resulta aplicable el
derecho público. La finalidad también es distinta, siendo obvio que las privadas
se crean en el sólo interés particular, mientras que las administrativas con una
finalidad pública. En cuanto al objeto, las servidumbres privadas no pueden
constituirse sobre bienes de dominio público, que están fuera del comercio.
Finalmente, las servidumbres privadas lo son siempre reales, a favor de un
fundo ajeno dominante, en cambio las administrativas son siempre personales,
a favor de una entidad pública o una entidad privada en ejercicio de facultades
delegadas por aquella.

Modos de constitución y extinción

Son varias las formas jurídicas por las cuales se puede constituir una
servidumbre.

a) por ley, nacional, provincial, o municipal; es el instrumento ordinario, por

cuanto toda afectación de la propiedad particular debe tener origen en la ley;
b) por acto administrativo fundado en ley, de imposición, que materialice lo
previsto en una ley, o acepte una liberalidad, donación o disposición
testamentaria;

c) por contrato administrativo, entre la entidad pública y el propietario

particular;

d) por accesión: cuando existiendo una servidumbre civil, el fundo dominante

pasa a propiedad de una entidad pública;

e) por usucapión o prescripción adquisitiva. Se rige por las normas de derecho

civil, aplicables por analogía ante la ausencia de normas de derecho público.
Por lo tanto, para que opere la usucapión, la servidumbre debe reunir los
caracteres de continua y aparente, y tener una duración de veinte años. Exige
el ejercicio de la servidumbre durante veinte años, manifestada por el uso
continuado y pacífico que de manera visible y efectiva importe la ejecución de
actos posesorios por parte de una entidad pública respecto al contenido de la
servidumbre pública de que se trata.

Los modos de extinción son:

a) por ley, si así fue constituida;

b) por extinción del objeto principal de afectación (caso en que se desafecta un

aeródromo, se extinguen las servidumbres aeronáuticas impuestas a heredades
vecinas);

c) por confusión, en los casos en que la heredad sirviente pasa al dominio de la

entidad beneficiaria;

d) por destrucción de la heredad sirviente;

e) por contrato, salvo que sean legales;

f) por renuncia: en los casos de servidumbres adquiridas por convenio, acto de

liberalidad o prescripción

g) por expiración del plazo, si se hubiese constituido por un tiempo

determinado.
Indemnización

Como ya vimos, uno de los caracteres de las servidumbres públicas es el que

son indemnizables, lo que significa que el titular del bien gravado con la
servidumbre administrativa tiene derecho a ser indemnizado, por el
menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado su derecho de
dominio, que pierde el carácter de exclusivo. La procedencia de dicha
indemnización tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.

Si la servidumbre es creada por ley, y ésta excluye la indemnización, puede ser

tachada de inconstitucional, y hacer valer la responsabilidad del Estado.

Expropiación: definición y
fundamentos

Marienhoff define a la expropiación como “el medio jurídico en cuyo mérito el

Estado obtiene que un bien sea transferido de un patrimonio a otro por causa
de utilidad pública, previa indemnización”2626.

Constituye una limitación al carácter perpetuo de la propiedad.

El Estado27, para la consecución del bien común, que es la causa final de su

existencia, necesita de bienes, sean estos materiales o inmateriales, y puede
ocurrir que éstos no estén en su poder ni los pueda crear o fabricar, sino
integren el patrimonio de sujetos jurídicos distintos a él.

En este último caso, goza de la facultad de utilizar diversas técnicas a través de

las cuales puede incorporar dichos bienes, como por ejemplo, la celebración de
un contrato de compra -venta o el ejercicio del poder tributario, pero existen
circunstancias en que la Administración necesita de un bien particular
perfectamente individualizado, con independencia de la voluntad de su
propietario de desprenderse de él, y entonces, en la consideración de la
prioridad del bien común por sobre cualquier otro individual, se concede al

26MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo – Perrot, Buenos
Aires, 1997, Tomo IV, Sexta Edición actualizada, pág. 127.-
Estado esta herramienta jurídica de la expropiación, que tiene la particularidad
de permitir, por un lado, la satisfacción del bien común, y por otro, salvar los
derechos fundamentales de los ciudadanos, como es el de la propiedad,
protegido debidamente en el art. 17 de la C.N.

El fundamento de la expropiación, está entonces, en la causa final del Estado,

que es “promover el bienestar general”, y en el respeto del derecho subjetivo a
la propiedad individual27.

Sujetos, objeto, presupuestos, causa e

indemnización

Los sujetos de la relación jurídica expropiatoria son tres, el sujeto expropiante,

el sujeto expropiado, y el beneficiario.

El sujeto expropiante es aquel que debe ejecutar la declaración de utilidad

pública e impulsar el trámite para lograr que la expropiación se perfeccione. Es
la parte actora del procedimiento de expropiación regular, y la parte
demandada del procedimiento de expropiación irregular.

La Nación y la Provincia son los únicos entes con facultades para declarar la
utilidad pública mediante ley del Congreso o la respectiva legislatura.

Sin embargo, la ejecución de dicha declaración la pueden llevar adelante dichos

entes u otros, como entidades descentralizadas, municipios, e incluso
particulares, autorizados por ley o acto administrativo fundado en ley (art. 2 ley
21.499 y art. 3 ley 6394 de la Provincia de Córdoba).

El sujeto expropiado es el titular del bien objeto de la expropiación. Puede ser

cualquier clase de personas, públicas –estatal o no estatal- o privadas –físicas o
jurídicas- (art. 3 ley 21499 y art. 5 ley 6394). Es la parte demandada del
procedimiento de expropiación regular, y la parte actora del procedimiento de
expropiación irregular.

El sujeto beneficiario es aquel a quien se destina el objeto expropiado. Puede

identificarse el sujeto expropiante y el beneficiario, cuando quien expropia,
incorpora el bien expropiado a su propio patrimonio. Esto es lo que ocurre

27Hablamos del Estado en general, ya que las leyes también facultan a expropiar a sujetos
privados o públicos no estatales, en la medida en que se les ha encomendado el ejercicio de
potestades públicas y la satisfacción de un fin de interés general.-
ordinariamente. Pero si quien ejecuta la declaración de utilidad pública,
transfiere el bien expropiado a otra persona, aparece el sujeto beneficiario. No
está previsto expresamente en la legislación local, pero nada impide su
existencia, siempre que se cumpla la finalidad de bien común prevista en la
norma. Es el caso, por ejemplo, en que el bien expropiado se destina a
viviendas de carenciados, a planes de colonización, etc.

Objeto

La expropiación puede recaer sobre cualquier derecho patrimonial. Comprende

por tanto a todos los bienes, sean o no cosas, públicos o privados (art. 4 de la
ley 21499 y art. 4 de la ley 6394).

Quedan por tanto excluidos los derechos personalísimos: a la vida, al honor, la

salud, la libertad, el nombre, etc.

Los bienes pueden ser del Estado nacional, provincial y municipal, si bien en los
casos en que una Provincia quiera expropiar bienes de la Nación, o un
Municipio de la Provincia o Nación, se requerirá justificar concretamente la
preeminencia en el caso concreto de la finalidad de utilidad pública
expropiatoria por sobre la finalidad de utilidad pública que se encuentran
satisfaciendo dichos bienes.

Pueden ser objeto de expropiación los bienes inmuebles, incluso sometidos al

régimen de propiedad horizontal, el subsuelo con independencia del suelo (art.
6 ley 21499; art. 10 ley 6394), muebles, semovientes, derechos, los bienes
afectados a un servicio público (art. 9 ley 6394), etc.

Pueden ser expropiados no solo los bienes necesarios para el cumplimiento de

la utilidad pública, sino también aquellos que convenga, y cuya razonable
utilización en base a planos y proyectos convenga a ese efecto (art. 7 ley 21499;
Art. 6 y 7 ley 6394).

La expropiación debe referirse a bienes determinados, aunque también puede

referirse genéricamente a los bienes que sean necesarias para una obra a
realizar. Si la declaración genérica comprende a inmuebles, deberá
especificarse las zonas o áreas que serán afectadas por la declaración (art. 5 ley
21499; art. 2 ley 6394).

Puede ocurrir también que no se necesite expropiar la totalidad de un bien,

sino parte del mismo. Frente a ese supuesto, pueden ocurrir dos alternativas:
que la parte restante resulte inútil, o que conserve la aptitud para una
explotación racional. En el primer caso, se deberá expropiar la parte restante, y
si no lo hace el Estado, el particular afectado puede iniciar la expropiación
irregular (conf. Art. 9 y 51 ley 21.499; Art. 8 y 32 ley 6394). La superficie
inadecuada podrá ser determinada por las partes mediante convenio, y si no,
deberá fijarla el juez. A su vez la ley fija criterios para determinar si un sobrante
es inadecuado: si el inmueble es urbano, cuando no cumple los requisitos de
frente, fondo o superficie previstos para edificar; si el inmueble es rural, se
deberá tener en cuenta la explotación a que lo destinaba el expropiado (art. 8
ley 21499; art. 8 ley 6394).

Asimismo, “Cuando la expropiación de un inmueble incida sobre otros con los

que constituye una unidad orgánica, el o los propietarios de estos últimos
estarán habilitados para accionar por expropiación irregular si se afectare su
estructura arquitectónica, su aptitud funcional o de algún modo resultare
lesionado el derecho de propiedad en los términos del artículo 51 incisos b y c”
(art. 9 ley 21499; art. 33 ley 6394).

Los presupuestos sustanciales para que la expropiación sea válida, de

conformidad a lo establecido en el art. 17 de la C.N., son dos: calificación de
utilidad pública efectuada por ley y justa indemnización previa.

Causa expropiatoria

La única causa por la cual el Estado puede expropiar es la utilidad pública. Esta
comprende todos los casos en que se procura el bien común. El bienestar
general perseguido con la expropiación puede ser tanto material como
espiritual o cultural (conf. art. 1 ley 21.499; art. 1 ley 3694). Esta finalidad de
bien común es permanente, y debe por tanto existir tanto al momento de la
sanción de la ley, como con posterioridad a la transferencia de la propiedad al
sujeto beneficiario de la expropiación.

La utilidad pública debe ser declarada por ley, y la misma está sujeta a control
judicial, pues siempre debe mediar razonabilidad en la declaración, por lo cual
se ha decidido que puede ser declarada inconstitucional si media grave y
ostensible arbitrariedad.

Indemnización

La indemnización consiste en una retribución económica debida al sujeto

expropiado en compensación al sacrificio exigido en el interés público.

Los requisitos constitucionales son que debe ser previa, y justa. La ley
expropiatoria establece además que debe ser en dinero en efectivo, salvo
conformidad del expropiado para que se efectúe en otra especie de valor (art.
12 ley 21499; art. 12 ley 3694).
La indemnización justa significa que se debe restituir al propietario expropiado
el mismo valor económico del que se le priva, cubriendo los daños y perjuicios
que sean consecuencia de la expropiación28.

La extensión de la indemnización ha sido legalmente fijada en el art. 10 de la ley

21499, y art. 12 de la ley 6394. Se establece allí que “la indemnización sólo
comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean una consecuencia
directa e inmediata de la expropiación. No se tomarán en cuenta circunstancias
de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas, ni el mayor
valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse. No se pagará lucro
cesante”.

El valor a pagar es el existente al tiempo de la desposesión (art. 20 ley 21499;

art. 13 ley 6394).

Mucho se ha escrito en relación la cual debe ser la justa indemnización. En la

opinión de Cassagne29, que compartimos, la ley regula la indemnización con
arreglo a pautas y principios que son propios del derecho público, y diferentes
del sistema y categorías fijadas en el derecho privado.

Alude a dos rubros fundamentales: el valor objetivo del bien, y las

consecuencias directas e inmediatas de la expropiación.

El valor objetivo del bien es el valor general del mercado, con indiferencia del
valor subjetivo que pueda atribuirle el propietario.

Las consecuencias directas e inmediatas de la expropiación son aquellas que

tienen causa próxima con la misma, y están comprendidos el costo de
mudanza, honorarios de quienes proyectan la nueva construcción que debe
levantar el propietario, etc. Según la doctrina mayoritaria, también comprende
el valor llave -entendido como la situación de preferencia otorgada por la
clientela de una empresa en relación con sus competidoras-, y el valor empresa
en marcha –valor de los activos de una empresa en plena producción, superior
al de los de otra similar que esté por iniciarse-; la jurisprudencia ha sido reacia
en concederlos, asimilándolos al concepto de lucro cesante.

En relación a la exclusión del lucro cesante, no debe asimilarse valor objetivo

con daño emergente y las consecuencias directas de la privación de la
propiedad. Desde ya que debe considerarse que la aptitud de un bien para
producir ganancias futuras se tiene en cuenta a los efectos de determinar su
valor objetivo. A la vez, la exclusión de la ley debe relacionarse con el lucro
cesante eventual y futuro. En consecuencia, están comprendidas dentro de las
consecuencias directas e inmediatas aquellos lucros o beneficios futuros cuya
probabilidad de realización se encuentra asegurada conforme al curso ordinario

28CSJN, Fallos 268:112, entre muchos otros.

29CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. LexisNexisAbeledo-Perrot, Séptima
Edición actualizada – Reimpresión, Buenos Aires, 2004, Tomo II, pág. 479 y ss.
de las cosas, por entenderse que razonablemente están incorporados al
patrimonio del expropiado. Lo que la ley pretende evitar es que la expropiación
se convierta en una fuente de enriquecimiento o ganancias para el expropiado.

Respecto de las mejoras, sólo son indemnizables aquellas necesarias realizadas

en el bien objeto de la indemnización luego de la declaración de utilidad
pública. No se indemnizan otro tipo de mejoras (art. 11 ley 21499; art. 13 ley
13694).

El carácter de previa de la indemnización, impuesto por la Constitución, ha

motivado la declaración de inconstitucionalidad de las normas de emergencia
que consolidaban las obligaciones de abonar una indemnización
expropiatoria30.

El monto indemnizatorio no está sujeto al pago de impuestos o gravamen

alguno (art. 20 ley 21499; art. 13 ley 6394).

El trámite expropiatorio

La ley prevé, básicamente, tres formas en que puede obtenerse la

incorporación al patrimonio del sujeto expropiante, del bien declarado por ley
sujeto a expropiación. Estas tres formas son: concertación directa, compra en
remate público y juicio expropiatorio. A este último se puede llegar a su vez de
dos maneras, según que lo inicie en calidad de actor el expropiante –
expropiación regular-, o el expropiado –en los supuestos de la expropiación
irregular31.

La primera forma en que debe procurarse abonar la indemnización –y por ende,

mensurar la misma-, es mediante concertación directa o avenimiento con el
propietario del bien expropiado. La Administración no puede ofertar en este
supuesto un valor que sea mayor en un 10% al máximo que fije el Consejo
General de Tasaciones de la Provincia (conf. art. 14 de la ley 6.394) o el Tribunal
de Tasaciones de la Nación (art. 13 ley 21499). Este es sin duda un límite legal a
la capacidad de concertar de la Administración.-

30CSJN, 5/04/1995, “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini, Carlos y/o propietarios
de Finca Las Pavas”.
31Las normas de procedimiento que regulan la Expropiación Regular se encuentran

principalmente en el Título VI, arts. 20 a 31 de la ley 6.394; el Titulo VII –arts. 32 a 36-, regula la
Expropiación Irregular. En el caso de la ley nacional 21.499 las normas de procedimiento están
en Título V, arts. 18 a 32, y la Expropiación Irregular en el Tìtulo VII, arts. 51 a 56.
También prevé la ley local que el sujeto expropiante, una vez autorizada la
expropiación, adquiera el bien en remate público.32

El tercer supuesto es el juicio expropiatorio que se presenta cuando las partes

involucradas no llegan a un avenimiento en relación al valor del bien a
expropiar, por lo cual deben acudir a un juez para determinar cuál es la
indemnización correspondiente, resultando competente, a nivel local, el Juez
de Primera Instancia en lo Civil y Comercial, y a nivel nacional, el Juez Federal
del con jurisdicción en lo contencioso-administrativo (art. 15 de la ley 6.394;
art. 21 ley 21.499).-

Lo ordinario es que el ente expropiante inicie la acción expropiatoria regular,

como actor, que por ley debería tramitar por el procedimiento de juicio
sumario a nivel nacional, y verbal a nivel local (Art. 19 y 15 leyes 21499 y 3694);
no estando vigentes estos procedimientos, deben tramitar por el juicio
ordinario en ambos casos.

El ente expropiante debe consignar ante el juez el importe de la valuación que

al efecto hubiere practicado el Tribunal de Tasaciones de la Nación u oficinas
técnicas pertinentes, en la Nación, o Consejo General de Tasaciones, en la
Provincia (art. 22 ley 21499 y 20 ley 6394), aumentado en un 10% en el
procedimiento local si el bien es inmueble, tras lo cual el juez otorgará la
posesión judicial del bien. La litis se anotará en el Registro de la Propiedad si el
bien es inmueble, siendo desde ese momento indisponible e inembargable el
bien (Art. 24 ley 21499 y 20 ley 6394).

Otorgada la posesión judicial del bien, quedan resueltos los arrendamientos,

acordándose a los ocupantes un plazo de treinta días para el desalojo (art. 26
ley 21499 y 27 ley 6394).

El expropiado puede retirar la suma depositada una vez que justifique que es
de su dominio, que el bien no reconoce hipoteca u otro derecho real, que no
está embargado y que no pesan sobre él restricciones a la libre disposición de
sus bienes (art. 23 de ambas leyes).-

32No abordaremos aquí el análisis de este supuesto, por cuestiones de extensión y porque
escapa a los fines del presente trabajo, aunque adelantamos la opinión de que sería muy
probable que el mismo viole el principio de la indemnización justa e integral. Ello con sólo pensar
que si toma estado público la existencia de la autorización para expropiar entre los posibles
participantes del remate, indudablemente va a disminuir el valor venal del bien, porque a nadie le
interesa adquirir una cosa que va a ser expropiada. En consecuencia, si se verifica dicha
hipótesis, que es sumamente probable, la Administración estaría abonando un precio de compra
en el remate que no sería el valor objetivo del mismo, sino uno disminuido resultante de la
depreciación que produce el conocimiento de la autorización para expropiar. Entiendo que a esta
situación le resultaría aplicable el art. 32, inc. b de la ley 6394, previsto para la Expropiación
Irregular, pues la ley de declaración de utilidad pública convertiría al bien a rematarse en
“indisponible”, por la evidente dificultad o impedimento para que la venta en remate –aunque
forzada- se realice en condiciones normales.
Ninguna acción de terceros puede impedir la expropiación, y los derechos de
los reclamantes se consideran transferidos de la cosa a su precio o la
indemnización, quedando aquella libre de todo gravamen (art. 28 ley 21499 y
29 ley 6394).

A nivel nacional se establece como obligatoria, si el bien es inmueble, la pericial

a cargo del Tribunal de Tasaciones de la Nación, y a nivel local, la única prueba
legalmente admisible es una tasación a cargo del Consejo General de
Tasaciones, en el cual puede intervenir el expropiado a través de un
representante técnico33.

Si la expropiación es de bienes inmuebles, no es necesario otorgar escritura

traslativa de dominio, siendo suficiente inscribir en el Registro el acto
administrativo que aprueba el avenimiento o la sentencia firme (art. 32 ley
21499; art. 21 ley 6394).

La acción del expropiado para exigir el pago de la indemnización prescribe a los

seis años, contados desde el que el monto queda determinado con carácter
firme y definitivo (conf. art. 31 ley 21499).

Desistimiento y abandono

El ente expropiante puede desistir de la acción promovida, mientras la

expropiación no haya quedado perfeccionada, cargando con las costas. Se
entiende que la expropiación queda perfeccionada cuando se ha operado la
transferencia del dominio al expropiante mediando sentencia o acto
administrativo firmes que aprueben el avenimiento, toma de posesión y pago
de la indemnización (conf. Art. 29 ley 21499 y 19 ley 6394).

Ahora bien, si el sujeto expropiante no inicia la acción expropiatoria, o no

obtiene el avenimiento extrajudicial, o no realiza actos que restrinjan los
derechos del propietario, aparece el instituto del abandono, a mérito del cual
se produce la caducidad de la declaración de utilidad pública, pues la
autorización para promover la expropiación no puede ser mantenida sine die
(conf. arts. 33 ley 21.499 y 57 ley 6394).

33En el artículo "La expropiación de bienes inmuebles en la Provincia de Córdoba: un análisis del
régimen probatorio en sede judicial”, publicado en el Suplemento de Derecho Administrativo y
Constitucional de la Revista Foro de Córdoba, Nro. 17, págs. 63/81, planteé la
inconstitucionalidad del art. 15 de la ley 6.394.
La ley establece que se reputa abandona la expropiación si el sujeto
expropiante no promueve el juicio dentro de los dos (2) años de sancionada la
ley si el bien está determinado; dentro de los cinco (5) años si el bien está
comprendido dentro de una zona determinada, y dentro de los diez (10) años si
se trata de bienes comprendidos en una enunciación genérica.

No rige el instituto del abandono en dos supuestos: cuando se trata de una

Municipalidad autorizada a expropiar para la apertura, rectificación o ensanche
de calles, caminos, plazas, puentes o desagües; cuando se efectúa reserva de
inmuebles para obras o planes de ejecución diferida.

La expropiación irregular

La expropiación irregular es un procedimiento previsto en protección del

derecho de propiedad del sujeto expropiado, frente a situaciones en que la
Administración altera de hecho el ejercicio de su derecho de propiedad, sin
iniciar el trámite judicial expropiatorio, permitiéndole al particular iniciar la
acción él mismo, a fin de que la expropiación se perfeccione.

La ley permite al expropiado interponer la acción expropiatoria irregular

cuando existiendo una ley que declara la utilidad pública un bien, el Estado lo
toma sin haber cumplido con el pago de la respectiva indemnización, o de
hecho resulta indisponible por evidente dificultad para disponer de ella en
condiciones normales; cuando el Estado impone al derecho del titular una
indebida restricción que importe una lesión a su derecho de propiedad (art. 51
ley 21.499; art. 32); , cuando la expropiación de un inmueble incida sobre otros
con los que constituye una unidad orgánica, y si se afectare la estructura
arquitectónica, su aptitud funcional o de algún modo resultare lesionado el
derecho de propiedad en (art. 9 ley 21499; art. 33 ley 6394).

El juicio se regula por el mismo trámite de la acción expropiatoria regular, con

la salvedad de que inicialmente el demandado puede oponerse a la
expropiación.

La acción prescribe a los cinco años computados desde que tienen lugar los
comportamientos del Estado que tornan viable la acción.
Retrocesión

El derecho de retrocesión permite al expropiado y/o sus herederos obtener el

reintegro a su patrimonio del bien objeto de la expropiación, cuando a éste se
le diere un destino distinto al previsto en la ley expropiatoria, o cuando no se le
asigne destino alguno, en los plazos que fija la ley.

El fundamento de este instituto está en la inviolabilidad de la propiedad. Si la

utilidad pública es la única razón que permite al Estado apropiarse de un bien –
previa indemnización-, en el supuesto en que esa utilidad no sea satisfecha
dentro de los plazos razonables que fija la ley, cae el título que justifica el
desapoderamiento forzoso, y en consecuencia, el expropiado tiene derecho a
solicitar que la propiedad vuelva a su patrimonio.

La ley local permite que se dé un destino distinto al establecido para la

expropiación, siempre que sea dispuesto por ley y satisfaga el bien común.

Puede lograrse la retrocesión por avenimiento o acción judicial.

Para interponer la acción judicial, en los casos en que al bien no se le hubiere

dado destino alguno en un lapso de dos años desde que quedó perfeccionada la
expropiación, el expropiado debe en forma previa intimar fehacientemente al
expropiante para que le asigne al bien el destino correspondiente;
transcurridos 6 meses desde esa intimación, sin que al bien se le haya dado el
destino, la acción de retrocesión queda expedita sin necesidad de reclamo
administrativo previo.

Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al previsto en la ley

expropiatoria, debe formularse reclamo administrativo previo (conf. art. 39 ley
21499).

En la ley expropiatoria de la Provincia de Córdoba, es necesario efectuar

interpelación judicial previa a fin de que se dé al bien el destino previsto, tanto
en los supuestos en que no se haya dado al bien destino alguno, como en los
supuestos en que se le haya dado un destino diferente. Transcurrido un año
desde la interpelación previa, queda expedita la acción de retrocesión (art. 38
ley 6394).

Como requisito sustancial del derecho de retrocesión, el expropiado deberá

devolver la suma recibida, sin intereses, en su valor actualizado, menos el
importe correspondiente a las inutilizaciones del bien, más las mejoras
necesarias o útiles, todo ello, dentro del plazo que fije la sentencia, bajo
apercibimiento de caducidad del mismo (conf. art. 42 ley 21499 y art. 40 ley
6394).
Esta acción prescribe a los tres (3) o dos (2) años, a contar según lo dispuesto
en los arts. 50 de la ley 21499 y 39 de la ley 639434.

Requisición: definición

La requisición es una medida de carácter general, especie dentro de las

limitaciones a la propiedad privada en interés público, impuesta para conjurar
un estado de necesidad pública imperiosa, como puede ser la guerra, una
catástrofe natural, calificada por ley, que provoca la pérdida del uso y goce del
bien por un término, o la pérdida del bien mismo, como consecuencia de la
ocupación o adquisición coactiva de un bien por el Estado, y que genera
derecho a indemnización.

Se diferencia de la expropiación y de la ocupación temporal, en que éstas

tienen efectos sobre un bien determinado, en cambio la requisición recae sobre
bienes en general.

Pueden ser militares o civiles. Las primeras son las que se disponen para
contribuir a la defensa del país, en los términos del Art. 34 de la ley de defensa
nacional 23.554. Las segundas para situaciones de paz.

Ambas exigen ley previa -salvo urgente e imperiosa necesidad-, justa

indemnización, y procedimiento escrito (orden de requisa).

En relación al objeto, la requisición puede comprender tanto la propiedad

como el uso de cosas muebles, y la utilización temporaria de cualquier clase de
bienes, incluso de inmuebles. La propiedad de éstos últimos no se adquiere
forzadamente por requisición, sino por expropiación.

34Art. 50 ley 21499: La acción por retrocesión prescribe a los tres años, computados desde que,
habiendo quedado perfeccionada la expropiación en la forma prevista en el artículo 29, al bien se
le dio un destino ajeno al que la determinó, o desde que no habiéndosele dado al bien destino
alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos en los artículos 35 y 39. El trámite previsto en
el artículo 39 suspende el curso de esta prescripción. .
Art. 39 ley 3694: La acción por retrocesión sólo podrá intentarse dentro de los dos años,
computados desde que habiendo quedado perfeccionada la expropiación en la forma prevista en
el art. 19 al bien se le dio un destino ajeno al que lo determinó, o al que, no habiéndosele dado al
bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos por el art. 37, Inc. “b” y vencida la
interpelación judicial del art. 38. El trámite previsto en el art. 38 suspende el curso de este plazo.
Art. 34 ley 23554: En caso de guerra o ante su inminencia, el Poder Ejecutivo nacional podrá
disponer requisiciones de servicios o de bienes, convocatorias y sus excepciones para satisfacer
necesidades de la defensa nacional. En la reglamentación de la presente ley se determinará el
procedimiento y los recaudos a los que se ajustarán las requisiciones.
Para determinar el alcance de la justa indemnización, se aplica por analogía lo
dispuesto en materia expropiatoria.

Cabe aclarar que la requisición prohibida por la Constitución en el art. 17 es la

que puedan llevar a cabo los “cuerpos armados”; debe entenderse por estos
cuerpos armados, no las fuerzas armadas regulares que actúen en
cumplimiento de su función, sino grupos armados irregulares que actúan en su
propio nombre y no en nombre de la Nación, o fuerzas armadas regulares que
actúan al margen de su función, ilegalmente.

Requisición de uso: ocupación temporánea

La ocupación temporánea constituye un derecho real administrativo en virtud

del cual la Administración Pública adquiere por razones de interés público en
forma transitoria o provisional el uso y goce de un bien ajeno de cualquier
clase.

Se diferencia de la expropiación en cuanto ésta implica la transferencia

definitiva de la propiedad, mientras que la ocupación temporánea sólo implica
el uso y goce de un bien, de carácter además, provisorio.

Se diferencia de la requisición, por el carácter general de la misma.

Existen dos formas de ocupación temporánea: la anormal y la normal.

La anormal es la causada por una necesidad urgente, imperiosa. La dispone

directamente la autoridad administrativa, sin ley, y no genera derecho a
indemnización, salvo la reparación de los daños que se causen a la cosa, y de
los daños causados por el uso posterior de la cosa en menesteres ajenos a los
que determinaron la ocupación temporánea (art. 59 ley 21499; art. 45 ley
6394).

Su duración no puede sobrepasar la del lapso estrictamente necesario para

satisfacer la respectiva necesidad (art. 60 ley 21499; art. 46 ley 6394).

La ocupación temporánea normal es causada por una necesidad normal no

inminente (art. 58 ley 21499; art. 44 ley 6394), y requiere de ley que declare la
utilidad pública. Dictada esta ley, puede establecerse por avenimiento, y en
caso de no llegarse al mismo, judicialmente. Genera derecho a indemnización,
la cual se calculará por las reglas de la expropiación (art. 61/62 ley 21.499 y
47/48 ley 6394). La indemnización comprende el valor del uso, los daños
ocasionados al bien o cosa ocupados, y el valor de los bienes que debieron
extraerse necesariamente con motivo de la ocupación.

Su duración no puede ser mayor a dos años. Vencido este lapso, el propietario
podrá intimar la devolución del bien, y si transcurren treinta días desde dicha
intimación sin que el bien hubiere sido devuelto, el propietario puede exigir la
expropiación, mediante la acción expropiatoria irregular (art. 64 ley 21499; art.
50 ley 6394).

Sin la conformidad del propietario, el ocupante temporáneo no puede alterar la

sustancia del mismo ni extraer o separar de éste los elementos que lo integren
(art. 66 ley 21449: art. 52 ley 6394).

Las acciones judiciales derivadas de una ocupación temporánea están exentas

de reclamo administrativo previo, y prescriben a los 5 años, computados desde
que el ocupante tomó posesión del bien, para exigir el pago de indemnización,
o desde que el ocupante debió devolver el bien, para requerir su devolución
(Art. 68 a 70 ley 21499; Art. 54 a 56 ley 6394).
Bibliografías de referencia

Avalos, E., Buteler, A. & Massimino, L. (2014). Derecho administrativo. Tomo I.

Córdoba: Alveroni.

Gordillo, A. (1997 – 2000). Tratado de Derecho Administrativo, 4 Tomos. (4ta Ed.).

Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.

Comadira, J. (2003). El acto administrativo. Buenos Aires: Lexis-Nexis.

Farrando (h.), I y otros. (2000). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires:

Depalma.

Hutchinson, T. Régimen de Procedimientos Administrativos - Ley 19.549. Buenos Aires:

Astrea.