El Control Público: Auditoría General de la Nación y Sindicatura General

de la Nación
I. Liminar
La Administración Pública tiene ante sí la “gestión material del bien común”, es decir, el
Estado obtiene recursos y los emplea, para el cumplimiento de sus fines. Ese proceso de
obtención y aplicación de fondos públicos se denomina Actividad Financiera, y está destinado a
satisfacer necesidades públicas, cumpliendo de esta manera con el fin fundamental del Estado
que es el bien común.[2]
En virtud de la delicada tarea que se lleva a cabo por medio de la actividad financiera,
resulta necesario sujetarla a mecanismos de contralor que garanticen el efectivo cumplimiento
de sus fines.
Desde esta perspectiva, el objeto del presente trabajo esta orientado a brindar una descripción
general del control público y de los órganos que tienen a cargo tal función, contemplados en
nuestro ordenamiento jurídico, mas precisamente los regulados por la Ley Nº 24.156 de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, a saber: la
Sindicatura General de la Nación (SIGeN de ahora en más) y la Auditoría General de la Nación
(AGN).
Asimismo, y para una cabal comprensión del tema, se procederá a realizar un breve análisis
sobre la evolución de los sistemas de control en nuestro país que precedieron a la SIGeN y a la
AGN, desde la ley 428 a la actualidad, destacando las principales modificaciones y avances en
la materia.
Finalmente se hará referencia a la participación ciudadana en el ámbito del control público, así
como una conclusión y consideraciones sobre lo expuesto.
II. Control: concepto y clasificación
Los órganos y entes estatales obtienen y aplican recursos para lograr el cumplimiento de sus
objetivos, dando satisfacción a necesidades públicas. [3]Es la actividad de los mismos la que
debe ser fiscalizada y controlada por órganos destinados a tal fin. [4]
Así, y para obtener una cabal comprensión del objeto de estudio, es conveniente como punto
de partida preguntarnos qué entendemos por control. Al respecto, podemos decir que el mismo
se integra básicamente por la actividad que cumple el órgano controlante, mediante un
procedimiento o técnica, sobre los actos o hechos del órgano controlado.
No obstante, actualmente se sostiene un concepto más amplio, definiéndolo como “… un
sistema retro alimentador de la administración y de la gerencia, que se concreta en un conjunto
de actos y operaciones que tienen por objeto identificar la realidad, examinarla y compararla
con un criterio o modelo preestablecido, para luego modificarla conforme a él”.[5]
Asimismo, entender al control de esta manera, hace imperioso definir dos aspectos que se
hallan intrínsecamente ligados al él, como son:
1. Integral: significa que el control debe comprender los objetivos de todos los tipos de
control (de legitimidad, de regularidad contable y de gestión), como integrantes de un
sistema.[6]
Es decir, implica que sea posible no sólo el control de legalidad, sino también la consecución
de los objetivos con el mejor nivel de calidad y en la mayor cantidad con los recursos
disponibles, tomando como base la noción de las tres E: economía, eficiencia y eficacia.
1.Integrado: en tanto debe formar parte de los procedimientos que se establezcan para la
toma de decisiones. También implica que sea comprensivo de la organización en todas sus áreas
y operaciones, es decir, de todas las actuaciones de todas las áreas.
En otras palabras, que quien realiza la tarea de control lo haga abarcativamente.
Esta forma de entender al control, responde básicamente a la denominada teoría de los
sistemas o enfoque sistémico, que aplicada al ámbito de la Administración, sistema resulta ser
un conjunto de componentes íntimamente relacionados entre sí por un propósito común.
En concordancia con lo expuesto es que la Ley 24.156 expresa en su artículo 2º que: “La
Administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y
procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de recursos públicos y su
aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado”.
 En suma, vemos que el enfoque sistémico ha sido la viga maestra sobre la cual la norma
básica diseñó el actual sistema de control, permitiendo en consecuencia, entenderlo como un
conjunto de sistemas interrelacionados que operan de forma integral e integrada, superando la
mera suma de la operación de sus partes.
Ahora bien, en lo que respecta a la clasificación del control, ésta variará de acuerdo al
aspecto a tener en cuenta:
II. a) Control Previo y Posterior
Si nos atenemos al momento en que es realizado, podemos hablar tanto de un control previo,
cuando se practica con anterioridad a la emisión del acto administrativo, como de un control
posterior cuando es llevado a cabo luego de la ejecución de los actos.
En este punto, es dable aclarar la noción de control preventivo que difiere del contralor
previo, en tanto se practica sobre actos ya dictados pero aún no ejecutados.
En este orden de ideas, siguiendo a IVANEGA[7], el control previo brinda una sugerencia
no vinculante para el controlado mientras que lo determinado por el control preventivo es
obligatorio, suspendiendo la eficacia o permitiendo la ejecución del acto.
De lo expuesto, resulta oportuno esbozar los distintos argumentos que la doctrina ha
brindado sobre la conveniencia de uno u otro tipo de control. Así es que se ha sostenido la
mayor efectividad del control previo por evitar el actuar antijurídico, detectando a tiempo
maniobras incorrectas o ineficaces. Además, indirectamente, este control posibilita la
advertencia a los funcionarios para que corrijan su obrar salvando así su responsabilidad, a la
vez que genera en ellos la percepción de la sombra de un órgano de control permanente.
Contrariamente, se ha sostenido que el control previo más que aportar al desarrollo y
eficiencia de la Administración, pone de relieve sus aspectos negativos, teniendo como finalidad
una censura de las cuentas. [8]
En este mismo orden de ideas, se ha expresado que la eliminación del control previo evita la
sustitución de los controlantes en los controlados y el veto de sus decisiones.
Simultáneamente, se ha hecho hincapié en las ventajas del control posterior por permitir que
no se demore ni entorpezca la actuación de las autoridades, y, sosteniendo que su objetivo no es
censurar en forma previa sino ir modificando la conducta del órgano del que se trate
contribuyendo a una evaluación de los niveles de economía, eficacia y eficiencia y al
cumplimiento de sus objetivos.[9]
Asimismo, se resalta la posibilidad de que este control actúe como fuente de información a
los poderes del Estado y a la opinión pública, acerca de la situación de la Administración
Pública y la evolución en su gestión.
Este tipo de control posterior, se concreta principalmente en la aplicación de determinadas
técnicas y procedimientos, llevadas a cabo por “auditores”, que no intervinieron en las
operaciones a controlar, sino que implica una revisión de las mismas.
No obstante las consideraciones expuestas, lo cierto es que en el orden nacional la ley
24.156 le otorga a la actividad de la AGN y de la SIGEN el carácter de posterior. [10]
Ello se evidencia en el artículo 102 de la mencionada norma, al establecer que la auditoría
interna consiste en un examen posterior de las actividades realizadas por las entidades dentro del
ámbito de su competencia, así como del artículo 117, refiriéndose al control realizado por la
AGN, también establece expresamente su carácter de ex post.
Sin embargo y en lo que respecta al órgano de control interno, resulta importante resaltar la
opinión de algunos autores en tanto sostienen que no es lógico que a partir del carácter posterior
de la auditoría interna, se infiera tal carácter para la totalidad del control llevada a cabo por la
Sindicatura.
Por el contrario, afirman que la SIGEN lleva adelante actividades de control previo como las
tareas de asesoramientos y formulación de recomendaciones. [11]
II. b) Control Interno y Externo
Dependiendo de la ubicación del órgano controlante respeto del controlado podemos hablar
de un control externo, cuando el órgano supervisor no depende del ente fiscalizado, y de un
control interno, cuando el órgano fiscalizador está inserto en la misma organización a controlar.
En otras palabras, conforme esta clasificación el control varía según la ubicación del sujeto que
controla y de los sujetos controlados.
 En consecuencia, es que la Ley 24.156 estructuró el sistema de fiscalización conformado por
dos subsistemas: uno de carácter externo y otro interno.
Así, en cuanto al control externo, la citada ley crea la Auditoría General de la Nación, con
personería jurídica propia e independencia funcional, que actúa dentro del ámbito del Congreso
de la Nación, para el control del Poder Ejecutivo así como del propio Legislativo y Judicial.
Por su parte y en lo que respecta al control interno, la Ley de Administración Financiera y de
los Sistemas de Control del Sector Público Nacional encomienda el mismo a la SIGeN
complementándolo por medio de las Unidades de Auditoría Interna (UAI), que funcionan en
cada jurisdicción y en todas aquellas entidades dependientes del P.E.N.
Hay que destacar que la organización de este control interno, está basado en un concepto
derivado del enfoque sistémico presente en la ley 24.156, como es el de centralización
normativa y descentralización operativa.
Ello así, en tanto la SIGEN es la autoridad rectora del sistema, y las UAI, que deben ser
creadas en cada ministerio y organismo descentralizado, conforman una red que es coordinada,
normada y supervisada por aquella.
En definitiva, se intenta de este modo, desde la división tripartita de Montesquieu, que un
poder se controle a sí mismo y que a la vez sea controlado por otro. Podría decirse que el
modelo ideal de control público lo constituye una adecuada coordinación entre los órganos
externos y un sistema de control interno descentralizado.
III. AGN Y SIGEN: naturaleza jurídica. Organización. Competencia. Funciones
Sobre esta base y teniendo como norte lo dispuesto por la norma base en materia de
contralor, la ley 24.156, cabe ahora adentrarnos en el análisis de los órganos por ella creados,
especificando su naturaleza jurídica, organización, competencia y principales funciones, para
comprender el funcionamiento del sistema de control público.
III.1. Naturaleza jurídica
En lo relativo a la SIGeN, el art. 97 establece que la misma es una entidad con personería
jurídica propia y con autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la
Nación. De todo ello se desprende que: tiene personalidad jurídica propia suficiente como para
llevar a cabo sus cometidos asignados, la facultad de decidir y disponer sobre sus recursos y
presupuesto asignados así como la capacidad de dictar sus propias normas de funcionamiento
También es necesario aclarar que dicha autarquía no hace desaparecer el control de tutela
que le compete al Presidente de la Nación, pues es éste quien en definitiva contará con la
información para conocer si la actividad de la Administración se encamina al cumplimiento de
los fines preestablecidos.
Respecto de la AGN, debemos destacar que la misma goza de jerarquía constitucional al
haber sido incorporada luego de la reforma de 1994 en el art. 85, el cual reza que la AGN es un
organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional.
Asimismo el art. 116 de la 24.156 se refiere a ella como una entidad, con personería jurídica
propia e independencia funcional y financiera, aunque sus normas básicas internas, así como la
distribución de funciones y control de su actividad son aprobadas por resoluciones conjuntas de
las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de
ambas Cámaras del Congreso.[12]
III.2. Estructura y organización
La ley de Administración Financiera, delinea la conformación del sistema de control interno,
desempeñado tanto por la SIGeN como por las Unidades de Auditoría Interna (UAI).
Éstas últimas serán creadas en el espectro de los ministerios, de los organismos
descentralizados y de empresas estatales. En éste último caso se designarán funcionarios con
carácter de síndicos que integrarán las comisiones fiscalizadoras de acuerdo a lo establecido por
los estatutos de las empresas controladas.
Se debe aclarar que, si bien es función de la Sindicatura aprobar los planes de trabajo
anuales de las UAI y supervisar y orientar su ejecución y resultado, no existe entre ellas una
relación jerárquica, sino que mantienen una relación de tipo funcional[13], ya que la
dependencia jerárquica existe con la autoridad superior del organismo dentro del cual actúan,
que designa o remueve a los auditores internos titulares de las UAI.
 En síntesis, las UAI dependen funcionalmente de la SIGEN que actúa como órgano rector,
pero jerárquicamente dependen del órgano controlado.
Es la misma norma también la que define la organización del órgano rector de control
interno. Al respecto se establece que la Sindicatura estará a cargo de un Síndico General de la
Nación, que será designado por el Presidente de la Nación, y asistido por tres síndicos adjuntos
para sustituirlo en caso de ausencia, licencia o impedimento.
Vale mencionar los requisitos que debe reunir este funcionario al cual se le otorga rango de
secretario de Presidencia: poseer título universitario en el área de Ciencias Económicas o
Derecho y una experiencia en Administración Financiera y Auditoría no menor de ocho
años.[14]
En lo que respecta a la integración de la AGN, la ley 24.156 ha decido que la misma estará a
cargo de siete miembros llamados Auditores Generales, los que deberán ser argentinos y contar
con título universitario en el área de Ciencias Económicas o Derecho con probada
especialización en administración financiera y control.
Seis de dichos auditores serán designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso,
correspondiendo la designación de tres a la Cámara de Senadores y otros tres a la de Diputados,
observando la composición de cada Cámara, es decir, dos por la mayoría y uno por la minoría.
El séptimo auditor es el Presidente del ente, y por mandato constitucional debe ser propuesto
por el partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso[15].
Todos duran ocho años en el ejercicio de sus funciones y pueden ser removidos en caso de
inconducta grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes, por los mismos mecanismos
establecidos para su designación.
Evidentemente, lo que se ha pretendido a través de este mecanismo de integración y de
estabilidad de sus miembros, es fortalecer la independencia de la función de control respecto de
las actividades del gobierno.
III.3. Ámbito de competencia
El ámbito de competencia del órgano de control interno, está delimitado por el art. 98 de la
citada norma, y debe analizarse en razón de la materia y en razón del sujeto.
Respecto a la primera de ellas, se establece que se encuentra dentro de su competencias
todas aquellas cuestiones relativas a la implementación de “...métodos y procedimientos de
trabajo, normas orientativas y estructura orgánica”. En tanto que en virtud de su competencia
subjetiva, le corresponde el control interno de las jurisdicciones que componen el Poder
Ejecutivo Nacional, los entes descentralizados y las empresas y sociedades del Estado que
dependan del mismo.
Tal como surge del artículo 117 de la ley 24.156 es de competencia de la AGN el control
externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así
como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central,
organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios
públicos, Municipalidad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de
privatización.
Asimismo, la norma le otorga al Congreso de la Nación, la posibilidad de ampliar su
competencia de control externo sobre entidades públicas no estatales o a las de derecho privado
a las que se le hubiere otorgado aportes o subsidios y en general a todo ente que perciba, gaste o
administre fondos públicos.
III.4. Principales funciones
Entre el amplio espectro de funciones que la ley le asigna a la SIGeN podemos distinguir:
* Función Normativa[16]: es decir, dictar y aplicar normas de control interno[17] Ello así en
carácter de órgano rector del sistema de control interno. En este mismo sentido, le corresponde
aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditoría interna.
* Función de Supervisión y Coordinación: de acuerdo al art. 104 ap. d) y e), le corresponde
supervisar el funcionamiento del control interno en general[18], y en especial, fiscalizar la
observación de las normas de control por parte de las UAI.
Se destaca también la coordinación de la SIGEN con el órgano de control externo para
lograr un intercambio de información así como para evitar duplicidad de tareas.
 * Función de Asesoría[19]: la misma se materializa en el deber de atender los pedidos de
asesoría que le formule el Poder Ejecutivo Nacional y las demás entidades de su jurisdicción en
materia de control y auditoría.
En el mismo orden de ideas, debe formular a los órganos comprendidos en su competencia
las recomendaciones que estime conveniente para asegurar el cumplimiento de los objetivos y
seguir los criterios de economía, eficiencia y eficacia.
Vale la pena aclarar que tales recomendaciones carecen de carácter vinculante para los
organismos controlados. Al respecto, IVANEGA propone que tales recomendaciones no deben
revestir el carácter de simples sugerencias, sino que deben ser obligatorias para los controlados.
* Función de Información[20]: la Sindicatura debe informar a la opinión pública en forma
periódica, a la AGN y al Presidente de la Nación sobre la gestión de los organismos
comprendidos en su ámbito de competencia.
Al titular del Poder Ejecutivo debe además comunicarle cualquier acto que acarre o pueda
acarrear un perjuicio para el patrimonio público.
En comentario de estas funciones, es útil hacer mención de un instrumento en el que se ven
plasmadas estas competencias asignadas al órgano rector. Se trata del Informe de Evaluación del
Sistema de Control Interno que debe anualmente elaborar la Sindicatura. En el mismo se
sintetizan las actividades de control, a la vez que permite evaluar el grado de aplicación de las
recomendaciones realizadas a los órganos bajo su esfera de competencia.
Por su parte, y dentro del amplio espectro de funciones que la ley le asigna a la AGN,
claramente se destaca la de revisión ex post del presupuesto ejecutado en cada ejercicio anual.
Asimismo, es la encargada de realizar auditorias financieras, de legalidad y de gestión de las
entidades bajo su control. Tarea que puede ser llevada a cabo de forma directa o mediante la
contratación de profesionales independientes de la auditoría.
Otra de las funciones que le es encomendada a este organismo es la relacionado con el
endeudamiento público, pues le compete controlar la aplicación de los recursos provenientes de
tal endeudamiento, pudiendo para ello exigirle al Ministerio de Economía y al Banco Central de
la Nación la información que estime necesaria.
Por otra parte, y en carácter de órgano rector del control externo, le corresponde establecer
normas y criterios de auditoría externa, que deberán responder a un modelo de control integrado
que abarque aspectos financieros, de legalidad y de economía, eficiencia y eficacia.
También, en este punto, debemos destacar que a diferencia del Tribunal de Cuentas, la ley
24.156 no le otorgó facultades jurisdiccionales a la AGN, ni tampoco puede el órgano ser parte
en los juicios originados a partir de irregularidades por él detectados, sino que cuando se detecta
un hecho capaz de configurar un delito, como por ejemplo, incumplimiento de los deberes del
funcionario público o administración fraudulenta, la Auditoría pone en conocimiento a la
Comisión Mixta Revisora de Cuentas y a la justicia federal.
IV. Evolución en materia de control en la legislación argentina: de la ley 428 a la
24.156
No obstante la reseña realizada en los puntos precedentes, estimo conveniente establecer una
síntesis de los órganos e instituciones de control que rigieron con anterioridad a los establecidos
por el sistema de la ley 24.156, lo que nos permitirá comprender las transformaciones operadas
en materia de control del Sector Público Nacional.
Hace ya más de ciento cuarenta años, inspirada en la ley francesa sobre hacienda pública, se
dictó la ley Nº 428 conocida como la primera Ley de Contabilidad del Estado Nacional, y que
estableció los primeros lineamientos en materia de control en nuestro país.
Dicha norma estableció la Contaduría General de la Nación, poniendo a su cargo diversas e
importantes funciones[21], concentrando así en un único órgano dependiente del PEN las
funciones de control interno y externo, además de llevar la contabilidad del país.
La mentada ley rigió hasta 1947, año en que se dictó la ley Nº 12.961 que si bien definió con
mayor claridad las funciones juridiccionales, de asesoramiento y de control interno de la
Contaduría, mantuvo el mismo defecto básico de confundir en un solo órgano dependiente del
Poder Ejecutivo las funciones de ambos controles.
Como bien explica ZILLI DE MIRANDA[22] “…ello dio lugar, durante la vigencia de las
Leyes Nros. 428 y 12.961, a la crítica de la doctrina respecto de la falta de independencia de la
Contaduría General para juzgar los actos de los agentes y para oponerse a los del mismo poder
del que dependía.”
Luego, en 1956 luego de casi un siglo y medio la Argentina se avocó a la tradición de los
tribunales de cuentas e introdujo un concepto nuevo de control a través de la sanción del
decreto-ley Nº 23.354 denominada Ley de Contabilidad y Organización del Tribunal de Cuentas
de la Nación (TCN) y de la Contaduría General, sustituyendo a su antecesora ley 12.961.
Esta norma creó el Tribunal de Cuentas de la Nación, definido como un órgano de control
legal- técnico y jurisdiccional, con garantías de independencia y estabilidad de sus miembros,
separado del órgano eje del control interno. En síntesis, esto implicó la escisión del control
interno por un lado, ahora a cargo de la Contaduría General, del control externo por el otro
llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas de la Nación.
En este punto del análisis, interesa destacar dos funciones de éste Tribunal. Una de ellas es la
función de control previo plasmada a través de la facultad de observar y suspender actos
administrativos, cuando éstos violaran disposiciones legales o reglamentarias.[23]
No obstante, lo que le otorgó un mayor protagonismo a este Tribunal fueron sus funciones
jurisdiccionales, que consistían básicamente en la facultad de realizar tanto los juicios de
cuentas como los juicios de responsabilidad. [24]
El primero de ellos destinado a examinar las rendiciones de cuentas presentadas por las
autoridades máximas de los organismos centralizados y descentralizados, mientras que el de
Responsabilidad era el procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad de aquellos agentes
que con su acción u omisión hubiesen perjudicado a la Hacienda Pública, pudiendo aplicar
multas y apercibir en caso de desobediencia.
Otro cambio importante fue introducido en 1973 con la ley Nº 20.558, mediante la cual se
creó la Corporación de Empresas Nacionales (CEA)[25] como entidad descentralizada dentro de
la jurisdicción del Ministerio de Economía, con la función de controlar la gestión y legalidad de
los actos de las empresas y sociedades del Estado.
Ello implicó quitar de la órbita de control del Tribunal de Empresas lo relativo a las
empresas y sociedades estatales, creando un organismo específico a tal fin.
Ya en 1992, y en el marco de las nuevas estructuras y metodologías de control
implementadas en varios países que encararon procesos de reforma en sus controles de
administración pública, se dictó la aún hoy vigente ley 24.156. La misma significó
prácticamente la total supresión del control previo y el establecimiento de un control posterior
doble: el interno desempeñado por las UAI y la SIGEN, y el externo a cargo de la AGN.
En extrema síntesis, en materia de control, esta modificación implicó el apartamiento de un
tipo de control represivo o punitivo a uno de carácter correctivo y que tiene como norte el logro
de la eficiencia, acorde al enfoque moderno del control público, desarrollado supra.