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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de

Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes (1990-2015)"
Documento Metodológico
(1990-2015)"
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... I
1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. ................................... XI
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. ................................................................................. XIV
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA............................................................ XV
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. ................................................................................... XVII
5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.......................................................... XIX
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. ..................................................................................... LXXI
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS LAS HIPÓTESIS. .................................................. LXXII
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. .....................................................XCIII
Bibliografía Básica ..........................................................................................................CIV
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INTRODUCCIÓN
El municipio como la unidad básica de gobierno representa un componente

fundamental del grado de gobernabilidad del país, en particular las formas en que
se recaudan los recursos y como éstos son utilizados en beneficio de la ciudadanía,
y es el lugar donde las políticas públicas se materializan en beneficios para las
comunidades.
La investigación “El municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento,

desarrollo y perspectivas recientes (1990-2015), propone un mayor entendimiento
de la dinámica que presentan los municipios en México. Con el objetivo de orientar
al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una
parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiarlo,
los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a
estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas.
Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis
que guían este estudio, por otra parte, se describirán las fuentes de información las
cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a
la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la
investigación realizada.
En nuestro sistema político, el municipio tiene tal importancia que es considerado

como el primer orden de gobierno, es aquel que permite y propicia el contacto
primario con la ciudadanía y el principal encargado de proporcionar los servicios
básicos para el desarrollo de la comunidad. La Constitución dedica un amplio
apartado a la regulación, integración, operación y funcionamiento del municipio
libre, en su artículo 115; el cual, ha tenido una serie de modificaciones que permiten
que al día de hoy, se cuente con mayor regulación respecto de sus actividades; lo
que necesariamente implica que sea perfectible, pues la evolución de la institución
no se detiene y cada vez se hace más necesario un marco regulatorio completo y
que contemple las necesidades actuales de la administración municipal.
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Sin embargo, es de vital importancia para el desarrollo municipal, que el marco

regulatorio proteja y resguarde su patrimonio; pues es a través de éste, que se le
permite a la municipalidad cumplir con sus fines y lograr sus objetivos como entidad
pública y de gobierno. Como la administración depende de ciudadanos, su actuar
se encuentra sujeto a deficiencias e irregularidades que generan diversos riesgos
que la normatividad en mayor medida debe evitar y controlar.
Asimismo, el municipio se caracteriza por ser una institución con un valor estratégico
reconocido y, también, por tener profundas deficiencias en su funcionamiento y una
amplia agenda de reformas pendientes que posibiliten su adecuación a las
necesidades contemporáneas de la Nación.
Igualmente, el municipio en México ha tenido rasgo de desfase con su tiempo,

prácticamente de manera continua desde 1821, considerando el periodo de la
historia nacional independiente, lo que obedece en gran medida a que fue y sigue
siendo una forma de organización social ajena y contraria a las formas originarias
de organización comunitaria y participativa de los pueblos originarios de
Mesoamérica.
Definimos a la libertad municipal como la capacidad de la población de una

demarcación territorial de decidir sobre el quehacer público en lo relativo a la vida
cotidiana y a la convivencia frecuente de la población, lo que incluye los llamados
servicios públicos urbanos y la seguridad pública frente a infracciones a la
convivencia social relativamente menores, y también en lo relativo a situaciones de
carácter regional y nacional que incidan de manera específica y diferenciada sobre
dicha población.
Por lo anterior, es importante tener una demarcación territorial de la municipalidad

que fue determinada históricamente en Europa y particularmente en España, por la
vecindad de la población, por su cercanía y convivencia frecuente y su decisión libre
de autogobernarse con un ayuntamiento o junta de vecinos reconocida por la
comunidad de habitantes de una villa o localidad.
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Etimológicamente, municipio proviene del latín “municipium", que significa el

conjunto de obligados a pagar el tributo y se aplicaba en las localidades sometidas
a Roma y que gozaban de los derechos romanos. En la Península Ibérica
conquistada por Roma se estableció esa forma política y jurídica de organización
local, que es heredada con distintas variantes por los elementos nacionales
constituyentes de lo que sería el Reino de España como conjunto de reinos
dominados-encabezados por el de Castilla. Así, el municipio español recogió y
mezcló tres elementos precedentes: el concilium, de origen visigodo, en la figura del
cuerpo colegiado que es máxima autoridad en la demarcación municipal, hoy
nombrado cabildo; el régimen de ediles (“edilicio”) de origen romano, en las reglas
para la conformación urbana y las edificaciones y servicios; y la figura del jefe del
órgano gobernante “alcalde”, de origen árabe. El primer asentamiento español en
tierras continentales de América fue precisamente la Villa Rica de la Veracruz,
creada el 22 de abril de 1599, a iniciativa del Capitán General Hernán Cortés, por
decisión de los propios expedicionarios recién desembarcados, al amparo de las
leyes de España y “en nombre de los muy poderosos, excelentísimos, muy católicos
y muy grandes reyes y señores Juana y el emperador Carlos V, sus hijos, la Villa
Rica de la Vera Cruz”. Una vez fundada la Villa Rica, sus pobladores constituyen el
respectivo ayuntamiento que se declara súbdito directo del Rey y por ende libre del
Gobernador de Cuba Diego de Velázquez, quien había enviado la expedición y
nombrado Capitán General a Cortés y del que Cortes no quería depender en el
mando ni compartir con éste las riquezas y poderes por conquistar.
Así, el municipio fue y es la base de la organización política general, con

modalidades y variantes en distintas etapas de la historia nacional, hasta su
reconocimiento en la Constitución de 1917. El texto actual del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que ”Los Estados
adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases
siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección
popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y
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síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al

gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá
autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.”
El nuevo origen primario del gobierno municipal ha generado un ámbito de intereses

particulares, municipales, que trasciende a sus actores inmediatos (es decir, a los
partidos políticos). El municipio se convirtió así en un actor del escenario
intergubernamental, disponiendo de una agenda de intereses específicos,
derivados de sus propias necesidades y potencialidades, que corresponden a su
ámbito institucional, si bien luego son matizados o intensificados por la coyuntura
política y por los partidos, sin agotarse en la agenda de éstos.
Asimismo, por el camino de la democracia local, como puede apreciarse, la

definición de Estado que la Constitución general reconoció desde 1917 en los
artículos 40 y 115, incluyendo a la federación, a los estados y a los municipios, como
sus componentes-adquirió mayor sustancia material conforme la democracia
avanzó en el ámbito municipal. Dicho de otra manera, la transición democrática
generó un renovado municipio; la pregunta sería ahora si el nuevo municipio
enriquecerá una mayor democracia, en los parámetros contemporáneos de la
ciudadanía.
El nuevo ambiente político en los municipios, las experiencias de alternancia política

que van volviéndose más frecuentes, el surgimiento y desarrollo de nuevas élites
políticas y administrativas locales, han sido factores complementarios que
estimularon el fortalecimiento del municipio como esfera de gobierno. Cabe
reconocer que la reforma del Artículo 115 de la constitución del país en 1983 fue
una plataforma compatible con las transformaciones sociales e institucionales que
de manera paralela emergían en los municipios.
Sin ese renovado marco constitucional, el proceso de evolución municipal hubiera

intensificado su tensión y conflictos con el centralismo político y administrativo de la
federación y los estados. Las adecuaciones al Artículo 115 de aquel año no
equivalían a la reforma municipal “definitiva”, como es aceptado, pero sí
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contribuyeron a aligerar el costo de un centralismo que además padecía una severa

crisis de representatividad y económica.
La democracia local, la diferenciación institucional, la emergencia del municipio

como actor de la política intergubernamental, su consolidación como aparato
público que multiplicó sus dimensiones, recursos, funciones y estructura orgánica,
en conjunto retratan una poderosa trayectoria de lo que podría denominarse como
un nuevo municipio mexicano. Detrás de éste, lo que se encuentra es una
reconstrucción de la sociedad local como actor social y político que avanza hacia
su inserción en la definición y alternativas de los asuntos públicos, no solamente
locales, si no los nacionales.
La trayectoria de un nuevo municipio mexicano no puede así limitarse a alguno de

sus componentes: no es solamente política, también lo es administrativa,
intergubernamental, jurídica, hacendaría. De suyo relevante, cada uno de los
componentes anteriores describe parcialmente a una dinámica de cambio más
compleja y de escala estructural, que incluso el rubro de un “nuevo municipio” no lo
describe suficientemente.
Lo que está en juego es el ascenso, la fusión, la mayor apropiación de la esfera

pública por la sociedad local. Lo que se encuentra en curso es la realización de la
libertad municipal y de su contenido contemporáneo, que evidentemente requiere
una nueva o renovada institucionalidad en prácticamente todas sus dimensiones.
La institucionalidad vigente, con su pesada carga de diseños heredados de los
periodos más centralista y autoritario de Estado, resulta ahora desfasada para los
requerimientos del nuevo municipio y de la nueva sociedad local.
La evolución de la libertad municipal, como puede apreciarse, ha acercado su

realización a la esfera misma del nuevo municipio mexicano. En particular, el
componente de gobierno local pleno, de un alto grado de autogobierno en el ámbito
de lo cercano al pueblo, ya tiene un firme asiento local, por lo pronto como
potencialidad jurídica pero con limitada viabilidad política. Por su lado, el
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componente de autonomía ha evolucionado también con las reformas del artículo

115, de 1983 y 1999, pero aún quedan pendientes definiciones fundamentales.
Por el lado, de la autonomía la agenda se encuentra mucho más dependiente de

los legislativos estatales y federal. Los temas pendientes son varios y cruciales.
Entre los más relevantes estaría el terminar por reconocer el papel del municipio en
la estructura del Estado, lo cual sólo puede hacerse modificando la carta
fundamental de la nación.

En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general Establecer

y describir la estructura y dinámica de financiamiento de los municipios en México,
en el marco del proceso de descentralización y traslación de poderes y
competencias al municipio.
Bajo ese mirador, nuestro trabajo busca colocar a debate un enfoque que puede ser
útil para entender de forma integral, observando en el municipio a una institución
sociopolítica estratégica. Por su condición como gobierno autónomo de proximidad,
y por tener a su cargo la prestación de los servicios públicos en exclusiva.
Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre

en las prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá
revertir de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los
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ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento importante

para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación
del gobierno y una administración pública más democrática que no se vea rebasada
por las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la

investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con
precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la
delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de
investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la
forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por
otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo
de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán
las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.
Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la

investigación “El municipio en México: estructura y sus fuentes de
financiamiento, desarrollo y perspectivas recientes (1990-2015)” se utilizará el
método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir
situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado fenómeno.
Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y consultando revistas
y periódicos históricos, así como páginas de Internet relacionadas con el tema en
comento. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el
Método cualitativo, y por otra parte el Método Analítico mismo que me auxilió a
razonar la información obtenida.
Para nuestros fines, el texto se estructurará por cuatro capítulos que establecen
aspectos como los siguientes:
En nuestro primer capítulo nos enfocamos a una propuesta teórico-conceptual, de

la institución municipal donde busca plantear un esquema desde su naturaleza que
por su origen multidimensional, crecimiento e impacto en la sociedad merece
urgentemente la atención formal y obligada por parte del gobierno en colaboración
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con la ciudadanía. En principio se plantea un marco conceptual general. Lo anterior

implica describir, analizar y definir el contenido conceptual de los elementos en
términos de bienestar comunitario.
Dicho ejercicio nos conduce a puntualizar sobre los elementos constitutivos del
Estado y preguntarnos cuáles son las acciones que éste emprende a través del
gobierno. Dentro de éstas analizamos con mayor detalle las políticas públicas,
conceptualizándolas como iniciativas de gobierno con objetivos de interés público
que surgen de procesos de análisis y diagnósticos de factibilidad, formuladas para
resolver de forma eficiente problemas públicos concretos que requieren de
mecanismos para que la sociedad participe en la definición de la problemática y en
la búsqueda de las soluciones.
El segundo capítulo Historia del Municipio en el Derecho Positivo Mexicano, Se

describe la Historia desde organismos de gobierno predecesores del Municipio, a
partir la etapa colonial hasta nuestros días, se hace una reseña de la forma en que
se ha ejercido en las distintas etapas de la historia de nuestro país.
En el tercero capitulo, Organización municipal, financiamiento, presupuesto, y

Patrimonio del municipio, se inicia presentando el panorama de su organización
y situación actual en torno a la situación que vive México, continuamos hablando
sobre su financiamiento y presupuesto que esta institución sostiene, y se desarrolla,
pasando por su patrimonio y cultura.
En la cuarta y última sección del trabajo el Marco Normativo de la

Descentralización se encuentra la descripción y análisis de la soberanía y
democracia del municipio.
En concreto, en estos apartados describimos un panorama general sobre el

acontecer histórico de los municipios en México. De sus aportaciones al cambio
político del país y sus atribuciones en materia administrativa, como elementos que
han formado parte de los procesos de democratización del régimen político y del
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rediseño institucional del federalismo que el Estado ha experimentado en las 1
últimas tres décadas.
De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen
una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar
permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo
temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos
los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que pretenden
ayudar a la comprensión y resaltar las ideas relevantes dentro del texto, las
limitantes del argumento y su planteamiento. También algunas de las tareas
pendientes por estudiar, en materia institucional a nivel municipal, que en el futuro
permitirán esbozar ideas innovadoras sobre cómo instrumentar de forma viable los
conceptos básicos de Soberanía y Democracia ciudadana, al mayor terreno posible
del gobierno local en México. El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices
para que puedan consolidarse y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de
aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política, social, económica
y cultural, pero sobre todo, apegadas a la realidad de nuestro país.
De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación,

misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre
la sociedad y su gobierno.
El diseño de la investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y

observacional, es decir, se han descrito las características que los principales
elementos que influyen y han determinado las prácticas de los municipios en materia
de financiamiento y la forma en que se gestionan los servicios públicos locales, con
tal propósito se integraron y examinaron series estadísticas que reflejan los rasgos
más relevantes de esta incorporación a los órganos de gobierno y la toma de
decisiones en los municipios, además de la revisión de los objetivos de planes y
1
La dimensión territorial se refiere a los procesos sociales y las relaciones entre actores gubernamentales y no
gubernamentales que se presentan de forma endógena dentro de una demarcación geográfica delimitada.
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programas orientados a promover el mejor tejido administrativo para entregar los

servicios públicos y la estrategia de desarrollo de los gobiernos.
En este sentido, se requirió la consulta y revisión de fuentes y bases de datos del

pasado; en particular se utilizó los elementos que ofrecen las fuentes bibliográficas
y hemerográficas disponibles, así como referencias de origen político y
administrativo, que se reflejan en programas, informes y evaluaciones que delinean
un perfil de necesidades que enfrenta las mujeres y los distintos medios que ha
utilizado el estado para favorecer su inclusión en los órganos de gobierno.
Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato

crítico y la bibliografía que acompaña al reporte escrito. Sin embargo, se han
incluido referencias de textos que pese a ser consultados, no fueron retomados para
su integración en el cuerpo de la investigación, pero que por la calidad del material
y la información que ofrecen puede ser de interés para quienes pueda interesar el
profundizar en algún tema en particular.
Asimismo, en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de

carácter retrospectivo y transversal, dado que se trabajó con información obtenida
con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como
el que se mide una sola vez las variables en un momento determinado.
De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el cual
permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor profundidad
y con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique Movimiento
Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis más puntuales,
con el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en general, elementos
de juicio para definir su postura política – ideológica sobre este tema.
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1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.
El municipio a pesar de ser la estructura política-administrativa elemental del estado

mexicano, ha sido por muchos años el nivel de gobierno de menor peso específico
en el rango de decisiones, no obstante, su intrínseco papel al ser el primer contacto
y ejecutor de las acciones de gobierno que impactan la vida cotidiana del ciudadano.
Es en años recientes, cuando a raíz de las transformaciones en el mapa político, el

municipio comienza a tomar el papel primerísimo que le concede la constitución,
fortaleciendo sus capacidades financieras y su autonomía administrativa y jurídica
con los gobiernos estatal y federal.
El concepto integral de municipio nos lleva a entenderlo como la comunidad social

que posee territorio y capacidad jurídica y administrativa para cumplir su papel
histórico en la gran tarea nacional. En este sentido, nadie más que la comunidad
organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio
cualitativo y cuantitativo en el desarrollo económico, político y social.
Las implicaciones de este importante cambio se comienzan a percibir en el flujo de

recursos de la federación hacia los estados y de éstos a los municipios, el
fortalecimiento e independencia de sus cuerpos de seguridad y la modernización de
sus estructuras administrativas y de rectoría cada vez más robustas.
Sin embargo, es un hecho que pese al innegable avance en los últimos años, aún
permanece rezagado en cuanto las decisiones de gobierno que se toman a nivel
estatal y federal, ejemplo es la importancia del volumen de recursos que
proporcionalmente significa los programas y acciones del gobierno estatal y federal
en materia de desarrollo social e infraestructura, en relación al gasto municipal
autónomo, en dichas decisiones las autoridades municipales son entendidas como
unidades operativas, sin peso real en el diseño y ejecución de los programas, por lo
que el pulso de necesidades de los municipios respecto a la atención de las
problemáticas sociales concretas de su comunidad.
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Lo anterior tiene que ver con las diversas restricciones que en materia de
competencias subsiste, y la persistencia de vacíos normativos aún insalvables para
el adecuado acatamiento de la voluntad de las comunidades.
En este sentido, se debe insistir en que la mayor canalización de recursos debe

darse bajo un marco normativo que amplifique las competencias municipales en la
orientación y articulación de los programas, sobre todo aquellos de índole social y
las capacidades recaudatorias de los municipios.
Así, debido al enérgico rezago en materia de redistribución de competencias, que

es el resultado del olvido de la transformación de las capacidades recaudatorias de
los municipios y su participación en el flujo del gasto público, es un hecho, que aún
se observan peligrosos desequilibrios en los mecanismo de distribución de recursos
entre los municipios de distintos niveles de desarrollo y las necesidades de los más
pobres, además de la capacidad de decisión sobre la aplicación de estos recursos.
En la historia política del estado mexicano, encontramos desde sus orígenes una
clara y firme concepción municipalista, entendido como una entidad territorial de
derecho público con la firme finalidad de preservar y defender los intereses de la
comunidad.
Efectivamente, hablar del municipio es hablar de la posibilidad de alcanzar, dentro

de una comunidad social determinada y dentro de un ámbito de participación
corresponsable y democrático, niveles de calidad de vida superiores, entendiendo
el progreso como sustentable, es decir, con racional aprovechamiento de sus
recursos y salvaguardando en todo momento la identidad regional, generando
disposiciones tendientes a, en la medida de lo posible, armonizar los intereses
particulares y de grupo, entre otros.
Parte fundamente del objeto del estudio será la definición de una serie de
estrategias para la reforma política respecto a la redistribución de competencias a
favor del municipio, y esta sea, una contribución relevante para que Movimiento
Ciudadano, promueva a través de sus legisladores iniciativas para colocar el tema
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en los primeros lugares del debate nacional.
Por todo lo anterior, efectuar un estudio que permita analizar de manera muy
particular el impacto que ha tenido la política ambiental en la última década en
México: alcances, límites y desafíos contemporáneos, y reconocer la vigencia del
concepto, y retirar las barreras a las que se enfrenta para continuar evolucionando,
identificando posibles soluciones para contribuir a una sociedad más justa y
equitativa. Finalmente, En este estudio exploratorio se tratará, en todo lo posible de
integrar diferentes puntos de vista, manteniendo un enfoque objetivo.
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2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.
OBJETIVO GENERAL
Describir y explicar la estructura de gobierno y dinámica de financiamiento de los

municipios en México, en el marco del proceso de descentralización financiera y el
ejercicio de su autonomía en materia del orden de sus funciones y competencias.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Conocer y detallar la naturaleza, fuentes y estructura del financiamiento a

los municipios.
Describir la evolución histórica de las facultades y potestades del municipio
como la unidad básica de organización social y política.
Analizar el origen, la dinámica y desarrollo del municipio y las áreas de su
competencia respecto al desarrollo regional.
Componer y detallar la dinámica, los mecanismos y herramientas que
dispone el municipio para orientar y asignar el presupuesto público.
Explicar la naturaleza y dinamismo de los diversos mecanismos de
recaudación con los que cuenta el municipio.
Establecer la forma en que el balance de las fuerzas políticas locales y
federales inciden en la orientación del gasto municipal.
Conocer y distinguir la estructura política y administrativa que utilizan los
gobiernos municipales.
Detallar los instrumentos presupuestales por lo que se canaliza el
financiamiento público al municipio.
Identificar las responsabilidades administrativas que le corresponden al
municipio en materia del ejercicio del gasto.
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3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.
El municipio como gobierno de primer contacto con la ciudadanía y como proveedor

de los servicios fundamentales como es la seguridad, los servicios urbanos,
recaudador en primer instancia, y ejecutor de diversos programas de desarrollo de
índole nacional y estatal; es por sí mismo el mayor espacio de resonancia política y
social, por ello su importancia como agente de cambio en las condiciones de vida
de las comunidades.
De esta forma, el estudio deberá arrojar luz respecto a las alternativas de reformas
y mecanismos pertinentes para la transformación a profundidad del papel en el
desarrollo regional que debe sustentar la entidad municipal, partiendo de considerar
la amplia heterogeneidad, en cuanto actores, circunstancia económica y social
existente a largo de la república, así como las diversas restricciones políticas y
sociales que obstaculizan a las autoridades municipales
En este sentido, queda mucho camino por recorrer para dar consistencia a la acción
pública de los gobiernos locales que se materializa en esquemas permanentes de
financiamiento y ejercicio del gasto, misma que implica necesariamente la reforma
constitucional enfocada al fortalecimiento integral de las competencias municipales,
esquemas coherentes de participaciones federales y el desarrollo de herramientas
de fiscalización eficaces y oportunas, así como rendición de cuentas.
El debate está abierto y es necesario establecer claramente los principios históricos

y sociales que deben prevaler en cualquier reforma al esquema de financiamiento
a los municipios, revisando la pertinencia de los supuestos del actual esquema, así
como contrastar los principios ideológicos de la reforma con la naturaleza y
circunstancia de los municipios.
El asunto se sitúa como de primer relevancia al identificar que la orientación del

gasto público ha servido tradicionalmente como herramienta de control político por
parte de las autoridades federales, manipulándolo de manera que coerciones el
actuar de los gobiernos locales, por lo que la reforma toca buena parte del engranaje
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del sistema de gobierno que se ha caracterizado por su sentido centralista y

autoritario.
Evidentemente la forma y el alcance que asumirá esta transformación será la

plataforma de nuevas relaciones entre los tres niveles de gobierno, dando al
municipio un papel central dentro del esquema de políticas públicas de desarrollo
con lo cual es deseable esta se aproxime de manera más precisa y correcta a las
necesidades más sentidas de las comunidades.
En este sentido, nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa

puede asumir la conducción de un cambio cualitativo y cuantitativo en el desarrollo
económico, político y social, capaz de permitir un crecimiento armónico de las
diversas regiones, este debe ser el principal objetivo de los procesos de
descentralización y federalización.
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4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.
¿Cuáles han sido los fundamentos históricos, políticos y sociales que otorgan al
municipio su carácter soberano?
¿Cuáles son los fundamentos normativos por los que el municipio sustenta su
actuar?
¿Existe coincidencia entre las capacidades administrativas otorgadas a los

municipios y el monto de los recursos que canaliza la federación a través del
esquema de participaciones federales?
¿Es acorde las responsabilidades administrativas locales con las necesidades y

demandas de las comunidades?
¿Cuál es el papel de los impuestos locales en relación al financiamiento del gasto

público?
¿Qué mecanismos tiene a su disposición las tesorerías municipales para hacerse

de recursos financieros y materiales, sin afectar el patrimonio de los gobiernos
locales?
¿Qué tipo de estrategias se han implementado para su fortalecimiento institucional?
¿Cuáles son los factores de éxito para que el municipio asuma con eficacia las
responsabilidades que le estén siendo delegadas?
¿En general, cuál es la situación financiera de los municipios en relación con el

desarrollo económico de su comunidad?
¿Cuáles es el marco normativo que determina los mecanismos de financiamiento

para los municipios, en particular de los recursos que le son entregados por el
gobierno federal?
¿Existe diferencias regionales que habría que incorporar en el diseño de los
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programas de descentralización?
¿En qué mecanismos y principios legales se sustenta el proceso de

desconcentración y descentralización financiera actual?
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5. M ARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.
CAPITULO I. Marco Teórico, constitucional y la competencia de la federación
1.1 Naturaleza y Marco Teórico de la institución municipal
1.1.1 Naturaleza del municipio
La palabra naturaleza proviene del latín naturalis y que para el motivo de este
estudio, es decir con un enfoque totalmente municipal, significa "esencia y
propiedad característica de cada ser” y "virtud, calidad o propiedad de las cosas”.2'
Se trata, entonces de integrar sobre las esencias y virtudes para alcanzar un
profundo conocimiento del Municipio. Esta tarea tiene como único fin buscar la
precisión del concepto Municipio.
Específicamente en México, es necesario analizar dos corrientes: la que ve al

Municipio como un organismo descentralizado de la administración pública y la que
ve en él un nivel de gobierno.
a) Como Organismo Descentralizado de la Administración Pública, se ha sostenido

que el Municipio es una descentralización por región, de acuerdo a la doctrina
administrativa francesa, que tanta influencia ha tenido en nuestro país por la difusión
que en sus libros de Derecho Administrativo, han hecho dos maestros: Gabino
Fraga y Serra Rojas.
Gabino Fraga sostiene que: "el Municipio no constituye una unidad soberana dentro
del Estado, ni un poder que se encuentra al lado de los poderes expresamente
establecidos por la Constitución; el Municipio es una forma en que el Estado
descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial
determinada”. 3
Para Serra Rojas: "La descentralización territorial es una forma de organización
2
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; Microsoft Encarta 2006
3
FRAGA, Gabino; Derecho Administrativo; 45ä Ed.; México, Porrúa 2001; p. 220
XIX
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administrativa, descentralizada, que tiene por finalidad la creación de institución

pública, dotada de personalidad jurídica, patrimonio propio y un régimen jurídico
establecido por la Constitución en su artículo 115 y reglamentado por sus leyes
orgánicas municipales y que atiende las necesidades locales y o específicas de una
circunscripción territorial”.4
Estos autores coinciden en la idea de adecuar la figura del Municipio jurídico de

México con la teoría francesa, principalmente siguiendo a Buttgenbach, en las ideas
que éste expresa tanto en su Derecho Administrativo, como en su obra Theorie
generale des modes de gestión de services publics en Belgique.
Sin embargo, estos autores, dejaron de observar que Francia cuenta con un
gobierno y una administración de índole centralista, que permite la congruencia de
una descentralización administrativa regional, a diferencia de México, que es una
Federación donde el Municipio tiene características bien diferentes del francés,
razón por la cual no es aplicable su doctrina.
Además, aunque es cierto que el Municipio coincide con los organismos

descentralizados en que ambos tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y
organismos de representación también lo es que tienen diferencias sustanciales
como son:
• Los organismos descentralizados son creados por la administración pública

central, la cual los dota de personalidad jurídica, les asigna un patrimonio y les
determina su competencia.
• El organismo descentralizado presupone un órgano centralizado, que es parte
del Ejecutivo que le va a trasferir una porción de su competencia.
• El organismo descentralizado puede ser creado a instancias de la
administración pública ya sea federal, estatal o bien municipal.
• La descentralización administrativa es una opción que tiene la administración
para organizarse y nunca una obligación.
4
SERRA ROJAS, Andrés; Derecho Administrativo, Primer Curso; 24^ Ed.; México, Porrúa 2006; p. 715.
XX
(1990-2015)"
Los organismos descentralizados pueden ser suprimidos, desaparecidos, en el

momento que lo estime oportuno el Ejecutivo, ya que fueron creados para apoyarlo
y auxiliarlo en su actividad y al regionalizarse pueden suprimirse la alternativa del
órgano descentralizado.
El Municipio, en cambio:
• No es parte del Poder Ejecutivo Federal, ni del Poder Ejecutivo Estatal, su

competencia no se deriva de ninguno de ellos.
• El Municipio es libre y tiene su propia esfera de competencia, sin que estas
atribuciones que la integran se hayan desprendido de un órgano federal o
estatal.
• El Municipio no nace del Poder Ejecutivo Federal, ni del Poder Ejecutivo Estatal,
el Municipio nace por mandato del pueblo, plasmado en la Constitución Federal
como forma de organización política y no sólo administrativa.
• El Municipio no es una opción de organización, es un imperativo constitucional
que la Federación y los Estados de ésta deben acatar y, por lo mismo, el
Municipio no es, ni debe ser concebido como una agencia que depende del
Gobierno del Estado o de la Federación.
• El Municipio nace con la Carta Fundamental del Estado, ya que las entidades
federativas para estructurarse internamente desde el punto de vista territorial,
político y administrativo, la única forma exclusiva que tienen es el Municipio y,
por lo tanto, deben hacerlo en base al mismo. De aquí que debemos abandonar
el concepto de que el Municipio es una descentralización administrativa.
b) Como Primer Nivel de Gobierno, nuestro texto constitucional señala diversos

niveles de gobierno, los cuales deben desarrollar y ejercer la administración pública.
El artículo 40 constitucional dispone:
"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,

democrática federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida
según los principios de esta Ley Fundamental”.
XXI
(1990-2015)"
El Estado mexicano es un sistema compuesto, que se integra por entidades

federativas, éstas, a su vez, se integran por Municipios, según lo dispone el artículo
115 constitucional, que establece en su primer párrafo: "Los Estados adoptan para
su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo popular,
teniendo como base la división territorial y de su organización política y
administrativa del Municipio libre”.
Así, podríamos afirmar que en nuestro país existen tres niveles de gobierno: federal,
estatal y municipal; teniendo cierta autonomía, pero supeditados a un ordenamiento
único y general, respetado por dichos niveles, éstos, no sólo se refieren de los
artículos anteriormente mencionados, sino de otras varias disposiciones más.
1.1.2 Acepción etimológica de municipio
Posiblemente porque el término Municipio se ha convertido en algo tan común y

familiar en los más diferentes contextos y situaciones, parecería que el concepto de
la institución municipal está bien establecido, pero no es así.
Diversos autores presentan monografías de definiciones y conceptos en ocasiones

contradictorios, sin ofrecer una solución elaborando un nuevo concepto; otros
autores, por el contrario, exponen sólo una definición o un concepto, pero estos de
índole personal, a veces de manera puramente dogmática; y una buena parte evita
el tema, dando por conceptualizado y definido al Municipio.
Para estudiar el concepto de Municipio, es necesario partir del antecedente

etimológico; posteriormente analizaremos diferentes conceptos, así como los
elementos del Municipio que a mi juicio, son esenciales para integrar el concepto de
Municipio, precisando sus características intrínsecas.
El vocablo municipio proviene de latín, compuesto de dos locuciones: el sustantivo

“munus”, que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias
acepciones, y el verbo “capere”, que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir
ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el término latino
XXII
(1990-2015)"
“municipium”, que definió etimológicamente a las ciudades en las que los

ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales,
necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas
comunidades.5
De lo anterior deriva el concepto “munícipe”, que hace alusión a los propios

gobernantes o a los habitantes de las circunscripciones municipales; también
encontramos el uso frecuente del término “municipia”, para referirse en general a
todas las ciudades que el derecho romano otorgó la calidad de autónomas en su
manejo administrativo.
En el propio idioma latino con frecuencia encontramos otros términos asociados a

estos vocablos, como el caso de los juramentos comunales o municipales conocidos
en esa época como “jura comuna”, que constituía la asociación por juramento y sin
ésta no había Municipio, por lo tanto para la existencia de éste era necesaria dicha
asociación.
Finalmente, en su exposición de motivos a la H. LI Legislatura del Estado de México,

el entonces Gobernador del Estado de México, Licenciado Ignacio Pichardo
Pagaza, se dirige al Municipio como:
“...la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de

los estados de la Federación.
‘El Municipio es la sociedad política primordial, el primer escaño de nuestra

democracia, la expresión institucional del Estado Mexicano más inmediata a la
población. Es la forma de asociación política de las pequeñas, medianas y, en
ocasiones, grandes comunidades de la Nación, que se gobiernan a sí mismas a
través de los Ayuntamientos, cuyos integrantes conocen y atienden a la solución de
los asuntos que las más de las veces les atañen más cercana y directamente y, por
ello, pueden resolverlos en la forma más adecuada.”
5
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
XXIII
(1990-2015)"
1.1.2.1 Definición de municipio
Tenemos variadas orientaciones y matices, son las definiciones que en torno al

Municipio exponen los estudiosos del tema, notándose en ellos, sin embargo, el
sustrato común que tiene la institución, es decir, el aspecto propio de la vida local
de la comunidad.
El Dr. Ignacio Burgoa Orihuela, en su obra de Derecho Constitucional, señala que

“El Municipio implica en esencia una forma jurídica-política según la cual se
estructuran a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un
Estado”.
Las definiciones y términos en la cotidianidad las encontramos en compilaciones

como diccionarios y enciclopedias, por ello, se hace obligado su consulta. Así el
Diccionario de la Real Academia Española señala que el municipio es:
“Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un

Ayuntamiento”.6
El Diccionario Jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM, se refiere al Municipio como:
“La organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y

organización política de los estados miembros de la federación. Integran la
organización política tripartita del estado mexicano, Municipios, estados y
federación”.7
En Enciclopedia Jurídica Omeba, define al Municipio como:
“Una persona de Derecho Público constituida por una comunidad humana,

asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares
intereses, y que depende siempre en mayor o menor grado de una entidad pública
6
Diccionario de la Real Academia Española; Microsoft Encarta 2006.
7
Diccionario Jurídico IIJ-UNAM, Tomo correspondiente a las letras de la L a O.
XXIV
(1990-2015)"
superior, el Estado Provincial o Nacional”.8
Es de resaltar que en congruencia con lo anterior, J. Eduardo Andrade Sánchez,

señala que el Municipio es “la organización político-administrativa que sirve de base
en la división territorial y organización política de los estados o miembros de la
federación”,9 el concepto responde “a la idea de una organización comunitaria, con
gobierno autónomo que nace por mandato de la Constitución expresado en el
artículo 115”.10
Para reforzar el presente apartado, también encontramos que "el Municipio es un

ente político administrativo con personalidad jurídica y patrimonio propios,
constituido por uno o varios núcleos de población establecidos sobre una
demarcación territorial que constituye la base organizativa del Estado, y está dotado
de una capacidad de decisión autónoma de carácter derivado11
Algunos conceptos y definiciones dan preponderancia al elemento humano,

destacando el vínculo social de vecindad. Dentro de este grupo encontramos que
se considera al Municipio como la reunión de varios individuos o familias ligadas
entre sí por el vínculo de muchos siglos de hábitos no interrumpidos, de propiedades
comunes, de cargas solidarias y de todo lo que contribuye a formar una sociedad
natural; no puede disolverse ni debilitarse la existencia material del Municipio; no es
una creación del poder público ni tampoco es una ficción de la ley; procedió a ésta,
es la vida en común, del disfrute pro indiviso de ciertos bienes y de todas las
relaciones que de aquí se deriven.
El Municipio tiene su raíz, por así decirlo, en el origen de la convivencia social.

Vecinos o familias que necesitan llenar en común algunos servicios deben unirse y
lo hacen para realizarlos. Conservar los caminos, enterrar los muertos, crear una
escuela, constituir la iglesia, son problemas que originan la necesidad de organizar
esos servicios, y con el tiempo, la compilación de la vida moda moderna y la división
8
Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo XIX, p. 55.
9
Diccionario Jurídico Mexicano; 75. Ed.; México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994.
10
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 1ª Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
11
Ídem.
XXV
(1990-2015)"
del trabajo determinaron nuevos problemas que contemplar los vecindarios.
Por su parte Miguel de la Madrid nos dice que:
"El Municipio es sociedad natural domiciliada. El Municipio es la comunidad social

que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa... activamente
participativa, que puede asumir la conducción de un cambio cualitativo que es el
desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral. El
Municipio como célula política fundamental y escuela de la democracia.’
‘Tres núcleos de gobierno: Federación, Estado y Municipio. El Municipio como

primer nivel de gobierno es la base de nuestra vida republicana y federal”.12
1.1.2.2 Diversos conceptos
Ya establecida la naturaleza, y conocido el origen etimológico y diversas

consideraciones de la institución municipal, es fundamental que señale las
principales acepciones que nos permitirán vislumbrar al Municipio en su más amplio
sentido.
De tal forma que encontramos al órgano principal de las decisiones en el Municipio,

constituido como un cuerpo colegiado, el cual se le denomina Ayuntamiento.
El término Ayuntamiento proviene del latín “adiunctum", forma nominal del verbo
“adiungere" juntar, reunir. Así entonces, contemplando que viene de la raíz romana
“junta”, podremos señalar que deviene en cuerpo colegiado. La Real Academia
Española lo define como la corporación compuesta de un alcalde y varios concejales
para la administración de los intereses del Municipio.
De tal manera que entenderemos como Ayuntamiento a la reunión de un cuerpo

colegiado que según lo establece el artículo 115 de nuestra Carta Magna, estará
conformado por un presidente municipal y el número de síndicos y regidores que la
12
DE LA MADRID, Miguel; Exposición de Motivos, Iniciativa de Reformas y Adiciones al artículo 115 Constitucional. Cámara
de Senadores.
XXVI
(1990-2015)"
ley determine, electo de manera popular y directa; el cual, tomará las funciones de
cuerpo deliberante respecto los asuntos municipales.
Cuando el Ayuntamiento se reúne para deliberar los asuntos del Municipio, estamos
en presencia de un cabildo.
Se le llama cabildo a la asamblea reunida generalmente en la sala de cabildos, de

los integrantes del Ayuntamiento. En dicha sesión es en donde se discuten y
aprueban los asuntos municipales que a decir de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de México, éstas serán abiertas; esto es, podrán acudir de oyentes cualquier
integrante de la comunidad o persona interesada, pero sin derecho a intervenir en
la misma.
El Presidente Municipal es la cabeza del Ayuntamiento, quien dirige las sesiones de

cabildo asistido por un secretario y es el encargado de ejecutar, por medio de las
unidades administrativas con las que cuente la administración municipal, las
decisiones que de manera colegiada se tomen en ellas.
El Síndico Procurador conocido así comúnmente, "es el encargado de la

procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, en especial los de
carácter patrimonial y la función de contraloría interna, la que, en su caso, ejercerá
conjuntamente con el órgano de control y evaluación que al efecto establezcan los
Ayuntamientos”.13
Son integrantes del Ayuntamiento, los Regidores, cuyo número dependerá al igual
que los Síndicos, del tamaño de la población en la demarcación territorial. Los
Regidores "han sido miembros característicos de los cuerpos colegiados que
gobiernan los Ayuntamientos desde mucho tiempo atrás. Generalmente sus
funciones están relacionadas con la vigilancia y atención de diversas funciones y
servicios que corresponden al Municipio, de modo que a cada uno de ellos se le
asigna uno o varias áreas específicas como el orden en la vía pública, el tránsito, el
13
Ley Orgánica Municipal del Estado de México, art. 52.
XXVII
(1990-2015)"
servicio de limpia, los panteones, etcétera”.14
Como veremos más adelante, los Ayuntamientos cuentan con autoridades y

organismos auxiliares que coadyuvan a la ejecución y funcionamiento de los
quehaceres municipales.
1.1.3 Elementos del municipio
Para integrar un concepto que describa con propiedad el Municipio, cómo es, para
qué sirve, es necesario precisar sus elementos y características esenciales. Analizar
los conceptos y definiciones que ya se han anotado, entendido como Municipio libre,
la base de la división territorial y de la organización política del Estado, investido de
personalidad jurídica propia, integrado por una comunidad establecida en un
territorio, con un gobierno autónomo en su régimen interior y en la administración
de su Hacienda Pública, en términos del Artículo 115 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
De lo anterior, podemos considerar que los elementos del Municipio son los
siguientes:
• Población
• Territorio
• Gobierno - Organización
Sin embargo, es toral resaltar un elemento que a mi consideración y en

concordancia con lo señalado por el Maestro Carlos Quintana Roldán, es parte
fundamental de la estructura, organización y gobierno de la célula básica de la
división política de nuestro país:
d. Autonomía
Población
14
XXVIII
(1990-2015)"
Tenemos que Jellinek nos dice que los hombres que pertenecen a un Estado,
forman su población. Kelsen, en su Teoría General del Estado nos dice que:
"Una pluralidad de hombres no se convierte en la unidad de un pueblo estatal, sino

mediante la unidad del poder del Estado que la somete, es decir, mediante la validez
vinculadora de un orden jurídico”.15
El Municipio como célula de organización requiere una población, pero esto no le

basta, sino que requiere una población unida por vínculos de identificación como los
que dan un mismo lenguaje, un mismo pasado histórico, las tradiciones, los lazos
de sangre, la religión, la educción, e inclusive la alimentación y el vestido.
Como un ejemplo, podemos señalar lo establecido por la Ley Orgánica Municipal

del Estado de México, que en cuanto a población, refiere lo siguiente en sus
artículos 13 y 14:
Artículo 13.- Son habitantes del Municipio, las personas que residan habitual o
transitoriamente dentro de su territorio.
Artículo 14.- Los habitantes del Municipio adquieren la categoría de vecinos por:
I. Tener residencia efectiva en el territorio del Municipio por un período no menor

de seis meses.
II. Manifestar expresamente ante la autoridad municipal el deseo de adquirir la
vecindad.
La categoría de vecino se pierde por ausencia de más de seis meses del territorio
municipal o renuncia expresa.
La vecindad en un Municipio no se perderá cuando el vecino se traslade a residir a

otro lugar, en función del desempeño de un cargo de elección popular o comisión
de carácter oficial.
15
KELSEN, Hans; Teoría General del Estado; 1ª Ed.; México, Ediciones Coyoacán, 2004; p. 332.
XXIX
(1990-2015)"
Territorio
Es el espacio físico determinado jurídicamente por los límites geográficos, que

constituye la base material del Municipio y que es el ámbito natural para el desarrollo
de la vida comunitaria.
El criterio que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de México,

refiriéndose a que la extensión territorial de los Municipios comprende la superficie
y límites reconocidos jurídicamente para cada uno de ellos.
Su división territorial está integrada por la cabecera municipal, y por las

delegaciones, subdelegaciones, colonias, sectores y manzanas, con la
denominación, extensión y límites que establezcan los Ayuntamientos en el ejercicio
exclusivo de sus atribuciones.
Por su parte, dicho precepto normativo en su artículo 9 establece una clasificación

de categorías políticas en cuanto a las localidades establecidas dentro del territorio
municipal como sigue:
“I. CIUDAD: Localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos,
servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y
panteón; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros
educativos de enseñanza preescolar, primaria, media y media superior;
II. VILLA: Localidades entre cinco mil y quince mil habitantes, servicios públicos,
servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y
centros educativos de enseñanza primaria y media superior;
III. PUEBLO: Localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos
indispensables, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria;
IV. RANCHERIA: Localidades entre quinientos y mil habitantes, edificios para

escuela rural, delegación o subdelegación municipal;
XXX
(1990-2015)"
V. CASERÍO: Localidad de hasta quinientos habitantes."15
Además, se les otorga a los Municipios la facultad para aprobar y administrar la

zonificación de su territorio, así como para participar en la creación y administración
de sus reservas territoriales y ecológicas.
Gobierno - organización
Entendemos como Gobierno u Organización, a la disposición de los órganos de una

persona jurídica para conseguir los fines propuestos. En general, tenemos como
clases de órganos los siguientes:
• Unipersonal, cuando el titular es una persona.

• Colegiado, cuando el órgano está formado por un determinado número de
personas. La resolución de este órgano, para que equivalga a la voluntad
colectiva, ha de ser acordada por una mayoría previamente fijada en una
reunión anteriormente convocada.
• Activos, son los que actúan, resuelven y determinan la voluntad del colectivo
que representan. Por ejemplo: El Presidente del Gobierno, Ministros, el Alcalde,
el Pleno, etcétera.
• Consultivos, solamente emite su juicio o informe, no resuelven ni se abstienen
y, por tanto, no determinan la voluntad. Generalmente, su informe no es
vinculante. Por ejemplo: el Consejo de Estado.
• Deliberantes, son los que no emiten resoluciones, pero hacen posible que los
órganos activos las emitan. Por ejemplo: el Consejo de Ministros, en el que,
generalmente, los asuntos no se votan, se discuten y el Presidente emite la
resolución.
• Simples, son los que están formados por un órgano unipersonal o colegiado. El
alcalde y el pleno son órganos simples.
• Complejos, están formados por varios órganos, internos o externos, que pueden
actuar de forma independiente. Por ejemplo: un Ministerio, en el que actúa el
Ministro, el Subsecretario, etcétera.
XXXI
(1990-2015)"
Establecido lo anterior, el gobierno u organización del Municipio está a cargo del

colegiado denominado Ayuntamiento, designado por elección popular directa
conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, con
dominante mayoritario; y en el cual no existe ninguna autoridad intermedia entre
éste y el Gobierno del Estado.
Conforme al artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, el

Ayuntamiento, está integrado por: 16
I. Un presidente, un síndico y siete regidores, electos por planilla según el principio

de mayoría relativa y hasta seis regidores designados según el principio de
representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan una
población de más de 150 mil y menos de 500 mil habitantes;
III. Un presidente, dos síndicos y nueve regidores, electos por planilla según el
principio de mayoría relativa. Habrá un síndico y hasta siete regidores según el
principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan
una población de más de 500 mil y menos de un millón de habitantes; y
IV. Un presidente, dos síndicos y once regidores, electos por planilla según el
principio de mayoría relativa y un síndico y hasta ocho regidores designados por el
una población de más de un millón de habitantes.
Esencialmente, la integración de los Ayuntamientos se encuentra establecida de la

forma antes señalada, sin embargo, algunas condiciones varían de acuerdo a cada
legislación local.
Para el eficaz desempeño de sus funciones públicas, los Ayuntamientos se auxilian

por:
16
Un presidente, un síndico y seis regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta cuatro regidores
designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan una población de
menos de 150 mil habitantes.
XXXII
(1990-2015)"
I. Comisiones del Ayuntamiento;

II. Consejos de participación ciudadana;
III Organizaciones sociales representativas de las comunidades;
IV Las demás organizaciones que determinen las leyes y reglamentos o los

acuerdos del Ayuntamiento.17
Las comisiones edilicias son permanentes y transitorias, de tal forma, tenemos que
son permanentes:
a) De gobernación, de seguridad pública y tránsito y de protección civil, cuyo

responsable será el presidente municipal;
b) De planeación para el desarrollo, que estará a cargo del presidente municipal;
c) De hacienda, que presidirá el síndico o el primer síndico, cuando haya más de
uno;
d) De agua, drenaje y alcantarillado;
e) De mercados, centrales de abasto y rastros;
f) De alumbrado público;
g) De obras públicas y desarrollo urbano;
h) De fomento agropecuario y forestal;
i) De parques, jardines y panteones;
j) De cultura, educación pública, deporte y recreación;
k) De turismo;
l) De preservación y restauración del medio ambiente;
m) De empleo;
n) De salud pública; ñ) De población;
o) De revisión y actualización de la reglamentación municipal;
p) Las demás que determine el Ayuntamiento, de acuerdo con las necesidades el
Municipio.
II Serán comisiones transitorias, aquéllas que se designen para la atención de
17
Ley Orgánica Municipal del Estado de México; art. 64.
XXXIII
(1990-2015)"
problemas especiales o situaciones emergentes o eventuales de diferente índole y

quedarán integradas por los miembros que determine el Ayuntamiento, coordinadas
por el responsable del área competente.18
Las comisiones edilicias carecen de facultades ejecutivas, coadyuvarán en la

elaboración del Plan de Desarrollo Municipal y vigilarán e informarán al Cabildo
sobre los asuntos de su competencia.
Por otro lado, los Concejos de Participación Ciudadana son agrupaciones

conformadas por vecinos del Municipio, cada miembro tiene un suplente y están
organizados con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y vocales. Son electos
por los habitantes de la localidad en la forma y términos que para tal efecto
establezca el Ayuntamiento mediante la aprobación y publicación de la convocatoria
correspondiente.
También existen organizaciones sociales de carácter popular, integradas y

designadas por los habitantes del Municipio, las cuales son promovidas por el
Ayuntamiento para que participen en el desarrollo vecinal, cívico y en beneficio
colectivo de sus comunidades; generando y participando en proyectos específicos
en los que acuerden participar.
De la misma manera, existen autoridades auxiliares como los delegados,

subdelegados, jefes de sector o de sección y jefes de manzana que el Ayuntamiento
designa; ejercerán, en sus respectivas jurisdicciones, las atribuciones que éste les
delegue, para mantener el orden, la tranquilidad, la paz social, la seguridad y la
protección de los vecinos, conforme a lo establecido en las Leyes Orgánicas,
Bandos Municipales y los reglamentos respectivos.
Por lo que respecta a Delegados y Subdelegados, la ley establece:
I Corresponde a los delegados y subdelegados:
18
Óp. cit.; art. 69.
XXXIV
(1990-2015)"
a) Vigilar el cumplimiento del bando municipal, de las disposiciones reglamentarias

que expida el Ayuntamiento y reportar a la dependencia administrativa
correspondiente, las violaciones a las mismas;
b) Coadyuvar con el Ayuntamiento en la elaboración y ejecución del Plan de
Desarrollo Municipal y de los programas que de él se deriven;
c) Auxiliar al secretario del Ayuntamiento con la información que requiera para
expedir certificaciones;
d) Informar anualmente a sus representados y al Ayuntamiento, sobre la
administración de los recursos que en su caso tenga encomendados, y del
estado que guardan los asuntos a su cargo;
e) Elaborar los programas de trabajo para las delegaciones y subdelegaciones,
con la asesoría del Ayuntamiento.
II Corresponde a los jefes de sector o de sección y de manzana:
a) Colaborar para mantener el orden, la seguridad y la tranquilidad de los vecinos

del lugar, reportando ante los cuerpos de seguridad pública, a los oficiales
calificadores las conductas que requieran de su intervención;
b) Elaborar y mantener actualizado el censo de vecinos de la demarcación
correspondiente;
c) Informar al delegado las deficiencias que presenten los servicios públicos
municipales;
d) Participar en la preservación y restauración del medio ambiente, así como en
la protección civil de los vecinos.
Los jefes de sector y de manzana, son nombrados generalmente por el

Ayuntamiento y conforme a necesidades y condiciones de cada lugar.
De tal manera, podemos verificar que el gobierno como elemento del Municipio, no
es un elemento insípido, sino que está conformado por una serie de organismos,
autoridades y organizaciones, encabezados siempre por el Ayuntamiento teniendo
como objetivo el cumplimiento de las obligaciones públicas de la autoridad
municipal.
XXXV
(1990-2015)"
Autonomía
Morell Ocaña en su obra "La Autonomía Local: Cualidad de una Colectividad o de

una Institución señala que se entiende como autonomía al atributo de toda
agrupación social, la que por la misma naturaleza de su creación, nace con ella,
como una forma de identidad y de independencia ante las demás comunidades.
Es preciso identificar que hablar de autonomía, no es lo mismo que soberanía. La

autonomía es una cuestión de defensa de competencia territorial y de incumbencia
(competencia material) propias de la actividad integral y propia de los Municipios;
es de carácter administrativo, no político; se garantiza en función del respectivo
interés. Es el derecho de la comunidad municipal a participar a través de órganos
propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos les atañe.
Esta autonomía de la que hablo es difícil de conceptuar, pues está inmersa en

facultades y obligaciones; pero sin duda, es la que consagra nuestra Carta Magna
en su artículo 115.
El principio de la autonomía municipal va mucho más allá que el mero afán de

concentrar poder, pues trata de acercar las decisiones a las realidades vecinales.
Para eso es la autonomía municipal y numerosas son sus ventajas, pues permite
una atención ágil, primaria de las necesidades básicas de los ciudadanos, pues el
gobierno local está más cerca de la gente que cualquier otra instancia pública; por
ende, su capacidad de respuesta adecuada es igualmente mayor.
Es su ejercicio el que posibilita a los Municipios estar alerta ante las necesidades,
quizá minúsculas, en una perspectiva nacional, pero que en el plano de las personas
pueden hacer la diferencia en su calidad de vida, léase avenidas, parques, servicios
comunitarios, educación, entre otros supuestos contemplados por la ley. Es su
autonomía lo que posibilita a los Municipios acudir con presteza y eficiencia a la
satisfacción de las reales necesidades de sus habitantes.
La autonomía municipal, además, cumple un rol esencial en las prácticas
XXXVI
(1990-2015)"
democráticas, puesto que permite un escrutinio permanente de actividades y

personas, lo que a su vez significa un mejor acierto al momento de evaluar y emitir
el sufragio.
1.1.4 Derecho municipal
Finalmente, es por demás relevante ya que se ha detallado la naturaleza del

Municipio y su origen etimológico; lo que se considera sobre éste derivado del
análisis de un sinnúmero de estudiosos sobre el tema y los elementos que lo
conforman; tomar la rama del derecho que se encarga de regular las funciones,
ámbitos de competencia e injerencia de la institución que nos ocupa.
El objeto de conocimiento del Derecho Municipal, es el Municipio como institución

jurídica sin pretender en estricto rigor, su vinculación e implicaciones respecto a los
factores histórico, sociológico, político, financiero, cultural y teológico que
determinaron su origen.
Dentro del campo general del derecho, tres son los grupos en que los estudiosos
del tema ubican al Derecho Municipal, a saber:
• Como integrante del Derecho Constitucional

• Como parte especializada del Derecho Administrativo
• Como rama del Derecho Público Político
Particularmente sin profundizar en la polémica que se presenta, considero que el
Derecho Municipal en estricto sentido, no se supedita a los campos de estudio
señalados anteriormente; en efecto, es clara la interrelación con la Teoría del
Estado, el Derecho Político, el Derecho Administrativo, el Constitucional, entre otros,
pero estoy a favor de su autonomía técnica, didáctica y científica. Es entonces el
Derecho Municipal una rama del derecho que tiene como objeto de estudio al
Municipio y que guarda autonomía de las ramas del derecho que estudiamos en las
aulas.
Así entonces, tenemos que el concepto de Derecho Municipal encuentra en la
XXXVII
(1990-2015)"
doctrina una gran variedad de orientaciones y, por consiguiente, de aportaciones.

Adriano Carmona Romay señala que el Derecho Municipal es el conjunto de
principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integración,
organización y funcionamiento de los gobiernos locales.19
De la misma manera, se señala que: "El Derecho Municipal es, el conjunto de

normas jurídicas que regulan la integración, organización, funcionamiento del
Municipio, así como las actividades que éste realiza y las relaciones entre éstos y
otros órganos del Estado, o de la Federación y con los particulares”.20
También por Derecho Municipal entendemos al conjunto de normas que regulan la

actividad administrativa y gubernamental del Ayuntamiento o de otros órganos
constitucionales en relación con la actividad de éste, así como las que dictan los
órganos municipales para la regulación de la convivencia en el Municipio. 21
El estudio del Derecho Municipal implica el estudio del Municipio, como objeto y
como sujeto de derecho. En la medida en que se profundice en el conocimiento de
las cuestiones municipales, se darán las condiciones para estructurar y proponer
mejores alternativas, para el desarrollo y consolidación de la célula básica de la
organización política y administrativa de nuestro país.
Para poder realizar una efectiva investigación, es primordial estudiar los conceptos
y definiciones más básicas, como se puede observar en este capítulo, donde se
hace mención de éstos. Al hablar de la conceptualización del Municipio se hace más
factible proporcionar una definición más acertada de lo que corresponde al Derecho
Municipal, no obstante, tenemos que analizar el origen de la palabra y su evolución
en todo el ámbito jurídico, es por lo que en el presente capítulo me refiero a lo que
es el Municipio, los elementos de éste y una vez que los estudiamos con mayor
profundidad, se habla de lo que es el Derecho Municipal.
Un concepto que alude a la autonomía del Derecho Municipal respecto a otras
19
CARMONA ROMAY, Adriano; Programa de Gobierno Municipal; 15 Ed.; Cuba, Librería Martí, 1950; p.19
20
ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo; El Municipio; 55 Ed.; México, Porrúa 2002; p. 163
21
XXXVIII
(1990-2015)"
ramas, nos dice es la ciencia que estudia, investiga, analiza y explica el conjunto de
instituciones, disposiciones y normas reguladoras del Municipio mexicano, a partir
de su origen y evolución, pero sobre todo por la importancia y trascendencia en el
desarrollo económico, político y social del país.22
Finalmente, de manera particular, considero que el Derecho Municipal es un sistema

de normas jurídicas, que tienen como objeto de estudio al Municipio en su aspecto
estrictamente jurídico, y están encaminadas a regular su operación y
funcionamiento, y a establecer los mecanismos en que éste cumplirá con sus fines
y objetivos últimos.
Con todo lo planteado a lo largo del capítulo y como ya sabemos, la institución del
Municipio como primer nivel de gobierno se establece en el artículo 115
Constitucional, la actividad que tiene el Municipio en el desarrollo político,
económico, social y cultural dentro del Estado, ha propiciado que tanto juristas,
sociólogos, politólogos, economistas, historiadores y legisladores, estudien al
Municipio, teniendo como resultado un profundo análisis y perfeccionamiento de los
diversos conceptos que forman parte del Municipio y del Derecho Municipal.
La importancia actual que adquirió el Municipio en nuestro país ha sido palpable;

aún más con las reformas de 1983 y de 1987 al artículo 115 de la Constitución, se
demuestra que con éstas se pretendió alcanzar una autonomía política y económica
de este primer nivel de gobierno, que forma parte del Estado y de la Federación.
Por lo que podemos decir que el Municipio no limita su actividad a la simple

prestación de los servicios, sino que éste realiza un sinnúmero de actividades
políticas, administrativas, financieras y culturales; es esta circunscripción territorial
de carácter político y administrativo la que se ubica dentro del Estado y que entraña
una forma de descentralización de los servicios públicos.
Para que el Municipio pueda existir debe estar constituido por los tres elementos
22
LÓPEZ SOSA, Eduardo; Derecho Municipal Mexicano; 25 Ed.; México, Universidad Autónoma del Estado de México, 1999;
p.22.
XXXIX
(1990-2015)"
esenciales del Estado: población, territorio y gobierno; pudiendo incluirse un cuarto,

respecto de la autonomía; éstos dan como consecuencia que cuente con una
estructura organizada, un ámbito geográfico definido, una identidad y, finalmente, la
verdadera posibilidad de autodeterminarse y administrar sus bienes; lo último, un
tanto limitado, ya que se rige por las leyes federales y locales como lo son: la
Constitución Federal y la Estatal; y la Ley Orgánica Municipal expedida por las
Legislaturas de los Estados, que dicta las disposiciones jurídicas y administrativas
del Municipio, entre otras.
1.1.5 Administración pública municipal
La Administración Pública Municipal es en general la forma de organización y

funcionamiento de todas aquellas unidades administrativas que componen, integran
y dan funcionalidad al Ayuntamiento, entendido este como un eje rector de gobierno
frente a los particulares o gobernados, es decir, es el órgano de representación
popular encargado del gobierno y la administración del municipio, el cual está
contemplado en nuestro régimen constitucional como la base de la división territorial
y de la organización política y administrativa de los Estados de la Federación.
Para el adecuado funcionamiento de las tareas de gobierno y administración es

necesario establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del
Ayuntamiento y los servidores públicos que conforman el aparato público
administrativo. Así, el Presidente Municipal dirige las tareas referentes a la
administración pública municipal y los regidores y síndicos efectúan las tareas de
vigilancia, en apego a lo que dispone la legislación local respectiva.
1.1.5.1 Antecedentes Legislativos
Durante años, en México y en varios países de América Latina, la policía fue una
institución abandonada dentro del aparato gubernamental. Organizaciones que
contribuyeron a la modernización del país en los rubros de la educación, la política
y la economía por ejemplo, se desarrollaron dificultades y hoy siguen haciéndolo de
cara al Siglo XXI; la policía, en cambio, fue tratada como "un mal necesario”, alejada
XL
(1990-2015)"
de la sociedad, poco capacitada y remunerada, indispuesta a la autocrítica y ajena

al principio de rendición de cuentas.23
La reforma policial debe partir del principio de rendición de cuentas, mediante la

utilización de esquemas transparentes y cercanos a la sociedad, por lo que la
rendición de cuentas de la policía, apunta a cumplir el artículo 21 Constitucional, en
el sentido de que la actuación policial debe sujetarse a los principios de legalidad,
eficiencia, profesionalismo y honradez.
Los antecedentes de este sistema, se explica en el entorno de múltiples

transformaciones, pasando por la reforma al artículo 21 Constitucional, la creación
de un nuevo marco jurídico, el fortalecimiento y la creación de nuevas instituciones
y órganos colegiados con participación ciudadana.
Se ha pretendido enfatizar el papel central que representan la Integridad, la Ética y

la Justicia como parte de esta reforma, lo mismo al velar por los intereses de los
ciudadanos, que al juzgar la conducta de un policía como ser humano, lo cual
implica comprender sus acciones dentro y fuera del servicio.
La palabra "policía" deriva del idioma francés y su uso data del siglo XVIII. De una
manera indirecta deriva del latín politiza, y ésta del griego πολιτεία, de πολις,
"ciudad", que se refiere al gobierno o a la administración del estado.24
Vigilar se convirtió en una función de los clanes de jefes de estado, así en la Europa
Antigua los magistrados y militares eran los responsables de mantener la ley y el
orden en las ciudades, en las que a veces designaban a un alguacil, en algunos
casos sin sueldo, para que se encargase de hacer cumplir la ley.
“...En 1663, Londres contrató cuidadores para resguardar sus calles en las noches,
en un comienzo haciendo uso de la fuerza. Ésta práctica fue muy difundida por todo
23
Vid. Rosas Greco, Seguridad Pública, Editorial, [En línea], México, Secretaría de Seguridad Ciudadana, Gobierno del Estado
de Querétaro, Enero 2007, [citado 06/11/2009], Revista Omicrón 20, Gaceta Interna Bimestral (Núm. 1), Formato pdf,
Disponible en: http://www.seguridad.queretaro.gob.mx/ssc/ssc/content/download/629/4163/file/Omicron 06.pdf 22 de Enero
de 2009. 13:30 PM.
24
DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, tomo P- Z, décima tercera edición,
Porrúa, México, 1999, pp. 2453 y 2454.
XLI
(1990-2015)"
el Reino Unido. Por lo que, el día 30 de junio de 1800 las autoridades de Glasgow,
Escocia consiguieron con éxito la petición al gobierno de pasar de la "acción policial
de Glasgow" a la Policía de la Ciudad de Glasgow. Éste fue el primer servicio
profesional de Policía en el país y diferente a las anteriores aplicaciones de la ley;
lo que rápidamente fue copiado en otras ciudades.
En 1829, la legislación de la Policía Metropolitana pasó a depender del parlamento,

permitiendo a Sir Robert Peel, secretario de asuntos internos, fundar la Policía
Metropolitana de Londres, reconocida por ser la primera policía organizada con
fuerzas civiles en líneas modernas. Se convirtió en un modelo para las fuerzas
policiales de otros países, incluidos los Estados Unidos. El primer servicio policial
fuera del Reino Unido fue en Gibraltar, con la formación del Gibraltar Police en 1830.
En 1721, se forman los Mossos d'Esquadra en Cataluña, al noreste de España.
En 1834, se forma la Policía de Toronto en Canadá, una de las primeras fuerzas

policiales de América.
Dentro de los Estados Unidos, dos de las primeras fuerzas policiales de tiempo
completo, fueron el Departamento de Policía de Boston, fundada Dor Joseph Osier
en 1839; y el Departamento de Policía de Nueva York en 1845...”25
Los antecedentes de la policía en México, refiere el autor Jorge Nacif Mina en su

obra "La Historia de la Policía en la Ciudad de México (1524 - 1928)”, tiene que
establecerse en Europa y no en Mesoamérica, sin embargo en el México
precortesiano existieron formas de organización con características similares a las
de un cuerpo de vigilancia especializado.26
El antecedente más antiguo de la seguridad pública en México, se encuentra

referido en el libro de Alejandro Iñigo, "Bitácora de un Policía (1500-1982)”, aparece
alrededor del año 1500 en tres figuras principales: los denominados teachcacauhtin,
25
Vid. Policía. La Policía en el mundo. [En línea]. Disponible: http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Polic%C3%ADa
Metropolitana de Londres&action=ed it 19 de Enero de 2009. 18:30 PM.
26
Cfr. NACIF MINA, Jorge. La policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Desarrollo Social, Socicultur, México,
1986, p. 11.
XLII
(1990-2015)"
guerreros que se hacían cargo de la situación interna de los barrios en tiempos de

guerra; y los tianquizpan, guardianes de los mercados.27
En el MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD

PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, de agosto del 2005, haciendo referencia a la
obra de Alejandro Iñigo, expone:
En 1524, ya con los españoles establecidos, aparece la primera cárcel provisional

en la Ciudad de México al poniente de la Plaza Mayor; y el primer esquema en que
se basó la policía.
En 1525 se expide el primer lineamiento policíaco en forma de Reglamento de

Policía, que entre muchas otras cosas, asentaba la prohibición a los indios de
habitar dentro del casco urbano destinado a los españoles.
El 30 de marzo de 1531, a través de la Cédula Real, se faculta a los cuerpos

policíacos, entonces denominados alcaldes y alguaciles de diferentes categorías, a
aprehender a infractores.
En 1631, fue inaugurada la prisión mayor construida en el Real Palacio de Virreyes,

con calabozos de castigo y la tan temida Sala de Tormentos.
En 1789, ya con el virrey Conde de Revillagigedo, se creó un nuevo cuerpo policiaco

conocido como Policía de Seguridad y Ornato que se encargaba de preservar la
seguridad pero también de cuidar el buen aspecto de la Ciudad.
En 1790 aparecen los guardias de faroles conocidos como serenos, que de acuerdo
al nuevo Reglamento para Alumbrado y para los Guardas, se encargaban de cuidar
los 93 faroles instalados, un sereno por cada uno. La vigilancia se desarrollaba en
un entorno de cercanía, en donde cada vigilante conocía perfectamente su territorio
y los habitantes del vecindario los conocían a ellos.
27
Vid. IÑIGO, Alejandro. Bitácora de un Policía (1500-1982), Ensayo histórico, Grupo Editorial Siete, México, 1994, pp. 11 y
12.
XLIII
(1990-2015)"
En marzo de 1812, se ordena en la Constitución de Cádiz la desaparición de la La

Acordada y se otorga amplio poder político a los miembros del Ayuntamiento,
poniendo en sus manos la fuerza de seguridad. En el mismo contexto, en junio de
1813 la Ley de Instrucción deposita en los jefes políticos la facultad y
responsabilidad de vigilar por la seguridad de bienes y personas en la ciudad, así
como hacer cumplir el reglamento de policía.
En 1821 se conforma un cuerpo de vigilantes voluntarios para subsanar la falta de

policía en la Ciudad, cada voluntario portaba un sable con tahalí (tira de cuero u otra
materia que cruza desde el hombro derecho hasta la cintura por su parte izquierda,
donde se pone la espada).
En 1827 se establece la primera República con la Ciudad como residencia de los

poderes supremos. La ciudad se divide en cuarteles. Un reglamento establece
nuevas bases para el régimen policial, convirtiendo a los vigilantes en soldados de
policía a quienes les llamaron gendarmes, aunque este sistema policíaco
desapareció muy pronto y un nuevo reglamento dejó otra vez la vigilancia en manos
de los propios vecinos de barrios o cuarteles; no obstante, el sustantivo de
gendarme se mantuvo por décadas para referirse a las personas encargadas de la
seguridad.
En 1837, la vigilancia de la ciudad quedó bajo la responsabilidad de los prefectos y

subprefectos que luchaban contra la delincuencia; y los guardiarios que tenían como
responsabilidad la vigilancia de los ríos, las acequias, los caños y la limpieza de las
calles de la ciudad.
En marzo de 1838 se creó el cuerpo de la Policía Montada, con el objeto de

contribuir a la preservación de la seguridad pública.
El 20 de julio de 1848, la guardia de policía quedó conformada por escuadrones de

infantería y caballería que sumaban mil hombres; de manera simultánea
desaparecen los guardias voluntarios que participaban en la vigilancia de la ciudad
desde 1821.
XLIV
(1990-2015)"
Para 1853 la fuerza policiaca estaba integrada por 200 guardias diurnos, 145
guardias nocturnos, 131 serenos, 10 elementos de estado mayor, 122 soldados de
infantería y 243 de caballería.
En 1865 se expide la Ley sobre la Policía General del Imperio, se designan

comisarios imperiales, prefectos y la guardia municipal misma que se dividía en
guardias diurnos y nocturnos, todos ellos responsables de hacer cumplir los
reglamentos de policía. La ciudad se divide en ocho cuarteles mayores.
Una vez caído el segundo imperio, el gobierno federal, encabezado por Benito
Juárez, emite un decreto el 21 de enero de 1869 en donde se conforma un cuerpo
de policías rurales dependiente de la Secretaría de Gobernación. Del mismo modo,
se reestructura el sistema policíaco, pues se determina que en la Ciudad de México
se había elevado, más que en ninguna otra parte, el índice de hechos delictivos. El
Gobernador del Distrito Federal vuelve a convertirse en la autoridad policial junto
con un inspector general de policía, responsable directo de la corporación. Al frente
de cada uno de los cuarteles había un inspector de policía o comisario. En diciembre
de 1871 se crea también un cuerpo de policía reservada.
Para 1877 los cuerpos de la policía seguían agrupados bajo el mando de un

inspector general del que dependían todas las fuerzas de gendarmería, escuadras
de bomberos, comisiones de seguridad y comisarías. En enero de 1878 se implanta
un nuevo Reglamento de Policía en donde las comisiones de seguridad pasan a
ejecutar funciones reservadas a la policía judicial, con atribuciones para auxiliar a
jueces y al inspector general de la policía en la captura de delincuentes.
En 1879 cambia el nombre de gendarmes por el de Policía Urbana, cada unidad se

conformaba por un comandante, un segundo comandante, dos cabos montados,
quince gendarmes de primera y sesenta de segunda.
A principios del siglo XX, el 28 de septiembre de 1900, Porfirio Díaz inaugura el

Palacio de Lecumberri, edificio que de alguna manera terminó con el antiguo
sistema carcelario, aunque siguieron coexistiendo las mazmorras en otras partes
XLV
(1990-2015)"
del país.
En septiembre de 1903 aparecen leyes que disponen la creación de los cuerpos de

gendarmes judiciales y fiscales.
Con el estallido de la Revolución la Ciudad es puesta en estado de sitio y el ejército

se hace cargo de la seguridad pública. Los miembros de la gendarmería son
enrolados en las fuerzas regulares y otros regresan a sus lugares de origen para
incorporarse a filas revolucionarias. Los pocos elementos que quedan se dedican a
auxiliar en servicios médicos. Prácticamente no hay presupuesto para sostener la
fuerza policíaca.
En 1912, el Presidente Francisco I. Madero informa que se creó una guardia

especial con el nombre de Batallón de Seguridad; y también que los cuerpos de
gendarmes aumentaron en 1,136 plazas.
El contexto de inestabilidad general en la Ciudad de México durante la década de

1910 a 1920 se reflejaba en los cuerpos policíacos, en este período hubo un total
de veinte directores de la Policía, tal situación implicaba que la inseguridad en la
ciudad se agudizara notablemente, aparecieron bandas organizadas y surge el
secuestro como uno de los delitos más recurrentes. El 30 de diciembre de 1912,
Madero inaugura el Casino de la Escuela de Policía. A finales de esta década se
reorganiza el cuerpo responsable de la seguridad en el Distrito Federal, creándose
la Inspección General de Policía, con el General Pedro J. Almada al frente de ella.
En 1922 se organiza en forma provisional una Jefatura de Tránsito dependiente de

la Inspección General de Policía. El 23 de junio de 1923 se crea la Escuela Técnica
de Policía, con el fin de instruir y capacitar a los miembros en técnicas de
investigación policíaca, criminalística y laboratorio, entre otras materias.
El 31 de diciembre de 1928, se establece la creación de la Jefatura del

departamento del Distrito Federal apoyada por delegados, subdelegados y jefes de
dependencias, entre los que se encontraba en Jefe de Policía, desapareciendo así
XLVI
(1990-2015)"
el cargo de Inspector General de Policía. En documentos oficiales se elimina el

término de gendarmería sustituyéndose por Policía del Distrito Federal. Antonio
Ríos Zertuche ocupa el primer nombramiento de Jefe de la Policía. Surgen por
primera vez las motocicletas tripuladas por elementos encargados de supervisar y
agilizar el tráfico vehicular.
En 1930, la Jefatura de Policía, con Valente Quintana al frente, crea el cuerpo de la

Policía Femenil con 69 integrantes, las opiniones se dividen entre los que piensan
que es bueno incorporar a las mujeres a actividades de vigilancia y la ola de críticas
en contra, de cualquier manera la presencia de este cuerpo policial es efímera y
resurge formalmente años después.
El 20 de noviembre de 1932, entra en funcionamiento el primer semáforo eléctrico

en la Ciudad de México, en el crucero de Avenida Juárez y San Juan de Letrán. En
este mismo año se oficializa el escuadrón de motopatrullas, que dieciséis años
después pasa a ser de la Policía Preventiva.
El 31 de diciembre de 1938, se aprueba la Ley Orgánica del Departamento del

Distrito Federal. La ciudad queda dividida en doce delegaciones, en cada una de
las cuales queda instalada una agencia del Ministerio Público y una Compañía de
Policía. La Policía del Distrito Federal se convierte en Preventiva y se instalan
casetas de policía en cada una de las entradas y salidas de la ciudad.
En septiembre de 1939, se establece en el Reglamento Orgánico de la Policía

Preventiva, que corresponde al Presidente de la República el mando supremo de la
corporación, misma que está integrada por policías de a pie, montados, auxiliares,
vigilantes de cárceles, penitenciaría y bomberos. Se crea en este año el
Agrupamiento de Granaderos, que nueve años después se incorpora a la Policía
Preventiva.
El 1 de septiembre de 1941 se crea la Policía Bancaria e Industrial; y el 12 de

noviembre se aprueba el nuevo Reglamento de la Policía Preventiva, mismo que
establece que el Jefe de la Policía debe tener grado de General de División y sus
XLVII
(1990-2015)"
principales subalternos también grados militares. El 12 de diciembre del mismo año,

la policía se divide en dos especialidades: la Policía Preventiva del Distrito Federal,
encargada de la vigilancia; y la Dirección General de Tránsito como responsable de
la vialidad.
Hacia la mitad del siglo, la policía comienza a dejar paulatinamente la vigilancia de

a pie para utilizar mayor número de vehículos automotores con el objeto de abarcar
mayores distancias.
Para 1967 se contaba ya con 6 mil policías. Después de los sucesos de 1968 la cifra
aumenta a 10 mil y se adquieren modernos equipos, entre ellos diez unidades
antimotines. En 1969, por Acuerdo Presidencial, se fusionan las policías Preventiva
y de Tránsito.
El 17 de enero de 1984 la institución policial se denomina oficialmente Secretaría

General de Protección y Vialidad.
El 19 de julio de 1993 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de

Seguridad Pública del Distrito Federal, con el objeto de establecer las bases para la
prestación del servicio de seguridad pública, así como regular los servicios privados
de seguridad en el Distrito Federal.
En septiembre de 1995 la institución cambia su nomenclatura por la de Secretaría

de Seguridad Pública del Distrito Federal...” 28
Después de la revisión de las diversas y primigenias formas de organización estatal

a lo largo de la historia, tanto de aquellas que sólo se quedaron en teoría, como de
las que sí se llevan a la práctica, confirma que la reforma constitucional que estatuye
la seguridad pública como una función del Estado, recupera precisamente la
naturaleza que le corresponde, pues no es posible concebir un Estado sin el
elemento indispensable de la seguridad pública y ésta existe en la medida en que
28
MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del
2005. pp.19-35. [En línea]. Disponible:
http://www.infodf.org.mx/capacitación/retarp/DOCS/3RETAIP10/MANUALDEORGANIZACION/ manual SSPDF.pdf 25 de
Enero de 2009. 20:30 PM.
XLVIII
(1990-2015)"
existe el propio Estado, lo que nos conduce a la insoslayable conclusión de que la

ausencia de seguridad pública trae consigo la desaparición del propio Estado y, por
el contrario, la seguridad pública garantiza su viabilidad.
El concepto de seguridad pública que aporta la Ley General del Sistema Nacional
de Seguridad Pública en su artículo 2, es en los términos siguientes: "La seguridad
pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden
y la paz públicos”, de tal manera que al otorgarle la naturaleza jurídica de ser una
función del Estado, debe llevarse a la práctica de manera integral.
1.1.5.2 Autoridades Municipales
Es el órgano de representación popular encargado del gobierno y la administración

del municipio, integrado por el Presidente Municipal, el (los) Sindico(s) y los
Regidores, elegidos por elección directa, con una duración en el cargo de tres
años29, y sus funciones se encuentran contempladas en el artículo 31 de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México, donde se precisa que corresponde al
Ayuntamiento como cuerpo colegiado que es, de forma enunciativa formular,
aprobar y expedir el Bando Municipal y demás reglamentos, acuerdos y
disposiciones de carácter general que se requieren para la organización y
funcionamiento de la administración y de los servicios públicos.
Así mismo, se le encomienda designar entre sus miembros las comisiones para la
inspección y vigilancia de los diferentes aspectos de la administración y los servicios
públicos municipales, organizando la estructura y funcionamiento de la
administración pública municipal y nombrar y renovar al Secretario del
Ayuntamiento, al Tesorero Municipal, al Jefe de la oficina de Obras y Servicios
Públicos, al Comandante de Policía y demás funcionarios de la administración
pública, a propuesta del presidente municipal.
29
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, contempla la posibilidad de modificar el periodo constitucional, previa
autorización del H. Congreso de la Unión. [En línea]. Disponible:
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=documentos-pdf. 05 de junio de 2009, 15:30 PM.
XLIX
(1990-2015)"
En cuanto a sus obligaciones de carácter fiscal y de auditoría, se destacan por su

trascendencia analizar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos y la iniciativa
de ley de ingresos del municipio, y la oportuna y correcta recaudación de los
ingresos municipales; así mismo se obligan a presentar oportunamente al Congreso
local las cuentas y comprobantes de recaudación y gastos de los fondos públicos,
expedir licencias, permisos y autorizaciones propias de su competencia, celebrar
convenios con las dependencias federales, estatales y con otros ayuntamientos
para la realización de obras o la prestación de servicios públicos, aprobar los planes
y programas de desarrollo urbano municipal, entre otras.
Funciones de los miembros del Ayuntamiento
1. - El Presidente Municipal
El artículo 48 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, señala que es el

encargado de llevar a la práctica las decisiones tomadas por el ayuntamiento y el
responsable del buen funcionamiento de la administración pública municipal.
Destacando como sus principales funciones:
• Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República, la

Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica Municipal, los reglamentos
municipales y las resoluciones del Ayuntamiento.
• Informar anualmente a la población de la situación que guarda la
administración municipal, detallando las actividades realizadas por las
dependencias municipales y el manejo y destino de los fondos públicos.
• Nombrar y remover empleados y funcionarios cuya designación sea
exclusiva del ayuntamiento.
• Llevar a cabo un control sobre la aplicación y el ejercicio de la ley de ingresos
y del presupuesto de egresos.
• Vigilar la aplicación de los planes y programas estatales y municipales de
desarrollo, así como que la administración y prestación de los servicios
públicos se lleve a cabo de la mejor manera y con apego a los reglamentos.
L
(1990-2015)"
2- Los Síndicos
Contempladas en el artículo 53 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México,

los Síndicos son los encargados de defender los intereses municipales y de
representar jurídicamente al ayuntamiento en los litigios en los que éste fuere parte,
siendo los responsables de supervisar la gestión de la hacienda pública municipal,
todo ello en observancia a la Ley Orgánica Municipal vigente.
Sus principales funciones son:
• Vigilar el buen manejo de las finanzas públicas municipales, los estados de

cuentas de la tesorería municipal y remitirlos a la Contaduría Mayor de Glosa
del Congreso del Estado.
• Vigilar que se presente oportunamente la cuenta pública para su revisión por
el Congreso Local, así como los informes contables y financieros mensuales.
• Asistir regular y puntualmente a las sesiones de cabildo y actos oficiales.
• Practicar a falta o en auxilio del ministerio público, las primeras
averiguaciones sobre los hechos que hayan alterado el orden público.
• Comparecer y suscribir los contratos y demás actos jurídicos que contengan
obligaciones patrimoniales para el municipio.
3. - Los Regidores
De conformidad con lo que dispone el artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del

Estado de México, son los miembros del Ayuntamiento que tienen a su cargo las
diversas comisiones de la administración pública municipal.
• Asistir y proponer a las sesiones de cabildo las medidas que estimen más
convenientes para atender los asuntos municipales, atender las comisiones
que por su cargo le sean conferidas, y los asuntos propios del área de su
responsabilidad.
LI
(1990-2015)"
• Proponer al ayuntamiento los acuerdos que deban dictarse para el

mejoramiento de los diversos ramos de la administración y los servicios
públicos municipales.
• Vigilar el funcionamiento de las dependencias administrativas.
• Presentar su programa anual de trabajo e informar al ayuntamiento acerca
del cumplimiento de sus tareas.
• Citar a sesiones extraordinarias del ayuntamiento si no lo hace el presidente
municipal y suplirlo en sus faltas temporales, cuando sean menores de treinta
días, de acuerdo al orden de preferencia que el presidente determine.
4. - Comisiones
El autor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez en su obra Elementos de Derecho

Administrativo, define a las Comisiones como órganos integrados por los miembros
del Ayuntamiento para estudiar, examinar y resolver los problemas municipales y
vigilar que se ejecuten sus disposiciones y acuerdos, es decir, vigilar el buen
funcionamiento de la administración municipal30. Las comisiones, de acuerdo a las
necesidades de cada Municipio, además de las previstas en el artículo 69 de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México:
Organización Administrativa del Ayuntamiento

necesario establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del H.
30
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México. 2000, p.
141.
LII
(1990-2015)"
administrativo, así, el Presidente Municipal dirigirá las tareas referentes a la

administración pública municipal y los regidores y síndico(s) efectuarán las tareas
de vigilancia.31
1. La Secretaría del Ayuntamiento.
Es el órgano de la administración municipal encargado de atender y resolver los

asuntos administrativos que le encomiende el ayuntamiento, procurando el manejo,
registro, control y cuidado del archivo general, de las adquisiciones de recursos
materiales y el control de activos propiedad del municipio, cuyo titular es el
Secretario, que será nombrado por el Ayuntamiento.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de Ley Orgánica Municipal del

Estado de México, sus principales funciones son:
• Atender las actividades que le encomiende el presidente municipal, así como

las sesiones del ayuntamiento con voz informativa y citar por escrito a los
miembros del ayuntamiento a las sesiones de cabildo.
• Levantar las actas de cabildo y registrarlas en el libro correspondiente.
• Autorizar con su firma las actas y documentos expedidos por el
ayuntamiento.
• Formular los proyectos de reglamentos municipales y someterlos a la
consideración del ayuntamiento.
• Vigilar y controlar los asuntos relacionados con el registro civil, como son:
nacimientos, matrimonios, divorcios, adopciones y tutelas.
2. - La Tesorería Municipal.
Debe entenderse como el órgano de la administración municipal que tiene bajo su

cargo la recaudación de los ingresos que corresponden al municipio conforme lo
establece la Ley de Hacienda y la Ley de Ingresos Municipales, así como el manejo
31 Vid. Organización basada en un documento denominado “REGLAMENTO TIPO DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

MUNICIPAL”, [En línea]. Disponible: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC Administración Pública Municipal,
consultado el 05 de junio del 2009, 17:00PM.
LIII
(1990-2015)"
de los fondos y valores con estricto apego al presupuesto de egresos, programando

las actividades relacionadas con la recaudación, contabilidad y gastos del
ayuntamiento. Por la importancia que tiene para el municipio el manejo y destino de
sus recursos, es necesario que la Tesorería informe mensualmente al ayuntamiento
de los movimientos de ingresos y egresos, debiendo estar a cargo de un Tesorero
Municipal, designado por el ayuntamiento.32
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que sus
principales funciones son las siguientes:
• Coordinar y programar las actividades correspondientes a la recaudación, la

contabilidad y los gastos municipales, estableciendo un sistema de
inspección, control y ejecución fiscal.
• Elaborar y presentar los informes financieros del ayuntamiento.
• Promover y mantener los mecanismos de coordinación fiscal necesarios con
las autoridades estatales y federales.
• Mantener actualizados los sistemas contables y financieros del ayuntamiento
y realizar campañas periódicas de regularización fiscal de los padrones de
causantes y elaborar el proyecto de ley de ingresos.
• Planear y programar los gastos del ayuntamiento para formular el
presupuesto de egresos del año fiscal correspondiente y establecer un
mecanismo de pago para los empleados del municipio.
3. Dirección de Seguridad Pública.
Contemplado en el Capítulo VIII, Titulo IV, de la Ley Orgánica Municipal del Estado
de México, ésta dependencia administrativa, también denominada Comandancia de
Policía, es el órgano de la administración municipal encargado de vigilar y conservar
el orden y la tranquilidad pública, así como servir y auxiliar a la comunidad.
32 Vid. Exposición de motivos de las modificaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México del 22 de septiembre
de 1992. [En línea]. Disponible: http://www.edomex.gob.mx/legistelfon/doc/pdf/lev/vig/levvig022.pdf., p. 7, 16 de febrero de
2009. 11:00 AM.
LIV
(1990-2015)"
4. Dirección de Obras y Servicios Públicos.
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que, es

muy importante que en la estructura orgánica de la administración pública municipal,
se considere la creación de un órgano encargado específicamente de la
construcción de obras y la administración de los siguientes servicios públicos:
► Agua Potable ► Alumbrado Público ► Mercados ► Parques

► Panteones ► Rastros ► Calles ► Jardines
5. La Contraloría Municipal
De la lectura del texto de los artículo 110 al 113 de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de México, la Contraloría Municipal es el órgano de la administración
municipal encargado de establecer y operar el sistema de control y evaluación
municipal, fiscalizar el ejercicio de gasto público municipal, aplicando las normas y
criterios en materia de control, evaluación, auditorías e inspecciones, así pues
cuando en el municipio no opere un órgano de control municipal, estas funciones
pueden ser realizadas por el Síndico Municipal, o cualquier Regidor con el apoyo de
los demás servidores públicos.
1.1.5.3 Servicios Públicos
Son todas aquellas actividades que realiza el ayuntamiento de manera uniforme y

continua, para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad. Los servicios
públicos juegan un papel muy importante dentro de las funciones que desempeña
el ayuntamiento, ya que a través de ellos se refleja la buena marcha de la
administración y se responde a las demandas planteadas por la comunidad para
mejorar sus condiciones de vida.
Todos estos servicios deben ser proporcionados de manera regular y continua, sin
que haya interrupciones en su prestación, debiendo prestarse igualmente a todos
LV
(1990-2015)"
los habitantes de la comunidad representando un beneficio colectivo33, y en la

medida que se incrementen los servicios se mejorarán las condiciones materiales
de desarrollo de las comunidades.
Tomando en cuenta que un servicio público difícilmente puede ser gratuito, de

acuerdo a la Ley de Ingresos Municipales, se identifican como fuentes de
financiamiento (1) Las cuotas que son las aportaciones en dinero o en especie que
un particular debe pagar a las autoridades municipales por el uso de un servicio
público municipal y (2) Las tarifas que son los agrupamientos de cuotas o tasas en
las que se consideran precios máximos y mínimos, que un usuario debe pagar en
forma inmediata o en plazos previamente determinados, para poder disfrutar de un
servicio público. 34
Nuestro país se ha visto fuertemente afectado por la escasez de recursos

económicos, agravándose por el acelerado crecimiento poblacional, pues, estos
factores han repercutido directamente en los municipios para la prestación de
servicios públicos, y en general en la resolución de las demandas y necesidades de
la población.
Sin embargo, la participación de la ciudadanía en el trabajo comunitario, en México

tiene una tradición, ya que los habitantes se organizan para resolver problemas de
tipo colectivo; por tanto su papel es importante en la integración y operación de
programas y acciones de gobierno. Los ayuntamientos a través del área
administrativa correspondiente promueve y organiza a la ciudadanía, en: Consejos
de Participación Ciudadana, Asociación de Colonos, Jefes de Manzana, entre otros;
y abrir mecanismos de comunicación e intercambio de información, con
asociaciones y organizaciones sociales para que participen en el municipio en forma
organizada y permanente.
33
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México, 2000, p.
208.
34
Vid. PAMPILLO Balino, Juan Pablo, "La investigación jurídica en México (debate)", El Mundo del Abogado, vol. 2, núm. 7,
julio-agosto de 1999, pp. 44-52.
LVI
(1990-2015)"
1.1.5.3.1 Contraloría Municipal
Es un cuerpo colegiado regulador de la actuación Pública Municipal con plena

autonomía en sus funciones y atribuciones, que garantiza el cabal y correcto
cumplimiento en la obtención, en el manejo y en la erogación de los ingresos
públicos, así como para establecer lineamientos de control sobre la normatividad,
desempeño y ética de los servidores públicos involucrados en cada uno de los
Departamentos y Direcciones de la Administración Pública Municipal y en general,
para vigilar el correcto y transparente desempeño de la función pública.
Por ello se traduce en sobrada e indubitable importancia considerar a la Contraloría

Municipal, como garante y ejecutor de dichas funciones normativas, como un órgano
de control necesariamente autónomo en cuanto a sus funciones y atribuciones, a
fin de transparentar y lograr un adecuado comportamiento y control de todas y cada
una de las actividades de la Administración Pública Municipal; todo ello bajo el sigilo
normativo en el que descansa invariablemente la potestad de concebir a la
Contraloría Municipal como un órgano de control autónomo en cuanto a sus
funciones y atribuciones.
De conformidad por lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley Orgánica Municipal

del Estado de México, entre sus funciones destacan:
• Intervenir en la entrega y recepción de bienes y valores que sean de la

propiedad del Ayuntamiento o se encuentren en posesión del mismo, cuando
se verifique algún cambio de titular de las dependencias o unidades
administrativas correspondientes;
• Vigilar que los servidores públicos municipales cumplan dentro de los plazos
y términos establecidos en la ley de la materia, con la presentación de la
declaración de situación patrimonial;
• Recibir y gestionar las denuncias, quejas y sugerencias que los particulares
presenten en relación a los servicios que otorga la administración municipal;
• Formular programas de actividades para realizar revisiones financieras u
LVII
(1990-2015)"
operacionales, estableciendo formas del correcto funcionamiento de las

coordinaciones de la dirección, así como las bases generales para la
realización de las mismas;
• Practicar revisiones a todas las dependencias del Ayuntamiento, así como
proceder al seguimiento de los programas, convenios, contratos o acuerdos
que efectúe el propio Ayuntamiento con organismos del sector
gubernamental y privado, vigilando que se logren los objetivos planeados,
evaluando aspectos normativos, administrativos, financieros y de control.
1.2 El Federalismo en México
Por principio de orden metodológico debemos en primer lugar adentrarnos en lo que

se define o se conoce como federalismo. De acuerdo con el significado etimológico
de la palabra, federalismo viene del concepto de federación, éste a su vez del
vocablo latino foedus o federare, que nos expresa ligar, unir o alianza; por lo que
consecuentemente un estado federal será aquel que fue formado por varios estados
o entidades que permanecían separados antes 00nes de la soberanía y depen-
dientes de uno general.
Moushkeli35 nos manifiesta que lo que caracteriza al Estado federal es una doble
cara, pues en ciertos aspectos se presenta como un Estado unitario y en otros su
apariencia es la de una agrupación federativa de colectividades inferiores,
descentralizadas hasta el más alto grado pero que toman parte o intervienen en la
formación de la voluntad del Estado.
Montesquieu, Madison y Hamilton, Meyer, Gierke y muchos otros han definido de

diferentes maneras el sistema federal. En algunos casos se mencionan las
diferencias entre Estado unitario, confederación y Estado federal, para el efecto de
poder llegar a una definición. Varios autores no lo definen y sólo expresan sus
puntos de vista acerca de las características y de la naturaleza jurídica para poder
35
Moushkeli, M., Teoría jurídica del Estado federal, México, Editora Nacional, 1981, p. 149.
LVIII
(1990-2015)"
referirse a una noción de lo que es el Estado federal.
Para una noción más clara, mencionamos las opiniones de algunos tratadistas de
derecho constitucional mexicano.
Para José Gamas Torruco36 los elementos fundamentales del Estado federal son:
1) Un orden jurídico supremo, expresión de la soberanía popular, refiriéndose a la

Constitución; 2) la coexistencia de dos órdenes jurídicos, el de la federación y el de
los estados, pero subordinados a la Constitución; 3) que los estados miembros
gozan de autonomía, entendida ésta como la atribución de crear su propio derecho
pero subordinado a las disposiciones constitucionales; 4) el señalamiento de
procedimientos y reglas para mantener el orden y la coordinación entre el gobierno
federal y los gobiernos de los estados.
Para Jorge Carpizo las características de un Estado federal son:
1) Una constitución que crea dos órdenes delegados y subordinados, pero que entre
sí están coordinados: el de la federación y el de las entidades federativas; 2) las
entidades federativas gozan de autonomía y otorgan su propia ley fundamental para
su régimen interno; 3) los funcionarios de las entidades federativas no dependen de
las autoridades de carácter federal; 4) las entidades federativas deben poseer los
recursos económicos necesarios para satisfacer sus necesidades; 5) las entidades
federativas intervienen en el proceso de reforma constitucional.37
El Estado federal se distingue de la confederación, según Octavio A. Hernández:
1) Porque su origen se debe a que la voluntad nacional, soberana, se delega en un

Poder constituyente, que elabora y aprueba una constitución; 2) toda vez que el
Estado federal es antecedente de una confederación; 3) porque la confederación
está sujeta a modificaciones, lo que no acontece en el Estado federal; 4) en que el
36
Gamas Torruco, José, " El federalismo mexicano", Pensamiento Político, México, vol. 5, núm. 18, octubre de 1970, pp. 199-
201.
37
Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, UNAM, 1982, pp. 239 y 240.
LIX
(1990-2015)"
Estado federal es permanente y la confederación transitoria; 5) en el Estado federal

los estados miembros son autónomos y en la confederación son soberanos.
Para Ignacio Burgoa las características del Estado federal son:
Autonomía democrática, o sea la facultad de los habitantes de las entidades

federativas para designar a los titulares de los órganos de gobierno; autonomía
constitucional, referente a que los estados ostentan la atribución de organizarse
jurídicamente mediante una constitución local; 3) autonomía legislativa,
administrativa y judicial respecto de las materias que no se hayan asignado al
gobierno federal; 4) participación de los estados en la designación de los titulares
del Poder Legislativo federal, así como en el proceso de modificación a la
Constitución general de la República.38
Según José María Luis Mora, la característica fundamental del sistema federal es:
"Segregar el Poder general y concentrar hasta donde se pueda, en las secciones
más pequeñas del territorio, el Poder público que existe reunido en el gobierno
central; de lo que resulta que a los Poderes supremos sólo se concede aquello sin
lo cual no pueden pasar."39
José Gamas Torruco, en su trabajo El federalismo mexicano basándose en las ideas

de Kelsen y Moushkeli, pero incluyendo teóricamente la soberanía, nos comenta
que la problemática de la centralización y la descentralización se puede enfocar
desde diferentes puntos de vista o ángulos determinados:
1) En atención al orden jurídico prevaleciente en cada estado, puede ser

centralizado cuando existe un solo orden jurídico válido para la totalidad del
territorio, o descentralizado cuando coexisten un orden jurídico obligatorio dentro de
todo el territorio y otros órdenes jurídicos con aplicación sólo en regiones o partes
del territorio total.
38
Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1976, p. 395.
39
Citado por Moran, Julio César, Derechos del pueblo mexicano. El ideario político nacional. Historia Constitucional, t. II, p.
382.
LX
(1990-2015)"
2) Tomando en cuenta los órganos que crean los órdenes jurídicos, un Estado es
descentralizado cuando el orden jurídico federal (él le llama central) es discutido y
aprobado por órganos federales, pero además existen órganos jurídicos estatales o
parciales cuya creación se debe a órganos locales que no se subordinan a los
órganos federales; en cambio, un Estado será centralizado cuando el órgano
jurídico central y los parciales, en caso de que los haya, son creados por órganos
federales o por órganos subordinados a los federales.
3) Cuando el orden jurídico central y los órdenes jurídicos parciales, en caso de que
los haya, son aplicados por órganos centrales o por órganos subordinados a éstos,
se trata de un Estado centralizado; en cambio es descentralizado cuando el orden
jurídico federal es aplicado por órganos federales y los órdenes jurídicos estatales
o parciales son aplicados por órganos locales no subordinados a los federales.
4) En el caso de que los órganos federales sean integrados por la voluntad de toda
la ciudadanía, o por simple designación, y los órganos locales son integrados por
los órganos federales, estaremos en presencia de un Estado centralizado; y ante
uno descentralizado cuando los órganos federales son integrados por voluntad de
la ciudadanía, por designación, y los órganos locales son integrados por la voluntad
de los habitantes de la localidad.
5) Un Estado es descentralizado cuando los órganos federales ejercen competencia
determinada o localizada y los órganos locales ejercen la parte restante de la
competencia; el Estado es centralizado cuando la totalidad o la mayor parte de las
competencias están centradas en los órganos centrales y muy pocas depositadas
en los órganos locales.
Tanto en lo que se refiere a la definición como a las características esenciales del

federalismo, la multiplicidad de conceptos vertidos hasta la fecha sobre dichos
temas nos lleva a concluir que, en sentido estricto, sólo se acepta una noción muy
generalizada para identificar lo que es el federalismo y lo que es un Estado federal.
Por ello reviste capital importancia la opinión adoptada por un gran número de
especialistas jurídicos en el sentido de que depende de las circunstancias, de la
ubicación en una determinada sociedad, de la época del desenvolvimiento del grupo
poblacional, de experiencias vividas por los forjadores del Estado federal, de la
LXI
(1990-2015)"
finalidad que se persiga con la creación del mismo y de algunas otras circunstancias
que incidan y sean determinantes para el origen del Estado federal. Se han dado
ejemplos de creaciones de Estados federales con el objeto de salvaguardar la
libertad de sus habitantes; se citan casos de adopción del Estado federal para evitar
un sojuzgamiento por parte de caudillos o de grupos oligárquicos; conocemos
Estados federales que surgieron para contemporizar corrientes antagónicas
resultantes de luchas armadas. Ni siquiera la forma de gobierno republicana se
puede estimar como privativa del sistema federal.
1.2.1 Marco de Referencia, el régimen constitucional
La doctrina ha utilizado tres criterios diferentes para fundamentar o explicar cómo

se origina el federalismo mexicano:
1) El criterio de que desde las comunidades regionales prehispánicas, las

circunscripciones geográficas y sociales de la Colonia, hasta las diputaciones
provinciales nacidas de la Constitución de Cádiz de 1812, han persistido la idea
y las bases del federalismo, por lo que su inicio lo encontramos en las
organizaciones indígenas. Cue Cánovas expresa:
Los fundamentos lógicos del federalismo en nuestro país se realizan con la

organización política y social de los pueblos prehispánicos. El federalismo mexicano
resulta, pues, en primer término y en sus aspectos regional y principalmente local,
una supervivencia indígena en nuestra vida política. En la etapa anterior a la
conquista, como es sabido, existieron regiones de cultura indígena en distintas
etapas de desarrollo, desde los grandes y pequeños estados de las partes central y
sur de la altiplanicie hasta las zonas habitadas por los grupos llamados
genéricamente chichimecas.40
2) El que expone que la Nueva España formaba un todo unido y que la adopción
del sistema federal fue para desunir, por influencia del federalismo
40
Cue Cánovas, Agustín, El federalismo mexicano, México, Libromex Editores, 1960, p. 11.
LXII
(1990-2015)"
norteamericano y atendiendo también a la oposición al sistema central que había

campeado durante el régimen de la Colonia.
Fue el Acta Constitutiva el documento que consignó la primera decisión

genuinamente constituyente del pueblo mexicano, y en ella aparecieron por primera
vez, de hecho y de derecho, los estados. Con anterioridad no existían de derecho,
según hemos visto. Tampoco existían de hecho, porque los amagos de secesión
por parte de algunas provincias (principalmente de Oaxaca, Jalisco y Zacatecas),
precedentes inmediatos de la adopción del sistema, no pueden interpretarse como
integración, de hecho, de estados independientes, que nunca llegaron a
constituirse, sino como medio de apremio y forma de rebeldía, que después se ha
repetido en nuestra historia siempre que las autoridades de un estado declaran que
éste reasume su soberanía. En lugar de que los estados hubieran dado el Acta, el
Acta engendró a los estados.41
"En virtud de la convocatoria al Segundo Congreso Constituyente en 1823 nacieron

los estados de la federación mexicana, puesto que, establecido el sistema federal
por el voto del congreso, los estados tuvieron vida propia al enumerarlos una ley
posterior."42
3) Un tercer criterio sostiene que el sistema federal nació por las exigencias de las
provincias, que amenazaron con separarse en caso de que no se adoptara tal
sistema. De que para continuar unidos, evitándose el desmembramiento, se
erigió el Estado federal. Las diputaciones provinciales, cuya instauración fue
ordenada por las Cortes de Cádiz en 1812, se dice, orientaron a los pobladores
correspondientes a los territorios de dichas diputaciones provinciales sobre las
bondades y ventajas de poder contar con autoridades regionales, más cercanas
a la ciudadanía.
En los últimos días del imperio de Iturbide, el Anáhuac se encontraba dividido, de

hecho, en provincias independientes; cada una de esas provincias se
41
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1970, p. 115.
42
Macedo, Miguel S., Apuntes para la historia del derecho penal mexicano, 1931, p. 209.
LXIII
(1990-2015)"
autogobernaba; el jefe político se convirtió en Ejecutivo y la diputación provincial, o

alguna asamblea, en Legislativo. En tales condiciones, el gobierno central no existía
en esos días en México.43
La base primordial para esta tercera teoría radica en los pronunciamientos de

algunas provincias y que actualmente son estados, en el sentido de declararse
entidades federativas, y en otros casos de manifestar su disposición para
segregarse del país; entre ellos podemos mencionar a guisa de ejemplo el caso de
Yucatán, el contenido de cuya Acta de la Junta General de las Corporaciones, Jefes
y Electores de Partido, de 1823, estableció:
Fundados en las más enérgicas y poderosas razones, se constituye desde este

mismo día en república federada esta provincia bajo las bases siguientes: que
Yucatán jura, reconoce y obedece al gobierno supremo de México siempre que sea
liberal y representativo, pero con las condiciones que siguen: que la unión de
Yucatán será la de una república federada y no en otra forma, y por consiguiente
tendrá derecho a formar su Constitución particular y establecer las leyes que juzgue
convenientes a su felicidad.44
En la provincia de Oaxaca, el 1 de junio de 1823 se nombra la Junta Superior

Gubernativa que aprueba las bases provinciales con que se emancipa; y el 28 de
julio del mismo año se aprueban las bases para el gobierno del Estado que en su
artículo 4 establecen que Oaxaca es Estado libre.
La última de las doctrinas mencionadas es la que en los tiempos modernos ha tenido

mayor aceptación.
A guisa de ser considerado con criterio poco definido, hemos de manifestar que
ninguna de las tres tesis es acertada como única opción, puesto que, si bien es
cierto que las provincias estaban delimitadas, hemos de recordar, como lo asienta
O'Gorman, que la división territorial adoptada en el Acta Constitutiva no coincide
43
Benson, Netie Lee, La diputación provincial y el federalismo mexicano, citado por Jorge Carpizo en La Constitución
mexicana de 1917, óp. cit., p. 2.
44
Barragán, José, Introducción al federalismo, México, UNAM, 1978, p. 139.
LXIV
(1990-2015)"
con la división que existía en la Colonia en esa fecha y, aún más, que la división
territorial de la Constitución de 1824 no coincide plenamente con la del Acta
Constitutiva; por lo tanto, las diputaciones provinciales influyeron en la idea y el
sentimiento regionalista, pero no fueron suficientes para llegar a conformar la
división territorial del inicio del México independiente. También parece ser verídico,
aunque las fuentes de comprobación son preponderantemente los periódicos, que
algunas de las provincias decidieron convertirse en estados, separarse; otras
regiones pugnaron valiente y decididamente por la instauración del Estado federal,
pero no podemos considerar dentro de este contexto a la totalidad. Por otra parte,
es incuestionable que la división territorial de la Constitución de 1824 contempló
propiamente la creación de estados cuyo territorio no coincidió con ninguna
provincia, dejando inclusive pendiente el caso de Tlaxcala. Tampoco es conveniente
menospreciar la influencia de las organizaciones indígenas, tal como lo maneja Cue
Cánovas; no concordamos con la opinión de Tena Ramírez de que el federalismo
fue una reacción en contra del único régimen unitario que se conocía en el país, que
representaba el absolutismo y tenía su sede visible en la ciudad de México; ni con
lo manifestado por Mario de la Cueva de que el federalismo mexicano nació como
un ansia de democracia, de gobierno propio y de libertad de hombres.
La opinión mayoritaria es que el inicio del federalismo mexicano se dio con el Plan
de Casa Mata el 11 de febrero de 1823, por cierto anterior a los pronunciamientos
de Yucatán y de Oaxaca.
La historia de nuestro país nos da a conocer que ha habido una lucha constante
entre los centralistas y los federalistas, que durante etapas hemos adoptado el
régimen centralista pero que la mayoría de la población es partidaria del Estado
federal y durante la mayor parte del tiempo ha prevalecido el federalismo.
Dentro de la investigación titulada “El municipio en México: estructura y sus

fuentes de financiamiento, desarrollo y perspectivas recientes, 2010 - 2015”,
en lo concerniente a su marco teórico conceptual (sustento metodológico) abarcar
varios aspectos históricos, y resultan relevantes los conceptos de Naturaleza del
LXV
(1990-2015)"
municipio, Administración pública municipal, El Federalismo en México,

Organización municipal, Presupuestos, Patrimonio financiamiento Soberanía y
Democracia, entre otros, ya que esta investigación está basado en la literatura de
género, en los antecedentes jurídico-políticos respecto a su parte doctrinal e
histórica; en cuanto a los comentarios, las críticas, las opiniones y conclusiones
plasmadas, son de carácter personal derivadas de la información recopilada.



LXVI
(1990-2015)"


45
LXVII
(1990-2015)"
Marco de Referencia
Introducción
1.2.2 Antecedentes
1.2.2.1 El origen del federalismo
1.2.2.2 La consagración constitucional de la idea federal
1.2.2.3 La constitución de 1917
1.2.2.4 Distribución de competencias
1.2.2.5 Elementos del Estado federal
1.2.2.6 Partes de la Federación
1.2.2.7 Reglas para las entidades federativas
1.2.2.8 Estados e intervención federal
1.2.3 El régimen federal mexicano
1.2.3.1 Objetivos Generales
1.2.3.2 Federalismo y Descentralización
1.2.3.3 Convenios de Coordinación
1.2.3.4 El Programa para un Auténtico Federalismo 2001-2006
1.2.3.5 Líneas de Acción
CAPITULO 2. Historia del Municipio en el Derecho Positivo Mexicano

2.1 Antecedentes del municipio
2.1.1 Organismos de gobierno predecesores del Municipio
2.1.1.1 Grecia y Roma
2.1.1.2 España
2.1.1.3 México
2.1.2 Evolución Histórica del Municipio
2.1.2.1 La producción económica de la Nueva España
LXVIII
(1990-2015)"
2.1.2.2 Los cabildos indígenas

2.1.2.3 Los cabildos españoles
2.1.2.4 La Constitución de Cádiz
2.1.2.5 Plan de Iguala
2.1.2.6 Los primeros años del periodo independiente
2.1.2.7 La Constitución de 1824
2.1.2.10 El periodo porfirista
2.1.2.11 El movimiento social de 1910-1917
2.2 El Municipio en el Derecho Positivo Mexicano
2.2.1 Fundamento
2.2.2 Estructura, Funciones, competencia y responsabilidades
2.2.2.1 El Ayuntamiento
2.2.2.2 El presidente municipal
2.2.2.3 El síndico municipal
2.2.2.4 El regidor municipal
2.2.2.5 Los servidores públicos superiores municipales
2.2.2.6 Suspensión, desaparición y revocación del ayuntamiento
2.2.2.7 La desaparición de ayuntamientos
2.2.2.8 La suspensión de ayuntamientos
2.2.2.9 La revocación de ayuntamientos
2.2.2.10 El procedimiento
2.2.3 Autonomía del Municipio
CAPITULO 3. Organización municipal, financiamiento, presupuesto, y Patrimonio

del municipio
3.1 Organización municipal
3.1.1 Situación actual del ejido en México, aspectos sociales y económicos
3.1.2 Integración legal
3.1.2.1 De los habitantes del municipio
3.1.2.2 Órganos de la administración municipal
3.1.3 Integración Administrativa
3.2 Fuentes de financiamiento
3.2.1 Internas y ordinarias
3.2.1.1. Derechos
3.2.1.2 Productos
3.2.1.3 Aprovechamiento
3.2.1.4 Participaciones
3.2.1.5 Concordatos
3.2.2 Externas y extraordinarias
3.2.2.1 Público
3.2.2.2 Privado
3.3 Presupuestos Municipales
3.3.1 Antecedentes
3.3.1.1 El presupuesto desde el punto de vista jurídico
3.3.1.2 El presupuesto desde el punto de vista político
LXIX
(1990-2015)"
3.3.1.3 ¿Que es el presupuesto?

3.3.2 Formulación
3.3.2.1 Organización
3.3.2.2 Coordinación
3.3.2.3 Dirección
3.3.2.4 Control
3.3.3 Aplicación
3.3.3.1 Ejecución del presupuesto
3.4 El Patrimonio Municipal
3.4.1 El Patrimonio y la Hacienda Municipales
3.4.1.1 Significación
3.4.1.2 Integración del Patrimonio Municipal
3.4.2 Integración de los Bienes Municipales
3.4.2.1 Bienes del Dominio Público
3.4.2.2 Bienes del Dominio Privado
3.4.3 Integración de la Hacienda Municipal
3.4.3.1 Los Ingresos Ordinarios
3.4.3.2 Los Ingresos Extraordinarios
3.4.4 Manejo y Administración del Patrimonio Municipal
3.4.4.1 Manejo de los Bienes Municipales
3.4.4.2 Manejo de los Ingresos Municipales
3.4.5 La Cuenta Pública Municipal
3.4.5.1 Integración de la Cuenta Pública Municipal
3.4.5.2 Elaboración de la Cuenta Pública Municipal
3.4.5.3 Presentación, Revisión y Aprobación de la Cuenta Pública Municipal
CAPITULO 4. Marco Normativo de la Descentralización

4.1 Objetivo Específico
4.1.1 Soberanía y Democracia
4.1.2 Estado de Derecho como Gobierno de Leyes
4.1.3 Libertad e Igualdad
4.1.4 Subsídíaríedad
4.1.5 Solidaridad
4.1.6 Equidad
4.1.7 Resarcitoriedad
4.1.8 Autonomía Política y Gobiernos Locales
4.1.9 Pluralidad y Multiculturalidad
4.2 Proceso Legislativo y Actos Administrativos del Ejecutivo Federal
4.2.1 Coordinación, Cooperación y Corresponsabilidad
4.2.2 Eficiencia y Eficacia
4.2.3 Gradualismo y Asimetría
4.2.4 Participación Ciudadana
4.2.5 Transparencia y Rendición de Cuentas
4.2.6 Estrategias y proyectos para el cambio
4.2.7 Coherente Arquitectura de Gobiernos
Conclusiones
Bibliografía
LXX
(1990-2015)"
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
HIPÓTESIS PRINCIPAL.
Pese a que constitucionalmente se garantiza la independencia y soberanía del

municipio, y más aún pese a las frecuentes reformas al marco normativo para darle
validez a dicho precepto; la realidad es que independientemente a los cambios
normativos el avance en la consolidación de la autonomía municipal será
consistente con el arreglo político entre el ámbito federal y estatal, con las
autoridades locales lo que finalmente se ha manifestado en una sujeción y
dependencia financiera con los poderes centrales que los cooptan.
HIPÓTESIS SECUNDARIAS.
1.-Las administraciones municipales se encuentran fuertemente restringidas no solo

por la propia estructura normativa que lo hace sujetarse a las condiciones de los
programas federales y estatales; si no principalmente a los condicionamientos
políticos impulsados informalmente desde la federación o del gobierno estatal, estos
últimos afectan seriamente las capacidades y autonomía del municipio en tanto el
uso y dependencia de recursos que suministra la federación.
2.- La reducida capacidad del municipio como primer orden de gobierno, es decir
como contacto primario con la ciudadanía y el principal encargado de proporcionar
los servicios básicos para el desarrollo de la comunidad, afectando los márgenes
de gobernabilidad de las administraciones locales, pero en consecuencia
impactando el nivel de bienestar de la ciudadanía.
LXXI
(1990-2015)"
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS LAS HIPÓTESIS.
En la presente Investigación se intentó comprobar las siguientes hipótesis:
HIPÓTESIS PRINCIPAL:
Pese a que constitucionalmente se garantiza la independencia y

soberanía del municipio, y más aún pese a las frecuentes reformas
al marco normativo para darle validez a dicho precepto; la realidad
es que independientemente a los cambios normativos el avance en
la consolidación de la autonomía municipal será consistente con el
arreglo político entre el ámbito federal y estatal, con las autoridades
locales lo que finalmente se ha manifestado en una sujeción y
dependencia financiera con los poderes centrales que los cooptan.
La anterior hipótesis está comprobada, como hemos visto. Los municipios es la base
de la estructura de gobierno de nuestro país. En las últimas décadas se ha llevado
a cabo un amplio proceso para su fortalecimiento, destacando las obligaciones y
facultades plasmadas en la Carta Magna, en las Constituciones de los Estados, en
las Leyes Orgánicas Municipales y en diversas leyes que complementan el marco
legal para sustentar las funciones municipales, las cuales buscan ampliar su
actuación en todos los ámbitos de la vida del país.
Asimismo, los municipios de México han asumido su responsabilidad y día a día

buscan mejorar su papel en las funciones que les corresponden, por ello, se observa
una clara evolución para superar problemas ancestrales como: la debilidad
institucional, la carencia de recursos económicos, la fragilidad de sus estructuras
administrativas, y la ausencia de recursos humanos profesionales y capacitados.
En el Estado mexicano existe lo que se denomina la división vertical del poder

público, y que no es más que la organización por planos de la división territorial y
de la organización política y administrativa, en los denominados tres niveles de
gobierno: federal, estatal y municipal. Por lo que toda organización política descansa
LXXII
(1990-2015)"
sobre la idea de la supremacía de la Constitución sobre toda ley, y en la misma el

gobernante dotado de autoridad está limitado por la ley y sometido a ella.
Más aun en la actualidad, la legislación, regulación y los mecanismos de control se

han basado en establecer candados y determinar procedimientos para el mejor
desempeño en la administración de la Hacienda Municipal en cuanto a los ingresos
y los egresos, dejando de lado al patrimonio municipal respecto a sus bienes, que
adquieren una enorme relevancia en el logro y cumplimiento de los fines del
Municipio.
Los bienes del Municipio y los rendimientos que éstos producen se manejan sin
intervención de los Estados. Existe un mecanismo de supervisión por parte de la
Legislatura quien sanciona y aprueba algunos actos, tales como la venta de algún
inmueble, en donde se tiene que presentar una justificación, explicar los beneficios,
entre otros aspectos. No se debe confundir la autonomía que se pretende respecto
de la administración de éste; es decir, la sanción como hasta ahora en dichos actos,
la dará la Legislatura, pero los rendimientos que de los bienes se deriven, los
manejará libremente el Ayuntamiento, pues serán ingresos que fortalezcan la
Hacienda Municipal.
La Hacienda Municipal, se constituye en primera instancia por los ingresos y los

egresos, es decir el manejo de la Cuenta Pública. Los ingresos forman la parte
medular de la Hacienda Municipal, ya que es la manera de percibir recursos por
parte del Municipio; éstos se componen de las contribuciones que los
Ayuntamientos perciben, incluyendo tasas adicionales, que son establecidos por los
Estados sobre la propiedad inmobiliaria, considerando su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles. Constituye también la Hacienda Municipal las
participaciones federales con arreglo a los montos y plazos que determinen
anualmente las legislaturas, así como de los ingresos derivados de la prestación de
servicios públicos a su cargo, y de los productos y aprovechamientos que
provengan, entre otros, del uso y manejo de los bienes de su propiedad.
LXXIII
(1990-2015)"
Es así como surge, la necesidad de implementar mecanismos y procedimientos de

control que ayuden a los Ayuntamientos: primero, a ubicar y registrar el estatus
jurídico de los bienes que les pertenecen, independientemente que lo hagan en el
activo fijo, a efecto de que cada administración municipal en el proceso de entrega
- recepción, traslade la custodia de los bienes muebles e inmuebles con
transparencia y certidumbre; segundo, que se encuentren debidamente inscritos y
amparados con el documento idóneo con todos los efectos que éste genera; tercero,
que se unifiquen criterios respecto a la operación del Registro Administrativo y
cuarto, que el Municipio administre de manera más eficaz y eficiente su patrimonio,
para lograr un mejor desempeño en la administración, uso y explotación de los
bienes que lo integran, redituando en mayores ingresos y por tanto acrecentando
los beneficios directos a la hacienda municipal.
HIPÓTESIS SECUNDARIAS
1 Las administraciones municipales se encuentran fuertemente

restringidas no solo por la propia estructura normativa que lo hace
sujetarse a las condiciones de los programas federales y estatales;
si no principalmente a los condicionamientos políticos impulsados
informalmente desde la federación o del gobierno estatal, estos
últimos afectan seriamente las capacidades y autonomía del
municipio en tanto el uso y dependencia de recursos que suministra
la federación.
Como se demuestra en la presente investigación, la anterior hipótesis resulto ser

cierta, Ante la cada vez más creciente necesidad de buscar formas de enfrentar el
crecimiento demográfico actual, así como la posibilidad de Integración de desarrollo
social-político y crecimiento económico, surge el concepto de estructura del
municipio. El municipio su administración y financiamiento pretende políticas para
la problemática social actual, evitando que el desarrollo económico y social sean
obstaculizados, ya que si existe un desarrollo que ignore en establecer un marco
normativo eficaz, definiciones claras, participación de los diferentes niveles de
LXXIV
(1990-2015)"
gobierno, en este caso el municipal, así como la participación ciudadana, ayudará

a la implementación de las Políticas Públicas y con ello la resolución pronta y
expedita de los problemas públicos.
De esta manera, la política es, en sí misma, un término que implica la intervención

de lo público, de la colectividad, por eso podría determinarse en una mirada inicial
que existiera una redundancia en tanto se establece la “Política Pública” como lo
público de lo público. Constituye una de las opciones viables para acceder a nuevos
esquemas de crecimiento nacional, nuevos aspectos adquieren prioridad y nuevas
direcciones, entre ellos, la superación de la pobreza, al acceso a la educación y al
empleo, a la salud, a la seguridad social, a la protección del ambiente, y una serie
de valores como la justicia social, la identidad cultural, la igualdad entre los pueblos,
la libertad política.
2) La reducida capacidad del municipio como primer orden de

gobierno, es decir como contacto primario con la ciudadanía y el
principal encargado de proporcionar los servicios básicos para el
desarrollo de la comunidad, afectando los márgenes de
gobernabilidad de las administraciones locales, pero en
consecuencia impactando el nivel de bienestar de la ciudadanía.
Esta hipótesis también resulta cierta, Si bien suena ilógico, siendo nuestro país. La
Constitución dedica un amplio apartado a la regulación, integración, operación y
funcionamiento del municipio libre, en su artículo 115; el cual, ha tenido una serie
de modificaciones que permiten que al día de hoy, se cuente con mayor regulación
respecto de sus actividades; lo que necesariamente implica que sea perfectible,
pues la evolución de la institución no se detiene y cada vez se hace más necesario
un marco regulatorio completo y que contemple las necesidades actuales de la
administración municipal.
Mención aparte merece la introducción del constructo social en la toma de

decisiones a partir de la sociología jurídica, que ayuda a estudiar la norma a partir
de la interacción social, mantiene una estrecha relación entre las necesidades de la
LXXV
(1990-2015)"
población y su aplicación dentro de un marco normativo que dé certeza jurídica a la

aplicación de las Políticas Públicas, en particular dentro del municipio mexicano.
Es necesario que todas las leyes dispersas en esta materia se compilen en una sola
legislación que tenga el carácter de auténtica, positiva, real y eficaz, así como
adecuada para nuestra época, por lo que debe de estar de acuerdo a los problemas
sociales, ecológicos, económicos tecnológicos de alteración del medio ambiente
que se nos presentan en nuestra actualidad y vida diaria.
Hay que recordar que solamente mediante los instrumentos jurídicos y su

aplicación, los cuales deberán ser novedosos y concebidos a partir de la
problemática actual, sin olvidar el papel importante que juegan.
Objetivos
Objetivo General Preguntas Hipótesis Desarrollo
específicos
Describir y explicar la  Conocer y detallar la ¿Cuáles han sido los HIPÓTESIS PRINCIPAL. CAPITULO I. Marco
estructura de gobierno y naturaleza, fuentes y fundamentos Teórico, constitucional y
dinámica de financiamiento estructura del históricos, políticos y Pese a que la competencia de la
de los municipios en México, financiamiento a los sociales que otorgan constitucionalmente se federación
en el marco del proceso de municipios. al municipio su garantiza la
descentralización financiera carácter soberano? independencia y 1.1 Naturaleza y Marco
y el ejercicio de su  Describir la soberanía del municipio, Teórico de la institución
autonomía en materia del evolución histórica de ¿Cuáles son los y más aún pese a las municipal
orden de sus funciones y las facultades y fundamentos frecuentes reformas al
competencias. potestades del normativos por los marco normativo para 1.1.1 Naturaleza del
municipio como la que el municipio darle validez a dicho municipio
unidad básica de sustenta su actuar? precepto; la realidad es
organización social y que independientemente 1.1.2 Acepción
política. ¿Existe coincidencia a los cambios normativos etimológica de municipio
entre las capacidades el avance en la
 Analizar el origen, la administrativas consolidación de la 1.1.2.1 Definición de
dinámica y desarrollo otorgadas a los autonomía municipal municipio
del municipio y las municipios y el monto será consistente con el
áreas de su de los recursos que arreglo político entre el 1.1.2.2 Diversos
competencia respecto canaliza la federación ámbito federal y estatal, conceptos
al desarrollo regional. a través del esquema con las autoridades
de participaciones locales lo que finalmente 1.1.3 Elementos del
 Componer y detallar federales? se ha manifestado en una municipio
la dinámica, los sujeción y dependencia
mecanismos y ¿Es acorde las financiera con los 1.1.4 Derecho municipal
herramientas que responsabilidades poderes centrales que los
LXXVI
(1990-2015)"
dispone el municipio administrativas cooptan. 1.1.5 Administración

para orientar y asignar locales con las pública municipal
el presupuesto público. necesidades y HIPÓTESIS
demandas de las SECUNDARIAS. 1.1.5.1 Antecedentes
 Explicar la comunidades? Legislativos
naturaleza y 1.-Las administraciones
dinamismo de los ¿Cuál es el papel de municipales se 1.1.5.2 Autoridades
diversos mecanismos los impuestos locales encuentran fuertemente Municipales
de recaudación con los en relación al restringidas no solo por la
que cuenta el financiamiento del propia estructura 1.1.5.3 Servicios Públicos
municipio. gasto público? normativa que lo hace
sujetarse a las 1.1.5.3.1 Contraloría
 Establecer la forma ¿Qué mecanismos condiciones de los Municipal
en que el balance de tiene a su disposición programas federales y
las fuerzas políticas las tesorerías estatales; si no 1.2 El Federalismo en
locales y federales municipales para principalmente a los México
inciden en la hacerse de recursos condicionamientos
orientación del gasto financieros y políticos impulsados 1.2.1 Marco de
municipal. materiales, sin informalmente desde la Referencia, el régimen
afectar el patrimonio federación o del gobierno constitucional
 Conocer y distinguir de los gobiernos estatal, estos últimos
la estructura política y locales? afectan seriamente las 1.2.2 Antecedentes
administrativa que capacidades y autonomía
utilizan los gobiernos ¿Qué tipo de del municipio en tanto el 1.2.2.1 El origen del
municipales. estrategias se han uso y dependencia de federalismo
implementado para recursos que suministra
 Detallar los su fortalecimiento la federación. 1.2.2.2 La consagración
instrumentos institucional? constitucional de la idea
presupuestales por lo 2.- La reducida federal
que se canaliza el ¿Cuáles son los capacidad del municipio
financiamiento público factores de éxito para como primer orden de 1.2.2.3 La constitución de
al municipio. que el municipio gobierno, es decir como 1917
asuma con eficacia contacto primario con la
 Identificar las las responsabilidades ciudadanía y el principal 1.2.2.4 Distribución de
responsabilidades que le estén siendo encargado de competencias
administrativas que le delegadas? proporcionar los servicios
corresponden al básicos para el desarrollo 1.2.2.5 Elementos del
municipio en materia ¿En general, cuál es de la comunidad, Estado federal
del ejercicio del gasto. la situación financiera afectando los márgenes
de los municipios en de gobernabilidad de las 1.2.2.6 Partes de la
relación con el administraciones locales, Federación
desarrollo económico pero en consecuencia
de su comunidad? impactando el nivel de 1.2.2.7 Reglas para las
bienestar de la entidades federativas
¿Cuáles es el marco ciudadanía.
normativo que 1.2.2.8 Estados e
LXXVII
(1990-2015)"
determina los intervención federal

mecanismos de
financiamiento para 1.2.3 El régimen federal
los municipios, en mexicano
particular de los
recursos que le son 1.2.3.1 Objetivos
entregados por el Generales
gobierno federal?
1.2.3.2 Federalismo y
¿Existe diferencias Descentralización
regionales que habría
que incorporar en el 1.2.3.3 Convenios de
diseño de los Coordinación
programas de
descentralización? 1.2.3.4 El Programa para
un Auténtico Federalismo
¿En qué mecanismos 2001-2006
y principios legales se
sustenta el proceso 1.2.3.5 Líneas de Acción
de desconcentración
y descentralización CAPITULO 3.
financiera actual? Organización municipal,
financiamiento,
presupuesto, y
Patrimonio del municipio
3.1 Organización
municipal
3.1.1 Situación actual del

ejido en México, aspectos
sociales y económicos
3.1.2.1 De los habitantes

del municipio
3.1.2.2 Órganos de la
administración municipal
3.1.3 Integración
Administrativa
3.1.3.4 Otras autoridades
LXXVIII
(1990-2015)"
en el municipio
3.2 Fuentes de
financiamiento
3.2.1.1 Derechos
3.2.1.2 Productos
3.2.1.5 Concordatos
3.2.2 Externas y
extraordinarias
3.2.2.1 Público
3.2.2.2 Privado
3.3 Presupuestos
Municipales
3.3.1 Antecedentes
3.3.1.1 El presupuesto
desde el punto de vista
jurídico
político
3.3.1.3 ¿Que es el
presupuesto?
3.3.2 Formulación
LXXIX
(1990-2015)"
3.3.2.3 Dirección
3.3.2.4 Control
3.3.3 Aplicación
3.3.3.1 Ejecución del

presupuesto
3.4 El Patrimonio
Municipal
3.4.1 El Patrimonio y la
Hacienda Municipales
3.4.1.1 Concepto de
Patrimonio y de Hacienda
Municipales
3.4.1.2 Integración del

Patrimonio Municipal
3.4.2 Integración de los

Bienes Municipales
3.4.2.1 Bienes del

Dominio Público
3.4.2.2 Bienes del

Dominio Privado
3.4.3 Integración de la
Hacienda Municipal
3.4.3.1 Los Ingresos

Ordinarios

Extraordinarios
3.4.4 Manejo y
Administración del
3.4.4.1 Manejo de los
LXXX
(1990-2015)"
Bienes Municipales

Ingresos Municipales
3.4.5 La Cuenta Pública

Municipal
3.4.5.1 Integración de la
Cuenta Pública Municipal
3.4.5.2 Elaboración de la
3.4.5.3 Presentación,
Revisión y Aprobación de
la Cuenta Pública
Municipal
CAPITULO 4. Marco
Normativo de la
Descentralización
4.1.1 Soberanía y
Democracia
4.1.2 Estado de Derecho

como Gobierno de Leyes
4.1.4 Subsidiariedad
4.1.5 Solidaridad
4.1.6 Equidad
4.1.8 Autonomía Política

y Gobiernos Locales
4.1.9 Pluralidad y
LXXXI
(1990-2015)"
Multiculturalidad
4.2 Proceso Legislativo y

Actos Administrativos del
Ejecutivo Federal
4.2.1 Coordinación,
Cooperación y
Corresponsabilidad
4.2.3 Gradualismo y
Asimetría
4.2.4 Participación
Ciudadana
4.2.5 Transparencia y
Rendición de Cuentas
4.2.6 Estrategias y
proyectos para el cambio
4.2.7 Coherente
Arquitectura de
Gobiernos
Hipótesis secundaria 1
Objetivos
específicos
Describir y explicar la  Conocer y detallar la ¿Cuáles han sido los HIPÓTESIS CAPITULO I. Marco
estructura de gobierno y naturaleza, fuentes y fundamentos SECUNDARIAS. Teórico, constitucional y
dinámica de financiamiento estructura del históricos, políticos y la competencia de la
de los municipios en México, financiamiento a los sociales que otorgan 1.-Las administraciones federación
en el marco del proceso de municipios. al municipio su municipales se
descentralización financiera carácter soberano? encuentran fuertemente 1.1 Naturaleza y Marco
y el ejercicio de su  Describir la restringidas no solo por la Teórico de la institución
autonomía en materia del evolución histórica de ¿Cuáles son los propia estructura municipal
orden de sus funciones y las facultades y fundamentos normativa que lo hace
LXXXII
(1990-2015)"
competencias. potestades del normativos por los sujetarse a las 1.1.1 Naturaleza del
municipio como la que el municipio condiciones de los municipio
unidad básica de sustenta su actuar? programas federales y
organización social y estatales; si no 1.1.2 Acepción
política. ¿Existe coincidencia principalmente a los etimológica de municipio
entre las capacidades condicionamientos
 Analizar el origen, la administrativas políticos impulsados 1.1.2.1 Definición de
dinámica y desarrollo otorgadas a los informalmente desde la municipio
del municipio y las municipios y el monto federación o del gobierno
áreas de su de los recursos que estatal, estos últimos 1.1.2.2 Diversos
competencia respecto canaliza la federación afectan seriamente las conceptos
al desarrollo regional. a través del esquema capacidades y autonomía
de participaciones del municipio en tanto el 1.1.3 Elementos del
 Componer y detallar federales? uso y dependencia de municipio
la dinámica, los recursos que suministra
mecanismos y ¿Es acorde las la federación. 1.1.4 Derecho municipal
herramientas que responsabilidades
dispone el municipio administrativas 1.1.5 Administración
para orientar y asignar locales con las pública municipal
el presupuesto público. necesidades y
demandas de las 1.1.5.1 Antecedentes
 Explicar la comunidades? Legislativos
naturaleza y
dinamismo de los ¿Cuál es el papel de 1.1.5.2 Autoridades
diversos mecanismos los impuestos locales Municipales
de recaudación con los en relación al
que cuenta el financiamiento del 1.1.5.3 Servicios Públicos
municipio. gasto público?
1.1.5.3.1 Contraloría
 Establecer la forma ¿Qué mecanismos Municipal
en que el balance de tiene a su disposición
las fuerzas políticas las tesorerías 1.2 El Federalismo en
locales y federales municipales para México
inciden en la hacerse de recursos
orientación del gasto financieros y 1.2.1 Marco de
municipal. materiales, sin Referencia, el régimen
afectar el patrimonio constitucional
. de los gobiernos
locales? 1.2.2 Antecedentes
¿Qué tipo de 1.2.2.1 El origen del

estrategias se han federalismo
implementado para
su fortalecimiento 1.2.2.2 La consagración
institucional? constitucional de la idea
LXXXIII
(1990-2015)"
¿Cuáles son los federal

factores de éxito para
que el municipio 1.2.2.3 La constitución de
asuma con eficacia 1917
las responsabilidades
que le estén siendo 1.2.2.4 Distribución de
delegadas? competencias
1.2.2.5 Elementos del

Estado federal
1.2.2.6 Partes de la
Federación
1.2.2.7 Reglas para las

entidades federativas
1.2.2.8 Estados e
intervención federal
1.2.3 El régimen federal

mexicano
1.2.3.1 Objetivos
Generales
1.2.3.2 Federalismo y
Descentralización
1.2.3.3 Convenios de
Coordinación
1.2.3.4 El Programa para

un Auténtico Federalismo
2001-2006
CAPITULO 3.
Organización municipal,
financiamiento,
presupuesto, y
3.1 Organización
LXXXIV
(1990-2015)"
municipal
3.1.1 Situación actual del

ejido en México, aspectos
sociales y económicos
3.1.2.1 De los habitantes

del municipio
3.1.2.2 Órganos de la
administración municipal
3.1.3 Integración
Administrativa
3.1.3.4 Otras autoridades

en el municipio
3.2 Fuentes de
financiamiento
3.2.1.1 Derechos
3.2.1.2 Productos
3.2.1.5 Concordatos
3.2.2 Externas y
extraordinarias
3.2.2.1 Público
3.2.2.2 Privado
3.3 Presupuestos
Municipales
LXXXV
(1990-2015)"
3.3.1 Antecedentes
jurídico
político
3.3.1.3 ¿Que es el
presupuesto?
3.3.2 Formulación
3.3.2.3 Dirección
3.3.2.4 Control
3.3.3 Aplicación

presupuesto
3.4 El Patrimonio
Municipal
3.4.1.1 Concepto de
Municipales


Bienes Municipales
3.4.2.1 Bienes del
LXXXVI
(1990-2015)"
Dominio Público
3.4.2.2 Bienes del

Dominio Privado
Hacienda Municipal

Ordinarios

Extraordinarios
3.4.4 Manejo y
Administración del

Bienes Municipales


Municipal
la Cuenta Pública
Municipal
Hipótesis secundaria 2
LXXXVII
(1990-2015)"
Objetivos
específicos
Describir y explicar la  Explicar la ¿Cuál es el papel de HIPÓTESIS CAPITULO 3.
estructura de gobierno y naturaleza y los impuestos locales SECUNDARIAS. Organización municipal,
dinámica de financiamiento dinamismo de los en relación al financiamiento,
de los municipios en México, diversos mecanismos financiamiento del 2.- La reducida presupuesto, y
en el marco del proceso de de recaudación con los gasto público? capacidad del municipio Patrimonio del municipio
descentralización financiera que cuenta el como primer orden de
y el ejercicio de su municipio. ¿Qué mecanismos gobierno, es decir como 3.1 Organización
autonomía en materia del tiene a su disposición contacto primario con la municipal
orden de sus funciones y  Establecer la forma las tesorerías ciudadanía y el principal
competencias. en que el balance de municipales para encargado de 3.1.1 Situación actual del
las fuerzas políticas hacerse de recursos proporcionar los servicios ejido en México, aspectos
locales y federales financieros y básicos para el desarrollo sociales y económicos
inciden en la materiales, sin de la comunidad,
orientación del gasto afectar el patrimonio afectando los márgenes 3.1.2 Integración legal
municipal. de los gobiernos de gobernabilidad de las
locales? administraciones locales, 3.1.2.1 De los habitantes
 Conocer y distinguir pero en consecuencia del municipio
la estructura política y ¿Qué tipo de impactando el nivel de
administrativa que estrategias se han bienestar de la 3.1.2.2 Órganos de la
utilizan los gobiernos implementado para ciudadanía. administración municipal
municipales. su fortalecimiento
institucional? 3.1.3 Integración
 Detallar los Administrativa
instrumentos ¿Cuáles son los
presupuestales por lo factores de éxito para 3.1.3.4 Otras autoridades
que se canaliza el que el municipio en el municipio
financiamiento público asuma con eficacia
al municipio. las responsabilidades 3.2 Fuentes de
que le estén siendo financiamiento
 Identificar las delegadas?
responsabilidades 3.2.1 Internas y ordinarias
administrativas que le ¿En general, cuál es
corresponden al la situación financiera 3.2.1.1 Derechos
municipio en materia de los municipios en
del ejercicio del gasto. relación con el 3.2.1.2 Productos
desarrollo económico
de su comunidad? 3.2.1.3 Aprovechamiento
¿Cuáles es el marco 3.2.1.4 Participaciones

normativo que
determina los 3.2.1.5 Concordatos
mecanismos de
financiamiento para 3.2.2 Externas y
los municipios, en
LXXXVIII
(1990-2015)"
particular de los extraordinarias

recursos que le son
entregados por el 3.2.2.1 Público
gobierno federal?
3.2.2.2 Privado
¿Existe diferencias
regionales que habría 3.3 Presupuestos
que incorporar en el Municipales
diseño de los
programas de 3.3.1 Antecedentes
descentralización?
¿En qué mecanismos desde el punto de vista
y principios legales se jurídico
sustenta el proceso
de desconcentración 3.3.1.2 El presupuesto
y descentralización desde el punto de vista
financiera actual? político
3.3.1.3 ¿Que es el
presupuesto?
3.3.2 Formulación
3.3.2.3 Dirección
3.3.2.4 Control
3.3.3 Aplicación

presupuesto
3.4 El Patrimonio
Municipal
3.4.1.1 Concepto de
LXXXIX
(1990-2015)"
Municipales


Bienes Municipales
3.4.2.1 Bienes del

Dominio Público
3.4.2.2 Bienes del

Dominio Privado
Hacienda Municipal

Ordinarios

Extraordinarios
3.4.4 Manejo y
Administración del

Bienes Municipales


Municipal
la Cuenta Pública
XC
(1990-2015)"
Municipal
CAPITULO 4. Marco
Normativo de la
Descentralización
4.1.1 Soberanía y
Democracia
4.1.2 Estado de Derecho

como Gobierno de Leyes
4.1.4 Subsidiariedad
4.1.5 Solidaridad
4.1.6 Equidad
4.1.8 Autonomía Política

y Gobiernos Locales
4.1.9 Pluralidad y
Multiculturalidad
4.2 Proceso Legislativo y

Actos Administrativos del
Ejecutivo Federal
4.2.1 Coordinación,
Cooperación y
Corresponsabilidad
4.2.3 Gradualismo y
Asimetría
4.2.4 Participación
Ciudadana
XCI
(1990-2015)"
4.2.5 Transparencia y
Rendición de Cuentas
4.2.6 Estrategias y
proyectos para el cambio
4.2.7 Coherente
Arquitectura de
Gobiernos
XCII
(1990-2015)"
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.
La dependencia de las autoridades locales respecto a la federación es una

condición para mantener el estado de fragilidad financiera de los municipios,
quienes presentan en su mayoría una carga de obligaciones en la provisión de
servicios y en la demanda ciudadana que sobrepasa significativamente sus
capacidades financieras. En este sentido, los municipios que son la base de la
estructura de gobierno de nuestro país ha tenido en las últimas décadas un amplio
proceso para su fortalecimiento, destacando las obligaciones y facultades
plasmadas en la Carta Magna, en las constituciones de los Estados, en las leyes
orgánicas Municipales y en diversas leyes que complementan el marco legal para
sustentar las funciones municipales, las cuales buscan ampliar su actuación en
todos los ámbitos de la vida del país.

Por ello el gobierno municipal debe prestar los servicios públicos que satisfagan las
crecientes demandas de la población. De conformidad al Artículo 115
Constitucional, el Ayuntamiento es responsable de los servicios de agua potable,
alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques,
jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito,
así como los que las Legislaturas Locales definan.
Por lo anterior, las actividades municipales requieren de recursos económicos

suficientes que les permitan atender oportuna y eficazmente estas demandas. Así,
para cumplir el mandato constitucional recibe recursos de la federación, resultado
de los Convenios de Coordinación Fiscal y Colaboración Administrativa. Además de
contar con ingresos propios como complemento de sus recursos.
XCIII
(1990-2015)"
Es particularmente grave el que la gran mayoría de los municipios dependan para

subsistir totalmente de las aportaciones que realizan los fondos federales, y no
cuenten con recursos asociados a sus propias actividades de gobierno.
Aunque legalmente el municipio carece de facultades tributarias, el Congreso Local

determina las contribuciones que los habitantes deberán cubrir a la hacienda
municipal. En el ámbito fiscal, la norma que regula la situación de los causantes, es
la Ley de Ingresos y el Código Fiscal, que emite el Congreso Local y que son
decretados por el Ejecutivo Estatal.
De lo anterior, debemos recordar que las principales fuentes de recursos de los

municipios, según el Artículo 115 Constitucional, son las siguientes:
1. La explotación de sus bienes patrimoniales.

2. Las contribuciones que señalen las Legislaturas Locales.
3. Los derechos derivados de la prestación de servicios públicos.
4. Los recursos federales: participaciones y aportaciones
Por otra parte, el sistema fiscal mexicano está altamente centralizado pero, se
observa una importante tendencia al cambio. Las reformas al artículo 115
constitucional realizadas en 1983 y 1999 dan una muestra de ello. Aunque se han
ampliado las funciones de los gobiernos municipales, están limitadas sus
atribuciones y potestades fiscales. Sin embargo, las transferencias de gasto de la
federación a los ayuntamientos, se han incrementado significativamente y de forma
sostenida desde 1995. En la evolución de las finanzas municipales, podemos
encontrar 5 grandes etapas:
1. Una primera etapa -previa a 1980- de moderada autosuficiencia municipal

aunque en precarias condiciones, debido principalmente a un sistema tributario sin
dinamismo y a la ausencia un esquema de coordinación entre los 3 órdenes de
gobierno.
2. Un periodo -década de los ochentas- de un fortalecimiento de los ingresos
XCIV
(1990-2015)"
municipales, derivado de la reforma constitucional de 1983 que faculta al municipio

el cobro del impuesto predial.
3. Una siguiente etapa -hasta 1994- de repunte de las administraciones municipales

que aprovechan sus nuevas potestades y se esfuerzan por generar ingresos propios
directos, especialmente con el cobro de impuestos y tarifas.
4. La crisis de 1995 marca la siguiente etapa –hasta 1997- con una regresión en las
estrategias municipales de generación de ingresos propios. Así mismo, se amplían
las transferencias de recursos del Gobierno Federal a través de los Ramos 26 y 33.
5. A partir de ese momento, y con el impulso de la Reforma Constitucional de 1999,

los municipios, reconocidos plenamente como ámbito de Gobierno, se modernizan
y evolucionan en su interior, a efecto de prestar más y mejores servicios a la
población y, a través de esto, mejorar su situación financiera.
Si bien, lo anterior nos da una idea de la existencia de problemas en el gobierno

municipal, sin duda estos se derivan de factores históricos y de conformación del
sistema político, económico y social del país.
Estos factores sitúan al gobierno municipal en una posición institucional y

administrativa especial, con escasez de autonomía y de recursos para asumir las
funciones que la Constitución le otorga.
Es indudable que el federalismo hacendario debe introducir las reformas

necesarias, para ampliar los espacios de acción y disponibilidad de recursos de los
gobiernos subnacionales, particularmente de los gobiernos municipales. Sin
embargo, es igualmente cierto que los gobiernos municipales deben desarrollar en
el corto plazo, mayores capacidades administrativas y profesionales, para llevar a
cabo la tarea de la hacienda local, de nada servirían más recursos si las estructuras
locales no pueden hacer el mejor uso de los mismos y generar el mayor impacto
posible en el bienestar municipal.
En este sentido, surge la primera medida específica que proponemos como
XCV
(1990-2015)"
consecuencia del presente investigación:
1) Reconfiguración del espacio de orden municipal, es decir,

redimensionar la distribución del ámbito municipal en aquellos lugares
donde sea necesario dado el espacio geográfico y la densidad de
población, sobre todo en aquellos municipios donde los asentamientos
humanos sean visto disminuidos por efecto de la migración; se debe
considerar que en la génesis de los municipios respondieron a
consideraciones políticas y demográficas que posiblemente han
desaparecido o se han transformado; por lo tanto es urgente la
reconfiguración geográfica de los municipios definiendo su fusión o
desaparición, buscando una escala que permita un correcto gobierno,
el suministro adecuado de servicios públicos, y por lo tanto su
financiamiento.
El trabajo conjunto entre los poderes de gobierno, mantienen un equilibrio en el

desarrollo de sus competencias, por lo cual la mecánica estatal es coordinada en el
logro de objetivos, dando un mejor funcionamiento del gobierno municipal.
Desde la perspectiva de la política pública el municipio representa un mejor espacio

de concertación territorial entre gobierno y ciudadanos para focalizar problemáticas
concretas y proponer soluciones viables e incluyentes.
Ahora bien: ¿por qué en la etapa del diseño de políticas públicas? Porque la
mencionada fase implica la definición y comprensión del problema público a la luz
de sus origines, con la finalidad de estar en condiciones de proponer ideas creativas
y viables para solucionarlo de forma eficiente y democrática.
Nuestro trabajo se ha limitado a describir ideas bajo una metodología descriptiva.

En futuros trabajos será necesario desarrollar análisis cuantitativos y cualitativos de
las políticas públicas adoptadas por el gobierno federal, estatal y municipal en
términos de diagnóstico, diseño, implementación y evaluación. Para tener
información sobre las condiciones institucionales en las que se encuentran los
XCVI
(1990-2015)"
gobiernos municipales en el país y seguir avanzando en nuestros estudios sobre

cómo llevar los elementos de desarrollo de la ciudadanía al terreno del gobierno
local en México de forma viable y concreta.
La administración pública municipal, es la que definirá los programas y acciones

encaminados a proporcionar los servicios públicos suficientes y de calidad, que
tiendan al mejoramiento y progreso de las condiciones de vida de sus habitantes
dentro del territorio municipal.
La administración pública municipal, debe atender los reclamos de la población, con

la finalidad de generar la credibilidad en sus dependencias públicas, sin que se
aparte de los criterios y principios que deben orientar su quehacer público.
Los policías municipales en su actuar, deben observar la legislación que regule sus
actos y conductas, su presencia no es infundir temor entre los habitantes del
territorio municipal, sino que su proceder debe ser con apego al respeto de los
derechos humanos.
2). Ajustar la normas estatales que regulan el financiamiento a los municipios

de manera que se trate distinto a los que son desiguales, en las normas se
deben reconocer las diferencias entre los municipios, términos de
capacidades financieras y operativas para proveer los servicios públicos; en
un marco normativo que se ajuste y reconozca esas diferencias en
necesidades financieras, por ejemplo: en proyectos de inversión en
infraestructura mientras existen municipios que tienen problema con cubrir
sus costos corrientes. Y esto afecta la forma en que los municipios se
organizan para desarrollar adecuadamente sus funciones, como son la
naturaleza y número de comisiones en los cabildos, la representatividad
política y responsabilidad administrativa de estos.
Para esto es necesario:
XCVII
(1990-2015)"
1.- Que los diferentes niveles de Gobierno continúen en la construcción de

servicios públicos municipales, poniendo especial interés en aquellos municipios
con ingresos de escasa cuantía, pues de lo contrario, los índices de bienestar social
se verán estancados, con repercusiones negativas en el proceso de desarrollo
económico y social del país.
2.- Generalmente los municipios económicamente débiles destinan sus ingresos
ordinarios al pago de su administración, limpieza de calles, policía, salubridad
mantenimiento de edificios públicos, etc. por lo que para satisfacer sus necesidades
en los renglones de Agua Potable, Alcantarillado, Alumbrado Público y otros
servicios municipales, tienen la necesidad de recurrir a fuentes de financiamiento.
3.- Que los Ayuntamientos establezcan una escala de necesidades prioritarias en
materiales de obras y servicios públicos a fin de que los recursos propios del
Municipio y los provenientes de financiamiento bancario tengan el mejor uso posible,
pues las instituciones financieras señalan como condición indispensable esta
premisa.
Los gobiernos municipales deben estar conscientes que el único camino que tiene
que seguir para resolver los problemas del Municipio es la cooperación económica
de los beneficiarios y del Ayuntamiento, y cuando estos recursos no sean suficientes
para la ejecución de determinado proyecto, es posible complementarlos con
financiamientos, ya que el Estado no puede, en algunos casos, cubrir el costo total
de las obras, a pesar de los buenos deseos de nuestros gobernantes. En todos los
casos en que los Municipios requieran financiamiento para resolver los problemas
que se les presente, deberán recurrir al Gobierno del Estado, específicamente a la
Dirección de Hacienda para que los oriente y aconseje sobre la mejor manera de
llevar a cabo sus gestiones.
Por otra parte en la actualidad, la legislación, regulación y los mecanismos de

control se han basado únicamente en establecer candados y determinar
procedimientos para el mejor desempeño en la administración de la Hacienda
Municipal en cuanto a los ingresos y los egresos, dejando de lado al patrimonio
municipal respecto a sus bienes, que adquieren una enorme relevancia en el logro
XCVIII
(1990-2015)"
y cumplimiento de los fines del Municipio.
Los bienes del Municipio y los rendimientos que éstos producen se manejan sin
entre otros aspectos. Si bien, éste trabajo de investigación lo que pretende es
brindar seguridad jurídica al patrimonio del Municipio, no se debe confundir la
autonomía que se pretende respecto de la administración de éste; es decir, la
sanción como hasta ahora en dichos actos, la dará la Legislatura, pero los
rendimientos que de los bienes se deriven, los manejará libremente el
Ayuntamiento, pues serán ingresos que fortalezcan la Hacienda Municipal.
Ante ello, y como consecuencia de la dispersión que el servicio público impone a

los bienes de propiedad municipal, surge la necesidad de implementar mecanismos
y procedimientos de control que ayuden a los Ayuntamientos: primero, a ubicar y
registrar el estatus jurídico de los bienes que les pertenecen, independientemente
que lo hagan en el activo fijo, a efecto de que cada administración municipal en el
proceso de entrega - recepción, traslade la custodia de los bienes muebles e
inmuebles con transparencia y certidumbre; segundo, que se encuentren
debidamente inscritos y amparados con el documento idóneo con todos los efectos
que éste genera; tercero, que se unifiquen criterios respecto a la operación del
Registro Administrativo y cuarto, que el Municipio administre de manera más eficaz
y eficiente su patrimonio, para lograr un mejor desempeño en la administración, uso
y explotación de los bienes que lo integran, redituando en mayores ingresos y por
tanto acrecentando los beneficios directos a la hacienda municipal.
La Hacienda Municipal, como ya se hizo mención, se constituye en primera instancia

por los ingresos y los egresos, es decir el manejo de la Cuenta Pública. Los ingresos
forman la parte medular de la Hacienda Municipal, ya que es la manera de percibir
recursos por parte del Municipio; éstos se componen de las contribuciones que los
Ayuntamientos perciben, incluyendo tasas adicionales, que son establecidos por los
XCIX
(1990-2015)"
Estados sobre la propiedad inmobiliaria, considerando su fraccionamiento, división,

consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles. Constituye también la Hacienda Municipal las
participaciones federales con arreglo a los montos y plazos que determinen
anualmente las legislaturas, así como de los ingresos derivados de la prestación de
servicios públicos a su cargo, y de los productos y aprovechamientos que
provengan, entre otros, del uso y manejo de los bienes de su propiedad.
Por ello, esta propuesta consiste en reformar el artículo 97 fracción I, de la Ley

Orgánica Municipal del Estado de México, para desincorporar a los bienes muebles
e inmuebles como parte integrante de la Hacienda Pública Municipal; en el
entendido de que el Patrimonio Municipal es un concepto que engloba a los ya
señalados y por consecuencia es más general. Lo anterior, para guardar
congruencia con la referencia establecida en el artículo 115 Constitucional.
Se requiere incorporar al Reglamento del Registro Público de la Propiedad un

apartado correspondiente a la Propiedad Inmobiliaria de Entes Públicos para que
ahí se lleven los registros respecto al manejo, control, gravamen y diversos actos
que la ley le permita a los Municipios realizar respecto de sus bienes; por ende, se
pretende formar la carpeta especial en la cual se integrarán todos los bienes
inmuebles y, de ser posible, también los muebles; logrando una total y efectiva
escrituración y la respectiva inscripción sobre los diversos actos que afecten el
estatus jurídico y el adecuado control respecto a éstos en el Registro Público.
Esto es, el Registro Administrativo seguirá siendo operado por los Municipios para
efectos del inventario e identificación, pero con las consideraciones que permitan
unificar los criterios, registros y operación del mismo y que en manos del Instituto
de la Función Registral se llevará la memoria, registro y estatus jurídico respecto al
control, uso y manejo de los bienes municipales. La publicidad e información
inmobiliaria estaría a cargo del Registro Público de la Propiedad.
Aunque existan diversas disposiciones que señalen como facultades las de

controlar y regularizar los bienes municipales, en la práctica no se lleva a cabo pues
C
(1990-2015)"
cada municipalidad guarda sus particularidades. Es por ello que es indispensable la

presente reforma. Así entonces, el Manual para el Control del Patrimonio Municipal
que el Órgano Superior de Fiscalización del Estado presenta contiene la
clasificación de los bienes propiedad del Estado o del Municipio, desglosados en
bienes de dominio Público y bienes de dominio Privado, así como la clasificación
contable que constituye la base sobre la cual se hará el registro en el balance
general del activo fijo; enumera, asimismo las diversas formas de cómo puede
incrementarse el Patrimonio Municipal; se establece el procedimiento y las
recomendaciones de carácter general para la elaboración y control del Inventario
que remitirán a este Órgano de Fiscalización; contiene también los Formatos que
habrán de ser de utilidad para llevar el control interno de los bienes en cuanto a su
resguardo, transferencias y bajas de los mismos. Pero deja de lado el estatus y
resguardo jurídico de los bienes, pues todo el procedimiento se lleva como un mero
control inventarial.
Se considera indispensable y por demás viable dicha reforma, pues se generaría un

mayor control respecto de los bienes municipales; propiciaría que los bienes se
encuentren acreditados con la escritura pública con los efectos que esto conlleva;
permitiría al Municipio obtener mayores beneficios del uso, explotación o
aprovechamiento de sus bienes; pero sobre todo, acarrearía una verdadera
seguridad jurídica al patrimonio municipal.
Es por lo que se considera adecuado la implantación de una Hacienda Municipal

integrada por los ingresos y egresos y la autonomía en sus recursos respecto de los
bienes municipales; lo anterior, constituye una gran obligación para el
Ayuntamiento, porque con este acto el Municipio estaría obligado a regular la
naturaleza de sus bienes, buscando lo mejor para sus intereses y por medio de este
lograr tener una eficaz protección legal de todo su patrimonio.
La legislación ya cuenta con las bases necesarias para el control y manejo de los
bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio. Estos controles se tienen que
perfeccionar, pues el procedimiento para cada Municipio consiste únicamente en la
CI
(1990-2015)"
expedición de un catálogo con números de identificación. Los Municipios no cuentan

con escrituras públicas de sus bienes en buena medida porque la exigencia del
Estado termina cuando los Municipios llenan las cédulas donde se inscriben los
bienes; por ello, se requiere uniformar los procesos de registro inventarial y
administrativo; es necesario también la obligación de respaldar jurídicamente el bien
y la situación que guarda; es indispensable que la información sobre dicha situación
jurídica sea veraz y se encuentre a cargo de un solo órgano del Estado, para ello,
la carpeta donde se inscriben éstos. La implementación de todo lo anterior,
generaría los beneficios ya descritos y que son claramente visibles.
Una vez analizado, la relevancia que tiene la formalización de la estructura estatal

y patrimonial, es necesario:
2) Establecer medidas inmediatas y escalables para transformar la

realidad de los municipios, en este sentido se propone el siguiente
proceso de modernización a la estructura, patrimonio y financiamiento:
a) Se requiere desarrollar el concepto de patrimonio municipal para estar en

congruencia con lo establecido por la Constitución General de la
República, como parte constitutiva de la hacienda municipal, y convertir
estos activos en fuente de recursos autogenerados.
b) Un marco normativo a nivel federal que unifique y establezca los
mecanismos y sistemas de control administrativo en los municipios, y
permitan optimizar su uso, explotación y aprovechamiento, homologando
procesos y obteniendo economías de escala en los soportes informáticos
de gestión y control de la gestión pública.
c) Protección del estatus jurídico, dimensiones y el estado físico de los bienes
inmuebles del Municipio, a manera de que se realicen los procedimientos
indispensables para escriturarlos e inscribirlos en el Registro Público de la
Propiedad y del Comercio.
d) Es conveniente formalizar y profesionalizar el servicio público buscando la
especialización del cuerpo burocrático y el control del mismo.
CII
(1990-2015)"
e) Es necesario establecer la regulación y propiciar el control en el uso de los

bienes que tienen a su cargo los municipios obteniendo eficiencia y un
mejor funcionamiento de los bienes que podría redituar en ingresos en
beneficio de la hacienda municipal.
f) Establecer la estructura de vinculación y la asociación de las entidades
municipales para provisión de servicios y la construcción de
infraestructura, incluyendo la posibilidad de las asociaciones públicos-
privadas.
g) Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana, transparencia y
rendición de cuentas.
CIII
(1990-2015)"
Bibliografía Básica
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Relaciones Públicas del Estado de México. México, 1970
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y Laboral, S.A. de C.V. México, 1973
Otras Fuentes de Información
Seminario sobre la Ley de Ingresos Municipales y Reformas Fiscales a las Leyes

de Hacienda Lic. Luis Armando Armendáriz Asesor de la Dirección General de
Hacienda del Estado
Seminario sobre Fuentes de Financiamiento para las Obras Públicas Municipales
CV
(1990-2015)"
Lic. Santiago Gutiérrez O. Lic. Pedro Mendoza Gómez Departamento de Gestión

Financiera Municipal
Seminario sobre la Naturaleza y Fundamento del Presupuesto Lic. Germán Mort

Peña Sub-Director de Egresos Estudio sobre Presupuestos C.P. Antonio Uvalle
Galindo Ex-Tesorero Municipal, Naucalpan, Edo. de Méx.
Seminario sobre Sistema de Contabilidad Pública Municipal Lic. Ignacio Hernández

C. Tesorero Municipal, Toluca, Méx.
CVI
(1990-2015)"
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de

Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes (1990-2015)"
REPORTE DE LA INVESTIGACIÓN
(1990-2015)"
Índice
Introducción ....................................................................................................................................1
CAPITULO I. Marco Teórico, constitucional y la competencia de la federación .............................. 11

1.1 Naturaleza y Marco Teórico de la institución municipal ........................................ 11
1.1.1 Naturaleza del municipio ................................................................................................ 11
1.1.2 Acepción etimológica de municipio ................................................................................. 14
1.1.2.1 Definición de municipio .......................................................................................... 15
1.1.2.2 Diversos conceptos ................................................................................................ 18
1.1.3 Elementos del municipio ................................................................................................. 20
1.1.4 Derecho municipal .......................................................................................................... 29
1.1.5 Administración pública municipal .................................................................................... 32
1.1.5.1 Antecedentes Legislativos ...................................................................................... 32
1.1.5.2 Autoridades Municipales ........................................................................................ 41
1.1.5.3 Servicios Públicos .................................................................................................. 47
1.1.5.3.1 Contraloría Municipal ...................................................................................... 49
1.2 El Federalismo en México .................................................................................... 50
1.2.1 Marco de Referencia, el régimen constitucional .............................................................. 54
1.2.2 Antecedentes ................................................................................................................. 58
1.2.2.1 El origen del federalismo ........................................................................................ 58
1.2.2.2 La consagración constitucional de la idea federal ................................................... 60
1.2.2.3 La constitución de 1917 ......................................................................................... 62
1.2.2.4 Distribución de competencias ................................................................................. 63
1.2.2.5 Elementos del Estado federal................................................................................. 63
1.2.2.6 Partes de la Federación ......................................................................................... 64
1.2.2.7 Reglas para las entidades federativas .................................................................... 64
1.2.2.8 Estados e intervención federal ............................................................................... 65
1.2.3 El régimen federal mexicano .......................................................................................... 65
1.2.3.1 Objetivos Generales............................................................................................... 65
1.2.3.2 Federalismo y Descentralización ............................................................................ 69
1.2.3.3 Convenios de Coordinación ................................................................................... 70
1.2.3.4 El Programa para un Auténtico Federalismo 2001-2006 ......................................... 73
1.2.3.5 Líneas de Acción ................................................................................................... 76
CAPITULO 2. Historia del Municipio en el Derecho Positivo Mexicano .......................................... 79

2.1 Antecedentes del municipio .................................................................................. 79
(1990-2015)"
2.1.1 Organismos de gobierno predecesores del Municipio ..................................................... 79

2.1.1.1 Grecia y Roma ....................................................................................................... 80
2.1.1.2 España .................................................................................................................. 84
2.1.1.3 México ................................................................................................................... 95
2.1.2 Evolución Histórica del Municipio .................................................................................... 99
2.1.2.1 La producción económica de la Nueva España .....................................................101
2.1.2.2 Los cabildos indígenas ..........................................................................................103
2.1.2.3 Los cabildos españoles .........................................................................................104
2.1.2.4 La Constitución de Cádiz ......................................................................................107
2.1.2.5 Plan de Iguala .......................................................................................................108
2.1.2.6 Los primeros años del periodo independiente .......................................................109
2.1.2.7 La Constitución de 1824........................................................................................109
2.1.2.10 El periodo porfirista .............................................................................................112
2.1.2.11 El movimiento social de 1910-1917 .....................................................................113
2.2 El Municipio en el Derecho Positivo Mexicano.................................................... 115
2.2.1 Fundamento ..................................................................................................................115
2.2.2 Estructura, Funciones, competencia y responsabilidades ..............................................128
2.2.2.1 El Ayuntamiento ....................................................................................................128
2.2.2.2 El presidente municipal .........................................................................................131
2.2.2.3 El síndico municipal ..............................................................................................133
2.2.2.4 El regidor municipal ..............................................................................................134
2.2.2.5 Los servidores públicos superiores municipales ....................................................135
2.2.2.6 Suspensión, desaparición y revocación del ayuntamiento .....................................139
2.2.2.7 La desaparición de ayuntamientos ........................................................................140
2.2.2.8 La suspensión de ayuntamientos ..........................................................................142
2.2.2.9 La revocación de ayuntamientos ...........................................................................144
2.2.2.10 El procedimiento .................................................................................................145
2.2.3 Autonomía del Municipio ...............................................................................................146
CAPITULO 3. Organización municipal, financiamiento, presupuesto, y Patrimonio del municipio . 150

3.1 Organización municipal ...................................................................................... 150
3.1.1 Situación actual del ejido en México, aspectos sociales y económicos ...........................150
3.1.2 Integración legal ............................................................................................................154
3.1.2.1 De los habitantes del municipio .............................................................................158
3.1.2.2 Órganos de la administración municipal ................................................................159
(1990-2015)"
3.1.3 Integración Administrativa .............................................................................................181

3.2 Fuentes de financiamiento .................................................................................. 192
3.2.1 Internas y ordinarias ......................................................................................................192
3.2.1.1. Derechos .............................................................................................................199
3.2.1.2 Productos .............................................................................................................203
3.2.1.3 Aprovechamiento ..................................................................................................204
3.2.1.4 Participaciones .....................................................................................................206
3.2.1.5 Concordatos .........................................................................................................207
3.2.2 Externas y extraordinarias .............................................................................................208
3.2.2.1 Público ..................................................................................................................208
3.2.2.2 Privado .................................................................................................................212
3.3 Presupuestos Municipales .................................................................................. 213
3.3.1 Antecedentes ................................................................................................................213
3.3.1.1 El presupuesto desde el punto de vista jurídico .....................................................213
3.3.1.2 El presupuesto desde el punto de vista político .....................................................214
3.3.1.3 ¿Que es el presupuesto? ......................................................................................214
3.3.2 Formulación ..................................................................................................................216
3.3.2.1 Organización.........................................................................................................217
3.3.2.2 Coordinación.........................................................................................................219
3.3.2.3 Dirección...............................................................................................................219
3.3.2.4 Control ..................................................................................................................219
3.3.3 Aplicación......................................................................................................................224
3.3.3.1 Ejecución del presupuesto ....................................................................................224
3.4 El Patrimonio Municipal ...................................................................................... 234
3.4.1 El Patrimonio y la Hacienda Municipales .......................................................................234
3.4.1.1 Significación .........................................................................................................234
3.4.1.2 Integración del Patrimonio Municipal .....................................................................236
3.4.2 Integración de los Bienes Municipales ...........................................................................240
3.4.2.1 Bienes del Dominio Público ...................................................................................240
3.4.2.2 Bienes del Dominio Privado ..................................................................................243
3.4.3 Integración de la Hacienda Municipal ............................................................................245
3.4.3.1 Los Ingresos Ordinarios ........................................................................................249
3.4.3.2 Los Ingresos Extraordinarios .................................................................................252
3.4.4 Manejo y Administración del Patrimonio Municipal .........................................................252
3.4.4.1 Manejo de los Bienes Municipales ........................................................................252
3.4.4.2 Manejo de los Ingresos Municipales ......................................................................257
3.4.5 La Cuenta Pública Municipal .........................................................................................258
(1990-2015)"
3.4.5.1 Integración de la Cuenta Pública Municipal ...........................................................259

3.4.5.2 Elaboración de la Cuenta Pública Municipal ..........................................................261
3.4.5.3 Presentación, Revisión y Aprobación de la Cuenta Pública Municipal....................262
CAPITULO 4. Marco Normativo de la Descentralización.............................................................. 265

4.1 Objetivo Específico ............................................................................................. 265
4.1.1 Soberanía y Democracia ...............................................................................................265
4.1.2 Estado de Derecho como Gobierno de Leyes ................................................................265
4.1.3 Libertad e Igualdad ........................................................................................................266
4.1.4 Subsídíaríedad ..............................................................................................................266
4.1.5 Solidaridad ....................................................................................................................266
4.1.6 Equidad .........................................................................................................................267
4.1.7 Resarcitoriedad .............................................................................................................267
4.1.8 Autonomía Política y Gobiernos Locales ........................................................................267
4.1.9 Pluralidad y Multiculturalidad .........................................................................................268
4.2 Proceso Legislativo y Actos Administrativos del Ejecutivo Federal ..................... 268
4.2.1 Coordinación, Cooperación y Corresponsabilidad ..........................................................268
4.2.2 Eficiencia y Eficacia .......................................................................................................268
4.2.3 Gradualismo y Asimetría ...............................................................................................269
4.2.4 Participación Ciudadana ................................................................................................269
4.2.5 Transparencia y Rendición de Cuentas .........................................................................270
4.2.6 Estrategias y proyectos para el cambio..........................................................................270
4.2.7 Coherente Arquitectura de Gobiernos ............................................................................272
Conclusiones .............................................................................................................................. 275
Bibliografía.................................................................................................................................. 286
(1990-2015)"
Introducción
El municipio como la unidad básica de gobierno representa un componente

fundamental del grado de gobernabilidad del país, en particular las formas en que
se recaudan los recursos y como éstos son utilizados en beneficio de la ciudadanía,
y es el lugar donde las políticas públicas se materializan en beneficios para las
comunidades.
La investigación “El municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento,

desarrollo y perspectivas recientes (1990-2015), propone un mayor entendimiento
de la dinámica que presentan los municipios en México. Con el objetivo de orientar
al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una
parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiarlo,
los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a
estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas.
Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis
que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las
cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a
la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la
investigación realizada.

1
(1990-2015)"
Sin embargo, es de vital importancia para el desarrollo municipal, que el marco

regulatorio proteja y resguarde su patrimonio; pues es a través de éste, que se le
permite a la municipalidad cumplir con sus fines y lograr sus objetivos como entidad
pública y de gobierno. Como la administración depende de ciudadanos, su actuar
se encuentra sujeto a deficiencias e irregularidades que generan diversos riesgos
que la normatividad en mayor medida debe evitar y controlar.
Asimismo, el municipio se caracteriza por ser una institución con un valor estratégico
reconocido y, también, por tener profundas deficiencias en su funcionamiento y una
amplia agenda de reformas pendientes que posibiliten su adecuación a las
necesidades contemporáneas de la Nación.
Igualmente, el municipio en México ha tenido rasgo de desfase con su tiempo,

prácticamente de manera continua desde 1821, considerando el periodo de la
historia nacional independiente, lo que obedece en gran medida a que fue y sigue
siendo una forma de organización social ajena y contraria a las formas originarias
de organización comunitaria y participativa de los pueblos originarios de
Mesoamérica.
Definimos a la libertad municipal como la capacidad de la población de una

demarcación territorial de decidir sobre el quehacer público en lo relativo a la vida
cotidiana y a la convivencia frecuente de la población, lo que incluye los llamados
servicios públicos urbanos y la seguridad pública frente a infracciones a la
convivencia social relativamente menores, y también en lo relativo a situaciones de
carácter regional y nacional que incidan de manera específica y diferenciada sobre
dicha población.
Por lo anterior, es importante tener una demarcación territorial de la municipalidad

que fue determinada históricamente en Europa y particularmente en España, por la
vecindad de la población, por su cercanía y convivencia frecuente y su decisión libre
de autogobernarse con un ayuntamiento o junta de vecinos reconocida por la
comunidad de habitantes de una villa o localidad.
2
(1990-2015)"
Etimológicamente, municipio proviene del latín “municipium", que significa el

conjunto de obligados a pagar el tributo y se aplicaba en las localidades sometidas
a Roma y que gozaban de los derechos romanos. En la Península Ibérica
conquistada por Roma se estableció esa forma política y jurídica de organización
local, que es heredada con distintas variantes por los elementos nacionales
constituyentes de lo que sería el Reino de España como conjunto de reinos
dominados-encabezados por el de Castilla. Así, el municipio español recogió y
mezcló tres elementos precedentes: el concilium, de origen visigodo, en la figura del
cuerpo colegiado que es máxima autoridad en la demarcación municipal, hoy
nombrado cabildo; el régimen de ediles (“edilicio”) de origen romano, en las reglas
para la conformación urbana y las edificaciones y servicios; y la figura del jefe del
órgano gobernante “alcalde”, de origen árabe. El primer asentamiento español en
tierras continentales de América fue precisamente la Villa Rica de la Veracruz,
creada el 22 de abril de 1599, a iniciativa del Capitán General Hernán Cortés, por
decisión de los propios expedicionarios recién desembarcados, al amparo de las
leyes de España y “en nombre de los muy poderosos, excelentísimos, muy católicos
y muy grandes reyes y señores Juana y el emperador Carlos V, su hijos, la Villa
Rica de la Vera Cruz”. Una vez fundada la Villa Rica, sus pobladores constituyen el
respectivo ayuntamiento que se declara súbdito directo del Rey y por ende libre del
Gobernador de Cuba Diego de Velázquez, quien había enviado la expedición y
nombrado Capitán General a Cortés y del que Cortes no quería depender en el
mando ni compartir con éste las riquezas y poderes por conquistar.
Así, el municipio fue y es la base de la organización política general, con

modalidades y variantes en distintas etapas de la historia nacional, hasta su
reconocimiento en la Constitución de 1917. El texto actual del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que ”Los Estados
adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases
siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección
popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y
3
(1990-2015)"
síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al

gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá
autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.”
El nuevo origen primario del gobierno municipal ha generado un ámbito de intereses

particulares, municipales, que trasciende a sus actores inmediatos (es decir, a los
partidos políticos). El municipio se convirtió así en un actor del escenario
intergubernamental, disponiendo de una agenda de intereses específicos,
derivados de sus propias necesidades y potencialidades, que corresponden a su
ámbito institucional, si bien luego son matizados o intensificados por la coyuntura
política y por los partidos, sin agotarse en la agenda de éstos.
Asimismo, por el camino de la democracia local, como puede apreciarse, la

definición de Estado que la Constitución general reconoció desde 1917 en los
artículos 40 y 115, incluyendo a la federación, a los estados y a los municipios, como
sus componentes-adquirió mayor sustancia material conforme la democracia
avanzó en el ámbito municipal. Dicho de otra manera, la transición democrática
generó un renovado municipio; la pregunta sería ahora si el nuevo municipio
enriquecerá una mayor democracia, en los parámetros contemporáneos de la
ciudadanía.
El nuevo ambiente político en los municipios, las experiencias de alternancia política

que van volviéndose más frecuentes, el surgimiento y desarrollo de nuevas élites
políticas y administrativas locales, han sido factores complementarios que
estimularon el fortalecimiento del municipio como esfera de gobierno. Cabe
reconocer que la reforma del Artículo 115 de la constitución del país en 1983 fue
una plataforma compatible con las transformaciones sociales e institucionales que
de manera paralela emergían en los municipios.
Sin ese renovado marco constitucional, el proceso de evolución municipal hubiera

intensificado su tensión y conflictos con el centralismo político y administrativo de la
federación y los estados. Las adecuaciones al Artículo 115 de aquel año no
equivalían a la reforma municipal “definitiva”, como es aceptado, pero sí
4
(1990-2015)"
contribuyeron a aligerar el costo de un centralismo que además padecía una severa

crisis de representatividad y económica.
La democracia local, la diferenciación institucional, la emergencia del municipio

como actor de la política intergubernamental, su consolidación como aparato
público que multiplicó sus dimensiones, recursos, funciones y estructura orgánica,
en conjunto retratan una poderosa trayectoria de lo que podría denominarse como
un nuevo municipio mexicano. Detrás de éste, lo que se encuentra es una
reconstrucción de la sociedad local como actor social y político que avanza hacia
su inserción en la definición y alternativas de los asuntos públicos, no solamente
locales, si no los nacionales.
La trayectoria de un nuevo municipio mexicano no puede así limitarse a alguno de

sus componentes: no es solamente política, también lo es administrativa,
intergubernamental, jurídica, hacendaría. De suyo relevante, cada uno de los
componentes anteriores describe parcialmente a una dinámica de cambio más
compleja y de escala estructural, que incluso el rubro de un “nuevo municipio” no lo
describe suficientemente.
Lo que está en juego es el ascenso, la fusión, la mayor apropiación de la esfera

pública por la sociedad local. Lo que se encuentra en curso es la realización de la
libertad municipal y de su contenido contemporáneo, que evidentemente requiere
una nueva o renovada institucionalidad en prácticamente todas sus dimensiones.
La institucionalidad vigente, con su pesada carga de diseños heredados de los
periodos más centralista y autoritario de Estado, resulta ahora desfasada para los
requerimientos del nuevo municipio y de la nueva sociedad local.
La evolución de la libertad municipal, como puede apreciarse, ha acercado su

realización a la esfera misma del nuevo municipio mexicano. En particular, el
componente de gobierno local pleno, de un alto grado de autogobierno en el ámbito
de lo cercano al pueblo, ya tiene un firme asiento local, por lo pronto como
potencialidad jurídica pero con limitada viabilidad política. Por su lado, el
5
(1990-2015)"
componente de autonomía ha evolucionado también con las reformas del artículo

115, de 1983 y 1999, pero aún quedan pendientes definiciones fundamentales.
Por el lado, de la autonomía la agenda se encuentra mucho más dependiente de

los legislativos estatales y federal. Los temas pendientes son varios y cruciales.
Entre los más relevantes estaría el terminar por reconocer el papel del municipio en
la estructura del Estado, lo cual sólo puede hacerse modificando la carta
fundamental de la nación.

En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general Establecer

y describir la estructura y dinámica de financiamiento de los municipios en México,
en el marco del proceso de descentralización y traslación de poderes y
competencias al municipio.
Bajo ese mirador, nuestro trabajo busca colocar a debate un enfoque que puede ser
útil para entender de forma integral, observando en el municipio a una institución
sociopolítica estratégica. Por su condición como gobierno autónomo de proximidad,
y por tener a su cargo la prestación de los servicios públicos en exclusiva.
Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre

en las prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá
revertir de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los
6
(1990-2015)"
ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento importante

para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación
del gobierno y una administración pública más democrática que no se vea rebasada
por las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la

investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con
precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la
delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de
investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la
forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por
otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo
de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán
las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.
Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la

investigación “El municipio en México: estructura y sus fuentes de
financiamiento, desarrollo y perspectivas recientes (1990-2015)” se utilizará el
método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir
situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado fenómeno.
Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y consultando revistas
y periódicos históricos, así como páginas de Internet relacionadas con el tema en
comento. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el
Método cualitativo, y por otra parte el Método Analítico mismo que me auxilió a
razonar la información obtenida.
Para nuestros fines, el texto se estructurará por cuatro capítulos que establecen
aspectos como los siguientes:

7
(1990-2015)"





8
(1990-2015)"

El diseño de la investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y

observacional, es decir, se han descrito las características que los principales
elementos que influyen y han determinado las prácticas de los municipios en materia
de financiamiento y la forma en que se gestionan los servicios públicos locales, con
tal propósito se integraron y examinaron series estadísticas que reflejan los rasgos
más relevantes de esta incorporación a los órganos de gobierno y la toma de
decisiones en los municipios, además de la revisión de los objetivos de planes y
46
9
(1990-2015)"
programas orientados a promover el mejor tejido administrativo para entregar los

servicios públicos y la estrategia de desarrollo de los gobiernos.
En este sentido, se requirió la consulta y revisión de fuentes y bases de datos del

pasado; en particular se utilizó los elementos que ofrecen las fuentes bibliográficas
y hemerográficas disponibles, así como referencias de origen político y
administrativo, que se reflejan en programas, informes y evaluaciones que delinean
un perfil de necesidades que enfrenta las mujeres y los distintos medios que ha
utilizado el estado para favorecer su inclusión en los órganos de gobierno.
Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato

crítico y la bibliografía que acompaña al reporte escrito. Sin embargo se han incluido
referencias de textos que pese a ser consultados, no fueron retomados para su
integración en el cuerpo de la investigación, pero que por la calidad del material y la
información que ofrecen puede ser de interés para quienes pueda interesar el
profundizar en algún tema en particular.
Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de

carácter retrospectivo y transversal, dado que se trabajó con información obtenida
con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como
el que se mide una sola vez las variables en un momento determinado.
De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el cual
permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor profundidad
y con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique Movimiento
Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis más puntuales,
con el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en general, elementos
de juicio para definir su postura política – ideológica sobre este tema.
10
(1990-2015)"
La palabra naturaleza proviene del latín naturalis y que para el motivo de este
estudio, es decir con un enfoque totalmente municipal, significa "esencia y
propiedad característica de cada ser” y "virtud, calidad o propiedad de las cosas”.47'
Se trata, entonces de integrar sobre las esencias y virtudes para alcanzar un
profundo conocimiento del Municipio. Esta tarea tiene como único fin buscar la
precisión del concepto Municipio.
Específicamente en México, es necesario analizar dos corrientes: la que ve al

Municipio como un organismo descentralizado de la administración pública y la que
ve en él un nivel de gobierno.
a) Como Organismo Descentralizado de la Administración Pública, se ha sostenido

que el Municipio es una descentralización por región, de acuerdo a la doctrina
administrativa francesa, que tanta influencia ha tenido en nuestro país por la difusión
que en sus libros de Derecho Administrativo, han hecho dos maestros: Gabino
Fraga y Serra Rojas.
Gabino Fraga sostiene que: "el Municipio no constituye una unidad soberana dentro
del Estado, ni un poder que se encuentra al lado de los poderes expresamente
establecidos por la Constitución; el Municipio es una forma en que el Estado
descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial
determinada”. 48
Para Serra Rojas: "La descentralización territorial es una forma de organización

administrativa, descentralizada, que tiene por finalidad la creación de institución
pública, dotada de personalidad jurídica, patrimonio propio y un régimen jurídico
47
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; Microsoft Encarta 2006
48
FRAGA, Gabino; Derecho Administrativo; 45ä Ed.; México, Porrúa 2001; p. 220
11
(1990-2015)"
establecido por la Constitución en su artículo 115 y reglamentado por sus leyes

orgánicas municipales y que atiende las necesidades locales y o especificas de una
circunscripción territorial”.49
Estos autores coinciden en la idea de adecuar la figura del Municipio jurídico de

México con la teoría francesa, principalmente siguiendo a Buttgenbach, en las ideas
que éste expresa tanto en su Derecho Administrativo, como en su obra Theorie
generale des modes de gestión de services publics en Belgique.
Sin embargo, estos autores, dejaron de observar que Francia cuenta con un
gobierno y una administración de índole centralista, que permite la congruencia de
una descentralización administrativa regional, a diferencia de México, que es una
Federación donde el Municipio tiene características bien diferentes del francés,
razón por la cual no es aplicable su doctrina.
Además, aunque es cierto que el Municipio coincide con los organismos

descentralizados en que ambos tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y
organismos de representación también lo es que tienen diferencias sustanciales
como son:
• Los organismos descentralizados son creados por la administración pública

central, la cual los dota de personalidad jurídica, les asigna un patrimonio y les
determina su competencia.
• El organismo descentralizado presupone un órgano centralizado, que es parte
del Ejecutivo que le va a trasferir una porción de su competencia.
• El organismo descentralizado puede ser creado a instancias de la administración
pública ya sea federal, estatal o bien municipal.
• La descentralización administrativa es una opción que tiene la administración
para organizarse y nunca una obligación.
Los organismos descentralizados pueden ser suprimidos, desaparecidos, en el

momento que lo estime oportuno el Ejecutivo, ya que fueron creados para apoyarlo
49
SERRA ROJAS, Andrés; Derecho Administrativo, Primer Curso; 24^ Ed.; México, Porrúa 2006; p. 715.
12
(1990-2015)"
y auxiliarlo en su actividad y al regionalizarse pueden suprimirse la alternativa del

órgano descentralizado.
El Municipio, en cambio:
• No es parte del Poder Ejecutivo Federal, ni del Poder Ejecutivo Estatal, su

competencia no se deriva de ninguno de ellos.
• El Municipio es libre y tiene su propia esfera de competencia, sin que estas
atribuciones que la integran se hayan desprendido de un órgano federal o estatal.
• El Municipio no nace del Poder Ejecutivo Federal, ni del Poder Ejecutivo Estatal,
el Municipio nace por mandato del pueblo, plasmado en la Constitución Federal
como forma de organización política y no sólo administrativa.
• El Municipio no es una opción de organización, es un imperativo constitucional
que la Federación y los Estados de ésta deben acatar y, por lo mismo, el
Municipio no es, ni debe ser concebido como una agencia que depende del
Gobierno del Estado o de la Federación.
• El Municipio nace con la Carta Fundamental del Estado, ya que las entidades
federativas para estructurarse internamente desde el punto de vista territorial,
político y administrativo, la única forma exclusiva que tienen es el Municipio y, por
lo tanto, deben hacerlo en base al mismo. De aquí que debemos abandonar el
concepto de que el Municipio es una descentralización administrativa.
b) Como Primer Nivel de Gobierno, nuestro texto constitucional señala diversos

niveles de gobierno, los cuales deben desarrollar y ejercer la administración pública.
El artículo 40 constitucional dispone:
"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,

democrática federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida
según los principios de esta Ley Fundamental”.
El Estado mexicano es un sistema compuesto, que se integra por entidades

federativas, éstas, a su vez, se integran por Municipios, según lo dispone el artículo
13
(1990-2015)"
115 constitucional, que establece en su primer párrafo: "Los Estados adoptan para
su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo popular,
teniendo como base la división territorial y de su organización política y
administrativa del Municipio libre”.
Así, podríamos afirmar que en nuestro país existen tres niveles de gobierno: federal,
estatal y municipal; teniendo cierta autonomía pero supeditados a un ordenamiento
único y general, respetado por dichos niveles, éstos, no sólo se refieren de los
artículos anteriormente mencionados, sino de otras varias disposiciones más.
Posiblemente porque el término Municipio se ha convertido en algo tan común y

familiar en los más diferentes contextos y situaciones, parecería que el concepto de
la institución municipal está bien establecido, pero no es así.
Diversos autores presentan monografías de definiciones y conceptos en ocasiones

contradictorios, sin ofrecer una solución elaborando un nuevo concepto; otros
autores, por el contrario, exponen sólo una definición o un concepto pero estos de
índole personal, a veces de manera puramente dogmática; y una buena parte evita
el tema, dando por conceptualizado y definido al Municipio.
Para estudiar el concepto de Municipio, es necesario partir del antecedente

etimológico; posteriormente analizaremos diferentes conceptos, así como los
elementos del Municipio que a mi juicio, son esenciales para integrar el concepto de
Municipio, precisando sus características intrínsecas.
El vocablo municipio proviene de latín, compuesto de dos locuciones: el sustantivo

“munus”, que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias
acepciones, y el verbo “capere”, que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir
ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el término latino
“municipium”, que definió etimológicamente a las ciudades en las que los
ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales,
14
(1990-2015)"
necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas

comunidades.50
De lo anterior deriva el concepto “munícipe”, que hace alusión a los propios

gobernantes o a los habitantes de las circunscripciones municipales; también
encontramos el uso frecuente del término “municipia”, para referirse en general a
todas las ciudades que el derecho romano otorgó la calidad de autónomas en su
manejo administrativo.
En el propio idioma latino con frecuencia encontramos otros términos asociados a

estos vocablos, como el caso de los juramentos comunales o municipales conocidos
en esa época como “jura comuna”, que constituía la asociación por juramento y sin
ésta no había Municipio, por lo tanto para la existencia de éste era necesaria dicha
asociación.
Finalmente, en su exposición de motivos a la H. LI Legislatura del Estado de México,

el entonces Gobernador del Estado de México, Licenciado Ignacio Pichardo
Pagaza, se dirige al Municipio como:
“...la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de

los estados de la Federación.
‘El Municipio es la sociedad política primordial, el primer escaño de nuestra

democracia, la expresión institucional del Estado Mexicano más inmediata a la
población. Es la forma de asociación política de las pequeñas, medianas y, en
ocasiones, grandes comunidades de la Nación, que se gobiernan a sí mismas a
través de los Ayuntamientos, cuyos integrantes conocen y atienden a la solución de
los asuntos que las más de las veces les atañen más cercana y directamente y, por
ello, pueden resolverlos en la forma más adecuada.”
50
15
(1990-2015)"
Tenemos variadas orientaciones y matices, son las definiciones que en torno al

Municipio exponen los estudiosos del tema, notándose en ellos, sin embargo, el
sustrato común que tiene la institución, es decir, el aspecto propio de la vida local
de la comunidad.
El Dr. Ignacio Burgoa Orihuela, en su obra de Derecho Constitucional, señala que

“El Municipio implica en esencia una forma jurídica-política según la cual se
estructuran a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un
Estado”.
Las definiciones y términos en la cotidianidad las encontramos en compilaciones

como diccionarios y enciclopedias, por ello, se hace obligado su consulta. Así el
Diccionario de la Real Academia Española señala que el municipio es:
“Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un

Ayuntamiento”.51
El Diccionario Jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM, se refiere al Municipio como:
“La organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y

organización política de los estados miembros de la federación. Integran la
organización política tripartita del estado mexicano, Municipios, estados y
federación”.52
En Enciclopedia Jurídica Omeba, define al Municipio como:
“Una persona de Derecho Público constituida por una comunidad humana,

asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares
intereses, y que depende siempre en mayor o menor grado de una entidad pública
superior, el Estado Provincial o Nacional”.53
51
Diccionario de la Real Academia Española; Microsoft Encarta 2006.
52
Diccionario Jurídico IIJ-UNAM, Tomo correspondiente a las letras de la L a O.
53
Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo XIX, p. 55.
16
(1990-2015)"
Es de resaltar que en congruencia con lo anterior, J. Eduardo Andrade Sánchez,

señala que el Municipio es “la organización político-administrativa que sirve de base
en la división territorial y organización política de los estados o miembros de la
federación”,54 el concepto responde “a la idea de una organización comunitaria, con
gobierno autónomo que nace por mandato de la Constitución expresado en el
artículo 115”.55
Para reforzar el presente apartado, también encontramos que "el Municipio es un

ente político administrativo con personalidad jurídica y patrimonio propios,
constituido por uno o varios núcleos de población establecidos sobre una
demarcación territorial que constituye la base organizativa del Estado, y está dotado
de una capacidad de decisión autónoma de carácter derivado56
Algunos conceptos y definiciones dan preponderancia al elemento humano,

destacando el vínculo social de vecindad. Dentro de este grupo encontramos que
se considera al Municipio como la reunión de varios individuos o familias ligadas
entre sí por el vínculo de muchos siglos de hábitos no interrumpidos, de propiedades
comunes, de cargas solidarias y de todo lo que contribuye a formar una sociedad
natural; no puede disolverse ni debilitarse la existencia material del Municipio; no es
una creación del poder público ni tampoco es una ficción de la ley; procedió a ésta,
es la vida en común, del disfrute pro indiviso de ciertos bienes y de todas las
relaciones que de aquí se deriven.
El Municipio tiene su raíz, por así decirlo, en el origen de la convivencia social.

Vecinos o familias que necesitan llenar en común algunos servicios deben unirse y
lo hacen para realizarlos. Conservar los caminos, enterrar los muertos, crear una
escuela, constituir la iglesia, son problemas que originan la necesidad de organizar
esos servicios, y con el tiempo, la compilación de la vida moda moderna y la división
del trabajo determinaron nuevos problemas que contemplar los vecindarios.
54
Diccionario Jurídico Mexicano; 75. Ed.; México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994.
55
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 1ª Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
56
Ídem.
17
(1990-2015)"
Por su parte Miguel de la Madrid nos dice que:
"El Municipio es sociedad natural domiciliada. El Municipio es la comunidad social

que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa... activamente
participativa, que puede asumir la conducción de un cambio cualitativo que es el
desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral. El
Municipio como célula política fundamental y escuela de la democracia.’
‘Tres núcleos de gobierno: Federación, Estado y Municipio. El Municipio como

primer nivel de gobierno es la base de nuestra vida republicana y federal”.57
Ya establecida la naturaleza, y conocido el origen etimológico y diversas

consideraciones de la institución municipal, es fundamental que señale las
principales acepciones que nos permitirán vislumbrar al Municipio en su más amplio
sentido.
De tal forma que encontramos al órgano principal de las decisiones en el Municipio,

constituido como un cuerpo colegiado, el cual se le denomina Ayuntamiento.
El término Ayuntamiento proviene del latín “adiunctum", forma nominal del verbo
“adiungere" juntar, reunir. Así entonces, contemplando que viene de la raíz romana
“junta”, podremos señalar que deviene en cuerpo colegiado. La Real Academia
Española lo define como la corporación compuesta de un alcalde y varios concejales
para la administración de los intereses del Municipio.
De tal manera que entenderemos como Ayuntamiento a la reunión de un cuerpo

colegiado que según lo establece el artículo 115 de nuestra Carta Magna, estará
conformado por un presidente municipal y el número de síndicos y regidores que la
ley determine, electo de manera popular y directa; el cual, tomará las funciones de
57
DE LA MADRID, Miguel; Exposición de Motivos, Iniciativa de Reformas y Adiciones al artículo 115 Constitucional. Cámara
de Senadores.
18
(1990-2015)"
cuerpo deliberante respecto los asuntos municipales.
Cuando el Ayuntamiento se reúne para deliberar los asuntos del Municipio, estamos
en presencia de un cabildo.
Se le llama cabildo a la asamblea reunida generalmente en la sala de cabildos, de

los integrantes del Ayuntamiento. En dicha sesión es en donde se discuten y
aprueban los asuntos municipales que a decir de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de México, éstas serán abiertas; esto es, podrán acudir de oyentes cualquier
integrante de la comunidad o persona interesada, pero sin derecho a intervenir en
la misma.
El Presidente Municipal es la cabeza del Ayuntamiento, quien dirige las sesiones de

cabildo asistido por un secretario y es el encargado de ejecutar, por medio de las
unidades administrativas con las que cuente la administración municipal, las
decisiones que de manera colegiada se tomen en ellas.
El Síndico Procurador conocido así comúnmente, "es el encargado de la

procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, en especial los de
carácter patrimonial y la función de contraloría interna, la que, en su caso, ejercerá
conjuntamente con el órgano de control y evaluación que al efecto establezcan los
Ayuntamientos”.58
Son integrantes del Ayuntamiento, los Regidores, cuyo número dependerá al igual
que los Síndicos, del tamaño de la población en la demarcación territorial. Los
Regidores "han sido miembros característicos de los cuerpos colegiados que
gobiernan los Ayuntamientos desde mucho tiempo atrás. Generalmente sus
funciones están relacionadas con la vigilancia y atención de diversas funciones y
servicios que corresponden al Municipio, de modo que a cada uno de ellos se le
asigna uno o varias áreas específicas como el orden en la vía pública, el tránsito, el
58
Ley Orgánica Municipal del Estado de México, art. 52.
19
(1990-2015)"
servicio de limpia, los panteones, etcétera”.59
Como veremos más adelante, los Ayuntamientos cuentan con autoridades y

organismos auxiliares que coadyuvan a la ejecución y funcionamiento de los
quehaceres municipales.
Para integrar un concepto que describa con propiedad el Municipio, cómo es, para
qué sirve, es necesario precisar sus elementos y características esenciales. Analizar
los conceptos y definiciones que ya se han anotado, entendido como Municipio libre,
la base de la división territorial y de la organización política del Estado, investido de
personalidad jurídica propia, integrado por una comunidad establecida en un
territorio, con un gobierno autónomo en su régimen interior y en la administración
de su Hacienda Pública, en términos del Artículo 115 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
De lo anterior, podemos considerar que los elementos del Municipio son los
siguientes:
a. Población
b. Territorio
c. Gobierno - Organización
Sin embargo, es toral resaltar un elemento que a mi consideración y en

concordancia con lo señalado por el Maestro Carlos Quintana Roldán, es parte
fundamental de la estructura, organización y gobierno de la célula básica de la
división política de nuestro país:
e. Autonomía
59
20
(1990-2015)"
Población
Tenemos que Jellinek nos dice que los hombres que pertenecen a un Estado,
forman su población. Kelsen, en su Teoría General del Estado nos dice que:
"Una pluralidad de hombres no se convierte en la unidad de un pueblo estatal, sino

mediante la unidad del poder del Estado que la somete, es decir, mediante la validez
vinculadora de un orden jurídico”.60
El Municipio como célula de organización requiere una población, pero esto no le

basta, sino que requiere una población unida por vínculos de identificación como los
que dan un mismo lenguaje, un mismo pasado histórico, las tradiciones, los lazos
de sangre, la religión, la educción, e inclusive la alimentación y el vestido.
Como un ejemplo, podemos señalar lo establecido por la Ley Orgánica Municipal

del Estado de México, que en cuanto a población, refiere lo siguiente en sus
artículos 13 y 14:
Artículo 13.- Son habitantes del Municipio, las personas que residan habitual o
transitoriamente dentro de su territorio.
Artículo 14.- Los habitantes del Municipio adquieren la categoría de vecinos por:
III. Tener residencia efectiva en el territorio del Municipio por un período no menor
de seis meses.
IV.Manifestar expresamente ante la autoridad municipal el deseo de adquirir la
vecindad.
La categoría de vecino se pierde por ausencia de más de seis meses del territorio
municipal o renuncia expresa.
La vecindad en un Municipio no se perderá cuando el vecino se traslade a residir a

otro lugar, en función del desempeño de un cargo de elección popular o comisión
60
KELSEN, Hans; Teoría General del Estado; 1ª Ed.; México, Ediciones Coyoacán, 2004; p. 332.
21
(1990-2015)"
de carácter oficial.
Territorio
Es el espacio físico determinado jurídicamente por los límites geográficos, que

constituye la base material del Municipio y que es el ámbito natural para el desarrollo
de la vida comunitaria.
El criterio que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de México,

refiriéndose a que la extensión territorial de los Municipios comprende la superficie
y límites reconocidos jurídicamente para cada uno de ellos.
Su división territorial está integrada por la cabecera municipal, y por las

delegaciones, subdelegaciones, colonias, sectores y manzanas, con la
denominación, extensión y límites que establezcan los Ayuntamientos en el ejercicio
exclusivo de sus atribuciones.
Por su parte, dicho precepto normativo en su artículo 9 establece una clasificación

de categorías políticas en cuanto a las localidades establecidas dentro del territorio
municipal como sigue:
“I. CIUDAD: Localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos,
servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y
panteón; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros
educativos de enseñanza preescolar, primaria, media y media superior;
II. VILLA: Localidades entre cinco mil y quince mil habitantes, servicios públicos,
servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y
centros educativos de enseñanza primaria y media superior;
III. PUEBLO: Localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos
indispensables, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria;
IV. RANCHERIA: Localidades entre quinientos y mil habitantes, edificios para
22
(1990-2015)"
escuela rural, delegación o subdelegación municipal;
V. CASERIO: Localidad de hasta quinientos habitantes."15
Además, se les otorga a los Municipios la facultad para aprobar y administrar la

zonificación de su territorio, así como para participar en la creación y administración
de sus reservas territoriales y ecológicas.
Gobierno - organización
Entendemos como Gobierno u Organización, a la disposición de los órganos de una

persona jurídica para conseguir los fines propuestos. En general, tenemos como
clases de órganos los siguientes:
• Unipersonal, cuando el titular es una persona.

• Colegiado, cuando el órgano está formado por un determinado número de
personas. La resolución de este órgano, para que equivalga a la voluntad
colectiva, ha de ser acordada por una mayoría previamente fijada en una
reunión anteriormente convocada.
• Activos, son los que actúan, resuelven y determinan la voluntad del colectivo
que representan. Por ejemplo: El Presidente del Gobierno, Ministros, el Alcalde,
el Pleno, etcétera.
• Consultivos, solamente emite su juicio o informe, no resuelven ni se abstienen
y, por tanto, no determinan la voluntad. Generalmente, su informe no es
vinculante. Por ejemplo: el Consejo de Estado.
• Deliberantes, son los que no emiten resoluciones, pero hacen posible que los
órganos activos las emitan. Por ejemplo: el Consejo de Ministros, en el que,
generalmente, los asuntos no se votan, se discuten y el Presidente emite la
resolución.
• Simples, son los que están formados por un órgano unipersonal o colegiado. El
alcalde y el pleno son órganos simples.
• Complejos, están formados por varios órganos, internos o externos, que pueden
actuar de forma independiente. Por ejemplo: un Ministerio, en el que actúa el
23
(1990-2015)"
Ministro, el Subsecretario, etcétera.
Establecido lo anterior, el gobierno u organización del Municipio está a cargo del

colegiado denominado Ayuntamiento, designado por elección popular directa
conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, con
dominante mayoritario; y en el cual no existe ninguna autoridad intermedia entre
éste y el Gobierno del Estado.
Conforme al artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, el

Ayuntamiento, está integrado por: 61
I. Un presidente, un síndico y siete regidores, electos por planilla según el principio

de mayoría relativa y hasta seis regidores designados según el principio de
representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan una
población de más de 150 mil y menos de 500 mil habitantes;
III. Un presidente, dos síndicos y nueve regidores, electos por planilla según el
principio de mayoría relativa. Habrá un síndico y hasta siete regidores según el
una población de más de 500 mil y menos de un millón de habitantes; y
IV. Un presidente, dos síndicos y once regidores, electos por planilla según el
principio de mayoría relativa y un síndico y hasta ocho regidores designados por el
una población de más de un millón de habitantes.
Esencialmente, la integración de los Ayuntamientos se encuentra establecida de la

forma antes señalada, sin embargo, algunas condiciones varían de acuerdo a cada
legislación local.
Para el eficaz desempeño de sus funciones públicas, los Ayuntamientos se auxilian
61 Un presidente, un síndico y seis regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta cuatro
regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan una
población de menos de 150 mil habitantes.
24
(1990-2015)"
por:
I. Comisiones del Ayuntamiento;

II. Consejos de participación ciudadana;
III Organizaciones sociales representativas de las comunidades;
IV Las demás organizaciones que determinen las leyes y reglamentos o los

acuerdos del Ayuntamiento.62
Las comisiones edilicias son permanentes y transitorias, de tal forma, tenemos que
son permanentes:
a) De gobernación, de seguridad pública y tránsito y de protección civil, cuyo

responsable será el presidente municipal;
b) De planeación para el desarrollo, que estará a cargo del presidente municipal;
c) De hacienda, que presidirá el síndico o el primer síndico, cuando haya más de
uno;
d) De agua, drenaje y alcantarillado;
e) De mercados, centrales de abasto y rastros;
f) De alumbrado público;
g) De obras públicas y desarrollo urbano;
h) De fomento agropecuario y forestal;
i) De parques, jardines y panteones;
j) De cultura, educación pública, deporte y recreación;
k) De turismo;
l) De preservación y restauración del medio ambiente;
m) De empleo;
n) De salud pública; ñ) De población;
o) De revisión y actualización de la reglamentación municipal;
p) Las demás que determine el Ayuntamiento, de acuerdo con las necesidades el
62
Ley Orgánica Municipal del Estado de México; art. 64.
25
(1990-2015)"
Municipio.
II Serán comisiones transitorias, aquéllas que se designen para la atención de

problemas especiales o situaciones emergentes o eventuales de diferente índole y
quedarán integradas por los miembros que determine el Ayuntamiento, coordinadas
por el responsable del área competente.63
Las comisiones edilicias carecen de facultades ejecutivas, coadyuvarán en la

elaboración del Plan de Desarrollo Municipal y vigilarán e informarán al Cabildo
sobre los asuntos de su competencia.
Por otro lado, los Concejos de Participación Ciudadana son agrupaciones

conformadas por vecinos del Municipio, cada miembro tiene un suplente y están
organizados con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y vocales. Son electos
por los habitantes de la localidad en la forma y términos que para tal efecto
establezca el Ayuntamiento mediante la aprobación y publicación de la convocatoria
correspondiente.
También existen organizaciones sociales de carácter popular, integradas y

designadas por los habitantes del Municipio, las cuales son promovidas por el
Ayuntamiento para que participen en el desarrollo vecinal, cívico y en beneficio
colectivo de sus comunidades; generando y participando en proyectos específicos
en los que acuerden participar.
De la misma manera, existen autoridades auxiliares como los delegados,

subdelegados, jefes de sector o de sección y jefes de manzana que el Ayuntamiento
designa; ejercerán, en sus respectivas jurisdicciones, las atribuciones que éste les
delegue, para mantener el orden, la tranquilidad, la paz social, la seguridad y la
protección de los vecinos, conforme a lo establecido en las Leyes Orgánicas,
Bandos Municipales y los reglamentos respectivos.
63
Óp. cit.; art. 69.
26
(1990-2015)"
Por lo que respecta a Delegados y Subdelegados, la ley establece:
I Corresponde a los delegados y subdelegados:
a) Vigilar el cumplimiento del bando municipal, de las disposiciones reglamentarias

que expida el Ayuntamiento y reportar a la dependencia administrativa
correspondiente, las violaciones a las mismas;
b) Coadyuvar con el Ayuntamiento en la elaboración y ejecución del Plan de
Desarrollo Municipal y de los programas que de él se deriven;
c) Auxiliar al secretario del Ayuntamiento con la información que requiera para
expedir certificaciones;
d) Informar anualmente a sus representados y al Ayuntamiento, sobre la
administración de los recursos que en su caso tenga encomendados, y del estado
que guardan los asuntos a su cargo;
e) Elaborar los programas de trabajo para las delegaciones y subdelegaciones, con
la asesoría del Ayuntamiento.
II Corresponde a los jefes de sector o de sección y de manzana:
a) Colaborar para mantener el orden, la seguridad y la tranquilidad de los vecinos

del lugar, reportando ante los cuerpos de seguridad pública, a los oficiales
calificadores las conductas que requieran de su intervención;
b) Elaborar y mantener actualizado el censo de vecinos de la demarcación
correspondiente;
c) Informar al delegado las deficiencias que presenten los servicios públicos
municipales;
d) Participar en la preservación y restauración del medio ambiente, así como en la
protección civil de los vecinos.
Los jefes de sector y de manzana, son nombrados generalmente por el

Ayuntamiento y conforme a necesidades y condiciones de cada lugar.
De tal manera, podemos verificar que el gobierno como elemento del Municipio, no
27
(1990-2015)"
es un elemento insípido, sino que está conformado por una serie de organismos,
autoridades y organizaciones, encabezados siempre por el Ayuntamiento teniendo
como objetivo el cumplimiento de las obligaciones públicas de la autoridad
municipal.
Autonomía
Morell Ocaña en su obra "La Autonomía Local: Cualidad de una Colectividad o de

una Institución señala que se entiende como autonomía al atributo de toda
agrupación social, la que por la misma naturaleza de su creación, nace con ella,
como una forma de identidad y de independencia ante las demás comunidades.
Es preciso identificar que hablar de autonomía, no es lo mismo que soberanía. La

autonomía es una cuestión de defensa de competencia territorial y de incumbencia
(competencia material) propias de la actividad integral y propia de los Municipios;
es de carácter administrativo, no político; se garantiza en función del respectivo
interés. Es el derecho de la comunidad municipal a participar a través de órganos
propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos les atañe.
Esta autonomía de la que hablo es difícil de conceptuar, pues está inmersa en

facultades y obligaciones; pero sin duda, es la que consagra nuestra Carta Magna
en su artículo 115.
El principio de la autonomía municipal va mucho más allá que el mero afán de

concentrar poder, pues trata de acercar las decisiones a las realidades vecinales.
Para eso es la autonomía municipal y numerosas son sus ventajas, pues permite
una atención ágil, primaria de las necesidades básicas de los ciudadanos, pues el
gobierno local está más cerca de la gente que cualquier otra instancia pública; por
ende, su capacidad de respuesta adecuada es igualmente mayor.
Es su ejercicio el que posibilita a los Municipios estar alerta ante las necesidades,
quizá minúsculas, en una perspectiva nacional, pero que en el plano de las personas
pueden hacer la diferencia en su calidad de vida, léase avenidas, parques, servicios
28
(1990-2015)"
comunitarios, educación, entre otros supuestos contemplados por la ley. Es su

autonomía lo que posibilita a los Municipios acudir con presteza y eficiencia a la
satisfacción de las reales necesidades de sus habitantes.
La autonomía municipal, además, cumple un rol esencial en las prácticas

democráticas, puesto que permite un escrutinio permanente de actividades y
personas, lo que a su vez significa un mejor acierto al momento de evaluar y emitir
el sufragio.
Finalmente, es por demás relevante ya que se ha detallado la naturaleza del

Municipio y su origen etimológico; lo que se considera sobre éste derivado del
análisis de un sinnúmero de estudiosos sobre el tema y los elementos que lo
conforman; tomar la rama del derecho que se encarga de regular las funciones,
ámbitos de competencia e injerencia de la institución que nos ocupa.
El objeto de conocimiento del Derecho Municipal, es el Municipio como institución

jurídica sin pretender en estricto rigor, su vinculación e implicaciones respecto a los
factores histórico, sociológico, político, financiero, cultural y teológico que
determinaron su origen.
Dentro del campo general del derecho, tres son los grupos en que los estudiosos
del tema ubican al Derecho Municipal, a saber:
• Como integrante del Derecho Constitucional

• Como parte especializada del Derecho Administrativo
• Como rama del Derecho Público Político
Particularmente sin profundizar en la polémica que se presenta, considero que el

Derecho Municipal en estricto sentido, no se supedita a los campos de estudio
señalados anteriormente; en efecto, es clara la interrelación con la Teoría del
Estado, el Derecho Político, el Derecho Administrativo, el Constitucional, entre otros,
29
(1990-2015)"
pero estoy a favor de su autonomía técnica, didáctica y científica. Es entonces el

Derecho Municipal una rama del derecho que tiene como objeto de estudio al
Municipio y que guarda autonomía de las ramas del derecho que estudiamos en las
aulas.
Así entonces, tenemos que el concepto de Derecho Municipal encuentra en la

doctrina una gran variedad de orientaciones y, por consiguiente, de aportaciones.
Adriano Carmona Romay señala que el Derecho Municipal es el conjunto de
principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integración,
organización y funcionamiento de los gobiernos locales.64
De la misma manera, se señala que: "El Derecho Municipal es, el conjunto de

normas jurídicas que regulan la integración, organización, funcionamiento del
Municipio, así como las actividades que éste realiza y las relaciones entre éstos y
otros órganos del Estado, o de la Federación y con los particulares”.65
También por Derecho Municipal entendemos al conjunto de normas que regulan la

actividad administrativa y gubernamental del Ayuntamiento o de otros órganos
constitucionales en relación con la actividad de éste, así como las que dictan los
órganos municipales para la regulación de la convivencia en el Municipio. 66
El estudio del Derecho Municipal implica el estudio del Municipio, como objeto y
como sujeto de derecho. En la medida en que se profundice en el conocimiento de
las cuestiones municipales, se darán las condiciones para estructurar y proponer
mejores alternativas, para el desarrollo y consolidación de la célula básica de la
organización política y administrativa de nuestro país.
Para poder realizar una efectiva investigación, es primordial estudiar los conceptos
y definiciones más básicas, como se puede observar en este capítulo, donde se
hace mención de éstos. Al hablar de la conceptualización del Municipio se hace más
factible proporcionar una definición más acertada de lo que corresponde al Derecho
64
CARMONA ROMAY, Adriano; Programa de Gobierno Municipal; 15 Ed.; Cuba, Librería Martí, 1950; p.19
65
ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo; El Municipio; 55 Ed.; México, Porrúa 2002; p. 163
66
30
(1990-2015)"
Municipal, no obstante, tenemos que analizar el origen de la palabra y su evolución

en todo el ámbito jurídico, es por lo que en el presente capítulo me refiero a lo que
es el Municipio, los elementos de éste y una vez que los estudiamos con mayor
profundidad, se habla de lo que es el Derecho Municipal.
Un concepto que alude a la autonomía del Derecho Municipal respecto a otras

ramas, nos dice es la ciencia que estudia, investiga, analiza y explica el conjunto de
instituciones, disposiciones y normas reguladoras del Municipio mexicano, a partir
de su origen y evolución, pero sobre todo por la importancia y trascendencia en el
desarrollo económico, político y social del país.67
Finalmente de manera particular, considero que el Derecho Municipal es un sistema

de normas jurídicas, que tienen como objeto de estudio al Municipio en su aspecto
estrictamente jurídico, y están encaminadas a regular su operación y
funcionamiento, y a establecer los mecanismos en que éste cumplirá con sus fines
y objetivos últimos.
Con todo lo planteado a lo largo del capítulo y como ya sabemos, la institución del
Municipio como primer nivel de gobierno se establece en el artículo 115
Constitucional, la actividad que tiene el Municipio en el desarrollo político,
económico, social y cultural dentro del Estado, ha propiciado que tanto juristas,
sociólogos, politólogos, economistas, historiadores y legisladores, estudien al
Municipio, teniendo como resultado un profundo análisis y perfeccionamiento de los
diversos conceptos que forman parte del Municipio y del Derecho Municipal.
La importancia actual que adquirió el Municipio en nuestro país ha sido palpable;

aún más con las reformas de 1983 y de 1987 al artículo 115 de la Constitución, se
demuestra que con éstas se pretendió alcanzar una autonomía política y económica
de este primer nivel de gobierno, que forma parte del Estado y de la Federación.
Por lo que podemos decir que el Municipio no limita su actividad a la simple
67
LÓPEZ SOSA, Eduardo; Derecho Municipal Mexicano; 25 Ed.; México, Universidad Autónoma del Estado de México, 1999;
p.22.
31
(1990-2015)"
prestación de los servicios, sino que éste realiza un sinnúmero de actividades

políticas, administrativas, financieras y culturales; es esta circunscripción territorial
de carácter político y administrativo la que se ubica dentro del Estado y que entraña
una forma de descentralización de los servicios públicos.
Para que el Municipio pueda existir debe estar constituido por los tres elementos
esenciales del Estado: población, territorio y gobierno; pudiendo incluirse un cuarto,
respecto de la autonomía; éstos dan como consecuencia que cuente con una
estructura organizada, un ámbito geográfico definido, una identidad y, finalmente, la
verdadera posibilidad de autodeterminarse y administrar sus bienes; lo último, un
tanto limitado, ya que se rige por las leyes federales y locales como lo son: la
Constitución Federal y la Estatal; y la Ley Orgánica Municipal expedida por las
Legislaturas de los Estados, que dicta las disposiciones jurídicas y administrativas
del Municipio, entre otras.
La Administración Pública Municipal es en general la forma de organización y

funcionamiento de todas aquellas unidades administrativas que componen, integran
y dan funcionalidad al Ayuntamiento, entendido este como un eje rector de gobierno
frente a los particulares o gobernados, es decir, es el órgano de representación
popular encargado del gobierno y la administración del municipio, el cual está
contemplado en nuestro régimen constitucional como la base de la división territorial
y de la organización política y administrativa de los Estados de la Federación.

necesario establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del
administrativo. Así, el Presidente Municipal dirige las tareas referentes a la
administración pública municipal y los regidores y síndicos efectúan las tareas de
vigilancia, en apego a lo que dispone la legislación local respectiva.
32
(1990-2015)"
Durante años, en México y en varios países de América Latina, la policía fue una
institución abandonada dentro del aparato gubernamental. Organizaciones que
contribuyeron a la modernización del país en los rubros de la educación, la política
y la economía por ejemplo, se desarrollaron dificultades y hoy siguen haciéndolo de
cara al Siglo XXI; la policía, en cambio, fue tratada como "un mal necesario”, alejada
de la sociedad, poco capacitada y remunerada, indispuesta a la autocrítica y ajena
al principio de rendición de cuentas.68
La reforma policial debe partir del principio de rendición de cuentas, mediante la

utilización de esquemas transparentes y cercanos a la sociedad, por lo que la
rendición de cuentas de la policía, apunta a cumplir el artículo 21 Constitucional, en
el sentido de que la actuación policial debe sujetarse a los principios de legalidad,
eficiencia, profesionalismo y honradez.
Los antecedentes de este sistema, se explica en el entorno de múltiples

transformaciones, pasando por la reforma al artículo 21 Constitucional, la creación
de un nuevo marco jurídico, el fortalecimiento y la creación de nuevas instituciones
y órganos colegiados con participación ciudadana.
Se ha pretendido enfatizar el papel central que representan la Integridad, la Ética y

la Justicia como parte de esta reforma, lo mismo al velar por los intereses de los
ciudadanos, que al juzgar la conducta de un policía como ser humano, lo cual
implica comprender sus acciones dentro y fuera del servicio.
La palabra "policía" deriva del idioma francés y su uso data del siglo XVIII. De una
manera indirecta deriva del latín politiza, y ésta del griego πολιτεία, de πολις,
"ciudad", que se refiere al gobierno o a la administración del estado.69
Vigilar se convirtió en una función de los clanes de jefes de estado, así en la Europa
68
Vid. Rosas Greco, Seguridad Pública, Editorial, [En línea], México, Secretaría de Seguridad Ciudadana, Gobierno del Estado
de Querétaro, Enero 2007, [citado 06/11/2009], Revista Omicrón 20, Gaceta Interna Bimestral (Núm. 1), Formato pdf,
Disponible en: http://www.seguridad.queretaro.gob.mx/ssc/ssc/content/download/629/4163/file/Omicron 06.pdf 22 de Enero
de 2009. 13:30 PM.
69
DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, tomo P- Z, décima tercera edición,
Porrúa, México, 1999, pp. 2453 y 2454.
33
(1990-2015)"
Antigua los magistrados y militares eran los responsables de mantener la ley y el

orden en las ciudades, en las que a veces designaban a un alguacil, en algunos
casos sin sueldo, para que se encargase de hacer cumplir la ley.
“...En 1663, Londres contrató cuidadores para resguardar sus calles en las noches,
en un comienzo haciendo uso de la fuerza. Ésta práctica fue muy difundida por todo
el Reino Unido. Por lo que, el día 30 de junio de 1800 las autoridades de Glasgow,
Escocia consiguieron con éxito la petición al gobierno de pasar de la "acción policial
de Glasgow" a la Policía de la Ciudad de Glasgow. Éste fue el primer servicio
profesional de Policía en el país y diferente a las anteriores aplicaciones de la ley;
lo que rápidamente fue copiado en otras ciudades.
En 1829, la legislación de la Policía Metropolitana pasó a depender del parlamento,

permitiendo a Sir Robert Peel, secretario de asuntos internos, fundar la Policía
Metropolitana de Londres, reconocida por ser la primera policía organizada con
fuerzas civiles en líneas modernas. Se convirtió en un modelo para las fuerzas
policiales de otros países, incluidos los Estados Unidos. El primer servicio policial
fuera del Reino Unido fue en Gibraltar, con la formación del Gibraltar Police en 1830.
En 1721, se forman los Mossos d'Esquadra en Cataluña, al noreste de España.
En 1834, se forma la Policía de Toronto en Canadá, una de las primeras fuerzas

policiales de América.
Dentro de los Estados Unidos, dos de las primeras fuerzas policiales de tiempo
completo, fueron el Departamento de Policía de Boston, fundada Dor Joseph Osier
en 1839; y el Departamento de Policía de Nueva York en 1845...”70
Los antecedentes de la policía en México, refiere el autor Jorge Nacif Mina en su

obra "La Historia de la Policía en la Ciudad de México (1524 - 1928)”, tiene que
establecerse en Europa y no en Mesoamérica, sin embargo en el México
70
Vid. Policía. La Policía en el mundo. [En línea]. Disponible: http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Polic%C3%ADa
Metropolitana de Londres&action=ed it 19 de Enero de 2009. 18:30 PM.
34
(1990-2015)"
precortesiano existieron formas de organización con características similares a las

de un cuerpo de vigilancia especializado.71
El antecedente más antiguo de la seguridad pública en México, se encuentra

referido en el libro de Alejandro Iñigo, "Bitácora de un Policía (1500-1982)”, aparece
alrededor del año 1500 en tres figuras principales: los denominados teachcacauhtin,
guerreros que se hacían cargo de la situación interna de los barrios en tiempos de
guerra; y los tianquizpan, guardianes de los mercados.72
En el MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD

PÚBLICA DEL DISTRITO FEDRAL, de agosto del 2005, haciendo referencia a la
obra de Alejandro Iñigo, expone:
En 1524, ya con los españoles establecidos, aparece la primera cárcel provisional

en la Ciudad de México al poniente de la Plaza Mayor; y el primer esquema en que
se basó la policía.
En 1525 se expide el primer lineamiento policíaco en forma de Reglamento de

Policía, que entre muchas otras cosas, asentaba la prohibición a los indios de
habitar dentro del casco urbano destinado a los españoles.
El 30 de marzo de 1531, a través de la Cédula Real, se faculta a los cuerpos

policíacos, entonces denominados alcaldes y alguaciles de diferentes categorías, a
aprehender a infractores.
En 1631, fue inaugurada la prisión mayor construida en el Real Palacio de Virreyes,

con calabozos de castigo y la tan temida Sala de Tormentos.
En 1789, ya con el virrey Conde de Revillagigedo, se creó un nuevo cuerpo policiaco

conocido como Policía de Seguridad y Ornato que se encargaba de preservar la
71
Cfr. NACIF MINA, Jorge. La policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Desarrollo Social, Socicultur, México,
1986, p. 11.
72
Vid. IÑIGO, Alejandro. Bitácora de un Policía (1500-1982), Ensayo histórico, Grupo Editorial Siete, México, 1994, pp. 11 y
12.
35
(1990-2015)"
seguridad pero también de cuidar el buen aspecto de la Ciudad.
En 1790 aparecen los guardias de faroles conocidos como serenos, que de acuerdo
al nuevo Reglamento para Alumbrado y para los Guardas, se encargaban de cuidar
los 93 faroles instalados, un sereno por cada uno. La vigilancia se desarrollaba en
un entorno de cercanía, en donde cada vigilante conocía perfectamente su territorio
y los habitantes del vecindario los conocían a ellos.
En marzo de 1812, se ordena en la Constitución de Cádiz la desaparición de la La

Acordada y se otorga amplio poder político a los miembros del Ayuntamiento,
poniendo en sus manos la fuerza de seguridad. En el mismo contexto, en junio de
1813 la Ley de Instrucción deposita en los jefes políticos la facultad y
responsabilidad de vigilar por la seguridad de bienes y personas en la ciudad, así
como hacer cumplir el reglamento de policía.
En 1821 se conforma un cuerpo de vigilantes voluntarios para subsanar la falta de

policía en la Ciudad, cada voluntario portaba un sable con tahalí (tira de cuero u otra
materia que cruza desde el hombro derecho hasta la cintura por su parte izquierda,
donde se pone la espada).
En 1827 se establece la primera República con la Ciudad como residencia de los

poderes supremos. La ciudad se divide en cuarteles. Un reglamento establece
nuevas bases para el régimen policial, convirtiendo a los vigilantes en soldados de
policía a quienes les llamaron gendarmes, aunque este sistema policíaco
desapareció muy pronto y un nuevo reglamento dejó otra vez la vigilancia en manos
de los propios vecinos de barrios o cuarteles; no obstante, el sustantivo de
gendarme se mantuvo por décadas para referirse a las personas encargadas de la
seguridad.
En 1837, la vigilancia de la ciudad quedó bajo la responsabilidad de los prefectos y

subprefectos que luchaban contra la delincuencia; y los guardiarios que tenían como
responsabilidad la vigilancia de los ríos, las acequias, los caños y la limpieza de las
calles de la ciudad.
36
(1990-2015)"
En marzo de 1838 se creó el cuerpo de la Policía Montada, con el objeto de

contribuir a la preservación de la seguridad pública.
El 20 de julio de 1848, la guardia de policía quedó conformada por escuadrones de

infantería y caballería que sumaban mil hombres; de manera simultánea
desaparecen los guardias voluntarios que participaban en la vigilancia de la ciudad
desde 1821.
Para 1853 la fuerza policiaca estaba integrada por 200 guardias diurnos, 145
guardias nocturnos, 131 serenos, 10 elementos de estado mayor, 122 soldados de
infantería y 243 de caballería.
En 1865 se expide la Ley sobre la Policía General del Imperio, se designan

comisarios imperiales, prefectos y la guardia municipal misma que se dividía en
guardias diurnos y nocturnos, todos ellos responsables de hacer cumplir los
reglamentos de policía. La ciudad se divide en ocho cuarteles mayores.
Una vez caído el segundo imperio, el gobierno federal, encabezado por Benito
Juárez, emite un decreto el 21 de enero de 1869 en donde se conforma un cuerpo
de policías rurales dependiente de la Secretaría de Gobernación. Del mismo modo,
se reestructura el sistema policíaco, pues se determina que en la Ciudad de México
se había elevado, más que en ninguna otra parte, el índice de hechos delictivos. El
Gobernador del Distrito Federal vuelve a convertirse en la autoridad policial junto
con un inspector general de policía, responsable directo de la corporación. Al frente
de cada uno de los cuarteles había un inspector de policía o comisario. En diciembre
de 1871 se crea también un cuerpo de policía reservada.
Para 1877 los cuerpos de la policía seguían agrupados bajo el mando de un

inspector general del que dependían todas las fuerzas de gendarmería, escuadras
de bomberos, comisiones de seguridad y comisarías. En enero de 1878 se implanta
un nuevo Reglamento de Policía en donde las comisiones de seguridad pasan a
ejecutar funciones reservadas a la policía judicial, con atribuciones para auxiliar a
jueces y al inspector general de la policía en la captura de delincuentes.
37
(1990-2015)"
En 1879 cambia el nombre de gendarmes por el de Policía Urbana, cada unidad se

conformaba por un comandante, un segundo comandante, dos cabos montados,
quince gendarmes de primera y sesenta de segunda.
A principios del siglo XX, el 28 de septiembre de 1900, Porfirio Díaz inaugura el

Palacio de Lecumberri, edificio que de alguna manera terminó con el antiguo
sistema carcelario, aunque siguieron coexistiendo las mazmorras en otras partes
del país.
En septiembre de 1903 aparecen leyes que disponen la creación de los cuerpos de

gendarmes judiciales y fiscales.
Con el estallido de la Revolución la Ciudad es puesta en estado de sitio y el ejército

se hace cargo de la seguridad pública. Los miembros de la gendarmería son
enrolados en las fuerzas regulares y otros regresan a sus lugares de origen para
incorporarse a filas revolucionarias. Los pocos elementos que quedan se dedican a
auxiliar en servicios médicos. Prácticamente no hay presupuesto para sostener la
fuerza policíaca.
En 1912, el Presidente Francisco I. Madero informa que se creó una guardia

especial con el nombre de Batallón de Seguridad; y también que los cuerpos de
gendarmes aumentaron en 1,136 plazas.
El contexto de inestabilidad general en la Ciudad de México durante la década de

1910 a 1920 se reflejaba en los cuerpos policíacos, en este período hubo un total
de veinte directores de la Policía, tal situación implicaba que la inseguridad en la
ciudad se agudizara notablemente, aparecieron bandas organizadas y surge el
secuestro como uno de los delitos más recurrentes. El 30 de diciembre de 1912,
Madero inaugura el Casino de la Escuela de Policía. A finales de esta década se
reorganiza el cuerpo responsable de la seguridad en el Distrito Federal, creándose
la Inspección General de Policía, con el General Pedro J. Almada al frente de ella.
En 1922 se organiza en forma provisional una Jefatura de Tránsito dependiente de
38
(1990-2015)"
la Inspección General de Policía. El 23 de junio de 1923 se crea la Escuela Técnica

de Policía, con el fin de instruir y capacitar a los miembros en técnicas de
investigación policíaca, criminalística y laboratorio, entre otras materias.
El 31 de diciembre de 1928, se establece la creación de la Jefatura del

departamento del Distrito Federal apoyada por delegados, subdelegados y jefes de
dependencias, entre los que se encontraba en Jefe de Policía, desapareciendo así
el cargo de Inspector General de Policía. En documentos oficiales se elimina el
término de gendarmería sustituyéndose por Policía del Distrito Federal. Antonio
Ríos Zertuche ocupa el primer nombramiento de Jefe de la Policía. Surgen por
primera vez las motocicletas tripuladas por elementos encargados de supervisar y
agilizar el tráfico vehicular.
En 1930, la Jefatura de Policía, con Valente Quintana al frente, crea el cuerpo de la

Policía Femenil con 69 integrantes, las opiniones se dividen entre los que piensan
que es bueno incorporar a las mujeres a actividades de vigilancia y la ola de críticas
en contra, de cualquier manera la presencia de este cuerpo policial es efímera y
resurge formalmente años después.
El 20 de noviembre de 1932, entra en funcionamiento el primer semáforo eléctrico

en la Ciudad de México, en el crucero de Avenida Juárez y San Juan de Letrán. En
este mismo año se oficializa el escuadrón de motopatrullas, que dieciséis años
después pasa a ser de la Policía Preventiva.
El 31 de diciembre de 1938, se aprueba la Ley Orgánica del Departamento del

Distrito Federal. La ciudad queda dividida en doce delegaciones, en cada una de
las cuales queda instalada una agencia del Ministerio Público y una Compañía de
Policía. La Policía del Distrito Federal se convierte en Preventiva y se instalan
casetas de policía en cada una de las entradas y salidas de la ciudad.
En septiembre de 1939, se establece en el Reglamento Orgánico de la Policía

Preventiva, que corresponde al Presidente de la República el mando supremo de la
corporación, misma que está integrada por policías de a pie, montados, auxiliares,
39
(1990-2015)"
vigilantes de cárceles, penitenciaría y bomberos. Se crea en este año el

Agrupamiento de Granaderos, que nueve años después se incorpora a la Policía
Preventiva.
El 1 de septiembre de 1941 se crea la Policía Bancaria e Industrial; y el 12 de

noviembre se aprueba el nuevo Reglamento de la Policía Preventiva, mismo que
establece que el Jefe de la Policía debe tener grado de General de División y sus
principales subalternos también grados militares. El 12 de diciembre del mismo año,
la policía se divide en dos especialidades: la Policía Preventiva del Distrito Federal,
encargada de la vigilancia; y la Dirección General de Tránsito como responsable de
la vialidad.
Hacia la mitad del siglo, la policía comienza a dejar paulatinamente la vigilancia de

a pie para utilizar mayor número de vehículos automotores con el objeto de abarcar
mayores distancias.
Para 1967 se contaba ya con 6 mil policías. Después de los sucesos de 1968 la cifra
aumenta a 10 mil y se adquieren modernos equipos, entre ellos diez unidades
antimotines. En 1969, por Acuerdo Presidencial, se fusionan las policías Preventiva
y de Tránsito.
El 17 de enero de 1984 la institución policial se denomina oficialmente Secretaría

General de Protección y Vialidad.
El 19 de julio de 1993 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de

Seguridad Pública del Distrito Federal, con el objeto de establecer las bases para la
prestación del servicio de seguridad pública, así como regular los servicios privados
de seguridad en el Distrito Federal.
En septiembre de 1995 la institución cambia su nomenclatura por la de Secretaría

de Seguridad Pública del Distrito Federal...” 73
73
MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDA PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del 2005.
pp.19-35. [En línea]. Disponible:
40
(1990-2015)"
Después de la revisión de las diversas y primigenias formas de organización estatal

a lo largo de la historia, tanto de aquellas que sólo se quedaron en teoría, como de
las que sí se llevan a la práctica, confirma que la reforma constitucional que estatuye
la seguridad pública como una función del Estado, recupera precisamente la
naturaleza que le corresponde, pues no es posible concebir un Estado sin el
elemento indispensable de la seguridad pública y ésta existe en la medida en que
existe el propio Estado, lo que nos conduce a la insoslayable conclusión de que la
ausencia de seguridad pública trae consigo la desaparición del propio Estado y, por
el contrario, la seguridad pública garantiza su viabilidad.
El concepto de seguridad pública que aporta la Ley General del Sistema Nacional
de Seguridad Pública en su artículo 2, es en los términos siguientes: "La seguridad
pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden
y la paz públicos”, de tal manera que al otorgarle la naturaleza jurídica de ser una
función del Estado, debe llevarse a la práctica de manera integral.
Es el órgano de representación popular encargado del gobierno y la administración

del municipio, integrado por el Presidente Municipal, el (los) Sindico(s) y los
Regidores, elegidos por elección directa, con una duración en el cargo de tres
años74, y sus funciones se encuentran contempladas en el artículo 31 de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México, donde se precisa que corresponde al
Ayuntamiento como cuerpo colegiado que es, de forma enunciativa formular,
aprobar y expedir el Bando Municipal y demás reglamentos, acuerdos y
disposiciones de carácter general que se requieren para la organización y
funcionamiento de la administración y de los servicios públicos.
http://www.infodf.org.mx/capacitación/retarp/DOCS/3RETAIP10/MANUALDEORGANIZACION/ manual SSPDF.pdf 25 de

Enero de 2009. 20:30 PM.
74
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, contempla la posibilidad de modificar el periodo constitucional, previa
autorización del H. Congreso de la Unión. [En línea]. Disponible:
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=documentos-pdf. 05 de junio de 2009, 15:30 PM.
41
(1990-2015)"
Así mismo, se le encomienda designar entre sus miembros las comisiones para la
inspección y vigilancia de los diferentes aspectos de la administración y los servicios
públicos municipales, organizando la estructura y funcionamiento de la
administración pública municipal y nombrar y renovar al Secretario del
Ayuntamiento, al Tesorero Municipal, al Jefe de la oficina de Obras y Servicios
Públicos, al Comandante de Policía y demás funcionarios de la administración
pública, a propuesta del presidente municipal.
En cuanto a sus obligaciones de carácter fiscal y de auditoría, se destacan por su

trascendencia analizar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos y la iniciativa
de ley de ingresos del municipio, y la oportuna y correcta recaudación de los
ingresos municipales; así mismo se obligan a presentar oportunamente al Congreso
local las cuentas y comprobantes de recaudación y gastos de los fondos públicos,
expedir licencias, permisos y autorizaciones propias de su competencia, celebrar
convenios con las dependencias federales, estatales y con otros ayuntamientos
para la realización de obras o la prestación de servicios públicos, aprobar los planes
y programas de desarrollo urbano municipal, entre otras.
Funciones de los miembros del Ayuntamiento
1. - El Presidente Municipal
El artículo 48 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, señala que es el

encargado de llevar a la práctica las decisiones tomadas por el ayuntamiento y el
responsable del buen funcionamiento de la administración pública municipal.
Destacando como sus principales funciones:
► Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República, la Constitución

Política del Estado, la Ley Orgánica Municipal, los reglamentos municipales y
las resoluciones del Ayuntamiento.
► Informar anualmente a la población de la situación que guarda la
administración municipal, detallando las actividades realizadas por las
42
(1990-2015)"
dependencias municipales y el manejo y destino de los fondos públicos.

► Nombrar y remover empleados y funcionarios cuya designación sea exclusiva
del ayuntamiento.
► Llevar a cabo un control sobre la aplicación y el ejercicio de la ley de ingresos
y del presupuesto de egresos.
► Vigilar la aplicación de los planes y programas estatales y municipales de
desarrollo, así como que la administración y prestación de los servicios
públicos se lleve a cabo de la mejor manera y con apego a los reglamentos.
2- Los Síndicos
Contempladas en el artículo 53 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México,

los Síndicos son los encargados de defender los intereses municipales y de
representar jurídicamente al ayuntamiento en los litigios en los que éste fuere parte,
siendo los responsables de supervisar la gestión de la hacienda pública municipal,
todo ello en observancia a la Ley Orgánica Municipal vigente.
► Vigilar el buen manejo de las finanzas públicas municipales, los estados de

cuentas de la tesorería municipal y remitirlos a la Contaduría Mayor de Glosa
del Congreso del Estado.
► Vigilar que se presente oportunamente la cuenta pública para su revisión por
el Congreso Local, así como los informes contables y financieros mensuales.
► Asistir regular y puntualmente a las sesiones de cabildo y actos oficiales.
► Practicar a falta o en auxilio del ministerio público, las primeras averiguaciones
sobre los hechos que hayan alterado el orden público.
► Comparecer y suscribir los contratos y demás actos jurídicos que contengan
obligaciones patrimoniales para el municipio.
5. - Los Regidores
De conformidad con lo que dispone el artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del
43
(1990-2015)"
Estado de México, son los miembros del Ayuntamiento que tienen a su cargo las
diversas comisiones de la administración pública municipal.
► Asistir y proponer a las sesiones de cabildo las medidas que estimen más
convenientes para atender los asuntos municipales, atender las comisiones
que por su cargo le sean conferidas, y los asuntos propios del área de su
responsabilidad.
► Proponer al ayuntamiento los acuerdos que deban dictarse para el
mejoramiento de los diversos ramos de la administración y los servicios
públicos municipales.
► Vigilar el funcionamiento de las dependencias administrativas.
► Presentar su programa anual de trabajo e informar al ayuntamiento acerca del
cumplimiento de sus tareas.
► Citar a sesiones extraordinarias del ayuntamiento si no lo hace el presidente
municipal y suplirlo en sus faltas temporales, cuando sean menores de treinta
días, de acuerdo al orden de preferencia que el presidente determine.
6. - Comisiones
El autor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez en su obra Elementos de Derecho

Administrativo, define a las Comisiones como órganos integrados por los miembros
del Ayuntamiento para estudiar, examinar y resolver los problemas municipales y
vigilar que se ejecuten sus disposiciones y acuerdos, es decir, vigilar el buen
funcionamiento de la administración municipal75. Las comisiones, de acuerdo a las
necesidades de cada Municipio, además de las previstas en el artículo 69 de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México:
75
Vid. DELGADILLO GUTIERREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México. 2000, p.
141.
44
(1990-2015)"
Organización Administrativa del Ayuntamiento

necesario establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del H.
administrativo, así, el Presidente Municipal dirigirá las tareas referentes a la
administración pública municipal y los regidores y síndico(s) efectuarán las tareas
de vigilancia.76
6. La Secretaría del Ayuntamiento.
Es el órgano de la administración municipal encargado de atender y resolver los

asuntos administrativos que le encomiende el ayuntamiento, procurando el manejo,
registro, control y cuidado del archivo general, de las adquisiciones de recursos
materiales y el control de activos propiedad del municipio, cuyo titular es el
Secretario, que será nombrado por el Ayuntamiento.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de Ley Orgánica Municipal del

Estado de México, sus principales funciones son:
► Atender las actividades que le encomiende el presidente municipal, así como

las sesiones del ayuntamiento con voz informativa y citar por escrito a los miembros
del ayuntamiento a las sesiones de cabildo.
► Levantar las actas de cabildo y registrarlas en el libro correspondiente.
► Autorizar con su firma las actas y documentos expedidos por el
76
Vid. Organización basada en un documento denominado “REGLAMENTO TIPO DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
MUNICIPAL”, [En línea]. Disponible: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC Administracion Publica Municipal,
consultado el 05 de junio del 2009, 17:00PM.
45
(1990-2015)"
ayuntamiento.
► Formular los proyectos de reglamentos municipales y someterlos a la
consideración del ayuntamiento.
► Vigilar y controlar los asuntos relacionados con el registro civil, como son:
nacimientos, matrimonios, divorcios, adopciones y tutelas.
7. - La Tesorería Municipal.
Debe entenderse como el órgano de la administración municipal que tiene bajo su

cargo la recaudación de los ingresos que corresponden al municipio conforme lo
establece la Ley de Hacienda y la Ley de Ingresos Municipales, así como el manejo
de los fondos y valores con estricto apego al presupuesto de egresos, programando
las actividades relacionadas con la recaudación, contabilidad y gastos del
ayuntamiento. Por la importancia que tiene para el municipio el manejo y destino de
sus recursos, es necesario que la Tesorería informe mensualmente al ayuntamiento
de los movimientos de ingresos y egresos, debiendo estar a cargo de un Tesorero
Municipal, designado por el ayuntamiento.77
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que sus
principales funciones son las siguientes:
► Coordinar y programar las actividades correspondientes a la recaudación, la

contabilidad y los gastos municipales, estableciendo un sistema de inspección,
control y ejecución fiscal.
► Elaborar y presentar los informes financieros del ayuntamiento.
► Promover y mantener los mecanismos de coordinación fiscal necesarios con las
autoridades estatales y federales.
► Mantener actualizados los sistemas contables y financieros del ayuntamiento y
realizar campañas periódicas de regularización fiscal de los padrones de
causantes y elaborar el proyecto de ley de ingresos.
77
Vid. Exposición de motivos de las modificaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México del 22 de septiembre
de 1992. [En línea]. Disponible: http://www.edomex.gob.mx/legistelfon/doc/pdf/lev/vig/levvig022.pdf., p. 7, 16 de febrero de
2009. 11:00 AM.
46
(1990-2015)"
► Planear y programar los gastos del ayuntamiento para formular el presupuesto

de egresos del año fiscal correspondiente y establecer un mecanismo de pago
para los empleados del municipio.
8. Dirección de Seguridad Pública.
Contemplado en el Capítulo VIII, Titulo IV, de la Ley Orgánica Municipal del Estado
de México, ésta dependencia administrativa, también denominada Comandancia de
Policía, es el órgano de la administración municipal encargado de vigilar y conservar
el orden y la tranquilidad pública, así como servir y auxiliar a la comunidad.
9. Dirección de Obras y Servicios Públicos.
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que, es

muy importante que en la estructura orgánica de la administración pública municipal,
se considere la creación de un órgano encargado específicamente de la
construcción de obras y la administración de los siguientes servicios públicos:
► Agua Potable ► Alumbrado Público ► Mercados ► Parques

► Panteones ► Rastros ► Calles ► Jardines
10. La Contraloría Municipal
De la lectura del texto de los artículo 110 al 113 de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de México, la Contraloría Municipal es el órgano de la administración
municipal encargado de establecer y operar el sistema de control y evaluación
municipal, fiscalizar el ejercicio de gasto público municipal, aplicando las normas y
criterios en materia de control, evaluación, auditorías e inspecciones, así pues
cuando en el municipio no opere un órgano de control municipal, estas funciones
pueden ser realizadas por el Síndico Municipal, o cualquier Regidor con el apoyo de
los demás servidores públicos.
47
(1990-2015)"
Son todas aquellas actividades que realiza el ayuntamiento de manera uniforme y

continua, para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad. Los servicios
públicos juegan un papel muy importante dentro de las funciones que desempeña
el ayuntamiento, ya que a través de ellos se refleja la buena marcha de la
administración y se responde a las demandas planteadas por la comunidad para
mejorar sus condiciones de vida.
Todos estos servicios deben ser proporcionados de manera regular y continua, sin
que haya interrupciones en su prestación, debiendo prestarse igualmente a todos
los habitantes de la comunidad representando un beneficio colectivo78, y en la
medida que se incrementen los servicios se mejorarán las condiciones materiales
de desarrollo de las comunidades.
Tomando en cuenta que un servicio público difícilmente puede ser gratuito, de

acuerdo a la Ley de Ingresos Municipales, se identifican como fuentes de
financiamiento (1) Las cuotas que son las aportaciones en dinero o en especie que
un particular debe pagar a las autoridades municipales por el uso de un servicio
público municipal y (2) Las tarifas que son los agrupamientos de cuotas o tasas en
las que se consideran precios máximos y mínimos, que un usuario debe pagar en
forma inmediata o en plazos previamente determinados, para poder disfrutar de un
servicio público. 79
Nuestro país se ha visto fuertemente afectado por la escasez de recursos

económicos, agravándose por el acelerado crecimiento poblacional, pues, estos
factores han repercutido directamente en los municipios para la prestación de
servicios públicos, y en general en la resolución de las demandas y necesidades de
la población.
Sin embargo, la participación de la ciudadanía en el trabajo comunitario, en México

tiene una tradición, ya que los habitantes se organizan para resolver problemas de
78
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México, 2000, p.
208.
79 Vid. PAMPILLO Balino, Juan Pablo, "La investigación jurídica en México (debate)", El Mundo del Abogado, vol. 2, núm. 7,
julio-agosto de 1999, pp. 44-52.
48
(1990-2015)"
tipo colectivo; por tanto su papel es importante en la integración y operación de

programas y acciones de gobierno. Los ayuntamientos a través del área
administrativa correspondiente promueve y organiza a la ciudadanía, en: Consejos
de Participación Ciudadana, Asociación de Colonos, Jefes de Manzana, entre otros;
y abrir mecanismos de comunicación e intercambio de información, con
asociaciones y organizaciones sociales para que participen en el municipio en forma
organizada y permanente.
Es un cuerpo colegiado regulador de la actuación Pública Municipal con plena

autonomía en sus funciones y atribuciones, que garantiza el cabal y correcto
cumplimiento en la obtención, en el manejo y en la erogación de los ingresos
públicos, así como para establecer lineamientos de control sobre la normatividad,
desempeño y ética de los servidores públicos involucrados en cada uno de los
Departamentos y Direcciones de la Administración Pública Municipal y en general,
para vigilar el correcto y transparente desempeño de la función pública.
Por ello se traduce en sobrada e indubitable importancia considerar a la Contraloría

Municipal, como garante y ejecutor de dichas funciones normativas, como un órgano
de control necesariamente autónomo en cuanto a sus funciones y atribuciones, a
fin de transparentar y lograr un adecuado comportamiento y control de todas y cada
una de las actividades de la Administración Pública Municipal; todo ello bajo el sigilo
normativo en el que descansa invariablemente la potestad de concebir a la
Contraloría Municipal como un órgano de control autónomo en cuanto a sus
funciones y atribuciones.
De conformidad por lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley Orgánica Municipal

del Estado de México, entre sus funciones destacan:
• Intervenir en la entrega y recepción de bienes y valores que sean de la

propiedad del Ayuntamiento o se encuentren en posesión del mismo, cuando
se verifique algún cambio de titular de las dependencias o unidades
49
(1990-2015)"
administrativas correspondientes;
• Vigilar que los servidores públicos municipales cumplan dentro de los plazos
y términos establecidos en la ley de la materia, con la presentación de la
declaración de situación patrimonial;
• Recibir y gestionar las denuncias, quejas y sugerencias que los particulares
presenten en relación a los servicios que otorga la administración municipal;
• Formular programas de actividades para realizar revisiones financieras u
operacionales, estableciendo formas del correcto funcionamiento de las
coordinaciones de la dirección, así como las bases generales para la
realización de las mismas;
• Practicar revisiones a todas las dependencias del Ayuntamiento, así como
proceder al seguimiento de los programas, convenios, contratos o acuerdos
que efectúe el propio Ayuntamiento con organismos del sector
gubernamental y privado, vigilando que se logren los objetivos planeados,
evaluando aspectos normativos, administrativos, financieros y de control.
Por principio de orden metodológico debemos en primer lugar adentrarnos en lo que

se define o se conoce como federalismo. De acuerdo con el significado etimológico
de la palabra, federalismo viene del concepto de federación, éste a su vez del
vocablo latino foedus o federare, que nos expresa ligar, unir o alianza; por lo que
consecuentemente un estado federal será aquel que fue formado por varios estados
o entidades que permanecían separados antes 00nes de la soberanía y depen-
dientes de uno general.
Moushkeli80 nos manifiesta que lo que caracteriza al Estado federal es una doble
cara, pues en ciertos aspectos se presenta como un Estado unitario y en otros su
apariencia es la de una agrupación federativa de colectividades inferiores,
descentralizadas hasta el más alto grado pero que toman parte o intervienen en la
80
Moushkeli, M., Teora jurídica del Estado federal, México, Editora Nacional, 1981, p. 149.
50
(1990-2015)"
formación de la voluntad del Estado.
Montesquieu, Madison y Hamilton, Meyer, Gierke y muchos otros han definido de

diferentes maneras el sistema federal. En algunos casos se mencionan las
diferencias entre Estado unitario, confederación y Estado federal, para el efecto de
poder llegar a una definición. Varios autores no lo definen y sólo expresan sus
puntos de vista acerca de las características y de la naturaleza jurídica para poder
referirse a una noción de lo que es el Estado federal.
Para una noción más clara, mencionamos las opiniones de algunos tratadistas de
derecho constitucional mexicano.
Para José Gamas Torruco81 los elementos fundamentales del Estado federal son:
1) Un orden jurídico supremo, expresión de la soberanía popular, refiriéndose a la

Constitución; 2) la coexistencia de dos órdenes jurídicos, el de la federación y el de
los estados, pero subordinados a la Constitución; 3) que los estados miembros
gozan de autonomía, entendida ésta como la atribución de crear su propio derecho
pero subordinado a las disposiciones constitucionales; 4) el señalamiento de
procedimientos y reglas para mantener el orden y la coordinación entre el gobierno
federal y los gobiernos de los estados.
Para Jorge Carpizo las características de un Estado federal son:
1) Una constitución que crea dos órdenes delegados y subordinados, pero que entre
sí están coordinados: el de la federación y el de las entidades federativas; 2) las
entidades federativas gozan de autonomía y otorgan su propia ley fundamental para
su régimen interno; 3) los funcionarios de las entidades federativas no dependen de
las autoridades de carácter federal; 4) las entidades federativas deben poseer los
recursos económicos necesarios para satisfacer sus necesidades; 5) las entidades
81
Gamas Torruco, José, " El federalismo mexicano", Pensamiento Político, México, vol. 5, núm. 18, octubre de 1970, pp. 199-
201.
51
(1990-2015)"
federativas intervienen en el proceso de reforma constitucional.82
El Estado federal se distingue de la confederación, según Octavio A. Hernández:
1) Porque su origen se debe a que la voluntad nacional, soberana, se delega en un

Poder constituyente, que elabora y aprueba una constitución; 2) toda vez que el
Estado federal es antecedente de una confederación; 3) porque la confederación
está sujeta a modificaciones, lo que no acontece en el Estado federal; 4) en que el
Estado federal es permanente y la confederación transitoria; 5) en el Estado federal
los estados miembros son autónomos y en la confederación son soberanos.
Para Ignacio Burgoa las características del Estado federal son:
Autonomía democrática, o sea la facultad de los habitantes de las entidades

federativas para designar a los titulares de los órganos de gobierno; autonomía
constitucional, referente a que los estados ostentan la atribución de organizarse
jurídicamente mediante una constitución local; 3) autonomía legislativa,
administrativa y judicial respecto de las materias que no se hayan asignado al
gobierno federal; 4) participación de los estados en la designación de los titulares
del Poder Legislativo federal, así como en el proceso de modificación a la
Constitución general de la República.83
Según José María Luis Mora, la característica fundamental del sistema federal es:
"Segregar el Poder general y concentrar hasta donde se pueda, en las secciones
más pequeñas del territorio, el Poder público que existe reunido en el gobierno
central; de lo que resulta que a los Poderes supremos sólo se concede aquello sin
lo cual no pueden pasar."84
José Gamas Torruco, en su trabajo El federalismo mexicano basándose en las ideas

de Kelsen y Moushkeli, pero incluyendo teóricamente la soberanía, nos comenta
que la problemática de la centralización y la descentralización se puede enfocar
82
Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, UNAM, 1982, pp. 239 y 240.
83
Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1976, p. 395.
84
Citado por Moran, Julio César, Derechos del pueblo mexicano. El ideario político nacional. Historia Constitucional, t. II, p.
382.
52
(1990-2015)"
desde diferentes puntos de vista o ángulos determinados:
1) En atención al orden jurídico prevaleciente en cada estado, puede ser

centralizado cuando existe un solo orden jurídico válido para la totalidad del
territorio, o descentralizado cuando coexisten un orden jurídico obligatorio dentro
de todo el territorio y otros órdenes jurídicos con aplicación sólo en regiones o
partes del territorio total.
2) Tomando en cuenta los órganos que crean los órdenes jurídicos, un Estado es
descentralizado cuando el orden jurídico federal (él le llama central) es discutido
y aprobado por órganos federales, pero además existen órganos jurídicos
estatales o parciales cuya creación se debe a órganos locales que no se
subordinan a los órganos federales; en cambio, un Estado será centralizado
cuando el órgano jurídico central y los parciales, en caso de que los haya, son
creados por órganos federales o por órganos subordinados a los federales.
3) Cuando el orden jurídico central y los órdenes jurídicos parciales, en caso de que
los haya, son aplicados por órganos centrales o por órganos subordinados a
éstos, se trata de un Estado centralizado; en cambio es descentralizado cuando
el orden jurídico federal es aplicado por órganos federales y los órdenes jurídicos
estatales o parciales son aplicados por órganos locales no subordinados a los
federales.
4) En el caso de que los órganos federales sean integrados por la voluntad de toda
la ciudadanía, o por simple designación, y los órganos locales son integrados por
los órganos federales, estaremos en presencia de un Estado centralizado; y ante
uno descentralizado cuando los órganos federales son integrados por voluntad
de la ciudadanía, por designación, y los órganos locales son integrados por la
voluntad de los habitantes de la localidad.
5) Un Estado es descentralizado cuando los órganos federales ejercen competencia
determinada o localizada y los órganos locales ejercen la parte restante de la
competencia; el Estado es centralizado cuando la totalidad o la mayor parte de
las competencias están centradas en los órganos centrales y muy pocas
depositadas en los órganos locales.
53
(1990-2015)"
Tanto en lo que se refiere a la definición como a las características esenciales del

federalismo, la multiplicidad de conceptos vertidos hasta la fecha sobre dichos
temas nos lleva a concluir que, en sentido estricto, sólo se acepta una noción muy
generalizada para identificar lo que es el federalismo y lo que es un Estado federal.
Por ello reviste capital importancia la opinión adoptada por un gran número de
especialistas jurídicos en el sentido de que depende de las circunstancias, de la
ubicación en una determinada sociedad, de la época del desenvolvimiento del grupo
poblacional, de experiencias vividas por los forjadores del Estado federal, de la
finalidad que se persiga con la creación del mismo y de algunas otras circunstancias
que incidan y sean determinantes para el origen del Estado federal. Se han dado
ejemplos de creaciones de Estados federales con el objeto de salvaguardar la
libertad de sus habitantes; se citan casos de adopción del Estado federal para evitar
un sojuzgamiento por parte de caudillos o de grupos oligárquicos; conocemos
Estados federales que surgieron para contemporizar corrientes antagónicas
resultantes de luchas armadas. Ni siquiera la forma de gobierno republicana se
puede estimar como privativa del sistema federal.
La doctrina ha utilizado tres criterios diferentes para fundamentar o explicar cómo

se origina el federalismo mexicano:
1) El criterio de que desde las comunidades regionales prehispánicas, las

circunscripciones geográficas y sociales de la Colonia, hasta las diputaciones
provinciales nacidas de la Constitución de Cádiz de 1812, han persistido la idea
y las bases del federalismo, por lo que su inicio lo encontramos en las
organizaciones indígenas. Cue Cánovas expresa:
Los fundamentos lógicos del federalismo en nuestro país se realizan con la

organización política y social de los pueblos prehispánicos. El federalismo mexicano
resulta, pues, en primer término y en sus aspectos regional y principalmente local,
una supervivencia indígena en nuestra vida política. En la etapa anterior a la
conquista, como es sabido, existieron regiones de cultura indígena en distintas
54
(1990-2015)"
etapas de desarrollo, desde los grandes y pequeños estados de las partes central y
sur de la altiplanicie hasta las zonas habitadas por los grupos llamados
genéricamente chichimecas.85
2) El que expone que la Nueva España formaba un todo unido y que la adopción
del sistema federal fue para desunir, por influencia del federalismo
norteamericano y atendiendo también a la oposición al sistema central que había
campeado durante el régimen de la Colonia.
Fue el Acta Constitutiva el documento que consignó la primera decisión

genuinamente constituyente del pueblo mexicano, y en ella aparecieron por primera
vez, de hecho y de derecho, los estados. Con anterioridad no existían de derecho,
según hemos visto. Tampoco existían de hecho, porque los amagos de secesión
por parte de algunas provincias (principalmente de Oaxaca, Jalisco y Zacatecas),
precedentes inmediatos de la adopción del sistema, no pueden interpretarse como
integración, de hecho, de estados independientes, que nunca llegaron a
constituirse, sino como medio de apremio y forma de rebeldía, que después se ha
repetido en nuestra historia siempre que las autoridades de un estado declaran que
éste reasume su soberanía. En lugar de que los estados hubieran dado el Acta, el
Acta engendró a los estados.86
"En virtud de la convocatoria al Segundo Congreso Constituyente en 1823 nacieron

los estados de la federación mexicana, puesto que, establecido el sistema federal
por el voto del congreso, los estados tuvieron vida propia al enumerarlos una ley
posterior."87
3) Un tercer criterio sostiene que el sistema federal nació por las exigencias de las
provincias, que amenazaron con separarse en caso de que no se adoptara tal
sistema. De que para continuar unidos, evitándose el desmembramiento, se
erigió el Estado federal. Las diputaciones provinciales, cuya instauración fue
85
Cue Cánovas, Agustín, El federalismo mexicano, México, Libromex Editores, 1960, p. 11.
86
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1970, p. 115.
87
Macedo, Miguel S., Apuntes para la historia del derecho penal mexicano, 1931, p. 209.
55
(1990-2015)"
ordenada por las Cortes de Cádiz en 1812, se dice, orientaron a los pobladores
correspondientes a los territorios de dichas diputaciones provinciales sobre las
bondades y ventajas de poder contar con autoridades regionales, más cercanas
a la ciudadanía.
En los últimos días del imperio de Iturbide, el Anáhuac se encontraba dividido, de

hecho, en provincias independientes; cada una de esas provincias se
autogobernaba; el jefe político se convirtió en Ejecutivo y la diputación provincial, o
alguna asamblea, en Legislativo. En tales condiciones, el gobierno central no existía
en esos días en México.88
La base primordial para esta tercera teoría radica en los pronunciamientos de

algunas provincias y que actualmente son estados, en el sentido de declararse
entidades federativas, y en otros casos de manifestar su disposición para
segregarse del país; entre ellos podemos mencionar a guisa de ejemplo el caso de
Yucatán, el contenido de cuya Acta de la Junta General de las Corporaciones, Jefes
y Electores de Partido, de 1823, estableció:
Fundados en las más enérgicas y poderosas razones, se constituye desde este

mismo día en república federada esta provincia bajo las bases siguientes: que
Yucatán jura, reconoce y obedece al gobierno supremo de México siempre que sea
liberal y representativo, pero con las condiciones que siguen: que la unión de
Yucatán será la de una república federada y no en otra forma, y por consiguiente
tendrá derecho a formar su Constitución particular y establecer las leyes que juzgue
convenientes a su felicidad.89
En la provincia de Oaxaca, el 1 de junio de 1823 se nombra la Junta Superior

Gubernativa que aprueba las bases provinciales con que se emancipa; y el 28 de
julio del mismo año se aprueban las bases para el gobierno del Estado que en su
artículo 4 establecen que Oaxaca es Estado libre.
88
Benson, Netie Lee, La diputación provincial y el federalismo mexicano, citado por Jorge Carpizo en La Constitución
mexicana de 1917, óp. cit., p. 2.
89
Barragán Barragán, José, Introducción al federalismo, México, UNAM, 1978, p. 139.
56
(1990-2015)"
La última de las doctrinas mencionadas es la que en los tiempos modernos ha tenido

mayor aceptación.
A guisa de ser considerado con criterio poco definido, hemos de manifestar que
ninguna de las tres tesis es acertada como única opción, puesto que, si bien es
cierto que las provincias estaban delimitadas, hemos de recordar, como lo asienta
O'Gorman, que la división territorial adoptada en el Acta Constitutiva no coincide
con la división que existía en la Colonia en esa fecha y, aún más, que la división
territorial de la Constitución de 1824 no coincide plenamente con la del Acta
Constitutiva; por lo tanto, las diputaciones provinciales influyeron en la idea y el
sentimiento regionalista, pero no fueron suficientes para llegar a conformar la
división territorial del inicio del México independiente. También parece ser verídico,
aunque las fuentes de comprobación son preponderantemente los periódicos, que
algunas de las provincias decidieron convertirse en estados, separarse; otras
regiones pugnaron valiente y decididamente por la instauración del Estado federal,
pero no podemos considerar dentro de este contexto a la totalidad. Por otra parte,
es incuestionable que la división territorial de la Constitución de 1824 contempló
propiamente la creación de estados cuyo territorio no coincidió con ninguna
provincia, dejando inclusive pendiente el caso de Tlaxcala. Tampoco es conveniente
menospreciar la influencia de las organizaciones indígenas, tal como lo maneja Cue
Cánovas; no concordamos con la opinión de Tena Ramírez de que el federalismo
fue una reacción en contra del único régimen unitario que se conocía en el país, que
representaba el absolutismo y tenía su sede visible en la ciudad de México; ni con
lo manifestado por Mario de la Cueva de que el federalismo mexicano nació como
un ansia de democracia, de gobierno propio y de libertad de hombres.
La opinión mayoritaria es que el inicio del federalismo mexicano se dio con el Plan
de Casa Mata el 11 de febrero de 1823, por cierto anterior a los pronunciamientos
de Yucatán y de Oaxaca.
La historia de nuestro país nos da a conocer que ha habido una lucha constante
entre los centralistas y los federalistas, que durante etapas hemos adoptado el
57
(1990-2015)"
régimen centralista pero que la mayoría de la población es partidaria del Estado

federal y durante la mayor parte del tiempo ha prevalecido el federalismo.
1.2.2 Antecedentes
Ha sido en México la idea federal una fuerza que atraviesa su historia. Es así como
triunfa el régimen federal en los tres movimientos sociales de mayor envergadura
que hemos experimentado: la independencia, la reforma y la revolución; a tales
eventos históricos corresponden las Constituciones de 1824, 1857 y 1917. De ahí
el interés que reviste el tema del federalismo mexicano, pero también la dificultad
de transmitir en unas cuantas y apretadas líneas su concepción global.
1.2.2.1 El origen del federalismo
Los precedentes más lejanos del federalismo mexicano, según algunos autores,90
se encuentran en la vieja organización política prehispánica; reposa esta tesis en la
afirmación de que los pueblos del Anáhuac tuvieron pactadas diversas alianzas a la
manera de un organismo federal, recuérdese a este respecto las uniones de
Tenochtitlán-Texcoco-Tlacopan o Tlaxcala-Cholula-Huejotzingo, en torno a las
cuales se agruparon diversos señoríos.
Hasta ahora, sin embargo, no puede considerarse fundada la tesis que

comentamos, en virtud de que no se ha demostrado que nuestros primeros
constituyentes se hubiesen inspirado en tan lejano pasado, así como por lo
aventurado de equiparar la organización indígena con la federal, creada y formulada
para realidades y tiempos diversos.
Más afortunada es la tesis dominante que encuentra en la estructura colonial y en

las diputaciones provinciales gaditanas los primeros pasos de una descentralización
política, que desembocaría más tarde en un Estado federal.91
90
Véanse: Cue Cánovas, Agustín, El federalismo mexicano, México, Libro Mex Editores, 1960, pp. 9 y ss.; Romero Vargas
Iturbide, Ignacio, La organización política de Anáhuac, México, Libros, Luciérnaga, 1957, pp. 140, 171 y ss.; también La
Cámara de Senadores, México, Ediciones del Senado de la República, 1967, p. 11.
91
Cfr., entre otros: Lee Benson, Nettie, La diputación provincial y el federalismo mexicano, México, El Colegio de México,
58
(1990-2015)"
En efecto, en los últimos años del régimen colonial español y en los albores de la
independencia encontramos ciertos hechos que habían de influir notablemente para
la instauración de la forma federal: a) el sistema de intendencias, en el cual se
percibe la influencia francesa, complementado por las llamadas provincias internas;
las intendencias se establecen en Nueva España a partir de 1786, correspondiendo
a cada intendencia una cierta demarcación territorial; b) la influencia de los
ayuntamientos, que a la hora de la independencia cierran filas en contra de la
invasión napoleónica, reclaman su autonomía y encabezan los primeros
movimientos liberadores; c) la creación de las diputaciones provinciales, con base
en las intendencias, por la Constitución de Cádiz de 1812, artículos 324 y 337, que
hizo de cada provincia una entidad independiente con respecto a las demás,
colocándose a un jefe político como único funcionario ejecutivo y a la diputación
como órgano encargado de legislar; d) la propia actividad política de las
diputaciones provinciales, reinstaladas a principios de 1820 cuando vuelve a
ponerse en vigencia el texto gaditano, y que se transformaron en interesantes
receptáculos de las inquietudes locales.
De este modo, podemos encontrar un hilo conductor de la descentralización política,

que arranca de las intendencias, se recrea en los cabildos, se fortalece con la
aparición de las diputaciones provinciales e intensifica en el periodo comprendido
de septiembre de 1821 (proclamación de la independencia) a 1824 (año en que se
expide la primera Constitución federal), pues en dicho lapso las provincias, que
llegaron a alcanzar el número de veintitrés, combatieron con firmeza para que se
reconociera su existencia y su autonomía, a veces amenazando con separarse,
otras convirtiendo sus diputaciones en legislaturas independientes, e incluso
impugnando al propio Congreso Constituyente que se reunía en la ciudad de
México, al cual ciertas provincias sólo le concedían el carácter de convocante.
De las instituciones coloniales, según dejamos anotado, proceden elementos
1955, pp. 9 y ss.; O'Gorman, Edmundo, Breve historia de las divisiones territoriales, México, Editorial Polis, 1937, pp. XIX y
ss.; Cueva. Mario de la, "La Constitución del 5 de febrero de 1917", El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, México,
UNAM, 1955, t. II, pp. 1238-1240; Carpizo, Jorge. "Sistema federal mexicano", Los sistemas federales del continente
americano, México, UNAM-FCE, 1972, pp. 467-469; Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1973,
pp. 476 y ss.; Valencia Carmona, Salvador, El Poder Ejecutivo latinoamericano, México, UNAM, 1979, pp. 27 y ss.
59
(1990-2015)"
importantes que pesarían para el nacimiento del sistema federal, pero tal
aseveración es sólo una parte de la verdad histórica, aunque también contribuyeron
de manera muy importante los factores externos. Existió la influencia, en primer
lugar, de las instituciones constitucionales estadounidenses, que no sólo gozaban
de un enorme prestigio entre Ramos Arizpe y otros distinguidos constituyentes,92
sino que también eran promovidas por los propios políticos estadounidenses a
través de una "intensa penetración ideológica".93 A ello se agrega el considerable
impacto que había causado en los mexicanos de la época el pensamiento liberal
europeo, cuyas obras eran muy leídas y transmitían sugestivas ideas en torno a la
descentralización política y la democracia.
En tales condiciones, la independencia obtenida tras penosos esfuerzos, trajo

consigo ciertas repercusiones económicas y sociales, pero sus efectos inmediatos
fueron mucho más espectaculares en el terreno político y en el jurídico: pérdida
española de su colonia y consecuente creación del Estado mexicano; adopción de
Constituciones liberales, con marcada influencia estadounidense y europea;
instauración del régimen presidencial; introducción del federalismo cuya
consagración y accidentada trayectoria durante el siglo pasado examinaremos.
1.2.2.2 La consagración constitucional de la idea federal
Mientras las provincias manifestaban su descontento, se celebraba en la ciudad de

México el Congreso Constituyente de 1822-1823, instalado a poco de obtenida la
independencia y en cuyo seno se haría el primer pronunciamiento a favor del
federalismo.
En efecto, en el referido Congreso campeó la tesis federalista, que sostenía que la

nación había manifestado su inclinación de manera indudable hacia dicho régimen,
dado que era el que más le convenía y un deseo racional y justo; la resolución de
92
Sobre el punto, recuérdese la opinión un poco exagerada aunque no carente del todo de veracidad de Lorenzo Zavala,
quien al señalar la atracción irresistible que ejerció en los diputados de la asamblea constituyente de 1823 el régimen del
vecino país, decía de ellos que estaban "llenos de entusiasmo por el sistema federal y su manual era la Constitución de los
Estados Unidos del Norte de la que corría una mala traducción impresa en Puebla de los Ángeles, que sirvió de texto y de
modelo a los nuevos legisladores" .
93
Cfr. Gaxiola, Jorge F., "Orígenes del sistema presidencial", Revista de la Facultad de Derecho, México, año II, núm. 6, abril-
junio de 1952, p. 24.
60
(1990-2015)"
dar libertad a los estados, subrayaba Prisciliano Sánchez, "en nada debilita la fuerza
nacional, porque ella en virtud de la Federación, rueda siempre sobre un solo eje y
se mueve por un resorte común".94 Se empieza a dibujar al propio tiempo, empero,
otra tendencia que advierte los riesgos de aprobar sin reparo el régimen federal,
que se mira como una especie de imitación extralógica, dado que el caso
estadounidense que había empleado tal camino para unirse no era en manera
alguna semejante al mexicano, donde la naturaleza misma, decía Teresa de Mier,
llamaba a un Estado más central, ya que "federarnos nosotros estando unidos es
dividirnos y atraernos los males que ellos procuraron evitar con esa Federación".95
El debate parlamentario vinieron a resolverlo los hechos políticos, pues ante una
presión cada vez más irresistible de las provincias la solución federal terminó por
imponerse: representó el único sendero viable en aquel entonces para evitar la
disgregación. Se produjo de esta manera, el 12 de junio de 1823, el llamado "Voto
del Congreso" en favor del régimen federal.
Más tarde, tal determinación se confirma de un modo más rotundo en el punto 5 del
Acta Constitutiva de enero de 1824, en la inteligencia de que la declaración federal
en este documento tuvo una especial significación como ha puntualizado el maestro
Reyes Heroles, pues "no era desunir lo unido, sino mantener ligado lo que estaba
desunido" y un mayor retardo en la toma de esta decisión "habría desatado fuerzas
centrífugas imprevisibles".96
Por su parte, nuestra primera Constitución Federal de 4 de octubre de 1824, en su

artículo 4o. expresó: "La nación mexicana adopta para su gobierno la forma de
república, representativa, popular federal". En aquellos primeros años el
funcionamiento del sistema federal fue muy difícil, estaban desatadas las
ambiciones de poder y el problema esencial que dominada la escena era
94
Sánchez, Prisciliano, "El pacto federal en el Anáhuac", Revista de la Facultad de Derecho de México, México, núm. 48,
1962, pp. 1154-1156.
95
Teresa de Mier, Fray Servando, "Profecías sobre la Federación mexicana", Revista de la Facultad de Derecho de México,
México, núm. 48, 1962, pp. 724-725.
96
Reyes Heroles, Jesús, El liberalismo mexicano, México, Fondo de Cultura Económica, 1974, t. u, p. 359.
61
(1990-2015)"
consolidarnos como nación.
En el transcurso del siglo, aunque hubieron dos Constituciones centralistas en 1836

y 1843, a resultas del vigoroso movimiento liberal de la Reforma volvió a instaurarse
el federalismo en la Constitución de 1857, cuyo artículo 40 consagró de manera
categórica dicha forma de gobierno. Sin embargo, aunque el federalismo retornó a
la norma constitucional su aplicación efectiva fue bastante relativa por los
convulsionados tiempos, primero por los conflictos bélicos entre conservadores y
liberales, después por el efímero imperio de Maximiliano y más tarde por la dictadura
de Díaz, quien gobernó al país durante largos años e hizo una gran obra material,
pero redujo las instituciones constitucionales a un nivel puramente semántico, el
federalismo sólo existía en el papel, en la realidad prevalecía un gobierno cada vez
más central.
1.2.2.3 La constitución de 1917
Contra este orden de cosas se enderezó la Revolución Mexicana, entre cuyos

objetivos estuvo precisamente impulsar de manera auténtica el sistema federal. De
esta forma, cuando en el Constituyente de 1917 se presentó el dictamen sobre el
precepto que establecía el régimen federal no fue objeto de debate alguno; en dicho
dictamen se expresó:
El artículo 40 del proyecto, exactamente igual al de igual número de la Constitución,

consagra el principio federalista tan nítidamente ligado con las glorias del partido
liberal. La idea federalista era la bandera de los avanzados, como la centralista la
de los retrógrados y su establecimiento entre nosotros ha sido el resultado de una
evolución política e histórica que se hizo indiscutible después de la Guerra de
Reforma.97
Ha perdurado el régimen federal como una decisión política fundamental del Estado
mexicano, hasta la fecha el referido artículo 40 que lo estableció no ha sido objeto
de reforma alguna. Este precepto señala textualmente: "Es voluntad del pueblo
97
Derechos del pueblo mexicano, XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados, México, 1967, t. V, p. 463.
62
(1990-2015)"
mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal,

compuesta de Estados libres y soberanos en todo los que concierne a su régimen
interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley
fundamental" .
Se encuentran distribuidos en nuestro texto fundamental otros principios que

también son importantes en nuestra organización federal, mismos que
inmediatamente veremos.
1.2.2.4 Distribución de competencias
Una regla de gran trascendencia se encuentra en el artículo 124, el cual a la letra

dice: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución
a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados". Como se
deduce, se coloca el texto constitucional en el supuesto de que la Federación
mexicana nació de un pacto entre los estados que ya tenían una existencia previa,
mismos que delegaron ciertas facultades en el poder central y se reservaron las
restantes.
El sistema es sencillo en apariencia, sería suficiente con examinar las facultades

que tienen los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, principalmente en
los artículos 73, 89, 103 y 107 constitucionales; pero el asunto se complica si se
examinan sobre todo las facultades concedidas al Legislativo federal, en las cuales
hay que distinguir primeramente entre facultades expresas y facultades implícitas,
para después examinar las facultades coincidentes, coexistentes y el problema de
las facultades concurrentes.98
1.2.2.5 Elementos del Estado federal
Están representados, principalmente, por dos características: a) la autonomía, que

consiste, en esencia, en la posibilidad de que un Estado dicte sus propias normas,
98
Cfr., entre otros, Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1992, pp. 115 y ss.; Carpizo,
Jorge, El federalismo en Latinoamérica, México, UNAM, 1973, pp. 35 y ss.; Madrid, Miguel de la, Elementos de derecho
constitucional, México, Instituto de Capacitación Política, 1982, pp. 371 y ss.
63
(1990-2015)"
como lo reconoce el artículo 41 de la ley fundamental que menciona a las

Constituciones "particulares de los estados, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del pacto federal", al igual que el artículo 133 que
alude a las disposiciones de las "Constituciones o leyes de los estados"; b) la
posibilidad de participar en cualquier determinación que incida sobre el pacto
federal, misma que consagra el artículo 135 cuando señala que en las adiciones o
reformas que se hagan a la Constitución General de la República, se requiere no
solamente voten las dos terceras partes de los individuos presentes en el Congreso
de la Unión (diputados federales y senadores), sino también que tales
modificaciones "sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados".
1.2.2.6 Partes de la Federación
Están descritas en los artículos 42 y 48 constitucionales y representadas,

principalmente, por los estados federales cuyo número actual es de 31 (hace
algunos años, desaparecieron los territorios) y el Distrito Federal, localizado en la
ciudad de México y que sirve de asiento a los poderes federales: el presidente de la
República, el Congreso Federal y la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
1.2.2.7 Reglas para las entidades federativas
De manera general, el encabezado del artículo 115 señala que los estados tienen
la obligación de acoger la forma de gobierno, republicano, representativo, popular y
tener como base de su organización política y administrativa al municipio libre. Por
su parte, el artículo 116 establece una serie de obligaciones para las entidades
federativas: 1) división de poderes, el poder público de los estados debe dividirse
para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial (encabezado del precepto recién
referido); 2) gobernadores, deben ser mexicanos por nacimiento, nativos de su
estado o con cinco años de residencia en él y duran seis años en su cargo. Se eligen
de manera directa y no pueden ser reelectos si su origen lo fue una elección popular,
ordinaria o extraordinaria (fracción I); 3) legislaturas de los estados, su integración
depende de la proporción de habitantes de la entidad, los diputados locales se
eligen directamente y no pueden ser reelectos para el periodo inmediato,
64
(1990-2015)"
integrándose estos cuerpos por diputados de mayoría y de representación

proporcional (fracción III); 4) Poder Judicial estatal, se señalan los requisitos
necesarios para los nombramientos de magistrados y jueces así como las garantías
de que deben disfrutar los mismos (fracción III); 5) derecho electoral, se incorporan
una serie de principios y garantías electorales que las Constituciones y las leyes de
los estados deben garantizar (fracción IV); 6) tribunales contencioso-
administrativos, prescribe que podrán establecerse para dirimir las controversias
entre la administración pública estatal y los particulares (fracción V); 7) relaciones
laborales, entre los estados y los trabajadores se rigen por las leyes que expidan
las legislaturas de los estados (fracción VI); 8) Convenios, pueden celebrase entre
la Federación y los estados para la ejecución y operación de obras y la prestación
de servicios públicos, estos últimos pueden también celebrar esos convenios con
sus municipios (fracción VIII).
1.2.2.8 Estados e intervención federal
Para conservar la autonomía y la existencia política de los estados ante conflictos o

graves trastornos, la Constitución ha dotado al sistema federal de una gama de
medidas que se agrupan, sostiene González Oropeza,99 en el concepto de
"intervención federal" cuyo objeto es restablecer el orden que se ha quebrantado;
dichas medidas son: a) suspensión de garantías, artículo 29; b) desaparición de
poderes, artículo 76 fracción V; c) resolución de cuestiones políticas, artículo 76,
fracción VI; d) investigación por violación del voto público, artículo 97, párrafo
tercero; e) controversia constitucional, artículo 105; f) juicio político, artículos 108 y
siguientes; g) garantía federal, artículo 119, primer párrafo (antes artículo 122).
1.2.3 El régimen federal mexicano
1.2.3.1 Objetivos Generales
El federalismo mexicano pretende una serie de objetivos fundamentales que se

guíen por el fortalecimiento de la unidad nacional y la soberanía, el respeto al estado
99
González Oropeza, Manuel, La intención federal en la separación de poderes, México, UNAM, 1987, pp. 85 y ss.
65
(1990-2015)"
de derecho, la justicia social, el propósito de alcanzar un desarrollo económico

nacional y regional vigoroso y sostenido, en un marco que concibe al nuevo
federalismo como la búsqueda de nuevas relaciones intergubernamentales basadas
en los principios de cooperación y coordinación.
Fortalecer la unidad nacional a partir de reivindicar la función compensatoria del

pacto federal, porque el federalismo representa un eficaz instrumento para el
desarrollo nacional y regional, marco institucional idóneo para distribuir capacidades
públicas, recursos y oportunidades que impulsen las aspiraciones políticas,
económicas, sociales, administrativas y culturales de todos los miembros de la
unión.
Vigorizar la autonomía política de los municipios como espacio idóneo para el

tratamiento de asuntos públicos relacionados con las aspiraciones de las
sociedades locales. Al impulsar una redistribución de facultades, funciones,
responsabilidades y recursos del gobierno federal hacia los gobiernos municipales,
estaremos acercándonos a la atención más rápida de los problemas ambientales,
ya que basta recodar que los efectos negativos o positivos de éstos, quienes
primero lo padecen son los habitantes del lugar donde se genera y que la autoridad
municipal es la más cercana e inmediata.
Para lograr lo anterior se tendría que actualizar el sistema nacional de planeación

democrática, con base en los principios de cooperación y coordinación en las
relaciones intergubernamentales de los órdenes de gobierno federal, estatal y
municipal, ya que esta materia es competencia federal.
Como parte de esta actualización legislativa del municipio en materia ambiental, se

tendría que desplegar un amplio proceso de descentralización de funciones para
preparar los aspectos administrativos que requiere la transferencia de funciones,
primero a los estados federados y en una segunda etapa y previo habiendo
fortalecido la capacidad técnica, administrativa y económica, a los municipios.
Al transformar el sistema nacional de coordinación fiscal en un sistema nacional de
66
(1990-2015)"
coordinación hacendaria, con el propósito de otorgar simultáneamente mayores

ingresos y atribuciones de gasto a los municipios, en correspondencia con sus
responsabilidades institucionales y sus funciones públicas, se estaría dando la
oportunidad para que realmente alcance su libertad económica y política,
característica esencial de esta institución y desde luego respetando el pacto federal.
Emprender un proceso de redistribución de competencias nos llevaría a la

generación de inversión y gasto para detonar el desarrollo regional, con prioridad a
las regiones con mayores necesidades de infraestructura básica (servicios
públicos). De igual forma habría que impulsar las capacidades institucionales de las
entidades federativas en materia de desarrollo social, con especial referencia a la
descentralización de las funciones de educación, salud y medio ambiente, de
bienestar social y combate a la pobreza extrema, desarrollo urbano y vivienda, etc.
Es impostergable promover el desarrollo administrativo de la gestión pública en los

tres ámbitos de gobierno mediante sistemas efectivos de control y evaluación,
probidad en la cultura de rendición de cuentas, así como en la ampliación de nuevos
espacios de participación social.
Todo lo anterior nos llevaría a revisar las atribuciones y responsabilidades del

municipio, para fortalecerlo como el espacio político y administrativo más cercano a
las comunidades.
El federalismo no puede ser concebido como una disputa por la riqueza y los
recursos, ni significa fortalecer a los municipios en detrimento de la nación. Es
robustecer las partes y el todo, consolidar la unidad para ser más fuertes. El principio
de equidad inherente al federalismo es impulsar los propósitos de la nación,
entendida ésta como ámbito de pluralidades regionales con valores y metas propios
que le dan identidad y destino compartido.
Para impulsar y orientar el fortalecimiento del sistema federal deberá aplicarse una
estrategia multisectorial, interregional e interinstitucional que ordene los esfuerzos,
confiera integridad al proceso y articule las acciones vinculadas a su ejecución.
67
(1990-2015)"
El federalismo, frente a los retos actuales y futuros, deberá promover la unidad

nacional a partir de la conciencia de ser nación independiente y soberana,
manteniendo sus raíces en el rico legado histórico, revalore la riqueza pluricultural
de la nación, promoviendo ampliamente las tradiciones regionales y nacionales; y
que fomente el sentido de unidad e identidad nacional y aliente una cultura de
participación y corresponsabilidad.
En el federalismo encontramos la fortalezca de la república y del estado de derechos

mediantes gobiernos guiados por la ley, fiscalmente responsables y
administrativamente eficientes. Por lo que la descentralización del poder público
para que las funciones de gobierno se asignen y atiendan conforme a su naturaleza
y necesaria eficacia, entre la federación, entidades federativas y municipios, es
impostergable.
En un estado de derecho el favorecimiento de un marco renovado de relaciones

intergubernamentales, a partir del desempeño responsable de un nuevo orden de
atribuciones y del respeto cabal a la autonomía de los gobiernos estatales y
municipales, garantizan el pleno respeto a las libertades consagradas en la
constitución política de los estados unidos mexicanos. En este orden de ideas, los
poderes de la unión, las entidades federativas y los municipios, deben participar
activamente en este proceso para que actúen corresponsablemente en
cumplimiento de la ley, guiados por los principios de cooperación y coordinación,
que beneficien a la ciudadanía que tanto reclama eficiencia y eficacia de sus
autoridades. Lo anterior propicia el acercamiento, comunicación y respuesta
inmediata de los diferentes órdenes de gobierno a las necesidades de la sociedad.
El federalismo promueva la justicia social mediante compromisos deliberados de

atención a los grupos más vulnerables, asimismo, esta justicia social conlleva el
compromiso de resolver los rezagos sociales y responda a las legítimas exigencias
y a los intereses de la cambiante y compleja realidad nacional, con la participación
de la sociedad.
Las tradiciones y costumbres comunitarias como fórmula útil para resolver las
68
(1990-2015)"
necesidades de bienestar, estimulan la participación y la organización comunitaria

mediante espacios de gestión efectiva para la solución de demandas específicas de
atención social, con sentido de equidad, disminuyen las disparidades entre estados,
regiones, municipios, grupos étnicos y sectores sociales.
La compleja y plural sociedad mexicana de fin de siglo exige del nuevo federalismo
respuestas sustantivas para hacer frente a los retos pendientes e n el ámbito
político-institucional y en el desarrollo social, económico, regional y administrativo.
En este contexto, el ejecutivo federal deberá promover reformas que redistribuyan
las responsabilidades del poder público entre la federación, las entidades
federativas y el municipio, en el marco de las siguientes líneas generales de acción:
1.2.3.2 Federalismo y Descentralización
Se viene abriendo paso en la teoría y en la práctica mexicana esta moderna

concepción federal.
En la doctrina mexicana se concuerda en que las modernas relaciones

intergubernamentales tienen que montarse en un sistema político y administrativo
más cercano a sus destinatarios, en diseñar un nuevo federalismo redistributivo y
cooperativo, que introduzca medidas que permitan nuevas formas de relación entre
el gobierno federal y el de los estados. Aunque con distintos enfoques se coincide
en el fondo, se habla así de "un federalismo coordinado o de cooperación, más
moderno",100 de "el nuevo federalismo y la descentralización", o de que se marcha
hacia "un nuevo federalismo coordinado y concurrente".101
Por otra parte, nuestro actual sistema federal había venido descansando en las
competencias exclusivas para cada orden de gobierno que, por necesidades de
desarrollo y consolidación del Estado, operó a favor del poder central. Existe ahora
conciencia, sin embargo, de que el federalismo mexicano moderno tiene que
100
Álvarez del Castillo, Enrique y Parías, Urbano, "El federalismo como decisión política fundamental del pueblo mexicano",
México: 75 años de la Revolución, México, Fondo de Cultura Económica, 1990, pp. 51 y ss.
101
Faya Viesca, Jacinto, "Hacia un nuevo federalismo y una moderna descentralización en México", Gaceta Mexicana de
Administración Pública Estatal y Municipal, INAP, núm. 34-35, mayo-diciembre de 1989, pp. 47 y ss.
69
(1990-2015)"
superar esta concepción; por un lado, a través de una adecuada redistribución de

competencias entre los diferentes niveles de gobierno, y por otra, mediante una
serie de atribuciones compartidas y concurrentes entre los gobiernos federal, estatal
y municipal.
Pero no es suficiente con un "nuevo federalismo constitucional", puntualiza Cabrero

Mendoza, sino que se tiene también que consolidar "una nueva práctica" en el
federalismo actual; mas para un proceso de cambio institucional de tal magnitud, se
"requieren cambios de actitudes, de comportamientos, de lógicas de intercambio
entre actores, de mecanismos de resolución de conflictos, de sistemas de incentivos
y de nueva configuración en las redes de agentes y de agencias de la vida
colectiva". Y particularmente en el aspecto financiero, sugiere "recuperar el criterio
de sistema federal como un sistema de equilibrios", en virtud de que el "nivel de
descentralización fiscal está muy por debajo de países similares", pero debe quedar
claro "que se trata de un proceso de carácter incremental que permita ir acumulando
capacidades administrativas paralelamente a los recursos adicionales recibidos".102
El escenario político mexicano, por su parte, ha venido experimentado cambios de

suma importancia, que demandan no sólo por meras razones teóricas, un remozado
modelo federal que se adapte a los requerimientos del hoy acentuado pluralismo y
promueva de manera más efectiva la cooperación de las instancias de gobierno.
El pluralismo político, precisa añadir, ha venido creciendo inevitablemente en la

década de los noventa y todavía más en los inicios del presente siglo, fenómeno
que se contempla en los diversos municipios del país, así como en las legislaturas
locales y en las propias gubernaturas de los estados.
1.2.3.3 Convenios de Coordinación
Ahora bien, en nuestro país, en respuesta a diversos problemas y acuciantes

demandas, desde hace algunos años se había iniciado un proceso renovador del
102
Cabrero Mendoza, Enrique, Los dilemas de la modernización municipal, México, CIDE-Miguel Ángel Porrúa, 1999, pp. 12
y 13 y 592 y 593.
70
(1990-2015)"
régimen federal, habiéndose puesto en marcha programas y acciones diversos, así

como ensayando diversas políticas y estrategias para llevarlos a cabo. En un
principio, la iniciativa correspondió al gobierno federal, específicamente en sede del
Poder Ejecutivo, pero ahora tanto los legisladores locales y federales, como los
mismos gobernadores y los municipios, están reclamando cambios de fondo al
sistema federal y han colocado el tema como uno de los puntos de mayor
importancia en la agenda política.
Entre las medidas que desde hace algún tiempo se han instrumentado, débanse
señalar las mejoras introducidas al sistema de coordinación fiscal particularmente
en materia de participaciones y aportaciones federales, a las que ya nos referimos.
Los convenios de desarrollo social previstos en la Ley de Planeación Nacional
desde hace algunos años, han tenido como propósito servir como mecanismo para
que el gobierno federal, los estados y municipios, planearan distintas obras y
programas en el renglón referido. Se aprobó todavía en el sexenio gubernamental
anterior, el "Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000",103 mediante el cual
se obtuvieron varios avances, pero que no llegó a su cabal realización. En fin, en el
Plan de Desarrollo vigente 2001-2006,104 se considera al federalismo como una
"norma básica de acción gubernamental" y se establecen diversas estrategias para
impulsarlo y fortalecerlo en distintos aspectos, aunque los logros hasta hoy son muy
relativos. Se ha incluido asimismo el tema del federalismo como un asunto
importante en el Acuerdo Político Nacional, de 7 octubre 2001, que celebró el
gobierno federal con los partidos, en el cual se señala como uno de sus objetivos
"Asegurar la adecuada distribución de competencias y recursos entre la Federación,
los estados y los municipios", habiéndose establecido asimismo una mesa especial
en la Secretaría de Gobernación para examinar el tema, pero sin consensos o
pronunciamientos de fondo hasta la fecha.
Pero el empuje hacia el fortalecimiento del federalismo está viniendo también de

otros actores políticos. En el Congreso de la Unión, se han establecido comisiones
103
Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 4 de agosto de 1997.
104
Diario Oficial de la Federación del 30 de mayo de 2001, segunda sección, pp. 27-115 y ss.
71
(1990-2015)"
ordinarias al respecto, en la Cámara de Diputados se instaló la Comisión

denominada Fortalecimiento del Federalismo105 y en la de Senadores funciona la
Comisión de Federalismo y Desarrollo Municipal.106 Por su parte, legisladores
federales y locales han presentado distintas iniciativas que pretenden, entre otros
aspectos, reformar diversos artículos constitucionales que se refieren al sistema
fiscal en vigor, expedir una nueva ley de coordinación fiscal que sustituya a la actual
que consideran obsoleta, robustecer las haciendas locales con ciertos impuestos
que ahora se encuentran en la esfera federal, transparentar los mecanismos de
asignación de las participaciones y las aportaciones.107
Como uno de los efectos de la transición política y por la propia ausencia de una
política consistente en federalismo del gobierno del centro, los gobernadores de los
estados han constituido la llamada Conferencia Nacional de Gobernadores
(Conago), el 13 de julio de 2002, misma que ha hecho importantes
pronunciamientos entre los que destacan la necesidad de transparentar el vigente
sistema de coordinación fiscal, de redistribuir las actuales facultades que en el orden
tributario tienen Federación y estados, de demandar una mayor participación en el
presupuesto nacional y convocar a una convención nacional hacendaría para
debatir respecto de los principales temas pendientes en la materia.108
Por su parte, las asociaciones nacionales de municipios, instituidas por los

principales partidos políticos mexicanos,109 han venido revelando un activismo
creciente y hecho declaraciones similares. De esta manera, se celebraron el
Encuentro Nacional Municipio 2001 y el Encuentro Nacional Municipio 2002, en
diciembre y octubre de los años referidos en Veracruz y Monterrey,
respectivamente; como fruto de esos acercamientos, logró fundarse la Conferencia
Nacional del Municipio, en el transcurso del propio año 2001, que tiene el mérito de
105
http://www.diputados.gob.mx/comisiones/federalismo/.
106
http://www.senado.gob.mx/comisiones/index.htm.
107
http://www.diputados.gob.mx/comisiones/federalismo/relacion.html;
http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/58/2002/dic/20021202.html
108
http://www.conago.gob.mx/; http://www.senado.gob.mx/permanente/gaceta/31/Hendricks_Q_Roo.html.
109
La Asociación de Municipios de México (AMMAC) representativa de los gobiernos locales emanados de las filas del PAN,
http://www.ammac.org.mx; la Asociación de Autoridades Locales de México (AALMAC) organización representativa de los
gobiernos locales emanados de las filas del PRD, http://www.aalmac.org.mx/; y la Federación Nacional de Municipios de
México (FENAMM) representativa de los gobiernos locales emanados de las filas del PRI.
72
(1990-2015)"
ser una instancia de consenso para asociaciones municipales de distinta filiación

partidista. Las declaraciones que han hecho las asociaciones de municipios
coinciden básicamente con las vertidas por legisladores y gobernadores, aunque
obviamente reclaman a su vez para los ayuntamientos mayores facultades
tributarias y transparencia informativa de la Secretaría de Hacienda federal y de las
secretarías de finanzas estatales respecto de los recursos que se les asignan.110
En síntesis, en respuesta a los problemas que venía arrastrando y a las nuevas

realidades políticas a las que se enfrenta, es indispensable impulsar de manera
decidida una nueva idea del Estado federal. Para tal efecto, es indudable que en el
futuro tendrá que efectuarse en el orden federal una reforma constitucional, legal y
administrativa de amplio espectro, que, independientemente de conservar y
fortalecer las competencias fundamentales del orden local, establezca otras para
ser ejercidas de manera compartida y concurrente, así como haga entrega de
actividades que son propias del resorte local o municipal. En revancha, los estados
y municipios del país deben realizar un esfuerzo sostenido por mejorar sus
estructuras de gobierno y de administración; de nada servirán las acciones de
carácter nacional, si las instancias locales no asumen de manera cabal sus nuevas
responsabilidades y prestan cada vez con mayor eficiencia las que actualmente
tienen atribuidas.
1.2.3.4 El Programa para un Auténtico Federalismo 2001-2006
El Programa para un Auténtico Federalismo 2001-2006 es producto de un amplio

proceso de consulta y participación. Asimismo, se planeó siguiendo el modelo,
objetivos y estrategias contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, que establece
el rumbo que seguirá el gobierno federal para asumir cabalmente los retos que
enfrenta el país y consumar las aspiraciones de cambio de todos los mexicanos.
El gobierno federal se encuentra plenamente comprometido con el fortalecimiento

del federalismo, al incorporarlo como una de las cinco normas básicas de acción
110
http://www.ammac.org.mx/proyectos/conferencia/conferencia.htm.
73
(1990-2015)"
gubernamental contenidas en el PND. De esta manera, el federalismo se convierte

en uno de los ejes bajo los cuales deberán guiarse todos los proyectos, programas
y acciones de la administración pública federal, con el objetivo de alcanzar un
desarrollo más equilibrado y sostenible, así como un gobierno más eficiente y
democrático.
El Programa Especial para un Auténtico Federalismo representa el documento

rector de esta norma básica de acción establecida en el documento fundamental de
la planeación nacional, y su elaboración fue encargada al Centro Nacional de
Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación.
Durante la Etapa de Transición en el 2000, surgieron las bases temáticas y

estratégicas de las propuestas federalistas presentadas en este programa, a partir
de la colaboración de diversos sectores representativos de la sociedad. En la
Coordinación de Federalismo se contó con la valiosa participación de funcionarios
de los tres órdenes de gobierno, así como de especialistas y académicos nacionales
e internacionales.
En los primeros meses del nuevo gobierno, y en el marco del Sistema Nacional de
Planeación Democrática, se llevaron a cabo reuniones de opinión ciudadana sobre
distintos temas, con el fin de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo. En dichos
eventos, el federalismo ocupó un lugar preponderante al abordarse específicamente
en tres foros nacionales y 29 estatales en los que se recibieron 489 propuestas de
2,300 participantes sobre la temática. Por su parte, bajo el esquema del Programa
"Mande", la ciudadanía tuvo la oportunidad adicional de expresar sus propuestas al
respecto, recibiéndose 781 vía correo directo e Internet.
Las propuestas presentadas se enfocaron fundamentalmente en seis rubros:
• Consolidar la descentralización política de la Administración Pública Federal.

• Impulsar relaciones intergubernamentales auténticamente federalistas.
• Acelerar la transición de un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal a uno de
Coordinación Hacendaría.
74
(1990-2015)"
• Fortalecer a los gobiernos estatales y municipales.

• Alentar la transparencia y rendición de cuentas de los gobiernos.
• Vigorizar los mecanismos de participación ciudadana y fomentar una cultura
política federalista.
Cada uno de estos temas encuentra asidero en los objetivos, estrategias y líneas
de acción contenidas dentro de este documento, por lo que la planeación
democrática se traduce en resultados concretos en la programación y en la
elaboración de las políticas públicas.
A las propuestas de los foros nacionales y estatales de consulta para el Plan

Nacional de Desarrollo, se sumaron otras derivadas de los Foros para la Revisión
Integral de la Constitución, organizados por el Instituto Nacional de Estudios
Históricos de la Revolución Mexicana (INEHRM). La gran participación que se logró
en estos eventos, muestra la necesidad de revisar nuestro ordenamiento jurídico
fundamental bajo una perspectiva federalista.
Adicionalmente, los contenidos esenciales de este Programa fueron presentados a

los representantes de todos los gobiernos estatales congregados en la Mesa para
el Federalismo convocada por la Secretaría de Gobernación, con el fin de incluir los
temas y propuestas que resultaran de su interés.
La obligación de consultar para planear se encuentra contenida en nuestra

Constitución Federal, a través del Sistema Nacional de Planeación Democrática, y
en la Ley de Planeación. De esta forma, la elaboración de los programas especiales
deberá tomar en cuenta necesariamente las propuestas de los grupos sociales
interesados y de los gobiernos locales. Sin embargo, para el federalismo, la consulta
a instancias diversas y la construcción de acuerdos entre distintos actores
trasciende el mero cumplimiento de un mandato legal, ya que su propia esencia es
la de mantener "la unidad en la diversidad" y el Pacto Federal. En el proceso de
elaboración del Programa Especial para un Auténtico Federalismo, no sólo se fue
federalista en los contenidos, sino también en los métodos utilizados para su
conformación.
75
(1990-2015)"
En congruencia con los objetivos planteados tanto por el modelo estratégico del
Auténtico Federalismo como por el Plan Nacional de Desarrollo, se establecen las
siguientes estrategias, cada una de las cuales contiene uno o más proyectos que
se constituyen en sus líneas de acción.
La transferencia de atribuciones y responsabilidades involucra a diversos sectores

de la Administración Pública Federal que habrán de compartir el desahogo de
funciones con los órdenes de gobierno estatal y municipal. La transferencia de
facultades, funciones, responsabilidades y recursos de la Federación a las
entidades federativas y municipios es un proceso complejo e indispensable para
dotar a los gobiernos locales de las herramientas suficientes que fomenten un
ejercicio de gobierno más eficiente, eficaz y corresponsable.
La descentralización política incluye los rubros de educación, cultura, salud,

desarrollo social, pueblos indígenas, trabajo y previsión social, agricultura,
ganadería, pesca y alimentación, medio ambiente y recursos naturales,
comunicaciones y transportes, fomento y promoción económica, energía, turismo,
relaciones exteriores, gobernación, contraloría y desarrollo administrativo1,
seguridad pública y reforma agraria. Asimismo, se tendrá el cometido de articular
coherente y estratégicamente los esfuerzos de los diferentes órdenes de gobierno,
a fin de que puedan planear, ordenar y promover su propio desarrollo de acuerdo a
las necesidades particulares de cada entidad, adecuando sus objetivos y políticas
con las prioridades y objetivos de carácter nacional.
Además, esta propuesta tendrá como sustento la creación de una unidad

administrativa especializada en materia de federalismo y desarrollo municipal, un
marco legal y normativo adecuado para su desarrollo y un sistema de información
vertical y horizontal confiable para los órdenes de gobierno y la ciudadanía. Su labor
esencial será la de formular, conducir y evaluar los procesos de transferencia de las
distintas dependencias de la Administración Pública Federal, así como el
seguimiento y evaluación de los avances en la materia.
76
(1990-2015)"
1. Impulsar la descentralización política de la administración pública federal.

• Apoyo a la descentralización.
• Propuestas de la APF °
2. Reestructurar la administración pública federal.
• Cambio estructural en delegaciones
3. Impulsar un gobierno de leyes coherente que fortalezca el pacto Federal.
• Reforma federalista del Estado
4. Fortalecimiento de las Haciendas Públicas de Entidades Federativas y

Municipios.
• Fortalecimiento de las Haciendas públicas locales.
5. Promover el desarrollo regional equilibrado
6. Fortalecer a los gobiernos locales.
• Descentralización estratégica para el Desarrollo de lo Local

• Profesionalización, capacitación y servicio civil de carrera
7. Impulsar relaciones intergubernamentales auténticamente federalistas.
• Proyecto de Relaciones Intergubernamentales

• Red de Comunicación de los Gobiernos Locales "e-Local".
8. Instalar una infraestructura federalista que coordine los esfuerzos

interinstitucionales e intergubernamentales.
• Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
9. Promover, desarrollar y fortalecer sistemas integrales de control, evaluación

y gestión administrativa.
77
(1990-2015)"
• Sistemas estatales integrales de control, evaluación y transparencia de la

gestión pública.
10. Propiciar la participación ciudadana en la gestión pública y poner a

disposición de los órdenes de gobierno y la sociedad nacional el acervo en materias
de federalismo y desarrollo municipal.
• Fortalecimiento de mecanismos de participación ciudadana.

• Sistema Nacional de Investigación y Biblioteca en Red para el Federalismo
y el Desarrollo Municipal.
• Transparencia, evaluación y medición en el Auténtico Federalismo.
• Sistema de Evaluación para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
78
(1990-2015)"
CAPITULO 2. Historia del Municipio en el Derecho Positivo Mexicano
2.1 Antecedentes del municipio
2.1.1 Organismos de gobierno predecesores del Municipio
No hay uniformidad entre los autores con respecto a la época de nacimiento de la

institución municipal.
Salvador Antonio Leal Osorio111 sitúa su aparición en el Antiguo Egipto, expresando

que igual proceso tuvo lugar en Grecia y Roma.
Munro y Carmona Romay112 sostienen que ello ocurrió con la creación de los demos
en Atenas, por obra de Clístenes. Estos autores consideran a la polis griega como
Estado-ciudad, mientras que los demos eran los municipios.
Posada,113 Bielsa114 y la mayoría de los autores —en pensamiento que

compartimos— opinan que se originó en el momento de la expansión de Roma.
Recordemos que Roma, tras ser una ciudad, se amplió a los pueblos del Lacio,
luego a toda Italia, después dominó a Grecia, España y las Galias y más tarde a
todo el mundo conocido.
Con las ciudades conquistadas Roma tenía dos tipos de relaciones: la sumisión
(deditií) o la alianza (gocií). De un lado estaban los subditos, deditii, que habiendo
pronunciado la fórmula de deditio, entregaron al pueblo romano "sus personas, sus
murallas, sus tierras, sus aguas, sus casas, sus templos, sus dioses", siendo
gobernados arbitrariamente por un "praefectus" enviado desde Roma, y de otro lado
estaban los aliados, "foederati o socii", que conservaban su régimen municipal, sus
instituciones, pero que en virtud de la fórmula "majestatem populi romani comiter
conservato", recibían ciertas órdenes de Roma, pagaban impuestos y sus
111
Dialéctica del municipio. Homogénea municipal, tesis de doctorado, Maracaibo, Venezuela, Universidad del Zulia, 1962;
Revista de la Facultad de Derecho, Venezuela, núm. 9, septiembre-diciembre de 1963, pp. 103-172.
112
Citas de Salvador Antonio Leal Osorio, óp. cit., pp. 118, 123 y 124.
113
Óp. cit., p. 37.
114
Principios de régimen municipal, Buenos Aires, La jouane y Cía., 1930, p. 27.
79
(1990-2015)"
magistrados debían rendir cuentas al gobernador de la provincia.115
Cuando se produjo esta segunda clase de relaciones surgió el municipio, por cuanto
aquí se configura el rasgo fundamental del gobierno local inserto en una unidad
política superior. Antes nos hallábamos frente a ciudades-Estados, como lo
sostienen la mayoría de los autores de ciencia política y de derecho municipal.116
Las cargas económicas de Roma a que las ciudades debían contribuir se llamaban
"muñera", y de ahí derivó el nombre de munícipes a los habitantes de esas ciudades
y de "municipia" a ellas.117
Tal vez la primera ocasión que se aplicó este sistema fue en el año 181 a. C. a los
tusculanos.
Pero Roma otorgaba distinto tratamiento a las ciudades y reconocía diversos

derechos a sus habitantes. En tal sentido, Fustel de Coulanges118 distingue: a) los
aliados, que tenían un gobierno y leyes propias y ningún lazo de derecho con los
ciudadanos romanos; b) las colonias, que gozaban del derecho civil de los romanos,
sin participar de los derechos políticos; c) las ciudades de derecho itálico, es decir,
las que por favor de Roma habían obtenido el derecho de propiedad íntegro sobre
sus tierras, como si estas tierras hubiesen estado en Roma, y d) las ciudades de
derecho latino, cuyos habitantes, según el uso antaño establecido en el Lacio,
podrían convertirse en ciudadanos romanos, tras haber ejercido una magistratura
municipal.
2.1.1.1 Grecia y Roma
A pesar de las diferencias señaladas, el rasgo común que caracterizaba a estas

ciudades era su autonomía, que importaba el derecho de elegir a sus propios
115
Fustel de Coulanges, óp. cit., pp. 476 y 477.
116
Cfr. Jellinek, Georg, Teoría general del Estado, Buenos Aires, Albatros, 1978, pp. 215-237; Heller, Hermann, Teoría del
Estado, 6a. ed, México, Fondo de Cultura Económica, pp. 27-30; Posada, Adolfo, óp. cit., p. 39.
117
Maynz, Curso de derecho romano, citado por Bielsa, óp. cit, p. 28.
118
Óp. cit., pp. 485 y 486.
80
(1990-2015)"
magistrados, según lo destaca Mommsen.119
Así, Roma brindó una magnífica lección de sabiduría política, ya que de este modo
pudo mantener un imperio tan vasto, conformando un gran equilibrio entre todos sus
integrantes.
Posada120 señala los siguientes caracteres del municipio romano: 1) un territorium

determinado; 2) un pueblo que se manifestaba en su asamblea general; 3) una
organización especializada en un cuerpo deliberante, Curia, con sus magistraturas,
y 4) el culto a los dioses. La combinación de los elementos constitutivos de la
organización era distinta en los diversos municipios, ya que había leyes municipales
que regían dichos aspectos. Además, el municipio romano se afirma con una propia
personalidad.
La Lex Julia Municipalis, del 45 a. C., regulaba la organización municipal de las

ciudades de Italia y de la Galia Cisalpina, aunque también influyó en la constitución
de otros municipios de las provincias.
Esta ley disponía que la población del municipio se compusiera de ciudadanos,

distribuidos en curias y habitantes de otras ciudades, sometidos a las cargas, pero
sin derechos. La asamblea del pueblo elegía los magistrados (dictador, pretor, edil).
Regíase el municipio por un colegio de cuatro funcionarios elegidos anualmente:
dos investidos del poder judicial de los pretores (duovirí jure dicundo) y dos con
poderes de policía edilicia (duovirí aediles). Algunos municipios tenían cuestores y
tribunos. El Consejo Comunal (Senado) constituía el orden de los decuriones,
ordinariamente compuesto de cien miembros vitalicios.121
La invasión de los bárbaros produjo un decaimiento de la vida urbana y,

correlativamente, de las instituciones municipales. En el largo periodo de cinco
siglos desde el comienzo de la Edad Media hasta el resurgimiento de las ciudades,
sólo es posible señalar una institución particular de los visigodos, el "Conventus
119
Citado por Posada, Adolfo, óp. cit., pp. 37-39.
120
Óp. cit., pp. 40 y 41.
121
Posada, Adolfo, óp. cit., notas 1 y 2 de la p. 40.
81
(1990-2015)"
publicus vicinorum", o sea, la asamblea de los hombres libres de una población o

distrito rural, que conservó la "organización y la sombra de autonomía" de que
gozaban los municipios en los últimos tiempos del Imperio Romano, en opinión de
Hinojosa.122
Esta singular entidad de gobierno tenía facultades en las siguientes materias:

edilicias, sobre deslinde y amojonamiento de heredades; policía, en la indagación y
búsqueda de siervos fugitivos, y judiciales, en la aplicación de ciertas penas.123
Posteriormente, con el resurgimiento de las ciudades, después del siglo X, comenzó

otra estructuración política distinta: la propia del feudalismo y del Estado estamental,
caracterizada por la poliarquía —en el decir de Hegel—, que importa la coexistencia
de distintos centros de poder, sumándose a los mencionados la Iglesia, los reyes y
la nobleza.
Este proceso no es igual en todo Occidente,124 ya que hubo variado desarrollo de

las ciudades y diversas relaciones entre los estamentos de poder. Por eso existieron
distintos regímenes jurídicos según los respectivos países y las etapas históricas.
Sin embargo, podemos señalar, especialmente, siguiendo a Regla Campistol, tres
tipos de municipios en el Occidente europeo: el municipio rural, donde predomina el
elemento económico, con un villico o merino a su cabeza, con estructura ligada a la
jura impersonal y al Poder Judicial; el municipio privilegiado, surgido por la
aplicación de concesiones nobiliarias, infanzonías, etcétera; y el municipio consular,
desarrollado en Italia y en el sur de Francia, con la justicia separada dependiente
del rey y designado como "communitatem seu commune", con la curiosa evolución
de los podestá italianos, que simbolizan la imparcialidad de los gobernantes. Hay
también tipos intermedios, como las ciudades de señorío, en las cuales participaban
los vecinos junto con el delegado del señor. El territorio anejo a las ciudades se
puede definir como zona en donde rige determinado derecho: unos mismos muros,
una misma ley. La influencia romanista hizo que en el siglo XIII se forjara la figura
122
Citado por Posada, Adolfo, óp. cit., p. 45.
123
Bielsa, óp. cit, p. 30.
124
Cfr. Weber, Max, óp. cit., pp. 326 y ss.
82
(1990-2015)"
de la "universitas", cuerpo de habitantes de una población y titularidad propia de

ellos.125
Estos municipios conocieron distintas formas de gobierno: desde las republicanas y

democráticas, pasando por las aristocráticas y oligárquicas hasta las tiránicas, como
lo señala Max Weber.126
Pero también debemos señalar que las ciudades-repúblicas de la Italia septentrional

a fines de la Edad Media, se acercaban más a la polis antigua y, por tanto, eran
ciudades-Estados y no municipios. Por eso Heller ubica el nacimiento de la palabra
Estado y de dicho fenómeno, precisamente en esas ciudades, en la época del
Renacimiento.127
Otro fenómeno peculiar del municipio medieval es el otorgamiento de cartas-

pueblas o fueros, que eran verdaderos estatutos políticos que reglaban la relación
entre el fundador y los pobladores, la terminación de las servidumbres (de ahí el
apotegma "el aire de la ciudad hace libre"), la atenuación de los derechos
señoriales, las competencias, etcétera, y que importaban soluciones especiales y
particularistas, según el derecho de cada región. Por ello, dice Hinojosa, "el rasgo
característico de la organización municipal de la Edad Media es la particularidad y
la diversidad. Cada ciudad adquiere aisladamente sus privilegios, recibe su
constitución peculiar y tiene su fisonomía propia".128
Otra pregunta que no ha recibido la misma respuesta es la relativa a la posible

continuidad histórica entre el municipio romano y el medieval. Savigny, A. Thierry y
Eichhorn sostienen la afirmativa; C. Hegel, Arnold y Laurent, lo contrario. Reíd y
Azcárate opinan que es posible el enlace histórico con respecto a algunas ciudades
del norte de Italia y del sur de Francia.129
125
Regla Campistol, Juan, Historia de la Edad Media, 4a. ed., Barcelona, Montaner y Simón, 1978, pp. 160 y 161.
126
Óp. cit., capítulo VIH.
127
Teoría del Estado, p. 145.
128
Citado por Posada, Adolfo, óp. cit., p. 46.
129
Cfr. Posada, Adolfo, óp. cit., pp. 42-46.
83
(1990-2015)"
2.1.1.2 España
Pero por la gravitación que ha tenido en Hispanoamérica, debemos detenernos en

el municipio leonés y castellano, llamado "concejo". Estos gobiernos locales
alcanzaron su máximo esplendor en cuanto a autonomía y base democrática entre
los siglos XII y comienzos del XTV. Más allá de discusiones sobre las influencias de
estos municipios, pareciera que las recibieron tanto del viejo municipio romano —
de ahí que el nombre de concejo deviene de concilium— como de las instituciones
germánicas mantenidas por los visigodos, como el concilium o asamblea judicial y
el "conventus publicus vicinorum".
La institución más notable de dicho municipio era el concejo abierto, o sea, "la
asamblea general de vecinos, congregada el domingo a son de campana, para
tratar y resolver los asuntos de interés general".130 Este concejo tenía facultades de
designar a los jueces y alcaldes, que eran las demás autoridades del municipio.
Esta época magnífica de la libertad municipal, situada en el momento de la

reconquista de España contra los moros y enmarcada en la legislación foral,
comenzó a modificarse en el siglo XIV por dos razones: la complejidad de la vida
local, que hacía necesaria la creación de los ayuntamientos por la imposibilidad de
la vigencia de la democracia directa, y las tendencias absorbentes del poder
central.131
Pensamos que no se ha hecho justicia con estas instituciones españolas, que junto
a la Carta Magna, pero con anterioridad a ella, son los remotos antecedentes del
constitucionalismo clásico.
Con respecto al vocablo "fuero", en el Diccionario Razonado de Legislación y

Jurisprudencia de Escriche,132 se lee:
Esta palabra ha tenido y todavía tiene acepciones muy diversas. En lo antiguo, y
130
Hinojosa, citado por Posada, Adolfo, óp. cit., nota 1 de la p. 47.
131
Cfr. Posada, Adolfo, óp. cit., p. 47.
132
París, Librería de Garnier Hermanos, 1876, p. 728.
84
(1990-2015)"
especialmente en el lenguaje de la Edad Media, se denominaron fueros:
1. Las compilaciones o códigos generales de leyes, como el Fuero Real, etcétera.

2. Los usos y costumbres que consagrados por una observancia general y
constante llegaron a adquirir con el transcurso del tiempo la fuerza de la ley no
escrita; y en este sentido las cláusulas tan comunes en los documentos
públicos, «ir contra fuero», «quebrantar el fuero», «dar fueros», expresan lo
mismo que introducir y autorizar usos y costumbres, o ir contra ellas o
desatarlas.
3. Las cartas de privilegios, o instrumentos de exenciones de gabelas,
concesiones de gracias, mercedes, franquicias y libertades; y así «quebrantar
el fuero o ir contra fuero», «conceder o confirmar fueros», no es más que otorgar
solemnemente y por escrito semejantes exenciones y gracias, o pasar contra
ellas.
4. Las cartas-pueblas o los contratos de población en que el dueño del terreno
pactaba con los pobladores o colonos aquellas condiciones bajo las cuales
habían de cultivarlo y disfrutarlo, y que regularmente se reducían al pago de
cierta contribución o al reconocimiento de vasallaje.
5. Los instrumentos o escrituras de donación otorgados por algún señor o
propietario a favor de particulares, iglesias o monasterios, cediéndoles tierras,
posesiones y cotos, con las regalías y fueros anejos que disfrutaba el donante
en todo o en parte según se estipulaba, y estableciendo, o mejor decir,
recordando las penas que el Código gótico imponía a los que hiciesen daño a
las propiedades o en cualquier manera inquietasen a sus dueños.
6. Las declaraciones hechas por los magistrados sobre los términos y cotos de los
concejos, sobre las penas y multas en que debían incurrir los que los
quebrantasen, y sobre los casos en que habían de tener lugar las penas del
Fuero Juzgo.
7. Las cartas expedidas por los reyes, o por los señores en virtud de privilegios
dimanado de la soberanía, en que se contienen constituciones, ordenanzas y
leyes civiles y criminales, dirigidas a establecer con solidez los comunes de
villas y ciudades, erigirlas en municipalidades, y asegurar en ellas un gobierno
85
(1990-2015)"
templado y justo, y acomodado a la constitución pública del reino y a las

circunstancias de los pueblos. Véase Fuero municipal.
Evidentemente, la acepción que más nos interesa es esta última. Respecto de ella,
en la obra clásica precitada se expresa en la p. 732: "El cuaderno legal o cuerpo de
leyes concedido a alguna ciudad o villa para su gobierno y la administración de
justicia". Seguidamente, en el punto I, pp. 732 y 733, se efectúa el siguiente resumen
histórico de estas instituciones:
Cerca de seis siglos mediaron desde la entrada de los moros en España hasta la
formación del Fuero Real y de las Partidas; y en este largo periodo de tiempo, si
bien dominaba siempre como ley general el Fuero Juzgo, se vio nacer
sucesivamente y acompañar a la reconquista, con especialidad desde principio del
siglo XI, una inmensa multitud de privilegios, ordenanzas o códigos locales,
conocidos con el nombre de fueros municipales, que iban ahogando, digámoslo así,
a las leyes godas, que quebraban o impedían la unidad que debe haber en un
Estado bien constituido, y que formaban otras tantas pequeñas repúblicas cuantos
eran los pueblos a los cuales se concedían.
No por eso puede decirse que los dictaba la imprevisión o el capricho: prodúzcanlos
más bien las necesidades de aquellos tiempos. Era preciso repoblar, cultivar y
defender los distritos recién conquistados de los moros; y para ello no se encontró
mejor medio que el de fomentar la concurrencia de vecinos otorgándoseles cartas-
pueblas, en que se les distribuía el terreno, se fijaban sus obligaciones, se
declaraban sus derechos y el modo de ejercerlos, se establecían leyes por las
cuales hubieran de regirse, y se les concedían gracias y privilegios que no se
gozasen en otros pueblos que ya no estaban expuestos a las incursiones del
enemigo.
Era preciso también, recompensar los servicios de los caudillos militares que
adelantaban la reconquista; y no había entonces otro recurso que el de concederles
heredamientos, posesiones y tierras propias de la corona o recobradas de los
agarenos, como asimismo tenencias y gobiernos honoríficos y lucrativos, con la
86
(1990-2015)"
facultad de formar poblaciones, pactar con los colonos las condiciones en que se
aviniesen, y ejercer la jurisdicción civil y criminal.
La nobleza militar abusó de las facultades que se le habían conferido, convirtió casi
en esclavos a los colonos, los oprimió con exorbitantes contribuciones y malos
fueros, puso la vara de la justicia en manos de la ignorancia y de la rapacidad, fatigó
al trono con su desmedida ambición y aun osó aspirar a la soberanía. Los monarcas,
entonces, conociendo la necesidad de robustecer su poder y asentar el trono sobre
cimientos sólidos, y viendo que su apoyo y su fuerza podía encontrarse en los
pueblos a los cuales, por otra parte, debían protección, concibieron y llevaron a cabo
la idea del establecimiento y organización de los comunes o concejos de las
ciudades y villas en la forma que se había dicho en el artículo Ayuntamiento,
concediéndoles cartas federales en que se contenían constituciones, ordenanzas y
leyes civiles y criminales dirigidas a establecer y asegurar en ellas un gobierno
templado, justo, acomodado a la constitución pública del reino y a las circunstancias
de los pueblos, y propio para hermanar las ventajas de la libertad civil con la
subordinación debida al soberano.
Empeño sería demasiado penoso hacer mención de los fueros innumerables que
se otorgaron a los pueblos desde principios del siglo XI hasta fines del XII en los
diversos reinos de León, Castilla, Navarra, Aragón y Cataluña. Cuéntense entre los
más célebres:
El Fuero de León, concedido por don Alonso V en las Cortes celebradas en dicha
ciudad el año de 1020, adicionado por don Alonso VI en el de 1091, y confirmado y
aumentado también por la reina doña Urraca en 1109.
El de Nájera, capital de La Rioja, dado por el rey de Navarra don Sancho el Mayor,
conservado y autorizado por su hijo el rey don García, y confirmado en 1076 por
don Alonso VI cuando se apoderó de La Rioja, en 1136 por don Alonso VII, en 1304
por don Fernando IV, y en 1352 por don Pedro.
El de Sepúlveda, compuesto de antiguos usos y costumbres y reducido a escrito
87
(1990-2015)"
por don Alonso VI en 1076, extendido a muchos pueblos de dentro y fuera de

Castilla, concedido a Roa y sus treinta y tres lugares en 1143 por don Alonso VII, y
a Teruel en 1176 por don Alonso II de Aragón, muy aumentado en época incierta y
probablemente en tiempo de Fernando IV, confirmado en 1309 por este rey, y en
1379 por don Juan I.
El de Logroño, uno de los que más autoridad y extensión tuvieron en Castilla,

concedido en 1095 por don Alonso VI, aumentado y confirmado en 1148 por don
Alonso VII y en 1157 por su hijo don Sancho el Deseado, dado en 1181 a Vitoria por
don Sancho el Sabio de Navarra, extendido después generalmente a las villas y
lugares de La Rioja y provincias vascongadas, otorgado a Bilbao en 1300 e impreso
en Madrid el año de 1780 por vía de apéndice a la Historia de la ciudad de Vitoria
con muchos errores y barbarismos.
El de Sahagún, otorgado por don Alonso VI en 1085 a petición del monasterio del
mismo nombre, tan ventajoso a los monjes como gravoso a los pobladores,
confirmado por dicho rey en 1087 a pesar de los disturbios que producía entre éstos
y aquéllos, reformado en 1152 por don Alonso VII, enmendado y añadido en 1255
por don Alonso el Sabio, y extendido por algunos reyes a otras poblaciones del
reino.
El de Toledo y su tierra, dado en 1118 por don Alonso VII, aumentado en diversas
épocas por don Alonso VIII y en 1222 por don Fernando III, comunicado con la
misma fecha que a Toledo a la villa de Escalona y extendido después a casi todos
los pueblos conquistados por el Santo Rey don Fernando, como a Córdoba, Sevilla,
Murcia, Niebla, Carmena y otros.
El de San Sebastián, en Guipúzcoa, dado en 1150 por don Sancho el Sabio de

Navarra, y confirmado en 1202 por el rey de Castilla don Alonso VIII y después por
sus sucesores.
El de la Cuenca, dado a esta ciudad por don Alonso VIII en fin de 1190 o a principios
de 1191 después de haberla libertado de la esclavitud mahometana, el cual se
88
(1990-2015)"
aventaja seguramente a todos los fueros municipales de Castilla y de León, ora se

considere la autoridad y extensión que tuvo en el reino, ora la copiosa colección de
sus leyes, que se puede reputar como un compendio de derecho civil.
El de Cacares, otorgado por don Alonso IX en 1229 y confirmado dos años después
por el Santo Rey don Fernando, el cual es muy instructivo, aunque extendido en
lenguaje oscuro y bárbaro.
Finalmente, en el punto V, p. 734, se indica que fue tanta la fuerza de esta

legislación foral que siguió rigiendo a pesar de la sanción del Fuero Real y de las
Siete Partidas. Incluso las Leyes de Toro y las Recopilaciones posteriores hasta la
Novísima, mantuvieron dicha legislación, "en cuya virtud puede sentarse que los
fueros municipales que cada ciudad, villa o pueblo tuvieren, deben observarse aun
en el día de hoy, con preferencia a las leyes de Partidas, siempre que se pruebe su
uso y no sean contrarios a leyes más modernas".
Veremos dos aspectos más de los fueros, en relación a la legislación y a la

independencia comunal. Sobre lo primero, Rafael Altamira133 expresa:
...los fueros no comprendían toda la legislación. Generalmente no contenían otras

disposiciones que las concernientes a la condición de las personas de la villa foral,
a las exenciones de tributos y servicios, al régimen de gobierno y a ciertos
particulares de policía y justicia.
En las demás cuestiones que el fuero no regulaba, se seguía, bien el Fuero Juzgo
(cuyo texto sufrió modificaciones y recibió aditamentos que dieron lugar a una nueva
forma del antiguo código), bien las tradiciones y costumbres de la localidad. Estas
costumbres eran, en mucha parte, de origen visigodo, restauradas o reintegradas
en todo su vigor merced a las circunstancias de la época, en que la energía del
poder central y la fuerza unificadora de la legislación toledana se habían menguado
mucho.
133
Historia de España y de la civilización española, Barcelona, Herederos de Juan Gilí Editores, 1913, t. 1, pp. 318 y 319.
89
(1990-2015)"
El pueblo, tornado a un género de vida análogo al de los antiguos germanos, por

los azares de la guerra, volvió también a las antiguas costumbres desdeñadas por
la legislación de los reyes, pero que se habían conservado en la memoria de los
pueblos. En los mismos fueros se ven reflejos de ellas, y más aún en los
documentos privados que tocan a esferas del derecho civil; y no será aventurado
creer que, a la vez de estas costumbres visigodas, retornaron otras indígenas,
ahogadas en parte hasta entonces por la exclusión de los legisladores unitarios a la
romana. Hay que tener en cuenta, además, los fueros dados por los señores y
obispos, que forman un ramo especial de legislación, aunque muy afín de los fileros
reales; y, por último, los privilegios de la nobleza, cuya fuente son la tradición y los
documentos especiales en que a veces reconocían o concedían los reyes
preeminencias a determinados nobles, como también las concedían a iglesias y
monasterios, la serie de cuyas cartas de donación y privilegios (excepciones del
derecho común y otorgamiento de tributos) constituye una rama importante de la
legislación de la época.
Sobre lo segundo, expone el gran historiador español, en las pp. 436 y 437, que los
municipios obraban frecuentemente con "independencia absoluta".
Así como hemos visto que, a veces, los nobles se lanzaban a hacer la guerra sin
permiso del rey, los concejos también solían hacer lo propio, invadiendo los
territorios musulmanes por su cuenta. Igualmente luchaban a mano armadas unos
contra otros, o contra los señores vecinos, y a menudo con mucha razón y motivo
sobrado, por las vejaciones que de éstos recibían.
Para tales guerras y para efectos de la policía, como la extinción de bandidos,

etcétera, se unían varios concejos formando una federación o hermandad, como la
de Escalona y Segovia, la de Escalona y Ávila, y la de Plasencia y Ávila, a fines del
siglo XII; las de Toledo y Talavera después de la minoridad de Alfonso VIII; la de
Segovia con Ávila, Plasencia y Escalona, en 1200, y otras. Para el régimen de ellas
se formaban ordenanzas, se nombraban alcaldes, se dictaban y ejecutaban
sentencias, sin contar para nada con el rey.
90
(1990-2015)"
Fernando III reconoció algunas de estas hermandades, pero tuvo que prohibir otras
que bajo el pretexto de justicia cometían no pocos abusos. A veces, las
hermandades se constituyen entre concejos y nobles, con fines distintos. El mismo
espíritu de autarquía revelábase en el orden de la legislación especial del concejo.
De ordinario, la ley en que constaban escritos los derechos y privilegios de éste era
el fuero, que se daba al constituirse y se ampliaba o reformaba en otras ocasiones
por la autoridad del rey, expresada particularmente o en concilios y Cortes.
A veces, los municipios obtenían también el derecho de formar por sí las reglas de
su régimen interior, como sucedió al parecer en Salamanca —cuyo llamado fuero
se cree sea una colección de ordenanzas hechas por el concejo con autorización
del rey— y en otros puntos (Cáceres, Zamora, Madrid) para materias determinadas
de la administración (ordenanzas de ganados, etcétera). Pero a menudo no se
contentaban con esto, sino que, a escondidas del rey y con fraude, solían inventar
por sí o ampliar sus fueros. Las cosas llegaron a mayor extremo en municipios muy
apartados del poder central, o en que la tradición de vida independiente se
conservaba y aun había sido reconocida por los reyes, como privilegio; puesto que
algunos concejos de la costa cantábrica sostuvieron guerras con reyes extranjeros
(el de Inglaterra, v. gr.) y ajustaron tratados de paz como si fuesen completamente
soberanos.
Esto, unido a los datos que acerca de los nobles conocemos, da perfecta idea de la
falta de unidad que tenía entonces el poder político. La autonomía dio, no obstante,
a los municipios, una grandeza no exenta de aspectos buenos y que brilló sobre
todo —mantenida por el régimen de democracia directa que suponía la intervención
y poder acentuados de la Asamblea— desde el siglo XII hasta bien entrada la época
siguiente, en que se marca la decadencia.
Prueba indudable de la fuerza de esa legislación foral, que constituye antecedente

fundamental del constitucionalismo clásico y la defensa de las libertades públicas,
es el juramento de los súbditos del rey de Aragón: "Nos, que valemos tanto como
Vos, e que juntos valemos más que Vos, os facemos Reí, si guardáis nuestros
91
(1990-2015)"
fueros y libertades, e si non, non". Agregamos, por último, que muchos de los fueros
se dictaron con anterioridad a la Carta Magna inglesa de 1215, lo que exalta su
notable relieve en la historia.
El momento final de esta brillante página histórica está signado por la batalla de
Villalar en 1521, cuando Carlos V derrotó a los comuneros de Castilla acaudillados
por Padilla y Maldonado, afirmando definitivamente el Estado central.
Cuando caían los comuneros de Castilla, y con ellos las libertades municipales, "por
un formidable desquite histórico —dice acertadamente Tomás Diego Bernard—134
la prestigiosa tradición secular era restaurada en las nuevas posesiones
castellanas, más allá del océano".
Normalmente, la fundación de una ciudad sólo podía hacerse en las colonias

hispanoamericanas con autorización del rey, que delegaba en el fundador, por las
capitulaciones, la potestad de constituir el primer cabildo.
Bernard expresa:
...el primer acto fundacional consistía en erigir el árbol o rollo de la justicia en la

plaza pública o plaza mayor para entronizar simbólicamente el imperio de la ley por
intermedio de la majestad real (dogma de la conquista junto al dogma de la majestad
divina) y simultáneamente el cabildo como gobierno de la comunidad local, que era
símbolo del poder civil (en tanto la pacificación y la evangelización eran móviles
declarados de la empresa colonizadora). Bastaría releer el acta fundacional de
cualquiera de las ciudades del periodo hispánico (de la que bien puede ser modelo
la de "Córdoba de la Nueva Andalucía" fundada por don Jerónimo Luis de Cabrera
el 6 de julio de 1573, a la vera del río Su-quía) para observar, dentro del complicado
y meticuloso ritual de las fundaciones españolas, la importancia de la erección del
cabildo.135
134
Régimen municipal argentino, Depalma, 1976, p. 4.
135
Ibídem, pp. 4 y 5.
92
(1990-2015)"
El cabildo se integraba con los alcaldes de primer y segundo voto, que eran
regidores con funciones de jueces de primera instancia en lo civil y criminal, elegidos
anualmente por los regidores y sometidos a la confirmación del virrey o gobernador.
Los regidores, que tenían funciones similares a los concejales de los concejos
deliberantes y que eran seis en las ciudades pequeñas, doce en las grandes y en
algunas muy importantes llegaron a un número mayor. Al comienzo fueron
designados por el fundador de la ciudad, y después por los regidores salientes. Eran
cargos sin remuneración y no podía haber reelección sin intervalo. Sin embargo, en
muchas ciudades estos cargos fueron vendidos en remate público a perpetuidad. El
cabildo de regidores era presidido por el virrey, el gobernador o sus lugartenientes,
según las residencias de las autoridades. Cuando ello no ocurría, la presidencia
recaía en uno de los alcaldes, que además de la judicial, ejercía facultades
ejecutivas. Únicamente los vecinos podían ser designados alcaldes o regidores, y
eran considerados tales los jefes de familia españoles que poseían bienes
inmuebles.
También integraban el cabildo, con voz y voto, el alférez real, representante de los
intereses del rey, y los alguaciles mayores, que tenían funciones de jefes de policía.
Había, además, otros funcionarios, como el fiel ejecutor, que debía controlar los
precios; el mayordomo o tesorero, a cargo del Tesoro; el escribano, que llevaba las
actas, y aun otros más, como procuradores, síndicos, oficiales reales, etcétera.136
La jurisdicción del cabildo abarcaba las zonas urbana (ejido) y rural (alfoz), esta
última dividida en partidos y a cargo de los alcaldes de hermandad, con funciones
de policía de seguridad, designados por el cabildo.
"El cabildo —nos dice Bernard— era designado oficialmente «Cabildo, Justicia y
Regimiento», denominación que indica que además de las funciones propias de
fomento, sanidad y ornato de la ciudad y de atención de los servicios públicos
municipales de la localidad, poseía atribuciones vinculadas a la administración de
justicia (a cargo de los alcaldes de primero y segundo voto, según la precedencia
136
Cfr. ibídem, p. 7
93
(1990-2015)"
en los fallos o sentencias) y de regimiento en el sentido de regir, ordenar, normar,

disciplinar la vida comunitaria, ejercitando los poderes de policía necesarios para la
convivencia pacífica".137 De ahí, nos recuerda el profesor de La Plata, "que se
hablara de los cincuenta brazos del cabildo, para señalar la multiplicidad de sus
funciones".138
El cabildo tenía, además, una excepcional facultad, la de convocar a cabildos

abiertos cuando así lo exigían motivos de gravedad, como reclutar tropas, imponer
contribuciones, poner en posesión de sus cargos a los gobernadores y aun
deponerlos. De esta manera asumía trascendentes funciones políticas que
excedían el marco de gobierno local en las ciudades coloniales.139
Se ha discutido arduamente sobre la importancia del cabildo indiano en relación a

la posterior formación de repúblicas representativas en América Latina, así como
también su valor como antecedente del municipio actual y, en nuestro país, del
federalismo.
Responden afirmativamente Alberdi,140 Sarmiento,141 Mitre,142 Bielsa,143 Ramos

Mejía,144 Bas,145 y Bernard.146 Lo hacen en contra: Aristóbulo del Valle,147 Montes
de Oca,148 Juan Agustín García,149 Alcides Greca150 y Salvador Dana Montano.151
En una tesis intermedia se ubica Adolfo Korn Villafañe.152
137
Ibídem, pp. 5-6.
138
Ibídem, p. 6.
139
Ibídem, p. 10.
140
Así lo hizo en sus Elementos de derecho público provincial y en varias de sus obras. Véase el trabajo del doctor Julio César
Torres titulado "Juan Bautista Alberdi. Sus ideas acerca de la organización municipal", Revista de Derecho y Administración
Municipal, agosto de 1939, pp. 5 y ss.
141
Que primero expuso sus dudas en sus Comentarios de la Constitución de la Federación Argentina, de 1853, que luego se
transformaron en admiración del cabildo indiano en Conflictos y armonías de las razas en América, de 1883. Véase el trabajo
de Carlos Mouchet titulado "Sarmiento y sus ideas sobre el municipio indiano y patrio", Revista del Instituto de Historia del
Derecho, núm. 4, 1952, pp. 29 y ss.
142
Véase el trabajo de Carlos Mouchet titulado "Las ideas de Mitre sobre el municipio", Revista del Instituto de Historia del
Derecho, núm. 9, 1958, pp. 32 y ss.
143
Óp. cu. pp. 44 y 45.
144
El federalismo argentino, Buenos Aires, 1915, capítulo in.
145
El derecho federal argentino, Buenos Aires, Abeledo, 1927, t. 1, pp. 19 y ss.
146
Óp. cit., pp. 9 y 10.
147
Derecho constitucional, Buenos Aires, 1927.
148
"Cabildos coloniales", Cuestiones constitucionales, Buenos Aires, 1899, pp. 1-48.
149
La ciudad indiana.
150
Derecho y ciencia de la administración municipal, Santa Fe, 1937, pp. 88-94.
151
Estudios de política y derecho municipal, Maracaibo, Venezuela, Universidad del Zulia, 1962, pp. 150 y ss.
152
"La república representativa municipal", Boletín de la Biblioteca del Congreso, núm. 42, julio-agosto de 1941, p. 1062.
94
(1990-2015)"
El autor expresa:
El cabildo del gobierno indiano es solamente un engranaje del sistema monárquico

absolutista español; y como tal, absolutamente ajeno al espíritu republicano
representativo de nuestras actuales instituciones. Pero dentro del cabildo existió la
institución del cabildo abierto, el cual, en efecto, poseía los caracteres de una
democracia representativa sobre la base del voto calificado. En las épocas normales
el cabildo abierto no era convocado. Pero frente a circunstancias anormales adquiría
una importancia decisiva. Así, cuando el espíritu revolucionario agitó las conciencias
americanas, el cabildo abierto sirvió de cauce jurídico al naciente movimiento
democrático. En este sentido es dable afirmar que los cabildos coloniales son un
antecedente histórico de nuestro sistema republicano representativo.
2.1.1.3 México
Al igual que en otros países del mundo, en México, el municipio como forma de
organización social ha evolucionado durante el transcurso del tiempo.
Gonzalo Aguirre Beltrán, en su obra Formas de gobierno indígena, nos fundamenta

su criterio para considerar que el clan constituía ya propiamente un municipio
primitivo de carácter agrario, formando parte integrante de la confederación de tribus
dentro del sistema de organización piramidal. Aguirre Beltrán nos dice:
En todos aquellos lugares donde las circunstancias lo permitieron y propiciaron, la

confederación de tribus fue la forma de agrupación más compleja, ideada por
indígenas mexicanos como patrón cultural, para regir contingentes humanos ligados
no sólo por una cultura básicamente igual sino también por lazos de parentesco que
los hacían descender de un mítico antepasado común; agregando la presencia de
grupos organizados de parientes entre los aztecas, entre los mayas y, en general,
entre las diversas unidades étnicas que tenían por habitat el territorio que hoy
constituye la república mexicana, parece confirmada por la existencia de una
institución que, difundida por todo el país y más allá de sus fronteras actuales,
recibió de los nahoas la denominación de calpulli, que era una constelación cultural
95
(1990-2015)"
semejante a la gens griega o el clan escocés, que ha sido llamado por Thompson
clan geográfico, determinando así la conexión entre el grupo consanguíneo y el
territorio ocupado.153
Para Moisés Ochoa Campos154 no es un clan geográfico sino que se trata de un tipo
de clan estructurado sobre las relaciones de la familia con la tierra, en cuanto a su
explotación; por lo que es un auténtico clan agrario o un municipio primitivo de
carácter agrario, de donde se deduce que ni es simplistamente un clan de índole
geográfico, así como tampoco lo es escuetamente de carácter vecinal; por lo que
los españoles falsearon su naturaleza al designarlo barrio o parcialidad.
El calpulli constituyó la célula de organización para la convivencia y fue la base para

el trabajo y la producción. El órgano de gobierno del calpulli fue el consejo, integrado
por los jefes de las familias que conformaban este tipo de municipio. El teachcaub,
o pariente mayor, era quien tenía bajo su responsabilidad las funciones más
importantes que se asemejan a las que actualmente tiene el presidente municipal,
existiendo otros funcionarios con sus labores perfectamente bien definidas.
Dentro del grupo del calpulli se significa de manera especial la ciudad o centro
capital del imperio o confederación de tribus, que en el caso de los aztecas fue la
gran Tenochtitlan, sobre la que Manuel M. Moreno manifestó:
La significación que la ciudad de Tenochtitlan tuvo para la vida cultural del pueblo
azteca puede apreciarse si se considera que la ciudad era el summum de toda la
organización social de los nahoas, quienes consideraban que el emplazamiento de
las urbes debía ser escogido por la divinidad; la fundación de una ciudad siempre
era un acto sagrado por virtud del cual, mediante fórmulas y ritos, se asociaba a los
dioses al suelo donde se iba a erigir la ciudad cuyo centro ineludible, topográfico,
político y cultural, era el templo, verdadero domicilio religioso del dios y de la tribu.
El Estado azteca se identificó con la ciudad de Tenochtitlan, como el Estado romano
se identificó en todas las épocas de su desenvolvimiento histórico con la ciudad de
153
Gámiz Porral, Máximo N., La Constitución y usted, México, Universidad Juárez del estado de Durango, pp. 185 y 186.
154
Cfr. Ochoa Campos, Moisés, La reforma municipal, México, Porrúa, 1968, pp. 20-24.
96
(1990-2015)"
Roma. La ciudad era la única fuerza viva: nada sobre ella, sino los dioses; nada bajo
ella, sino los extraños sometidos por la fuerza de las armas. Dotada de un poderoso
impulso vital, la ciudad de México bien pronto adquirió las proporciones de una gran
urbe mundial en torno de la cual, como metrópoli, gravitaba todo un mundo
provinciano perteneciente a la cultura nahoa.155
Como una consecuencia natural de la conquista la organización municipal en

México sufrió modificaciones, las que se hicieron sentir desde la fundación del
primer ayuntamiento en la Nueva España, el día 22 de abril de 1519, denominada
Villa Rica de la Vera Cruz por Hernán Cortés, quien había sido alcalde mayor de
Santiago de Cuba y que además consideró que la fundación del ayuntamiento era
un medio apropiado para legalizar sus aspiraciones de conquista y ganar así la
partida al gobernador Velázquez, que había enviado a Pánfilo de Narváez para que
lo destituyera. Al fundar Cortés una ciudad, el ayuntamiento tenía facultades para
otorgarle nueva investidura, anulando toda injerencia del gobernador de Cuba.
Es de interés conocer el esquema de la historia municipal de México elaborado por

Moisés Ochoa Campos y que de alguna manera nos ilustra sobre la evolución del
municipio en nuestro país. Es el siguiente:
I. Hasta principios del siglo XVI, integración de la comunidad indígena.

II. 1509-1521, introducción del sistema municipal castellano, derivado del
romano-visigótico, modificado hasta cierto punto durante la dominación árabe
y robustecida en la reconquista con peculiaridades ventajosas.
III. Hasta el siglo XVII, organización colonial del municipio. Coexistencia de
municipios indígenas y españoles.
IV. Siglo XVIII, surgimiento del municipio castizo, regido en parte por las prácticas
y costumbres aquí nacidas, al grado de que el derecho indiano, con carácter
supletorio, ganó muchas apelaciones ante las cortes españolas. Influencia de
los criollos en el control de los ayuntamientos.
155
Citado por Ochoa Campos, ibídem, p. 37.
97
(1990-2015)"
V. Fines del siglo XVIII y, alternativamente, a todo lo largo del siglo XIX, influencia
francesa, concretada en las disposiciones del 23 de julio de 1813.
VI. Siglo XX. Influencia anglosajona, particularmente con la modalidad de las
juntas federales de mejoras materiales, que ha introducido un nuevo concepto
en la atención de las obras públicas municipales. Supervivencia estructural de
las instituciones españolas o indígenas. Tipificación jurídica de la revolución a
través de la Carta de 1917.156
El municipio en México se integra, como reflejo del país y de los estados, con cinco
elementos fundamentales: población, territorio, gobierno, autonomía y relación de
vecindad.
Población, como un conglomerado de individuos que, establecidos en

asentamientos urbanos o rurales, de menor o mayor tamaño, expresan civilización
en todas sus manifestaciones: educación, artes, cultura, artesanías, comercio,
industria y otras, así como la división organizada del trabajo que constituye la
riqueza más importante del municipio.
Territorio, como espacio físico determinado jurídicamente por límites geográficos

para cada municipio, en el cual se dan las acciones y transformaciones originadas
diariamente por la actividad de la población y el gobierno.
Gobierno, como administrador de los bienes y hacienda del municipio, integrado en

el ayuntamiento electo por el voto popular. El ayuntamiento es el principal
responsable de orientar y ordenar las acciones de la población y las suyas propias
hacia un continuo y rítmico mejoramiento de la calidad de vida de los individuos.
Autonomía relativa, prerrogativas o facultades con que cuenta el gobierno municipal

para atender los problemas comunales, en busca de su solución.
Relación de vecindad, comunicación común, conflictos o necesidades inmediatas
156
Ibídem, pp. 93 y 94.
98
(1990-2015)"
uniformes, unidad general de pensamiento, solidaridad, etcétera.
2.1.2 Evolución Histórica del Municipio
Los antecedentes del municipio en México los encontramos en la época

prehispánica en los calpullis. Este tipo de organización política, económica y social
estaba integrada por un número de familias que poseían y trabajaban
colectivamente la tierra.
Los calpullis o barrios eran verdaderas unidades autosuficientes, en las cuales las
familias que los integraban producían bienes necesarios y suficientes para su
subsistencia.
Los integrantes del calpulli, a cambio del derecho sobre la tierra, quedaban
obligados ante el tlatoani a pagar un tributo en especies; asimismo, estaban
obligados a prestar servicios de trabajo, tales como el cultivo de otras tierras y la
construcción de obras públicas.157
La tierra perteneciente a la comunidad se repartía en tantas partes como calpullis o

barrios había; cada uno de ellos se subdividía en tres:
a) La asignada para el aprovechamiento de los miembros del calpulli. Esta tierra

era distribuida entre los jefes de familia de este grupo, a quienes tocaba un solar
en el pueblo para vivir y una parcela cultivable en el campo.
b) La destinada para cubrir los gastos públicos, y
c) La dedicada a usos comunes, y que era tierra baldía.
La más alta autoridad interna de los calpullis era el consejo de ancianos, compuesto
por los jefes de las familias que integraban el clan. Este consejo de ancianos,
especie de consejo municipal, era la expresión social local.158
Los miembros del consejo del calpulli designaban por elección a funcionarios que
157
Historia del municipio en México, México, Centro Nacional de Estudios Municipales, núm. 1, 1985, p. 1.
158
Ovalle Favela, José, "Algunas consideraciones sobre el municipio mexicano", Revista de la Facultad de Derecho de México,
México, Vol. XXVIII, septiembre-diciembre, p. 781.
99
(1990-2015)"
tenían facultades ejecutivas, y de carácter administrativo y judicial. El cargo de estos

funcionarios era vitalicio, pero el consejo podía deponerlos si daban motivo grave
para ello.
Los funcionarios del calpulli eran:
a) El leachcauhuna o pariente mayor. Era el de mayor rango. Estaba encargado

de la administración de la localidad; sus funciones principales eran administrar
el régimen comunal agrario, el trabajo de los miembros del calpulli el producto
de las tierras, cuidaba el orden y era el encargado de que se impartiera justicia.
b) El tecuhtli. Era el encargado militar del calpulli; sus funciones eran adiestrar a
los jóvenes y dirigir a sus tropas en caso de guerra.
c) Los tequitlatos. Su función era la de dirigir los trabajos comunales.
d) Los calpizques. Eran los encargados de recaudar los tributos.
e) Los tlacuilos. Eran los escribanos o pintores de jeroglíficos, que llevaban la
cuenta de los hechos del calpullí, incluyendo los acontecimientos históricos.
f) Los sacerdotes y médicos hechiceros, a cuyo cuidado estaba la salud del
calpulli.
De gran importancia fueron los sacerdotes y los médicos hechiceros en la

reproducción del calpulli, ya que los primeros transmitían los valores religiosos,
presentes en todas las actividades de los indígenas, y los segundos, de acuerdo
con una concepción mitológica y con el conocimiento que tenían de las propiedades
curativas de las plantas, preservaban la salud de los miembros de la comunidad.8
Los calpullis estaban formados por lazos de parentesco y por rasgos culturales
comunes, entre los cuales contaba la participación de un mismo lenguaje dialectal;
estaban ligados entre sí, y a través de sus clanes integraban la tribu, que era una
liga de calpullis. El consejo tribal estaba formado por los parientes mayores y los
jefes militares de cada calpulli. Este consejo era el que elegía al Tlatoani
(gobernador de la tribu) y al tlacaíecuhtli (jefe militar).159
159
Ochoa Campos, Moisés, La reforma municipal, México, Porrúa, 1979, p. 35.
100
(1990-2015)"
La colonización en América se realizó a través de la institución municipal.
Con el establecimiento del municipio se fue desarrollando el régimen colonial en

todo el mundo. Como forma de organización social y política, el calpulli, fue
desapareciendo poco a poco hasta que a mediados del siglo XVI sucumbió ante el
poderío implantado por los conquistadores y dio paso a la instauración de nuevas
formas de producción y de organización del gobierno.160
2.1.2.1 La producción económica de la Nueva España
Durante la época colonial, la producción económica estuvo siempre sujeta al control

de la metrópoli. Esta fue la causa de que las actividades productivas se organizaran
en función de factores externos que determinaron la formación de regiones
especializadas en la producción de ciertos bienes. La agricultura se amplió con la
introducción de cultivos desconocidos hasta entonces en el continente
americano.161
El uso del arado y la rotación de cultivos influyeron también en la expansión agrícola,

ya que ella permitió que se diera una cierta especialización de tierras que se
localizaban sobre todo en la región central del territorio novohispano.162
La Nueva España se caracterizó por ser una colonia minera más que industrial y
agrícola. Los centros mineros más importantes fueron Zacatecas, Guanajuato, Real
del Monte, Taxco, Parral y Fresnillo.
a) La organización de gobierno en la época colonial El sistema político que rigió

en la Nueva España fue:
1) Un dispositivo central peninsular integrado por el rey, sus secretarios y el

Consejo de Indias;
2) Un dispositivo central novohispano, constituido por el virrey y la audiencia;
160
Historia del municipio en México, óp. cit., p. 3.
161
ídem, p. 4.
162
ídem, p. 5.
101
(1990-2015)"
3) Un dispositivo provincial y distrital formado por los gobernadores, corregidores

y alcaldes mayores, y
4) Un dispositivo local, compuesto por los cabildos y sus oficiales.163
En toda empresa de colonización la asociación de vecindad fue preconcebida, no

fue fruto espontáneo, fue parte de un plan. En España, el municipio fue la base de
la reconquista; en América, el municipio constituyó el cimiento de la conquista. Así,
el primer acto realizado en el continente americano encaminado a la organización
de un cuerpo político, y revelador de la mentalidad jurídica española, es sin duda la
fundación de un ayuntamiento, sugerida por Cortés y realizada por él y sus
compañeros, en la Villa Rica de la Vera Cruz.164
Esta ciudad se fundó un viernes santo de 22 de abril de 1519. En su obra Historia

verdadera de la conquista de la Nueva España, Bernal Díaz del Castillo comenta:
[...] Fundada la Villa hicimos alcaldes y regidores, y fueron los primeros alcaldes
Alonso Hernández Puertocarrero y Francisco de Montejo; y este Montejo porque
estaba muy bien con Cortés, por metello en los primeros y principal, le mandó
nombrar alcalde; y los regidores dejallos he de escribir, porque no hace el caso que
nombre algunos y diré cómo se puso una picota en la plaza, y fuera de la villa una
horca y señalamos capitán para las entradas a Pedro de Alvarado, y maestre de
campo a Cristóbal de Olí, alguacil mayor a Juan de Escalante y tesorero a Gonzalo
Mejia, y contador a Alfonso de Ávila y alférez a Hulano Corral [.. .].165
A la caída de Tenochtitlan, Cortés fundó el 13 de agosto de 1521, en Coyoacán, el

segundo ayuntamiento que fue a su vez el primero metropolitano.
Los primeros municipios coloniales surgieron, no como una organización política

producto de exigencias locales, sino como institución jurídico-política de
dominación, como título legalizador de los conquistadores.166
163
Miranda, José, Las ideas y las instituciones políticas mexicanas, México, Instituto de Derecho Comparado, 1952.
164
Esquivel Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho en México, México, Polis, 1958, t. II, p. 207.
165
Díaz del Castillo, Bernal, Historia verdadera de la conquista de la Nueva España, México, Nuevo Mundo, 1943, t. I, p. 131.
166
Ovalle Favela, José, óp. cit., p. 782.
102
(1990-2015)"
El México colonial fue dividido en reinos y gobernantes, y cada uno de aquéllos y

de éstos se subdividía en provincias. Cada provincia contaba con una diversidad de
pueblos que debían tener una cabecera. Las cabeceras eran las capitales de las
regiones que sostenían una suma determinada de localidades.
La organización indígena que antecedió a la conquista fue retomada por los

españoles, de tal manera que los jefes de las tribus se convirtieron en caciques o
señores y su ciudad capital se convirtió en cabecera. Como antes siguieron
recolectando el tributo, con la diferencia de que en vez de entregarlo al imperio
azteca lo daban a los españoles.167
En todas las cabeceras debía implantarse obligatoriamente un cabildo o

ayuntamiento, que fue la entidad de gobierno más pequeña de la administración
política hispana.
Durante el proceso de conquista, las organizaciones municipales proliferaron

rápidamente, pues su creación fue una garantía de la institucionalización del poderío
español sobre los pueblos indígenas. La sociedad novohispana contó con cabildos
de españoles y cabildos de indígenas, que aunque iguales en su organización
general, existían entre ellos diferencias particulares de gran importancia.
2.1.2.2 Los cabildos indígenas
Únicamente debían tener funcionarios indígenas, pues los habitantes de la

comunidad no reconocían autoridad a los españoles. El número de funcionarios
variaba según la importancia de las localidades. Además, los puestos de los
funcionarios de los pueblos indígenas no eran vendibles, sino que eran por elección,
las cuales se hacían anualmente en presencia del cura.
Los funcionarios de los ayuntamientos tenían la obligación:
1. De recaudar y entregar los tributos a los españoles;
167
103
(1990-2015)"
2. Distribuir la mano de obra para construcciones o tareas agrícolas, y

3. Cooperar en el proceso de evangelización.
Tenían jurisdicción en el pueblo y estaba limitada a inquirir los delitos y aprehender

a los delincuentes y llevarlos a la cárcel del pueblo de españoles del distrito.
Con el paso del tiempo, la imposición de una diversidad de instituciones y de

funcionarios españoles, así como la fusión de la población española e indígena,
provocaron la disolución de los cabildos indígenas.
2.1.2.3 Los cabildos españoles
En los primeros años de la conquista los cabildos españoles gozaron de cierta

independencia en relación con la metrópoli. Por un lado, el escaso número de
funcionarios públicos que representaban directamente a la Corona de España, y por
otro, el poder de los conquistadores como responsables directos de las
expediciones en tierra novohispana, permitieron por un tiempo corto' esa
independencia.168 Sin embargo, esto no se prolongó por mucho tiempo, pues los
cabildos fueron considerados como partes constitutivas de la Corona de Castilla, y
la intervención de la monarquía española en los asuntos de sus colonias se fue
ampliando conforme avanzaba el proceso de colonización.
A diferencia de España, donde existían cabildos abiertos, es decir, con convocación

y concurrencia de todo el pueblo del lugar, en la Nueva España, salvo el caso de
Veracruz y de León, al fundarse la Villa, no se tenían noticias de que se haya
celebrado algún otro cabildo abierto; el cabildo en la Nueva España era cerrado.169
Las funciones que debían desempeñar los cabildos eran la ejecución de la justicia,
realizada por los alcaldes ordinarios y la administración municipal, que estaba a
cargo de los regidores.
Los alcaldes tomaban parte en los juicios civiles y criminales; el cabildo era un
168
Esquivel Obregón, Toribio, óp. cit., p. 240.
169
ídem, p. 252.
104
(1990-2015)"
tribunal de apelación aun de las propias decisiones de los alcaldes. Sin embargo, la
Corona mandó constantemente a jueces especiales que limitaran las decisiones de
dichos funcionarios municipales.
Respecto a los asuntos administrativos, el municipio debía encargarse del arreglo

de la ciudad; del mejoramiento de las obras públicas; de la reglamentación de
asuntos económicos; de la reglamentación de la política de abastos; de la
recaudación de tributos locales; de la inspección de cárceles y hospitales; de la
administración de terrenos públicos. El municipio era la autoridad competente para
reglamentar las actividades de los trabajadores artesanales.
1. El ayuntamiento estaba presidido por:

2. El corregidor, y constaba de dos alcaldes ordinarios y un número
variable de regidores tenía además
3. Un alférez real,
4. Un procurador general,
5. Un alguacil mayor,
6. Un síndico y otros cargos dependientes del cabildo, como eran: los
diputados de los pobres y los diputados de propios, que fiscalizaban
los fondos,
7. El obrero mayor
8. Los diputados de fiestas,
9. Los diputados de policía,
10. Los de albóndiga y pósito,
11. El contador,
12. Un mayordomo
13. Dos regidores llamados fieles ejecutores,
14. Un fiel encargado de marcar los pesos
15. Un veedor del matadero (inspector del rastro).17020
Todos estos funcionarios atendían las funciones ordinarias de la competencia del
170
Ochoa Campos, Moisés, óp. cit., p. 147.
105
(1990-2015)"
cabildo y éste, en pleno, acordaba las medidas de carácter extraordinario.
En lo que se refiere a la forma de elección de los cabildos españoles, inicialmente

los jefes de las expediciones fueron electos por sus compañeros, o bien se
autonombraban representantes del ayuntamiento.
A mediados del siglo XVI, por disposición de España, se estableció que los cargos
municipales se vendieran, hecho que se convirtió en un medio de enriquecimiento
para la Corona, esto debido a que por cédula de la reina Juana, de 15 de octubre
de 1522, el cargo de regidor debía ser vendible y renunciable en otra persona; pero
si moría sin hacerlo, revertía el empleo a la Corona y ésta procedía a venderlo de
nuevo.171
Esta disposición no fue observada, y así tuvo que surgir una orden del rey Felipe II,
el 30 de junio de 1620, donde dispuso:
[...] en todas las ciudades, villas y lugares de españoles de todas las indias y sus
islas adyacentes, no se provean los regidores por elección o suerte, ni en otra forma,
y que en todas partes donde pudiere se traigan en pregón y pública almoneda por
los oficiales de nuestra real hacienda por término de treinta días, y vendan en cada
lugar los que estuviese ordenando que haya y pareciere conveniente, rematándolos
en justo valor conforme las órdenes dadas al respecto los demás oficios vendibles;
y los sujetos en quienes se remataren sean de la capacidad y lustre que convengan
teniendo en consideración a que, donde fuere posible, se beneficien y los ejerzan
descubridores o pobladores o sus descendientes.172"
También eran oficios vendibles y renunciables en las ciudades y pueblos de

españoles, los de escribano de cabildo, alguaciles mayores, depositarios y fieles
ejecutores; únicamente los alcaldes ordinarios eran elegidos por elección popular.
En el siglo XVIII, bajo el gobierno de Carlos III, se efectuó una transformación
171
Esquivel Obregón, Toribio, óp. cit., p. 233.
172
Ibídem.
106
(1990-2015)"
gubernamental; se estableció el sistema de intendencias. Estas se encontraban a

cargo de funcionarios representantes directos de la Corona española que se
llamaban intendentes, los cuales limitaron en gran medida las decisiones de los
ayuntamientos novohispanos en lo que se refiere a finanzas públicas.
La dependencia de los municipios en relación con la autoridad central se agravó,

pues el rey de España dispuso en 1767 el establecimiento en la ciudad de México
de una contaduría general que llevara el control de todas las municipalidades. En lo
sucesivo, la intervención de intendentes de la Nueva España deterioró aún más la
autonomía hacendaría en los municipios, pues dichos intendentes tuvieron como
función el control de las cuentas municipales.173
Durante casi todo el periodo colonial, el municipio estuvo subordinado al Estado

español. Sin embargo, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, el municipio tomó
parte activa en el proceso político suscitado en aquel entonces.
El grupo de criollos fue comprando una diversidad de puestos municipales y

comenzó a manifestarse en contra de la concentración del poder político y de la
riqueza, detentada por los peninsulares.174 Al finalizar el periodo colonial, los
criollos, a la sombra del ayuntamiento, conspiraron en favor de la independencia.
Una vez iniciado el movimiento de independencia de 1810, se formuló el marco

jurídico de la nueva organización política mexicana.
2.1.2.4 La Constitución de Cádiz
Su realización fue promovida por el sector liberal español, y constituyó una fase
relevante de la evolución jurídica y política del municipio, ya que trató de transformar
y reestructurar el régimen municipal tanto en la península como en las colonias
españolas.
La Constitución de Cádiz fue promulgada en marzo de 1812. En relación con el
173
Historia del municipio en México, óp. cit., p 17.
174
ídem, p. 18.
107
(1990-2015)"
régimen municipal, la Constitución establecía la existencia dé ayuntamientos para

el gobierno interno de los pueblos; estos ayuntamientos se integraban por alcaldes,
regidores, un procurador y un síndico, presididos por el jefe político donde lo hubiese
y en su efecto por el alcalde (artículo 309).
El número de individuos que integraban el ayuntamiento era en proporción al

número de habitantes, y se renovaban anualmente por el sistema de elección
popular, por lo que los cargos ya no eran ni vitalicios ni vendibles; además, se
establecía la no reelección (artículos 312 y 314).
Las atribuciones de los ayuntamientos eran las de administrar el aspecto interno de

los pueblos, como la salubridad, el orden público, la instrucción primaria, la
beneficencia en su aspecto municipal, los puentes, caminos vecinales, cárceles
municipales, pavimento y en general todas las obras públicas de necesidad, utilidad
y ornato (artículo 312).
Las atribuciones de los municipios estaban limitadas, debido a la existencia de los

jefes políticos, ya que a estas autoridades estaban sujetos los ayuntamientos, pues
ellos los vigilaban y supervisaban. Cada provincia estaba a cargo de un jefe político
y de la diputación respectiva, siendo su presidente el jefe político.
De acuerdo con el artículo 323, los ayuntamientos quedaban sometidos a la

fiscalización de las diputaciones provinciales, especialmente por lo que se refiere al
manejo de los caudales públicos.
La Constitución de Cádiz creó en México la institución de los jefes políticos. Éstos

actuaron durante todo el siglo XIX y la primera década del siglo XX eran los
intermediarios o el conducto para las relaciones entre los ayuntamientos y los
gobernadores de los estados.
2.1.2.5 Plan de Iguala
Al consumarse la independencia en 1821, se dio el Plan de Iguala, el cual reconoció

la existencia de los ayuntamientos pero dejó subsistentes las normas establecidas
108
(1990-2015)"
en la Constitución española de Cádiz.
2.1.2.6 Los primeros años del periodo independiente
Durante los primeros años del periodo independiente, la evolución de la institución

municipal se vio afectada debido a que el estado de las finanzas públicas
atravesaba por una situación crítica debido en parte a la fuga de capitales y a los
problemas de la guerra que tenían semiparalizada la actividad económica y al
aumento considerable a los gastos de la administración a causa del crecimiento de
la burocracia, pero sobre todo por la necesidad de mantener en pie de guerra un
gran ejército.
Por otra parte, con su afán de popularidad Iturbide redujo y suprimió algunas de las
contribuciones que prevalecían durante la época colonial, hecho que se tradujo en
una importante disminución de las fuentes de ingresos.
El 4 de octubre de 1824 fue aprobada el Acta Constitutiva de la Federación

Mexicana. En ella se establece la República federal al manifestar en el artículo 4
que: "la Nación mexicana adopta para su gobierno la forma de República
Representativa, Popular y Federal".
En la Constitución de 1824 no se hace ninguna referencia a la forma de gobierno

de la institución municipal. Ello se debió tal vez a que la situación política obligó a
los federalistas a prestar excesiva atención a la empresa de organizar los estados,
dejando de lado la legislación de los municipios." Con esto se dejó en absoluta
libertad a los estados para organizar sus gobiernos y administraciones, según los
artículos 49, 50 y 161, con la salvedad de que no se opusieran a esta Constitución.
Ello dio la oportunidad para que los estados se dieran así mismos una legislación
que atendiera mejor los intereses, costumbres y demás circunstancias de la
localidad.
Por lo tanto, en lo que se respecta a las cuestiones municipales, los ayuntamientos
109
(1990-2015)"
se regularon por muchas de las disposiciones que regían desde; la época de la

Colonia que, por no oponerse a la nueva Constitución, no fueron derogadas. Al
respecto, Ovalle Favela175 expresa: "Durante la vigencia de la Constitución de 1824,
aunque ésta no reguló específicamente el régimen municipal, las Constituciones y
las leyes de los estados sí se encargaron de regularlo, siguiendo los lineamientos
de la Constitución de Cádiz".
En 1836 se promulgaron las Siete Leyes Constitucionales, que habían de establecer

las bases de funcionamiento del nuevo régimen centralista.
A través de estas leyes se dividió al territorio de la República en departamentos, los

cuales fueron divididos en distritos y éstos en partidos.176
A diferencia de la Constitución de 1824, la de 1836 en la Sexta Ley Constitucional

denominada "División del territorio de la República y gobierno interior de los
pueblos" consagró constitucionalmente a los ayuntamientos, al disponer que fueran
popularmente electos y los hubiera en todas las capitales de departamentos, en los
lugares en que los había en 1808, en los puertos cuya población llegara a 4,000
habitantes y en los pueblos de más de 8,000. El número de alcaldes, regidores, y
síndicos se fijaría por las juntas departamentales y por los gobernadores.
Los ramos a cargo de los ayuntamientos fueron la policía de salubridad y

comodidad, las cárceles, los hospitales y casas de beneficencia que no fuesen de
fundación particular, las escuelas de instrucción primaria pagadas con los fondos
del común, los puentes, calzadas y caminos y la recaudación e inversión de los
propios y arbitrios.177
La libertad municipal otorgada por la Constitución era muy relativa, pues los
175
Ovalle Favela, José, óp. cit., p. 789
176
177
Ochoa Campos, Moisés, óp. cit., p. 237.
110
(1990-2015)"
ayuntamientos dependían del poder político de los prefectos y subprefectos.
A través de las Leyes Constitucionales, el régimen centralista incorporó el Distrito

Federal al Departamento de México, a partir de febrero de 1837. Extinguido el
Departamento de México conservó como su capital a la misma ciudad y dividió el
territorio en distritos.
Por decreto del 22 de agosto de 1846 se «estableció el Distrito Federal y los

ayuntamientos, que volvieron a funcionar hasta el 21 de septiembre de 1853, en
que Santa Anna dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de
México.178
En 1857 se promulgó la Constitución que precisó la organización del país en forma

de República representativa, democrática y federal.
La Constitución reformista no elevó a precepto constitucional el régimen de

municipalidades, y solamente se ocupó del municipio en el Distrito Federal y en los
territorios, para establecer la forma popular de elección de las autoridades
municipales, en los siguientes términos:
Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República:
Fracción II. Inscribirse en el padrón de su municipalidad manifestando la propiedad

que tiene, o la industria, profesión o trabajo que subsiste.
Artículo 72. El Congreso tiene la facultad:
Fracción IV. Para el arreglo interior del Distrito Federal y territorios, teniendo por
base el que los ciudadanos elijan popularmente a las autoridades políticas,
municipales y judiciales, designándoles rentas para cubrir sus atenciones locales.
178
ídem, p. 239.
111
(1990-2015)"
Al no haber sido contemplado el municipio por la Constitución federal de 1857, su

regulación quedaba desplazada a las Constituciones de los estados; es decir, que
los estados de la Federación tenían la facultad de normar y reglamentar sus
respectivos regímenes municipales.
2.1.2.10 El periodo porfirista
El inicio del periodo de Porfirio Díaz como presidente marca al mismo tiempo el
comienzo de un largo periodo de paz, hecho que por primera vez en la historia de
México independiente permitió llevar a cabo importantes proyectos de desarrollo
económico.
En 1897 se publicó la Ley General de Ingresos de las Municipalidades de la

República Mexicana. En esta ley se establecieron cinco puntos fundamentales: 1.
Rentas propias; 2. Impuestos 'municipales; 3. Impuestos federales; 4. Subvenciones
del gobierno federal, y 5. Ingresos extraordinarios.
La finalidad de esta Ley de Ingresos era mejorar un poco el nivel municipal; sin
embargo, el control económico se siguió dando en las capitales de los estados.
Sin embargo, durante el porfirismo el municipio fue la parte más insignificante de la

estructura económica y política mexicana. En esa época los ayuntamientos fueron
agrupados en divisiones administrativas superiores que se llamaron partidos,
distritos o cantones, o prefecturas; dirigiendo estas prefecturas o distritos estaban
los jefes políticos, los cuales eran delegados o agentes del gobierno central que
recibían órdenes del gobierno central y también las que les daban los gobernadores
que les correspondían.
Los jefes políticos residían en las cabeceras de los distritos para vigilar y controlar
los ayuntamientos que pertenecían a dichos distritos.
En 1903 Porfirio Díaz promulga una ley, en la que establecía:
Artículo 60. Los prefectos políticos serán la primera autoridad política local, en la
112
(1990-2015)"
jurisdicción de sus respectivas municipalidades. Artículo 61. Los prefectos serán los
jefes de todos los servicios en las municipalidades y estarán subordinados al
gobernador del estado.
Con la anterior ley los jefes políticos cobraron aún más poder del que ya tenían.
La autonomía y libertad municipal sólo tomó en cuenta al municipio para que

apoyara los procesos electorales de diputados, quienes eran los que determinaban
verdaderamente las elecciones presidenciales.179
En lo referente a los servicios públicos, los municipios del país se encontraban en

una situación muy difícil, toda vez que carecían de los servicios más elementales:
agua, mercados y obras públicas en general, Es de hacer notar que estos servicios
sólo se daban en los municipios importantes y sobre todo en la ciudad de México.
Finalmente, se debe decir que en esta época de la vida de México, los

ayuntamientos sólo existieron de nombre, gracias a los jefes políticos.
El maestro Tena Ramírez nos dice en su libro de derecho constitucional lo siguiente:

"El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de la
Revolución mexicana, la cual consagró entre sus principales postulados la
implantación del municipio libre."
2.1.2.11 El movimiento social de 1910-1917
Una de las causas principales por las que se luchó durante el movimiento social que
inició en 1910 fue sin duda alguna la libertad municipal.
Anteriormente a 1910, el movimiento social trató el problema del municipio.
a) El Plan del Partido Liberal Mexicano.
Los hermanos Enrique y Ricardo Flores Magón establecieron en el Plan del Partido
179
113
(1990-2015)"
Liberal Mexicano el 1 de julio de 1906, que se debería consagrar la libertad

municipal, así como la supresión de los jefes políticos, que tan nefastos habían sido
para la vida municipal.
El artículo 45 del Plan apuntaba la "supresión de los jefes políticos", y el artículo 46

señalaba la "reorganización de los municipios que han sido suprimidos y
robustecidos del poder municipal".
b) El Plan de San Luis.
Este Plan expresaba en el apartado de las consideraciones:
"La división de los poderes, la soberanía de los estados, la libertad de los

ayuntamientos y los derechos del ciudadano sólo existen escritos en nuestra Carta
Magna". Agregaba Madero: "las cámaras de la Unión no tienen otra voluntad que la
del dictador; los gobernadores de los estados son designados por él y ellos a su vez
designan e imponen dé igual manera a las autoridades municipales".
Creemos que el corto periodo de su gobierno hizo que no le diera tanta importancia
a la cuestión municipal:
c) Luis Cabrera.
En 1911, don Luis Cabrera habló del municipio en su libro intitulado Obras políticas
del Lic. Blas Urrea, publicado en 1821.
Cabrera decía que era incongruente que el sufragio universal y directo se diera para
elegir al presidente de la República, senadores y diputados federales y locales; y no
se diera para elegir a las autoridades municipales; señalaba que era urgente
establecer el nombramiento universal y directo para la elección de autoridades
municipales.
Sobre las jefaturas políticas, Cabrera proponía que éstas fueran de elección
popular, o bien que desaparecieran; la idea de fondo de Luis Cabrera era que no
114
(1990-2015)"
desaparecieran las jefaturas, sino que fueran de elección popular y con duración
temporal. Él creía que estos nefastos funcionarios eran importantes en los estados.
d) El Plan de Ayala.
En 1916 Zapata dictó la ley General sobre Libertades Municipales en el estado de

Morelos, que constaba de 22 artículos. En esa ley se reglamentó la autonomía
política, económica y administrativa de la entidad municipal.
Las medidas dispuestas por Zapata pretendían hacer del municipio una entidad libre
de toda tutela gubernativa en lo que se refería al manejo de su hacienda, a la
elección de sus funcionarios y a la participación de los vecinos en la organización
de sus localidades.180
e) Adiciones al Plan de Guadalupe.
Conviene señalar que en el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913 no se

contemplaba ningún aspecto de carácter social.
En el artículo 29 de las Adiciones al Plan de Guadalupe, realizadas por Venustiano

Carranza el 12 de diciembre de 1914, en Veracruz, se decía que el Primer Jefe de
la Revolución y encargado del Poder Ejecutivo expediría y pondría en vigor, durante
la lucha, todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas a dar satisfacción
a las necesidades económicas, sociales y políticas del país; una de esas medidas
era el establecimiento de la libertad municipal como una institución constitucional,
2.2 El Municipio en el Derecho Positivo Mexicano
2.2.1 Fundamento
En el capítulo donde nos referimos al artículo 115 constitucional, hicimos mención

de la nueva redacción de tal disposición constitucional y emitimos algunas
consideraciones personales al respecto. Es incuestionable que la existencia y
180
ídem, p. 45.
115
(1990-2015)"
funcionamiento de los municipios y sus órganos de gobierno, los ayuntamientos, es

de suma trascendencia para la estructuración jurídica y política de nuestro país y
que debe ocupar un lugar preponderante en los tratados de derecho constitucional
estatal. Haremos algunas referencias por tal motivo.
La Constitución general de la república hace alusión y concede competencia sobre

algunos asuntos al municipio. Las menciones las encontramos tanto en la parte
dogmática como en la parte orgánica. De manera sucinta las tocaremos a
continuación.
El artículo 3o. de la carta fundamental establece, y por lo tanto acepta y autoriza,

que la educación que impartan la federación, los estados y los municipios tenderá
a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano; en la fracción de
tal norma constitucional también se refiere a que el Congreso de la Unión expedirá
las reglas para distribuir la función social educativa entre la federación, los estados
y los municipios. Sin embargo, en la actualidad y en la práctica, sólo en uno o dos
estados de la república los municipios tienen a su cargo algunas escuelas, motivada
tal circunstancia por las penurias económicas de los municipios y por el proceso de
centralización que en las últimas décadas ha seguido la educación; pero los
municipios tienen la opción de participar en la impartición de la educación.
En el artículo 5o. constitucional, al establecerse la obligatoriedad para el desempeño

de los cargos concejiles, es obvio que se engloba el desempeño de los presidentes
municipales, síndicos y regidores.
En el aspecto de las sanciones por el cometimiento de faltas leves, clasificadas

como administrativas, la carta fundamental establece que la autoridad
administrativa puede practicar visitas domiciliarias para cerciorarse de que se han
cumplido los reglamentos de policía, lo que es una clara referencia a la policía
municipal. El artículo 21 constitucional asigna competencia a la autoridad
administrativa para la aplicación de sanciones por infracciones a los reglamentos
gubernativos y de policía, y las limita a que sólo podrán consistir en multa o arresto
hasta por treinta y seis horas, lo que recae también en el ámbito municipal.
116
(1990-2015)"
Para los efectos de la propiedad y posesión de los bienes inmuebles municipales,

la fracción IV del artículo 27 constitucional confiere a los municipios la capacidad
jurídica para adquirirlos.
Estamos acostumbrados a que la instrucción militar a los jóvenes de nuestro país

les sea impartida por las autoridades militares al cumplir con su servicio militar, pero
el ayuntamiento tiene también atribución para impartir tal instrucción, así como
instrucción de carácter cívico; esta última se concreta a la organización y desarrollo
de actos para conmemorar los aniversarios de las fechas de acontecimientos de
valía patriótica y aniversarios de los proceres, por conducto de las juntas de acción
cívica y cultural de carácter municipal.
Tanto la federación como los estados y los municipios requieren de ingresos para
poder llevar a cabo las tareas que la ley les asigna, los que son aportados por los
ciudadanos. El fundamento legal acerca de la obligación de los mexicanos para
pagar sus contribuciones a los tres niveles gubernamentales se encuentra
preceptuado en el artículo 31 de la Constitución general, con la taxativa de que
dichas contribuciones deben ser proporcionales, equitativas y ordenadas por la ley.
En el artículo 36 de la misma Constitución federal se establece como obligación de

los ciudadanos mexicanos el inscribirse en el catastro de la municipalidad y
manifestar sus propiedades, profesión o trabajo que desempeñe.
Además de la obligación de desempeñar los cargos concejiles del municipio, la carta

fundamental obliga a los ciudadanos de la república a desempeñar las funciones
electorales y de jurado que sea menester.
Hasta hace algunos años, los partidos políticos necesitaban registrarse como tales
en las entidades federativas para quedar en opción de participar en las elecciones
de gobernadores, diputados locales y de ayuntamientos, lo cual motivaba " trámites
engorrosos y complicaciones burocráticas", según el decir de algunos
representantes de partidos políticos ante la Comisión Federal Electoral, ello dio
origen a que en la reforma al artículo 41 de la Constitución general, como parte de
117
(1990-2015)"
la reforma política, quedaran facultados los partidos políticos nacionales para

participar en las elecciones estatales y municipales, con el solo requisito de tener
su registro como partido político nacional. No obstante, se conserva también la
posibilidad de partidos políticos estatales que, con su registro correspondiente
pueden participar también en las elecciones estatales y municipales.
El artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución federal determina que las

legislaturas locales sean las que fijen el porcentaje correspondiente a los municipios
en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. Las
participaciones sobre otros impuestos federales también son determinadas por la
legislatura local, las que para tal efecto han seguido diferentes sistemas, algunos
simples y sencillos como el de señalar un porcentaje a cada uno de los municipios
de la entidad federativa del monto global de las participaciones que les
corresponden, hasta algunos complicados como el de realizar la distribución con
base en población, el número de instituciones educativas, el índice de desempleo,
etcétera, de cada uno de los municipios.
Con posterioridad a las reformas al artículo 115 de la Constitución Federal la

redacción para el 2003 es la siguiente:
Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,

organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases
siguientes:
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa,

integrado por un Presidente Municipal y el número de Regidores y Síndicos que la
ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal,
se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá ninguna autoridad
intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos electos

popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período
118
(1990-2015)"
inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramientos o

designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos
cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas
para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando
tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato
con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán
ser electos para el período inmediato como propietarios a menos que hayan estado
en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,
podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por algunas de las
causas graves la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido
oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio
convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su

suplente, o se procederá según lo disponga la Ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta

absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la Ley no procede que entren
en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas
de los Estados designarán de entre los vecinos a los Consejos Municipales que
concluirán los períodos respectivos; estos Consejos estarán integrados por el
número de miembros que determine la Ley, quienes deberán cumplir los requisitos
de elegibilidad establecidos para los regidores.
II. Los municipios estarán envestidos de personalidad jurídica y manejarán su

patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las Leyes en
materia Municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos
de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
119
(1990-2015)"
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la

Administración Pública Municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones
y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana
vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior, será establecer.
a. Las bases generales de la Administración Pública Municipal y del procedimiento

administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir
las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a
los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
b. Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el
patrimonio inmobiliario Municipal o para celebrar actos o convenios que
comprometan al Municipio por un plazo mayor al período del Ayuntamiento;
c. Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren
tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la
fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función
o servicio Municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la
Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado
para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del
ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes
de sus integrantes; y
e. Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los
bandos o reglamentos correspondientes.
Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos
mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los
Municipios y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos
derivados de los incisos e) y d) anteriores;
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
120
(1990-2015)"
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas

residuales.
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
d) Mercados y centrales de abastos.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía
preventiva Municipal y tránsito; e
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia Constitucional, en el desempeño de las funciones

o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto
por las leyes Federales y Estatales.
Los Municipios previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio
de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación
de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las
Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo, cuando a juicio del
Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado
para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga
cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el Estado y el Propio Municipio;
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y

asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los

rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y
121
(1990-2015)"
otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan

los Estados sobre la propiedad mobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio
de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los

municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las legislaturas de los Estados; y
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
Contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las Leyes Estatales no establecerán exenciones o
subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas
contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la
Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados
por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas

Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de
mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de
base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de ingresos de los Municipios,
revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán
aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
122
(1990-2015)"
Los recursos que integran la Hacienda Municipal serán ejercidos en forma directa
por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la Ley;
V. Los municipios, en los términos de las Leyes Federales y Estatales relativas,

estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano

Municipal.
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán
en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación
o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la
participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en
la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de
pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del

artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o
más Entidades Federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica,
la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito
de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;
123
(1990-2015)"
VIL La policía preventiva Municipal estará al mando del Presidente Municipal, en los
términos del reglamento correspondiente. Aquella acatará las órdenes que el
Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de
fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde

resida habitual o transitoriamente;
VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación

proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las
leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el
artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
En el último párrafo del artículo 108 constitucional federal queda establecido que en
las constituciones de los estados debe precisarse el carácter de los servidores
públicos, para el efecto de sus respectivas responsabilidades, en relación con
quiénes desempeñan empleo, cargo o comisión en los municipios.
La fracción VIII del artículo 117 constitucional federal prohíbe a los ayuntamientos
contraer obligaciones o empréstitos, con la salvedad de aquellos destinados a
inversiones públicas productivas, pero siempre que se sujeten a los conceptos y
montos que la Legislatura determine en la ley respectiva.
Teresita Rendón Huerta nos da su opinión en el siguiente sentido: "Interpretándolo

a contrario, derivamos que los municipios sí pueden contraer obligaciones y
empréstitos de acuerdo a la ley estatal, siempre y cuando con ello se busque la
realización de inversiones públicas productivas".181
Todas las constituciones locales de las entidades federativas incluyen un capítulo

correspondiente a los municipios, fundamentalmente para reiterar lo establecido en
181
Rendón Huerta Barrera, Teresita, Derecho constitucional municipal, México, Porrúa, 1985, p. 226.
124
(1990-2015)"
el artículo 115 de la Constitución general de la república, incluir algunas otras

escasas normas y especificar que el congreso local expedirá una ley que
reglamente la integración, funciones y operatividad de los ayuntamientos.
Complementariamente a lo preceptuado por la Constitución general y las

constituciones locales, los ayuntamientos se sujetan a lo establecido por las leyes
estatales de las que resulten obligaciones y derechos para los municipios y en
especial a la ley orgánica municipal y a la ley de ingresos municipales o ley de
hacienda municipal.
La estructura de la ley orgánica municipal, con sus diferentes denominaciones en

las entidades federativas, comprende lo siguiente:
1) La mención de que cada municipio conservará su extensión y los límites

asignados en la ley de división territorial del estado.
2) Los nombres de los municipios y de las cabeceras municipales respectivas.
3) Los requisitos y procedimientos para la supresión y creación de nuevos
municipios, como atribución del Congreso del estado.
4) La mención del número de integrantes de los ayuntamientos, que puede ser
variable, así como la de los funcionarios de los mismos.
5) La forma y tiempos para celebrar las sesiones de los cabildos.
6) La manera de instalar los ayuntamientos.
7) Las facultades y obligaciones de los miembros del ayuntamiento e inclusive
también las de los más altos funcionarios municipales.
8) La obligatoriedad para que se expida el bando de policía y buen gobierno y
en algunos casos hasta qué debe contener tal reglamentación.
9) Los servicios públicos municipales.
10) Lo relativo a las autoridades y respectivas facultades dentro de las
circunscripciones en que en todo caso se divida el territorio del municipio.
11) Disposiciones generales.
De esta manera, la ley orgánica municipal contiene el conjunto de normas que sirven
de apoyo legal específico para el funcionamiento de los ayuntamientos.
125
(1990-2015)"
Otra ley estatal, de enorme trascendencia para los municipios es la ley de ingresos
municipales, o ley de hacienda, que determina los impuestos, derechos, productos
y aprovechamientos que constituyen los ingresos de los ayuntamientos, así como
las normas para cuantificarlos, para recaudarlos y los procedimientos para tramitar
las inconformidades y oposiciones de los contribuyentes.
Los ayuntamientos están facultados para expedir determinadas normas

reglamentarias cuyo cumplimiento incide en las materias y asuntos de su
competencia. En primer término, debemos mencionar el reglamento interno que
norme los procedimientos para las discusiones, para las votaciones, para las
comisiones específicas que desempeñe cada uno de los integrantes de los
ayuntamientos, para las licencias o permisos para dejar temporalmente el cargo, y
en general cuestiones estrictamente internas del funcionamiento del ayuntamiento.
La reglamentación de mayor trascendencia que expide el cabildo es el denominado

bando de policía y buen gobierno. Los bandos de policía y buen gobierno deben ser
expedidos por cada uno de los ayuntamientos del país, aun cuando en la práctica
son numerosos los ayuntamientos que han omitido el cumplimiento de esta
obligación. En algunos ayuntamientos se conservan los bandos de policía y buen
gobierno de muchísimos años atrás y perduran todavía disposiciones especiales
como éstas: "Se prohíbe que las personas transiten por las calles y banquetas de
las poblaciones del municipio, llevando cargas voluminosas que constituyan estorbo
o peligro para los transeúntes, salvo permiso especial"; "la persona que maltrate un
animal, lo cargue con exceso o lo obligue a trabajar hallándose enfermo o impedido
se hará acreedora a la multa que le imponga la presidencia municipal"; o "queda
terminantemente prohibido apagar el alumbrado público sin causa justificada".
El bando de policía es la base legal para la imposición de sanciones administrativas,

por lo que en los municipios donde no existe bando de policía y buen gobierno todas
las multas y sanciones administrativas pueden reputarse como ilegales. Los bandos
de policía y buen gobierno generalmente tratan sobre los siguientes temas:
1) Los requisitos para adquirir la vecindad del municipio.
126
(1990-2015)"
2) Las obligaciones y derechos de los habitantes del municipio.

3) La reglamentación a que se sujeta la policía preventiva municipal, incluyendo a
los bomberos.
4) Las bases para integrar la junta calificadora o juzgado administrativo y su
funcionamiento.
5) Una relación específica de aquellas conductas y acciones que se consideren
faltas administrativas en el municipio, tanto las que se estimen como faltas a la
moral pública como las que causen perjuicio a la colectividad.
6) Lo relativo a la salubridad pública, al comercio e industria, agricultura y
ganadería, mercados públicos, ornato y alumbrado público.
7) Disposiciones generales.
Juan ligarte Cortéz182 plantea un anteproyecto moderno de bando de policía y buen

gobierno que incluye títulos referentes al territorio, nombre y escudo del municipio,
a la población y al gobierno municipales, al desarrollo urbano y servicios públicos
municipales, a la participación ciudadana, a la actividad de los particulares y a las
infracciones, sanciones y recursos.
El capitulado de los títulos citados comprende disposiciones generales: de los fines

del gobierno municipal; del territorio, nombre y escudo del municipio; de los vecinos,
sus derechos y obligaciones; de los habitantes y visitantes o transeúntes; de las
autoridades municipales; de la organización administrativa; de las autoridades
auxiliares del ayuntamiento; de las sesiones de cabildo; de las atribuciones del
municipio en materia de desarrollo urbano; de la determinación y creación de los
servicios públicos municipales; de la organización y funcionamiento de los servicios
públicos municipales; de los consejos de colaboración; de la comisión de
planificación y desarrollo; de las instituciones que prestan un servicio social; de los
estímulos y reconocimiento a la participación ciudadana; de las autorizaciones,
licencias y permisos; del funcionamiento de los establecimientos abiertos al público;
de las restricciones a la actividad de los particulares; de las infracciones; de las
182
Cfr. Ugarte Cortéz, Juan, La reforma municipal, México, Porrúa, 1985, pp. 8 y ss.
127
(1990-2015)"
sanciones y de los recursos.
Es indispensable hacer la diferenciación de lo que es la ley orgánica municipal, la

ley de ingresos municipales, el reglamento interior del ayuntamiento y el bando de
policía y buen gobierno; los dos primeros son competencia del Congreso del estado
y los últimos son competencia exclusiva de los ayuntamientos.
La dificultad estriba en la clarificación de los límites sobre el contenido de cada uno

de los documentos mencionados, pero que, sin ninguna norma general, en la
práctica se ha llegado a dilucidarlos.
También los ayuntamientos expiden una serie de reglamentos municipales que

tienden a regular actividades de los particulares. Entre los reglamentos municipales
podemos mencionar el de peluquerías y salones de belleza, el de los horarios del
comercio y establecimientos de prestación de servicios, el de espectáculos públicos,
el de mercados, el de rastro y muchos otros más.
Un gran número de los 2,377 municipios que existen en el país no cuenta con el
bando de policía y buen gobierno, ni con los reglamentos municipales, lo que es
realmente grave.
2.2.2 Estructura, Funciones, competencia y responsabilidades
2.2.2.1 El Ayuntamiento
El ayuntamiento es el órgano de gobierno que administra al municipio, con objeto

de lograr un desarrollo integral equilibrado que permita a sus habitantes gozar una
mejor forma de vida.
El ayuntamiento es designado en su encargo cada tres años en una elección

popular directa, conforme a lo dispuesto en el artículo 115 constitucional.
El ayuntamiento está formado por el presidente municipal o alcalde, el síndico y los

regidores. Además, forman parte del ayuntamiento: el secretario, el tesorero, el
128
(1990-2015)"
encargado de la oficialía mayor, el encargado del desarrollo urbano y ecología, el

encargado de la seguridad pública y los funcionarios y personal técnico y
administrativo que requiera el municipio.
Los requisitos para ser integrante del ayuntamiento.
La Constitución Política de cada uno de los estados y las leyes respectivas

municipales señalan los requisitos para ser miembro del ayuntamiento. Un requisito
que se contempla en todas las Constituciones locales es el de la residencia en el
territorio municipal. El propósito de este punto de vecindad es que el candidato
conozca la problemática del municipio.
Los periodos de gobierno de los ayuntamientos
Cada tres años se renuevan las autoridades municipales, en elección popular y

directa. Este término no se menciona en la Constitución Política del país, sino que
se señala en las propias Constituciones locales.
Un aspecto importante es el que las elecciones de ayuntamientos no se realizan

simultáneamente en toda la República; cada uno de los estados fija la fecha de
acuerdo con lo indicado en su legislación local.
El cabildo.
La palabra cabildo viene del latín capitulum, con lo que se designaba al cuerpo de
eclesiásticos de una iglesia. En algunas ocasiones se designaba con esta palabra
al ayuntamiento o a la junta celebrada por el cabildo, y también a la sala donde se
celebra. Por lo tanto, cabildo significa cuerpo o corporación o junta de capitulares,
bien sean éstos civiles o eclesiásticos.183
En la actualidad el cabildo se forma cuando en sesión de trabajo se reúnen todos

los integrantes del ayuntamiento; en esta sesión de cabildo, el cuerpo colegiado
toma las decisiones del gobierno municipal; ejemplo: se discuten o se aprueban los
183
Ochoa Campos, Moisés, "El cabildo", Revista Planearían y Desarrollo Municipal, México, SPP, pp. 4-5.
129
(1990-2015)"
planos, programas, proyectos, el presupuesto de egresos, el bando de policía y

buen gobierno. Una de sus funciones importantes es que expiden reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas que se aplican dentro del municipio.
Los atributos del ayuntamiento
Las legislaturas de los estados delinean las atribuciones de cada municipio,

atendiendo a sus características y necesidades sociales, económicas, políticas y
geográficas.
Las facultades que puede ejercer un municipio son:
1. Crear, aprobar, difundir y vigilar el cumplimiento del bando de policía y buen

gobierno, circulares, disposiciones administrativas, reglamentos para la
ejecución de obras, la prestación de los servicios públicos, la seguridad de las
personas y de sus bienes;
2. Proponer a la legislatura del estado las iniciativas de ley de ingresos del
ayuntamiento;
3. Administrar la hacienda municipal y llevar los registros y posterior mente
enviarlos a la legislatura del estado para su aprobación;
4. Establecer y admitir el presupuesto anual de egresos con base en la ley de
ingresos que apruebe la legislatura del estado;
5. Desarrollar y vigilar los planes de desarrollo nacional y estatal en el ámbito de
su competencia y emprender las acciones en el programa municipal;
6. Crear, aprobar y divulgar los programas de desarrollo urbano;
7. Cuidar y administrar el uso de suelo con base en los programas de desarrollo
urbano del municipio; además, otorgar licencias y permisos de construcción;
8. Crear órganos administrativos para planear, construir, conservar y administrar
las obras y la prestación de servicios públicos;
9. Autorizar los nombramientos de servidores públicos superiores del
ayuntamiento a propuesta del presidente municipal;
10. Aprobar la organización y vigilancia del adecuado funcionamiento del Registro
Civil Municipal, conforme a lo establecido en las leyes del estado;
130
(1990-2015)"
11. Celebrar convenios con el gobierno federal y estatal para la ejecución y

operación de los servicios públicos municipales, cuando éstos sean
necesarios;
12. Promover y fomentar la educación de la población del municipio, acorde a lo
establecido en el sistema nacional de educación (federal y estatal);
13. Auspiciar la participación de la población en los procesos electorales
municipales, y
14. Organizar el reclutamiento de jóvenes para prestar el servicio militar.184
2.2.2.2 El presidente municipal
Es el encargado de dirigir y representar política, legal y administrativamente al

municipio; como órgano ejecutivo debe cumplir con las disposiciones y acuerdos del
ayuntamiento.
La elección y duración del cargo de los presidentes municipales o alcaldes
Son electos directamente por el pueblo, y no pueden de ninguna forma ser reelectos
para el periodo inmediato. Así lo preveé el párrafo segundo de la fracción I del
artículo 115 constitucional.
Se establece en este precepto que la persona que por elección indirecta o por
nombramiento, o bien por designación de alguna autoridad desempeñe cualquier
cargo de los del ayuntamiento, no podrá de ninguna manera ser considerado para
el periodo inmediato; sin embargo, la misma Constitución establece que la persona
que tenga el carácter de suplente sí podrá ser electa para el periodo inmediato como
propietario, siempre y cuando no haya estado en ejercicio.
Los requisitos para ser presidente municipal
Una de las facultades de los estados es la de establecer los requisitos que se deben
llenar para ser parte del ayuntamiento; la mayoría de las Constituciones locales
184
Centro Nacional de Estudios Municipales, El municipio mexicano, México, Secretaría de Gobernación, 1985, pp. 216-218.
131
(1990-2015)"
señalan como requisitos primordiales: ser ciudadano mexicano, ser nativo del
estado o bien tener una residencia afectiva por algún tiempo determinado en el
municipio, tener una edad mínima entre veintiuno y veinticinco años, no pertenecer
a ningún estado eclesiástico, y no ser ministro de culto religioso. En algunos estados
se apunta además la necesidad de haber terminado la escuela primaria.
Las atribuciones del presidente municipal
Entre las más sobresalientes facultades y obligaciones que tiene este funcionario
municipal se encuentran las siguientes:
1. Distribuir y difundir el bando de policía y buen gobierno, así como la

reglamentación aprobada por el ayuntamiento;
2. Cumplir y hacer cumplir, en el ámbito de su competencia, las leyes y
reglamentos federales, estatales y municipales;
3. Convocar, presidir y dirigir las sesiones ordinarias y extraordinarias del
ayuntamiento;
4. Proponer al ayuntamiento el nombramiento de los servidores públicos
municipales: secretario del ayuntamiento, tesorero municipal, oficial mayor,
encargado de seguridad, encargado de desarrollo urbano y ecología, etcétera;
5. Cuidar y vigilar que se aplique el presupuesto municipal.
6. Vigilar la recaudación de los ingresos de la hacienda municipal;
7. Inspeccionar la ejecución de obras y la prestación eficiente de los servicios
públicos.
8. Dar permiso para la expedición de los certificados de uso de suelo urbano, y
las licencias y permisos de construcción;
9. Tener bajo su mando a la policía municipal;
10. Coordinar las acciones del registro civil del municipio;
11. Promover la participación ciudadana en los procesos electorales, y
12. Coordinar el reclutamiento para el servicio militar.185
185
ídem, pp. 219-220.
132
(1990-2015)"
2.2.2.3 El síndico municipal
La palabra síndico proviene del latín syndicu, que a su vez viene del griego syndikás,
que significa abogado o representante de la ciudad.
El síndico municipal es el funcionario responsable de la atención de los asuntos

jurídicos y del control de la hacienda pública municipal. El síndico municipal ha sido
una figura de una gran tradición en la historia de México.
La elección y duración del cargo:
El síndico municipal es electo popularmente por el término de tres años, sin que
tenga la posibilidad de reelegirse para el periodo inmediato. Así lo establece el
artículo 115 constitucional.
Los requisitos para ser síndico municipal
En las leyes orgánicas municipales no existe semejanza en los requisitos de

elegibilidad de los síndicos; por el contrario, existe una gran: diversidad de
disposiciones, dentro de las que sobresalen: ser mexicanos por nacimiento; ser
originarios del estado o tener una residencia de más de seis meses; además, ciertas
leyes señalan que se debe saber leer y escribir.
Atribuciones del síndico municipal
1. Proteger y promover los intereses municipales;

2. Representar al ayuntamiento en los litigios;
3. Cuidar que las autoridades y los servidores públicos no violen las
disposiciones de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos;
4. Revisar y firmar los cortes de caja de la tesorería;
5. Hacer visitas de inspección a la tesorería y vigilar que se presente en su
oportunidad la cuenta municipal al Congreso local;
6. Vigilar que las multas por infracciones a leyes y reglamentos municipales se
depositen en la tesorería;
133
(1990-2015)"
7. Cuidar que se envíe a la contaduría general del estado, las cuentas de la

tesorería municipal;
8. Custodiar el levantamiento de inventarios de bienes muebles e inmuebles;
9. Acudir a las sesiones del ayuntamiento y participar en las discusiones y
decisiones con voz y voto;
10. A falta de agentes del Ministerio Público, realizar las diligencias penales, y
remitirlas inmediatamente a las autoridades competentes.186
2.2.2.4 El regidor municipal
El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua nos señala que el regidor

rige o gobierna.
Los regidores suelen vincularse con los intereses nacionales de la jurisdicción, por
lo que representan en la forma de gobierno municipal al elemento democrático más
auténtico del Estado mexicano.
Los regidores son órganos del gobierno municipal que administran distintas ramas
del municipio, tales como la de los servicios públicos, mercados, rastros,
espectáculos, cementerios, tesorería, y en caso de falta del presidente municipal
pueden realizar la suplencia.
Es de hacer notar que el número de regidores varía por la importancia del municipio,
o por sus características económicas y urbanas, o por el número de habitantes: por
lo que cada municipio cuenta con un número de regidores de acuerdo con sus
necesidades, pero siempre con base en lo que determine la ley orgánica municipal
del estado.
La elección y duración del cargo
De la misma forma que el presidente municipal y el síndico, el regidor es electo por

votación popular directa, y durará en su encargo tres años, no pudiendo ser
186
ídem, p. 221.
134
(1990-2015)"
reelectos en el periodo inmediato.
Los requisitos para ser regidor municipal
Serán los mismos que para ser presidente municipal o síndico, y que se establecen
en las Constituciones locales y en las respectivas leyes municipales, a saber: ser
mexicano, mayor de veinte años, saber leer y escribir, etcétera.
Las atribuciones de los regidores municipales:
1. Realizar y supervisar las comisiones que le confiera el municipio;

2. Suplir las faltas temporales del presidente municipal;
3. Acudir a las sesiones de cabildo, participando con voz y voto;
4. Integrar la comisión o comisiones que le asigne el ayuntamiento;
5. Asistir a las ceremonias cívicas, y
6. Sugerir mejoras a la estructura y funcionamiento del municipio.187
2.2.2.5 Los servidores públicos superiores municipales
Estos funcionarios son designados por el ayuntamiento, a propuesta del presidente

municipal; estos servidores públicos que ocupan cargos de primer nivel, dependen
directamente del presidente municipal.
Es de hacer notar que estos funcionarios no son electos directamente por el pueblo;
además, sí pueden continuar en su puesto, siempre y cuando el presidente
municipal que inicia su periodo los proponga al nuevo ayuntamiento.
Estos funcionarios superiores del ayuntamiento son: el secretario del ayuntamiento,

el tesorero municipal, el encargado de oficialía mayor, el encargado de desarrollo
urbano y ecología, el encargado de la seguridad pública.
Funciones del secretario del ayuntamiento:
187
ídem, p. 222.
135
(1990-2015)"
1. Convocar a los integrantes del ayuntamiento a sesiones de cabildo, y levantar

el acta correspondiente a los acuerdos o decisiones a que se llegue;
2. Informar al presidente municipal de los asuntos pendientes y vigilar que se
realicen en tiempo;
3. Vigilar que los servicios jurídicos funcionen eficazmente;
4. Recibir, controlar y tramitar la correspondencia oficial del ayuntamiento, e
informar al presidente municipal diariamente.
5. Estampar su firma en los documentos oficiales del ayuntamiento;
6. Cuidar y mantener el archivo general del ayuntamiento;
7. Expedir las boletas de libertad cuando algún detenido haya cumplido con su
sanción correspondiente;
8. Ayudar al presidente municipal a elaborar su informe anual;
9. Dar aviso al presidente municipal de los asuntos penales y vigilar su
procedimiento.188
El encargado de hacienda pública municipal
Tiene una de las funciones más complicadas, difíciles y delicadas de toda la

administración municipal; entre sus principales obligaciones se encuentran las
siguientes:
1. Vigilar la hacienda municipal, y observar lo establecido en las leyes;

2. Diseñar el proyecto anual de ley de ingresos municipales;
3. Elaborar el proyecto de presupuesto de egresos, para que el presidente
municipal lo estudie;
4. Proponer las políticas y procedimientos para una mejor captación de ingresos;
5. Recaudar los impuestos, derechos, productos, así como los aprovechamientos
municipales, y entregar los recibos oficiales correspondientes; además, le
corresponde supervisar la recaudación de ingresos del municipio por concepto
de participaciones de impuestos federales y estatales;
6. Modernizar los padrones de contribuyentes;
188
ídem, p. 223.
136
(1990-2015)"
7. Avisar al presidente municipal en su debida oportunidad cuando alguna partida

esté por agotarse;
8. Diseñar los calendarios de pago; así como controlar la documentación que
compruebe los egresos del municipio, e informar al presidente municipal
mensualmente y por escrito del estado que se guarda;
9. Hacer y llevar la contabilidad de la hacienda municipal por cada uno de los
fondos que administre;
10. Realizar el corte de caja y efectuar el recuento de los recursos económicos cada
mes, con la intervención del presidente municipal;
11. Presentar los cortes de caja de los ingresos municipales;
12. Cuidar el control de la deuda pública municipal;
13. Calcular los recargos por concepto de rezagos y elaborar notificaciones de
pago;
14. Tener actualizados los libros de caja, cuentas corrientes, auxiliares y de registro,
que sean necesarios para la debida comprobación de ingresos y egresos del
municipio;
15. Vigilar que las multas impuestas por las autoridades municipales, ingresen y se
registren en la tesorería municipal;
16. Otorgar al ayuntamiento los datos que pida en relación con el funcionamiento
de su dependencia;
17. Tramitar ante el tribunal fiscal del estado, los juicios sumarios, para realizar los
remates públicos;
18. Informar de los derechos y obligaciones que tenga el fisco municipal;
19. Revisar los inventarios de los bienes municipales;
20. Proponer al presidente municipal, los anteproyectos de reglamentos y
disposiciones sobre ingresos y egresos municipales;
21. Realizar los pagos presupuéstales, previa autorización del presidente municipal,
y distribuir los recursos de acuerdo con el presupuesto de egresos autorizado
por el municipio, y
137
(1990-2015)"
22. Aplicar la facultad económica-coactiva para hacer efectivos los impuestos y

multas.189
El encargado de la oficialía mayor
Este funcionario tiene a su cargo:
1. Proporcionar los recursos humanos y materiales que se necesitan en las

diferentes áreas del ayuntamiento, para cumplir con sus funciones;
2. Verificar que las personas propuestas como autoridades; municipales, reúnan
los requisitos que señala la ley orgánica municipal;
3. Mantener actualizado el sistema de escalafón de los servidores públicos
municipales;
4. Organizar cursos de capacitación y adiestramiento para el personal del
ayuntamiento;
5. Verificar que todos los servidores públicos se incorporen al régimen de
seguridad social establecido en el Estado;
6. Vigilar el almacenamiento e inventario de todos los bienes muebles e inmuebles.
7. Supervisar el mantenimiento y limpieza en las instalaciones municipales;
8. Controlar el archivo general del ayuntamiento;
9. Realizar y mantener actualizada la información estadística municipal.
10. Informar por escrito al presidente municipal de las actividades realizadas en el
área administrativa a su cargo;
11. Sugerir al presidente municipal las medidas técnicas y administrativas para la
mejor organización y funcionamiento del ayuntamiento.190
El encargado del desarrollo urbano y ecología
Tiene las siguientes responsabilidades
1. Participar activamente en la formulación y ejecución del plan nacional;
189
Idem, pp. 223-225. Idem, pp. 226-227.
190
Ídem, pp. 226-227.
138
(1990-2015)"
2. Elaborar, realizar y actualizar los programas de desarrollo urbano del municipio;

3. Presentar a consideración del presidente municipal, los programas de desarrollo
urbano del municipio;
4. Cuidar que se lleven a cabo los programas de desarrollo urbano nacional, estatal
y municipal;
5. Participar en la formulación y ejecución de los programas relacionados con los
procesos de conurbación;
6. Intervenir en la regulación de terrenos urbanos y de los inmuebles destinados a
la construcción de viviendas;
7. Presentar a consideración del presidente municipal una reglamentación para
elaborar y operar los programas de desarrollo urbano, las obras y la prestación
de los servicios públicos;
8. Participar en la regulación de la tenencia de la tierra urbana.191
2.2.2.6 Suspensión, desaparición y revocación del ayuntamiento
En la reforma de 1983 al artículo 115 constitucional, destaca la fracción I del párrafo

tercero, que trata de uniformar en todo el país los procedimientos para declarar la
suspensión, desaparición o revocación de los municipios, siempre y cuando exista
una causa grave prevista por la ley.
En la comparecencia del entonces secretario de Gobernación ante el Senado de la

República en el año 1982, decía ese funcionario:
Debe quedar claro que esos procedimientos están consignados en la mayor parte
de las Constituciones locales; para responder a fenómenos reales que se dan en
todo el sistema político y han de ser regulados. Lo que la iniciativa persigue es
establecer uniformidad en los criterios aplicables y superar aspectos incompatibles
con la naturaleza de un estado democrático de derecho.
El panorama actual ofrece un mosaico de posibilidades y procedimientos para

suspender o declarar desaparecidos los ayuntamientos e incluso para la suspensión
191
ídem, pp. 227-228
139
(1990-2015)"
de sus miembros, que desborda lo que sería estrictamente recomendable y que en

ocasiones ignora principios como la garantía de audiencia.
2.2.2.7 La desaparición de ayuntamientos
La palabra "desaparecer" implica algo que va a dejar de tener existencia en el

mundo jurídico o fático.
Amador Rodríguez Lozano nos dice sobre el particular:
Tiene como propósito la reconstrucción del orden jurídico, en otras palabras,

significa la fractura de la convivencia del orden municipal, la ruptura del orden
jurídico; constituye un hecho en cuya ocurrencia no cabe decretarlo sino reconocerlo
y darle atención.192
Es importante decir que el acto de la legislatura local por el cual declara que ha
desaparecido un ayuntamiento, es una resolución puramente declarativa; lo que
significa que sólo reconocerá una circunstancia de hecho o de derecho, por lo que
no podrá crear una nueva situación jurídica.193
Es de hacer notar que los efectos para que opere esta figura se establecen en las
diferentes leyes orgánicas municipales.
Los casos en los que procede la desaparición son:
1. Cuando las elecciones se han declarado nulas de origen por la legislatura

correspondiente;
2. Cuando los miembros del ayuntamiento no se han presentado para ocupar sus
respectivos puestos.
Este desacato es una violación a lo establecido en el artículo 36, fracción V
192
Rodríguez Lozano, Amador, "Defensa constitucional local y fortalecimiento político municipal: los casos de la suspensión,
declaración de desaparición de ayuntamientos y la suspensión y revocación de munícipes", Cuadernos del Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México, año I, núm. 2, mayo-agosto de 1986, pp. 585-608.
193
Gerardo Venegas, Rubén, Régimen constitucional de los municipios y examen del juicio político a los ayuntamientos y a
sus miembros, México, Centro Nacional de Estudios Municipales, Secretaría de Gobernación, Premio de estudios municipales
1986, p. 115.
140
(1990-2015)"
constitucional, y por ende los ciudadanos de la República que iban a desempeñar

los cargos concejiles del municipio se harán acreedores a la suspensión de sus
derechos o prerrogativas por un año. Así lo establece el artículo 38, fracción I, de la
carta magna.194
3. En el desempeño de los puestos concejiles, la desaparición de poderes del

municipio puede efectuarse según las legislaciones orgánicas municipales por
los siguientes puntos:
a) Cuando surjan conflictos entre los miembros del ayuntamiento, que impidan
el cumplimiento de sus fines;
b) Cuando se desintegre el ayuntamiento;
c) Cuando aparezca un conflicto entre los integrantes del ayuntamiento y los
habitantes del municipio; en este supuesto pueden existir dos puntos: por
ineficiencia o ineptitud, o porque sea tomada una decisión contraria a la
voluntad de la comunidad municipal;
d) Cuando deje de funcionar el ayuntamiento. "[.. .J muchas veces la
imposibilidad del ayuntamiento para cumplir con sus funciones se debe a lo
raquítico de su presupuesto. El problema muchas veces es económico y no
político."195 La mayoría de las veces es económico, y por ende el municipio
no puede cumplir con sus funciones
La responsabilidad política
Esta se da frente a los estados y la Federación, y es instrumentada por la legislatura

del estado. Las causas de desaparición por responsabilidad pueden ser:
1. Cuando existe falta absoluta o de la mayoría de los integrantes titulares o

suplentes del ayuntamiento, durante un periodo seguido de quince días sin causa
justificada.
194
Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República: Fracción V. "Desempeñar los cargos concejiles del Municipio
donde resida, las funciones electorales y las de jurado".
195
Gemido Venegas, Rubén, óp. cií., p, 123.
141
(1990-2015)"
Con el abandono del cargo público municipal, se da pauta para que se le suspendan
los derechos al ciudadano. Así lo establece el artículo 38, fracción I, de la
Constitución.
2. Cuando el ayuntamiento no acata o no cumple con las legislaciones federales y

estatales,
3. Cuando se establezca responsabilidad penal de todo el ayuntamiento en la
comisión de algún hecho ilícito.
4. Cuando exista una renuncia o falta absoluta de la mayoría de los integrantes del
municipio.
El artículo 115, fracción II, nos dice que si existiera renuncia o falta absoluta de la
mayoría de los integrantes titulares de un ayuntamiento, entrarán a desempeñar el
cargo los suplentes; o bien si no pudieran o no hubiera suplentes se convocará a
elecciones, y si no se declarará desaparecido el ayuntamiento.
En el supuesto de renuncias individuales de alguno(s) de los miembros del

ayuntamiento no se da la desaparición de municipios.
2.2.2.8 La suspensión de ayuntamientos
Es una medida constitutiva, sancionadora, opera como instrumento penal de la

Constitución en contra de quien o de quienes incurrieron en violación de la norma;
en este sentido, la suspensión individual o colectiva, constituyen un castigo que se
aplica al trasgresor del orden jurídico.196
La suspensión de ayuntamientos viene a ser una sanción o castigo al ayuntamiento

por violaciones a la Constitución federal o local.
Del estudio realizado de las leyes orgánicas municipales, se puede observar que
muchos puntos son afines entre las causales de suspensión total y la desaparición
de ayuntamientos, lo que provoca que exista una gran confusión.
196
Rodríguez Lozano, Amador, óp. cit., p. 600.
142
(1990-2015)"
El maestro Manuel González Oropeza nos dice al respecto: "La suspensión procede
en los mismos casos de desaparición por lo que, en este supuesto, aquélla debe
entenderse que sólo afecta a parte del ayuntamiento, ya que si afectara a la
totalidad, sería una verdadera desaparición".197
Causas similares de la suspensión y la desaparición
1. Auto de formal prisión;

2. Violación del sistema federal;
3. Conflicto grave entre los miembros del ayuntamiento;
4. Violación a la Constitución federal y a la local.
Causas propias por las cuales los ayuntamientos pueden suspenderse.
1. No cumplir con las obligaciones que se les imponga por los ordenamientos
federales y locales;
2. Violación de las garantías individuales y sociales.
3. La suspensión del mandato de los miembros del ayuntamiento en lo individual
La diferencia entre desaparición y suspensión realmente cobra relevancia cuando

sólo afecta a alguno(s) de los integrantes del ayuntamiento y cuando resulta ser una
suspensión provisional. Desafortunadamente, ninguna ley orgánica vigente hace
mención a la figura de la suspensión provisional que fuera consagrada en las
Constituciones estaduales del siglo pasado y dan a entender, en consecuencia, que
la suspensión de munícipes es definitiva.198
La característica de la suspensión del mandato de los munícipes es que puede ir

dirigida individualmente.
Causas por las cuales un munícipe puede ser suspendido en lo individual
1. Impedimento físico o legal para realizar sus funciones;
197
González Oropeza, Manuel, "La autonomía municipal", Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, año
I, núm. 2, mayo-agosto de 1986. p. 507.
198
Ibídem.
143
(1990-2015)"
2. No asistir a tres o cinco sesiones sin causa justificada;

3. Abuso de autoridad contra la población;
4. Orden de aprehensión por la comisión de algún delito intencional.
2.2.2.9 La revocación de ayuntamientos
Es una institución complementaria de la teoría del mandato imperativo de la

representación política que considera al representante sometido y limitado por las
instrucciones de sus representados y como consecuencia de esta visión
iusprivatista de la representación, los electores pueden revocarle el mandato al
representante.199
Esta figura, de origen anglosajón, es conocida con el nombre de recall.
Aspectos similares entre desaparición, suspensión y revocación
Las Constituciones locales le otorgan a la revocación un contenido similar a la

desaparición y a la suspensión, dando pauta para que exista una gran confusión de
los conceptos. Algunos ejemplos son:
1. Ataque a las formas de gobierno;

2. Violaciones a las garantías individuales;
3. Infracciones a la Constitución y a las leyes;
4. Violaciones a los planes y programas municipales;
5. Ser acusado por delito;
6. Abandonar sus funciones sin causa justificada.
Las causas propias de la revocación son:
1. En el momento en que la legislatura del estado detecte que los integrantes del
ayuntamiento no han cumplido con los requisitos que ordena la ley (ser ciudadano
mexicano, ser nativo del estado, no pertenecer al estado eclesiástico, etcétera)
se efectuará la revocación.
199
Rodríguez Lozano, Amador, óp. cit., p. 601.
144
(1990-2015)"
2. El ataque al sufragio puede ser causa de revocación.

3. En caso de que la mayoría de la comunidad solicite la revocación o proteste
sistemáticamente contra las autoridades.
4. Por malversación de fondos.
5. Por delitos oficiales.
2.2.2.10 El procedimiento
La denuncia
La puede realizar el Ejecutivo del estado, los miembros de la legislatura estatal o

bien un número superior a cien habitantes del municipio. En caso de periodo de
receso la diputación permanente determinará la procedencia de la petición.
La petición debe ir acompañada con las pruebas, las cuales serán analizadas por la
legislatura local, quien determinará si se encuentran motivadas, razonadas y
fundadas conforme a derecho.
La comisión instructora del congreso local
Este organismo (formado por tres diputados de la legislatura local) efectuará la

audiencia constitucional, en la cual se citará al ayuntamiento o al miembro del
ayuntamiento responsable, según el caso, para que en las cuarenta y ocho horas
siguientes a la citación de la audiencia, se rindan las pruebas necesarias, y se dé la
oportunidad de defensa a la parte acusada.
Una vez terminada la audiencia, la comisión efectuara un dictamen en el que se

pueden establecer dos supuestos: 1) que se establezca la posible responsabilidad
política del munícipe(s) o de todo el ayuntamiento, y 2) que no existan elementos
suficientes para continuar con el juicio político ante el congreso local.
La legislatura local
Integrada la legislatura local debe analizar el dictamen efectuado por la comisión
145
(1990-2015)"
instructora. Una vez discutido el dictamen en privado, el congreso votará y emitirá

una sentencia definitiva.
Un requisito indispensable para que proceda la suspensión, desaparición o

revocación de ayuntamientos o de algunos de sus miembros cuando exista una
causa grave, es que se necesitan de las dos terceras partes del total de la legislatura
locales.
2.2.3 Autonomía del Municipio
Uno de los grandes aportes de los constituyentes de 1916-1917 fue sin duda el
relativo al establecimiento del municipio libre como base de la administración política
y municipal de los estados.
La segunda comisión de Constitución presentó a los asambleístas, tres reglas

medulares para la conformación del artículo 115: la primera era la relativa a la
independencia de los ayuntamientos; la segunda a la formación de la hacienda
municipal, y la tercera al otorgamiento de personalidad jurídica.
La comisión de Constitución consideró oportuno que los municipios obtuvieran su

personalidad jurídica, a fin de que pudieran contratar, adquirir, defenderse, etcétera.
En otras palabras, el derecho le otorga personalidad jurídica al municipio para que

pueda adquirir derechos y obligaciones, en relaciones de diversa naturaleza.
El doctor Ignacio Burgoa apunta que la expresión "los municipios serán investidos
de personalidad jurídica", debe de interpretarse no en un sentido imperativo futuro,
sino en cuanto que las mencionadas entidades tienen dicha personalidad por
ministerio de la Constitución federal, sin que tal personalidad se las atribuya a
posteríori las legislaciones particulares en cada estado, como podría inferirse de los
vocablos "serán investidos".200
Con la reforma de 1983, en el párrafo primero de la fracción II se estableció que
200
Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1990, p. 901.
146
(1990-2015)"
"Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y regularán su

patrimonio conforme a la ley". Es de hacer notar que este párrafo sufrió una
modificación de verbo, pues el anterior era "serán" y fue sustituido por el de
"estarán".201
Se debe señalar que lo apuntado por el maestro Burgoa era correcto; sin embargo,
con la reforma se da pauta para que su sentido imperativo sea actual,
contemporáneo, y no se dé pie a ninguna duda.
Una atribución muy significativa para los municipios, que se establece en el segundo
párrafo de la fracción II, es que pueden expedir con las bases normativas que
deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen
gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Se debe remarcar que esta facultad debe acatar con total apego las bases
normativas que dicten las legislaturas de los estados, las cuales regularán las
obligaciones de los ciudadanos y la competencia de la autoridad para mantener la
seguridad pública.
Además, se concede al ayuntamiento la facultad de adecuar y dar a conocer su

organización administrativa, por medio de bases que establezcan las legislaturas de
los estados.
Como se observa, en este renglón sí existe una supeditación de los municipios a

las legislaturas del estado.
El crear, aprobar y expedir una disposición reglamentaria del municipio

técnicamente no constituye un proceso legislativo, debido a que no es realizado por
el Poder Legislativo del estado.
Los reglamentos de los ayuntamientos no pormenorizan una ley; sólo son
201
Valencia Carmona, Salvador, "La reforma municipal en la Constitución", La reforma municipal en la Constitución, 2a. ed.,
México, Porrúa, 1986, pp. 221-237.
147
(1990-2015)"
reglamentos autónomos que norman por sí mismos, determinadas relaciones o

actividades del ámbito municipal.
Las etapas para la creación de un reglamento son:
1. Formulación. El ayuntamiento realiza un diagnóstico de alguna materia, para

posteriormente elaborar un anteproyecto de reglamento. Esta etapa concluye
cuando el anteproyecto es presentado en sesión de cabildo.
El anteproyecto lo puede elaborar el ayuntamiento solo o con la colaboración

estatal, o lo puede formular cualquier persona con experiencia en la materia que se
reglamente.
2. Análisis y discusión. Esta etapa se da dentro de la sesión de cabildo.
Aquí se discuten los alcances del reglamento y las necesidades reales del
municipio.
Por regla general el análisis y discusión del anteproyecto de reglamento debe ser
registrado en el libro de actas del cabildo, que lleva el secretario del ayuntamiento.
3. Aprobación. Reunido el cabildo, se debe votar por la aprobación o rechazo del

anteproyecto, sin importar el resultado; asimismo, se debe hacer un dictamen,
mismo que debe ser firmado por todos los integrantes del ayuntamiento.
El anteproyecto que sea aprobado, ya sea por mayoría o por votación absoluta, se
convertirá en reglamento; los rechazados se guardarán en el archivo que lleve el
secretario del ayuntamiento.
4. Publicación. El ayuntamiento ordena su publicación a través del presidente

municipal.
La difusión pública y oficial del reglamento se debe dar en los periódicos oficiales
del gobierno del estado.
148
(1990-2015)"
La publicación es un requisito indispensable para que los reglamentos pierdan su

calidad de proyecto, y pasen a convertirse en un ordenamiento jurídico obligatorio.
La publicación trae como consecuencia la vigencia del reglamento.202
202
Centro Nacional de Estudios Municipales, Marco jurídico del municipio, México, Textos Municipales, núm. 2, pp. 54-61.
149
(1990-2015)"
CAPITULO 3. Organización municipal, financiamiento, presupuesto, y

3.1 Organización municipal
3.1.1 Situación actual del ejido en México, aspectos sociales y económicos
Los Municipios de México presentan una enorme heterogeneidad en su

conformación política, económica y social. Esa diversidad se traduce en la
existencia de distintos niveles de desarrollo y en variadas capacidades de gobierno
y administración respecto a los habitantes de cada una de las localidades que los
conforman.
Los 2,418 municipios existentes en el país muestran elementos poblacionales,

económicos y normativos que los hacen muy diferentes entre sí, aún tratándose de
municipios ubicados en una misma entidad federativa.
No hace mucho, quizás una década atrás, la gran mayoría de los municipios del
país tenían una participación bastante menor en la realización de obras e
infraestructura de beneficio comunitario; la razón fundamental radica en la carencia
de recursos financieros, ya que son ingresos, derivados en su mayor parte de las
participaciones fiscales, que apenas les permite solventar sus modestas estructuras
administrativas, así como otros gastos de operación como puede ser el alumbrado
público.
Las fuertes limitaciones financieras impedían que los municipios rurales, que son la
gran mayoría del país, -aunque existe una elevada proporción de municipios
semiurbanos- realizaran obras de infraestructura. En la práctica asumían el papel
de meros gestores de las demandas.
Si bien, los ayuntamientos estaban identificados por la población como instancia

efectiva de atención a sus demandas de obras públicas e infraestructura, en la
práctica dicho papel correspondía a las dependencias federales y estatales.
150
(1990-2015)"
Esta situación, conducía a que las funciones de los municipios se limitaran, en parte
importante, a proporcionar servicios de tipo más bien administrativo (registro civil,
licencias comerciales, permisos, etc.); en el mayor de los casos realizaban algunas
obras públicas de mediana importancia. Pero en los ochenta llegó el momento en
que la sociedad ya no identificaba a la institución municipal como la instancia de
atención a sus prioridades fundamentales en materia de servicios e
infraestructura.203
Para tener una idea más clara de la situación municipal descrita, se presentan
algunos datos estadísticos tomados del INEGI en 1995.204
Escolaridad:
• El 78% de los municipios registraba una escolaridad menor a 6 años. En la

mayoría de ellos es notoria una ausencia de centros educativos superiores pese
al avance de los últimos años y al éxito relativo de la reforma educativa.
• Sólo nueve municipios mantenían una escolaridad mayor a secundaria: quince
delegaciones del D.F. y dos del Estado de México, uno de Tlaxcala y uno de
Nuevo León, pero ninguno tenía una escolaridad promedio mayor a 16 años.
Nutrición:
• Se presenta una mala nutrición en la mayoría de los municipios del país,

sobre todo en los rurales y semiurbanos, aunque recientemente los
municipios metropolitanos, sobre todo en las áreas conurbadas y populares
presentan serios cuadros de desnutrición. La falta de empleos y la
disminución del ingreso ha provocado que la mayoría de la población vea
limitado su poder adquisitivo aún para procurarse una alimentación
balanceada.
203
La mayor parte de los Municipios no lograban ocupar el papel de promotor e impulsor esencial del desarrollo comunitario,
posibilidad sólo real, aunque con limitaciones, para los Municipios con un mayor nivel de desarrollo. SEAM, Los gobiernos
locales como Promotores del desarrollo; los retos de los Municipios mexicanos, en CIUDADES, No. 39, julio-septiembre de
1998.
204
Conteo Nacional de Población y Vivienda 1995, INEGI, México.
151
(1990-2015)"
Salud:
• Problema ligado a la nutrición, la salud es un espacio que refleja el grado de

desatención a las localidades rurales y marginales. Entre otros problemas se
cuenta una ausencia de unidades médicas, la falta de médicos, falta de
instrumentos y carencia de medicamentos. Como reproducción de otros
patrones, el problema se agudiza en los municipios rurales y semi-urbanos.
Ocupación:
• Casi 50 % de los municipios tenía cuando menos a la mitad de su población

ocupada, ganando menos de un salario mínimo (S M).
• Un reducido grupo de municipios privilegiados (6%), mantenía en promedio,
a un 90% de su población ocupada y ganando más de un salario mínimo. En
el extremo opuesto, el 8% de los municipios contaba con un 80% de su
población ganando menos de un salario mínimo.
• Destaca que el promedio nacional de desempleo era del 20%. En casi la
totalidad de los municipios (97%) a lo más, el 10 por ciento de la población
ocupada (PO), ganaba más de 5 S. M.
• En el 45% de los municipios, aproximadamente un 3% de la población
ganaba más de 5 S. M.
• El 56% de los municipios mantenía, cuando menos, a la mitad de su
población ocupada en el sector primario. Este dato resulta revelador en el
sentido de que el promedio nacional era de poco más del 20%.
• Sólo un en 1 por ciento de los municipios el promedio de Población Ocupada
(P. O.) en el sector primario es menor a 10%. En cuanto al sector secundario
sólo 12 municipios tienen cuando mucho, a poco más de un cuarto de su PO
trabajando en este sector.
Servicios Básicos:
• Es quizá, este rubro, el que da mayor claridad respecto al fracaso del

Municipio como gestor y promotor de la infraestructura y servicios básicos.
152
(1990-2015)"
Para 1995 el 74. 7% de los 19 millones de viviendas habitadas contaba con

drenaje; el 85.6% con agua entubada y el 93. 2% con energía eléctrica.
• Aproximadamente 10% de los municipios ocupan entre la mitad y tres cuartas
partes de su población en el sector terciario. El resto ocupa a menos de la
mitad.
Urbanización:
• Sólo 87 municipios (menos del 5%) cuentan con casi la totalidad de su

población entre 90 y 100% viviendo en localidades mayores a 15 mil
habitantes.
• Se considera que son municipios urbanos aquellos que tienen al menos a la
mitad de su población viviendo en localidades mayores o iguales a 15 mil
habitantes.
• El 52% de los municipios tienen a casi la totalidad de su población viviendo
en localidades menores a 5 mil habitantes.
Economía:
• Al parecer existe un desarrollo regional polarizado y desequilibrado;

concentración de la riqueza en el centro y norte del país y algunas grandes
ciudades del sur, más no así en las pequeñas comunidades dispersas,
mismas que componen la amplia mayoría de los municipios existentes. Por
lo mismos, es común encontrar una concentración económica en unos
cuantos municipios e insuficiencia de recursos, desarrollo y oportunidades en
otros, los cual agrava el desempleo, los males sociales como la drogadicción
y la delincuencia, el subempleo y la emigración a otros municipios más
desarrollados, reproduciendo el esquema centralizador.
• Hay una insuficiencia de recursos para promover la inversión y también existe
un desequilibrio en la infraestructura básica entre las diferentes regiones.
Es importante reconocer el esfuerzo que ha hecho el Gobierno Federal para

solucionar la problemática municipal; pero vale la pena reconocer ciertas
153
(1990-2015)"
deficiencias que aún subsisten: algunas consideraciones que pueden desprenderse

de los datos expuestos son las siguientes:
1. Un nivel de educación deficiente: esta situación cobra relevancia si se considera

el tamaño de la economía mexicana en el plano internacional.
2. Un mercado local debilitado: este hecho puede apreciarse a partir de la
reducción de los niveles de ingreso de la población que habita en la mayor parte
de los municipios
3. Alrededor de la mitad de los municipios ocupan a su población en actividades
primarias y la mayoría podría considerarse como municipios rurales.
4. El Conteo Nacional de Población y Vivienda de 1995 pone de manifiesto que el
centralismo y la concentración prevalecen notoriamente en el país y son vistos
por amplias capas de población como fórmula para remediar su situación de
vida.
Ejemplo de lo anterior es la inmensa concentración poblacional en las grandes

ciudades como México, Tijuana, Guadalajara, Monterrey y Puebla, que ocupan
alrededor de 3% del territorio nacional y concentran al 30% de la población total del
país. En el extremo opuesto están aquellas localidades rurales con menos de 2, 500
habitantes.205
La insuficiencia de satisfactores revela una mala gestión de la administración

pública municipal. Además de que las reformas efectuadas hasta el momento en el
ámbito municipal, son rebasadas rápidamente por las transformaciones que sufren
el desarrollo político y la modernización estatal.
En este sentido el diagrama de la página siguiente ofrece un panorama completo

de la problemática que atraviesa el Municipio mexicano en conjunto.
Es conveniente incluir en el presente trabajo de investigación, todas aquellas
205
Conteo Nacional de Población y Vivienda, Óp. Cit.
154
(1990-2015)"
normas referentes a la organización política y administrativa del municipio en

nuestro país.
ARTICULO 115, Fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos:
Constitución Federal - Art. 115, Primer Párrafo, Fracción III.
"Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,

organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases
siguientes:
Cabe hacer la mención que cada constitución de los Estados transcriben en su

totalidad lo mencionado en el ordenamiento federal.
Fracc. I.
Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa

y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.
Fracc. II.
Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se forma de las

contribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que, en todo caso,
serán las suficientes para atender a las necesidades Municipales, y
Fracc. III.
Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos
legales.
El ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza

pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente, los
gobernadores de los estados no podrán durar en su encargo más de seis años.
155
(1990-2015)"
En lo relacionado a población y organización del territorio dentro de cada estado,

me permito incluir la organización y de los ciudadanos en el estado.
De la creación y supresión de los municipios:
Así se tiene que para todo lo relacionado a extensión, límites, de los municipios,
cambio de la cabecera municipal, problemas intermunicipales, cambio de la
categoría política o de la denominación de las poblaciones, serán resueltas por la
legislatura de conformidad con los ordenamientos de ese estado.
Para el gobierno interior de los municipios será dividido su territorio en delegaciones

y sub-delegaciones, cuya extensión territorial la determinará el ayuntamiento en su
respectivo bando de policía y buen gobierno, asignándosele la categoría política a
los mismos.
Posteriormente y para su mejor administración y en relación a la población, adelanto

del municipio o necesidades del mismo, se podrá optar por una división más
específica en: Los poblados se dividirán en circunscripciones urbanas que se les
llamará cuarteles, y estos grupos así designados, en grupos definidos de casas
limitadas por calles, mismas que se les designa con el nombre de manzanas,
cuando en el poblado sea imposible esa división, se procederá a agruparlos por
sectores, toda población deberá contar con la nomenclatura de cuarteles y
manzanas, calles y numeración de casas si así lo permite la urbanización del
poblado y si no lo es sólo se adoptará la numeración progresiva por orden de
sectores.
Posiblemente se considere innecesario la explicación antes detallada y la que a

continuación designa la categoría de los poblados, pero al efectuar el presente
estudio estamos conscientes que muchas son las dificultades de organización de
los poblados:
Los poblados por su importancia o por sus recursos de que dispongan, podrán tener
las siguientes categorías: o denominaciones políticas: Ciudad, Villa, Pueblo,
156
(1990-2015)"
Ranchería, Congregación, Comunidad Agraria, Colonia, Agrícola, Hacienda y

Rancho.
Sobre todo se especifica que es cada una de las mismas designaciones en virtud
de la forma que las autoridades municipales podrán elaborar su programa de trabajo
y recaudación de sus impuestos.
CIUDAD: Poblado que tenga un mínimo de censo de población de cinco mil

habitantes, servicios públicos de agua potable, drenaje y alumbrado, servicios
médicos y de policía; calles pavimentadas; edificios adecuados para las oficinas
municipales; hospital, mercado, rastro, establecimiento penitenciario y panteón,
instituciones bancarias, industriales, comerciales, agrícolas, hoteles y planteles
educativos de educación preescolar, primaria, secundaria y prevocacional.
VILLA: Al poblado que cuente con mínimo de censo de población no menor a los
dos mil habitantes, servicios públicos de agua potable, drenaje, alumbrado;
servicios médicos y de policía; calles pavimentadas; edificios adecuados para los
servicios municipales: hospital, mercado, rastro, cárcel y panteón, educación prima-
ria, superior y secundaria o prevocacional.
PUEBLO: A poblado que cuente con un mínimo de censo de población de quinientos

habitantes; servicios públicos más indispensables, edificio para las autoridades
municipales o del lugar, cárcel, rastro y panteón y escuela de educación primaria.
RANCHERÍA: Al poblado que cuente con un mínimo de censo de población de

doscientos habitantes y edificio para escuela rural y delegación o sub-delegación
municipal; en la que la mayoría de los habitantes se dediquen al trabajo agrícola o
ganadero.
CONGREGACION: Al poblado que cuente con un mínimo de censo de población

no menor de los doscientos habitantes; y cuente con locales para escuela rural y
delegación o sub-delegación municipal y en la que la mayoría de habitantes se
signifiquen por labores agrícolas.
157
(1990-2015)"
COMUNIDAD AGRARIA: Al poblado formado por ejidatarios establecidos en los

terrenos con que hayan sido dotados de conformidad con las disposiciones del
Código Agrario. Deberán de contar con locales para escuela rural así como para
comisaría ejidal y delegación o sub-delegación municipal.
HACIENDA: Se les menciona al número indeterminado de habitantes, dentro de una

extensión territorial que gocen de inafectabilidad, de acuerdo con los preceptos del
Código agrario y en que los habitantes del lugar se dedican a labores agrícolas
dentro de la propia finca.
RANCHO: Al poblado con número indeterminado de habitantes que residan dentro

de una pequeña propiedad agrícola, y en el que los habitantes presten sus servicios
dentro de la misma.
Los poblados que al considerar pertinente el cambio de denominación o categoría

política, en virtud de haber llenado los requisitos señalados en cada categoría,
podrán llevar oficialmente la de nominación o categoría que les corresponda, previa
declaración que al respecto haga la legislatura local, para dicho fin los interesados
internarán esta petición a través del ejecutivo del estado.
3.1.2.1 De los habitantes del municipio
"Son habitantes del municipio, las personas que residan habitual o transitoriamente
dentro de su territorio".
Considerándose como vecino del municipio a los habitantes que tengan cuando
menos, seis meses de residencia fija dentro del territorio municipal, o las personas
que expresamente manifiesten ante la presidencia municipal, el deseo de adquirir
la vecindad y que a la vez comprueben haber hecho la manifestación de renuncia
ante las autoridades del lugar donde la tenía.
Obligaciones de los habitantes del municipio.
158
(1990-2015)"
a) Respetar y obedecer a las autoridades legalmente constituidas y al

cumplimiento de las leyes por ellos emanadas, así como los reglamentos.
b) Contribuir para los gastos públicos del municipio, conforme a las leyes
respectivas.
c) Prestar auxilio a las autoridades cuando sean legalmente requeridos para ello.
d) Enviar a sus hijos o pupilos en edad escolar a las escuelas públicas o privadas
incorporadas, para obtener la educación primaria elemental obligatoria.
e) Inscribirse en los padrones que expresamente estén determinados por las leyes
federales y estatales.
La vecindad no se pierde por ausencia en la prestación o desempeño de una

comisión especial o cargo público.
Los vecinos del municipio serán en igualdad de circunstancias, preferidos para el

desempeño de los empleos, cargos o comisiones y para el otorgamiento de
contratos y concesiones municipales.
3.1.2.2 Órganos de la administración municipal
AI referirnos a la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, en su

artículo 115 en la Fracción 1, "Cada Municipio será administrado por un
ayuntamiento de elección popular directa no habrá ninguna autoridad intermedia
entre éste y el gobierno del Estado".
Los presidentes Municipales, Regidores y Síndicos dé los Ayuntamientos electos

popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período
inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o
designación de alguna autoridad, desempeñen las funciones propias de esos
cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electos
para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando
tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato
con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán
ser electos para el período inmediato, como propietarios, a menos que hayan estado
159
(1990-2015)"
en ejercicio.
Sin contravenir los mandamientos del Art. 115 constitucional, las autoridades
estatales se constituyen jerárquicamente superiores a los cuerpos municipales.
Los órganos de la administración interna de los municipios son los que consignan
las constituciones locales.
Los ayuntamientos serán asambleas deliberantes, y como cuerpos colegiados,

tendrán autoridad y competencias propias en los asuntos que se sometan a su
decisión, pero la ejecución de esta corresponderá exclusivamente a los presidentes
municipales; serán integrados por elección popular directa, debiendo durar en
funciones tres años y no pudiendo ser electos para el período inmediato siguiente,
ninguno de sus miembros propietarios o suplentes que hayan funcionado
"Los ayuntamientos se compondrán de: un Jefe de la Asamblea que se denominará

Presidente Municipal y de varios miembros llamados síndicos y regidores, cuyo
número total será siempre impar y se determinará en razón directa de la importancia
del municipio que representen en la forma que lo disponga la Ley Orgánica
respectiva.
Los miembros del Ayuntamiento serán designados en una sola elección

distinguiéndose los regidores, lo mismo que los síndicos cuando éstos sean dos por
el orden numérico en que fueren electos.
Por la elección de cada propietario dentro del Ayuntamiento se deberá nombrar un

suplente.
"Para ser miembro del Ayuntamiento será indispensable ser ciudadano mexicano,
en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos y con vecindad efectiva en el
municipio para el que fuere electo, no menor de dos años antes de la fecha de la
elección.
No podrán ser miembros del ayuntamiento:
160
(1990-2015)"
Los militares en ejercicio, los empleados públicos del Estado, los individuos que
formen parte de la policía o de las fuerzas de seguridad pública del estado, los
tesoreros y secretarios de las corporaciones municipales, que no se separen de sus
cargos noventa días antes de las elecciones.
Los empleados públicos de la federación.
Los ministros de cualquier culto.
De su integración:
Los municipios cuya población sea mayor de ciento cincuenta mil habitantes o más,
de un presidente, de un síndico, y de cinco regidores. En los demás municipios; de
un presidente municipal, de un síndico y de tres regidores.
Por cada miembro propietario se elegirá un suplente.
Los regidores se distinguen por el orden numérico en que sean designados.
De los Presidentes Municipales.
Se deberá de considerar al Presidente Municipal como el órgano ejecutivo dentro

de la organización general del municipio, además, partiendo del supuesto que en
todas las leyes de los estados se le considera como tal.
Art. 135 (CPEM) Primera Parte.
"Los ayuntamientos serán Asambleas deliberantes, y como cuerpos colegiados,

tendrán autoridad y competencia propias en los asuntos que se someten a su
decisión pero la ejecución de ésta corresponderá exclusivamente a los presidentes
municipales".
Art. 149 (CPEM) Ultima parte.
"Todas las disposiciones cíe los ayuntamientos serán EJECUTADAS por los
161
(1990-2015)"
Presidentes Municipales.
Dentro de las atribuciones específicas de los presidentes Municipales, la

Constitución Política en el Estado de México nos señala entre otras:
Artículos 145-155.
Art. 145 (CPEM)
"El presidente Municipal promulgará el Bando de Policía y buen gobierno el día 5

de Febrero de cada año".
Siendo el Artículo 155 mucho más amplio al indicarnos las atribuciones de los
Presidentes Municipales.
I. Presidir las sesiones de sus respectivos Ayuntamientos

II. Ejecutar dentro del Municipio las Leyes Federales y del Estado y todas las
disposiciones que expida el mismo ayuntamiento.
III. Ser el órgano de comunicación de los Ayuntamientos que presiden con los
demás Ayuntamientos y con el Gobierno del Estado.
IV. Ejecutar, con el arreglo a las Leyes, las resoluciones dictadas por los jueces
Menores Municipales".
Siendo los artículos enumerados ordenamientos de carácter meramente Estatal,

pasamos a reseñar algunos de la Ley Orgánica Municipal.
Art. 61 (LOM)
Los Presidentes Municipales, para el cumplimiento de las atribuciones que les

señala el Art. 155 de la Constitución Política del Estado, tendrán las facultades y
obligaciones siguientes:
I. Promulgar el Bando de Policía y buen Gobierno el cinco de Febrero de cada

año.
162
(1990-2015)"
II. Dirigir los debates en las sesiones de cabildos;

III. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones del Bando de Policía y buen
Gobierno y demás ordenanzas Municipales y aplicar a los infractores las
sanciones correspondientes;
IV. Vigilar que las autoridades Municipales cumplan estrictamente con sus
obligaciones y hacer que sean respetados y obedecidos;
V. Disponer de las Fuerzas de la Policía Municipal para asegurar la conservación
del orden y tranquilidad pública.
VI. Calificar diariamente a los infractores del Bando de Policía, imponiendo las
sanciones que correspondan;
VII. Dictar todos los acuerdos de trámite necesarios en la administración Municipal.
VIII. Citar al Ayuntamiento a sesiones extraordinarias cuando la urgencia del caso
lo amerite, o lo soliciten los miembros del Ayuntamiento;
IX. Vigilar la recaudación en todos los ramos, de la Hacienda Municipal;
X. Vigilar que las inversiones de los fondos Municipales se efectúen con estricto
apego al presupuesto;
XI. Inspeccionar las labores de los empleados Municipales, tomando aquellas
medidas que estimen pertinentes para la mejor Administración Municipal.
XII. Expedir las órdenes de pago a la Tesorería Municipal que sean conforme al
presupuesto, firmándolas en unión de los regidores del ramo respectivo y del
Secretario.
XIII. Visitar los poblados del Municipio para conocer sus problemas e informar de
ellos al Ayuntamiento para que sean toma das las medidas conducentes a su
resolución;
XIV. Ocurrir al llamado que haga el Ejecutivo del Estado para tratar asuntos
oficiales;
XV. Visitar cuando menos dos veces a la semana la prisión preventiva, y cuidar
que se proporcione a los detenidos, la alimentación y atención médica
necesaria;
XVI. Vigilar que los miembros del Ayuntamiento cumplan con las comisiones que
se les confieran;
163
(1990-2015)"
XVII. Encargarse de la Oficina del Registro Civil previo nombramiento que les expida
el Ejecutivo del Estado;
XVIII. Rendir, en sesión pública, el día primero de enero, durante los dos primeros
años de ejercicio, el informe de las labores realizadas en el año inmediato
anterior, y el general de la actuación del ayuntamiento al término de su período,
de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 22 de esta Ley; y
XIX. Las demás que les señalen las Leyes y reglamentos o que se deriven de las
atribuciones que les confieren la Constitución Política del Estado y la presente
Ley".
Debemos tener en mente que las decisiones que tome el presidente Municipal en
ningún caso serán por acuerdo único de su voluntad, sino que deberá sujetarse a
las disposiciones que fijen las Leyes y así tenemos que en el Art. 62 se indica:
Art. 62 (LOM)
"Los Presidentes Municipales podrán suspender la ejecución de los acuerdos de los

ayuntamientos que estimen contrarios a las disposiciones Legales. En este caso
informarán al cabildo en la sesión inmediata para que éste los reconsidere,
modifique o ratifique".
Así mismo los Presidentes Municipales tendrán veto en las siguientes situaciones:
Art. 63 (LOM)
"No pueden los Presidentes Municipales:
I. Distraer los fondos y bienes Municipales de los objetos a que estén destinados
por la Ley;
II. Imponer contribución alguna que no esté señalada en la Ley de ingresos u otras
disposiciones legales;
III. Juzgar de asuntos relativos a la propiedad o posesión de bienes muebles o
inmuebles, o en cualquier otro asunto de carácter civil, ni decretar sanciones o
penas en los de carácter penal;
164
(1990-2015)"
IV. Utilizar su autoridad o influencia oficial para hacer que los votos en las
elecciones recaigan en determinada persona;
V. Ausentarse del Municipio sin licencia del Ayuntamiento.
VI. Cobrar personalmente o por agentes o empleados que no depende de la
Tesorería Municipal, multa o arbitrio alguno y consentir o autorizar que en oficina
distinta a ésta se conserven o se tengan fondos Municipales;
VII. Utilizar a los Empleados y Policías Municipales para asuntos particulares; y
VIII. Imponer sanciones mayores a las fijadas en las disposiciones legales
correspondientes".
Como se desprende de la enumeración de artículos de carácter estatal (constitución

política Estatal), así como las de carácter municipal (Ley Orgánica Municipal) la
actividad del Presidente Municipal, la podemos equiparar con la del directivo de una
empresa, al ser la persona motriz y ejecutora de todos los planes y ambiciones de
dicho órgano, y téngase en mente que dicha actividad no se efectúa en base a
caprichos u órdenes dictatoriales, sino que, como en el caso de una empresa, el
Gerente actúa libremente haciendo correcciones que estime pertinentes, pero en
ningún caso tomará medidas que no le son permitidas, y en ambos casos somete a
la consideración del consejo de administración, sus proyectos y éstos serán en
última instancia quienes censuren aprobando o negando dichos proyectos, sucede
lo mismo en el caso del Presidente Municipal, pero además de los componentes del
ayuntamiento, existen normas legales, federales, Estatales, Municipales por las que
nunca podrá pasar, la comparación lógica entre el consejo de administración y el
cabildo en pleno es la de considerar en uno u otro caso a dicho grupo como los
representantes de todos los intereses, en el primero el vital o sea el de la
consecución de una ganancia que es en sí su meta primordial, en el segundo caso,
no se encuentra la ganancia como fin último sino por el contrario la máxima
pretensión será el de conseguir el bienestar de la comunidad en este caso el del
municipio, que, repito, es la parte inicial de la estructura de gobierno, y que en
conjunto, el ayuntamiento deberán de vigilar por distribuir en la forma más equitativa
los ingresos que se perciben, cuidando que los mismos sean en su totalidad para
que el plan de trabajo que tengan los integrantes de cada municipio se puedan ver
165
(1990-2015)"
realizados.
Para el despacho de todos o casi todos los asuntos municipales, el ayuntamiento

designará un secretario, a proposición del Presidente Municipal, que tendrá a su
cargo la oficina y el archivo del ayuntamiento, bajo su inmediata dirección, cuidado,
y responsabilidad, y así tenemos que los consigna el Art. 94 al indicar lo siguiente:
Art. 94 (LOM)
"La Secretaría de los Ayuntamientos estará precisamente, en las oficinas

Municipales y allí se guardará el archivo del Municipio, no pudiendo extraerse de él
documento alguno".
Las características mínimas que un secretario del Ayuntamiento deberá tener son:
Art. 95 (LOM)
"Para ser secretario de un Ayuntamiento, se requiere:
I. Ser ciudadano mexicano, en el pleno ejercicio de sus derechos civiles y

políticos.
II. Haber terminado su instrucción primaria; y
III. Ser de honradez y probidad notorias y no tener antecedentes penales".
Su labor y facultades las encontramos delimitadas en el
Artículo 96.
Art. 96 (LOM)
"Son facultades y obligaciones del Secretario:
I. Controlar la correspondencia oficial y dar cuenta diariamente con todos los

asuntos al presidente, para acordar el trámite;
166
(1990-2015)"
II. Estar presente en todas las sesiones del Ayuntamiento, como voz informativa y
levantar las actas al terminar cada una de ellas;
III. Expedir las copias, credenciales y demás certificados que acuerde el
Ayuntamiento;
IV. Suscribir todos los documentos oficiales emanados del Ayuntamiento o del
Presidente y demás miembros, sin cuyo requisito no serán válidos;
V. Presentar en la primera sesión de cada mes, noticia que exprese el número y
asunto de los expedientes que hayan pasado a comisión; los despachados en
el mes anterior y el total de los pendientes.
VI. Formar expedientes para cada uno de los asuntos que se tramiten en la
secretaría, con todos los antecedentes que les pertenezcan, foliando sus hojas
y cuidando que se conserven íntegras;
VII. Dar cuenta al Presidente Municipal, de los detenidos correccionales que hayan
cumplido con la pena impuesta por dicho funcionario, expidiendo
oportunamente la boleta de libertad;
VIII. Tener una colección ordenada y anotada de Leyes, Decretos, reglamentos,
periódico Oficial del Estado, Circulares y órdenes relativas a los distintos ramos
de la Administración Municipal, para proceder con acuerdo en el despacho de
la Secretaría y fundar las resoluciones que se dicten; y
IX. Observar y hacer cumplir debidamente el reglamento interior del Ayuntamiento,
procurando el pronto y eficaz despacho de los negocios".
Las designaciones de su personal, la forma de operar del mismo serán por

designación directa del Presidente Municipal, así mismo él indicará como se cubrirá
la ausencia o sustitución del secretario.
Una de las funciones específicas del Presidente Municipal es la de ser titular oficial
del Registro Civil y en lo relacionado a dichas funciones los Artículos 123 a 128 de
la Ley Orgánica Municipal, lo mencionan.
Art. 123 (LOM)
"El Presidente Municipal o quién lo sustituya en sus funciones, actuarán dentro de
167
(1990-2015)"
su respectivo Municipio como Oficial del Registro Civil, previo nombramiento

expedido por el Ejecutivo del Estado".
Art. 124 (LOM)
"Quedan exceptuados de la disposición anterior, los Presidentes de aquellos

Municipios en que el Ejecutivo determine que la oficina debe estar independiente de
la Presidencia Municipal, en cuyo caso el propio Ejecutivo nombrará al Oficial del
Registro Civil y al suplente".
Art. 125 (LOM)
"Los actos del Registro Civil podrán verificarse en horas ordinarias o extraordinarias,
dentro o fuera de sus respectivas oficinas, pero nunca fuera de la jurisdicción de su
Municipio".
Art. 126 (LOM)
"Los oficiales del Registro Civil, serán suplidos en sus faltas temporales por el
Miembro del Ayuntamiento que substituya al Presidente Municipal, haciéndolo así
constar en las actas respectivas".
Art. 127 (LOM)
"Los oficiales del Registro Civil normarán todos sus actos de conformidad con lo
dispuesto por esta Ley, y por el Código Civil vigente en el Estado".
Art. 128 (LOM)
"Los Oficiales del Registro Civil remitirán a la Secretaría General de Gobierno,

dentro de los primeros quince días del mes de enero de cada año, los duplicados
de los libros del Registro Civil".
En términos generales y entre otras, las funciones de los Presidentes Municipales

en el Estado de México se norman por las Leyes que en importancia serían en
168
(1990-2015)"
primer lugar la Constitución Política del Estado de México, posteriormente por la Ley
Orgánica Municipal, siendo la norma reguladora entre los habitante de un Municipio
y el Ayuntamiento el Bando de Policía y buen Gobierno que se promulga
precisamente todos los años el día 5 de febrero.
De los Jueces menores Municipales.
La función primordial de los Jueces Menores Municipales es la de impartir justicia

dentro de sus respectivos Municipios; al respecto cabe mencionar que dentro del
Estado de México, la Constitución Política de éste Estado, trata de los Jueces
Menores Municipales dentro de sus Artículos Números 157 a 162 como autoridades
incluidas dentro de la Administración Pública de los Municipios.
Art. 157 (CPEM)
"La administración de Justicia en cada Municipio, estará a cargo de uno o más

funcionarios de elección popular directa que se denominarán Jueces Menores
Municipales, con residencia en la cabecera Municipal cuando sólo sea un Juez en
la cabecera y en las poblaciones que estime conveniente el Tribunal Superior de
Justicia oyendo el parecer del respectivo Ayuntamiento cuando sea más de uno.
Al respecto cabe mencionar que el cargo de Juez Menor Municipal estará al cargo
de una persona de notoria seriedad y antecedentes de responsabilidad, pues la
elección del mismo estará a cargo de los pobladores al elegir Presidente Municipal.
Además será la Ley Orgánica Municipal la que determinará el número de Jueces

Menores Municipales que deba haber en cada Municipio."
Art. 158 (CPEM)
"Por cada Juez Menor Municipal propietario habrá dos suplentes que llevarán su
respectivo número de orden. Cuándo ocurra falta absoluta o temporal del Juez
Propietario y de los Jueces Suplentes, la Legislatura o la Diputación permanente
hará la designación de un substituto a propuestas del Ejecutivo".
169
(1990-2015)"
Art. 159 (CPEM)
"Los Jueces Menores Municipales propietarios y suplentes serán electos al mismo

tiempo que los Ayuntamientos y durarán tres años en su encargo".
Art. 160 (CPEM)
"Para ser Juez Menor Municipal se requiere: Ser ciudadano mexicano y vecino del
Municipio en ejercicio de sus derechos. Los Jueces Menores Municipales de los
Municipios que sean cabeceras Distritales Judiciales y los de Naucalpan y de
Netzahualcóyotl, deberán ser Abogados o pasantes de Derecho".
Art. 161 (CPEM)
"Los Jueces Menores Municipales se considerarán como Auxiliares de los Jueces y

Tribunales del Estado y desempeñarán las funciones que uno y otros les encarguen,
con arreglo a las Leyes, lo mismo en materia civil que en materia penal".
Se deberá tener muy en cuenta que todos los actos de los Jueces Menores
Municipales estarán de conformidad con las disposiciones que determine el Poder
Judicial, y la aplicación de la misma se constriñe únicamente a los límites del
Municipio del cual son titulares (Art. 162, CPEM).
En redundancia de lo anterior la Ley Orgánica Municipal en sus Arts. 121-122

dispone entre otras, las siguientes:
Que la subordinación de los Jueces al Tribunal Superior de Justicia del Estado y a

los Jueces de primera instancia de sus respectivos distritos Judiciales, y que todos
sus actos serán normados por la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado. (Art.
121 LOM).
Será facultad directa del Tribunal Superior de Justicia del Estado el designar al
Secretario y demás empleados de los Juzgados Menores Municipales, escuchando
las proposiciones de los titulares de los Juzgados (Art. 122 LOM).
170
(1990-2015)"
La implantación de justicia en el Municipio y en relación directa a la importancia de

los mismos, fija la competencia de las autoridades encargadas de impartirla, así
tenemos en que en muchos de los Municipios existen Agentes del Ministerio Público
Federal quienes conocen de delitos del orden Federal, tales como daños a las vías
generales de comunicación, contra la salud, etc.
De los Síndicos procuradores.
Es el funcionario al cual se le encarga el vigilar los bienes del Municipio para tal
efecto, la Ley de Hacienda Municipal (LHM) en sus artículos 18 y 23 comenta al
respecto:
Art. 23 (LHM)
Es obligación de los Síndicos Municipales:
I. Vigilar la actuación de los Tesoreros Municipales, de riendo visitar la Tesorería

mensualmente.
II. Vigilar la calificación que se asigne a los causantes que presenten sus
manifestaciones de apertura; así como para exigir a los tesoreros municipales,
que previa visita, se recalifique a aquellos causantes que vengan tributando
sobre una base inferior a la que en realidad les corresponda.
III. Suplir al Tesorero Municipal, cuando éste no cumpla con la obligación que
tiene de remitir bimestralmente la cuenta comprobada y documentada del
movimiento habido en la Tesorería Municipal a su cargo, a la Contaduría
General de Glosa.
IV. Las demás que señale la Ley Orgánica Municipal y disposiciones legales".
Art. 18 (LHM)
"Los síndicos vigilarán que los tesoreros cumplan estrictamente las leyes y los
acuerdos del Ayuntamiento respectivo".
Art. 137 (CPEM)
171
(1990-2015)"
"Cuando el número de miembros de un Ayuntamiento sea menor de nueve, formará

parte de él un Síndico Procurador, y cuando conste de nueve o más, serán dos los
síndicos que elijan".
Art. 105 (LOM)
"La inspección de la Hacienda Municipal, compete al Ayuntamiento por conducto

del Síndico, y al Ejecutivo del estado por conducto de la dependencia que
corresponda".
Art. 106 (LOM)
"El Síndico del Ayuntamiento y el Ejecutivo del Estado, éste último por medio de los
visitadores designados para que lo representen, al verificar visitas de inspección,
cumplirán con las siguientes obligaciones:
Estas visitas se proceden a solicitar por denuncia de alguno de los miembros del
Ayuntamiento (Regidores, Secretarios, etc.) y de preferencia se efectúa o canaliza
por conducto del Síndico quien por medio de la Contaduría de Glosa en el Estado,
quien a su vez comisiona a un visitador que se trasladará al Municipio en cuestión,
y una vez habiendo checado ante la Contaduría General de Glosa el estado en que
se encuentra la Tesorería Municipal, pues es obligación de los tesoreros remitir mes
a mes el estado de Tesorería (corte de caja) en el cual se indican los ingresos que
se obtuvieron, clasificándolos por impuestos, derechos, productos y
aprovechamiento, remitiéndose copia de los recibos en los cuales se procedió al
cobro de los mismos, debidamente foliados y agrupados por conceptos,
posteriormente y dentro del renglón de los egresos. Estos se clasifican conforme a
las partidas que -integran el presupuesto de egresos, debiendo llevar cada póliza la
autorización del Presidente Municipal, del Síndico, así como del Tesorero Municipal,
en la misma forma se indica qué partido se afectó, cuál es el monto de la misma,
por qué concepto y por último la persona o institución beneficiada con el pago,
adjunto a la misma se adjuntan los comprobantes necesarios cumpliendo con los
principios establecidos por el Código Fiscal de la Federación, una vez indicado en
172
(1990-2015)"
forma general cuál es la composición de un corte de Caja de Tesorería, que más

adelante en las funciones de un Tesorero Municipal. Formas que en la actualidad
se utilizan y las que se proponen a fin de actualizar el sistema tributario en los
municipios, procederemos ahora a indicar a qué se deberá de enfocar la visita del
Inspector nombrado y que entre otras, deberán de contener el acta de visita.
Art. 106 (LOM)
"El Síndico del Ayuntamiento y el Ejecutivo del Estado, éste último, por medio de
los visitadores designados para que lo representen, al verificar visitas de inspección,
cumplirán con las siguientes obligaciones. Entre otros y una vez que el visitador con
base en los principios que considere pertinente utilizar en relación a la clase de
Tesorería que se trate, y a la presunción de ocultaciones por parte de los
encargados de manejar los fondos pudieran incurrir, pero en términos generales no
podrá dejar de efectuar las siguientes revisiones y puntos, entre otros:
I. Examinar si la contabilidad se lleva en forma legal y al corriente

II. Averiguar si se defraudan los intereses del Erario Municipal y por qué causa
no se recauda lo que corresponde, confrontan do en la Tesorería al efecto, las
partidas de entrada con los recibos que haya expedido a los causantes y
cotejándolos con los comprobantes formulados al respecto, por la Presidencia
Municipal.
III. Conocer el monto de los rezagos y los motivos por los cuales no se hicieron
oportunamente los cobros; exigiendo que se hagan desde luego por los
medios de apremio que marca la Ley.
IV. Investigar si tanto el Tesorero como sus empleados cumplen con sus
obligaciones y atienden al público con la debida diligencia;
V. Pedir al Ayuntamiento la suspensión o substitución del Tesorero o de los
empleados subalternos, cuando comprueben que extorsionan a los
contribuyentes o cometen irregularidades en perjuicio del fisco Municipal.
VI. Revisar el archivo de la Tesorería, cerciorándose de que los expedientes se
encuentran en orden y la correspondencia al corriente; y
173
(1990-2015)"
VII. Observar el estado que guarden los muebles, útiles y enseres de la oficina.
Art. 107 (LOM).
"Si al hacer la visita de inspección se descubren un fraude al erario Municipal, se

tomarán las debidas precauciones para el aseguramiento de los presuntos
responsables, entre tanto se hace la consignación correspondiente".
Art. 108 (LOM)
"Desde el momento en que dé principio una visita a las Tesorerías Municipales, los
titulares de estas oficinas, así como sus empleados no podrán separarse sin la
autorización del visitador".
Por considerar de suma importancia las indicaciones que enumeran entre otras la
Ley Orgánica Municipal considero que en algunos casos observaciones como la
que indica el revisar en qué estado se encuentra el mobiliario de la oficina y está en
general, no es de operancía actual pues si considero pertinente el revisar mejor la
existencia de un inventario de las propiedades del Municipio y no el mero estado
material de los mismos y que en último grado no es el visitador quien pueda emitir
un juicio valorativo del estado de los mismos.
Así mismo el de poder constatar si el Tesorero y sus empleados atienden en forma

diligente a los causantes, no es tarea de un mero análisis momentáneo sino la de
estar constantemente en dichas tareas, oyendo las sugerencias y valorizar las
mismas de los empleados y causantes, pues si considero pertinente indicar que las
anomalías pueden existir en ambas partes y no solamente del causante a quién en
la más de los casos deberá de educarle tributariamente a cómo efectuar sus
gestiones y cómo canalizar las mismas. Art. 109 (LOM)
El Ejecutivo del Estado dispondrá, por conducto de la Dirección de Hacienda o por

medio de comisionados, que se practiquen visitas de inspección o de residencia a
las tesorerías. Los visitadores tendrán además las siguientes obligaciones:
174
(1990-2015)"
I. Cerrar y firmar los libros de diario, de Caja y Auxiliares de Recaudación, al

calce de la última partida inscrita, al iniciar la visita, asociándose del síndico
del Ayuntamiento.
II. Firmar el Corte de Caja extraordinario en unión del Síndico, el Tesorero y
dos testigos si aquellos se rehusaren.
III. Dar por concluidas las operaciones preliminares de la visita, si el corte de
Caja extraordinario se encontrare de conformidad con los justificantes de
existencia, señalando en seguida el día y la hora en que deba reanudarse
la visita;
IV. Exigir en el acto, el reintegro de las cantidades faltantes y el importe de
todos los documentos de valor, que a juicio del visitador no estén
debidamente respaldados, y, de no lograrlo, desde luego, hacer la
consignación del responsable al agente del ministerio público que
corresponda; quedando el visitado mientras dure la visita, en calidad de
detenido en su propia oficina, bajo la custodia de la policía Municipal;
V. Formular por triplicado el corte de Caja extraordinario, remitiendo un tanto
a la Secretaría General de Gobierno, al Ayuntamiento y agregándose el
último al expediente de la visita; y
VI. Hacer constar en el expediente que se forma con motivo de la visita, las
particularidades de ella, ya sea en favor o en contra de la Oficina visitada,
y los que exponga el visitado en su descargo".
Posteriormente y con carácter de complementarias a las primeras indicaciones

de los artículos precedentes el visitador deberá de:
Art. 110 (LOM)
"Los funcionarios de que habla el artículo anterior, al cumplir con las diligencias
consignadas en sus fracciones I y II, examinarán:
I. Si hay raspaduras, enmiendas o notas entrerrenglonadas en los asientos;

II. Si los libros están autorizados y rubricados por quien corresponda;
III. Si en las operaciones aritméticas hay errores;
175
(1990-2015)"
IV. Si los asientos de los diversos libros de la tesorería concuerdan.

V. Si los comprobantes del debito y crédito justifican las respectivas partidas;
si se cobran impuestos que las leyes no autorizan y si se hacen gastos
que no están debidamente comprobados;
VI. Si los pagos se hacen con puntualidad y hay algún adelanto o atraso en
ellos; y
VII. Si los asientos se llevan al corriente.
"Las faltas anteriores se castigarán por el presidente municipal con multa,

suspensión, destitución y consignación, según la gravedad del caso, que
calificará y acordará el Ayuntamiento, de conformidad con lo dispuesto por
esta Ley.
Art. 111 (LOM)
"Cuando el Tesorero renuncie, sea substituido o abandone su cargo se

practicará inmediatamente visita de inspección o de residencia".
Art. 112 (LOM)
"Se concede acción popular para denunciar ante el Ayuntamiento, o ante el

ejecutivo del Estado, la malversación de fondos municipales y cualquier otro
hecho que se estime en contra de la hacienda municipal".
Al mencionarse las obligaciones y restricciones que los Síndicos del Ayuntamiento

pueden tener, al considerar así también la importancia que el Síndico tiene en el
manejo de los fondos de la Tesorería Municipal y ser el responsable ante el
Ayuntamiento de la cuenta que maneje la referida Tesorería, y teniendo la obligación
de checar todos los pasos que el tesorero municipal dé, se debe considerar que
dicha persona debe estar todo el tiempo en contacto con la hacienda municipal,
pues tenemos que la supervisión de aspecto hacendario requiere la verificación de
los ingresos, su correcta clasificación, su apego a lo dispuesto por la Ley de
hacienda Municipal, el correcto asiento de los mismos, la verificación de atrasos y
176
(1990-2015)"
el requerimiento de los mismos, en apego a lo dispuesto por la Ley de la Facultad

Económica Coactiva, por lo que a los egresos se refiere que sean los autorizados
en el presupuesto de egresos para el ejercicio que se trata, que los mismos se
hagan acompañar de los comprobantes respectivos, así mismo que éstos reúnan
los requisitos que establece el código Fiscal de la Federación para hacer deducibles
los mismos, verificar que su aplicación sea en forma real, previniendo al máximo la
salida de cantidades que no se puedan comprobar, además que en todo
comprobante de póliza de egresos se verifique la firma de autorización del
presidente municipal, la de la persona que recibe dicho pago, la del mismo Sindico
que será el que indique si la misma contiene los datos asentados en el párrafo
anterior, si se afectó la partida presupuestaria debida, si se encuentra el
comprobante, etc. Y no obstante la importancia que en sí el Síndico tiene existe el
grave problema que no se puede contar con una persona que labore de tiempo
completo y que reúna los requisitos de casi equipararlo a un contralor dentro de una
empresa, que es la persona que se encuentra arriba del tesorero Municipal, quien
regula la actuación del mismo Tesorero, quien informa al ejecutivo que la marcha
de la Hacienda municipal es correcta, porque en la mayoría de los municipios a esta
persona no se le asigna sueldo alguno pues es un cargo meramente honorario
encontrándose que precisamente por dicho motivo que las personas a este encargo
no le pongan la atención tan vital que representa el mismo, considero pertinente el
que se considere por el ejecutivo del Estado que pocos serán los motivos del
malversación de fondos que puedan existir en las tesorerías si a los mismos
Síndicos se les otorga un sueldo que les permita atender sin problemas económicos
la tesorería como debe de ser; y sobre todo el de poder capacitar constante por
medio de reuniones a los síndicos de los municipios, haciendo juntas generales, por
distritos, y sobre todo también por clases de municipios al considerar la capacidad
de los mismos que puede ser en base a los presupuestos que éstos manejen, todo
esto con el fin de intercambiar impresiones, experiencias, remitir iniciativas de ley a
fin de actualizar su manera de actuar, así mismo la importancia que a la misma
concurran expertos de la misma Dirección de Hacienda del Estado, así como de la
Contaduría de glosa, quien es la responsable de la revisión que a los cortes de
177
(1990-2015)"
tesorería se deban de efectuar, así como el responsable de la Dirección de

Gobernación que dentro del programa de asesoría a los municipios esté presente
para oír los problemas más generalizados dentro de esta clase de municipios; hago
hincapié que es a esta clase de municipios (no autofinanciables) a los -que más falta
hace estar constantemente asesorando, y no solamente en aspectos contables y
administrativos, sino que a todo nivel (obras públicas, policía, acción social, etc.)
sobre todo al concurrir a los mismos municipios en donde el problema es latente y
casi imposible de solucionar con los medios económicos de los mismos, siendo
además el caso de poder capacitar a elementos del mismo municipio por medio de
mesas redondas, asamblea, conferencias, etc. por medio del ejecutivo del estado
para problemas generales. Y para casos específicos y apremiantes el enviar al
experto en esa materia a conocer él mismo en el lugar de los hechos tratando de
resolver al máximo dicho problema, pero de no ser factible el de regresar con el
mismo para su planteamiento ante cualquiera de las dependencias del ejecutivo o
con el grupo de profesionales a que se refiera el mismo (Asesoría de los Municipios).
De los Regidores del Ayuntamiento.
Las delimitaciones y facultades de los mismos se encuentran contenidas dentro del

Art. 66 de la Ley Orgánica Municipal que indica:
Art. 66 (LOM)
Son facultades y obligaciones de los regidores, las siguientes:
I. Asistir con regularidad y puntualmente a las sesiones que celebre el

Ayuntamiento.
II. Suplir en sus faltas temporales al presidente municipal, en la forma en que lo
previene esta ley.
III. Proponer las medidas que estimen convenientes, para la debida atención de
los diferentes ramos de la administración municipal que estén a su cuidado.
IV. Participar en la vigilancia del manejo de los fondos municipales;
178
(1990-2015)"
V. Concurrir a las ceremonias cívicas y a los demás actos a que fueren citados
por el presidente municipal.
VI. Exigir, al presidente municipal y al ayuntamiento, el cumplimiento de esta ley,
del bando de policía y buen gobierno y de los reglamentos municipales; y
VII. Formar parte de las comisiones para las que fue ren designados por el
Ayuntamiento".
La designación de un regidor es en sí la de un colaborador del Ayuntamiento, se les

designa con la importancia del puesto por numeración seguida en importancia, los
mismos componen parte del cabildo y dentro de sus funciones está la de integrar
parte de las comisiones de los ayuntamientos, así como en la relacionada de vigilar
el manejo de los fondos municipales, punto IV. O sea, que aparte del Tesorero;
Síndico, los regidores participan en dicha vigilancia, pero es la labor más importante
de los regidores la de su intervención en las comisiones que a continuación
explicaremos de qué se tratan las mismas:
De las comisiones de los Ayuntamientos.
Art. 67 (LOM)
"Para estudiar y resolver los problemas municipales y vigilar que se ejecuten las
disposiciones y acuerdos del ayuntamiento, se designarán comisiones entre sus
miembros. Estas serán permanentes o transitorias".
Art. 68 (LOM)
"Las comisiones permanentes serán aquellas que desempeñan los miembros del
ayuntamiento durante el período de su ejercicio constitucional".
Art. 69 (LOM)
Las comisiones permanentes serán:
I. De gobernación y Seguridad Pública, que presidirá el Presidente Municipal.
179
(1990-2015)"
II. De Hacienda, que presidirá el Síndico;

III. De Educación Pública.
IV. De Comunicaciones y Obras Públicas;
V. De Salubridad, Asistencia Pública y Aguas;
VI. De Agricultura, Ganadería, Comercio, Industria y Trabajo;
VII. De Fomento Forestal;
VIII. De Mercados, Ornato y Alumbrado Públicos; y
IX. De Economía y Estadística”.
Es disposición expresa de los Ayuntamientos el poder aumentar o disminuir estas

comisiones, y todo lo anterior con el único fin de poder atender con la debida
diligencia las comisiones que tenga el Ayuntamiento, distinguiéndose las
comisiones permanentes de las transitorias en que las segundas se crean para un
determinado fin, o para el cumplimiento de determinada labor, concluyéndose la
misma se termina la comisión.
Dichas comisiones podrán ser en forma unitaria o comisiones colectivas, pero

además se deberá de tener en cuenta que el desempeño de una comisión no le da
facultades ejecutivas a quien o quienes la desempeñen, sino que, por el contrario,
se deberán de someter a la consideración del mismo presidente municipal o del
mismo Ayuntamiento quien en última instancia fallará de la posibilidad de efectuar
dicha obra, aconsejándose además la coordinación completa tanto del
ayuntamiento y las comisiones como de éstas entre sí, para soluciones más
prácticas de las mismas.
Así mismo se indica dentro de la Ley Orgánica Municipal, que ninguna persona, por
el solo hecho de considerar a su criterio que determinada comisión no es
conveniente realizarla o proseguir con la misma pueda, en un momento dato, darla
por concluida, sino es con la autorización expresa del Presidente Municipal o el
Ayuntamiento, disponiéndose que dichas comisiones sean renunciables por
cualquier miembro del Ayuntamiento, sino que además se deberán de abocar al
cumplimiento de la forma más conveniente.
180
(1990-2015)"
Determinadas en forma enunciativa no limitativa las funciones de los integrantes del

ayuntamiento, pasaremos a enunciar en forma limitada por considerar no operante
en la mayoría de los municipios, el personal que se encargará de funciones propias
de oficinas que en un municipio tipo (Naucalpan, Tlalnepantla, Toluca, Texcoco,
etc.) puedan tener.
3.1.3 Integración Administrativa
Oficial mayor.
Dentro de la función específica del oficial Mayor se encuentra el de coordinar en

forma genérica, las erogaciones que se originan por nombramientos creación de
nuevas plazas dentro de la administración general del Ayuntamiento, detectando
cuando no es conveniente la creación o supresión de nuevas plazas dentro del
personal del ayuntamiento, así como el calificar de obras a realizar el costo de las
mismas, etc.
Secretarios particulares.
Corno complemento del Secretario del Ayuntamiento, tendrá a su cargo ordenar el

archivo personal del presidente municipal, encargarse de programar tiempos y
programas a seguir por dicho funcionario, así mismo de elaborar y supervisar la
correspondencia de carácter particular, así mismo controlará las audiencias
informándole del orden e importancia de las mismas, y otras funciones no ligadas
con el ayuntamiento que le comisione el mismo presidente municipal.
Jefes departamentales.
Y en relación directa de importancia del mismo Ayuntamiento se podrán nombrar

para el encargo y elaboración de programas de diferentes aspectos como podrían
ser:
Jefe del Departamento de Obras Públicas, quién se encargará en primer lugar, de

organizar su oficina con la delegación de facultades entre sus empleados,
181
(1990-2015)"
pudiéndose encargar de:
Obras públicas, que en base al presupuesto autorizado expida el mismo

Ayuntamiento, ajustando las obras a los planes elaborados, pudiendo sugerir la
Jerarquía de las mismas y sus puntos de vista para dicha observación. Expedición
y control de las obras que se llevan a efecto en el mismo municipio. Es común el
considerar a la Delegación de Obras Públicas que el Ejecutivo tiene en el
Ayuntamiento o cabecera Distrital, como único requisito para el inicio de una
construcción " X " pero se debe tener en cuenta que el Ayuntamiento deberá de
controlar dichas obras en beneficio de obras públicas del estado, quien en la
imposibilidad, en muchos casos de contar con inspectores que revisen la iniciación
de una obra, pero además servirá al Ayuntamiento para proyectar y contar con un
registro de las construcciones en el Municipio para el suministro de los servicios
que, como el del agua y drenaje será necesario para las mismas, la estimación de
casas habitación en su municipio en relación con sus servicios públicos municipales,
y en auxilio de la Dirección de Hacienda en lo relacionado al cobro del impuesto
predial, aunado a otros aspectos como el de controlar los establecimientos que
deberán de reunir con requisitos de salubridad, o de gobernación, así como la de
controlar zonas industriales de las zonas residenciales según el plano o proyecto
del mismo, denominado regulador.
Jefe del Departamento de Limpia, quien regula el mejor servicio y programa de

recolección de basura en el municipio, la limpieza y conservación de jardines, el
control de los tiraderos de basura y la higiene en general.
182
(1990-2015)"
SECRETARIO PRESIDENTE AUDITORIA

PARTICULAR MUNICIPAL
SINDICO (S) REGIDOR (S)
ORGANIGRAMA
FUNCIONAL DEL SECRETARIO DEL AYUNTAMIENTO
MUNICIPIO TIPO EN EL
PAIS.
OFICIAL MAYOR
TESORERO JEFE DEPTO. JEFE DE LA JEFE DEPTO. JEFE DEPTO.

MUNICPAL DE OBRAS POLICIA DE LIMPIA- DE RASTRO Y
MUNICPALES JARDINES MERCADOS
Jefe del Departamento de Agua, a quién está encomendada la expedición de

licencias para tomas de agua evitando de este modo el no poder contar con un
control del suministro del mismo, o el desperdicio en el suministro de este servicio,
pidiendo el requisito de las instalaciones que los fraccionamientos o casas deberán
de reunir, contando con el personal adecuado para la instalación de tomas de agua,
lectura de medidores para su cobro posterior, por medio de la tesorería del lugar.
Y así podríamos tener más departamentos que se integrarían al Ayuntamiento, pero,

repito, todo ello supeditado al presupuesto con el que cuente, y las necesidades del
Ayuntamiento.
Del tesorero municipal.
Dejamos de exprofeso al último, al jefe del Departamento de Tesorería municipal,

dedicando un enfoque diferente por la importancia determinante que el mismo tiene
en el destino de un Ayuntamiento.
Los ordenamientos legales que en relación al Tesorero Municipal, se mencionan a

continuación.
Art. 99 (LOM)
183
(1990-2015)"
"La Tesorería Municipal es el único órgano de recaudación de los ingresos

municipales y de las erogaciones que deba hacer el Ayuntamiento."
"La oficina estará a cargo de un tesorero municipal, que será designado por el
Ayuntamiento".
Comentando sobre el artículo anterior cabe hacer la mención del control que deberá
de imponer el Tesorero, al no permitir que cobro alguno se efectúe fuera del recinto
de la tesorería municipal, se dio el caso en la encuesta que se efectuara entre
tesoreros municipales el de aceptar por presiones del Ayuntamiento el de haber
creado oficinas diferentes a la Tesorería en las cuales se cobraban cuotas por el
suministro de agua potable, u otras más por el cobro de derechos del rastro, deberá
de hacerse notar que, siendo el tesorero el empleado de confianza del Presidente
Municipal, se dé todo el apoyo para que, bajo ningún motivo deleguen el cobro de
impuestos, derechos, productos, y aprovechamientos en oficina ajena a la misma
tesorería, puesto que lo mismo origina el posible fraude por no contarse con un
control adecuado, soy de la opinión de poder dar el máximo de facilidades al
causante, creándose sistemas que le permitan efectuar el pago de sus impuestos
en oficinas bancarias, aún por tarjetas de crédito, para infracciones, etc., pero todo
ello en base a un estudio detallado de con-:rol de dichos ingresos.
Misma consideración deberá de existir para el control de los egresos al no permitirse

que sea otro departamento el encargado de efectuar dichos pagos, dándose el caso
de no existir control alguno para las erogaciones, sobre todo en base al control
presupuestario que deberá de existir, y el control de las erogaciones tales de
carácter fiscal y otras más de control interno que implante al tesorero.
El tesorero antes de tomar cargo de sus funciones deberá de llenar una serie de
requisitos que establece la ley orgánica municipal, así como la Ley de Hacienda
Municipal.
Art. 100 (LOM)
184
(1990-2015)"
"Para ser Tesorero municipal se requiere:
I. Ser ciudadano Mexicano en el ejercicio de sus derechos civiles y

políticos;
II. Conocer Contabilidad Fiscal;
III. No haber malversado fondos públicos ni particulares;
IV. Ser de notoria buena conducta y no tener antecedentes penales; y
V. Caucionar el manejo de los fondos".
Art. 27 (LHM)
"Para ser Tesorero Municipal se requiere:
I. Ser ciudadano Mexicano en pleno goce de sus derechos civiles y de

honradez y moralidad notorias.
II. II. No haber sido condenado por ningún delito grave del orden común.
III. Conocer la legislación Hacendarla de los Municipios
y la Contabilidad Fiscal.
IV. Caucionar el manejo de fondos a su cuidado, por la cantidad que fije
el "Ayuntamiento".
En relación a los ordenamientos antes descritos cabe hacer la mención que en

muchos de los casos, el presupuesto que se cuenta en los municipios no es
suficiente para poder contar con personal altamente calificado, y experimentado en
dichos puestos, debiendo de recurrir se a la persona que desea aceptar dicho
puesto, con las carencias notorias de las leyes hacendarías, de organización, y de
muchas más necesarias para el desarrollo sano que se requiere en esos puestos,
se da el caso de no estar en posibilidades de cubrir la fianza que por ley se le impone
al Tesorero para caucionar el manejo de los fondos de la Tesorería por no estar en
posibilidades de cubrir dicha cantidad; a todo lo anterior es de recomendarse que el
candidato a tomar el puesto de tesorero municipal sustente un examen de
conocimiento generales relacionados con la Hacienda Municipal, a fin de contar con
la persona adecuada para dicho puesto, sobre todo en aquellos municipios que por
185
(1990-2015)"
su importancia así lo requieran.
El tesorero, una vez designado, deberá de tener en cuenta al tomar posesión de la

Tesorería, el de contar con elementos que le puedan dar seguridad de haber
recibido los bienes propiedad del Ayuntamiento, con bases reales y no supuestas,
poniendo especial atención al acta de entrega que le efectúe el anterior Tesorero
Municipal.
Las formalidades legales se encuentran especificadas en el Art. 101 (LOM).
Art. 101 (LOM):
"Los Tesoreros Municipales tomarán posesión de su cargo previo corte de Caja que
practiquen, el cual será revisado por el presidente y síndico del Ayuntamiento y
firmado por quien entregue y quien reciba la tesorería Municipal. En el mismo acto
recibirán por inventario el archivo, los muebles, los útiles de la dependencia, los
libros del registro, anotados al día y la relación de deudores en todos" los ramos de
ingresos.
"El Acta y los cortes de caja e inventarios que con tal motivo se levanten se
formularán por quintuplicado, para distribuir los respectivos ejemplares en la
siguiente forma; uno al ayuntamiento, uno a la contaduría general de glosa, uno al
archivo de la Tesorería, uno a la persona que entrega y uno al Tesorero que reciba".
Se debe de tener especial cuidado en estar en condiciones de conocer la serie de

adeudos contraídos por el Ayuntamiento saliente, que sean responsabilidad de
cubrirlos si no se cuenta con la autorización de la compra de un servicio o la
contratación de un empréstito que afecta a la nueva administración, pues se da el
caso que posterior a la entrega de la Tesorería surgen una serie de adeudos que
en ninguna forma sean de la responsabilidad del nuevo Ayuntamiento.
Posteriormente a los artículos mencionados se darán las facultades y obligaciones

de los tesoreros.
186
(1990-2015)"
El de vigilar el estricto apego de los administradores de mercados y rastros así como

los exactores de rezagos, e inspectores fiscales, y puntualidad en las disposiciones
que gire el Ayuntamiento, Art. 19 (LHM)
Al comprobarse que por causas imputables a la falta de capacidad del tesorero, bien
sea por la Dirección de Hacienda del Estado o por la contaduría general de glosa, y
una vez que sustente un examen de aspectos Generales, y si el mismo demuestra
-la falta de capacidad dicho tesorero será substituido por otro que sí los reúna, a
proposición del mismo ayuntamiento. Art. 24 (LHM).
El cumplimiento de la Ley será responsabilidad directa del Tesorero, éste

supervisado por el Presidente Municipal y Síndico Procurador. Art. 26 (LHM)
Art. 28 (LHM)
"Son atribuciones y obligaciones de los tesoreros municipales:
I. Cumplir y hacer cumplir las leyes fiscales.

II. Verificar con toda diligencia la recaudación de los ingresos decretados
por las leyes.
III. Expedir a los causantes comprobantes autorizados de los pagos que
hagan a la Tesorería.
IV. Efectuar los pagos que le sean ordenados por el Presidente Municipal
previa orden escrita.
V. Producir la cuenta comprobada del movimiento de caudales habido en
sus oficinas, dos días hábiles antes de la terminación de cada mes.
VI. Formar las tarjetas y registros que sean necesarios para la recaudación
de los impuestos.
VII. Cumplir sin dilación con las órdenes y demás instrucciones que les giren
los presidentes y síndicos municipales.
VIII. Usar de los medios que estén a su alcance para descubrir a los
causantes que se encuentren substraídos a la acción del fisco
municipal.
187
(1990-2015)"
IX. Enviar a la contaduría general de glosa durante los meses de enero,

marzo, mayo, julio, septiembre y noviembre de cada año, la cuenta
comprobada y debidamente documentada del bimestre, anterior,
debiendo dejar en su poder un duplicado de todos los documentos que
remita.
X. Desempeñar las comisiones que le confiera el Ayuntamiento en
asuntos de su competencia.
XI. Rendir quincenalmente a las oficinas recaudadoras del Estado, una
relación de los causantes que se hubieren dado de alta o baja en la
oficina a su cargo, debiendo exigir igual obligación a las oficinas
recaudadoras del Estado.
XII. Practicarán personalmente o designarán persona que haga las visitas
que sean necesarias a las negociaciones comerciales o industriales y
ordenarán el empadronamiento de los predios de común repartimiento
sujetos a censo.
XIII. Tramitar los expedientes de embargo, avalúos, expedición y fijación de
convocatorias de remates y todas las demás diligencias relativas al
procedimiento administrativo de ejecución, cuidando de que éstas se
practiquen dentro de los plazos legales.
XIV. Activar el cobro de los impuestos procurando amortizar en lo posible
aquellos tributos que han tomado el carácter de rezagos, procediendo
en todo caso, contra los causantes morosos con arreglo al
procedimiento administrativo de ejecución municipal.
XV. Rendir las noticias e informes que les soliciten sus superiores
jerárquicos, así como las autoridades fiscales y administrativas del
estado, en un plazo de diez días contados desde la fecha en que reciba
el aviso respectivo.
XVI. Proponer al Ayuntamiento las modificaciones necesarias al presupuesto
de egresos, para lograr la debida concordancia con los ingresos que se
perciban.
188
(1990-2015)"
XVII. Presentar mensualmente al Ayuntamiento un de las cantidades que

quedan disponibles, en cada una de las partidas de gastos globales del
presupuesto de egresos".
Es la contaduría General de glosa la que constante ente estará haciendo alcances

a los C. Tesoreros para que éstos contesten en la mayor brevedad posible, dichos
cargos, bien sean justificando los mismos, o bien refutándolos en su totalidad, es
motivo por el cual el tesorero municipal debe tener en cuenta que el manejo de los
fondos de la Tesorería deberán de estar plenamente justificados teniendo la
obligación de parar el trámite de cualesquiera de los gastos al constatar que en las
mismas órdenes de pago se viola lo dispuesto a la justificación del gasto, bien sea
por estar carente de requisitos fiscales o bien por no estar contenido en el respectivo
presupuesto de egresos.
Mucho cuidado deberá de tener el Síndico sobre todo en relación al artículo 17 de

la Contaduría General de glosa que es:
Art. 17.- Establece que los Síndicos de los Ayuntamientos que no cumplan con las
disposiciones de la Ley Orgánica Municipal y la Ley de Hacienda Municipal,
referentes al manejo de la Hacienda Pública, serán solidariamente responsables en
los que incurran los Tesoreros.
Esta disposición se estableció en la Ley Orgánica de la Contaduría General de

glosa, con el objeto de obligar al Síndico Municipal de cada ayuntamiento para que
en el caso de que no cumpla con sus obligaciones que las leyes le imponen respecto
de la Hacienda Pública Municipal, sea solidariamente responsable con el tesorero
municipal de las obligaciones que se le finquen.
Así mismo el Art. 18 establece que coordinadamente, la Contaduría General de

glosa y las tesorerías municipales, integrarán un sistema de contabilidad uniforme.
Es de mencionarse que, por primera vez en toda la República, se cuenta con el

decidido apoyo de los tesoreros municipales a fin de lograr una superación en la
189
(1990-2015)"
reforma administrativa de la hacienda pública de los municipios, mediante el

establecimiento de los sistemas más adelantados que en esta materia existen, por
considerar que mediante sistemas uniformes de contabilidad, se podrá ejercer un
mejor control de las inversiones, éstas podrán destinarse en forma más idónea para
resolver las necesidades de la comunidad municipal y permitir a su vez que la
revisión y glosa que hace la Oficina Auxiliar de la Cámara de Diputados se cumpla
más eficazmente, evitando atrasos en las revisiones de las cuentas
correspondientes.
Es en virtud de la reglamentación que a los tesoreros expide la contaduría de glosa

que se fincan responsabilidades como las siguientes:
En las responsabilidades que se establecen en los diferentes artículos de la ley

orgánica de contaduría general de glosa, se encuentran responsabilidades de
carácter civil, administrativo y penal, que se aplicarán a los funcionarios y
empleados de la hacienda pública municipal, cuando se cometan actos que en un
momento dado, puedan constituir conductas delictivas, cuando exista imprevisión,
negligencia, falta de reflexión, de cuidado o mala fe en dichos actos; la sanción
penal que se aplicará, tomando en cuenta la gravedad de la conducta delictiva, será
de 3 a 5 años de prisión de ciertos delitos, cuando la gravedad revista mayor
gravedad se les sancionará con la pena que para los delitos de fraude, establece el
Código Penal del Estado, siguiendo el procedimiento igualmente establecido por el
Código de Procedimientos Penales, vigentes en el Estado de México,
Las prescripciones que, por delitos o faltas administrativas incurren los tesoreros
municipales se tendrán por prescritas en un período no mayor de cinco años.
Otras autoridades en el municipio.
Con este grupo se sintetizan todas aquellas corporaciones que de un modo directo
o indirecto colaboran con las autoridades del Ayuntamiento:
Dícese de las autoridades auxiliares municipales:
190
(1990-2015)"
Que actuarán en sus respectivas jurisdicciones, como delegados de los

ayuntamientos y por consiguiente tendrán las atribuciones que sean necesarias
para mantener en términos de la ley Orgánica Municipal, el orden y la tranquilidad
o seguridad de los vecinos del lugar donde actúen, conforme lo determinen los
reglamentos municipales.
Se reputan como autoridades auxiliares municipales los siguientes:
A) Los Delegados Municipales' en los pueblos foráneos del municipio.

B) Los sub-delegados municipales, en los lugares que estén comprendidos
dentro de la jurisdicción o territorio de un pueblo foráneo o delegación.
C) Los jefes de sector en los sectores.
D) Los jefes de Cuartel en los cuarteles.
E) Los jefes de manzana en las manzanas.
Todos ellos cumplen funciones que específicamente les indica el Ayuntamiento,

existían en los municipios las juntas de mejoramiento moral, cívico y material, misma
que, a partir del presente ejercicio quedaron sin efecto, al comprobarse que no era
ésta la forma adecuada de contribuir a mejorar en esos aspectos al municipio, sino
que, por el contrario, en la mayoría de las mismas no se contaban con planes de
trabajo pre-establecidos ni una coordinación adecuada con las autoridades
municipales, sino que por el contrario se aprovechaban dichos puestos a fin de
destacar políticamente, así como la más de las veces para obras públicas por
cooperación, pero éstas con un grupo reducido de beneficiados, así mismo se
descubrió el mal manejo de muchos de los encargados de las juntas al malversar
fondos en su beneficio o del grupo de encargados de esas juntas, optándose por
poner fin a esta serie de anomalías al crearse organismos, que contando con
personal debidamente seleccionado, de preferencia profesionistas del lugar o
técnicos especializados, además sin manejar un sólo centavo sino que por el
contrario toda cooperación pedida a los poblado res ingresara por medio de la
tesorería municipal, quien será la encargada de expedir los recibos correspondiente,
verificar la utilidad de la obra y aceptación de la misma, encargándose además de
191
(1990-2015)"
la compra de los diferentes materiales, mismos que se utilizarán en las obras a

construir solicitándose además que los pobladores aporten la mano de obra no
calificada, supervisando de una forma total todas estas obras y que, aunado a la
posibilidad de la creación de un organismo descentralizado con el nombre de
Instituto de Asesoría Municipal, con sede en la Ciudad de Toluca, instituto que no
solamente dará asesoría a los municipios o departamentos del mismo
ayuntamiento, sino que por el contrario se encargará de solucionar todo aquel
problema de aparente motivo de ser in sorteable.
Y todo lo anterior en base a estudios que se efectúan para contar con el personal a
todos los niveles, profesionales, tales como de administración general, asuntos
Jurídicos y de Finanzas, Fomento y Promoción del Turismo, Planeación y
Urbanismo, Asistencia Social, Seguridad Pública, y en aquellos otros casos en que,
a juicio del Ejecutivo sea necesario asesorar al Municipio, este instituto contará con
el personal necesario y coordinadores quienes recibirán la serie de problemas que
aquejan al municipio para que, posteriormente se turne al departamento que se
encargará de dar la posible solución a los mismos, contándose además al respecto
con la capacidad de coordinar a su vez a todos los departamentos del ejecutivo y
organismos descentralizados, así mismo a nivel federal, pudiéndose, en muchos de
los casos enviar a cualquiera de estas personas para que en el terreno de los
hechos solucione sus problemas o regrese con el problema más aceptable, para su
posible solución, así mismo el de pensar que se podrá capacitar al personal del
mismo ayuntamiento para que se encargue de solucionar esa clase de problemas,
además de pensar en la asesoría de un grupo de profesionales de capacidad
reconocida, e fomentará en todos los institutos de educación media y superior del
país a fin de que los egresados de las mismas cumplan con el requisito de su
servicio social, al poderlo cumplir en esta entidad.
3.2 Fuentes de financiamiento
En México, el municipio no puede decretar los ingresos municipales, facultad que
192
(1990-2015)"
corresponde a la legislatura del estado; el municipio sólo tiene el deber y la

obligación de recaudarlos, según se desprende de lo estipulado en la Fracción II del
Artículo 115 de la Constitución General de la República, que establece: "Los
municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las
contribuciones que señalan las legislaturas de los estados y que, en todo caso,
serán las suficientes para atender las necesidades municipales".
Por su parte, la Constitución local, en su artículo 147, establece la obligación a cargo

de los ayuntamientos, de enviar a la legislatura del estado, Por su parte, la
Constitución local, en su artículo 147, establece la obligación a cargo de los
ayuntamientos, de enviar a la legislatura del estado, por conducto del ejecutivo, los
proyectos de leyes de ingresos municipales que deban regir en el año fiscal
correspondiente, para el efecto de que sean discutidos y en su caso aprobados.
En consecuencia, a los municipios como personas de derecho público, corresponde

la facultad y la obligación de recaudar las contribuciones que decrete la legislatura
local.
La constitución del Estado establece en su artículo 183 la forma en que se

compondrá la hacienda municipal, incluyendo los bienes que correspondan a los
municipios como personas morales; el art. 103 de su Ley Orgánica, amplía dicho
concepto y establece que la hacienda pública municipal se integrará:
De los bienes muebles e inmuebles destinados a los servicios públicos-municipales;
De los bienes de uso común;
De los bienes propios de cualquier otra clase, cuyos productos se destinen al

sostenimiento de los servicios públicos;
De los capitales impuestos por hipoteca y demás créditos a favor de los municipios,
así como las denuncias y legados que se recibieren;
De las rentas y productos de todos los bienes municipales; De los réditos producidos
193
(1990-2015)"
por créditos a su favor;
De las contribuciones que perciban por aplicación de la ley de hacienda municipal;
De las participaciones que perciban de acuerdo con las leyes federales y del estado;
y
De los capitales procedentes de fincas rústicas y urbanas, que, habiendo sido

propiedad de las corporaciones municipales, fueron desamortizadas por la ley del
veinticinco de julio de mil ochocientos cincuenta y seis.
La Ley de Ingresos para los municipios del estado de México, establece los
impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones y aportaciones
para mejoras para cubrir los gastos de administración y demás obligaciones de los
municipios.
Las diferentes reformas de carácter fiscal que en esta entidad se han dado en
relación directa al considerar al municipio en la mayoría de los casos en una penuria
que no permite poner en práctica programas de trabajo que modifiquen la estructura
del municipio, y así tomar la alternativa de pasar de un municipio carente de todos
los servicios, mismos que se reflejan en la forma derrotista de sus moradores al no
conocer en mucho tiempo una mejor forma de vivir, se decretaron reformas a la ley
de Hacienda Municipal, mismas que se iniciaron en el año de 1969 en el cual se
publicó la nueva Ley de Hacienda Municipal del Estado de México que entrará en
vigor a partir de 1970, cuyos aspectos principales son los siguientes:
a) Se incorporaron nuevas fuentes de ingresos corriente a los municipios tales

como derechos de alineación, cuando haya plano regulador derechos para el
uso de la vía pública para estacionamiento de vehículos y derechos para la
explotación de rastros particulares, se elevaron las tarifas de impuestos sobre
juegos permitidos y espectáculos;
194
(1990-2015)"
b) Se establecieron cuotas fijas para los causantes en el impuesto a la industria y

el comercio con ingresos hasta de $ 10,000.00 y una tasa de dos al millar para
los ingresos que excedan de esa cantidad;
c) Se estableció la posibilidad de que los municipios utilicen como base del
impuesto predial, en terrenos de común repartimiento, el valor catastral
determinado por los métodos científicos utilizados por el estado;
d) En general se establece una mecánica más simple en el cumplimiento de las
obligaciones tributarias de los causantes y métodos para una administración
más eficaz de los ingresos fiscales.
Dicha reforma fiscal, permaneció vigente sin variaciones substanciales por lo que a
los ejercicios de 1971-1972, salvo excepciones que con el fin de precisar conceptos
de ingresos con el fin de actualizar las tasas, refiriéndonos a la hacienda estatal
como la municipal.
Para fines de 1972 el catastro urbano había logrado avances muy considerables en
todo el estado y el manejo y actualización de nuevos predios y tasas en terrenos de
común repartimiento planteaba graves problemas administrativos y de equidad de
difícil solución en el cobro de los impuestos sobre predios de común repartimiento.
Ante ese problema, se pensó en una solución que anteriormente se había puesto
en práctica consistente en que fuera exclusivamente el estado el encargado de
cobrar este impuesto, otorgándose un subsidio del 25% al Municipio por concepto
de impuesto predial, con el único requisito de que a cambio de dicha participación,
se renunciara al cobro del impuesto sobre terrenos de común repartimiento.
Habiéndose efectuado estudios que demostraban que dicho incremento mejoraría
notablemente las recaudaciones de los ayuntamientos.
Así pues la legislatura del Estado aprobó la nueva ley de Ingresos para el ejercicio
de 1973 para los municipios del Estado, desapareciéndose por completo el
concepto de impuesto predial sobre terrenos de común repartimiento, aprobándose
igualmente las reformas necesarias a la Ley de Hacienda Municipal y a, la Ley de
Hacienda del Estado.
195
(1990-2015)"
Lo sucedido anteriormente para esta clase de reformas se repitió entre muchos

municipios, que consideraban que se lesionaba la soberanía impositiva municipal
en los terrenos de común repartimiento, haciéndose necesario las reformas
correspondientes sin que desapareciera el 25% de participación ya decretada a los
municipios del impuesto predial que al estado corresponde, con lo que fue
substancialmente incrementada la hacienda municipal.
Pero cabe mencionar que muchas de las peticiones que los C. Presidentes
Municipales a través de los diputados, el gobernador del Estado devolvió los
impuestos que el Estado cobrara del impuesto sobre terrenos de común
repartimiento durante el mes de enero de 1973. A cada uno de los municipios que
así lo solicitaron.
Entre tanto, en el nivel nacional se veía una serie de re formas fiscales, que
substancialmente perjudicarían, tanto la hacienda estatal como la hacienda
municipal, al considerar los diferentes criterios de fijación de tasas en el impuesto
sobre la industria y el comercio, lo cual perjudicaba la proyección que muchos
industriales querían efectuar en todo el ámbito de la República, sus programas de
fabricación y distribución, pues se encontraban problemas diferentes en las
entidades federativas, así pues al celebrarse la convención nacional fiscal, y
habiendo el planteamiento en convenciones pasadas, la secretaria de Hacienda y
Crédito Público resolvió elevando la tasa general del impuesto sobre ingresos
Mercantiles del 1.8% al 4%, otorgando a los estados que se obligaran a no mantener
impuestos a la industria y al comercio una participación equivalente al 45% del
ingreso que por dicho concepto se obtuviera en el ámbito de su territorio, y siempre
y cuando se hiciera participar a los municipios en un 20% del 45% ya indicado.
Las políticas que se venían llevando a efecto de proteger a la industria en el Estado

de México, manteniendo las tasas locales y municipales, precisó que se firmara el
convenio de coordinación el día 20 de febrero de 1973 mismo que fuera publicado
el 7 de marzo próximo pasado en el periódico oficial del Gobierno del Estado.
Causa que originará las modificaciones en las leyes de Hacienda del Estado y de
196
(1990-2015)"
los municipios al suprimir a la primera el impuesto sobre Ingresos Mercantiles, y a

la segunda el impuesto sobre el Comercio y la Industria.
Otra carga más se aunaba al Gobierno del Estado de México al dejar de percibir el
15% adicional por lo que a causantes del impuesto sobre ingresos mercantiles se
refiere, tanto estatales como municipales, situación ventajosa de estos causantes
con los causantes de otros impuestos en el estado, así pues el gobierno optó por
derogar el impuesto sobre el 15% adicional y creándose el impuesto para el fomento
de la educación pública en el Estado. Coincide este impuesto con el anterior tanto
en su tasa como en los sujetos, sin embargo difiere notablemente en virtud de que
la obligación nace en el momento en que se realizan pagos estatales y municipales
y que se incluyan también como base a la realización de pagos por concepto de
impuesto federal sobre ingresos mercantiles, en el 45% de su monto.
Al suprimirse de las leyes de ingresos y de hacienda municipal el concepto

correspondiente al impuesto al comercio y a la industria, automáticamente los
municipios dejaron de cobrar dicho impuesto, a partir del mes de enero de 1973, así
mismo se creó el derecho de que cobraran, o más bien dicho participaran en un
20% del 45% del impuesto federal con el cual participaría el Estado por concepto
de impuesto sobre ingresos mercantiles, mismo que el Estado está remitiendo a los
diferentes municipios.
Cabe mencionar aunque no sea de tanta importancia como las anteriores, se

modificaron los artículos 16 en su párrafo primero, 28 Fracción XIV, 36, 146 y 147
substituyendo el procedimiento dé la facultad económico coactiva que se venían
aplicando los fiscos municipales por el procedimiento administrativo de ejecución
establecido en el Código Fiscal del Estado, a efecto de constituir un procedimiento
uniforme que pueda ser ejercitado el cobro de los créditos fiscales que no hayan
sido cubiertos en la fecha de su exigibilidad.
Se reformaron los capítulos relativos a los juegos permitidos, diversiones públicas y

comerciales ambulantes con objeto de incrementar sus tarifas en la misma
proporción en que fueron desgravadas esta talmente a fin de que el ayuntamiento
197
(1990-2015)"
sea el beneficiado con esa reforma.
No todos los giros que en impuesto a la industria y al comercio entraron en ese

convenio, puesto que en el Gobierno del Estado de México, además de las fuentes
enumeradas en el Art. 81 de la Ley-Federal del Impuesto sobre Ingresos
Mercantiles, podrá gravar con impuestos locales o municipales los ingresos
provenientes de giros afectados por los que no se causen el impuesto a que dicha
ley se refiere, excepto los que conforme a la Constitución política de la república,
están reservados a la imposición federal y los que provengan de operaciones
gravadas con impuestos federales sobre los cuales perciba participación el Estado.
Por tal motivo se consideran gravados por la Hacienda Municipal impuesto a la

Industria y el Comercio siguientes:
a) Venta al menudeo de bebidas alcohólicas.
A cargo de los propietarios o poseedores de establecimientos en los que expendan

al menudeo bebidas alcohólicas con la tarifa mensual que se establece en el Art. 75
de la Ley de Hacienda Municipal.
b) Juegos permitidos.
Con cuota bimestral, del mismo artículo, que fuera incrementada en beneficio del
municipio al desgravarse federal y esta talmente.
c) Explotación de espectáculos públicos.
Lo señalado en el Art. 79 de la referida Ley, habiéndose elevado por el motivo

anterior dichas tarifas a partir del día 7 de marzo de 1973.
d) Impuesto a comerciantes ambulantes de mercancías y de ganado.
Reformado para elevar el monto del activo en sus mercancías hasta $50,000.00 y
para sistematizar el impuesto dividiéndolo en comerciantes ambulantes de
198
(1990-2015)"
mercancías y comerciante ambulante de ganado.
e) Anuncios y obstáculos en la vía pública.
A cargo de las personas por cuya cuenta coloquen anuncios en la vía pública en
tarifa establecida en Art. 89.
Impuestos a los establecimientos productores de masa de nixtamal, a molinos

productores de harina, a panaderías o fábricas de pan, a carnicerías, pescaderías
y expendios de mariscos, verdulería, fruterías, carbonerías, fábricas de hielo con la
serie de reformas que con anterioridad se mencionaron y conservándose tal y como
se encontraban los demás impuestos, damos por concluido el renglón de los
impuestos para pasar a:
3.2.1.1. Derechos
Se deberá entender por derechos todas aquellas contra prestaciones establecidas

por el poder público conforme a la ley, y como el pago de un servicio.
La Ley de Ingresos de los municipios, en su Capitulo III consigna los derechos que
deben cubrir los usuarios por los servicios municipales que le son prestados.
Agua potable y Drenaje.
Por la prestación de este servicio, debe ser cubierto el derecho correspondiente, ya

sea por la conexión de la toma domiciliaria del sistema general o de agua potable o
por el consumo mensual del propio líquido, la manera de cobrar el consumo se
decreta en el Art. 103 de la Ley de Hacienda municipal.
En los casos que los municipios no hayan procedido a la instalación de medidores

en la población, se procederá al cobro de tarifas diferenciales, éstas en base de la
construcción, superficie del predio, uso que se le dará a dicho líquido (agrícola,
factoría, etc.)
199
(1990-2015)"
Así mismo se deberá efectuar el cobro por este concepto a los propietarios o
poseedores de terrenos en los cuales existan pozos para su servicio y que por
consiguiente no se encuentran conectados a la red de distribución, cubrirán de
cualquier manera una cuota bimestral, la que a su vez varía ya sea porque se trate
de casa particular, escuela, condominio, industria, etc.
Así mismo se establece la obligación de solicitar de los ayuntamientos los servicios

de agua potable y drenaje cuando los sistemas generales pasen por las calles en
que se encuentren ubicados los predios urbanos; si no lo hicieren cubrirán la cuota
mínima señalada en el artículo 105 de la ley de la material.
Así mismo el Art. 108 de la ley establece el monto que se deberá de cubrir por
concepto de consumo de agua.
Se encuentran exentos del pago por este concepto, la Federación, el Estado y las
instituciones de beneficencia.
Es recomendable precisar que en las encuestas practicadas entre los municipios,

que éstos deban de considerar en los casos que la Secretaria de Recursos
Hidráulicos regrese en su totalidad los sistemas de aguas potables para su
administración total a los municipios, dos aspectos:
a) El de proceder al cobro de cuotas por consumo de agua y drenaje precisamente

en las oficinas de la Tesorería Municipal, y no crear otras oficinas ajenas a la
misma, todo ello para dar mayores facilidades a los causantes.
b) Tener una previsión y así hacerlo constar en sus presupuestos para el
mantenimiento y ampliación de la red de distribución de agua potable, pues se
dan casos que municipios que con anterioridad no administraban este derecho,
utilizan todo el ingreso para obras muy diferentes, no contando en dado caso con
la previsión razonable para reparaciones y gastos imprevistos, dándose el caso
de volver a solicitar a la Secretaria de Recursos Hidráulicos, asesoría o
reparaciones de sus redes de distribución.
200
(1990-2015)"
Registro civil.
Los servicios que por este concepto se prestan son de acuerdo con las inscripciones
solicitadas, asimismo las cuotas deberán ser adicionales cuando estos mismos
actos se celebran fuera de las oficinas del Registro.
Asimismo se encontrarán exentos de estas cuotas, las certificaciones solicitadas

por autoridades judiciales, así mismo de personas en las que se denota
notoriamente pobres, y los acuerdos de exención aprobados por el
ayuntamiento.
Asimismo se cobrarán derechos por certificaciones siendo las exenciones

aplicables a las del párrafo anterior.
Rastros.
La guarda en corrales, la matanza y el uso de la báscula en los rastros municipales,

causa derechos que se cubren en el primer caso por la cabeza por día, en el
segundo y tercero, de acuerdo con la clase de ganado sacrificado.
Los ayuntamientos podrán concesionar el servicio de matanza a los particulares,

quienes están obligados a cubrir las cuotas correspondientes.
Corral de concejo.
Se deberá de entender por corral de concejo el lugar pro piedad del municipio en
donde son depositados animales por causas diversas, tales como pérdida, daños
en propiedad ajena, etc. Debiendo cubrir los dueños de éstos una cuota,
independientemente de los gastos que originen su manutención y cuidado.
En los casos en que sean depositados por disposición de las autoridades, deberán
cubrir, además los gastos que origen los juicios respectivos.
Mercados.
201
(1990-2015)"
Por ejercer el comercio en los mercados públicos y lugares de uso común, la ley de
hacienda municipal señala que deben pagarse derechos cuya tarifa varía según se
realice en locales interiores, cerrados o abiertos, en la vía pública o en plazas.
Las licencias concedidas para el establecimiento de locales, puestos fijos y semi-

fijos no pueden ser traspasadas o cedidas sin la autorización del ayuntamiento.
Panteones.
Salvo las concesiones que los ayuntamientos concedan a los particulares para la
inhumación de cadáveres, esto debe hacerse en los panteones municipales,
cubriendo los derechos correspondientes.
La tarifa difiere si el derecho se causa por inhumación en los panteones que hagan
los municipios, por refrendo, por tratarse de fosas a perpetuidad, licencia de
construcción de criptas, traslado de cadáveres, etc. etc. El traslado de cadáveres
ordenado por las autoridades judiciales no causa derecho.
Aprovechamiento de bienes de uso común.
Son causantes de este derecho los automovilistas y en general los conductores de

vehículos que utilizan las calles y demás bienes de uso común para el
estacionamiento de sus vehículos.
Deberán usarse los sitios señalados y cubrirse la tarifa correspondiente sujetándose

a los horarios y modalidades fijados por las autoridades municipales.
Registro y revisión de hierros para marcar ganado y magueyes.
Como su nombre lo indica y por antecedentes históricos subsiste en la ley de

hacienda municipal este renglón que pocas veces se utiliza, teniendo en cuenta
sobre todo en el marcar el ganado, se substituye el hierro candente por el empleo
de substancias químicas que suplen en mucho el otro proceso.
202
(1990-2015)"
Derechos de alineamiento.
En los poblados en que se cuente con plano regulador o de ordenamiento aprobado,

el ayuntamiento cuando para ello esté facultado, prestará este servicio causándose
los derechos conforme a la tarifa consignada en el capítulo correspondiente.
Servicio a los predios.
Aún cuando no sea solicitado por los propietarios o poseedores de predios, todas
las casas en ellos construidas, deberán tener un número oficial que las identifique,
debiendo cubrir por este concepto, derechos por la expedición del número oficial
independientemente del valor de la placa.
Derechos de licencia.
Los ayuntamientos cobrarán por las licencias que expidan al autorizar una apertura,
ya sea para el funcionamiento de giros mercantiles e industriales, para la
explotación o celebración de diversiones y espectáculos públicos, así como de
juegos permitidos y para el establecimiento o guarda de vehículos, cuotas que
difieren tomando en consideración la actividad a desarrollar y su temporalidad, así
como también la categoría de los mismos.
3.2.1.2 Productos
El patrimonio del municipio, como suma de bienes y riquezas que pertenecen a una
persona, está formado por bienes de uso común, bienes destinados a un servicio
público y bienes propios.
Los bienes de uso común son inalienables e imprescriptibles, pueden aprovecharse

de ellos todos los habitantes con las restricciones establecidas por la ley, pero para
aprovechamientos se necesita concesión otorgada con los requisitos especiales
que prevengan las leyes respectivas.
Los bienes destinados a un servicio público y los bienes propios, pertenecen en
203
(1990-2015)"
pleno dominio a la federación, a los estados y a los municipios; pero los primeros
son inalienables e imprescriptibles, mientras no se les desafecte del servicio a que
se hallen destinados.
Como se menciona en el Art. 103 de la Ley Orgánica Municipal en el que se

establecen los bienes de la Hacienda Municipal, dentro de los cuales están los
bienes muebles e inmuebles destinados a los servicios públicos municipales; bienes
de uso común; bienes propios; capitales impuestos en hipotecas y créditos a favor
del municipio, rentas y productos de los bienes municipales y de los réditos
producidos por créditos a su favor, capitales procedentes de fincas rústicas y
urbanas propiedad de las corporaciones municipales, desamortizadas en los
términos de la ley correspondiente.
De la aplicación de las facultades instituidas en la ley de Hacienda municipal, se

derivan para los ayuntamientos sus ingresos, entre los cuales se encuentran los
productos.
En resumen se consideran productos los ingresos que perciban los municipios por
actividades que no correspondan al desarrollo de sus funciones propias de derecho
público o por la explotación de sus bienes patrimoniales.
La ley de ingresos de los municipios, establece como productos, los siguientes:
Venta de bienes mostrencos, así como muebles o in muebles.
Rentas, censos y productos de la venta de bienes propios del ayuntamiento.

Bosques municipales.
Son aprovechamientos los recargos, las multas y los demás ingresos de derechos
públicos que perciban los municipios y que no sean clasificados como impuestos,
derechos o productos.
204
(1990-2015)"
Se consideran como aprovechamientos los siguientes:
Rezagos.
Constituyen los ingresos de este ramo los impuestos, derechos, productos y

aprovechamientos no cubiertos en años anteriores y que aún no prescriben.
Las tesorerías municipales tendrán especial interés en el cobro de los créditos no

enterados oportunamente por los causantes e incrementar por ese medio, sus
ingresos y evitar con ello que por no ejercitarse las acciones del caso prescriban en
favor .de los particulares.
Multas.
De acuerdo con las disposiciones legales de la materia, constituyen los ingresos de

este ramo las sanciones impuestas por infracciones a las leyes fiscales municipales,
las impuestas por los jueces menores municipales y las provenientes de
infracciones al bando de policía y buen gobierno, así como de otros ordenamientos.
Para la aplicación de las multas y como se trata en el capítulo respectivo, deberán

tomarse en consideración la gravedad de la infracción y los perjuicios que se hayan
causado a la hacienda municipal.
Recargos.
La falta oportuna de pago de los ingresos que tienen derecho a percibir el municipio
causa un recargo del 2% mensual, sin que exceda del 100% del crédito
correspondiente.
No causan estos recargos, los enteros provenientes de diferencias por liquidaciones

equivocadas, los derechos de licencia y los reintegros.
Reintegros.
Se entiende por éstos, la devolución de numerario aplicado de una partida
205
(1990-2015)"
presupuestal, en un objeto distinto al que estaba originalmente asignado. Las

diversas devoluciones que se originen por causas imputables a los empleados
municipales que manejan fondos serán aplicados a este ramo.
Diversos.
Existen de acuerdo con la ley de hacienda municipal otros aprovechamientos tales

como donativos, indemnizaciones por daños en bienes municipales, cooperaciones
e ingresos no previstos en los rubros anteriores, que deben ser clasificados como
aprovechamientos.
Son participaciones las cantidades que perciben los municipios por parte de la
federación y del estado del rendimiento de determinados impuestos y derechos.
Es conveniente, que aparte de que en el presente renglón solamente se enumeran

cuáles son estas participaciones, puesto que anteriormente se indicaron las
reformas que al mes de mayo de 1973 y en relación a participaciones que el estado
cedió a los municipios.
Los municipios del Estado participan en los siguientes impuestos y derechos:
A) Sobre producción e introducción de energía eléctrica.

B) Producción y consumo de tabaco labrado.
C) Cerillos y fósforos.
D) Aguamiel y productos de su fermentación.
E) Producción y consumo de cerveza.
F) Explotación forestal.
G) Producción y concesiones mineras.
H) Producción de minerales y compuestos metálicos,
I) Producción de cemento.
J) Explotación pesquera.
K) Sobre caza.
206
(1990-2015)"
L) Arrendamiento, explotación y enajenación de terrenos nacionales.

M) Sobre bosques.
N) Sobre el 10% en los artículos de lujo.
A la enumeración anterior debería agregarse lo siguientes:
O) 25% sobre el impuesto predial que recauda el estado.

P) 20% del 45% que percibe el estado del impuesto sobre ingresos
mercantiles que cobra la federación (4%).
Del monto de la participación determinada, la legislatura del estado, en algunos

casos, señala en qué proporción debe distribuirse a los municipios de la entidad la
participación a que tienen derecho; enviando su resolución a la comisión nacional
de arbitrios a fin de que ésta indique al banco de México S.A., en qué forma deberán
enterar esa participación a los 121 municipios componentes del estado.
Corresponde a las autoridades municipales el gestionar oportunamente ante la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Comisión Nacional de Arbitrios y el Banco
de México, S.A., el pago de las participaciones a que tienen derecho cada una de
ellas, pero además es responsabilidad directa del Síndico y el Tesorero del
municipio el investigar cuáles son las bases que sirvieron a dicha comisión nacional
de arbitrios para asignar la participación al municipio; todo ello en base a datos
estadísticos de consumo, explotaciones, etc., para tener respaldo en dicha
demanda.
3.2.1.5 Concordatos
Consideramos conveniente asentar la posibilidad que tienen los ayuntamientos en

el estado para celebrar concordatos con el Gobierno del Estado, con el objeto de
que algunos impuestos, derechos y productos sean recaudados por la
administración o receptoría de rentas y éstos a su vez entregarlos a las Tesorerías
Municipales.
La celebración de dichos concordatas deberá aprobarse previamente en sección de
207
(1990-2015)"
cabildo y asentarse en el acta correspondiente.
Para los ayuntamientos puede representar grandes ventajas la celebración de

concordatos en el orden administrativo y económico, aunado al beneficio y
facilidades para los causantes de su jurisdicción, en el cumplir con sus obligaciones
fiscales; como por ejemplo se podría citar el del cobro del impuesto predial sobre
terrenos de común repartimiento, considerando que es el estado quien a la fecha
se ha preocupado por la elaboración de un catastro con las técnicas sobre la materia
más adelantadas que en ningún caso los municipios podrían efectuarlo.
Aunado a la economía que representa a los ayuntamientos al contar con una oficina
que cobre determinados impuestos, derechos, productos, evitando de esta forma el
excesivo número de personal y gastos administrativos inherentes a los mismos.
Así mismo es conveniente precisar que la falta de padrones ocasiona el

distorsionamiento de cifras que se pretenden cobrar al no consignarse datos
fehacientes, todo ello debido a un control deficiente de las personas físicas y
morales y una ausencia total de historia para poder planear, conocer, identificar y
situar los problemas particulares que puedan aquejar a un organismo en su
desarrollo.
En la creación de cualquier archivo deberán tomarse en cuenta todas las fuentes de

información de que se disponga, así si se trata de crear un archivo para el control
de causantes del comercio, industria, predial, etc., es conveniente unificar los datos
que se puedan conseguir en la federación, estado y las propias del municipio,
saltando a la vista las carencias de datos en el control original, no importando el
tedio que generalmente ocasiona una confrontación de esta magnitud, pero a todas
luces se verán los resultados al incrementar relaciones de causantes que se
encontraban ajenos a la acción fiscal.
3.2.2 Externas y extraordinarias
3.2.2.1 Público
208
(1990-2015)"
Desde la época de la Colonia, los Municipios han tenido problemas financieros para
satisfacer sus necesidades económicas y sociales; desde su inicio contaban con
dos fuentes de ingresos para hacer frente a dichas necesidades, los propios y los
arbitrios.
Los propios consistían en las rentas que les producían los terrenos y edificios con
que habían sido dotados desde su fundación, éstos recursos se utilizaban
fundamentalmente para cubrir las erogaciones normales del Municipio, cuando eran
insuficientes se hacía uso de los llamados arbitrios, nombre con el que se conocían
los fondos adicionales que se requerían para cubrir el costo de una determinada
obra y que se obtenían de las aportaciones de los habitantes de la localidad, éstas
cooperaciones consistían en dinero, en especie o en servicios. Durante el México
Independiente, el algunas ocasiones, los Municipios tenían que enajenar sus bienes
raíces, con el propósito de allegarse recursos para cubrir sus necesidades. Fue
hasta 1917 cuando el Congreso Constituyente eleva a nivel de precepto
constitucional la estructura y autonomía del Municipio, en él, se establece que ellos,
administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los impuestos y
contribuirán también a los gastos públicos del Estado, en la proporción y términos
que señale la legislatura local.
En la época actual, múltiples son las necesidades que aún afrontan los diferentes
municipios, pero destacan por su importancia aquéllas que se relacionan
directamente con el bienestar económico y social de las localidades.
En el Estado de México, desde hace algunos años, estos problemas se han

agudizado debido a la extraordinaria tasa de crecimiento demográfico que han
registrado algunas poblaciones de la entidad, entre ellas, las del Valle de México y
Valle de Toluca. Este fenómeno ha ocasionado que el Gobierno Federal, el
Gobierno Estatal y los Gobiernos Municipales hayan fijado su atención en la
solución de las necesidades más apremiantes en obras de infraestructura municipal.
No obstante el esfuerzo realizado por parte de los diferentes niveles de gobierno,
existe un gran número de poblaciones que aún no cuentan con los más elementales
209
(1990-2015)"
servicios públicos, como consecuencia de la escasez de recursos monetarios

internos y sistemas administrativos obsoletos que padecen los Gobiernos
Municipales; pues sus reducidos ingresos los absorben básicamente la
Administración general del Municipio, servicios urbanos, seguridad y salud pública.
Haciendo un examen de los presupuestos de egresos en los últimos años, de los

121 municipios que integran el Estado de México, se observa que en el año de 1970,
el total egresado fue de $ 127.054,463.0 de los cuales destinaron $ 27 062 942.00
a obras y servicios públicos municipales, representando el 21.2% del total de los
gastos normales de los municipios. Para 1971, el presupuesto de egresos fue de $
189 924 076.00 disponiendo de $ 35 782 452.00 para obras y servicios públicos
municipales, lo que significa un incremento del 32% respecto al año anterior,
Aunque a nivel estatal pueden considerarse como significativos los recursos
internos de los ayuntamientos destinados a obras y servicios públicos, existen, sin
embargo, municipios cuyos egresos no superan los $ 6,000.00 anuales para dichas
obras.
Ante la escasez de capital para hacer frente a las necesidades de obras y servicios
públicos municipales, los ayuntamientos tienen la alternativa de recurrir a
instituciones oficiales, a organismos privados, o al uso del crédito bancario para
obtener los recursos monetarios que les permita llevar a cabo sus proyectos.
En nuestro país, la insuficiencia de capital constituye un problema de carácter

fundamental, por esta causa, la ejecución de proyectos municipales con
financiamientos provenientes de la banca privada, resulta casi imposible,
realizándose este tipo de obras en su mayoría con recursos de la Federación del
Estado, de los Municipios o con fondos extraordinarios.
La Federación participa en el financiamiento para obras municipales de agua

potable y drenaje, a través de la Secretaría de Recursos Hidráulicos y de la
Comisión Constructora e Ingeniería Sanitaria, dependiente de la Secretaría de
Salubridad y Asistencia. La Secretaría de Obras Públicas y el Organismo
Descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingreso intervienen en la
210
(1990-2015)"
construcción de obras viales de penetración a las comunidades. La Comisión

Federal de Electricidad, por su parte, apoya en financiamientos a sistemas de
introducción de energía eléctrica y alumbrado público.
Los mencionados organismos, generalmente para llevar a cabo su función,

participan en forma bipartita o tripartita en el financiamiento de los proyectos.
El Gobierno Estatal otorga financiamiento a proyectos de obras y servicios públicos

municipales, medí ante la intervención de organismos descentralizados y
dependencias oficiales,
La Dirección de Comunicaciones y Obras Públicas a través de Operación Progreso,

contribuye en la ejecución de obras y servicios públicos, como agua potable,
drenaje, alcantarillado, alumbrado público, pavimentación, guarniciones y
banquetas, remozamiento de fachadas, construcción de palacios municipales,
centros recreativos, etc., estas obras comúnmente se financian con cargo al
presupuesto de la Dirección mencionada. Sin embargo, es necesaria para la
ejecución de tales obras la participación de las comunidades con materiales del
lugar y mano de obra no calificada.
La Comisión Estatal de Agua y Saneamiento aunque no financia proyectos

específicos, interviene mediante la preparación y elaboración de presupuestos y
proyectos que en la mayoría de los casos, constituye aportaciones del gobierno local
de carácter no recuperable, a las localidades que tienen la necesidad de introducir
sistemas de drenaje y agua potable.
El programa de Regeneración Integral Zona Oriente (PRIZO) cuyos trabajos los

ejecuta en las zonas IV y V, se circunscriben a la regularización de la tierra y a la
introducción de obras y servicios públicos tales como agua potable, drenaje,
alcantarillado, guarniciones y banquetas, pavimentación, alumbrado público, entre
otras, dichas obras las realiza con cargo a sus propios recursos los que provienen
de la Hacienda Estatal y de otras instituciones financieras. La recuperación de la
inversión canalizada en estos proyectos, es de carácter recuperable, generalmente
211
(1990-2015)"
con cargo a los beneficiados o usuarios de las obras.
Una modalidad reciente en materia de financiamiento para obras municipales, es el

proveniente de compañías constructoras, quienes otorgan crédito a mediano y a
largo plazo. Las obras ejecutadas con este plan financiero deben ser de carácter
recuperable con el objeto de que no constituyen una carga económica para la
Hacienda de los municipios.
3.2.2.2 Privado
En relación a la banca privada, casi en su totalidad no otorga financiamiento para obras

municipales, sin embargo, cuando los ayuntamientos reúnen los requisitos
estipulados por sus leyes y reglamentos respectivos, si es posible, a la fecha, el uso
de crédito privado no es recomendable debido a que las tasas de interés son
elevadas en comparación a las establecidas por otras fuentes financieras que
otorgan empréstitos para esta clase de obras; además, existe por parte de esta
clase de empresas la incertidumbre acerca de la recuperación de la inversión, por
lo que se hace aún más compleja la obtención de los créditos.
Con el propósito de coadyuvar al desarrollo de la infraestructura urbana y municipal

se creó en 1933 el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.A. Esta
Institución interviene a solicitud de los diferentes niveles de gobierno como
consejero técnico y agente financiero en materia de obras y servicios públicos.
Pero además del referido Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.A.,
existen otras fuentes oficiales de crédito cuyos financiamientos son destinados a
proyectos agropecuarios, que comprenden lo relativo a agricultura, ganadería y
silvicultura; a proyectos mineros, de construcción, turismo y de otras actividades.
Sólo que aquí señalaremos aquellas fuentes financieras que otorgan créditos a
proyectos de inversión que son de interés para los municipios, dentro de ellas se
mencionan a las siguientes:
212
(1990-2015)"
Fuentes Oficiales De Financiamiento
TIPOS DE PROYECTOS QUE

NOMBRE SUJETOS DE CRÉDITO
FINANCIA
ACTIVIDADES
AGROPECUARIAS
Producción e industrialización de Ejidatarios y pequeños
Banco Nacional Agropecuario,
productos agrícolas y ganaderos, propietarios cuando formen
S.A.
apertura de tierras para riego. sociedades locales de crédito.
Fondo especial para Mejoramiento de la capacidad
Agricultores y ganaderos a
financiamientos productiva. Industrialización de
través de la banca privada
agropecuarios. productos agropecuarios
MANUFACTURAS
Empresas industriales cuyo

Nacional financiera, S.A. Promoción y desarrollo industrial capital invertido sea superior a
los 10 millones de pesos.
COSNTRUCCIÓN
Municipios que no tengan
Fondo para cooperación de
Construcción o mejoramiento de suficiente capital económico
obras y servicios públicos
servicios públicos municipales para construir o mejorar
municipales
servicios públicos
TURISMO
Instituciones de crédito que
Fondo de Garantía y Fomento Fomento y desarrollo de las actividades
presten a empresas dedicadas
del Turismo turísticas
al turismo
OTRAS INSTITUCIONES
Sociedades Cooperativas,
Fomento de pesca, azúcar, sal,
uniones de crédito popular,
Banco Nacional de Fomento cemento, transporte, artesanías,
sindicatos de trabajadores y
Cooperativo, S.A. de C.V. refrigeración, y congelación y en Gral.
de dueños de pequeñas y
Mediana y pequeña industria.
medianas industrias.
3.3 Presupuestos Municipales
3.3.1 Antecedentes
3.3.1.1 El presupuesto desde el punto de vista jurídico
Son los recursos que se recaudan y las erogaciones que efectúan los funcionarios,
son fondos de propiedad municipal y por lo tanto, su percepción e inversión debe
213
(1990-2015)"
realizarse conforme a leyes y ordenamientos que las autorizan.
Cualquier gasto que los funcionarios dispongan al margen de los preceptos legales
constituye un acto ilegitimo por el que puede corresponderles algún tipo de sanción.
El presupuesto es un acto de autorización expresado en una ley en sentido lato, en

el municipio después de la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica
Municipal es la ordenanza de mayor autoridad.
Ahora bien, la transformación del presupuesto tradicional en presupuesto moderno,

consiste en que a la par de su significado jurídico como acto de autorización, se le
han reconocido otros objetos no menos trascendentes como son los de utilizarlo en
el carácter de instrumento de planificación y de dirección.
3.3.1.2 El presupuesto desde el punto de vista político
La institución del presupuesto está estrechamente ligada a la historia de la

constitución del poder y de la democracia. Ello se produjo con los mayores eventos
en virtud de los cuales fueron limitadas las potestades absolutas de los monarcas
para imponer contribuciones al pueblo, requiriendo el consentimiento del mismo
contribuyente a través de sus representantes directos e indirectos.
Esa idea central del consentimiento popular en el manejo de los fondos públicos se
ha reflejado en las nuevas Constituciones que atribuyen la facultad de legislar al
respecto a los representantes del pueblo.
Es importante la publicidad del presupuesto, en virtud de la cual los Ciudadanos

tienen oportunidad de conocer y decidir sobre el manejo de la Hacienda Pública
Municipal.
3.3.1.3 ¿Que es el presupuesto?
Los estudiosos y teóricos han dado diversas definiciones sobre la materia, pero
nosotros hemos tratado de obtener una respuesta, que conjugue la teoría con la
214
(1990-2015)"
realidad de las actividades administrativas que privan en la actualidad.
Nos vamos a ubicar en la teoría administrativa, donde encontramos los siguientes

pasos a desarrollar:
1) Planificación.
2) Organización.
3) Coordinación.
4) Dirección.
5) Control.
Desde luego que estas características, tratamos de efectuarlas en el encargo de

nuestras actividades diarias, mismas que hemos interpretado de la siguiente
manera:
PRESUPUES
CONTROL PLANIFICACIÓ
DESICIONES
ADMINISTRATIVA
DIRECCIÓN ORGANIZACIÓ
COORDINACIÓ
215
(1990-2015)"
3.3.2 Formulación
En esta etapa del proceso administrativo hemos observado el objetivo principal de

nuestro encargo que es el de proporcionar servicios públicos municipales a la
comunidad, las políticas seguidas han sido las marcadas por el Gobierno del Estado
de México, tratando de proveer los recursos líquidos necesarios para la movilización
y empleo eficiente en el proceso de producción de bienes o servicios, los programas
se originan cada año y deben tener como características:
a. Unidad.
b. Continuidad.
c. Flexibilidad.
d. Sencillez.
e. Realidad.
f. Comparabilidad.
a) Unidad.
El plan a desarrollar debe de tener coherencia entre las diversas funciones en las
que pueda intervenir el Municipio como entre el poder público.
b) Continuidad.
Para mejor eficiencia y para obtener los objetivos primordiales del Estado que es el
de proporcionar el bien común, las obras proyectadas por una Administración deben
tener la continuidad y terminación de las mismas, aunque exista un cambio de
poderes, tal como lo señala el artículo 46 de la Ley Orgánica Municipal del Estado
de México.
c) Flexibilidad.
El plan debe ajustarse a las necesidades administrativas y municipales en especial.
d) Sencillez.
216
(1990-2015)"
La terminología que se utilice para el desarrollo de la planificación debe ser acorde

a las personas que lo ejecuten.
e) Realidad.
Los planes deben proyectarse de acuerdo a los recursos existentes o de acuerdo a

una proyección mesurada de los mismos, para que las metas sean alcanzables.
f) Comparabilidad.
Es necesario que exista ésta característica, pues en esta forma podemos observar
el grado de avance del proyecto y la satisfacción de las necesidades.
Para que pueda desarrollarse el Ayuntamiento en forma moderna y de aplicación

real en sus actividades de carácter administrativo, deben observarse los elementos
humanos, materiales y financieros con que cuenta y así poder definir los principios
de organización interna que serían el espacio de control, asignación de autoridad y
responsabilidad y un principio de excepción.
Elementos Humanos. - Los elementos humanos para su perfecta ubicación deben

observar un análisis de cargo, existir un reclutamiento, selección y adiestramiento.
a) Elementos Materiales. - La calidad y cantidad deben ser factores determinantes

que alcancen a cubrir las necesidades existentes.
b) Elementos Financieros, - Los elementos financieros deben ser las etapas de un
ciclo donde se relacionan directamente la dinámica de gestión administrativa con
la obtención de recursos, siendo el presupuesto su expresión operacional
especifica.
En esta situación observamos que el término presupuesto desde sus orígenes, ha

sido empleado para designar las estimaciones anticipadas de ingresos y egresos
que formula una Institución Pública con el fin de expresar en términos financieros
217
(1990-2015)"
los costos de sus actividades sustantivas.
Con posterioridad, la utilización del término presupuesto se extendió al campo de la

actividad privada económico social.
Después de observar los elementos con que puede contar un órgano de

administración pública se pueden desarrollar los principios de organización, mismos
que son los siguientes:
a) Espacio de Control.- Es el que especifica la cantidad óptima de subalternos

que dependen de un superior jerárquico.
b) Asignación de Autoridad y Responsabilidad. - Dentro de este principio debe
existir unidad de mando, escala jerárquica y moral interna; en cuanto a la
unidad de mando el personal debe depender de un solo jefe, la escala
jerárquica debe darse en línea descendente del cargo de mayor autoridad y
responsabilidad a los de menor, debe observarse la moral interna al subordinar
el interés particular en aras del bien municipal, dando mayor preferencia al
trabajo cuando es urgente, que a las horas de descanso merecido.
c) Excepción.- La excepción es cuando existe una especialización que signifique
una verdadera necesidad administrativa y además que sea de difícil obtención
y que no se requiera en forma permanente.
El sistema de organización recomendable por la administración pública municipal

es la lineal con staff pero que se adapte a la función real.
Anexamos un esquema de este sistema, que es de operación real y actual del ente
recaudador del municipio.
Todo sistema de organización, requiere de herramientas de trabajo como son el

manual y el organigrama; el manual que debe revestir la formalidad que detalle con
claridad de mayor a menor autoridad los cargos funciones y relaciones; el
organigrama que puede ser formal o real siendo el formal el derivado de la Ley
Orgánica Municipal y el real que funcione en la actividad cotidiana.
218
(1990-2015)"
Dentro del organigrama deben observarse con claridad las distintas unidades de
acción.
1) Operativas.- Deben ser las que lleven el peso de la autoridad, responsabilidad y

decisión.
2) Auxiliares.- Son unidades de apoyo o de auxilio en la autoridad y en la
responsabilidad.
3) Asesoras.- Son las que brindan recomendaciones administrativas y jurídicas sin
tener autoridad ni responsabilidad.
Para que exista un funcionamiento armónico de las partes que integran la actividad
municipal, deben tener los medios e instrumentos de coordinación y éstos pueden
ser reuniones periódicas por parte de los funcionarios para informar y comentar los
problemas anteriores y acordar soluciones posteriores.
Debe existir comunicación en diversas formas entre funcionarios y subalternos, y

éstas pueden ser de carácter oficial como son el cabildo Audiencias Públicas y
Juntas Populares y en forma extraoficial en reuniones que logren una mayor
identificación entre superiores jerárquicos y subalternos.
3.3.2.3 Dirección
La emisión de órdenes son básicamente las que hacen que el proceso

administrativo tenga operación adecuada. Las órdenes pueden ser orales o escritas;
las orales no son claras y generalmente las escritas las caracteriza su enfoque
porque hay identidad en lo que -se piensa, lo que se dice y en lo que se entiende;
su claridad, existe en virtud de quien emite la orden se coloca a nivel de subalterno;
su aceptabilidad se da porque se fundamenta el citado mandato y se completa
debido a que existen todos los ingredientes para la ejecución de la orden.
3.3.2.4 Control
219
(1990-2015)"
Debe existir un control para que se evalúe el grado de cumplimiento de las etapas
anteriores del proceso administrativo.
En esta forma comparamos si existió un grado Óptimo de desarrollo, entre el costo

compatible y estándar previsto, con ello verificamos y estimamos los resultados de
la actividad municipal.
Después de observar detenidamente las etapas mencionadas y conociendo en

forma cabal la organización de la actividad municipal encontramos que los
elementos financieros son los que mayor dificultad representan en su obtención y
redistribución en bienes y servicios. Aquí encontramos en la materia de nuestra
explicación que es el presupuesto municipal, debemos considerar el presupuesto
como un proceso que necesita relacionar en forma sistemática el empleo de
recursos con el logro de objetivos planeados, resulta necesario para su estudio la
participación de un mínimo de elementos de economía, de ciencia política y de
administración pública; nosotros sustentamos que el tratamiento en materia
presupuestaria debe hacerse en forma de análisis racional, debido a que es un
problema de asignación de recursos, que por lo regular son escasos entre fines
alternativos.
Sus principales elementos surgen del siguiente análisis:
1. Planteo de Objetivos
2. Medios alternativos para obtener esos fines
3. Análisis de los costos y beneficios de cada alternativa en términos de los
objetivos planeados.
4. Identificación de la alternativa óptima
El presupuesto debe estar orientado hacia el futuro, relacionado las decisiones

actuales con el logro de un estado de cosas diferente y deseado, debe tomarse en
consideración que la asignación de los recursos se efectúe estrictamente en función
de los fines que se tratan de alcanzar, la planeación del presupuesto debe tomar en
consideración todos los elementos necesarios para el logro de sus objetivos, en tal
220
(1990-2015)"
sentido los principios del presupuesto son los siguientes:
1. Universalidad
2. Unidad
3. Anualidad
4. Especificación
1) Universalidad.
Para que el pueblo y sus representantes conozcan los ingresos y egresos del
Estado en su parte correspondiente al Municipio y en consecuencia que puedan
decidir con pleno conocimiento, es necesario que todos los gastos públicos se
incluyan en el presupuesto, si las autorizaciones fueron esporádicas el conocimiento
y participación de los representantes seria aislada y por ende incompleta. Aunque
existiera a nivel municipal una empresa descentralizada tendríamos que tener un
presupuesto anexo que se pudiera controlar en forma inmediata y que además
guardara las especificaciones empresariales necesarias y si ésta da como resultado
ganancia, debe presupuestarse en el cálculo de recursos, y si arroja pérdida debe
figurar entre los gastos como un subsidio.
2) Unidad.
El principio de la unidad en que el movimiento de fon dos debe hacerse en un solo

documento y debe existir un solo fondo general, formado por todos los recursos del
municipio. Los fondos separados de la actividad municipal, conspiran
definitivamente contra la utilización más económica del dinero municipal.
3) Anualidad.
El principio más importante es el de anualidad. La necesidad legal de obtener

periódicamente la aprobación del cuerpo deliberativo, representante de la voluntad
popular, significa el más formidable freno para que los funcionarios ejecutivos no
olviden que la administración es un instrumento de la política y no viceversa.
221
(1990-2015)"
Si los presupuestos fueran leyes permanentes, como las impositivas no existirían

gobiernos democráticos, por lo que para nuestra idiosincrasia es necesario observar
la formulación anual de este documento ya que en cada período el control debe ser
diferente por la evolución de la vida y el cambio de actitudes de la ciudadanía.
De la duración del período presupuestario depende la validez de términos como

"equilibrio", "déficit", "superávit". Cada uno de estos términos es el resultado del
cotejo entre recursos y erogaciones a un tiempo determinado. Si el período varía lo
que era equilibrio, puede dejar de serlo y el superávit transformarse en déficit o
viceversa.
4) Especificación.
Tradicionalmente el presupuesto se clasifica siguiendo la organización de la

administración pública con más o menos divisiones según el volumen de la
respectiva entidad. Como no existen reglas especiales para la determinación de
este concepto, consideramos en nuestro presupuesto de ingresos y egresos para el
ejercicio fiscal un sistema de lo general a lo especial tomando en consideración
títulos, capítulos y artículos en lo referente a los egresos, consideramos esta forma
como adecuada especificación de la obtención de los gastos, para el municipio.
Después de observar sus principios creemos que la estructura del presupuesto

municipal se ha tratado de ajustar a una forma tipo donde se busca conciliar los
objetivos tradicionales con los modernos. Esta conciliación es necesaria para que
al efectuar el cambio de sistemas no se provoque un problema administrativo.
Deben observarse los acontecimientos empíricos, enfocarlos en nuestra actualidad

organizando y definiendo las necesidades futuras. La especificación debe tener
como principal objetivo el razonamiento analítico de cada parte del contenido del
proyecto que se elabore, para que los aumentos o disminuciones que se propongan
estén respaldados por el incremento o decremento de los ingresos ordinarios que
se espera obtener, la especificación, debe buscar un mayor control en el gasto con
un sistema de adecuación práctica en las reglas contables, para que el
222
(1990-2015)"
procedimiento pueda clausurar el ejercicio y liquidar satisfactoriamente su

presupuesto y cerrar en la fecha del ejercicio, y así cumplir los compromisos
contraídos en su periodo correspondiente.
Una vez definidos los principios del presupuesto, al iniciar la elaboración material
del documento, comprende dos tareas que llegan a un mismo resultado, la
determinación de las erogaciones y el cálculo de recursos, nosotros consideramos
que cronológicamente primero deben conocerse las necesidades para que en esta
forma se pueda distribuir el gasto necesario entre la población contribuyente.
Los créditos no se pueden fijar con certeza dentro de los recursos probables en
virtud de que son ingresos inseguros y a la vez el calcularlos aumenta
considerablemente la captación real de recursos.
La preparación del presupuesto debe comenzar con la elaboración de los

programas de trabajos de las dependencias municipales, ajustándose a la política
presupuestaria establecida.
Deben investigarse las necesidades cuyo costo de satisfacción se asemeje al

volumen de recursos posibles, tomando en consideración un régimen de prioridades
en opinión de los responsables de los servicios públicos municipales, que se debe
satisfacer en forma in mediata y comparar estos montos con los recursos
potenciales. Sin información suficiente no se puede elaborar un plan realista, los
planes que ignoran los hechos fracasan irremisiblemente.
•Es necesario que para la conducción eficiente de la administración pública, se

tenga más interés en la programación de las necesidades de carácter municipal.
El cálculo de recursos debe ser efectuado por los funcionarios que tienen a su cargo
la conducción de la Hacienda Municipal este cálculo, como todo pronóstico es de
gran responsabilidad por lo que debe ser objetivo y tomar precauciones que
aseguren que el índice de error sea el mínimo posible y los principales datos a
considerar deben ser:
223
(1990-2015)"
1o.- La recaudación efectiva del ejercicio anterior

2o.- El promedio de la recaudación hasta de tres años inmediatos anteriores.
3o.- La tendencia de la recaudación a aumentar o disminuir.
4o.- Las informaciones que puedan obtenerse de los gobiernos de los cuales
se reciben participaciones tributarias.
5o.- Las perspectivas económicas de la zona observa das por índices
significativos.
6o.- La opinión personal de un grupo seleccionado de funcionarios que están
en relación con los ingresos.
El diálogo en esta materia es el camino más real y -seguro debiendo de tener una
investigación de preguntar y escuchar para formar un juicio acertado.
3.3.3 Aplicación
3.3.3.1 Ejecución del presupuesto
La etapa de la ejecución del presupuesto es el desarrollo de toda la actividad

municipal durante el ejercicio fiscal correspondiente, significa la decisión de los
actos administrativos de la municipalidad, efectuarlos y prestar los servicios
públicos, ejecutar obras, comprar bienes y servicios, efectuar pagos y recaudar los
recursos, es la conducción hacia el logro de las metas establecidas, es el éxito o
fracaso del plan, se deberá al pleno convencimiento y apoyo por parte de todos los
funcionarios municipales, a la amplia y clara información sobre todos los aspectos
técnicos de los funcionarios, al mantenimiento de la contabilidad permanente
actualizada, así como de toda la información esta dística para la evaluación del
avance de la ejecución del presupuesto, a las líneas de autoridad y responsabilidad
claramente establecidas y a la comunicación interna real y efectiva.
Todos los funcionarios y empleados deben ser instruidos sobre la necesidad de

vigilar el cumplimiento de los calendarios, implantando un sistema de información
que indique como se van desarrollando los programas.
224
(1990-2015)"
Un presupuesto es, esencialmente, un plan de acción expresado en términos

financieros. Si se concibe así, resulta evidente que constituye una fase de la
planificación. Debe ser, entonces, un conjunto bien integrado de decisiones que
determine los propósitos de una empresa y los medios para lograr lo, incluyendo la
disposición, los recursos materiales y humanos, las formas de organización, los
meto dos de trabajo y las medidas de tiempo, cantidad y calidad.
En consecuencia, el presupuesto general de un gobierno debe ser el programa que

dirija toda la actividad gubernamental en su función de orientar los procesos sociales
y servir a los intereses del pueblo.
Es cierto, que desde otros puntos de vista, un presupuesto es también un

instrumento de control y coordinación como por ejemplo en las relaciones entre las
ramas legislativa y ejecutiva, en la administración interna del poder ejecutivo y en
las operaciones de cualquier subdivisión gubernamental y que puede servir,
además como una cuenta para las distintas funciones de la administración
financiera, tales como el estimado y la recaudación de los ingresos. La limitación de
los egresos a los recursos disponibles y la fiscalización de los desembolsos.
Pero la característica esencial de un presupuesto es la que lo define como un

programa. Esta interpretación permite derivar el máximo de su utilidad y da sentido
a las otras manifestaciones de su versatilidad administrativa. Cuando en la práctica
no se mantiene clara esa idea fundamental, surgen innumerables definiciones en el
sistema administrativo.
En muchos gobiernos el presupuesto no es más que una cuenta de ingresos y

egresos. Entonces el proceso de su formulación consiste en calcular los ingresos
(casi siempre manteniendo inalteradas las formas establecidas para obtenerlos) y
ajustar los desembolsos a los recursos disponibles, sin que medie suficiente
esfuerzo por entrelazar las distintas partes del trabajo gubernamental en un conjunto
armónico de decisiones, a tono con las tendencias de la evolución social y los
intereses del pueblo.
225
(1990-2015)"
En tales situaciones, como falta la idea central, la clave, se desarticula todo el

sistema. La administración financiera se convierte en mero ejercicio de contabilidad;
se multiplican las elaboraciones procésales sin relación con los propósitos que debe
cumplir el gobierno; faltan criterio para determinar la conveniencia relativa de las
distintas peticiones de fondos; no se perciben las relaciones entre los diversos
sectores de trabajo gubernamental; el interés se concentra en los aspectos formales
de los trámites, en los formularios, en las computaciones matemáticas, en los
tecnicismos.
En su excelente trabajo, el presupuesto en los gobiernos de hoy, A.E. Buck sostiene

que en Inglaterra la institución del presupuesto se originó hace más de siete siglos,
habiéndose desarrollado desde entonces con la evolución del gobierno
parlamentario, pasando por tres etapas:
a) Aprobación parlamentaria de los impuestos y de otras fuentes de recursos.

b) Aprobación parlamentaria de los gastos por medio de las asignaciones.
c) Discusión anual por el parlamento de los ingresos y gastos del gobierno
establecidos en la forma de un plan financiero.
Suecia también presenta otro ejemplo de desarrollo temprano del control

parlamentario sobre las finanzas y, en consecuencia, de los procedimientos
presupuéstales.
Aunque está plenamente demostrada la enorme significación del presupuesto como

programa de gobierno, todavía tenemos que quejarnos, no solamente de las
deficiencias prácticas de muchos países, sino también de la escasa teoría dedicada
a los problemas de administración presupuestal. Por ejemplo, en los textos
generales de administración pública, es muy limitada la consideración de estos
temas, en contraste con la atención que reciben los demás asuntos.
Contra la tendencia prevaleciente de que el presupuesto es una parte de la

administración financiera, también es muy necesario mencionar su participación
como un elemento planificador, ya que conviene destacar así su utilidad
226
(1990-2015)"
presupuestal y evitar que ella se subordine a los procedimientos fiscales de rango

secundario. Esta concepción debe ser el punto central de referencia para las
cuestiones administrativas relacionadas con la formulación y ejecución de los
presupuestos gubernamentales.
La política fiscal tiene cada día mayor importancia en la vida económica y social de
un país por lo que, correlativamente el presupuesto adquiere cada vez mayor
significación como instrumento para lograr las metas o fines del estado
constituyendo en la actualidad, uno de los documentos político-económicos más
importantes de una Nación, un Estado o un Municipio.
Para la formulación del presupuesto es necesario tomar en cuenta algunos

principios, entre los que podemos mencionar: el de programación, según este
principio, el presupuesto debe adquirir la forma y fondo de la programación,
contener su orientación y fijar los detalles de ingresos y gastos con la coherencia
necesaria para configurar los programas; el de universalidad, mediante este
principio se establece que el presupuesto debe abarcar la actividad financiera del
gobierno, incluyendo todas las operaciones que permitan articular los programas
entre sí; el de Unidad, postula la inclusión en un solo fondo de todos los ingresos y
gastos, a fin de evitar la existencia de fondos especiales que signifiquen diluir el
control contable y complicar la administración presupuestaria; y el de Claridad, este
último es consecuencia del cumplimiento de los principios anteriormente
enunciados.
Por otra parte, el ciclo presupuestario incluye, principalmente, las siguientes etapas:
a. Formulación, programación y presentación

b. Discusión y aprobación
c. Ejecución
d. Registro
e. Control
En un sistema moderno la formulación del presupuesto se inicia con el proceso de
227
(1990-2015)"
programación presupuestaria y éste traduce las metas de largo plazo en metas

inmediatas y define sus contenidos a través de programas de trabajo. La
programación presupuestaria se realiza todos los años con el propósito de definir
detalladamente cada uno de los componentes de la actividad gubernamental con el
-máximo de concreción.
Así pues, el proceso de programación presupuestaría podría tener las mismas y

siguientes etapas:
a) Fijación de niveles de actividad gubernamental

b) Formulación del programa global de acción del gobierno y de los programas
sectoriales.
c) Presentación de los programas a las autoridades superiores.
d) Formulación del presupuesto
En los países en que sólo se aplican presupuestos tradicionales, el proceso de

administrar recursos y de controlar su ejecución dentro de las normas legales
vigentes, no tiene por lo general un contenido deliberado de política o programas
específicos. El presupuesto moderno debe ser, en consecuencia, un conjunto
armónico de programas y proyectos a realizarse que pueden ser a corto plazo. Las
diferentes clasificaciones de presupuesto son:
Clasificación por instituciones. Puede dividirse en tres grandes grupos:
a) Gobierno.- Es la organización ejecutiva o administrativa central encargada de

los asuntos de un país.
b) Sector gubernamental.- Comprende todos los órganos legislativos, ejecutivos y
judiciales del Estada
c) Sector público.- Abarca no sólo a los organismos gubernamentales definidos
anteriormente, sino además los organismos públicos independientes.
Clasificación según el objeto del gasto:
a) Servicios personales
228
(1990-2015)"
b) Servicios no personales
c) Materiales y suministros
d) Maquinaria y equipo
e) Adquisición de inmueble
f) Construcciones
g) Transferencias corrientes
h) Transferencia de capital
i) Deuda pública
j) Otros desembolsos financieros
k) Asignaciones globales
Clasificación económica:
La clasificación económica muestra la parte de los gastos que se destinan a las

operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la
creación de bienes de capital.
También presentan el grado en que los servicios gubernamentales son prestados

directamente, mediante la utilización de fondos invertidos por el propio gobierno en
bienes y servicios o, indirectamente, mediante subsidios y préstamos
gubernamentales otorgados a otros órganos encargados de prestar el mismo
servicio.
Clasificación por funciones:
Presenta los gastos gubernamentales con arreglo a los objetivos inmediatos a corto
plazo a que se destinan, o sea, que no se considera el impacto que pueda tener a
largo plazo y su incidencia en el crecimiento económico. Su objeto es presentar una
descripción que permite informar sobre la naturaleza de los servicios
gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo
de servicio.
Esta clasificación agrupa los gastos en tres grupos fundamentales, los que a su vez
229
(1990-2015)"
se dividen en sectores:
a. Servicios generales
b. Servicios sociales y comerciales
c. Servicios económicos
Clasificación por programas y actividades:
Esta clasificación agrupa los gastos según los programas a realizar y las actividades
concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. El objeto en las
unidades físicas que se espera lograr. Los programas se dividen en dos clases. Los
de funcionamiento, que son los que están destinados a producir servicios, y los de
inversión, que son los que están destinados a producir bienes de capital.
Las clasificaciones presupuestarias antes mencionadas, pueden combinarse entre

sí y formar verdaderas matrices. Se pueden mencionar, por ejemplo, las siguientes
combinaciones:
a) Económico - funcional
b) Económico - institucional
c) Funcional - institucional
d) Institucional - por objeto
e) Por objeto - por programas
f) Funcional - por programas
g) Institucional - por programas
Se puede decir que el presupuesto tiene una gama infinita de formas, pero
cualquiera de ellas deberá estar estructurada y clasificada en forma adecuada para
distinguir las diferentes clases de erogaciones y la incidencia de ésta en la economía
general.
La política presupuestaria del Estado de México, se encuadra dentro del modelo

establecido por el Gobierno Federal, en cuanto a los lineamientos y objetivos que
plantea el desarrollo económico del país, dada la necesidad de concatenar los
230
(1990-2015)"
beneficios de una política presupuestaria racional, que iniciada en un crecimiento

regional más acelerado. La tónica que ha seguido el gasto público, tendiente a lograr
la consecución de este objetivo primordial, es mantener un aumento constante en
el destino de sus recursos al fomento económico, vía inversión, estableciendo la
infraestructura necesaria para proseguir con el crecimiento económico registrado en
los últimos años, así como el establecimiento de empresas de carácter estatal que
cubren campos económicos productivos y que se hacen necesarios para lograr un
crecimiento más equilibrado.
Pero simultáneamente, ante la necesidad de subsanar los requerimientos de que

adolece la población del Estado en materia de bienestar social, no se ha descuidado
el mejoramiento en la eficiencia de los servicios públicos, como los asistenciales, de
seguridad pública, etc., que son función inmanente para un sano desenvolvimiento
económico y que, implican por tanto en el mejor aprovechamiento del gasto aplicado
hasta el momento, como el aumento necesario para cubrir nuevas necesidades,
como consecuencia del incremento demográfico. A este respecto, el gobierno del
Estado además del gasto encauzado a estos servicios, se auxilia con la creación de
organismos en los que tiene una participación, directa y cuya función es específica
para este fin.
En lo concerniente a los recursos disponibles del Estado, éstos están constituidos

por ordinario o ingresos corrientes y extraordinarios o por financiamiento. El
financiamiento al que el gobierno del Estado de México recurre, se fundamenta en
el interés de la realización de obras de inversión especificas y de una magnitud
considerable, cuya repercusión en la economía de la entidad será determinante para
mantener el índice de crecimiento económico; dichas inversiones poseen el carácter
de recuperables para que en esta forma, no actúen en detrimento de la economía
del Estado.
La disponibilidad de los ingresos corrientes, base del presupuesto de egresos, es

de tinada en forma organizada a todas las funciones del sector público y ha reflejado
el crecimiento acelerado que experimenta el Estado de México, a través del volumen
231
(1990-2015)"
del gasto presupuestal ejercido en los últimos años; así, de un presupuesto de 179.
7 -millones de pesos para 1965, se llegó a una de 1,251. 8 en 1972; por lo que se
traduce en un índice de evolución promedio anual de 37.6% en ese lapso. Este
notable crecimiento se ha acentuado en los años posteriores a 1970, donde se
observa que el índice de evolución entre el año mencionado y el ejercicio en curso,
denota un incremento del 55. 7%.
Se ha hecho mención de la importancia del gasto en inversión como factor básico

en la economía, este renglón ha tomado tal ingerencia progresivamente en el
Estado, que representa el 17.9% del total del presupuesto corriente en 1965, pasó
a ocupar el 30,2% en 1972, reflejando un índice de evolución anual del 46.4% entre
estos años, y del 60. 7% entre 1970 y 1972.
La educación en el Estado de México es uno de los renglones preponderantes del

gasto del sector gubernamental, ya que permitirá contar a corto plazo, medio plazo
y largo plazo, con la mano de obra, profesional y técnica que el propio desarrollo le
está demandando. Consciente de esta realidad, el Gobierno del Estado ha
proporcionado que la cantidad destinada a este rubro se incremente a una tasa del
28.13% entre los últimos años (1965-1972); el ascenso más acelerado se encuentra
entre los años 1970 y 1972, que se traduce en un 37.2%.
Ha sido el fomento a la artesanía un elemento más de interés, ya que se trata de

una actividad que ocupa un importante sector de la población. Dado el bajo nivel de
ingresos que impera para los artesanos, el estado se ha avocado a proporcionar a
estos productores la asesoría técnica, medios de distribución y auxilio económico
para incentivarlos, proporcionando en esta forma sus particulares en las actividades
productivas paralelamente a la elevación de los niveles de vida de los mismos. Así
el gobierno del Estado a partir del año de 1970, tras la creación de la Dirección de
Promoción Industrial, Comercial y Artesanal, aplica un presupuesto creciente que
en 1972, llegó a 6.7 millones de pesos, con un crecimiento medio anual de 69.5%
entre 1970 y 1972.
Finalmente, es necesario subrayar que dentro de la política presupuestaria que
232
(1990-2015)"
sigue el Estado de México, se tiene especial interés en que la eficiencia del gasto
destinado al mantenimiento del aparato administrativo no se deteriore ni repercuta
desfavorablemente en las posibilidades de inversión para actividades económicas
y de fomento.
Ante la necesidad de dar solución a la problemática que plantea en los países de

su desarrollo económico, resulta incuestionable una mayor intervención del Estado
para orientar los recursos adecuadamente de manera que permitan solventar los
aspectos básicos de su crecimiento.
El panorama al que se enfrenta el Estado para orientar sus disponibilidades, afronta

por un lado, un gran cúmulo de necesidades y por otro, una marcada escasez de
recursos característica presente en todos los países en proceso de desarrollo. Por
lo anterior, la distribución de recursos deberá encauzarse en forma organizada y
racional; para ello, se cuenta con la mecánica presupuestaria, la que debe
canalizarse hacia la consecución de objetivos generales y parciales y, en la medida
en que se apliquen técnicas de mayor precisión, se obtendrá como resultado una
óptima aplicación del gasto.
En el contenido de la presente exposición se han señalado diversos tópicos

referentes a la actuación del estado en materia presupuestaria, así, en términos del
destino de las erogaciones, se incorporan aspectos económicos, legales y técnicos
que conciernen a la nueva corriente de política económica y coadyuva a la
integración de las actividades en todos los sectores. Asimismo, se han mencionado
su intervención a través de organismos independientes que le permite actuar como
regulador en el campo de la iniciativa privada, logrando mediante ellos, actuar en
beneficio de la colectividad.
En lo tocante a la realización de programas de inversión, para fomentar una

estructura económica con un dinamismo ascendente, es preciso señalar que el
financiamiento es la base de la ejecución de obras de gran magnitud que
concuerdan con los problemas específicos de desenvolvimiento.
233
(1990-2015)"
De la aplicación práctica de los puntos enunciados, se desprende que, tanto el

Gobierno Federal como el del Estado de México, han obtenido resultados
satisfactorios al introducir innovaciones conducentes a la sistematización del gasto
público. El perfeccionamiento de la administración pública en el manejo de su
política de gasto, resulta un paso decisivo, como instrumento de planeación de
objetivos a corto, mediano y largo plazo y simultáneamente, de norma de
comparación y evaluación en el logro de sus programas de trabajo.
3.4 El Patrimonio Municipal
3.4.1 El Patrimonio y la Hacienda Municipales
3.4.1.1 Significación
Con frecuencia se confunden los conceptos de patrimonio y de hacienda

municipales, o en otros casos, en la generalidad, son utilizados como sinónimos,
porque ambos vocablos se refieren al mismo tema: recursos económicos,
materiales, financieros, bienes muebles e inmuebles, ingresos, egresos,
administración, entre otros. Sin embargo, existe una clara diferencia entre estos dos
conceptos, aunque consecuentemente se relacionen en sus fines últimos.
Hablamos de patrimonio al referirnos al conjunto de bienes, derechos y obligaciones

susceptibles de valorarse en dinero que posee una persona; o bien, un ente
determinado ya sea de derecho público o de derecho privado. En este caso, hablaré
del Estado, entendiéndolo como una figura de interés público; y en razón de que,
como lo consagra nuestra Carta Magna, éste para su régimen interior tiene como
base de su división territorial, organización política y administrativa al Municipio libre;
es aquí en donde aparece ésta figura, como unidad básica y fundamental que
conforma a las Entidades Federativas.
Podemos decir entonces, que el patrimonio del Municipio es el cúmulo de bienes,

derechos y obligaciones susceptibles de valorarse en dinero que coadyuvan a la
prestación de los servicios públicos y al cumplimiento de sus fines; haciendo alusión
234
(1990-2015)"
a todo tipo de bienes, materiales e inmateriales; de dominio público o de dominio

privado que le pertenecen y sobre los cuales tiene pleno ejercicio. En este sentido,
el concepto de patrimonio es más amplio que el de hacienda; es más, en el
patrimonio, a mi juicio, se debiera incluir también la hacienda.
En cuanto al concepto de hacienda, "implica fundamentalmente la idea de recursos

económicos, esto es, del numerario con el que cuenta la municipalidad para proveer
a su propia existencia y para atender sus funciones. La hacienda por lo tanto, es
parte integrante del patrimonio”206, no es, ni puede ser a la inversa.
Es aquí en donde podemos encuadrar la idea de que la importancia que recae en

el patrimonio municipal es mayor a la de la hacienda, pues el primero se refiere al
cúmulo de bienes, derechos y obligaciones susceptibles de valorarse en dinero
propiedad del Municipio y el segundo solamente al apartado de recursos
económicos que deberán ser administrados conforme a la ley para cumplir con sus
obligaciones. La legislación actual se encuentra, preponderantemente, encaminada
a normar con mayor rigidez a la administración de la hacienda que al control y
manejo del patrimonio en su conjunto. Es por eso que, con este trabajo de
investigación, se pretende en primer término, la separación, hablando en sentido
común de los bienes propiedad del Municipio, de los recursos económicos con los
que éste cuenta; con la única finalidad de que se desarrolle la legislación y
normatividad específica, que le preste la atención debida y se generen mecanismos
de control más eficientes para resguardar, controlar y administrar el patrimonio
municipal en cuanto a sus bienes, ya sea muebles o inmuebles, acarreándole como
consecuencia una verdadera y eficaz seguridad jurídica al patrimonio municipal en
su conjunto.
A efecto de reforzar el argumento anterior, citando a Adame García, el texto del

artículo 115 Constitucional acertadamente distingue estos dos conceptos, pues en
la fracción II señala que los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica
y manejarán su patrimonio conforme a la Ley. Por otra parte, el párrafo inicial de la
206
ADAME GARCÍA, Jorge Carlos; El Derecho Municipal en México; 1ª Ed.; México, Porrúa 2009; p.142
235
(1990-2015)"
fracción IV indica que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual

se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.
3.4.1.2 Integración del Patrimonio Municipal
Como ha quedado descrito, el patrimonio municipal es el conjunto de bienes,

derechos y obligaciones apreciables en dinero, y encaminados al logro de un
objetivo o cumplimiento de un fin como una entidad de derecho público.
A efecto de lo anterior, contamos con dos teorías que explican lo referente al

patrimonio:
• Teoría Clásica, cuyos principales exponentes son Aubry y Rau

• Teoría Moderna, con Brinz y Bekker como principales exponentes
Para la escuela clásica francesa, el patrimonio es el conjunto de bienes de una

persona, considerado como constituyendo una universalidad de derecho, es decir,
una masa de bienes que, de naturaleza y orígenes diversos, y materialmente
separados, no son reunidos por el pensamiento más que en consideración al hecho
de que ellos pertenecen a una misma persona.207
El patrimonio se manifiesta como una emanación de la personalidad y la expresión

de poder jurídico de que una persona se halla investida como tal.
Precisamente esta vinculación estrecha entre el patrimonio y la persona, permitió a

la escuela clásica la formación del concepto de patrimonio, como una emanación
de la personalidad, a tal grado, que la crítica que se ha hecho a esta doctrina
descansa fundamentalmente en el hecho de que se deriva la noción de patrimonio
de la noción de persona.
El destacado jurista, Marcel Planiol, junto con Aubry y Rau y otros autores de la
escuela clásica, mencionan los siguientes principios o premisas fundamentales en
207
MAGALLÓN IBARRA, Jorge Mario; Instituciones de Derecho Civil, Tomo II; 3ª Ed.; México Porrúa 2009; p.199
236
(1990-2015)"
esta materia:
a) Sólo las personas pueden tener un patrimonio, porque sólo ellas pueden ser
capaces de tener derechos y obligaciones.
b) Toda persona necesariamente debe tener un patrimonio. El patrimonio, como
una entidad abstracta, comprende no sólo los bienes presentes, in actu, sino
también los bienes in potentia, o por adquirir. Es decir, no supone
necesariamente una riqueza actual, pues para la escuela clásica la noción
de patrimonio corresponde a la aptitud de poseer en un momento dado, de
tener bienes y derechos y reportar obligaciones. Debe verse sólo la
posibilidad del sujeto de tener ese conjunto de bienes, derechos y
obligaciones, o en otras palabras, de tener la aptitud o capacidad para ser
titular de los mismos.
c) Toda persona sólo puede tener un patrimonio; nunca podrá tener dos o más
patrimonios. Es decir, el patrimonio como la persona es indivisible. De esta
suerte, el patrimonio será una universalidad de derechos y obligaciones, con
relación a una persona determinada. El atributo de unicidad es inherente al
mismo concepto de universalidad; siempre aquellos derechos y obligaciones
que corresponden a un sujeto tendrán que agruparse, vincularse y referirse
a una persona, constituyendo un todo.
Por ser el patrimonio una emanación de la misma persona, participa de los atributos
de unidad e indivisibilidad que caracterizan a ésta.
d) El patrimonio constituye una unidad y más precisamente una universalidad

de hecho, es inalienable durante la vida de su titular. No puede existir una
enajenación total del patrimonio durante la existencia de la persona a que
corresponda, porque sería tanto como admitir que puede enajenarse la
personalidad. Sólo por la muerte de la persona física existe una transmisión
total del patrimonio a sus herederos, exceptuando los derechos y
obligaciones que concluyen con la muerte; durante la existencia de la
persona, pueden existir transmisiones a título particular, y no a título
237
(1990-2015)"
universal, aunque se enajenen todos los bienes y obligaciones presentes.”208
Para la Teoría Moderna, también llamada del patrimonio afectación, el patrimonio

es una universalidad que descansa sobre la común destinación de los elementos
que la componen. La noción de patrimonio ya no se confunde con la de personalidad
ni se le atribuyen las mismas características de indivisibilidad e inalienabilidad
propias a la persona.
El maestro Rafael Rojina Villegas define el patrimonio afectación como "El conjunto
de bienes y deudas inseparablemente ligados porque todos ellos se encuentran
afectados a un fin económico". Así siempre que encontremos un conjunto de bienes
derechos y obligaciones destinados a la realización de un fin determinado sea de
naturaleza jurídica o económica, estamos en presencia de un patrimonio por cuando
se constituye una masa autónoma organizada jurídicamente en forma especial. La
persona puede tener diversos fines jurídicos económicos a realizar y en ese sentido
puede haber varios patrimonios en una misma persona.
Para que haya patrimonio afectación el patrimonio debe ser autónomo no en

relación a la persona sino en función de un vínculo jurídico al cual el derecho da
reconocimiento afectando un conjunto de bienes para conseguir un fin, por lo tanto
para que exista patrimonio afectación deben producirse los siguientes requisitos:
a) Que exista un conjunto de bienes derechos y obligaciones destinados a la

realización de un fin;
b) Que este fin sea de naturaleza jurídico-económica;
c) Que el derecho organice con fisonomía propia y por consiguiente con
autonomía todas las relaciones jurídicas activas y pasivas de acreedores y
deudores en función de aquella masa independiente de bienes derechos y
obligaciones.
El Doctor Magallón Ibarra citando a Aguilar Carvajal nos dice que el principal
208
PLANIOL, Marcel; Tratado Elemental de Derecho Civil; T. III, Los Bienes; 2? Ed.; México, Cárdenas Editor y Distribuidor
1991; pág. 13 a 17. Traducción de José M. Cajica Jr.
238
(1990-2015)"
elemento es el destino de los bienes, derechos y obligaciones para la realización de

un fin jurídico, este destino común dará nacimiento a una organización autónoma
que se denominará patrimonio; que conjugará sus elementos dirigidos a la
realización económica del fin, y en ella permanecerán indisolublemente unidos. De
ahí que si una misma persona física o moral tenga varios fines por realizar, y si cada
uno de ellos afecta bienes, tendrá varios patrimonios autónomos; luego ello
determina que caiga por su base, la unidad y la indivisibilidad del patrimonio, que
son axiomas de la doctrina clásica personalista.209
Elementos del patrimonio
Los elementos del patrimonio tienen un carácter pecuniario. No todo lo que la

persona posee o soporta es patrimonio, dado que solamente puede ser elemento
constitutivo del patrimonio todo lo que si tiene una apreciación económica. Los
elementos constitutivos del patrimonio son el activo y el pasivo, en el activo están
considerados los derechos y los bienes y en el pasivo las obligaciones ó deudas y
cargas de diversa naturaleza.
También se consideran como elementos del patrimonio los derechos reales y los
personales pero éstos pueden enmarcarse dentro el activo del patrimonio,
considerados en poder de la persona que aprovecha estos derechos y dentro del
pasivo considerados desde el punto de vista de la persona que los soporta.
La teoría alemana u objetivista del patrimonio, no nació de las críticas a la teoría

clásica del patrimonio sino de elaboraciones propias de la doctrina romanista y
pandectista alemana.
Sin el afán de entrar en controversia sobre los preceptos y características sobre el

patrimonio que señalan las teorías citadas, si podemos encontrar características
comunes que para efectos de la presente monografía, nos son útiles. Tales pueden
ser las siguientes:
209
MAGALLÓN IBARRA, Jorge Mario; Instituciones de Derecho Civil, Tomo IV; 3ª Ed.; México, Porrúa 2009; p.33
239
(1990-2015)"
• Conjunto de bienes, derechos y obligaciones
• Susceptible de valoración pecuniaria
• El patrimonio contempla un activo y un pasivo
De esta manera, que podemos decir que el Patrimonio Municipal, se encuentra

integrado por dos grandes rubros:
• Bienes, de dominio público o privado, hablando de una clasificación

genérica independientemente de su tipo ya sea muebles o inmuebles y a su
uso y finalidad.
• Derechos y Obligaciones, entendidos éstos, de manera genérica
como ingresos, egresos, el manejo que corresponda a cada uno, entre otros.
Esto es, la Hacienda Municipal.
3.4.2 Integración de los Bienes Municipales
Para efectos de señalar aspectos específicos respecto a la integración de los bienes

municipales como un rubro constitutivo del patrimonio municipal, me referiré a la
Ley de Bienes del Estado de México, la cual señala:
Artículo 13.- Los bienes del Estado de México y sus Municipios son:
I. Bienes del dominio público; y

II.Bienes del dominio privado.
3.4.2.1 Bienes del Dominio Público
Como parte integrante del rubro de bienes pertenecientes al Municipio,

encontramos los de dominio público, que al respecto, la Ley de Bienes del Estado
de México, señala:
Artículo 14.- Los bienes del dominio público, se clasifican en:
240
(1990-2015)"
I. Bienes de uso común; y

II. Bienes destinados a un servicio público.
También se consideran bienes del dominio público, las pinturas, murales, esculturas
y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles
del Estado, de los Municipios o de sus organismos auxiliares, cuya conservación
sea de interés general; los muebles de propiedad estatal o municipal que por su
naturaleza no sean normalmente sustituibles, como documentos y expedientes de
las oficinas, manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones
periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las
colecciones de estos bienes, colecciones científicas o técnicas, de armas,
numismáticas y filatélicas, archivos, fonograbaciones, películas, videos; archivos
fotográficos, cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que contenga imágenes
o sonido y las piezas artísticas o históricas de los museos.
Artículo 15.- Son bienes de uso común los que pueden ser aprovechados por los
habitantes del Estado de México y de sus Municipios, sin más limitaciones y
restricciones que las establecidas por las leyes y los reglamentos administrativos.
Artículo 16.- Son bienes de uso común:
I. Las vías terrestres de comunicación del domino estatal o municipal;

II. Los montes, bosques y aguas que no sean de la federación o de los
particulares;
III. Las plazas, calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines y parques públicos;
IV. Los monumentos históricos de propiedad estatal o municipal;
V. Las servidumbres cuando el predio dominante sea propiedad del Estado, de
los Municipios o de los organismos auxiliares estatales o municipales; y
VI. Los demás a los que las leyes les asignen este carácter.
Artículo 17.- Son bienes destinados a un servicio público, aquéllos que utilicen los
poderes del Estado y los Municipios para el desarrollo de sus actividades o los que
de hecho se utilicen para la prestación de servicios públicos o actividades
241
(1990-2015)"
equiparables a ellos.
Artículo 18.- Son bienes destinados a un servicio público:
I. Los inmuebles destinados al servicio de los poderes públicos del Estado de

México y de los Ayuntamientos;
II. Los inmuebles de propiedad estatal destinados al servicio público de
los gobiernos federal, o municipales;
III. Los inmuebles propiedad municipal destinados al servicio de los
gobiernos federal y estatal;
IV. Los inmuebles que forman parte del patrimonio de los organismos
auxiliares estatales o municipales, que se utilicen en las actividades que
tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos.
No quedan comprendidos entre los bienes a que se refiere esta fracción los
inmuebles que los organismos auxiliares utilicen para propósitos distintos a los de
su objeto;
V. Los inmuebles utilizados para la prestación de servicios públicos

estatales o municipales, tales como: mercados, rastros, hospitales,
panteones públicos, zoológicos, jardines botánicos, museos, bibliotecas,
parques y los demás similares o análogos a ellos;
VI. Los bienes muebles de propiedad estatal o municipal que tengan uso
o utilidad en la prestación de un servicio público; y
VII. Los demás a los que las leyes les asignen este carácter.
Se equiparan a los bienes destinados a un servicio público, los inmuebles asignados

por la Secretaría de Administración o a los Ayuntamientos, en su caso, a los
organismos auxiliares y fideicomisos públicos, estatales o municipales.
La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, por su parte, establece que:
Artículo 105.- Son bienes del dominio público municipal:
242
(1990-2015)"
I. Los de uso común;

II. Los destinados por el Ayuntamiento a un servicio público;
III. Los muebles municipales que por su naturaleza no sean substituibles;
IV. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los
anteriores;
V. Las pinturas murales, esculturas y cualquier obra artística o de valor
histórico incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles propiedad
del Municipio o de sus organismos descentralizados.
La legislación que se encuentra vigente contempla los diversos tipos de bienes que
forman parte del patrimonio municipal y existe congruencia entre lo referido por la
Ley de Bienes del Estado de México y lo señalado por la Ley Orgánica Municipal
del mismo Estado. De esta manera, podemos señalar que en cuanto a la
clasificación, están bien identificados cada uno de los tipos de bienes y la función
que desarrollan en el ejercicio del poder público y de la administración.
3.4.2.2 Bienes del Dominio Privado
Encontramos también a los bienes del dominio privado, respecto de los cuales, la
citada Ley de Bienes nos refiere:
Artículo 19.- Son bienes del dominio privado, aquéllos que no son de uso común ni
están destinados a un servicio público y que por su naturaleza están sujetos al
derecho privado.
Artículo 20.- Son bienes del dominio privado:
I. Los muebles e inmuebles no comprendidos en los artículos 15 y 17 de esta

ley;
II. Los ubicados dentro del Estado de México que puedan ser enajenados;
III. Los inmuebles declarados vacantes conforme a la legislación civil del Estado
de México, en tanto no se declaren bienes de uso común o se destinen a un
servicio público;
243
(1990-2015)"
IV. Los que hayan formado parte del patrimonio de los organismos auxiliares o
de los fideicomisos que se extingan o liquiden y no se incorporen a la
administración pública central estatal o municipal;
V. Los inmuebles que adquieran el Estado o los Municipios por vías de derecho
público en tanto no se declaren bienes de uso común o se destinen a un servicio
público; y
VI. Los inmuebles que por cualquier título adquieran el Estado o los Municipios
en tanto no se declaren bienes de uso común o se destinen a un servicio público.
Por su parte, la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, establece que:
Artículo 106.- Son bienes del dominio privado municipal:
I. Los que resulten de la liquidación, extinción de organismos auxiliares

municipales, en la proporción que corresponda al Municipio;
II. Los inmuebles o muebles que formen parte de su patrimonio, o
adquiera el Municipio, no destinados al uso común o a la prestación de un
servicio público;
III. Los demás inmuebles o muebles que por cualquier título adquiera el
Municipio.
De la misma manera, podemos observar que por exclusión y en otros casos, de

manera específica, se encuentran señalados los bienes que pertenecen al Estado
y al Municipio en particular y que no son destinados para uso común de la población,
pero que sí se emplean en el ejercicio del poder público o funciones administrativas;
por ende, son esenciales para el desarrollo de las actividades propias del mismo;
pues de muchos bienes de este tipo, independientemente de la utilidad, se obtienen
productos o aprovechamientos que coadyuvan a los ingresos municipales, el
adecuado control de los mismos, permiten una mayor recaudación; situación, que
adquiere relevancia, pues en las circunstancias actuales, es toral el mejor uso,
destino y aprovechamiento de los bienes y por tanto, se hace necesaria una mejor
regulación al respecto, que aporte mecanismos de control y supervisión para un
adecuado manejo y explotación.
244
(1990-2015)"
3.4.3 Integración de la Hacienda Municipal
Refiriéndonos al segundo rubro integrante del patrimonio, originalmente, el artículo

115 Constitucional, en su fracción II, señalaba que:
Fracción II. “Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se

formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados y que, en
todo caso, serán las suficientes para atender las necesidades municipales”210
Al no precisar la Constitución qué renglones tributarios corresponderían al

Municipio, se dejó por completo la responsabilidad en manos de las Entidades
Federativas. La mayor parte de las legislaturas estatales, aprobaban renglones
tributarios exiguos a favor de sus Municipios, propiciando así las enormes carencias
y rezagos que actualmente padecen la mayoría de las municipalidades de nuestro
país.
Aquí es donde la reforma de febrero de 1983, como la de diciembre de 1999, se ha

mejorado el marco normativo de la hacienda municipal, pues al efecto señala la
fracción IV del 115, que:
Fracción IV. “Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se

formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo
caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que

establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las
que tengan como base el cambio del valor de los inmuebles.
5
Los Municipios podrán celebrar convenios con los Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
210
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 5S Ed.; México, Porrúa 2001; p. 367
245
(1990-2015)"
contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación

a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que
anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su
cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o
subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.
Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, Estados y
Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a
los de su objeto público. Los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia,
propondrán a las legislaturas locales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos,
derechos, contribuciones de mejoras y tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria.
Lo que respecta a las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos
de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos
de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa
por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley".211
Considerando lo anterior, y señalando el caso particular del Estado de México,

podemos apreciar que su Constitución Política señala:
211
Óp. cit.; p. 368
246
(1990-2015)"
Artículo 125.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se

formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que la ley establezca, y en todo caso:
I. Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales sobre la

propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación,
traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio del valor
de los inmuebles;
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado, para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones;
II. Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los
Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente
determine la Legislatura;
III. Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su
cargo.
Las leyes del Estado no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de

persona o institución alguna, respecto de las contribuciones anteriormente citadas.
Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, del Estado y
los Municipios. Los bienes públicos que sean utilizados por organismos auxiliares,
fideicomisos públicos o por particulares bajo cualquier título, para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, causarán las
mencionadas contribuciones.
Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a la Legislatura,

las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y
las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el
cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, en los términos que
señalen las leyes de la materia.
247
(1990-2015)"
Los Ayuntamientos celebrarán sesiones extraordinarias de cabildo cuando la Ley

de Ingresos aprobada por la Legislatura, implique adecuaciones a su Presupuesto
de Egresos. Estas sesiones nunca excederán al 15 de febrero y tendrán como único
objeto, concordar el Presupuesto de Egresos con la citada Ley de Ingresos. Al
concluir las sesiones en las que se apruebe el Presupuesto de Egresos Municipal
en forma definitiva, se dispondrá, por el Presidente Municipal, su promulgación y
publicación, teniendo la obligación de enviar la ratificación, o modificaciones en su
caso, de dicho Presupuesto de Egresos, al Órgano Superior de Fiscalización, a más
tardar el día 25 de febrero de cada año.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa
por los Ayuntamientos, o por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
A su vez, la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, señala en su artículo 97

respecto a la integración de la hacienda municipal, lo siguiente:
Artículo 97.- La hacienda pública municipal se integra por:
I. Los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio;

II. Los capitales y créditos a favor del Municipio, así como los intereses y
productos que generen los mismos.
III. Las rentas y productos de todos los bienes municipales;
IV. Las participaciones que perciban de acuerdo con las leyes federales y del
Estado;
V. Las contribuciones y demás ingresos determinados en la Ley de Ingresos
de los Municipios, los que decrete la Legislatura y otros que por cualquier
título legal reciban;
VI. Las donaciones, herencias y legados que reciban.
Es clara la trascendencia que adquieren las citadas reformas de 1983 y 1999, pues
esencialmente señalan los rubros que integrarán los ingresos de la Hacienda
Municipal. Lo anterior generó que dicho señalamiento fuera plasmado también en
la Constitución particular del Estado de México y que éstas se desagregaran en la
248
(1990-2015)"
Ley Orgánica que regula la actividad pública municipal; sin embargo, es de resaltar,
que existe una incongruencia en ésta última, al señalar que los bienes muebles e
inmuebles, forman parte de la Hacienda Pública Municipal; situación que
contraviene la diferencia señalada en el propio artículo 115, misma que ya ha sido
considerada y que afectan la administración y control en cuanto hace al patrimonio
en su conjunto.
Por lo anterior, se hace necesaria una reforma a la Ley Orgánica Municipal, en

donde se aparten como elemento constitutivo de la Hacienda Pública Municipal a
los bienes muebles e inmuebles; pues como ya se ha desarrollado a lo largo del
presente trabajo, son elementos distintos, que a su vez, son integrantes del
patrimonio.
La reforma planteada toma relevancia, pues al desincorporar a dichos bienes como

parte integrante de la hacienda, formarían parte de una regulación distinta y se
generaría a través de reformas que se plantearán en lo subsecuente un mejor
manejo, uso y aprovechamiento de los muebles e inmuebles como parte integrante
del patrimonio, acarreándole mayor seguridad jurídica. Lo anterior no implica que
los recursos que se deriven de los diversos actos que pudiere realizar la
municipalidad respecto a sus bienes dejen de formar parte de la Hacienda Pública,
pues se registrarían tales como ingresos en el rubro correspondiente.
Como elementos integrantes de la Hacienda Pública Municipal y como ya se ha

plasmado en las diversas Constituciones Políticas, Federal y Estatal, así como en
la particular Ley Orgánica Municipal del Estado de México, encontramos que existen
ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios; mismos que se desarrollan a
continuación:
3.4.3.1 Los Ingresos Ordinarios
Son aquellos que cobra la municipalidad en forma cotidiana, regula y percibe con
base en las leyes respectivas para proveerse de los fondos que necesita para
realizar sus fines. Tenemos que los ingresos son:
249
(1990-2015)"
a) Impuestos
Son impuestos todas las prestaciones en dinero y en especie que el poder público
fija unilateralmente y con carácter de obligatorio a todos aquellos sujetos cuya
situación conocida con la que señala la ley como hecho generador del Crédito
Fiscal.
Al Municipio corresponde una serie de impuestos tanto definidos en la propia

Constitución Federal, como en otros ordenamientos estatales, tenemos entonces,
que se encuentran los impuestos que establecen los Estados sobre una serie de
hechos imponibles relacionados con la propiedad inmobiliaria entre los que puedo
destacar, los siguientes:
1. Impuesto predial
2. Impuesto sobre traslación de dominio y otras operaciones
relacionadas con bienes inmuebles
3. Impuesto sobre fraccionamientos
4. Impuesto por división de predios
5. Impuesto por consolidación de predios
6. Impuesto sobre mejoras
Además de estos impuestos que tienen como base aspectos del orden inmobiliario,
suelen gravarse también en beneficio de la Hacienda Municipal otras actividades o
hechos generadores de impuestos.
b) Derechos
Los derechos o tasas a favor del Municipio son ingresos que la Constitución Federal
señala en la fracción IV de su artículo 115; y son aquellas contraprestaciones
establecidas unilateralmente que provienen en forma de pago por los servicios, que
la municipalidad provee a sus habitantes.
La coordinación fiscal y sus mecanismos actuales han venido suprimiendo múltiples

derechos municipales a fin de que operen otros instrumentos recaudatorios
250
(1990-2015)"
diferentes, se debe resaltar que en esta materia que el penúltimo párrafo de la

fracción IV del artículo 115 Constitucional, establece reglas de gran importancia
prohibiendo exenciones y subsidios que afecten los ingresos de los Municipios.
El precepto Constitucional señala que las leyes federales no limitarán la facultad de

los Estados para establecer los impuestos y los derechos municipales, asimismo
éstas no consideran exenciones en relación a esas contribuciones, por ende las
leyes locales tampoco pueden establecer exenciones o subsidios respecto de este
tipo de impuestos y derechos, a favor de persona física o jurídico colectiva, ni de
instituciones oficiales o privadas. Finalmente, dispone que sólo los bienes del
dominio público de la federación, de los Estados o de los Municipios estén exentos
de dichas contribuciones.
c) Productos
Entendemos a los productos como los ingresos municipales que se deben a

diversas actividades que no provienen de las diversas actividades que éste realiza
como institución de carácter público; sino por algunas otras, tales como rentas,
concesiones derivadas de la explotación de sus bienes patrimoniales.
d) Aprovechamientos
Los aprovechamientos municipales se definen como las multas, los recargos, los
reintegros, indemnizaciones por daños a bienes municipales y demás ingresos no
catalogados como contribuciones, productos o participaciones.
e) Contribuciones de mejoras
Este tipo de contribuciones son mejor conocidas como contribuciones de obra. Son
mecanismos actualmente indispensables para el financiamiento de las obras
públicas municipales. Obedecen entonces al principio de que tales obras si bien
deparan un beneficio general a toda la población municipal, dicho beneficio será
más directo y concreto a los vecinos de las calles en que éstas se realizan, sin negar
que para el resto de la población también habrá repercusiones beneficiosas, pero
251
(1990-2015)"
éstas serán mucho menos directas a su comodidad personal.
Tenemos que, las contribuciones de mejoras, son aquellas que percibe el Municipio
como cooperación de particulares al realizar una obra a beneficio de ellos mismos,
es decir, los beneficiados directos son quienes pagan dichas contribuciones
originadas por convenios de cooperación.
f) Participaciones federales y estatales
Actualmente el renglón de ingresos más significativos para los Municipios, y para

muchos Estados, es el de las participaciones federales. Dichas participaciones se
encuentran reguladas de manera específica en la Ley de Coordinación Fiscal
principalmente, de tal manera, que tenemos ramos federales tan importantes como
el 33 y 28 que coadyuvan al fortalecimiento municipal, a la infraestructura social, al
pago de deuda, entre otros.
3.4.3.2 Los Ingresos Extraordinarios
Además de los ingresos normales y cotidianos los cuales ya mencioné en lo anterior,

existen otros que percibe la municipalidad en forma extraordinaria.
Estos están previstos a detalle en el presupuesto de ingresos, dada su eventualidad

y contingencia, principalmente encontramos en este tipo de ingresos a los subsidios
y los créditos, así como cualquier otro ingreso que perciba el Municipio y que no
encuadre en algún rubro de los ingresos ordinarios de la municipalidad.
3.4.4 Manejo y Administración del Patrimonio Municipal
3.4.4.1 Manejo de los Bienes Municipales
Para el caso particular, me referiré esencialmente a los bienes inmuebles, los que
considero de mayor relevancia por su valor y por los beneficios que su adecuado
manejo puede acarrear al Municipio. En evidencia, contamos con la Ley de Bienes
del Estado de México, que señala un Registro Administrativo de la Propiedad
252
(1990-2015)"
Pública Estatal o Municipal, en el cual se asentarán todos los movimientos,

incorporación, desincorporación, afectaciones, entre otros actos administrativos que
se realizan respecto de los bienes propiedad del Municipio como lo vemos a
continuación:
Artículo 62.- El Ejecutivo del Estado por conducto de la Secretaría de Administración

y los Ayuntamientos, llevarán un registro de la propiedad de bienes del dominio
público y del dominio privado que se denominará Registro Administrativo de la
propiedad Pública Estatal o Municipal, según corresponda.
Artículo 63.- En el Registro Administrativo de la Propiedad Pública Estatal o

Municipal, según corresponda, se inscribirán:
I. Los títulos y documentos por los cuales se adquiera, transmita, grave,

modifique, afecte o extinga el dominio o la posesión y los demás derechos
reales sobre los bienes inmuebles del Estado o de los Municipios;
II. Los decretos por los que se determine la expropiación de bienes cuando éstos
se incorporen al dominio público del Estado o de los Municipios;
III. Las adjudicaciones a favor del Estado o de los Municipios dictadas en
procedimientos administrativos de ejecución;
IV. Los decomisos decretados por la autoridad judicial;
V. Las concesiones, autorizaciones, permisos o licencias sobre inmuebles de
propiedad estatal o municipal;
VI. Las resoluciones o sentencias que pronuncien las autoridades jurisdiccionales
relacionadas con inmuebles del Estado o de los Municipios;
VII. Los convenios administrativos que produzcan alguno de los efectos
mencionados en la fracción I de este artículo;
VIII. Los decretos y acuerdos que incorporen o desincorporen del dominio público
bienes inmuebles;
IX. Los acuerdos por los que se cambie la afectación o se sustituya a los usuarios
de los bienes del dominio público; y
X. Los demás actos que conforme a esta ley deban ser registrados.
253
(1990-2015)"
Artículo 64.- En las inscripciones del Registro Administrativo de la Propiedad Pública

Estatal o Municipal, según el caso, se expresará la procedencia de los bienes, su
naturaleza, ubicación, linderos, nombre del inmueble si lo tuviera, valor y las
servidumbres si las hubiere, así como los datos que sirvan para identificar la relación
que pudieran tener con otros expedientes.
Artículo 65.- Las constancias del Registro Administrativo de la Propiedad Pública

Estatal o Municipal, según el caso, comprobarán la autenticidad de los actos a que
se refieren.
Artículo 66.- La cancelación de las inscripciones en el Registro Administrativo de la

Propiedad Pública Estatal o Municipal, según el caso, procederá:
I. Cuando el bien inscrito deje de formar parte del dominio público o privado
del Estado o de los Municipios;
II. Por resolución judicial o administrativa que ordene su cancelación; y
III. Cuando se declare la nulidad del título que originó la inscripción.
En la cancelación de las inscripciones se anotarán los datos necesarios para

precisar la inscripción que se cancela y las causas de ello.
Artículo 67.- La Secretaría de Administración y los Ayuntamientos determinarán los

procedimientos para integrar el inventario de los bienes del dominio público y
privado estatal, o municipales.
Artículo 68.- Los poderes Legislativo y Judicial, así como las dependencias,
organismos auxiliares o entidades de la administración pública estatal o municipal
que utilicen, administren o tengan a su cuidado los bienes a que se refiere esta ley,
formularán los inventarios respectivos y los mantendrán actualizados, remitiendo la
información al registro que corresponda.
Artículo 69.- Las instituciones privadas que por cualquier concepto utilicen,
administren o tengan a su cuidado bienes de propiedad estatal o municipal, tendrán
a su cargo la elaboración y actualización del inventario de estos bienes y estarán
254
(1990-2015)"
obligadas a proporcionar los datos e informes que les soliciten la Secretaría de

Administración o los Ayuntamientos.
Artículo 70.- La Secretaría de Administración y los Ayuntamientos estarán obligados

a informar de los documentos relacionados con el Registro Administrativo de la
Propiedad Pública y expedirán, cuando sean solicitados de acuerdo con la ley,
copias certificadas de las inscripciones y de los documentos relativos.
Artículo 71.- Los poderes Legislativo y Judicial y los Ayuntamientos, expedirán, en

términos de sus respectivas leyes, las disposiciones necesarias para el
cumplimiento de los fines de la presente ley.
De la misma manera, en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, se señala

en su artículo 31 que los Ayuntamientos están facultados para:
XV. Aprobar en sesión de cabildo los movimientos registrados en el libro

especial de bienes muebles e inmuebles;
XVI. Acordar el destino o uso de los bienes inmuebles municipales;
En cuanto a la publicidad e información de los actos que se inscriban en el Registro

Administrativo de la Propiedad Pública Municipal, se señala:
Artículo 58.- La Secretaría de Administración y los Ayuntamientos operarán los

sistemas de información inmobiliaria estatal y municipal respectivamente, que
tendrán por objeto integrar los datos de identificación física y antecedentes jurídicos,
registrales y administrativos de los inmuebles propiedad del Estado y de los
Municipios.
Artículo 59.- La Secretaría de Administración y los Ayuntamientos dictarán las

normas y procedimientos para el funcionamiento e integración de estos sistemas.
Artículo 60.- En los sistemas de información inmobiliaria se deberán recopilar y

mantener actualizados, los avalúos, datos, documentos e informes necesarios para
la plena identificación de los inmuebles de propiedad estatal y municipal.
255
(1990-2015)"
Artículo 61.- Los poderes Legislativo y Judicial, así como las dependencias,
organismos auxiliares y entidades de la administración pública estatal o municipal,
así como las instituciones privadas que usen o tengan a su cuidado inmuebles de
propiedad estatal o municipal, deberán proporcionar a la Secretaría de
Administración o al Ayuntamiento respectivo, la información, datos y documentos
que les sean requeridos.
Con lo anterior, podemos observar que se tiene contemplado en dicha legislación el

manejo, uso y control de los bienes que son propiedad del Municipio,
independientemente de su tipo o utilidad, además de la publicidad e información. La
facultad de llevar dichos registros competerá a los Ayuntamientos, quienes, además
dispondrán la manera de operarlo y actualizarlo.
Es aquí donde encontramos una serie de deficiencias en el control del registro, que
impide un adecuado manejo de la situación que guarda cada inmueble, además de
que cada Ayuntamiento con las circunstancias propias, llevará un manejo distinto
del registro inmobiliario e incluso en algunos casos, éste no opera.
Lo anterior conlleva a que no exista una regulación unánime que permita uniformar
la operación del registro inmobiliario, se generan deficiencias que impiden un
adecuado uso, manejo y control de los bienes municipales en detrimento de la
administración y de la Hacienda Pública Municipales.
Es discutible los efectos que genera la inscripción de los diversos actos en el

registro, pues es meramente un control administrativo inventariado de los mismos y
por ende, los bienes municipales se encuentran vulnerables ante diversas
amenazas, como las invasiones de particulares en donde el Municipio no cuenta
con los elementos para acreditar y defender su derecho en controversias de carácter
inmobiliario, en detrimento de su patrimonio.
Circunstancia relevante es que en la práctica un sinnúmero de inmuebles, propiedad

del Municipio, no cuentan con el documento que acredita el derecho de propiedad,
sino que en múltiples ocasiones se tienen las donaciones, daciones, adquisiciones,
256
(1990-2015)"
entre otras formas, con documentos privados sin protocolización generando

inclusive irregularidades en dichos actos, pues el particular no es realmente el titular
de los derechos y el Ayuntamiento no realiza los actos para cerciorarse de tal
circunstancia. Acarreando consigo una afectación al erario público.
La única utilidad que en lo personal percibo, independientemente del registro y

cuestionable control inventarial, es que al momento de realizar un trámite de
Inmatriculación Administrativa en el Registro Público de la Propiedad y del
Comercio, se solicita como requisito una constancia municipal de que dicho
inmueble a matricular no es propiedad municipal.
Los Ayuntamientos, en la realidad, no llevan un adecuado control de los bienes que

son de su propiedad, en muchos casos, solamente por costumbre se sabe que
determinada porción de terreno le pertenece, pues además no existen mecanismos
de supervisión eficaces del Estado o de la Legislatura, respecto al control del padrón
inmobiliario; lo que propicia que sea cuestionable la veracidad de las constancias
que se emiten para el caso planteado en el párrafo anterior, respecto a la situación
de cada predio.
3.4.4.2 Manejo de los Ingresos Municipales
Independientemente del tipo de ingreso de que se trate y al registro que se lleve a

cabo, esencialmente el Municipio maneja los ingresos en su Presupuesto de
Egresos.
En los términos correspondientes del artículo 115 de la Constitución, se establece

que es facultad de los Ayuntamientos aprobar por si mismos los presupuestos de
egresos, con base en sus ingresos disponibles.
Esta disposición quedó así plasmada en las reformas del 3 de febrero de 1983, pues
era frecuente que los presupuestos de egresos debieran ser aprobados también por
las legislaturas locales, lo que daba por resultado, muchas veces, que el destino del
gasto se modificara a criterio del congreso y seguramente teníamos la intervención
257
(1990-2015)"
de los Gobernadores, cambiando con ello los planes y programas de trabajo de los
Ayuntamientos.
Para evitar esta anómala situación, el ordenamiento Constitucional dispone ahora

que estos presupuestos de egresos sean aprobados directamente por los
Ayuntamientos, sin la intervención de otras instancias.
Aunado a lo anterior, en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México en su

artículo 99 se señala que:
El presidente municipal presentará anualmente al Ayuntamiento a más tardar el 15

de noviembre, el proyecto de presupuesto de egresos, para su consideración y
aprobación.
En esencia, en el presupuesto de egresos del Municipio se deberá contener las

previsiones del gasto público que habrá de realizar y de acuerdo al artículo 101 de
la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, se integrará básicamente por:
I. Los programas en que señalen objetivos, metas y unidades responsables

para su ejecución, así como la evaluación estimada del programa;
II. Estimación de los ingresos y gastos del ejercicio fiscal calendarizados;
III. Situación de la deuda pública.
3.4.5 La Cuenta Pública Municipal
La cuenta pública municipal es el documento mediante el cual el Ayuntamiento

cumple con la obligación constitucional de someter a las legislaturas locales los
resultados habidos en el ejercicio presupuestario, con relación a los ingresos y
gastos públicos, y el detalle sobre el uso y aprovechamiento de los bienes
patrimoniales.
La cuenta pública representa una evaluación financiera de todas las acciones del
gobierno municipal y permite determinar el grado de aplicación de la Ley de Ingresos
Municipales y del Presupuesto de Egresos.
258
(1990-2015)"
La cuenta pública se rinde en forma parcial cada mes y al final del ejercicio fiscal se
presentan los resultados obtenidos durante el año correspondiente.
Al respecto, el Código Fiscal del Estado de México, señala:
Artículo 341.- Se entenderá por cuenta pública el informe que rinda anualmente el
Gobernador a la Legislatura, respecto de los resultados y la situación financiera del
ejercicio fiscal inmediato anterior, y tratándose de los Municipios el informe que rinda
el presidente municipal.
3.4.5.1 Integración de la Cuenta Pública Municipal
La cuenta pública municipal deberá contener un análisis comparativo de la Ley de

Ingresos y del Presupuesto de Egresos con lo realmente aplicado y ejercido, así
como una relación de todas las operaciones por conceptos y por partidas
presupuestales.
También se analizarán las diferencias y se explicarán y justificarán de conformidad

con los objetivos planteados en los programas de la administración municipal.
En cuanto a los ingresos municipales, la cuenta pública debe contener los siguientes
datos:
• Principales lineamientos de la política de ingresos.

• Forma en que se aplicó la Ley de Ingresos.
• Cantidad total de ingresos recaudados.
• Forma en que se realizó la fiscalización.
• Recursos provenientes de financiamiento crediticio.
• Recursos provenientes de la colaboración ciudadana para financiar las obras
y los servicios públicos.
• Gastos realizados y sus respectivos comprobantes.
• Formas utilizadas para cubrir los programas de obras y servicios públicos.
• Avances en el gasto ejercido con relación al presupuesto de egresos
259
(1990-2015)"
aprobado.
• Cantidad total de gasto.
• Estructura económica del gasto público municipal, destacando las cantidades
destinadas a cada concepto.
También la cuenta pública municipal deberá contener un análisis presupuestal, es

decir, una comparación por partida de gasto entre las cantidades autorizadas y las
cantidades ejercidas, de ahí se obtendrán los saldos. Si los gastos rebasan lo
autorizado serán saldos negativos, si se presentan ahorros serán saldos positivos.
Para efectos de lo anterior, observamos lo señalado en el Código Fiscal del Estado

de México:
Artículo 352.- La cuenta pública se constituye por la información económica,

contable, presupuestal, programática, cualitativa y cuantitativa que muestre los
resultados de la ejecución de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos.
La Secretaría y la Tesorería, proporcionarán la información complementaria

requerida por el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México para el
análisis y evaluación de la cuenta pública.
El formato de entrega de las Cuentas Públicas del Estado y de los Municipios,

deberá ser congruente, contener el mismo nivel de desglose y mantener la debida
correlación con respecto a los formatos del Presupuesto de Egresos del Estado y
de los Presupuestos de los Municipios respectivamente, para lograr una mejor
claridad, comprensión y transparencia en la revisión y fiscalización por parte del
Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México.
Artículo 354.- En la cuenta pública la información presupuestal deberá considerar la

siguiente clasificación del gasto:
I. Económica, integrando la presentación por capítulo y naturaleza del gasto.

II. Administrativa, relacionando el gasto por las unidades que lo ejecutaron.
260
(1990-2015)"
III. Económico-administrativa, combinando las presentaciones anteriores.
3.4.5.2 Elaboración de la Cuenta Pública Municipal
La cuenta pública se debe elaborar de acuerdo a los requisitos, formas y

procedimientos que señale la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica
Municipal y demás disposiciones en la materia.
La tesorería municipal es el órgano administrativo encargado de elaborar el

documento de la cuenta pública y el síndico es el responsable de su revisión. Si el
síndico no está de acuerdo con el contenido de la cuenta pública, la regresará a la
tesorería para que le hagan los ajustes y correcciones pertinentes.
Una vez aprobada por el síndico, la cuenta pública se envía al Presidente Municipal,
para que éste la presente en el Cabildo y posteriormente se remita a la Legislatura.
Lo anterior, podemos verificarlo en los siguientes preceptos de la Ley Orgánica

Municipal del Estado de México:
Artículo 31.- Son atribuciones de los Ayuntamientos:
X. Conocer los informes contables y financieros anuales dentro de los tres meses
siguientes a la terminación del ejercicio presupuestal que presentará el tesorero con
el visto bueno del síndico;
Artículo 53.- Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:
VI. Hacer que oportunamente se remitan al Órgano Superior de Fiscalización del

Estado de México las cuentas de la tesorería municipal y remitir copia del
resumen financiero a los miembros del Ayuntamiento;
Artículo 95.- Son atribuciones del tesorero municipal:
VI. Presentar anualmente al Ayuntamiento un informe de la situación contable

financiera de la Tesorería Municipal;
261
(1990-2015)"
XVI. Glosar oportunamente las cuentas del Ayuntamiento;
Por su parte, la Ley de Fiscalización Superior del Estado de México, señala:
Artículo 48.- Los informes mensuales y la cuenta pública de los Municipios, deberán
firmarse por el Presidente Municipal, él o los Síndicos según corresponda; el
Tesorero y el Secretario del Ayuntamiento.
3.4.5.3 Presentación, Revisión y Aprobación de la Cuenta Pública Municipal
Del papel que juegan las legislaturas locales en materia municipal, tenemos las
facultades para revisar, fiscalizar y aprobar la cuenta pública de la gestión de los
Ayuntamientos. La fracción IV del artículo 115 de nuestra Carta Magna, establece
esta facultad para las legislaturas locales, de igual forma en las Constituciones de
los Estados y en las leyes orgánicas municipales, se producen normas de contenido
similar al precepto federal.
En lo particular, la Constitución del Estado de México, señala:
Artículo 61.- Son facultades y obligaciones de la Legislatura:
XXXII. Recibir, revisar y fiscalizar las cuentas públicas del Estado y de los
Municipios, del año anterior, mismas que incluirán, en su caso, la información
correspondiente a los Poderes Públicos, organismos autónomos, organismos
auxiliares y demás entes públicos que manejen recursos del Estado y Municipios.
Para tal efecto, contará con un Órgano Superior de Fiscalización, dotado de
autonomía técnica y de gestión.
Para cumplir con tal disposición se envían los concentrados correspondientes al

congreso, en donde se turnan a las respectivas comisiones de glosa y contabilidad.
En la mayoría de las entidades federativas, como el caso del Estado de México, las
formas, procedimientos específicos y periodicidad para la elaboración,
presupuestación y aprobación de la cuenta pública, están señalados en diversa
262
(1990-2015)"
normatividad de la materia, como la Ley Orgánica Municipal, la Ley de Fiscalización

Superior, el Código Financiero, entre otros
La Ley de Fiscalización Superior del Estado de México, señala:
Artículo 32.- (...) Los Presidentes Municipales presentarán a la Legislatura las

cuentas públicas anuales de sus respectivos Municipios, del ejercicio fiscal
inmediato anterior, dentro de los quince primeros días del mes de marzo de cada
año; asimismo, los informes mensuales los deberán presentar dentro de los veinte
días posteriores al término del mes correspondiente.
Artículo 36.- Las cuentas públicas serán remitidas a la Legislatura y presentadas al

Órgano Superior por conducto de la Comisión, para su revisión y fiscalización
superior en la forma y plazos establecidos por la Ley.
Artículo 50.- El Órgano Superior tendrá un plazo improrrogable que vence el 30 de

septiembre del año en que se entreguen las cuentas públicas, para realizar su
examen y rendir a la Legislatura, por conducto de la Comisión, el correspondiente
Informe de Resultados, mismo que tendrá carácter público; mientras ello no suceda,
el Órgano Superior deberá guardar reserva de sus actuaciones e informaciones.
Por su parte, el Código Financiero del Estado de México, establece:
Artículo 353.- Con base en los estados contables y presupuéstales, se formulará la

cuenta pública, para su presentación a la Legislatura.
Con base en las disposiciones señaladas, el Presidente Municipal es el encargado

de presentar la cuenta pública al Ayuntamiento en sesión de cabildo, ésta analizará,
discutirá y, en su caso, la aprobará. Si el Ayuntamiento considera que la cuenta
pública necesita ajustes o correcciones, la regresará a la tesorería.
Una vez aprobada la cuenta pública, el secretario del Ayuntamiento la enviará al

Congreso del Estado. Ahí el Órgano Superior de Fiscalización, revisará el
documento, verificando si los resultados corresponden a la necesidad de ingreso y
263
(1990-2015)"
gasto y emitirá un dictamen que someterá a la Legislatura. De no encontrarse

anomalías, la Legislatura dicta decreto formal de aprobación con el que concluye su
papel de control; sin embargo, de existir indicios de anomalías o malos manejos
financieros del Ayuntamiento, los congresos cuentan con facultades de revisión de
los documentos respectivos y de ordenar auditorias; y, en su caso, por conducto del
ejecutivo se denunciara los hechos ilícitos detectados o encontrados en las
auditorías para que intervengan las autoridades respectivas.
264
(1990-2015)"
CAPITULO 4. Marco Normativo de la Descentralización
Los principios son conceptos que sirven de marco de referencia para la elaboración
de tareas concretas. El Auténtico Federalismo requiere la revisión de diversos
conceptos que otorguen un impulso renovado a nuestro régimen federal y abran las
puertas hacia una propuesta integral. A continuación, se presentan los nueve
principios del Auténtico Federalismo.
4.1.1 Soberanía y Democracia
El ideal federalista está vinculado estrechamente con la democracia y la soberanía

popular. El reconocimiento de la capacidad para determinar el poder político como
un atributo básico de la condición de ciudadano confirma que la soberanía popular
ha encontrado en el método democrático la mejor forma de expresarse. En este
sentido, los ciudadanos son el objeto y sujetos de gobierno en los tres órdenes de
gobierno. La soberanía del pueblo y la legitimidad democrática son el origen que da
sustento a federación, estados y municipios sin ningún orden jerárquico, porque los
gobiernos emanados del pueblo no pueden tener una relación de subordinación
entre sí. De esta forma, el Pacto Federal contribuye cotidianamente a reforzar la
soberanía y la democracia, impulsando una nueva cultura política.
4.1.2 Estado de Derecho como Gobierno de Leyes
El Estado de derecho implica absoluta sujeción de los tres órdenes de gobierno a la

norma jurídica. Federación, estados y municipios deben respetar los derechos
humanos y ciudadanos, así como promover la ampliación del marco del Derecho en
sus distintas áreas de competencia y ámbitos territoriales. En el Estado federal
mexicano conviven armónicamente distintos órdenes normativos a partir del reparto
de responsabilidades que hace la Constitución General. A su vez, las constituciones
de los estados son las expresiones de la soberanía de las entidades federativas en
lo referente a su régimen interior. Finalmente, la autonomía municipal se manifiesta
265
(1990-2015)"
en el conjunto de normas que expiden las autoridades de los ayuntamientos. El

mantenimiento de la gobernabilidad democrática, en un marco de respeto a la
legalidad, es tarea de los tres órdenes de gobierno.
En un régimen federal que impulsa las libertades ciudadanas y la igualdad ante la

ley, la libertad representa autodeterminación asociada a la voluntad de un sujeto
colectivo: la entidad federada, cuya libertad sólo puede tener sustento en la
soberanía estatal y se manifiesta en su inserción al Pacto Federal. En este acuerdo,
fundamento del federalismo, se establecen condiciones de igualdad entre las partes
sin importar distinciones étnicas, económicas, políticas o demográficas; igualdad
que permite su encuentro en una Federación sin relación jerárquica alguna.
4.1.4 Subsídíaríedad
En un Auténtico Federalismo, los poderes federales no pueden usurpar las

competencias que corresponden a los gobiernos locales bajo el argumento de la
incapacidad. Por el contrario, la subsidiariedad supone que el gobierno federal debe
restringirse a las tareas que la Constitución le autoriza de forma limitada y expresa.
Una de las tareas fundamentales del Auténtico Federalismo es propiciar gobiernos
locales competentes y comprometidos con las facultades, funciones,
responsabilidades y recursos que les correspondan para cumplir con las demandas
de los ciudadanos, así como propiciar esquemas de incidencia de un orden de
gobierno en otro transparentes y eficientes.
4.1.5 Solidaridad
La solidaridad representa ante todo un principio político que otorga orientación a la

acción subsidiaria del Estado. La solidaridad es cooperación condicionada, acción
compartida para lograr un orden más justo de convivencia, hacer propios los
problemas de los demás y realizar sacrificios para la prosperidad conjunta. En su
dimensión federal, es la búsqueda de relaciones de justicia y equidad entre
266
(1990-2015)"
Federación, estados y municipios. Tomando en cuenta el principio de solidaridad

las competencias y los recursos se asignan de manera diferenciada, considerando
las particularidades sociales y estructurales de entidades federativas y municipios.
4.1.6 Equidad
La equidad se inscribe en el marco de la justicia distributiva. En términos concretos,

implica la definición sobre las competencias y los recursos que cada estado y
municipio requiere para atender sus necesidades, sin perder de vista las
condiciones institucionales, sociales y culturales de los miembros de la Federación.
En el Auténtico Federalismo la equidad es el elemento integrador de la diversidad y
la manifestación clara de los beneficios que perciben las partes dada su pertenencia
al Pacto Federal.
El principio de resarcitoriedad tiene implícita la idea de retribuir a las entidades que

más aportan a la riqueza nacional, para dar contenido a la justicia conmutativa. Las
entidades federativas integrantes del Pacto Federal se comprometen mediante
convenio de adhesión a contribuir con la recaudación de ingresos para la
Federación. Esta tarea debe ser resarcida en proporción al esfuerzo de cada
entidad, para no desincentivar la recaudación tributaria y, al mismo tiempo ampliar
los beneficios que surgen de la pertenencia a la Unión Federal.
4.1.8 Autonomía Política y Gobiernos Locales
La ciudadanía espera de sus gobiernos la construcción de condiciones que

fomenten la competitividad, el empleo, las oportunidades de desarrollo, la seguridad
pública, entre otros bienes públicos de alcance regional y local. Para ello, estados y
municipios deben contar con las herramientas y recursos suficientes para dotar a
su autonomía de contenido concreto que les permita asumir a cabalidad sus tareas
de gobierno. Para que cada uno de los diferentes órdenes de gobierno responda
con eficacia a su misión, es indispensable el cumplimiento de los principios de no
267
(1990-2015)"
centralización del poder y de respeto a la autonomía política de los gobiernos

estatales y municipales.
4.1.9 Pluralidad y Multiculturalidad
En un régimen federal, la Nación se fortalece en tanto se respeta y fomenta la

pluralidad política, cultural y social. Una federación es fuerte cuando la autonomía
e identidad de las partes que la componen es reconocida y respetada por todos. En
este sentido, el federalismo renuncia a la homogeneidad, sin negar el principio de
unidad, en un marco coherente y ordenado.
4.2 Proceso Legislativo y Actos Administrativos del Ejecutivo Federal
Se trata de las reglas básicas que rigen las acciones de los tres órdenes de
gobierno, así como sus relaciones recíprocas. El federalismo requiere de la
interacción continua de distintos actores, al mismo tiempo que la ciudadanía exige
resultados tangibles de sus gobiernos. El Programa presenta cinco normas básicas
de acción.
4.2.1 Coordinación, Cooperación y Corresponsabilidad
A través de la construcción de visiones compartidas, el Auténtico Federalismo

impulsa la coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno y la promoción de
una participación más activa de los gobiernos locales en el diseño, elaboración e
instrumentación de las políticas públicas federales. La unidad en la diversidad que
implica el Pacto Federal, obliga la aplicación de la norma de cooperación según la
cual toda actividad significativa de los gobiernos debe desempeñarse por medio del
compromiso conjunto del Estado nacional y de los estados miembros. Por su parte,
la corresponsabilidad contempla el fortalecimiento y complementación de las
facultades de cada orden de gobierno, mediante un esquema de responsabilidad
compartida en las tareas de gobierno.
268
(1990-2015)"
La eficiencia en la utilización de los recursos públicos es una exigencia ciudadana.

En un régimen federal, todos los órdenes de gobierno deben buscar la maximización
de beneficios, la minimización de los costos y la distribución equitativa de los
recursos de manera que los fondos públicos generen oportunidades para todos. La
asignación de los recursos públicos es más eficiente si se distribuye entre varios
ámbitos de gobierno, en correspondencia con la complejidad, magnitud y urgencia
de las necesidades regionales y locales.
A su vez, un gobierno eficaz cumple en tiempo y forma con las metas y objetivos
comprometidos ante la ciudadanía. En la devolución de la autoridad y capacidad de
decisión a los gobiernos locales, se crean las condiciones para mejorar la eficacia
de la gestión pública debido a su cercanía con la problemática local.
4.2.3 Gradualismo y Asimetría
En regímenes federales de gran diversidad cultural, política y social como el

mexicano, resulta inconveniente llevar a cabo la edificación de un Auténtico
Federalismo con base en un proceso homogéneo y apresurado. De ahí que sea
necesario establecer etapas y mecanismos que, además de permitir evaluaciones
periódicas del proceso, abran paso al reconocimiento de las distintas realidades de
los estados y municipios mexicanos. Dado que el propósito fundamental del
federalismo es otorgar más y mejores bienes públicos a los ciudadanos, podría
resultar contraproducente para este objetivo la realización de una descentralización
que no tomara en cuenta las condiciones institucionales y sociales que existen en
los gobiernos locales. Las normas del gradual ismo y asimetría posibilitan un
federalismo con objetivos comunes y permanentes, pero flexible para adecuarse a
las características de cada uno de los involucrados.
4.2.4 Participación Ciudadana
Los gobiernos locales, por ser los más cercanos a los problemas cotidianos de los
mexicanos, tienen mayor capacidad para abrir canales de participación ciudadana,
procesarla y permitir que las preferencias y necesidades de los miembros de la
269
(1990-2015)"
comunidad se reflejen en las tareas de gobierno y en la aplicación de los recursos

públicos. Por su parte, la participación indirecta —propia de las democracias
representativas— responde, en cambio, al interés en aquellos asuntos de alcance
nacional e incluso internacional, encontrando su asidero en los órganos de
representación federal y local.
4.2.5 Transparencia y Rendición de Cuentas
La transparencia en la gestión pública se sintetiza en el derecho de los gobernados

a conocer el desempeño de las autoridades y los resultados del ejercicio de
gobierno. Para hacer efectivo el concepto de transparencia se requiere que los
gobiernos consulten los intereses de los ciudadanos, publiciten planes y decisiones,
compartan información, y actúen de manera abierta. El acceso a la información
gubernamental debe ocurrir sin más límite que el interés público establecido por la
ley.
4.2.6 Estrategias y proyectos para el cambio
Cómo penúltima etapa del modelo estratégico para avanzar hacia una coherente
arquitectura de gobiernos, se presenta el apartado correspondiente a las estrategias
y proyectos para el cambio, con las que se pretende enfocar estratégicamente las
acciones del gobierno para articular los esfuerzos y dar viabilidad a la visión
federalista de este programa.
De acuerdo a los dos ejes de acción del Auténtico Federalismo, se presentan cuatro
polos complementarios entre sí que permiten una propuesta integral de federalismo.
Las estrategias para el cambio son los grandes "cornos" que van a permitir construir
los puentes hacia un estado futuro de resultados satisfactorios.
El primer polo corresponde a la descentralización política, que implica una profunda

redistribución del poder público entre órdenes de gobierno. Se propone transferir la
toma de decisiones, así como las herramientas necesarias para que los gobiernos
locales asuman con plena capacidad y responsabilidad sus nuevas competencias,
270
(1990-2015)"
de acuerdo a un proceso que tome en cuenta las normas básicas de gradualismo y

asimetría.
Dentro del mismo eje, la contraparte de la descentralización política está

representada por el polo del fortalecimiento de los gobiernos locales. Para
garantizar que las responsabilidades, facultades, funciones y recursos que se
descentralicen se traduzcan en un ejercicio de gobierno más eficaz, es
indispensable el establecimiento en los gobiernos locales de una infraestructura
institucional adecuada y de recursos humanos profesionales y certificados.
El tercer polo, con el que abre el segundo eje, está representado por las relaciones
intergubernamentales auténticamente federalistas e implica la creación de
mecanismos que procesen la formulación, elaboración, instrumentación y
evaluación de las políticas públicas de manera conjunta por los tres órdenes de
gobierno. Se trata de crear las redes de comunicación indispensables para convertir
el federalismo en un medio y en un fin.
Como complemento al impulso de relaciones intergubernamentales auténticamente

federalistas, se propone un cuarto polo referido al fortalecimiento de los
mecanismos de participación ciudadana y la rendición de cuentas, que siente las
bases de una sana transparencia en la gestión gubernamental, el ejercicio
adecuado de los recursos públicos y un manejo plenamente público de la
información.
De cada uno de los cuatro polos planteados se desprenden las políticas públicas
que otorgan contenido y coherencia al Auténtico Federalismo. Dichos proyectos se
encuentran planteados y desarrollados en la siguiente sección de este programa y
son los siguientes:
Para la descentralización política deben considerarse la descentralización política y

administrativa, la reestructura de delegaciones federales, la reforma política del
Estado y la distribución de competencias, así como el impulso del federalismo
hacendario.
271
(1990-2015)"
Para el fortalecimiento de gobiernos locales deben tomarse en cuenta el desarrollo

regional equilibrado, la profesionalización, la capacitación y el servicio civil de
carrera en la gestión pública de los gobiernos locales, así como el fortalecimiento
de las haciendas públicas locales y la descentralización impulsada desde los
municipios.
Para promover las relaciones intergubernamentales auténticamente federalistas se

impulsarán y explorarán nuevos espacios y mecanismos de comunicación
intergubernamental tales como la operación de redes de políticas, instancias
sectoriales, consejos técnicos, así como el respeto a la vida asociada de los
gobiernos locales. También se incorporará el uso intensivo de Internet vía los
proyectos e-México, e-Gobierno, e-Local. Además, se constituirá el Instituto
Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal como un espacio de
facilitación y coordinación del proceso federalista.
Para el fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana, y con el fin

de garantizar la rendición de cuentas, se contempla el desarrollo de un conjunto de
proyectos que rescaten e impulsen las buenas prácticas de la participación
ciudadana. Adicionalmente, se creará el Sistema Nacional de Investigación para el
Federalismo y el Desarrollo Municipal y la Biblioteca Federal en Red para que se
divulgue la información y se promueva la investigación en la materia.
Complementariamente, se constituirá el Sistema de Evaluación para un Auténtico
Federalismo (SEAF), y se impulsarán mecanismos de intervención ciudadana para
garantizar la transparencia estadística e informática del INEGI.
Es importante mencionar que cada una de estas acciones se describe a profundidad

dentro de este Programa.
4.2.7 Coherente Arquitectura de Gobiernos
A través de las estrategias y proyectos planteados se pretende lograr un Auténtico

Federalismo caracterizado por una coherente arquitectura de gobiernos de cara a
los ciudadanos. En este sistema, los gobiernos dejan atrás un esquema de
272
(1990-2015)"
gobiernos paralelos que compiten por ejercer su autoridad sobre un mismo asunto
en un sólo territorio y ante una misma población, para pasar a un régimen federalista
donde Federación, estados y municipios se complementan en las tareas de
gobierno bajo mecanismos subsidiarios, eficientes y equitativos. En este tenor, la
coherente arquitectura de gobiernos requiere:
• Gobiernos de leyes, cuya actuación se realice con estricto apego al Estado

de Derecho.
• Gobiernos de calidad, cuyo propósito central sea la satisfacción de las
necesidades de la sociedad.
• Gobiernos comprometidos y con un alto sentido de responsabilidad en su
actuación, a partir de la transparencia y la rendición de cuentas.
• Gobiernos de cooperación, que reivindiquen la articulación de esfuerzos y la
formulación de acuerdos con los demás órdenes de gobierno como premisa
básica de su acción pública.
Gobiernos estratégicos y competitivos que estén a la vanguardia, que definan

democráticamente las prioridades e inviertan eficientemente sus recursos
financieros, humanos, materiales y legales. Gobiernos inteligentes, capaces de
utilizar los más avanzados sistemas administrativos y tecnológicos para optimizar
los recursos y promover la eficacia de su función; abiertos a las experiencias de
éxito registradas en otras partes del mundo para adecuarlas al contexto nacional.
Gobiernos ágiles y flexibles, capaces de aprovechar las oportunidades del y

adecuarse a las circunstancias rápida y eficazmente.
Gobiernos austeros, que trabajen mejor y cuesten menos, que contribuyan al

fortalecimiento de las finanzas y que sometan a las políticas públicas, continuos
procesos de evaluación teniendo como criterios los niveles de valor agregado que
le aportan a la sociedad.
Gobiernos innovadores y competitivos que transformen a las organizaciones

públicas en promotores del desarrollo, con capacidad para solucionar eficiente y
273
(1990-2015)"
rápidamente los problemas que se presenten. Gobiernos de resultados, en los que

la cooperación intergubernamental y la gestión pública eficaz, se traduzcan en
beneficios concretos para la ciudadanía.
274
(1990-2015)"
Conclusiones
La dependencia de las autoridades locales respecto a la federación es una

condición para mantener el estado de fragilidad financiera de los municipios,
quienes presentan en su mayoría una carga de obligaciones en la provisión de
servicios y en la demanda ciudadana que sobrepasa significativamente sus
capacidades financieras. En este sentido, los municipios que son la base de la
estructura de gobierno de nuestro país ha tenido en las últimas décadas un amplio
proceso para su fortalecimiento, destacando las obligaciones y facultades
plasmadas en la Carta Magna, en las constituciones de los Estados, en las leyes
orgánicas Municipales y en diversas leyes que complementan el marco legal para
sustentar las funciones municipales, las cuales buscan ampliar su actuación en
todos los ámbitos de la vida del país.

Por ello el gobierno municipal debe prestar los servicios públicos que satisfagan las
crecientes demandas de la población. De conformidad al Artículo 115
Constitucional, el Ayuntamiento es responsable de los servicios de agua potable,
alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques,
jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito,
así como los que las Legislaturas Locales definan.
Por lo anterior, las actividades municipales requieren de recursos económicos

suficientes que les permitan atender oportuna y eficazmente estas demandas. Así,
para cumplir el mandato constitucional recibe recursos de la federación, resultado
de los Convenios de Coordinación Fiscal y Colaboración Administrativa. Además de
contar con ingresos propios como complemento de sus recursos.
275
(1990-2015)"
Es particularmente grave el que la gran mayoría de los municipios dependan para

subsistir totalmente de las aportaciones que realizan los fondos federales, y no
cuenten con recursos asociados a sus propias actividades de gobierno.
Aunque legalmente el municipio carece de facultades tributarias, el Congreso Local

determina las contribuciones que los habitantes deberán cubrir a la hacienda
municipal. En el ámbito fiscal, la norma que regula la situación de los causantes, es
la Ley de Ingresos y el Código Fiscal, que emite el Congreso Local y que son
decretados por el Ejecutivo Estatal.
De lo anterior, debemos recordar que las principales fuentes de recursos de los

municipios, según el Artículo 115 Constitucional, son las siguientes:
1. La explotación de sus bienes patrimoniales.

2. Las contribuciones que señalen las Legislaturas Locales.
3. Los derechos derivados de la prestación de servicios públicos.
4. Los recursos federales: participaciones y aportaciones
Por otra parte, el sistema fiscal mexicano está altamente centralizado pero, se
observa una importante tendencia al cambio. Las reformas al artículo 115
constitucional realizadas en 1983 y 1999 dan una muestra de ello. Aunque se han
ampliado las funciones de los gobiernos municipales, están limitadas sus
atribuciones y potestades fiscales. Sin embargo, las transferencias de gasto de la
federación a los ayuntamientos, se han incrementado significativamente y de forma
sostenida desde 1995. En la evolución de las finanzas municipales, podemos
encontrar 5 grandes etapas:
1. Una primera etapa -previa a 1980- de moderada autosuficiencia municipal

aunque en precarias condiciones, debido principalmente a un sistema tributario sin
dinamismo y a la ausencia un esquema de coordinación entre los 3 órdenes de
gobierno.
2. Un periodo -década de los ochentas- de un fortalecimiento de los ingresos

municipales, derivado de la reforma constitucional de 1983 que faculta al municipio
276
(1990-2015)"
el cobro del impuesto predial.
3. Una siguiente etapa -hasta 1994- de repunte de las administraciones municipales

que aprovechan sus nuevas potestades y se esfuerzan por generar ingresos propios
directos, especialmente con el cobro de impuestos y tarifas.
4. La crisis de 1995 marca la siguiente etapa –hasta 1997- con una regresión en las
estrategias municipales de generación de ingresos propios. Así mismo, se amplían
las transferencias de recursos del Gobierno Federal a través de los Ramos 26 y 33.
5. A partir de ese momento, y con el impulso de la Reforma Constitucional de 1999,

los municipios, reconocidos plenamente como ámbito de Gobierno, se modernizan
y evolucionan en su interior, a efecto de prestar más y mejores servicios a la
población y, a través de esto, mejorar su situación financiera.
Si bien, lo anterior nos da una idea de la existencia de problemas en el gobierno

municipal, sin duda estos se derivan de factores históricos y de conformación del
sistema político, económico y social del país.
Estos factores sitúan al gobierno municipal en una posición institucional y

administrativa especial, con escasez de autonomía y de recursos para asumir las
funciones que la Constitución le otorga.
Es indudable que el federalismo hacendario debe introducir las reformas

necesarias, para ampliar los espacios de acción y disponibilidad de recursos de los
gobiernos subnacionales, particularmente de los gobiernos municipales. Sin
embargo, es igualmente cierto que los gobiernos municipales deben desarrollar en
el corto plazo, mayores capacidades administrativas y profesionales, para llevar a
cabo la tarea de la hacienda local, de nada servirían más recursos si las estructuras
locales no pueden hacer el mejor uso de los mismos y generar el mayor impacto
posible en el bienestar municipal.
En este sentido, surge la primera medida específica que proponemos como

consecuencia del presente investigación:
277
(1990-2015)"
1) Reconfiguración del espacio de orden municipal, es decir,

redimensionar la distribución del ámbito municipal en aquellos lugares
donde sea necesario dado el espacio geográfico y la densidad de
población, sobre todo en aquellos municipios donde los asentamientos
humanos sean visto disminuidos por efecto de la migración; se debe
considerar que en la génesis de los municipios respondieron a
consideraciones políticas y demográficas que posiblemente han
desaparecido o se han transformado; por lo tanto es urgente la
reconfiguración geográfica de los municipios definiendo su fusión o
desaparición, buscando una escala que permita un correcto gobierno,
el suministro adecuado de servicios públicos, y por lo tanto su
financiamiento.
El trabajo conjunto entre los poderes de gobierno, mantienen un equilibrio en el
desarrollo de sus competencias, por lo cual la mecánica estatal es coordinada en el
logro de objetivos, dando un mejor funcionamiento del gobierno municipal.
Desde la perspectiva de la política pública el municipio representa un mejor espacio

de concertación territorial entre gobierno y ciudadanos para focalizar problemáticas
concretas y proponer soluciones viables e incluyentes.
Ahora bien: ¿por qué en la etapa del diseño de políticas públicas? Porque la
mencionada fase implica la definición y comprensión del problema público a la luz
de sus origines, con la finalidad de estar en condiciones de proponer ideas creativas
y viables para solucionarlo de forma eficiente y democrática.
Nuestro trabajo se ha limitado a describir ideas bajo una metodología descriptiva.

En futuros trabajos será necesario desarrollar análisis cuantitativos y cualitativos de
las políticas públicas adoptadas por el gobierno federal, estatal y municipal en
términos de diagnóstico, diseño, implementación y evaluación. Para tener
información sobre las condiciones institucionales en las que se encuentran los
gobiernos municipales en el país y seguir avanzando en nuestros estudios sobre
cómo llevar los elementos de desarrollo de la ciudadanía al terreno del gobierno
278
(1990-2015)"
local en México de forma viable y concreta.
La administración pública municipal, es la que definirá los programas y acciones

encaminados a proporcionar los servicios públicos suficientes y de calidad, que
tiendan al mejoramiento y progreso de las condiciones de vida de sus habitantes
dentro del territorio municipal.
La administración pública municipal, debe atender los reclamos de la población, con

la finalidad de generar la credibilidad en sus dependencias públicas, sin que se
aparte de los criterios y principios que deben orientar su quehacer público.
Los policías municipales en su actuar, deben observar la legislación que regule sus
actos y conductas, su presencia no es infundir temor entre los habitantes del
territorio municipal, sino que su proceder debe ser con apego al respeto de los
derechos humanos.
2). Ajustar la normas estatales que regulan el financiamiento a los municipios

de manera que se trate distinto a los que son desiguales, en las normas se
deben reconocer las diferencias entre los municipios, términos de
capacidades financieras y operativas para proveer los servicios públicos; en
un marco normativo que se ajuste y reconozca esas diferencias en
necesidades financieras, por ejemplo: en proyectos de inversión en
infraestructura mientras existen municipios que tienen problema con cubrir
sus costos corrientes. Y esto afecta la forma en que los municipios se
organizan para desarrollar adecuadamente sus funciones, como son la
naturaleza y número de comisiones en los cabildos, la representatividad
política y responsabilidad administrativa de estos.
Para esto es necesario:
1.- Que los diferentes niveles de Gobierno continúen en la construcción

de servicios públicos municipales, poniendo especial interés en
aquellos municipios con ingresos de escasa cuantía, pues de lo
279
(1990-2015)"
contrario, los índices de bienestar social se verán estancados, con

repercusiones negativas en el proceso de desarrollo económico y
social del país.
2.- Generalmente los municipios económicamente débiles destinan sus
ingresos ordinarios al pago de su administración, limpieza de calles,
policía, salubridad mantenimiento de edificios públicos, etc. por lo que
para satisfacer sus necesidades en los renglones de Agua Potable,
Alcantarillado, Alumbrado Público y otros servicios municipales,
tienen la necesidad de recurrir a fuentes de financiamiento.
3.- Que los Ayuntamientos establezcan una escala de necesidades
prioritarias en materiales de obras y servicios públicos a fin de que los
recursos propios del Municipio y los provenientes de financiamiento
bancario tengan el mejor uso posible, pues las instituciones
financieras señalan como condición indispensable esta premisa.
Los gobiernos municipales deben estar conscientes que el único camino que tiene
que seguir para resolver los problemas del Municipio es la cooperación económica
de los beneficiarios y del Ayuntamiento, y cuando estos recursos no sean suficientes
para la ejecución de determinado proyecto, es posible complementarlos con
financiamientos, ya que el Estado no puede, en algunos casos, cubrir el costo total
de las obras, a pesar de los buenos deseos de nuestros gobernantes. En todos los
casos en que los Municipios requieran financiamiento para resolver los problemas
que se les presente, deberán recurrir al Gobierno del Estado, específicamente a la
Dirección de Hacienda para que los oriente y aconseje sobre la mejor manera de
llevar a cabo sus gestiones.
a) Por otra parte en la actualidad, la legislación, regulación y los mecanismos de

control se han basado únicamente en establecer candados y determinar
procedimientos para el mejor desempeño en la administración de la Hacienda
Municipal en cuanto a los ingresos y los egresos, dejando de lado al patrimonio
municipal respecto a sus bienes, que adquieren una enorme relevancia en el logro
y cumplimiento de los fines del Municipio.
280
(1990-2015)"
b) Los bienes del Municipio y los rendimientos que éstos producen se manejan sin
entre otros aspectos. Si bien, éste trabajo de investigación lo que pretende es
brindar seguridad jurídica al patrimonio del Municipio, no se debe confundir la
autonomía que se pretende respecto de la administración de éste; es decir, la
sanción como hasta ahora en dichos actos, la dará la Legislatura, pero los
rendimientos que de los bienes se deriven, los manejará libremente el
Ayuntamiento, pues serán ingresos que fortalezcan la Hacienda Municipal.
c) Ante ello, y como consecuencia de la dispersión que el servicio público impone a
los bienes de propiedad municipal, surge la necesidad de implementar mecanismos
y procedimientos de control que ayuden a los Ayuntamientos: primero, a ubicar y
registrar el estatus jurídico de los bienes que les pertenecen, independientemente
que lo hagan en el activo fijo, a efecto de que cada administración municipal en el
proceso de entrega - recepción, traslade la custodia de los bienes muebles e
inmuebles con transparencia y certidumbre; segundo, que se encuentren
debidamente inscritos y amparados con el documento idóneo con todos los efectos
que éste genera; tercero, que se unifiquen criterios respecto a la operación del
Registro Administrativo y cuarto, que el Municipio administre de manera más eficaz
y eficiente su patrimonio, para lograr un mejor desempeño en la administración, uso
y explotación de los bienes que lo integran, redituando en mayores ingresos y por
tanto acrecentando los beneficios directos a la hacienda municipal.
d) La Hacienda Municipal, como ya se hizo mención, se constituye en primera
instancia por los ingresos y los egresos, es decir el manejo de la Cuenta Pública.
Los ingresos forman la parte medular de la Hacienda Municipal, ya que es la manera
de percibir recursos por parte del Municipio; éstos se componen de las
contribuciones que los Ayuntamientos perciben, incluyendo tasas adicionales, que
son establecidos por los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, considerando su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que
tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Constituye también la
281
(1990-2015)"
Hacienda Municipal las participaciones federales con arreglo a los montos y plazos
que determinen anualmente las legislaturas, así como de los ingresos derivados de
la prestación de servicios públicos a su cargo, y de los productos y
aprovechamientos que provengan, entre otros, del uso y manejo de los bienes de
su propiedad.
e) Por ello, esta propuesta consiste en reformar el artículo 97 fracción I, de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México, para desincorporar a los bienes muebles
e inmuebles como parte integrante de la Hacienda Pública Municipal; en el
entendido de que el Patrimonio Municipal es un concepto que engloba a los ya
señalados y por consecuencia es más general. Lo anterior, para guardar
congruencia con la referencia establecida en el artículo 115 Constitucional.
f) Se requiere incorporar al Reglamento del Registro Público de la Propiedad un
apartado correspondiente a la Propiedad Inmobiliaria de Entes Públicos para que
ahí se lleven los registros respecto al manejo, control, gravamen y diversos actos
que la ley le permita a los Municipios realizar respecto de sus bienes; por ende, se
pretende formar la carpeta especial en la cual se integrarán todos los bienes
inmuebles y, de ser posible, también los muebles; logrando una total y efectiva
escrituración y la respectiva inscripción sobre los diversos actos que afecten el
estatus jurídico y el adecuado control respecto a éstos en el Registro Público.
g) Esto es, el Registro Administrativo seguirá siendo operado por los Municipios para
efectos del inventario e identificación, pero con las consideraciones que permitan
unificar los criterios, registros y operación del mismo y que en manos del Instituto
de la Función Registral se llevará la memoria, registro y estatus jurídico respecto al
control, uso y manejo de los bienes municipales. La publicidad e información
inmobiliaria estaría a cargo del Registro Público de la Propiedad.
h) Aunque existan diversas disposiciones que señalen como facultades las de
controlar y regularizar los bienes municipales, en la práctica no se lleva a cabo pues
cada municipalidad guarda sus particularidades. Es por ello que es indispensable la
presente reforma. Así entonces, el Manual para el Control del Patrimonio Municipal
que el Órgano Superior de Fiscalización del Estado presenta contiene la
clasificación de los bienes propiedad del Estado o del Municipio, desglosados en
282
(1990-2015)"
bienes de dominio Público y bienes de dominio Privado, así como la clasificación

contable que constituye la base sobre la cual se hará el registro en el balance
general del activo fijo; enumera, asimismo las diversas formas de cómo puede
incrementarse el Patrimonio Municipal; se establece el procedimiento y las
recomendaciones de carácter general para la elaboración y control del Inventario
que remitirán a este Órgano de Fiscalización; contiene también los Formatos que
habrán de ser de utilidad para llevar el control interno de los bienes en cuanto a su
resguardo, transferencias y bajas de los mismos. Pero deja de lado el estatus y
resguardo jurídico de los bienes, pues todo el procedimiento se lleva como un mero
control inventarial.
i) Se considera indispensable y por demás viable dicha reforma, pues se generaría
un mayor control respecto de los bienes municipales; propiciaría que los bienes se
encuentren acreditados con la escritura pública con los efectos que esto conlleva;
permitiría al Municipio obtener mayores beneficios del uso, explotación o
aprovechamiento de sus bienes; pero sobre todo, acarrearía una verdadera
seguridad jurídica al patrimonio municipal.
j) Es por lo que se considera adecuado la implantación de una Hacienda Municipal
integrada por los ingresos y egresos y la autonomía en sus recursos respecto de los
bienes municipales; lo anterior, constituye una gran obligación para el
Ayuntamiento, por que con este acto el Municipio estaría obligado a regular la
naturaleza de sus bienes, buscando lo mejor para sus intereses y por medio de este
lograr tener una eficaz protección legal de todo su patrimonio.
k) La legislación ya cuenta con las bases necesarias para el control y manejo de los
bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio. Estos controles se tienen que
perfeccionar, pues el procedimiento para cada Municipio consiste únicamente en la
expedición de un catálogo con números de identificación. Los Municipios no cuentan
con escrituras públicas de sus bienes en buena medida porque la exigencia del
Estado termina cuando los Municipios llenan las cédulas donde se inscriben los
bienes; por ello, se requiere uniformar los procesos de registro inventarial y
administrativo; es necesario también la obligación de respaldar jurídicamente el bien
y la situación que guarda; es indispensable que la información sobre dicha situación
283
(1990-2015)"
jurídica sea veraz y se encuentre a cargo de un solo órgano del Estado, para ello,
la carpeta donde se inscriben éstos. La implementación de todo lo anterior,
generaría los beneficios ya descritos y que son claramente visibles.
l) Una vez analizado, la relevancia que tiene la formalización de la estructura estatal
y patrimonial, es necesario:
a) Establecer medidas inmediatas y escalables para transformar la

realidad de los municipios, en este sentido se propone el siguiente
proceso de modernización a la estructura, patrimonio y
financiamiento:
b) Se requiere desarrollar el concepto de patrimonio municipal para
estar en congruencia con lo establecido por la Constitución General
de la República, como parte constitutiva de la hacienda municipal, y
convertir estos activos en fuente de recursos autogenerados.
c) Un marco normativo a nivel federal que unifique y establezca los
mecanismos y sistemas de control administrativo en los municipios,
y permitan optimizar su uso, explotación y aprovechamiento,
homologando procesos y obteniendo economías de escala en los
soportes informáticos de gestión y control de la gestión pública.
d) Protección del estatus jurídico, dimensiones y el estado físico de los
bienes inmuebles del Municipio, a manera de que se realicen los
procedimientos indispensables para escriturarlos e inscribirlos en el
Registro Público de la Propiedad y del Comercio.
e) Es conveniente formalizar y profesionalizar el servicio público
buscando la especialización del cuerpo burocrático y el control del
mismo.
f) Es necesario establecer la regulación y propiciar el control en el uso
de los bienes que tienen a su cargo los municipios obteniendo
eficiencia y un mejor funcionamiento de los bienes que podría
redituar en ingresos en beneficio de la hacienda municipal.
g) Establecer la estructura de vinculación y la asociación de las
entidades municipales para provisión de servicios y la construcción
284
(1990-2015)"
de infraestructura, incluyendo la posibilidad de las asociaciones

públicos-privadas.
h) Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana,
transparencia y rendición de cuentas.
285
(1990-2015)"
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Seminario sobre la Naturaleza y Fundamento del Presupuesto Lic. Germán Mort

Peña Sub-Director de Egresos Estudio sobre Presupuestos C.P. Antonio Uvalle
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