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“Algo só é impossível até que alguém

duvida e acaba provando o


contrário.”
Einstein

1. ESTADO: conceito e evolução do estado moderno

Segundo a teoria contratualista de Locke e Rousseau, o Estado é uma criação dos


homens, resultado do desenvolvimento gradual da cultura humana, como conseqüência
natural das necessidades que exigem e requerem uma sociedade política, juridicamente
organizada. De acordo com o professor Gerson de Brito Melo Bóson (1994:209) “para a
teoria geral do Estado, onde quer que haja o exercício de um poder político, legitimado por
uma ordenação de Direito, escrita ou não, rudimentar ou complexa, estejam os seus
fundamentos originários na paz ou na guerra, na liberdade ou na escravidão, na violência ou
na idéia, aí haverá um Estado”.

O termo Estado, em sua acepção tradicional, coloca-o como sendo a máxima


organização de um grupo de indivíduos sobre um território em virtude de um poder de
comando. Assim, o Estado tem sido definido através de três elementos constitutivos: o povo,
o território e a soberania (o governo), como “um ordenamento jurídico destinado a exercer o
poder soberano sobre um dado território, ao qual estão necessariamente subordinados os
sujeitos a ele pertencentes” (Mortati, 1969, p. 23). Entende-se por governo o conjunto de
poderes e órgãos constitucionais, que exercem funções estatais básicas de forma a conduzir os
negócios públicos.

Um questionamento que surge trata de saber se o Estado sempre existiu ou se é um


fenômeno histórico que aparece num certo momento da evolução da humanidade. Uma tese
recorrente percorre a história do pensamento político no sentido de afirmar que o Estado é o
ordenamento político de uma comunidade, nascendo da dissolução das comunidades
primitivas fundadas sobre os laços de parentesco e da formação de comunidades mais amplas
derivadas da união de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o
sustento) e externas (a defesa). Segundo Bobbio (2001), o nascimento do Estado assinala o
início da era moderna, representando o ponto de passagem da idade primitiva, gradativamente
diferenciada em selvagem e bárbara, à idade civil, onde “civil” está ao mesmo tempo para
cidadão e civilizado.
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Rousseau afirma que a sociedade civil surge do ato daquele que instituiu a propriedade
privada – e que antes dos demais, cercou seu terreno e disse “isto é meu”. Assim, com o
nascimento da propriedade individual nasce a divisão do trabalho que faz com que a
sociedade se divida em classes, nascendo, daí, o poder político, o Estado, cuja função é
essencialmente a de manter o domínio de uma classe sobre a outra, recorrendo inclusive à
força, impedindo que a sociedade dividida em classes se transforme num estado de
permanente anarquia.

Nesse ponto, cabe uma definição positiva de sociedade civil, como termo
indissoluvelmente ligado a Estado, como o lugar onde surgem e se desenvolvem os conflitos
econômicos, sociais, ideológicos, religiosos, que as instituições estatais têm o dever de
resolver através da mediação ou repressão. Os sujeitos desses conflitos e, portanto, da
sociedade civil são as classes sociais, os grupos, os movimentos, as associações, as
organizações de classe, os grupos de interesses, as associações de vários gêneros com fins
sociais, e indiretamente políticos, os movimentos de emancipação de grupos étnicos, de
defesa dos direitos civis, de libertação da mulher, os movimentos dos jovens, etc.

Uma opinião corrente sobre as fontes do pensamento de Hegel, descrita na obra de


Ferguson, afirma que sociedade civil significa sociedade civilizada, denotando uma história
de progresso no qual a “humanidade passou e continua a passar do estado selvagem dos povos
caçadores sem propriedade e sem Estado ao estado bárbaro dos povos que se iniciam na
agricultura e introduzem os primeiros germes de propriedade, ao estado civil caracterizado
pela instituição da propriedade, do comércio e do Estado.

Vale ressaltar, conforme afirma Alexandrino (2007, p. 9), que a organização do


Estado “é matéria de cunho constitucional, especialmente no tocante à divisão política do seu
território, à organização de seus Poderes, à forma de governo adotada e ao modo de aquisição
do poder pelos governantes”.

Organização do Estado

A organização e estrutura do Estado podem ser analisadas sob três aspectos, a saber:

 Forma de Governo: República ou Monarquia;


 Sistema de Governo: Presidencialismo ou Parlamentarismo;

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 Forma de Estado: Estado Unitário ou Federação

A expressão Governo refere-se ao conjunto de Poderes e órgãos constitucionais


responsáveis pela função política de Estado, com o objetivo de estabelecer as diretrizes,
zelando pela direção suprema do Estado. Reflete a expressão política de comando, de
iniciativa e de manutenção da ordem jurídica vigente.

a) Forma de Governo

Baseada na classificação dualista de Maquiavel, a Monarquia é a forma de governo


em que o poder está nas mãos de um indivíduo, sendo que o cargo de Chefe de Estado é
hereditário e vitalício. A República é a forma de governo na qual o cargo de chefe de Estado
é eletivo e temporário e há a existência dos três Poderes, sendo que o Poder Legislativo e o
Poder Executivo derivam de eleições populares, caracterizando-se pela temporariedade dos
mandatos em oposição à vitaliciedade dos cargos públicos.

b) Sistema de Governo

Os sistemas de governo apresentam-se sob duas formas, a depender da forma como se


relacionam os Poderes Executivo e Legislativo: o sistema presidencialista e o sistema
parlamentarista.

No presidencialismo o chefe do Poder Executivo acumula as funções de Chefe de


Estado e Chefe de Governo, predominando o princípio da divisão de Poderes, que devem
gozar de independência e harmonia entre si (CF, art. 2º). Além disso, o chefe do Poder
Executivo não depende do Poder Legislativo para sua investidura nem tampouco o Poder
Legislativo pode ser dissolvido pelo Executivo.

No parlamentarismo, o Poder Executivo divide-se em Chefia de Estado, exercida


pelo Presidente da República ou pelo Monarca e uma Chefia de Governo, exercida pelo
Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro normalmente é
indicado pelo Presidente da República, com a anuência do Parlamento. Se não houver
confiança do Parlamento no Governo, exonera-se, formando-se um novo governo, haja vista
que os governantes não possuem mandato, nem investidura a prazo certo. O contrário também
se aplica, ou seja, caso o Governo entenda que o Parlamento perdeu a confiança do povo,

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poderá optar pela dissolução da Câmara dos Deputados, convocando novas eleições
extraordinárias.

c) Forma de Estado

O Estado Unitário caracteriza-se pela existência de somente um poder político central


no mesmo território, que irradia sua competência, de modo exclusivo, para todo o território
nacional.

Doutrinariamente, classifica-se o Estado Unitário em três espécies distintas, a saber:

 Estado unitário puro: caracterizando-se por uma absoluta centralização do exercício do


Poder;
 Estado unitário descentralizado administrativamente: concentra a tomada de decisão
política nas mãos do Governo Nacional e descentraliza a execução das decisões
políticas já tomadas;
 Estado unitário descentralizado administrativa e politicamente: as decisões são
tomadas no Governo Central e a execução e alguma autonomia é dada para, no caso
concreto, decidir acerca da melhor atitude a ser empregada.

Já no Estado Federado há a coexistência de poderes políticos distintos,


caracterizando-se pela descentralização política de diferentes entidades autônomas,
distribuídas regionalmente, caracterizada pela coordenação e pela autonomia política,
financeira e administrativa. Ressalte-se, no entanto, que todas as administrações, em sua
atuação, estão adstritas às regras estabelecidas no Direito Administrativo, ficando algumas
matérias, especialmente as normas gerais, disciplinadas por leis nacionais com vigência em
todo território nacional. A forma federativa de Estado constitui, no Brasil, clausula pétrea,
insuscetível de mudança por meio de reforma constitucional (CF, art. 60, §4º, I).

Características comuns às Federações:

 Descentralização política;
 Constituição rígida como base jurídica;
 Inexistência de direito de secessão;
 Soberania do Estado Federal;
 Auto-organização dos Estados-Membros;

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 Órgão representativo dos Estados-Membros;


 Guardião da Constituição.

Federação Brasileira

A Federação brasileira surgiu provisoriamente através do Decreto nº 1, de 15.11.1989,


que também institui a forma republicana de governo. Mas foi somente com a primeira
Constituição Republicana de 1891, que estabeleceu em seu art. 1º que “A nação Brazileira
adopta como fórma de governo, sob o regimen representativo, a República Federativa
proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitue-se, por união perpetua e indissolúvel das
suas antigas províncias, em Estados Unidos do Brazil” (redação de acordo com o texto
original).

O art. 1º, caput, da CF/88, estabelece que a República Federativa do Brasil é


formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constituindo-se em Estado Democrático de Direito, sendo que o caput de seu art. 18 também
contempla que a “organização político-administativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição”.

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Com o objetivo de exercer o seu poder soberano, evitar o constante estado e anarquia
e, desta forma, distribuir e exercer a autoridade política, o Estado se utiliza da administração
pública, que, num sentido amplo, deve ser entendida como um sistema de governo existente
para atender aos interesses públicos, apresentando-se como um conjunto de atividades
destinadas à execução de tarefas consideradas como de interesse público, nos três níveis de
governo – federal, estadual ou municipal (Bandeira de Melo, 2007).
Assim , em sentido amplo a administração pública compreende a função política – que
estabelece as diretrizes governamentais, e a função administrativa – que as executa.

Em sentido estrito, a administração pública somente atende à execução de atividades


administrativas, não alcançando a função política. Formalmente a administração pública
constitui o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas destinadas à execução das

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atividades administrativas, correspondendo a todo aparelhamento de que dispõe o Estado para


a consecução das políticas traçadas pelo Governo.

Feitas essas considerações sobre o Estado, importante, a seguir, situá-lo nos


momentos históricos específicos que, como veremos, ditarão as características peculiares da
administração pública contemporânea.

2. EVOLUÇÃO DO ESTADO: aspectos sociais, econômicos e


políticos.

Inicia-se o tema a partir da Alta Idade Média, quando se deu a formação e a


consolidação do sistema feudal. Na Baixa Idade Média, começou a transformação do sistema
feudal e a formação do sistema capitalista. Por isso, a essa fase chamou-se de pré-capitalista.

A crise do sistema feudal no século XI favoreceu a criação das cidades, que deram
origem ao Renascimento Comercial e às primeiras formas de organização. O crescimento das
cidades levou à formação das corporações e, a partir daí, instalou-se uma política de
intervenção na produção econômica, que passou a ditar a quantidade e qualidade dos
produtos, os preços e salários e a emissão de moeda.

Entende-se por mercantilismo justamente esse conjunto de medidas econômicas


formadas na transição do feudalismo para o capitalismo, que caracterizam a rigorosa
intervenção do Estado na economia. O colonialismo, por seu turno, é elemento fundamental
na política mercantilista, pois, pelo monopólio, garantia-se a exclusividade comercial sobre a
produção das colônias.

Em fins da Idade Média caiu o poder feudal, o poder papal e fortaleceu-se o poder
real. Surgiu a monarquia nacional que veio alicerçada por uma burguesia forte, fruto do
desenvolvimento do capitalismo e que evoluiu para o Estado Absolutista. Esse Estado, por seu
turno, foi superado posteriormente pelas revoluções burguesas, dos séculos XVII e XVIII,
sobretudo na Inglaterra e na França, que estabeleceu e reforçou uma nova ordem capitalista,
com base no novo projeto social – o liberalismo. No campo da economia, os princípios
fundamentais do liberalismo econômico podem ser resumidos assim:
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a) Existência de leis naturais em economia, como a lei da oferta e da procura;


b) Livre concorrência e livre cambismo;
c) Defesa da propriedade privada;
d) Liberdade de contrato;
e) Combate ao mercantilismo;
f) Divisão internacional do trabalho.

Finalmente, há que falar da Revolução Industrial, surgida na Inglaterra, completando-


se, assim, a transição para o sistema capitalista. Os resultados dessa revolução afirmaram o
Estado Liberal, criaram a produção em massa – divisão de trabalho e a divisão da sociedade
em duas classes - burguesia industrial (classe dominante) e proletariado (trabalhadores
assalariados), que duramente explorados, deram início a novos movimentos como o
socialismo – em total oposição ao individualismo liberal. Além disso, surgiram os primeiros
movimentos do imperialismo, que com o fim do mercantilismo e as idéias do Iluminismo,
acabaram com o sistema de exploração da colônia pela metrópole.

Acerca do socialismo, vale tecer alguns comentários que marcaram história, como a
publicação do manifesto comunista, elaborado por Karl Marx e Friederich Engels, que abriu
caminho para o socialismo científico, que começou com as revoluções proletárias, verdadeiras
transições para o comunismo.

Cabe observar que a crise do capitalismo foi capaz de gerar a primeira Guerra
Mundial. De fato, na década de 20, a crise do capitalismo indisfarçável ocasionou profunda
recessão, miséria e proletarização, cujas raízes estão no próprio capitalismo do tipo
imperialista, que resultou em problemática divisão de áreas; o crescimento da Alemanha, o
nacionalismo, que gerou interesses econômicos em choque com as pretensões autonomistas
de pequenos países. Finda a guerra, viu-se uma progressiva degradação dos ideais liberais e a
ascensão dos Estados Unidos.

O período entre guerras foi marcado pela maior crise do capitalismo (crise de
superprodução). A capacidade de consumo não acompanhou a produção; daí, a queda do
lucro. Nesse clima, surgiu a Segunda guerra, tendo em vista a necessidade de as potências

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capitalistas redividirem espaços. A conseqüência desta foi, de fato, a redefinição da ordem


mundial em favor das superpotências.

Dessa queda dos ideais liberais, surgiu uma transformação estrutural pelo qual
passou o antigo Estado liberal: nasceu aí a noção contemporânea de Estado Social. Quando o
Estado, coagido pela pressão das massas, confere, no Estado constitucional ou fora deste, os
direitos do trabalho, da previdência, da educação, intervém na economia como distribuidor,
dita o salário, manipula a moeda, regula os preços, combate o desemprego, protege os
enfermos, dá ao trabalhador a casa própria, controla as profissões, compra a produção,
financia as exportações, concede crédito, institui comissões de abastecimento, provê
necessidades individuais, em suma, coloca todas as classes na estreita dependência de seu
poderio econômico, político e social, estendendo sua influência a quase todos os domínios que
dantes pertenciam à área da iniciativa individual, nesse instante, o Estado pode com justiça
receber a denominação de Estado Social.

Atribui-se a Keynes a estratégia político-econômica que, de 30 a 70, transformou a


natureza do Estado, favoreceu a constituição das economias mistas e de proteção social e
abriu o caminho para o Estado ativo e intervencionista, ou Welfare State.

Realizou uma detalhada reavaliação do pensamento neoclássico e elaborou


alternativas às políticas liberais, defendendo não apenas o financiamento público de obras que
criem empregos, como também investimentos privados. Criticou a chamada Lei de Say, um
dos fundamentos teóricos do Laissez-faire, enunciada no início do século XIX. Keynes
insistia no papel de crédito bancário aos empresários e do empréstimo público junto a
particulares para financiar o aumento do volume da produção e do emprego.

Ressalte-se que as idéias de Keynes foram reforçadas pelas medidas promovidas por
Rooselvet, através do New Deal – que se constitui numa série de programas implementados
nos EUA com o objetivo de recuperar a economia em função da grande depressão.

Assim, o surgimento do Estado do Bem-Estar está relacionado a três elementos


essenciais: a existência de excedentes econômicos passíveis de serem realocados pelo Estado
para atender às necessidades sociais; o pensamento Keynesiano, que estruturou a sua base

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teórica; e, a experiência de centralização governamental durante a Segunda Guerra Mundial,


que fomentou o crescimento da capacidade administrativa do Estado.

Apoiado nesses elementos, foram desenvolvidas distintas teorias para o


desenvolvimento do Estado do Bem-Estar Social, a saber:

a) Teoria da Convergência ou lógica da industrialização: afirma que o Estado passou


a adotar políticas sociais voltadas a ação distributiva, que se harmonizava com o
crescimento econômico, da mudança demográfica e da burocratização;
b) Teoria da Cidadania: apoiada na contribuição de T. H. Marshall, que desenvolveu
três componentes da cidadania moderna: direitos civis, políticos e sociais;
c) Teoria Marxista: sustenta a natureza competitiva da dinâmica político-partidária das
democracias de massa, que obrigou os partidos políticos a buscarem o máximo de
apoio eleitoral;
d) Teoria Funcionalista: na mesma linha do Marxismo, defende que os programas
sociais geram harmonia social, garantindo aos trabalhadores um relativo bem-estar;
e) Teoria Neo-institucionalista: confirma a importância das instituições para o
funcionamento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o
estabelecimento de normas que organizem a ação coletiva. Deve-se ressaltar que o
neo-institucionalismo entende por instituições não apenas aquelas reconhecidas
publicamente, como também as constituições estatais.

Acontece, porém, que as despesas públicas passaram a níveis elevados e, assim,


durante a década de 70 com a internacionalização dos problemas econômicos como a
inflação, estagnação e crise do petróleo, iniciou-se um processo de recessão econômica
mundial, encerrando o impressionante período de desenvolvimento e prosperidade iniciado no
pós-guerra e lançando os Estados Nacionais em uma séria crise fiscal.

Como decorrência deste novo cenário econômico de forte recessão, os Estados


Nacionais se tornaram incapazes de atender às demandas sociais geradas no período anterior,
provocando também uma crise de governabilidade.

Assim, a crise fiscal do estado do bem-estar trouxe à tona um discurso que girava em
torno das máximas “reestruturação produtiva”, “globalização” e “crise do Estado”, fazendo

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ressurgir o pensamento liberal. É o que se denomina Neoliberalismo. Passou-se ao


entendimento oposto – de que o Estado intervinha demais, sendo necessária uma nova
regulação do mercado sem o Estado, pois o intervencionismo estatal e as políticas de
subsídios, à custa de um violento endividamento, fracassaram. Segundo Suzane Brunhoff
(1991:25):
“O novo liberalismo econômico propõe uma alternativa simples, já
discutida antes da primeira Guerra Mundial: Estado intervencionista ou
mercado regulador, concessões e desperdícios ou iniciativa privada
eficiente... Aquilo que Keynes não queria fazer, isto é, utilizar critérios de
utilidade e de rentabilidade para julgar as despesas públicas necessárias, a
fim de iniciar ou manter o crescimento, é agora preconizado pelos novos
liberais... Não perturbar a iniciativa privada com regulamentações... O que
estabelece uma ruptura entre Keynes e os novos liberais é a introdução,
feita por estes últimos, de uma hierarquia de legitimidade das despesas
públicas, por referência a um discurso sobre as necessidades sociais. Na
ótica neoclássica, esse novos ortodoxos admitem o aumento das despesas
militares, mas também a redução das despesas sociais do Estado...Tudo
isso, em nome do saneamento da economia atravancada por “elefantes
brancos” (empresa não rentáveis e protegidas), da necessidade da verdade
dos preços e contra a inflação, segundo as necessidades de
competitividade no mercado internacional.”

Atualmente, contudo, já são feitas diversas críticas ao neoliberalismo que, em escala


mundial, resultou no aumento gigantesco do desemprego. Importa-se muito. Para um país sem
capital e sem tecnologia, com juros altos, a competitividade fica inviável. Nesse sentido,
pronunciou-se Eros Grau (1994):

“...De modo que ser moderno, hoje, é no mínimo já ter consciência de que
o mercado é impossível sem uma legislação que o proteja e uma
vigorosamente reacional intervenção, destinada a assegurar sua existência
e preservação...Assim, parece-me que a opção por um mercado livre,
hoje, apenas não corresponde a uma aspiração de volta ao passado porque
em verdade os mercados jamais funcionaram livremente...O aumento da
produtividade das economias desenvolvidas, exacerbado pela revolução
da informática e da microeletrônica, limita e restringe o acesso aos
mercados pelos Estados do Terceiro Mundo....Não creio seja possível,
entre nós, a opção por um mercado livre.”

Aliado a esses fatores, o processo de globalização, caracterizado pela


internacionalização de mercados, desregulamentação do fluxo internacional de capitais e
pelos impressionantes avanços tecnológicos e científicos, enfraqueceu o poder dos Estados
Nacionais de influir decisivamente na condução da política macroeconômica e de formular e
implementar políticas públicas, pela falta de recursos e pela incapacidade de enfrentar a
atuação dos grandes conglomerados econômicos multinacionais. Acerca da globalização,
Leonard Brant (1996) define:

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“Num mundo globalizado, são as grandes empresas internacionais que


ditam as regras de sobrevivência. O poder econômico e o poder político
vão sendo transferidos do público para o privado. A competição por
capital e investimentos faz com que, cada vez mais, os Estados aceitem
concessões econômicas, adaptem suas legislações às demandas do grande
capital internacional e administrem seus recursos satisfazendo aos
interesses privados em detrimento dos interesses públicos... Nesse
sentido, se por um lado o liberalismo contemporâneo, aliado à
globalização, dinamiza o consumo; por outro, ele aprofunda o acúmulo de
capital, a exclusão social e o desemprego.”

Vale ressaltar ainda que esse cenário é marcado politicamente pelo Estado
Democrático de Direito, cujo princípio basilar é o da legalidade, mas a lei que realize a
igualdade de justiça, não na sua generalidade, mas, sim, pela busca da igualdade das
condições dos socialmente desiguais, cuja tarefa fundamental consiste em superar as
desigualdades sociais e regionais e instaurar um regime democrático que realize a justiça
social.

Nesse contexto, cumpre falar da Socialdemocracia que, segundo FHC, “não aceita a
tese do quanto menos governo melhor”, pois nem sempre as leis de mercado e da livre
concorrência são capazes de harmonizar automaticamente os interesses particulares e o
interesse geral da sociedade, como afirmam os liberais. A socialdemocracia reconhece as leis
do mercado e o dinamismo da empresa, mas sujeita-os ao controle democrático da sociedade,
através do Estado e das organizações não-estatais, e que se preocupa, sobretudo, em reforçar e
tornar mais eficiente à atuação do Estado nas áreas diretamente ligadas ao bem-estar social.

Esse é o quadro geral das mudanças mundiais. No entanto, para inseri-las no


contexto nacional faz-se necessário discutir a nossa história como nascedouro das grandes
reformas.

2.1. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL:


aspectos sociais, econômicos e políticos.

Com o objetivo de entender o significado histórico do papel do Estado na sociedade


brasileira, e a resistência cultural profundamente enraizada que impedem grandes reformas de

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suas estruturas, faz-se necessário trazer a baila algumas características que remontam nossa
herança colonial e sua cultura política patrimonialista.

A expansão ultramarina do Reino de Portugal demonstrou algumas transformações


de seus costumes: aversão ao trabalho, mania nobiliárquica (relativo à nobreza, suas armas,
brasões), decadência da família, predação e rapinagem (Zancanaro, 1994).

Essa ética lusitana foi responsável pela degeneração do Estado português a partir de
suas instituições, principalmente a monarquia. A administração da Colônia brasileira, levado a
cabo ao longo de três séculos, não obstante as mudanças ocorridas nas relações entre a
metrópole e a colônia, reproduz os vícios do Estado Português: centralização, regulações
embaralhadas e forte influência da igreja.

O Brasil não constituía uma unidade para os efeitos da administração, mas um


conjunto de capitanias que socialmente pautavam-se no velho sistema de privilégios. Do rei
ao governador-geral (vice-rei) aos capitães (capitanias) passava-se uma complexa, confusa,
tumultuada e fluída hierarquia. O gabinete geral de muitos auxiliares, casas, conselhos e
mesas constituíam-se no domínio absoluto do monarca. A chegada da coroa fez consolidar
uma administração pública forte e disfuncionalmente carregada da herança lusitana, não só
colonial, mas, sobretudo, oriunda da corte portuguesa. Socialmente pautava-se no velho
sistema de privilégios e institucionalmente pautava-se no modelo de gestão que
sobrevalorizava o caráter jurídico da ação pública.

Ao lado da imobilidade do Império, escorada no velho arcabouço da política


retrógrada, estava o próprio imperador, D.Pedro II, que, absorvido por minúcias
administrativas e manias literárias, não era capaz de uma visão de conjunto do Estado. Para
ele política e administração se confundiam com o corriqueiro expediente diário de despachar
papéis ou fiscalizar a conduta de subordinados. Na administração prevalecia o paternalismo e
o nepotismo que empregava inúteis letrados, na prática do bacharelismo, cujos critérios de
seleção e provimento oscilavam entre o status, o parentesco e o favoritismo (Motta e Caldas,
1997).

Após a independência, o advento da República dos Estados Unidos do Brasil, pelo


Decreto nº 1 de 1º de novembro de 1889, trouxe algumas mudanças políticas e institucionais
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significativas à administração pública herdada do Império. Os estados passaram a ser


autônomos, criaram seus próprios governos, câmaras legislativas e constituições. Os órgãos
legislativos do Império foram extintos e o Conselho de Estado imperial foi substituído pelo
Governo Provisório, até que a nova Constituição demarcasse nitidamente os Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário (HaddocK Lobo, 1965).

Vale ressaltar que apesar dessas mudanças, do ponto de vista das organizações
públicas, essa fase não implicou uma maior demanda sobre a administração pública, nem
registrou esforços sistemáticos de reforma administrativa, senão reestruturações ministeriais
próprias da atividade governamental do Império e da implantação do federalismo
desconcentrado da República Velha.

Pouco se pode falar de controle nesta época. O início de controle da administração


pública no Brasil se fez presente na Lei 4536 de janeiro de 1922, que autorizou o Código de
Contabilidade da União, e no Decreto 15.783 de 1922, que aprovou o regulamento da
Contabilidade Pública.

No bojo dessas mudanças, a política dos governadores, sustentada pelo coronelismo,


passou a exercer mais influência política junto ao governo central e a definir as relações entre
Estado e sociedade numa base clientelista que tendia a se estender para fora dos limites da
parentela local e se institucionalizar no sistema político. Via-se que o regime continuava
oligárquico, ou seja, a estrutura econômica e de poder não haviam mudado.

Assim, nossa herança colonial fez surgir um conglomerado de estruturas


oligárquicas de poder espalhadas pelo País. Algumas delas organizaram-se como sistemas
fechados, baseadas nos latifúndios improdutivos, na escravidão e na regra senhorial que foi
temperada pela administração política de favores aos clientes locais (Martins, 1993).

Até as primeiras décadas do século 20, a acumulação capitalista e as atividades de


exportação (tais como o café) eram extremamente dependentes da manipulação da taxa de
câmbio pelo Estado, com o objetivo de compensar as oscilações do preço dos produtos
agrícolas no mercado internacional. Por outro lado, o progresso das iniciativas manufatureiras
no sul do Brasil era ainda mais dependente das tarifas protecionistas do Estado, como, mais
tarde, o foi a industrialização por substituição de importações.
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É preciso ter em mente que nos países da América latina, as idéias de progresso não
vieram de um processo interno, nem foram legitimadas por um processo de observação pela
sociedade, no que se refere a resultados, mas, conforme afirma Cristovam Buarque (1990),
esse processo vem desadaptado à realidade cultural e desajustado das necessidades da
população.

Fala-se em revolução burguesa no Brasil, mas o que se tem é uma classe dominante
com traços de burguesia e tecnocracia cosmopolitas imbricada de valores e comportamentos
de uma aristocracia formada de senhores de engenho.

A chamada república velha foi marcada por uma profunda instabilidade política e
pelos corruptos sistemas do “coronelismo” e do “voto a cabresto”. Não haviam partidos
nacionais, e a “delegação” política era realizada em distritos comandados por chefes
(coronéis) locais.

Em 1922, foi fundado o Partido Comunista do Brasil, depois Partido Comunista


Brasileiro. Nesta época ocorrera um aumento da capacidade reivindicatória da classe
trabalhadora, com o crescimento da convulsão social. O setor agrário exportador teve
quebrada a sua hegemonia política absoluta pelo avanço do poder da burguesia industrial.

Aproveitando-se da crise gerada pela corrupção da República Velha e do


descontentamento de algumas oligarquias regionais, em especial a Mineira e a Gaúcha, com o
predomínio político de São Paulo no governo de Washington Luís, ergueu-se um movimento
revolucionário comandado pelo ex-governador do Rio Grande do Sul, Getúlio Vargas. A crise
política determinou o fim do regime da República Velha, através da Revolução de 30.

Nesse contexto, vê-se que a administração pública no Brasil, desde 1822, após a
proclamação da independência, até 1930, foi marcada por um “Estado Policial” ou
“Absoluto”. Neste período, imperou o exercício da legalidade. A administração era auto-
centrada e a sociedade não tinha a menor possibilidade de interferir nos destinos dos recursos
públicos. Além disso, o Estado assegurava posição e função a pessoas letradas, o que
contribuía para a formação de uma classe média no país. A administração, é marcada pelo
patrimonialismo. Os cargos públicos eram sinônimos de nobreza e eram transferidos de pai
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para filho. A corrupção e o nepotismo foram características marcantes desta fase (Guerreiro
Ramos, 1984).

Com a revolução de 1930 e o estabelecimento do Estado Novo, ocorreu o fim do


“Estado de Polícia”. Deu-se início, então, a uma nova fase com a introdução do modelo
clássico ou racional-legal.

O interesse público e o controle a priori passaram a determinar esta fase


denominada como administração burocrática (Guerreiro Ramos, 1984). Vale acrescentar
que três diretrizes principais foram propostas e apoiadas por Vargas, inspiradas no serviço
público britânico: critérios profissionais para o ingresso no serviço público,
desenvolvimento de carreiras e regras de promoção baseadas no mérito.

A criação do DASP (Departamento Administrativo do Setor Público), em 1938,


através do DL 579, constituiu-se no marco de introdução desta nova forma de administração,
informada pelos princípios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a impessoalidade, o
formalismo, a profissionalização, a idéia de carreira e a hierarquia funcional.

Órgão previsto pela Constituição de 1937, o DASP, formulador e executor,


diretamente subordinado à Presidência da República, tinha como principais objetivos:

• A administração do pessoal: através da seleção e aperfeiçoamento do pessoal


administrativo por meio do sistema de mérito, com a realização de concurso
público e avaliação de desempenho funcional; criação do regulamento de
promoções; elaboração do projeto do estatuto dos funcionários públicos civis,
proposição de um programa de aperfeiçoamento de funcionários públicos no
estrangeiro; institucionalização de um programa de treinamento;
• A elaboração da proposta do orçamento federal e a fiscalização orçamentária;
• Simplificação e padronização da administração de materiais;
• A cooperação no estabelecimento de órgãos reguladores (conselhos, comissões)
nas áreas econômicas e fiscal, surgindo daí o primeiro grupo de empresas de
economia mista;
• Divulgação e reconhecimento da teoria administrativa;

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• Formação de grupos de especialistas.

Desde a sua criação até o fim do Estado Novo, o DASP foi presidido por Luís
Simões Lopes. Nesse período, o órgão conheceu um contínuo processo de fortalecimento,
chegando a exercer forte influência sobre as políticas governamentais então implementadas.

Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP passou por um profundo


processo de reestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento, em razão da ênfase
exagerada no controle, da forte centralização, da observância de normas gerais e inflexíveis e
da pretensão de realizar uma reforma global e imediata.

A partir de então, suas funções assumiram um caráter de assessoria, exceto no


tocante à seleção e aperfeiçoamento de pessoal, área em que se manteve como órgão executor.

Vale ressaltar que o movimento revolucionário que levou Getúlio ao poder e


implantou o Estado burocrático e autoritário foi marcado por algumas contradições:
primeiro porque possuía um componente liberal que contestava a farsa das eleições, tentando
terminar com o poder das oligarquias coronelistas e, segundo, porque muitos de seus
seguidores constituíam as próprias oligarquias dominantes.

Raimundo Faoro defende que existiu um hibridismo de burocracia patrimonial e


que o poder político não era exercido nem para atender aos interesses das classes agrárias, ou
latifundiárias, nem àqueles das classes burguesas, que mal se haviam constituído como tal. O
poder político era exercido em causa própria, por um grupo social cuja característica era,
exatamente, a de dominar a máquina política e administrativa do país, através da qual fazia
derivar seus benefícios de poder, prestígio e riqueza.

De acordo com Raymundo Faoro, constituía-se um “estamento burocrático”, uma


nova elite que tinha se originado na formação do Estado português dos tempos dos
descobrimentos, senão antes, e que se reencarnaria depois naquilo que ele chamaria de o
“Patronato Político Brasileiro”.

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Assim, a partir da Revolução de Trinta ocorrerá um “fortalecimento do poder do


Estado em relação à sociedade civil”, quer dizer, o fortalecimento dos “estamentos
burocráticos” (forças armadas, altos funcionários públicos e tecnocratas) sobre as classes
sociais. Eis as palavras de Faoro acerca do assunto:

“(...) O estamento burocrático, fundado no sistema patrimonial do


capitalismo politicamente orientado, adquiriu o conteúdo aristocrático,
da nobreza da toga e do título. A pressão da ideologia liberal e
democrática não quebrou, nem diluiu, nem desfez o patronato político
sobre a nação impenetrável ao poder majoritário, mesmo na transação
aristocrático-plebéia do elitismo moderno. O patriciado despido de
brasões, de vestimentos ornamentais de casacas ostensivas, governa e
impera, tutela e curatela. O poder – a soberania nominalmente popular
– tem donos, que não emanam da nação, da sociedade, da plebe ignata
e pobre. O chefe não é um delegado, mas um gestor de negócios e não
mandatário. O Estado, pela cooptação sempre que possível, pela
violência se necessário, resiste a todos os assaltos, reduzido, nos seus
conflitos, à conquista dos membros graduados de seu estado maior. E o
povo, palavra e não realidade dos contestatórios, que quer ele? Este
oscila entre o parasitismo, a mobilização das passeatas sem
participação política, e a nacionalização do poder, mais preocupado
com os novos senhores, filhos do dinheiro e da subversão, do que com
os comandantes do alto, paternais e, como bom príncipe, dispensários
de justiça e proteção. A lei, retórica e elegante, não o interessa. A
eleição, mesmo formalmente livre, lhe reserva a escolha entre opções
que ele não formulou.” (FAORO, 1979:748)

Assim, a reforma modernizante mais importante das estruturas do Estado no Brasil


data do final da década de 30, mas logo foi transformada em um meio-termo entre a
modernização e a síndrome cultural-populista.

Estabeleceu-se desde então um padrão duplo e persistente. Para os altos escalões da


burocracia, foram adotados acessos mediante concurso; carreiras, promoção baseada em
critérios de mérito e salários adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma era a
admissão por indicação clientelista, as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o
critério de promoção baseava-se no tempo de serviço e não no mérito; e a erosão dos salários
tornou-se intermitente.

A queda da ditadura Vargas e a democratização do Brasil em 1945 não ajudaram a


modernizar a administração pública como um todo.

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De um lado a administração ficou mais transparente frente ao Congresso; de outro


lado, os partidos políticos ampliavam suas práticas clientelistas ao fazerem indicações dentro
da classe média baixa para os cargos públicos. Ocorre a criação de cargos para pessoas, e não
pessoas para os cargos. Esse procedimento acabou ocorrendo em uma economia onde a
velocidade de criação de empregos não acompanhou as necessidades do crescimento
demográfico. Pertencer ao Estado para grupos de maior posição social também era uma
questão de status.

Vale ressaltar que a Constituição de 1946, no seu art. 23, do ADCT, efetivou todos
os servidores que haviam ingressado no serviço público sem concurso, mostrando que a
tentativa de profissionalizar a administração pública não lograra êxito.

Acrescente-se que em 1947, surgiu os primeiros ensaios da realização de um


planejamento de políticas públicas no Brasil, com o Plano Salte, que visava o investimento
em quatro áreas consideradas prioritárias: saúde, alimentação, transportes e energia.

Em outras palavras, a barganha dos partidos políticos com seus eleitores vinha da sua
capacidade de dar-lhes acesso a emprego no aparelho do Estado e/ou de manipular recursos
ou subsídios públicos do seu interesse pessoal ou corporativo — em lugar de agregar e
converter demandas sociais em políticas públicas orientadas para reformas. Esse é o cerne da
cultura política populista-clientelista.

Todos esses procedimentos foram criando um Estado inchado, o que dificultou a


penetração do capitalismo na economia e nas transformações políticas necessárias para vencer
essa ordem. Até 1945, o Estado aumentou sua indústria de base, passando a ter uma função
mais intervencionista.

Esse híbrido administrativo ainda foi mais exacerbado no período de governo de


Juscelino Kubitschek (1956/61) onde a decisão de acelerar o crescimento econômico
praticamente criou mecanismos paralelos de governo, ficando a estrutura burocrática
tradicional impregnada dos padrões rebaixados de eficiência. A decisão política de crescer
“50 anos em 5” fez com que fossem criadas uma série de empresas estatais, sem abandonar o
modelo existente, como se tivesse ficado congelado. Ao que tudo indica, nesse período de
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democracia (1946/1964) não parece ter havido um esforço de fazer um aprofundamento das
estruturas burocráticas ou uma correção do que houve de equivocado e distorcido nestas.

Acrescente-se que foi no governo de JK que foi lançado o Plano de Metas, em


1956, elaborado pelo BNDE, que consolidou o movimento desenvolvimentista, inclusive com
a previsão da construção de Brasília.

Esse governo criou comissões para estudos administrativos e ministérios e tentou


revitalizar o DASP, visando dar sustentação ao processo de industrialização do país e tornar o
aparelho mais eficiente. O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek (1955-60)
proveu o governo de uma equipe altamente competente de servidores públicos capazes de
projetar e implementar metas ambiciosas de desenvolvimento; ao mesmo tempo, os serviços
públicos a cargo da burocracia do dia-a-dia continuaram a apresentar padrões extremamente
baixos, não conseguindo superar os obstáculos políticos existentes.

Em 1962, a Lei 4069, determinou o enquadramento como servidores públicos de


todos que contassem com mais de 5 anos de serviço público, independente da forma de
ingresso, concedendo estabilidade no serviço público.

A primeira grande reforma só veio a ocorrer no período do Estado Burocrático-


autoritário, em 1967, através do Decreto-lei nº 200, que propôs uma reforma das estruturas
do Estado e dos procedimentos burocráticos, criando as empresas estatais, fundações e
autarquias. As decisões eram tomadas por uma burocracia altamente qualificada, proveniente
das Forças Armadas, do próprio Estado e de empresas privadas. Pode-se dizer que o Decreto-
lei 200 constituiu-se num marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser
considerado como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil.
Apresentou os seguintes aspectos principais:

• Efetuou a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas


públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo
operacional por meio da descentralização funcional.
• Instituiu como princípios de racionalidade administrativa, o planejamento e
o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores
(desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e
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informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o


controle.

O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área


produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de
"flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades
econômicas do Estado.

Conseguiu-se, também, consolidar a idéia de planejamento, orçamento e execução


financeira; facultou-se à administração federal admitir servidores celetistas, ao lado dos
estatutários e foram criadas fundações de direito privado que não se sujeitavam às normas da
administração direta e autárquica, no que concerne à contratação de pessoal.

Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº. 200/67 não desencadearam


mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de
núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e
ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade,
enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não
desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés,
contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

A criação de uma administração direta e indireta criou uma série de disparidades


dada a diferença de status entre uma e outra. A administração indireta gozava de melhores
salários, capacitações e capacidade de decisão. Isso fez com que a administração direta se
deteriorasse. Assim, o novo regime descola a administração pública direta para empreender
seu esforço desenvolvimentista. Renega-se a administração direta marcada pela ineficiência e
pelos vícios do processo histórico brasileiro e alarga-se a administração indireta sob o
argumento que estas estruturas eram mais ágeis e desamarradas.

Além disso, apesar de pregar a descentralização, propagou-se uma forte


concentração de poderes no Governo Federal que exercia controle e fiscalização,
condicionando a liberação de recursos ao cumprimento de algumas condições.

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A política econômica da ditadura foi influenciada por profunda expansão do capital


público, principalmente no setor financeiro, graças ao aumento da capacidade extrativa do
Estado. Segundo Luciano MARTINS (1991:41-82), o período correspondente à ditadura
militar foi marcado por dois movimentos, um centrípeto, com uma concentração e aumento
da capacidade extrativa do Estado, principalmente da União, e outro centrífugo, com a
expansão da atividade empresarial do Estado.

Ressalte-se, ademais, que a autonomia adquirida por algumas dessas empresas fez
surgir novas formas de articulação e relacionamento entre a burocracia pública e os interesses
privados, como um tráfego novo e incontrolável entre os interesses públicos e privados – indo
muito além das práticas convencionais de lobby e assentando os fundamentos do que mais
tarde assumiria a forma de corrupção generalizada nos altos escalões do aparelho do Estado.

Assim, o patrimonialismo irradiava-se também pelos setores da administração


indireta e possivelmente com uma voracidade maior do que na direta, dado o volume de
recursos e decisões estratégicas manipuladas por aquela esfera de governo.

É interessante citar que a Constituição de 1967, concedeu estabilidade a todos os


servidores da União, Estados e Municípios, apesar de estabelecer a investidura no serviço
público através de concurso público, como regra geral. Esta é a terceira vez que desde a
criação do DASP que emerge no cenário administrativo a cultura política clientelista, através
da burla ao concurso público.

Em 1970, como forma de trazer a reforma para o seio do debate, foi criada a
SEMOR – Secretaria de Modernização – que intentou implantar novas técnicas de gestão, e
funcionava paralelo ao DASP, que já se encontrava totalmente desestruturado. Dada as
dificuldades políticas, muito pouco se conseguiu avançar.

No Estado desenvolvimentista, típico da situação brasileira dos anos 30 aos 80, a


administração burocrática era uma forma de apropriação dos excedentes por uma nova classe
média de burocratas onde “o excedente produzido pela economia foi dividido entre os
capitalistas e os burocratas que, além dos mecanismos de mercado, usaram o controle político
do Estado para enriquecimento próprio” (Bresser Pereira, 1997).

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É mister frisar que esse período foi marcado, também, por avanços na área de
planejamento público, pois além do Decreto lei 200/67, foram lançados dois planos: o
primeiro em 1972, o I Plano Nacional de Desenvolvimento – I PND; o segundo, de 1975 a
1979, o II PND. Tais planos, no entanto, gozavam das mesmas características, típicas do
estado racional: um grande insulamento burocrático, que impedia a accountability e a
responsividade do sistema.

Além disso, em 1979 (até 1981) houve a criação do Programa Nacional de


Desburocratização – PrND – do Ministério da Desburocratização que visava uma
aproximação entre o Estado e a sociedade através da simplificação dos procedimentos,
valorização do cidadão e estímulo aos empreendimentos privados, como o Estatuto da
Microempresas. Já no início da década de 90, outras medidas visando à simplificação foram
adotadas através do Programa Federal de Desregulamentação.

Os anos 80 assistem à necessidade de uma nova configuração do Estado frente a


mudanças significativas na economia, em especial, nos sistemas produtivos e no capital
financeiro. No caso dos países desenvolvidos a questão se colocava em termos do
esgotamento do Estado de Bem-Estar Social, enquanto que no caso dos países periféricos
ou emergentes o esgotamento era do chamado Estado Desenvolvimentista. Em ambos os
casos, o remédio recomendado era a diminuição do Estado, de seu papel, de suas funções, no
ideário neoliberal, dada a crise econômica e estrutural que esse se encontrava.

O avanço da crise econômica impôs a prática de ajustes conjunturais na economia e a


adoção de um modelo de ajuste do setor público de natureza predominantemente fiscal que
resultou numa fase de intensa desmodernização, ou seja, uma quase completa desarticulação
do sistema de formulação e implementação de políticas públicas.

Em 1986 ocorreu a extinção formal do DASP, que foi substituído pela SEDAP –
Secretaria de Administração Pública da Presidência da República, encarregada da
coordenação, orientação e controle das atividades relativas à administração de pessoal civil e
de serviços gerais, da modernização e organização administrativa e da desburocratização. Em
1989, a SEDAP é extinta e suas atribuições são repassadas para a Secretaria de
Planejamento e Coordenação – SEPLAN.

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No governo Sarney houve uma implementação parcial das políticas sociais,


estampado principalmente na Constituição de 1988. Nesta fase, houve um retorno parcial da
democracia e uma forte necessidade de controlar a inflação.

Os legisladores constituintes de 1988 optaram por edificar uma estrutura


burocrática clássica, fundada no controle rígido de procedimentos, na hierarquia, na
separação absoluta entre política e administração. Enfim, a “Constituição Cidadã”
estabeleceu um modelo de administração racional-legal que remontava às idéias dos
reformadores do século XIX.

O modelo gerencial de administração pública erigido pelo Decreto-Lei n.º 200 foi
identificado como “entulho autoritário” e, em vez de se tentar corrigir as distorções
apresentadas pela reforma gerencial de 1967, promoveu-se um retrocesso burocrático,
fortalecendo a centralização administrativa, diminuindo drasticamente a autonomia das
entidades da Administração Indireta, submetendo-as basicamente às mesmas normas impostas
à Administração Direta.

[...] Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram


nesse momento uma incrível falta de capacidade de ver o novo.
Perceberam apenas que a Administração burocrática clássica, que
começara a ser implantada no País nos anos 30, não havia sido
plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratégias
descentralizadoras – as autarquias e as fundações públicas – que não se
enquadravam no modelo burocrático-profissional clássico. Notaram que
essa descentralização havia aberto um certo espaço para o clientelismo,
principalmente no nível dos estados e municípios – clientelismo esse que
se acentuara após a redemocratização. Não perceberam que as formas
mais descentralizadas e flexíveis de administração, que o Decreto-Lei 200
havia consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado
administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais. E decidiram,
primeiro, completar a revolução burocrática, para depois pensar nos
princípios da moderna administração pública (BRESSER PEREIRA,
1998, p. 12).

Nesse ponto, cabe citar, ainda, alguns comentários feitos por Bresser Pereira, acerca
da CF de 88, contidas no PDRAE, que refletem as mudanças na administração pública:

O Retrocesso de 1988

As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto,


paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória
democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos
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públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os
políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De
outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças
conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu
crescimento excessivo.

A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um


retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o
Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao
estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as
mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova
Constituição determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da
estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para
os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da
administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias
públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.

Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que


dominou o país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da
alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma
irracional.

O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da


descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-Lei nº 200 teria
promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de
excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das
autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a
admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como
causas do mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à
crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas
como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar
procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma
ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles
burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de
novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.

Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo


a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública
burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a
instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração
pública burocrática. Como exemplos, temos a estabilidade rígida para todos os servidores
civis , diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração
direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação
com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.

Todos esses fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública


brasileira, não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são
majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. Essas qualidades, que
eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi
implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou

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no desenvolvimento econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e


50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria de
bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a
liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o
espírito público da burocracia brasileira.

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. O governo


de Collor foi marcado pelo fechamento ao debate político das reformas, formuladas mediante
um baixo grau de consenso social e implementada de maneira autoritária e inconseqüente. O
lema da moralização do serviço público foi rapidamente derrubado por evidências de
privatização do Estado no bojo da maior estrutura patrimonialista da história da República – o
esquema PC. Assim, esse governo foi marcado pelo fechamento de órgãos indispensáveis,
ocasionando o desmantelamento da máquina pública e a desmoralização da burocracia
pública e dos servidores públicos.

Com relação à estrutura administrativa do governo Collor, a SEPLAN foi extinta e


no lugar desta foi criada a SAF – Secretaria de Administração Federal (Lei 8020/90), que
empreendeu as ações político-administrativas do governo.

A reforma administrativa do governo Itamar Franco caracterizou-se, inicialmente


pela reversão da reforma administrativa de Collor, o que implicou a reorganização da
macroestrutura governamental nos moldes da Nova República, inclusive no que se refere à
finalidade de barganha política por escalões de governo. Fundamentalmente, este governo
manteve-se incapacitado de iniciar um processo de ajuste estrutural na administração pública,
onde a barganha instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment.

È no governo Fernando Henrique Cardoso que a reforma da administração pública


adquire foros de importância, passando a ser uma questão nacional com a transformação da
Secretaria da Administração Federal, que geria o serviço público, em Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), isto quer dizer, a reforma do
Estado não só entra na pauta governamental como ganha um ministério para conduzi-la.

Acrescenta-se que na reforma ministerial que inaugurou, em janeiro de 1999, o


segundo governo Fernando Henrique Cardoso o MARE foi fundido com o Ministério do
Planejamento, passando o novo ministério a ser chamado Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
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Feitas essas considerações sobre o Estado, importante, a seguir, situá-lo nos


momentos históricos específicos que, como veremos, ditarão as características peculiares da
administração pública contemporânea.

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