Você está na página 1de 186

Modelos de supervisão

financeira em Portugal
e no contexto
da União Europeia
Luís Silva Morais
Doutor em Direito
Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

As opiniões expressas neste Estudo são da responsabilidade


do autor, não constituindo naturalmente a opinião do Banco
de Portugal ou do Eurosistema.

Lisboa, 2016 • www.bportugal.pt


Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia | 2016 • Banco de Portugal Rua do
Comércio, 148 | 1100-150 Lisboa • www.bportugal.pt • Edição Gabinete do Governador • Design Direção de Comunicação |
Unidade de Imagem e Design Gráfico • Tiragem 80 exemplares • ISBN 978-989-678-439-3 (impresso) • ISBN 978-989-678-438-6
(online) • Depósito Legal n.º 410413/16
Índice

I Introdução e perspetiva geral


1. Modelos institucionais de supervisão financeira e objetivos da regulação e supervisão
do setor financeiro – razão de ordem | 9
1.1. Considerações preliminares – objeto essencial do estudo | 9
1.2. A arquitetura da supervisão financeira e a distinção concetual entre regulação
e supervisão do setor financeiro | 10
1.3. Estrutura e sequência de análise do estudo – razão de ordem | 11
1.4. Evoluções recentes dos objetivos da regulação e supervisão financeira
e a arquitetura institucional da supervisão | 14
2. A relevância da arquitetura institucional da supervisão financeira à luz da experiência
da recente crise internacional | 18
2.1. Perspetiva geral | 18
2.2. A relevância da arquitetura institucional da supervisão financeira | 20
2.3. Grandes tendências evolutivas dos modelos institucionais de supervisão
financeira | 21

II Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro


em Portugal numa perspetiva comparada
1. Modelo tripartido de supervisão financeira, com responsabilidades divididas por três
autoridades em função de um critério setorial | 29
1.1. As origens do atual modelo de supervisão financeira no quadro da evolução recente
do sistema financeiro português | 29
1.2. O enquadramento institucional das três autoridades nacionais de supervisão
financeira | 34
1.º – O vértice da supervisão bancária | 34
2.º – O vértice da supervisão de seguros e fundos de pensões | 38
3.º – O vértice da supervisão dos mercados de capitais | 40
2. A origem e o contexto da criação do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros | 42
2.1. A criação do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros em 2000 | 42
2.2. Tendências verificadas no espaço europeu e em termos internacionais
à data da criação do CNSF | 46
2.3. Evoluções ulteriores à criação do CNSF no espaço europeu – dois movimentos
contraditórios | 48
2.4. A consulta pública desencadeada pelo XVII Governo Constitucional em 2009
– Reforma da Supervisão Financeira em Portugal | 52
3. Análise de modelos de supervisão financeira alternativos seguindo critérios diversos
do setorial | 54
3.1. Perspetiva geral e evoluções recentes | 54
3.2. O modelo do Supervisor Financeiro Único | 57
3.2.1. Razões determinantes da adoção do modelo de supervisor
financeiro único | 57
3.2.2. Potenciais desvantagens ou riscos associados ao modelo de supervisor
financeiro único | 58
3.2.3. Experiências divergentes de adoção do modelo de supervisor único
– O caso do Reino Unido em 1997 | 61
3.2.4. Experiências divergentes de adoção do modelo de supervisor único
– O caso da Alemanha | 65
3.3. O modelo Twin Peaks de supervisão financeira | 67
3.3.1. As bases conceptuais do modelo Twin Peaks | 67
3.3.2. Potenciais vantagens do modelo Twin Peaks | 69
3.3.3. Riscos inerentes ao modelo Twin Peaks | 73
3.3.4. Experiências de aplicação do modelo Twin Peaks – O caso Australiano | 76
3.3.5. Experiências de aplicação do modelo Twin Peaks – O caso Holandês | 79
3.3.6. Outras experiências de aplicação do modelo Twin Peaks | 82
3.4. Balanço conclusivo | 85

III Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira


através de uma evolução do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros
1. As limitações atuais inerentes ao funcionamento do CNSF | 97
1.1. Perspetiva geral | 97
1.2. Limitações inerentes ao funcionamento do CNSF | 98
2. O racional para uma evolução do modelo nacional de supervisão financeira através
de uma transformação do CNSF | 102
2.1. Razões estruturais | 102
2.2. Razões conjunturais | 104
3. Três linhas possíveis de alteração do CNSF | 105
3.1. Perspetiva geral e razão de ordem | 105
3.2. Criação de uma estrutura técnica permanente e possíveis alterações do estatuto
institucional do CNSF | 107
3.3. Tipificação legal de áreas de atuação necessária do CNSF | 108
1.º § – Conglomerados financeiros | 109
2.º § – Produtos Financeiros complexos e produtos de investimento de retalho | 110
3.º § – Requisitos comuns exigíveis a alta gestão de instituições financeiras | 111
4.º § – supervisão de entidades externas de fiscalização de instituições
financeiras | 112
5.º § – Programação de ações de supervisão presencial | 112
6.º § – Branqueamento de capitais | 113
7.º § – Sistema integrado de informação regulatória e de supervisão | 113
8.º § – Segundo pilar de atuação do CNSF no domínio da supervisão macroprudencial
e estabilidade financeira | 114
9.º § – Segundo pilar de atuação do CNSF e o domínio da resolução | 115
3.4. Alteração da estrutura orgânica e dos mecanismos e processos decisórios internos
do CNSF | 119


IV Análise prospetiva da possível reforma face a condicionantes


do contexto europeu
1. Evoluções da arquitetura europeia de regulação e supervisão financeira
e condicionantes de reformas nacionais nos Estados-Membros | 129
1.1. Perspetiva geral | 129
1.2. Potenciais corolários da união bancária e da criação do MUS | 130
2. Possíveis dinâmicas de reforma para além da união bancária e seus potenciais corolários | 132
2.1. Perspetiva geral | 132
2.2. Corolários potenciais de dinâmicas de reforma europeia noutros segmentos setoriais
de supervisão financeira | 133
3. Dinâmicas de reforma europeia e adaptabilidade do modelo nacional de supervisão | 134

V Conclusões

Bibliografia | 175
Relatórios de peritos, estudos diversos e documentos de organismos internacionais | 181
I
Introdução
e perspetiva geral
1. Modelos institucionais de supervisão
financeira e objetivos da regulação
e supervisão do setor financeiro
– razão de ordem

2. A relevância da arquitetura institucional


da supervisão financeira à luz
da experiência da recente crise
internacional
Introdução e perspetiva geral 9

1. Modelos institucionais de supervisão


financeira e objetivos da regulação
e supervisão do setor financeiro
– razão de ordem
1.1. Considerações preliminares análise comparada permita identificar um con-
– objeto essencial do estudo junto de modelos mais ou menos paradigmáti-
cos para essa estruturação.
1.1.1.
Na sequência da crise internacional de 2007- 1.1.2.
2009, bem como das reformas da regulação
1
O escopo principal deste Estudo corresponde
e supervisão do setor financeiro daí resul- a uma análise crítica destes modelos de orga-
tantes, pode considerar-se que os modelos nização institucional de regulação e supervisão
institucionais de supervisão deste setor se do sistema financeiro em Portugal, equacio-
encontram presentemente sujeitos a profun- nando em paralelo esses modelos no quadro
das mutações.2 Reportamo-nos aqui ao que se da UE em função da necessária perspetiva
pode designar latamente como arquitetura da
supranacional que tem de ser observada neste
supervisão financeira, compreendendo a orga-
domínio à luz da importante transferência de
nização institucional das autoridades públicas
poderes de regulação e supervisão do setor
que exercem funções de regulação e supervi-
financeiro para a esfera da UE [no essencial
são do sistema financeiro e pressupondo nos
desencadeada com a construção do mercado
sistemas mais desenvolvidos o exercício desse
único de serviços financeiros desde a década
tipo de funções por parte de entidades públi-
de oitenta do século passado,4 mas entretanto
cas distintas da administração pública direta (e
evoluindo para um novo patamar qualitativo
suas correspondentes estruturas de governo).
na sequência da crise financeira internacional
Trata-se, no quadro de reformas e profundas
mediante as reformas emergentes do denomi-
transformações das estruturas de regulação
nado Relatório Larosière, de 2009,5 e conhecen-
económica verificadas na Europa ocidental, de
do uma nova aceleração no subsetor bancá-
autoridades de regulação autónomas, ou com
rio com o lançamento do processo da União
um grau reforçado de autonomia, designadas
Bancária Europeia que teve uma etapa crucial
frequentemente em vários Estados-Membros
com a recente criação do Mecanismo Único de
da União Europeia (UE) como autoridades
Supervisão Bancária (MUS)6].
administrativas independentes (embora essa
qualificação nos mereça reservas por não refle- Paralelamente, não obstante o claro enfoque
tir suficientemente o escrutínio ou accountabi- na análise da arquitetura da supervisão finan-
lity a que essas entidades devem estar sujeitas ceira em Portugal, num quadro de necessária
por parte de órgãos do poder político demo- interação com a arquitetura transnacional de
craticamente eleitos, para além do escrutínio supervisão financeira em formação da UE, pro-
jurisdicional, o qual deve ser compatibilizado cede-se também a uma análise comparada das
com o regime mais intenso de autonomia de diferentes opções contempladas neste domí-
tais entidades3). nio nos sistemas financeiros mais avançados
Encontra-se também em causa a configuração em termos internacionais, tendo presente a
e o tipo de poderes públicos atribuídos a essas discussão doutrinária que se vem desenvol-
autoridades, os quais podem ser estruturados vendo à escala mundial e nos principais fora
segundo matrizes muito diversas, embora uma internacionais sobre esta matéria.
10 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

Por último, esta análise dos modelos de orga- de referência neste domínio como Rosa Lastra
nização institucional de regulação e supervisão e Luis Garicano – e que aqui acompanhamos
do sistema financeiro – a que nos referiremos – “the terms supervision and regulation are
doravante de modo abreviado e simplificado conceptually different, even though many com-
como Modelos de supervisão financeira – é mentators use them interchageably”. 9 (ênfase
feita numa perspetiva dinâmica e de iure con- acrescentada). Idêntica distinção concetual é
dendo, admitindo, no quadro das significativas também afirmada justamente no denominado
mutações em curso neste domínio seja na Relatório Larosière que desencadeou uma pri-
UE seja em termos internacionais, possíveis e meira reforma de fundo da arquitetura euro-
desejáveis evoluções da organização das fun- peia de regulação e supervisão do setor finan-
ções de supervisão financeira em Portugal (à ceiro na sequência da crise internacional10 e
luz das vicissitudes que o sistema financeiro foi assim naturalmente refletida nessa arqui-
nacional vem conhecendo e das perspetivas de tetura institucional supranacional progressi-
evolução desta matéria na UE que, em nosso vamente construída na UE para enquadrar
entender, condicionam profundamente quais- setores financeiros cada vez mais integrados
quer reformas em Portugal, não apenas em dos Estados-Membros (embora sujeitos mais
virtude das soluções normativas já consagra- recentemente a novos riscos de fragmenta-
das ao nível Europeu e que vinculam o orde- ção, invertendo "de facto" o processo anterior
namento nacional, mas também e, sobretudo, de integração, devido à espiral perversa da
pela necessidade de conservar um grau de combinação da crise bancária com a crise das
flexibilidade que permita acomodar da melhor dívidas públicas soberanas11).
forma , sem indesejáveis ruturas ou sobressal-
7
Na verdade, a supervisão financeira, cuja aná-
tos, próximas etapas ainda em aberto no pro-
lise iremos privilegiar ao longo deste Estudo na
cesso de consolidação da regulação e supervi-
perspetiva das estruturas e modelos institu-
são transnacional europeias).
cionais que lhe dão corpo, reporta-se à fisca-
lização e escrutínio numa base permanente
1.2. A arquitetura da supervisão de instituições financeiras e à verificação em
financeira e a distinção concetual concreto da efetiva observância (enforcement)
entre regulação e supervisão do setor de regras de enquadramento do exercício das
financeiro suas atividades, em função de parâmetros pré-
Em termos concetuais e com vista a uma análise -estabelecidos em ordem, entre outros aspe-
rigorosa de modelos institucionais de supervi- tos, a assegurar – também numa base conti-
são do setor financeiro impõe-se à partida, no nuada, essencial para manter certos níveis
quadro da regulação e supervisão deste setor – mínimos de confiança em que assenta todo o
caracterizadas pela necessidade de assegurar funcionamento do sector financeiro – garan-
em permanência quer determinados níveis de tias de equilíbrio financeiro dessas instituições;
equilíbrio financeiro, numa perspetiva pruden- podendo, de resto, a determinados níveis,
cial, quer determinados comportamentos no alguns desses parâmetros técnicos ser ajusta-
mercado, sob pena de se comprometer seria- dos em função dos indicadores recolhidos com
mente o funcionamento do sector financeiro base naquele escrutínio permanente das insti-
devido às características únicas de interligação tuições financeiras.
sistémica que este apresenta –8 distinguir ana- A regulação financeira, por seu turno, repor-
liticamente entre os dois planos concetuais ta-se, no essencial, à elaboração daquelas
correspondentes à regulação e supervisão regras de enquadramento (o chamado rule-
financeira, reconhecendo o papel primacial making) e em muitos espaços económicos,
do segundo desses planos.
como no espaço de integração da UE, vem-se
Nos termos claros e perentórios em que esta cla- observando ao longo dos últimos anos uma
rificação concetual é formulada por especialistas fundamental disparidade entre os graus de
Introdução e perspetiva geral 11

integração verificados, por um lado, no plano prevalecente e que alcançam precisamente


dessa regulação financeira e, por outro lado, a sua maior expressão a propósito do escru-
no plano da supervisão financeira (o que evi- tínio do funcionamento do sector financeiro.
dencia igualmente, como acima se aflora, a
distinção conceptual entre estas duas realida-
1.3. Estrutura e sequência de análise
des, com múltiplos corolários ao nível da orga-
do estudo – razão de ordem
nização institucional de funções de regulação
e supervisão do sector financeiro).
1.3.1.
Com efeito, na sequência da crise internacio-
Tendo presente a fundamental clarificação supra
nal do sector financeiro e das reações regula-
tórias aos verdadeiros movimentos tectónicos delineada, importa caraterizar sucintamente os

desencadeados por essa crise,12 registaram-se objetivos prioritários da regulação e supervisão

avanços quase federais na harmonização da do setor financeiro, com especial enfoque na

regulação do setor financeiro não verdadei- vertente da supervisão e com particular aten-

ramente acompanhados no plano da supervi- ção dedicada à supervisão bancária, até por ser

são (ou que só mais recentemente vieram a esta que tem estado no centro das principais

ser acompanhados, e em termos mais limita- reformas desenvolvidas no contexto interna-

dos, nesse plano, no que respeita ao subsec- cional a partir da experiência da recente cri-

tor bancário do sistema financeiro, no quadro se. Propomo-nos, assim, ainda nesta Parte I,

do projeto da denominada União Bancária introdutória, do Estudo passar em revista as

Europeia lançado no final do primeiro semes- evoluções mais recentes desses objetivos da
tre de 201213). supervisão como elemento essencial para uma
problematização das formas ótimas de prosse-
Mais latamente, temos entendido – e segui-
guir tais objetivos através de diversos formatos
mos neste Estudo essa orientação – que a inter-
institucionais e organizativos (não deixando de
venção pública ordenadora da atividade das
tomar em consideração para além do enfoque
instituições financeiras constitui porventura o
privilegiado na atividade bancária objetivos pri-
expoente máximo de um tipo de abordagem
maciais assumidos na supervisão de ativida-
regulatória (em sentido lato) que se caracteri-
des seguradoras e de fundos de pensões bem
za pela prevalência da dimensão de supervisão
como de atividades várias de intermediação em
sobre a dimensão de regulação em sentido estri-
mercados de valores organizados).
to, cuja especificidade deve ser reconhecida
juridicamente e em termos institucionais no Ainda nesta parte introdutória equaciona-se cri-
que respeita à organização do exercício das ticamente em geral a importância dos modelos
funções de regulação e supervisão do sector ou da arquitetura institucional da supervisão
financeiro. 14
Para o efeito, reportamo-nos a financeira para a prevenção de crises do siste-
um quadro geral de análise em que distingui- ma financeiro e, sendo caso disso, para limitar
mos duas abordagens paradigmáticas neste os efeitos negativos de tais crises, evitando ou
domínio: mitigando potenciais falhas regulatórias e de
supervisão neste domínio (discussão que se
i) uma, correspondendo à maioria das áreas de
mostra pertinente num cenário em que a expe-
regulação económica sectorial, envolvendo
riência da mais recente crise parece prima facie
intervenções públicas ordenadoras da ativida-
relativizar o contributo dos diversos modelos de
de económica em que a dimensão de regula-
supervisão financeira para impedir a eclosão de
ção (sem sentido estrito) é prevalecente;
crises ou atenuar as suas consequências mais
ii) a segunda, envolvendo um conjunto limitado adversas, uma vez que nenhum dos modelos
de casos que se revestem de consideráveis conhecidos no formato prévio à crise de 2007-
especificidades, traduzida em intervenções 2009 aparenta ter tido um desempenho decisi-
públicas ordenadoras da atividade econó- vo nesse plano). Essa discussão permite-nos, a
mica em que a dimensão de supervisão é fechar a Parte I, colocar os termos essenciais
12 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

do problema da importância relativa das dife- Bélgica e na África do Sul, neste último caso
rentes arquiteturas de supervisão financeira como reforma ainda em curso).
para a eficiência e grau de sucesso na prosse- A análise desses dois modelos alternativos
cução dos principais objetivos dessa supervi- (supervisor único e Twin Peaks) ao modelo
são, determinado, nessa conformidade, a abor- tripartido de supervisão setorial a partir de
dagem analítica a adotar ao longo do presente casos de referência de aplicação dos mesmos,
Estudo, nas suas partes nucleares, II, III e IV. quer na UE, quer noutras jurisdições fora da
UE será orientada para uma caracterização de
1.3.2. potenciais vantagens e correlativamente dos
Assim, assumindo nos termos que se explicita- principais riscos associados a tais modelos,
rão e justificarão no final desta parte introdu- sem deixar de ter presente que a configuração
tória (I), que o desenho variável da arquitetura dos mesmos modelos conhece variações sig-
institucional da supervisão financeira constitui nificativas nas várias experiências conhecidas
um fator com apreciável relevância para a efi- da sua aplicação. Na realidade, cada vez mais
cácia global desta supervisão e para os níveis estes modelos tendem a ser desenvolvidos em
do seu desempenho, procede-se na Parte II a formatos que não correspondem aos modelos
uma análise da evolução recente do modelo institucionais puros muitas vezes identificados
de supervisão do setor financeiro em Portugal, na reflexão teórica sobre estas matérias (com-
numa perspetiva comparada com os principais portando progressivamente mais elementos
modelos de supervisão financeira alternativos híbridos, o que se explica também pelas neces-
seguindo critérios diversos do setorial. sidades de adaptação ao contexto concreto de
cada sistema financeiro nos vários Estados).
Tal conduz-nos a um cotejo crítico com o mode-
lo de supervisor único, analisando experiên- Procura-se também nessa análise compara-
cias diferenciadas de aplicação desse modelo da identificar, na medida possível, tendências
nos casos paradigmáticos do Reino Unido e da evolutivas relativamente a reformas de arqui-
Alemanha, e com o denominado modelo Twin teturas institucionais da supervisão financeira
Peaks, numa divisão institucional de funções ligadas ao movimento global de reforma da
de supervisão por objetivos, contemplando regulação e supervisão do sistema financeiro.
um pilar de supervisão prudencial e um pilar A análise do modelo português de supervisão à
de supervisão comportamental. A propósito luz das experiências associadas aos principais
deste modelo Twin Peaks, caracterizar-se-ão as modelos alternativos de supervisão conduz-
principais razões que conduziram à sua con- -nos, sucessivamente, a uma caracterização
ceptualização e aplicação desde o Estudo pio- sucinta das origens do atual modelo tripartido
neiro de Michael Taylor, de 1995 (Twin Peaks: de supervisão financeira em função de um cri-
A Regulatory Structure for the New Century15) e o tério institucional e da evolução do enquadra-
denominado Relatório Wallis na Austrália, em mento institucional das três autoridades de
1997.16 supervisão atualmente existentes em Portugal
Passar-se-ão ainda em revista os casos mais [Banco de Portugal (doravante também desig-
paradigmáticos de aplicação do modelo Twin nado como BP), Autoridade de Supervisão
Peaks, partindo do caso pioneiro da Austrália de Seguros e Fundos de Pensões (doravante
para o segundo caso porventura mais mar- também designada como ASF) e Comissão do
cante de adoção desse sistema com a refor- Mercado de Valores Mobiliários (doravante
ma do modelo de supervisão na Holanda em também designada como CMVM)].
2002 (sem deixar de referir o modelo Twin Nesse contexto, passaremos a analisar a evo-
Peaks algo sui generis que veio a ser adotado lução registada em matéria de articulação des-
no Reino Unido no quadro do seu abando- sas três autoridades de supervisão através da
no recente do modelo de supervisor único, e criação do Conselho Nacional de Supervisores
as experiências de adoção desse modelo na Financeiros (doravante também designado
Introdução e perspetiva geral 13

como CNSF), em 2000, procurando também supervisão nacional nos primeiros quinze anos
contextualizar a mesma e as razões determi- deste século, cotejando-o com o desenvolvi-
nantes da sua instituição a essa data à luz de mento e concretização – teórica e prática – de
reformas feitas noutros Estados-Membros da modelos alternativos de supervisão noutras
UE e noutras jurisdições fora da UE. jurisdições, com configurações por vezes com-
Analisar-se-ão ainda as evoluções subsequen- postas ou híbridas, mas destacando particular-
tes à criação do CNSF, maxime no espaço euro- mente os modelos de supervisor único e de Twin
peu, destacando dois movimentos sucessivos, Peaks. A análise crítica comparada das principais
de sinal contraditório entre si: experiências de aplicação desses modelos e das
potenciais vantagens e riscos associados aos
O primeiro, no sentido de crescente integra-
mesmos, de alguma forma evidenciadas pela
ção dos sub-setores financeiros dos vários
forma como tais modelos foram sendo ‘testa-
Estados-Membros e tensões daí resultantes
dos’ pelas vicissitudes da crise do setor finan-
sobre os sistemas de supervisão com as limi-
ceiro, é feita com o propósito de colher ensina-
tações decorrentes do modelo de supervisão
mentos para o caso Português (numa ótica de
pelo país de origem (criado com a Segunda
possíveis reformas do atual modelo tripartido
Diretiva de Coordenação Bancária e alargado,
de supervisão financeira com as limitações que
mutatis mutandis, aos outros subsetores do
este venha apresentando e as novas exigências
sistema financeiro).
a que se encontra sujeito num contexto em flu-
O segundo movimento, mais recente, num sen-
xo de emergência de estruturas supranacionais
tido de fragmentação financeira na sequência
de supervisão ao nível da UE).
da crise financeira internacional e da crise de
dívidas soberanas europeias,17 levando à res-
posta resultante do Relatório Larosière (2009) e 1.3.3.
à criação das autoridades europeias de regu- Tomando como ponto de partida a análise
lação financeira (EBA, EIOPA e ESMA) (2010) e, comparada feita na Parte  II, procede-se na
ainda mais recentemente, à instituição do Parte  III a uma análise das possibilidades de
denominado MUS / SSM (no quadro do BCE), a reforma gradual do CNSF em Portugal como via
operar desde novembro de 2014 (remetendo- intermédia de reforma do modelo nacional de
-se ainda nesse ponto da Parte  II para o tra- supervisão no atual contexto europeu (e alter-
tamento feito desses desenvolvimentos euro- nativa passível de ser contemplada em rela-
peus em curso e previsíveis evoluções daí ção a reformas mais drásticas do modelo de
decorrentes na Parte IV, final, deste Estudo). supervisão, como a contemplada na Consulta
Far-se-á também uma breve referência, a pro- Pública de 2009 orientada para a adoção de
pósito dos condicionamentos que foram inci- um modelo Twin Peaks, ou a eventual pondera-
dindo ao longo do tempo sobre o processo de ção do modelo de supervisor único).
coordenação das três autoridades de supervisão Tal conduz-nos, em primeiro lugar, a procurar
nacionais através do CNSF, à Consulta Pública identificar e discutir criticamente limitações
desencadeada pelo XVII Governo Constitucional atuais inerentes ao funcionamento do CNSF,
em setembro de 2009 – Reforma da Supervisão sem prejuízo de se aflorarem evoluções posi-
Financeira em Portugal – com base em documen- tivas registadas na atuação desta entidade
to-quadro no qual se preconizava a transição desde a sua criação e traduzidas numa inten-
para um modelo dualista (Twin Peaks) de supervi- sificação dos mecanismos de cooperação
são financeira (que, contudo, não teve sequência, entre os supervisores congregados no CNSF.
determinando a manutenção do modelo triparti- Encontram-se em causa, contudo, limitações
do setorial com a componente específica de arti- que resultam do enquadramento institucio-
culação dos três supervisores através do CNSF). nal originário desta entidade e que não foram
No essencial, propomo-nos, pois, nesta Parte II corrigidas nas alterações pontuais introduzi-
do Estudo caraterizar o modelo nacional de das até ao presente no regime do CNSF.
14 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

Em segundo lugar, equaciona-se nesta Parte III supervisão mediante uma transformação qua-
do Estudo um conjunto de razões – que dividi- litativa do CNSF com os contornos expostos
mos em razões de natureza estrutural e con- numa segunda secção da Parte III, procede-se
juntural (estas últimas face a tensões recen- muito sumariamente na Parte  IV a uma aná-
tes a que o setor financeiro Português e a lise prospetiva dessa possível reforma face a
sua supervisão foram sujeitos) – que podem condicionantes, que têm forçosamente de ser
militar no sentido de uma evolução do mode- tomadas em consideração do atual contexto
lo nacional de supervisão financeira através europeu.
de uma transformação qualitativa do CNSF Tal conduzir-nos-á, assim, nessa Parte IV a dis-
(como opção reformista porventura mais cutir como um modelo nacional de supervisão
prudente, a preferir a outras alternativas de assente num CNSF transformado e reforçado
reforma mais drástica desse modelo, sobretu- poderá ser compatibilizado com o quadro
do num momento em que as próprias estru- previsível de evolução da supervisão financei-
turas supranacionais, europeias, de supervisão ra em base transnacional da UE, mesmo que
financeira estão muito longe de se encontrar envolvendo eventuais adaptações de percurso
estabilizadas). ditadas pelas mutações que forem ocorren-
Partindo dessa hipótese de trabalho analisa-se do nesta arquitetura europeia de supervisão
numa ótica prospetiva e de iure condendo even- financeira ainda em fluxo. Reportar-nos-emos
tuais alterações qualitativas do CNSF que pudes- aqui a corolários do funcionamento e consoli-
sem consubstanciar essa via de reforma limitada dação do MUS (no quadro do BCE) e a outras
e gradualista do modelo nacional de supervisão, transformações ainda em perspetiva na estru-
evitando os custos regulatórios e inerente insta- tura e poderes de autoridades europeias de
bilidade decorrentes de reformas mais radicais regulação financeira pós-Larosière.
desse modelo (e permitindo, de modo mais fle- Em síntese, equacionar-se-á, a fechar este
xível, uma adaptação mais paulatina pari passu Estudo nessa sua Parte IV, tendo presente evo-
desse modelo nacional às alterações que a pró- luções da arquitetura regulatória e de supervi-
pria arquitetura europeia vá conhecendo). são financeira europeia afloradas sobretudo
Contemplam-se, a esse título, quer i) alterações ao longo da Parte II, o modo como a manuten-
do estatuto institucional e orgânico do CNSF, ção de autoridades setoriais de supervisão em
quer ao nível da ii) previsão e especificação legal Portugal, enquadradas ex novo por uma coor-
de determinadas áreas obrigatórias de atuação denação muito reforçada por parte de um novo
de um CNSF renovado, quer, finalmente, no que CNSF, permitirá um sistema nacional com cara-
respeita a iii) ajustamentos de mecanismos e terísticas de desejável adaptabilidade a futuros
processos decisórios internos no âmbito de um desenvolvimentos europeus neste domínio,
novo estatuto institucional do CNSF, contribuin- cujo sentido e contornos importa procurar
do também para o equilíbrio institucional entre apreender e acompanhar em permanência.
as autoridades de supervisão representadas no
CNSF18 (sem prejuízo de responsabilidades de 1.4. Evoluções recentes dos objetivos
coordenação que decorram das opções já assu- da regulação e supervisão financeira
midas em Portugal e transmitidas à UE, num e a arquitetura institucional
quadro que deverá manter alguma constância, da supervisão
em matéria de salvaguarda da estabilidade do
sistema financeiro como um todo).
1.4.1.
Como justamente assinalado na reflexão cientí-
1.3.4. fica sobre as matérias de regulação e supervisão
Tendo presente a hipótese de trabalho for- do setor financeiro, e como decorre também
mulada neste Estudo de uma reforma gradua- da experiência empírica neste domínio, pois
lista e menos radical do modelo nacional de este tipo de intervenção pública ordenadora é
Introdução e perspetiva geral 15

grandemente tributária da prática gradual- várias jurisdições,21 tem permitido delinear um


mente desenvolvida no terreno por entida- conjunto relativamente estabilizado de gran-
des públicas com missões diversas de escru- des objetivos nucleares a serem prosseguidos
tínio da atividade das instituições financeiras, por essa supervisão.
os modelos institucionais de organização da A nosso ver, contudo, esta progressiva esta-
supervisão do setor financeiro deverão ser bilização de grandes objetivos norteadores
construídos e evoluir em função dos principais da supervisão financeira não corresponde
objetivos prosseguidos por essa supervisão. necessariamente – contrariamente ao que
Reflexamente, por força dos contornos muito por vezes se sustenta –22 a uma verdadeira
particulares que caraterizam desde a sua ori- consensualização da substância dos escopos
gem esta área de regulação e supervisão da em causa. Na realidade, não obstante uma
economia,19 importa reconhecer que a própria inegável consolidação de objetivos gradual-
prática da supervisão contribuiu pari passu mente convergentes da supervisão financeira
para a explicitação e aprofundamento desse em termos internacionais, verificam-se ainda
objetivos. amiúde, em diferentes momentos e contextos
Assim, como refere sugestivamente Charles recentes de evolução do sistema financeiro,
Goodhart, a regulação e supervisão de institui- divergências quanto à escala de prioridades
ções financeiras desenvolveu-se fundamental- entre os vários objetivos a considerar e quan-
mente a partir da praxis de monitorização des- to ao tipo de interação existentes entre esses
tas instituições e estabelecendo indicadores objetivos.
e parâmetros de escrutínio das mesmas com Assim, de algum modo pode considerar-se que
base em procedimentos concretos e operacio- os problemas estruturais evidenciados na últi-
nais de acompanhamento regular das mesmas ma crise internacional (2007-2009, prolongada
por parte de diversas autoridades públicas, até ao presente sob outras formas em algumas
com mandatos de considerável latitude e não jurisdições, como já observámos) conduziram
a partir de uma construção reguladora nor- a um ajustamento dos principais escopos a
mativamente escorada em grandes princípios nortear a atuação dos supervisores no sentido
estruturantes. Nas suas palavras sugestivas, de fazer avultar como finalidade prevalecente a
"financial regulation has always been atheoreti- chamada estabilidade financeira (conquanto
cal: a pragmatic response by practical officials esta possa ser definida de múltiplas formas
and concerned politicians, to immediate pro- nem sempre convergentes), inspirando tam-
blems (…). When the Basel Committee on Banking bém diversas vias de revisão ou reconstrução
Supervision (BCBS) was established in 1974-75 to em curso de uma nova arquitetura de mode-
handle some of the emerging problems of global los de supervisão financeira, orientadas por tal
finance and cross-border banking, the modus preocupação de estabilidade do sistema finan-
operandi then developed was to hold a round- ceiro como um todo.
-table discussion of current practice in each mem-
ber state (…)".20 1.4.2.
A prática da supervisão tal como desenvolvida Neste contexto, deverá destacar-se a afir-
e estabilizada desde a década de setenta do mação na última revisão dos denominados
século XX e a reflexão teórica e conceptualiza- Core Principles for Effective Banking Supervision
ção de grandes categorias estruturantes que do Comité de Basileia de Supervisão Bancária,
deverão nortear a sua atuação, seja no plano de setembro de 2012, já posteriores à crise
da reflexão científica e académica, seja no pla- internacional e tirando corolários da mesma
no da elaboração de grandes princípios por (adiante designados sob forma abreviada como
parte dos principais organismos internacio- Princípios Supervisão Basileia 2012) como objeti-
nais relativamente informais que congregam vo primário da supervisão bancária da promo-
as autoridades de supervisão financeira das ção da segurança, solidez e sustentabilidade
16 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

(soundness) dos bancos e do sistema bancá- Poderemos ainda considerar uma ligação
rio.23 (acrescentando-se sintomaticamente que, essencial entre os dois primeiros objetivos
caso outros escopos mais amplos forem come- [i) e ii)] – de algum modo compreendidos
tidos ao supervisor bancário, estes deverão no primeiro princípio nuclear dos Princípios
estar subordinados a esse objetivo primordial Supervisão Basileia 2012, supra referenciado.
e nunca em conflito com o mesmo). Assim, a promoção ou salvaguarda da solidez
Estruturalmente importante também para uma e sustentabilidade das instituições financeiras,
rigorosa configuração e delimitação desses constituindo inegavelmente um bem jurídico a
objetivos globalmente dirigidos à salvaguarda tutelar pela supervisão financeira, encontra-se
da solidez e sustentabilidade das instituições intrinsecamente ligado à salvaguarda do siste-
financeiras (soundness) é ainda a perentória ma financeiro como um todo numa ótica trans-
afirmação nos referidos Princípios Supervisão versal de controlo de risco sistémico. A garan-
Basileia 2012 de que não constitui um objetivo tia de sustentabilidade financeira de cada
proprio sensu da supervisão bancária impedir instituição deve nortear a atuação dos super-
a falência de instituições bancárias, embora a visores financeiros (num plano de atuação
boa supervisão deva orientar-se no sentido de microprudencial), mas sem perder de vista os
reduzir a probabilidade e o impacto de falên- riscos que se façam sentir sobre a estabilida-
cias bancárias, mitigando também de alguma de do sistema financeiro como um todo (num
forma os seus efeitos quando estas ocorram, 24 plano, conexo, de atuação macroprudencial).25
através de uma adequada cooperação com Paralelamente, os dois últimos objetivos [iii)
autoridades públicas que assumam funções e iv), supra] tendem a apresentar-se estrei-
especificas de intervenção nessas situações tamente ligados entre si e a configurar, nesse
de falência ou reestruturação global de ins- seu enlace, uma dimensão qualitativa distinta
tituições bancárias (autoridades de resolução da supervisão do setor financeiro (orientada
bancária guiadas por um programa de inter- para o escrutínio dos comportamentos comer-
venção pública que já não é propriamente de ciais das instituições financeiras, o que leva à
supervisão). sua qualificação corrente ou abreviada como
Procurando sistematizar e densificar esse pri- supervisão comportamental,26 e não para a
meiro principio nuclear dos Princípios Supervisão solidez e sustentabilidade financeiras des-
Basileia 2012, bem como projetá-lo numa pers- sas entidades). De qualquer modo, podemos
petiva analítica mais lata ponderando em ter- associar ao terceiro objetivo supra referencia-
mos comparados os contornos de vários orde- do (salvaguarda de parâmetros de lealdade e
namentos nacionais, ressalvando sempre que correção nas transações e de eficiência dos
estes podem, na letra da lei, prever diferentes mercados) sobretudo aspetos de transparên-
objetivos da regulação e supervisão financeira, cia e fornecimento de informações completas
cremos se poderão identificar no presente qua- sobre produtos financeiros, e ao quarto objeti-
tro objetivos essenciais, estruturantes da regu- vo supra mencionado (proteção de clientes de
lação e supervisão financeira: serviços e instituições financeiros) associare-
i) solidez e sustentabilidade financeira das mos essencialmente vários deveres de condu-
instituições (financial soundness); ta das instituições financeiras.

ii) prevenção e atenuação de riscos sistémi- Esta matriz essencial de quatro objetivos estru-
cos no sector financeiro; turantes da supervisão do setor financeiro,
compreendendo um agrupamento dos dois pri-
iii) salvaguarda de parâmetros de lealdade e
meiros e dos dois últimos respetivamente numa
correção nas transações e de eficiência dos
dimensão predominantemente prudencial e
mercados;
numa dimensão predominantemente compor-
iv) proteção de clientes de serviços e institui- tamental, não impede, bem entendido, a pon-
ções financeiros. deração de outros objetivos complementares
Introdução e perspetiva geral 17

e até conexos dos modelos de regulação e financeiro parecem suscitar sobre a efetiva
supervisão financeira, como, v.g., a integri- relevância desses diferentes modelos para o
dade do mercado, a prevenção de fraudes grau de eficácia na prossecução dos objetivos
(com especial relevo, por exemplo, no domí- em causa, no quadro de uma discussão que
nio segurador) ou até considerações de fair abordaremos desde já no ponto seguinte, 2.,
competition. De resto, nos Princípios Supervisão desta Parte I do presente Estudo).
Basileia 2012 reconhece-se, v.g. a suscetibilida-
de de atribuição a supervisores bancários em
1.4.3.
algumas jurisdições de objetivos como a pro-
Para confirmar o conteúdo da matriz de qua-
teção dos consumidores, a inclusão financeira
tro objetivos nucleares da supervisão finan-
ou até a proteção de depositantes, o qual, em
ceira e a reordenação de prioridades na
última análise pode corresponder a um objeti-
prossecução desses objetivos a que vimos
vo ainda passível de ser reconduzido, em algu-
assistindo na sequência da crise de 2007-
ma medida, ao escopo primacial de assegurar
2009, importa tomar em consideração a afir-
a sustentabilidade e equilíbrio de instituições
mação de objetivos primaciais que vem sendo
financeiras.27
feito a propósito especificamente dos subse-
A importância atribuída ex novo à estabilida- tores de seguros e de fundos de pensões e
de do sistema financeiro como um todo na de mercados de capitais por parte dos orga-
sequência da crise internacional 2007-2009 nismos internacionais congéneres do Comité
(em particular na vertente de supervisão ban- de Basileia de Supervisão Bancária, que con-
cária, com a ideia aí preconizada de soundness gregam os supervisores cuja atividade inci-
of the banking system, mas não apenas nessa da prioritariamente sobre tais subsetores, a
vertente, como observaremos já de seguida), saber a International Association of Insurance
veio, de certo modo, contribuir para reordenar Supervisors (IAIS) e a International Organization
as prioridades entre a dimensão prudencial e a of Securities Commissions (IOSCO).
dimensão comportamental, fazendo avultar os
Reportamo-nos aqui concretamente, por um
objetivos compreendidos na primeira dimen-
lado, aos Princípios Essenciais de Supervisão
são. Para além disso, contribuiu também para
de Seguros (Insurance Core Principles) da IAIS,
uma nova compreensão das interações ou
inicialmente adotados em outubro de 2011
comunicabilidade entre essas duas dimensões
e atualizados em novembro 2015 (doravan-
da supervisão financeira, que não deverão ser
te Princípios IAIS 2015), e, por outro lado,
vistas de modo estanque (sem prejuízo da
aos Objetivos e Princípios da Regulação de
especialização de objetivos de corresponden-
Mercados de Capitais (Objectives and Principles
tes instrumentos de intervenção subjacentes a
of Securities Regulation), da IOSCO, de junho de
cada uma dessas dimensões).
2010 (doravante Princípios IOSCO 2010).
Essa nova compreensão da comunicabilidade
e interações recíprocas entre as dimensões No que respeita aos Princípios IAIS 2015, são

prudencial e comportamental da supervisão (e especificados como objetivos primordiais da

os objetivos em que estas se consubstanciam), supervisão promover a manutenção da segu-

num quadro global marcado por um predomí- rança, estabilidade e lealdade e equilíbrio do
nio transversal das considerações de estabi- setor segurador com vista à proteção dos
lidade financeira, dependente de elementos tomadores de seguros (maintenance of a fair,
de equilíbrio financeiro das várias instituições safe and stable insurance sector).
deverá naturalmente refletir-se em certo tipo Insiste-se ainda nestes Princípios IAIS 2015 na
de mutações dos modelos de arquitetura ideia de que em caso de evoluções do merca-
institucional da supervisão financeira (apesar do conducentes a que os objetivos de segu-
das dúvidas que a aparente falta de respos- rança, estabilidade e correção e equilíbrio
ta satisfatória dos vários modelos institucio- do setor segurador não sejam devidamente
nais de supervisão à última crise do sistema enquadrados e prosseguidos no quadro legal
18 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

de determinada jurisdição, os supervisores Uma vez mais, trata-se agora a propósito da


deverão propor alterações legislativas que asse- supervisão especificamente orientada para os
guram a prossecução continuada e enfoque em mercados de capitais de objetivos quanto ao
tais objetivos (apresentados em conexão com funcionamento destes mercados que se apro-
a promoção de um setor segurador financeira- ximam do terceiro e quarto objetivos nuclea-
mente sólido e sustentável, assegurando conco- res supra identificados para a supervisão
mitantemente um adequado nível de proteção financeira em geral, correspondentes à salva-
dos tomadores de seguros).28 guarda de parâmetros de lealdade e correção
São assim privilegiados objetivos quanto ao nas transações e de eficiência dos mercados
funcionamento das empresas de seguros e do e à proteção de clientes de serviços e institui-
setor segurador que se aproximam dos dois ções financeiros.
objetivos nucleares supra identificados para a Para além disso, impõe-se aqui destacar quan-
supervisão financeira em geral, de salvaguar- to a estes Princípios IOSCO 2010 a combinação
da da solidez e sustentabilidade financeira das de escopos essencialmente ligados ao com-
instituições financeiras em causa e de estabi- portamento comercial de instituições financei-
lidade do setor, em necessária ligação com a ras e à sua lealdade e correção (ótica predo-
prevenção e atenuação de riscos sistémicos minante de supervisão comportamental) com
(destacando-se, de resto, nestes Princípios IAIS preocupações de estabilidade financeira rela-
2015 a importância do subsetor segurador cionadas com a redução do risco sistémico.
para a estabilidade financeira como um todo). Tal traduz um novo peso transversal, perpas-
No que respeita aos Princípios IOSCO 2010, sando todos os outros objetivos da supervisão
estes concedem particular enfoque a três obje- financeira, das preocupações de estabilidade
tivos primaciais da regulação e supervisão dos financeira, determinando, como vimos referin-
mercados de capitais, compreendendo a pro- do, um novo tipo de interligação entre obje-
teção dos investidores (nos quais se incluem tivos dessa supervisão financeira e um certo
clientes ou outros consumidores de serviços grau de reescalonamento de prioridades (em
financeiros), a salvaguarda do funcionamento que vêm a avultar os elementos relacionados
transparente, eficiente e leal e equilibrado dos com a solidez e equilíbrio financeiros especial-
mercados de capitais (fair, efficient and trans- mente decisivos para a estabilidade do siste-
parent) e a redução do risco sistémico nestes ma financeiro como um todo).
mercados. 29

2. A relevância da arquitetura institucional


da supervisão financeira à luz da experiência
da recente crise internacional
2.1. Perspetiva geral prossecução de tais objetivos e assim prevenir
Tendo presentes os objetivos nucleares da crises do setor financeiro (propósitos de pre-
supervisão financeira supra caracterizados, a venção de crises que, como já se observou,
experiência da recente crise financeira inter- não podem ser confundido linearmente com
nacional parece evidenciar que o modelo ou um escopo de evitar tout court falências de ins-
a arquitetura institucional da supervisão não tituições financeiras).
seriam em si mesmo decisivos para impedir Na realidade, sem aprofundar desde já a cara-
falhas regulatórias ou de supervisão graves na terização dos principais modelos institucionais
Introdução e perspetiva geral 19

alternativos de supervisão financeira e das ABN Amro Holding, ING Groep, e já muito recen-
variantes (híbridas) que os mesmos podem temente, SNS Reaal.32 De resto, este modelo
comportar – a qual se remete para a Parte II Holandês apresentou três potenciais proble-
deste Estudo – mas, tão só, antecipando a con- mas relacionados i) com a definição de uma
figuração em geral de tais modelos, afigura-se estrutura de governo do supervisor pruden-
prima facie que nenhum dos mesmos parece cial adequada em ordem a permitir decisões
ter tido um desempenho ótimo ou sem falhas. ou intervenções mais assertivas em casos com
Nenhuma das alternativas disponíveis em relevância macroprudencial, ii) com a dificul-
termos de arquitetura institucional de super- dade em gerar um ciclo virtuoso de inovação
visão financeira parece, com efeito, ter impe- das políticas regulatórias e de supervisão no
dido ou sequer mitigado significativamente os interface entre as áreas de política micropru-
abalos sofridos pelos sistemas financeiros dos dencial, macroprudencial e de política mone-
Estados mais desenvolvidos. tária e, finalmente, iii) com a dificuldade de
encontrar o interface mais equilibrado e eficaz
Essa constatação negativa tende a aplicar-se a
entre funções de salvaguarda em geral do sis-
propósito do modelo denominado de super-
tema financeiro e a supervisão bancária no seu
visor único (envolvendo, nos moldes analisa-
sentido mais estrito (problema conexo com a
dos infra, Parte  II, o estabelecimento de uma
segunda questão supra identificada e que evi-
única autoridade que congrega todas as fun-
dencia a importância de encontrar um adequa-
ções de supervisão financeira), como ilustrado
do enquadramento do banco central quando
com o caso paradigmático da Financial Services
envolvido na salvaguarda geral da estabilidade
Authority (FSA), do Reino Unido, com os proble-
financeira em conexão com a supervisão ban-
mas aí verificados [v.g. Northern Rock e outros,
cária micro e macroprudencial).33, 34
como o do HBOS, plc., versado em recente
Relatório do Banco de Inglaterra onde se pro- Paralelamente, embora o sistema Australiano,
cura um diagnóstico das falhas de supervisão pioneiro na adoção deste modelo Twin Peaks,
ocorridas, "The failure of HBOS plc (HBOS) – pareça ter atravessado com menos turbulência
A report by the Financial Conduct Authority (FCA) a recente crise financeira internacional, o mes-
and the Prudential Regulation Authority (PRA)"30], mo não foi isento de problemas, como se veri-
bem como de modelos muito fragmentados ficou, v.g., nas situações relativas a problemas
de supervisão, como ilustrado no caso dos de proteção de consumidores e market mis-
EUA, 31
com múltiplos problemas aí ocorridos, conduct em escândalos financeiros verificados
v.g. nos casos American International Group no Commonwealth Bank ou no Macquarie Bank
(AIG), Lehman e em múltiplos outros casos, (objeto de forte crítica em Inquérito recente, de
conduzindo à adoção do Programa TARP – junho de 2014, da Câmara Alta do Parlamento
Troubled Asset Relief Program. Federal Australiano).35

A mesma constatação pode aplicar-se quanto Do mesmo modo, experiências recentes pro-
ao funcionamento de modelos qualificáveis blemáticas em sede de supervisão financeira
como Twin Peaks, envolvendo a contraposi- podem ser associadas aos chamados modelos
ção entre pilares de supervisão prudencial e setoriais de supervisão, segmentados por prin-
supervisão comportamental, orientada para o cipais subsectores financeiros (banca, segu-
escrutínio de comportamento comercial visan- ros, mercados de capitais). Quanto a este tipo
do a proteção dos consumidores, nos moldes de modelos podemos naturalmente trazer à
que também analisaremos e caracterizaremos colação o caso Português – em larga medida
na especialidade, infra, Parte II. Tal é ilustrado, objeto deste Estudo – com os casos problemá-
designadamente, com os problemas verifica- ticos do BPP, BPN ou BES (a que retornaremos
dos na Holanda, cujo sistema de supervisão é em devido tempo ao longo deste Estudo36).
normalmente apontado como uma das con- Em contrapartida, foi também possível obser-
cretizações paradigmáticas do modelo Twin var que modelos apresentando uma arquite-
Peaks em termos internacionais, v.g. nos casos tura institucional tida como longe de constituir
20 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

uma referência ou com níveis de organização 2.2.2.


abaixo de padrões ótimos de referência em Considerando essa relevância apreciável dos
termos de meios disponíveis, como, a título modelos ou arquiteturas institucionais de
exemplificativo, a variante do modelo unitário supervisão, estes devem ser ponderadas à luz
de supervisão financeira seguida em Singapura de uma avaliação a cada momento de obje-
(assente na Monetary Authority of Singapore), tivos prevalecentes de supervisão financeira
teoricamente com níveis e meios organizativos (em tese geral e à luz da situação concreta do
inferiores ao modelo unitário da Financial Service setor financeiro em determinado Estado ou
Authority (FSA) do Reino Unido durante a crise de em determinados espaços alargados de inte-
2007-2009, acabaram por apresentar desem- gração económica, como sucede com a UE),
penhos muito positivos durante esta crise.37 bem como à luz de determinado contexto his-
tórico de evolução dos modelos de supervisão
2.2. A relevância da arquitetura em cada jurisdição.
institucional da supervisão financeira Em contrapartida, estes modelos institucio-
nais de supervisão não têm um valor abso-
2.2.1. luto a se como elemento decisivo de reforma
Face a esta experiência recente, é legítima a qualitativa da supervisão do setor financeiro
interrogação sobre o real alcance da arquite- independentemente dos fatores acima consi-
tura normativa e institucional dos modelos de derados. Essa relativização dentro de certos
supervisão financeira para a eficácia na pros- limites do contributo dos modelos institucio-
secução dos principais objetivos desta super- nais de supervisão para uma maior exigência
visão. Poderá considerar-se que esta arquite- e melhor desempenho global da supervisão
tura constitui, afinal, um fator menos relevante – que não pode ser confundida de todo com
para o bom funcionamento da supervisão do uma desconsideração do papel importante
que se poderia pensar prima facie. desses modelos neste domínio – implica uma
nota de prevenção importante contra a tenta-
Como muitas vezes sucede, cremos que a res-
ção de reformas demasiado amplas ou abrup-
posta a esta interrogação fundamental deverá
tas do modo de organização institucional dos
situar-se num plano intermédio:
processos de supervisão e dos poderes públi-
Nenhum modelo de supervisão financeira asse- cos envolvidos (com os custos de instabilidade
gura em absoluto a estabilidade do sistema regulatória inerentes).
financeiro e impede a eclosão de crises locali-
Como salientam justamente especialistas de
zadas de determinadas instituições financeiras.
referência neste plano, incluindo entre outros
Contudo, e em contrapartida, o desenho dessa
Charles Goodhart38 e o próprio teórico do
arquitetura não é irrelevante para o funciona-
modelo de supervisão Twin Peaks, Michael
mento e escrutínio eficaz do sistema financeiro
Taylor,39 as melhores opções neste domínio
e tende a oferecer contributos muito importan-
podem ser largamente influenciadas pela
tes neste domínio:
dimensão histórica da evolução recente regis-
i) seja para o estabelecimento de um enqua- tada em cada Estado conduzindo a modelos
dramento mais eficaz da supervisão finan- distintos que traduzam um ponto de chegada
ceira, prevenindo na medida do possível dessa evolução e num quadro em que a intro-
crises no setor financeiro ou, no mínimo e dução de ruturas significativas nesse histórico
em especial, atenuando os efeitos dessas de evolução institucional gera custos organiza-
crises quando estas venham a eclodir e tivos e regulatórios significativos, que devem
contribuindo para limitar potenciais falhas ser evitados.
de supervisão;
Daí decorre a importância de avaliar cada
ii) seja para a resolução e gestão de crises, modelo de supervisão financeira no contexto
quando se verifica a sua eclosão. concreto de cada jurisdição, tomando-o como
Introdução e perspetiva geral 21

ponto de chegada de uma evolução comple- necessidade se faça sentir com mais acuida-
xa, sem prejuízo de aspetos ou exigências de nos modelos institucionais tripartidos e nos
que resultem da inserção desse(s) modelo(s) modelos Twin Peaks, importa reconhecer que
em enquadramentos transnacionais (UE) e da até o próprio governo de modelos de super-
ponderação de tendências regulatórias inter- visor único suscita também a necessidade
nacionais: esse é o pressuposto deste Estudo de processos eficazes de coordenação entre
centrado na evolução do modelo português diferentes funções integradas dentro de uma
de supervisão financeira e considerando ain- mesma instituição, mas que não deixam de
da, em paralelo, os seus antecedentes e as ter expressão diferenciada e exigir articulação
condicionantes da sua inserção no quadro da equilibrada entre essas funções. Para além dis-
UE e, mais especificamente, da recente União so, mesmo nesses modelos de supervisor úni-
Bancária Europeia. co a relevância atual crescente das funções de
controlo macroprudencial e garantia da esta-
2.3. Grandes tendências evolutivas bilidade financeira, com frequência desenvol-
dos modelos institucionais de vidas fora do âmbito do supervisor único em
supervisão financeira algumas jurisdições que adotam esse siste-
ma, tornam necessário o desenvolvimento de
mecanismos de coordenação entre as funções
2.3.1.
gerais de tal supervisor único e as funções diri-
Para além da necessária flexibilidade na ava-
gidas à estabilidade financeira.
liação e ponderação dos diversos modelos
institucionais de supervisão financeira, no
contexto de cada jurisdição e como produto 2.3.2.
de evoluções históricas próprias, impondo as Se procurarmos uma visão de médio prazo,
necessárias prevenções, na extrapolação des- em termos internacionais, das arquiteturas
sas experiências para outros contextos dis- institucionais de supervisão financeira, englo-
tintos, importa ter presente outro dado que bando os primeiros quinze anos deste século
vem avultando nos últimos anos e que pode (2000-2015) e compreendendo o período da
ser apreendido através de uma análise com- crise financeira internacional e das suas seque-
parada mais ampla dos modelos adotados em las, podemos identificar algumas grandes ten-
várias jurisdições. dências evolutivas ainda por estabilizar.

Reportamo-nos aqui à adoção num número Assim, como resulta quer de análises desenvol-
crescente de jurisdições de arquiteturas ins- vidas ao nível do Banco Mundial40 quer de aná-
titucionais de supervisão financeira híbridas lises doutrinais neste domínio (v.g. por autores
– ou com elementos híbridos – combinando como Masciandaro, Quintyn ou D. Llewellyn41),
elementos de vários modelos com vista a con- é possível verificar que num número apreciável
figurações que melhor se adaptem às condi- de jurisdições, incluindo alguns dos sistemas
ções concretas dessas jurisdições e dos res- financeiros mais desenvolvidos na Europa, nos
petivos sistemas financeiros supervisionados. EUA e na Ásia, ocorreram alterações na arqui-
Por outro lado, no quadro de arquiteturas ins- tetura de supervisão financeira com uma ênfa-
titucionais crescentemente híbridas ou com- se significativa no papel ou envolvimento dos
pósitas vem também ganhando importância, bancos centrais nessa supervisão.
independentemente dos contornos prevale- Neste contexto, uma tendência evolutiva para
centes dos modelos adotados – v.g. passíveis a emergência de modelos de supervisor finan-
de serem reconduzidos a modelos institucio- ceiro único parece ter sido originada no Norte
nais tripartidos ou modelos Twin Peaks – as da Europa, mais particularmente nos países
funções e elementos de coordenação entre Escandinavos (Noruega, Dinamarca, Suécia).
diferentes pólos organizativos e institucio- De qualquer modo, um marco de referên-
nais desses modelos. No limite, embora essa cia nessa evolução foi a criação do Financial
22 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

Service Authority (FSA) como supervisor único no Nesse número crescente de jurisdições a ado-
Reino Unido, em 1997, sendo então a função tar variantes diversas de arquiteturas híbri-
de supervisão prudencial dos bancos comer- das de supervisão financeira,43 vem avultan-
ciais retirada ao Banco de Inglaterra (para aí do como dimensão verdadeiramente crucial
regressar em larga medida em 2013, embora de um processo de reforma continuada das
num novo figurino institucional e de governo, arquiteturas de supervisão e de sua adapta-
que corresponde, como observaremos infra, ção tempestiva a uma dinâmica de mudança
3.2.3. d), Parte II, a uma concretização original cada vez mais acelerada dos sistemas finan-
de uma variante do modelo Twin Peaks). ceiros, o grau de coordenação entre diferen-

Uma outra tendência identificável correspon- tes elementos ou pilares da arquitetura de

de a uma relativa perda de peso do modelo supervisão adotada, tal como materializado

dito institucional ou setorial, em algumas das em mecanismos para assegurar essa coorde-

amostragens selecionadas de modelos de nação bem como a cooperação e os processos

supervisão no contexto internacional,42 pelo de troca de informação entre os elementos

menos na sua configuração mais tradicional, e participantes na arquitetura de supervisão.

a um alargamento progressivo, a partir do caso A necessidade dessa dimensão fulcral de coor-


pioneiro da Austrália, das jurisdições a adotar denação não se esgota assim, contrariamente
o modelo Twin Peaks. De acordo com essas ao que se poderia pensar prima facie, apenas
amostragens, o termo da primeira década des- nos modelos tradicionais de supervisão seto-
te século (2011) parece ter representado um rial tripartida e tende a tornar-se numa ver-
marco charneira em termos internacionais de dadeira base estrutural de organização das
ultrapassagem do modelo setorial tripartido de novas arquiteturas de supervisão financeira.
supervisão financeira, pelo modelo de super- Esse é também um dos elementos condutores
visor único, o modelo Twin Peaks e modelos da análise empreendida no presente Estudo,
híbridos. procurando-se apreender como a arquitetu-

Apesar de estarmos aqui confrontados com ra portuguesa de supervisão financeira pode

um processo em fluxo, poderemos, em nosso ser reformada e melhorada qualitativamente

entender, à luz de uma observação crítica e sem sobressaltos indevidos e geradores de

sistematizada dos dados disponíveis, identifi- perdas de eficácia, a partir de uma nova lógi-

car uma terceira tendência evolutiva, porven- ca institucional e funcional de coordenação e

tura ainda em embrião – e logo menos visível cooperação reforçada entre as autoridades

ou menos comentada. de supervisão existentes, aprofundando os


aspetos híbridos do sistema e tomando em
Esta corresponderá:
consideração uma análise crítica comparada
i) a par da tendência para adoção de mode- das soluções adotadas em algumas das prin-
los de supervisor único e Twin Peaks, cipais jurisdições.

ii) e da tendência para a perda relativa de


peso internacional do modelo setorial nas
suas configurações mais tradicionais,

iii) a uma tendência para o progressivo desen-


volvimento de modelos híbridos, que melhor
possam ajustar-se às particularidades de
cada sistema financeiro e com elementos
de flexibilidade com vista a uma adaptação
continuada à dinâmica de mudança desses
sistemas financeiros e da sua crescente inter-
ligação transnacional.
Introdução e perspetiva geral 23

Notas
1. Referimo-nos aqui ao período normalmente associado à eclosão e ao auge da crise internacional do sistema financeiro, largamente originada no
setor bancário e que evoluiu na União Europeia (UE) para uma crise de dívidas soberanas, sem deixar de tomar em consideração que um período
bem mais dilatado se encontra em causa à luz destas últimas evoluções. Cfr., por todos, sobre esse período e os seus contornos, Viral Acharya,
Mathew Richardson, “Causes of the Financial Crisis”, in Critical Review: A Journal of Politics and Society, Volume 21, issue 2-3, 2009, Special Issue: Causes of
the Financial Crisis, pp. 195 ss.
2. Cfr. a esse propósito Charles Goodhart, Tsomokos, "Analysis of Financial Stability", LSE Financial Markets Group Paper Series, 2007. Como aí se refere, "the
question of the appropriate institutional structure of financial regulation and supervision remains in a state of flux. Unlike the general consensus about the way in which
monetary macro-economic policy should be run, with an operationally independent CB aiming primarily for price stability, there is no such consensus, either in theory
or in practice, for the appropriate institutional setting". (op. cit., p 19).
3. Sobre estas objeções, que não têm alcance meramente formal, à qualificação de autoridades administrativas independentes, em função da discussão
que se vem desenvolvendo nas últimas décadas sobre a forma de compatibilizar o exercício de funções de regulação económica num quadro de elevada
autonomia com a sujeição de tais autoridades reguladoras autónomas a formas equilibradas e eficazes de escrutínio, cfr. Luís Silva Morais, "A Função
Reguladora e as Estruturas de Regulação na UE" in A Europa e os Desafios do Século XXI, Paulo de Pitta e Cunha, Luís Silva Morais (Organizadores), Almedina,
Coimbra, 2008. Não cabe naturalmente nos objetivos específicos do presente Estudo desenvolver ex professo esse problema que tem estado no centro de
tais discussões sobre evoluções desejáveis do modelo institucional da regulação económica dita independente, quer nos EUA, quer na UE.
4. Sobre esse processo que não cabe aqui comentar, cfr., por todos, Corneliu Stirbu, "Financial Market Integration in a Wider European Union" (October
2004). HWWA Discussion Paper No. 297 – disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=617223 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.617223
5. Reportamo-nos aqui ao "The High Level Group on Financial Supervision in the EU", Chaired by Jacques de Larosière, Report, Brussels, 25 February, 2009
(referido doravante sob forma abreviada como Relatório Larosière).
6. Mecanismo Único de Supervisão Bancária criado ex vi do Regulamento (EU) n.º 1024/2013, do Conselho, de 15 de outubro de 2013, JOCE n.º L287/63,
29/10/2013 frequentemente designado pelo acrónimo anglo-saxónico SSM (referir-nos-emos em geral neste Estudo a esta nova entidade pela sua desig-
nação abreviada em língua Portuguesa, de MUS, sem deixar de utilizar a referência abreviada SSM em certos contextos de análise).
7. Necessidade de preservar na ponderação de quaisquer reformas nacionais do modelo de supervisão do sistema financeiro um grau de flexibilidade
que permita acomodar da melhor forma evoluções em curso no plano europeu neste domínio que se encontra subjacente a todo este Estudo, mas que
será especialmente abordada infra, na última parte deste Estudo – Parte IV, para a qual se remete.
8. Sobre essas caraterísticas únicas de interdependência sistémica das atividades dos vários operadores e subsectores do sector financeiro, sem paralelo
noutros sectores económicos, cfr., inter alia, "Stability of the Financial Sector – Illusion or Feasible Concept?", Edited by Andreas Dombret, Otto Lucius, Elgar,
2013.
9. Cfr. essa análise e clarificação em Rosa Lastra, Luis Garicano, "Towards a New Architecture for Financial Stability; Seven Principles", in International Law
in Financial Regulation and Monetary Affairs, edited by Thomas Cottier, John H. Jackson, Rosa M. Lastra, Oxford University Press, 2012, p. 73.
10. Cfr. o Relatório Larosière Report (2009). Como aí se refere, "The present report draws a distinction between financial regulation and supervision: Regulation is
the set of rules and standards that govern financial institutions; their main objective is to foster financial stability and to protect the customers of financial services. Re-
gulation can take different forms, ranging from information requirements to strict measures such as capital requirements. On the other hand, supervision is the process
designed to oversee financial institutions in order to ensure that rules and standards are properly applied. This being said, in practice, regulation and supervision are
intertwined and will therefore, in some instances, have to be assessed together (…)", Relatório Larosière, ponto 38, p. 13. (ênfase acrescentada).
11. Para um aprofundamento dessa matéria que está na base do lançamento do projecto da denominada união bancária europeia, cfr., por todos,
Nicolas Véron, "Europe’s Single Supervisory Mechanism and the Long Journey Towards Banking Union", Bruegel Policy Contribution – Issue 2012/16, October
2012; "Sovereign Debt Management", edited by Rosa Lastra, Lee Buchheit, Oxford University Press, 2014.
12. Sobre essas reacções regulatórias, seus contornos e alcance, cfr., em geral, "Global financial Crisis – Navigating and Understanding the Legal and
Regulatory Aspects", Consulting Editor Eugenio A. Bruno, Globe Business Pubishing Ltd, 2009.
13. Sobre o projecto da União Bancária Europeia cfr., uma vez mais, Nicolas Véron, "Europe’s Single Supervisory Mechanism and the Long Journey
Towards Banking Union", cit.; Francesco Capriglione, "European Banking Union: A Challenge for a More United Europe" (September 2, 2013). Available at
SSRN: http://ssrn.com/abstract=2319297 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2319297; Guido A. Ferrarini, Luigi Chiarella, "Common Banking Supervision
in the Eurozone: Strengths and Weaknesses" (August 1, 2013). ECGI – Law Working Paper No. 223/2013.
14. Cfr., a esse propósito, Luís Silva Morais, “Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras – Algumas Questões Essenciais e Justificação do Perímetro do Regi-
me face às Especificidades da Supervisão Financeira”, in Revista da Concorrência e Regulação (C&R), n.º 17, janeiro / março, 2014, pp. 99 ss., esp. pp. 111 ss.
15. Cfr, A. cit., "Twin Peaks: A Regulatory Structure for the New Century", Centre for the Study of Financial Innovation, December 1995.
16. Cfr. "Financial System Inquiry", (Wallis Report), April, 1997.
17. Sobre essa ideia de fragmentação financeira recente, contrariando as anteriores tendências de integração dos setores financeiros no quadro da UE,
entre outros, Benoît Coeuré, "The Way Back to Financial Integration – International Financial Integration and Fragmentation: Drivers and Policy Respon-
ses" – Conference Organised by the Banco de España and the Reinventing Bretton Woods Committee, Madrid, 12 March, 2013.
18. Lateralmente, contemplam-se também alguns ajustamentos mais pontuais no conjunto de poderes de supervisão previstos ao nível dos três vértices
institucionais do modelo de supervisão atualmente existente em Portugal, no quadro de uma sua possível reforma.
19. Pela nossa parte, temos vindo a sustentar a necessidade de identificar áreas de regulação económica (e de supervisão económica) estruturalmente
diferenciadas entre si quanto aos seus objetivos e metodologia de intervenção ordenadora ou coordenadora de certas atividades económicas, correspon-
dendo precisamente a regulação e supervisão do setor financeiro a uma espécie paradigmática representativa de uma "intervenção regulatória dirigida
a promoção de certos interesses públicos" (que variam de setor para setor) face a "tipos de regulação orientados para promover a abertura de certos
mercados à concorrência". Cfr. Luís Silva Morais, "A Função Reguladora e as Estruturas de Regulação na UE" in A Europa e os Desafios do Século XXI, cit.
24 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

20. Cfr. Charles Goodhart, "How Should We Regulate the Financial Sector?", in The Future of Finance, The LSE Report, cit., p. 153.
21. Reportamo-nos aqui aos organismos relativamente informais e não institucionalizados como organizações internacionais, nem como instituições
personalizadas, congregando no plano internacional as autoridades de regulação e supervisão financeira das várias jurisdições e ainda largamente
estruturados com base na distinção dos vários subsetores do sistema financeiro, compreendendo o Comité de Basileia, a IOSCO e a IAIS. Sobre este tipo
de de estruturas relativamente informais de supervisão financeira, cfr., inter alia, Emily Lee, "The Soft Law Nature of Basel III and International Financial
Regulations”, in Journal of International Banking Law and Regulation, August 1, 2014, Vol. 29 (10), pp. 603 ss.
22. Cfr. a esse propósito, Eddy Wymeersch, Klaus Hopt, Guido Ferrarini, "Financial Regulation and Supervision – A Post-Crisis Analysis", Oxford, 2012.
23. Cfr. a esse respeito “Core Principles for Effective Banking Supervision” – Basel Committee on Banking Supervision (September 2012) – Core Principle 1,
“responsibilities, objectives and powers” / ”essential criteria – 2”: “The primary objective of banking supervision is to promote the safety and soundness of banks
and the banking system. If the banking supervisor is assigned broader responsibilities, these are subordinate to the primary objective and do not conflict with it.”
(ênfase acrescentada).
24. Cfr. a esse respeito “Core Principles for Effective Banking Supervision” – Basel Committee on Banking Supervision (September 2012) – “Foreword to the
Review – General Approach, para. 16”: “It should not be an objective of banking supervision to prevent bank failures. However, supervision should aim to reduce the
probability and impact of a bank failure, including by working with resolution authorities, so that when failure occurs, it is in an orderly manner”. (ênfase acrescentada).
25. Sobre a nova ótica de atuação macroprudencial que não cabe aqui desenvolver ex professo, cfr., por todos, Dirk Schoenmaker, Peter Wierts, "Macro-
prudential Supervision: From Theory to Policy", Bruegel Working Paper, 2015/15, November 2015.
26. Sobre esta designação de supervisão comportamental ou market conduct supervision, "Treating Customers Fairly in the Financial Sector – A Draft Market
Conduct Policy Framework of South Africa" – Discussion Document, December 2014.
27. Cfr., a este respeito, os "Princípios Supervisão Basileia 2012", para. 16, ponto 16 já atrás referenciado.
28. Cfr. a esse propósito a afirmação no sentido de que “The ICP statements are the highest level in the hierarchy and prescribe the essential elements that must
be present in the supervisory regime in order to promote a financially sound insurance sector and provide an adequate level of policyholder protection” (ênfase
acrescentada) – "Insurance Core Principles”, A) Introduction, ponto 6.
29. Cfr., a este propósito "Princípios IOSCO 2010", cit., Foreword.
30. Cfr. “The failure of HBOS plc (HBOS) – A report by the Financial Conduct Authority (FCA) and the Prudential Regulation Authority (PRA)”, November 2015.
31. Sobre os contornos algo sui generis da arquitetura institucional de supervisão financeira nos EUA, com uma estrutura consideravelmente dispersa
resultante da evolução histórica verificada nesta jurisdição, cfr. "The Structure of Financial Supervision – Approaches and Challenges in a Global Market-
place", 30, Group of Thirty, Washington DC, 2008, esp pp. 32 ss. (doravante designado sob forma abreviada como The Structure of Financial Supervision, G30).
32. Retornaremos a estes e outros casos problemáticos de supervisão infra, na Parte II, esp 3.3.5. c), ao analisarmos mais detidamente o sistema Holandês
como um exemplo de referência da aplicação do modelo Twin Peaks procurando então apreender em que medida esse modelo terá evidenciado, melhor
ou pior, certas virtualidades ou, pelo contrário, insuficiências.
33. Cfr., sobre estes e outros problemas experimentados no Modelo Twin Peaks Holandês, Jeroen Kremers, Dirk Schoenmaker, "Twin Peaks: Experiences
in the Netherlands", LSE Financial Markets Group Paper Series, Special paper 196, December 2010.
34. Num plano que extravasa já essa associação do banco central holandês a um modelo Twin Peaks, noutros modelos que contemplem uma ligação entre
formas de participação em funções de política monetária com funções de supervisão financeira, maxime prudencial, como sucede em Portugal com o
Banco de Portugal – nos moldes que se analisarão em partes subsequentes deste Estudo – justifica-se, também, uma cuidada ponderação de reformas
apreciáveis dos modelos de governance interna de tais bancos centrais envolvidas na supervisão financeira (embora essas reformas de governance não
estejam compreendidas no objeto central do presente Estudo, sendo meramente afloradas, muito de passagem infra, v.g., 3.4.3. de Parte III, nota 216).
35. Cfr., a esse propósito, Andrew Schmulow, "Approaches to Financial System Regulation: An International Comparative Survey", CIFR – Centre for Inter-
national Finance and Regulation, Working Paper No. 053/2015, January 2015. Sobre a perspetiva fortemente crítica em relação a estes casos em Inquérito da
Câmara Alta do Parlamento Federal Australiano, cfr. "Performances of the Australian Securities and Investment Commission", series edited by Economics
References Committee, Parliament of Australia, The Senate, Senator Mark Bishop (Chair), June 2014. Parece resultar daqui, como observaremos mais detidamente
nas secções finais da Parte II deste Estudo, um padrão de falha recorrente de um dos pilares institucionais no Modelo Twin Peaks. Curiosamente, esse
tipo de falhas parecem prima facie ocorrer mais facilmente no pilar prudencial vis a vis o pilar comportamental (em muitos casos objeto de maior enfoque
político e público), mas o caso Australiano vem aparentemente desmentir qualquer inevitabilidade de uma tendência nesse sentido embora evidencie o
acima referido padrão de falhas regulares num dos pilares.
36. Fá-lo-emos, designadamente, quanto a alguns aspetos ao analisar infra, ponto 3. da Parte III, aspetos de supervisão a melhorar qualitativamente com
uma reforma do CNSF.
37. Sobre este exemplo do modelo de supervisão de Singapura, cfr. as referências constantes de Andrew D. Schmulow, "Approaches to Financial System
Regulation: An International Comparative Survey", CIFR – Centre for International Finance and Regulation, Working Paper No. 053/2015, January 2015. Como aí
se refere a propósito desse caso de Singapura, "there is (…) something to be said for organizational culture in the degree of efficacy of the regulator (…). Conse-
quently, while the Singaporean regime is sub-optimal (…) there is evidence that that sub-optimality is mitigated by the aggressive and ‘no-nonsense’ manner in which
the Singaporean authorities approach their responsibilities (…). This contrasts starkly with the manner in which the British authorities, albeit possessed of a better
regulatory model, managed to produce far less beneficial outcomes among their regulated entities" (op cit., pp 13-14).
38. Cfr. a esse propósito Charles Goodhart, “The Macro-Prudential Authority, Powers, Scope and Accountability”, in OECD Journal: Financial Market Trends,
vol. 2011, issue 2.
39. Reportamo-nos aqui a posições expendidas por Michael Taylor em Seminário realizado em Lisboa, FDL, sobre modelos de supervisão financeira que
coordenámos e acompanhámos – maio de 2011. Cfr. ainda deste A. (em co-autoria), R. Abrams, M. Taylor, "Issues in the Unification of Financial Sector
Supervision", No. 213, International Monetary Fund, 2000.
40. Cfr., inter alia, "Bank Regulation and Supervision around the World: A Crisis Update" – World Bank Policy Research Working Papers, December 2012.
Introdução e perspetiva geral 25

41. Cfr. D. Masciandaro, M. Quintyn, “Regulating the Regulators: The Changing Face of Financial Supervision Architectures Before and After the Crisis”, in
European Company Law, 6(5), 2009, pp. 167 ss.; D. Masciandaro, R. Pansini e M. Quintyn, “The Economic Crisis: Did Supervision Architecture and Governan-
ce Matter?” in Journal of Financial Stability, 9(4), 2013, pp. 578 ss.; D. Llewellyn, "Institutional Structure of Financial Regulation and Supervision: The Basic
Issues" – World Bank Seminar – "Aligning Supervisory Structures with Country Needs", Washington DC, 2006.
42. Para além de amostragens selecionadas constantes do Estudo já cit., “Regulating the Regulators: The Changing Face of Financial Supervision Architec-
tures Before and After the Crisis”, cfr. ainda amostragem (dataset) constante do Estudo de M. Melecky, A. Podpiera, “Institutional Structures of Financial
Sector Supervision, Their Drivers and Historical Benchmarks”, in Journal of Financial Stability, 9(3), 2013, pp. 428 ss.
43. Sobre essa tendência cfr., inter alia, Jeffrey Carmichael, "Implementing Twin Peaks. Lessons from Australia, in Institutional Structure of Financial
Regulation: Theories and International Experiences", Chapter 5, edited by Robin Hui Huang & Dirk Schoenmaker, Part II, International experiences, series editor:
Routledge Research in Finance and Banking Law, Routledge Oxford, 2014, pp. 1-280.
II
Análise da evolução
recente do modelo
de supervisão
do setor financeiro
em Portugal numa
perspetiva comparada
1. Modelo tripartido de supervisão
financeira, com responsabilidades
divididas por três autoridades em
função de um critério setorial

2. A origem e o contexto da criação


do Conselho Nacional de Supervisores
Financeiros

3. Análise de modelos de supervisão


financeira alternativos seguindo
critérios diversos do setorial
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 29

1. Modelo tripartido de supervisão financeira,


com responsabilidades divididas por três
autoridades em função de um critério setorial
1.1. As origens do atual modelo Portugal, fundado na Lei-Quadro das Privatiza-
de supervisão financeira no quadro ções (Lei n.º 11/90, de 5 de abril, com apenas
da evolução recente do sistema duas alterações até ao presente2) se assumiu
financeiro português como prioridade estratégica setorial uma céle-
re reprivatização do conjunto de participações
públicas no setor financeiro. Esta teve contor-
1.1.1.
nos excecionais, mesmo em termos compa-
O atual modelo setorial (tripartido) de supervi-
rados, pois sensivelmente entre 1990 e 1996
são do setor financeiro em Portugal resulta do
(com a reprivatização do BFE) o Estado Portu-
conjunto de evoluções nas últimas três déca-
guês, que anteriormente controlava quase na
das do sistema financeiro nacional decorren-
sua totalidade as empresas a operar no siste-
tes, por um lado, da alteração do regime de
ma financeiro (nos vários sub-setores que este
delimitação de setores (1983) e do movimento
comporta), reprivatizou todas as empresas
intenso de privatizações no setor financeiro
que controlava nesse setor com a significativa
(com especial intensidade entre 1990-1996) e,
exceção do Grupo Caixa Geral de Depósitos
por outro lado, da realização do mercado único
de serviços financeiros e suas condicionantes. (que entretanto teve a sua parte segurado-
ra muito mais tarde, em 2014, parcialmente
Na realidade, o sistema financeiro passou por
reprivatizada).
profundíssimas transformações neste período
no quadro da constituição económica de 1976, Esta aceleração do movimento de reprivati-
bastando recordar, a esse título, a nacionali- zação de empresas públicas originariamente
zação da generalidade das instituições finan- detidas pelo Estado Português no setor finan-
ceiras a operar em Portugal em 1975 (com ceiro coincidiu largamente no tempo com os
ressalva apenas das participações detidas por primeiros anos da adesão de Portugal à então
entidades estrangeiras), bem como o facto Comunidade Económica Europeia (atual UE),
de a originária lei de delimitação de setores a partir de 1986. Por seu turno, essa entrada
aprovada no quadro dessa Constituição (Lei de Portugal no espaço de integração comu-
n.º 46/77, de 8 de julho) vedar à iniciativa pri- nitária coincidiu também com uma significa-
vada o acesso ao exercício da atividade bancá- tiva aceleração do processo de criação do
ria e seguradora. As grandes transformações mercado único de serviços financeiros, com
do sistema financeiro Português resultaram, origem largamente na área bancária (a partir
assim, da alteração à lei de delimitação de da Diretiva 73/183/CEE do Conselho, relati-
setores aprovada em 1983 (Lei n.º  11/83, de va à supressão das restrições à liberdade de
16 de agosto)1 que permitiu então o licen- estabelecimento e à livre prestação de ser-
ciamento de novas instituições financeiras viços em matéria de atividade bancária e de
privadas e, sobretudo, do processo de priva- outras instituições financeiras). Na realidade,
tizações, maxime de reprivatizações ou desna- tal processo de criação do mercado único na
cionalização de empresas públicas resultantes área financeira foi sobretudo impulsionado,
de nacionalização posterior ao 25 de abril de na sequência do Ato Único Europeu, com a
1974 (tornado possível pela segunda revisão adoção de uma nova metodologia de integra-
constitucional de 1989). ção materializada na denominada Segunda
Pode mesmo considerar-se que no processo Diretiva de Coordenação Bancária (Diretiva
de reprivatização de empresas públicas em 89/646/CE) e que, mutatis mutandis, viria a ser
30 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

largamente reproduzida nas gerações ulte- funções de supervisão bancária e sua atribui-
riores de Diretivas Comunitárias relativas aos ção ao Banco de Portugal, que viu essa fun-
outros sub-setores do sistema financeiro.3 ção acrescer à de banco central e autoridade
O modelo então acolhido para tornar possível monetária funcionando com autonomia [a
um rápido processo de liberalização do setor qual foi ulteriormente reforçada para um pata-
mar de independência garantido pelo Tratado
bancário foi o da harmonização mínima de
da Comunidade Europeia, atual Tratado rela-
regulamentações nacionais nesse domínio –
tivo ao Funcionamento da União Europeia
a harmonização necessária e suficiente para
(TFUE) na sequência do lançamento do projeto
sustentar a concessão de uma autorização
da União Económica e Monetária].
única no espaço comunitário e a correlativa
aplicação do princípio pelo Estado-Membro de O organismo resultante da "saída" da função de
origem. supervisão bancária para o Banco de Portugal
correspondeu nessa altura à Inspeção dos
Seguros que se manteve com essa configuração
1.1.2.
entre 1975 e 1982, quando se adotou a deci-
O enquadramento da regulação e supervisão
são de cometer as funções de supervisão de
do setor financeiro em Portugal com a atual
seguros a um instituto público, dotado de auto-
configuração foi resultando destas evoluções
nomia administrativa e financeira, bem como
e transformações profundas do sistema finan-
de património e receitas próprias (e não mais
ceiro nacional.
a um organismo sem autonomia relativamente
Assim, desde logo, a função de supervisão ban- ao Governo). Contudo, a opção seguida não foi
cária conheceu em termos institucionais uma a de voltar a reunir as funções de supervisão
mutação essencial com a rutura verificada em bancária e seguradora no mesmo organismo
1975, já referida, no sistema financeiro nacio- como sucedera entre 1949 e 1975. De resto, à
nal, associada à nacionalização da generalida- data dessa reforma de 1982 o setor segurador
de das instituições bancária. Com efeito, na era enquadrado não por uma única entidade
sequência desse amplo e abrupto movimen- pública mas por dois organismos, compreen-
to de nacionalização no subsetor da banca, dendo a acima referida Inspeção dos Seguros e
foi decidida a extinção da Inspeção-Geral de o Instituto Nacional de Seguros (criado ex vi do
Crédito e Seguros, como entidade integrada Decreto-Lei n.º 11-B/76, de 13 de janeiro).
na administração pública direta (no quadro da Esta última entidade prosseguia funções de
orgânica do Ministério das Finanças) sendo as “orientação e coordenação” do setor segu-
funções de supervisão bancária transferidas rador numa lógica de intervenção de algum
para o Banco de Portugal. A Inspeção-Geral de modo indissociável da existência de um setor
Crédito e Seguros, por seu turno, fora criada segurador essencialmente constituído por
em 1949, por força do Decreto-Lei n.º 37470, empresas públicas nacionalizadas (não cons-
de 6 de julho, que integrou num único orga- tituindo propriamente uma holding pública
nismo a Inspeção de Seguros e a Inspeção de para o setor segurador, mas desenvolven-
Comércio Bancário (criada em 1947), embora do uma intervenção que pressupunha uma
cada uma dessas Inspeções mantivesse o seu presença empresarial pública no setor). Fora
campo de ação de acordo com os diplomas assim, nesse contexto de nacionalização do
legais e regulamentares que haviam estado na setor (em rigor nacionalização das empresas
base da sua criação e desenvolvimento. do setor e não do setor qua tale), desenvolvido
Em contrapartida, aquando dessa extinção um enquadramento normativo algo sui gene-
da Inspeção-Geral de Crédito e Seguros, coe- ris com uma dualidade entre funções de “fis-
va das nacionalizações de 1975, as funções calização” (ou supervisão numa terminologia
de supervisão do setor segurador continua- mais próxima da atual) e de “coordenação” do
ram então a fazer parte de um organismo setor segurador, cometidas respetivamente à
integrado no Ministério das Finanças, com as Inspeção dos Seguros e ao Instituto Nacional
alterações resultantes da autonomização das de Seguros.
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 31

A reforma de 1982 veio por termo a essa duali- e produtos financeiros não estritamente pas-
dade institucional e funcional, mediante a cria- síveis de serem apenas reconduzidos ao fun-
ção do Instituto de Seguros de Portugal, por cionamento desse mercado (como adiante se
força do Decreto-Lei n.º 302/82, de 30 de julho, observará), importa também ter presentes as
como instituto público dotado de autonomia evoluções desse subsetor do sistema financei-
ao qual foram cometidas as funções de super- ro em Portugal após a rutura de 1974/75.
visão do setor segurador, tendo-se presente a Assim, com o encerramento das bolsas de
evolução estrutural registada nesse setor e o valores na sequência dessa rutura, e as con-
seu grau de especialização, como razões deter- dições subsequentes adversas ao seu desen-
minantes nos termos do Preâmbulo daquele volvimento que prevaleceram após a sua
diploma para que “à semelhança da maioria reabertura formal em 1976, foi apenas em
dos restantes países da Europa [as funções meados da década de oitenta do século pas-
de supervisão de seguros fossem], cometidas sado, e num contexto uma vez mais associado
a uma única entidade”. Em paralelo, como se à entrada de Portugal para a então CEE, que
reconhecia no mesmo Preâmbulo, foi seguida diversas medidas económicas a par de uma
uma lógica no sentido de serem “excluídas atri- reforma jurídica empreendida nesse domínio
buições que, pela sua natureza, terão de ser permitiram o ressurgimento efetivo de um
exercidas pelas empresas de seguros” (isto mercado nacional de valores mobiliários com
é, tratou-se de isolar verdadeiras funções de expressão (quanto a essa reforma jurídica
supervisão de seguros e de as separar em rela- importará reter designadamente a emergente
ção a orientações gerais sobre o exercício da dos Decretos-Lei n.º  172/86, de 30 de junho,
atividade económica de seguros, que corres- n.º  130/87, de 17 de março, e do artigo 45.º
ponderiam a um plano de decisão e orientação da Lei n.º 2/88 de 26 de janeiro, estimulando
empresariais, então na verdade confundidos a diversos títulos a abertura do capital das
nas posições cumulativas do Estado acionista empresas ao público e a sua cotação na bolsa,
e do Estado-regulador e supervisor, mas que num processo que seria reforçado e consoli-
justificavam ainda assim, mesmo em contexto dado na transição da década de oitenta para
de nacionalização, uma autonomização). a década de noventa com a reprivatização de
Para além disso, como decorre ainda da parte grandes empresas públicas, já referida supra
final do Preâmbulo do diploma de 1982 insti- pelo seu contributo apreciável de transforma-
tuindo originariamente o Instituto de Seguros ção do sistema financeiro nacional).
de Portugal, esta reforma foi também moti- No quadro, por um lado, desse ressurgimen-
vada pela perspetiva próxima de adesão de to do mercado nacional de valores mobiliá-
Portugal à então CEE e de “remodelação do rios, com um ritmo irregular de crescimento
sistema técnico-jurídico que regula o exercício instável que conduziu a perturbações do seu
da atividade seguradora”, o qual passaria a ser funcionamento em 1987 e 1988, e, por outro
largamente influenciado pelos próprios nor- lado, da inserção desse mercado num merca-
mativos comunitários (aconselhando, desse do único europeu de valores mobiliários em
modo, um plano de supervisão funcionando construção, foi então estabelecido de raiz um
com autonomia e não através de um orga- novo enquadramento de regulação e supervi-
nismo integrado no Ministério das Finanças e são das atividades de tal mercado (influenciado
com especialização). pelo propósito de criar “estruturas e condições
e normas operacionais tanto quanto possível
1.1.3. semelhantes às que lhes são proporcionadas
nos restantes mercados da Comunidade e,
No que respeita ao pilar do atual modelo de
especialmente, nas praças dominantes”4).
supervisão financeira respeitante à supervisão
do mercado de capitais numa ótica comporta- Esse enquadramento e a reforma estrutural
mental, que, em rigor, cobre já instrumentos em que o mesmo se integrou foram orientados
32 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

por princípios de autonomia dos mercados de recebendo essas funções em 1975, Instituto
valores mobiliários, exigindo a sua desestatiza- de Seguros de Portugal, correspondente à
ção, desgovernamentalização e liberalização, atual Autoridade de Supervisão de Seguros e
no sentido de aproximar o mercado nacional de Fundos de Pensões, estabelecido com essa
e as suas regras de funcionamento e fiscaliza- configuração em 1982 e Comissão do Mercado
ção do modelo geralmente adotado no âmbito de Valores Mobiliários, criada em 1991.
da então CEE. Tais parâmetros orientadores Assim, esses organismos especializados confi-
fundamentais da reforma em causa de deses- gurando no seu conjunto desde há quase três
tatização e liberalização do mercado condu- décadas – com a criação da CMVM em 1991
ziram a uma opção no sentido da “desgover- – um modelo tripartido de tipo institucional ou
namentalização” das funções de supervisão e setorial, que envolve ainda uma componente
fiscalização tanto do mercado primário como funcional enxertada nessa matriz essencial,5
dos mercados secundários de valores mobi- encontram a sua origem ou são o produto de
liários, bem como da função correspondente momentos de rutura ou profunda transforma-
à sua regulação em sentido estrito (tendo-se ção do setor financeiro nacional. Tais momen-
aqui presente a distinção que já acima traçá- tos de profunda transformação encontram-
mos entre supervisão e regulação financeira) a -se associados quer à rutura de constituição
um organismo público especializado com um económica de 1974-75 (com ruturas no sis-
grau apreciável de autonomia em relação a um tema bancário acompanhadas então do fim
ministério da tutela (Ministério das Finanças). de uma supervisão governamental direta do
O estabelecimento desse organismo público setor), quer, sobretudo, ao novo enquadra-
em 1991, como corolário de transformações mento estrutural e condicionantes, jurídicas
profundas e estruturais dos mercados de capi- e económicas, decorrentes da entrada de
tais, passando em simultâneo pela sua quase Portugal na CEE (que influenciaram, seja por
refundação e pela sua inclusão num mercado antecipação, o movimento para a institucio-
interno europeu em construção, consubstan- nalização de uma autoridade especializada de
ciou-se na criação da Comissão do Mercado supervisão de seguros, seja a posteriori, pouco
de Valores Mobiliários, (CMVM). Reflexamente, depois se ter consumado a adesão à CEE, o
tais funções assim cometidas a uma autorida- desenvolvimento em certos moldes do merca-
de reguladora e de supervisão especializada e do de valores mobiliários nacional no final da
autónoma (com autonomia financeira e garan- década de oitenta orientado para o estabele-
tias de estabilidade dos respetivos órgãos direti- cimento também de uma autoridade especia-
vos) foram retiradas do plano da administração lizada própria de supervisão).
estadual direta, governamental (Ministério das Parece, em síntese, desenhar-se aqui um
Finanças), sendo apenas reservados para esse padrão no sentido de os pilares da arquite-
plano, de modo algo excecional, alguns poderes tura institucional de supervisão financeira
de regulamentação e intervenção pública. nacional – fruto de uma evolução complexa e
com contornos específicos – se encontrarem
1.1.4. estreitamente associados a mudanças de fun-

Alguns breves corolários podem desde logo do do sistema financeiro em Portugal.

retirar-se desta sinopse inicial sobre o esta- Esse padrão traduz também uma estabilização
belecimento originário em Portugal de orga- de tal modelo de supervisão em função das
nismos públicos autónomos com funções de condições prevalecentes a cada momento no
regulação e supervisão (predominantemente processo de integração europeia. Tal ocorre,
de supervisão) das atividades de instituições designadamente, quanto aos aspetos desse
de tipo bancário, de tipo segurador ou de processo que envolvem o desenvolvimento
instituições e operadores atuando no merca- na última década do século XX de um merca-
do de capitais nacional – Banco de Portugal, do único de serviços financeiros assente em
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 33

níveis mínimos de harmonização regulatória, o início de uma tendência que acima identi-
em parâmetros de supervisão por autoridades ficámos (supra, Parte I, 2.3.) para a pondera-
do Estado-Membro de origem das instituições ção de reformas de modelos institucionais
financeiras, pressupondo tal harmonização, de supervisão, traduzidas num recuo relativo
e numa cooperação entre essas autoridades dos modelos tradicionais tripartidos de base
nacionais de supervisão. Esse processo ten- institucional ou setorial e no desenvolvimen-
dente a um efetivo mercado único de servi- to progressivo de modelos alternativos, seja
ços financeiros conheceu precisamente uma de supervisor único, seja de Twin Peaks, seja
aceleração significativa aquando da adesão de modelos crescentemente híbridos (cuja com-
Portugal à CEE e no período imediatamente ponente mista ou híbrida é muitas vezes objeto
posterior a essa adesão. de menor atenção e problematização crítica).
Deste modo, após os desenvolvimentos nor- Esses primórdios de uma arquitetura regulató-
mativos do final da década de oitenta e da ria europeia pós-Lamfalussy (2000) continuam,
década de noventa do século XX, traduzidos no assim, a tomar como matriz o referido mode-
modelo acima referido de liberdade de esta- lo tradicional tripartido de base institucional
belecimento e de prestação de serviços com ou setorial coincidindo, assim, com o modelo
base num princípio de supervisão pelo Estado nacional estabilizado em Portugal desde 1991.
de origem, produziu-se um novo impulso na
integração dos sistemas financeiros nacio- 1.1.5.
nais desde 1999 com o denominado Plano de O desenvolvimento de novas componentes
Ação para os Serviços Financeiros. Este, por híbridas nesse modelo nacional de supervisão
seu turno, conduziu à instituição em 2000 de financeira, em especial com a criação de um
um Comité de Especialistas em Regulação dos mecanismo de cooperação ou articulação fun-
Mercados de Valores Mobiliários, presidido por cional entre as três autoridades especializadas
Alexandre Lamfalussy,6 cujas recomendações de supervisão financeira – Conselho Nacional
determinaram a emergência de um mode- de Supervisores Financeiros (CNSF) instituído
lo algo sui generis de regulação em sentido em 2000 (de que nos ocuparemos na especiali-
lato dos sub-setores do sistema financeiro na dade infra, ponto 2. desta Parte II, e, numa ótica
então Comunidade Europeia (CE). prospetiva de reforma do modelo nacional de
Tal modelo assentou na criação de três comités supervisão, infra, Parte III) – e envolvendo tam-
europeus de autoridades nacionais de super- bém, para além da matriz institucional desse
visão, com a missão de aconselhar ou enqua- modelo, elementos funcionais crescentes asso-
drar a Comissão na preparação e aplicação de ciados à supervisão pela CMVM de múltiplas
normas de regulação financeira a nível euro- atividades e instrumentos financeiros desenvol-
peu, compreendendo, de acordo com a mais vidos no mercado de capitais, independente-
tradicional segmentação sectorial tripartida do mente das instituições intervenientes, acabou
setor financeiro, um Comité de Supervisores por acompanhar, pois, de certo modo, as novas
Bancários Europeus, um Comité de Supervisores tendências internacionais tendentes a possí-
de Seguros e Pensões Complementares de veis reformas das arquiteturas institucionais de
Reforma Europeus e um Comité de Reguladores supervisão financeira, embora num quadro de
dos Mercados de Valores Mobiliários (congre- apreciável estabilidade desse modelo nacional.
gando estes Comités representantes das auto- Neste contexto, e considerando os padrões
ridades nacionais de regulação e supervisão já observados relativos à formação e conso-
financeira nos domínios setoriais em questão).7 lidação desse modelo nacional de supervisão
Importa notar que estas bases incipientes de financeira, parece seguro que futuras evolu-
uma arquitetura regulatória europeia pós- ções desse modelo, por forma a serem con-
-Lamfalussy (2000) para um sistema financeiro sistentes com tais padrões, não deverão ser
crescentemente integrado precedem de pouco precipitadas nem desconsiderar os elementos
34 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

históricos recentes que ditaram a estabiliza- nacional de supervisão financeira com a cria-
ção desse modelo. Essa estabilização, como ção do CNSF em 2000, o que faremos em dois
já observámos, encontra-se sistematicamente tempos e dois quadros de análise (já de segui-
associada a transformações de fundo do siste- da nesta Parte II do Estudo, infra ponto 2., após
ma financeiro em Portugal e a transições veri- referir e contextualizar a criação do CNSF, ana-
ficadas em determinados momentos no siste- lisando nesse ponto as evoluções europeias
ma regulatório europeu do sistema financeiro subsequentes a tal criação do CNSF e, com
(em sentido lato). maior enfoque numa análise prospetiva e no
modo como as próximas perspetivas de evo-
Importará, pois, ponderar a cada momento as
lução da arquitetura europeia de supervisão
transformações de fundo do setor financeiro
financeira devam ser ponderadas para efeitos
nacional que efetivamente se produzam (ou
de reforma do modelo nacional de supervisão
não) e graduar o seu conteúdo e alcance para
financeira, infra na Parte IV deste Estudo).
aferir se se justificam reformas da arquitetura
de supervisão financeira sem custos regulató-
rios de transição excessivos ou desajustados.8 1.2. O enquadramento institucional
Será também importante, pelo historial recen-
das três autoridades nacionais
te de modelação e consolidação dessa arqui-
de supervisão financeira
tetura nacional de supervisão com influência
1.º – O vértice da supervisão bancária
direta do processo de integração europeia, e
em estreita interação com a evolução desse
processo no domínio dos serviços financei-
1.2.1.
ros, que eventuais movimentos de reforma Uma vez identificada e caraterizada a origem
dessa arquitetura nacional acompanhem de das bases do atual modelo tripartido de base
perto as transformações da própria arquite- institucional e setorial de supervisão financei-
tura regulatória e de supervisão europeia, ra e o processo que conduziu historicamente
sobretudo quando esta transitou para um à estabilização de tal modelo, importa, antes
patamar qualitativo mais elevado de condi- de nos determos especificamente sobre evo-
cionamento supranacional na sequência da luções do mesmo no sentido da introdução
crise financeira internacional (a qual, num progressiva de elementos híbridos (largamen-
primeiro momento, conduziu a uma inversão te relacionados com a criação do CNSF, sem
"de facto" do anterior movimento de gradual prejuízo de outras evoluções como v.g. as rela-
unificação dos mercados de serviços financei- tivas à introdução ex novo de uma dimensão
ros e uma nova tendência para a fragmentação macroprudencial de supervisão financeira),
financeira na UE, gerando, por seu turno, uma proceder a uma breve referência à evolução
reação de reforma regulatória, inicialmente ins- do enquadramento institucional e estatutário
pirada no denominado Relatório Larosière, de das três autoridades nacionais especializadas
2009, e depois com enfoque especial dirigido de supervisão financeira atuando nos três sub-
ao subsetor bancário com o projeto da União -setores do sistema financeiro português des-
Bancária Europeia, envolvendo o pilar essencial de a adesão de Portugal à CEE.
já referido do MUS). Para tal, justifica-se metodologicamente proce-
Torna-se, pois, fundamental para qualquer der a essa referência por uma ordem corres-
reflexão crítica sobre o estado atual e pers- pondente à prioridade histórica (supra expos-
petivas de reforma da arquitetura nacional de ta) no estabelecimento de cada um desses três
supervisão financeira identificar e caraterizar vértices institucionais da arquitetura nacional
as tendências evolutivas do mercado único de supervisão financeira.
europeu de serviços financeiros, sobretudo as Iniciando, pois, esse excurso pelo Banco de
mais recentes, verificadas já após o último ajus- Portugal, impõe-se atentar nos principais aspe-
tamento institucional de relevo da arquitetura tos da sua configuração institucional e estatutária
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 35

mais relevantes para as funções de supervisão vigor, resultando também esse exercício da
bancária que lhe foram cometidas – como aci- supervisão bancária do artigo 93.º do Regime
ma se referiu – desde 1975. Geral das Instituições de Crédito e Sociedades
Financeiras (RGICSF)], pode considerar-se que
Antes da rutura de 1974-75 o Banco de Portugal
as salvaguardas de independência com supor-
correspondia a uma sociedade comercial par-
te global no TFUE se mostram também relevan-
ticipada pelo Estado de forma não maioritária,
tes para o papel do Banco de Portugal como
com funções de emissão monetária, tendo sido
regulador e supervisor do sistema bancário.
transformado ex vi da Lei Orgânica de 1975
(Decreto-Lei n.º  644/75, de 15 de novembro) Tal explica, de resto, um grau de autonomia do
em empresa pública, numa qualificação que Banco como supervisor bancário qualitativa-
foi mantida pela Lei Orgânica de 1990 (aprova- mente superior ao que é assegurado às outras
da pelo Decreto-Lei n.º 337/90, de 30 de outu- duas autoridades de supervisão financeira no
bro). A ulterior reforma dessa Lei Orgânica (ex
9 modelo nacional tripartido setorial de supervi-
vi da Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, conhecendo são, o que se reflete, por seu turno, num tra-
desde então várias alterações ) afastou essa
10 tamento institucional sistemático diferenciado
qualificação como empresa pública, passando dessas autoridades com a não integração do
tão só a estabelecer que o Banco de Portugal Banco de Portugal no perímetro de discipli-
correspondia a uma pessoa coletiva de direito na normativa da Lei-Quadro das Autoridades
público dotada de autonomia administrativa e Reguladoras, de 2013,11 contrariamente ao
financeira e de património próprio. Essa cara- que sucede com as duas outras autoridades
terização foi ainda precisada pela Lei-Quadro de supervisão financeira, como adiante obser-
dos Institutos Públicos, incluindo o Banco de varemos (e em moldes que se nos afiguram

Portugal nos denominados institutos públicos criticáveis12).

de regime especial (artigo 48.º, n.º  1, al e) da O enquadramento institucional do Banco de


Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro). Portugal como supervisor bancário e o conjun-
to de funções direta ou indiretamente associa-
Paralelamente, o quadro jurídico de atuação
das a esse papel na arquitetura nacional de
do Banco de Portugal evoluiu no sentido do
supervisão financeira foram ganhando pro-
reforço da sua autonomia para um plano de
gressiva complexidade e densidade ao longo
independência em virtude dos compromissos
do tempo, em larga medida acompanhando
assumidos pelo Estado Português no artigo
desenvolvimentos sucessivos no plano da UE.
108.º do Tratado da Comunidade Europeia
Paralelamente, as responsabilidades transver-
(atual artigo 130.º do TFUE) referentes à posi-
sais atribuídas ao Banco de Portugal, desde
ção do Banco enquanto membro do sistema
que o modelo nacional tripartido de super-
europeu de bancos centrais (SEBC).
visão financeira se estabilizou na década de
Congregando o Banco de Portugal várias fun- noventa, como guardião em geral da “estabili-
ções diversas, maxime funções como banco dade do sistema financeiro nacional” – função
central com as particularidades inerentes à presentemente refletida na previsão constante
integração de Portugal numa União Económica da alínea c) do artigo 12.º da Lei Orgânica em
e Monetária (UEM), envolvendo a esse títu- vigor – de algum modo contribuíram para um
lo a participação no exercício de funções no potencial expansivo das funções de interven-
domínio da emissão monetária (dentro dos ção ou coordenação do sistema financeiro do
condicionalismos da UEM), ou a gestão das Banco de Portugal, indo para além do núcleo
disponibilidades externas do país, e funções da supervisão bancária em sentido estrito
como autoridade de supervisão bancária (importando aqui também assinalar que esse
[“supervisão das instituições de crédito, socie- papel no sentido de velar pela estabilidade do
dades financeiras e outras entidades que lhe sistema financeiro nacional se encontra asso-
estejam legalmente sujeitas” conforme previs- ciado a uma função de refinanciador de últi-
to no n.º 1 do artigo 17.º da Lei Orgânica em ma instância, lender of last resort, no presente
36 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

enquadrada em termos supranacionais pela do BCE, o qual foi refletido nas alterações à Lei
integração no SEBC no âmbito da UEM). Orgânica do Banco de Portugal introduzidas ex
vi do Decreto-Lei n.º 142/2013, de 18 de outu-
Esse potencial expansivo das funções do Banco
bro, enquadrando e salvaguardando a sua par-
de Portugal no contexto supra genericamente
ticipação no MUS acima referido (articulação
descrito, de algum modo compreendeu círcu-
com MUS à qual retornaremos noutros pontos
los de funções em crescimento com diferentes
deste Estudo e que ora não se desenvolve).
naturezas qualitativas. Ao longo do tempo, e
numa perspetiva de sistematização crítica des- Muito sinteticamente, neste ponto da nossa
ta evolução, será pertinente identificar três cír- análise, pode considerar-se que o primeiro
culos distintos, conquanto conexos, de expan- circulo supra considerado i) compreendeu,
são dessas funções, com enfoque no subsetor inter alia, o desenvolvimento da denominada
bancário do sistema financeiro embora não se supervisão comportamental de instituições
esgotando estritamente no mesmo, envolven- operando no subsetor bancário do sistema
do, em síntese: financeiro nacional, a qual embora aflorada
desde a aprovação originária do RGICSF (no
i) Um círculo relacionado com o núcleo de
quadro da transposição inicial da Segunda
funções de supervisão de instituições ope-
Diretiva de Coordenação Bancária) ao nível
rando no subsetor bancário do sistema
da previsão de diversos deveres de condu-
financeiro, numa perspetiva individualizada
ta daquelas instituições veio a ser expressa
de escrutínio dessas instituições;
e autonomamente estabelecida, bem como
ii) Um círculo relacionado com funções de estruturada com outro desenvolvimento ope-
supervisão do sistema financeiro no sentido racional em termos de previsão de poderes
de garantir em geral a sua estabilidade e o que a suportem, com a revisão do RGICSF fei-
controlo numa perspetiva macro dos riscos ta através do Decreto-Lei n.º 1/2008, de 3 de
sistémicos que a possam afetar (riscos evi- janeiro.
denciados na recente crise financeira inter-
Esse primeiro círculo compreende também na
nacional e desde então objeto de um novo
esfera da supervisão prudencial o desenvol-
tratamento normativo e sistemático);
vimento de novos poderes e mecanismos de
iii) Um círculo relacionado com o advento no intervenção, consubstanciados em múltiplas
plano europeu, ou por impulso na UE, na revisões do RGICSF, especialmente por força de
sequência da crise financeira internacional impulsos europeus, envolvendo entre outros
e do lançamento do projeto da União Ban- aspetos a expansão de processos de supervisão
cária Europeia, de intervenções públicas em base consolidada, bem como, inter alia, em
dirigidas à reestruturação e saneamento de matéria de governo das instituições supervisio-
instituições operando no subsetor bancá- nadas. Compreende ainda, mais recentemente,
rio que experimentem situações de rutura o desenvolvimento de novos regimes resultantes
financeira, enquadradas pelo novo conceito da incorporação no ordenamento Português do
de resolução bancária (banking resolution), denominado Pacote CRDIV refletindo a adoção no
que configura um novo tipo de intervenção quadro normativo europeu das normas e parâ-
pública já distinta da intervenção de supervi- metros do Acordo Basileia   III (maxime regimes
são financeira. europeus constantes da Diretiva n.º  2013/36/

Paralelamente, cruzando-se com esta expan- EU do Parlamento Europeu e do Conselho e do

são de funções como autoridade nacional de Regulamento (EU) n.º 575, 2013, da mesma data,

supervisão financeira, importa tomar em consi- em boa parte refletidos na reforma introduzida
na RGICSF pelo Decreto-Lei n.º 157/2014, de 24
deração um processo recente, de sinal até cer-
de outubro).13
to ponto contrário, de transferência de funções
estritas de supervisão bancária para um nível O segundo círculo supra considerado ii) com-
supranacional associado ao MUS no quadro preendeu uma atribuição explícita ao Banco de
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 37

Portugal das funções de definição e condução financeiros”. Essa necessidade de cooperação


da política macroprudencial nacional, toman- e até, em nosso entender, de coordenação do
do como ponto de partida o papel já previa- controlo do risco sistémico no setor financei-
mente cometido ao Banco em matéria de ro determinou também – como observare-
salvaguarda da estabilidade do sistema finan- mos mais adiante neste Estudo (infra, Parte III)
ceiro nacional (já supra mencionada). – ajustamentos recentes no CNSF e tenderá
Essa atribuição ao Banco de Portugal das fun- também a constituir um dos elementos cen-
ções de autoridade macroprudencial nacional, trais de problematização de possíveis reformas
feita através da revisão da Lei Orgânica do Banco e evoluções da arquitetura nacional tripartida
introduzida pelo Decreto-Lei n.º 142/2013, já de supervisão financeira em articulação com a
cit.,14 visou dar cumprimento a orientações arquitetura europeia (aspeto a que retornare-
formuladas pelo Comité Europeu do Risco mos infra, Partes III e IV).
Sistémico (CERS) através da Recomendação O terceiro círculo supra considerado iii) de
relativa ao mandato macroprudencial das auto- expansão de funções do Banco de Portugal
ridades nacionais (CERS/2011/3), impondo a em matérias de supervisão bancária e também
todos os Estados-Membros a indicação expres- em matérias que já extravasam esse domínio
sa da autoridade responsável pela execução da em sentido estrito, conquanto conexas com
política macroprudencial e exercendo funções o mesmo, compreendeu, na sequência dos
de identificação, acompanhamento e avaliação desenvolvimentos verificados no quadro da
dos riscos para a estabilidade financeira bem UE e do lançamento da denominada União
como de execução das políticas tendentes à Bancária Europeia, a atribuição ao Banco de
consecução desse objetivo, mediante medidas Portugal de funções de autoridade nacional
de prevenção e mitigação dos correspondentes de resolução bancária, incluindo, um con-
riscos (sendo a assunção de funções do Banco
junto de poderes públicos de elaboração de
como autoridade macroprudencial nacional
planos de resolução, aplicação de medidas de
refletida também em alterações do RGICSF intro-
resolução e de criação de condições para apli-
duzidas ex vi do Decreto-Lei n.º 157/2014, de 24
cação de tais medidas.
de outubro).
Embora esta nova expansão de funções do
Como iremos observar infra, este circulo de
Banco de Portugal em domínios conexos com
crescimento de funções do Banco de Portugal
a supervisão bancária, mas que já extrava-
em matérias conexas com o núcleo das suas
sam o seu âmbito (como resulta dos norma-
funções de supervisor bancário, relacionado
tivos europeus e dos princípios aplicáveis de
com a atuação como autoridade macropru-
Basileia15), resulte também de impulsos euro-
dencial e enquadrando um risco sistémico com
peus regista-se aqui uma particularidade, pois
expressão importante no subsetor bancário do
o Estado Português no quadro da sua execu-
sistema financeiro mas com expressão pluris-
ção do Memorando de Entendimento de 2011
sectorial nesse sistema, envolve também neces-
com a Comissão, FMI e Banco Central Europeu,
sidades acrescidas de coordenação entre as
antecipou, de modo algo atípico, na sua ordem
autoridades integrantes da arquitetura nacio-
jurídica desenvolvimentos normativos sobre
nal tripartida de supervisão financeira (e até
os regimes de resolução bancária que apenas
com o Governo face às suas responsabilida-
se produziram mais tarde na UE, por força do
des na contenção de risco sistémico que afete
Regulamento (UE) n.º 806/2014 e de desenvol-
toda a economia), o que se reflete, v.g., na pre-
vimentos normativos europeus complemen-
visão do n.º 3 do artigo 16.º-A da Lei Orgânica
tares incorporados no ordenamento nacional
do BP revista em 2013 sobre a necessidade
através da alteração do RGICSF constante do
de o Banco de Portugal, para efeitos do exer-
cício dessas atribuições, “estabelecer meca- Lei n.º 23-A/2015, de 26 de março.16

nismos de cooperação com as demais autori- No quadro dessa antecipação de um regi-


dades públicas e com os outros supervisores me nacional de resolução bancária, através
38 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

da revisão do RGICSF feita pelo Decreto-Lei 2.º – O vértice da supervisão de seguros


n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro, foi atribuída e fundos de pensões
então ao Banco de Portugal a função de auto-
ridade nacional de resolução bancária, refle- 1.2.2.
tida, para além das alterações do RGICSF, nas
No que respeita ao segundo vértice do pilar
regras constantes da reforma da Lei Orgânica
institucional do modelo tripartido de supervi-
do Banco de Portugal resultante do Decreto-Lei
são financeira correspondente à autoridade
n.º 142/2013, já cit. (maxime novo artigo 17.-A
especializada na supervisão das atividades de
então introduzido).
empresas de seguros e de fundos de pensões,
Em contrapartida, os desenvolvimentos nor- a atual Autoridade de Supervisão de Seguros
mativos europeus que vieram a produzir-se e de Fundos de Pensões (ASF) originariamente
nesta matéria fundamentalmente através criada em 1982, como já observámos, como
do Regulamento (UE) n.º  806/2014, supra Instituto de Seguros de Portugal (ISP), conhe-
cit, consagraram uma solução de diferencia- ceu uma evolução importante no que respeita
ção institucional na arquitetura institucional em especial ao grau da sua autonomia compa-
europeia da União Bancária entre um pilar rativamente com os outros supervisores finan-
institucional de supervisão bancária suprana- ceiros do sistema nacional.
cional (MUS) e um pilar institucional europeu
Aquando da sua constituição em 1982 – deter-
de resolução bancária [através da criação do
minando reflexamente a extinção do Inspeção-
denominado Conselho Único de Resolução /
Geral de Seguros e do Instituto Nacional de
Single Resolution Board (CUR ou SRB), plena-
Seguros – o ISP era configurado como institu-
mente operacional desde janeiro de 2016].17
to público, dotado de personalidade jurídica,
De algum modo, esses desenvolvimentos da
com autonomia administrativa e financeira.
arquitetura institucional europeia da união
bancária vieram ainda a ser refletidos, embora Não obstante a afirmação dessa autonomia, o
de forma mitigada, no enquadramento institu- enquadramento estatutário então delineado19
cional estabelecido nesta matéria pelo orde- contemplava intervenções e poderes significa-
namento português através da alteração do tivos da tutela exercida através do Ministério
n.º 2 do artigo 17.º-A da Lei Orgânica do Banco das Finanças em múltiplos domínios o que se
de Portugal introduzida pela Lei n.º 23-A/2015, conjugava, de resto, com poderes limitados,
de 26 de março, estabelecendo que as fun- em muitos casos meros poderes consultivos
ções do Banco como autoridade nacional de ou de instrução de procedimentos com vista
resolução bancária devem ser exercidas “de a decisão final do Ministro da Tutela em deter-
forma operacionalmente independente” das minadas matérias referentes à supervisão de
funções de supervisão bancária e funções empresas de seguros, previstos no regime de
desempenhadas pelo Banco (ênfase acres- acesso e exercício à atividade seguradora, que
centada). Poderá, em qualquer caso, equa- transpôs em 1994 os normativos comunitários
cionar-se (como se fará, infra, Parte III, 3.3.3. essenciais que então estabeleceram as bases

– 9.º §) se outros ajustamentos em termos do mercado único de seguros (Decreto-Lei

de encadeamento institucional – certamen- n.º 102/94, de 20 de abril).

te sensível – entre as funções de supervisão Tal sucedia, designadamente, em relação a


bancária (stricto sensu) e as funções de reso- poderes decisórios sobre matérias como a
lução bancária serão ainda pertinentes tendo constituição, cisão, fusão, encerramento e
presentes os desenvolvimentos supervenien- liquidação de empresas de seguros ou res-
tes em matéria de opções institucionais neste seguros e de sociedades gestoras de fundos
domínio no quadro da arquitetura da União de pensões, bem como sobre a aquisição de
Bancária Europeia (embora sem esquecer a participações qualificadas e seu controlo pru-
profunda interligação necessária entre essas dencial em função da verificação de garantias
duas funções).18 de gestão sã e prudente. Ao longo da década
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 39

de noventa e após a estabilização, que vimos de supervisão” (como se refere explicitamente


já comentando supra, do modelo nacional tri- no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 289/2001, cit).
partido setorial de supervisão financeira, num De modo ainda mais significativo, este segun-
período em que as outras duas autoridades
do momento crucial de estabilização da arqui-
especializadas de supervisão financeira deti-
tetura institucional tripartida de supervisão
nham poderes próprios de decisão sobre esse
financeira em Portugal coincide no tempo com
tipo de atos referentes à constituição ou vicis-
os desenvolvimentos tendentes à criação ex
situdes várias de instituições operando nos
novo de mecanismos de coordenação e arti-
sub-setores do sistema financeiro cuja super-
culação entre os três supervisores financeiros,
visão lhes estava cometida, bem como sobre o
através da instituição do CNSF em 2000, que
controlo de participações qualificadas nessas
iremos já tratar de seguida (infra, 2.) e que
instituições, o ISP funcionava ainda largamen-
será objeto de análise ex professo neste Estudo
te como entidade consultiva do Ministro das
(infra, Parte III).
Finanças nesse domínio.
Mais uma vez, sintomaticamente, o próprio
Esse enquadramento traduzia, assim, um rela-
Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 289/2001 (base
tivo desequilíbrio nos níveis de autonomia das
da reforma tendente ao reforço da autono-
três autoridades especializadas de supervisão,
mia da autoridade de seguros) traz de modo
em detrimento da autoridade de seguros e
direto e explicito à colação o passo dado com
de fundos de pensões, o qual foi corrigido ou
a criação de um mecanismo de coordenação
ultrapassado com uma dupla reforma ocorri-
dos três supervisores financeiros (CNSF) para
da entre 1998 e 2001, mediante a alteração do
justificar o movimento de “convergência dos
regime de acesso e exercício à atividade segu-
enquadramentos estatutários” [dessas três
radora (ex vi do Decreto-Lei n.º 94-B/98, de 17
autoridades] que o mesmo consubstancia.20
de abril) e a alteração dos estatutos do então
ISP através do Decreto-Lei n.º  289/2001, de Em contrapartida, se o pilar segurador e de
13 de novembro. Verificou-se por força des- fundos de pensões na arquitetura nacional
se reforma uma significativa compressão dos tripartida de supervisão financeira nasce com
poderes de tutela do Ministro das Finanças, menor grau de autonomia em relação aos
que em alguns domínios devido à sua inten- outros dois vértices, o mesmo envolveu, mais
sidade e latitude se aproximavam de um ver- cedo do que se verificou na supervisão ban-
dadeiro poder de superintendência, e ocorreu cária, uma importante vertente de supervisão
também uma ampliação das competências comportamental, integrando inclusivamente
decisórias do ISP em matérias de supervisão, uma vertente algo original de intervenção em
as quais, assim, deixaram de estar dependen- matéria de relações das empresas de seguros
tes de uma intervenção direta do Ministro das com os consumidores (com o tratamento de
Finanças (como se verificou nas matérias supra reclamações destes consumidores, incluindo
destacadas relativas a decisões sobre a consti- em matérias em que a autoridade de seguros
tuição, cisão, fusão, encerramento e liquidação não dispunha de poderes decisórios sobre a
de empresas de seguros ou resseguros e de conduta das empresas de seguros e assumia
sociedades gestoras de fundos de pensões). uma intervenção que de certo modo se aproxi-
mava de uma quase função de provedoria em
Impõe-se também realçar que este segundo
ordem a uma melhor composição e interesses
momento (1998-2001) de estabilização do
entre as empresas de seguros supervisiona-
modelo nacional tripartido (setorial ou ins-
titucional) de supervisão financeira – a par das e os consumidores dos seus serviços).21

do primeiro momento, em 1991, correspon- Esse nível mais intenso de supervisão com-
dente à criação do terceiro vértice institucional portamental terá sido porventura tributário de
mediante o estabelecimento da CMVM – foi uma anterior metodologia de supervisão de
claramente determinado por um propósito de seguros mais interventiva sobre as condições
“aproximação de regime das três autoridades técnicas e comerciais das atividades de seguro,
40 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

a qual sendo abandonada com o quadro euro- criadas em 2010, também na sequência das
peu harmonizado da criação do mercado inter- recomendações do Relatório Larosière.
no de seguros, terá deixado algumas marcas
22
A caracterização formal da ASF como entida-
em sede de intervenções de supervisão com-
de administrativa independente e o aparente
portamental, bem como no que respeita ao
reforço da autonomia em vários planos desta
escrutínio específico e mais intrusivo de con-
Autoridade conhecem, contudo, um condicio-
dições gerais e especiais de seguros obrigató-
namento importante por força da inclusão da
rios. Nesta vertente contempla-se mesmo uma
ASF no perímetro normativo da Lei-Quadro das
dimensão de escrutínio ex ante, sistemático,
Autoridades Reguladoras. Na verdade, poderá
mediante o registo na autoridade de seguros
mesmo admitir-se que o movimento tendente
desse tipo de condições e de modificações
a maior autonomia da ASF é limitado por for-
das mesmas, podendo verificar-se, também, a
ça dessa sujeição a essa Lei-Quadro, tal como
imposição quanto a esses seguros de cláusulas
sucede em relação à CMVM, como se observará
contratuais uniformes aprovadas por normas
infra, 3.1.4. depois de algumas considerações
regulamentares do supervisor. Pode mesmo, a
sintéticas sobre o enquadramento estatutário
este título, considerar-se aqui uma maior tec-
da CMVM, mediante algumas considerações
nicidade e especialização da supervisão com-
transversais sobre o enquadramento estatutá-
portamental de seguros, bem como porventura
rio dos supervisores de seguros e de mercados
uma maior ligação e interdependência funcio-
de capitais.
nais entre essa vertente de supervisão compor-
tamental e a supervisão prudencial de empre-
3.º – O vértice da supervisão dos mercados
sas de seguros dirigida ao controlo de vários
de capitais
tipos de garantias financeiras, sem entrar aqui
desde já na caracterização dessas garantias e
1.2.3.
das suas alterações pela denominada metodo-
logia Solvência 2 para cuja aplicação se transi- Passando ao terceiro vértice do pilar institucio-
ta desde janeiro de 201623 (numa combinação nal do modelo tripartido de supervisão finan-
das dimensões de supervisão comportamental ceira, correspondente à autoridade especiali-
e prudencial diversa da que se regista no plano zada na supervisão dos mercados de capitais
da supervisão bancária). e das instituições que operam nos mesmos,
a atual Comissão do Mercado dos Valores
A última reforma estatutária da autoridade
Mobiliários (CMVM) foi, como já se referiu,
de seguros, com base no recente Decreto-Lei
originariamente criada em 1991, no quadro
n.º  1/2015, de 6 de janeiro, decorreu primor-
então da aprovação do Código do Mercado de
dialmente da necessidade de adaptar esse regi-
Valores Mobiliários pelo Decreto-Lei n.º  142-
me estatutário à Lei-Quadro das Autoridades
A/91, de 10 de abril.
Reguladoras (Lei n.º  67/2013, de 28 de agos-
to),24 passando aí a ASF a ser configurada Desde a sua origem, foi configurada como pes-
como uma pessoa coletiva de direito público, soa coletiva de direito público dotada de apre-
com natureza de entidade administrativa inde- ciável autonomia administrativa e financeira
pendente, dotada de autonomia administrati- (com intensidade marcadamente superior à
va, financeira e de gestão e contemplando-se da autoridade especializada de supervisão de
uma dimensão institucional da sua atuação de seguros a essa data). Essa autonomia nunca
ligação à arquitetura regulatória europeia pós- foi afetada pela tutela administrativa exerci-
-Larosière, envolvendo intervenção das auto- da através do Ministro das Finanças, limitada
ridades de supervisão nacionais na rede inte- a domínios muito circunscritos, como v.g. a
grada de supervisores no plano europeu bem sujeição do plano de atividades e orçamento
como intervenção no órgão de direção ou coor- à aprovação ministerial ou a suscetibilidade de
denação (Conselho de Supervisores) das novas receber instruções genéricas do governo rela-
Autoridades Europeias de Regulação Financeira cionadas com a política financeira.
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 41

Os contornos do objeto estatutário cometido ou MIDID no correspondente acrónimo anglo-


também desde a origem à CMVM de supervisão -saxónico – DMIF ou MIFID 1 e 2 (compreenden-
dos mercados de valores mobiliários e das ativi- do um conjunto de instrumentos normativos
dades financeiras que aí se realizam, incluindo europeus mais amplos, para além da chamada
designadamente ofertas públicas de aquisição "DMIF em sentido estrito ou Diretiva-quadro).27
e de venda desses valores, levam já à combina-
Importa ainda tomar em consideração nesta
ção de uma dimensão institucional de supervi-
evolução do enquadramento estatutário da
são – orientada para a supervisão de estrutu-
CMVM a última reforma estatutária da autorida-
ras de negociação de instrumentos financeiros
de de seguros, com base no recente Decreto-Lei
e respetivas entidades gestoras, de sistemas
n.º 5/2015, de 8 de janeiro, que, à semelhança
de liquidação e suas entidades gestoras, de
do já observado em relação à ASF decorreu da
sistemas centralizados de valores mobiliários e
necessidade de adaptar esse regime estatutário
suas entidades gestoras, intermediários finan-
à Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras (Lei
ceiros – com uma dimensão funcional orien-
n.º 67/2013). Tal reforma estatutária é apresen-
tada para o controlo de atividades realizadas
tada como reiterando o estatuto de indepen-
nesses mercados, independentemente do tipo
dência em vários planos da CMVM e como ajus-
de instituição que as desenvolva.25
tando o seu enquadramento às necessidades
Paralelamente, importa registar uma tendência de participação desta autoridade no Sistema
ao longo dos últimos anos, conquanto que ain- Europeu de Supervisão Financeira pós-Larosiè-
da mitigada, para a expansão de competência re (já supra referenciado), para além de refor-
de supervisão da CMVM em ótica comporta- çar o papel da CMVM na resolução de conflitos
mental de produtos financeiros transaciona- entre entidades sujeitas à sua supervisão ou
dos em mercados de valores independente- entre estas e investidores (traduzindo uma linha
mente do tipo de instituição interveniente na continuada de envolvimento do supervisor no
sua comercialização (introduzindo aqui um ele- tratamento das reclamações, contribuindo para
mento compósito ou híbrido no modelo nacio- uma vertente de resolução extra-judicial de lití-
nal de supervisão financeira com uma maior gios, como observámos também na supervisão
componente funcional de supervisão por tipo de seguros apesar da peso que a ótica pruden-
de atividade, neste caso atividade realizada em cial tem nesta última mas que não impede este
mercados de valores, o qual não compromete, tipo de contributos dos supervisores financei-
de qualquer modo a vertente predominante- ros numa linha de intervenção marcadamente
mente institucional que preside à organização em expansão, como destacado na doutrina, v.g.
desse modelo de supervisão). em vários estudos de referência de Christopher
Essa expansão de competência de supervisão Hodges28).
da CMVM em ótica comportamental quanto a
De qualquer modo, o programa normativo afir-
atividades caraterizadas pelo tipo de produ-
mado nesta revisão estatutária de 2015 tenden-
tos financeiros envolvidos ou transacionados
te ao reforço da autonomia ou independência
verificou-se, entre outros aspetos, ao nível de
da CMVM conhece contraditoriamente algumas
produtos relacionados com o setor segurador,
limitações importantes decorrentes da sujei-
v.g. contratos de adesão individual a fundos
ção desta autoridade (como da ASF no sentido
de pensões abertos ou contratos de seguros
já observado) à Lei-Quadro das Autoridades
ligados a fundos de investimento (por força de
Reguladoras.
alterações ao Código dos Valores Mobiliários26),
bem como por força da expansão da expansão
do tipo de instrumentos financeiros subme- 1.2.4.
tidos a supervisão comportamental por força Como deixámos acima aflorado, ao abordar
das várias gerações das Diretivas dos Mercados sucessivamente a evolução do enquadramen-
de Instrumentos Financeiros ou, mais lata- to estatutário da ASF e da CMVM, a opção
mente das gerações de enquadramento DMIF normativa de sujeição destas autoridades à
42 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras não é certos aspetos relevantes, que não cabe aqui
isenta de questões, seja no que respeita à salva- desenvolver31). Temos, na verdade, entendido
guarda dos níveis mais elevados de autonomia que se encontram aqui em causa autoridades
para estas autoridades, com marcadas especifi- cujas necessidades continuadas de atos de
cidades no quadro regulatório (lato sensu) nacio- supervisão não podem ficar, sob qualquer for-
nal,29 seja no que respeita ao equilíbrio e consis- ma, dependentes de aprovações não garantidas
tência de tratamento das três autoridades que para determinados documentos orçamentais.
integram a arquitetura institucional nacional de Afigura-se-nos também que esse problema
supervisão financeira. de princípio tenderá a ocorrer, em termos não
Na realidade, temos sustentado que esta Lei- compatíveis com tais necessidades típicas des-
Quadro encerra um nivelamento técnico muito sas autoridades, mesmo que se aplique a estas
questionável de funções gerais de regulação entidades a esfera superior de autonomia finan-
económica com funções de supervisão eco- ceira admitida na Lei-Quadro (‘LQAR’), entre os
nómica, não se reconhecendo suficiente espe- múltiplos graus de autonomia aí contemplados
cificidade a autoridades reguladoras (lato sensu) de uma forma menos sistemática.
cujo perfil funcional e missão estatutária impli- Encontrar-se-á, pois, aqui em causa um pro-
que alguma prevalência de funções de supervi- blema potencial de disfunção que ocorre de
são sobre funções de regulação (stricto sensu).30 modo paradigmático, na área muito particular
Com efeito, nesses casos em que a regulação de regulação e supervisão do sector financeiro,
stricto sensu coexiste com uma dimensão pre- na qual a dimensão de supervisão avulta como
dominante de tarefas específicas de supervi- primacial, e cuja especificidade não se terá mos-
são económica, como sucederá de modo para- trado, a esse título, devidamente reconhecida
digmático a nosso ver com as autoridades de na Lei-Quadro, ao excluir do seu âmbito de apli-
supervisão financeira, tende-se a exigir normal- cação o BP, mas ao incluir no seu perímetro nor-
mente – pari passu – um outro grau reforçado de mativo a CMVM e a ASF. Tal envolve um trata-
autonomia funcional das autoridades em causa. mento sistémico distinto para as autoridades
Trata-se, nesse tipo de situações, de autoridades de regulação e supervisão financeira existen-
cujo poder de regulamentação não deverá em tes no quadro do modelo institucional tripar-
princípio ficar condicionado por intervenções do tido de supervisão financeira existente em
Governo em domínios significativos (diversamen- Portugal, que não se revela a opção normativa
te do que sucede na Lei-Quadro das Autoridades mais equilibrada, gerando potenciais disfunções
Reguladoras) e cujo poder de realização de ins- que poderão porventura ser corrigidas em futu-
peções não deve também, por princípio, ficar ros ajustamentos, numa ótica gradualista desse
condicionado (também em sentido diverso do modelo (nos termos que analisaremos infra, em
que se verifica na mesma Lei-Quadro quanto a especial na Parte III deste Estudo).

2. A origem e o contexto da criação do Conselho


Nacional de Supervisores Financeiros
2.1. A criação do Conselho Nacional com sistemas financeiros mais desenvolvidos
de Supervisores Financeiros em 2000 uma tendência, de alguma forma iniciada no
início deste século, e ainda antes da eclosão da
crise financeira internacional (de 2007-2009),
2.1.1.
para a ponderação de reformas dos modelos
Como já destacado na parte introdutória des- institucionais de supervisão financeira, refle-
te Estudo, pode identificar-se nas jurisdições tindo, por um lado, a complexidade crescente
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 43

do sistema financeiro que tende, como expõe do sistema financeiro. Essas evoluções estive-
sugestivamente Arnoud Boot, a aumentar estru- ram também na base das tendências reformis-
turalmente o grau de dificuldade da sua super- tas das arquiteturas institucionais de supervi-
visão32 e, por outro lado, a crescente inter- são financeira iniciadas precisamente no virar
penetração dos diferentes subsetores do do século e que tem marcado a evolução da
sistema financeiro bem como o caráter cada supervisão financeira nos últimos quinze anos,
vez mais transnacional da atuação dos dife- acentuando-se ainda mais esse ímpeto refor-
rentes operadores nesse sistema (o que, por mista na sequência da crise financeira interna-
seu turno, constitui uma repercussão do pro- cional 2007-2009 (apesar de, como já obser-
cesso internacional de crescente liberalização vámos, nenhum dos modelos conhecidos e
dos serviços e atividades financeiras e de ante- testados na praxis internacional ter apresenta-
riores reformas regulatórias nas jurisdições do uma resposta globalmente satisfatória nes-
mais desenvolvidas, removendo os obstáculos se contexto de crise).
anteriormente existentes à formação de con- O estabelecimento em 2000 do CNSF inau-
glomerados financeiros33). gurou, assim, no nosso ordenamento o que
Essa tendência fez-se também sentir em Portugal temos caraterizado como um modelo tripar-
conduzindo, após a ponderação de outras alter- tido sui generis ou parcialmente qualificado,35
nativas de eventual reforma do modelo de na medida em que combina, numa configura-
supervisão financeira embora sem uma verda- ção híbrida:
deira discussão alargada ou estruturada sobre i) uma estrutura tradicional tripartida de autori-
a matéria,34 à decisão de instituir em 2000 um dades sectoriais de supervisão financeira, por
Conselho Nacional de Supervisores Financeiros subsectores do sistema financeiro – bancário,
(CNSF), como organismo de articulação e coor- de seguros e fundos de pensões e de merca-
denação entre as três autoridades especializa- dos organizados de valores mobiliários;
das em torno das quais o modelo nacional de
ii) com uma instância complementar que quali-
supervisão financeira se estabilizara (no qua-
fica esse modelo de supervisão e visa asse-
dro da evolução que já brevemente caraterizá-
gurar a cooperação continuada e uma ade-
mos supra, 1.2.1. a 1.2.3. desta Parte II).
quada articulação funcional entre as três
autoridades sectoriais.
2.1.2.
Paralelamente, essa dimensão híbrida ou com-
Esta criação do CNSF, com base no Decreto-Lei pósita da arquitetura institucional de supervi-
n.º 228/2000, de 23 de setembro – entretanto são, assim ajustada desde 2000, assume uma
alterado pelo Decreto-Lei n.º 211-A/2008, de 3 formulação mitigada, porquanto a instância
de novembro, pelo Decreto-Lei n.º  143/2013, complementar criada como suporte ou base
de 18 de outubro e pela Lei n.º 118/2015, de de uma cooperação mais reforçada e institu-
31 de agosto quanto a aspetos específicos que cionalizada correspondeu, um tanto ou quanto
abordaremos mais adiante neste Estudo (infra, contraditoriamente, a uma entidade não institu-
Parte III) – foi então concebida como o estabe- cionalizada (não correspondendo o CNSF a uma
lecimento de um fórum de coordenação entre nova pessoa coletiva pública) e não dotada de
os supervisores financeiros e uma instância uma estrutura técnica permanente própria.
para propiciar o intercâmbio mútuo de infor-
Deste modo, o propósito de institucionalizar
mações entre esses supervisores.
uma cooperação continuada mais reforçada
Esse propósito de “institucionalizar e organi- é prosseguido por uma estrutura largamente
zar (…) a cooperação” entre as três autorida- informal em absoluto tributária dos recursos
des especializadas de supervisão financeira técnicos das autoridades que “compõem” o
teve subjacente o conjunto de evoluções do CNSF.36 Nos termos do n.º  5 do artigo 2.º do
sistema financeiro, acima referenciadas, de Decreto-Lei n.º 228/2000, o CSNF depende da
interpenetração entre os diversos subsetores “colaboração e assistência que seja solicitada
44 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

pelo Conselho com vista à prossecução das Manifestamente, não se trata aqui de quais-
suas funções”, prevendo-se ainda, nos termos quer injunções juridicamente vinculativas que
do n.º 1 do artigo 9.º deste regime que os mem- possam ser dirigidas a empresas supervisiona-
bros do Conselho podem ter o apoio técnico de das, apenas podendo ser originadas no CNSF
colaboradores que nesses casos participarão meras orientações ou diretrizes (sob a forma
nos trabalhos com o estatuto de “observadores”, das acima referidas deliberações) cuja concre-
para além da possibilidade de o Conselho deter- tização jurídica dependerá sempre do exercí-
minar a criação de “grupos de trabalho” para o cio de poderes próprios das três autoridades
estudo de “questões comuns” às três autorida- especializadas de supervisão.
des que integram o CNSF (faculdade que, como Na verdade, não se prevêm sequer, no que
adiante observaremos, veio a ser largamente representa mais um traço marcante do infor-
utilizada, podendo registar-se uma evolução malismo jurídico do CNSF, mecanismos ou
na praxis do CNSF ao longo dos anos no sen- procedimentos jurídicos tendentes a assegu-
tido de uma utilização mais sistemática desses rar quaisquer formas de execução obrigatória
grupos de trabalhos mistos, com composições dessas deliberações por parte das autoridades
variáveis em função das matérias, maxime para especializadas de supervisão e, noutra perspe-
o tratamento de aspetos suscitados pela agen- tiva, não são também disciplinados os procedi-
da regulatória europeia, com crescente inten- mentos decisórios internos do CNSF tendentes
sidade, como adiante também destacaremos). à adoção de deliberações. Tal tende a conduzir,
Para além disso, foi previsto um “secretariado” por defeito, a critérios de consenso para tais
para o funcionamento do CNSF assegurado deliberações, com a consequência reflexa de
pelo Banco de Portugal. facilitação de situações de impasse em maté-
rias importantes, cujo grau de probabilidade é
2.1.3. tanto mais importante quanto mais sensíveis
A natureza e estrutura largamente informais forem as matérias em causa e os riscos de
do CNSF, como organismo de coordenação tensão entre as esferas de atuação das três
não personalizado, manifestam-se também autoridades integrantes do CNSF (aumentan-
na ausência de quaisquer poderes públicos do também essa probabilidade de situações
próprios típicos de autoridades reguladoras de impasse na gestão de situações de crise em
autónomas (designadamente com a estrutura que precisamente uma coordenação eficaz e

tripartida que de modo recorrente se encon- tempestiva entre os supervisores se torna um

tra nessas autoridades, compreendendo pode- fator ainda mais crítico da sua atuação).

res regulamentares, poderes executivos de No que respeita à tipologia de atos passíveis


supervisão em sentido estrito ou de inspeção e de serem adotados pelo CNSF, foi ainda pre-
poderes sancionatórios,37 maxime de natureza vista a adoção de pareceres ou a solicitação
contraordenacional). do Governo, por intermédio do responsável

Assim, o CNSF limita-se a adotar “deliberações” pela área das Finanças, ou do Governador do

(ex vi do artigo 6.º), a serem objeto de “súmula” Banco de Portugal, ou ainda por iniciativa do

apresentada nos órgãos de administração de próprio Conselho (ex vi do n.º 1 do artigo 7.º do

cada uma das três autoridades especializadas Decreto-Lei n.º 228/2000). Previu-se, também,

que compõem o CNSF e que, com ressalva a faculdade de formulação de recomendações

de matérias de sigilo legal e sigilo de super- por iniciativa do CNSF em matérias que se insi-

visão, podem “ser levadas ao conhecimento ram no quadro das suas atribuições (nos ter-

de quaisquer entidades do setor público e do mos do n.º 2 do artigo 7.º, cit.).

setor privado” (o que deve ser entendido como O fraco nível de institucionalização do CNSF e
cobrindo entidades supervisionadas pelas três o grau elevado de informalismo jurídico cor-
autoridades setoriais) ou do “público em geral” relativamente associado ao mesmo manifes-
(n.º 3 do artigo 6.º Decreto-Lei n.º 228/2000). tam-se, ainda, noutros elementos cruciais da
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 45

configuração e funcionamento do Conselho, • Previsão de um único nível institucional na


compreendendo, entre outros os seguintes: configuração do CNSF – membros perma-
• Previsão e estabelecimento de um catálogo de nentes do conselho – compreendendo o
atribuições e competências muito genéricas e Governador do Banco de Portugal, que pre-
pouco constrangentes do CNSF, com base no side numa lógica de representação do Banco
artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 228/2000, o que como autoridade a que legalmente são come-
não cria um quadro claro e suficientemente tidas responsabilidades pela estabilidade do
estável e preciso de atuação do Conselho. sistema financeiro nacional, um membro do
Essas atribuições e competências são pre- conselho de administração do banco com o
vistas através de formulações muito gené- pelouro da supervisão, o presidente do ISP
ricas referentes a coordenação da atuação (atual ASF) e o presidente da CMVM, sem
das autoridades especializadas de supervi- regras ou parâmetros estabelecidos para a
são ou a coordenação do intercâmbio de sua interação, nem outros níveis orgânicos
informações, compreendendo também o de estruturação do CNSF. Com as alterações
desenvolvimento de regras e mecanismos de 2013 ao regime do CNSF, já supra refe-
de supervisão de conglomerados financeiros ridas, determinadas por considerações ex
ou a coordenação de realização conjunta de novo de supervisão macroprudencial e atri-
ações de supervisão prudencial (a enume- buindo ao CNSF funções consultivas para
ração a que se refere o n.º  2 do artigo 2.º com o Banco de Portugal como autoridade
numa deficiente técnica normativa, de resto, macroprudencial nacional, nos moldes que
sobrepõe elementos que correspondem a se equacionarão mais adiante neste Estu-
atribuições e competências do CNSF, aí trata- do, passou a prever-se quanto ao exercício
das de modo indistinto). De modo igualmen- de tais funções a participação nas reuniões
te difuso, são ainda previstas competências do CNSF, a par dos membros permanentes
para o CNSF se pronunciar sobre iniciativas mas sem direito de voto, de um represen-
legislativas que se insiram no âmbito das tante do membro do Governo responsável
suas competências ou para avaliar a legisla- pela área das Finanças e do membro do
ção em vigor em função de critérios de efeti- conselho de administração do Banco com o
va coordenação dos supervisores do sistema pelouro de politica macroprudencial.
financeiro (mas sem qualquer delimitação ou
• Previsão de periodicidade mínima trimestral
especificação material das matérias sobre as
das reuniões do CNSF (por força do artigo
quais deva incidir esse acompanhamento da
8.º do Decreto-Lei n.º 228/2000).
atividade legiferante com relevância para a
supervisão financeira). É certo que, não obstante esta informalidade
e fraco nível de institucionalização da coope-
• Previsão, maxime por considerações tenden-
ração entre supervisores por força da inter-
tes à salvaguarda da estabilidade financeira, do
venção do CNSF, a praxis veio a conduzir ao
estabelecimento de mecanismos adequados
desenvolvimento in concreto de procedimen-
para troca de informação entre supervisores,
tos e formas de organização através das quais
mas sem efetiva disciplina de tais mecanismos
se procurou compensar estas lacunas originá-
(a qual fica a cargo do CNSF),38 e também sem
rias do regime legal do CNSF (as quais serão
disciplina e especificação de tipos de informa-
abordadas infra, na Parte III, como prelúdio à
ção que devam circular e, reflexamente, de
análise e discussão critica de possíveis e dese-
informação que não deva circular em certas
jáveis reformas do CNSF).
situações – em especial, certas informações
de natureza e origem prudenciais que será Todavia, existem naturais limitações quanto
problemático em determinados casos circular ao alcance desses procedimentos e orienta-
para uma esfera ou ótica de supervisão com- ções informais sem uma sua consolidação e,
portamental, em que exista poder-dever de sobretudo, o seu desenvolvimento e estrutu-
divulgação de tais informações.39 ração com devido suporte normativo. Acresce
46 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

que essas limitações e insuficiências tendem coordenação eficaz e suficientemente ampla


a avolumar-se em momentos de crise ou ten- dos diferentes pólos institucionais dos mode-
são no funcionamento do sistema de supervi- los de supervisão em causa e de uma corres-
são financeira, quando se tornam precisamente pondente necessidade de mecanismos insti-
mais necessários processos estáveis, fiáveis e tucionais que lhes dêm corpo. Deste modo,
previsíveis de coordenação efetiva de atuações no modelo Twin Peaks que porventura vem a
entre os supervisores especializados bem como traduzir a rutura mais acentuada e inovado-
uma capacidade efetiva para assegurar certos ra com o modelo tradicional de supervisão
domínios de atuação conjunta entre os mesmos tripartida setorial a necessidade de coor-
(o que também não tem sido possível acautelar denação através de uma instância específi-
satisfatoriamente através de memorandos de ca, configurando uma componente hibrida
entendimento relativamente informais e com inserida nesse modelo, tem tido expressão
menor grau de vinculatividade entre as autori- apreciável, como se verificou de modo para-
dades especializadas de supervisão).40 digmático no Estado pioneiro na introdução
desse modelo.
2.2. Tendências verificadas no espaço Na realidade, a introdução desse modelo na
europeu e em termos internacionais Austrália na sequência na sequência da Wallis
à data da criação do CNSF Commission of Inquiry (Financial System Inquiry),
de março de 1997, envolvendo a criação de uma
2.2.1. autoridade de supervisão prudencial (Australian
Prudential Regulation Authority – APRA) e de uma
Contrariamente ao que é muitas vezes suge-
autoridade de supervisão de conduta de mer-
rido, o CNSF, instituído em 2000, não corres-
cado e proteção dos consumidores (Australian
pondeu a uma solução normativa original ou
Securities and Investment Commission – ASIC) –
dissociada das grandes tendências de refor-
a que retornaremos infra, ponto 3.3.4. desta
ma das arquiteturas institucionais de super-
Parte II – contemplou a criação de um Council
visão que despontaram nesse período. Assim,
of Financial Regulators, comportando notórias
embora traduzindo uma opção de introdução
semelhanças com o CNSF.
de um elemento híbrido ou compósito na
arquitetura nacional de supervisão sem afas- Tratou-se de uma entidade participada pela
tar a sua estrutura tripartida de base setorial autoridade de supervisão prudencial, pela auto-
(conquanto também já, como observámos, ridade de supervisão de conduta de mercado
com algumas componentes funcionais) apre- e proteção dos consumidores, pelo banco cen-
senta alguns aspetos em comum com refor- tral Australiano (com responsabilidades gerais
mas feitas noutras jurisdições com âmbito e de estabilização do sistema financeiro no qua-
alcance mais alargado, designadamente subs- dro de funções de lender of last resort) e pelo
tituindo a mais tradicional estrutura tripartida, Tesouro – Entidade desprovida de personalida-
setorial, de supervisão por modelos de super- de jurídica (non-statutory interagency body) e sem
visor único e, porventura de forma mais ino- poderes próprios de regulação ou de supervi-
vadora, por modelos Twin Peaks (estruturados são, presidida pelo Governador do banco cen-
em torno de um duplo pólo de supervisão pru- tral, sendo o respetivo secretariado assegurado
dencial e comportamental), que analisaremos também pelo banco central, atuando no sentido
de modo mais pormenorizado já de seguida de facilitar e enquadrar a cooperação entre os
(numa perspetiva de análise comparada com supervisores do sistema financeiro.41
potenciais corolários úteis para a arquitetura Este Council of Financial Regulators assume
nacional de supervisão financeira, desenvolvi- uma considerável informalidade institucional,
da, infra ponto 3., nesta Parte II do Estudo). atuando em larga medida através de grupos
Esses aspetos em comum reportam-se à iden- de trabalho por si enquadrados com grande
tificação de necessidades comparáveis de flexibilidade e integrados pelos supervisores
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 47

participantes no Conselho. Sintomaticamente, Financial Stability Committee / Ausschuss für


no quadro do mais recente processo de reava- Finanzstabilität, integrada por representantes
liação da arquitetura de supervisão financeira do Bundesbank, do BaFin e do Ministério das
Australiana, empreendido através do chamado Finanças do Governo Federal.
Financial System Inquiry, desencadeado no final Verifica-se, pois, em termos internacionais uma
de setembro de 2013, tem sido equaciona- crescente interpenetração dos modelos de
da uma eventual maior institucionalização do supervisão, com componentes híbridas enxer-
Conselho e o possível reforço do seu estatuto tadas em graus variáveis entre si, avultando aí
e base jurídica de atuação (matéria a que retor- uma praticamente indispensável função insti-
naremos, infra, 3.3. desta Parte II, ao discutir tucional de coordenação dos intervenientes
em sede de análise comparada dos principais no sistema, independentemente do figurino
modelos alternativos de supervisão a impor- institucional adotado em cada caso.
tante experiência australiana de aplicação do
Nesse contexto, uma das principais variantes
Modelo Twin Peaks)
na componente híbrida crescentemente inte-
Na África do Sul, onde se encontra em curso grada nos modelos de supervisão corresponde
um processo de estabelecimento de um mode- à maior ou menor dimensão institucional ou
lo Twin Peaks vem sendo discutida, também, mais ou menos intensa estruturação jurídica
a criação de um Conselho de Reguladores dos organismos específicos que asseguram
Financeiros com características até certo pon- esse papel de coordenação no seio das arqui-
to comparáveis ao Australiano, embora se con- teturas de supervisão (e que não se mostra
temple uma maior institucionalização dessa dispensável mesmo em reformas que ponham
entidade.42 termo ao modelo mais tradicional com estru-
Paralelamente, em jurisdições com importantes tura tripartida, setorial, de supervisão).
sistemas financeiros que continuam a utilizar No quadro destas variáveis cada vez mais com-
modelos tripartidos setoriais de supervisão, binadas entre si, uma alternativa distinta que
como na China, foram também criados conse- começa a emergir, permitindo ao mesmo tem-
lhos de reguladores financeiros com funções de po corresponder às necessidades mais intensas
coordenação geral das autoridades especializa- de coordenação intra-sistema de supervisão
das de supervisão.43 e mitigar os custos regulatórios de transição e
transação associados a alterações mais drás-
2.2.2. ticas das diversas componentes institucionais
No limite, mesmo em jurisdições que avança- das arquiteturas de supervisão, corresponderá
ram para a criação de modelos de supervisor ao estabelecimento de organismos específicos
único mas cuja configuração se tornou mais de coordenação (conselhos de reguladores ou
complexa e também até certo ponto híbri- supervisores financeiros) com uma maior grau
da com o desenvolvimento crescente das de institucionalização e de poderes próprios ao
funções de supervisão macroprudencial na lado de supervisores pré-existentes cuja confi-
sequência da crise financeira, como sucede na guração, em contrapartida, se mantenha mais

Alemanha – cuja experiência será igualmente estável.

analisada infra, 3.2.4. desta Parte II – também A discussão desencadeada pelo Financial System
foram dados passos para a criação de organis- Inquiry na Austrália a partir de finais de 2013
mos de coordenação, envolvendo neste caso ilustra de modo exemplar essa possível via evo-
o supervisor financeiro único (Bundesanstalt lutiva, à qual retornaremos na Parte  III deste
für Finanzdienstleistungsaufsicht / Autoridade Estudo ao analisar perspetivas de reforma do
Federal de Supervisão Financeira ou BaFin) e modelo Português de supervisão financeira
o banco central Alemão, com intervenção no através de reformas do CNSF combinadas com
domínio macroprudencial. Tratou-se da cria- ajustamentos mais limitados nos supervisores
ção em 2012 de uma nova entidade – German especializados existentes.
48 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

2.3. Evoluções ulteriores à criação 2.3.2.


do CNSF no espaço europeu – No decurso do primeiro movimento de fundo
dois movimentos contraditórios acima identificado, no período imediatamen-
te subsequente à criação em 2000 do CNSF, a
2.3.1. arquitetura europeia de regulação e supervisão

Considerando a coincidência verificada entre financeira mostrava-se ainda relativamente inci-


a estabilização do modelo nacional de super- piente (sobretudo na sua segunda componente,
visão financeira e a participação de Portugal no de supervisão, e considerando a distinção que
processo de integração europeia, bem como a vimos considerando entre regulação e super-
estreita interação desde então verificada entre visão). Em rigor, essa arquitetura regulatória
os desenvolvimentos regulatórios respeitan- em formação encontrava-se ainda predomi-
tes ao sistema financeiro no plano da UE e o nantemente associada aos escopos de rápida
enquadramento regulatório em sentido lado integração dos mercados nacionais de serviços
do sistema financeiro Português, será segu- financeiros, com base num nível mínimo de
ramente importante ter presente e ponderar imposições supranacionais. Tal determinou que
o alcance de evoluções de fundo no espaço até à sua reforma desencadeada pelo Relatório
europeu subsequentes à criação do CNSF (alte- Larosière, cit. – aprovada, na sua parte essencial,
rando significativamente o contexto da atuação em setembro de 2010 – esse arquitetura fosse
deste organismo de coordenação com as limi- ainda caracterizada por três princípios essen-
tações originárias que este comportou aquan- ciais de i) descentralização, ii) cooperação e
do da sua criação em 2000). (iii) segmentação, que se encontravam subja-
centes à chamada Estrutura Lamfalussy (tendo
Encontram-se aqui em causa dois movimen-
aqui presente o anterior Relatório de peritos, já
tos de sinal contraditório, que se sucederam
referenciado supra, que influenciou essa ante-
no tempo desde 2000.
riores opções de regulação lato sensu na UE).44
Um primeiro movimento de crescente e rápi-
Descentralização, porque a supervisão pru-
da integração dos sub-setores financeiros
dos vários Estados-Membros com as tensões dencial permanecia largamente descentrali-

daí resultantes sobre os sistemas de supervi- zada ao nível dos Estados com base no prin-
são com as limitações decorrentes do modelo cípio da supervisão pelo Estado de origem
de supervisão pelo país de origem (criado com (home country control), combinado com reco-
a Segunda Diretiva de Coordenação Bancária nhecimento mútuo das legislações estaduais
e alargado, mutatis mutandis, aos outros sub- baseado em prévia harmonização regulatória;
-setores do sistema financeiro, nos moldes já cooperação, pois essa supervisão assente em
referidos supra). autoridades nacionais pressupunha a coope-
ração entre as mesmas, com alguma coorde-
Em contrapartida, numa fase mais recente,
nação no plano europeu através de comités
podemos identificar um segundo movimen-
especializados; segmentação devido a uma
to de tendencial fragmentação financeira na
prevalente especialização em domínios sec-
sequência da crise financeira internacional
toriais distintos – bancário, segurador e de
e da crise de dívidas soberanas europeias,
fundos de pensões e de mercados de capitais
levando à resposta resultante do Relatório
(pelo menos no que respeita à abordagem
Larosière (2009) e à criação das autoridades
europeia para essa coordenação através de
europeias de regulação financeira (EBA, EIOPA e
comités especializados).
ESMA) (2010) e, sobretudo, ainda mais recente-
mente, à instituição do denominado Mecanismo Contrariamente ao que se pudesse pensar pri-
Único de Supervisão Bancária (Single Supervisory ma facie, a reforma aprovada em setembro de
Mechanism – SSM – no quadro do BCE), a operar 2010, com origem no Relatório Larosíère, não
desde novembro de 2014, como parte do pro- traduziu uma verdadeira rutura com esses três
jeto da denominada União Bancária Europeia. princípios de i) descentralização, ii) cooperação
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 49

e iii) segmentação. Marcou "apenas" uma ate- já de seguida). Inclui também membros sem
nuação desses princípios, determinada pela direito de voto, incluindo um representante
verificação das tensões acumuladas nos siste- de alto nível por Estado Membro das autori-
mas financeiros da UE por força da liberalização dades nacionais de supervisão. Pode, por um
acelerada dos mercados e de um reflexo efeito lado, compreender-se a natureza organicamente
exponencial de alastramento dos problemas compósita da nova entidade, mas podem, por
verificados no setor financeiro no contexto da outro lado, suscitar-se dúvidas sobre a efetiva
crise internacional de 2007-2009. aptidão funcional dessa Entidade para atuar,
como se pretendia no Relatório Larosière como
Essa reforma de 2010 modelada pelo Relatório
uma espécie de Early Warning Mechanism, com
Larosière foi estruturada em torno de um dois
o seu elevado número de membros, exercen-
pilares essenciais.
do funções rotativamente.
Por um lado, encontrou-se em causa um pilar
Tal não é conducente a um processo decisó-
correspondente à criação do Comité Europeu
rio eficiente quer no plano consultivo quer no
do Risco Sistémico (CERS) como nova entidade
sentido de decidir em tempo oportuno ações
europeia responsável pela superintendência
efetivas se forem necessárias. Este organis-
dos riscos macroprudenciais do sistema finan-
mo aproxima-se, pois, mais de uma espécie
ceiro na UE, que resultem de desenvolvimen-
de fórum que pode levar a mais cooperação
tos dentro do próprio sistema, evitando crises
orientada para preocupações de macrosuper-
generalizadas.45 Tal envolve tarefas operacio-
visão, mas não responderá aos problemas sis-
nais de identificar e alinhar riscos sistémicos
témicos em causa. Tende a colocar-se aqui um
de acordo com sua prioridade e emitir avi-
problema central de fluxo de informação entre
sos quando esses riscos sejam considerados
os planos da macrosupervisão prudencial e da
significativos, bem como emitir recomenda-
microsupervisão prudencial – O CERS tem de
ções de ação para responder a esses riscos transmitir em permanência às Autoridades
e monitorizar as ações decorrentes desses europeias de supervisão as informações que
avisos ou recomendações ou, pelo contrário, tenha sobre riscos globais / sistémicos – num
as omissões registadas. A ideia de fundo desta processo que é por seu turno alimentado pela
supervisão macroprudencial de riscos sisté- transmissão oportuna e em grau suficiente de
micos – aqui muito simplificada (brevitatis cau- informação por estas autoridades europeias
sa) – traduz-se no facto de que, diversamente de supervisão e pelas autoridades nacionais
do que se pensava antes da crise 2007-2009, ao CERS. Para além disso, pedidos sobre ins-
pode existir um controlo razoável e aparente- tituições financeiras individuais só podem ser
mente eficaz dos riscos das instituições finan- satisfeitos se o CERS apresentar justificação
ceiras individualmente consideradas (microsu- e desde que o destinatário do pedido tenha
pervisão prudencial) e, ainda assim, a soma de legalmente acesso aos dados em apreço. Esta
várias disfunções ou problemas que tomados interação entre macrosupervisão prudencial e
isoladamente não parecem muito importan- microsupervisão prudencial, em que a primei-
tes, ser suscetível de perturbar no seu conjun- ra está grandemente dependente dos poderes
to o funcionamento do sistema financeiro ou efetivos de supervisão das segundas sobre ins-
de partes importantes desse sistema.46 tituições individuais ou grupos de instituições
Não temos aqui espaço para entrar nos por- financeiras, não apresenta, pois, contornos
menores institucionais, mas a organização muito evidentes, podendo apresentar diversos
desta entidade inclui membros com direito problemas de eficiência e tensões.47
de voto – presidente do BCE, Governadores Por outro lado, encontrou-se em causa na refor-
dos bancos centrais do Sistema Europeu de ma ditada pelo Relatório Larosière o pilar corres-
Bancos Centrais, um membro da Comissão e pondente ao Sistema Europeu de Supervisores
Presidentes das novas autoridades europeias Financeiros. Tratou-se de sistema em rede, cons-
de regulação financeira (que aqui se referirão tituído pelos supervisores financeiros nacionais
50 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

e por três novas Autoridades Europeias de estas Autoridades Europeias podem, em cer-
regulação financeira, a que acresce um Comité tos casos específicos, exercer poderes juridica-
conjunto dessas Autoridades. É certo que as mente vinculativos em relação às Autoridades
autoridades nacionais de supervisão mantêm Nacionais de regulação e supervisão financeira
a responsabilidade corrente da supervisão (maxime no que diz respeito à obtenção coer-
financeira (o "dia a dia" da supervisão) na UE, civa de informação) e outros poderes jurídicos
mas as novas Autoridades Europeias além vinculativos próprios – sem passar pela inter-
de assumirem e continuarem as funções dos venção da Comissão – o que suscita, de resto,
anteriores comités de supervisores financeiros potenciais questões jurídicas à luz da denomi-
(da chamada estrutura Lamfalussy) receberam nada doutrina Meroni, de acordo com a qual
responsabilidades adicionais, compreendendo se deveriam considerar limitados os tipos de
sobretudo alguns poderes vinculativos em com- atribuição e delegação de poderes a conferir a
paração com funções essencialmente consulti- agências ou organismos europeus não previs-
vas e de aconselhamento dos anteriores comi- tos nos Tratados49 (questões apreciadas recen-
tés especializados. temente, em moldes que contribuirão para

Nas Autoridades Europeias em causa, ainda seg- importantes evoluções nessa discussão com

mentadas pelos principais subsectores do siste- verdadeiros contornos constitucionais, pelo

ma financeiro, compreenderam-se a Autoridade TJUE no seu acórdão Reino Unido / Parlamento e

Bancária Europeia (EBA), Autoridade Europeia Conselho, de 22 de janeiro de 201450).

dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) Uma vez mais, para os efeitos específicos da
e Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões nossa análise, interessa aqui destacar a propó-
Complementares de Reforma (EIOPA). 48
Em sito deste segundo pilar da arquitetura europeia
geral – e simplificando muito os aspetos em de regulação e supervisão financeira emergen-
causa neste ponto do presente Estudo – estas te das reformas de final de 2010 (pós-Relatório
Autoridades Europeias podem emitir orienta- Larosière) que este representou uma solução
ções e recomendações com vista a estabelecer compromissória, com as novas Autoridades
práticas consistentes efetivas e eficientes den- Europeias (EBA, EIOPA e ESMA) a emergirem
tro do sistema europeu de supervisores finan- do processo como verdadeiras entidades híbri-
ceiros e a assegurar aplicação mais uniforme das (o que se reflete desde logo, como assi-
dos normativos de regulação financeira da UE. nala Wymeersch,51 na sua designação como
Também têm um papel no funcionamento dos Autoridades e não meramente como Agências
Colégios de Supervisores Nacionais, monitori- Europeias, numa qualificação jurídica clara-
zando o funcionamento dos Colégios e asse- mente orientada para robustecer o seu esta-
gurando que se obtém dos vários superviso- tuto jurídico).
res toda a informação necessária. Referimo-nos aqui a entidades híbridas, porquan-
to envolvem certos traços intergovernamentais
2.3.3. (com os membros dos conselhos dos supervi-
Na prática e sem equacionarmos aqui em ter- sores nacionais a preencherem os conselhos de
mos pormenorizados, técnico-jurídicos, os tipos supervisores destas Autoridades Europeias) e,
de poderes formalmente exercidos, estas em paralelo, diversos traços supranacionais, no
Autoridades Europeias podem, no âmbito de que respeita ao seu financiamento, escrutínio e
um papel geral – agora reforçado – de coor- poderes.52
denação, desenvolver, em função do que se
revele necessário, verdadeiros procedimentos 2.3.4.
de mediação (lato sensu) entre supervisores (a Em síntese, na sequência da crise do sec-
pedido destes ou por sua iniciativa). tor financeiro e das reações regulatórias aos
De destacar – ainda sem entrar numa análise verdadeiros movimentos tectónicos desenca-
jurídica na especialidade neste domínio – que deados por essa crise, registaram-se na UE
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 51

avanços quase federais na harmonização da com a Consulta Pública realizada em 2009 em


regulação financeira, com a reforma Larosière Portugal, sobre uma possível transição ou muta-
(2009-2010), mas não verdadeiramente acom- ção estrutural do modelo Português de super-
panhados no plano da supervisão financeira. visão financeira (que referiremos já de seguida

Os desenvolvimentos em matéria de supervi- no ponto 2.4. desta Parte  II do Estudo). Essa


são, em contrapartida, resultaram do segundo Consulta Pública realizou-se efetivamente num
movimento de fundo que acima identificámos, momento charneira quando ainda não fora con-
relacionado com uma espiral perversa entre as cretizada a própria reforma mitigada Larosière.
crises bancárias e a crise europeia de dívidas Em contrapartida, com o inicio do segundo
soberanas,53 conduzindo a uma inversão do movimento de fundo supra referenciado de
anterior movimento de liberalização e a uma fragmentação financeira na UE e a respos-
nova tendência para a fragmentação financei- ta ao mesmo consubstanciada no projeto da
ra em linhas nacionais. 54
União Bancária, com a componente essencial
A reação a esse movimento novo de tenden- do MUS já estabelecida no subsetor bancá-
cial fragmentação financeira determinou, por rio (que se abordará em especial numa óti-
seu turno, o lançamento no final do primeiro ca prospetiva mais desenvolvida na Parte IV
semestre de 2012 do projeto da denominada deste Estudo), passou a existir uma menor
União Bancária Europeia que teve um pilar margem para reformas de fundo do modelo
essencial materializado desde novembro de nacional de supervisão financeira, tornando-
2014 com o lançamento do MUS no quadro -se conveniente acompanhar mais de perto
do BCE, deixando por ora de fora da nova – com flexibilidade ou adaptabilidade normal-
arquitetura europeia de supervisão em for- mente associadas a soluções híbridas sem
mação o subsector segurador e de fundos alterações estruturais imediatas do sistema –
de pensões e o subsetor dos mercados de o novo desenho em formação da arquitetura
capitais.55 supranacional europeia, agora não meramen-
te de regulação mas também de supervisão
financeira.
2.3.5.
Feito este ponto de ordem sistemático, justifi-
A compreensão destes dois movimentos de
ca-se, de qualquer modo, para uma perspetiva
fundo contraditórios que se sucederam à
integrada das tendências evolutivas do modelo
criação do CNSF em 2000 mostra-se impor-
nacional de supervisão financeira, uma breve
tante para perceber os condicionamentos
referência à Consulta Pública de 2009, passan-
diversos que se vão sucedendo ao longo do
do daí no ponto 3. desta Parte II a uma análise
tempo para a evolução e reformas do modelo
comparada dos principais modelos alternati-
Português de supervisão financeira.
vos de supervisão financeira, identificando de
Assim, na parte final do primeiro movimento modo sistemático as vantagens que os mes-
em causa, quando o problema central em cau- mos podem oferecer, mas também os riscos
sa residia ainda na resolução das tensões acu- que comportam à luz das experiências mais
muladas com o processo de liberalização ace- representativas da sua concretização. Com
lerado do setor financeiro existia ainda – face as indicações retiradas desta análise critica
a uma arquitetura europeia mais incipiente, comparada, regressar-se-á então ao contexto
mesmo após a transição mitigada que repre- nacional para uma análise na Parte III de uma
sentou a reforma Larosière – mais espaço solução intermédia de reforma do modelo tri-
para ponderar soluções variáveis de reforma partido setorial de supervisão financeira em
do modelo nacional de supervisão com maior Portugal, sopesando as vantagens e riscos ine-
amplitude. rentes a modelos alternativos de supervisão e
Tal fase final do primeiro movimento de fundo os novos condicionamentos europeus neste
que vimos referenciando coincidiu precisamente domínio.
52 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

2.4. A consulta pública desencadeada europeias em curso ou em perspetiva na


pelo XVII Governo Constitucional sequência do Relatório Larosière, bem, como
em 2009 – Reforma da Supervisão evoluções precedentes no enquadramento do
Financeira em Portugal sistema financeiro Português – incluindo desig-
nadamente a criação do Conselho Nacional
de Estabilidade Financeira (CNEF), com base
2.4.1.
num Memorando de Entendimento concluído
No contexto que acima caraterizámos, e desig- em 27 de julho de 2007 entre o Ministério das
nadamente numa fase de transição do primeiro Finanças, o Banco de Portugal, a CMVM e o ISP
para o segundo movimento europeu de fundo (atual ASF) com o objetivo de garantir a estabili-
subsequente à criação do CNSF, mas quan- dade do sistema financeiro – preconizava “com
do não eram ainda nítidas as novas pressões base nas melhores práticas internacionais” a
centrifugas para a fragmentação dos siste- adoção de um Modelo Twin Peaks. A estrutura
mas financeiros dos Estados-Membros, o XVII dual então contemplada compreenderia um
Governo Constitucional lançou entre o inicio pilar de supervisão prudencial assegurado pelo
de setembro de 2009 e 31 de outubro de 2009 Banco de Portugal, o que implicaria “a extensão
um projeto de modelo de reforma da supervi- das suas competências à supervisão pruden-
são financeira em Portugal em cujos contornos cial na área dos seguros, resseguros, e fundos
importa atentar, conquanto de forma breve de pensões, bem como na área da gestão de
(uma vez que se tratou da última tentativa, mercados e de sistemas de negociação”, e um
mesmo que não consumada, de reforma signi- pilar de supervisão comportamental assegu-
ficativa da arquitetura da supervisão financeira rado por “uma nova autoridade de supervisão
em Portugal, num momento em que o inter- vocacionada para esta dimensão da supervi-
face com a arquitetura regulatória europeia são financeira e que substituirá as instituições
consentia ainda, em nosso entender, maior e serviços competentes atualmente existen-
latitude às opções nacionais de construção de tes, permitindo uma gestão mais eficiente dos
modelos de supervisão56). recursos disponíveis, fomentando sinergias e
A Consulta Pública então realizada não foi eliminando sobreposições e redundâncias”.
contudo sustentada em estudos ou relatórios Na prática tal implicaria retirar as áreas de
técnicos desenvolvidos mas numa breve Nota supervisão comportamental do Banco de
com linhas de fundo da pretendida reforma, Portugal, à época uma área de atuação que
à qual aqui nos reportamos. Não foi também havia sido recentemente estruturada como tal
produzido nem divulgado qualquer documen- no Banco, do ISP, atual ASF, com mais longa
to de fundo de análise e consolidação críticas existência prévia e consolidação e, teoricamen-
das respostas recebidas a essa Consulta Pública, te, da CMVM, a qual apresentava desde logo a
na linha por exemplo dos Financial Inquiries rea- especificidade, como reconhecido na Consulta
lizados v.g. na Austrália ou de Relatórios sobre Pública em causa, de já estar predominante-
evolução e reforma da regulação e supervi- mente ou quase exclusivamente concentrada
são financeira produzidos v.g. no Reino Unido na supervisão comportamental, diversamente
com tratamento sistemático de depoimentos do Banco de Portugal e do ISP (o que prova-
e contribuições de especialistas e de stakehol- velmente a tornaria a sede ideal para situar,
ders do sistema financeiro, como o impor- embora com reestruturações e ajustamentos
tante Relatório e Discussão enquadrada pela diversos, a nova autoridade de supervisão
Câmara dos Lordes do Reino Unido, Banking comportamental).
Supervision and Regulation, de 2009. 57
Importa neste ponto também assinalar alguns
aspetos de desenvolvimento superveniente
2.4.2. alterando certas conceções globais assumidas
No essencial, o projeto de reforma então na Consulta Pública de 2009 quanto à arquite-
apresentado, após passar em revista reformas tura de supervisão do sistema financeiro e à
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 53

própria salvaguarda global da sua estabilidade estatuto legal ao CNEF, reforçando igualmente
na parte que transcende a supervisão em sen- a sua responsabilidade e, em especial, os pode-
tido mais estrito, convocando as atribuições e res de coordenação superior do Ministro das
poderes do Governo (através do Ministério das Finanças, aprofundando assim o conteúdo
Finanças) em matéria de superintendência útil e eficácia dos poderes de superintendên-
do mercado monetário, financeiro e cambial cia (…)”. Como observaremos infra na Parte III,
(envolvendo também a coordenação da ativi- uma reforma diversa, de “atribuição de esta-
dade dos agentes do mercado), nos termos tuto legal”, como nova pessoa coletiva pública
contemplados no artigo 91.º do RGICSF. Assim, (institucionalizada) que aí se proporá, conju-
nessa Consulta Pública de 2009 o CNEF era de gada com o desenvolvimento superveniente
algum modo apontado como o principal fórum da opção normativa que Portugal assumiu
macroprudencial para enquadramento do sis- perante a UE de atribuição do papel de autori-
tema financeiro Português, o que estará lar- dade macroprudencial nacional ao Banco de
gamente ultrapassado pela opção normativa Portugal, militarão agora a favor de uma via de
entretanto assumida (a que já aludimos supra, reforço do CNSF e de concentração neste das
1.2.1.) de atribuição ao Banco de Portugal funções relativas ao plano macroprudencial
da posição de autoridade macroprudencial de salvaguarda da estabilidade financeira (rea-
nacional, com o CNSF a assumir nesse plano justando no seio do novo CNSF os papeis e a
um papel consultivo e uma representação do articulação das várias autoridades e reforçan-
Ministério das Finanças no CNSF especifica- do uma subárea, autonomizada, de atuação
mente pensada no quadro desse novo envol- deste Conselho com intervenção mais intensa
vimento macroprudencial do CNSF (tal como do Governo no quadro das suas responsabi-
resulta das alterações introduzidas no regime lidades de superintendência dos mercados
deste Conselho pelo Decreto-Lei n.º 143/2013, financeiros, em detrimento do papel do CNEF
de 18 de outubro, já cit, cujo alcance global e numa lógica de simplificação da arquitetu-
analisaremos em especial infra, na Parte III a ra institucional global de acompanhamento e
propósito da avaliação geral do papel do CNSF controlo do sistema financeiro).
no nosso sistema financeiro e suas perspetivas
de reforma).
2.4.3.
Assim, esse desenvolvimento superveniente tor-
Paralelamente, a Consulta Pública preconiza-
na no presente duvidosa aquela assunção – con-
va ainda, também, um reforço do papel e dos
templada na Consulta de 2009 – do CNEF como
poderes do CNSF, mas sem chegar a contem-
principal fórum macroprudencial, parecendo,
plar explicitamente – em sentido diverso do
nesse contexto, resultar mesmo uma certa
que era proposto quanto ao CNEF – a “atribui-
duplicação ou até disfunção entre os papeis
ção de estatuto legal” (ou institucionalização) a
e funções do CNEF e do CNSF em termos de
esse Conselho.
arquitetura global de supervisão e controlo
do sistema financeiro Português, aconselhan- Pressupunha-se, em contrapartida, que a função
do porventura opções de iure condendo de de coordenação dos supervisores do CNSF fica-
reajustamento do CNEF em moldes a definir ria “facilitada em virtude de passar a ser constituí-
(centralizando esse papel num CNSF reestru- do por apenas duas entidades de supervisão em
turado, de acordo com as linhas de possível vez das atuais três”.
reforma num sentido de maior institucionali- Ora, esta menor ênfase e sensibilidade das
zação e reforço das bases jurídicas de atuação funções de coordenação dos supervisores, a
desse Conselho que trataremos ex professo na cargo de uma instância específica no sistema
Parte III). de supervisão, por força de uma opção por
A opção contemplada na Consulta Pública um modelo Twin Peaks (como o que era pre-
de 2009 era claramente diversa neste pon- conizado na Consulta de 2009), não é de todo
to e contemplava mesmo uma “atribuição de confirmada pela análise crítica comparada do
54 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

funcionamento dos vários modelos institucio- coordenação eficaz da supervisão, iv) susce-
nais de supervisão, incluindo designadamente tibilidade de gerar conflitos de interesses no
do referido modelo Twin Peaks. Na verdade, seio das autoridades de supervisão e v) menor
não só como já referimos a generalidade das capacidade de adequação à inovação financei-
jurisdições que adotaram ou se propõem ado- ra num quadro de esbatimento das fronteiras
tar o modelo Twin Peaks continuam a tomar entre os três subsetores do sistema financeiro.
como central e decisiva a função institucional Em paralelo, eram reflexamente preconizadas
de coordenação de todo o sistema, como, nos vantagens do modelo Twin Peaks ao nível des-
moldes que iremos analisar já de seguida nas ses cinco tipos de insuficiências e limitações
próximas secções desta Parte II, este Modelo do modelo mais tradicional de supervisão.
Twin Peaks tende com elevada probabilidade a
Deixaremos uma reflexão crítica sobre essas
agudizar as tensões e a lógica de diferenciação
eventuais vantagens e a sua efetiva susten-
e contraste das estratégias próprias de super-
tação, ou não, para a análise em perspetiva
visão prudencial e macroprudencial, o que não
comparada aos principais modelos institu-
simplifica o papel de uma instância coordena-
cionais de supervisão financeira alternativos
dora no sistema e, pelo contrário, tenderá a
ao modelo mais tradicional setorial de super-
exigir o seu reforço.
visão (que se segue nos pontos subsequen-
tes desta Parte II) e para a análise de perspeti-
2.4.4. vas de reforma do modelo nacional e do CNSF
Noutros pontos da Nota contendo as propos- no seu seio na Parte III deste Estudo. De qual-
tas de reforma do sistema na Consulta Pública quer modo, impõe-se desde já salientar que a
em causa eram equacionadas desvantagens Consulta Pública de 2009 parece ter relativi-
do modelo nacional tripartido setorial de zado as necessidades de coordenação institu-
supervisão, destacando-se i) sobreposições cional em qualquer arquitetura de supervisão
de atuação das estruturas e autoridades exis- e, nessa medida, omitido, de alguma forma, as
tentes, ii) falta de resposta adequada aos con- potencialidades de uma reforma estruturada e
glomerados financeiros, iii) dificuldades numa de maior alcance do CNSF.

3. Análise de modelos de supervisão


financeira alternativos seguindo critérios
diversos do setorial
3.1. Perspetiva geral e evoluções que tradicionalmente prevalecera até finais
recentes do século XX. Essa evolução reformista de
algum modo estimulada pelos processos de
3.1.1. reforma regulatória subsequentes à recente

Como já se aflorou supra (designadamente crise financeira, mas configurando um apa-


na parte introdutória, I, em esp. ponto 1.3.2.), rente movimento de fundo não totalmente
podemos identificar uma tendência nos últi- dependente dessa crise, tem sido também
mos quinze anos e precedendo mesmo a cri- crescentemente caraterizada pela adoção em
se internacional do setor financeiro de 2007- concreto de modelos híbridos, combinando
2009, no sentido da ponderação e adoção de elementos de diferentes arquiteturas institu-
modelos institucionais de supervisão finan- cionais objeto de caracterização e sistematiza-
ceira diversos da arquitetura de base setorial ção teóricas.
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 55

Pode também afirmar-se que esse movimen- do supervisor único, seja em virtude dos incon-
to reformista das arquiteturas institucionais venientes associados à elevada concentração
de supervisão financeira se iniciou ou ganhou de poder numa única autoridade em regra inde-
particular expressão com a criação de mode- pendente ou com elevada autonomia, seja por
los de supervisor único, envolvendo a con- força da dificuldade de estabelecer priorida-
centração das diferentes áreas e funções de des e até equilíbrios entre os objetivos prima-
supervisão do sistema financeiro numa única ciais de controlo prudencial e de supervisão
autoridade (conquanto em modelos passíveis comportamental).
ainda de alguma variação, máxime no sentido
Essa abordagem alternativa foi concetualmen-
de uma dupla alternativa ora de dissociação
te sustentada na construção analítica original
da autoridade única de supervisão financeira
de Michael Taylor, no seu Estudo fundador
do banco central, com responsabilidades de
Twin Peaks: A Regulatory Structure for the New
política monetária, ora no sentido de sedear
Century, de 1995, já cit., e também, de alguma
tal autoridade única de supervisão financeira
forma, de Charles Goodhart.61 Michael Taylor
no banco central).
em especial cunhou em termos concetuais um
Esse movimento tendente à criação de autori- modelo denominado de Twin Peaks, assente
dades únicas de supervisão financeira iniciou- na existência de duas autoridades de supervi-
-se com a criação de um supervisor único do são financeira especializadas respetivamente
setor financeiro em Singapura em 1984, a que58
na prossecução dos acima referidos objetivos
se seguiu, numa rápida sequência a adoção basilares, com exigências distintas de con-
de tal modelo em Estados Escandinavos, com trolo prudencial, ou de equilíbrio financeiro
reformas nesse sentido feitas na Noruega (em (financial soundness) e de supervisão compor-
1986), na Dinamarca (em 1988) e na Suécia (em tamental (objetivos basilares desdobráveis
1991).59 De qualquer modo, esse movimento num conjunto diversificado de escopos com
ganhou particular expressão com a profunda natureza essencialmente distinta, nessa dupla
reforma feita no Reino Unido em 1997, aten- perspetiva prudencial ou de supervisão com-
dendo ao peso desta jurisdição como grande portamental, tal como já caraterizados em
centro financeiro internacional de referência, geral supra, esp., Parte I, 1.4., para onde aqui
conduzindo então à criação da denominada remetemos).
Financial Services Authority (FSA).60 (reforma de
Esse modelo, como já observámos, acabou
1997 de certa forma "invertida" na sequência
por configurar uma segunda vaga de reforma
da recente crise financeira internacional, como
de arquiteturas institucionais de supervisão
já observámos e em moldes que retomaremos
financeira, iniciada em concreto na Austrália
infra).
em 1997, na sequência do Relatório da Wallis
Commission of Inquiry, já cit., a que se seguiu
3.1.2. de perto como segundo caso paradigmático
Este movimento reformista tendente à inte- de aplicação efetiva do modelo concetual Twin
gração institucional das funções de super- Peaks, a Holanda, com a reforma adotada neste
visão financeira assim iniciado com a criação Estado em 2002. Curiosamente, estes dois pri-
de modelos institucionais de supervisor único meiros casos de concretização do novo mode-
veio a evoluir na década seguinte – sobretudo lo teórico Twin Peaks concebido por Michael
desde a segunda metade e finais da década de Taylor acabaram por envolver desde logo solu-
noventa -, no sentido da gradual emergência ções variantes no que diz respeito à questão
de uma abordagem alternativa também orienta- fundamental da articulação das funções de
da para a integração institucional mas seguindo supervisão financeira com os bancos centrais,
um paradigma de especialização da supervisão porquanto na Austrália se seguiu uma opção
por objetivos (respondendo a algumas criticas de criação de duas autoridades especializadas
iniciais que foram sendo formuladas ao modelo de supervisão financeira fora do banco central,
56 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

enquanto na Holanda a opção acolhida foi no começaremos por analisar este modelo e as
sentido de um dos pilares da dupla estrutura razões subjacentes à sua adoção bem como
especializada de supervisão financeira, o pilar algumas das suas principais concretizações
prudencial, ficar sedeado no banco central (infra, ponto 3.2.), passando daí para uma aná-
Holandês. lise subsequente do modelo Twin Peaks (infra,
Com alguma celeridade, e sobretudo desde a ponto 3.3.), a que se dedicará especial aten-
crise financeira internacional de 2007, o mode- ção pelo enfoque doutrinário (e até político
lo Twin Peaks veio a ser preconizado como uma ou institucional) que este vem merecendo
solução reformista que supostamente permiti- em momentos mais recentes, equacionando
ria evitar algumas desvantagens do modelo de criticamente um quadro analítico de poten-
supervisor único – da primeira vaga de refor- ciais vantagens e desvantagens associadas a
mas das arquiteturas de supervisão financei- tal modelo e contextualizando essa avaliação
ra – mantendo, em contrapartida, o conjunto com uma caracterização, também crítica, das
essencial de vantagens que foram sendo teo- principais experiências de aplicação do mode-
ricamente associadas às orientações de inte- lo Twin Peaks.
gração ou relativa concentração das funções Para efeitos desta análise crítica comparada
de supervisão financeira. na especialidade, contemplamos, pois, em ter-
Essa ideia levou, mesmo, alguns especialistas mos sistemáticos, no essencial, três modelos
neste domínio a sustentar uma suposta ten- básicos alternativos de arquitetura institucio-
dência dominante pós-crise financeira no sen- nal de supervisão financeira, compreendendo
tido da adoção de modelos Twin Peaks (ainda
62 a saber, o i) modelo tradicional setorial (uma
que comportando algumas variantes institu- base tripartida, envolvendo a recorrente divi-
cionais, designadamente mas não só, no que são do sistema financeiro nos subsetores ban-
respeita à concentração do pilar prudencial cários, de seguros e fundos de pensões e de
no banco central ou à dissociação do banco mercado de capitais), o ii) modelo de super-
central das funções de supervisão financeira). visor único e o iii) modelo Twin Peaks, sem
Como adiante observaremos, a experiência ignorar naturalmente as componentes e sub-
in concreto de aplicação destes modelos e -variantes híbridas que vão criando diferentes
o decisivo teste da realidade estão longe de combinações entre esses modelos base, nem
confirmar essa ideia de um novo tipo de equi- outros enquadramentos sistemáticos identi-
líbrio supostamente garantido pelo modelo ficando complementarmente numa lógica de
Twin Peaks, superando intrinsecamente algu- maior subdivisão analítica outros modelos-
mas desvantagens identificadas numa absolu- -base – já referenciados em geral supra, na
ta concentração institucional das funções de Parte I, esp. 2.1. e 2.2. – os quais não se reves-
supervisão financeira. Pelas mesmas razões, tem da mesma importância (ou que se apre-
e suportando a nossa análise numa avaliação sentam de algum forma como secundários ou
comparada das arquiteturas institucionais subsidiários em relação a alguns desses três
de supervisão nos sistemas financeiros mais modelos-base essenciais que selecionámos
desenvolvidos, afigura-se-nos também pre- como objeto primordial desta análise com-
cipitada a ideia de uma suposta tendência parada, essencialmente pondo em confron-
dominante para a reforma dessas arquitetu- to o modelo tripartido setorial utilizado em
ras no sentido da consagração dos modelos Portugal, com as variantes e elementos com-
Twin Peaks. pósitos que já fomos aflorando, com os mode-
los de supervisor único e Twin Peaks).
3.1.3. Pensamos, em especial, neste último caso
Neste contexto, e até pela precedência cro- nos denominados modelos funcionais de
nológica das reformas no sentido da adoção supervisão financeira (como uma possível
de modelos de supervisor financeiro único, quarta subespécie) nos quais se contemplam
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 57

diferentes esferas institucionais de supervisão 3.2. O modelo do Supervisor Financeiro


em função das áreas de atividade financeira em Único
causa (business areas), incluindo cada domínio
de supervisão para cada área de atividade em
3.2.1. Razões determinantes da adoção
causa, independentemente do tipo institucio-
do modelo de supervisor financeiro único
nal de entidade financeira supervisionada (v.g.
a) Como já vimos aflorando, as razões mais pon-
instituição de crédito ou empresa de seguros),
derosas para a ponderação e adoção, desde
quer a vertente prudencial quer a vertente de
meados da década de oitenta de modelos
escrutínio comportamental (como também
de supervisor financeiro único encontram-se
já caraterizadas supra, Parte I, ponto 1.4.).63
associadas ao quadro da crescente interpe-
De qualquer modo, esses possíveis modelos
netração dos principais sub-setores do sis-
funcionais apresentam-se frequentemente
tema financeiro e ao contexto de evoluções
combinados com os tradicionais modelos ins-
regulatórias internacionais que passaram a
titucionais ou setoriais, o que é especialmente
admitir grupos empresariais operando simul-
ilustrado pela experiência evolutiva do modelo
taneamente nesses setores (maxime na UE no
Português, tal como já caraterizado supra, ao
quadro do movimento regulatório, já supra
longo do ponto 1. desta Parte II do presente
caraterizado em traços gerais, inerente à
Estudo).
construção do mercado único de serviços
Neste contexto, a contraposição mais útil para financeiros e nos EUA, durante a adminis-
uma análise crítica comparada será entre, por tração Clinton, com o fim do modelo regu-
um lado, modelos que contemplam uma apa- latório do Glass-Steagall Act assente na seg-
rente maior segmentação institucional (modelo mentação de áreas de atividade no sistema
institucional / setorial mesmo com combinações financeiro).
com modelos ditos funcionais) e, por outro lado,
A emergência desta arquitetura institucional
modelos que envolvem lógicas de integração de
de supervisão financeira encontra-se assim
funções de supervisão, seja a integração total no
indissociavelmente ligada ao desenvolvimen-
quadro do modelo de supervisor único, seja a
to de conglomerados financeiros tornados
integração por objetivos no quadro do modelo
possíveis pelas alterações regulatórias do
Twin Peaks. É, pois, fundamentalmente a esse
último quartel do século XX e a requisitos de
contraposição que procedemos, concentran-
eficiência e efetividade de supervisão finan-
do a nossa atenção nos modelos de super-
ceira nesse novo contexto de funcionamento
visor único e de Twin Peaks, tendo presentes
do sistema financeiro.64
também os aspetos fulcrais que destacámos
ab initio logo na Introdução deste Estudo, no Como destacado, entre outros, por David
sentido de: Llewellyn,65 a ideia de fundo subjacente aos
movimentos tendentes à conceção e criação
a) uma crescente emergência de fórmulas ins-
de autoridades únicas de supervisão finan-
titucionais híbridas difíceis de reconduzir
ceira, radica em preocupações de preven-
aos principais modelos teóricos normalmen-
ção ou eliminação de problemas potencial-
te estudados;
mente associados à existência de múltiplas
b) e de necessidades também crescentemente autoridades supervisoras, de i) desigualda-
sentidas de coordenação das diversas fun- de ou distorção competitiva, de ii) incon-
ções de supervisão, independentemente das sistência global nas diferentes abordagens
diversas arquiteturas institucionais utilizadas de supervisão, bem como de uma iii) dupla
(não sendo tais necessidades de coordena- tensão de sinal contraditório, por um lado,
ção, contrariamente ao que se poderia pen- no sentido de problemas de sobreposição
sar prima facie afastadas mesmo em cenários de intervenção (duplication / overlap) e, por
de maior integração institucional das funções outro lado, no sentido de prováveis omissões
de supervisão). ou lacunas de intervenção supervisora, face
58 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

a um modelo de negócio crescentemente se observará – que a integração institucional


difundido de banca universal bem como de em causa, evitando elementos de confu-
outros tipos de interpenetração de segmen- são ou conflito entre áreas institucionais de
tos de atividades financeiras. Na verdade, supervisão, permitiria um enfoque mais cla-
num quadro de esbatimento de fronteiras ro nos objetivos prioritários de supervisão e,
entre essas atividades, não só os bancos se reflexamente, superiores padrões de quali-
foram encontrando progressivamente envol- dade dos resultados dessa supervisão.
vidos nos mercados de capitais, como através
Noutro ângulo de análise, também se pressu-
dos mercados de securitização as empresas
pôs que o mesmo modelo tenderia também
de seguros passaram a investir progressiva-
a permitir às entidades financeiras envol-
mente em ativos bancários.
vidas em diversas áreas de negócio uma
Neste pano de fundo, de acordo com inqué- apreciável simplificação dos processos de
ritos internacionais conduzidos por vários supervisão a que se encontravam sujeitas e
investigadores, entre algumas das principais uma tendencial redução das ineficiências ou
motivações identificadas em jurisdições que falhas regulatórias (resultantes de um supe-
foram adotando o modelo de supervisor úni- rior grau de consistência teoricamente asso-
co encontraram-se, para além da necessidade ciado à atuação de um único supervisor sem
transversal de melhoria estrutural qualitativa as sobreposições e potenciais divergências
da eficácia da supervisão de um sistema finan- ou disparidades metodológicas associadas
ceiro evoluindo para modelos de banca uni- à intervenção de distintas autoridades que
versal e outras formas de integração, a maxi- aumentariam os custos de compliance numa
mização de economias de escala e âmbito de relação inversamente proporcional com a efi-
atuação, o enquadramento e resolução de ciência global da sua atuação).
problemas resultantes de má comunicação Essa linha de análise, muito associada à
e falta de cooperação efetiva entre diferentes primeira vaga de expansão do modelo de
supervisores financeiros e a minimização de supervisor financeiro único que se seguiu à
lacunas ou descontinuidades na supervisão reforma do Reino Unido em 1997, chegou
de múltiplos intermediários financeiros.66 a desembocar em Estudos – como, v.g. os
b) Em conformidade com essas motivações que, desenvolvidos por Arnone ou Gambini –67
a partir do marco que representou a reforma que se propunham estabelecer uma relação
efetuada em 1997 no Reino Unido conduzin- entre a eficiência do desempenho dos super-
do à criação do FSA – embora revertida em visores e o seu grau de integração, à luz da
2013, como adiante observaremos – condu- generalidade dos pressupostos de aprofun-
ziu em rápida sucessão à adoção do modelo damento da visão holística do supervisor que
de supervisor único no Canadá, Alemanha, seria superiormente garantida pela maior
Japão ou Suiça, generalizou-se de alguma for- grau de integração institucional (pressupos-
ma a ideia de uma vantagem intrínseca deste tos que, reitera-se, vieram a revelar-se infun-
modelo no sentido de o mesmo se mostrar dados, como se evidenciará com a experiên-
estruturalmente apto a permitir uma visão cia paradigmática do Reino Unido).
holística do supervisor sobre as entidades
supervisionadas (oferecendo uma perspetiva 3.2.2. Potenciais desvantagens ou riscos
global integrada dos modelos de negócio das associados ao modelo de supervisor
entidades supervisionadas permitindo assim, financeiro único
supostamente, um escrutínio não apenas
a) Independentemente das expetativas gera-
mais profundo como mais transversal).
das em torno do modelo de supervisor único
Concomitantemente, pressupôs-se também sobretudo deste a criação do FSA em 1997
de certo modo – o que veio a ser desmentido e dos pressupostos – acima referenciados
com a experiência do FSA como de seguida – de superior eficiência que se associavam
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 59

a esse modelo, a experiência do seu funcio- da prossecução de objetivos predominan-


namento foi revelando potenciais desvanta- temente prudenciais e objetivos predomi-
gens ou riscos inerentes ao mesmo. nantemente comportamentais (conduct-of-
-business supervision) não assegura por si
Desde logo, um dos pressupostos positivos
uma melhor ou mais equilibrada ponderação
essenciais em termos de padrões de eficiên-
cia que se associavam a tal modelo não foi dos mesmos e da escala de prioridades na

confirmado em todos os casos, verificando- salvaguarda destes em cada circunstância


-se em contrapartida que a criação de gran- da evolução do mercado. Pelo contrário, a
des organizações tenderia a aumentar em concentração da sua salvaguarda cumulati-
algumas situações os níveis de burocracia na va num único supervisor pode criar riscos
sua atuação, reduzindo a flexibilidade da sua de desequilíbrio entre tais vertentes, pru-
intervenção (por comparação com supervi- dencial e comportamental (muitas vezes em
sores setoriais de menor dimensão).68 detrimento da vertente prudencial, como se
reconheceu, v.g. no Reino Unido no denomi-
Por outro lado, a experiência que se foi acu-
nado Relatório Turner,70 em virtude do caráter
mulando da utilização desse modelo e a
mais imediatista da prossecução de objeti-
análise crítica já possível da mesma foi tam-
vos de proteção dos consumidores contra
bém evidenciando um risco importante de
comportamentos comerciais incorretos e
a perspetiva idealizada de economias de
da maior visibilidade pública e politica que
escala com a congregação na mesma Autori-
intrinsecamente tende a caraterizar tais obje-
dade de funções de supervisão prudencial e
tivos, com prejuízo dos escopos de natureza
comportamental (market conduct) e de escru-
prudencial).
tínio global, centralizado, de diferentes áreas
de negócios financeiro, ser com frequência c) Outro risco que tende a ocorrer nos mode-
negativamente contrabalançada com um los de supervisor único e que vendo sendo
incentivo institucional para a crescente acu- aflorado também em múltiplas análises nes-
mulação de funções (muitas vezes apenas te domínio, em moldes que se nos afigu-
tangencialmente relacionadas com as fun- ram relevantes, tem a ver com a eliminação
ções e os objetivos mais nucleares de super- de alguns fatores virtuosos de concorrência
visão financeira (sendo esse incentivo para regulatória. Na realidade, desde que estejam
uma excessiva acumulação de funções cada assegurados in concreto determinados níveis
vez mais dificilmente compatibilizáveis entre eficientes de coordenação entre múltiplas
si referido de modo muito sugestivo em algu- intervenções de supervisão financeira que
mas análises como uma espécie de christmas sempre deverão existir em diversas circuns-
tree effect).69 tâncias do funcionamento complexo do sis-
b) Em paralelo, o pressuposto de uma visão tema financeiro – vetor de coordenação que
holística do supervisor sobre as entidades em nosso entender vem avultando como
supervisionadas com um enfoque mais cla- decisivo na organização da prossecução
ro dos objetivos prioritários de supervisão a material de funções de supervisão indepen-
cada momento tem sido também posto em dentemente das múltiplas variantes de figu-
causa pela verificação de riscos de sinal inver- rinos institucionais – a atuação combinada
so associados ao modelo de supervisor único. de diversas autoridades de supervisão pode
contribuir, por força de uma tensão virtuo-
Na realidade, como resulta do caso paradig-
sa que se gere entre as mesmas, para uma
mático do Reino Unido, cuja experiência de
mais fácil identificação de determinados
alguma forma extrema neste domínio levou
problemas.
em 2013 a "reverter" a reforma de 1997 de
criação do FSA – nos termos que se aflorarão Reflexamente, a eliminação de qualquer ele-
de forma breve já no ponto seguinte (para o mento de concorrência regulatória tende
qual se remete) – a integração institucional a agravar os riscos de falhas regulatórias,
60 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

pois em caso de não deteção de situação mostra, de resto, como sucede v.g. com a
problemáticas por uma autoridade única de autoridade de supervisão única japonesa e
supervisão, não existem subsidiariamente com o BaFin na Alemanha (que de seguida
outras vias ou possibilidades alternativas de iremos aflorar brevemente) que estas auto-
deteção da mesma mediante a atuação de ridades com frequência se encontram inter-
outra autoridade, namente organizadas em departamentos
setoriais.
Noutros termos, não existe um verdadeiro
sistema de checks and balances que mitigue Deste modo, se abandonarmos uma perspe-
os problemas originados pela não deteção cir- tiva falaciosa de excessiva simplificação for-
cunstancial de situações problemáticas (cujo mal, a que acima aludimos, e nos ativermos à
grau de probabilidade aumenta em propor- materialidade das diferentes tarefas de super-
ção com o grau de complexidade crescente visão e do seu efetivo exercício, será possível
da atividade financeira a que já aludimos constatar que mesmo em supervisores únicos
como aspeto dilemático da atual supervisão a comunicação e coordenação entre distin-
financeira71). Tal origina, em síntese, o que tos tipos de intervenção supervisora consti-
alguma doutrina caracteriza como um pro- tui um problema central que transcende em
blema de single point of failure em termos de muito a questão do figurino institucional de
supervisão financeira no sentido aflorado por organização da supervisão (e não desapare-
autores como Richard Adams, Michael Taylor ce, enquanto tal, no quadro de supervisores
ou Donato Masciandaro.72 únicos, apenas tenderá a ser menos visível e,
d) Algumas das virtualidades apontadas ao por isso, algo paradoxalmente em certos
modelo de supervisor único podem também casos, menos abordado através de soluções
encerrar um risco de excessiva simplificação funcionais dirigidas especificamente a tal
formal e de sobrevalorização da perspetiva coordenação).
institucional do formato organizativo sobre Esse problema central de coordenação
a materialidade das tarefas de supervisão tende a colocar-se também noutro plano
financeira. que ganhou maior expressão e acuidade na
Na realidade, a concentração formal-organi- sequência da crise financeira de 2007-2009
zativa numa mesma autoridade de supervi- e que se prende com a articulação entre as
são de vertentes de intervenção prudencial diferentes formas de intervenção superviso-
e comportamental, bem como do escrutínio ra comportamental e microprudencial com
de diferentes tipos de instituições financei- a intervenção macroprudencial. Assim, na
ras não elimina, em termos substantivos, a generalidade dos sistemas de supervisor
necessidade de algum grau de especializa- financeiro único mais representativos em ter-
ção em diversos processos de acompanha- mos internacionais o controlo global macro-
mento desses aspetos. Assim, o peso des- prudencial, pela sua natureza e exigências,
ses constrangimentos pode perfeitamente tende a extravasar as funções desse supervi-
determinar a "reconstrução" dentro de uma sor (mesmo que este detenha competências
mesma autoridade de "silos" funcionais de próprias na matéria), convocando interven-
intervenção supervisora. Agravando esse ções do banco central e de representantes
problema, eventuais fusões mais precipita- do Governo (maxime na área das Finanças).
das de autoridades setoriais de supervisão Bem representativas a esse respeito, e for-
num supervisor único podem traduzir-se necendo indicações divergentes sobre a
numa mera reconstituição dessas distin- importância decisiva da função central de
tas linhas de atuação setorial dentro da coordenação de atividades de supervisão
nova organização, mantendo um problema – cuja necessidade se mantém mesmo no
essencial de articulação entre as mesmas quadro do modelo de supervisor financeiro
num plano material. A experiência de fun- único – são as experiências, que trataremos
cionamento de diversos supervisores únicos de seguida, do Reino Unido e da Alemanha.
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 61

Assim, no Reino Unido o enquadramento da Stability Committee / Ausschuss für Finanzsta-


reforma introdutória do modelo de super- bilität, em que participa o supervisor único,
visor único de 1997 deixou pouco claro o BaFin, mas que é ainda integrado por repre-
papel desse supervisor (FSA) no domínio sentantes do Bundesbank e do Ministério
que emergiu a partir da crise de 2007-2009 das Finanças do Governo Federal).
como uma esfera de macro-supervisão pru-
dencial (como veio a ser reconhecido em ter-
3.2.3. Experiências divergentes de adoção
mos acentuadamente críticos pela Relatório
do modelo de supervisor único – O caso
de 2009 Banking Supervision and Regulation
do Reino Unido em 1997
da Câmara dos Lordes73). Na realidade, as
responsabilidades pela estabilidade financei- a) Como acima se refere, importa apreender
ra no Reino Unido foram à data repartidas o alcance do modelo de supervisor único in
entre as denominadas Autoridades tripar- action, apreciando algumas das experiên-
tidas, envolvendo uma distribuição de res- cias concretas de adoção e aplicação des-
ponsabilidades entre o Tesouro do Reino te modelo em certas das jurisdições mais
Unido, o Banco de Inglaterra e a FSA, com representativas.
base num Memorando de Entendimento Essa apreciação de experiências nacionais
(‘MoU’) entre as mesmas.74 Contudo, a expe- distintas de aplicação do modelo permite
riência veio a demonstrar um deficiente fun- não apenas estabelecer um balanço crítico
cionamento do chamado ripartite committee in concreto das vantagens e potenciais riscos
no âmbito desse MoU, sobretudo no que associados a esse modelo como também
respeita à gestão de crises com os contor- compreender que os desempenhos distin-
nos de relativa imprevisibilidade que estas tos apurados para esse modelo acabam, em
normalmente apresentam. Estes proble- última análise, por resultar de outros ele-
mas evidenciaram que em arquiteturas de mentos envolvidos na materialidade das
supervisão financeira que passaram para tarefas de supervisão (v.g. instrumentos
um patamar superior de complexidade com e metodologias utilizadas em várias áreas
a incorporação da vertente macropruden- operacionais de supervisão para prosseguir
cial após a crise internacional 2007-2009, os diferentes tipos de objetivos que já tive-
os problemas de coordenação ganharam mos ensejo de elencar, supra, I) e da orga-
também novos contornos e se tornaram nização e desenvolvimentos de funções
um eixo decisivo de equilíbrio e bom fun- essenciais de coordenação cuja necessidade
cionamento dessas arquiteturas que não se se mantém independentemente da existên-
encontra de forma alguma automaticamen- cia de uma autoridade única de supervisão
te salvaguardado num modelo de supervi- (levando a que cada vez mais estes sistemas
sor financeiro único. sejam "impuros" ou compósitos envolvendo
instâncias de coordenação com algumas cara-
Em contrapartida, a experiência alemã,
terísticas comparáveis ao CNSF em Portugal).
sobretudo desde a reforma de 2012 do sis-
tema de supervisão (de seguida aflorada, A esse título, a experiência da reforma de
infra, 3.2.4.), ilustra igualmente a decisiva 1997 no Reino Unido, que representou à
relevância dos problemas de coordenação e data um marco essencial no primeiro movi-
evidencia também a sua não resolução a se mento de fundo de expansão de modelos
através do modelo de supervisor único, mas de supervisor financeiro único, e que che-
mostra, pelo contrário, a possibilidade de gou a ser tomado como paradigma de supe-
combinar com relativa eficácia esse modelo riores vantagens teoricamente associadas a
com uma componente híbrida do mesmo tal modelo, mostra-se decisiva para com-
envolvendo a criação de novas instâncias preender as limitações do mesmo modelo
de coordenação em matéria de supervi- (quando a arquitetura institucional formal
são financeira (no caso, o German Financial não é acompanhada das duas dimensões
62 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

que acima referimos relativas à materia- na FSA. Se efetivamente a supervisão das


lidade das metodologias de supervisão e instituições de crédito (recebendo depósi-
à coordenação de supervisores, maxime tos do público), das empresas de seguros e
para efeitos da nova vertente de supervisão de investimento, dos intermediários finan-
macroprudencial). ceiros e mercados de capitais em geral foi
cometida à FSA, fora do âmbito de atuação
b) A reforma da arquitetura de supervisão finan-
desta autoridade ficaram algumas matérias
ceira no Reino Unido em 1997 esteve asso-
relevantes, em especial a regulação de ofer-
ciada a uma reforma importante do estatuto
tas públicas de aquisição (que continuou
do Banco de Inglaterra, após a vitória do par-
cometida ao denominado take-over panel) e
tido trabalhista nesse ano, e que se traduziu
os aspetos relativos a informação financeira
na atribuição de um grau reforçado de inde-
e governo societário cometidos ao denomi-
pendência ao banco central na condução da
nado Financial Reporting Council.
política monetária, considerando-se, em con-
trapartida, que a manutenção no banco de c) Este modelo de supervisor único do Reino
anteriores poderes que detinha em matéria Unido, com as exceções limitadas acima con-
de supervisão bancária direta se traduziriam sideradas à integração das funções de super-
numa concentração excessiva de poder nessa visão financeira, foi no período imediatamen-
entidade. te anterior à crise financeira internacional
de 2007-2009 tido como uma referência em
Nesse contexto, essas funções de supervi-
termos de novos padrões de eficiência de
são bancária bem como outras funções de
supervisão evitando conflitos ou tensões no
supervisão financeira noutros planos foram
exercício da mesma bem como afastando
transferidas para uma nova autoridade úni-
hipóteses indesejáveis de "arbitragem" regu-
ca de supervisão financeira (Financial Services
latória. Para além da nova arquitetura insti-
Authority – FSA). Esta nova autoridade, cujo
tucional de supervisão que aparentemente
enquadramento global e conjunto de pode-
conhecera uma etapa decisiva de consolida-
res próprios ficou estabilizado desde o Finan-
ção em termos comparados com o FSA, este
cial Services and Markets Act de 2000,75 veio,
modelo ficou caracterizado também pelo
pois, substituir um enquadramento comple- desenvolvimento de uma metodologia de
xo de nove autoridades com responsabilida- supervisão menos intrusiva e menos "nor-
des de supervisão em certa medida sobre- mativa" (ou rules-based) sustentada num cor-
postas, incluindo o Banco de Inglaterra e a po nuclear de princípios essenciais (principles
Building Societies Commission para a super- based approach) e orientada sobretudo na
visão bancária, o Securities and Investments área de controlo prudencial da atividade ban-
Board (SIB) congregando ainda diversos orga- cária para uma diminuição ou flexibilização
nismos de auto-regulação para o domínio da dos custos e imposições regulatórias para as
supervisão de mercado de capitais e supervi- entidades financeiras supervisionadas.77
são comportamental, e o Department of Trade
Esta visão positiva e o efeito positivo repu-
and Industry para a supervisão de seguros76
tacional associado ao modelo do FSA no
(em rigor, a FSA resultou da transformação e
Reino Unido, que pareciam influenciar uma
redesignação da anterior SIB, mas em termos
crescente adoção em termos internacionais
que acabaram por configurar uma autorida-
do modelo de supervisor único, não foram,
de de supervisão inteiramente nova). Este
contudo, confirmados pelo teste da crise
modelo de integração essencial das funções
financeira internacional.
de supervisão financeira não correspondeu,
contudo, contrariamente a algumas das suas Assim, como resulta do Relatório da Câmara
caraterizações mais recorrentes e a algumas dos Lordes do Reino Unido, Banking Super-
simplificações analíticas neste domínio, a vision and Regulation, 2009, já cit., o desem-
uma absoluta concentração dessas funções penho do FSA revestiu-se de problemas
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 63

essenciais em diversos domínios, avultando situações de crise (uma vez que as situações
em especial dois planos que já acima aflorá- de ambiguidade quanto a iniciativas preci-
mos (como planos críticos para o exercício sas de atuação e articulação de interven-
eficaz e equilibrado da supervisão financeira ções tendem a agudizar-se precisamente
ao nível dos quais a obtenção dos melhores nessas situações de crise).78
resultados não é automaticamente assegu-
Para além disso, esse défice de instituciona-
rada por uma maior integração institucional
lização e organização das relações perma-
das funções de supervisão). Reportamo-nos
nentes entre entidades chamadas a intervir
aqui aos planos relativos à necessidade de
para planos distintos, mas complementares,
coordenação efetiva das diferentes ativi-
de acompanhamento do risco sistémico em
dades e níveis de supervisão financeira e
sede de supervisão macroprudencial (não
à materialidade da supervisão no que res-
satisfatoriamente cobertos pela FSA apesar da
peita, v.g., ao modo como são ponderados
sua posição nominal como supervisor finan-
entre si os diferentes objetivos a prosseguir
ceiro único) levou, não apenas a um défice de
e os instrumentos de intervenção mais efe-
iniciativa de comunicação de situações pro-
tivos a cada momento para tal. Quanto ao
blemáticas por parte da FSA, como a uma fal-
primeiro destes planos, ter-se-á verificado
ta de perceção dos aspetos mais relevantes
uma deficiente coordenação e comunica-
por parte das outras entidades integrantes
ção entre a FSA e os restantes membros do
do tripartite committee em ordem à coloca-
denominado tripartite committee (envolvendo
ção tempestiva de questões e formulação de
o Banco de Inglaterra e o Tesouro do Reino
pedidos de informação (uma vez que essa
Unido) num quadro de deficiente perceção
perceção pressupõe um contacto funcional
das necessidades de supervisão macropru-
permanente e em base organizada geran-
dencial por parte da FSA. No segundo desses
do um fluxo constante de partilha de infor-
planos, ter-se-á concretizado um dos riscos
mação específica sobre várias instituições
inerentes ao modelo de supervisor único que
financeiras).79
acima identificámos, envolvendo potenciais
desequilíbrios entre as vertentes prudencial No que respeita ao segundo dos planos aci-
e comportamental da supervisão. ma considerados, de adequada e equilibra-
da ponderação entre os diferentes objetivos
Assim, no que respeita ao primeiro plano da
supervisão a prosseguir e os instrumentos
coordenação das intervenções de supervi-
de intervenção mais efetivos a cada momen-
são, como necessidade decisiva que se man-
to para tal, o funcionamento do modelo de
teve no modelo de supervisor único do FSA e
supervisor único do FSA revelou-se também
terá sido subestimada sobretudo na verten-
problemático levando à concretização – e,
te macroprudencial com o nível superior de
desse modo, à confirmação empírica – de
complexidade que esta trouxe à supervisão
um dos riscos essenciais identificados em
financeira globalmente considerada, foram
tese quanto a este modelo, no que respeita
identificados problemas fundamentais no
ao equilíbrio permanente entre as exigências
funcionamento do acima referido tripartite
de supervisão prudencial e comportamental.
committee em termos de articulação e trans-
missão tempestiva de informação por parte Na realidade, quer o Relatório Turner, cit.,
do FSA ao Banco de Inglaterra e ao Tesou- quer o Relatório da Câmara dos Lordes do
ro. O MoU enquadrando de modo muito Reino Unido, Banking Supervision and Regu-
genérico as relações entre essas autorida- lation, 2009, cit, evidenciaram a posteriori
des e sem comportar uma verdadeira "ins- uma excessiva prevalência operacional con-
titucionalização" dessa relação nem o esta- ferida pela FSA ao plano da supervisão com-
belecimento de mecanismos orgânicos de portamental em detrimento da supervisão
concatenação das suas atuações, revelou- prudencial (com corolários negativos impor-
-se inoperante sobretudo para a gestão de tantes em termos de falhas de supervisão
64 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

neste último plano). Reconheceu-se mesmo a partir de 2006, para lhes atribuir um verda-
que o sistema de supervisor único esta- deiro regulatory dividend sob a forma de uma
belecido entre 1997 e 2011 teria gerado abordagem de controlo prudencial menos
incentivos para essa distorção, na medida intensiva e intrusiva em relação a entes super-
em que a esfera de supervisão compor- visionados que cooperassem com a FSA em
tamental (conduct-of-business supervision) termos de mecanismos efetivos de governo e
tende a apresentar-se como politicamente de controlo interno, conduzindo globalmente,
sensível e com resultados ou retorno mais como se refere de forma incisiva no Relatório
facilmente mensurável. Pelo contrário, a HBOS do BE a uma falta de estratégia pruden-
esfera de supervisão prudencial sem a mes- cial clara caracterizada por uma “insufficient
ma dimensão de apreensão pública, obriga detailed review and direct testing carried out
a uma condução eminentemente reservada, to inform supervisory judgements in key risk
no quadro do qual o seu grau de sucesso é areas”.81
mais dificilmente mensurável e apreensível,
d) Este conjunto de falhas na área prudencial
revestindo-se de menor impacto político em
e, algo paradoxalmente, um desempenho
períodos normais (perceção que só tende
também não irrepreensível na esfera de
a alterar-se em períodos agudos de crise)
supervisão comportamental,82 conduziu a
gerando assim quase impercetivelmente um
uma extensa reforma consumada em 2013,
incentivo para afetação prioritária de recur-
através do Financial Services Act, de 2012.
sos à esfera comportamental.80
Esta reforma pôs termo à experiência do
As consequências dessa distorção fizeram-se modelo de supervisor financeiro único no
sentir da forma mais aguda após o colapso Reino Unido (apesar de tentativas por par-
de instituições como o Northern Rock, o Royal te do FSA de ajustar a sua metodologia de
Bank of Scotland (RBS) ou o Halifax Bank of supervisão prudencial, maxime abandonan-
Scotland (HBOS), um dos quatro maiores do expressamente a abordagem principles-
bancos no Reino Unido cujas dificuldades -based com a afirmação lapidar do sucessor
necessariamente produziram um proble- de Lord Turner na liderança do FSA, Hector
ma sistémico para o sistema financeiro e a Santos no sentido de que “a principles-based
própria economia em geral do Reino Unido. approach does not work with individuals that
Os corolários de tal distorção em termos de have no principles"83).
falhas qualitativas de fundo na metodologia
Esta recente reforma assentou na dissolução
e praxis de supervisão prudencial foram, de
da FSA e na sua substituição por uma Finan-
resto, exaustivamente identificados e ava-
cial Conduct Authority (FCA) (para a área de
liados no muito recente Relatório do Banco
supervisão comportamental), que reporta ao
de Inglaterra The Failure of HBOS plc (HBOS),
Parlamento e ao Tesouro mas apresenta um
de novembro de 2015 (já referenciado na
regime estatutário independente, e por uma
Introdução deste Estudo e que será dora-
autoridade para a vertente prudencial (micro-
vante designado de modo abreviado como
prudencial), a Prudential Regulatory Authority
Relatório HBOS do BE). Entre outros aspetos
(PRA) (supervisionando bancos, seguradoras,
aponta-se aí a propensão para uma light-
building societies e investment firms), estabele-
-touch regulation, reduzindo globalmente,
cida como entidade subsidiária do Banco de
num quadro de gestão de recursos limita-
Inglaterra.
dos entre as exigências da supervisão pru-
dencial e comportamental, a pressão super- Com estes contornos, a recente reforma do
visora no primeiro destes planos. A outra sistema de supervisão no Reino Unido veio
face dessa redução da pressão supervisora consagrar a adoção de um modelo Twin Peaks,
traduziu-se uma dependência excessiva embora não numa versão "pura", ou, nou-
nas funções de controlo da alta direção dos tra formulação, uma variante compósita ou
bancos supervisionados e na predisposição, híbrida desse modelo Twin Peaks adaptada ao
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 65

patamar superior de complexidade pós-cri- 3.2.4. Experiências divergentes de adoção


se 2007-2009, que envolve a incorporação do modelo de supervisor único – O caso
de uma vertente de supervisão macropru- da Alemanha
dencial e o reconhecimento de necessidades
a) A experiência do modelo de supervisor único
essenciais de coordenação que transcendem
do Reino Unido durante algum tempo apre-
o modelo institucional básico da arquitetura
sentada como um referencial de excelência
de supervisão.
internacional ilustra bem as insuficiências e
Essa variante compósita ou híbrida do mode- riscos desse modelo e, sobretudo, os proble-
lo Twin Peaks após a reforma de 2013 no mas decorrentes de subestimar elementos de
Reino Unido envolve a solução institucional coordenação eficaz de intervenções de super-
original de estabelecer uma malha orgâni- visão que, algo paradoxalmente, não desapa-
ca mais complexa da supervisão largamen- recem com a maior integração da supervisão
te sustentada no banco central, mas com e os aspetos materiais – e não meramente
recurso a entidades autónomas no seio do institucionais – relacionados com a estratégia
próprio banco, compreendendo quer a PRA, funcional e metodologia de supervisão e pres-
quer o novo Financial Policy Committee (FPC), supondo devidos equilíbrios entre as verten-
como entidade autónoma no seio do banco tes de supervisão prudencial, comportamen-
central com funções essenciais de controlo tal, e no presente, num patamar próprio, de
do risco sistémico no setor financeiro (verten- supervisão macroprudencial (manifestamente
te macroprudencial) em ordem à proteção e não alcançados no seio da FSA e que, em larga
salvaguarda da “resilience of the UK financial medida, serão também tributários de elemen-
system” (entidade integrada pelo Governador, tos compósitos de qualquer arquitetura ins-
que preside a este FPC, assim como ao con- titucional de supervisão relativos a mecanis-
selho da PRA e do Comité de Política Monetá- mos reforçados de coordenação). A essa luz, é
ria, três Vice-Governadores, o presidente da interessante contrapor ao nível dos sistemas
FCA, o administrador do banco responsável financeiros e jurisdições mais desenvolvidas
pela estabilidade financeira, um representan- essa experiência do Reino Unido com a expe-
te sem direito de voto do Tesouro, e, numa riência de aplicação do modelo de supervisor
componente muito importante para o fun- único na Alemanha (a qual, com ajustamentos
cionamento e accountability desta entidade importantes no sentido da introdução dos
quatro membros externos designados pelo elementos compósitos ou híbridos a que aci-
Ministro das Finanças, que reforçam clara- ma aludimos, perdura até ao presente).
mente a autonomia da entidade em causa).
b) Até 2002 a Alemanha aplicava um modelo
Neste quadro de maior complexidade orgâ- setorial tripartido (tradicional) de supervisão
nica, envolvendo diversos círculos concên- financeira com supervisor federais distintos
tricos institucionais e com ênfase na solução para os domínios da banca, seguros e mer-
de instituições autónomas dentro de auto- cados de capitais. Num contexto então muito
ridades com maior latitude de atuação, o marcado pela reforma feita no Reino Unido
desenho institucional deste FPC é claramen- e caraterizado pelo reconhecimento da dilui-
te delineado por forma a permitir a melhor ção de fronteiras entre os diversos sub-seto-
e mais eficaz coordenação possível entre o res do sistema financeiro, a reforma introdu-
Banco de Inglaterra, a PRA e a FCA,84 num con- zida em maio de 2002 conduziu à criação do
texto em que se reconhece a decisiva impor- Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
tância dessa função central de coordenação / Autoridade Federal de Supervisão Financei-
(independentemente do modelo institucio- ra – doravante BaFin), assim se assegurando
nal global em que a mesma se insira e que a fusão nesta Autoridade de Supervisão das
pode com frequência representar o "ponto anteriores Autoridade Federal de Supervi-
de chegada" de evoluções históricas muito são Bancária (BAKred), Autoridade Federal
particulares em cada jurisdição). de Supervisão de Mercados de Valores
66 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

Mobiliários (BAWe) e Autoridade Federal de BaFin estabelece orientações de supervisão


Supervisão de Seguros (BAV). em consulta com o Bundesbank e a coope-
ração entre as duas entidades é imposta e
Esta concentração institucional de funções de
enquadrada pelo regime geral da atividade
supervisão apresentou, contudo, desde a ori-
bancária (Kreditwesengesetz, KWG).85
gem, contornos distintos da concretizaçao do
modelo de supervisor único no Reino Unido. Essas orientações de supervisão delineam
áreas de exercício de poder e encontram-
De alguma forma, pode afirmar-se que uma
-se orientadas para evitar sobreposições.
das diferenças essenciais residiu na confi-
Com base nessas orientações a maior par-
guração híbrida (ou "impura" numa ótica de
te das tarefas operacionais de supervisão
modelo de supervisor único) que a arquite-
bancária acaba por ser exercida pelo Bun-
tura alemã de supervisão apresentou desde
desbank – Na realidade, o escrutínio perma-
2002, em contraste com o caso do Reino Uni-
nente de entidades bancárias com base na
do, a qual resultou em larga medida do fac-
Secção 7(1) do KWG no âmbito do denomi-
to de o banco central alemão (Bundesbank)
nado SREP – Supervisory Review and Evalua-
ter conservado um papel não despiciendo
tion Process é conduzido pelo Bundesbank, o
e algumas funções no plano da supervisão
qual constroi perfis de risco das entidades
financeira (maxime bancária). Tal determi-
supervisionadas (compreendendo os riscos
nou também uma segunda diferença essen-
das suas atividades, os seus procedimentos
cial em relação ao caso do FSA no Reino
organizativos e de controlo interno e uma
Unido, a qual se traduziu no reconhecimen-
avaliação das suas capacidades para supor-
to, que nunca deixou de existir no sistema
tar esses níveis de risco).86
alemão – e se reforçou mesmo especialmen-
te em termos institucionais desde a mais De qualquer modo, o BaFin procede às ava-
recente reforma de 2012 (que trataremos de liações finais relativamente ao quadro de
seguida) – da importância central das fun- gestão de riscos operacionalmente escru-
ções de coordenação de diversas interven- tinado pelo Bundesbank avaliando se esse
ções de supervisão. volume e tipo de riscos se encontra suporta-
do em níveis de capital suficiente das institui-
Assim, nesta variante sui generis do modelo
ções bancárias (embora sempre suportado
de supervisor único, o BaFin apesar das suas
no parecer do Bundesbank). Na medida em
funções gerais de supervisão, quer numa
que o BaFin identifique no âmbito dessas
ótica eminetemente prudencial (de garan-
avaliações determinadas deficiências pode,
tia de safety e soundness das instituições
no quadro de um procedimento de consul-
operando nos três sub-setores do sistema
ta com o Bundesbank adotar certas medi-
financeiro), quer numa ótica de proteção
das corretoras de supervisão. A articula-
dos consumidores, eminentemente com-
ção de procedimentos neste domínio de
portamental, partilha responsabilidades de
supervisão microprudencial de instituições
supervisão bancária com o Bundesbank, que
bancárias é ainda objeto, quanto a aspetos
assume também um papel essencial em
mais pormenorizados de um Memorando de
sede de macrosupervisão prudencial. De
Entendimento entre o BaFin e o Bundesbank
algum modo, pelo menos formalmente, o
(devendo ressalvar-se aqui naturalmente as
BaFin aparece como uma espécie de super-
instituições supervisionadas que passaram a
visor-líder (nos planos microprudencial e
estar sujeitas aos poderes diretos de supervi-
comportamental), mas tem de articular a
são do MUS desde novembro de 2014).
sua intervenção com as responsabilidades
primordiais macro-prudenciais do Bundes- c) A configuração relativamente híbrida desde
bank e com os domínios de intervençáo que modelo sui generis ou "impuro" de supervi-
este preservou no domínio da supervisão sor único alemão foi ainda reforçada com a
bancária microprudencial. Neste quadro, o recente reforma de 28 de novembro de 2012,
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 67

introduzida através do Gesetz zur Stärkung der evoluções históricas nacionais (por exemplo
deutschen Finanzaufsicht / Act to strengthen Ger- na Alemanha o propósito de integração do
man financial supervision, o qual, por um lado, sistema foi conciliado com o papel e know-
estabeleceu ou consolidou um papel central, -how históricos do Bundesbank em matéria
predominante, do Bundesbank em matéria de supervisão bancária), à necessidade de
de supervisão macroprudencial e garantia colocar no centro dos modelos de super-
de estabilidade financeira, e, por outro lado, visão instâncias com um papel e missão
criou uma nova entidade – German Financial específicas de coordenação.
Stability Committee / Ausschuss für Finanzs-
Denotando também evolução no sentido de
tabilität, integrada por representantes do
um modelo progressivamente mais híbrido
Bundesbank, do BaFin e do Ministério das
ou compósito de supervisão, importa referir
Finanças do Governo Federal.
ainda, de modo sucinto, a reorganização do
Este Comité para a Estabilidade Financeira BaFin a partir de janeiro de 2016 motivada
(CEF) – em parte modelado a partir do Comi- pelo Kleinanlegerschutzgesetz / Retail Investor
té Europeu do Risco Sistémico – foi dotado Protection Act. Esta reforma veio reforçar
na reforma de 2012 (Secção 2 do Gesetz zur apreciavelmente os poderes do BaFin em
Stärkung der deutschen Finanzaufsicht / Act to matéria de proteção dos consumidores de
strengthen German financial supervision) de serviços financeiros, induzindo uma reorga-
um extenso conjunto de poderes e respon- nização do BaFin que envolve, designada-
sabilidades, envolvendo seja a salvaguarda mente, a criação de um novo departamento
da estabilidade financeira global (compreen- de proteção dos consumidores, integrado
dendo as causas de potenciais crises finan- no Securities Supervision Directorate do BaFin,
ceiras futuras), seja a coordenação e coope- mas com uma lógica transversal de inter-
ração entre autoridades com intervenção venção que não se esgota nos investidores
neste domínio da supervisão financeira. de mercado de capitais, cobrindo a prote-
O novo organismo é coordenado pelo Bun- ção dos interesses de clientes bancários e
desbank e decide por maioria simples exce- de seguros que adquiram a essas institui-
to no que respeita à adoção de recomenda- ções produtos financeiros diversos.87
ções e sua possível publicação (a qual requer
unanimidade).
3.3. O modelo Twin Peaks de supervisão
Trata-se aqui de um organismo que, para financeira
além de apoiar as missões novas de super-
visão macropudencial, funciona essencial-
3.3.1. As bases conceptuais do modelo
mente como um mecanismo de cooperação
Twin Peaks
reforçada e de troca de informações entre
a) Como já fomos observando, o denominado
supervisores, que nunca encontrou suporte
modelo Twin Peaks que correspondeu a uma
institucional adequado no modelo de super-
segunda vaga reformista das arquiteturas
visor único do Reino Unido e que apresen-
de supervisão financeira, encerrou até certo
ta, mutatis mutandis como adiante observa-
ponto o propósito de manter as vantagens
remos, algumas afinidades com o CSNF no
teoricamente associadas aos elementos de
ordenamento Português. Este organismo,
integração ou relativa concentração de fun-
no quadro desta recente reforma alemã, cor-
ções de supervisão financeira, evitando ao
poriza ainda o que, em nosso entender, vem
mesmo tempo algumas desvantagens do
emergindo como uma tendência dominante
modelo supervisor único que fomos já evi-
da evolução das arquiteturas de supervisão
denciando (e que configurou uma primeira
financeira e que corresponde, independen-
vaga reformista dos modelos de supervisão).
temente de variáveis configurações orgâni-
cas que com frequência não se mostram em Assim, na sua essência veio responder ao
si mesmas decisivas mas antes o reflexo de mesmo tipo de necessidades associadas
68 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

às transformações estruturais das condições e sustentabilidade financeira de todos os


de funcionamento do sistema financeiro tipos de instituições financeiras sujeitas a
que justificaram a emergência do modelo de regulação e supervisão (vertente prudencial)
supervisor único, mas criando um novo para- a uma única autoridade, compreendendo:
digma institucional de integração das fun-
i) o número crescente de instituições finan-
ções de supervisão financeira que permitiria
ceiras com importância sistémica,
supostamente prevenir os principais riscos
ou fatores de desequilíbrio potencial associa- ii) a verificação de problemas de igualdade
dos àquele primeiro modelo (maxime no que ou level playing field concorrencial entre
respeita aos riscos associados à falta de con- tipos de instituições financeiras ineren-
corrência regulatória, de excessiva concentra- tes a requisitos regulatórios distintos por
ção de poder e crescimento incontrolado de setor,
funções, bem como à existência de incentivos iii) a emergência de conglomerados finan-
adversos ao equilíbrio entre as vertentes pru- ceiros cobrindo as áreas de banking, secu-
dencial e comportamental da supervisão). rities, insurance e tornando uma perspeti-
Justifica-se, pois, uma primeira carateriza- va de grupo essencial,
ção das bases concetuais subjacentes à iv) e a necessidade de colocar em comum
conceção deste novo modelo e ao propósi- (pool) o know how e competências espe-
to primacial que este encerrou de conciliar cializadas – por definição limitadas – que
determinados níveis de integração de fun- se mostram necessárias para uma super-
ções de supervisão financeira com um novo visão prudencial adequada de operações
tipo (ótimo) de equilíbrios institucionais (o financeiras de crescente sofisticação e
que nos levará depois a uma análise mais complexidade.88
aprofundada e à perceção de outros tipo
Essa base concetual conduziu ainda à iden-
de riscos que desmentem essa ideia de um
tificação de aspetos justificando a prossecu-
suporto nível ótimo de equilíbrio institucio-
ção numa base unificada (e não fragmentada)
nal num contexto de integração da supervi-
de objetivos de proteção dos consumido-
são financeira).
res de serviços financeiros (conduct of busi-
b) Este novo modelo assente num duplo pilar ness), tendo presente também as diferenças
institucional prudencial e pilar comporta- profundas entre os tipos, metodologias de
mental teve a sua base concetual proposta atuação e técnicas utilizadas para conduzir a
e delineada no Estudo pioneiro de Michael supervisão prudencial vis a vis da vertente da
Taylor, Twin Peaks: A Regulatory Structure for supervisão dirigida ao controlo da correção
the New Century, 1995 (globalmente revista de comportamentos comerciais (tornando
entretanto à luz de uma década de expe- crescentemente difícil combinar duas cul-
riência de aplicação do modelo em Michael turas de supervisão estruturalmente dife-
Taylor, Twin Peaks Revisited… A Second Chance rentes pelos seus objetivos e metodologias,
for Regulatory Reform, CSFI, September 2009). numa mesma organização e aconselhando
reflexamente a separação de autoridades
O ponto de partida para a construção deli-
de supervisão prudencial e comportamen-
neada por Michael Tayor residiu numa ideia
tal, evitando, ao mesmo tempo, os riscos de
de desadequação crescente entre a estru-
uma concentração excessiva de poder num
tura regulatória e a realidade de mercado,
modelo de supervisor financeiro único).
determinando disfunções e falhas regula-
tórias (“regulatory mismatch). Tal perspetiva c) Em rigor, este modelo concetual originaria-
materializou-se na identificação de quatro mente delineado por Michael Taylor orien-
aspetos primaciais que aconselhariam a atri- tado por uma ideia essencial de supervisão
buição em globo da responsabilidade pela por objetivos contemplava, subsidiariamen-
supervisão dirigida à salvaguarda da solidez te, uma possível estrutura em três picos
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 69

(ou vértices institucionais), porquanto este e responsabilidades em matéria de transpa-


autor considerava no seu Estudo inicial de rências, envolvendo proteção dos investido-
1995 a conveniência de criar, a par de uma res, transmissão de informações relevantes
autoridade de supervisão prudencial e de e controlo de práticas enganosas dos inves-
uma autoridade de supervisão comporta- tidores, bem como a Autoridade de Concor-
mental, uma “market surveillance agency”. rência, à qual se confere um papel relevante
para efeitos de aplicação de quaisquer nor-
Este terceiro vértice institucional (eventual)
mas de concorrência a bancos e seguradoras
do sistema de supervisão por objetivos toma-
(sendo quaisquer competências em matéria
ria em consideração o conhecimento especia-
de aplicação de normas de concorrência a
lizado e metodologias específicas necessárias
instituições financeiras com as especificida-
para enquadrar devidamente práticas diversi-
des que tal comporta retiradas ao Banco de
ficadas de abuso de mercado nos mercados
Itália e às outras autoridades de supervisão
de capitais (que transcenderiam as compe-
financeira).
tências e recursos técnicos necessários para
supervisionar numa perspetiva transversal a Paralelamente, esta variante do modelo Twin
denominada conduct of business).89 Peaks contemplando quatro vértices institu-
cionais, incluiria ainda um fator compósito
Paralelamente, e ilustrando de modo paradig-
complementar mediante a criação de uma
mático o facto de que uma conceção de base
Comissão para a Supervisão do Sistema
de supervisão por objetivos, tendencialmen-
Financeiro, na linha preconizada no deno-
te integradora das funções de supervisão
minado Relatório Corrigan (de 1987), com
(institucionalmente aglutinadas pelos objeti-
funções centrais e transversais de coorde-
vos primaciais identificados para a supervi-
nação geral das atividades de supervisão e
são financeira) na linha preconizada origina-
resolução de quaisquer controvérsias entre
riamente por Michael Taylor, não se esgota
as outras autoridades91 (com contornos que
necessariamente numa estrutura dual, jus-
apresentam afinidades com o CNSF criado
tifica-se aqui referir, a par da ideia supra
em Portugal precisamente em 2000 e coin-
referida de um terceiro pico do próprio Tay-
cidindo com a publicação deste Estudo de
lor, modelos tributários dessa conceção de
Di Giorgio, Carmine Di Noia, e Laura Piatti).92
base que chegam a contemplar um possível
quarto pico (ou vértice) institucional para a
arquitetura de supervisão financeira. 3.3.2. Potenciais vantagens do modelo
Reportamo-nos aqui, em especial, ao mode-
Twin Peaks
lo proposto em Estudo de Di Giorgio, Car- a) Afloradas as origens concetuais do modelo
mine Di Noia, e Laura Piatti sustentado Twin Peaks e até possíveis variantes insti-
numa ideia de supervisão por objetivos,90 tucionais do mesmo (normalmente pouco
mas propondo uma estrutura em quatro referidas) impõe-se aprofundar a análise das
"picos" ou vértices institucionais, compreen- principais vantagens que o mesmo possa
dendo o Banco de Itália para a salvaguarda oferecer, procedendo a uma reflexão crítica
do sistema financeiro (função macropru- sobre as concretizações que este foi assu-
dencial embora essa qualificação não seja mindo em várias jurisdições, tendo presente
ainda expressamente utilizada neste Estu- que, para além da matriz concetual geral deli-
do de 2000), uma Autoridade de Supervi- neada por Michael Taylor esse modelo apre-
são Financeira com responsabilidade numa senta uma certa "plasticidade’" que confere
perspetiva micro de escrutínio do equilí- um caráter até certo ponto único a cada caso
brio financeiro de todos os intermediários nacional (sem prejuízo de abordarmos espe-
financeiros (incluindo bancos, empresas de cificamente algumas das experiências mais
investimento, seguradoras vida), uma Auto- representativas em termos comparados de
ridade para a Transparência, com poderes utilização desse modelo, infra, 3.3.4. e ss).
70 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

A análise crítica das primeiras experiências contacto entre a ótica prudencial e a óti-
marcantes de aplicação do modelo Twin ca comportamental);
Peaks conduziu, na realidade, a uma visão
• e, por outro lado, numa mais nítida e segu-
muito difundida de um conjunto de vanta-
ra responsabilização (em sentido lato,
gens associadas ao modelo que conduziram,
numa lógica de accountability) de cada
v.g., o OCDE a caraterizá-lo a uma luz eminen-
uma das autoridades de supervisão pelo
temente favorável em 2009 como o “modelo
seu desempenho em termos de prosse-
são” de supervisão financeira.93 Importa,
cução dos objetivos prioritários que lhe
assim, procurar de uma forma sistematizada são cometidos (a ausência de conflitos de
passar em revista essas potenciais vantagens interesses entre esses objetivos principais
para passar a surpreender, reflexamente, na esfera de cada autoridade de super-
pontos mais críticos que as mesmas podem visão mostra-se assim um fator decisivo
em certos domínios encerrar (em ordem a para uma mais clara delimitação de res-
uma apreciação global da possível relevância ponsabilidades de intervenção superviso-
do modelo para a melhor prossecução dos ra por parte de cada autoridade).
objetivos de supervisão que elencámos na
c) Numa perspetiva reflexa, projetada de modo
parte introdutória deste Estudo).
mais concreto nas necessidades de pros-
b) Uma das principais vantagens em tese secução eficaz dos objetivos nucleares de
associadas ao modelo Twin Peaks encon- supervisão prudencial e de supervisão com-
tra-se indissociavelmente ligada à ideia de portamental, o modelo Twin Peaks permitirá,
correção do que representa porventura o em tese, quer preservar a esfera de controlo
problema central inerente a uma unifica- prudencial de uma excessiva interferência
ção total das funções de supervisão (como das considerações mais imediatistas e por-
evidenciado no caso já analisado do FSA no ventura politicamente mais apelativas da
Reino Unido). Trata-se de, através da criação supervisão comportamental orientadas para
de duas autoridades autónomas de acordo a proteção dos consumidores (interferência
com uma lógica de supervisão por objeti- reconhecida como já observámos infra no
vos (controlo prudencial e controlo compor- Relatório Turner, cit.), quer, em contraparti-
tamental) independentemente do sub-setor da, uma configuração de supervisão ótima
em que operem as instituições financeiras para assegurar um novo padrão qualitativo
supervisionadas e do tipo de produtos e de salvaguarda de aspetos de transparência,
serviços por essas transacionados, asse- integridade do mercado, proteção do consu-
gurar intrinsecamente uma total clareza e midor – novo padrão num quadro de cres-
enfoque nos escopos essenciais e missão cente complexidade da atividade financeira
de supervisão atribuída a cada autoridade que agrava as assimetrias de informação não
(sem as tensões e desequilíbrios ou disfun- apenas quanto a investidores de retalho mas
ções potenciais entre esferas de supervisão também quanto a outros tipos de investido-
prováveis nos modelos de supervisor único). res e funcionalmente dirigido a um escrutínio
uniforme ou transversal de todos os tipos de
Encontra-se, na realidade, em causa uma
produtos financeiros independentemente
dupla vantagem traduzida,
da instituição financeira que os transacione.
• por um lado, na clareza dos escopos Noutros termos, trata-se de fazer evoluir os
essenciais de cada autoridade de super- sistemas de supervisão para um novo pata-
visão, sem ponderações eminentemente mar qualitativo que assegure uma resposta
falíveis tendentes a escalonar entre si adequada a estas preocupações (em gran-
a cada momento óticas e interesses a de medida novas também) de tutela integra-
salvaguardar que, com frequência, não da da correção comercial nas transações de
se apresentam com contornos coinci- produtos financeiros muito diversificados e
dentes (apesar dos inegáveis pontos de complexos, sem por em causa a intensidade
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 71

e a eficácia da supervisão prudencial cuja do know-how e instrumentos de análise


perspetiva temporal é normalmente menos convocados por cada esfera de supervisão
imediatista. 94
comporta riscos importantes, pois deverá
nestes domínios prevalecer uma perspetiva
Esse enfoque mais claramente assumido
de interdisciplinaridade que privilegie quer
em distintas esferas de supervisão financei-
a consistência e unidade do pensamento
ra deverá também contribuir supostamente
económico-financeiro, quer do pensamen-
para eliminar áreas de potencial descontinui-
to jurídico em cada autoridade de supervi-
dade entre tais esferas, prudencial e compor-
são (até porque mesmo numa abordagem
tamental bem como elementos de menor efi-
rules-based que afaste alguns excessos das
ciência que possam resultar de intervenções
abordagens principles-based, as interven-
sobrepostas de autoridades de supervisão
ções e metodologias de supervisão não dei-
dirigidas aos mesmos tipos essenciais de
xam de assentar largamente em conceitos
preocupações ou de interesses públicos a
indeterminados cuja concretização casuística
salvaguardar (conquanto influenciadas por
deve obedecer a padrões tanto quanto possí-
metodologias tributárias de outros domínios
vel previsíveis e informados quer por critérios
de supervisão em que essas autoridades
jurídicos, quer por critérios económicos inte-
detenham mais conhecimentos especializa-
ragindo entre si). Sem prejuízo dessa impor-
dos ou aptidões).
tante ressalva, pode reconhecer-se, dentro
d) Em conexão com os aspetos referidos na par- de certos limites, a existência de culturas de
te final do ponto precedente, tem sido tam- supervisão até certo ponto distintas nas esfe-
bém associado ao modelo Twin Peaks uma ras prudencial e comportamental de supervi-
vantagem no sentido de permitir um modelo são, constituindo, a esse título, uma possível
de especialização técnica mais eficiente do vantagem do modelo Twin Peaks a afirmação
que aquele que se encontrava associado aos e desenvolvimento de cada uma dessas cul-
modelos tradicionais setoriais de supervisão. turas sem as tensões institucionais internas,
e correspondentes disfunções associadas a
Assim, na medida em que os instrumentos
outros modelos de supervisão.96
típicos de intervenção são em larga medida
intrinsecamente diversos no caso da super- e) Numa perspetiva orgânica de especialização
visão prudencial e da supervisão comporta- técnica já aflorada nos pontos anteriores,
mental – reportando-nos aqui a instrumen- o modelo Twin Peaks poderá também em
tos ou técnicas de intervenção supervisora tese oferecer como vantagem elementos
no sentido considerado por especialistas em de eficiência ou racionalização de custos na
regulação e supervisão económica como medida em que tenda a evitar duplicações
Anthony Ogus –95 as estratégias globais e de recursos especializados e atividades (v.g.
metodologias de supervisão tendem tam- duplicações de recursos dirigidos especifica-
bém a apresentar algumas diferenças impor- mente à proteção dos consumidores e sal-
tantes e a repercutir-se em culturas de vaguarda de integridade dos mercados caso
supervisão distintas (incluindo ao nível das os poderes de intervenção nesse domínio
valências técnicas que são predominante- forem detidos por mais do que uma autori-
mente convocadas no âmbito de cada esfera dade de supervisão).
de supervisão, sendo por vezes referido um
Essas potenciais vantagens de eficiência ou
papel qualitativamente superior de valências
racionalização de custos são tanto mais sig-
técnicas de análise económico-financeira
nificativas quanto a experiência demonstra
na esfera prudencial e um correlativo papel
a escassez de aptidões especializadas nes-
dominante de valências técnicas de análise
tes domínios e a dificuldades das autorida-
jurídica na esfera comportamental).
des de supervisão, mesmo com estatutos de
Importa neste ponto ressalvar que, em nosso autonomia financeira reforçada e com capa-
entender, uma visão demasiado especializada cidade para gerar politicas remuneratórias
72 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

mais atrativas, para manter núcleos alar- crescente das instituições financeiras para
gados de especialistas face à pressão das assumir riscos que anteriormente se encon-
entidades supervisionadas e ao grau cada travam no essencial associados a outros
vez mais elaborado e complexo da especia- tipos de intermediários financeiros98 (contri-
lização técnica exigida para acompanhar os buindo a crise financeira internacional para
mais recentes desenvolvimentos em maté- reforçar essas tendências, designadamente
ria de regulação e supervisão financeira. 97
a tendência de concentração inerente à pro-
liferação de conglomerados de tipo de cada
Tratar-se-ia aqui, em síntese, de vantagens
vez mais complexo e a uma maior difusão
potenciais associadas a uma maior flexibili-
dos riscos para além das fronteiras tradicio-
dade na gestão de recursos tendencialmente
nais associadas a certas categorias particu-
escassos de supervisão, permitindo em prin-
lares de risco).
cípio uma afetação de recursos (humanos e
técnicos) em funções dos tipos de avaliação Neste contexto, em que um número e cate-
de risco (vulnerabilidades a aferir, maxime gorias crescentes de instituições financeiras
quanto a equilíbrios financeiros ou integri- assumem relevância sistémica, o enfoque
dade do mercado). Teoricamente, no quadro claro num objetivo prudencial de “proteção
dessa superior racionalização de recursos sistémica” (lato sensu) relativo à salvaguar-
escassos, este modelo poderia permitir tam- da da estabilidade e da solidez financeira
bém reduções globais de custos, embora (soundness) do sistema financeiro e das
essa perspetiva estrita económico-financeira entidades que o compõem, sem conflitos
não deva em geral ser um fator determinante ou tensões com objetivos de proteção dos
para a configuração dos modelos institucio- consumidores e integridade do mercado
nais de supervisão. (com acuidade acrescida também em fun-
ção do fenómeno de diluição dos riscos em
f) Por último, e numa perspetiva global pode
domínios em que os mesmos não tendiam a
apontar-se, como faz Michael Taylor ao
ter expressão significativa), tende a assumir
regressar na sequência da crise financeira
importância acrescida (reforçando reflexa-
internacional – através do Estudo Twin Peaks
mente a importância das caraterísticas do
Revisited… A Second Chance for Regulatory
modelo Twin Peaks que, em principio, seria
Reform, cit. – à caracterização e avaliação do
vocacionado para assegurar tal enfoque cla-
modelo por si proposto em 1995, que este
ro em objetivos distintos de supervisão).
modelo Twin Peaks apresentará também, em
tese, a vantagem de apresentar uma maior Ainda no que respeita ao primeiro objeti-
capacidade estrutural de adaptação à inova- vo primacial de “proteção sistémica” (lato
ção financeira bem como à transformação sensu), dentro de uma lógica e quadro
da natureza do risco sistémico (porventura institucionais que permite claramente a
superior à do modelo de supervisor único e sua prossecução prioritária, Taylor admi-
sem as desvantagens inerentes a este). te que as repercussões da crise financeira
internacional põem em evidência algumas
Como aponta Taylor, essa transformação
sub-dimensões que serão também melhor
da natureza do risco sistémico num quadro
salvaguardadas através do modelo Twin
de grandes mutações do sistema financeiro
Peaks.
teria resultado de duas novas tendências
de fundo compreendendo i) o crescimento Estas compreenderiam uma deteção e pre-
exponencial de conglomerados financeiros venção de riscos financeiros com potencial
combinando empresas bancárias, de segu- para gerar efeitos sistémicos independen-
ros e de investimento e intermediação no temente dos mercados e instituições onde
mercado de capitais e ii) o que Taylor deno- tais riscos possam ser originados, bem
minou sugestivamente de “functional des- como elementos ou mecanismos para gerir
pecialization” envolvendo uma propensão situações de crise, incluindo disrupções na
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 73

provisão de liquidez ao sistema financeiro Todavia, as circunstâncias particulares que


que foram claramente subestimadas antes determinaram o lançamento do projeto da
da crise 2007-2009 (situações em que a cla- União Bancária Europeia – que já afloramos
reza dos mandatos por objetivos de cada supra e a que retornaremos infra, Parte IV
autoridade se mostraria também um fator – levaram a que não fosse essa a moldura
importante para a gestão adequada e tem- institucional utilizada para a construção gra-
pestiva de crises). dual de um verdadeiro sistema supranacio-
nal de supervisão financeira, tendo esta sido
Em todo o caso, como adiante referiremos,
iniciada – também por razões que se pren-
estas novas sub-dimensões que avultam em
dem com o suporte jurídico no TFUE para
especial com a crise ao nível do “proteção
criar novas autoridades europeias de super-
sistémica” (lato sensu) acabam, em última
visão dotadas de poderes próprios e não
análise, por trazer à colação seja um plano
dependentes da Comissão – pelo sub-setor
novo de intervenção macroprudencial, seja
bancário com a criação do MUS no quadro
a necessidade de mecanismos ad hoc (espe-
do BCE (e confirmando, desse modo, a lógi-
cíficos) de coordenação das intervenções
ca pré-existente em termos europeus de
de supervisão com uma eficácia que não
segmentação setorial, bem como lançando
se obtém através dos instrumentos tradi-
uma dinâmica que é tributária dessa lógica
cionais de memorandos de entendimento
e passou, em nosso entender, a condicionar
relativamente informais entre autoridades
as próprias opções futuras de reforma dos
de supervisão. Ora, em qualquer dos casos,
Estados-Membros ao nível das suas arquite-
esses aspetos convocam elementos institu-
turas nacionais de supervisão).
cionais mais complexos que não são por si
assegurados na estrutura institucional dual A esse título, também no plano da UE a ideia
do modelo Twin Peaks (pelo menos na sua de uma especial vocação do modelo Twin
configuração básica). Peaks para enquadrar a nível europeu novas
etapas de estabelecimento de um plano
g) Em estreita articulação com a perspetiva glo-
supranacional de supervisão financeira não
bal subjacente ao modelo Twin Peaks conside-
veio a ser confirmada.
rada no ponto precedente, Michael Taylor ao
revisitar este modelo em 2009 admite, tam-
bém, virtualidades do mesmo para facilitar a 3.3.3. Riscos inerentes ao modelo
coordenação e cooperação transnacional de Twin Peaks
supervisores, num horizonte de supervisão a) A ideia de conjugar as vantagens da inte-
especializada por objetivos que se difundisse gração de funções de supervisão inerentes
para além de cada jurisdição nacional (e con- ao modelo de supervisor único evitando,
gregasse, v.g., os maiores centros financeiros do mesmo passo, os conflitos e tensões
em termos internacionais). intrínsecas que afetam aquele modelo que
Ainda nessa perspetiva supranacional e con- é apresentada em múltiplas análises como
siderando o processo de integração euro- a alternativa oferecida pelo modelo Twin
peia – com especial interesse para o siste- Peaks tende, contudo, a incorrer numa sim-
ma de supervisão em Portugal – o Relatório plificação excessiva.100
Larosière, cit., chegou a ponderar numa ótica Em larga medida, as tensões associadas
prospetiva a suscetibilidade de um futuro a processos de integração de funções de
modelo Twin Peaks apresentar virtualidades supervisão financeira não são eliminadas,
para enquadrar uma evolução e aprofunda- antes encontrando outra projeção ou concre-
mento do sistema europeu de supervisão tização institucional. Para além disso, quando
financeira (numa transição qualitativa para o objetivo de “proteção sistémica” (lato sen-
o reforço da dimensão supranacional euro- su) passa a revestir-se de acuidade acresci-
peia da supervisão financeira).99 da após a crise financeira internacional de
74 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

2007-2009, como reconhecido por Michael circunstancial prevalência indevida con-


Taylor na sua análise supra referenciada, exi- ferida a dado momento à outra vertente,
gindo um novo nível de supervisão macro- pode, com efeito, num modelo Twin Peaks
prudencial, tal tende a exigir outro tipo de gerar uma externalização das tensões pro-
intervenções bem como de conhecimento jetando-as para potenciais conflitos entre as
e escrutínio do setor financeiro envolvendo duas autoridades especializadas por objeti-
uma dinâmica institucional que não parece vos dominantes de supervisão.
esgotar-se na estrutura dual mais padroni-
Nesse contexto, os incentivos distorcidos
zada na maior parte das concretizações do
que podem, v.g., conduzir na avaliação a pos-
modelo Twin Peaks.
teriori do Relatório Turner já referenciado101 a
Paralelamente, as novas dificuldades e pres- pressões favoráveis a áreas de supervisão
sões a que os sistemas institucionais de comportamental com escopos mais imedia-
supervisão estão sujeitos reclamam proces- tos e de mais fácil apreensão e reconheci-
sos intensificados de coordenação entre mento públicos, podem com alguma facili-
diferentes intervenções de supervisão no dade resvalar para riscos de agudização de
centro desses sistemas que o modelo Twin conflitos funcionais e tensões entre autorida-
Peaks por si só, na sua configuração padrão, des de supervisão, com culturas e estratégias
não assegura. distintas no quadro do modelo Twin Peaks
(desencadeando um conjunto negativo de
Impõe-se, pois, uma identificação criteriosa
consequências em cadeia que poderá afe-
e análise crítica de potenciais riscos inerentes
tar de forma profunda os equilíbrios neces-
ao modelo Twin Peaks, num primeiro momen-
sários a cada momento para o desenvolvi-
to numa perspetiva geral e, num segundo
mento dos melhores padrões qualitativos de
modelo, contextualizando essa análise crí-
supervisão).
tica com uma avaliação e caracterização do
funcionamento desse modelo no quadro de Nessa espiral de consequências negativas
algumas experiências mais significativas de podem avultar também consequências
aplicação do mesmo (com destaque para as reflexas do enfoque especial de cada auto-
jurisdições australiana e holandesa). ridade de supervisão num tipo prioritário de
objetivos e que se traduzem na redução dos
b) Um dos principais riscos que podemos
elementos de checks and balances normal-
identificar no modelo Twin Peaks encontra-
mente associados a um sistema de múlti-
-se paradoxalmente associado a um aspeto
plos reguladores conjugando a prossecução
que tende de modo recorrente a ser apre-
de diversos objetivos. Esse afrouxamen-
sentado como uma das grandes vantagens
to de tal dimensão de checks and balances
deste modelo. Na realidade, o enfoque claro
pode, por seu turno, conduzir a utilizações
de cada uma das autoridades de supervisão
excessivas dos poderes numa determinada
em objetivos basilares de supervisão com
vertente de regulação e a riscos de sobre-
exigências distintas e por vezes mesmo con-
-intervenção com afetação de princípios de
traditórias entre si pode implicar, não uma
proporcionalidade102 que devem pautar a
verdadeira eliminação desses conflitos e ten-
atuação dos supervisores e com potencial
sões nos sistemas de supervisão financeira,
conflito com as exigências funcionais das
mas uma externalização desses conflitos.
outras vertentes da supervisão (uma vez
Esse tipo de tensões no seio de uma auto- mais, as características intrínsecas próprias
ridade única de supervisão ou até no seio dos escopos de supervisão comportamen-
de uma autoridade setorial que conjugue tal, com a dimensão temporal mais imedia-
vertentes prudenciais e comportamentais ta que esta encerra, podem ditar que uma
de atuação, tendendo nesses casos a origi- autoridade única de supervisão comporta-
nar disfunções com deficiências e lacunas mental incorra mais facilmente no tipo de
numa dessas vertentes induzidas por uma excessos que acima se configuram).
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 75

c) Num plano conexo, o aprofundamento e a particular – comparável ao que se verifica em


concentração em estratégias e culturas de última análise no modelo de supervisor único
supervisão marcadamente diferenciadas – de pressão pública para excessivo enfoque
pode também gerar riscos importantes no em objetivos de proteção dos consumidores
que respeita aos níveis ótimos de circula- e tendencial subalternização dos escopos de
ção de informação relevante entre as duas salvaguarda prudencial do equilíbrio financei-
autoridades de supervisão no modelo Twin ro. Reflexamente, e porventura com menos
Peaks, atendendo às diferentes abordagens frequência, a eventual verificação repetida de
funcionais prosseguidas por essas entida- situações de desequilíbrio financeiro de cer-
des e aos diferentes objetivos predominan- tas instituições financeiras pode conduzir em
tes que as norteiam. algumas fases a uma prevalência excessiva
da atenção conferida à autoridade de super-
Num certo de sentido, e nos termos confi-
visão prudencial em detrimento da autorida-
gurados no ponto anterior, a lógica de espe-
de de supervisão comportamental.
cialização por objetivos e a lógica de tensão
que a mesma pode gerar tenderão a reduzir Em paralelo com esses potenciais desequilí-
os incentivos para níveis ótimos de parti- brios entre as vertentes de supervisão pru-
lha de informação entre as autoridades de dencial e comportamental, a concentração
supervisão. de cada autoridade de supervisão numa des-
sas vertentes e o esbatimento (já referido)
Na realidade, podem justapor-se aqui, por
no seio de cada supervisor de uma cultura
um lado, condicionamentos naturais à tro-
de checks and balances resultante da tensão
ca de informação entre autoridades de
natural e até certo ponto produtiva entre as
supervisão prudencial e comportamen-
metodologias mais diretamente associadas
tal motivados pelas exigências distintas
às referidas vertentes, pode também con-
intrinsecamente associadas a essas duas
duzir a prazo a um posicionamento excessi-
vertentes da supervisão financeira – no
vamente burocrático nos procedimentos de
primeiro caso, caraterizadas por uma dinâ-
cada um dos dois supervisores (originando
mica de maximização da informação a ser
menor proatividade e mais lentidão na rea-
tornada pública, no segundo caso carate-
ção a problemas novos, devido à falta de uma
rizadas por uma dinâmica de gestão mais
visão de conjunto que muitas vezes resulta
reservada da informação por forma a não
da interação dinâmica entre as dimensões
gerar efeitos de alastramento (spill over) de
prudencial e comportamental na atuação de
problemas circunstanciais experimentados
instituições financeiras e respetivo escrutínio,
por certas instituições financeiras –103 com,
as quais, apesar dos diferentes objetivos que
por outro lado, barreiras excessivas a essa
encerram, estão longe de corresponder a
circulação de informação entre tais auto-
dimensões estanques entre si).
ridades determinadas por movimentos
de tensão entre as mesmas autoridades e) Como decorrência de vários dos aspetos
(sendo muito difícil arbitrar e coordenar os problemáticos supra identificados, sobre-
processos de troca de informação em causa vém também nos modelos Twin Peaks um
pela extrema dificuldade em destrinçar os risco de funcionamento inerente a níveis
dois tipos estruturalmente distintos de con- muito elevados de especialização técnica
dicionamentos supra considerados à circu- e funcional por objetivos que possam,
lação de informação entre supervisores). enquanto tais, dificultar – técnica e institu-
cionalmente – a necessária coordenação
d) Para além do risco geral supra apontado de
entre as autoridades.
desenvolvimento potencial de uma lógica
de conflito ou de choque entre estratégias Deste modo, e de novo em termos até cer-
de supervisão diferenciadas, esse proble- to ponto paradoxais, os modelos Twin Peaks
ma global pode materializar-se num risco podem não só não resolver em virtude da
76 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

sua mera configuração institucional as ques- uma autoridade de supervisão prudencial


tões de coordenação de diferentes tarefas (Australian Prudential Regulation Authority –
e funções de supervisão financeira, como APRA) e de uma autoridade de supervisão de
podem tornar muito mais exacerbadas e até conduta de mercado e proteção dos consu-
de mais difícil resolução as necessidades de midores (Australian Securities and Investment
coordenação e comunicação entre supervi- Commission – ASIC).
sores (mais até do que nos modelos seto-
Não obstante esta concentração e reflexa
riais tradicionais de supervisão).
especialização, típica do modelo Twin Peaks,
No mínimo, a sua configuração institucional das funções de supervisão prudencial (essen-
não oferece por si uma solução para essas cialmente microprudencial) e de supervisão
questões de coordenação entre funções comportamental em duas autoridades dis-
de supervisão – que tendem a avultar cada tintas, funcionando com autonomia e escru-
vez mais como uma preocupação central tinadas pelo Parlamento federal ao qual
no funcionamento dos vários sistemas de submetem relatórios anuais, a arquitetura
supervisão.104 Daí decorre também que qual- assim criada na Austrália desde 1997 envol-
quer reforma tendente à introdução de um ve ainda o banco central australiano (Reser-
modelo Twin Peaks não é de molde a resolver ve Bank of Australia – RBA) ao qual foram
tais problemas de coordenação que recla- cometidas responsabilidades gerais pela
mam soluções institucionais específicas que estabilidade do sistema financeiro como um
podem, afinal, coadunar-se com diversas todo (o sistema acaba, pois, por integrar de
arquiteturas de supervisão (e sobretudo algum modo três "picos" ou vértices institu-
com configurações cada vez mais compósi- cionais, numa variante mais complexa que,
tas dessas arquiteturas). como já observámos, fora contemplada des-
de a origem por Michael Taylor no seu estu-

3.3.4. Experiências de aplicação do modelo do fundador neste domínio, embora com

Twin Peaks – O caso Australiano outro conteúdo).

a) Tendo presente a concetualização do mode- b) Para além disso, esta experiência austra-
lo Twin Peaks por Michael Taylor em 1995 liana pioneira de aplicação do modelo Twin
(embora com outros contributos teóricos Peaks incorpora ainda certos elementos
complementares ) como modelo alternati-
105 compósitos ou híbridos, que fazem avultar
vo para a integração de funções de supervi- a importância de outros elementos de orga-
são no quadro das grandes transformações nização dos sistemas de supervisão, os quais
estruturais ocorridas no sistema financeiro, transcendem em muito qualquer arquitetura
o movimento que temos designado como em particular (podendo ser utilizados, com
uma segunda vaga de reformas das arquite- diversas sub-variantes em múltiplos mode-
turas de supervisão assentes neste modelo los mais ou menos compósitos de supervi-
iniciou-se na Austrália a partir de 1997, o são financeira).
que justifica uma breve análise desta expe-
O elemento compósito complementar
riência australiana (num contexto em que o
que assume uma especial importância nes-
modelo Twin Peaks vem aí sendo mantido
se modelo australiano e, de algum modo, o
com algumas variantes e elementos compó-
particulariza, explicando simultaneamente
sitos decisivos para o seu desempenho glo-
a sua relativa longevidade num contexto de
balmente positivo durante a recente crise
instabilidade regulatória neste domínio, tam-
financeira internacional).
bém associada à experiência da crise finan-
A introdução do modelo Twin Peaks na Aus- ceira internacional, corresponde à impor-
trália surgiu na sequência da Wallis Commis- tância central atribuída à organização da
sion of Inquiry (Financial System Inquiry), de coordenação de funções entre supervisores
março de 1997,106 envolvendo a criação de financeiros.
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 77

Podemos, mesmo, identificar aqui uma Enquanto suporte permanente para o desen-
cultura de coordenação (jurídica e institu- volvimento de entendimentos específicos
cional) no centro da arquitetura de super- entre os supervisores que, em função de vicis-
visão, reconhecida e expressamente qualifi- situdes particulares de evolução do sistema
cada como tal pelos principais agentes do financeiro se mostrem necessários, para além
sistema.107 do MoU geral existente entre esses supervi-
Essa cultura de coordenação orientada para sores (já referido), o CFR foi, v.g., a sede para
o desempenho final da supervisão financei- a celebração em plena crise financeira inter-
ra assenta em diversos elementos, incluindo nacional de um importante Memorandum of
desde logo, Understanding on Financial Distress Manage-
ment (de setembro de 2008) do qual foram
i) deveres estatutários reforçados de coor-
subscritores precisamente os membros
denação estabelecidos no regime de cada
do Conselho, estabelecendo mecanismos
autoridade de supervisão,
coordenados de intervenção e de resposta a
ii) memorandos de entendimento, também tensões do sistema financeiro (na prática, um
com aspetos reforçados de cooperação verdadeiro mecanismo coordenado de inter-
entre as autoridades (periodicamente venção para gestão de situações de crise que
revistos, v.g. em 2004 e 2010), e de mais correspondem precisamente, como vimos
do que um tipo (para alem do MoU geral observando, aos momentos críticos em que a
de cooperação, como observaremos já relação de cooperação entre os supervisores
de seguida), é testada de forma mais exigente e tende fre-
iii) e, sobretudo, a criação de um Conselho quentemente a conhecer falhas importantes).
de Reguladores Financeiros (Council of c) Essa dimensão fundamental de coordena-
Financial Regulators – CFR) como organis- ção inscrita nesta variante compósita e algo
mo, sem personalidade jurídica própria sui generis de modelo Twin Peaks australiano
(non-statutory basis), congregando a APRA, tem sido apontada como um elemento fun-
a ASIC, o banco central e o Tesouro, e pre- damental para o desempenho globalmen-
sidido pelo Governador do banco central, te positivo reconhecido a esse modelo no
entidade que assegura também o secre- decurso da crise financeira internacional.109
tariado administrativo ao CFR, o qual cen- Não obstante esse reconhecimento geral,
traliza as relações de cooperação entre os resultados do funcionamento do sistema
as várias autoridades de supervisão. não são universalmente tidos como sempre
Esse Conselho de Reguladores Financeiros positivos e têm sido detetadas falhas ao nível
(CRF) australiano (com significativos parale- de um dos pilares do quadro de supervisão
los com o CNSF em Portugal) oferece um especializada por objetivos australiano.
pólo organizativo para a troca regular de
Curiosamente, e numa experiência pratica-
informações entre supervisores, constitui
mente oposta à do Reino Unido entre 2001
uma base para entendimentos operacio-
e 2013 (já supra comentada), em que foram
nais de coordenação dos trabalhos desses
identificadas falhas e desequilíbrios em rela-
supervisores (quer prevenindo lacunas de
ção à vertente prudencial de supervisão afe-
intervenção, quer facilitando a resoluções de
tada por um aparente enfoque prioritário
situações inversas de potencial sobreposição
concedido à vertente comportamental, no
em determinadas situações concretas) e ofe-
caso australiano foram apuradas falhas ou
rece, também, uma base institucional para
insuficiências em especial nesta segunda
o desenvolvimento de múltiplos grupos de
vertente (market misconduct e proteção de
trabalho conjuntos entre as autoridades de
consumidores).
supervisão (gerando relações funcionais per-
manentes entre os supervisores com intensa Na verdade, diversos inquéritos parlamen-
participação do respetivo corpo técnico).108 tares a nível especializado na Câmara alta
78 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

australiana analisaram criticamente várias de coordenação de supervisores na arqui-


experiências problemáticas a nível de con- tetura de supervisão (o que se aflora já no
sulta financeira a investidores e clientes de ponto seguinte).
serviços financeiros, como, v.g,. os casos
d) O Relatório FSI-2014 dedicou efetivamente
relativos ao Commonwealth Bank (CBA) ou ao
considerável atenção à questão da coorde-
Macquarie Bank.110
nação dos diferentes supervisores tida como
Nesses casos, o deficiente acompanhamen- uma dimensão critica para o sistema e de
to por parte da ASIC (correspondente ao vital importância para o seu funcionamento
"pico" institucional da supervisão comporta- equilibrado. Nesse quadro tomou em consi-
mental) das práticas comerciais questioná- deração, quer vertentes formais, quer ver-
veis mantidas pelas instituições financeiras tentes mais informais dessa coordenação,
envolvidas parece ter evidenciado, em últi- passando em revista, seja os diferentes tipos
ma análise, que o modelo Twin Peaks aus- de MoU que podem existir entre os vários
traliano não esteve imune a desequilíbrios supervisores, seja o papel, tido como abso-
importantes no seu funcionamento. lutamente essencial para o equilíbrio do sis-
tema globalmente considerado, da instância
Essas falhas de supervisão do pilar com-
de coordenação que vem funcionando no
portamental terão inclusivamente influen-
sistema australiano desde 1998 (na prática
ciado algumas das recomendações do muito
desde a efetiva aplicação do modelo Twin
recente Financial System Inquiry Report, de
Peaks na Austrália) – O Conselho de Regula-
novembro de 2014,111 a cargo de uma comis-
dores Financeiros (CRF).
são especializada de peritos, e que – quase
vinte anos após o Relatório da Comissão Wal- A esse respeito, embora a versão final do
lis, cit. – recebeu o mandato de passar cri- Relatório FSI-2014 não tenha vindo a propor
ticamente em revista o enquadramento do formalmente uma alteração global do esta-
sistema financeiro australiano e examinar tuto jurídico deste CRF, o relatório dá conta
suas possíveis melhorias à luz de evoluções da discussão suscitada e desenvolvida por
verificadas desde a adoção do sistema Twin vários stakeholders relevantes que participa-
Peaks em 1997 (Relatório ao qual nos referi- ram na consulta pública na base do mesmo
remos de modo abreviado como FSI-2014). Relatório, suscitando uma desejável trans-
formação desta instância de coordenação
Referimo-nos aqui especialmente às reco-
no sentido de lhe atribuir statutory recog-
mendações deste FSI-2014 no sentido da
nition e alguns poderes substantivos pró-
futura criação de um Financial Regulator
prios (que se situassem para além de uma
Assessment Board analisando regularmente o
intervenção consultiva ou de coordenação
modo como cada autoridade de supervisão
do exercício dos poderes próprios de cada
exerceu o seu mandato (o que certamente
autoridade congregada nesse Conselho).
terá tido subjacente uma ponderação criti-
ca sobre o desempenho menos positivo da Tratar-se-ia, assim, de "institucionalizare, des-
ASIC, como supervisor comportamental). 112
se modo, reforçar o papel do CRF, median-
te a atribuição ao mesmo de personalidade
Trata-se de uma questão certamente con-
coletiva própria e de alguns poderes públicos
trovertida que pode originar aspetos de
próprios, o que denota que as evoluções e
escrutínio muito sensíveis e porventura difí-
possíveis transformações de tal instância de
ceis de coadunar com a autonomia reforça-
coordenação são apreendidas como estan-
da dos supervisores financeiros e que jus-
do no centro do funcionamento da versão
tificaria uma abordagem ex professo desse
australiana do modelo Twin Peaks.
problema para a qual não existe aqui espa-
ço. Importa, em contrapartida, ter presen- Porventura um passo imediato de reforma
tes outros aspetos deste recente Relatório nesse sentido, face aos termos conhecidos
FSI-2014 a propósito da dimensão essencial da discussão pública desenvolvida entre
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 79

2013 e 2014, não terá sido desde já contem- no caso Australiano, o supervisor prudencial
plado devido a um menor aprofundamento único correspondeu, como já observámos, a
de opções alternativas diversas de institu- entidade separada do banco central. Assim,
cionalização e reforço do CRF, mediante, de certo modo, o sistema aplicado na Holan-
v.g. a atribuição ao mesmo de personalidade da desde 2002 (com algumas etapas da refor-
coletiva e de uma pequena estrutura técni- ma concretizadas até 2005) configura uma
ca própria, mas limitando significativamente variante do modelo Twin Peaks que comporta
os poderes próprios do CRF, orientando- paralelismos com a situação emergente da
-os largamente para uma coordenação do recente reforma de 2013 no Reino Unido
exercício de poderes que formalmente se (que já abordámos supra, 3.2.).
mantivessem nas autoridades de supervi-
Curiosamente, embora à semelhança do
são representadas no Conselho. A discus-
modelo de supervisor financeiro único do Rei-
são em torno das condições de reforço de
no Unido desde 1997 até à eclosão da crise
instâncias de coordenação de supervisores
financeira internacional, esta arquitetura de
colocadas no centro das arquiteturas de
supervisão holandesa tenha sido referencia-
supervisão ficou, contudo, lançada em ter-
da de forma positiva em análises internacio-
mos internacionais (como se comprovará,
nais (incluindo do FMI), diversos problemas de
v.g., com a discussão pública em torno da
desempenho dessa arquitetura evidenciados
opção em curso de concretização de ado-
por essa crise foram expressamente reco-
ção de um modelo Twin Peaks, também com
nhecidos (maxime na área prudencial) pelas
elementos compósitos, na África do Sul, que
próprias autoridades de supervisão114 e justi-
referiremos infra, 3.3.5., de modo extrema-
ficam, até certo, ponto uma reavaliação crítica
mente sucinto).
do sistema em causa (aflorada nos pontos
seguintes).
3.3.5. Experiências de aplicação do modelo
b) A reforma do modelo de supervisão desen-
Twin Peaks – O caso Holandês
cadeada na Holanda desde 2002 foi inspira-
a) A segunda experiência de aplicação do mode- da em alguns dos pressupostos concetuais
lo Twin Peaks após o caso pioneiro australiano nucleares do modelo Twin Peaks, expressa-
foi a Holandesa. Importa, pois, abordar bre- mente trazidos à colação na preparação da
vemente o caso holandês como um segundo reforma. Referimo-nos, designadamente, à
caso paradigmático de aplicação deste mode- ideia de que o enquadramento institucional
lo de supervisão, com a reforma adotada em
da supervisão deve ser adaptável às trans-
2002,113 mediante a concentração das fun-
formações em curso no sistema financeiro,
ções de supervisão prudencial no banco cen-
considerando-se, nesse quadro, que os obje-
tral Holandês (De Nederlandsche Bank – DNB)
tivos da supervisão serão mais estáveis do
e a concentração de funções de supervisão
que as características institucionais do siste-
comportamental numa Autoridade para os
ma financeiro, oferecendo assim um melhor
Mercados Financeiros.
ponto de referência para a estrutura orga-
Uma variável importante a assinalar nestes nizacional da supervisão115 (e tomando-se
dois primeiros casos de referência em ter- como referência as grandes transformações
mos internacionais de adoção do modelo verificadas no sistema financeiro holandês
concetual Twin Peaks (Austrália e Holanda), no final do século passado, levando a que
resulta de, no caso Holandês, o banco cen- este viesse a ser dominando por um conjun-
tral ter concentrado funções unificadas de to restrito de grandes conglomerados finan-
supervisão prudencial vis a vis uma autorida- ceiros centralizando funções essenciais de
de de supervisão comportamental – Autori- gestão de risco numa perspetiva transversal
dade para os Mercados Financeiros, Auto- em relação aos sub-setores tradicionais do
riteit Financiële Markten / AFM – enquanto sistema financeiro e oferecendo, também,
80 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

produtos financeiros cada vez mais comple- na secção precedente). Na realidade, a dimen-
xos e difíceis de reconduzir às classificações são de coordenação pareceu predominante-
setoriais tradicionais). mente concretizada através de um acordo de
cooperação entre supervisores, num momen-
Assumida a opção nuclear Twin Peaks de
to inicial (2002) congregando o DNB, o PVK e a
especialização por objetivos das autoridades
AFM e, em revisões ulteriores, apenas os dois
de supervisão, tal conduziu a uma consolida-
vértices institucionais (DNB e AFM) do modelo
ção de funções de supervisão micro e macro-
Twin Peaks implantado.
prudencial numa única autoridade no seio
do banco central (DNB) e o estabelecimento Esse acordo de cooperação foi orientado
de uma segunda autoridade de supervisão não apenas para certos aspetos práticos da
comportamental (Autoridade para os Merca- gestão das atividades respetivas de supervi-
dos Financeiros, Autoriteit Financiële Markten são do DNB e da AFM, mas, sobretudo, para
/ AFM) a partir da transformação da anterior evitar riscos de sobreposição e consequente
autoridade do mercado de capitais (Stichting imposições de exigências ou encargos regu-
Toezicht Effectenverkeer – STE), cujas respon- latórios excessivos. Entre outros aspetos,
sabilidades micro-prudenciais por atividades a disciplina desse acordo de cooperação
desenvolvidas no mercado de capitais foram – mais vigorosa do que a de memorandos
transferidas para o DNB. de entendimento mais formais e genéricos
de alguma forma recorrentes entre autorida-
Por seu turno, o anterior supervisor de segu-
des especializadas de supervisão em várias
ros e fundos de pensões (Pensioen-en Verze-
jurisdições – compreendia i) a designação de
keringskamer – PVK) intensificou num primei-
uma autoridade líder com responsabilidades
ro momento a cooperação e a progressiva
globais de supervisão (incluindo licenciamen-
integração de atividades em muitas áreas
to) de categorias de instituições financeiras
micro-prudenciais com o DNB, ao mesmo
e coordenação de atividades de supervisão
tempo que transferiu as suas responsabili-
respeitantes às mesmas, ii) entendimentos
dades de supervisão comportamental para
quanto aos aspetos de gestão de instituições
a AFM. Num segundo momento foi aprovada
financeiras supervisionadas cobertos pela
a sua total integração no DNB, que se con-
supervisão prudencial e quanto aos aspetos
sumou entre 2004 e 2005 (no quadro de um
cobertos pela supervisão comportamental
processo que foi desde modo faseado ou
e iii) regras de consulta reciproca e partilha
gradual, permitindo tal faseamento mitigar
de informação (estabelecendo-se, também,
os problemas de transição para o modelo
a revisão periódica obrigatória do acordo de
Twin Peaks).
cooperação, por forma a adaptá-lo em per-
Estas alterações faseadas haviam sido no manência às evoluções verificadas no siste-
seu conjunto precedidas pela criação, em ma financeiro).
1999, de um Conselho de Supervisores
c) A dimensão de coordenação do sistema de
Financeiros (Raad van Financiële Toezichthou-
supervisão predominantemente concre-
ders – RFT) para coordenar as atuações dos
tizada através de acordos de cooperação
anteriores supervisores setoriais. Os seus
mais pormenorizados e revistos com gran-
trabalhos, de algum modo, criaram o impul-
de regularidade não parece, contudo, ter
so para a reorientação geral do modelo de
sempre funcionado de modo eficaz (numa
supervisão encetada em 2002, mantendo-
experiência, a esse título, porventura menos
-se o RTF no quadro da concretização inicial
positiva do que a australiana, que terá bene-
do novo modelo Twin Peaks, embora não
ficiado de uma maior ênfase colocada num
parecendo assumir o mesmo papel central
conselho de supervisores).
que a instância de coordenação de super-
visores assumiu na Austrália (igualmente Assim, em alguns precedentes de referência,
num modelo Twin Peaks que caraterizámos designadamente no que respeita a avaliações
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 81

de fit and proper de gestores de instituições macroprudencial, parece também ter contri-
financeiras esse enquadramento de coorde- buído para os problemas financeiros agudos
nação não evitou avaliações públicas disso- e algumas situações de rutura verificadas em
nantes do DNB e da AFM (por exemplo, num diversos grupos bancários e fundos de pen-
caso de elevada repercussão pública, com sões (levando a que o desempenho do siste-
a avaliação de fit and proper positiva do ex- ma de supervisão holandês não passasse de
-ministro das finanças Gerrit Zalm por parte forma inteiramente satisfatória o teste da cri-
do DNB a prevalecer sobre uma avaliação se financeira internacional). Assim, embora o
negativa da AFM).116 DNB tivesse procurado, por antecipação, sal-
vaguardar as condições financeiras de atua-
Noutros planos, a formulação holandesa do
ção de grupos bancários, realizado stress tests
modelo Twin Peaks parece também não ter
sido isenta de problemas, em particular ao de liquidez antes da crise 2007-2009, o seu
nível do pilar prudencial e das exigências desempenho veio a ser fortemente criticado
acrescidas que a superior complexidade tra- (v.g. no relatório da denominada Comissão
zida por uma nova vertente de supervisão De Wit, de 2010118) por falta de utilização tem-
macroprudencial veio introduzir no funciona- pestiva de utilização de todos os instrumen-
mento dos sistemas de supervisão financei- tos de que poderia dispor para salvaguardar
ra (como já se aflorou na Introdução, supra, a estabilidade financeira nos casos ABN Amro
Parte I, ponto 2.1.). Essas questões tendem, / Fortis (redundando numa nacionalização
na verdade, a colocar-se quanto à estrutu- em condições de emergência), bem como no
ra de governo do supervisor prudencial por caso ING, que originou também uma nacio-
forma a permitir decisões ou intervenções nalização.119 Idênticos problemas se verifica-
mais assertivas em casos com relevância ram ainda, mais recentemente, com o grupo
macroprudencial (não parecendo ainda ter bancário e segurador SNS REAAL.120
sido encontrado o melhor enquadramento O desempenho do DNB foi também objeto
organizativo no supervisor prudencial, em de avaliação crítica a propósito da falência
ordem a assegurar o melhor e mais equi- do DSB Bank em 2009 pela denominada
librado interface entre as áreas de política Comissão Scheltema,121 embora, uma vez
microprudencial, macroprudencial e de polí- mais, pareçam ter sido trazidos à colação
tica monetária). como fatores críticos aspetos relacionados
Tal poderá envolver ajustamentos no seio com o enquadramento de governo interno
do DNB por forma a, utilizando formulações do supervisor prudencial e não com razões
institucionais mais elaboradas como as con- especificamente atinentes ao modelo Twin
templados no Banco de Inglaterra desde Peaks.
2013 e no Banco de França, que se conver- Em contrapartida, o próprio supervisor pru-
teu também num pilar de um modelo Twin dencial veio a reconhecer a posteriori sobre o
Peaks após uma reforma desencadeada em caso DSB uma interconexão entre elementos
2010,117 estabelecer dentro do próprio ban- de escrutínio da conduta de mercado, v.g.
co central uma estrutura institucional subsi- relacionados com a expansão de emprés-
diária, com elevada autonomia para conduzir timos para aquisição de casa a devedores
a supervisão microprudencial, e uma estrutu- com baixos rendimentos e escasso patri-
ra dedicada à estabilidade financeira, porven- mónio, e consequências prudenciais de
tura com membros externos ao DNB e numa
tal conduta de mercado, o que justificará
relação de coordenação organizada com
uma intensificação da cooperação com a
outras entidades também externas ao DNB.
autoridade de supervisão comportamen-
Essas questões relativas ao governo e tal (AFM) sempre que as circunstâncias
metodologias de atuação do supervisor o aconselharem. Nesse sentido, parece
prudencial, com esse menos bem resolvi- ter-se verificado uma menor apreensão,
do interface entre as dimensões micro e em certos momentos, das consequências
82 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

prudenciais de problemas de conduta de modelos com um grau híbrido ou compósi-


mercado, denotando uma articulação menos to cada vez mais acentuado).
eficaz entre o supervisor prudencial e o
Neste quadro, mostram-se pertinentes algu-
supervisor comportamental.122
mas referências sucintas às experiências da
França, da Bélgica, e à experiência muito
3.3.6. Outras experiências de aplicação recente e ainda em fluxo da África do Sul,
do modelo Twin Peaks de utilização de arquiteturas de supervisão

a) Outras experiências de aplicação financeira que se aproximam do modelo Twin

do modelo Twin Peaks – Visão geral Peaks (destacando de alguma forma esta últi-
ma, seja como caso mais recente, seja como
Na sequência dos dois casos de referên- caso em que se vem concedendo especial
cia em termos internacionais de adoção do enfoque na discussão sobre as configura-
modelo Twin Peaks de supervisão financeira ções várias do modelo a adotar ao problema
– da Austrália e da Holanda (supra carateri- central da coordenação entre supervisores,
zados) – é, na realidade, possível identificar numa ponderação muito influenciada, por
uma segunda vaga de reforma das arquite- seu turno, pela recente discussão pública
turas de supervisão tendente à aplicação em na Austrália em torno do Relatório FSI-2014,
algumas jurisdições de diversas variantes cit.123).
deste modelo (com graus compósitos muito
b) O caso da França
variáveis).
No caso francês a reforma do modelo nacio-
Está-se, contudo, longe de poder afirmar
nal de supervisão financeira foi claramente
a existência de um verdadeiro movimento
desencadeada (em 2010) na sequência da
convergente no plano internacional no sen-
crise financeira internacional, envolvendo o
tido de que este se torne o modelo domi-
estabelecimento de um pilar predominante-
nante de supervisão financeiro e, sobre-
mente prudencial de supervisão, com base
tudo, no plano supranacional europeu, as
na Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP) no
referências prospetivas constantes do Rela-
quadro do banco central francês – seguindo
tório Larosière no sentido de possíveis ou
um modelo de alguma forma desenvolvido
eventuais evoluções da arquitetura do sis-
também na recente reforma de 2013 do
tema europeu de supervisão financeira que
Reino Unido, já referida, assente na criação
viessem a ser enquadradas por uma varian-
de um organismo autónomo ou juridica-
te do modelo Twin Peaks não foram, como já
mente subsidiário no seio do próprio banco
se observou, confirmadas (seguindo-se uma
central.124 A esta autoridade de supervisão
via diversa com a criação do MUS).
prudencial (ACP) foi cometida responsabili-
De qualquer modo, justificam-se algumas dade de escrutinar a estabilidade financei-
referências sucintas a alguns casos nacio- ra de bancos e seguradoras bem como a
nais que se mostrem especialmente repre- de supervisionar nessa ótica prudencial os
sentativos desta segunda e mais recente prestadores de serviços de investimento
vaga de reforma das arquiteturas de super- e os fornecedores de infra-estruturas de
visão financeira com base em modelos Twin mercado no sistema financeiro. A par da
Peaks (ou modelos aproximados, pois, como ACP, a Autorité des Marchés Financiers (AMF)
já temos reiterado, corresponde a uma sim- originariamente criada em 2003, constitui
plificação excessiva e tecnicamente não o segundo pilar institucional do sistema,
fundamentada admitir de modo acrítico assegurando, no essencial, a supervisão
que várias das soluções adotadas corres- comportamental (market and business con-
ponderão a utilizações desse modelo Twin duct) de todas as entidades que operam no
Peaks qua tale, quando a tendência real que sistema financeiro (sem prejuízo de algumas
se pode identificar é para a utilização de outras funções residuais).
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 83

Para efeitos de coordenação entre os pila- Noutro plano, a cooperação entre os pila-
res do sistema, em articulação com funções res institucionais de supervisão prudencial
transversais de salvaguarda da estabilidade (ACPR) e comportamental (AMF) tem, tam-
do sistema financeiro como um todo, foi esta- bém, expressão na criação em 2010 do
belecido um Conseil de Régulation Financière chamado pôle commun, congregando estas
et du Risque Systémique (COREFRIS), entretan- duas autoridades para efeitos de controlo
to transformado pela Loi de séparation et de transversal de produtos financeiros e para
régulation des affaires bancaires, de 26 de julho reagir a queixas de consumidores de servi-
de 2013 em Haut Conseil de Stabilité Financière ços financeiros.127
(HCSF), contemplando-se, então, um signifi-
c) O caso da Bélgica
cativo reforço das suas atribuições e pode-
res (os quais passam a incluir em domínios Na Bélgica o modelo Twin Peaks foi introdu-
ligados à estabilidade do sistema financeiro zido e consolidado em duas etapas essen-
poderes jurídicos vinculativos próprios e não ciais entre 2011 e 2013, mediante o esta-
meras recomendações ou orientações, o que belecimento de um pilar institucional de
envolve indiscutivelmente um novo patamar supervisão prudencial sedeado no banco
qualitativo institucional de atuação deste central belga (NBB) e um pilar de supervisão
Conselho como organismo intermédio e de comportamental correspondente à Autori-
coordenação, sem representar apenas uma dade dos Mercados e Serviços Financeiros
"emanação" das atuações das autoridades (FSMA).
no mesmo representadas)125
Na medida em que o NBB é reconheci-
Este novo Conselho assim reforçado inte- do como responsável pela estabilidade do
gra o Ministro das Finanças, o Governador sistema financeiro belga, com funções de
do Banco de França e Presidente da Auto- supervisão macroprudencial e responsabili-
ridade Prudencial [que entretanto viu tam- dades pela coordenação da gestão de crises
bém serem-lhe atribuídos poderes como financeiros, acaba, em última análise, por
autoridade nacional de resolução bancária constituir a principal autoridade de super-
(Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolu- visão financeira, apesar da estrutura dual
tion – ACPR)], o Vice-Presidente desta ACPR, do sistema. De qualquer modo, no quadro
o Presidente da AMF (autoridade de super- de um modelo que poderia ser configura-
visão comportamental), o Presidente da do após a primeira reforma de 2011 como
Autorité des Normes Comptables (ANC), e três algo desequilibrado a favor do pilar pru-
membros externos (na qualidade de espe- dencial (macro e microprudencial), a mais
cialistas reconhecidos no setor financeiro). recente reforma, de 2013, veio compensar
Num traço muito relevante desta segunda esse aspeto ao reforçar significativamente
etapa de consolidação de um modelo Twin os poderes da FSMA, com vista a assegurar
Peaks compósito e sui generis em França (de a transparência do mercado e a proteção
2013), esta nova instância de coordenação, dos investidores (v.g. reforçando poderes
mantendo os dois pilares nucleares do siste- de investigação desta autoridade, que pas-
ma, assume um papel primordial na arquite- sam a poder envolver o chamado mystery
tura de supervisão financeira, combinando, shopping e medidas intrusivas de controlo
no que parece representar uma tendência como a obrigação das instituições financei-
em formação em várias jurisdições: ras de assegurarem à FSMA acesso remoto
permanente aos seus websites de serviços
i) competências de coordenação da políti-
financeiros contendo informação financeira
ca de supervisão macro-prudencial;
e o portfolio de produtos financeiros ofere-
ii) e centralizando as funções de cooperação cidos aos clientes, com ressalva das áreas
permanente e troca de informações entre individuais protegidas de cada cliente para
as autoridades de supervisão financeira.126 transações eletrónicas próprias).
84 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

A coordenação das atividades das duas auto- Reserve Bank – SARB), prevendo-se que esta
ridades de supervisão é imposta pela legis- opere within the administration of the Reserve
lação aplicável,128
a qual determina também Bank.130
a celebração obrigatória de um protocolo de
O modelo particular de Twin Peaks em cur-
cooperação entre essas autoridades. Esse
so de adoção na África do Sul suscita duas
protocolo, não disciplinado diretamente pela
questões primaciais para a discussão inter-
lei mas resultante de imposição legal direta –
nacional do tema, compreendendo, por um
que veio a ser concluído em 14 março 2013
lado, a variante desse modelo que implica
–129 estabelece procedimentos de troca de
estabelecer uma autoridade prudencial
informação e de consulta reciproca, designa-
autónoma sedeada no banco central mas
damente sob a forma de um "diálogo" entre
com condições jurídicas que lhe assegurem
supervisores na sequência do qual a autori-
na prática verdadeira independência opera-
dade com poderes específicos de atuação
cional e, por outro lado, a questão relativa
em certo domínio intervém sob sua exclusiva
à coordenação das diferentes funções de
responsabilidade. Para além disso, este pro-
supervisão financeira, que se mostra trans-
tocolo de 2013 instituiu dois comités – comi-
versal aos vários modelos alternativos de
té de ligação e um comité de política con-
supervisão e, porventura, o elemento decisi-
junta de supervisão – com vista a articular
vo para o seu equilíbrio independentemen-
ações de supervisão entre os dois pilares do
te dos modelos de base utilizados (e suas
sistema de supervisão belga.
variantes compósitas).
d) O caso da África do Sul
Esta segunda questão encerra, também, um
Na África do Sul vem sendo contemplada problema conexo relativo às funções, tipo
desde 2007, com a avaliação do sistema de poderes e natureza jurídica-institucional
nacional de supervisão então empreendida, de uma entidade de coordenação de super-
a transição para um modelo Twin Peaks de visores que seja criada para assegurar esse
supervisão financeira. Esta teve com ponto papel verdadeiramente primordial e no cen-
de partida formal a divulgação e colocação tro do sistema de supervisão. Considerando
em consulta pública de um primeiro Pro- que já aflorámos a primeira questão a pro-
jeto de Financial Sector Regulation (FSR) Bill, pósito dos casos do Reino Unido e da Fran-
em dezembro de 2013, gerando alguns ça, justifica-se algum enfoque na segunda
essenciais Discussion Documents do Tesou- questão (até pela sua relevância direta para
ro, como o de dezembro de 2014, intitulado reflexões criticas sobre o papel e possíveis
Treating Customers Fairly in the Financial Sec- reformas do CNSF em Portugal).
tor: A Draft Market Conduct Policy Framework
Essa segunda questão tem sido objeto de
for South Africa.
larga discussão no quadro do desenvolvi-
No centro da reorganização institucional mento da reforma em curso na África do
delineada encontra-se a criação de duas Sul, beneficiando da discussão pública mui-
autoridades de supervisão, compreenden- to orientada para essa matéria associada ao
do um pilar prudencial assegurado pela Pru- Relatório FSI-2014, cit. (que já abordámos
dential Authority (PA) (Capítulo 3 do projeto supra, 3.3.4.). Um dos aspetos essenciais
de Bill, cit) e um pilar de supervisão compor- aqui equacionados diz respeito à suficiên-
tamental assegurado pela Financial Sector cia, ou não, de instrumentos de soft law, ou
Conduct Authority (FSCA) (Capítulo 4 do pro- relativamente informais, para assegurar de
jeto de Bill, cit). O sistema contempla, ainda, modo realmente efetivo as necessidades
a inovação institucional utilizada nas refor- complexas e plurifacetadas de coordena-
mas de 2010 em França e de 2013 no Rei- ção entre supervisores financeiros (como,
no Unido de integrar a PA, como entidade v.g., memorandos de entendimentos entre
autónoma, no banco central (South African supervisores ou instâncias de coordenação
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 85

em que os reguladores estejam represen- de supervisão com pontos de contacto com a


tados, mas sem personalidade coletiva e ideia concetual de base subjacente à teoriza-
reais poderes jurídicos próprios, atuando ção desse modelo Twin Peaks (mas combinan-
sobretudo como entidades facilitadoras de do elementos de diversos modelos e variando
procedimentos de articulação de atuações consideravelmente na configuração institucio-
dos supervisores relativamente informais e nal do pilar prudencial, que parece encontrar-se
genéricos). 131 crescentemente sedeado nos bancos cen-
trais, embora com construções institucionais
Ora, os termos dessa discussão na África do
mais originais envolvendo a criação de enti-
Sul têm-se orientado para um modelo mais
dades autónomas, subsidiárias, no seio dos
institucionalizado (e de hard law) de coorde-
bancos centrais).
nação dos supervisores financeiros, uma vez
que se contempla a criação de um Council of Essa tendência para formulações mais com-
Financial Regulators (CFR), que, diversamen- plexas e diversificadas de modelos compósi-
te da entidade congénere no modelo Twin tos aparentados ao modelo Twin Peaks resulta,
Peaks australiano, deverá ter uma base esta- também, do patamar superior de complexida-
tutária própria (ou configurar uma pessoa de que vem sendo incorporado nos sistemas
jurídica autónoma nos termos do FSR Bill, de supervisão com a nova vertente de controlo
cit., com “statutory recognition”). Outro aspeto macroprudencial e controlo de risco sistémico
conexo que não parece ainda completamen- quanto ao sistema financeiro como um todo.
te resolvido na reforma sul-africana diz res- Esta vertente convoca largamente os conheci-
peito à extensão e tipo de poderes próprios mentos e know-how especializados dos bancos
do CFR.132 A atribuição de alguns poderes jurí- centrais e, ao mesmo tempo, reforça sobrema-
dicos próprios (de natureza não meramente neira as necessidades transversais de coorde-
consultiva) ao CRF pareceria mais consentâ- nação entre diversas funções de supervisão e
nea com a maior institucionalização desse as autoridades que as prossigam, independen-
Conselho, por comparação com o correspon- temente do modelo institucional de base utili-
dente Conselho de coordenação australiano zado. A importância central dessas funções de
(na linha, de resto, da transposição do limiar coordenação no sistema de supervisão faz, por
qualitativo da institucionalização e reforço seu turno, avultar a importância de organismos
deste tipo de Conselhos de supervisores específicos de coordenação dos supervisores,
verificada recentemente em França, com a quer estes estejam mais, ou menos, diretamen-
atribuição de poderes jurídicos vinculativos te associados ao exercício da supervisão macro-
em certos domínios a este tipo de entidades). prudencial, deslocando para esse plano o eixo
das reformas das arquiteturas de supervisão
e relativizando a importância e alcance da sua
3.4. Balanço conclusivo
matriz institucional de base (setorial ou Twin
A análise crítica comparada de algumas das Peaks ou, mesmo, de supervisor único).
principais e mais representativas experiências
A experiência comparativa do funcionamento
de aplicação do modelo Twin Peaks de super-
in concreto das múltiplas variantes do modelo
visão financeira evidencia um excesso de sim-
tipo Twin Peaks (em rigor, como acima referi-
plificação nas apresentações mais recorrentes
do, modelos híbridos) vem ainda evidenciando
das vantagens desse modelo.
que também corresponde a uma simplificação
O excesso de simplificação verifica-se, desde excessiva – num quadro em que se reconheça
logo, na teorização de uma suposta matriz única a importância decisiva da dimensão de coor-
desse modelo, com vantagens intrinsecamente denação de supervisores – qualquer ideia
associadas ao seu programa de especialização de uma espécie de superioridade intrínse-
por objetivos, quando a realidade demonstra ca do modelo Twin Peaks nesse plano (como
uma tendência para a aplicação crescente de intrinsecamente facilitador dos elementos de
versões cada vez mais híbridas de arquiteturas coordenação).
86 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

Assim, se em algumas análises se preconiza • e, por outro lado, que o risco de sobrepo-
que este modelo se mostra menos suscetível sição pode com alguma facilidade trans-
de sobreposições funcionais e correspon- mutar-se seja num i) risco de desconti-
dentes conflitos do que o modelo setorial, nuidades ou lacunas na intervenção de
e menos suscetível de conflitos internos de supervisão, com cada autoridade concen-
interesse comparativamente com o mode- trada nas áreas nucleares da sua estratégia
lo de supervisor único,133 a avaliação, numa diferenciada de supervisão e subestimando
base empírica, do seu funcionamento mostra a intercomunicabilidade entre os problemas
uma realidade diversa. Na verdade, verifica- comportamentais e prudenciais, seja num
-se que, ii) risco de conflito frontal e maior dificul-
• por um lado, esses conflitos de interesses dade de comunicação entre as autorida-
podem ser externalizados sob forma mais des, que também se pode agravar em situa-
aguda, e que tende a agravar-se a propósito ções de crise (tornando mais necessários os
da gestão de situações de crise; mecanismos de coordenação).
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 87

Notas
1. Sobre o alcance dessa alteração à lei de delimitação de setores, cfr., inter alia, Sérgio do Cabo, "A Delimitação de Setores na Jurisprudência da Comissão
Constitucional e do Tribunal Constitucional", Lisboa, FDL, 1991.
2. Alterações à Lei-Quadro das Privatizações através da Lei n.º 102/2003, de 15 de novembro, e da Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro.
3. Sobre essa reprodução da metodologia da Segunda Diretiva de Coordenação Bancária quanto a outros sub-setores do sistema financeiro, cfr. Luís
Silva Morais “Droit des Assurances – L’Intégration juridique dans l’Espace de l’Union Européenne en Matière d’Assurances” – Rapport National – Portugal
– Journées 2000 – Association HENRI CAPITANT, in Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, 2001, pp. 201 ss.
4. Caraterização que aqui se retira de uma passagem do Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 142-A/91, de 10 de abril, nos termos e com base no qual foi criada
a Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários.
5. Reportamo-nos aqui a um afloramento limitado neste modelo tripartido de base setorial de uma dimensão funcional acessória do modelo setorial
no que respeita a supervisão de atividades e instrumentos financeiros desenvolvidos no mercado de capitais independentemente do tipo de instituição
envolvida (a qual veio sendo progressivamente expandida no modelo Português). Temos presente aqui uma ideia de modelo ou dimensão funcional de
supervisão no sentido em que esta é considerada em "The Structure of Financial Supervision", G30, cit, esp p. 24. Como aí se refere, “Under the Functional
Approach, supervisory oversight is determined by the business that is being transacted by the entity, without regard to its legal status. Each type of business may have its
own functional regulator”. No entanto, o afloramento que aqui consideramos no modelo português é claramente secundário e não corresponde a qualquer
modelo funcional "puro" (note-se por outro lado que algumas caraterizações sistemáticas de modelos institucionais de supervisão não autonomizam o
modelo funcional, considerando apenas a par do modelo tradicional setorial, os modelos de supervisor único e Twin Peaks).
6. Na extensa doutrina analisando o Relatório Lamfalussy e os seus corolários, cfr., inter alia, Jennifer Payne, "The Way Forward in European Securities
Regulation: Regulatory Competition or Mandatory Regulation?" (November 2006). BETTER REGULATION, Steve Weatherill, ed., Hart Publishing, 2007.
7. Sobre estas bases ainda incipientes de uma arquitetura regulatória europeia pós-Lamfalussy, cfr., inter alia, Cervellati, Enrico Maria and Fioriti, Eleono-
ra, "Financial Supervision in EU Countries". Disponível em SSRN:http://ssrn.com/abstract=873064
8. Sobre a ideia de custos de transição e custos de transação, que se podem revelar desproporcionados, inerentes a certas reformas regulatórias e altera-
ções de modelos institucionais de regulação económica lato sensu cfr., inter alia, Barak D. Richman, Christopher Boerner, "A Transaction Cost Economizing
Approach to Regulation: Understanding the NIMBY Problem and Improving Regulatory Responses" (March 1, 2011). Yale Journal on Regulation, Winter 2006;
Duke Law School Legal Studies Paper No. 56. Disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=717961; Antonio Estache, David Martimort, "Politics, Transaction
Costs, and the Design of Regulatory Institutions" (March 1999). World Bank Policy Research Working Paper No. 2073. Disponível em SSRN: http://ssrn.com/
abstract=620512
9. Não tem cabimento aqui uma análise ex professo desenvolvida do enquadramento institucional e estatutário do Banco de Portugal, cuja evolução nos
interessa fundamentalmente desde a estabilização da matriz essencial do modelo tripartido institucional ou setorial de supervisão financeira em Portugal,
a qual situámos no essencial a partir de 1991, com a criação do terceiro vértice institucional desse modelo tripartido.
10. Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, sucessivamente alterada pelo Decreto-Lei n.º 118/2001, de 17 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 50/2004, de 10 de março,
pelo Decreto-Lei n.º 39/2007, de 20 de fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 142/2013, de 18 de outubro,
pela Lei n.º 23-A/2015, de 26 de março, e pela Lei n.º 39/2015, de 25 de maio.
11. Reportamo-nos aqui à Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto.
12. Sobre esse enquadramento sistemático, a que retornaremos infra, ponto 1.2.4. desta Parte II, e na Parte III, neste Estudo, e sobre as objeções que o
mesmo deverá merecer, cfr., uma vez mais, Luís Silva Morais, “Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras – Algumas Questões Essenciais e Justificação do
Perímetro do Regime face às Especificidades da Supervisão Financeira”, cit.
13. Sendo aqui de assinalar que o acompanhamento e apreciação da incorporação dos parâmetros de Basileia 3 no enquadramento regulatório europeu
já tem suscitado observações críticas (v.g. por parte do Financial Stability Board) quanto à consistência do cumprimento de Basileia 3 por parte de tal
enquadramento europeu.
14. Reportamo-nos aqui ao regime previsto no artigo 16.º-A da Lei Orgânica do Banco de Portugal na redação introduzida pelo acima referido Decreto-Lei
n.º 142/2013.
15. Cfr. a este propósito a passagem já citada dos "Core Principles de Basileia" (2012) no sentido de que “supervision should aim to reduce the probability
and impact of a bank failure, including by working with resolution authorities, so that when failure occurs, it is in an orderly manner” (para. 16). Cfr. ainda ponto 51
dos mesmos Core Principles: “Effective crisis management frameworks and resolution regimes help to minimise potential disruptions to financial stability arising from
banks and financial institutions that are in distress or failing. A sound institutional framework for crisis management and resolution requires a clear mandate and an
effective legal underpinning for each relevant authority (such as banking supervisors, national resolution authorities, finance ministries and central banks)”. No plano
normativo da UE tenha-se presente o Regulamento (UE) n.º 806/2014, do Parlamento Europeu e do Conselho (JOCE n.º L 225/1, 30/7/2014), relativo ao
regime europeu de resolução bancária, consagrando a solução de separação de um pilar institucional europeu de resolução distinto do pilar institucional
da supervisão bancária supranacional europeia do MUS (já referenciado).
16. Sobre os fundamentos essenciais destes desenvolvimentos normativos europeus em matéria de resolução bancária como uma nova geração de
regimes de resolução bancária no sentido em que assim os carateriza, cfr. John Armour, "Making Bank Resolution Credible", ecgi – Law Working Paper
No. 244/2014 – February 2014.
17. Sobre a antecipação no ordenamento português de um regime de resolução bancária previamente ao estabelecimento do regime europeu na maté-
ria, cfr. Luis Máximo dos Santos, “O Novo Regime Jurídico de Recuperação de Instituições de Crédito: Aspetos Fundamentais”, in Revista de Concorrência e
Regulação, n.º 9, janeiro-março 2012, pp. 203 ss. Sobre os desenvolvimentos ulteriores neste domínio, cfr. Pedro Lobo Xavier, “Das Medidas de Resolução
de Instituições de Crédito em Portugal – Análise do Regime dos Bancos de Transição”, in Revista de Concorrência e Regulação, n.º 18, abril-junho 2014, pp.
149 ss.
88 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

18. No que respeita à profunda interdependência entre essas duas funções justifica-se v.g. ter presentes as observações recentes de Charles Goodhart
criticando a arquitetura europeia da união bancária com "um pilar de supervisão (MUS)" e "um pilar de resolução bancária (SRB)", e preconizando
sinergias institucionais tendentes à integração institucional dessas funções (embora num registo muito crítico sobre a abordagem de resolução bancária),
proferidas em Painel de discussão sobre perspetivas de supervisão bancária em Conferência realizada em Frankfurt a 4 de novembro de 2015, organizada
pelo MUS e BCE no contexto do primeiro aniversário do funcionamento do MUS, registadas pelo A. do presente Estudo.
19. Cfr., a esse propósito, o regime estatutário estabelecido aquando da constituição do ISP em 1982, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 302/82, de 30 de
julho.
20. Cfr. a esse propósito a afirmação constante do Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 289/2001 sobre o facto de já ter sido “desencadeada uma nova fase de
evolução do sistema nacional de supervisão financeira que pressupõe a criação de uma nova estrutura institucional [CNSF, criado em 2000, como acima se
observou], apta a impulsionar o aprofundamento da coordenação e articulação entre as três instituições que presentemente integram o sistema de supervi-
são do sector financeiro”, referindo a esse titulo que assim se “justifica” (…) “acentuar a convergência dos enquadramentos estatutários dessas entidades”.
21. Sobre esta vertente de supervisão comportamental na supervisão de seguros e as suas ramificações em termos de salvaguarda dos interesses dos
consumidores de seguros, cfr. inter alia, B. Kim, W. Jean Kwon, "Financial Supervision, Financial Crisis and Life Insurance Companies: International
Evidence in OECD Countries" (November 20, 2015), disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=26934100 ou http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2693410
22. Sobre essa alteração da metodologia de intervenção da supervisão de seguros decorrente do quadro do mercado único de seguros, cfr., uma vez mais,
B. Kim, W. Jean Kwon, "Financial Supervision, Financial Crisis and Life Insurance Companies: International Evidence in OECD Countries", cit.
23. Não há manifestamente espaço neste ponto da nossa análise para uma caracterização dos principais aspetos da reforma dos parâmetros prudenciais
de supervisão das empresas de seguros por força da transição para o modelo de "solvência 2" longamente preparado. Para essa caracterização, incluindo
uma perspetiva comparativa com Basileia 3 no domínio bancário cfr., por todos, Daniela Laas, Caroline Franziska Siegel, "Basel III versus Solvency II: An
Analysis of Regulatory Consistency under the New Capital Standards" (February 27, 2015), disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=2248049 ou
http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2248049
24. Lei n.º 67/2013, cit., que aprova o regime designado como "lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da
atividade económica dos setores privado, público e cooperativo" e que neste Estudo designaremos sob forma abreviada e simplificada como Lei-Quadro
das Autoridades Reguladoras.
25. Cfr. sobre esta possível distinção entre as referidas dimensão institucional e dimensão funcional para delimitar o figurino e modelo de autoridade de
supervisão financeira em causa, "The Structure of Financial Supervision", G30, cit., esp pp. 24.
26. Quanto a essas alterações ao Código dos Valores Mobiliários deverá destacar-se, designadamente, a que decorreu do Decreto-Lei n.º 357-A/2007, de 31
de outubro, estabelecendo também processos de colaboração entre a CMVM e o Banco de Portugal na comunicação de registos de intermediários financeiros.
27. Sobre o enquadramento DMIF / MIFID I e II, cfr., por todos, para uma perspetiva global, Diego Valiante, Bashir Assi, "Mifid Implementation in the
Midst of the Financial Crisis – Results of an ECMI Survey", ECMI Research Report, No. 6 – February, 2011.
28. Sobre os importantes desenvolvimentos no que respeita às perspetivas de maior envolvimento de supervisores financeiros na resolução extra-judicial
de litígios, observando em contrapartida certos equilíbrios em função das óticas de supervisão prosseguidas por essas autoridades, cfr. vários estudos de
referência de Christopher Hodges, incluindo, v.g., C. Hodges, "Delivering Redress through Alternative Dispute Resolution and regulation" in WH van Boom and
G. Wagner (eds), "Mass Torts in Europe: Cases and Reflections" (De Gruyter 2014); C. Hodges and others, "Consumer ADR in Europe", Hart Publishing 2012.
29. Níveis mais elevados de autonomia cuja necessidade foi afirmada no quadro do Financial Sector Assessment Program conduzido pelo FMI quanto ao
sistema financeiro Português, de dezembro de 2006. Cfr. "Financial Sector Assessment Program – PORTUGAL – Basel Core Principles for Effective Banking
Supervision – Detailed Assessment of Observance", December 2006, IMF.
30. Cfr. Luís Silva Morais, “Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras – Algumas Questões Essenciais e Justificação do Perímetro do Regime face às Espe-
cificidades da Supervisão Financeira”, in Revista da Concorrência e Regulação (C&R), cit., pp. 99 ss.
31. Cfr., uma vez mais, Luís Silva Morais, “Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras – Algumas Questões Essenciais e Justificação do Perímetro do Regime
face às Especificidades da Supervisão Financeira”, cit., esp pp. 111 ss.
32. Cfr., sobre este problema central da excessiva complexidade do setor financeiro e dos grupos financeiros, que transcende as questões de governo
das instituições e respeita também aos contornos da atividade e tipo de instrumentos e modelos utilizados – como crucial desafio para a eficácia no
presente dos processos de supervisão financeira – Arnoud Boot, "Banking at the Cross Roads: How to deal with Marketability and Complexity?", Amster-
dam Center forLaw & Economics – Working Paper No. 2011-07. Como aí se refere a propósito desse leitmotif de discussão em tornos do tema geral “financial
complexity”, “This paper will focus on the structure of the banking industry, particularly the complexity of financial institutions. The starting point is that more recent
financial innovations have complicated the governance of financial institutions by creating a dynamism that is hard to control. A fundamental feature of recent financial
innovations is that they are often aimed at augmenting marketability, see for example securitization and related products like CDS and CDOs. Such marketability can
augment diversification opportunities, yet as we will argue can also create instability (…). The other challenge is the complexity of financial institutions. The complexity
as it exists now makes it very difficult for supervisors to act. Timely intervention seems virtually impossible. The so-called living wills may lead to some improvements, but
more transparent business and industry structures seem indispensable”.
33. Como sucedeu de forma paradigmática com as reformas decorrentes do Gramm-Leach-Bliley Act  (“Financial Services Modernization Act”) nos EUA (de
setembro de 1999), revertendo as barreiras entre os subsetores do sistema financeiro que haviam sido criadas no rescaldo da grande depressão dos anos
30 (por força do Glass-Steagall Act, de 1933), e na UE, com o processo de construção do mercado único de serviços financeiros, na base de princípios de
liberalização mínima, supervisão pelo país de origem e cooperação entre supervisores, numa construção normativa crescentemente densa e permitindo
grupos financeiros com uma lógica mista atuando nos diversos subsetores do sistema financeiro.
34. Existe registo – maxime na comunicação social especializada, da qual não se justifica fazer aqui reconstituição – de várias declarações do Ministro
das Finanças no XIII Governo Constitucional (Professor Sousa Franco) sobre intenções de ponderação de reforma do modelo nacional de supervisão
financeira, mas as prioridades existentes à data em matéria de transição do Estado Português para o último estádio da UEM determinaram que o tema
fosse reenviado para a legislatura seguinte (sem a criação de qualquer grupo de trabalho ou estudo especializado, nem de quaisquer consultas públicas
nesse domínio).
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 89

35. Cfr., a esse propósito, Luís Silva Morais, “Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras – Algumas Questões Essenciais e Justificação do Perímetro do
Regime face às Especificidades da Supervisão Financeira”, cit.
36. Essa expressão – autoridades que “compõem” o CNSF – é utilizada no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 228/2000.
37. Cfr. sobre essa estrutura tripartida de poderes públicos, Luís Silva Morais, "A Função Reguladora e as Estruturas de Regulação na UE in A Europa e
os Desafios do Século XXI", Paulo de Pitta e Cunha, Luís Silva Morais (Organizadores), cit., pp. 323 ss.Trata-se de uma estrutura tripartida de poderes
públicos que encontramos sintomaticamente enunciada e prevista na Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras.
38. Cfr., a esse propósito, artigo 2.º, n.º 2, al. i) do Decreto-Lei n.º 228/2000.
39. Sobre os condicionamentos à circulação desse tipo de informação entre supervisores, cfr., inter alia, Stéphane Kerjean, "The Legal Implications of the
Prudential Supervisory Assessment of Bank Mergers and Acquisitions under EU Law", ECB Legal Working paper Series, No. 6, June 2008; Mark D. Flood, Jona-
than Katzand Stephen J. Ong, Adam D. Smith., "Cryptography and the Economics of Supervisory Information: Balancing Transparency and Confidentiality"
(September 10, 2013). FRB of Cleveland Working Paper No. 13-12, disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=2354038
40. Como abordaremos infra, no início da Parte III, em jeito de prelúdio à discussão e de possíveis e desejáveis reformas do regime do CNSF, desde a
criação desta entidade em 2000 foram concluídos Memorandos de Entendimento entre as autoridades especializadas congregadas no Conselho.
41. Cfr., sobre esta solução Australiana, The Council of Financial Regulators, “The Council of Financial Regulators”, series edited by the Council of Financial
Regulators, Reserve Bank of Australia, 2001-2014.
42. Sobre esta experiência da África do Sul, com a particularidade de representar o mais recente caso de transição para um Modelo Twin Peaks con-
templando a criação no quadro desse sistema de um Conselho de Reguladores Financeiros, cfr., inter alia, Andrew J. Godwin, Andrew Schmulow, "The
Financial Sector Regulation Bill in South Africa: Lessons from Australia", CIFR – Centre for International Finance and Regulation, Working Paper No. 052/2015.
43. Cfr. sobre esta experiência Chinesa, Hu Chen Chen, "Twin Peaks Financial Regulatory Regime in China: A Desirability Analysis", LSN Research Paper
Series No. 15-06.
44. Cfr. sobre a matriz da anterior arquitetura regulatória europeia (lato sensu) para o sistema financeiro, assente nesses três princípios nucleares, Rosa
Lastra, em "Towards a New Architecture for Financial Stability; Seven Principles" (em co-autoria com Luis Garicano), in International Law in Financial Regu-
lation and Monetary Affairs, edited by Thomas Cottier, John H. Jackson, Rosa M. Lastra, Oxford University Press, 2012, pp. 72 ss.
45. Sobre o Comité Europeu de Risco Sistémico e o seu papel, cfr., inter alia, Elisabetta Gualandri, Mario Noera, "Towards a Macroprudential Policy in the
EU: Main Issues" (December 5, 2014), disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=2534450 ou http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2534450
46. Cfr., para uma perspetiva geral sobre este pilar da nova arquitetura financeira na UE, e também em termos comparados, Cheng Hoon Lim, Ivo Krznar,
Fabian Lipinsky, A. Otani, X. Wu., "The Macroprudential Framework: Policy Responsiveness and Institutional Arrangements" (July 2013). IMF Working Paper
No. 13/166, disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=2307408
47. Sobre a interação complexa entre as esferas de supervisão macroprudencial e microprudencial, cfr., inter alia, C. Papathanassiou, "A European Frame-
work for Macro-Prudential Oversight", in Financial Regulation and Supervision – A Post-Crisis Analysis, Eddy Wymeersch, Klaus Hopt, Guido Ferrarini, cit., II, 6.
48. Sobre estas três novas Autoridades Europeias cfr., por todos, Eddy Wymeersch, "Europe’s New Financial Regulatory Bodies" (April 11, 2011), disponível
em SSRN: http://ssrn.com/abstract=1813811 ou http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1813811
49. Sobre a doutrina Meroni e a sua aplicação em relação ao processo de criação das novas autoridades europeias no domínio da regulação e supervisão
financeira, cfr., em especial, Merijn Chamon, “EU Agencies Between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea”, in Common Market Law
Review, 2011, pp. 1055 ss. e Edoardo Chiti, Pedro Gustavo Teixeira, “The Constitutional Implications of the European Responses to the Financial and Public
Debt Crisis”, in Common Market Law Review, 2013, pp. 683 ss.
50. Reportamo-nos ao acórdão “Reino Unido / Parlamento e Conselho”, de 22 de janeiro de 2014, proferido no processo C-270/12.
51. Cfr. a este propósito Eddy Wymeersch, "Europe’s New Financial Regulatory Bodies", 2011, cit.
52. Cfr. também a este respeito, Eilís Ferran, "Crisis-Driven Regulatory Reform: Where the World is the EU Going?", in The Regulatory Aftermath of the Global
Financial Crisis, Eilís Ferran, Niamh Moloney, Jennifer Hill, John Coffee, JR, Editors, Cambridge University Press, 2012, pp. 48 ss.
53. Sobre essa espiral perversa cfr., por todos, Nicolas Véron, "Testimony on the European Debt and Financial Crisis", Bruegel Policy Contribution, Issue
2011/11, September 2011.
54. Sobre essa perspetiva de fragmentação financeira, cfr., por todos Benoît Coeuré, "The Way Back to Financial Integration – International Financial
Integration and Fragmentation: Drivers and Policy Responses" – Conference Organised by the Banco de España and the Reinventing Bretton Woods Committee,
Madrid, 12 March, 2013.
55. Sobre os contornos e previsível impacto da União Bancária Europeia, que trataremos mais diretamente na Parte IV, cfr. desde já, inter alia, Daniel Gros,
Ansgar Belke, "Banking Union as a Shock Absorber – Lessons from the Eurozone from the US", CEPS, Brussels, 2015.
56. Sintomaticamente, a "Nota" que suportava a Consulta Pública referia a existência de “espaço para introduzir aperfeiçoamentos no modelo institu-
cional de regulação e supervisão do sistema financeiro em Portugal que vão para além das medidas atualmente em curso e das já adotadas no plano
comunitário”. (ênfase acrescentada)
57. Reportamo-nos aqui, em especial, ao Relatório da Câmara dos Lordes do Reino Unido, "Banking Supervision and Regulation" – HOUSE OF LORDS – Se-
lect Committee on Economic Affairs – 2nd Report of Session 2008-09 – "Banking Supervision and Regulation", na parte respeitante ao tratamento sistematizado
de depoiments de especialistas e stakeholders – Volume II: Evidence, Ordered to be printed 19 May 2009 and published 2 June 2009 – Published by the Authority of
the House of Lords. Este Relatório encerrou uma notável reflexão crítica transversal sobre necessidades de reforma do enquadramento regulatório e de su-
pervisão, salientando à partida a importância de um devido alinhamento dos modelos nacionais com a Europa bem como a necessidade de desencadear
impulsos reformistas precipitados sem uma devida sistematização e maturação crítica dos problemas centrais identificados. Como se refere no respetivo
abstract, “Whatever changes are made, regulation at national and European level needs to remain broadly aligned to help restore international financial markets as
an essential underpinning of global growth and development. (…) But there should be no rush to change the rules of the game. (…) The main thing is to get changes
right. Decisions on some issues should be made when the dust has settled (…)”. (ênfase acrescentada)
90 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

58. Sobre esta reforma em Singapura, cfr., inter alia, Masahiro Kawai, "Financial Market Regulation and Reforms in Emerging Markets", Brookings Institution
Press, esp pp. 187 ss.
59. Sobre esse movimento de reorganização das arquiteturas institucionais de supervisão financeira no Norte da Europa, cfr., por todos, Michael Taylor,
Alex Fleming, "Integrated Financial Supervision: Lessons from Northern European Experience", Policy Research Working Paper No. 2223, Wold Bank, Washing-
ton, 1999; Henrik Bjerre-Nielsen, "Denmark, in Handbook of Central Banking and Financial Authorities in Europe: New Architectures in the Supervision
of Financial Markets", edited by Donato Masciandaro, Elgar, 2005, pp. 175 ss.; e Ingrid Bonde, Sweden, in "Handbook of Central Banking and Financial
Authorities in Europe: New Architectures in the Supervision of Financial Markets", cit., pp. 182 ss.
60. Sobre a reforma de 1997 no Reino Unido tendente à criação do FSA, cfr., inter alia, Martinez De Luna, T.A. Rose, "International Survey of Integrated
Financial Sector Supervision", Policy Research Working Paper, 2003.
61. Cfr., a esse propósito, Charles Goodhart, Schoenmaker, “Should the Functions of Monetary Policy and Banking Supervision Be Separated?”, in Oxford
Economic Papers, 1995, pp. 539 ss.
62. Para referências diversas a orientações preconizando uma suposta tendência reformista dominante que se encontraria aparentemente associada
ao modelo Twin Peaks, que não subscrevemos, cfr., inter alia, M Cihák, R Podpiera, "Is One Watchdo Better Than Three. International Experience with
Integrated Financial Sector Supervision", IMF Working Paper, – WP/06/57, 2006; J. Kremers, D. Schoenmaker, P. Wierts, "Cross-Sector Supervision: Which
Model?", Brookings-Wharton Papers on Financial Services, 2003(1), pp. 225 ss.
63. Cfr. a este propósito e propondo esta classificação de uma quarta subespécie a par do modelo institucional / setorial, do modelo de supervisor único
e do modelo Twin Peaks, "The Structure of Financial Supervision", G30, cit., esp. p. 24 ss. Como aí se refere, “under the Functional Approach, supervisory
oversight is determined by the business that is being transacted by the entity, without regard to its legal status. Each type of business may have its own
functional regulator (…)”.
64. Enfatizando esses novos requisitos de eficiência e efetividade da supervisão confrontada com a atuação de conglomerados financeiros, cfr. inter alia,
M. Cihák, R. Podpiera, "Is One Watchdog Better Than Three", cit., e, dos mesmos As., “Integrated Financial Supervision: Which Model?”, in The North
American Journal of Economics and Finance, 19(2), 2008, pp. 135 ss.; Charles Goodhart, “The Organizational Structure of Banking Supervision”, in Economic
Notes 31(1), 2002, pp. 1 ss.
65. Cfr. A. cit., "Institutional Structure of Financial Regulation and Supervision", cit.
66. Tenha-se presente a este propósito, entre outras pesquisas o levantamento conduzido em 2003 por Martinez De Luna, T.A. Rose, em "International
Survey of Integrated Financial Sector Supervision", cit.
67. Nesse sentido, cfr. M. Arnone, A. Gambini, "Architectures of Supervisory Authorities and Banking Supervision", in Masciandaro, Quintyn (eds.), "Desig-
ning Financial Supervision Institutions: Independence, Accountability and Governance", Elgar, 2006.
68. Para identificação de situações e riscos desse tipo cfr. inter alia, M. Cihák, R. Pdopiera, "Is one Watchdog Better Than Three", já cit.
69. Cfr., a esse propósito e sobre esses riscos muitas vezes exponenciados pelo modelo de supervisor financeiro único, R. Abrams, M. Taylor, "Issues in
the Unification of Financial Sector Supervision", cit.; e dos mesmos As., "Assessing the Case for Unified Financial Sector Supervision. Current Developments
in Monetary and Financial Law", London School of Economics (UK) Financial Markets Group, 2003, 2, 463.
70. Cfr. "The Turner Review – A Regulatory Response to the Global Banking Crisis", March 2009, Financial Services Authority (doravante referenciado de modo
abreviado como Relatório Turner), ao qual faremos referência mais desenvolvida já no ponto seguinte, 3.2.3.).
71. Alusões feitas supra, ponto 2.1.1. desta Parte II, aludindo então à abordagem de referência de Arnoud Boot ao que este identifica como um problema
estrutural de excessiva financial complexity.
72. Cfr., a esse propósito, R. Abrams, M. Taylor, "Issues in the Unification of Financial Sector Supervision", cit.; D. Masciandaro, R. Pansini e M. Quintyn,
“The Economic Crisis: Did Supervision Architecture and Governance Matter?”, cit.
73. Cfr. a esse propósito Relatório da Câmara dos Lordes do Reino Unido, "Banking Supervision and Regulation" – HOUSE OF LORDS – Select Committee on
Economic Affairs – 2nd Report of Session 2008-09 – "Banking Supervision and Regulation", Vol I – Report, já cit., p. 28. Como aí se refere, “The FSA’s role with
respect to what is now called macroprudential supervision has been unclear”.
74. Cfr. "Memorandum of Understanding (MoU) between HM Treasury, the Bank of England and the Financial Services Authority" (http://www.banko-
fengland.co.uk/financialstability/mou.pdf
75. A FSA criada em 1997 como resultado da transformação do SIB foi integrando na sua estrutura desde então as outras autoridades de supervisão
mas, num período de transição que decorreu até 1 de dezembro de 2001, os seus poderes assentavam ainda essencialmente nos poderes atribuídos às
anteriores autoridades de supervisão no quadro do regime fragmentado previamente existente.
76. Para uma caraterização mais pormenorizada das transformações institucionais consolidadas pelo Financial Services and Markets Act, cfr., inter alia, Eilis
Ferran, "Examining the UK’s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model". Brooklyn Journal of International Law, 2003, disponível em SSRN:
http://ssrn.com/abstract=346120 ou http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.346120
77. Sobre o conceito e a abordagem regulatória e de supervisão em causa, cfr., por todos Julia Black, "The Rise, Fall and Fate of Principles Based Regulation",
LSE Law, Society and Economy Working Papers 17/2010, London School of Economics and Political Science Law Department. Como aí se refere, (op. cit. p. 2 e ss.)
“In financial regulation, the UK Financial Services Authority is notable for elevating PBR [principles based regulation] to a regulatory art form. But it is not alone. As Cun-
ningham documents, in North America regulatory regimes for securities, corporations and accounting have been described as, and have positioned themselves as, being
‘principled based’. These monikers are more than just descriptions, however; they also carry significant normative content. Being ‘rules-based’ is usually denigrated as
equating with nit-picking bureaucracy in which compliance with detailed provisions is more important than the attainment of an overall outcome. ‘Principles-based’,
in contrast, evokes images of outcome orientated, flexible regulators harbouring ethical standards in largely responsible corporations. At least, that is the picture that
was conjured up pre-crisis (…)”.
78. A esse propósito, cfr. a análise contundente desenvolvida no Relatório da Câmara dos Lordes do Reino Unido, "Banking Supervision and Regulation",
2009, já cit., Vol. 1, onde se refere, com base em vários depoimentos (Prof. Geoffrey Wood) que “no agreement, including the tripartite arrangement, can
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 91

foresee every contingency, so that ambiguity is inevitable when surprises occur (…). It was impossible to resolve this type of ambiguity when no one is assigned residual
decision rights. Unanticipated ambiguity arose when Northern Rock failed (…). Financial crises are always unexpected, and it is hard to plan for them. For crisis mana-
gement to be effective, it needs to be clear who is in charge. The Memorandum of Understanding (MoU) governing the relationship between the Bank of England, the
FSA and the Treasury should be modified so as explicitly to give decision-making powers to one of the tripartite authorities whenever they are not clearly assigned in the
MoU, in such a way as to avoid ambivalence and dispute. Effective communication between tripartite members is clearly important during a crisis (…)”. Como adiante
observaremos (infra, Parte III), e salvaguardando as diferenças de enquadramento e contexto institucionais, limitações comparáveis poderão apontar-se
aos memorandos de entendimento atualmente existentes entre as autoridades de supervisão que em Portugal integram o CNSF.
79. Cfr. ainda, a este propósito, a análise desenvolvida no Relatório da Câmara dos Lordes do Reino Unido, "Banking Supervision and Regulation",
2009, já cit., Vol. 1, onde se refere quanto a certos depoimentos “Mr Alastair Clark, formerly advisor to the Governor of the Bank of England told us that
institution-specific information was essential both for assessing systemic risk and to for providing ‘local colour’, that is, ‘having a view about why business is evolving
in a particular way, what factors are driving it, what the perceptions of risk on the part of practitioners are in doing that business’. He added that, after the FSA
assumed responsibility for bank supervision, ‘the habit of mind which perhaps existed in the Bank for the supervisors, at least at the senior level, to talk to others
became less part of the environment’ (…)”.
80. Cfr., a este propósito, uma vez mais, Relatório da Câmara dos Lordes do Reino Unido, Banking Supervision and Regulation, 2009, já cit., Vol. 1, pp. 33,
pontos 117 e ss., onde se refere “there is a widely held perception that, in recent years, the FSA has emphasized conduct-of-business supervision at the expense of
prudential supervision. Lord Turner acknowledged this: ‘It is broadly speaking true to say that in retrospect we focused too much on the conduct-of-business and not
enough on prudential’. (…) It is natural and rational for a supervisor with responsibility for both activities to concentrate on the one with greater immediate political
sensitivity. As Professor Wood told us, ‘Consumers do not write to the FSA or the member of parliament saying ‘I think Royal Bank is running an excessively risky business
overseas’. They write and say – and do it daily or more frequently – ‘the Royal Bank’, or whatever bank, ‘has treated me badly’. This inevitably distracts attention”.
81. Cfr. Relatório HBOS do BE, cit., pontos 1121 ss., pp. 253 ss.
82. Cfr., a esse propósito, Relatório da Câmara dos Lordes do Reino Unido, "Banking Supervision and Regulation", 2009, já cit., Vol. 1, pp. 33 ss. Como
aí se refere, “Notwithstanding its emphasis on conduct-of-business supervision, the quality of the FSA’s work in this area was criticized by Doug Taylor (…) who said
‘we are not always convinced that [regulation and supervision] has been effective in terms of consumer protection (…). Because of these concerns Mr Taylor called for
‘explicit consumer representation at the FSA’”.
83. Cfr. Hector Santos, "UK Financial Regulation: After the Crisis", Paper – Annual Lubbock Lecture in Management Studies, Oxford, edited by Said Business School,
University of Oxford, 12 March 2010.
84. Cfr. sobre este propósito no desenho do FPC e da sua inserção na nova arquitetura de supervisão, "The Financial Policy Committee of the Bank of
England; an experiment in macroprudential management -The view of an external member" – Speech given by Richard Sharp, Member of the Financial Policy
Committee, London School of Economics, London, June, 2014.
85. Cfr. S 7 (1), "Kreditwesengesetz", KWG, Federal Law Gazette I No. 54, p. 2389, 1999.
86. Cfr., a esse propósito, "Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), Supervision Guideline, Guideline on Carrying Out and Ensuring the
Quality of the Ongoing Monitoring of Credit and Financial Services Institutions by the Deutsche Bundesbank", of 21 May 2013.
87. Sobre a matéria, cfr., "Retail Investors Protection Act: Improved transparency on the unregulated capital market" – expert article – Jean-Pierre Bussalb, BaFin,
15 January 2015, acessível em http://www.bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/EN/Fachartikel/2015/fa_bj_1501_kleinanlegerschutzgesetz_en.html
88. Cfr. a este propósito Michael Taylor, "Twin Peaks’: A Regulatory Structure for the New Century", 1995, cit., sendo diversos desses aspetos retomados
em "Twin Peaks Revisited… A Second Chance for Regulatory Reform", 2009, cit.
89. Cfr. a esse propósito Michael Taylor "Twin Peaks – A Regulatory Structure for the New Century", cit., p. 14., onde se refere “within the Twin Peaks frame-
work the CPC might take on the market surveillance and supervision role; but there are substantial differences between the expertise and skills required for this function
and for conduct business regulation. Thus, there is a case for a third ‘peak’ – a “market surveillance agency” (MSA) – charged with oversight of all London’s financial
markets, particularly form the point of view of detecting and prosecuting various forms of market abuse”.
90. Cfr., a este respeito Di Giorgio, Carmine Di Noia, e Laura Piatti, "Financial Market Regulation: The Case of Italy and a Proposal for the Euro Area",
Financial Institutions Center, The Wharton School, 2000.
91. Cfr. G. Corrigan, "Financial Market Structure: a Longer View", Federal Reserve Bank of New York, 1987, onde se propunha já uma instância central de
coordenação dos supervisores financeiros independentemente da configuração da arquitetura institucional da supervisão.
92. Cfr. As. Cits., "Financial Market Regulation: The Case of Italy and a Proposal for the Euro Area", cit., p. 21, onde se refere: “As we have previously
mentioned, the major problem of supervision by objectives is the possible duplication of supervisory activities. The necessary coordination and resolution of eventual
controversies could be provided by a Commission for the Supervision of the Financial System (…) which would assist the Ministry of the Treasury, which in turn should
be charged with oversight in the area of fund gathering, credit practices and other financial activities. The commission would be the natural place for activities involving
proposals and consultation concerning measures regarding financial market regulation”.
93. Cfr., a este propósito, OECD, "The Financial Crisis: Reform and Exit Strategies", OECD, Paris, 2009.
94. Cfr. a este respeito "The Structure of Financial Supervision – Approaches and Challenges in a Global Marketplace", G30, cit., esp pp. 38 ss.
95. Cfr. a esse propósito Anthony Ogus, "Regulation. Legal Form and Economic Theory", Hart Publishing 2004. Referenciando na doutrina portuguesa essa
perspetiva analítica de identificação e sistematização numa ótica material de diferentes técnicas ou instrumentos de regulação e supervisão, cfr. Luís Silva
Morais, "A Função Reguladora e as Estruturas de Regulação na UE", cit.
96. Aflorando a importância de permitir o desenvolvimento e expressão dessas culturas de supervisão distintas, cfr., inter alia, Michael Taylor, “The Road
from Twin Peaks – And the Way Back”, in Connecticut Insurance Law Journal, vol 16(1), 2009, pp. 61 ss.
97. No que respeita a elementos empíricos evidenciando estas dificuldades operacionais das autoridades de supervisão financeira, cfr. por todos, Gerard
Caprio, James Barth and Ross Levine, "The Guardians of Finance: Making Regulators Work for Us", MIT Press, 2012.
98. Cfr. Michael Taylor, "Twin Peaks Revisited…A Second Chance for Regulatory Reform", cit., pp. 8 ss.
92 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

99. Cfr. sobre esse ponto Relatório Larosière, cit., ponto 215, p. 58, onde se refere, “There may be merit, over time, in evolving towards a system which would
rely on only two Authorities: The first would be responsible for banking and insurance issues, as well as any other issue which is relevant for financial stability (e.g.
systemically important hedge funds, systemically important financial infrastructures). The second Authority would be responsible for conduct of business and market
issues, across the three main financial sectors. Combining banking and insurance supervisory issues in the same Authority could result in more effective supervision of
financial conglomerates and contribute to a simplification of the current extremely complex institutional landscape.”
100. Cfr. para uma análise preconizando essa decisiva vantagem comparada do modelo Twin Peaks, "The Structure of Financial Supervision", G30, cit., esp
pp. 37 ss. Como aí se refere, “the Twin Peaks approach to financial supervision is designed to garner all the benefits and efficiencies of the integrated approach, while
at the same time addressing the inherent conflicts between the objectives of safety and soundness regulation and consumer protection and transparency”.
101. Cfr. sobre esses incentivos problemáticos e as pressões daí resultantes as partes já supra trazidas à colação do Relatório Turner, cit.
102. Sobre estes princípios de proporcionalidade a pautar a atuação dos supervisores cfr., Klaus J. Hopt, "Better Governance of Financial Institutions",
Max Planck Institute for Comparative and International Private Law and ECGI Law Working Paper No. 207/2013. April 2013.
103. Sobre esta questão dos condicionamentos intrínsecos à troca de informação entre autoridades de supervisão prudencial e comportamental natu-
ralmente motivados pelas exigências distintas associadas a essas duas vertentes da supervisão financeira e que podem, v.g., justificar em certos casos
limitações à transmissão de informação com relevância prudencial por parte de um supervisor prudencial a um supervisor comportamental, cfr., por
todos, Mark Flood, Jonathan Katz, Stephen Ong, Adam Smith "Cryptography and the Economics of Supervisory Information: Balancing Transparency and
Confidentiality", já cit.
104. Sobre o caráter central dessas preocupações relativas ao "grau e modo de coordenação de funções de supervisão financeira", cfr., uma vez mais, por
todos, D. Llewellyn, "Institutional Structure of Financial Regulation and Supervision: The Basic Issues", esp. pp. 6-7.
105. Já referimos, designadamente, a esse propósito contributos analíticos e concetuais, entre outros, de Charles Goodhart; cf. Deste A., cfr., entre outros
estudos relevantes, "How Should We Regulate the Financial Sector?", in The Future of Finance, The LSE Report, cit.
106. Cfr. Stan Wallis, Bill Beerworth, Professor Jeffrey Carmichael, Professor Ian Harper & Linda Nicholls, "Financial Stability Inquiry", Series edited by the
Treasury of the Commonwealth Government of Australia, The Treasury, 31 March 1997 (doravante referido de modo abreviado como Relatório Wallis).
107. Cfr. a esse propósito as declarações perentórias do Assistante Governor (Financial) do RBA (Malcom Edey): “where we regard cooperation with the
other agencies as an important part of our job, and there is a strong expectation from the public and the government that we will continue to do so…Key aspects [of
coordination] include an effective flow of information across staff in the market operations and macroeconomic departments of a central bank and those working in the
areas of financial stability and bank supervision. Regular meetings among these groups to focus on risks and vulnerabilities and to highlight warning signs can be very
valuable. A culture of coordination among these areas is very important in a crisis (…)” (ênfase acrescentada); Malcom Edey, "Macroprudential Supervision and
the Role of Central Banks", Paper presented at the Regional Policy Forum on Financial Stability and Macroprudential Supervision Hosted by the Financial Stability
Institute and the China Banking Regulatory Commission, Beijing, PRC, in Speeches, 28 September 2012.
108. Cfr. The Council of Financial Regulators, “The Council of Financial Regulators”, series edited by The Council of Financial Regulators, Reserve Bank of Australia,
2001-2014.
109. Sobre esse reconhecimento internacional em relação ao modelo australiano de supervisão financeira, cfr., inter alia, A. J. Godwin, A.D. Schmulow, “The
Financial Sector Regulation Bill In South Africa: Lessons From Australia”, South African Law Journal, (132), 2015, pp. 756 ss. e A. J. Godwin, A. I. Ramsay, “Twin
Peaks – the Legal and Regulatory Anatomy of Australia’s System of Financial Regulation”, in Journal of Banking and Finance Law and Practice (30), 2015, pp. 481 ss.
110. Senator Mark Bishop (Chair), Senator David Bushby (Deputy Chair), Senator Sam Dastyari, Senator Louise Pratt, Senator John Williams, Senator Nick
Xenophon, Senator David Fawcett & Senator Peter Whish-Wilson, "Performance of the Australian Securities and Investments Commission", series edited by
Economics References Committee, Economics References Committee, Parliament of Australia, The Senate, June, 2014.
111. Reportamo-nos aqui ao Financial System Inquiry desencadeado a 20 novembro de 2013, pelo responsável do Tesouro na Austrália (Joe Hockey), com
base em "Terms of Reference for the Financial System Inquiry (the Inquiry)" para consulta alargada com stakeholders interessados, sendo os trabalhos
conduzidos por um. Comité especializado de peritos composto por David Murray AO (Chair), Kevin Davis, Craig Dunn, Carolyn Hewson e Brian McNamee
e envolvendo também um International Advisory Panel, composto por Sir Michael Hintze, David Morgan, Jennifer Nason e Andrew Sheng, que apresentou
o seu Relatório Final em novembro de 2014.
112. Financial System Inquiry, “Financial System Inquiry Final Report”, series edited by The Treasury of the Australian Government, The Treasury, Commonwealth
Government of Australia, November, 2014, Recommendation 27, ‘Regulator accountability’, in Chapter 5, ‘Regulatory system’, p. 239 ff. Mais concretamente, o objeto
desse Financial Regulator Assessment Board será o de “provide clearer guidance to regulators in Statements of Expectation and increase the use of performance
indicators for regulator performance.” Importa aqui referir, de passagem, que este modelo institucional de acompanhamento do desempenho de super-
visores financeiros, sendo à partida uma ideia apelativa, pode trazer elementos incontroláveis de complexidade à arquitetura de supervisão do sistema
financeiro, porquanto gera uma especial de controlos sucessivos, que é difícil assegurar de modo independente e num plano adequado de especialização
técnica, e coloca questões inesgotáveis de apuramento do desempenho a vários níveis, uma vez que, em última análise, o desempenho de uma instância
transversal deste tipo de acompanhamento da atuação dos supervisores financeiros pode ser também, a espaços, questionável e tal suscitaria assim uma
cadeia controlável de controlo de qualidade e desempenho. Trata-se, afinal, da velha questão sintetizada no célebre brocardo latino de Juvenal, Quis
custodiet ipsos custodes?
113. Em termos gerais sobre os contornos dessa reforma de 2002 do modelo de supervisão financeira na Holanda cfr. International Monetary Fund,
“Kingdom of the Netherlands-Netherlands: Publication of Financial Sector Assessment Program Documentation – Technical Note on Financial Sector
Supervision: The Twin Peaks Model”, in Financial Sector Assessment Program Update, IMF Country Report No. 11/208, Monetary and Capital Markets Department,
International Monetary Fund, July, 2011, Table 1, p. 6.
114. De Nederlandsche Bank, “DNB Supervisory Strategy 2010 – 2014 and Themes 2010”, series edited by De Nederlandsche Bank, De Nederlandsche Bank,
April, 2010, p. 5. Como aí se refere de modo impressivo, “Both in the run-up to and during the credit crisis, supervisory instruments fell short in several areas. These
deficiencies emerged in both the scope and the substance of supervision. The trend towards lighter supervision, reflecting developments within the financial sector as
well as changed social attitudes, has gone too far.” (ênfase acrescentada) Sobre as falhas e deficiências evidenciadas pelo quadro da crise financeira interna-
cional cfr., ainda, Maarten Masselink & Paul van den Noord, "The Global Financial Crisis and its effects on the Netherlands, ECFIN (Economic analysis from
the European Commission’s Directorate-General for Economic and Financial Affairs) Country Focus", Vol. 6, No. 10 (4 December, 2009), p. 3.
Análise da evolução recente do modelo de supervisão do setor financeiro em Portugal numa perspetiva comparada 93

115. Cfr. para essa justificação, com essa formulação, J. Kremers, D. Schoenmaker, P. Wierts, "Cross-Sector Supervision: Which Model?", Brookings-
-Wharton Papers on Financial Services, 2003, cit., pp. 225 ss.
116. Sobre esse caso e as suas negativas implicações em termos de coordenação das atividades do DMB e da AFM cfr. Jeroen Kremers, Dirk Schoenmaker,
"Twin Peaks: Experiences in the Netherlands", cit., p. 6.
117. Sobre os desenvolvimentos em França tendentes desde 2010 à adoção de uma determinada formulação do modelo Twin Peaks, cfr. Divya Padma-
nabhan, "Regulation of Financial Services in France" (October 21, 2013), disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=2352195 ou http://dx.doi.
org/10.2139/ssrn.2352195
118. Cfr. "De Wit Commission" (2010), Parlamentair Onderzoek Financieel Stelsel, Den Haag.
119. Sobre estes casos cfr. Martin Van Oyen, “Ringfencing Or Splitting Banks: A Case Study On The Netherlands”, The Columbia Journal of European Law
Online, Vol. 19, No. 1 (Summer 2012), p. 6.
120. Sobre este caso cfr. Thomas Escritt & Anthony Deutsch, “Netherlands nationalizes SNS Reaal at cost of $5 billion”, Reuters, US ed., Friday, 1 February, 2013
121. Cfr. "Scheltema Commission" (2010), Onderzoek DSB Bank, Den Haag.
122. A propósito do reconhecimento desses aspetos problemáticos, cfr. "DNB Supervisory Strategy 2010-2014", p. 18
123. Sobre essa influência na reforma em curso na África do Sul da grande discussão pública verificada na Austrália, e com amplo eco internacional,
em torno do Relatório FSI-2014 cfr., por todos, "The Financial Sector Regulation Bill in South Africa: Lessons from Australia", Andrew J. Godwin, Andrew
D. Schmulow, January 2015, CIFR – Centre for International Finance and Regulation, WORKING PAPER No. 052/2015 / PROJECT No. E018.
124. Sobre este tipo de construção institucional como solução flexível (institution within an institution) para conjugar, no quadro do governo de bancos
centrais, diversas funções de supervisão, afastando ou mitigando os conflitos de interesses potenciais entre diversas funções, trazendo precisamente à
colação o caso francês, cfr. "Central Bank Governance and Financial Stability – A Report by a Study Group", Chair: Stefan Ingves, Governor, Sveriges Riksbank,
Bank for International Settlements, Basel, 2011, pp. 63 ss. Como aí se refere, “Yet another example is provided by the Bank of France. The new supervisory agency, the
Prudential Supervision Agency, is housed within the legal structure of the Bank of France, but is run as a separate entity. The Bank of Finland has a similar arrangement”.
(ênfase acrescentada)
125. Cfr. Sobre esses poderes vinculativos próprios do novo Conselho que, em geral, requerem, proposta do Governador do Banco de França, Artigo
L-631-2 do "Code Monetaire et Financier" – “4° Il [HCSF] peut, sur proposition du gouverneur de la Banque de France, imposer aux personnes définies au 1° et
au a du 2° du A du I de l’article L. 612-2 des obligations en matière de fonds propres plus contraignantes que les normes de gestion arrêtées par le ministre chargé de
l’économie au titre du 6 de l’article L. 611-1, en vue d’éviter une croissance excessive du crédit ou de prévenir un risque aggravé de déstabilisation du système financier;
5° Il peut fixer, sur proposition du gouverneur de la Banque de France, des conditions d’octroi de crédit par les personnes soumises au contrôle de l’Autorité de contrôle
prudentiel et de résolution, en vue de prévenir l’apparition de mouvements de hausses excessives sur le prix des actifs de toute nature ou d’un endettement excessif
des agents économiques;”
126. Cfr. HCSF – "Haut Conseil de Stabilité Financière – Rapport Annuel", juin 2015 (no qual, como primeiro relatório, o HCSF passa em revista as suas
principais funções).
127. Cfr. Sophie Gauvent, “ACP-AMF: Des Différences Malgré la Coordination”, in Revue Banque, 2012, No. 751
128. Cfr., a este propósito, "Report – 2033 – NBB – National Bank of Belgium – New European and Belgian supervision framework", esp. ponto 5.
129. Cfr. "General protocol on the cooperation between the National Bank of Belgium and the Financial Services and Markets Authority to ensure the coordination of
the supervision of the institutions subject to their respective supervision" (texto integral disponível nos websites de cada uma das autoridades de supervisão).
130. Cfr., a esse propósito, s. 27(1)). Under s. 46 of the "FSR Bill", cit.
131. Cfr., por todos, sobre essa discussão Ellis Ferran, Kern Alexander, "Can Soft Law Bodies be Effective? Soft Systemic Risk Oversight Bodies and the
Special Case of the European Systemic Risk Board", June, 2011, Legal Studies Research Paper Series, p. 6
132. Em geral, sobre o tipo variável de poderes que devam ser atribuídos a organismos de coordenação de reguladores e supervisores em ordem à
eficácia dessa coordenação, cfr., Jody Freeman, Jim Rossi, “Agency Coordination in Shared Regulatory Space”, in Harvard Law Review, 2012, 106, pp. 1131 ss.
133. Expondo essa posição, cfr., inter alia, A. J. Godwin, A. I Ramsay, “Twin Peaks – the Legal and Regulatory Anatomy of Australia’s System of Financial
Regulation”, cit., p. 43.
III
Possibilidades
de reforma gradual
do modelo nacional
de supervisão financeira
através de uma evolução
do Conselho Nacional
de Supervisores
Financeiros
1. As limitações atuais inerentes
ao funcionamento do CNSF

2. O racional para uma evolução


do modelo nacional de supervisão
financeira através de uma
transformação do CNSF

3. Três linhas possíveis de alteração


do CNSF
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 97

1. As limitações atuais inerentes


ao funcionamento do CNSF
1.1. Perspetiva geral de comentar – quer à criação do CNSF em 2000,
quer à Consulta Pública de 2009 sobre uma
1.1.1. possível reforma de fundo da arquitetura de
supervisão financeira em Portugal – não con-
Uma vez realizado um percurso de análise crí-
firmaram a ótica prospetiva contemplada no
tica comparada de modelos institucionais de
Relatório Larosière no sentido do enquadra-
supervisão financeira, sobretudo cotejando o
mento de evoluções no aprofundamento de
modelo setorial tradicional com os modelos
um sistema supranacional europeu através de
de supervisor único e Twin Peaks, num quadro
modelos próximos da solução Twin Peaks, uma
em que se enfatizou também o caráter cada
vez que o salto qualitativo dado nessa cons-
vez mais híbrido e complexo das arquiteturas
trução supranacional com a criação do MUS
de supervisão, importa regressar ao modelo
assenta na estrutura institucional previamente
português de supervisão financeira e equa-
existente no sistema europeu de supervisão.
cionar possibilidades de reforma do mesmo
que tomem em consideração, quer a sua atual A todos estes fatores somam-se os elevadíssi-
configuração, quer a evolução que a esta con- mos custos organizativos de transição (custos
duziu, ponderando, também, as tendências de transação e em termos de eficiência) ine-
internacionais neste domínio e os condiciona- rentes a qualquer alteração mais estrutural do
mentos europeus já identificados. modelo nacional de supervisão.

Essas tendências desenvolveram-se no sentido Assim, a conjugação desses elementos de con-


de fazer avultar cada vez mais a importância de texto e evolutivos parece militar claramente no
uma dimensão central de coordenação das sentido de se ponderarem reformas graduais,
funções de supervisão em qualquer arquitetura mais contidas e equilibradas, do modelo nacio-
de supervisão. Tal dimensão, com essa impor- nal de supervisão tomando como enfoque a
tância e acuidade acrescidas, tende mesmo a dimensão crítica já identificada de coordenação
sobrepor-se, como fator crucial para o equilíbrio das várias funções de supervisão financeira.
de qualquer sistema de supervisão, às matrizes
institucionais de base de cada sistema, as quais, 1.1.2.
por seu turno, são cada vez menos passíveis de
Justifica-se, pois, como fomos antecipando nas
recondução a modelos teóricos puros (preva-
partes precedentes deste Estudo ponderar
lecendo estruturas compósitas de supervisão
as virtualidades e alcance de uma reforma da
para o que muito contribui, entre outros fato- arquitetura de supervisão financeira nacional
res que fomos comentando ao longo da Parte com esses contornos orientada para a acima
II deste Estudo, a incorporação nas arquiteturas referida dimensão de coordenação das fun-
de supervisão de uma função transversal de ções de supervisão financeira, o que, à luz
supervisão macroprudencial orientada para do modelo atualmente existente em Portugal
o setor financeiro como um todo, bem como a que se apresenta já como um modelo híbrido
necessidade de encontrar as melhores fórmu- (embora de base setorial), equivale largamen-
las organizativas para articular as funções de te a analisar criticamente possibilidades de
supervisão stricto sensu com outras funções reforma do papel do CNSF (que fomos tam-
distintas, embora conexas (como as funções de bém já considerando a titulo exploratório e
resolução bancária). preliminar na Parte II deste Estudo, esp pon-
Neste contexto, os novos condicionamentos tos 2.1., quando analisámos a criação do CNSF
europeus supervenientes – como tivemos ensejo em 2000, com determinadas caraterísticas aí
98 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

descritas, e ponto 2.4., quando analisámos a originou no nosso ordenamento um modelo


Consulta Pública de 2009 sobre a reforma do tripartido sui generis ou parcialmente quali-
modelo de supervisão e o que então se contem- ficado de supervisão financeira, combinando,
plava quanto ao papel e evolução do CNSF). numa configuração híbrida, uma estrutura
Partir-se-á naturalmente da caraterização já tradicional tripartida de autoridades sectoriais
feita das atribuições e poderes muito limitados de supervisão financeira, com uma instância
do CNSF – para a qual se remete convocan- complementar que qualifica esse modelo de
do os pontos acima referenciados da Parte  II supervisão e visa assegurar a cooperação con-
– impondo-se agora tratar ex professo e de for- tinuada e uma adequada articulação funcional
ma sistematizada a matéria, o que se faz em entre as três autoridades sectoriais (sem pre-
três etapas analíticas nesta Parte III do Estudo: juízo também de alguns elementos funcionais
e não puramente setoriais que esse modelo
i) Em primeiro lugar, salientando as insuficiên-
híbrido já comporta). Em contrapartida, salien-
cias da configuração orgânica e institucional
támos também que essa dimensão híbrida
originárias do CNSF, sem deixar de reco-
ou compósita da arquitetura institucional de
nhecer em paralelo importantes desenvol-
supervisão assumiu uma formulação mitigada,
vimentos informais entretanto verificados
porque a instância complementar criada como
"de facto" no funcionamento desta entida-
suporte de uma cooperação mais reforçada e
de que, reflexamente, evidenciam também
institucionalizada correspondeu a uma entida-
as suas virtualidades para criar uma maior
de não institucionalizada (não corresponden-
dinâmica de interação institucional se algu-
do o CNSF a uma nova pessoa coletiva pública
mas condições jurídicas de atuação do CNSF
dotada de poderes próprios para a prática de
forem ajustadas no futuro próximo;
atos juridicamente vinculativos) e não dotada
ii) Em segundo lugar, identificando, a partir de uma estrutura técnica permanente própria.
da análise comparada de outros modelos
Deste modo, sem prejuízo de uma importan-
de supervisão e retirando de modo sucin-
te evolução qualitativa ‘de facto’ e informal no
to corolários da mesma, razões particula-
funcionamento do CNSF ao longo dos últimos
res (estruturais e conjunturais) associadas
quinze anos, que referiremos num dos pontos
ao contexto específico do sistema finan-
seguintes, importa, a partir da caracterização
ceiro português e seu modelo de super-
já feita do enquadramento estatutário do
visão para uma evolução deste modelo
CNSF – para o qual aqui se remete, supra pon-
orientada no sentido do reforço do papel
to 2.1. da Parte II – identificar e passar suma-
do CNSF em alternativa a outras reformas
riamente em revista as principais limitações ao
com maior latitude maiores custos;
funcionamento desta entidade que decorrem
iii) Em terceiro lugar, equacionando criticamen- desse seu estatuto originário e não corrigido
te e numa perspetiva de iure condendo as no essencial até ao presente.
bases possíveis de uma tal reforma ten-
dente ao reforço do papel e condições de
funcionamento do CNSF, o que nos leva a
1.2.2.
considerar três tipos primaciais de altera- Tendo presente o regime do CNSF (que será
ções desta entidade. também referido doravante sob forma abre-
viada como ‘Reg-Cnsf’) com as alterações veri-
ficadas até ao presente – essencialmente as
1.2. Limitações inerentes
introduzidas em 2008 e 2013, uma vez que a
ao funcionamento do CNSF
terceira e última revisão feita a esse regime em
2015 teve claramente menor latitude –1 um
1.2.1. primeiro tipo de limitações a condicionar o
Como já tivemos ensejo de expor da Parte  II alcance da atuação deste organismo reporta-
deste Estudo, a criação em 2000 do CNSF -se à falta de base institucional do CNSF.
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 99

Este não tem personalidade jurídica e cor- Conselho, por deliberação dos seus membros
responde, no essencial, em termos institucio- permanentes.2
nais, a um fórum relativamente informal de Este fraco nível de institucionalização e elevado
coordenação das autoridades de supervisão informalismo jurídico do CNSF, resultantes da
prudencial, com a consequente falta de pode- sua matriz estatutária de origem nunca corrigi-
res públicos próprios (juridicamente vincula- da até ao presente, têm vindo a ser, até certo
tivos), seja poderes de regulamentação, seja ponto, compensados por uma praxis jurídica
poderes executivos de supervisão em sentido e regras e procedimentos informais progres-
estrito (ou de inspeção), seja poderes sancio- sivamente desenvolvidos, sobretudo ao longo
natórios. Como tivemos ensejo de observar, o da última década, que permitem considerar
CNSF apenas adota deliberações, pareceres um processo (em curso) de institucionalização
ou recomendações. No primeiro caso, estas "de facto" do CNSF. Esse processo é, contudo,
podem, no limite, ser tomadas como orien- intrinsecamente limitado e lacunar por força da
tações ou diretrizes gerais em determinadas moldura legal – jurídica e organizativa – do CNSF
matérias, cuja concretização passará sempre (o problema de raíz de falta de base institucional
pelo exercício de poderes próprios das três do CNSF que vimos comentando).
autoridades especializadas de supervisão con- Reportamo-nos aqui a desenvolvimentos entre-
gregadas no CNSF, não sendo estabelecidos tanto verificados no funcionamento do CNSF nos
mecanismos ou procedimentos jurídicos ten- últimos anos, envolvendo, entre outros aspe-
dentes a assegurar a sua execução obrigatória tos, a criação de um Comité de Coordenação
(nem sendo disciplinados procedimentos deci- do CNSF, como órgão informal (não previsto
sórios internos para a respetiva adoção, o que no enquadramento legal do CNSF), tendente
facilita situações de impasse). a assegurar um segundo nível orgânico mais
ou menos estável ou continuado de funcio-
Ainda no quadro dessa falta de base institu-
namento do CNSF a par do primeiro nível
cional do CNSF como fórum essencialmente
orgânico (único com suporte legal) correspon-
informal desprovido de personalidade jurídi-
dente às sessões dos membros permanentes
ca, o Conselho encontra-se numa total depen-
do CNSF com periodicidade mínima trimestral
dência dos recursos técnicos e humanos que
(sem prejuízo de reuniões extraordinárias),
lhe sejam afetados por cada uma das autori-
quer dos membros permanentes (em sentido
dades setoriais de supervisão, que dispõem
próprio) com direito de voto, ao nível do topo
de recursos diferenciados e até de estatutos
das administrações das três autoridades de
financeiros e níveis de autonomia cujas dife-
supervisão (Governador do Banco de Portugal,
renças se acentuaram na sequência da já refe-
membro do conselho do Banco de Portugal
rida Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras
com o pelouro da supervisão e os Presidentes
– Lei n.º  67/2013 (à qual a ASF e a CMVM
da ASF e da CMVM), quer dos elementos per-
se encontram sujeitas, mas não o Banco de manentes com estatuto de observadores e
Portugal). Depende operacionalmente, nos sem direito de voto,3 os quais, com assinalável
termos legais, de um "secretariado" assegu- falta de precisão e rigor jurídicos, são referidos
rado pelo Banco de Portugal e, para supor- no regime legal do CNSF com a mesma desig-
tar análises tecnicamente complexas nos nação dada aos colaboradores dos membros
domínios da sua intervenção, depende dos permanentes que intervenham em sede de
quadros das três autoridades de supervisão “apoio técnico” nos termos do artigo 9.º (ele-
representadas como membros permanentes mentos permanentes sem direito de voto cuja
do CNSF (ao nível das respetivas administra- intervenção se verifica na nova esfera macro-
ções, como melhor descrito em 2.1. da Parte prudencial de atuação do CNSF emergente da
II), os quais poderão intervir como observado- alteração de 2013, já referida, do regime legal
res ou como membros de grupos de traba- do CNSF, atribuindo-lhe funções consultivas
lho conjuntos criados a cada momento pelo nessa área de supervisão macroprudencial).4
100 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

1.2.3. quer preparando as agendas das sessões do


A acima referida criação de um Comité de CNSF, quer procedendo a análises que supor-
Coordenação do CNSF, como órgão informal tem deliberações por procedimento escrito,
tendente a assegurar um segundo nível orgâ- quer procedendo a outros trabalhos técnicos
nico de funcionamento do CNSF assenta numa de preparação de deliberações a adotar em
pura base de soft law correspondente a enten- sessões presenciais do Conselho.
dimentos (“regras e procedimentos operacio- Paralelamente, os mesmos entendimentos sob
nais”) entre as três autoridades de supervisão a forma de “regras e procedimentos ope-
financeira congregadas no Conselho, desenvol- racionais” do CNSF prevêm a criação de gru-
vidos precisamente para suprir a ausência no pos de trabalho ou comités para o estudo de
Reg-Cnsf de regras e procedimentos sobre o certas questões no âmbito das atribuições
seu funcionamento numa base permanente (e do Conselho, cujos membros sejam indicados
numa ótica de prepraração técnica e operacio- pelas autoridades de supervisão representadas
nal do conteúdo útil das sessões do Conselho, no Conselho, revelando a prática do CNSF que
a nível de membros permanentes, no espaço a configuração desses grupos pode ser muito
temporal que medeia entre a realização de tais variável (podendo até apresentar uma incidên-
sessões, seja este correspondente ao período cia essencialmente bilateral caso certas maté-
mínimo trimestral previsto na lei seja a outros rias envolvam sobretudo dois supervisores em
períodos mais curtos associados a sessões particular).
extraordinários que sejam convocadas).
Ainda com base nos mesmos entendimentos
De modo ainda mais impressivo, o Reg-Cnsf informais, tem-se contemplado que o acima
não só é inteiramente lacunar sobre tais regras referido Comité de Coordenação do CNSF
ou procedimentos, para além das disposições enquadre, numa base estável, o funcionamen-
muito genéricas sobre o secretariado do CNSF to desses grupos e que as três autoridades
e o apoio técnico aos membros permanentes de supervisão em causa possam proceder a
(artigos 8.º e 9.º), através de colaboradores des- uma afetação significativa de quadros técnicos
ses membros e de “grupos de trabalho” para o a tais grupos de trabalho. Estes têm coberto,
“estudo de questões comuns às autoridades ao longo dos últimos anos, matérias de indis-
que integram o conselho”, como é inteiramen- cutível interesse e relevância transversais para
te omisso quanto a uma base jurídica explícita a supervisão do setor financeiro, como, v.g,
para a aprovação de normas internas sobre o para referir apenas alguns dos mais recen-
funcionamento do Conselho que estabeleces- tes, os riscos de conduta no setor financeiro,5
sem órgãos permanentes de apoio e outros a supervisão de auditores, o shadow banking,
parâmetros processuais de funcionamento. a avaliação e valorização de imóveis numa
Nessa conformidade, os entendimentos que abordagem integrada para o setor financeiro,
vimos referindo tendentes a “regras e procedi- ou a preparação da transposição da Diretiva
mentos operacionais” do CNSF são duplamen- europeia relativa a normas processuais e cri-
te informais no sentido de não terem qualquer térios para avaliação prudencial de aquisições
expressão ou afloramento nas regras legais do e aumentos de participações em entidades do
Reg-Cnsf e de este não estabelecer qualquer setor financeiro,6 originando alguns dos relató-
base ou procedimento jurídico específico para rios iniciais desses grupos de trabalho consul-
a sua adoção. tas públicas promovidas pelo CNSF.

De acordo com tais entendimentos, o Comité De qualquer modo, uma parte apreciável das
de Coordenação do CNSF é integrado por um matérias cobertas por tais grupos de trabalho
representante de cada uma das autoridades encontra-se ligada à transposição de diretivas
de supervisão e por um alternate ao nível da europeias ou concretização de outros normati-
mesma instituição, com vista a garantir a con- vos europeus e não se encontra estatutariamen-
tinuidade dos trabalhos numa base técnica, te assegurada, como de seguida observaremos,
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 101

infra 1.2.4., uma cobertura permanente efetiva de intervenção, bem como no que respeita à
dos problemas essenciais numa perspetiva de manutenção formal de certos canais de con-
coordenação da ação supervisora do sistema tacto a utilizar em determinadas situações de
financeiro. emergência).
Assim, não obstante a inegável relevância des- Em contrapartida, impõe-se assinalar que o
ses desenvolvimentos informais (numa perspe- teor dos compromissos em causa,
tiva de soft law), em última análise, não se encon-
i) quer em sede de partilha de informações,
tra garantida a disponibilidade em permanência
e com a intensidade necessária, quanto a cada ii) quer em sede de coordenação de certas
matéria que se encontre em causa a cada atuações,
momento, dos recursos técnicos qualificados iii) quer muito particularmente no que respei-
necessários, uma vez que estes dependem de ta à gestão de situações de crise as quais
outras necessidades, variáveis, das três auto- tendem a exigir mecanismos muito espe-
ridades de supervisão que os disponibilizam cíficos e materialmente bem definidos no
(além disso, esses membros de grupos de tra- sentido de afastar áreas de ambiguidade
balho ad hoc do CNSF reportam funcionalmen- jurídica e funcional,
te, no que respeita à sua atuação e com tudo o
se reveste de um grau muito elevado de
que isso implica, às autoridades de supervisão
generalidade e de formalismo, que se encon-
cujos quadros integram).
tra longe de assegurar, em termos materiais
Ainda num plano de instrumentos de soft law
e efetivos, uma base permanente de coopera-
que reforcem uma limitada institucionalização
ção técnica em matérias específicas, nuclea-
dos processos de coordenação das atuações
res, de supervisão financeira, prevenindo quer
dos supervisores financeiros, importa tomar em
sobreposições de atuação, quer, de modo ain-
consideração a celebração de memorandos de
da mais importante, lacunas na intervenção
entendimento (MoU) entre essas autoridades
dos supervisores.
após a criação do CNSF (maxime memorandos
concluídos entre 2006 e 20087).
1.2.4.
Trata-se de memorandos de entendimento
Em paralelo, um segundo tipo de limitações
que terão sido baseados em matrizes dis-
a condicionar o alcance da atuação do CNSF
cutidas quanto a alguns pontos transversais
diz respeito à indefinição dos domínios neces-
no CNSF sem prejuízo de aspetos específicos
sários de coordenação entre supervisores e
das relações particulares entre certos super-
de níveis mínimos de partilha de informação,
visores. Estes memorandos encontram-se
o que tende a tornar esses aspetos excessi-
essencialmente orientados para a troca de
vamente dependentes de abordagens casuís-
informações relevantes, sem deixar de res-
ticas a cada momento por parte de cada uma
salvar limitações na transmissão de informa-
das autoridades de supervisão.
ções que possam por em causa as finalidades
da supervisão cometida a cada autoridade. Na verdade, não existe qualquer tipificação
Contemplam-se ainda possíveis articulações legal de matérias específicas que, pela sua
de atos de supervisão que impliquem presen- relevância transversal a todo o sistema finan-
ça física nas instalações das entidades super- ceiro, exijam a intervenção do CNSF num
visionadas, bem como possíveis formas de quadro que se assemelhasse ao que se verifica
cooperação em “situações de crise” (visando em termos de arquitetura europeia de super-
sobretudo, conquanto no quadro de meras visão financeira. Pensamos aqui, designada-
obrigações genéricas de meios, formas de agi- mente. na previsão de um comité conjunto
lização de procedimentos no que respeita a de autoridades europeias de supervisão (EBA,
comunicação de certas informações ou quan- EIOPA e ESMA) e na tipificação material nos
to a consulta para adoção de certas medidas Regulamentos referentes a cada uma dessas
102 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

autoridades de um conjunto mínimo de maté- ao nível do CNSF – num quadro de verdadeira


rias em que essa instância assegura uma “coo- institucionalização em sentido próprio des-
peração regular e estreita” entre aquelas três ta entidade – mostra-se mais problemática a
autoridades europeias em ordem a “garantir a propósito da gestão de situações de crise ou
coerência intersectorial.” 8
tensão do setor financeiro.

Ora, esta indefinição e o grau de extrema gene- Na realidade, a experiência recente de situa-
ralidade na formulação das atribuições e com- ções da recente crise financeira internacional,
petências do CNSF, não passíveis de serem efe- bem como de situações de tensão aguda no
tivamente compensados em sede de soft law sistema financeiro Português, evidenciam a
e de procedimentos informais – muito orien- especial importância da existência de domí-
tados para uma articulação de atuações entre nios especificados de coordenação de atua-
as três autoridades de supervisão congrega- ções dos supervisores e de correspondentes
das no CNSF ditada de modo casuistico pela mecanismos precisos que possam, por anteci-
agenda legiferante da UE – não contribui para pação, contrabalançar a natural tendência ou
prevenir tensões ou potenciais situações de dinâmica institucional para o recrudescimento
menor articulação de atuação desses super- desse tipo de tensões em momentos de cri-
visores. Em especial, tal lacuna quanto a pre- se mais aguda do setor financeiro ou de ins-
visão de matérias específicas em que se impo- tituições financeiras com apreciável peso em
nham intervenções permanentes conjuntas alguns dos sub-setores do sistema financeiro.9

2. O racional para uma evolução do modelo


nacional de supervisão financeira através
de uma transformação do CNSF
2.1. Razões estruturais inerentes a este modelo e que desmentem a
ideia de que o mesmo permitiria concretizar
as vantagens de um sistema de integração
2.1.1.
das funções de supervisão financeira sem os
Tendo presentes os dois tipos de limitações
correspondentes problemas – também supra
supra considerados na atuação do CNSF, afe-
estudados – associados ao sistema de super-
tando negativamente o seu papel de efetiva
visor único (e evidenciados de modo para-
coordenação de funções de supervisão do
digmático na falência do sistema do FSA no
sistema financeiro em virtude do problema
Reino Unido durante a última crise financeira
originário da sua fraca institucionalização – internacional).
que só muito parcialmente é compensada por
Sem retornar agora em pormenor à análise
procedimentos informais e instrumentos de
geral desses riscos associados ao modelo
soft law (por meritório que tenha sido o seu
Twin Peaks – e rementendo a esse propósito
desenvolvimento nos últimos anos) – poderia,
para o ponto 3.3.3. da Parte II deste Estudo
em tese, colocar-se a hipótese de uma reforma
– importará atentar numa particular proje-
do modelo nacional de supervisão financeira
ção que esses riscos tenderão a conhecer no
que retomasse ideias já discutidas no passado
contexto concreto da arquitetura nacional de
recente (2009-2010, nos moldes supra referen-
supervisão e das evoluções recentes do sistema
ciados) de adoção de um modelo Twin Peaks.
financeiro nacional, admitindo que esse con-
Contudo, tivemos já ensejo de passar em revis- texto deverá sempre representar o ponto de
ta criticamente diversos riscos importantes partida decisivo para equacionar as melhores
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 103

opções in concreto no desenho das arquitetu- comportamental já é dominante, sem pôr em


ras de supervisão (como se vem expondo des- causa a vertente predominantemente setorial
de a Introdução). que preside à organização tripartida desse
modelo de supervisão.
Essa projeção dos inegáveis riscos subjacentes
ao modelo Twin Peaks no contexto concreto do Para além disso, reportamo-nos aqui a um qua-
sistema financeiro Português e da sua super- dro em que tal reforço de funções de super-
visão conduz à identificação, seja de razões visão comportamental de múltiplos produtos
de índole predominantemente estrutural, financeiros ao nível do supervisor à partida
seja de razões de índole predominantemen- mais vocacionado para tal dimensão – a partir
te conjuntural, que põem em causa reformas das suas funções originárias de proteção dos
mais radicais da arquitetura nacional de super- consumidores de serviços financeiros nos mer-
visão (designadamente através da adoção do cados de capitais – fosse combinado,
modelo Twin Peaks) e que militam a favor de i) por um lado, com uma coordenação efeti-
uma evolução mais contida e gradual do mode- va dessa vertente de escrutínio de produ-
lo nacional de supervisão financeira através de tos financeiros diversos ao nível do CNSF
uma transformação do CNSF que corrija as como área de intervenção obrigatória des-
insuficiências associadas ao que temos vindo a te organismo (como de seguida iremos suge-
designar como a sua fraca institucionalização. rir, infra 3., no âmbito de propostas de iure
condendo de transformação do CNSF),
2.1.2. ii) e, por outro lado, com um reflexo aprofun-
Note-se que esta reforma centrada na trans- damento do escrutínio das consequências
formação do CNSF – a qual se reputa aqui prudenciais da transação de tais produtos
essencial – pode coadunar-se com outros financeiros para as instituições envolvidas
ajustamentos do modelo nacional de super- (ao nível dos dois supervisores setoriais des-
visão que aprofundem certas componentes sas instituições, sem prejuízo da sua partici-
híbridas ou compósitas que este modelo já pação, noutro plano, na coordenação mais
veio incorporando ao longo dos últimos anos efetiva da vertente de escrutínio compor-
(e que tivemos ensejo de referir, v.g., supra, tamental de produtos financeiros diversos
1.2.3. da Parte II). que passaria a existir como área obrigatória
Pensamos, por exemplo, num possível aprofun- de atuação do CNSF).
damento do movimento já iniciado de expan- Em qualquer caso, essa eventual variante
são ou reforço de competências de supervisão paralela de ajustamento do modelo nacional
em ótica comportamental de produtos finan- de supervisão financeira, contemplando algum
ceiros transacionados em mercados de valo- maior reforço ou concentração de elementos
res, independentemente do tipo de instituição de supervisão comportamental num dos três
interveniente na sua comercialização. pilares institucionais desse modelo, cuja matriz
Tratar-se-ia, assim, de reforçar a dimensão tripartida seria mantida, inserir-se-ia nas gran-
híbrida já existente no modelo nacional (seto- des tendências internacionais que pudemos
rial) de supervisão financeira com uma maior identificar neste domínio. Reportamo-nos
componente funcional de supervisão por aqui concretamente à tendência essencial no
tipo de atividade, neste caso atividade reali- sentido de um crescente desenvolvimento de
zada em mercados de valores, ou podendo, modelos híbridos ou compósitos de supervi-
mesmo, contemplar uma expansão da com- são financeira. Paralelamente, e correspon-
petência de supervisão comportamental de dendo também às mesmas tendências inter-
produtos financeiros diversos ainda que não nacionais de fundo, o eixo de uma tal reforma
transaccionados em mercado de capitais, ao deverá sempre passar pelo reforço da vertente
nível do vértice institucional do sistema de de coordenação das funções de supervisão no
supervisão em que tal ótica de supervisão centro do sistema, o que, no caso Português,
104 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

passará pelo reforço institucional, a vários títu- 2.2. Razões conjunturais


los, do CNSF.

2.2.1.
2.1.3. Tomando ainda como ponto de partida para
Como razões essencialmente estruturais mili- a análise de possíveis ou desejáveis reformas
tando a favor de uma evolução mais contida do modelo nacional de supervisão financei-
e gradual do modelo nacional de supervisão, ra o contexto concretamente existente em
justifica-se tomar em consideração os eleva- Portugal, justifica-se ainda, numa outra pers-
díssimos custos regulatórios e organizacio- petiva, considerar razões predominantemen-
nais de grandes mudanças institucionais e de te conjunturais que militam a favor de refor-
estruturas de supervisão financeira (na linha mas mais graduais e contidas desse modelo.
da contemplada na Consulta Pública de 2009 Essas razões relacionam-se com dificuldades
em Portugal em que se preconizava adoção de e riscos desproporcionados inevitavelmente
Modelo Twin Peaks). Tais custos de transição associados à ponderação de modelos de super-
podendo redundar numa apreciável redução visão assentes numa especialização por objeti-
por períodos de tempo longos da capacida- vos (prudencial e comportamental) numa fase
de de supervisão previamente existente são imediatamente subsequente a uma crise impor-
incisivamente destacados pelo próprio cria- tante em instituições de importância sistémica.
dor da fórmula concetual Twin Peaks, Michael
Na verdade, uma crise com esses contornos,
Taylor. Este enfatiza, em termos lapidares, a
que se seguiu a outras situações de tensão no
necessidade de a ponderação da amplitude
sistema financeiro nacional, tende, por natu-
de qualquer reforma ser precedida de uma
reza, a exacerbar a tensão já normalmente
exaustiva e rigorosa avaliação de vantagens e
existente entre a área de supervisão compor-
desvantagens potenciais da aplicação de cer-
tamental e a área de supervisão prudencial.
tos figurinos institucionais à realidade concre-
Reportamo-nos aqui, naturalmente, à recente
ta de determinado sistema financeiro e do seu
crise BES / GES e a anteriores crises relativas à
modelo de supervisão.10
Sociedade Lusa de Negócios (BPN) e ao Grupo
Em contrapartida, será possível reduzir ou ate- Rentipar / Banif levando a problemáticas inter-
nuar de modo muito significativo esses custos venções públicas. A propósito destes casos que,
de transição mediante reformas gradualistas com diferentes intensidades, colocaram sob
do modelo de supervisão que tomem como tensão o sistema financeiro nacional justifica-se,
base as estruturas existentes, produto de uma de resto, assinalar que todos se relacionaram
evolução histórica no contexto nacional (na com conglomerados empresariais mistos em
linha destacada por Charles Goodhart ou, uma que a vertente financeira pode ser instrumenta-
vez mais, por Michael Taylor,11 e que já tivemos lizada a favor da vertente não financeira, poden-
ensejo de aflorar), conservando a necessária do tal incluir problemas de comercialização de
flexibilidade para eventuais adaptações futu- produtos financeiros dessa parte não financei-
ras que acompanhem possíveis desenvolvi- ra, erradamente percecionados num primeiro
mentos a médio prazo da arquitetura trans- momento apenas como uma questão de super-
nacional (europeia) de supervisão financeira visão comportamental.12
(a qual conheceu um impulso para o aprofun-
Ora, este contexto particular contribuiria, com
damento das estruturas transnacionais, numa
elevado grau de probabilidade, na atual fase de
base setorial, com a criação do MUS em 2014
evolução do sistema financeiro nacional e do seu
e não nas linhas prefiguradas no Relatório de
sistema de supervisão, para agudizar de modo
Larosière e na Consulta Pública de 2009 reali-
exponencial o tipo de tensões entre as vertentes
zada em Portugal e que trazia justamente esse de supervisão comportamental e de supervisão
Relatório à colação, como já se destacou supra, prudencial, que acima referimos, em caso de
2.4. da Parte II). adoção próxima de um modelo Twin Peaks.
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 105

Na realidade, caraterizámos já um risco impor- Estas considerações podem, de resto, ser coloca-
tante – muitas vezes sub-avaliado – de exter- das em perspetiva se atentarmos nas evoluções
nalização dos conflitos de interesses no dos modelos de supervisão em Portugal e em
modelo Twin Peaks, com a transposição do Espanha, considerando v.g. recentes sugestões
conflito interno entre a ótica prudencial e com- de reforma mais abrangente do modelo espa-
portamental num supervisor único para um nhol num sentido que se aproxime de um mode-
conflito ou tensão entre os dois supervisores lo de especialização dos supervisores por obje-
especializados nessas duas vertentes. Assim, tivos (com relativa aproximação ao modelo Twin
nas condições conjunturais hoje prevalecentes Peaks, embora não numa forma pura do mesmo
no sistema financeiro nacional e no seu enqua- e sempre combinado com elementos híbridos de
dramento de supervisão – das quais nunca se coordenação associados também à nova dimen-
pode abstrair – existiriam condições especial- são de supervisão macroprudencial).13
mente favoráveis à materialização desse risco Assim, no caso espanhol o grau de consolida-
sob formas muito agudas. ção e convergência de cada um dos três vérti-
ces institucionais do modelo setorial de super-
2.2.2. visão pré-existente mostra-se menor do que
em Portugal, desde logo, v.g., no que respeita
Em paralelo, os apreciáveis custos de transi-
ao pilar segurador. Este é ainda assegurado
ção e de eficiência necessariamente associa-
através de uma direção-geral integrada na
dos a reformas mais drásticas e alargadas dos
orgânica governamental e não através de uma
modelos institucionais de supervisão financeira
autoridade autónoma que se mostrasse já con-
– supra aflorados – mostram-se também con-
solidada como um dos pólos setoriais autóno-
junturalmente mais problemáticos no rescaldo
mos e estatutariamente convergente com os
de situações de crise ou tensão no sistema
outros dois pólos setoriais do sistema. Trata-
financeiro (que aconselhariam a reduzir, tanto
se da Dirección-General de Seguros e Fondos de
quanto possível, os factores de imprevisibilida-
Pensiones (DGS), a par do banco central para a
de ou aleatórios e os problemas de desconti-
supervisão bancária e da Comisión Nacional del
nuidade que de modo quase inevitável decor-
Mercado de Valores (CNMV) para a supervisão
rem da adaptação funcional e técnica a novas
dos mercados de capitais e da atividade das
estruturas institucionais e orgânicas até uma
entidades intervenientes nos mesmos. Ora,
efetiva estabilização do sistema financeiro).
uma tal situação, à partida, atenua os custos
Por outro lado, esse tipo de custos de tran- de transição inerentes a uma reforma mais
sição tende igualmente a agravar-se quando alargada ou, pelo menos, torna-os não compa-
reformas mais drásticas se apliquem a arqui- ráveis com os que se verificariam no modelo
teturas de supervisão cujos respetivos vértices português, no qual se parte de uma situação
institucionais se apresentam já mais consoli- em que os três vértices institucionais do siste-
dados (em resultado de evoluções anteriores). ma se encontram mais consolidados.

3. Três linhas possíveis de alteração do CNSF


3.1. Perspetiva geral e razão de ordem quer conjunturais, que no caso português mili-
tam a favor de uma reforma mais contida e gra-
dual do modelo nacional de supervisão, sope-
3.1.1.
sando nesse contexto concreto, com as suas
Tendo presentes os dois tipos de limitações particularidades, os riscos inerentes a transi-
essenciais que identificámos quanto à atuação ções mais drásticas para modelos de supervi-
do CNSF e o conjunto de razões, quer estruturais sor único ou Twin Peaks, importa equacionar
106 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

os elementos essenciais em que se pode articulação ou até de responsabilização lato


basear uma tal reforma, centrada na transfor- sensu dos atores dessa supervisão financeira.
mação do atual CNSF (sem prejuízo de alguns O que se encontra em causa numa reforma
reajustamentos relativos de poderes e esferas com esses contornos será reforçar uma estru-
de intervenção de cada uma das três autori- tura de coordenação eficaz e permanente, que
dades de supervisão que já aflorámos supra). representará essencialmente uma emanação
das três autoridades existentes.

3.1.2. Essa estrutura intermédia emanando das


autoridades existentes deverá conhecer o
Ora, à luz da análise precedente e dos aspetos
reforço de institucionalização necessário para,
identificados como centrais para uma coorde-
sem ganhar uma existência a se, atuar como
nação equilibrada de diferentes funções de
uma dimensão compósita no seio do modelo
supervisão financeira bem como dos objetivos
nacional de supervisão, assumindo aí um papel
nucleares de supervisão que lhes estão subja-
central de coordenação (dando corpo às mais
centes,14 pensamos que essa transformação
recentes tendências observadas em sede de
do CNSF deverá ser suportada em três ele-
evoluções de arquiteturas de supervisão finan-
mentos essenciais:
ceira nas várias jurisdições).
• Em primeiro lugar, a introdução de alterações
Tal estrutura intermédia permitirá,
no estatuto institucional do CNSF orienta-
das para a criação de uma estrutura técnica • por um lado, conservar as sinergias, know-
permanente neste Conselho com meios sufi- -how e capacidades de supervisão acumula-
cientes para centralizar, de modo estável, uma das ao nível da cada uma dessas autoridades
coordenação efetiva de funções de supervisão (com um percurso próprio de consolidação
que permaneçam essencialmente sedeadas que tivemos ensejo de caraterizar), bem
nas três autoridades de supervisão existentes; como as melhores sinergias com as corres-
pondentes autoridades ao nível da arquite-
• Em segundo lugar, no quadro de um tal ajus- tura europeia de supervisão (estruturadas
tamento do estatuto institucional do CNSF, numa base setorial semelhante à das auto-
proceder a uma tipificação legal de áreas de ridades portuguesas, como já observámos);
atuação necessária do CNSF;
• e, por outro lado, assegurar uma base per-
• Em terceiro lugar, igualmente no quadro des- manente de coordenação eficaz das atuações
se ajustamento do estatuto institucional do de supervisão que não se mostre meramente
CNSF proceder a uma alteração da estrutu- tributária da disponibilização casuística e pre-
ra orgânica e dos mecanismos e processos cária de quadros técnicos por parte das auto-
decisórios internos do Conselho, por forma ridades existentes nem de atuações conjuntas
a assegurar maior continuidade dos traba- também absolutamente casuísticas, evitando,
lhos do Conselho e maior equilíbrio entre assim, quer áreas lacunares, quer áreas de
as três autoridades de supervisão aí congre- indesejável sobreposição dessas autoridades;
gadas, bem como, reflexamente, uma sua
• criando ainda, complementarmente, uma
maior co-responsabilização na coordenação
plataforma transversal adequada para uma
de funções de supervisão e nas acções daí
mais eficaz coordenação da nova dimensão
resultantes.
macroprudencial de supervisão e para a
Importa notar que estes três eixos de uma coordenação e acompanhamento geral de
reforma centrada na transformação do CNSF novas funções conexas com a supervisão
não se traduzem, de modo algum, na introdu- stricto sensu mas que ganharam existência
ção de mais uma autoridade de supervisão na autónoma, como sucede com as funçoes
arquitetura nacional de supervisão financei- de resolução (assim contribuindo, também,
ra, com as consequentes consequências em para uma reorganização dessas funções de
termos de complexidade e dificuldades de resolução no quadro do sistema financeiro
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 107

português, bem como para alguns possíveis suporte para atuar como organismo reforça-
ajustamentos parcelares das funções de do de coordenação a par das três autoridades
supervisão das três autoridades, sem afastar setoriais de supervisão financeira).
a matriz setorial do modelo de supervisão).
Embora mais do que um formato institucional
Paralelamente, tal estrutura intermédia, com possa, em tese, assegurar formalmente tal afe-
os contornos que de seguida se configurarão tação de uma mínima estrutura técnica perma-
em traços gerais numa óptica de iure conden- nente ao CNSF, o modo mais consistente para
do, não representará de todo um elemento de o concretizar, e também para assegurar áreas
excessiva complexidade funcional no sistema permanentes obrigatórias de intervenção do
de supervisão. Pelo contrário, em confronto Conselho nos moldes que iremos de seguida
com as estruturas nascentes e a arquitetura considerar, envolverá de iure condendo a trans-
em rede de supervisão financeira supranacio- formação do CNSF numa pessoa coletiva de
nal em construção na UE, apresentará um grau direito público, como entidade administrativa
de complexidade consideravelmente menor. independente, com regime especial nos ter-
Importa, pois, equacionar autonomamente mos contemplados no artigo 48.º, n.º 1, al f) da
cada um dos três vetores de transformação Lei-Quadro dos Institutos Públicos (Lei 3/2004,
do CNSF, o que se fará nas secções seguintes. 15 de janeiro, com as várias alterações entre-
tanto introduzidas neste regime16) e não sujei-
ta à Lei-Quadro das Autoridades Reguladoras
3.2. Criação de uma estrutura técnica
(em consonância com a não inclusão no perí-
permanente e possíveis alterações
metro dessa Lei Quadro do BP, como uma das
do estatuto institucional do CNSF
autoridades de supervisão congregadas no
CNSF e com um papel essencial para a salva-
3.2.1. guarda do sistema financeiro).
Considerando em simultâneo, quer uma das Como iremos abordar numa das secções
limitações intrínsecas do atual CNSF que aci-
seguintes (infra, 3.4.), esse CNSF assim rees-
ma tivemos ensejo de comentar (supra, pontos
truturado como nova pessoa coletiva de direi-
1.2.2. e ss.), quer as virtualidades evidenciadas
to público (entidade administrativa indepen-
pelo processo informal de institucionalização
dente), na lógica normativa global da reforma
gradual do CNSF (que designámos como ins-
que aqui se configura, deverá continuar a ter
titucionalização fraca em virtude da sua infor-
um primeiro nível orgânico que equivalha, no
malidade juridica e da sua base exclusiva de
essencial, aos atuais membros permanentes
soft law), um dos eixos essenciais do reforço
do CNSF os quais, como já se observou, repre-
do papel de coordenação de funções de super-
sentam uma emanação das três autoridades
visão financeira do CNSF implicará dotar este
de supervisão financeira. Não se trataria, pois,
organismo de uma estrutura técnica permanen-
de criar através dessa nova entidade admi-
te (deixando o Conselho de estar inteiramente
nistrativa independente uma nova estrutura
dependente de grupos de trabalho avulsamen-
orgânica própria dissociada das autoridades
te constituídos e de outros apoios técnicos
de supervisão pré-existentes.
avulsos, assegurados de forma casuística por
parte das três autoridades de supervisão, e de
um mero secretariado, essencialmente logístico, 3.2.2.
assegurado pelo Banco de Portugal). Em paralelo, essa maior institucionalização do
Encontrar-se-ia aqui em causa uma estrutu- CNSF deverá ser concebida como funcional-
ra técnica permanente estabelecida de modo mente dirigida a suportar uma estrutura técnica
muito seletivo por forma a apresentar um nível permanente capaz de assegurar, em matérias
especialmente elevado de qualificação técnica, específicas previamente delimitadas, o funcio-
conquanto muito ligeira em termos quantitati- namento continuado de comités executivos
vos e flexível15 (conferindo ao CNSF adequado temáticos e grupos de trabalho. Estes deverão
108 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

ser parcialmente enquadrados por tal estru- financiam sejam parcialmente canalizadas para
tura de um renovado CNSF, embora essen- uma entidade que tem por missão estatutária
cialmente integrados por membros das três coordenar as diversas funções de supervisão
autoridades setoriais de supervisão (atuando financeira. No caso do BP o circuito financeiro
com um caráter de continuidade e eficiência em causa deverá ser algo diverso e não estará
organizativa difíceis de obter em estruturas simplesmente em causa uma canalização par-
meramente informais de coordenação exclu- cial de taxas de supervisão bancária, porquan-
sivamente integradas por elementos das três to estas, após a criação do MUS, e nos termos
autoridades setoriais e cuja afetação, a cada do Regulamento (UE) n.º 1163/2014 do Banco
momento, dependa de decisões casuísticas Central Europeu, de 22 de outubro de 2014,17
dessas autoridades). são essencialmente cobradas numa base anual
Essa nova lógica de trabalho permanente ao pelo BCE (não sendo, a esse titulo, justificável
nível do CNSF, no âmbito de estruturas técni- uma sua qualquer duplicação). Nada impede,
cas também permanentes, conquanto larga- de qualquer modo, de iure condendo, que seja
mente dirigidas à coordenação de tarefas ou estabelecida uma contribuição financeira anual
programas de atuação a serem executados ou do BP para o CNSF com origem noutros fundos
concretizados na esfera das autoridades de diversos (e, logo, envolvendo um circuito finan-
supervisão congregadas no Conselho, deverá ceiro diverso daquele que estaria em causa
ainda envolver uma alteração de periodicida- com a ASF e a CMVM).
de mínima de reuniões do órgão de topo de
CNSF no qual estejam representados as três 3.3. Tipificação legal de áreas
autoridades de supervisão financeira (designa- de atuação necessária do CNSF
damente contemplando reuniões quinzenais
obrigatórias).
3.3.1.
Um segundo eixo essencial do reforço do
3.2.3. papel de coordenação de funções de super-
No plano orçamental, esse CNSF reforçado visão financeira do CNSF implicará a previsão
mas continuando a representar largamente e especificação na lei de áreas de atuação
uma emanação institucional das três autori- necessária do CNSF, quer na vertente pruden-
dades de supervisão financeira, deverá, numa cial quer na vertente comportamental, indo
lógica financeira consistente com essa ideia de além de funções muito genéricas de coorde-
uma entidade administrativa subsidiária de nação e troca de informações e pareceres des-
tais autoridades de supervisão, ter a sua atua- te Conselho na sua presente configuração e
ção suportada em contribuições financeiras indo além, também, do grau e tipo de compro-
obrigatórias de cada uma dessas autoridades missos muito genéricos resultantes dos atuais
(sem dependência, enquanto tal, do Orçamento protocolos bilaterais de cooperação entre as
de Estado). três autoridades setoriais de supervisão finan-

De algum modo, esse sistema de contribuições ceira (os quais envolvem, como já observámos,

financeiras obrigatórias das autoridades de um grau muito limitado de vinculação das enti-

supervisão financeira para um CNSF transfor- dades intervenientes e compromissos tam-

mado em nova entidade administrativa pode- bém muito precários e pouco eficazes para a

rá substituir outras contribuições que estas gestão de situações de crise).

autoridades presentemente suportam a favor Para uma análise crítica de iure condendo de
de outros reguladores (no caso da ASF e da uma possível tipificação dessas áreas de inter-
CMVM), porventura até com menores encargos venção obrigatória do CNSF será interessante
financeiros para estas. Tal sucederia também tomar aqui em consideração o tipo de matérias
no quadro de uma lógica financeira mais con- em que intervém o comité conjunto das auto-
sistente, em que as taxas de supervisão que as ridades europeias de supervisão financeira,
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 109

nos moldes especificados no artigo 54.º, n.º 2 intervenção das três autoridades setoriais em
do Regulamento EBA, cit., e noutras disposições áreas não estritamente de supervisão e pas-
correspondentes nos Regulamentos EIOPA e síveis de autonomização, com destaque para
ESMA. uma reorganização institucional e orgânica
Paralelamente, essa tipificação de áreas de de função de resolução bancária (a que aludi-
intervenção obrigatória do CNSF deverá ser remos adiante, infra, 3.3.3. – 9.º §).
associada a uma coordenação executiva das No que respeita especificamente à supervisão
mesmas por parte de cada uma das autorida- macroprudencial, o reforço do papel do CNSF
des de supervisão congregadas no Conselho, supra considerado deveria implicar que este
envolvendo em algumas matérias a atribuição Conselho deixasse de ser uma entidade mera-
numa base fixa dessa coordenação e, quanto mente consultiva (como previsto na reforma
a outras matérias, a atribuição de tal coorde- de 2013 do CNSF), passando a poder aprovar
nação numa base rotativa entre essas autori- orientações neste domínio a serem desenvol-
dades de supervisão (sem prejuízo do apoio vidas pela autoridade nacional de supervisão
assegurado pela estrutura técnica perma- macroprudencial que continuaria a ser o BP
nente do próprio CNSF, a criar nos termos do (conquanto neste enquadramento novo de
modelo que aqui delineamos). coordenação de tal função macroprudencial
Tal deverá resultar da criação de um segundo ao nível do CNSF).
nível de estrutura orgânica no CNSF, essencial-
Tendo presente esta perspetiva sistemática,
mente executivo, que se analisará no ponto
importa nos pontos seguintes – e sempre numa
seguinte, 3.4., relacionando, então, estes aspe-
ótica de iure condendo, que informa toda esta
tos relativos a definição de matérias obrigato-
visão de conjunto traçada para uma reforma
riamente cobertas pela atuação do CNSF com
desejável do CNSF – enunciar, sucessivamente,
o nível e enquadramento orgânico de acompa-
a propósito do i) domínio de supervisão micro-
nhamento dessas matérias no seio do CNSF.
prudencial e comportamental e do ii) domínio
relativo à supervisão macroprudencial e esta-
3.3.2. bilidade financeira, um conjunto de matérias
Noutro plano, este processo de reforço de insti- a serem legalmente tipificadas como áreas
tucionalização do CNSF – com especificação de obrigatórias de intervenção do CNSF (sem
áreas obrigatórias de intervenção desta entida- prejuízo de outras áreas de intervenção a títu-
de – deverá, aprofundando em novos moldes a lo permanente deste Conselho que fossem
dualidade de intervenções do Conselho resul- estabelecidas pelo órgão superior de decisão a
tante da reforma de 2013, contemplar a par de criar nesse Conselho reestruturado).
um domínio de supervisão microprudencial e
comportamental um segundo domínio essen-
3.3.3.
cial correspondente à supervisão macro-pru-
dencial e estabilidade financeira. 1.º § – Conglomerados financeiros
Este segundo domínio de intervenção do CNSF Uma primeira área obrigatória de intervenção
deverá resultar de um reforço de funções e do CNSF reestruturado deverá corresponder
do grau de intervenção do CNSF no plano da ao acompanhamento em geral da supervisão
supervisão macroprudencial e, também, num de conglomerados financeiros e de grupos
plano mais lato de garantia de estabilidade empresariais presentes em mais do que um
financeira, incluindo áreas que extravasam já a subsetor financeiro, mesmo que não estrita-
supervisão financeira mas se apresentam cone- mente subsumíveis na categoria emergente
xas ou relevantes para a mesma (em especial do direito da UE de “conglomerado” e indepen-
aspetos da resolução bancária). dentemente, nessa conformidade, de exigên-
Tal evolução deverá ser associada a um qua- cias específicas de supervisão complementar
dro de possível reajustamento de domínios de através de um supervisor “coordenador”18 (de
110 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

acordo com critérios específicos a definir para Tratar-se-á de assegurar uma visão integrada
esse efeito, em sede de intervenção do CNSF19). ou transversal sobre o escrutínio comporta-
Trata-se, de resto, também de matéria espe- mental de produtos financeiros,
cificada entre as áreas de intervenção do • sejam estes caraterizáveis como depósitos
Comité Conjunto das Autoridades Europeias (em que o capital é garantido pelo balanço
de Supervisão (nos termos do n.º  2, primei- da instituição de crédito);
ro travessão, do artigo 54.º do Regulamento
• sejam caraterizáveis como aplicações em
EBA cit. e das disposições correspondentes
instrumentos financeiros na aceção da Dire-
do Regulamento EIOPA e do Regulamento
tiva dos Mercados de Instrumentos financei-
ESMA), embora nesse quadro dirigida essen-
ros – DIMIF (Diretiva 2014/65/UE21);
cialmente a entidades formalmente subsumí-
veis na categoria de conglomerado prevista • sejam, mais latamente, os denominados
na Diretiva 2002/87/CE. “pacotes de produtos de investimento de

Já no quadro do sistema financeiro português retalho” [“packaged retail investment pro-


e da corresponde jurisdição, as evoluções mais ducts”, cobertos v.g. em Comunicação da
recentes foram no sentido de a generalidade Comissão ao Parlamento Europeu e ao
dos grupos mais importantes sedeados em Conselho, de 30 de abril de 200922 e enqua-
Portugal deixarem de justificar a qualificação drados mais recentemente na categoria
formal stricto sensu como conglomerados,20 denominada de “pacotes de produtos de
embora esse movimento tendente à verifica- investimento de retalho e de produtos de
ção, pelo menos aparente, de menores índices investimento com base em seguros” / “pac-
de integração sectorial, num sistema financei- kaged retail investment and insurance pro-
ro nacional mais ‘bancarizado’, não signifique ducts” (PRIIPs) prevista, v.g., no Regulamento
falta de relevância das questões associadas à UE n.º 1286/2014, de 26 de novembro, que
presença de grupos empresariais em mais do estabelece requisitos de informação funda-
que um sub-setor do sistema financeiro (para mental a prestar sobre os mesmos23],
mais num contexto de crescente fluidez das independentemente do tipo de instituições
fronteiras entre esses sub-setores). financeiras que intervenham na sua transação.

2.º § – Produtos financeiros complexos Essa perspetiva de conjunto deverá ser coorde-

e produtos de investimento de retalho nada efetivamente ao nível do CNSF na mesma


linha em que o Comité Conjunto de Autoridades
Uma segunda área obrigatória de intervenção
Europeias de Supervisão estabeleceu em 2013 a
do CNSF deverá compreender o acompanha-
sua Posição Conjunta e Orientações em matéria
mento numa ótica comportamental de pro-
de “manufacturers’ product oversight and gover-
dutos financeiros complexos (no sentido pre-
nance processes”, contendo princípios essenciais
visto no Decreto-Lei n.º  211-A/2008, de 3 de
de natureza transversal para o controlo de
novembro, através do qual, de resto, se procu-
produtos financeiros diversos, designadamen-
rou reforçar a intervenção coordenadora nes-
te exigindo às instituições que os concebam
se plano do CNSF, conquanto em moldes que
e transacionem mecanismos específicos de
se terão revelado ainda muito insuficientes ou
escrutínio dos diversos tipos de produtos a
lacunares) e, mais latamente, de produtos de
lançar, bem como de governo dos processos
investimento de retalho (no sentido em que os
de decisão relativos aos mesmos, pelos quais
mesmos são previstos, também, como matéria
a alta gestão das instituições financeiras deve-
especifica de intervenção do Comité Conjunto
rá ficar responsável.
das Autoridades Europeias de Supervisão de
acordo com o n.º 2, quarto travessão, do artigo No essencial, importará através desta área
54.º do Regulamento EBA cit. e das disposições típica de intervenção do CNSF24 criar condi-
correspondentes do Regulamento EIOPA e do ções operacionais para um acompanhamento
Regulamento ESMA). transversal permanente, dirigido a cada grupo
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 111

financeiro, de produtos de investimento lan- product oversight and governance processes”


çados e transacionados por tais grupos, no do Comité Conjunto de Autoridades Euro-
quadro do CNSF, sem que se verifiquem seg- peias de Supervisão Financeira, já cit.26
mentações e potenciais descontinuidades ou
Sem prejuízo de, em relação a esta nova área
lacunas resultantes das mesmas, em virtude
de intervenção obrigatória do CNSF se con-
de acompanhamento de tipos distintos de pro-
templar o respetivo acompanhamento em óti-
dutos por diferentes autoridades (mostrando-
ca predominantemente comportamental por
-se, a esse titulo, também menos desejáveis
um subcomité executivo nesse CNSF reestru-
e encerrando riscos de falhas de supervisão,
turado, a ser coordenado por uma das auto-
entendimentos entre supervisores que assen-
ridades congregadas no Conselho, de acordo
tem em segmentações das suas intervenções
com a nova estrutura orgânica que equacio-
por tipos de produtos, conduzindo à falta de
naremos já de seguida, infra, 3.4., esse tipo de
uma perpetiva de conjunto).
acompanhamento reforçado e transversal de
Esse acompanhamento transversal deverá per- produtos de investimento deverá, também,
mitir um controlo adequado dos principais permitir maiores sinergias e interação entre
riscos de conduta associados a tais produtos, tal perspetiva comportamental e as potenciais
maxime envolvendo práticas de mis-selling ou consequências prudenciais da verificação de
de self-placement25 estabelecendo e desenvol- certos riscos de conduto quanto a determina-
vendo, em moldes coordenados, metodologias
dos produtos.
de supervisão comportamental mais interven-
Tratar-se-á, assim, de criar um quadro de siner-
tiva neste domínio, designadamente, e à luz
das melhores práticas internacionais que se gias e de interação – sem lacunas ou descon-

vem desenvolvendo neste âmbito, através de: tinuidades de acompanhamento em função


dos tipos de diversos de produtos – gerando
i) reforço de processos relativamente padro-
elementos que permitam transitar de uma
nizados de fiscalização prévia de informação
perspetiva de proteção do consumidor face ao
pré-contratual combinada com certos tipos
produto para a tutela da confiança do público
específicos de ações de supervisão como,
na instituição financeira envolvida na respetiva
v.g., a utilização do denominado cliente-mis-
transação, em ordem a prevenir e controlar –
tério, na linha da investigação piloto envol-
num plano eminentemente prudencial – apre-
vendo mystery shopping levada a cabo pela
ciáveis riscos reputacionais que possam ser
autoridade de supervisão comportamental
gerados para essa instituição (prevenção e con-
holandesa (AFM) no final de 2010;
trolo que deverá ser continuadamente assegu-
ii) diversificação de modalidades de ações de rada pelo supervisor que exercer as principais
inspeção em registo mais intrusivo e fre- responsabilidades de supervisão prudencial da
quente, conquanto baseado em factores instituição em causa, conquanto beneficiando
de amostragem previamente delimitados da interligação ao nível do CNSF com o acom-
pelos supervisores, em especial com enfo- panhamento transversal comportamental de
que em certos elementos das estratégias produtos de investimento que aqui deixamos
de distribuição dos produtos; sinteticamente delineado).
iii) reforço de ações de supervisão dirigidas à
verificação de meios eficazes de controlo 3.º § – Requisitos comuns exigíveis a alta
interno e de governo do processo decisó- gestão de instituições financeiras
rio referente à conceção de produtos de Uma terceira área obrigatória de intervenção do
investimento e sua colocação no mercado, CNSF deverá incluir o estabelecimento e revisão
em ordem a detetar tempestivamente ris- periódica de requisitos de “senior management
cos importantes de mis-selling, na linha dos regime – accountability” – requisitos comuns à
princípios delineados na Posição Conjunta e alta gestão de instituições financeiras nos vários
Orientações em matéria de “manufacturers’ sub-setores do sistema financeiro (em moldes
112 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

a tipificar), na linha dos Supervisory statements externo, será fundamental assegurar também
da PRA (Bank of England) sobre senior mana- em moldes transversais – e numa perspetiva
gement functions (executivos e não executivos) integrada para a totalidade do sistema finan-
e sua accountability (v.g., Supervisory Statement ceiro – tal acompanhamento do referido con-
– SS28/15, de julho de 2015, “Strengthening trolo externo dos grupos financeiros.
Individual Accountability in Banking”).
A falta de uma intervenção supervisora coor-
O propósito será, tanto quanto possível, inde- denada quanto à qualidade e aos padrões
pendentemente de certas particularidades da auditoria externa de grupos financeiros e
setoriais (ao nível dos sub-setores do sistema um acompanhamento menos partilhado do
financeiro), construir um quadro transversal de controlo desses padrões pelo conjunto dos
fit and proper, de regras específicas de condu- supervisores pode, na verdade, gerar incen-
ta e de responsabilidades de administradores tivos incorretos em termos do interface ope-
e alta direção de instituições financeiras em racional entre esses auditores externos e os
determinadas matérias padronizadas, como, supervisores financeiros.
v.g., responsabilidades específicas dos admi-
Acresce que mostrando-se importante – face a
nistradores (e seu escrutínio pelos supervi-
algumas falhas recentes extremamente nega-
sores) para assegurar uma organização de
tivas do controlo de grupos financeiros por
negócio adequada ao melhor enquadramento
parte de auditores externos – uma metodo-
e prevenção eficaz vários tipos de conflitos de
logia mais interventiva de relacionamento dos
interesses (maxime em conglomerados mistos,
supervisores financeiros com estes audito-
mas não só), ou para assegurar certos proces-
res, a eficácia da mesma dependerá, em larga
sos de gestão de riscos em ordem a preservar
medida, da capacidade para desenvolver numa
a preservação do capital, do funding e liqui-
base transversal a todo o setor financeiro uma
dez das instituições, bem como de acções de
tal metodologia (o que justifica claramente que
stress-test ou até responsabilidades especificas
ao nível de obrigações institucionais de manu- esta constitua uma área comum obrigatória de

tenção de planos de resolução. intervenção do CNSF, assegurando um interface


tanto quanto possível coordenado do conjunto
4.º § – supervisão de entidades externas dos supervisores financeiros com os auditores
de fiscalização de instituições financeiras externos ou outras entidades de controlo exter-
no de instituições financeiras).
Uma quarta área obrigatória de intervenção
do CNSF deverá incluir a supervisão de enti- Tal permitirá, designadamente, desenvolver
dades externas de fiscalização de instituições em comum desejáveis Orientações (v.g., sob a
financeiras, em especial auditores, mas com- forma de supervisory statements) que estabele-
preendendo também, v.g., atuários (no domí- çam um quadro clarificador e, de algum modo,
nio segurador). padronizador das exigências e expetativas dos
Considerando que a experiência de supervi- supervisores quanto à intervenção e desem-
são e o quadro normativo europeu – maxime penho dos auditores externos, permitindo
os resultantes da recente Diretiva 2014/56/UE ao mesmo tempo intensificar para um novo
e Regulamento n.º 537/2014, de 16 de abril de patamar qualitativo as exigências sobre esse
2014 – evidenciam a especial importância do
27 desempenho.
controlo assegurado por auditores externos
de grupos financeiros e a correlativa importân- 5.º § – Programação de ações de supervisão
cia de assegurar às autoridades de supervisão presencial
financeira um acompanhamento e escrutínio Uma quinta área obrigatória de intervenção
seletivos da qualidade e eficácia desse contro- do CNSF, a assegurar também através de um
lo externo em instituições financeiras, por for- subcomité executivo próprio neste Conselho
ma a prevenir consequências negativas, tan- (no quadro de uma nova estrutura orgânica
tas vezes drásticas, de falhas nesse controlo a equacionar de seguida, infra, 3.4.), deverá
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 113

compreender a programação e articulação con- e de potenciais canais de financiamento ao


junta de ações de supervisão presencial junto terrorismo. Tal abordagem integrada deverá
de instituições financeiras supervisionadas, e de envolver o desenvolvimento de metodologias
planos de atuação nesse domínio. baseadas no risco de contenção desses fenó-

Tal poderá envolver, seja ações conjuntas esta- menos, sopesando os riscos particulares que

belecidas e concretizadas por intermédio desta se podem fazer sentir nos vários sub-setores

área de intervenção do CNSF, seja, sobretudo, do sistema financeiro, bem como estabele-

ações de supervisão presencial de cada auto- cendo, tanto quanto possível e independen-

ridade congregada no Conselho articuladas temente dessas particularidades, mecanismos

entre si para prevenir sobreposições ou outras padronizados de certos controlos de risco de

disfunções. clientes de serviços financeiros, delimitados


em função de determinados índices.
Importará, de qualquer modo, estabelecer e
operacionalizar devidamente neste plano uma Em súmula, estará em causa uma metodologia

ressalva clara dos limites que para tal proce- de atuação devidamente integrada e coorder-

dimento nacional de articulação de ações de nada neste domínio, na linha do que é configu-

inspeção ou supervisão decorrem dos (novos) rado nos projetos de Orientações colocados

poderes próprios de atuação neste domí- em consulta pública entre outubro de 2015 e

nio, num plano supranacional, por parte do janeiro de 2016 por parte do Comité Conjunto

Mecanismo Único de Supervisão Bancária no das Autoridades Europeias de Supervisão com

quadro do Banco Central Europeu em sede vista ao estabelecimento de futuras “Guidelines

de supervisão bancária [quanto a instituições on risk based supervision” e “Guidelines on risk

de crédito significativas sujeitas a sua supervi- factors and simplified and enhanced customer

são direta e em relação às quais o supervisor due diligence”.28

bancário nacional atua no presente através de


7.º § – Sistema integrado de informação
equipas conjuntas de supervisão (as denomi-
regulatória e de supervisão
nadas Joint Supervisory Teams – JST) integradas
por quadros técnicos do BCE e das Autoridade Uma sétima área obrigatória de intervenção
Nacionais Competentes (ANC) dos Estados- do CNSF poderá compreender o desenvolvi-
Membros onde se situa a atividade dos gru- mento e enquadramento de um sistema inte-
pos em causa, sendo a coordenação dessas grado de informação regulatória e de super-
equipas assegurada por um elemento do BCE visão (conquanto tratando-se de matéria que
coadjuvado por sub-coordenadores das ANC exigirá ainda passos consideráveis para um
participantes]. verdadeira abordagem integrada).

Aqui se tenderão a incluir, designadamente,


6.º § – Branqueamento de capitais procedimentos visando a definição de obriga-
Uma sexta área obrigatória de intervenção ções mínimas de troca de informação ao nível
do CNSF deverá incluir, envolvendo aqui uma do CNSF por parte das três autoridades seto-
vez mais um paralelo com as matérias espe- riais aí representadas, com previsão de revisão
cificadas entre as áreas de intervenção do periódica desses tipos de obrigações mínimas
Comité Conjunto das Autoridades Europeias de de partilha de informação (por forma a acom-
Supervisão – nos termos do n.º 2, quinto traves- panhar a evolução do mercado) e previsão
são, do artigo 54.º do Regulamento EBA cit. e das específica de obrigações particulares de troca
disposições correspondentes do Regulamento de informação em caso de crise ou problemas
EIOPA e do Regulamento ESMA -, as medidas de de certas instituições financeiras, delimitados
combate ao branqueamento de capitais. mediante a verificação de certos indicadores
Trata-se de construir uma abordagem e meto- de alerta nesse sentido, a definir para o efeito.
dologia de intervenção integradas com vista Em contrapartida, no quadro desta área de
ao controlo de branqueamento de capitais intervenção ou coordenação conjunta de
114 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

procedimentos ao nível do CNSF, deverão para o sistema financeira nacional” (cfr. n.º 1 do
ressalvar-se adequadamente áreas de exce- artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 228/2000, cit., tal
ção correspondentes a certos tipos de infor- como alterado pelo Decreto-Lei n.º 143/2013).
mação de natureza prudencial que, pela sua Deste modo, em rigor, a criação de competên-
natureza intrinseca, não devam ser objeto de cias de supervisão macroprudencial no plano
circulação. Tal poderá, v.g., envolver matérias nacional – imposta pelos novos normativos da
em que injunções ou outras medidas determi- UE – envolveu, no que ao CNSF respeita, quer
nadas pelo supervisor prudencial a instituição i) uma nova função consultiva a ser exercida
financeira que seja sociedade aberta / emi- em relação à sede institucional de referên-
tente impliquem, por seu turno, obrigação de cia de tal supervisão, baseada no Banco de
informação desse emitente a outra autoridade Portugal, mas não se esgotando materialmen-
de supervisão em sede de fiscalização de com- te aí, quer ii) funções reforçadas de coorde-
portamentos nos mercados de capitais (o que nação dos supervisores financeiros nacionais.
poderá convocar em certas situações, sendo Estas envolveram o reforço de mecanismos de
caso disso, uma relação tripartida entre deter- “troca de informação entre as autoridades de
minada autoridade de supervisão prudencial supervisão” e de outras articulações funcionais
cuja intervenção possa estar em causa, deter- dirigidas a uma “análise e avaliação adequadas
minada instituição supervisionada / emitente e atempadas dos riscos e das interdepen-
e determinada autoridade de supervisão de dências do sistema financeiro” (ênfase acres-
comportamentos nos mercados de capitais, centada) (cfr. n.º  4 do artigo 2.º do Decreto-
por esta ordem e envolvendo nexos limitados, Lei n.º  228/2000, cit., tal como alterado pelo
passo a passo, entre cada dois intervenientes Decreto-Lei n.º 143/2013, envolvendo até certo
sucessivos nessa cadeia).29 ponto matérias autonomizadas nessa disposi-
ção e distintas das meras “funções consultivas
8.º § – Segundo pilar de atuação do CNSF para com a autoridade macroprudencial nacio-
no domínio da supervisão macroprudencial nal” atribuídas ao CNSF e especificamente pre-
e estabilidade financeira vistas no n.º 3 desse artigo 2.º).
De acordo com a abordagem sistemática supra
Contudo, essa reforma de 2013 do regime do
delineada, justifica-se contemplar, aprofundan-
CNSF poderá ter representado uma oportunida-
do uma dicotomia já existente ao nível do atual
de perdida para assegurar em moldes mais con-
CNSF, a par de um domínio de supervisão micro-
sistentes bases eficazes de exercício da super-
prudencial e comportamental, um domínio de
visão macroprudencial as quais, como temos
supervisão macroprudencial e relativo em geral
observado noutras jurisdições (v.g. a Alemã e
à estabilidade financeira, como um verdadeiro
a Francesa, já afloradas supra, para considerar
segundo pilar de um CNSF reestruturado. apenas casos de referência na UE), têm sido lar-
Na realidade, e como já observámos, a intro- gamente associadas à intervenção de instâncias
dução de uma vertente macroprudencial no de coordenação de diferentes autoridades de
sistema nacional de supervisão, por imposição supervisão num quadro de reforço dos poderes
da UE, determinara já especificamente uma de intervenção de tais tais instâncias de coorde-
alteração no regime do CNSF, introduzida ex nação (no quadro de uma tendência global, que
vi do Decreto-Lei n.º 143/2013, já cit., e dirigi- identificámos, no sentido de a introdução da
da ao reforço da coordenação das três auto- nova vertente de supervisão macroprudencial
ridades sectoriais de supervisão financeira, nas arquiteturas de supervisão contribuir para o
contemplando nesse processo uma amplia- desenvolvimento de novas componentes híbri-
ção das funções do CNSF, maxime em sede das nos modelos de supervisão, traduzidas na
de funções consultivas para com o Banco criação ou reforço, conforme os casos, de enti-
de Portugal, reconhecido como “autoridade dades de coordenação, congregando autorida-
macropudencial nacional, no contexto da defi- des de supervisão mas também representantes
nição e execução da política macroprudencial dos Tesouros nacionais).
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 115

Ora, a reforma de 2013 do regime do CNSF não uma grande sub-área de estabilidade em geral
refletiu ainda adequadamente essa tendência do sistema financeiro, justifica-se equacionar,
internacional e, a essa luz, justifica-se que um para além de um reforço de funções e grau
processo de institucionalização do CNSF e de intervenção do CNSF em sede de supervi-
reforço do seu papel central de coordenação são macroprudencial, uma maior intervenção
de funções de supervisão no seio do sistema deste Conselho na prossecução de objetivos
nacional de supervisão – como o que aqui se mais latos de estabilidade financeira, por for-
preconiza – implique também um apreciável ma a compreender também áreas que extra-
reforço de um segundo pilar, macroprudencial, vasam já a supervisão financeira mas se apre-
de atuação deste Conselho. Tal poderá envol- sentam conexas ou relevantes para a mesma,
ver a adoção, neste plano, de um figurino de incluindo em especial aspetos da resolução
atuação comparável ao francês onde a reforma bancária.30
de 2013 (já analisada supra, 3.3.6. b), da Parte
Tal envolve um reposicionamento do CNSF
II e para a qual aqui remetemos) determinou
reestruturado no centro do sistema nacional de
um papel primordial do Haut Conseil de Stabilité
supervisão, no quadro mais vasto de um possí-
Financière (HCSF) nos domínios ligados à esta-
vel reajustamento de domínios de intervenção
bilidade do sistema financeiro, justificando, de
das três autoridades nacionais que compõem
resto, a atribuição a este Conselho de poderes
esse sistema em áreas não estritamente de
jurídicos vinculativos próprios e não relativos a
supervisão e passíveis de autonomização, par-
meras recomendações ou orientações (o que
ticularmente no que respeita ao reajustamento
envolve indiscutivelmente um novo patamar
da intervenção do Banco de Portugal nas maté-
qualitativo institucional de atuação do mes-
rias de resolução.
mo Conselho como organismo intermédio e
de coordenação, sem representar já exclusi- Paralelamente, essa evolução implicaria no âmbi-
vamente uma pura "emanação" das atuações to de uma maior institucionalização de subárea
das autoridades no mesmo representadas). autónoma de atuação do CNSF referente à esta-
bilidade em geral do sistema financeiro entran-
No caso da reforma que aqui se contempla do
do também na área da Resolução Bancária, uma
CNSF poderá adotar-se efetivamente uma solu-
composição orgânica específica do CNSF para
ção comparável, mediante a qual se reforce
enquadrar esse domínio. Esta poderia traduzir-
consideravelmente o papel do CNSF no domí-
-se, designadamente, numa intervenção mais
nio macroprudencial (como organismo melhor
significativa do Governo, através do Ministério
apetrechado para esse efeito do que o CNEF),
deixando este Conselho de ser um organismo das Finanças, e de outras entidades com fun-

mera ou essencialmente consultivo (diversa- ções de acompanhamento ou de intervenção

mente do que foi consagrado na reforma de no setor financeiro que não se reconduzam à
2013) e passando a poder aprovar – com inter- supervisão em sentido estrito. Pensamos aqui,
venção mais ativa dos outros supervisores (e designadamente, em representantes da auto-
de outras entidades, nos moldes que referire- ridade nacional de resolução num contexto
mos infra, 3.4. quanto a aspetos orgânicos da normativo em que se contemplassem várias
reforma do CNSF) orientações neste domínio, modalidades possíveis de ajustamento, num
a serem desenvolvidas e concretizadas pela maior ou menor grau, dessa autoridade de
autoridade nacional de supervisão macropru- resolução face ao seu atual enquadramento.
dencial que continuaria a ser o BP. Justifica-se, pois, no quadro deste cruzamento
entre o reposicionamento do CNSF em maté-
9.º § – Segundo pilar de atuação do CNSF ria de estabilidade financeira (lato sensu) e
e o domínio da resolução possíveis reorganizações de funções distin-
Neste quadro do que vimos configurando como tas da supervisão que contribuem para essa
um segundo pilar de um CNSF reestruturado, estabilidade financeira, com destaque para a
envolvendo uma maior institucionalização de função de resolução, equacionar criticamente
116 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

de iure condendo – num curto parênteses – do BCE, que se pronunciou favoravelmente


possíveis soluções alternativas consentidas sobre essa solução, destacou, em contra-
aos Estados-Membros da UE no domínio da partida, a necessidade de essa separação
estruturação dessas funções de resolução. de poderes e de esferas de intervenção
não pôr em causa a efetividade das ações
Para tanto, impõe-se ponderar as possíveis
de resolução (o que, por seu turno, exige
opções neste domínio que se mostrem com-
uma cooperação muito estreita e uma ade-
patíveis com o quadro geral de requisitos esta-
quada partilha de informação entre o FROB
belecidos na legislação europeia, corporizando
e o Banco de Espanha, assegurado também
uma dupla exigência, i) por um lado de estreita
entendimentos comuns sobre os planos de
articulação e interação funcional entre autori-
resolução, pois existem riscos importantes
dades de supervisão e de resolução e, ii) por
inerentes a quaisquer falhas ou limitações
outro lado, em contrapartida, de independên-
nessa articulação entre as duas entidades).
cia operacional e prevenção de conflitos de
interesses, a assegurar através de “medidas • Uma segunda opção paradigmática b) cor-
estruturais adequadas” nos termos do artigo responde à solução adotada em França, de
3.º, n.º 3 da Diretiva 2014/59/UE (estabelecendo criação de uma autoridade nacional de reso-
um enquadramento para a recuperação e reso- lução sedeada no banco central (que atua
lução de instituições de crédito e empresas de também como supervisor bancário pruden-
investimento).31 cial), mas como verdadeiro ente subsidiário
e com nível muito reforçado de autonomia,
Em termos extremamente sintéticos, face a esta
que se consubstancia, designadamente,
dupla exigência dos normativos da UE têm pre-
num conselho próprio no quadro do Ban-
valecido na praxis dos vários Estados-Membros
co de França – Colllège de résolution face a
neste domínio três opções essenciais:
um distinto Collège de supérvision. Trata-se
• Uma primeira opção a) corresponde à solu- de um modelo algo sui generis de estabele-
ção adotada em Espanha, de criação de uma cimento de uma instituição no seio de outra
autoridade nacional de resolução distinta da instituição, mas que envolve inegavelmente
autoridade de supervisão prudencial ban- um grau muito superior de autonomia por
cária, esteja esta situada ou não no banco comparação, v.g., com o modelo adotado
central.32 Assim, neste Estado foi constituída no ordenamento português em que a auto-
uma nova entidade, Fondo de Reestructura- ridade de resolução nacional está também
tión Ordenada Bancaria (FROB), como auto- integrada no seio do banco central e super-
ridade nacional de resolução, o que deter- visor bancário. Esse grau muito superior de
minou institucionalmente uma separação autonomia resulta desde logo da composi-
entre funções de resolução preventivas a ção do Colllège de résolution face ao diverso
cargo do Banco de Espanha como supervi- Collège de supérvision no quadro do Banco
sor bancário, incluindo o planeamento da de França, integrado por mais membros
resolução e a determinação de que uma externos a este banco central. Na realidade,
dada instituição “está em situação ou em apesar de o Fundo de Resolução em Portu-
risco de insolvência”, (como condição bási- gal ser nominalmente uma pessoa coletiva
ca para desencadear a resolução, que deve de direito público, com comissão diretiva
ser controlada pela autoridade de supervi- própria composta por três membros (ex vi
são nos termos da al. a) do n.º  1 do artigo dos artigos 153.º-B e ss. do RGICSF, altera-
32.º da Diretiva 2014/59/UE) e poderes de do pela Lei n.º 23-A/2015, de 26 de março),
resolução executivos, relativos à aplica- estes compreendem um membro do con-
ção de medidas e instrumentos de resolu- selho de administração do BP, que preside,
ção – como são designados no Parecer do um membro designado pelo Ministério das
BCE, de 10 de junho de 2015 sobre o pro- Finanças e um terceiro por acordo entre
jeto de legislação espanhola neste domínio o BP e o Ministério das Finanças. Nessa
– cometidos ao FROB.33 O mesmo Parecer medida, a comissão diretiva e o fundo em
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 117

causa correspondem, em larga medida, • Uma terceira opção paradigmática b) corres-


materialmente, a uma emanação do BP, não ponde à solução presentemente consagrada
obstante nominalmente se estabelecer o no ordenamento português, nos termos da
exercício das suas funções “de forma opera- qual, como já se observou supra, neste pon-
cionalmente independente das funções de to, e em 1.2.1. de Parte II, as funções de auto-
supervisão” (nos termos do artigo 17.º-A, já ridade de resolução nacional foram integral-
cit., da Lei Orgânica do BP). Diversamente, mente atribuídas ao BP, compreendendo,
no modelo delineado em França o Collège para utilizar a terminologia do BCE no seu
de résolution atuando no quadro do Banco parecer supra cit. sobre o projeto de legisla-
de França é integrado, para além do Gover- ção espanhola neste domínio, um complexo
nador do Banco ou seu representante (que aglutinado de poderes de resolução pre-
preside), pelo Diretor-Geral do Tesouro ou ventivos e poderes de resolução executi-
seu representante, pelo presidente da Auto- vos, incluindo-se nestes últimos os poderes
rité des Marchés Financiers ou seu represen- “de aplicar medidas de resolução e determi-
tante (o que assegura um essencial envol- nar a eliminação de potenciais obstáculos à
vimento e co-responsabilização da outra aplicação de tais medidas” (nos termos do
autoridade de supervisão financeira, com n.º 1 do artigo 17.º-A da Lei Orgânica do BP,
competências no domínio comportamental) aditado na reforma feita ex vi do Decreto-Lei
e, entre outros, pelo presidente da câmara n.º 142/2013, de 18 de outubro). É certo que
comercial, financeira e económica da Cour a revisão ulterior da Lei Orgânica do BP (atra-
de Cassation. Para além disso, este Colllè- vés do Decreto-Lei n.º 23-A/2015, de 26 de
ge de résolution é suportado numa Direção março), dando concretização aos imperati-
própria, autónoma, cujo diretor é nomeado vos decorrentes das normas da UE adotadas
pelo Ministro da Economia e Finanças, sen- em 2014 na matéria da resolução (já supra
do as condições de organização e funciona- referenciadas), estabeleceu um princípio de
mento dos serviços dessa Direção, com fun- independência operacional no exercício de
ções de preparação técnica dos trabalhos tais funções de resolução face às funções de
do Collége de résolution, fixadas por Decreto supervisão e outras funções exercidas pelo
do Conselho de Estado. Em termos globais, BP. Contudo, esse princípio, assim nomi-
resulta destes vários elementos, e num sen- nalmente consagrado, não é concretizado
tido que é também claramente afirmado com a mesma intensidade que podemos
pela primeira Comunicação sobre estraté- observar no sistema francês, de acordo com
gia de resolução (de 2014) desse Collége de a comparação que já estabelecemos supra.
résolution no seio da Autorité de Contrôle Pru- Este modelo seguido em Portugal configu-
dentiel et de Résolution / ACPR (por seu turno ra, pois, uma terceira opção paradigmáti-
integrada no Banco de França), um superior ca de organização institucional das funções
nível qualitativo de separação estrutural e de resolução, inserindo-as na autoridade
funcional entre as funções de supervisão de supervisão bancária (e também banco
prudencial e de resolução, prevenindo em central) no quadro de uma pessoa coleti-
moldes mais eficazes conflitos de interes- va de direito público (Fundo de Resolução)
se nesse domínio que podem afetar consi- sedeado no BP com garantias de inde-
deravelmente o supervisor bancário, sem pendência operacional, mas com menos
prejuzo, em contrapartida, de importantes elementos materiais que lhe dêm corpo
“sinergias entre resolução e supervisão” e aprofundem ou densifiquem esse prin-
resultantes do acesso por parte dos mem- cipio de existência de uma entidade autó-
bros do Collége de résolution e da Direção noma dentro de outra entidade (maxime
que a suporta à informação e trabalhos da através de um órgão decisório específico
ACPR no plano das suas responsabilidades com maior participação de entidades exter-
de supervisão prudencial.34 nas à autoridade de supervisão e suportado
118 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

também numa direção técnica autónoma, e o núcleo das funções de supervisão pruden-
cuja designação observa também um proce- cial,36 justifica-se conferir uma apreciável inten-
dimento específico vincando a sua separação sidade à separação entre as esferas de inter-
da restante estrutura técnica e operacional venção de resolução (maxime nessa sua parte
do supervisor e banco central). Em síntese, executiva) e de intervenção de supervisão.
trata-se de uma terceira opção paradigmá-
Esse grau de intensidade na garantia de tal
tica de concentração institucional de fun-
separação é obtido de forma mais radical na
ções de supervisão e de resolução permiti-
solução Espanhola de mais completa separa-
da pela legislação europeia35 no quadro de
ção institucional, mas é também concretizado,
soluções compromissórias de existência de
em moldes menos extremos na solução france-
“medidas estruturais” enquadrando os dois
sa, afigurando-se, pois, que ambas se mostram
tipos de funções e separando-as, até certo
preferíveis ao modelo atualmente consagrado
ponto, para evitar conflitos de interesses,
em Portugal (nos termos supra descritos).
mas em que essas medidas de separação se
revestem do nível de intensidade mínimo Poder-se-á, mesmo considerar, ponderando
para assegurar a observância do princípio de em abstrato as vantagens e riscos inerentes a
independência operacional da área da reso- cada solução, que a opção acolhida em França
lução (dentro da margem limitada de opção representará porventura o melhor equilíbrio
que ainda foi conferida aos Estados para neste domínio.
graduar os requisitos ou condições materiais Na verdade, essa opção compatibiliza “siner-
dessa independência da função de resolu- gias” justamente identificadas na primeira
ção). Referimo-nos a um nível de intensidade Comunicação sobre estratégia de resolução (de
mínimo à luz dos aspetos já referenciados 2014) do Collége de résolution da ACPR fran-
supra, que tornam o fundo de resolução lar- cesa (já cit.) entre o exercício das funções de
gamente uma emanação do BP sem efetivos resolução e de supervisão, mediante um canal
elementos técnicos e materiais mais signifi- privilegiado de fluxos de informação e de avalia-
cativos que sustentem num patamar opera- ções de aspetos cuja ponderação está insita na
cional mais elevado a efetiva prossecução interação necessariamente muito intensa entre
autónoma das funções de resolução, desig- aquelas funções – com uma efetiva separação
nadamente na parte executiva que estas e ausência de confusão de planos orientada
comportam (e que envolve maiores riscos de para prevenir conflitos de interesses. Daí resul-
conflitos de interesses com o núcleo das fun- ta, também, a vantagem complementar de não
ções de supervisão prudencial). acrescentar complexidade institucional ao siste-
Neste contexto, e cotejando as opções alter- ma com a criação de mais uma entidade com-
nativas de referência que vêm sendo utiliza- pletamente distinta, embora a criação de uma
das neste domínio pelos Estados-Membros da entidade distinta replique a estrutura criada no
UE, dentro da margem de escolha que lhes é quadro da arquitetura institucional europeia,
consentida pela legislação europeia, conside- com a separação entre o MUS e o Conselho
ramos que existem vantagens importantes em Único de Resolução (CUR, porventura mais cor-
opções como as utilizadas no caso espanhol e rentemente referenciado como Single Resolution
no caso francês. Board ou SRB37), adotando-se aí mecanismos
ad hoc para garantir uma necessária interação
Na verdade, face aos riscos muito significativos
e cooperação estreitas entre essas entidades
associados a um conflito de interesses tenden-
(designadamente, através do memorando de
cial – normativamente relevado ou assumido na
entendimento entre o BCE e o CUR / SRB, de 22
legislação europeia em vigor – entre funções de
de dezembro de 201538).
resolução na sua componente executiva (uma
vez desencadeado o procedimento de resolu- Em contrapartida, podem opor-se a essas vanta-
ção na base de condições que são essencial- gens teóricas de um maior equilíbrio associado
mente despoletadas pelo supervisor bancário) à solução francesa eventuais elementos de
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 119

contexto ou dinâmicas institucionais em cada ii) ou um representante de um novo conselho


jurisdição que introduzam dificuldades em específico de resolução no BP, com maior
operacionalizar com a maior eficácia um mode- autonomia e diferenciação institucional em
lo de funcionamento de uma instituição autó- relação ao Banco – concretamente, um mem-
noma dentro de outra instituição. Essas dificul- bro externo ao BP nesse conselho – em caso
dades tendem a avolumar-se caso este tipo de de adoção de uma solução próxima da con-
figurino institucional, com os delicados equilí- sagrada em França,
brios que comporta, não esteja previamente
deverá integrar o órgão de topo de um CNSF
testado na praxis institucional de determinada
reestruturado, quando este funcionar na sua
jurisdição (aumentando então os riscos para
composição respeitante ao pilar da estabilida-
gerar uma prática institucional satisfatória nes-
de financeira e supervisão macroprudencial.
se domínio e avultando pelo contrário as van-
tagens da maior clarificação institucional dirigi-
da à prevenção de conflitos de interesses que 3.4. Alteração da estrutura orgânica e
caracteriza a solução adotada em Espanha). dos mecanismos e processos decisórios
internos do CNSF
Já em sentido diverso, a solução presentemen-
te acolhida em Portugal parece menos ade-
quada para encontrar o necessário equilíbrio 3.4.1.
entre, por um lado, a profunda interação ope- Como acima expusemos, o terceiro eixo da
racional ligando as funções de resolução e de reforma aqui preconizada para o CNSF envol-
supervisão e, por outro lado, a prevenção de ve uma alteração da estrutura orgânica e dos
conflitos de interesses entre as mesmas, que mecanismos e processos decisórios internos
tendem a afetar negativamente a supervisão, do Conselho, por forma a assegurar maior con-
justificando-se de iure condendo uma transição tinuidade dos trabalhos do Conselho e maior
ou para a solução utilizada em França ou para equilíbrio entre as três autoridades de supervi-
a solução utilizada em Espanha (sopesando são aí congregadas, bem como, reflexamente,
no contexto concreto nacional o tipo de van- uma sua maior co-responsabilização na coorde-
tagens e riscos diferenciados dessas opções nação de funções de supervisão e nas acções
que acima explanámos). daí resultantes.

Em qualquer caso, uma reorganização ou Nesse quadro, considerando por um lado as


recomposição institucional ou orgânica das experiências comparadas com organismos que
funções de resolução como a que aqui se pre- apresentam paralelismos de algum tipo com o
coniza deverá ter repercussões em termos de CNSF a nível supranaciomal e a nível de outros
representação (lato sensu) da função de resolu- Estados-Membros da UE39 – maxime um CNSF
ção no pilar do CNSF correspondente à estabi- reforçado como o que ora contempla numa
lidade financeira. perspetiva de iure condendo – quer as neces-
sidades de coordenação experimentadas in
Assim, face a uma reorganização desse tipo, que
concreto no nosso sistema por força da salva-
temos como desejável, de iure condendo, sob a
guarda da estabilidade do sistema financeiro,
forma de uma das duas opções alternativas que
admitimos que se justificará uma solução mis-
acima se expuseram, duas soluções tenderão a
ta para a estrutura orgânica e a correspon-
configurar-se para tal representação da função
dente coordenação do CNSF e das suas áreas
de resolução nesse pilar do CNSF:
de atividade. Tratar-se-á de uma solução mista
i) ou o presidente de uma futura autoridade em que o Banco de Portugal deixe de assumir
nacional distinta de resolução (ou de futu- exclusivamente a liderança ou coordenação do
ra entidade que congregue o essencial das CNSF (como se verifica no atual figurino), sem
funções executivas de resolução), em caso prejuízo de o Governador do Banco de Portugal
de adoção de uma solução próxima da con- coordenar o órgão cimeiro de um CNSF refor-
sagrada em Espanha, mado como nova pessoa coletiva pública nova
120 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

(nos moldes preconizados supra, 3.2.). Assim, tipificadas na lei a cada momento, ou o exercí-
o processo de institucionalização do CNSF cio formal de alguns poderes jurídicos vincula-
que se propõe deverá implicar a existência de tivos, afetando terceiros, que sejam, de modo
dois níveis orgânicos de funcionamento des- muito limitado atribuídos ao novo CNSF, nos
te Conselho, como decorrência natural (orgâ- moldes contemplados infra, 3.4.4.).
nica) dessa nova realidade institucional. Paralelamente, neste segundo nível orgânico
Pensamos num primeiro nível orgânico cor- do Comité Executivo justificar-se-á prever a
respondente a um Conselho Geral do novo existência de subcomités (equivalendo a sub-
CNSF, equivalendo, de algum modo, ao nível -estruturas orgânicas), coordenados em geral
atual dos membros permanentes do Conselho por aquele Comité. A função essencial desses
(na configuração do regime presentemente subcomités executivos será a de enquadrar
em vigor), cuja presidência seria assegura- funcionalmente as diversas áreas obrigatórias
da pelo Governador do Banco de Portugal. de intervenção do CNSF a serem tipificadas
Complementarmente, a maior estruturação na Lei, como preconizado supra, 3.3. (além de
institucional do CNSF reformado justificará um outras áreas de trabalho que o Conselho Geral
segundo nível orgânico, correspondente a um decida criar a titulo permanente ou com dura-
Comité Executivo cuja coordenação seja rota- ção limitada podendo originar também sub-
tivamente assumida pelos presidentes das três -comités próprios de acompanhamento).
autoridades nacionais de supervisão financeira Também a este nível de estruturação orgânica
(os quais podem ter um alternate para se fazer se admite ser vantajoso contemplar uma solu-
substituir nessas funções). Consideraríamos aqui ção mista favorecendo o equilíbrio institucio-
um princípio de rotação semestral nessa coor- nal que se toma como um elemento decisivo
denação do Comité Executivo, traduzindo uma para um efetivo comprometimento funcional
solução com algum paralelismo com o regime das autoridades de supervisão financeira no
consagrado em relação ao Comité Conjunto das CNSF (corrigindo alguns desequilíbrios institu-
Autoridades Europeias de Supervisão Financeira cionais originários que, de algum modo, não
(já várias vezes referido), o qual determina nos favoreceram um maior envolvimento dessas
termos do n.º 3 do artigo 55.º do Regulamento autoridades no CNSF).
EBA (e das disposições correspondentes dos No quadro dessa solução mista, alguns sub-
Regulamentos EIOPA e ESMA) que o presidente comités – em determinadas matérias – teriam
desse Comité Conjunto nomeado rotativamente um coordenador fixo designado por uma das
numa base anual (considerando-se aqui que a três autoridades de supervisão (ou, noutra for-
rotação numa base semestral se mostraria mais mulação, o novo regime legal do CNSF especifi-
equulibrada ao nível do CNSF reestruturado). caria determinadas áreas de intervenção obri-
gatória do Conselho em que caberia de modo
3.4.2. fixo a certa autoridade indicar um seu repre-
sentante para coordenar o respetivo subcomité
Este segundo nível orgânico, relativo ao novo
executivo).
Comité Executivo, deverá constituir o verda-
deiro centro operacional de funcionamento de Em contrapartida, noutras áreas de intervenção
um CNSF reestruturado, cabendo ao Conselho obrigatória do CNSF a respetiva coordenação ao
Geral o estabelecimento de grandes linhas e nível dos subcomités executivos corresponden-
prioridades de atuação do CNSF, bem como tes não seria atribuída em termos fixos ope legis
a confirmação de certas deliberações com a cada autoridade, mas seria assegurada numa
maior peso institucional, sob proposta ini- base rotativa por representantes de cada uma
cial do Comité Executivo (v.g. a apresentação das autoridades de supervisão a indicar pelas
de propostas legislativas conjuntas, a criação mesmas para os vários períodos em causa.
de novas áreas temáticas de intervenção do Neste contexto, e sempre numa ótica de iure
CNSF para além daquelas que se encontrem condendo, admite-se que quanto às áreas a
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 121

serem tipificadas legalmente como de inter- Geral deste novo CNSF deverá apresentar uma
venção obrigatória do CNSF propostas supra, composição especial para essa área de estabi-
3.3., se justifique atribuir ao Banco de Portugal, lidade financeira.
numa base fixa, a coordenação da área relati- Essa composição especial deverá envolver, além
va a conglomerados financeiros (e do respeti- do Governador do Banco de Portugal e dos
vo subcomité executivo), à ASF, também numa Presidentes das outras duas autoridades de
base fixa e nos mesmos moldes, a coordena- supervisão, um representante do Ministério
ção da área relativa a requisitos comuns exigí- das Finanças, de autoridade de resolução (na
veis a alta gestão de instituições financeiras, e nova configuração orgânica que esta possa vir
à CMVM, na mesma base fixa e em idênticos a apresentar, como se preconiza supra, 3.3.3. –
moldes a coordenação da área relativa a pro- 9.º §) e um determinado número de membros
dutos financeiros complexos e produtos de externos a serem designados, entre persona-
investimento de retalho. lidades de reconhecida competência e espe-
Já as restantes áreas supra contempladas, rela- cialização na matéria, pelo Govermo através de
tivas a supervisão de entidades externas de Resolução do Conselho de Ministros, com audi-
fiscalização de instituições financeiras, a pro- ção prévia da Assembleia da República e das três
gramação de ações de supervisão presencial, autoridades de supervisão financeira (na linha
a branqueamento de capitais e a um sistema da introdução em instâncias com funções em
integrado de informação regulatória e de super- matéria de supervisão macroprudencial de uma
visão, deveriam ter a sua coordenação assegu- sensibilidade própria de especialistas externos
rada, através dos respetivos subcomités execu- não comprometidos em funções governamen-
tivos, numa base rotativa pelas três autoridades tais ou nas autoridades de supervisão, que é
de supervisão. contemplada, embora com contornos formais

Noutro plano, esta estrutura orgânica deverá distintos, quer no Financial Policy Committee cria-

também integrar um Secretário-Geral perma- do em 2013 no seio do Banco de Inglaterra no

nente do CNSF nomeado pelo Governo (atra- Reino Unido (referido supra, 3.2.3. d), Parte II),

vés de Resolução do Conselho de Ministros) e quer no Haut Conseil de Stabilité Financière criado

obrigando a sua audição pela Assembleia da também em 2013, em França, por transforma-

República. A esse Secretário-Geral, respon- ção do anterior Conseil de Régulation Financière

dendo perante o Conselho Geral e a Comissão et du Risque Systémique (como referido supra,

Executiva justifica-se atribuir funções gerais 3.3.6. b), Parte II), através das aí chamadas per-

de coordenação dos quadros técnicos pró- sonnalités qualifiées).40

prios (permanentes) do CNSF que deverão


apoiar de modo continuado os trabalhos dos 3.4.4.
vários subcomités executivos (de acordo com A institucionalização ora proposta para o CNSF
programações periodicamente estabelecidas e o seu correspondente reflexo na estrutura
para o efeito). orgânica preconizada nos pontos preceden-
tes obriga também a equacionar a questão do
3.4.3. tipo e extensão de poderes públicos que pos-

Noutra perspetiva, considerando que o CNSF sam ser atribuídos ao novo Conselho, como

reformado integraria um segundo pilar essen- nova entidade administrativa independente,

cial correspondente a uma área de garantia embora representando essencialmente uma

de estabilidade financeira e supervisão macro- emanação das três autoridades de supervisão

prudencial – como evolução acima preconiza- (uma vez que o seu Conselho Geral reproduz

da para a configuração particular já presente- as lideranças desses três supervisores).

mente estabelecida para o CNSF na vertente Considerando que um novo CNSF, nos moldes
macroprudencial, apesar de esta se limitar por aqui preconizados, seria, apesar do reforço ins-
ora a uma intervenção consultiva – o Conselho titucional em causa, uma entidade subsidiária
122 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

das três autoridades de supervisão, afigura-se De qualquer modo, como acima observámos,
adequado que os poderes juridicamente vin- a solução regra deverá corresponder à apro-
culativos que lhe sejam atribuídos se mostrem vação por parte do CNSF de diretrizes com vis-
limitados. Nesse quadro, as iniciativas esta- ta a propor adoção de normas regulamenta-
belecidas por força da intervenção do CNSF res, de injunções ou outras atuações por parte
seriam preferencialmente materializadas atra- dos três supervisores congregados no CNSF,
vés do exercício dos poderes próprios das três ao abrigo dos seus poderes próprios.
autoridades congregadas no Conselho. Paralelamente, já observámos também supra,
De qualquer modo, admite-se que a titulo exce- a propósito da tipificação de áreas obrigatórias
cional, se tal se mostrar necessário em certo de intervenção do CNSF, que nos poderes deste
tipo de intervenções no setor financeiro (maxi- Conselho reestruturado pode integrar-se a reali-
me, à luz de principios de necessidade e propor- zação de ações próprias de inspeção. Referimos
cionalidade) o CNSF possa dispor dos seguintes então uma dicotomia compreendendo:

tipos de poderes: a) a possível realização de inspeções conjuntas


(mediante equipas mistas dos três superviso-
a) poder de emitir normas regulamentares pró-
res), mas nesses casos sempre ressalvando
prias, ressalvando sempre na área bancária
instituições bancárias sujeitas a supervisão
sua limitação a instituições ainda sujeitas a
direta do MUS / BCE, em que essas ações con-
supervisão direta do BP e não interferindo
juntas não são admissíveis pois não se podem
na área própria de intervenção do MUS (BCE)
sobrepor a ações de inspeção do MUS, no
quanto a instituições de crédito significati-
quadro de equipas mistas com o supervisor
vas (sujeitas a supervisão direta do MUS) e
bancário nacional;
importando também ressalvar, para evitar
sobreposições, que, mesmo nas instituições b) e a possibilidade de programação coorde-
de crédito não significativas existe alguma nada pelo CNSF de ações de inspeção, mas
possibilidade de intervenção do MUS, por conduzidas seguidamente por cada autori-
força do artigo 6.º, n.º 5, b) do Regulamento dade de supervisão.
(UE) n.º 1024/2013 (Regulamento relativo ao
MUS);

b) Poder de emitir certas injunções a institui-


ções financeiras – envolvendo reflexamente a
obrigatoriedade para estas de adotar certas
medidas – como sucede com o Haut Conseil
de Stabilité Financière (HCSF) (em França des-
de 2013), que detém em domínios ligados à
estabilidade do sistema financeiro poderes
jurídicos vinculativos próprios e não relati-
vos a meras recomendações ou orientações
(o que envolve indiscutivelmente um novo
patamar qualitativo institucional de atuação
deste Conselho como organismo intermédio
e de coordenação, sem representar nesse
ponto apenas uma ‘emanação’ das atuações
das autoridades no mesmo representadas);

c) poderes diretos de solicitação de informa-


ções a certas entidades, embora em regra
esse poder deva ou possa ser exercido satis-
fatoriamente através das três autoridades de
supervisão congregadas no CNSF.
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 123

Notas
1. Temos aqui presente, como já referido supra em 2.1.2. da Parte II a criação do CNSF com base no Decreto-Lei n.º 228/2000, de 23 de setembro, e as três
alterações desde então introduzidas nesse regime sucessivamente pelo Decreto-Lei n.º 211-A/2008, de 3 de novembro, pelo Decreto-Lei n.º 143/2013,
de 18 de outubro e pela Lei n.º 118/2015, de 31 de agosto. A primeira alteração (2008), inserida em diploma legal que visou então o reforço dos deveres
de informação e de transparência no setor financeiro e em especial ao nível dos produtos financeiros complexos, alterou de modo significativo o conjunto
de "competências do CNSF" (artigo 2.º do Reg-Cnsf), reforçando de algum modo essas competências em ordem a maior coordenação dos supervisores
que o integram em domínios de relevância transversal, mas "sem ir ao ponto de tipificar áreas e matérias de intervenção obrigatória do CNSF (sendo as
matérias e aspetos em causa recortados com grande generalidade e deixando consequentemente grande latitude de atuação às autoridades congrega-
das neste Conselho", sem prejuízo da importância da previsão respeitante à suscetibilidade de realização conjunta de ações de supervisão presencial).
A segunda alteração (2013) veio, na sequência das opções assumidas no ordenamento português no sentido de designar o Banco de Portugal como
"autoridade nacional responsável pela política macroprudencial" (no quadro da execução de Recomendação de 22 de dezembro de 2011 do Comité
Europeu do Risco Sistémico sobre o mandato macroprudencial das autoridades nacionais dos Estados-Membros da UE), conferir ao CNSF funções
consultivas para com o Banco de Portugal no domínio da definição e execução da política macroprudencial para o sistema financeiro nacional. Daí
resultou ainda o "único desenvolvimemto até ao presente registado no sentido de uma maior densificação da estrutura orgânica do CNSF, largamente
insuficiente como já de seguida analisaremos", passando esta entidade a reunir com "composição diferenciada" para as sessões micro e macro-
-prudenciais (com a particularidade de, nestas últimas sessões, participarem como observadores sem direito de voto um representante do membro do
governo responsável pelas Finanças e o membro do conselho de administração do Banco de Portugal com o pelouro macroprudencial). No essencial,
as trocas de informações e análises desenvolvidas pelo CNSF neste plano macroprudencial materializam-se em “pareceres não vinculativos dirigidos
ao Banco de Portugal, enquanto autoridade macroprudencial nacional” (n.º 3 do artigo 7.º com a redação introduzida nesta aleração de 2013), o que
corresponde a uma intervenção muito limitada e a uma oportunidade perdida nesta reforma de 2013 para um necessário reforço do papel do CNSF
neste plano essencial da estabilidade financeira (em termos formais esta reforma de 2013 previu também a introdução da figura de "súmulas" das
deliberações do CNSF a apresentar "para informação" aos órgãos de administração de cada uma das autoridades congregadas no Conselho, com a
particularidade de as "súmulas" relativas às sessões macro-prudenciais serem também enviadas ao Ministro responsável pela área das Finanças). A
terceira alteração (2015), para além de aspetos essencialmente formais, introduziu dois ajustamentos no Reg-Cnsf, em matéria de competências do
CNSF, reforçando a sua intervençao em sede de pronúnica sobre a produção legiferante no domínio da regulação financeira e da coordenação de
supervisores financeiros (consagrando formalmente o que era já uma praxis de atuação do Conselho nos últimos anos, mas sem dar ainda os passos
necessários no sentido de uma maior tipificação de áreas obrigatórias de atuação ou intervenção do Conselho), e previu que a figura do relatório anual
de atividades do CNSF, introduzida em 2008 e então determinando apenas o seu envio ao membro do governo responsável pelas Finanças, passasse
a ser de envio obrigatório também à Assembleia da República).
2. Cfr., a esse propósito, artigo 9.º (“apoio técnico”) do Reg-Cnsf, já referenciado em 2.1. da Parte II deste Estudo.
3. "Elementos permanentes com estatuto de observadores" e sem direito de voto do CNSF previstos no n.º 2 do artigo 4.º do Reg-Cnsf, e compreenden-
do, como já referido, um representante do membro do governo responsável pelas Finanças e o membro da administração do Banco de Portugal com o
pelouro da supervisão macroprudencial, tendo intervenção restrita às matérias do n.º 3 do artigo 2.º referentes a funções consultivas do CNSF para com
a autoridade macroprudencial nacional (Banco de Portugal).
4. Cfr., sobre esses aspetos, artigo 4.º (“composição”) e artigo 8.º (“sessões”) do Reg-Cnsf, já referenciado em 2.1. da Parte II deste Estudo.
5. Encontram-se em causa "riscos de conduta" como, v.g., de mis-selling ou self-placement, estando aparentemente em fase de conclusão um relatório
do grupo de trabalho que foi constituído no âmbito do CNSF sobre esta matéria em finais de 2014 (de acordo com os relatórios anuais de atividade
divulgados publicamente e com os comunicados também publicamente divulgados sobre as súmulas de deliberações do CNSF).
6. Reportamo-nos aqui, exclusivamente, a elementos constantes de relatórios anuais de atividade do CNSF divulgados publicamente e de comunicados
também objeto de divulgação pública extraídos de súmulas de deliberações do CNSF. Os acima referidos “regras e procedimentos operacionais” come-
tem ao também já referido Comité de Coordenação a preparação de súmulas de deliberações e de comunicados públicos a extrair das mesmas, prevendo
a realização de consultas públicas e a publicação dos resultados de tais consultas (salvaguardando-se naturalmente os aspetos de sigilo de supervisão a
proteger nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do Reg-Cnsf).
7. Reportamo-nos, designadamente, a memorando de acordo relativo a cooperação entre o BP e o ISP (atual ASF), de 27 de dezembro de 2006, a proto-
colo de cooperação entre o BP e a CMVM, de 30 de janeiro de 2008, e a memorando de acordo entre o ISP (atual ASF) e a CMVM, de 28 de abril de 2008
(disponibilizados nos Sitios na Internet de vários dos supervisores envolvidos).
8. Tenha-se presente, designadamente, sobre esse comité conjunto de autoridades europeias de supervisão financeira (EBA, ESMA e EIOPA), ao qual
retornaremos, e sobre as "matérias tipificadas como áreas específicas de coordenação" estabelecida por intermédio desse comité conjunto, o artigo 54.º
do Regulamento relativo à criação da EBA [Regulamento (EU) n.º 1093/2010, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, JOCE
n.º L 331/12, de 15.12.2010], em especial o seu n.º 2 com a tipificação de matérias em causa.
9. Sobre esse tipo de mecanismos que possam, por antecipação, contrabalançar a natural dinâmica institucional (negativa) para o recrudescimento de
tensões entre supervisores em momentos de crise mais aguda do setor financeiro, cfr., inter alia, Dalvinder Singh, John Raymond Labrosse, "Developing
a Framework for Effective Financial Crisis Management", in OECD JOURNAL: FINANCIAL MARKET TRENDS – VOLUME 2011 ISSUE2 © OECD 2011; Mayes, D. G.
Mayes, "Banking Crisis Resolution Policy – Lessons from Recent Experience – Which Elements are Needed for Robust and Efficient Crisis Resolution?"
CESifo Working Paper Series No. 2823, October 2009. Cfr., também, aspetos já destacadaos nesse sentido no Relatório da Câmara dos Lordes do Reino Unido,
"Banking Supervision and Regulation" – HOUSE OF LORDS – Select Committee on Economic Affairs – 2nd Report of Session 2008-09 – "Banking Supervision and
Regulation", Vol. I, cit.; Cfr., também, do mesmo Relatório, Vol. II (Evidence), com vários depoimentos a enfatizar a decisiva importância de mecanismos
específicos e eficazes especialmente concebidos para permitir a gestão de situações de crise os quais em muito deverão extravasar os processos muito
formais e genéricos de cooperação que tendem a não funcionar precisamente nesses condicionalismos de crise. Cfr. A esse propósito, em esp. o depoi-
mento de Mervyn King, pp. 168 ss: “We all engaged in crisis management exercises, war games if you like, where we tried to simulate the effect of various serious
problems in the financial sector (…) All I would say is that the one thing we are not short of is process. We are short on policy instruments but not the number of meetings.
We will communicate and it is right that the views of the Treasury and the Bank and the FSA when they are talking to each other should be in private. If we are to express
an honest view and opinion, then we must be able to do that in private”. (ênfase acrescentada)
124 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

10. A propósito dessas considerações lapidares, cfr. R Abrams, M. Taylor, "Issues in the Unification of Financial Sector Supervision", cit., esp. p. 27. Como
aí se refere, “the main conclusion of this review of the issues raised by the unification of financial sector supervision is that no one model of regulatory structure will
be appropriate for all countries (…). The advantages appear to vary sharply between countries. Moreover, they must also be weighed against the disadvantages, the
strength of which will vary considerably from case to case (…). Hence, in each case, it is essential to first perform a full assessment of the advantages and disadvantages
of applying a particular model developed in one (…) country to the conditions of another. The assessment of advantages and disadvantages should take into account
two overarching factors. The first is that any change process involves risks, (…) but perhaps the most important single factor is that the change process may result in a
serious reduction in existing regulatory capacity unless it is well-managed”. (ênfase acrescentada)
11. Tenha-se presente, v.g., as ressalvas de Charles Goodhart sobre as "necessidades específicas – diferenciadas – de reforma" a ponderar no contexto
de cada sistema financeiro nacional e do seu modelo de supervisão, como "ponto de chegada de longas e complexas evoluções" particulares verificadas
em cada jurisdição, A. cit.,“The Macro-Prudential Authority, Powers, Scope and Accountability”, cit. No mesmo sentido, cfr. R. Abrams, M. Taylor, "Issues
in the Unification of Financial Sector Supervision", cit.
12. Reportamo-nos aqui a "conglomerados mistos" originando problemas de supervisão qualitativamente distintos dos associados a conglomerados
financeiros cobertos pela "Diretiva Europeia referente à supervisão complementar de instituições de crédito, empresas de seguros e empresas de in-
vestimento de um conglomerado financeiro" – Diretiva 2002/87/EC do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, alterada pelas
Diretivas 2005/1/EC, 2008/25/EC e 2010/78/EU, respetivamente de 9 de março de 2005, 11 de março de 2008 e 24 de novembro de 2010). Este tipo de
conglomerados mistos no centro das recentes crises financeiras em Portugal, para além de justificarem preocupações no sentido de desejáveis reduções
dos limites de grandes riscos a "partes relacionadas" (enquadrados por normativos da UE), dão azo também a preocupações com a comercialização por
parte de instituições de crédito de produtos financeiros diversos das empresas não financeiras do grupo a que pertencem, gerando potenciais riscos
reputacionais no caso de dificuldades financeiras nestas últimas empresas. Ora, essas questões inerentes a tal comercialização de produtos financeiros
podem com frequência ser por demasiado tempo apreendidas como um "problema de supervisão comportamental" com riscos de "subalternatização da
vertente interligada de supervisão prudencial" atendendo aos problemas reputacionais acima referidos e a problemas conexos aos mesmos.
13. Para este cotejo e paralelo tomamos aqui em consideração recentes sugestões formuladas pelo Vice-Governador do Banco de Espanha, Fernando
Restoy, de 18 de janeiro de 2016, no sentido de uma reforma que tomasse como referência o modelo Twin Peaks ainda que não sob uma forma pura do
mesmo (cfr. La organización de la supervisión financeira Participación en el acto de presentación de la “Guía del Sistema Financiero Español” / Analistas Financieros
Internacionales (AFI) – Funcas – disponível em http://www.bde.es/f/webbde/GAP/Secciones/SalaPrensa/IntervencionesPublicas/Subgobernador/
Arc/Fic/restoy180116.pdf.
Assim, segundo o Vice-Governador Fernando Restoy, “De este modo, creo que tendría sentido volver a considerar un proyecto de reforma del esquema supervisor
que tome como referencia, como estaba previsto en 2008, el modelo Twin Peaks (…). En todo caso, el nuevo modelo supervisor debería ajustarse para acomodar,
como se há hecho en otros países, el establecimiento de un comité macroprudencial – con participación de autoridades gubernamentales y de los supervisores – coor-
dinado desde el Banco de España. Asimismo, con objeto de fortalecer la función de protección delinversor, debería también explorarse la posibilidad de integrar en el
nuevo esquema un sistema reforzado de resolución de conflictos entre las distintas instituciones financieras y sus clientes – los actuales sistemas de reclamaciones- que
previera la emisión de dictámenes vinculantes para las entidades afectadas”. (ênfase acrescentada)
14. Objetivos nucleares de supervisão que tivemos ensejo de passar criticamente em revista desde logo na Introdução (Parte I), ponto 1.5., para o qual
se remete.
15. Estaria em causa uma estrutura ligeira que não deveria ultrapassar duas a três dezenas de quadros técnicos altamente qualificados, seleccionados em
função dos seus conhecimentos e expertise transversal sobre o setor financeiro, compreendendo os seus três principais sub-setores, devendo contemplar-
-se mecanismos institucionais ad hoc para assegurar esse "objetivo estratégico de contenção do quadro de pessoal próprio" (o que poderia passar por
justificações específicas para dotações orçamentais com vista a novas contratações para além de certos limiares quantitativas, a serem apresentadas às
três autoridades de supervisão congregadas no CNSF e que assegurariam tais dotações orçamentais nos termos que se sugerem de seguida).
16. Lei 3/2004, 15 de janeiro, considerada aqui naturalmente na sua versão mais recente (décima quinta versão), resultante das últimas alterações
introduzidas através do Decreto-Lei n.º 96/2015, de 29 de maio.
17. Regulamento (UE) n.º 1163/2014 do Banco Central Europeu, de 22 de outubro de 2014, JOCE n.º L 311/23, de 31.10.2014, relativo a taxas de super-
visão a cobrar a instituições de crédito.
18. Reportando-nos aqui à categoria formal de "conglomerado financeiro" resultante no direito da UE da Diretiva 2002/87/CE do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 16 de dezembro de 2002 (JOCE n.º L 35/1, 11.2.2003), relativa à supervisão complementar de instituições de crédito, empresas de
seguros e empresas de investimento de um conglomerado financeiro, maxime do artigo 3.º desta Diretiva. Sobre a matéria no quadro do ordenamento
da UE, cfr. ainda as Orientações Comuns do Comité Conjunto das Autoridades Europeias de Supervisão, de 22 de dezembro de 2014 – "Orientações
destinadas a assegurar a convergência das práticas de supervisão relativamente à coerência dos acordos de coordenação para os conglomerados finan-
ceiros" (JC/GL/2014/01).
19. Logo reportamo-nos aqui a critérios diversos dos contemplados para a qualificação formal stricto sensu como conglomerado, nos termos e para
efeitos da Diretiva 2002/87/CE, a qual implica a verificação de determinados limiares, designadamente quanto à representatividade das actividades
conduzidas pelo grupo nos diferentes sectores financeiros, especificados nessa Diretiva e que não cabe aqui analisar ex professo.
20. Cfr., a este propósito, a List of Identified Financial Conglomerates As per 31 December 2014 figures, divulgada pela EBA. A lista especifica que, quanto a
algumas entidades potencialmente passiveis de inclusão no perímetro dos conglomerados, terá sido decidido não considerar as mesmas como "conglo-
merados financeiros", ao abrigo do disposto no artigo 3.º, n.º 3, da Dir. 2002/87/CE, cit (designadamente, o BPI, o Novo Banco, o BBVA ou o Santander).
Na verdade, este traço do sistema financeiro português de tendencial ausência de conglomerados em sentido próprio é um elemento de contexto que
claramente milita no sentido de não se justificar uma reestruturação mais radical do modelo nacional de supervisão com todos os custos de transição e
organizativos que tal comporta (e já foram analisados supra).
21. Diretiva dos Mercados de Instrumentos Financeiros – Diretiva 2014/65/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, JOCE
n.º L 173/349, de 12-06-2014, que veio substituir a originária Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.
22. Cfr. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 30 de abril de 2009 – (packaged retail investment products) – COM (2009)
204 final.
Possibilidades de reforma gradual do modelo nacional de supervisão financeira através de uma evolução do CNSF 125

23. Regulamento UE n.º 1286/2014, de 26 de novembro, do Parlamento Europeu e do Conselho, que regula os documentos de informação fundamental
sobre os PRIIPs – JOCE n.º L 352/1, de 09-12-2014.
24. Nova área obrigatória de intervenção do CNSF a tipificar legalmente numa perspetiva de iure condendo que, de resto, tenderia, em termos institucio-
nais e numa base permanente, a dar continuidade a análises e possíveis propostas emergentes do grupo de trabalho foi constituído no âmbito do CNSF
em finais de 2014 sobre riscos de conduta (maxime mis-selling ou self-placement), que referimos supra, 1.2.3.
25. Sobre as práticas mis-selling cfr., por todos, J. Armour, C. Mayer and A. Polo, (2011), "Regulatory Sanctions and Reputational Damage in Financial
Markets", Oxford Legal Studies Research Paper No. 62/2010; ECGI – Finance Working Paper No. 300/2010; A. Morrison, A., W. Wilhelm, and R. Younger, (2012),
"Reputation in Financial Markets’, Chapter 8, Investing in Change: the Reform of Europe’s Financial Markets", AFME; sobre as práticas de self-placement cfr.
a tomada de posição conjunta da EBA, ESMA e EIOPA, de julho de 2014.
26. Cfr. "Posição Conjunta e Orientações" em matéria de “manufacturers’ product oversight and governance processes” do Comité Conjunto de Autoridades
Europeias de Supervisão Financeira, cit., esp. Ponto 7., I a IV.
27. Cfr. Diretiva 2014/56/UE e Regulamento n.º 537/2014, de 16 de abril de 2014.
28. Cfr. esses projetos de Orientações e a referida consulta pública, disponíveis em https://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/anti-money-
-laundering-and-e-money/guidelines-on-risk-factors-and-simplified-and-enhanced-customer-due-diligence/-/regulatory-activity/consultation-paper
29. Sobre esse tipo de eventuais limitações à circulação de informação prudencial, cfr. Mark Flood, Jonathan Katz, Stephen Ong, Adam Smith "Cryptogra-
phy and the Economics of Supervisory Information: Balancing Transparency and Confidentiality", já cit.
30. Não cabe manifestamente nos objetivos do presente Estudo uma análise específica das funções de resolução, tais como estas se vêm desenvolvendo
no plano internacional, no plano europeu e no plano nacional (desde 2012, quando as primeiras normas versando esta matéria foram introduzidas
no RGICSF). Cfr., a esse propósito, por todos, John Armour, "Making Bank Resolution Credible", cit., February 2014.; Karl-Philipp Wojcik, “Bail-In in the
Banking Union”, in Common Market Law Review, 53, 2016, pp 91 ss. Na sua essência, este “new type of regulatory measure” – como o carateriza Karl-Philipp
Wojcik ao traçar a génese do regime de resolução e ao caraterizar os principais desenvolvimentos normativos que a consubstanciaram na UE e nos seus
Estados-Membros – corresponde a um “far-reaching instrument” envolvendo “(…) a new power of public authorities to decide to impose losses of failing banks
on shareholders and creditors through write down or conversion, carried out in an administrative procedure different from normal insolvency proceedings” (A. cit.,
op cit., p. 95).
31. Cfr. Diretiva 2014/59/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, estabelecendo um enquadramento para a recuperação e
resolução de instituições de crédito e empresas de investimento – JOCE n.º L173/190, de 12.06.2014, a qual deve ser considerada em articulação com o
Regulamento (EU) n.º 806/2014, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, estabelecendo regras uniformes e um procedimento
uniforme de resolução de instituições de crédito e empresas de investimento no quadro de um mecanismo único de resolução e de um fundo de reso-
lução – JOCE n.º L 225/1, de 30-07-2014.
32. No imediato, essa opção de criação de "autoridade de resolução nacional" como "entidade externa à autoridade de supervisão financeira e ao banco
central" foi também aparentemente assumida na Alemanha, mas com contornos sui generis (distintos do caso Espanhol). Na verdade, embora a lei alemã
de transposição de diretiva europeia de resolução (Gesetz zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten) tenha determinado a atribuição, em 2015, de
funções de "autoridade nacional de resolução bancária" à Agência Federal de Estabilização de Mercados Financeiros (Bundesanstalt für Finanzmarktsta-
bilisierung), estabeleceu, em paralelo, uma reorganização desta entidade com vista à sua integração na autoridade de supervisão prudencial (BaFin),
conquanto como unidade operacionalmente independente dentro do BaFin – integração que deverá ser concluida até 2018. Cfr. sobre essa solução
particular o Parecer do BCE, "Opinion of the European Central Bank of 12 september 2014 on the implementation of the European Bank Recovery and Re-
solution Directive" (CON/2014/67), relative ao projeto de lei alemã de transposição da Diretiva europeia de resolução bancária, no qual o BCE ressalvou
a necessidade de ser complementarmente consultado sobre a evolução já contemplada naquela lei no sentido de integrar a curto prazo o Bundesanstalt
für Finanzmarktstabilisierung no BaFin, por forma a verificar a efetiva observância dos requisitos estabelecidos na Diretiva quanto aos figurinos institucionais
admissíveis para o exercício de funções de resolução em concatenaçáo com as de supervisão. Como aí se refere a este propósito (cfr. ponto 3.1. deste Pa-
recer, cit., do BCE), “The explanatory memorandum to the draft law states that the FMSA as resolution authority will be incorporated into BaFin as supervisory authority
as an ‘agency-within-an-agency’ at a later stage. The draft law does not cover the detailed arrangements relating to this process, which will be decided on separately.
The BRRD ‘exceptionally’ allows one authority to carry out both resolution and supervisory functions on the condition that adequate structural arrangements are put in
place in order to ensure operational independence and to avoid conflicts of interest between that authority’s resolution function and its other functions. For example,
the BRRD envisages structural separation being achieved by keeping the reporting lines for staff involved in carrying out resolution tasks separate from those used by
staff involved in supervision activities8. Since it is important to ensure the operational independence of the resolution function and to avoid conflicts of interests between
the resolution function and other functions, the ECB would appreciate being consulted on any future draft legal act that sets out detailed arrangements regarding the
relationship between the FMSA and BaFin following the FMSA’s integration into the latter authority.” (ênfase acrescentada)
33. Cfr., a este propósito, Opinion of the European Central Bank of 10 june 2015 on the recovery and resolution of credit institutions amd investment firms
(CON/2015/19), relativa ao projeto de legislação espanhola sobre recuperação e resoluções de instituições de crédito e empresas de investimento.
34. Sobre a afirmação dessas “sinergias”, cfr. "Comunicação sobre estratégia de resolução" (de 2014), cit., pontos 20 ss.
35. Recorde-se que essa Diretiva 2014/59/UE, relativa a recuperação e resolução de instituições de crédito e empresas de investimento, cit., nos termos
do n.º 3 do seu artigo 3.º, integra uma permissão desse tipo: “Excecionalmente, os Estados-Membros podem prever que a autoridade de resolução
possa ser a autoridade competente em matéria de supervisão” (ênfase acrescentada) (salvaguardando em paralelo, como já se observou, a necessidade
de “medidas estruturais adequadas” para garantir a “independência operacional” das funções atribuídas às autoridades de resolução face às funções
de supervisão).
36. Esses riscos diversos de conflitos de interesses entre funções de supervisão e o núcleo das funções de supervisão prudencial são também equaciona-
dos e destacados nas mais importantes análises doutrinais neste domínio. Cfr., por todos, a esse título, Karl-Philipp Wojcik, “Bail-In in the Banking Union”,
cit., esp. pp. 97 ss. Como este A. refere, a propósito do que caracteriza justamente como “far-reaching powers” das autoridades de resolução, “(...) this may
cause tensions between the supervisor and the resolution authority since the resolution authorities’s powers overlap to some extent with those of supervisors. Likewise,
it wil be interesting to observe to what extent resolution authorities will make use of these powers which possess the protential to tackle the ‘too complex fo fail’ problem
in the current absence of a legislative measure on bank structural reform in the follow-up of the ‘Liikanen Report’”8A. cit., op. cit., p. 97).
126 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

37. Separação no quadro da arquitetura europeia entre o MUS e o CUR criticada v.g. por especialistas como Charles Goodhart (nos termos que já refe-
renciámos supra, 1.2.1., da Parte II, para a qual se remete.
38. Reportamo-nos aqui a um pormenorizado memorando de entendimento, com um grau de especificação das matérias e compromissos muito superior
ao que é usual neste tipo de instrimentos, evidenciando bem o caráter decisivo da "intensa e eficaz ligação operacional entre as funções de supervisão e
de resolução". Cfr. "Memorandum of Understanding between the Single Resolution Board and the European Central Bank in Respect of Cooperation and
Information Exchange" – signed, Brussels and Frankfurt, 22 December 2015.
39. Pensamos aqui, designadamente, no Comité Conjunto de Autoridades Europeias de Supervisão Financeira em termos supranacionais e, entre outros
casos, na experiência francesa, ao nível de Estados-Membros.
40. De resto, num plano distinto e estendendo estas considerações de governance à própria estrutura de governo das autoridades de supervisão congre-
gadas no CNSF – "maxime quando estas, como sucede em especial com o Banco de Portugal, conjugam várias funções em sede de supervisão financeira,
quer conexas com a supervisão financeira, quer noutros planos (designadamente, política monetária)" – justifica-se contemplar quanto às mesmas
"modelos reformados de governance interna" envolvendo comités específicos, diferenciados, no quadro dos respetivos conselhos de administração,
e integrando membros externos ou não executivos, seja com perfil de especialistas (numa perspetiva científica) em determinadas áreas, seja como
entidades com uma sensibilidade de mercado em função de experiências empresariais e de gestão no sistema financeiro (cfr. quanto a uma abordagem
de governance interno desse tipo o “Bank of England and Financial Services Bill” em curso de aprovação em 2016 no Reino Unido que deverá alterar a
governance do Banco de Inglaterra no sentido supra aflorado).
IV
Análise prospetiva
da possível reforma
face a condicionantes
do contexto europeu
1. Evoluções da arquitetura europeia
de regulação e supervisão financeira
e condicionantes de reformas nacionais
nos Estados-Membros

2. Possíveis dinâmicas de reforma


para além da união bancária e seus
potenciais corolários

3. Dinâmicas de reforma europeia


e adaptabilidade do modelo nacional
de supervisão
Análise prospetiva da possível reforma face a condicionantes do contexto europeu 129

1. Evoluções da arquitetura europeia


de regulação e supervisão financeira
e condicionantes de reformas nacionais
nos Estados-Membros
1.1. Perspetiva geral correspondente a um sistema europeu de reso-
lução bancária em construção, com uma eta-
1.1.1. pa essencial franqueada em janeiro de 2016,
mediante o início de funcionamento na sua ple-
Como fomos observando ao longo do presen-
nitude do Conselho Único de Resolução (CUR /
te Estudo, tem-se assistido a uma mudança
SRB), e estando ainda por desenvolver um dese-
de paradigma em termos de enquadramento
jável terceiro pilar correspondente a um sistema
regulatório e de supervisão no espaço euro-
europeu de garantia de depósitos2].
peu, com alguma celeridade menos habitual
nos processos de transformação institucional A criação do MUS iniciou pois, em rutura com
na UE devida às circunstâncias excecionais da tendências anteriores, um movimento no sen-
crise bancária encadeada, numa espiral per- tido da centralização no plano supranacional
de funções de supervisão bancária prudencial,
versa, com uma crise de dívidas soberanas
embora esta não surja perfeitamente definida
europeias.
como tal no Regulamento (UE) n.º  1024/2013
Nesse contexto, os três princípios essenciais (Regulamento MUS), e conquanto numa pri-
que nortearam a construção do mercado único meira fase a mesma seja muito apoiada numa
de serviços financeiros e do enquadramento interação com autoridades nacionais de super-
que o veio sustentando, de descentralização, visão bancária (apresentando, em contrapar-
cooperação e segmentação, com os contornos tida, um potencial expansivo que pode limitar
e alcance que já comentámos supra (em esp. ainda mais, a prazo, esse contributo das auto-
ponto 2.3.2. de Parte II), aparentemente man- ridades nacionais).
tidos sob forma meramente atenuada após as
Por seu turno, o princípio da cooperação tam-
reformas europeias de 2010, acabaram por
bém subjacente à chamada Estrutura Lamfalussy
conhecer nos últimos cinco anos evoluções
e largamente mantido – como observámos na
novas distintas, que alteraram profundamen-
Parte II deste Estudo – no quadro das reformas
te o contexto e as condições para ponderar
de 2010 ditadas pelo Relatório Larosière, conhe-
reformas dos modelos nacionais de supervi-
ceu profundas alterações qualitativas em função
são financeira dos Estados-Membros.
de novas interações conjuntas entre a EBA, o
Paralelamente, não apenas a aplicabilidade des- MUS e as autoridades nacionais de supervisão
ses princípios conheceu em alguns casos infle- bancária (associadas, v.g., às alterações intro-
xões estruturais, como as dinâmicas expectáveis duzidas no regime da EBA aquando da criação
associadas a cada um dos mesmos se alteraram do MUS), gerando dinâmicas centralizadoras
de modo significativo. de maior coordenação europeia que podem
Em termos sintéticos, o princípio da descentra- refletir-se também nos outros subsetores do sis-
lização foi em larga medida afastado em rela- tema financeiro (não cobertos, por ora, por um
ção ao subsetor bancário do sistema financei- mecanismo supranacional de supervisão como
ro com o projeto da União Bancária Europeia o MUS).

e o estabelecimento do primeiro pilar em Já no que respeita ao princípio da segmentação


que este assenta mediante a criação do MUS da supervisão por áreas setoriais, era contem-
em 20141 [encontrando-se o segundo pilar plada no Relatório Larosière – como também
130 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

aflorámos na Parte II – uma possível dinâmi- características da portuguesa, ou balizas indi-


ca evolutiva tendente à sua mutação e a uma cativas que daí se retirem para o ritmo e con-
hipotética aproximação no plano europeu ao tornos desejáveis de uma tal reforma.
modelo Twin Peaks. Contudo, essa hipotética Tal implicará ponderar, de modo extrema-
dinâmica evolutiva antecipada no Relatório mente sucinto, quer corolários mais ou menos
Larosière foi claramente interrompida com a imediatos do funcionamento e consolidação
criação do MUS seguindo uma ótica setorial e do MUS, quer transformações em perspetiva,
prolongando, desse modo, a segmentação na mais ou menos diretamente influenciadas pela
arquitetura europeia de supervisão no hori- mudança de paradigma decorrente dessa cria-
zonte temporal mais próximo. ção do MUS, ao nível da estrutura e condições
Em síntese, ter-se-á verificado uma mudança de funcionamento das outras autoridades
de paradigma em dois tempos, com a criação europeias pós-Larosière (EBA, EIOPA e ESMA),
em 2010 das algo impropriamente denomina- para além das imediatas reformulações do
das autoridades europeias de supervisão finan- regime da EBA introduzidas em 2013 (em arti-
ceira (que, como já verificámos, correspondem culação com a criação do MUS).
essencialmente a autoridades de regulação
financeira), e com o desenvolvimento subse-
1.1.3.
quente da União Bancária e a criação do MUS
Não se trata, contudo, de proceder a qualquer
desde 2013-2014. Foram, assim, profunda-
análise geral da nova arquitetura europeia de
mente alterados entre esses dois momentos
regulação e supervisão financeira em constru-
charneira de evolução da arquitetura regula-
ção, o que exigiria um longo estudo autónomo
tória e de supervisão na UE as perspetivas e a
ex professo. O propósito das breves conside-
envolvente europeias. Deste modo, o quadro
rações analíticas nos pontos subsequentes é,
de expetativas razoáveis que teria cabimen-
tão só, o de identificar, muito sumariamente,
to ponderar quanto a tal envolvente nesse
um conjunto de grandes implicações dessa
espaço de tempo intermédio (2010-2014),
construção para as reformas nacionais de
para efeitos de planeamento de reformas de
modelos de supervisão, em especial no que
modelos nacionais de supervisão, foi também
respeita ao caso português tratado nas partes
drasticamente modificado. Tal sucedeu clara-
precedentes – nucleares – deste Estudo.
mente com a Consulta de 2009 em Portugal,
preconizando, então, uma transição imediata e
rápida para o modelo Twin Peaks numa articu- 1.2. Potenciais corolários da união
lação que então se afigurava coerente com as bancária e da criação do MUS
perspetivas nessa data verificadas a respeito
da evolução da arquitetura europeia de super- 1.2.1.
visão (nos moldes que aflorámos supra, 2.4., da
O desenvolvimento da União Bancária Europeia
Parte II).
tendo como primeiro pilar nuclear a criação
do MUS resultou da constatação de “falhas de
1.1.2. supervisão” inerentes a um sistema baseado
Neste contexto, importa à luz das evoluções na atuação de supervisores nacionais coorde-
ocorridas e do processo em fluxo na UE, bem nados pela Comissão, ainda que incorporando
como numa ótica prospetiva de transforma- desde 2010 uma componente nova de regu-
ções próximas da supervisão financeira em lação financeira europeia mais convergente
base transnacional da UE – tanto quanto esta ou uniformizada (single rulebook), através da
se mostre possível no quadro muito dinâmico intervenção das novas autoridades europeias
que ora se verifica – apreender potenciais con- (EBA, EIOPA e ESMA), que passaram a partici-
dicionantes que daí resultem para quaisquer par também nessa função de coordenação.3
processos de reforma do modelo nacional de Partindo dessa constatação, as limitações de or-
supervisão financeira numa jurisdição com as dem materialmente constitucional que pareciam
Análise prospetiva da possível reforma face a condicionantes do contexto europeu 131

obstar a novos desenvolvimentos tendentes a paralelo com a preparação do Regulamento


uma verdadeira supervisão supranacional euro- MUS procedeu-se a uma alteração do regime
peia (relacionadas com a jurisprudência Meroni já da EBA, aprovada através do Regulamento
referida), foram em parte ultrapassadas quanto (UE) n.º 1022/2013, 7a qual determina um ver-
ao segmento da supervisão bancária recor- dadeiro rebalanceamento de poderes entre a
rendo ao artigo 127.º, par. 6, do TFUE e à sua EBA, como entidade com responsabilidade de
dupla natureza, cobrindo quer a união econó- fixação de standards de regulação financeira, e
mica e monetária, quer o mercado único, como o MUS como supervisor financeiro numa par-
base normativa para a atribuição de funções de te significativa dos Estados-Membros (com
supervisão no domínio bancário ao BCE (base um reforço de poderes da EBA nesse primei-
normativa no TFUE que faltaria, designadamen- ro domínio).
te, para atribuição de poderes de supervisão à
Nesse reforço de poderes da EBA compreen-
EBA),4 desde que numa fórmula conciliável com
de-se, inter alia, a atribuição a esta autorida-
as funções cometidas a esta instituição no do-
de da i) função de desenvolvimento de um
mínio da política monetária (o que determinou,
European Supervisory Handbook para o conjun-
por seu turno, a arquitetura institucional algo sui
to da UE orientado para a definição de melho-
generis do MUS, como fórmula de compromisso,
res práticas e metodologias de supervisão8
sob a forma de um corpo interno ao BCE com
– gerando uma nova dinâmica conjunta de
competência exclusiva para preparar e executar
coordenação e interação EBA, MUS e auto-
intervenções em sede de supervisão bancária,
ridades nacionais – ou ii) a atribuição à EBA
propondo decisões nesse domínio que se con-
do papel de desenvolvimento de stress tests à
sideram adotadas desde que o Conselho do
escala europeia em cooperação com o Comité
BCE não se oponha às mesmas5).
Europeu de Risco Sistémico, podendo para tal
O outro elemento compromissório em que solicitar diretamente informação aos bancos
assenta esta nova estrutura supranacional de ou solicitar aos supervisores bancários – nacio-
supervisão bancária reside na construção de nais e do MUS – a realização de inspeções on
um sistema integrado de supervisão, conciliando site ou outro tipo de verificações,9 enquanto o
uma vertente de intervenção direta do MUS MUS efetuará stress tests numa base individua-
quanto às denominadas instituições de crédito lizada como parte das suas funções correntes
significativas com outra vertente de supervisão de supervisão dos bancos submetidos à sua
por autoridades nacionais de instituições de supervisão direta.
crédito não significativas que fica, não obstan-
Todos estes aspetos combinados geram uma
te, sujeita a algum escrutínio do MUS, por forma
nova dimensão complexa de coordenação de
a assegurar parâmetros globais consistentes de
múltiplos elementos de supervisão bancá-
supervisão (numa segunda esfera que, apesar
ria, que ultrapassam a mera esfera dos poderes
da supervisão direta exercida por autorida-
de supervisão direta do MUS quanto a institui-
des nacionais, assim acaba por ficar também
ções de crédito significativas. Ora, esta dimen-
compreendida no novo sistema integrado de
são acaba por condicionar mais fortemente, em
supervisão, envolvendo diversos poderes gerais
termos supranacionais, o exercício de funções
de coodenação da atuação dessas autoridades
de supervisão bancária pelas autoridades dos
atribuídos ao MUS6).
Estados-Membros e torna mais difícil operacio-
nalmente a constituição ex novo de autoridades
1.2.2. de supervisão que integrassem essas funções
Os elementos compromissórios desta constru- de supervisão bancária com outros segmentos
ção envolvem não só a relação com os super- de supervisão financeira não sujeitos ao mesmo
visores nacionais, mas estendem-se também tipo de coordenação e intervenção suprana-
à relação do MUS com a EBA (por seu tur- cional europeia (o que sempre obrigaria, tam-
no, com reflexos indiretos no interface des- bém, a separar orgânica e funcionalmente esses
ta com os supervisores nacionais). Assim, em diferentes segmentos de supervisão, mesmo
132 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

que estes fossem formalmente integrados na consequências financeiras com relevância pru-
mesma autoridade, com as dificuldades e incon- dencial de eventuais práticas disseminadas de
sistências daí resultantes). mis-selling, como temos vindo a observar).
Poderá esperar-se, assim, que se venham a
1.2.3. desenvolver dinâmicas de supervisão em que
Paralelamente, importa ainda ter presente que o MUS pretenda, a partir do núcleo dos seus
se a lógica atual da União Bancária consiste poderes tipificados de atuação (“para fins de
na atribuição de funções supranacionais de supervisão prudencial”) – e ao abrigo de deve-
supervisão bancária ao MUS limitadas à esfera res de cooperação previstos no artigo 6.º do
prudencial, o Regulamento MUS não contém Regulamento MUS – obter outras informa-
qualquer definição de supervisão prudencial ções e avaliações incorporando elementos
(globalmente considerada), integrando tão só de supervisão comportamental.10 Uma vez
uma enumeração ou tipificação de matérias mais, tal gera para o específico segmento de
em que são conferidos poderes de atuação supervisão bancária uma dimensão global
ao MUS “para fins de supervisão prudencial” de intervenção supranacional dificilmente
(maxime, nos termos do artigo 4.º, n.º 1 desse antecipável neste momento em toda a sua
Regulamento MUS). Tal apresenta um duplo extensão.
corolário: Por um lado, na falta de uma defini- Nessa conformidade, e como já atrás observá-
ção global de supervisão prudencial e atenden- mos, também neste plano, num cenário hipo-
do à técnica normativa utilizada de tipificação tético de constituição ex novo de autoridades
de específicos domínios de intervenção (“para nacionais de supervisão integrando essas fun-
fins prudenciais”) do MUS, subsistem outras ções de supervisão bancária com outros seg-
matérias com relevância prudencial aparente- mentos de supervisão financeira não sujeitos
mente fora da esfera de intervenção do MUS ao mesmo tipo de intervenção supranacio-
mas em relação às quais a fronteira será mui- nal europeia, acabaria por ser necessário
tas vezes difusa com as áreas em que tal inter- separar orgânica e funcionalmente esses
venção é certa (face à letra do Regulamento diferentes segmentos de supervisão, ainda
MUS). Por outro lado, essa delimitação da que estes fossem formalmente integrados
esfera de intervenção do MUS significa que na mesma autoridade, com as dificuldades e
ficam fora da mesma poderes de supervisão inconsistências daí resultantes (em função dos
comportamental, sem prejuízo de interligações diferentes níveis de intervenção supranacional
profundas entre as intervenções de supervisão a que esses segmentos setoriais se encontram
comportamental e prudencial (ao nível, v.g., das sujeitos).

2. Possíveis dinâmicas de reforma para além


da união bancária e seus potenciais corolários
2.1. Perspetiva geral estabilizada, apesar de os Tratados Europeus
(TUE e TFUE) não contemplarem expressa-
2.1.1. mente a transferência de funções de super-
visão para estruturas supranacionais, como
Paralelamente, importa considerar que a orga-
sucedia no caso da supervisão bancária com
nização supranacional (UE) de funções de
o BCE (nos moldes referidos supra).
regulação e supervisão financeira noutros pla-
nos setoriais (seguros, fundos de pensões e Na realidade, a possibilidade e conveniência
mercados de capitais) não se encontra ainda de estender o processo de transição para um
Análise prospetiva da possível reforma face a condicionantes do contexto europeu 133

plano supranacional (europeu) de supervi- 2.2. Corolários potenciais de dinâmicas


são financeira aos outros segmentos setoriais de reforma europeia noutros segmentos
dessa supervisão tem sido já equacionadas na setoriais de supervisão financeira
sequência da mudança de paradigma introdu-
zida neste domínio com o MUS. De modo sin-
2.2.1.
tomático, o próprio coordenador do Relatório
Neste contexto, tendo a mudança de paradig-
de peritos que esteve na base das reformas
ma introduzida com a criação do MUS em 2014
de 2010, Jacques de Larosière, admitiu recen-
desencadeado possíveis dinâmicas de reforma
temente a necessidade de, a breve prazo, se
da arquitetura europeia de supervisão suscetí-
fazer um caminho algo paralelo ao que foi tra-
veis de alargamento a outros segmentos seto-
çado para a área bancária desde 2014 também
riais dessa supervisão (além do bancário), até
nos seguros e fundos de pensões, com reforço
porque os obstáculos jurídicos a tal alargamen-
de poderes directos de supervisão das auto-
to das estruturas supranacionais de supervi-
ridades europeias, incluindo a EIOPA, sendo
são vêm conhecendo evoluções importantes,
essas considerações naturalmente passíveis
como a que acima assinalámos, torna-se ainda
de transposição para a ESMA e para o plano
mais evidente que essa arquitetura europeia
dos mercados de capitais (admitindo Jacques
não se encontra estabilizada.
de Larosière que em 2009 não havia condi-
Num tal quadro, em que se podem antecipar
ções politicas ou institucionais para o contem-
novos desenvolvimentos próximos neste domí-
plar desde logo no Relatório de peritos então
nio, afigura-se que a manutenção de autorida-
concluido).11
des setoriais de supervisão em Portugal, embo-
ra enquadradas ex novo por uma coordenação
2.1.2. muito reforçada por parte de um CNSF profun-
Curiosamente, justifica-se acrescentar que, para damente reestruturado nos moldes que se con-
além dessas condicionantes politicas e institu- templam de iure condendo na parte precedente
cionais em 2009-2010 (referidas por Jacques de deste Estudo, permite assegurar um sistema
Larosière), pesaram também para as opções nacional de supervisão financeira com carate-
sucessivamente adotadas os obstáculos jurí- rísticas fundamentais de adaptabilidade a futu-
dicos nesse caminho de integração europeia ros desenvolvimentos europeus neste domínio,
da supervisão financeira ao nível dos Tratados cujo sentido e contornos importa acompanhar
Europeus (relacionados com a jurisprudência em permanência.
Meroni já supra referenciada).

Contudo, mesmo nesse plano específico ocor- 2.2.2.


reram evoluções muito recentes, com atri- Em paralelo, e militando também no sentido
buição de novos poderes de intervenção à da existência de vantagens importantes nessa
ESMA em matéria de supervisão de agências adaptabilidade do sistema, sem precipitar por
de rating,12 e desenvolvimentos jurisprudenciais ora reformas mais amplas (e com custos de tran-
novos relativos aos poderes da ESMA – mas sição muito mais elevados), importa ponderar
passíveis de transposição para os poderes das também a possibilidade de verificação de novos
outras autoridades europeias – como os resul- desenvolvimentos em sede de acompanhamen-
tantes do acórdão “Reino Unido / Parlamento to supranacional (UE) da supervisão macropru-
e Conselho”, de 22 de janeiro de 2014 (já dencial. Na realidade, as relações do MUS com
referenciado supra, 2.3.3., de Parte II),13que o Comité Europeu de Risco Sistémico (CERS) são
permitem prefigurar alguma (possível) supe- praticamente omitidas no Regulamento MUS e
ração futura dos anteriores obstáculos jurídi- subsistem diversas questões por clarificar no
cos decorrentes da jurisprudência Meroni à que respeita à concretização de obrigações dos
atribuição de poderes diretos de supervisão a supervisores financeiros de cooperar estreita-
autoridades europeias. mente com aquele Comité e de lhe transmitir
134 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

informações relevantes. Tal poderá, designada- relevantes para os supervisores nacionais parti-
mente, justificar a celebração de diversos memo- cipantes no sistema integrado de supervisão do
randos de entendimento entre o MUS e o CERS MUS (a serem levadas em consideração no futu-
para enquadrar os fluxos de informação rele- ro quanto ao envolvimento desses supervisores
vantes e outras interações, com repercussões nacionais na supervisão macroprudencial).

3. Dinâmicas de reforma europeia


e adaptabilidade do modelo nacional
de supervisão
Ponderando todos os aspetos acima suma- funções de supervisão financeira mais alar-
riamente entrevistos, e tendo presente que gada e que ficaria, nesse plano de supervisão
as estruturas supranacionais de regulação bancária, subordinada ou condicionada – con-
financeira e de supervisão financeira (ao nível soante as instituições bancárias supervisiona-
da UE) se encontram claramente em fluxo, das – ao MUS, mantendo, em contrapartida,
noutras áreas setoriais da sua atuação um
i) com o processo de desenvolvimento da
nível de independência diverso. Ora, essa
União Bancária Europeia – envolvendo inter
potencial disfunção deve ser adequadamente
alia a criação do Mecanismo Único de Super-
sopesada na avaliação de possíveis reformas
visão Bancária (MUS) no quadro do BCE cuja
da arquitetura nacional de supervisão finan-
área de intervenção pode vir ainda a expan-
ceira, justificando, como já referimos, uma
dir-se no futuro;
opção de reforma menos drástica e centrada
ii) com o processo de lançamento da denomina- no reforço e institucionalização do CNSF, sem
da União Europeia de Mercado de Capitais;14 prejuízo de alguns ajustamentos de poderes
iii)
com outros potenciais desenvolvimentos próprios das autoridades de supervisão e de
expetáveis de reforço de estruturas supra- reorganizações de funções conexas com a
nacionais de supervisão noutros sub-seto- supervisão financeira, como sucede com as

res do sistema financeiro, num quadro de funções de resolução.

atenuação dos obstáculos jurídicos a atri- Nessa conformidade, num regime legal refor-
buição de poderes diretos de supervisão a mado de um novo CNSF reforçado deverá con-
autoridades europeias; templar-se a introdução de uma norma relativa
a “evolução legislativa” (v.g. semelhante à nor-
iv) e embora no presente estado de evolução
ma constante do artigo 96.º do Regime Jurídico
do direito da UE não exista um movimento
da Concorrência aprovado pela Lei n.º 19/2012
de convergência normativa das estruturais
de 8 de maio prevendo revisões periódicas do
nacionais de regulação e supervisão finan-
regime em função de evoluções nesse domínio
ceira dos Estados-Membros;
do direito da UE).
o conjunto dos desenvolvimentos suprana-
Tratar-se-ia, neste plano, de contemplar revi-
cionais verificados nesta sede e os desenvol-
sões periódicas desse regime por forma a
vimentos potenciais em perspetiva condicio-
enquadrar evoluções previsíveis do MUS no
nam já em larga medida as opções nacionais quadro do BCE (face ao potencial expansivo
neste domínio. das suas competências), bem como outras
Tal sucede, designadamente, como fomos obser- evoluções institucionais e de áreas e meca-
vando, no que respeita a quaisquer cenários nismos de atuação das três autoridades euro-
de integração de funções de supervisão ban- peias de regulação financeira setoriais (EBA,
cária em determinada autoridade nacional com EIOPA e ESMA).
Análise prospetiva da possível reforma face a condicionantes do contexto europeu 135

Notas
1. Em geral sobre as bases e as implicações da União Bancária Europeia, cfr., inter alia, Rosa Lastra, “Banking Union and Single Market: Conflict or
Companionship?”, in 36 Fordham Int. L.J. (2013), pp. 1189 ss.; Binder, "The European Banking Union: Rationale and Key Policy Issues", in Binder and Gortsos
(Eds.), "Banking Union: A Compendium" (Nomos, 2016), disponível em: ssrn.com/abstract=2597676; Niam Moloney, “European Banking Union: Assessing
its Risks and Resilience”, in Common Market Law Review 51(2014), pp. 1609 ss.
2. Sobre este terceiro pilar, Daniel Gros, Dirk Schoenmaker, Dirk, “European Deposit Insurance and Resolution in the Banking Union”, in Journal of Common
Market Studies, 2014, Vol. 52, No. 3, pp. 529 ss. Para a concretização desse terceiro pilar, a Comissão Europeia apresentou em 24 de novembro de 2015 uma
Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) 806/2014 com vista à criação de um Sistema Europeu
de Seguro de Depósitos – COM(2015) 586 final 2015/0270 (COD).
3. O tema supervisory failings foi explicitamente utilizado na Proposta da Comissão de 12 de setembro de 2012 que esteve na base do que viria a ser
o Regulamento MUS aprovado em 2013 (texto da Proposta originária disponível em: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/banking-union/).
4. Sobre estes condicionamentos materialmente constitucionais decorrentes da jurisprudência Meroni que não temos aqui espaço para desenvolver, cfr.,
inter alia, P. Craig, EU Administrative Law, OUP, 2010, esp pp. 160 ss.; Griller, A. Orator, “Everything under control? The 'way forward' for European agencies in
the footsteps of the Meroni doctrine”, in 1 European Law Review 2010 (34), 3-35; X.A. Yataganas, "Delegation of Regulatory Authority in the European Union",
The Jean Monnet Center for International and Regional Economic Law & Justice at NYU School of Law, disponível em http://centers.law.nyu.edu/jeanmonnet/
archive/papers/01/010301-04.html F. Brantner, S. Giegold e R. Repasi, R, "Legal issues of the Single European Supervisory Mechanism", disponível em:
www.sven-giegold.de/wp-content/uploads/2012/10/Legal-issues-of-the-Single-European-Banking-Supervision_Giegold-Brantner-Repasi.pdf.
5. Sobre esta arquitetura institucional algo sui generis do MUS, cfr., inter alia, T. H. Troeger, "The Single Supervisory Mechnism – Panacea or Quack Banking
Regulation ? Preliminary Assessment of the Evolving Regime for the Prudential Supervision of Banks with ECB Involvement", August 16, 2013, Goethe Univer-
sitaet, Frankfurt a.M, disponível em http://ssrn.com/abstract=2311353.
6. Pensamos aqui em múltiplos poderes ou instrumentos de coordenação atribuídos ao MUS, previstos, inter alia, nos artigos 6.º (7), 6.º (5) a), 6.º (3) in
fine, 9.º (2) (2) ou 6.º (5) (e) do Regulamento MUS. Sobre esses poderes do MUS e em geral sobre o sistema em que este assenta, cfr., inter alia, Babis,
Ferran, "The European Single Supervisory Mechanism", University of Cambridge Legal Studies Research Paper No. 10/2013 (March, 2014), disponível em: ssrn.
com/abstract=2224538.
7. Regulamento (UE) n.º 1022/2013, de 22 de outubro de 2013, JOCE n.º L 287/5, de 29-10-2013
8. Cfr. a esse respeito artigo 8.º, (1), (aa) do Regulamento (UE) n.º 1022/2013.
9. Cfr. a esse respeito artigos 22.º, (1a) e 32.º (3) e (6) do Regulamento (UE) n.º 1022/2013.
10. De resto, no Considerando 33 do Regulamento MUS contempla-se que “caso necessário, o BCE deverá celebrar memorandos de entendimento com
as autoridades competentes responsáveis pelos mercados de instrumentos financeiros (…)”, num afloramento, conquanto muito liminar, de possiveis
dinâmicas de supervisão que impliquem a obtenção e assimilação crescentes de elementos relacionados com a esfera de supervisão comportamental.
11. Reportamo-nos aqui a uma Comunicação de Jacques de Larosière como keynote speaker no Congresso anual da EIOPA em novembro de 2014, em
Frankfurt, então registadas pelo autor do presente Estudo.
12. Cfr., a esse respeito, os desenvolvimentos resultantes do Regulamento (CE) n.º 1060/2009, de 16 de setembro de 2009 relativo a agências de rating,
JOCE n.º L 302/1, 17.11.2009 e os desenvolvimentos normativos subsequentes.
13. Cfr. acórdão “Reino Unido / Parlamento e Conselho”, de 22 de janeiro de 2014, proferido no processo C-270/12.
14. Sobre este processo de desenvolvimento de uma União Europeia de Mercado de Capitais, cfr., por todos, Nicolas Véron, Guntram Wolff, "Capital
Markets Union: A Vision for the Long Term", Bruegel Policy Contribution, April 2015.
V
Conclusões
Conclusões 139

001 O presente Estudo analisa criti-


camente a arquitetura da super-
visão financeira em Portugal, num quadro de
005 Tendo presentes os princípios
essenciais afirmados no quadro
do Comité de Supervisão Bancária de Basileia
necessária interação com a arquitetura trans- (Comité de Basileia), da International Organi-
nacional de supervisão financeira em formação zation of Securities Commissions (IOSCO) e da
da União Europeia (UE), procedendo a uma International Association of Insurance Supervisors
análise comparada das diferentes opções con- (IAIS), e projetando os mesmos numa perspeti-
templadas neste domínio nos sistemas finan- va analítica mais lata que pondere em termos
ceiros mais avançados em termos internacio- comparados os contornos de vários ordena-
nais, tendo presente a discussão doutrinária mentos nacionais, poderão identificar-se no
que se vem desenvolvendo à escala mundial presente quatro objetivos essenciais, estrutu-
e nos principais fora internacionais sobre esta rantes da regulação e supervisão financeira,
matéria. compreendendo: i) Solidez e sustentabilidade
financeira das instituições (financial soundness);

002
ii) prevenção e atenuação de riscos sistémicos
Justifica-se no atual contexto do
sistema financeiro nacional, euro- no sector financeiro; iii) salvaguarda de parâ-
metros de lealdade e correção nas transações
peu e internacional que esta análise dos mode-
e de eficiência dos mercados; iv) proteção de
los de organização institucional de regulação
clientes de serviços e instituições financeiras.
e supervisão do sistema financeiro seja feita

006
numa perspetiva dinâmica e de iure condendo,
Pode considerar-se uma ligação
admitindo no quadro das significativas muta-
essencial entre os dois primeiros
ções em curso neste domínio, quer na UE, quer
objetivos [i) e ii)], de algum modo compreendi-
em termos internacionais, possíveis e desejá-
dos no primeiro princípio nuclear dos Princípios
veis evoluções da organização das funções de
de Supervisão-Basileia 2012, e configurando uma
supervisão financeira em Portugal.
vertente prudencial. Assim, a promoção ou sal-

003
vaguarda da solidez e sustentabilidade das insti-
Um dos objetivos a nortear essa
tuições financeiras, constituindo inegavelmente
análise comparada consistiu em
um bem jurídico a tutelar pela supervisão finan-
identificar, na medida possível, tendências evo-
ceira, encontra-se intrinsecamente ligado à sal-
lutivas relativamente a reformas de arquiteturas
vaguarda do sistema financeiro como um todo
institucionais da supervisão financeira ligadas
numa ótica transversal de controlo de risco sis-
ao movimento global de reforma da regulação e témico. A garantia de sustentabilidade financeira
supervisão do sistema financeiro. de cada instituição deve nortear a atuação dos
supervisores financeiros (num plano de atuação

004 Essa análise conduziu a um enfo-


que em dois modelos alternati-
vos (supervisor único e Twin Peaks) ao mode-
microprudencial), mas sem perder de vista os
riscos que se façam sentir sobre a estabilidade
do sistema financeiro como um todo (num pla-
lo mais tradicional, tripartido, de supervisão no, conexo, de atuação macroprudencial).
setorial a partir de casos de referência de apli-

007
cação dos mesmos, seja na UE, seja noutras Os outros dois objetivos [iii) e iv)]
jurisdições fora da UE, sendo a mesma análise tendem a apresentar-se estrei-
orientada para uma caracterização de poten- tamente ligados entre si e a configurar, nesse
ciais vantagens e, correlativamente, dos prin- seu enlace, uma dimensão qualitativa distinta
cipais riscos associados a tais modelos, sem da supervisão do setor financeiro, orientada
deixar de ter presente que a configuração dos para o escrutínio dos comportamentos comer-
mesmos modelos conhece variações signifi- ciais das instituições financeiras, o que leva à
cativas nas várias experiências conhecidas da sua qualificação corrente ou abreviada como
sua aplicação. supervisão comportamental.
140 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

008 Tendo presentes estes objetivos


nucleares da supervisão finan-
ceira, a experiência da recente crise financeira
para uma maior exigência e melhor desempe-
nho global da supervisão – que não pode ser
confundida, de todo com uma desconsideração
internacional parece evidenciar que o modelo do papel importante desses modelos neste
ou a arquitetura institucional da supervisão domínio – implica uma nota de prevenção impor-
não seriam em si mesmo decisivos para impe- tante contra a tentação de reformas demasiado
dir falhas regulatórias ou de supervisão graves amplas ou abruptas do modo de organização
na prossecução de tais objetivos e assim pre- institucional dos processos de supervisão e dos
venir crises do setor financeiro. poderes públicos envolvidos, com os custos de
instabilidade regulatória inerentes.

009 Nenhum modelo de supervisão


financeira assegura em absoluto
a estabilidade do sistema financeiro e impede 012 Daí decorre a importância de avaliar
cada modelo de supervisão finan-
a eclosão de crises localizadas de determina- ceira no contexto concreto de cada jurisdição,
das instituições financeiras. Em contrapartida, tomando-o como ponto de chegada de uma
o desenho dessa arquitetura não é irrelevante evolução complexa, sem prejuízo de aspetos ou
para o funcionamento e escrutínio eficaz do exigências que resultem da inserção desse(s)
sistema financeiro e tende a oferecer contri- modelo(s) em enquadramentos supranacionais
butos muito importantes neste domínio, i) seja (UE) e da ponderação de tendências regulató-
para o estabelecimento de um enquadramen- rias internacionais – É esse o pressuposto deste
to mais eficaz da supervisão financeira, preve- Estudo centrado na evolução do modelo portu-
nindo, na medida do possível, crises no setor guês de supervisão financeira e considerando
financeiro ou, no mínimo e em especial, ate- ainda, em paralelo, os seus antecedentes e as
nuando os efeitos dessas crises quando estas condicionantes da sua inserção no quadro da
venham a eclodir e contribuindo para limitar UE e, mais especificamente, da recente União
potenciais falhas de supervisão; ii) seja para a Bancária Europeia.
resolução e gestão de crises, quando se verifi-
ca a sua eclosão.
013 Uma observação crítica e sistema-
tizada dos dados disponíveis em

010 Considerando essa relevância apre-


ciável dos modelos ou arquitetu-
ras institucionais de supervisão, estes devem
termos internacionais permite identificar, para
além de reformas tendentes à adoção de mode-
los de supervisor único ou Twin Peaks, uma ter-
ser ponderados à luz de uma avaliação a cada ceira tendência evolutiva, correspondendo i) a
momento de objetivos prevalecentes de supervi- par da tendência para adoção de modelos de
são financeira, em tese geral e à luz da situação supervisor único e Twin Peaks, ii) e da tendência
concreta do setor financeiro em determinado para a perda relativa de peso internacional do
Estado ou em determinados espaços alargados modelo setorial nas suas configurações mais
de integração económica, como sucede com a tradicionais, iii) a uma tendência para o pro-
UE, bem como à luz de determinado contexto gressivo desenvolvimento de modelos híbridos,
histórico de evolução dos modelos de supervisão que melhor possam ajustar-se às particularida-
em cada jurisdição. des de cada sistema financeiro e com elemen-
tos de flexibilidade com vista a uma adaptação

011 Os modelos institucionais de super-


visão não têm um valor absoluto a se
como elemento decisivo de reforma qualitativa
continuada à dinâmica de mudança desses sis-
temas financeiros e da sua crescente interliga-
ção transnacional.
da supervisão do setor financeiro independen-
temente dos fatores acima considerados. Essa
relativização, dentro de certos limites, do contri-
buto dos modelos institucionais de supervisão
014 Nesse número crescente de juris-
dições a adotar variantes diver-
sas de arquiteturas híbridas de supervisão
Conclusões 141

financeira, vem avultando como dimensão ver- década de oitenta orientado para o estabeleci-
dadeiramente crucial de um processo de refor- mento também de uma autoridade especializa-
ma continuada das arquiteturas de supervisão da própria de supervisão).
e de sua adaptação tempestiva a uma dinâmi-
ca de mudança cada vez mais acelerada dos sis-
temas financeiros, o grau de coordenação entre
diferentes elementos ou pilares da arquitetura
018 Parece, em síntese, desenhar-se
aqui um padrão no sentido de os
pilares da arquitetura institucional de super-
de supervisão adotada, materializado em certos visão financeira nacional – fruto de uma evo-
mecanismos para assegurar essa coordenação, lução complexa e com contornos específicos
bem como a cooperação e os processos de – se encontrarem estreitamente associados a
troca de informação entre os elementos partici- mudanças de fundo do sistema financeiro em
pantes na arquitetura de supervisão. Portugal.

015 A necessidade dessa dimensão ful-


cral de coordenação não se esgota
assim, contrariamente ao que se poderia pen-
019 Esse padrão traduz também uma
estabilização de tal modelo de
supervisão em função das condições prevale-
sar prima facie, apenas nos modelos tradicio- centes a cada momento no processo de inte-
nais de supervisão setorial tripartida e tende a gração europeia. Tal ocorre, designadamen-
tornar-se numa verdadeira base estrutural de te, quanto aos aspetos desse processo que
organização das novas arquiteturas de super- envolvem o desenvolvimento na última déca-
visão financeira. da do século XX de um mercado único de ser-
viços financeiros assente em níveis mínimos

016 Os organismos especializados que


em Portugal configuram no seu
conjunto, desde há quase três décadas – com
de harmonização regulatória, em parâmetros
de supervisão por autoridades do Estado-
Membro de origem das instituições financei-
a criação da Comissão do Mercado de Valores ras, pressupondo tal harmonização, e numa
Mobiliários (CMVM) em 1991 –, um modelo de cooperação entre essas autoridades nacionais
supervisão financeira tripartido de tipo ins- de supervisão. Esse processo tendente a um
titucional ou setorial, envolvendo ainda uma efetivo mercado único de serviços financeiros
componente funcional enxertada nessa matriz conheceu precisamente uma aceleração signi-
essencial, encontram a sua origem ou são o ficativa aquando da adesão de Portugal à CEE
produto de momentos de rutura ou profunda e no período imediatamente posterior a essa
transformação do setor financeiro nacional. adesão.

017 Tais momentos de profunda trans-


formação encontram-se associa-
dos quer à rutura de constituição económica
020 Este modelo nacional de supervi-
são financeira conheceu o desen-
volvimento de novas componentes híbridas, em
de 1974-75 (com ruturas no sistema bancário especial com a criação de um mecanismo de
acompanhadas então do fim de uma supervisão cooperação ou articulação funcional entre as
governamental direta do setor), quer, sobretu- três autoridades especializadas de supervisão
do, ao novo enquadramento estrutural e condi- financeira – Conselho Nacional de Supervisores
cionantes, jurídicas e económicas, decorrentes Financeiros (CNSF) instituído em 2000, sem
da entrada de Portugal na CEE (que influencia- prejuízo de tal modelo de supervisão envolver
ram, seja por antecipação, o movimento para a também, para além da sua matriz institucional /
institucionalização de uma autoridade especiali- setorial, crescentes elementos funcionais asso-
zada de supervisão de seguros, seja a posteriori, ciados à supervisão pela CMVM de múltiplas
pouco depois se ter consumado a adesão à CEE, atividades e instrumentos financeiros desen-
o desenvolvimento em certos moldes do mer- volvidos no mercado de capitais, independente-
cado de valores mobiliários nacional, no final da mente das instituições intervenientes.
142 BANCO DE PORTUGAL • Modelos de supervisão financeira em Portugal e no contexto da União Europeia • 2016

021 Importará ponderar a cada momen-


to as transformações de fundo do
setor financeiro nacional que efetivamente se
do Banco de Portugal (BP) e do ISP (atua