Chiroleu, Suasnabar & Rovelli 2012 Politica Universitaria en Argentina, Revisando Viejos Legados en Busca de Nuevos Horizontes

Política universitaria
en la Argentina
Adriana Chiroleu, Claudio Suasnábar
y Laura Rovelli
Política universitaria
en la Argentina:
revisando viejos legados
en busca de nuevos horizontes
Chiroleu, Adriana
Política universitaria en la Argentina : revisando viejos legados en
busca de nuevos horizontes / Adriana Chiroleu ; Claudio Suasnábar ;
Laura Rovelli. - 1a ed. - Los Polvorines : Universidad Nacional de General
Sarmiento; Buenos Aires: IEC - CONADU, 2012.
136 p. ; 21x15 cm. - (Educación. Universidad; 4)
ISBN 978-987-630-141-1
1. Políticas Educativas. 2. Educación Superior. I. Suasnábar, Claudio

II. Rovelli, Laura
CDD 379
© Instituto de Estudios y Capacitación

Federación Nacional de Docentes Universitarios, 2012
© Universidad Nacional de General Sarmiento, 2012

J.M. Gutiérrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX)
Prov. de Buenos Aires, Argentina
Tel.: (54 11) 4469-7578
ediciones@ungs.edu.ar
www.ungs.edu.ar/ediciones
Colección: Educación
Serie: Universidad
Comité Editorial:
Directores: Pedro Sanllorenti, Eduardo Rinesi, Mónica Marquina y Yamile Socolovsky
Coordinación editorial: Heber Ostroviesky y Darío Stukalsky
Diseño gráfico de colección: Andrés Espinosa / Departamento de Publicaciones - UNGS

Ilustración de tapa: Daniel Paz
Hecho el depósito que marca la Ley 11.723

Prohibida su reproducción total o parcial
Derechos reservados
Índice
Presentación ............................................................................................... 9
Capítulo 1. La política universitaria como política pública........................ 13
Política y políticas públicas: un encuadre general para la política
universitaria ........................................................................................ 13
La política universitaria como política pública...................................... 18
Las singularidades de la política universitaria para el caso argentino...... 26
Capítulo 2. El marco normativo de las universidades y el debate sobre la
autonomía: una lectura desde la producción académica............................. 33
La normalización universitaria durante la transición democrática:
el retorno al patrón histórico y la autolimitación estatal........................ 36
La cuestión universitaria en la Convención Constituyente de 1994...... 40
La Ley de Educación Superior: marco normativo reglamentarista
y autonomía regulada........................................................................... 43
La discusión normativa posterior a 1995 y la reapertura del
debate sobre una nueva ley para el sector.............................................. 47
7
Capítulo 3. Dinámicas históricas y lógicas de expansión
universitaria en la Argentina ..................................................................... 49
Política y políticas públicas de expansión universitaria entre
los años cincuenta y setenta.................................................................. 51
Un nuevo ciclo de políticas y de expansión: la creación de
nuevas universidades en los años noventa............................................. 57
Capítulo 4. Dimensiones, actores y dilemas de gobierno del sistema
y de las universidades públicas en la Argentina ......................................... 69
Breve geopolítica regional del gobierno de la educación superior.......... 71
Dimensiones formales e informales del gobierno universitario
central en la Argentina......................................................................... 73
Reformas y cogobierno universitario.................................................... 75
Participación política, representación y regímenes electorales ............... 81
Dilemas de gobierno............................................................................ 83
Capítulo 5. Expansión de las oportunidades, inclusión y
democratización universitaria.................................................................... 87
Democratización e inclusión................................................................ 88
Expansión, democratización e inclusión en la Argentina:
¿reduciendo las desigualdades sociales? ................................................ 91
Capítulo 6. La larga marcha de una nueva/vieja idea: de la “calidad”
como problema a la “evaluación de la calidad” como forma de regulación.... 99
De las políticas de calidad al Estado evaluador: la experiencia
europea en las décadas del ochenta y del noventa................................ 101
Crisis, calidad y evaluación en las universidades latinoamericanas....... 106
Resistencia, cambio y adaptación en las universidades argentinas:
“debates y combates” sobre la evaluación de la calidad........................ 112
Capítulo 7. Horizontes para una nueva política universitaria................... 119
Bibliografía.............................................................................................. 123
8
Presentación
En las últimas décadas, el campo de estudios de las políticas educativas, y en

particular de las políticas de educación superior, viene experimentando tanto
una auspiciosa renovación en sus marcos de referencia teóricos como una am-
pliación de las temáticas y objetos de indagación. En este sentido, el análisis de
las políticas públicas constituye un enfoque que posibilita abrir la “caja negra”
de los procesos de toma de decisiones y reinsertar las políticas sectoriales en
el marco más amplio de las dinámicas societales y estatales. Por su parte, la
sociología de la educación superior de raíz anglosajona resulta un complemento
ineludible y necesario para comprender tanto la especificidad de la universidad
como la singularidad de las políticas universitarias. La convergencia de estos
enfoques y perspectivas teóricas no solo permite complejizar y profundizar el
conocimiento sobre la relación entre el Estado y la universidad, sino ampliar
la indagación hacia las formas de regulación del sistema en su conjunto y en
las modalidades en que las propias instituciones procesan las políticas públicas.
En este libro abordamos un conjunto de problemáticas localizadas en el
cruce entre los estudios de educación superior y el de las políticas universitarias.
Diversos analistas señalan que, en los últimos años, al tiempo que la política
pública cobró mayor protagonismo en la evolución y desarrollo de los sistemas
educativos, creció de manera correlativa la importancia de la investigación
9
Adriana Chiroleu, Claudio Suasnábar y Laura Rovelli
académica acerca de la universidad (Bastedo, 2007). Al respecto, cabe destacar

que en la Argentina, al igual que en otros países de América Latina, la peculiar
tradición del cogobierno universitario y sus diversas asociaciones con la demo-
cracia representativa dieron lugar de manera incipiente a estudios pioneros sobre
estas temáticas, los que ante la escasez de políticas públicas activas, se centraron
principalmente en los interjuegos entre política, gobierno y universidad.
No resulta extraño, entonces, que en las últimas décadas, y ante la prolife-
ración de distintas recomendaciones y políticas de reforma de los sistemas de
educación superior a nivel global, regional y local, se haya ampliado el campo
de estudios orientado a menudo por la urgente búsqueda de respuestas, expli-
caciones y, a veces, modelos alternativos que permitieran comprender mejor
nuestras singularidades y/o argumentar nuestras resistencias. Hoy, lejos de esas
urgencias y en un contexto mucho más favorable para nuestras universidades,
resulta oportuno reflexionar sobre un puñado de temas que caracterizan la evo-
lución de nuestras instituciones. En este caso, el objetivo es analizar críticamente
los rumbos recorridos, mostrar alternativas posibles y alertar, en algunos casos,
sobre consecuencias inesperadas.
Subyace a esta propuesta la idea de que el campo de estudios de la educa-
ción superior requiere nuevos conceptos, matrices y esquemas analíticos que
permitan comprender, interpretar y comparar las dinámicas y los ciclos de
políticas públicas en múltiples esferas de toma de decisiones y dimensiones
de gobierno. En esa dirección, estamos convencidos, aunque sin dogmatismo,
de que el amplio instrumental teórico aportado por ciertos enfoques propios
de los estudios sobre ciencia política o políticas públicas y la sociología de las
universidades podría echar luz sobre determinadas lógicas, dinámicas y procesos
de las políticas recientes en el plano universitario.
En tal sentido, en el primer capítulo del libro, presentamos ciertos nudos
problemáticos y debates conceptuales que orientan el desarrollo y la configu-
ración actual del estudio de las políticas públicas, en las que es posible identi-
ficar la singularidad de las políticas universitarias o, más genéricamente, de la
educación superior. Con este marco general, exploraremos las interrelaciones
entre ciertas problemáticas propias del campo universitario y las mutaciones
sociopolíticas, organizacionales y profesionales que incidieron fuertemente en
nuestras instituciones en las últimas décadas. Asimismo, indagaremos en torno
de algunas dinámicas universitarias que permitirán repensar nuevos horizontes
de política y, a la vez, profundizar ciertas líneas de investigación emergentes
que moldean la agenda y los debates contemporáneos.
10
Política universitaria en la Argentina
El texto que aquí presentamos pretende, pues, aportar un análisis de carácter

panorámico aunque no exhaustivo acerca de las políticas universitarias en la
Argentina. Así, en la segunda parte de la investigación, exploramos, sin resignar
la complejidad, pero con un estilo menos abigarrado que el de la comunicación
científica tradicional, ciertas temáticas que consideramos centrales. Al respecto,
el itinerario de políticas escogido combina un análisis de su desenvolvimiento
en un tiempo de mediana duración con su derrotero actual. Se abordan, en-
tonces, las políticas de expansión institucional de los últimos cuarenta años,
las diversas caras y matices del proceso de masificación y democratización, los
lineamientos y las discusiones en torno al gobierno universitario, los usos y las
reformulaciones de la noción de autonomía y los alcances de las políticas de
evaluación y acreditación de la calidad universitaria.
Sin lugar a dudas, quedan fuera de la selección otras cuestiones igualmente
relevantes y necesarias tanto para la consolidación de este campo de estudios
como para la intervención de los gestores universitarios. A modo de ejemplo, las
políticas sobre la llamada profesionalización académica, las de financiamiento y
las de internacionalización de la educación superior no son abordadas de manera
exhaustiva. Si bien, en alguna medida, estas atraviesan las discusiones planteadas,
reconocemos de todas formas la necesidad de profundizar y afinar los análisis
al respecto, cuestión que nos proponemos desarrollar en futuras indagaciones.
La última sección, por su parte, recupera las principales tendencias de-
sarrolladas a lo largo del libro, a la vez que identifica rasgos sobresalientes
y problemáticas peculiares de la producción de conocimiento sobre nuestro
objeto de estudio en la Argentina con el fin de plantear criterios orientadores
que permitan imaginar nuevos horizontes de política universitaria.
Finalmente, deseamos agradecer al IEC-CONADU por estimularnos, a
través de su invitación a escribir este libro, a reflexionar una vez más sobre
estos temas y someterlos a la discusión de nuestros compañeros y colegas. Un
agradecimiento particular para Yamile Socolovsky, cuyo aliento y apoyo cons-
tante solo son equiparables a su paciencia para aguardar la entrega de nuestros
capítulos. A los colegas del Observatorio Sindical de Políticas Universitarias y
de los distintos encuentros en los que presentamos y discutimos algunos de los
trabajos aquí incluidos, por sus valiosos comentarios y aportes.
11
Capítulo 1
La política universitaria
como política pública
Política y políticas públicas: un encuadre general

para la política universitaria
La siempre difícil relación entre política y políticas –tema clásico de discusión
en la ciencia política– adquiere connotaciones especiales en nuestro idioma a
partir de la utilización de la misma palabra para designar cuestiones tan distintas,
lo cual hace más difusos los matices y agrega un elemento más de confusión.
La política (politics, en inglés) se concreta a través de las políticas públi-
cas (public policies) implementadas por los gobiernos1 de modo tal que estas
constituyen instrumentos para su realización (Lahera Parada, 2004). En este
mismo sentido, Muller (2002) señala que “hacer política es hacer políticas”, lo
que implica formularlas e implementarlas para que, dentro del juego político,
la acción pública constituya uno de los elementos de ejecución que materialicen
el poder en favor del interés común.
1
Muller (2000) sostiene que el análisis de las políticas públicas permite ver al “Estado en acción”
haciendo o dejando de hacer cosas con el objetivo último de propender a mantener la cohesión
social. En este sentido, toda política pública procura resolver conflictos en torno a un ámbito o
actividad cuya situación es percibida como no satisfactoria. La presión de los actores intervinientes
sobre el Estado busca encontrar soluciones y alternativas para enfrentar la situación.
13
La relación entre ambos elementos del binomio no es, sin embargo,

lineal, y las políticas públicas tienen una autonomía relativa respecto de
la política (politics) en la medida en que se requiere una capacidad técnica
que permita llevar a la práctica las ideas pergeñadas por aquella. También
se encuentran condicionadas por las herencias recibidas por los gobiernos,
que hacen que sus márgenes de libertad para formular e implementar
políticas se vean a menudo reducidos (Aguilar Villanueva, 2004; Franco y
Lanzaro, 2006: 24).
En América Latina, en los últimos años –señalan Franco y Lanzaro– se
ha acentuado una cierta disociación entre política y políticas públicas que
se considera vinculada a la globalización, la cual recorta los márgenes de
autonomía de los políticos para fijar la orientación de las políticas públicas,
que quedan frecuentemente en manos de cuerpos técnicos. Por otra parte, las
condicionalidades establecidas a partir de la recepción de financiamientos de
parte de los organismos multilaterales de crédito conducen frecuentemente
a la generación de políticas en torno a temáticas que no siempre resultan
centrales desde la perspectiva de los ciudadanos y a un tratamiento de estas
similar al que se da en otros contextos (esto es, la adopción de un “recetario”
uniforme), independientemente del punto de partida y de las particularidades
de cada caso nacional.
Otra singularidad de la región (probablemente extensiva a todos los
países periféricos) es que los gobiernos no basan su plataforma electoral
en la generación de determinadas políticas públicas que ganan, por tanto,
legitimidad a través del sufragio, sino que las elaboran (a veces de manera
improvisada) a partir de su llegada al poder. Cabrero Mendoza reconoce,
además, que en nuestra región, a diferencia de lo que se da, por ejemplo,
en Estados Unidos, la elaboración de políticas es un juego casi cerrado y
reservado al gobierno de turno y sus colaboradores más próximos o asesores
externos designados por él.
Este rasgo tiende a acentuarse frente a la incertidumbre propia del tiempo
histórico que estamos viviendo, el cual profundiza la devaluación de los progra-
mas de gobierno; en este contexto, se tiende a priorizar las cualidades personales
de líderes que se presentan como preparados para enfrentar, de manera creativa,
escenarios cambiantes.
El objetivo central de las políticas, señala Aguilar Villanueva, debe ser resol-
ver problemas, esto es, producir situaciones reales diferentes (y en este sentido,
superadoras) a las calificadas como “problemáticas”. Sin embargo, Muller alerta
14
sobre la necesidad de reconocer la política pública como un “constructo social”2

y no como un hecho que tiene existencia material y objetiva. En este sentido,
no siempre el sentido de una política es el que anuncia el decisor porque al-
gunas políticas pueden tener un sentido explícito y otras un sentido latente.
También puede asumir el formato de una “no decisión”, que si no se extiende
en el tiempo, puede ser interpretada como una pausa en la que los gobernantes
buscan el momento más oportuno para sumir la problemática.
En este sentido, la no decisión –o la no política en términos de Heclo3– es
tratada a la par de las decisiones y existe simetría entre la decisión de no hacer
nada con relación a una problemática determinada y la de afrontarla. Si se
acepta la definición más tradicional de políticas como “elecciones deliberadas”,
es necesario reconocer que dirigen y justifican la acción gubernamental, motivo
por el cual su no desarrollo parece una contradicción (Majone, 1992: 347).
Además, la no decisión constituye en sí misma un mecanismo de elimina-
ción de temas y demandas puntuales de transformación antes de que estos se
presenten. En efecto, aunque el poder puede ser ejercido de diversas maneras
(formulando, implementando o vetando una política), a menudo se presenta
el caso de que el ámbito de las decisiones se circunscribe a temas relativamente
“inofensivos” sobre los cuales ya se ha construido consenso con los principales
grupos que conforman la alianza de gobierno (Ordorika Sacristán, 2001: 90).
No se da en estos casos acceso a la agenda de gobierno de temas considerados
más conflictivos o más “difíciles”, los cuales, de esa manera, son invisibiliza-
dos. No por esto, sin embargo, desaparecen (o se resuelven mágicamente) y se
mantienen latentes, en un horizonte de mediano alcance, en condiciones de
irrumpir nuevamente sin previo aviso.
Por su propia naturaleza tampoco se puede aspirar a que las políticas tengan
un carácter absolutamente racional que suponga, de manera conjunta, el mayor
beneficio al menor costo y constituyan la “mejor solución” para una determinada
cuestión. Son, en términos de Lahera Parada, un second best respecto de una
política óptima en lo sustantivo, la que puede no existir. No habría, en este
sentido, soluciones óptimas, sino un rango de soluciones posibles.
2
Muller (2002) insiste en que el objetivo de una política va mucho más allá de la resolución
de un problema determinado y supone la construcción de una nueva representación de los
problemas, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir.
3
Citado en Majone, 1992. Bachrach y Baratz (1962) hablan de la cara invisible del poder
haciendo referencia a la capacidad que individuos o grupos tienen para controlar y manipular
valores sociales y políticos impidiendo que temas “peligrosos” para sus intereses ingresen a la
deliberación pública.
15
Esto es así en la medida en que necesariamente son y deben ser producto

de la negociación4 entre agentes y grupos que interactúan en su gestación desde
ópticas diversas y hasta enfrentadas: la cantidad de personas que intervienen
en este proceso y la variedad de intereses que se deben considerar ponen en
jaque la posibilidad de alcanzar una decisión completamente racional. Por
otra parte, cualquier diseño de política es siempre una hipótesis de trabajo que
requiere ser testeada en la práctica y corregida tantas veces como sea necesario
para la obtención de resultados adecuados. Esto supone que las políticas están
permanentemente sujetas a revisiones que permitan controlar sus consecuencias
no previstas.
En este mismo sentido, las políticas no siempre suponen una transformación
integral y desde la corriente incrementalista se sostiene que estas no se construyen
de una vez y para siempre, sino que se hacen y se rehacen permanentemente.
Para Lindblom, la elaboración de políticas es un proceso de aproximaciones
sucesivas a algunos objetivos deseados, los cuales también van cambiando en
la medida en que se incorporan otras consideraciones y puntos de vista. De tal
manera, la producción de una secuencia rápida de pequeños cambios permite,
en conjunto, alcanzar una alteración (y una capilaridad) mayor que un giro
brusco de 180 grados. Por otra parte, el cambio en las políticas existentes a
menudo tampoco se puede realizar abruptamente pues existen intereses que
deben contemplarse; asimismo, los grupos de interés y los actores generan pre-
siones que implican una lenta negociación explícita o implícita hasta llegar a
delimitar las acciones sobre las que hay acuerdos básicos (Solarte Pazos, 2002).
En otro orden de cosas, las políticas guardan una estrecha y compleja
relación con su entorno. En primer lugar, no pueden ser consideradas solo un
producto del momento histórico vivido y del entorno cultural, sociopolítico
y/o económico pues a menudo se da el camino inverso en el sentido de que
las políticas públicas tienden también a modificar este entorno. Esto es, las
políticas públicas reciben la influencia del contexto en el que surgen y, a la vez,
lo modifican (Röth Deubel, 2003).
En segundo lugar, responden al clima de época, esto es, al paradigma do-
minante en cada momento que, por tal carácter, ofrece líneas de solución de
tipo general, que son luego traducidas en políticas concretas (Franco y Lanzaro,
2006: 27). Así, las políticas pergeñadas en los años noventa en un contexto
4
Esta negociación no significa, sin embargo, la consecución de un consenso total pues
habitualmente, durante su transcurso, existen posiciones que se constituyen en “ganadoras” y
otras en “perdedoras”. Pero, en todos los casos, el éxito de las políticas va ligado a la conformación
de consensos lo más amplios posible.
16
de auge de la corriente neoliberal son tributarias de su manera de abordar y

comprender la realidad social a partir de privilegiar la búsqueda de una libertad
irrestricta, sin asumir los posibles efectos perversos que esta pueda generar.
Esto es, las oportunidades, aunque aparentemente abiertas para todos, solo
pueden ser apropiadas por aquellos que poseen recursos (económicos, sociales
y simbólicos) suficientes, lo cual tiende a profundizar las inequidades sociales.5
Por último, las políticas públicas tienen, además, los límites que fija el
contexto en el que surgen; esto supone una fuerte contingencia tanto en tér-
minos geográficos (lo que puede responder a las necesidades de un país puede
no ser acertado para otro) como temporales (aun dentro de un mismo país,
en diversos momentos históricos, la misma política tiene resultados diversos)
y, además, por las características particulares de las políticas o sus formas de
implementación, las cuales pueden resultar centrales para su éxito o fracaso
(Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne, 2006).
El ingreso de un tema en la agenda de gobierno, con las limitaciones ex-
presadas anteriormente, revela tanto las prioridades del gobierno y la voluntad
política de ofrecer respuestas a un problema y, por consiguiente, de usar los
recursos disponibles, como la capacidad de los sectores involucrados para incidir
en su reconocimiento como tal. En este sentido, la formación de la agenda de
gobierno permite visualizar qué grupos u organizaciones disponen de la fuerza
necesaria para convertir ciertas cuestiones sociales en cuestiones públicas y,
sobre todo, en prioridades de gobierno (Elder y Cobb, 1993: 81). La elabora-
ción de políticas públicas se nutre, de esta manera, también de las demandas y
presiones que los diversos actores y grupos ejecutan para hacer oír su voz. Esto
supone reconocer que el gobierno es un actor fundamental pero no único en
la elaboración de políticas y, en este sentido, comparte su responsabilidad con
la ciudadanía que se expresa de variadas formas y a través de diversos voceros.
Las políticas, por su parte, pueden, según las circunstancias, ser elabora-
das por actores políticos o por técnicos. La diferencia entre ambos casos se
relaciona especialmente con el contenido que se da, por ejemplo, a nociones
como equidad o eficiencia, la duración temporal de la deliberación y la
consiguiente toma de decisiones que en el segundo caso suele ser más breve
5
En este mismo sentido, Castell (2010: 27) distingue entre individuos por exceso y por defecto;
los primeros provistos de tal cantidad de recursos y bienes que se encierran en sí mismos hasta
olvidar que viven en sociedad, y los segundos, desprovistos de los soportes necesarios para gozar
de un mínimo de independencia social.
17
(Franco y Lanzaro, 2006: 25).6 Esto, no obstante, no garantiza la viabilidad

de la política diseñada ni una implementación carente de conflictos que
terminen por opacar o tergiversar los objetivos perseguidos.
Por otra parte, Przeworski (2004) da cuenta de la tensión siempre presente
entre interés público e interés político partidario, que no es más que otra cara de
la pugna entre intereses universalistas y metas partidarias. Al respecto, aunque
resulte atractivo sostener la necesidad de una “administración racional al servicio
del interés público”, la lógica de funcionamiento de la democracia y la puja entre
los partidos políticos por mantenerse o alcanzar el poder, tuerce habitualmente
este principio. Se hace necesario, pues, establecer controles que, sin eliminar
lo que constituye un comportamiento habitual en la mayoría de los países del
mundo, los limite y establezca mecanismos que permitan reducir los abusos.7
La política universitaria como política pública

Las singularidades de la universidad
La universidad, organización compleja por antonomasia, presenta singularida-

des que se ligan en primer término a la materia prima con la que opera, esto
es, el conocimiento, en términos de Clark, objeto que no resulta fácilmente
encasillable en el contexto tradicional de las políticas públicas. Por otra parte,
la política sectorial navega habitualmente entre límites estrechos a los efectos
de no chocar con la autonomía de las instituciones que, en el caso argentino,
ha sido amplia, especialmente en tiempos de gobiernos democráticos. Este
rasgo hace que las políticas universitarias adquieran una especificidad que las
distingue dentro del contexto de las políticas públicas.
En efecto, la producción, reproducción y distribución del conocimiento
constituyen el sustrato fundamental sobre el que se asienta la universidad,
situación que, por otra parte, la distingue de las organizaciones tradicionales.
Se caracteriza –señala Clark (1991)– por su carácter especializado y por la
permanente profundización de este rasgo a partir de su crecimiento continuo,
y exponencial en el último siglo; por la autonomía creciente y el continuo dis-
6
Un interesante análisis sobre la siempre difícil relación entre políticos y técnicos se puede
encontrar en Behn, 1992.
7
Más allá de los controles institucionales, el autor llama la atención sobre el poder que en estos
asuntos tienen los electores en la medida en que sancionen, a través del sufragio, comportamientos
abusivos y arbitrarios.
18
tanciamiento de las especialidades entre sí; por su carácter de actividad abierta

que supone un reto permanente a lo desconocido o incierto y por su condición
de portador de herencias profundas. Sobre estas singularidades se edifica la
universidad, institución cuyo funcionamiento y transformación están ligados
a la particular articulación entre la profunda complejidad de su plano interno
y su interacción con el Estado y la sociedad en que surge.8
Definida por Cohen y March (1974) como anarquía organizada, la deno-
minación hace referencia a la ambigüedad e inconsistencia de los objetivos que
persigue,9 la indeterminación de la tecnología que emplea y la existencia de un
constante flujo de participantes en el proceso decisorio por no encontrarse bien
determinado quiénes son los que participan de él. Estos rasgos, que la diferencian
de las organizaciones tradicionales, son los que le otorgan la caracterización de
anarquía, la cual tiene, en este sentido, un carácter comparativo.
Por su parte, Weick (1976) la define como un sistema flojamente acoplado,
esto es, compuesto por un conjunto de elementos que, aunque interdependientes
entre sí, mantienen su identidad y su separación (incluso en el plano físico) en
un contexto de interacciones débiles y circunstanciales. Por ejemplo, las facul-
tades, departamentos y cátedras son unidades que mantienen su identidad y
especificidad y gozan de autonomía funcional dentro del sistema.
Estos y otros planteos teóricos10 tratan de dar cuenta de las singularidades
de la organización universitaria y, sobre todo, de la imposibilidad de abordarla
utilizando los parámetros de las organizaciones tradicionales. Suponen, además,
que la ambigüedad y el conflicto son constitutivos de la institución y en este
sentido deben ser asumidos como punto de partida. Estas especificidades abo-
nan también, en un primer sentido, los estrechos límites dentro de los cuales
se mueven las políticas públicas diseñadas desde el gobierno.
8
La perspectiva analítica de Clark privilegia los factores internos a la hora de explicar la dinámica
propia de las instituciones y los sistemas de educación superior; la diferenciación y expansión
de las primeras y las formas que asume el cambio. Desde otras perspectivas analíticas, se pone
énfasis en el peso que adquieren los factores externos a la universidad como agentes de cambio,
las relaciones de poder dentro de las instituciones y los sistemas y aun aspectos económicos y
presupuestarios. Más recientemente, numerosos autores destacan la importancia de los procesos
de globalización e internacionalización universitaria como agentes de cambio.
9
Precisamente, esta “ambigüedad e inconsistencia” de los objetivos perseguidos es lo que hace
posible construir consensos en torno a ellos. Si estuvieran más claramente detallados, sería mucho
más difícil arribar a acuerdos mínimos.
10
Por ejemplo, el modelo explicativo del cesto de basura (garbadge can model of decisión making)
que procura graficar la toma de decisiones en estas instituciones (Cohen, March y Olsen, 1972).
Un análisis integrador de estos temas puede encontrarse en Krotsch, 1994 y 2001.
19
En un segundo sentido, estas políticas se insertan en el especial contexto

construido por la relación sociedad-Estado-universidades, caracterizado por la
autonomía de las últimas. Sin embargo, la autonomía universitaria no es un
hecho dado ni un concepto unívoco y alcanza definiciones puntuales de acuer-
do con el tiempo y el espacio, esto es, constituye una construcción histórica y
social con alcances definidos y diferentes en cada realidad nacional y aun en
cada momento puntual.
En una perspectiva histórica, puede reconocerse que, desde su mismo surgi-
miento, la universidad mantuvo una relación compleja con los poderes sobre los
cuales se sustentaba (Estado y/o Iglesia) y fue conquistando su especificidad en
la medida en que planteaba y ganaba sucesivos combates sobre las autoridades
temporales y espirituales para obtener el reconocimiento de su autonomía. La
fortaleza de las instituciones en este trance estuvo siempre ligada a la importancia
política, ideológica, económica o social (según los momentos) que les permitía
desafiar, con cierto margen de posibilidad de éxito, a los poderes constituidos.
Hija de la Baja Edad Media y producto de una particular combinación
de factores demográficos, políticos, sociales y económicos, la universidad nace
sobre fines del siglo xii con una vocación de autonomía que va más allá de la
forma organizativa inicial: los modelos de Bolonia o París. En ambos casos,
tanto la universidad surgida a partir de la corporación de estudiantes como la
que nace a partir de la constitución de la corporación de maestros utilizan to-
das las armas a su alcance para garantizar la autonomía de su funcionamiento,
considerada una piedra angular de su propia existencia (y, en última instancia,
de su supervivencia).
En este sentido, si las Universidades de Bolonia y París surgen de la asocia-
ción voluntaria de estudiantes, en el primer caso, y de profesores, en el segundo,
esta asociación solo se justificaba si permitía la obtención de los resultados bus-
cados: la formación de excelencia en un campo de conocimiento determinado
(en el caso de Bolonia, el derecho; en el caso de París, la teología) y siempre
la exploración de las fronteras del conocimiento y su distribución social. En
los dos casos, estamos ante una ruptura paradigmática con relación al lugar
que hasta entonces se había asignado al saber, esto es, constituir el acervo de
monasterios y conventos y permanecer en ellos enclaustrado al servicio o en
custodia de los poderes dominantes.
Estos, tanto en su versión espiritual como temporal, adoptaron sucesiva-
mente diversas estrategias en su relacionamiento con las universidades: desde
la sujeción por medios coercitivos hasta la negociación en la cual, a menudo,
20
un poder se ofrecía como equilibrador y escudo frente al otro. El fracaso de

estas alternativas abrió paso a otras experiencias, como la diversificación del
modelo de instituciones a través de la creación de unidades que respondieran a
las necesidades de la Iglesia, por ejemplo, a través de las universidades-convento,
como Alcalá de Henares en España, o del Estado, a través de la universidad
napoleónica o las grandes écoles en Francia.
Las vicisitudes experimentadas por la autonomía han sido vastas y asumen
rasgos singulares según las épocas. Hacia fines del siglo xviii, Kant reflexionaba
en El conflicto de las facultades sobre la idea de autonomía universitaria en
Alemania, sus límites y posibilidades, convencido de que esta constituía una
vía propicia para lograr el resurgimiento de la institución sumida por enton-
ces en una profunda crisis por la ausencia en sus claustros de las principales
corrientes de renovación del pensamiento. Constituye así un reconocimiento
de la incidencia que el férreo control de la Iglesia y del emperador –los dos
poderes que la maniataban y restringían su funcionamiento– ejercía sobre ella
atentando contra sus bases de sustentación. La universidad estaba entonces
dotada de cierta autonomía institucional, pero la labor académica no quedaba
preservada de la intrusión y vigilancia de los poderes dominantes, hecho que
queda graficado en las observaciones y censuras que mereciera la propia obra
de Kant (Chiroleu, 2007).
La autonomía que reclamaba Kant, sin embargo, definida como la potestad
de que “solo los sabios pueden juzgar a los sabios como tales”, es entendida como
la constitución de un espacio de libertad para la crítica fundada en la razón. Esta
orientaría los debates de los universitarios (los doctores, los eruditos) portadores
de un lenguaje esotérico propio y completamente ajeno al resto del pueblo, el
cual, por lo tanto, permanecerá marginado; así se garantiza el confinamiento
en los claustros de las discusiones y la clausura de la universidad a su entorno.
Kant procura rescatar en esta obra al menos a una parte de la universidad
(la izquierda del parlamento de la ciencia) para que en ella prime la libertad
y la aplicación de la razón no encuentre fronteras, y localiza esa área en la
denominada Facultad Menor de Filosofía. Allí, la palabra y las ideas podrían
circular libremente con la condición de que no salieran de ese recinto; de esa
manera se impedía el surgimiento de conflictos con los dos poderes guardianes.
Este texto de Kant resulta por demás de ilustrativo de una época y de las
fuerzas que limitaban por entonces el funcionamiento de la universidad así
como de las estrategias que tejían los universitarios para generar resquicios en
los que primaran la razón y la libertad de discusión. Esto es, las diversas formas
21
de resistencia a que la universidad fuera despojada de su propia esencia y se

convirtiera en un remedo del convento medieval.
Con el transcurrir de los siglos, la Iglesia fue perdiendo parte de su capa-
cidad de veto, el cual quedó con el tiempo parcialmente limitado al segmento
que gestiona dentro de los sistemas nacionales de educación superior. Por su
parte, el Estado consolidó su posición y la pugna con las universidades lo tuvo
como contrincante central. La metamorfosis que experimentara, como corola-
rio de las reformas de la última década del siglo xx, generó, sin embargo, una
transformación de las formas de control haciéndolas más sutiles y abonando
el terreno para la irrupción del mercado como un agente todopoderoso al que
se atribuye la capacidad de regulación y articulación del sistema.
Todo este proceso, sin embargo, se enmascara a través de la premisa de dotar
de mayor autonomía a las instituciones a través de políticas de descentralización
estatal (especialmente en aspectos financieros) que, sin embargo, van de la mano
de procesos de recentralización y nuevo dirigismo estatal (Krotsch, 2001: 100)
que toman forma a través de políticas de evaluación de la calidad.
Por esta vía, el Estado garantiza autonomía en ciertas esferas y reclama ren-
dición de cuentas en otras, en este caso ligadas a los procesos que tienen lugar
en la universidad y que justificarían o no el financiamiento recibido. Se trataría,
pues, de un doble movimiento en el cual el Estado desarrolla un control más
estricto sobre las universidades liberando simultáneamente a favor del mercado
importantes segmentos de la oferta del sector.
Pero ¿puede rechazarse la imposición de rendición de cuentas a instituciones
que reciben fondos públicos y, como tales, siempre escasos y pasibles de una
distribución que puede o no ser transparente?
Parecería que la respuesta a este interrogante es perentoriamente negativa:
precisamente por su condición de recursos escasos, los fondos públicos deben
administrarse de una manera clara y democrática y orientarse hacia aquellos fines
que permitan una realización más plena del interés público y, en última instancia,
del bien común. No se deben perder de vista, sin embargo, las dificultades que
entraña traducir operativamente muchos de estos conceptos ni los intereses que
por esta vía pueden favorecerse camuflados detrás de objetivos nobles.
Esto es, ¿en qué medida beneficiar al mercado no es el fin último de
muchas de estas políticas presentadas bajo un ropaje inobjetable de búsqueda
de eficiencia, calidad y buen uso de los fondos públicos? Y, sobre todo, ¿qué
contenido debe tener la noción de eficiencia en la universidad? Las definiciones
economicistas tienen poco que aportar al respecto, pero no existe un mayor
22
empeño en avanzar en conceptualizaciones que resultan más complejas por

pretender contener los matices que supone el trabajo universitario.
Por otra parte, las formas de intervención del mercado son múltiples y asu-
men formatos diversos que actúan como factores limitantes de la autonomía;11
no porque supervisen y controlen el funcionamiento institucional, sino porque
introducen en los claustros una lógica impropia que socava los valores del mun-
do universitario. De tal manera, y en un ambiente hostil, la universidad debe
avanzar nuevamente en una redefinición de su espacio –a tono con el contexto
contemporáneo– que le permita enfrentar la lógica del capitalismo sin resignar
aspectos centrales de su razón de ser histórica.
Sobre regulación universitaria en contextos de autonomía: perspectivas teóricas
Algunos interrogantes que surgen de las características actuales de la relación

sociedad-Estado-universidades pueden orientarnos para una comprensión de
sus matices.
Si la autonomía es un concepto histórico y social, ¿cuáles son los alcances
que tiene en un contexto de Estados que efectúan un control más estricto de
los fondos públicos y un mercado que avanza sobre la universidad? ¿El finan-
ciamiento público constituye una razón valedera para reclamar un comporta-
miento particular por parte de las instituciones?; ¿el Estado tiene atribuciones
para reclamarles calidad y excelencia y la producción de conocimientos para el
interés común? ¿Cuáles son los límites de esta tensión entre un Estado que quiere
ofertar ciertas garantías en torno a la producción universitaria y una institución
que se convierte en ama de sí misma y gana su autonomía?; ¿la fragmentación
y diversificación del escenario institucional introduce una mayor complejidad
en este panorama general?
Desde la perspectiva de las universidades, si la autonomía constituye un
elemento conquistado y condición sine qua non para su existencia, ¿admiten
estas la existencia de alguna contrapartida o el mero funcionamiento (existencia)
supone la atención del interés común y el bienestar general?
Sin pretender atender todos estos interrogantes, resulta pertinente, sin
embargo, plantear las dudas que surgen en torno a esta temática nodal de las
universidades, la cual adquiere connotaciones particulares a la hora de focalizar
11
En este sentido, puede plantearse la existencia de dos procesos convergentes: la privatización de
la educación superior por la expansión de la oferta (y la demanda) de este sector, y la privatización
de las instituciones de gestión estatal por la adopción de prácticas propias del ámbito privado.
23
en una actitud más activa del Estado con relación al sector y la generación de
mecanismos de regulación que asumen el formato de políticas públicas.
La utilización del término “regulación” en el ámbito de la educación (su-
perior) es relativamente reciente y, en términos de Maroy y Dupriez (2000),
se enmarca en torno al rol del Estado moderno en escenarios de modelos
socioeconómicos con mayor presencia de relaciones de mercado. Al respecto,
señala Barroso (2005) que muchas de las referencias que se hacen al nuevo papel
regulador del Estado sirven para diferenciar las propuestas de modernización de
la administración pública de las prácticas tradicionales de control burocrático
a través de normas y reglamentos, procedimientos clásicos de intervención
estatal.12 En este sentido, puede decirse que todo sistema (educativo) tiene
una determinada forma de regulación en la medida en que esta garantiza su
equilibrio detectando los factores de perturbación.
Para Musselin (1997), regulación remite a los modelos de orientación,
coordinación y control del sistema universitario atendiendo al relacionamiento
entre las autoridades públicas y las instituciones; hace referencia al proceso de
producción de reglas y de orientación de las conductas de los actores, así como
a la apropiación de dichas reglas por parte de los actores y de su consiguiente
transformación de acuerdo con los márgenes de maniobra que autoriza cada
contexto (Dutercq y Van Zanten, 2001).13
En el clásico triángulo de coordinación de Clark, los tres vértices están ocu-
pados, respectivamente, por la “oligarquía académica”, el Estado y el mercado;
da cuenta así de las modalidades de organización utilizadas para integrar los
sistemas de educación superior en el mundo. Esto se da a través de una com-
binación que supone dosis variadas de las tres formas, aunque en las últimas
décadas tiende a darse una mayor primacía del Estado y el mercado.14
Sin embargo, Dutercq y Van Zanten sostienen que la regulación de los
sistemas educativos complejos no se reduce (ni debe reducirse) a la delimitación
12
En este sentido, dice el autor, la regulación, más flexible en la definición de los procesos y rígida
en la evaluación de la eficiencia y eficacia de los resultados, sería lo opuesto de la reglamentación,
centrada en la definición y control a priori de los procedimientos y relativamente indiferente a
cuestiones de calidad y eficacia de los resultados (Barroso, 2005).
13
Maroy y Dupriez (2000) definen la regulación como el “conjunto de acciones dispuestas por una
instancia (gobierno, jerarquía de una organización) para orientar las acciones y las interacciones
de los actores sobre los cuales tiene una cierta autoridad”.
14
Reyanud (1988) distingue entre regulación de control (top-down) y regulación autónoma
destacando la necesaria participación de los destinatarios de las normas para su efectiva aplicación.
En este sentido, las regulaciones más efectivas surgirían de los compromisos (inestables) que se
establecen entre esas dos fuentes concurrentes y asimétricas de poder.
24
y a la articulación de Estado y mercado, sino que, por estar compuestos por

actores relativamente autónomos, es necesario obtener su adhesión y estimular
su participación y movilización. Por tal motivo, se buscan permanentemente
mecanismos que incentiven la cooperación y la reciprocidad entre los decisores
políticos y los actores intervinientes.15
El eje de autoridad por su parte, dice Brunner (2000), indica los grados y
formas de intervención gubernamental, que pueden ubicarse en un continuo
que transcurre de la regulación a la autonomía, aquí también con numerosas
combinaciones que dan cuenta de situaciones intermedias. A nivel de la pri-
mera se ubica el modo más intenso de intervención que puede asumir ropaje
político, legal o burocrático y que procura orientar o dirigir de manera prolija
el sistema o sus partes. En el caso de la primacía de la autonomía, el sistema
o sus partes gozan de discrecionalidad para tomar decisiones en un contexto
general de mínimas regulaciones.
En opinión del autor, las reformas al sector universitario introducidas en los
años noventa tendieron a generar un pasaje del Estado al mercado (en términos
de coordinación) y de la autonomía a la regulación (en el eje de autoridad).
El punto en el que cada caso nacional se ubica desde entonces en el cruce de
ambos ejes depende tanto del punto de partida como de los efectos reales que
las reformas introducidas tuvieron en lo que respecta a la transformación de
las prácticas y la gestión institucional.
No debe perderse de vista, no obstante, que la pugna entre autonomía
y regulación gira en torno al núcleo duro de la vida universitaria, esto es, la
producción, distribución y preservación del conocimiento.
Las formas de regulación ejercidas sobre las universidades están estrecha-
mente vinculadas con el tipo de relacionamiento entre estas y el Estado. Al
respecto, Musselin (1997: 145) señala que estas interacciones tienen bases
nacionales que no deben ser interpretadas como cuestiones culturales, sino
como construcciones sociales. Por otra parte, los instrumentos a través de los
cuales se aplica la regulación, aunque hayan asumido formatos estables, también
pueden cambiar.
15
Los autores señalan que esto es más vívido en los países anglosajones, pero la apropiación por
parte de los organismos internacionales ha generado su expansión a buena parte del mundo,
incluyendo los países periféricos. Desde esta perspectiva, se supone que procede del ajuste
local de las demandas de los usuarios (padres, alumnos, empresas) y de la oferta educativa en
los establecimientos de enseñanza y de la formación concebidas como pequeñas unidades de
producción (Dutercq y Van Zanten, 2001).
25
La misma autora describe los instrumentos de regulación aplicados en los

casos de Francia y Alemania, insertos en las lógicas organizacionales propias
de cada uno de esos sistemas. De tal manera, en Francia, en el contexto de un
sistema fuertemente centralizado, destaca especialmente, por una parte, la pri-
macía de la regulación por la vía de las disciplinas y los cuerpos profesionales y,
por la otra, la creciente intervención del Estado a través de medidas puntuales
que procuran incentivar ciertas transformaciones en las propias instituciones:
por ejemplo, la creación de filiales profesionalistas a través de la obtención por
parte de las universidades que lo hacen de ventajas especiales.
En el caso de Alemania, estado de organización federal, las universidades
están en la órbita de los Länder (provincias) y la tutela del gobierno central se
ejerce a partir de los establecimientos; la designación de un funcionario minis-
terial que atenderá los requerimientos de estos (y lo hará durante un tiempo
prolongado) permite tomar decisiones que tengan en cuenta la historia y el
desarrollo de las universidades. Las decisiones de distribución de vacantes o
puestos de enseñanza que se establecen de esta manera pueden ser atemperadas
a través de otro mecanismo que es la negociación caso por caso de proyectos
planteados según las orientaciones del Ministerio. A través de esta negociación,
las universidades pueden presentar sus argumentos y puntos de vista en defensa
de proyectos que consideren acordes a las directivas del gobierno central y abrir
de esta manera una instancia de negociación.
Las singularidades de la política universitaria

para el caso argentino
En las próximas páginas procuraremos avanzar en el esbozo de algunas sin-
gularidades de la política universitaria16 en la Argentina (que frecuentemente
resultan comunes en la región latinoamericana) en el contexto de las políticas
públicas generales. Estas se articulan alrededor de diversos ejes:
* No política, políticas de Estado y políticas de gobierno. La política
universitaria ha tendido a asumir a veces la forma de no política (o no decisión)
o aun en los casos en que se formulan políticas, estas han constituido frecuen-
temente más una política de gobierno que una política de Estado.
16
Probablemente, la política universitaria puede compartir algunas de estas singularidades con
otras políticas sectoriales, tema que no abordaremos en el presente texto.
26
Durante décadas se dio en América Latina un comportamiento rutinario

de los gobiernos con relación a la universidad. Este ha sido catalogado por
Brunner como convivencia benevolente o por Olac Fuentes como negligencia
benigna (cit. por Kent Serna, 2009) y caracterizado por un financiamiento
incremental de las instituciones sin controles explícitos en el contexto de
gobiernos democráticos. En los interregnos autoritarios, primaba en cambio
la función de control (gendarme) que, por lo general, se orientaba más hacia
aspectos político-ideológicos que académico-administrativos.
A partir de fines de los años ochenta y especialmente en los años noventa,
se inicia un proceso más intenso de generación de políticas activas por parte
de los gobiernos, tendientes, en este caso, a ejercer su poder de regulación a
través de la evaluación y acreditación de la calidad. Esta se presenta como una
“recomendación” de los organismos multilaterales de crédito que elaboran
recetarios indicativos del buen funcionamiento esperado como correlato de
los préstamos otorgados. Esto es, surge como consecuencia de la incidencia de
factores exógenos al propio sistema.
Por su parte, la construcción de políticas de gobierno (y de un gobierno) en
lugar de políticas de Estado puede explicarse, en algunos casos, por la inestabi-
lidad política y la discontinuidad de las gestiones democráticas y su alternancia
con gobiernos autoritarios. Los vaivenes experimentados por las políticas de
acceso a las universidades y su oscilación entre períodos de apertura (ingreso
directo) durante los gobiernos peronistas y clausura durante las gestiones
militares pueden ejemplificar esta premisa. Otras fuentes explicativas pueden
ubicarse en torno a las crisis económicas periódicas y el desfinanciamiento de
las instituciones.
Puede señalarse, sin embargo, una tendencia más reciente a la conformación
de políticas de Estado. Este es el caso, al menos, de las políticas de evaluación y
acreditación de la calidad que, establecidas a mediados de los noventa y recogidas
por la Ley de Educación Superior, han mostrado una fuerte continuidad hasta
el presente. Cabría explorar la incidencia que, en esta persistencia, han tenido
los procesos de internacionalización e integración de la educación superior que
tienen la evaluación como requisito fundamental.
* La incidencia de factores exógenos en el establecimiento de las políticas
universitarias. Más allá de las perspectivas teóricas de análisis –que señalára-
mos anteriormente– sobre la primacía de factores internos o externos en los
procesos de cambio institucional, en la región (y en la Argentina) ha habido
históricamente una acogida benevolente (y hasta calurosa) de las corrientes y/o
27
modelos exógenos de desarrollo del sector. Y esto se ha dado aun en los casos
en que no venían asociados a préstamos o financiamientos especiales.
Estas transformaciones se dieron casi siempre sin tener en cuenta ni los
rasgos estructurales ni las necesidades de los respectivos sistemas e instituciones;
tampoco se insertaron en estrategias de desarrollo nacional o regional. Por otra
parte, también tendió a ignorarse la existencia (o inexistencia) de una capacidad
técnica suficiente para la implementación de los dispositivos de cambio, factor
indispensable para la implementación de políticas públicas.
Existen, sin embargo, también factores institucionales que coadyuvan a confor-
mar esa situación. La escasa densidad de la comunidad universitaria, especialmente
en el sector académico, en parte vinculada a las discontinuidades institucionales,
actuó en un sentido disruptivo en la medida en que no existen metas comunes que
puedan establecerse más allá de las contingencias político-partidarias.
Al respecto, la comparación entre los alcances del proceso de moderniza-
ción universitaria desarrollado en los años sesenta y noventa puede brindarnos
algunas pistas de valor heurístico. Este tema ingresa a la agenda del gobierno
argentino hacia fines de los años cincuenta y durante algo más de una década
constituirá una meta común para las gestiones que se sucedieron y que procu-
raron aplicarla con resultados disímiles. En los años noventa, en un contexto
nacional e internacional diferente, la temática vuelve a acceder a la agenda, esta
vez para desarrollarse sin trabas promoviendo una transformación institucional
y sistémica. Ambos casos, aunque distanciados temporalmente, constituyen,
sin embargo, expresiones de un mismo proyecto modernizador de carácter
excluyente y diferenciador, que presenta resultados distintos en cada momento
por la particular articulación que asumen el contexto internacional, el interno
y el de la propia institución (Chiroleu, 2004).
De hecho, en ambos momentos se da la articulación de diferentes factores
cuya particular combinación genera resultados y efectos diversos. En los años
sesenta, la existencia en las universidades de proyectos autónomos de moder-
nización actuó como freno y equilibrador de los condicionamientos de los
organismos multilaterales de crédito y otros organismos internacionales. Dicho
proyecto reformador, aunque no tuvo alcance nacional, sí resultó prevaleciente
en algunas de las instituciones de mayor peso del país y sirvió en estos casos
como base articuladora o contenedora de las propuestas de transformación
provenientes del ámbito internacional.
En los noventa, en cambio, no se da a nivel de las instituciones un proyecto
autónomo renovador que pueda contrarrestar las presiones ejercidas desde el
28
gobierno nacional y los organismos internacionales. En este contexto, la arti-

culación entre ambos no pudo ser neutralizada y las instituciones y el sistema
fueron sometidos a un proceso modernizador anclado en la idea de la vigencia
de “modelos únicos” de desarrollo del sector.
* Primacía de la lógica político-partidaria en la formulación de algunas
políticas universitarias. Como señaláramos anteriormente, por definición, las
políticas tienden a constituirse en una transacción entre los diversos actores e
intereses intervinientes, en la cual se construye lo “posible” y no lo “ideal”, esto
es, la “administración racional al servicio del interés público” deja su lugar a la
negociación y, aunque el resultado que se obtenga no sea el mejor, es, segura-
mente, el más factible (el second best).
En el caso de la política universitaria, la incidencia de factores y lógicas
político-partidarias en la formulación de una determinada política probablemen-
te se incremente por el valor que tiene la universidad como moneda de cambio.
En este sentido, el propio Clark (1991), en su clásico estudio comparativo,
señalaba las negociaciones políticas y la confusión entre cuestiones educativas
e intereses de los partidos políticos como un factor de alta incidencia, por
ejemplo, en la expansión de los sistemas y remarcaba su función explicativa en
la creación de una institución en una determinada localización en lugar de en
otra. Como señaláramos anteriormente a nivel de la elaboración de la política
pública en general, esta incidencia constituye un riesgo siempre presente y
hasta una excepción que puede servir para “confirmar la regla”. Adquiere, sin
embargo, connotaciones más complejas cuando deja de ser una excepción y se
constituye en regla.
Si focalizamos en el caso argentino, sin ignorar el peso de otros factores
–como la demanda social y, en menor medida, la productiva–, este supuesto
constituye un factor explicativo preponderante de las tres olas expansivas de
las universidades de gestión estatal.17
a) La de la primera mitad de los años setenta responde al llamado Plan Ta-
quini. Este plan de desconcentración universitaria procuraba por esta vía resolver
las tensiones que se suponía derivaban de las concentraciones estudiantiles en los
grandes centros urbanos y no de la existencia de conflictos político-ideológicos
irresueltos. Aunque la idea original era fundar cuatro nuevas universidades, las
presiones de gobiernos y sectores influyentes de las provincias que reclamaban
Un análisis similar puede hacerse con relación a la creación de universidades privadas en los
17
años sesenta y noventa.
29
“su” institución motivaron la creación de doce, se inició de esta manera el

proceso de interiorización de la educación universitaria.
b) La de los años noventa (gobierno de Carlos Menem) que crea diez
universidades de gestión estatal, seis de las cuales se ubican en el conurbano
bonaerense. Estas fundaciones se inscriben en un intento por reducir el peso
de la Universidad de Buenos Aires, entonces en manos del partido radical, y
atender los requerimientos de caudillos de los partidos políticos más represen-
tativos para dotar a sus jurisdicciones de una universidad.
c) La de la primera década del siglo xxi, momento en que se crean once
universidades públicas, cinco de las cuales se ubican en el conurbano de Buenos
Aires, todas ellas creadas por iniciativa de caudillos locales de distinto signo
político, aunque con una sobrerrepresentación del partido gobernante.
En los tres casos resulta claro que, aunque de signo diverso, esta expansión
es tributaria de factores de naturaleza política y no se inserta en un plan estra-
tégico de crecimiento de la oferta universitaria ligada a las necesidades sociales y
económicas nacionales o regionales, y una vez más resulta negada la posibilidad
de concretar una “administración racional al servicio del interés público”.
* Cambios abruptos en vez de cambios incrementales. Si focalizamos
en los dos momentos más importantes en materia de formulación de políticas
activas para el sector, esto es, los años sesenta y los noventa, puede apreciarse
una voluntad de transformación profunda y rápida poco acorde al carácter
deliberativo y la naturaleza profundamente conservadora de las instituciones.
Otro tanto ocurre con el retorno a la democracia en 1983 (gobierno de Raúl
Alfonsín) con relación, una vez más, a la política de acceso a las universidades
públicas. En estos años, en un contexto de fuertes expectativas sociales, las de-
mandas son de tal magnitud que fuerzan la adopción de políticas de apertura
del sector tanto en lo que respecta a la eliminación de las trabas al ingreso como
de los aranceles; se genera entonces una “estampida” de la matrícula como
consecuencia de las demandas insatisfechas en los años del gobierno militar.
Esta matrícula es albergada en las mismas instituciones públicas ya exis-
tentes, pues hasta el fin del período no se crean nuevas universidades, que
deben incorporar instalaciones edilicias y ampliar su cuerpo docente de manera
improvisada y sin una planificación previa, lo que necesariamente redundó en
una reducción de la calidad académica.
Por su parte, en los años noventa, con la imposición de una nueva forma de
relacionamiento Estado-universidades ejercido a través de la evaluación, los cam-
bios se desarrollaron de manera abrupta y en un breve lapso. Las singularidades
30
de la institución universitaria y el poder de veto de sus actores generaron formas

de resistencia que tendieron a reducir los impactos de aquellas políticas, aunque
el desfinanciamiento del sector –con distintos matices– resultó una constante
que colaboró para el arraigo de las políticas oficiales y potenció sus efectos.
En los dos casos, los cambios abruptos se desarrollan sin que medie un
reconocimiento de las consecuencias que pueden producir, muy frecuentemente
de sentido contrario a los objetivos perseguidos. Por otra parte, se generaron,
en los actores afectados, comportamientos reactivos o defensivos que tendieron
a anular o a mitigar los efectos de las respectivas políticas.
* La negociación con los actores universitarios como pieza fundamen-
tal de la factibilidad de las políticas universitarias. Si la negociación es un
factor fundamental en la formulación e implementación de políticas públicas,
en el campo universitario se constituye en un factor indeclinable. Esto es, el
gobierno debe operar en los estrechos márgenes que establece la autonomía de
las instituciones, históricamente amplia en la Argentina. Esto fuerza a apelar
a condiciones e instrumentos especiales: por una parte, se opera para la cons-
trucción de consenso con las universidades y sus actores en torno a la política
que se desplegará y, por la otra, el gobierno suele generar incentivos para que
los universitarios la adopten.
Esta negociación –dice Acosta Silva (2000)– tiene también límites y res-
tricciones fijados por la acción del gobierno, principal responsable de aplicar
las políticas con eficacia y viabilidad. Para lograrlo, dispone de diversos instru-
mentos que, combinados de manera particular, pueden alcanzar los resultados
buscados.
Por otra parte, la hiperfragmentación de los actores universitarios, atra-
vesados por diferencias disciplinares, institucionales, político-partidarias,
etcétera, introduce una mayor complejidad en el proceso de negociación y en
la construcción de consensos.
En las próximas páginas desarrollaremos algunos temas puntuales que
resultan cuestiones relevantes de política universitaria.
31
Capítulo 2
El marco normativo de las universidades
y el debate sobre la autonomía: una
lectura desde la producción académica
Una mirada panorámica de los distintos debates sobre los marcos legales de
la universidad desarrollados desde el retorno a la democracia nos revela una
fuerte presencia de diversos enfoques que, ciertamente, marcaron la tónica
de las discusiones de política educativa y política universitaria en las décadas
precedentes. En este sentido, consideramos oportuno realizar una breve sín-
tesis del proceso de constitución y evolución reciente de este campo, el cual
reconoce por lo menos tres grandes tradiciones o corrientes que, en diferentes
momentos históricos, y con diversos grados de inserción en nuestro medio,
han contribuido a configurarlo.
Así, en un primer momento, el estudio de la política educativa se asimiló al
análisis de la normativa legal que la regula; esto, como señala Bobbio (1989),
hizo que, durante muchos años, los juristas y abogados fueran –en la medida
en que se fue tecnificando el derecho público– los especialistas que monopoli-
zaron la reflexión sobre el Estado y la política. La concepción del Estado como
Estado de derecho lo identificó no solo como una organización jurídica, sino
como un órgano o agente de producción jurídica, la cual se consideraba era
la principal herramienta de la acción política. En nuestro país, la expresión
de esta corriente tuvo en las figuras de Américo Ghioldi, Emilio Mignone y
33
Héctor Félix Bravo los representantes más destacados de esta forma de pensar
la política educativa.18
Posteriormente, en los años de auge del desarrollismo y bajo el influjo de las
teorías del capital humano, se asimiló la esfera de la política educativa al planea-
miento educativo. Esta visión que hoy denominaríamos estado-céntrica suponía
la acción estatal como la única y excluyente dadora de sentido de las actividades
sociales. El cambio de una sociedad tradicional a una moderna fue visto como
una tarea de secularización de la vida social a partir de una racionalidad técnica
que podría constituir a los actores que este nuevo estadio social demandaba.
No es casual, entonces, que la política educativa tendiera a ser pensada desde
la perspectiva de la planificación económico-social perdiendo, de esta manera,
los rasgos específicos y complejos que caracterizan la intervención estatal en
materia educativa. Quizás los representantes más connotados de esta corriente
sean Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo, quienes, además, fueron
los principales difusores del planeamiento educativo en nuestro medio.19
A comienzos de los años setenta, la difusión de los trabajos sociológicos
de los llamados “críticos reproductivistas” empezó a erosionar el enfoque del
planeamiento educativo en la medida en que cuestionaban esta visión por
considerarla excesivamente tecnocrática, funcional y acrítica. Así, al analizar
los sistemas educativos nacionales desde la perspectiva de su contribución a los
procesos de reproducción y cambio de las sociedades, el estudio de las políticas
educativas pasó a delimitar el espacio de articulaciones entre el sistema educativo
y las relaciones de poder que atraviesan y se desenvuelven en el todo social.
En este marco, una de las contribuciones más importante de estas corrientes
se expresó en el concepto de “autonomía relativa”, que parte de considerar los
sistemas educativos como construcciones históricas en las que convergen, no
sin conflicto, los condicionantes estructurales (sociales, políticos y económicos)
y las acciones de los diferentes sujetos sociales.20 Ciertamente, la recepción del
18
A modo de ejemplo, pueden mencionarse los libros clásicos de Mignone, 1954, Ghioldi, 1972
y Bravo, 1972.
19
Una mirada retrospectiva sobre la difusión e impacto de esta visión puede encontrarse en
Fernández Lamarra y Aguerrondo, 1977.
20
Sin lograr demasiado peso en nuestro medio, los enfoques sistémicos derivados de los trabajos
de Easton y Almond han aportado una respuesta en algunos puntos similar a la de las corrientes
crítico-reproductivistas, pero, por esto mismo, también arrastran las limitaciones teóricas que luego
señalaremos. Para estas visiones, los sistemas educativos, como parte del todo social, participan y
responden a los procesos y demandas que se desarrollan en la totalidad afectando sus funciones y
dinámicas internas. A su vez, como contrapartida, lo que sucede en el interior de las instituciones
escolares afecta al conjunto del todo social. Las relaciones entre el todo y las partes se resumen en el
34
reproductivismo no logró plasmarse en una producción importante (acaso

perceptible en algunos trabajos sobre historia de la educación argentina) ni
tampoco profundizar las limitaciones que presentaba por la irrupción de la
dictadura militar, que cortó aquel proceso de modernización cultural y uni-
versitaria iniciada en la década anterior.
Los años ochenta, con el retorno a la democracia, constituyeron un mo-
mento de renovación teórica del campo que se caracterizará por el esfuerzo de
articular los debates político-educativos precedentes con la producción reciente
de la sociología política y la ciencia política. De tal manera, el estudio de las
políticas educativas se enriqueció con los aportes de estas disciplinas alrededor
del concepto de autonomía relativa que, como señalamos, resume la tensión
existente entre el momento más autónomo o más subjetivista (acción de los
colectivos sociales) y el momento más estructural (acción estatal, esfera econó-
mica y social) que fija los límites y posibilidades que marcan precisamente la
especificidad de las dinámicas del sistema educativo, sus instituciones y actores.
En este movimiento de renovación conceptual hay que ubicar los trabajos de
Norma Paviglianiti y Cecilia Braslavsky, que marcaron la emergencia no solo
de una nueva agenda de investigación educativa, sino también de política para
el sector.21
Los debates sobre la crisis del Estado de bienestar y el ascenso de las corrien-
tes neoliberales que se opera en los años noventa marcarían un nuevo momento
en la reflexión sobre el Estado y la política en el que convergen las producciones
de diferentes tradiciones teóricas cuya influencia también resulta perceptible en
el campo de estudio de las políticas educativas. Así, retomando y profundizando
las discusiones de los años setenta, las corrientes neomarxistas han aportado
una mirada renovada y compleja del proceso de recomposición mundial del
capitalismo y de las transformaciones de las funciones estatales. Por su parte,
el llamado “nuevo institucionalismo” y el análisis de políticas públicas han
incorporado al debate académico y político una serie de nuevas problemáticas,
como la relación entre cultura política y tomas de decisiones estatales, el peso
creciente de la tecnoburocracia y una visión compleja y constructivista de las
políticas públicas, todos temas que ya estaban presentes en el clásico trabajo
de Oscar Oszlac y Guillermo O’Donnell (1981).
modelo demandas-respuestas o input-output generando un juego de espejos entre las distintas partes
en el que el sistema escolar es solo un subsistema del conjunto del sistema social en sentido amplio.
21
Véanse los siguientes trabajos: Paviglianiti, 1991 y Paviglianiti, Nosiglia y Marquina, 1996;
también, Braslavsky, 1982 y1985.
35
En buena medida, cada una de estas tradiciones estuvo más o menos

presente en nuestro país, desde el retorno a la democracia, en los distintos
debates sobre los marcos legales de la universidad. Esta convergencia de tra-
diciones se explica por la centralidad que ocupó la cuestión de la autonomía
universitaria, la cual será motivo de controversias en el plano jurídico, pero
también en el debate político-académico referido a las transformaciones
recientes y las consecuencias de los nuevos marcos legales. En este sentido,
este capítulo se plantea un doble propósito; por un lado, desde una mirada
de largo plazo, intenta reconstruir los debates y la evolución de la normati-
va universitaria que va desde lo que podríamos denominar “marcos legales
generales” hasta “marcos legales reglamentaristas”, movimiento que marcará
el pasaje de un tipo de autonomía absoluta (sin reservas) a otra modalidad
que podríamos llamar de autonomía regulada. Por otro lado, y siguiendo los
distintos debates suscitados en estas décadas, el capítulo también intentará
dar cuenta de los cambios de enfoque operados en la producción académica
que, como señalamos, estará marcada por una renovación teórico-conceptual.
Planteado de esta manera, hemos recortado tres grandes momentos por los
que discurrió el debate normativo: el primero durante la transición demo-
crática en los primeros años de los ochenta, que se centró en la cuestión de la
“normalización universitaria”, un segundo momento lo constituye el debate
sobre la cuestión universitaria en la Convención Constituyente de 1994 y,
por último, las discusiones producidas sobre la Ley de Educación Superior
(LES) sancionada al año siguiente.
La normalización universitaria durante la transición

democrática: el retorno al patrón histórico
y la autolimitación estatal
Aunque solo recientemente el análisis del retorno a la democracia ha sido ob-
jeto de estudio de sociólogos y politólogos (Novaro y Palermo, 2004; Quiroga,
2005), una caracterización provisoria de este período nos remite a las tensiones
que atravesaron estos años entre las fuertes expectativas que generó la demo-
cracia y los condicionantes heredados de la dictadura militar. No es casual,
entonces, que las políticas universitarias seguidas por el gobierno democrático
oscilaran entre la necesidad de dar respuestas a las demandas acumuladas y las
limitaciones para introducir cambios en la universidad.
36
Después de 13 años de intervención –casi ininterrumpida– signados por la

represión política, el oscurantismo ideológico y las restricciones financieras, la
situación de vaciamiento científico y académico de las universidades nacionales
constituía el saldo principal que dejaba la dictadura militar. Al igual que en la
sociedad, el carácter autoritario de la intervención estatal contribuyó a generar
un clima de desconfianza y pérdida de legitimidad hacia el Estado que, en el
ámbito universitario, se expresó en la demanda de completa autonomía. Esta, en
ciertos segmentos académicos, tendió a asociarse al financiamiento incremental
y la nula intervención estatal. En este sentido, la gestión ministerial fue sensible
a estas demandas, aunque con ello también limitó fuertemente su capacidad
para diseñar e implementar políticas proactivas para el sector.
Desde el punto de vista normativo, las universidades se encontraban regu-
ladas por la Ley Orgánica 22.207 sancionada por la dictadura militar en abril
de 1980 durante la gestión del ministro Llerena Amadeo. Dicha normativa
no solo había derogado la última ley universitaria sancionada por el Congreso
Nacional en 1974, la llamada Ley Taiana (Ley 20.654), sino también las leyes
de facto 21.276 y 21.533 que marcarían los primeros años de represión en las
universidades, las cuales instauraron un control férreo a través de la designación
del rector por parte del ministro de Educación y la supresión del cogobierno
tripartito.
Frente a esta situación, la tarea principal del nuevo gobierno se orientó
a desmontar el andamiaje jurídico heredado de la dictadura. Así, la primera
medida en esta dirección fue el Decreto Presidencial 148, dictado el 13 de di-
ciembre de 1983, que en sus fundamentos señala el compromiso del gobierno
constitucional de restablecer “el pleno ejercicio de la autonomía universitaria”;
esto colisionaba con la Ley 22.207 por lo cual se hacía necesario intervenir las
universidades y designar rectores normalizadores que gobernaran las institu-
ciones junto con Consejos Superiores Provisorios (conformados por decanos
normalizadores y delegados de las federaciones estudiantiles). Asimismo, el
decreto restablece los principios de la reforma universitaria a través de la puesta
en vigencia de los estatutos universitarios que regularon las instituciones hasta
el 29 de julio de 1966.
Posteriormente, el 13 de junio de 1984, el Congreso Nacional sancionó
la Ley 23.068 de normalización de las universidades nacionales, que declara
como régimen provisorio “hasta tanto se dicte la correspondiente ley de fondo”
lo establecido en el Decreto 154/83 y las modificaciones que incorpora, entre
las cuales la más importante, además de derogar la Ley 22.207, es la fijación
37
de un año prorrogable por un plazo no mayor de 180 días para la completa

normalización de las universidades. En buena medida, esta ley, a través de las
atribuciones que otorga al rector normalizador, los Consejos Superiores Proviso-
rios y los decanos normalizadores –como la de aprobar planes de estudio, crear
o suprimir carreras de grado y posgrado, designar o remover docentes interinos
y contratados, y especialmente, la de designar los jurados de concurso– marca
las tensiones y contradicciones que atravesará el proceso de normalización que
se expresará en una nueva configuración político-académica.
La situación del personal docente fue otro de los aspectos abordados por la
producción normativa que, si bien en parte estuvo contemplada en el Decreto
154/83 y en la Ley 22.207, por su importancia requirió la sanción de una ley
específica, la Ley 23.115. Así, el decreto presidencial estableció la suspensión
del proceso de sustanciación de concursos iniciado durante la dictadura, mien-
tras la ley de normalización delegó a las universidades la facultad de establecer
mecanismos y reglamentaciones para la reincorporación de los docentes y no
docentes cesanteados. No obstante, la cuestión más problemática resultaba la
posición que se seguiría con aquellos docentes concursados durante la dictadura.
Al respecto, la Ley 23.115 no dispone el cese de los docentes, sino que anula
las designaciones y los mantiene en funciones con “carácter interino hasta la
provisión de su cátedra por concurso” según la nueva normativa. Este criterio
que prioriza la continuidad de este segmento de docentes ya estaba planteado en
la ley de normalización cuando establecía que dichos concursos solo podrán ser
impugnados a “pedido de parte interesada” dentro de un plazo de sesenta días.
En el marco de esta voluntad de restablecer la completa autonomía univer-
sitaria en este período, en noviembre de 1984 se sancionó la Ley 23.151 sobre
el régimen económico-financiero de las universidades nacionales. Con esta nor-
mativa se instauraba el principio de la autarquía, que establece las regulaciones
sobre el patrimonio, los recursos, el fondo universitario y el presupuesto de las
instituciones así como también dispone los mecanismos de fiscalización a través
del Tribunal de Cuentas de la Nación. Profundizando esta orientación hacia
una mayor autonomía institucional en materia económica, en julio de 1988
se sancionó la Ley 23.569 que deroga la anterior e incorpora la posibilidad de
realizar inversiones transitorias, de efectuar contrataciones sobre locaciones,
arrendamientos, trabajos y suministros, así como también prevé la posibilidad
de efectuar licitaciones, concursos de precios o compra directa.
Esta serie de normativas sancionadas durante la transición democrática
ciertamente se inscribe en una estrategia que priorizó la autorregulación del
38
nivel universitario sobre la base de la autonomía institucional y académica de

las universidades. En este sentido, no es casual que en materia de gobierno del
sistema se haya dispuesto por Decreto Presidencial 246 la creación del Consejo
Interuniversitario Nacional (CIN) en diciembre de 1985. Si bien la conforma-
ción de órganos de coordinación institucional tiene antecedentes en la década
del sesenta, esta nueva versión expresa claramente la voluntad del gobierno de
construir una representación orgánica de las universidades para la coordinación
de acciones con los distintos niveles y jurisdicciones como también las relacio-
nes con los órganos públicos y privados. De tal manera, la normativa establece
funciones para el nuevo organismo, pero marca la adhesión voluntaria de las
instituciones y la necesidad de elaborar su propio estatuto de funcionamiento.
De manera general, este período de normalización puede caracterizarse por
el carácter reparador de las acciones estatales en el sentido de que se orientaron
a devolver la autonomía a las universidades y, por tanto, el Estado no tuvo una
política proactiva de reformar o modificar la configuración de las universida-
des. Esto resulta evidente en las distintas normativas reseñadas ya que, en los
puntos conflictivos como el de los docentes concursados en dictadura o en la
problemática del acceso universitario, la acción estatal se orientó a delegar la
resolución de estas situaciones a las propias instituciones.
Ciertamente, existieron numerosos proyectos de ley para el sector presen-
tados en el Congreso, pero ninguno alcanzó a ser tratado. Así, el andamiaje
jurídico conformado por estas leyes y decretos delineó un marco legal de carácter
“general” que generó las condiciones para un tipo de autonomía universitaria
casi sin restricciones y es por ello que los actores principales en la construcción
de política fueron las propias universidades a través del accionar de sus esta-
mentos: docentes, graduados y estudiantes.
En cuanto a la producción académica durante los años de la transición
democrática puede decirse que es prácticamente inexistente, lo cual resulta
razonable puesto que las instituciones se encontraban en proceso de normali-
zación. Quizás por ello merece destacarse la publicación de dos libros que en
cierta forma inauguran el campo de estudio como son Universidad, política y
sociedad, de Augusto Pérez Lindo, y La educación superior en la Argentina, de
Daniel Cano, ambos editados en 1985.
En rigor, los primeros trabajos que exploran este período comienzan en
la década siguiente y combinan el análisis normativo y las orientaciones de
política que se derivan de esas normas.22 En esta dirección se ubican el artículo
22
Nosiglia, 1990; Tiramonti y Nosiglia, 1991 y Paviglianiti, 1991.
39
de Catalina Nosiglia publicado en la revista Propuesta Educativa de FLACSO,

que realiza una comparación de los distintos proyectos de ley universitaria
presentados hasta 1990; el documento de la cátedra de Política Educativa de
la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA de 1991 elaborado por Guillermina
Tiramonti y Catalina Nosiglia, que analiza la normativa educativa durante la
transición democrática, y el libro Neoconservadurismo y educación, de Norma
Paviglianiti, editado en 1991, que, si bien presenta un fuerte impronta de la
perspectiva jurídico-política en el análisis de la ley de transferencia educativa,
marca claramente el pasaje hacia una perspectiva sociopolítica en la medida en
que inscribe dichos análisis en el debate sobre la crisis del Estado de bienestar
y el ascenso de la nueva derecha.
La cuestión universitaria en la Convención Constituyente de 1994

Con la entrega anticipada del poder del gobierno de Alfonsín en julio de
1989 al presidente electo Carlos Menem se abre una nueva etapa en la historia
política reciente. Así, en el contexto de una fuerte crisis económica y social,
naufragaron los intentos modernizadores del primer gobierno constitucional,
que ciertamente no supo construir un marco de gobernabilidad frente a los
poderes corporativos (militares, sindicatos, empresarios) que desde el reinicio de
la democracia expresaban la nueva configuración de la Argentina posdictatorial.
En sintonía con el auge del pensamiento neoliberal en la región, el nuevo
gobierno avanzará en la implementación de las llamadas “reformas estructu-
rales” que, a fuerza de privatizar, desregular y abrir la economía al mercado
externo, reestructuran en nuestro país las relaciones entre Estado y sociedad.
Dichas reformas tendrán su correlato a nivel educativo y universitario que se
materializará en la sanción de la Ley Federal de Educación en 1994 y la LES
en 1995, las cuales marcan el inicio de un proceso de reforma educativa y de
reforma de la educación superior (Chiroleu y Iazzetta, 2005).
El período que media entre la asunción del gobierno y la sanción de estas
leyes bien puede caracterizarse por la construcción de un consenso alrededor
de una agenda de reformas impulsada por el Banco Mundial, que supuso una
acción orientada hacia dos ejes: por un lado, deslegitimar la universidad pública
y, por otro, instalar la idea de una transformación estructural de ella. No es
casual, entonces, que los temas de la agenda se centraran en el problema de la
calidad, la necesidad de la evaluación de las instituciones, el arancelamiento de
40
las universidades y la generación de recursos propios como modo de superar la

crisis del sector (Krotsch, 1998).
Asimismo, la instalación de la agenda fue acompañada por una serie de
normas dictadas por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) orientadas a limitar
aquella autonomía casi absoluta planteada en la normalización universitaria. En
este sentido, pueden mencionarse el Decreto 160/91, que establecía que las uni-
versidades nacionales debían elevar al Ministerio de Educación y Justicia “todos
los recursos contra sus actos (que) hayan sido o sean interpuestos”, medida que,
tal como se señala en los fundamentos, se orienta a posibilitar la tramitación de
conflictos internos en tribunales nacionales, y el Decreto 990/91 por el cual se
crea la Comisión de Concertación de las Universidades Estatales con el PEN
cuya misión es “analizar y formular propuestas tendientes a concretar la reforma
estructural” de las instituciones “en materia de reforma administrativa”. Con la
creación de la SPU (Secretaría de Políticas Universitarias) por Decreto 506/9323
se produce el pasaje de una política declarativa (centrada en la construcción de
la agenda a través de la difusión de investigaciones, estadísticas y diagnósticos)
a la instrumentación de las principales medidas propuestas.
En este contexto hay que ubicar el debate sobre la cuestión universitaria
que se dio en la Convención Constituyente de 1994, en la cual la autonomía
universitaria fue incluida como parte de una cláusula de la Constitución Na-
cional reformada.24 En este sentido, cabe señalar el carácter paradójico que
tiene la consagración constitucional de la autonomía meses antes de la sanción
de la LES, normativa que en numerosos artículos establece limitaciones a este
principio y marca con ello el pasaje a un tipo de autonomía regulada.
Como se sabe, la reforma constitucional de 1994 fue consecuencia del
llamado Pacto de Olivos entre el ex presidente Raúl Alfonsín, de la Unión
Cívica Radical (UCR), y el presidente en ejercicio Carlos Menem, del Partido
Justicialista (PJ), por el cual ambos partidos acordaron incluir la cláusula de
reelección a cambio de introducir una serie de modificaciones en diferentes
artículos de la Constitución Nacional. Uno de los artículos que se habilitaron
para su discusión fue el 75 inciso 19 que en el tercer párrafo delimita las atri-
buciones del Congreso Nacional en materia educativa, esto es, de sancionar
“leyes de organización y base de la educación”. Precisamente, el carácter amplio
de las atribuciones apuntadas hizo que las discusiones de los convencionales
23
En rigor, el Decreto 506/93 aprueba la estructura provisoria del Ministerio de Educación
y Cultura en el cual, además de la SPU, se crea un Consejo Nacional de Educación Superior.
24
Para el desarrollo de esta sección nos basamos en el análisis que realizan Guillermo Ruiz y
Sebastián Scioscioli, 2010.
41
se centraran, en primer lugar, en los alcances del llamado derecho a la educa-

ción a partir de la introducción de los términos “igualdad de oportunidades”,
“gratuidad” y “equidad”.
Escapa a los objetivos de este trabajo reseñar los acalorados debates desarro-
llados, en cambio nos alcanza con señalar las dos grandes posiciones sostenidas:
la primera representada por el dictamen de mayoría que, partiendo de la idea de
que la gratuidad es una condición necesaria pero no suficiente para garantizar la
igualdad de oportunidades, argumenta que la inclusión de la noción de equidad
resulta un complemento de la gratuidad. La segunda posición, sostenida por
otros convencionales, interpretaba que el concepto de equidad se oponía al de
gratuidad porque interpretaba que dicha noción dejaba abierta la posibilidad
de arancelar los estudios, en particular, los de nivel universitario. Esta sospecha
se fundamentaba en la difusión de dicho concepto por parte de organismos
internacionales y tanques de pensamiento neoliberales que asociaban equidad
al principio de “quien puede debe pagar” para reorientar los recursos estatales
hacia los sectores de menores recursos.
Al igual que en el debate anterior, la definición de la autonomía universitaria
también dividió posiciones alrededor de la inclusión del concepto de autarquía.
Para la mayoría de la comisión, ambos términos eran complementarios por
cuanto, si bien la noción de autonomía universitaria remite a la autonomía
institucional, a lo administrativo y a lo académico, la noción de autarquía da
cuenta de la autonomía económico-financiera, que es la garantía de la autono-
mía. Por el contrario, para otros convencionales, la noción de autarquía puede
ser interpretada como autofinanciamiento de las instituciones que, con recursos
escasos, se verían en la necesidad de cobrar aranceles. Pese a las distintas pro-
puestas y objeciones, el inciso 19 del artículo 75 fue aprobado según el texto
presentado por el despacho de la mayoría de la comisión.
En cuanto a la producción académica respecto de la cuestión universitaria
en la Convención Constituyente recién aparecerá tematizada y analizada en años
posteriores por aquellos docentes enrolados en la perspectiva jurídico-política,
como José Luis Cantini, Héctor Félix Bravo y Emilio Mignone.25 Si bien estos
trabajos exploran diferentes aspectos de la normativa universitaria, todos reco-
nocen la importancia de la elevación a rango constitucional de los principios
de autonomía y autarquía universitaria. Ciertamente, esta producción presenta
como fuerte limitación el carácter descontextualizado del marco político ya que
se centran exclusivamente en los aspectos legales.
25
Véanse los siguientes trabajos: Cantini, 1997; Bravo, 1998 y Mignone, 1998.
42
La Ley de Educación Superior: marco normativo

reglamentarista y autonomía regulada
En buena medida, la gran mayoría de los trabajos académicos sobre la normativa
universitaria se produjo hacia mediados de la década de 1990 como parte de
un análisis más global de las nuevas orientaciones de la política educativa del
gobierno menemista.26 Estos estudios coinciden en caracterizar este período
como de “recomposición conservadora” que en el plano educativo se expre-
sará en “un proceso de reconversión del sistema educativo y universitario”, el
cual se materializará en un conjunto de normativas que se inicia con la Ley
de Transferencia de Servicios Educativos, 24.049 de 1991, continúa con la
Ley Federal de Educación, 24.195 de 1994, y se completa con la sanción de
la LES, 24.521 de 1995. Desde el punto de vista teórico, en estos trabajos, si
bien se concentran en la interpretación jurídica del articulado de las distintas
leyes y en el tratamiento parlamentario, el tipo de análisis está fuertemente
influido por los debates sobre la crisis del Estado de bienestar y la emergencia
de las corrientes neoliberales, lo cual expresa un movimiento de renovación
conceptual en el campo de estudios de la política educativa. Asimismo, la
caracterización del nuevo gobierno también les posibilita profundizar en una
mirada retrospectiva sobre el período previo de normalización universitaria
ubicando como rasgos principales la orientación neorreformista sustentada en
la visión liberal-democrática del gobierno alfonsinista.
Con todo, estos estudios tendrán escaso contacto con la producción aca-
démica que, por los mismos años, comenzará a analizar la universidad como
objeto de estudio desde la perspectiva de una sociología política de la educación
superior, la cual tendrá en la revista Pensamiento Universitario, que se inicia
en 1993, su principal difusor y promotor. En rigor, la emergencia de esta
perspectiva, junto con el aumento del número de proyectos de investigación
e investigadores en distintas universidades, marcará la progresiva instituciona-
lización del campo de estudios de la universidad, que ciertamente relegará a
segundo plano el análisis normativo. En lo que sigue intentaremos reseñar los
principales aportes de la producción académica de corte normativo sobre la LES.
Quizás el trabajo más importante, por su exhaustividad en el análisis de
la ley y su comparación con los proyectos anteriores, así como el análisis del
tratamiento legislativo y los cambios que introduce, sea el libro Recomposición
neoconservadora. Lugar afectado: la universidad, de Paviglianiti, Nosiglia y
26
Vior y Paviglianiti, 1994; Marquina y Nosiglia, 1995 y Paviglianiti, 1995.
43
Marquina, editado en 1996. Para las autoras, la sanción de la Ley Federal de

Educación constituye el principal antecedente de la LES por cuanto establece
la direccionalidad del proceso de reconversión educativa en la medida en que
legitima las políticas de subsidiariedad del Estado, relativiza el principio de
gratuidad de la educación y de principalidad del Estado así como también
marca una tendencia hacia la recentralización de las decisiones en el Poder
Ejecutivo Nacional.27
Como se señaló anteriormente, los años previos al debate de la LES estuvie-
ron signados por el pasaje de una política centrada en la discusión y generación
de consenso a una de implementación concreta de medidas que posteriormente
se incorporaron en el nuevo marco legal. Estas acciones impulsadas desde la
recientemente creada SPU se orientaron a modificar aquellas áreas en las que
la normativa de la transición había dejado vacíos o aspectos no contemplados
como, por ejemplo, el régimen laboral docente, las modalidades de financia-
miento y la gestión económico-financiera. Así, por medio del Decreto 1610/93
se establece un adicional mensual remunerativo no bonificable para los cargos
de profesores y auxiliares con dedicación semiexclusiva y simple; por el Decre-
to 2427/93 se crea el Programa de Incentivos a docentes-investigadores que,
ciertamente, en pocos años reconfiguró la estructura y dinámica del cuerpo
docente y en la Ley de Presupuesto de 1995 se incorpora el criterio de descen-
tralización salarial de las universidades, el cual paradójicamente también incluye
el mecanismo de negociación colectiva.
En un contexto de crisis fiscal, el PEN establece por el Decreto 2360/94 la
disminución en los montos de las partidas asignadas al sector de la educación
y al año siguiente, por Decreto 290/95, se concreta la reducción de los salarios
del conjunto de la Administración Pública Nacional con el consiguiente recorte
de los haberes del sector docente universitario. Como parte de estas acciones,
el PEN envía al Congreso un proyecto de ley de modificación del régimen
económico-financiero que, si bien no fue tratado, marca claramente la inten-
cionalidad de acrecentar el control estatal sobre la ejecución presupuestaria de
las universidades.
Las medidas implementadas, sumadas al clima de fuerte deslegitimación de
la universidad, permitieron al gobierno instalar en la agenda pública no solo la
necesidad de reformarla, sino, más importante aún, un cierto grado de consenso
respecto de un conjunto de cuestiones como la evaluación de la calidad y la
Véase el capítulo “La Ley Federal de Educación como transición entre dos ministerios, vertientes
27
de una misma reconversión”, en Paviglianiti, Nosiglia y Marquina, 1996.
44
creación de nuevos organismos de coordinación que, ciertamente, conllevan una

redefinición de la noción de autonomía universitaria. Esto resulta perceptible
en los proyectos de ley presentados por distintos legisladores con anterioridad al
que impulsará el PEN, los cuales, más allá de diferencias no menores, tienen en
común la introducción de aquellas cuestiones propias del consenso reformista
que se expresan en un marco normativo reglamentarista. En estas condiciones
políticas favorables, fue remitido el proyecto de LES en mayo de 1994 y se dio
comienzo a su tratamiento parlamentario en la Comisión de Educación de la
Cámara de Diputados.28
Las sucesivas modificaciones que sufrió el proyecto ponen en evidencia las
tensiones y contradicciones que atravesaron las negociaciones entre la SPU y
los miembros de la comisión como también de las llevadas a cabo por el PEN
y distintos sectores de las universidades públicas y privadas. Las principales
discusiones se concentraron en los siguientes temas: el papel que el Estado
debe asumir en la prestación y sostenimiento de la educación superior, en
la conformación de la comisión nacional de evaluación, en la función de los
órganos colegiados, en los requisitos que deben tener los estudiantes para ser
representantes y la definición de los graduados, las formas de elección de los
cargos unipersonales, la atribución de las facultades en los mecanismos de
admisión y en el régimen económico-financiero.
Finalmente, en diciembre de 1994 se firman en la Comisión de Educación
de la Cámara de Diputados tres dictámenes: uno por la mayoría de los legislado-
res del PJ, firmado en disidencia parcial por un pequeño grupo de legisladores del
mismo partido y partidos menores; y dos dictámenes de minoría, uno firmado
por los legisladores de la UCR y otro firmado por un diputado del socialismo
y otro del Frente Grande. Presentados los dictámenes se abrió un período de
negociación entre el oficialismo y la oposición, que se plasmó en un acuerdo
por el cual, en junio de 1995 y con un quórum estricto,29 la Cámara de Dipu-
tados trató y dio media sanción al proyecto de LES del despacho por mayoría.
Elevado el proyecto a la Cámara de Senadores, algunos legisladores del
oficialismo manifestaron su intención de introducir cambios que posibilitaran
acordar una propuesta consensuada. Pese a estos esfuerzos, el bloque del PJ
resolvió aprobar en la Comisión de Educación un dictamen sin modificaciones
al proyecto aprobado en Diputados. Así, en el marco de una amplia movilización
28
Véase el capítulo “El tratamiento parlamentario de la Ley de Educación Superior” en
Paviglianiti, Nosiglia y Marquina, 1996.
29
La UCR y el FREPASO dieron quórum, pero se retiraron del recinto en el momento de
iniciarse el debate de la ley.
45
estudiantil, el 20 de julio de 1995 se sancionó la LES por 26 votos a favor de la

mayoría de senadores del PJ más el Partido Popular Neuquino y el Movimiento
Popular Fueguino y 12 votos en contra, que corresponden a la UCR, el Frente
País Solidario (FREPASO) y el resto de los partidos provinciales.
Ciertamente, la LES resulta un punto de ruptura en la tradición reformista
que, con sus limitaciones, había primado en la normalización universitaria
durante los años de la transición democrática ya que opera una resignificación
del principio de autonomía. Precisamente, este cuestionamiento fue el motor de
las numerosas presentaciones judiciales que realizaron las universidades en los
años posteriores, las cuales se fundamentaron en la inconstitucionalidad de la
normativa. En este sentido, la mayoría de los trabajos académicos coincidieron
en esta caracterización en la medida en que los cambios que introduce la ley
conllevan una reestructuración de las relaciones entre el Estado y la universidad.
Este fuerte intervencionismo se materializa en un tipo de normativa “reglamen-
tarista” que extiende el control y regulación estatal en un conjunto de temas
que aquellas “leyes marco” delegaban, siguiendo el principio de autonomía,
en las propias universidades.
Un breve raconto de los nuevos temas señalados por la producción acadé-
mica, tanto la de corte normativo como la proveniente del campo de estudios
de la universidad, coincide en caracterizar como rasgos destacados: 1) establece
criterios para el gobierno de las instituciones que, si bien siguen con el modelo
de gobierno tripartito, tienden a fortalecer a las autoridades unipersonales; 2)
descentraliza el régimen económico-financiero; de esta manera, promueve la
diferenciación en materia de retribuciones y la competencia entre las universi-
dades; 3) estimula la creación de universidades privadas, promueve la estratifi-
cación por niveles a través de legislar sobre el posgrado y sobre el papel que ha
de tener en la formación de docentes de grado; 4) complejiza y verticaliza la
estructura de poder mediante la creación de organismos de coordinación como:
Consejo de Universidades, Consejo Nacional de Acreditación y Evaluación y
los Consejos de Planificación Regional; 5) flexibiliza la tradicional distinción
público-privado, y 6) establece mecanismos de regulación del conjunto estruc-
turándolo en torno a un campo que incluye el posgrado (Paviglianiti, Nosiglia
y Marquina, 1996; Krotsch, 1998).
La consolidación del rol de Estado como Estado evaluador y de la evalua-
ción como eje estructurante de las políticas universitarias constituye el rasgo
dominante de este período. En este sentido, cabe resaltar el carácter estructural
de los cambios que introduce la LES en los mecanismos de gobierno de la
46
educación superior y más profundamente en la dinámica de construcción de

las políticas para el sector.
La discusión normativa posterior a 1995 y la reapertura

del debate sobre una nueva ley para el sector
En buena medida, la sanción de la LES y el acelerado proceso de reforma que,
como fue señalado, se inició en los años previos, marca la declinación de los
estudios de corte normativo. No obstante, las disputas y controversias sobre
la autonomía universitaria se prolongaron en los tribunales federales y en los
fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En este sentido, si bien
este organismo nunca estuvo ausente en esta discusión, a partir de la década
del noventa cobró un papel relevante en la resignificación del principio de la
autonomía. Como bien señalan Cardinaux y colaboradores, la sanción de la
LES permitió la “judicialización” de los conflictos entre el Estado y las univer-
sidades al establecer, de hecho, una suerte de “control judicial abstracto de los
estatutos” universitarios (Cardinaux, Clérico y Scioscioli, 2010). De tal manera,
la Corte Suprema se transformó en otro actor central en la implementación
de las políticas del sector, el cual también marcó un desplazamiento en la
jurisprudencia, en la cual los fallos tradicionalmente sentaban posición en los
“casos” de “arbitrariedad manifiesta” en la aplicación de la norma, hacia fallos
que avanzan en una definición “de fondo” de los alcances de la autonomía
universitaria que legitimaría la intervención del Ministerio de Educación en
uno de los aspectos claves como es la potestad de darse sus propios estatutos.
La crisis política y económica de fines de 2001 que sacudió a la Argentina
marcó el punto de inflexión que está en la base del cambio de orientación en
la agenda de políticas públicas que se manifiesta bajo la forma de un neointer-
vencionismo estatal. Dicho giro se expresa en un renovado protagonismo del
Estado –no sin tensiones y restricciones– en algunas de sus funciones históricas,
el cual, pese a ciertas continuidades, señala un distanciamiento con relación
a las reformas implementadas en la década de 1990. No es casual, entonces,
que en el marco de esta nueva situación política se reabra la discusión sobre las
normativas del período anterior, que se materializará en la sanción de tres leyes
centrales: la Ley de Educación Técnico-Profesional, 26.056 de 2005, que pro-
curó recuperar y ordenar la modalidad de educación técnica en el nivel medio;
la Ley de Financiamiento Educativo, 26.075 de 2006, que elevó la inversión
47
para el sector de educación, ciencia y tecnología a un piso no inferior al 6% del

PBI; y la Ley de Educación Nacional, 26.206 de 2006, que derogó la anterior
Ley Federal de Educación (Nosiglia, 2007).
Pese a estos cambios, la modificación de la LES aún constituye una deuda
pendiente que resulta correlativa con una inercia de las políticas heredadas de
la década de 1990. En este sentido, la ausencia de una nueva agenda de política
para el sector resulta de la convergencia de diferentes y contradictorios intereses
del gobierno y los actores universitarios, por la cual el quiebre de la inercia
política podría poner en juego la gobernabilidad del sector y abrir un nuevo e
innecesario frente de tensión social y política. En buena medida, esta cuestión
de poder explica no solo la imposibilidad de sancionar una nueva LES, sino
también que gran parte del debate haya girado más sobre acciones o medidas
“correctivas” que en la definición de nuevos ejes orientadores de las políticas.30
Por último, la naturalización y reapropiación de las políticas del período
anterior por parte de los actores universitarios también se expresa en la pro-
ducción académica que, si bien ha crecido en número, calidad y variedad de
temas, no contiene aportes significativos en lo que respecta a la discusión de
una nueva ley. Una excepción es el libro compilado por Mónica Marquina y
Germán Soprano, Ideas sobre la cuestión universitaria, editado en 2007 y que
recupera el aporte de investigadores de distintas universidades nucleados en la
RIEPESAL, en el que convergen análisis más centrados en los desafíos de la
educación superior, reflexiones sobre aspectos particulares, como la evaluación
y el carácter de bien público, y algunos pocos trabajos sobre el contenido espe-
cífico que debería incluir una nueva normativa.
30
Véanse el Documento del CIN “Lineamientos para una Ley de Educación Superior” de 2008,
el cual retoma y profundiza la Declaración de Horco Molle en Tucumán (Acuerdo Plenario
537/04), y “Análisis de la Ley de Educación Superior” (Acuerdo Plenario 640/07).
48
Capítulo 3
Dinámicas históricas y lógicas
de expansión universitaria en la Argentina
Si bien el estudio de las políticas públicas universitarias comprende varios niveles

de análisis, el involucramiento de diversos actores y la existencia de múltiples
escenarios de acción, las políticas gubernamentales adquieren un papel cen-
tral dado que influyen en el tamaño y la complejidad del sistema y moldean
las bases institucionales y disciplinares sobre las que se desarrolla la actividad
académica (Clark, 1987). De todas formas, y a pesar del papel protagónico
que varios analistas asignan al gobierno central, este no opera en un espacio
libre de restricciones ni detenta el monopolio de lo político o de la actividad,
tratamiento y/o gestión de lo público (Thoenig, 1997), aunque en la esfera
universitaria de las últimas décadas, la política pública constituyó en nuestro
país una de las maneras privilegiadas de “hacer política”.
En ese escenario, interesa analizar, por un lado, determinados problemas
vinculados con el crecimiento de la matrícula universitaria y su tratamiento
público, como también su expresión en los interjuegos entre la política y las
políticas de expansión universitaria. Para ello, este capítulo propone indagar
y comparar, de manera panorámica, las dinámicas históricas de expansión
universitaria en un tiempo delimitado por las reformas de los años cincuenta
y sesenta, las de los noventa del siglo pasado y, más recientemente, por los
procesos fundacionales de la última década en la Argentina. Con el propósito
49
de complementar el análisis anterior, se analizan y sistematizan una serie de

tendencias históricas vinculadas con la expansión matricular y sectorial de las
universidades, al tiempo que se indagan las líneas de continuidad y ruptura con
las directrices actuales de crecimiento del subsistema universitario.
Uno de los argumentos centrales sostiene que el desarrollo de políticas uni-
versitarias en la Argentina resulta un proceso relativamente reciente, más específi-
camente de los años noventa, a pesar de que en los años setenta existieron algunos
intentos coyunturales y erráticos de regulación del sector (Rovelli, 2009). En
las últimas décadas, la relación Estado-universidades pasó del abandono de la
matriz histórica de “convivencia benevolente” (Brunner, 1994) a transitar el
camino de diversos mecanismos competitivos de distribución presupuestaria a
través de dispositivos de evaluación y acreditación universitaria. Asimismo, a
la expansión de un Estado evaluador (Neave, 1988) de los sistemas públicos de
educación superior y de ciencia y tecnología se acoplaron diversas fuentes de
financiamiento externas asociadas a las políticas de innovación nacionales y re-
gionales (Versino, 2007). Paralelamente, la ampliación de la educación superior
impuso niveles de organización burocrática y tecnocrática y de coordinación
que, en el caso de la Argentina, no se habían consolidado anteriormente.
Los cambios requirieron cierta diferenciación de las agencias gubernamen-
tales, alguna especialización de los agentes y la generación de diversos saberes
específicos con lenguajes especializados. Así, tanto a nivel de la administración
central como en el plano institucional, se fue fortaleciendo un cuerpo de expertos
en gestión educativa, quienes actúan más allá de las alternancias y/o desplaza-
mientos de la conducción política. Los cambios no implicaron menos Estado,
sino más bien su reconfiguración para intervenir en ámbitos tradicionalmente
desregulados, desplazarse de sus funciones clásicas de financiamiento en favor de
nuevas formas de privatización de lo público y conformar una administración
central con capacidades para llevar adelante las transformaciones (Krotsch,
2001; Chiroleu y Iazzetta, 2005).
Asimismo, y a lo largo del período estudiado, las políticas de expansión
universitaria carecieron en buena medida de planificación estatal, ya que en
el plano de las instituciones públicas se limitó a una política de “grifos”, vale
decir, de aperturas o cierres coyunturales como resultado del entrecruzamiento
entre diversas lógicas de carácter político, burocrático, de mercado (adaptati-
vas) y, en menor medida, cognitivo (sustantivas). A su vez, los movimientos
de fundación de nuevas instituciones, enmarcados en procesos más amplios
de renovación de la universidad argentina, se construyeron sobre la base de
50
una compleja interacción entre proyectos políticos, orientaciones científicas

diversas y amplias y constantes demandas sociales, en la cual, lejos de existir
una “importación voluntaria de modelos” (Clark, 1997) o una transferencia
ingenieril de determinadas concepciones universitarias llevadas a cabo a través de
un acabado diseño estatal, primó el conflicto de proyectos sobre la definición
de nuevos espacios institucionales (Rovelli, 2008).
Política y políticas públicas de expansión universitaria

entre los años cincuenta y setenta
Durante los años cincuenta y sesenta, se produjo una expansión inusitada de
las instituciones de educación superior junto con el incremento del número
de estudiantes en ese nivel como resultado de la expansión previa del sistema
educativo básico y de las crecientes expectativas de ascenso social de los sectores
medios. Las universidades de América del Norte y Europa Occidental se dupli-
caron y, en ciertos casos, se triplicaron o cuadriplicaron (Wittrock, 1996: 357).
En América Latina, entre 1950 y 1960, el ritmo de crecimiento también fue
espectacular: las universidades existentes llegaron casi a duplicarse, su número
pasó de 75 a 139, en la década siguiente alcanzó la cifra de 228 instituciones
y hacia 1975, la de 329 (Brunner, 1994). En esa línea, la multiplicación de
instituciones de educación superior conllevó una diferenciación creciente entre
los establecimientos y dentro de ellos.
Ese escenario supuso condiciones indispensables para el progreso de las
naciones e introdujo en la agenda de los gobiernos la preocupación por la for-
mación de los recursos humanos. La educación universitaria, centrada predomi-
nantemente en un principio de carácter instrumental, debía ofrecer un espectro
de conocimientos pertinentes para el mejoramiento del rendimiento laboral,
mientras que la necesidad gubernamental de contar con diversos profesionales
y técnicos concibió la educación como una inversión para el futuro desarrollo
nacional. Esas propuestas, marcadas por cierto sesgo economicista y de cau-
salidad lineal, avalaron el papel de la educación como factor fundamental del
desarrollo económico y de la modernización social. Como resultado, insistieron
en la importancia instrumental del planeamiento educativo y profundizaron
la asociación entre educación y formación de recursos humanos. A su vez, el
auge de las ciencias sociales contribuyó a organizar –en torno a las políticas y
estrategias de planificación social y al consenso democrático– lo que algunos
51
autores denominaron la “segunda etapa de la modernidad”, en consonancia

con el actor dominante en ese tiempo: el Estado nacional (Wagner, 2001: 44).
Hasta comienzos de la década de 1950, la Argentina solo contaba con seis
universidades nacionales: Córdoba, Buenos Aires, La Plata, del Litoral, Tucumán
y de Cuyo. El período que se extiende desde el golpe de Estado de 1955 hasta
el que proclamó la dictadura de la autodenominada Revolución Argentina en
1966 delimitó una época marcada por los legados del pasado peronista y por las
expectativas crecientes en nuevas vías de modernización. En el plano universi-
tario, la expansión de la matrícula generó, por un lado, un complejo escenario
y una nueva agenda de problemas, entre los cuales la cuestión presupuestaria,
la infraestructura edilicia, la localización geográfica de las casas de estudio y la
distribución de los alumnos fueron los más acuciantes. En términos cuantita-
tivos, entre 1955 y 1975, la matrícula universitaria se triplicó, siendo mayor el
número de estudiantes en el sector público que en el privado (cuadro 1). De
todas formas, este último creció de manera más vertiginosa que el primero,
que hasta los años setenta se desarrolló a un ritmo constante pero moderado.
Cuadro 1. Evolución de la matrícula universitaria 1955-1975
Año Nacional Privado Total universitario
1955 136.362 --- 136.362

1960 157.163 3.884 161.047
1965 207.650 15.253 222.903
1970 220.684 40.658 261.342
1975 431.454 56.177 487.631
Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias.
Con la expansión del clima de ideas desarrollistas, asentado en un con-

senso básico acerca de la promoción de una estructura industrial integrada y
en un crecimiento económico generalizado, el vínculo universidad-desarrollo
alcanzó una centralidad creciente como parte de la creencia generalizada en el
papel de la primera para el logro del segundo. Como se sabe, ciertos espacios
académicos dentro de las universidades públicas se constituyeron en uno de los
motores privilegiados, aunque no en los únicos, de la modernización cultural
y científica. Paralelamente, el aumento de la matrícula impulsó un debate
52
en torno a las posibles vías de ampliación del acceso a la educación superior

frente al crecimiento de las universidades nacionales tradicionales y la posible
articulación con las demandas de desarrollo en la Argentina. De allí surgieron
posicionamientos divergentes, y hasta contrapuestos, frente a la creciente
demanda social por educación universitaria en el país, lo que dio origen a la
elaboración de proyectos algunas veces integradores y otras elitistas.
En ese marco, varios intelectuales reformistas proyectaron un modelo
universitario novedoso para la zona del noreste del país, el que debía abarcar
las provincias de Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones, y para el sur de la
provincia de Buenos Aires, en la ciudad de Bahía Blanca y sus alrededores. Se
crearon así la Universidad Nacional del Nordeste y la Universidad Nacional
del Sur, respectivamente, las cuales también formaron parte de la política de
premios y castigos que el nuevo gobierno estableció de acuerdo con el compro-
miso o distanciamiento que los actores y las instituciones hubieran asumido
con respecto al peronismo; asimismo, respondieron a una creencia más amplia:
la necesidad de iniciar paulatinamente un proceso de descentralización de la
educación superior universitaria frente al crecimiento de las universidades na-
cionales tradicionales y la posible articulación con las demandas de desarrollo.
A su vez, constituyeron escenarios institucionales privilegiados para el desarrollo
de una nueva idea de universidad de carácter regional, la cual contemplaba la
formación científica, pero diversificada, de los recursos humanos e incluía la
formación humanista, la estructura departamental, en oposición al sistema de
facultades y cátedras de las universidades tradicionales, y la vinculación de la
universidad con el medio. Cabe señalar que tales representaciones se plasma-
ron, en el caso de la Universidad Nacional del Sur, en la implementación de la
organización académica departamental y de la orientación técnico-científica de
los estudios. En contraste, y como parte de las luchas simbólicas y materiales
en torno de una noción legítima de universidad regional, distintos grupos
académicos y económicos lograron imponer en la Universidad Nacional del
Nordeste un modelo universitario de corte profesional, que tradicionalmente
fue el más extendido en el país.
Por otra parte, entre fines de los cincuenta y comienzos de los sesenta, el
respaldo gubernamental a la creación de universidades privadas –debate que se
divulgó públicamente con la consigna “Laica o Libre”– a la vez que promovió,
junto con otros factores, la escisión de la alianza reformista, también habilitó
–aunque tardíamente con respecto a otros países de América Latina– el creci-
53
miento del sector privado universitario.31 Con todo, cabe destacar que, en esos
años, la demanda de educación superior universitaria y su descentralización, si
bien constituyeron problemas colectivos de la sociedad argentina de la época,
no alcanzaron mayor tratamiento público. En efecto, las preocupaciones cen-
trales en los planes de gobierno referidos a la educación universitaria giraron
en torno de la distribución de la matrícula (excesivamente direccionada hacia
carreras tradicionales como abogacía, medicina e ingeniería) y a los bajos por-
centajes de graduación. Así, durante el período 1958-1966, esa demanda fue
canalizada principalmente a través de tres procesos convergentes: el crecimiento
de las instituciones tradicionales ya existentes, un vertiginoso desarrollo del
sector terciario no universitario y, en menor medida, mediante la creación de
universidades privadas. Estas dos últimas alternativas reforzaron la tradición
de estudios de corte profesional de la universidad pública argentina, que se
desentendió en gran medida de la producción científica y tecnológica.
Hacia fines de los años sesenta, por fuera del Estado, aunque con amplias
redes de relaciones con miembros de la dictadura institucional de la autode-
nominada Revolución Argentina, un grupo de personalidades planteó que el
crecimiento de la matrícula debía acompañarse con un cambio en la oferta
universitaria. La modernización debía orientarse en dos sentidos: la división
de las universidades existentes en conglomerados más o menos uniformes y la
creación de nuevas universidades. El diagnóstico alertaba sobre la incompa-
tibilidad entre la universidad de masas y la universidad científica. Por tanto,
frente a la expansión numérica de los estudiantes universitarios –en un clima
de alta contestación social y deslegitimación estatal–, proponían descentralizar
el sistema de educación superior y extender el número de instituciones que lo
integraban.
La propuesta –conocida como Plan de Nuevas Universidades o Plan Taquini,
como resultado de la identificación con su principal mentor– sentó las bases de
la política universitaria del régimen autoritario (1971-1973), lo que dio lugar
a la creación de trece nuevas universidades nacionales mediante la fundación
de nuevas casas de estudio, la subdivisión de instituciones preexistentes o la
31
Corresponde señalar que entre 1959 y 1969 se fundaron diecisiete universidades privadas:
Católica de Córdoba, del Salvador, Católica de Santa Fe, Pontificia Católica Argentina, Centro
de Altos Estudios en Ciencias Exactas (CAECE), Católica de Cuyo, del Museo Social Argentino,
Juan Agustín Maza, de Morón, Argentina de la Empresa, Católica de Salta, Católica de La Plata,
Católica de Santiago del Estero, de Belgrano, Notarial Argentina, del Norte Santo Tomás de
Aquino y del Aconcagua
54
nacionalización de anteriores establecimientos privados o provinciales.32 En los

siguientes siete años, y como resultado de los proyectos inconclusos del período
anterior, se nacionalizaron otras tres, con lo que quedó clausurada la etapa de
mayor expansión universitaria del país. El proyecto original, sin embargo, era
diverso y proponía la fundación de cinco casas de estudio, de acuerdo con dos
criterios: la concentración poblacional y la necesidad de impulsar el crecimien-
to zonal, aunque la idea de fundar nuevas universidades también tenía como
propósito crear dos circuitos universitarios: uno de investigación de elite y otro
profesional y masificado.
Los planteos reprodujeron los conflictos propios del período anterior. Sus
éxitos consistieron en completar algunos proyectos que habían quedado inaca-
bados, en cautivar el interés de las poblaciones rezagadas por falta de una oferta
de educación superior y en imaginar nuevas realidades derivadas del desarrollo
científico y humano que podían proveer las universidades. El modelo de uni-
versidad propuesto por estos sectores contemplaba la departamentalización en
oposición al sistema de facultades y cátedras más extendido en el país; la oferta
de carreras no tradicionales; el aporte al conocimiento científico-tecnológico; la
creación de campus universitarios (o ciudades universitarias); la inserción de la
universidad en el aparato productivo del medio, la región o la comunidad reto-
mando la idea de universidades regionales; y la expansión matricular dentro
de un tamaño óptimo estimado entre los 15.000 y los 25.000 alumnos. Con
respecto a la estructura universitaria, la propuesta planteaba crear universidades
próximas a ciudades de mediana dimensión, pero también aisladas en cierta
medida de estas. Si bien el plan reformuló un modelo innovador, también
concibió las universidades regionales como centros de formación de recursos
humanos y alternativas para el descongestionamiento de la demanda profesional
de las universidades metropolitanas. Sin embargo, el planteo no se articulaba
con transformaciones económicas, sociales y políticas más amplias. Luego, pese
a que la descentralización universitaria pudo llevarse a cabo, en algunos casos fue
simplemente un aglutinamiento de unidades preexistentes sin evaluación de la
incidencia de las diversas tradiciones y culturas institucionales ni de los profeso-
res y académicos con los que podrían contar. Otras veces, tampoco se contempló
32
Las universidades nacionales pasaron de diez a veintitrés. Sin embargo, solo cinco fueron
realmente nuevas: Río Cuarto, Lomas de Zamora, Luján, Santiago del Estero y Catamarca.
Otras cinco instituciones se originaron en subdivisiones: Salta, San Juan, San Luis, Entre Ríos
y Misiones. Las tres restantes fueron nacionalizaciones de universidades provinciales o privadas:
Comahue, La Pampa y Jujuy. Posteriormente, se nacionalizaron las universidades del Centro de
la Provincia de Buenos Aires, de la Patagonia (1974) y de Mar del Plata (1975).
55
la dispersión de los recursos presupuestarios ni la calidad de la enseñanza que

se impartiría. Por otra parte, para una gran parte del movimiento estudiantil
y para ciertos sectores docentes, las nuevas universidades nacionales fueron el
espacio legítimo de lucha contra el régimen autoritario y de proyección de un
modelo universitario comprometido con los problemas regionales y nacionales.
A partir de 1968, las universidades privadas autorizadas por el PEN a fun-
cionar provisoriamente duplicaron en número a las ya existentes.33 También
proliferaron distintas instituciones terciarias no universitarias, en su mayoría
centros de formación docente, las que hasta la actualidad presentan una débil
articulación e integración con el circuito superior universitario. Pero la cues-
tión del tiempo fue un problema crucial para el Estado y marcó las políticas
del período. En particular, la creencia de un inminente desmoronamiento, o
simplemente de un colapso del régimen autoritario, encuadró la expansión
universitaria en un tiempo urgido por la coyuntura, lo que contribuyó a acelerar
la creación de algunas casas de estudio.
Cuadro 2. Crecimiento de instituciones universidades públicas y

privadas en el período 1955-1975
Universidades Hasta 1957 1958-1970 1971-1975

Ámbito Público Público Privado Público Privado
Crecimiento - +2 +19 +16 +2
Total 8 10 19 26 21
Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias.
Como resultado, durante varios años, la débil institucionalización de las

nuevas casas de estudio fue acompañada por una baja profesionalización en
general de la actividad docente e investigativa. Por tanto, en lugar de atraer a
los mejores profesores e investigadores y promover procesos amplios de movi-
33
Entre 1966 y 1975 se crearon relativamente pocas universidades privadas con respecto a la
década anterior. En efecto, las nuevas fundaciones fueron las de la Universidad Centro de Altos
Estudios en Ciencias Exactas (CAECE), la Universidad Notarial Argentina, la Universidad de
Concepción del Uruguay, la Universidad de la Marina Mercante y la Escuela Universitaria de
Teología. No obstante, muchas de las universidades habilitadas durante el período 1960-1966
alcanzaron su reconocimiento definitivo hacia fines de los años sesenta y principios de los setenta.
56
lidad hacia estos nuevos entornos, lo que predominó en muchas de las noveles
universidades –y particularmente en el Área Metropolitana de Buenos Aires–
fue la figura del “profesor itinerante”, quien se trasladaba de su universidad de
residencia hacia la nueva institución con el propósito de dictar cursos y semina-
rios docentes, pero sin asentar allí una tarea investigativa significativa (Rovelli,
2011). A pesar de las dificultades, se fueron desarrollando algunos nichos de
investigación, aunque generalmente en el marco de modelos institucionales con
escasas dedicaciones exclusivas para el desarrollo de la investigación.
En suma, durante este período, la matrícula universitaria y de educación
superior se expandió al tiempo que las instituciones se diversificaron sin lograr
alterar significativamente la estructura académica y la orientación tradicional
de los estudios, como tampoco la relación con el Estado (Krotsch, 2001: 149).
Luego, y a excepción de cierta fundación universitaria específica, desde me-
diados de los años setenta y hasta finales de los años ochenta, los gobiernos
democráticos y autoritarios coincidieron –aunque con motivaciones distintas–
en la implementación de una política de suspensión de creación de nuevas
universidades públicas y privadas. Por otra parte, a diferencia de otros países
de América Latina, como México y Brasil, donde el pasaje de la universidad
de elites a la de masas coincidió con un proceso intenso de modernización de
los sistemas educativos y de ampliación y consolidación del nivel de posgrado,
en la Argentina proliferaron diversas fuerzas de modernización –con alcances
disímiles según las universidades y las áreas de conocimiento– en el marco de
una planificación estatal débil.
Un nuevo ciclo de políticas y de expansión: la creación

de nuevas universidades en los años noventa
La transición desde el modelo de educación superior propio de los setenta hasta
el que lo vincula con la condición globalizada del mundo supuso algunas con-
tinuidades y grandes rupturas. Entre las primeras, destacan la profundización
de las tendencias hacia la diferenciación (horizontal y luego también vertical)
y la complejización de la educación universitaria. A diferencia de los procesos
de modernización universitaria precedentes, en los que las transformaciones
se circunscribieron a determinados espacios y/o movimientos académicos e
institucionales, los de los años noventa adquirieron un carácter acentuadamente
sistémico. Con ello, se modificaron las reglas de juego para el conjunto de las
57
instituciones de educación superior en respuesta a ciertos lineamientos generales

de reforma antes que a un proyecto acabado de modernización institucional.
Incluso, destaca la ausencia de diversos proyectos en competencia o bien la
carencia de una “batalla de ideas” sobre los sentidos de la universidad; en su
lugar, predominó un modelo hegemónico de cambio y, como contraparte,
procesos “defensivos” o de “resistencia” por parte de algunas casas de estudio
de larga tradición.
En esa dirección, y al igual que el resto de las medidas de cuño neoliberal y
de inspiración globalizante, la reforma de las universidades públicas se orientó
hacia el seguimiento de un núcleo pequeño de lineamientos en amplia conso-
nancia con las recomendaciones de los organismos financieros internacionales.
Los ejes principales involucraron: la búsqueda de fuentes de financiamiento
alternativas a las estatales; la importancia de los procesos de evaluación como
mecanismo de rendición de cuentas y condición de mejoramiento de la calidad
educativa y una creciente diferenciación institucional.
Por otra parte, las características y modalidades que asumió la expansión
del conocimiento en el marco de las nuevas estrategias de gobierno dieron
lugar –durante los años ochenta y principalmente en los noventa– a ciertos
planteos sobre la necesidad de transformar la universidad en una “organización
innovadora” (Clark, 1998). De las recomendaciones contenidas en el concepto
deriva la propuesta de impulsar un modelo académico afín a la competitividad
del mundo global. Otros analistas, en cambio, afirman que no se trató de un
nuevo modelo o idea de universidad, sino de la promoción de configuraciones
organizacionales que se adaptaran más eficazmente a las nuevas condiciones del
entorno “mediante la adopción de cambios que les permitieran elevar sus capa-
cidades de respuesta y acelerar su trayectoria adaptativa” (Brunner, 2006: 86).
Entre 1988 y 1995, el Congreso Nacional sancionó las leyes de creación de
diez universidades nacionales, seis de ellas ubicadas en partidos del conurbano
bonaerense: La Matanza, Quilmes, General Sarmiento, General San Martín, Tres
de Febrero y Lanús, junto con la creación de veintidós universidades privadas.34
34
Las restantes universidades nacionales surgidas en ese período fueron resultado de la
nacionalización de la Universidad de La Rioja y la creación de las universidades nacionales
de Formosa, Patagonia Austral y Villa María. Las universidades privadas creadas durante el
período 1989-1995 fueron las universidades de San Andrés, Adventista del Plata, Blas Pascal, de
Palermo, Maimónides, de Ciencias Empresariales y Sociales, Austral, FASTA, Torcuato Di Tella,
Champagnat, del Centro Educativo Latinoamericano, Favaloro, del CEMA, de la Cuenca del
Plata, del Cine, Atlántida Argentina, de Flores, de Congreso, Abierta Interamericana, Empresarial
del Siglo XXI y los institutos universitarios de la Fundación ISALUD y de la Fundación Barceló.
58
En relación con estas últimas, si bien gran parte de las nuevas instituciones se
orientaron hacia la captación de una demanda creciente por educación supe-
rior, en otros casos se conformaron circuitos universitarios “seculares de elite”,
caracterizados por sus altos aranceles, pero también por una fuerte apuesta al
desarrollo de nichos de investigación científica y de una sólida oferta de posgrado
(Del Bello, Barsky y Giménez, 2007). La fundación de universidades públicas,
por otra parte, compartía con la expansión universitaria de los años setenta la
voluntad de descentralizar la oferta universitaria del país. Pero a diferencia del
carácter regional de sus predecesoras, las nuevas casas de estudio se caracterizaron
por su emplazamiento en diversas localidades, predominantemente en el Área
Metropolitana de Buenos Aires. Tomando en cuenta los procesos reunidos bajo
el concepto de globalización, las propuestas planteaban tomar como referencia
los contextos locales y globales-universales, lo cual expresaba, como parte del
cambio de época, diferentes racionalidades relativas a la misión universitaria.
Coincidentemente con los planteos de los años setenta, el surgimiento de
nuevas casas de estudio intentó dirigirse hacia una diversificación gradual de
la oferta universitaria a través del surgimiento de una oferta de carreras más
cortas y variadas en relación con la oferta tradicional, lo que favoreció cierta
diversificación gradual de los títulos, aunque con diversos alcances según los
proyectos institucionales.
En esa dirección, aunque con diversos alcances según los proyectos insti-
tucionales, algunas de las instituciones procuraron ser identificadas como una
alternativa de excelencia para las poblaciones locales, por lo que apostaron a
la conformación y desarrollo de nichos de investigación científica.35 Varias
de las instituciones creadas en el período recuperaron la idea de universidad
innovadora propia del clima de época de sus respectivas fundaciones, aunque
la noción adquirió características singulares en cada una de ellas. Originada
en los países centrales y en el marco de las transformaciones económicas neo-
liberales y las tendencias globalizadoras, la noción fue capturada, incorporada
y asimilada de manera singular en cada escenario institucional acompañando
el surgimiento y la consolidación de tradiciones institucionales y de estilos de
investigación particulares. En ciertas instituciones, como en la Universidad
Cabe recordar que otros dos proyectos universitarios de la época impulsados principalmente
por entidades financieras cerraron tempranamente sus puertas. Nos referimos a la Universidad
Hebrea Bar Ilán y al Instituto Universitario Patricios, vinculados con el Banco Mayo y el Banco
Patricios, respectivamente.
35
Entre los más destacados, nos referimos particularmente a los proyectos institucionales de las
universidades nacionales de General Sarmiento, Quilmes y General San Martín.
59
Nacional de Quilmes, pasó de cumplir un papel fundante en sus orígenes a

equipararse con otras funciones universitarias relevantes; la innovación en la
Universidad Nacional de General Sarmiento estuvo asociada a una estructura
organizativa original y a un particular vínculo con la localidad donde se asienta
la institución; mientras que en algunos entramados, como en la Universidad
Nacional de San Martín, quedó vinculada con la innovación tecnológica, la
cultura del emprendedorismo y la asociatividad institucional. Otras universi-
dades, en cambio, se orientaron principalmente a la captación de matrícula y,
en menor medida, a la calidad.
En relación con la fundación de universidades privadas, la década de 1990
marca el pasaje desde una política de apertura irrestricta en los primeros años
hacia otra –a partir de 1993, plasmada luego en la LES– de apertura regulada.
En esa dirección, la Comisión Nacional de Acreditación y Evaluación Univer-
sitaria (CONEAU), que concentra las funciones de evaluación institucional y
de acreditación de carreras de grado y posgrado, implementó una política de
“goteo” para la creación de nuevas universidades privadas. Tanto es así que,
entre 1997 y 2009, el organismo aprobó la creación de doce instituciones
universitarias; vale decir, casi la mitad de las casas de estudio habilitadas en los
seis años anteriores a la creación de la Comisión. Por otra parte, los procesos de
privatización y de diferenciación institucional produjeron resultados disímiles
en la educación superior no universitaria en la que la oferta privada resultó
dominante (Krotsch, 2001).
Con respecto a la matrícula, el retorno a la democracia y la eliminación de
las limitaciones introducidas por la dictadura militar incidieron en el corto plazo
en una expansión meteórica del estudiantado, que alcanzó el 30% entre 1980
y 1985. En los años siguientes, la matrícula universitaria recuperó su tendencia
histórica de expansión más moderada pero continua y recientemente presenta
cierta estabilización. Por su parte, la Tasa Bruta de Escolarización Universitaria
alcanzaba en 2009 casi al 50% de la población entre 20 y 24 años de edad,
mientras que la de Educación Superior, al 69,5%.36 Como resultado, la Argen-
tina se encontraba entre los países con mejor cobertura o acceso a la educación
superior en América Latina para jóvenes en ese rango etario, que la aproximaba
a la posibilidad de ingresar, en pocos años, en la etapa de universalización de la
educación superior (Pérez Lindo, 2007). No obstante, este auspicioso horizonte
de expectativas decayó debido a alta tasa de desgranamiento y la baja graduación
36
Las estimaciones porcentuales están elaboradas sobre el rango poblacional de 20 a 24 años
utilizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
60
de los estudiantes. A modo de ejemplo, en 2009, sobre el total de estudiantes

universitarios solo el 5% logró graduarse; en el sector privado, un 8,5% de los
estudiantes alcanzó dicha titulación, mientras que el sector público solo un 4%
del total de estudiantes finalizó sus estudios (SPU, 2009).
Cuadro 3. Matrícula universitaria por sector público y privado entre

1986 y 2009
Matrícula universitaria
1986 1996 2006 2009
Sector público 581.813 812.308 1.306.548 1.312.549
Sector privado 85.643 152.314 249.972 337.601
Total 667.456 964.622 1.586.520 1.650.150
Crecimiento %
100 144,5 237,6 247,2
(Año base: 1986)
Fuente: Anuario estadístico 2009, Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación.
Sumado a lo anterior, si en los años ochenta las universidades públicas

buscaron distintas “soluciones de compromiso” frente a la demanda estudian-
til de ingreso irrestricto y el apoyo gubernamental a este (Suasnábar, 2005),
a partir de la sanción de la LES alcanzaron mayor autonomía para regular el
acceso de los estudiantes, mientras que desde la esfera gubernamental se alentó
la búsqueda de distintos mecanismos de admisión.37 Al respecto, a pesar de la
existencia de una amplia heterogeneidad de estrategias y políticas institucionales
observables en más de quince mecanismos distintos de admisión, orientación,
nivelación y seguimiento de los estudiantes –incluso diferenciadas por unidades
académicas–, en las universidades públicas predominaron de manera general
las modalidades no restrictivas de ingreso –a excepción de ciertas carreras en el
área de medicina que impusieron cupos y exámenes de ingreso excluyentes– y
la gratuidad de los estudios en las carreras de grado.
Luego, a diferencia de las dinámicas pasadas de expansión universitaria
estrechamente asociadas solo con la matrícula de grado, a partir de los años
37
Cabe recordar que la LES determinó la autonomía de cada institución para establecer el
régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, a lo que la normativa sumó
la posibilidad de que en las universidades con más de 50.000 estudiantes, las facultades sean las
que definan su propio régimen de admisión.
61
noventa, el nivel de posgrado experimentó un crecimiento exponencial. El

cambio –impulsado principalmente por diversas lógicas de mercado y adapta-
tivas, y en menor medida cognitivas– se desarrolló en el marco de tendencias
más amplias de mercantilización, privatización e internacionalización de la
educación superior que atravesaron toda la región (Suasnábar y Rovelli, 2011).
En ese escenario, la acelerada expansión del nivel modificó la dinámica
institucional y profesional de los actores universitarios dado que, hasta prin-
cipios de los años noventa, la oferta y realización de estudios de posgrado era
patrimonio casi exclusivo de las carreras orientadas a la investigación científica.
Entre 1985 y 2009, la cantidad de posgrados creció un 230%, aunque esa ex-
pansión se dio fundamentalmente en las carreras de especialización y maestría,
las que triplicaron su número, mientras que el número de doctorados creció
muy levemente. Sumado a lo anterior, en 2009 el 73% de los estudiantes de pos-
grado en la Argentina se encontraba en carreras ofertadas por las universidades
públicas, mientras que el 27% restante dependía de las universidades privadas,
internacionales o extranjeras. Lo anterior resulta del hecho de que muchas de
las instituciones públicas concentraron los recursos humanos y tecnológicos
necesarios para desarrollar tales estudios, a la vez que también constituyeron
una fuente de financiamiento y captación de recursos adicionales inestimable
para las universidades dependientes del financiamiento estatal.
Con todo, la expansión del posgrado en la Argentina acarreó un proceso
de hibridización estatal-privado en las universidades nacionales al habilitar
la posibilidad de arancelar esos estudios y promover una situación de “cuasi
mercado del posgrado”, en el que las instituciones comenzaron a desarrollar
distintas estrategias de captación de recursos, estudiantes, profesores e inves-
tigadores (De la Fare y Lenz, 2012). Sin embargo, más allá de las políticas de
evaluación y acreditación de las carreras, el sistema de posgrado careció tanto
de un financiamiento público que lo sostuviera como de una asignación en el
presupuesto de las universidades nacionales (Pérez Lindo, 2007). Antes bien,
los programas se solventaron con los aranceles estudiantiles, lo que, entre otros
factores, resultó en una baja tasa de graduación. Así, según datos estadísticos de
la SPU, de los 80.703 estudiantes inscriptos en carreras de posgrado públicas y
privadas en 2009, solo el 9% (7.329 estudiantes) se había titulado.
Finalmente, en los últimos ocho años sobresale la creación de nuevas
universidades fundamentalmente públicas. En efecto, desde 2007 y durante la
presidencia de Cristina Fernández de Kirchner se fundaron trece universidades,
lo que representa un crecimiento del 12,9% del sistema. Nueve instituciones
62
son estatales y de ellas, cinco se encuentran localizadas en el Área Metropolita-

na de Buenos Aires y cuatro en otras provincias o regiones del país; las cuatro
restantes son de gestión privada. Nos referimos a las universidades nacionales
de Avellaneda, Moreno, del Oeste (en Merlo), Arturo Jauretche (en Florencio
Varela) y José C. Paz; a la Universidad Nacional de Río Negro, a la Universidad
Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, a la Universidad
Nacional de Chaco Austral y a la Universidad Nacional de Villa Mercedes en la
provincia de San Luis. Las instituciones privadas están ubicadas en: Tucumán
(Universidad de San Pablo-Tucumán), Misiones (Universidad Gastón Dachary),
La Plata (Universidad del Este) y la ciudad de Buenos Aires (Universidad Po-
pular de Madres de Plaza de Mayo). En relación con esto último, cabe destacar
que, a diferencia de la expansión de universidades privadas en los años setenta
y en cierta continuidad con la de los noventa, las nuevas instituciones privadas
son de carácter laico. A su vez, tres de ellas provienen de institutos superiores
preexistentes y una responde a un movimiento social de larga tradición.
Cuadro 4. Instituciones universitarias por sector público y privado entre

1986 y 2009
Total instituciones universitarias

(universidades e institutos)
1986 1996 2006 2009
Sector público 26 40 42 49
Sector privado 21 43 54 57
Total 47 83 96 106
Fuentes: Anuario estadístico 2009, Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación.
Si bien todas estas universidades transitan por un período de normalización

institucional, en varios casos ya disponen de documentos fundacionales en los
que se bosqueja una propuesta o misión de universidad, o bien se esbozan ideas
sobre su rumbo institucional. A pesar del carácter circunstancial de algunos
planteos, una primera revisión de estos documentos permitió observar que
ciertas ideas-fuerza universitarias propias de la reforma educativa de los años
noventa, como las de universidad emprendedora y/o innovadora, se desva-
necieron en los nuevos diseños institucionales. Particularmente, en varias de
las universidades públicas ubicadas en el Área Metropolitana de Buenos Aires
63
prevaleció un ideario fundacional asociado predominantemente a la inclusión

social, la igualdad y la equidad; y al desarrollo local, regional y nacional.
En relación con lo primero, y en consonancia con discursos sociales y político-
partidarios emergentes luego de la crisis de 2001 y críticos de las políticas de
corte neoliberal, destacaron la misión de garantizar la equidad en el acceso, la
permanencia y la titulación de los estudiantes, como también el uso social de
los conocimientos allí producidos. Con respecto al desarrollo, y en paralelo
con ciertos lineamientos político-partidarios, varias universidades recuperaron,
a diferencia de los años noventa, el alcance y la dimensión “nacional” de sus
propuestas y, en algunos casos, incluso la referencia al campo “popular” como
motor institucional. Alejado de la especificidad de este territorio político-
universitario, en el proyecto de fundación de la Universidad Nacional de Río
Negro, si bien puede identificarse un distanciamiento de las ideas universita-
rias predominantes en la década pasada, prevaleció una misión institucional
de tradición moderna, en la que se fusionaron los principios democráticos, la
reflexión crítica, la libertad de cátedra, el trabajo interdisciplinario y la relación
con el mundo externo, de manera particular aunque no excluyente con la región
donde se asienta la universidad.
Con respecto a la organización académica, fue mayoritaria la organización
de tipo horizontal a través de departamentos, institutos y/o escuelas. Como
resultado, cabría preguntarse si la estructura de “facultades y cátedras” sigue
siendo el rasgo estructural predominante, es decir, el más extendido cultural-
mente en nuestras universidades. Mientras que la asociación entre la calidad
universitaria y la existencia de un plantel de investigadores de excelencia abo-
cados a la producción científica, cuestión que las políticas de los años noventa
contribuyeron a consolidar material y/o simbólicamente a través del Programa
de Incentivos a Docentes-Investigadores, subsistió en gran parte de los proyectos.
En relación con la oferta, la mayor parte de estas nuevas universidades
optó por lanzar únicamente la de grado con el propósito de consolidar el nivel
y atraer a los estudiantes de la zona. Solo dos instituciones apostaron a desa-
rrollar conjuntamente ambos niveles a través de la oferta de especializaciones
y maestrías en el cuaternario; y solo una de ella apuntó a desarrollar parte de
su oferta en modalidad virtual. Por otra parte, al igual que en el resto de las
universidades del sistema, proliferó la oferta de profesorados y de tecnicaturas
diversas. En aquellas universidades que ya diseñaron su oferta académica, se
observó el predominio de carreras pertenecientes –en este orden– al área de
conocimiento de las ciencias aplicadas, en la que sobresalen las ingenierías,
64
las ciencias económicas y sociales, entre las que se destaca la Licenciatura en

Administración de Empresas, y las ciencias de la salud, en las que prevalece la
formación de grado en enfermería. Resta analizar en futuras investigaciones si la
población local acompaña este primer diseño curricular o bien si se requerirán
ajustes que sigan los cambios en el modelo económico o bien que se adapten
a una esperable y mayor planificación estatal en la orientación de la matrícula.
Al igual que otros planteos recientes, puede afirmarse que distintas ideas
emergieron y circularon en la universidad contemporánea proyectándose y dis-
putándose distintos espacios de legitimidad incluso en una misma institución
(Barnett, 2011). Aun así, ciertas ideas-fuerza, propias de reformas universitarias
precedentes, vinculadas con la organización, la oferta y la gestión institucional,
pervivieron en los escenarios universitarios de última creación. No obstante, y
a diferencia del pasado, los idearios institucionales actuales parecerían ser más
robustos académicamente, aunque en ciertas configuraciones institucionales
específicas continuaron predominando los criterios político-partidarios como
orientadores de la misión institucional.
A lo anterior se sumó una inusitada ampliación de la oferta académica de
las casas de estudio ya existentes mediante la proliferación de sedes, subsedes,
extensiones áulicas y diversos centros de apoyo a nivel nacional. Esta última
modalidad se caracterizó por la informalidad de su crecimiento en virtud de
la escasa regulación estatal. En esa dirección se inscribieron distintos intentos
desde la SPU de promover cierta coordinación y articulación entre los actores
del sistema de educación superior. En líneas generales, se proyectó la extensión
de la cobertura territorial de la educación superior a partir de las capacidades
existentes a través de la creación de Consejos de Planificación Regional de la
Educación Superior (CPRES). Estos fueron gestionados cooperativamente por
las instituciones del sistema y llevaron a cabo una actividad académica integral
en distintos puntos geográficos del país. Paralelamente, la propuesta apuntó a
dar respuesta a la demanda creciente por educación superior a través de espacios
locales de formación superior bimodales, vale decir, centros que ofrezcan cursos
presenciales y también virtuales mediante la articulación con las tecnologías de
la información y la comunicación (TIC). No obstante, hasta la actualidad la
propuesta promovió una adhesión voluntaria a dicho esquema de coordinación
y regulación de la oferta por parte de las instituciones.
Para concluir, la recuperación de la dimensión histórica sirvió para dilucidar
la dinámica de expansión acumulativa del subsistema universitario argentino,
apoyado en la agregación de nuevas universidades orientadas por nexos múl-
65
tiples entre proyectos políticos, orientaciones científicas y demandas sociales.

A continuación, sintetizamos algunas de las principales tendencias analizadas,
lo que expresa –en parte– la complejidad de lo político en el plano de la edu-
cación superior.
* Si en los años setenta prevaleció un sesgo tecnocrático –aunque sustenta-
do por políticos locales y nacionales y asentado en una fuerte demanda social
y regional de educación superior–, los proyectos fundacionales de los años
noventa, al igual que los de la última década, resultan de la combinación de
intervenciones políticas, del asesoramiento de expertos en educación superior
y de un mayor protagonismo de ciertos actores académicos.
* En el marco de los procesos de modernización de la educación superior,
la proliferación de universidades se llevó a cabo de un modo heterogéneo: in-
volucró tanto la apropiación de ideas y proyectos ya disponibles como modelos
de invención institucional.
* Cuando se contrasta la expansión universitaria de los años setenta con la
de los noventa, puede verse que, durante la primera, la debilidad institucional
de las nuevas casas de estudio vino acoplada a una baja profesionalización de
la actividad docente e investigativa. A pesar de las dificultades, y al compás
de la consolidación, fueron desarrollándose nichos de investigación, aunque
en el marco de modelos institucionales con escasas dedicaciones exclusivas.
En relación con las creaciones universitarias últimas, en la medida en que los
nuevos actores académicos e institucionales buscaron incrementar su prestigio
académico en la base de la institución –antes de limitarse solo a la captación de
matrícula–, lograron incorporarse a un espacio dinámico de competencia entre
posiciones académicas y reputaciones institucionales en lucha.
* La expansión cuantitativa de las dos últimas décadas se tradujo en una
mayor diferenciación del espacio público universitario. La incorporación explí-
cita –y frecuentemente implícita– de mecanismos, procesos y lógicas propias del
ámbito privado conllevó una profunda fragmentación de ofertas académicas y
“clientelas” docentes y estudiantiles, las que transitaron por circuitos y niveles
cualitativamente disímiles, lo que contribuyó a difuminar las fronteras entre
lo público y lo privado. A ello se añade el incremento general del número de
investigadores universitarios en el marco de un difícil y complejo proceso de
profesionalización.
* Por su parte, la política pública en materia de expansión del sistema pa-
reció obturar en los últimos quince años el crecimiento de las instituciones, a
excepción de determinadas coyunturas sociopolíticas en las que –en particular
66
en el ámbito público– se produjeron aperturas explícitas que no parecen respon-

der a procesos de coordinación o planificación estatal, sino a lógicas políticas
y de mercado. En ese escenario, la magnitud de la ampliación institucional no
siempre resultó acompañada en dimensiones equiparables por la matrícula;
mientras que el sector de educación superior no universitaria creció en ambos
planos vertiginosamente.
* Finalmente, el análisis de las tendencias más recientes de expansión del
posgrado en condiciones de cuasi mercado reveló cierta debilidad por parte
de las políticas públicas tanto para orientar y ampliar la oferta de programas
hacia áreas de conocimiento estratégicas como para fortalecer la graduación
de los estudiantes; a la vez, señaló la capacidad de traducción y renegociación
permanente de los distintos actores académicos para redireccionar y amoldar
las mutaciones en curso.
67
Capítulo 4
Dimensiones, actores y dilemas
de gobierno del sistema y de las
universidades públicas en la Argentina
Las reformas de la educación superior promovidas e implementadas en las

dos últimas décadas tuvieron al gobierno universitario como epicentro de
sus principales críticas e innovaciones. En ese escenario, las políticas públicas
apuntaron a reformular de manera homogénea el gobierno del conjunto de las
instituciones universitarias, al tiempo que la proliferación de distintos aborda-
jes sistémicos y de corte organizacional priorizó –aunque con distinta eficacia
teórica y metodológica– el estudio de las adaptaciones y las articulaciones de
las estructuras universitarias a las demandas de apertura y de competitividad
mundiales impulsadas por la globalización capitalista en curso.
La consideración de tales transformaciones alentó un movimiento que
colocó en el centro la cuestión del gerenciamiento de la estructura universita-
ria sobre la base de esquemas y calificaciones estandarizadas a escala global. Y
como la ola globalizadora requirió la actualización de la universidad, se impulsó
un giro analítico que –de la mano de los teóricos organizacionales– se dirigió
hacia sus engranajes internos (Cohen, March y Olsen, 1972). Otros factores
que favorecieron tales enfoques se refieren a “la incertidumbre del ambiente y
el crecimiento simultáneo del management académico; la innovación organi-
zacional y la integración; y los cambios profundos en los lugares de trabajo”
69
(Gumport, 2007: 36).38 Dichos trabajos también recibieron el estímulo de quie-

nes entienden la educación superior como “campo organizacional” (Baldrige,
1971; Peterson, 2007, entre otros)39 sobre el que es posible transferir nuevas
modalidades de gestión y de gobierno aplicadas a todo tipo de organizaciones
(Neave y Van Vught, 1994).
En contraste, otros analistas señalaron que las “organizaciones educativas”
son principalmente “organizaciones institucionalizadas” cuyo mayor limitante –a
diferencia de otro tipo de organizaciones– no es la “eficiencia” sino la “legitimidad”
construida en torno de creencias o mitos compartidos (Gumport, 2000: 5).40
De todas formas, los cultores de estos últimos planteos no ignoraron el hecho de
que los cambios sociales desatados en décadas recientes promovieron prácticas
institucionales inéditas a las que la teoría debió responder: nuevos formatos
de organizaciones educativas portadoras de mayor diversificación y pluralismo;
prácticas más estrictas y monitoreadas, en comparación con los flojos modos
anteriores; aumento de la importancia social de la educación.
En las siguientes páginas abordaremos algunas de las mutaciones más rele-
vantes en el gobierno de las universidades públicas en nuestro país, al tiempo
que identificaremos ciertas tensiones y dilemas que –de manera recurrente–
parecieron moldear tanto la acción institucional como la de sus respectivos
actores. Seguimos, entonces, un concepto de gobierno universitario en sentido
amplio, el que abarcó tanto la relación de las instituciones con diferentes niveles
de gobierno como la distribución y las prácticas de autoridad en su interior
(Casanova Cardiel, 1999). El análisis privilegió dos niveles en los que se revela
38
Cabe destacar que, aunque los enfoques organizacionales empleados en el estudio de la
universidad cobraron más vigor en los últimos cuarenta años, las primeras propuestas se
desarrollaron en Estados Unidos entre las décadas de 1930 y de 1950. Al respecto, véase Peterson
(2007).
39
En América Latina, los enfoques organizacionales aplicados al estudio de la educación superior
se expandieron considerablemente a partir de los años noventa, en paralelo con la aplicación de
reformas globales y sistémicas en el área de las políticas públicas, las que procuraron reorientar
las instituciones de acuerdo con criterios de eficiencia y productividad. Al respecto, véase –entre
otros– Ibarra Colado (2006).
40
Enfrentados con tales argumentaciones, algunos defensores de los enfoques organizacionales
marcaron la diferencia entre organizaciones duras –empresas y corporaciones abocadas al comercio,
la producción y la actividad financiera– y organizaciones suaves –escuelas y universidades–, en
las que determinados criterios estrictos de desempeño, como la eficiencia o la rentabilidad, no
se manifestaron explícitamente en la estructura y en las prácticas organizacionales, sino que
operaron como elementos facilitadores de la legitimidad de la organización. Se trata de enfoques
que, siguiendo algunos de los planteos parsonianos sobre la importancia de las organizaciones
formales, consideraron a las universidades organizaciones peculiares (Bidwell, 2006).
70
la dimensión política de la universidad: el del gobierno central y el de las insti-

tuciones universitarias.41 Partimos de la idea de que los cambios en el gobierno
de las universidades aquí analizados no se originaron únicamente en las propias
organizaciones, sino que fueron consecuencia de grandes transformaciones en
los niveles más profundos de la cultura, la estructura social y la política. En ese
marco, aparentemente más volátil, procuramos situar y comprender las trasfor-
maciones recientes acaecidas en el gobierno de las instituciones universitarias.
Breve geopolítica regional del gobierno de la educación superior

A fines de los años sesenta, algunos países de América Latina, como México,
Brasil, Chile y Venezuela, iniciaron un proceso de modernización universitaria
que se expresó tanto en el surgimiento de centros regionales de investigación
sobre problemáticas referidas a la educación superior como en distintos inter-
cambios formales e informales y en acuerdos de cooperación entre las naciones
(Krotsch, 2001). Entre los primeros, destaca la creación del Centro Regional
para la Educación Superior (CRESALC-UNESCO), de la Unión de Universi-
dades de América Latina (UDUAL) y del Grupo Universitario Latinoamericano
para la Reforma y el Perfeccionamiento de la Educación Superior (GURELPE).
Más recientemente, otras redes intrarregionales adhirieron al mismo
espíritu: la Asociación de Universidades de América Latina y el Caribe para
la Integración (AUALCPI), la Organización de Universidades Católicas de
América Latina (ODUCAL), la Red de Universidades Regionales Latinoame-
ricanas (Red UREL), la Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad
de la Educación Superior (RIACES). En el plano subregional sobresalieron: la
Association of Caribbean Tertiary Institutions (ACTI), la Asociación de Univer-
sidades Privadas de Centroamérica (AUPRICA), la Asociación de Universidades
Grupo de Montevideo (AUGM), el Consejo de Rectores por la Integración
de la Subregión Centro-Oeste de Sudamérica (CRISCOS), la Asociación de
Universidades Amazónicas (UNAMAZ) y la Asociación de Universidades e
Institutos de Investigación del Caribe (UNICA).
41
No obstante, siguiendo entre otros estudios los de Clark (1983) y Capano (1996), no
desconocemos la importancia de profundizar en futuras indagaciones en una tercera dimensión
de análisis: la de las facultades o departamentos. A su vez, rescatamos el interesante enfoque
desarrollado por Becher y Kogan (1992), quienes a los tres niveles señalados anteriormente
sumaron el del individuo y distinguieron analíticamente otras dos esferas de indagación: la
normativa y la operativa; es decir, la de los valores y las prácticas.
71
A lo anterior se sumaron diversas instituciones de investigación, organiza-

ciones y observatorios que produjeron y difundieron activamente conocimiento
sobre educación superior e intentaron incidir en la agenda regional. Algunas de
las más destacadas fueron las siguientes: la Asociación Universitaria Iberoame-
ricana de Posgrado, el Centro Universitario de Desarrollo (CINDA), el Con-
sejo Latinoamericano en Ciencias Sociales (CLACSO), el Espacio Común de
Educación Superior a Distancia (ECOESAD), el Observatorio Regional sobre
Movilidades Académicas y Científicas (OBSMAC) y la Red de Indicadores de
Ciencia y Tecnología, Iberoamericana e Interamericana (RICYT). Asimismo,
proliferaron distintos acuerdos bilaterales de cooperación entre países e institu-
ciones relacionados con actividades académicas o de formación, científicas o de
investigación, de extensión o difusión y/o de gestión institucional. No obstante,
hasta el presente, las políticas de integración por bloques de países, instituciones
y/o actores parecerían requerir mayores niveles de coordinación a fin de avanzar
en la consolidación de una zona homogénea de educación superior regional.
Resulta incuestionable, por otra parte, la influencia que la producción y
circulación de conocimiento experto, particularmente de organismos interna-
cionales, como el Banco Mundial y la OCDE (Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económico), ejerció en los gobiernos latinoamericanos.
Sin embargo, a diferencia de la década pasada, o bien como resultado de la
extendida implementación de sus lineamientos de reforma, en los últimos
años varias de estas organizaciones operaron predominantemente a través del
uso de indicadores comparativos internacionales. En el marco de los llamados
estudios de benchmarking, divulgaron lo que consideran “buenas prácticas y
modelos exitosos” (Brunner, 2009). En el escenario de la nueva economía del
capitalismo se expandió, entonces, un discurso de mercado que promovió
la elaboración de los famosos rankings mundiales de universidades, los que
expresaron y replicaron –en buena medida– el posicionamiento económico y
tecnológico de las distintas naciones.
En contraste, ciertos compromisos regionales clave asumidos en la últi-
ma década, como la Conferencia Regional de Educación Superior de 2008,
reafirmaron la educación superior como un bien público y social, derecho
humano y responsabilidad del Estado. La calidad, la pertinencia, la inclusión,
el interculturalismo y el compromiso social resultaron –al menos discursivamen-
te– recuperados como lineamientos ineludibles a la hora de definir acciones y
conforman el ideario de políticas públicas de muchos de los llamados gobiernos
progresistas de la región.
72
Por su parte, el desarrollo del MERCOSUR privilegió en la esfera de la

educación superior la consolidación de diversas instancias y procesos de regiona-
lización de la acreditación universitaria para los países miembros y sus asociados.
La implementación del mecanismo definitivo ARCU-SUR para el reconoci-
miento de títulos –basado en la experiencia del Mecanismo Experimental de
Acreditación (MEXA)– se orientó a consolidar un sistema de reconocimiento de
títulos y diplomas que permita certificar la calidad de los estudios de los países
involucrados.42 En el plano estatal, los acuerdos se expresaron –en parte– en
la proliferación de distintas agencias nacionales de acreditación de carreras de
grado universitarias, las que retomaron ciertos lineamientos implementados por
países con una trayectoria más amplia en la materia, como es el caso de Brasil
y Chile, junto con otros criterios más recientes fijados a partir de la creación
de la CONEAU de la Argentina.
Dimensiones formales e informales del gobierno universitario

central en la Argentina
Las reformas estructurales implementadas en la década de 1990 transformaron
radicalmente las relaciones entre el Estado y la sociedad y tuvieron su correlato
en una modificación sustantiva en las formas de regulación y coordinación de
la educación superior. En ese sentido, la sanción de la LES en 1995 marcó
el pasaje desde un tipo de gobierno en el que predominaron mecanismos de
autorregulación, por ejemplo a través de la creación del Consejo Interuniver-
sitario Nacional (CIN), hacia un nuevo modelo diferenciado por su carácter
policéntrico y estratificado. Tal multiplicidad de organismos, dispositivos y
esferas de decisión propició una nueva distribución de poder entre el gobierno
y las universidades, a la que se añadieron formalmente otros actores, como el
Congreso Nacional, los gobiernos provinciales y representantes regionales. Su
rasgo dominante fue la creación de un sistema de coordinación universitaria a
cargo del Consejo Universitario Nacional (CUN), presidido por el ministro de
Educación e integrado por representantes del CIN, del Consejo de Rectores de
Universidades Privadas (CRUP), de los Consejos de Planificación Regional de
la Educación Superior (CPRES) y las Asociaciones de Facultades.
42
El ARCU-SUR refiere al acuerdo sobre la creación e implementación de un sistema de
acreditación de carreras universitarias para el reconocimiento regional de la calidad académica
de las respectivas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados.
73
Por otra parte, si bien la LES procuró lograr una mayor coordinación
entre las universidades y las instituciones de educación superior (IES) no
universitarias, hasta el presente ambos subsistemas se mantienen bastante
desarticulados. En ese sentido, las universidades contaron con distintos orga-
nismos de articulación y consulta: el CIN, conformado por los rectores de las
universidades nacionales, el CRUP, los CPRES, en los que participan los rectores
de las universidades estatales y privadas y los ministros de Educación de las
diferentes regiones geográficas del país, quienes –además– son responsables por
los institutos de educación superior no universitarios. Como resultado de las
atribuciones asignadas por la LES al CIN –y en virtud de su propia y compleja
dinámica institucional–, el papel del organismo sufrió cierto desplazamiento al
quedar sus funciones circunscriptas al asesoramiento y a la deliberación, pero sin
relaciones vinculantes con el Ministerio de Educación o con las universidades
en él representadas. Tanto es así que solo debe ser consultado obligadamente
por el Congreso Nacional en relación con la creación o cierre de universidades
nacionales, pero su dictamen no es prescriptivo.
Por su parte, el Consejo de Universidades (CU), diseñado siguiendo el
modelo de una especie de “parlamento universitario”, se encuentra presidido
por el secretario de Políticas Universitarias, en representación del ministro de
Educación, y está compuesto por el Comité Ejecutivo del CIN, la Comisión
Directiva del CRUP, un representante de cada CPRES y un representante del
Consejo Federal de Cultura y Educación, entidad que reúne a los ministros de
Educación de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No
obstante, una de la mayores dificultades que enfrentó el organismo se asocia
a una dinámica de negociación del presupuesto universitario que tradicional-
mente acontece por fuera de ese espacio, a lo que se sumó el hecho de que los
compromisos y alianzas asumidos por el CIN, el CRUP y los CPRES no son
vinculantes para las universidades como resultado de su autonomía institucio-
nal, garantizada en la Constitución Nacional Argentina y ratificada por la LES.
En contraposición, las instituciones de educación superior públicas y priva-
das carecen de autonomía y dependen de los gobiernos locales del lugar donde
se emplazan. La Ley de Educación Nacional –sancionada en 2006– estableció
que el Ministerio de Educación, en acuerdo con el Consejo Federal de Educa-
ción, tiene competencias sobre los IES para desarrollar políticas, mecanismos
de regulación y criterios de evaluación y articulación. Pero, a la vez, le otorgó
al Estado, a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires facultades
para planificar la oferta de carreras y de postítulos, diseñar planes de estudio,
74
gestionar y asignar recursos y aplicar regulaciones específicas relativas a los IES

bajo su dependencia. Por tanto, si bien la normativa procuró establecer cierta
coordinación centralizada del subsistema, al que también somete a la regula-
ción de la LES, diluyó sus posibilidades reales como resultado de la atribución
de diversas competencias a distintos actores del sistema y de la posibilidad de
cierto solapamiento normativo.
Reformas y cogobierno universitario

Entre los años ochenta y noventa, distintas propuestas de reforma de los sistemas
de educación superior a nivel mundial apuntaron principalmente a promover
un gobierno enérgico y dinámico de las instituciones. A su vez, la tendencia de
alcance mundial, en el marco de las políticas neoliberales, privilegió la reestruc-
turación de las universidades a partir de criterios de eficiencia administrativa
y rendición de cuentas.
La tendencia hacia la centralización del gobierno trató de aumentar la capa-
cidad de conducción y adaptación de las universidades frente a la multiplicidad
de demandas, otorgándoles a los rectores, decanos y directores de escuelas y
facultades mayores atribuciones y responsabilidades. A la vez, propició nuevas
modalidades y estructuras de decisión sustentadas en el desempeño y la velo-
cidad de reacción. Las propuestas de reforma tendieron entonces a desplazar
el principio de colegiación por dispositivos de carácter más jerárquico, en cuyo
interior las asambleas, consejos y comités disminuirían su poder de decisión o
bien cambiarían hacia órganos consultivos o asesores.43
No obstante, años más tarde y luego de confrontar los desarrollos teóricos
con experiencias institucionales concretas, el planteo acerca de la necesidad
de fortalecer el núcleo directivo central de las instituciones sufrió distintos
43
Cabe recordar la sistematización ya clásica en los estudios del campo de la educación superior
sobre los modelos analíticos de gobierno universitario, desarrollada por Baldridge en los años
setenta. Nos referimos a las modalidades burocrática, colegiada y política. Brevemente, y en
sus versiones puras, la primera se orienta por la racionalidad legal en el proceso de toma de
decisiones y combina características burocráticas y rasgos de las organizaciones profesionales. En
contraposición, el modelo colegiado se define por su carácter descentralizado y por la búsqueda
de consensos en la toma de decisiones como resultado de procesos no jerárquicos de cooperación
y articulación de intereses. Mientras que en el político, destaca la primacía de los bloques de
poder y de los grupos de intereses, que a través de complejos procesos de negociación política
elaboran procesos decisorios. En la práctica institucional es posible identificar rasgos de las tres
modalidades, aunque alguna es posible que prevalezca.
75
cuestionamientos. En particular, si bien los liderazgos fuertes de sus rectores

normalizadores en algunas universidades se caracterizaron por el dinamismo y la
innovación, también generaron serios problemas de integración y coordinación
institucional, los que en los peores casos resultaron en graves conflictos y crisis
de gobernabilidad.44 De tal forma, en los últimos años, ciertas instituciones
recuperaron una estructura de gobierno más deliberativa, sustentada en procesos
de toma de decisiones más consensuadas, de modo de evitar el personalismo y
la concentración de poder en el segmento académico.
Por otra parte, desde los años ochenta en los países centrales y a partir de los
noventa en América Latina, las reformas del sector público y sus instituciones
siguieron los principios de la Nueva Gestión/Gerencia Pública (NGP).45 En el
ámbito universitario, se trató de un nuevo formato de administración sustentado
en el desempeño institucional, pero primordialmente, constituyó una variación
sustantiva de los dispositivos de gobierno y de gestión (Brunner, 2006). Junto
con las evaluaciones externas e internas proliferaron mecanismos versátiles
de administración institucional que procuraron hacer visible y controlable el
desempeño de los actores. Esos fenómenos encarnaron en nuevas estrategias
y técnicas de gobierno fundadas en los principios de la auditoría financiera.
Desde los planteos más favorables, la rendición de cuentas persiguió limitar
las injusticias e ilegalidades del ejercicio del poder fortaleciendo la legitimidad
de aquellas instituciones que cumplen en informar cómo marchan sus acti-
vidades (Trow, 1998). Como cualquier método de verificación, desplazó las
relaciones informales de confianza en favor de sistemas de rendición de cuentas
formalizados, visibles y sujetos a validación independiente (Power, 1997). No
44
Quizá el caso más extremo haya sido la crisis político-institucional que se inició en 2003 en la
Universidad Nacional de Quilmes y que dio lugar, un año más tarde, a una reforma estatutaria
por la cual se suprimió la estructura de cargos de vicerrectorados al ser suplantados por el clásico
modelo de rector y vicerrector y se modificó el régimen electoral para acabar con la posibilidad
de reelección indefinida del rector.
45
La “Nueva Gestión/Gerencia Pública” (New Public Management) refiere a la transformación
del aparato estatal en su conjunto y a la “hechura” de las políticas públicas. Supone el pasaje
desde un paradigma tradicional (weberiano) hacia otro basado en un enfoque gerencial o
posburocrático que redefine la idea misma de gobierno en términos de eficacia, efectividad y
calidad. Sus postulados aspiran a la reducción de las estructuras jerárquicas; la descentralización
de las decisiones y los recursos; la reducción de la excesiva división del trabajo; la integración
de metas al cumplimiento de reglas y legislaciones; la incorporación de la “externalización” de
las funciones públicas a través de organizaciones privadas y sociales; la orientación hacia un
ciudadano usuario y la introducción de sistemas de información y medición o evaluación del
desempeño (Cfr. Aguilar Villanueva, 2007: 319-320).
76
obstante, aun cuando estos sistemas hayan sido efectivamente diseñados para
restablecer la confianza pública, se observó que en algunos casos restringieron
la participación o la redujeron a un papel poco significativo.
Si bien tempranamente muchas universidades adhirieron fuertemente al
modelo de gestión altamente profesionalizada de sus asuntos académicos, más
recientemente algunas rescataron la importancia de una gestión “ampliada” que
pueda contrarrestar cualquier manejo personalista de los recursos o distancia-
miento de las autoridades de la base departamental y disciplinar y que, a la vez,
favorezca la integración institucional. A través de distintos niveles de participa-
ción de los profesores, ciertas instituciones apostaron a modelos mixtos o más
cercanos a la autogestión, lo que supone una baja presencia de administradores
y gestores en la universidad. De acuerdo con un estudio de Marginson sobre la
implementación de los principios de la nueva gestión pública en universidades
australianas, el robustecimiento del núcleo de autoridad central podría limitar
el dinamismo de las culturas académicas en vez de operar “en conjunción con
aquellas” (1999: 12). Según el autor, estas se hallan sometidas a una vigilancia
incesante y a una progresiva estandarización, lo que resulta en un deterioro
de su identidad universitaria y en un impedimento a su capacidad innovativa.
En contraste con las reformas de gobierno propuestas hace casi dos décadas,
un estudio de caso sobre universidades públicas innovadoras en la Argentina
afirma que las instituciones que apuestan a consolidar instancias y mecanismos
de toma de decisiones más deliberativos y una gestión ampliada de sus asuntos
internos, si bien tienden a pausar o escalonar las transformaciones, también
pueden contribuir con modelos académicos más integrados y participativos
(Rovelli, 2011).
Cabe recordar que, en nuestro país, los diagnósticos de distintos especialis-
tas y funcionarios reformadores se dirigieron a transformar la estructura de los
órganos colegiados de gobierno de las universidades públicas, a la que conside-
raron tanto una de las mayores fuentes de problemas de gobernabilidad como
un factor limitante de la capacidad de innovación y de reforma institucional.
En ese sentido, la LES siguió la estructura tradicional de cuerpos unipersonales
de gobierno –rector y decanos– y colegiados –Asamblea, Consejo Superior y
Consejos Directivos–, pero asignó de manera general las funciones ejecutivas
a los primeros y las normativas, de definición de políticas y de control de sus
respectivos ámbitos, a los segundos. Tal separación entre los órganos colegiados
y las autoridades universitarias pareció ajena a las formas de gobierno hereda-
das de la Reforma Universitaria de 1918, en la cual las máximas autoridades
77
universitarias fueron concebidas como resultantes de la elección de los órganos

colegiados; mientras que la figura de los decanos y/o los rectores –al no tener
formalmente un margen de poder por fuera del de los consejos– fue pensada
en términos de un primus inter pares (Naishtat et al., 2005). Asimismo, la
normativa estableció que los decanos fueran miembros natos de los Consejos
Superiores, lo que supuso tanto la sobrerrepresentación del claustro docente
en dichos órganos como la duplicación de la representación de la autoridad
ejecutiva en los cuerpos legislativos (Mazzola, 2007).
Si bien la LES cedió, por un lado, la composición y las atribuciones de
los organismos colegiados a la definición prevista en los respectivos estatutos
universitarios y reconoció la autonomía y autarquía económico-financiera y
el autogobierno de las instituciones, por otra parte, estableció lineamientos
específicos en la estructura colegiada de gobierno. Al respecto, fijó una mayor
representación del claustro docente en los Consejos: su representación relativa
no puede ser inferior al 50% y sus miembros deben ser profesores concursados.
Con ello, unificó el claustro docente al posibilitar la participación de los auxi-
liares concursados en el claustro de profesores. Paralelamente, impuso ciertas
restricciones académicas a la participación estudiantil dado que los estudiantes
deberían ser alumnos regulares y tener aprobado por lo menos el 30% de las
asignaturas de la carrera.
A su vez, promovió la constitución de un Consejo Social con represen-
tantes de distintos sectores e intereses de la comunidad en la que se encuentra
la universidad. También exigió la representación del personal administrativo,
aunque dejó librado su alcance a lo que determinara cada institución y esta-
bleció que los graduados, en caso de ser incorporados a los cuerpos colegiados,
no podrían tener relación de dependencia con la institución universitaria. La
norma encontró resistencia en ciertas universidades grandes en las que, en la
práctica, ese claustro media como espacio de representación de los docentes
auxiliares al incluir a los no concursados (Naishtat et al., 2005).
Con todo, la LES estableció que en los órganos colegiados de gobierno al
menos el 50% deberían ser docentes y fijó la unificación del claustro; limitó la
participación en el claustro de graduados de aquellos egresados que estuvieran
trabajando en la universidad a la vez que impulsó la creación de la figura de un
Consejo Social; autorizó la representación estudiantil para estudiantes regulares
y promovió la representación del sector no docente o administrativo de las casas
de estudio. Sin embargo, en el marco de su autonomía, no todas las instituciones
adoptaron la estructura y composición de los órganos colegiados prevista. Aun
78
aquellas universidades que adhirieron a los sentidos y cambios organizacionales

medianamente homogéneos promovidos por la oleada de reforma presentaron
lógicas, niveles de integración y coordinación, y estilos institucionales disímiles.
Por lo que, si bien compartieron numerosos principios en el plano de la gestión
académica e institucional, en definitiva parecerían ser los valores y las normas
tanto explícitas como implícitas que allí circulan los que configuraron distintos
estilos de gobierno e identidades universitarias.
Con posterioridad a la sanción de la LES, la gran mayoría de las universidades
encaró procesos de reforma estatutaria. En el caso de las universidades nacionales
más tradicionales, como las de Córdoba (UNC), Buenos Aires (UBA) y La Plata
(UNLP), recién en 2008 modificaron sus estatutos en el marco de una fuerte
resistencia estudiantil y, en las dos últimas instituciones, luego de afrontar períodos
de graves crisis institucionales. Sin embargo, estas innovaciones estatutarias no
pretendieron ajustarse a los criterios fijados por la ley nacional, sino que reco-
gieron debates institucionales internos, demandas de mayor democratización y
representación por parte de ciertos actores y las problemáticas de una nueva época
sociopolítica signada por la llamada “nueva cuestión social”. En esa dirección,
tanto los estatutos de la UBA como los de la UNLP recuperaron la noción de
“responsabilidad social” y “bien público y social” de la universidad, a la vez que
priorizaron distintas medidas relacionadas con el bienestar estudiantil; ambos
consagraron la gratuidad universitaria en el grado y adoptaron un criterio univer-
salista en materia de ingreso. A su vez, pusieron hincapié en el posicionamiento
latinoamericano de la institución.
Con respecto a la composición de los órganos colegiados, un primer análisis
permite apreciar que tanto en la UNC como en la UNLP, el claustro de profeso-
res alcanzó una representación no inferior al 50% en los cuerpos colegiados. En
la UBA, esta proporción se mantuvo en los Consejos Directivos, aunque en el
Consejo Superior la representación del claustro docente es de cinco miembros,
al igual que la de los claustros de estudiantes y graduados. Asimismo, las tres
instituciones apoyaron la representación de los auxiliares docentes en los cuerpos
colegiados. En la UBA, obtuvieron representación en los Consejos Directivos
a través del claustro de graduados, uno de cuyos cuatro representantes debe
pertenecer, por lo menos, al personal docente.46 En la UNC, la representación de
los docentes en los Consejos Directivos fue discriminada de la siguiente manera:
tres titulares y/o asociados; tres adjuntos y tres profesores auxiliares graduados.
En el caso de que los auxiliares docentes superen el 33% del padrón de graduados tendrán,
46
por lo menos, dos representantes.
79
En la UNLP, por su parte, siete auxiliares docentes obtuvieron representación

en el Consejo Superior, mientras que en los Consejos Directivos consiguieron
un representante por el claustro docente.
No resulta nada extraño el hecho de que las tres instituciones mantuvieran la
representación del claustro de graduados, fieles a la tradición reformista, aunque
también reformularon vínculos con actores exteriores a la comunidad propia-
mente académica. En ese sentido, en el actual estatuto de la UNLP sobresale el
ingreso de los gremios y la ampliación de facultades de los representantes de los
colegios de la universidad; mientras que en la UNC se creó –a partir de 2002–
la figura de un Consejo Social Consultivo. Por otra parte, la UBA reconoció a
los trabajadores no docentes como miembros de la comunidad universitaria,
por lo que a partir de 1997 sumó un representante en el Consejo Superior con
voz pero sin voto; mientras que la UNC incorporó un representante en cada
organismo con voz y sin voto. A su vez, la UNLP reunió dos representantes
con voz y sin voto en el Consejo Superior y uno con facultades similares en
los Consejos Directivos.
Por su parte, muchas de las universidades públicas creadas durante el período
de sanción de la LES adoptaron rápidamente el espíritu y varios de los criterios
fijados por la normativa a los cuales sumaron otros más innovadores. A modo
de ejemplo, las universidades nacionales de San Martín, Lanús, Tres de Febrero
y La Matanza incorporaron la representación de un no docente en alguno de
los cuerpos colegiados. La Universidad Nacional de General Sarmiento sumó
dos representantes y la Universidad Nacional de Quilmes, tres en total por ese
sector en el Consejo Superior. En este último caso, el personal administrativo
y de servicios contó –además– con voto, aunque en asuntos de su competencia
que excluyan lo estrictamente académico.
Por su parte, la Universidad Nacional de General Sarmiento discriminó posi-
tivamente la representación de los docentes asistentes (con dos representantes en el
Consejo Superior) de la de los investigadores-docentes profesores en general. Luego,
en las universidades nacionales de La Matanza, Quilmes, General San Martín, Ge-
neral Sarmiento, Tres de Febrero, Lanús, los actores de la zona, comunitarios o de
organizaciones sociales lograron representación con voz pero sin voto en alguno de
los órganos colegiados. Con respecto a los graduados, las universidades nacionales
de La Matanza, General Sarmiento y San Martín no incluyeron su representación
en el Consejo Superior, aunque reformularon la idea de representación de actores
externos a la universidad a través de la incorporación de representantes del Consejo
Social, de la comunidad o de fundaciones respectivamente.
80
Participación política, representación y regímenes electorales

Históricamente, la participación en el gobierno de las instituciones fue con-
cebida como una conquista y eje de lucha de los actores universitarios, y por
tanto, valorada positivamente (García de Fanelli y Moguillansky, 2009). De
todas formas, también se evidenció cierto sesgo particularista en la orientación
de la acción política al privilegiar intervenciones que de manera frecuente se
orientaron como un medio para alcanzar beneficios particulares, grupales o
sectoriales que como un ejercicio desinteresado de la autonomía universitaria
(Naishtat et al., 2005: 62). Asimismo, el escaso reconocimiento a la función
de gobierno y de gestión universitaria, y en el caso de esta última, el carácter
extendidamente simultáneo de su desempeño con las actividades de docencia y/o
de investigación constituyeron condicionamientos para la participación de los
docentes en el gobierno universitario (García de Fanelli y Moguillansky, 2009).
Una problemática destacada vinculada con el gobierno universitario en
las universidades públicas se refiere a la relación entre los procedimientos y
requisitos establecidos por la LES y los respectivos estatutos para la obtención
del estatus de ciudadano universitario en el claustro de profesores y a la posi-
bilidad concreta de estos actores de poder elegir y ser elegidos. En efecto, una de
las principales exigencias para poder participar en cargos directivos, colegiados
o unipersonales es el hecho de haber aprobado un concurso de oposición y
antecedentes, lo que garantizaría la capacidad académica de los profesores. No
obstante, en muchas instituciones resulta muy alto el porcentaje de profesores
no concursados. Así, la notable expansión de la figura del docente “interino”
limitó la posibilidad de participación en la vida político-institucional dado que
estos no integran los claustros y, por lo tanto, carecen de derechos de represen-
tación. A lo anterior se sumó la existencia, en algunas unidades académicas de
universidades más tradicionales, de una proporción significativa de trabajadores
ad honorem. Si bien la LES establece que las universidades deben concursar –al
menos– el 70% de su planta docente, tanto las restricciones financieras como
cierta manipulación político-académica de las instancias de concurso resultaron
en que una gran parte de las instituciones no alcanzara ese requisito. Frente
a esta situación conflictiva, si bien para la elección de autoridades centrales o
de representantes en los órganos institucionales superiores las universidades
respetan el criterio fijado por la LES, a nivel de las facultades y departamentos
despliegan distintas estrategias. En ese sentido, algunas universidades públicas
limitan la obligación de ser profesor concursado a la posibilidad de ser “electo”,
81
mientras habilitan el derecho de ser “elector”. En otras instituciones, votan

todos los profesores con cierta antigüedad, independientemente de que estén
o no concursados.
Con respecto a los regímenes electorales, y en relación con los órganos
unipersonales (rector y decanos), existe una innegable tradición legislativa en
las universidades públicas argentinas en favor de la elección de sus autoridades.
Sin embargo, a partir de los planteamientos observados en la LES acerca de la
división de poderes entre legislativo y ejecutivo, comenzó un debate en torno
de los beneficios del voto directo para la elección de las autoridades ejecutivas.
Por un lado, algunos asociaron el régimen indirecto con comunidades políticas
pequeñas, en las que la posibilidad de establecer acuerdos podría ocurrir de
manera menos dificultosa e improbable; a su vez, en el plano universitario,
acusaron a ese modelo de fomentar intereses corporativos tanto legales y legí-
timos como ilícitos a través de la mediación de los representantes. Una de las
instituciones que optó por este régimen proclamó que “promueve un sistema
más democrático y transparente, ya que expresa la voluntad explícita y sin
intervención de todos los integrantes de cada uno de los claustros” (Estatuto
Universidad Nacional de San Luis). Por otra parte, quienes objetan este sistema
afirmaron que podría beneficiar a las figuras unipersonales con ilimitado poder
dado que obtienen su legitimidad directamente a través de los votantes sin una
delegación realizada por la Asamblea.
Luego de la sanción de la ley, muchas de las instituciones fundadas durante
el período de expansión institucional de los años setenta adhirieron a la elección
directa de las autoridades (ponderada o no en función de la representación de
los distintos claustros y unidades académicas); mientras que las universidades
más tradicionales y las creadas en los años noventa –más consustanciadas con
otros criterios de modernización– se mantuvieron al margen. Entre las primeras
nos referimos a las universidades nacionales de Entre Ríos, La Pampa, Luján,
Misiones, Río Cuarto, Salta, San Juan, San Luis y Santiago del Estero. De
acuerdo con ciertos analistas, la elección directa impulsó la construcción de
fórmulas, la contienda entre distintas plataformas electorales en un espacio de
debate público, aunque también suscitó la creación de un aparato electoral, “por
lo que se necesita movilidad, dinero, etc. que puede llevar a prácticas clientela-
res, similares a los empleados en la lucha política nacional” (Del Bello, 2002:
66). Por otra parte, algunos estudiosos señalaron que la elección directa de los
decanos y del rector podría ser un mecanismo posible para aumentar tanto el
compromiso como el conocimiento institucional en virtud de la necesidad de
82
los candidatos de manifestar y debatir sus propuestas con mayor antelación

(Naishtat et al., 2005: 116). Paralelamente, reconocieron que, en las univer-
sidades más grandes, el problema de la parálisis de gobierno se vincula en
ciertos casos con la debilidad de un ejecutivo carente de suficiente poder de
decisión para implementar reformas político-académicas; no obstante, consi-
deraron que “no es en absoluto evidente que la solución para estas dificultades
proceda del restablecimiento y reforzamiento de jerarquías administrativas”
(Naishtat et al., 2005: 50).
Un estudio reciente sobre la incidencia de la elección directa en el gobierno
universitario en la Universidad Nacional de San Luis reveló que su implemen-
tación no disminuye o atenúa necesariamente la posibilidad de partidización
de la universidad, aunque sí parecería ampliar la percepción entre los actores
universitarios de que las autoridades constituidas expresan la voluntad del
conjunto, a la vez que fortalece la formación de agrupaciones políticas en
su interior y de agrupaciones con identidades específicamente universitarias
(Mazzola, 2007: 149). Si bien el debate en torno de la elección directa de au-
toridades continúa abierto, en los últimos años parecieran estar más aplacadas
las reformas que principalmente apuestan a mejorar la calidad de los gobiernos
universitarios y a democratizar la toma de decisiones a través de mecanismos
de ingeniería constitucional.
Dilemas de gobierno
Para concluir, presentamos cinco dilemas de gobierno que, sin pretender ser
exhaustivos, resultan comunes a las instituciones universitarias a nivel global y
atraviesan con caracteres más específicos a las universidades públicas argentinas.47
Gobierno representativo y eficacia organizativa
El carácter colegiado y democrático de la universidad pública refiere a la idea

de una comunidad autogestionada de miembros, gobernados por una noción
corporativa de igualdad orgánica, mediada por la condición de cada miembro
47
En este apartado final retomamos algunos dilemas de gobierno identificados por Larsen,
Maassen y Stensaker (2009) y profundizados por Castro (2011), aunque hemos preferido
reformular algunos de sus criterios e incorporar un quinto dilema cercano a ciertas problemáticas
recientes de la universidad argentina.
83
en el todo de la universidad (Naishtat et al., 2005). En los últimos años, en

algunas instituciones más tradicionales, tanto el deterioro interno y la situa-
ción crítica de ciertas formas de autogestión colegiada como la complejidad
institucional, la necesidad de nuevas fuentes de financiamiento y la demanda
de vinculación debilitaron ese ideario. Frente a ese panorama, numerosas uni-
versidades incorporaron distintos niveles e instancias de profesionalización de
la política con el propósito de lograr mayores niveles de coordinación y cierta
eficacia organizativa. Lo anterior lleva a preguntarse: ¿de qué manera y en qué
medida es posible sostener la posibilidad tendencial de la democracia repre-
sentativa (Naishtat et al., 2005) e incluir ciertos niveles de profesionalización
en el diseño e implementación de políticas institucionales?; ¿cómo lograr que
la profesionalización de la política no se oriente necesariamente a la formación
de cuerpos políticos corporativos fortalecidos por la subsistencia en cargos de
gestión a lo largo del tiempo? (Mazzola, 2007).
Principio burocrático-gerencial y principio colegial
Algunos analistas le atribuyeron connotaciones positivas al giro burocrático-

gerencial en el gobierno universitario: entre ellas, destacaron la importancia
de los números para la toma de decisiones, el involucramiento de los actores
académicos en nuevas prácticas de interacción intrauniversitaria ajustadas al
ambiente y el seguimiento de las innovaciones logradas en otras instituciones.
A pesar de tales bondades, la “moda de la gestión” (Birnbaum, 2000) también
podría impregnar a la universidad de la cultura de la cuantificación, e incluso
distorsionar los comportamientos de modo de obtener “números más atractivos”
(Birnbaum, 2000). Por otra parte, un aumento excesivo de burocracia podría
atentar contra la legalidad de las decisiones y políticas académicas, antes que
asegurarla. Los defensores de la colegiatura advirtieron sobre la importancia de
que los actores universitarios participen en el gobierno y optaron por fortalecer
la calidad democrática de la universidad al tiempo que muchos consideraron
que la gestión colegiada favorece la integración institucional.
Centralización y descentralización de la autoridad
Como se mencionó a lo largo del capítulo, algunos analistas esperaron que el

fortalecimiento de los cargos ejecutivos superiores y la reformulación de las
84
estructuras de decisión, junto con criterios que promovieran la evaluación y la

rendición de cuentas, dinamizaran y estimularan las innovaciones necesarias en
el gobierno universitario. Sin embargo, tales conducciones podrían presentarse
algo lejanas a ciertos intereses académicos (cuestión que podría poner en peligro
la autonomía de la docencia y la investigación) y enfrentar problemas de coor-
dinación intrainstitucional favoreciendo la creación de canales informales para
la toma de decisiones. Por el contrario, los partidarios de la descentralización de
las instancias y niveles de gobierno universitario afirman que estos mecanismos
posibilitan la participación de distintos actores al tiempo que podrían generar
mayores consensos.
Influencia interna y externa en la toma de decisiones
En las últimas décadas, la relación de la universidad con su entorno conllevó

un entramado complejo de vinculaciones con instancias diversas de toma de
decisiones y generación de demandas como la global, regional, nacional y lo-
cal. Esto acarreó la necesidad de lograr cierto equilibrio entre las autoridades
ejecutivas externas e internas (Castro, 2011). A su vez, las universidades fueron
llamadas a ensamblar los intereses y las expectativas de la industria, las disciplinas
científicas, las profesiones y las organizaciones sociales, entre otros numerosos
actores socialmente relevantes. De esta forma, al tiempo en que se debatían los
alcances y las características de esa asociación, surgieron distintas propuestas
que apuntaban a incluir la representación de actores extrauniversitarios en los
órganos de gobierno. A partir de la sanción de la LES, pero de manera más
significativa luego de la crisis sociopolítica que atravesó el país a comienzos
de este siglo, la proliferación de la figura del Consejo Social en los órganos
colegiados de gobierno –aunque mayoritariamente con voz pero sin voto– se
dirigió a reformular y fortalecer esa relación. Con ello, se reconfigura tanto la
identidad tradicional de los actores universitarios como sus posibilidades de
representación y legitimación.
Sobreadaptación a las reformas y autonomía institucional
Las interacciones complejas entre los lineamientos globales de reforma educativa,

las políticas públicas de educación superior y las políticas implementadas por
las universidades, en cuanto decisiones que llevaron a cabo las instituciones
85
en el marco de su autonomía, ofrecieron un espectro amplio de alternativas,

estrategias institucionales y resultados. Mientras algunas instituciones se ajus-
taron a lo establecido desde el gobierno central, otras generaron propuestas y
alternativas autónomas y así rompieron “la camisa de fuerza” que promueve
en buena medida el crecimiento y burocratización del sector a nivel nacional
y la proliferación de distintos actores y lineamientos en el plano regional y
global. Tomando en consideración el carácter interactivo de ese vínculo, en el
que entran en juego negociaciones entre ciertos valores, intereses y proyectos
en conflicto, cabe preguntarse –finalmente– en qué medida y de qué manera
las universidades nacionales ejercieron los márgenes de autonomía universitaria
disponibles y garantizados a través de la LES en favor de políticas, configura-
ciones institucionales y criterios académicos propios.
86
Capítulo 5
Expansión de las oportunidades, inclusión
y democratización universitaria
Para el análisis sociológico resulta especialmente relevante la discusión en

torno a las potencialidades de la educación para favorecer la reducción de las
desigualdades sociales. En lo que respecta al ámbito universitario, esta reflexión
académica comienza a desarrollarse en los años sesenta a partir de la constatación
de la irreversibilidad del proceso de expansión de la educación universitaria que
ya alcanzaba ribetes de masificación, situación impensada hasta entonces y que
hacía indispensable explorar sus posibles consecuencias.
Desde la perspectiva funcionalista, se consideró efectiva la incidencia de la
educación superior en la reducción de las desigualdades sociales, mientras que
desde perspectivas críticas, se enfatizó la producción y reproducción de estas
por las propias características de las instituciones educativas y por el carácter
excluyente de sus prácticas.48 Como corolario de estas reflexiones puede sos-
tenerse que la educación superior puede contribuir a mitigar la desigualdad,
pero también a generarla, y esta situación tiende a acentuarse con la creciente
heterogeneidad del sistema y las instituciones universitarias, motivo por el cual
resulta relevante efectuar una lectura más compleja de los procesos.
Un excelente abordaje del contrapunto entre las dos perspectivas de análisis puede encontrarse
48
en Rodríguez Gómez (1998).
87
Las peculiaridades de los contextos sociales particulares, enmarcados en

la historia y el peso de las tradiciones en cada realidad nacional, dan cuenta,
además, de los límites dentro de los cuales se mueve esta discusión y los már-
genes de las políticas. Esto se vincula especialmente con el debate en torno a
la concepción de la educación superior como derecho para todos aquellos que
hayan completado los estudios medios o como privilegio que favorece a aque-
llos que, además, reúnan ciertas características puntuales (pago de matrículas,
aprobación de un examen de egreso del secundario y/o de ingreso al tercer
nivel, obtención de un lugar en el numerus clausus, etcétera).49 Seguidamente,
repasaremos algunos conceptos que nos resultarán útiles para leer la realidad
argentina.
Democratización e inclusión
La democratización en la universidad hace referencia al menos a dos planos
distintos: la democratización interna, que da cuenta de la participación de
los estamentos en el gobierno universitario (docentes, graduados, estudiantes,
empleados), y la democratización externa, que designa la representación que
las diversas clases sociales tienen en la población universitaria. Esta última se
traduce en un reclamo de ampliación de las bases sociales de la universidad
que, aunque en el discurso incluye el ingreso, permanencia y egreso de las
instituciones, muy frecuentemente es entendida en términos formales y se re-
duce a la ampliación del acceso. Esta perspectiva de análisis procura contener
las demandas de la sociedad en su conjunto en instituciones de nivel superior
clásicas, tanto en su estructura y organización como en los requerimientos
académicos, desentendiéndose del hecho de que grupos sociales con capital
económico, escolar y social diverso tienen diferentes posibilidades de éxito en
el circuito educativo.
La noción de inclusión, en cambio, parte del reconocimiento de que la
sociedad no es homogénea y la diversidad constituye un componente que
merece ser revalorizado. Esta noción aplicada a la educación superior implica
Esta discusión, por otra parte, se inserta en una más amplia sobre la articulación entre educación
49
media y superior. Al respecto existen dos modelos diferentes: el propedéutico norteamericano,

que considera aquella una etapa intermedia que debe ser complementada por estudios en el nivel
postsecundario, y el modelo de Europa occidental, que supone que gran parte de la calificación
profesional se obtiene en los dos últimos años del secundario y que este nivel, por lo tanto,
constituye un fin en sí mismo (Gómez Campo, 1989).
88
el desafío de superar la contradicción que por sí mismo este ámbito supone,

en la medida en que la búsqueda de altos patrones de calidad ha sido tradicio-
nalmente considerada refractaria a tendencias igualitaristas, sosteniendo, en
el mejor de los casos, el principio de igualdad de oportunidades. Se apunta
en última instancia a incluir en la universidad una diversidad racial, cultural y
sexual semejante a la que existe en el seno de la sociedad en procura de remediar
discriminaciones históricas que han conducido a la situación de desigualdad
por la que atraviesan esos grupos.
Por otra parte, por esta vía se procura ir más allá del acceso formal a las
instituciones y generar condiciones de permanencia y egreso de nuevos grupos
sociales sin por ello sacrificar la calidad académica y la excelencia propias del
nivel superior. En ambos conceptos se apunta pues a operar sobre la desigualdad
social logrando una ampliación de las bases sociales de la institución, tanto en
términos de clase como de grupos sociales.
Muy frecuentemente suele atribuirse al mérito un rol fundamental en la
reducción de las diferencias sociales. En este sentido se considera que las per-
sonas son premiadas por sus acciones y sus logros a la par que se supone que
–independientemente de su origen y situación inicial– todos aquellos que estén
dispuestos a someterse a ese esfuerzo tienen iguales posibilidades de alcanzar
las mismas metas. Sin embargo, el mérito se encuentra fuertemente mediado
por factores adscriptivos, razón por la cual adquiere diferentes alcances desde
la perspectiva social.
En consecuencia, dice Dubet (2011), la igualdad de oportunidades que
ofrece a todos la posibilidad de ocupar las mejores posiciones en función de su
mérito no busca reducir las desigualdades, sino las discriminaciones. Si todas
las personas están igualadas en el punto de partida, las posiciones jerarquizadas
que se obtengan son justas pues están abiertas a todos. Pero es notorio que las
posibilidades de éxito de jóvenes provenientes de los sectores altos y bajos,
generalmente, no resultan equivalentes.
Hasta entrados los años sesenta, el principio meritocrático dominó la es-
cena y combinó, en términos de Dubet y Martuccelli (1998: 205, 208), dosis
de universalismo y segregación. Esto es, en nombre de aquel, los alumnos
estaban orientados hacia diversos tramos del sistema educativo mucho más
por su nacimiento que por su rendimiento. Con la masificación –señalan los
autores–, es el desempeño el que establece la carrera escolar aun cuando “se
determine, en última instancia, por el nacimiento de los alumnos”. Un balance
sobre este proceso permite reconocer que, si bien todos los sectores sociales se
89
beneficiaron con el acceso, esto no supuso que las brechas entre jóvenes con
diverso rendimiento –asociado con orígenes sociales disímiles– se redujeran
significativamente.
El reclamo por igualdad de tratamiento y de resultados en las instituciones
educativas es, pues, una exigencia democrática de segunda generación; se
pasa así de un estadio de universalidad e igualdad de la oferta educativa a la
exigencia de igualdad de resultados, esto es, educación de calidad para todos,
lo que conduce, inevitablemente, a la desigualdad de tratamientos (compen-
sación) y a la exigencia de integración de todos en la misma institución (García
Huidobro, 2007).
Estos requerimientos, sin embargo, no solo tienden a ser cuestionados
desde la lógica de las instituciones de elite (que ya no tienen existencia real pues
desaparecieron como consecuencia del proceso de masificación), sino que se
introducen mecanismos de diversificación y diferenciación entre establecimien-
tos y diplomas que anulan o reducen los efectos democratizadores de aquellas
posturas y mantienen, de esa manera, las distancias sociales.
Constatamos entonces, por una parte, una ampliación de las oportunida-
des en el ámbito universitario que supone el acceso de nuevos grupos: resulta
oportuno preguntarse, sin embargo, si toda ampliación de las oportunidades
tiene efectos democratizadores de igual alcance o, en todo caso, cómo estos
pueden ser potenciados.
En una primera lectura, puede decirse que toda expansión matricular o
institucional supone una cierta democratización, aunque la sociología francesa
reconoce la existencia de diversos tipos de democratización. Prost (1986) distin-
gue entre democratización cualitativa y cuantitativa. La primera implica el
debilitamiento del lazo entre orígenes sociales y destino escolar y la cuantitativa
es aquella que alcanza a todas las clases sociales.50
Merle (2004) remarca, no obstante, que el uso corriente del término
democratización remite más a un fenómeno de difusión de bienes que a uno
de igualación de condiciones escolares; por eso, es importante afinar la matriz
conceptual. En este sentido, la democratización puede ser uniforme (Goux y
Maurin, 1997) cuando los diferentes grupos sociales se benefician de manera
más o menos equivalente del esfuerzo de apertura realizado a cada uno de los
escalones del sistema educativo. En la medida en que el proceso de expansión
50
Por ejemplo, dice el autor, el automóvil está hoy democratizado cuantitativamente porque
tanto los obreros como los gerentes pueden acceder a él. Sin embargo, como no todos compran
los mismos autos, no puede decirse que exista una democratización cualitativa pues subsisten
formas de desigualdad para acceder a ciertos vehículos.
90
de la escolarización continúe si los más favorecidos logran el máximo de esco-

larización y los menos favorecidos continúan ampliando la propia, en un de-
terminado momento se va a dar una democratización igualadora (Duru-Bellat,
2006: 19). Esto implica un aumento de las tasas de escolarización por edad y
una disminución de las diferencias de tasas de acceso según el origen social.
Por su parte, la democratización es segregativa cuando designa la desigual
distribución de los perfiles de los estudiantes, según categorías sociales, por
los distintos itinerarios formativos y por los diferentes niveles (Duru‐Bellat y
Verley, 2009: 216‐219). Esto implica que aun en posesión del mismo diplo-
ma, las diferencias entre los grupos sociales persisten. En el caso de América
Latina, cada vez más, la segmentación del sistema de educación superior y las
ofertas diferenciales en términos institucionales y de diplomas actúan en este
sentido morigerando los efectos democratizadores que la graduación superior
puede tener.
En conclusión, la posibilidad de calificar el desarrollo de un nivel edu-
cativo como inserto en un proceso de democratización se vincula estrecha-
mente –señala Merle (2004)– con la definición de educación que se tenga.
Si por esta se entiende un bien en sí mismo del que se extrae un beneficio
(cualquiera que sea), acceder a un nivel de estudios del que se estaba excluido
supone democratización. Si, en cambio, se focaliza en el valor de los diplomas
que se obtienen en las diversas instituciones y se constata que estos dan acceso
a oportunidades sociales y laborales diferentes, entonces no puede hablarse de
democratización cualitativa pues, efectivamente, no opera una reducción de
las desigualdades sociales.
Expansión, democratización e inclusión en la Argentina:

¿reduciendo las desigualdades sociales?
En la Argentina, la noción de democratización externa fue asociada durante
mucho tiempo de forma excluyente con las políticas de ingreso a las universi-
dades nacionales. En este sentido, las periódicas aperturas y clausuras experi-
mentadas por estas instituciones, asociadas linealmente en el imaginario social
con la sucesión de gobiernos democráticos y de facto, tendieron a concentrar
la discusión en torno a las posibilidades igualadoras de un acceso abierto.
De hecho, el proceso de masificación universitaria se inicia en el país algunos
años antes que en el resto de América Latina. Es a partir de los cincuenta, cuando
91
el gobierno peronista elimina los aranceles y el examen selectivo para el ingreso;

se da entonces una fuerte expansión de la matrícula, que se triplica entre 1947
y 1960. La ampliación de las bases de reclutamiento de la educación superior,
que seguramente está implícita en este proceso, beneficia especialmente a los
sectores medios, aunque de manera perceptible se incorporan a la universidad
sectores sociales de menores recursos.
Y esto es así en las universidades tradicionales, pero con mayor fuerza en una
institución paralela a estas: la Universidad Obrera Nacional creada en 1948.
A ella se accedía con el diploma de técnico de fábrica emitido por las Escuelas
Industriales de la Nación, y luego de cinco años de estudio se obtenía el grado
de ingeniero de fábrica (en construcciones de obra, construcciones mecánicas
o automotores, etcétera). Tras el derrocamiento del peronismo, esta institución
se transformó en la Universidad Tecnológica Nacional y cambió su perfil.
Promediando el siglo xx, y como correlato de los desequilibrios existentes
entre la expansión insuficiente de la estructura económica y el permanente
crecimiento de la oferta educativa en sus diversos tramos, se genera una inci-
piente elevación del umbral educativo y una devaluación de las credenciales que
reduce los efectos positivos de la expansión educativa como canal preferente
de ascenso social.
En el período 1955-1966, en el contexto de una universidad que retomaba
la senda del cogobierno, se desarrolló un proceso de modernización que incluyó
desde la creación de nuevas carreras hasta la introducción de nuevas formas
de organización y gestión. Se restablecieron entonces los exámenes de ingreso
a las universidades públicas y, mientras se fundaban dos nuevas instituciones
de este tenor,51 se habilitó legalmente el surgimiento de universidades privadas
(especialmente confesionales, ligadas a la Iglesia católica). A partir de este mo-
mento, se dio una lenta expansión de la matrícula en estas últimas, las cuales,
no obstante, apenas alcanzaron a cubrir algo más del 10% de la matrícula total.
Estas universidades son similares a las públicas en cuanto a su estructura y
organización y no constituyen destinos buscados en nombre de la excelencia,
sino de los valores de la fe y en términos de formación moral.52 También apor-
taban, seguramente, un factor de diferenciación ante la masificación iniciada
en los claustros alrededor de los años cincuenta. Al respecto, se señala desde
la teoría que la libre elección se convierte en una preocupación solo cuando el
Se trata de la Universidad Nacional del Sur y de la Universidad Nacional del Nordeste.

51
García de Fanelli (1997) señala al respecto que uno de los objetivos era contribuir a la formación
52
de una dirigencia con orientación católica.
92
sector público se hace menos efectivo para las elites en su afán de sostener las
distancias sociales (Levy, 1995).
Los gobiernos autoritarios posteriores tuvieron como rasgo común la
clausura de las instituciones en procura de la reducción matricular a través de
procesos selectivos para el ingreso a la universidad; durante el último gobierno
militar (1976-1983), este procedimiento se combinó con la imposición de aran-
celes y cupos, lo que encorsetó por diversas vías a la institución en un estricto
control ideológico. Ambas experiencias de facto se distinguen, en cambio, por
proyectos diversos con relación a la oferta institucional: como vimos en capítulos
anteriores, en los setenta, el Plan Taquini crea trece universidades nacionales,
mientras que, promediando esa década, no solo no hay nuevas creaciones, sino
que se cierra la Universidad Nacional de Luján.
En 1983, con el retorno a la democracia, la demanda de acceso a la univer-
sidad pública se convirtió en una bandera política que sintonizó con el reclamo
social por una ampliación de la participación política y una incorporación activa
de la sociedad civil. Se restablece entonces el ingreso directo, modalidad que
gozaba de un amplio consenso social, aunque su aplicación generó problemas
operativos, especialmente en algunas instituciones que debieron absorber
la enorme demanda insatisfecha de los años del gobierno militar. Algunas
universidades, entonces, elaboraron reglamentaciones que, aun reconocien-
do el principio general, trataron de limitarlo, en algunos casos para toda la
universidad, en otros para algunas facultades.53 Esta diferente reglamentación
responde en buena medida a la heterogeneidad de situaciones que experimentan
las instituciones y no puede desvincularse de la intensidad de la movilización
estudiantil y la presión y sentido de la demanda social en cada situación par-
ticular. Al respecto, la masificación no es un fenómeno verificable en todas las
universidades, sino que refleja la realidad de unas pocas instituciones y, dentro
de ellas, de ciertas carreras.
No obstante, en el caso de la universidad pública (y gratuita), esta nueva
etapa del proceso de democratización se circunscribió, una vez más, a una
demanda de acceso formal a las instituciones, la cual no se vio acompañada
por la generación de condiciones adecuadas para que clientelas sociales tra-
dicionalmente alejadas de la universidad pudieran efectivamente acceder al
conocimiento y también al diploma universitario. Esto se expresa con claridad
a través de las elevadas tasas de deserción y las bajas tasas de graduación.
53
En este contexto surge, por ejemplo, el Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires.
93
La universidad pública continuó siendo una institución escogida prefe-

rentemente por los estratos medios (y altos) de las clases medias, más allá de
la “visita” temporaria de otros grupos sociales de reducido volumen, como las
clases medias bajas y los sectores populares.
Por su parte, en los años noventa, en el contexto de las transformaciones
estructurales promovidas, en el ámbito universitario opera una nueva expan-
sión institucional tanto en el ámbito público como en el privado, de la que ya
dimos cuenta en el capítulo respectivo. Entre las creaciones en el primero se
destacan especialmente las seis universidades del conurbano de Buenos Aires;
entre las del segundo, el circuito de universidades de excelencia ligadas a centros
académicos de los países centrales. Se genera así una diferenciación y segmen-
tación interna que crea circuitos alternativos para sectores sociales diversos que
conduce, además, a destinos sociales y laborales distintos.
Esta expansión de la oferta se ve acompañada a partir de 1996 por programas
de apoyo económico a los estudiantes universitarios:54 el Programa Nacional
de Becas Universitarias (PNBU) y el Programa de Créditos para la Educación
Superior.55 A partir del 2000 se incorporan, como subprogramas del primero,
líneas especiales de ayuda a indígenas, discapacitados,56 alumnos destacados en
olimpíadas internacionales y aquellos que optan por carreras de oferta única.
En el momento de su creación, se señalaba que el Programa de Becas se
orientaba a estudiantes de universidades nacionales provenientes de hogares en
situación de pobreza estructural, mientras que el Programa de Crédito cons-
tituía una alternativa de financiamiento a estudiantes que coyunturalmente
atravesaban una situación económica crítica, pero que podían garantizar el
reintegro del préstamo (Crovetto, 1999: 209). A partir del año 2000, con la
incorporación de los subprogramas para discapacitados e indígenas, se intenta
reducir los efectos derivados de otro tipo de desigualdades –como la discapa-
cidad y la discriminación étnico-cultural–, que ubican a muchos estudiantes
en condiciones de vulnerabilidad en el sistema universitario (SPU, 2005: 235).
A fines de 2008 se crean el Programa Nacional de Becas Bicentenario
(PNBB) y el Programa Nacional de Becas de Grado TICs (PNBTICs), se es-
tablece así una distinción de programas en función de ramas disciplinares. El
primero está dirigido a alumnos que cursan carreras científico-técnicas (carreras
54
Estos surgen de manera paralela a la profundización de la discusión sobre el arancelamiento
de los estudios universitarios y el ingreso selectivo.
55
Estuvo vigente entre 1996 y 2000.
56
Estos programas tienen aún una cobertura muy baja: en 2009 se otorgaron 92 becas a
discapacitados y 110 a indígenas (SPU, 2009).
94
prioritarias), como licenciaturas, ingenierías, profesorados y tecnicaturas, dicta-

das en universidades nacionales, institutos universitarios nacionales e institutos
dependientes del Instituto Nacional de Educación Técnica y del Instituto
Nacional de Formación Docente. El segundo, por su parte, está dirigido a
alumnos de carreras de grado vinculadas a las tecnologías de la información y
la comunicación, y el PNBU comprenderá las carreras de grado no incluidas
en los dos programas anteriormente mencionados
El programa de becas supone una política inclusiva que procura reducir las
dificultades económicas de jóvenes provenientes de sectores sociales desfavoreci-
dos. Sin embargo, a pesar de que la evolución del presupuesto invertido en becas
ha sido altamente favorable,57 en 2009, incluyendo todos los subprogramas,
solo cubrían alrededor del 3% de la matrícula en universidades e institutos
nacionales.58
Por otra parte, el PNBB prevé estrategias de acompañamiento de los be-
carios en su trayecto en la educación superior a través de sistema de tutorías,
cursos de nivelación, etcétera. Esto supone una preocupación por actuar sobre
las variables que generan disímiles posibilidades de permanencia y egreso.
En la primera década del siglo xxi, la expansión del número de universidades
nacionales continúa a ritmo similar al de la década de los noventa; por entonces
se crearon diez universidades nacionales, mientras que entre 2002 y 2011, fueron
once y existen varios proyectos en estudio. Cinco de las nuevas instituciones
creadas se ubican en el conurbano de Buenos Aires. En lo que respecta al ritmo
de expansión del segmento privado, este disminuyó significativamente.
Como corolario, puede decirse que, en décadas en que alternaron gobier-
nos democráticos y autoritarios, momentos de crisis o bonanza económica,
expansión o contracción de los sectores medios, la idea de democratización
permaneció como sinónimo de ampliación de la oferta educativa en el nivel
universitario. Esta expansión podía asumir la modalidad de reducción de las
57
El presupuesto pasó de $7.200.000 en 2002 a más de $185 millones en 2009. La mayor
incidencia la tiene el PNBB que tiene un financiamiento del orden de $140 millones (SPU,
2010: 265).
58
Desde su surgimiento se plantea la existencia de una enorme brecha entre oferta y demanda de
becas. Por ejemplo, en 2006 se presentaron 29.142 candidatos, de los cuales 15.442 reunían los
requisitos solicitados, pero solo fueron aprobados 6.966 y finalmente se adjudicaron 6.528 becas.
En este momento, los datos publicados por la SPU en el Anuario de Estadísticas Universitarias
no suministran información sobre la cantidad de estudiantes que solicitan becas a través de la
inscripción en los programas, lo que permitiría dar cuenta de la relación entre demandantes y
oferta puntual.
95
trabas administrativas u organizativas o, más taxativamente, la eliminación de

los procesos selectivos y/o el restablecimiento de la gratuidad de los estudios.
A partir de mediados de los noventa, comienza también a avanzarse, aunque
de forma aún tímida, en la generación de apoyo económico para los sectores
socialmente desfavorecidos. No existen aún, sin embargo, programas institu-
cionalizados y permanentes de carácter compensatorio que apunten al corazón
de las oportunidades desiguales de permanencia y egreso de esos grupos.
El análisis de algunos datos permite graficar, por una parte, la disímil
participación que los diversos quintiles de ingreso per cápita familiar tienen
en el momento actual en la educación superior, tanto en la matrícula total (y
discriminada según matrícula universitaria y terciaria) como en materia de
graduados. Por otra parte, permite visualizar con mayor claridad algunas de
las deudas que el proceso de expansión institucional y generación de nuevas
posibilidades en este nivel educativo aún no consigue atender.
Al respecto, según muestra el Cuadro 5, si bien el quintil de ingreso per
cápita más bajo representa el 15% en la matrícula de educación superior, solo
constituye el 5% de los graduados. Esto es, la posibilidad de acceso no se traduce
en iguales posibilidades de egreso de las instituciones.
Por otra parte, en la medida en que aumenta la capacidad económica de los
estudiantes, se manifiesta una preferencia por asistir a instituciones universitarias
por sobre las instituciones terciarias, consideradas como menos exigentes y más
accesibles; opera en este caso una autoexclusión por parte de los propios jóvenes.
Cuadro 5. Jóvenes entre 18 y 30 años que asisten o finalizaron sus

estudios de educación superior por quintil de ingreso per cápita familiar.
Año 2010 (en porcentajes)
Estudiantes Graduados
Quintil 1 15,0 5,1
Quintil 2 18,3 10,5
Quintil 3 21,3 17,8
Quintil 4 24,4 25,0
Quintil 5 20,8 41,6
Fuente: EPH
96
Cuadro 6. Estudiantes entre 18 y 30 años que asisten a un

establecimiento de educación superior según tipo de educación y quintil
de ingreso per cápita familiar. Año 2010 (en porcentajes)
Terciario Universitario
Quintil 1 28,7 71,2
Quintil 2 25,9 74,1
Quintil 3 21,9 78,0
Quintil 4 19,0 81,0
Quintil 5 13,0 87,0
Fuente: EPH
97
Este breve recorrido por el caso argentino permite algunas reflexiones finales
tomando como clave analítica el encuadre teórico presentado:
1- En los últimos años ha operado un doble pasaje: de una demanda de
ampliación del acceso a una que contemple también la permanencia y el egreso,
esto es, comienza de manera incipiente a operar un reconocimiento de esta
exigencia democrática de segunda generación. Asimismo, se da el tránsito de
una atención de la demanda social como si la sociedad fuera homogénea a una
que procura salvaguardar los derechos de minorías tradicionalmente excluidas
del nivel por causas económicas, étnicas u otras situaciones particulares.
2- Estas políticas son de reciente implementación y, por lo tanto, no es
factible concluir taxativamente sobre sus efectos puntuales. Sin embargo, un
primer análisis permite señalar que sería oportuno incentivar mecanismos de
discriminación positiva que generen condiciones para una igualación de los
resultados en el tránsito escolar.
Por otra parte, el bajo porcentaje de la matrícula que es auxiliado por la
política de becas da cuenta de que aún esta ocupa un lugar secundario en el
contexto general de las políticas sectoriales. Las becas, tradicionalmente, es-
tuvieron orientadas por el principio de generación de iguales oportunidades
para el acceso al tercer nivel y solo a partir de las Becas Bicentenario comienza
a esbozarse –de manera aún incipiente– un carácter más inclusivo al reconocer
que orígenes sociales diversos conducen a resultados diferentes.
3- La expansión institucional y/o matricular, si bien constituye una forma de
democratización, no garantiza per se una reducción de las desigualdades sociales.
Son en sí mismas formas de ampliación de la oferta que se traducen en efectos
positivos en una multiplicidad de aspectos de la vida individual y social; el trán-
sito por estas instituciones (independientemente de la graduación) posiblemente
brinde herramientas útiles para una mejor inserción en la estructura ocupacional.
En el caso de los egresados, cabe indagar, sin embargo, la probable correlación
entre instituciones que otorgan el diploma y destinos ocupacionales.
4- En lo que respecta a los efectos de la diferenciación y segmentación ins-
titucional, la calidad académica de las universidades públicas constituye la llave
maestra para garantizar que las políticas de democratización e inclusión tengan
los efectos buscados en términos de reducción de las desigualdades sociales. Y
dentro de estas instituciones, la generación de mecanismos de discriminación
positiva que favorezcan a los estudiantes provenientes de sectores sociales más
modestos constituye una herramienta de fundamental importancia.
98
Capítulo 6
La larga marcha de una nueva/vieja idea:
de la “calidad” como problema
a la “evaluación de la calidad” como
forma de regulación
Hacia finales de la década de 1980, en América Latina se opera un giro trascen-

dente en los debates universitarios, los cuales ciertamente expresan la influencia
de un conjunto de tendencias de pensamiento y acción provenientes del mundo
anglosajón y europeo que en la década anterior iniciaban un proceso de reconfi-
guración de los sistemas de educación superior. Así, en los años sesenta y setenta,
el debate sobre la crisis de la universidad latinoamericana estuvo atravesado por
la impronta de las teorías de la modernización y los recursos humanos, las cuales
interpretaron la crisis, primero, como inadecuación del modelo institucional
y, posteriormente, como expresión de la crisis económico-financiera. Por el
contrario, en la década siguiente, el debate se organizó alrededor de la idea de
crisis de calidad de las universidades, expresión que condensaba no solo un
diagnóstico diferente de los problemas, sino, más profundamente, un cambio en
las orientaciones de política. Los procesos de reforma de la educación superior
de los años noventa marcaron, a su vez, un segundo desplazamiento que puso
en el centro de la agenda de política la cuestión de la “evaluación de la calidad”
como una nueva respuesta a la crisis del modelo institucional (evaluación para
el mejoramiento) y también a la crisis económico-financiera (eficiencia en el
uso de recursos y adecuación a las demandas del mercado).
99
Pasados casi treinta años desde la llegada a tierras americanas de estas

ideas y prácticas, el debate actual francamente se ha empobrecido en la
medida en que se ha reducido a los aspectos instrumentales de los mejores
dispositivos y herramientas para evaluar, mientras que la propia noción
de calidad continúa (como en los primeros años) rodeada de un carácter
elusivo y sin una definición clara respecto de su sentido. Prueba de ello
son las distintas retóricas que acompañaron estos desplazamientos que
van de la “evaluación de la calidad” a la novedosa idea de “aseguramiento
de la calidad”, los cuales también supusieron un cambio sustantivo en los
mecanismos de gobierno y regulación del sistema. Dicha mudanza se revela
en el pasaje de las distintas variantes de la planificación racional utilizadas
en los años de expansión a las nuevas formas de regulación a través del
control a distancia.
Comparada con el derrotero seguido por otros países de la región,
la experiencia argentina presenta, como uno de sus rasgos distintivos, el
carácter vertiginoso que adquirieron estas transformaciones en los dis-
cursos y prácticas. En el caso de Brasil, la conformación de su sistema de
educación superior, iniciada a mediados de los sesenta, estuvo marcada
por el papel central de la CAPES, que instaló una cultura de evaluación
como dispositivo asociado a la promoción y orientación del posgrado. En
México, por su parte, si bien el proceso de modernización universitaria se
inicia en la década del setenta, recién en el sexenio de gobierno de Miguel
de la Madrid comenzará un lento y conflictivo movimiento de instalación
de los mecanismos de evaluación. Como hemos señalado en otros capítulos
de este libro, la instalación de la agenda de reforma y la posterior sanción
de la Ley de Educación Superior (LES) se desarrollaron entre 1991 y 1994
en el contexto de las políticas neoliberales que ciertamente no estuvieron
exentas de conflicto.
Planteado de esta manera, este capítulo se propone recuperar el derrotero de
la noción de calidad desde una mirada retrospectiva que intenta, por un lado,
captar los desplazamientos y resignificación de esta idea y, por otro, reconstruir
los debates político-académicos desarrollados en el continente europeo, en
América Latina y en la Argentina. El argumento principal que recorre el texto
puede ser formulado como el pasaje de la idea de la calidad como problema a
la evaluación de la calidad como forma de regulación de los sistemas de edu-
cación superior.
100
De las políticas de calidad al Estado evaluador: la experiencia

europea en las décadas del ochenta y del noventa
Como es sabido, la preocupación de los gobiernos de los países desarrollados
por la educación superior no es nueva, sino una tendencia que se inicia con
posterioridad a la segunda guerra mundial. En gran medida, la expansión acele-
rada de la educación superior en estos países fue el resultado de políticas activas
promovidas por los gobiernos como respuesta a la creciente demanda social
de acceso a los estudios superiores y, a la vez, por articular las universidades al
patrón de desarrollo económico. De tal forma, el objetivo de “democratización”
del nivel no solo supuso una estrategia de diferenciación y diversificación insti-
tucional que posibilitara mantener a resguardo los circuitos de elite tradicionales,
sino también una forma de generar nuevas ofertas académico-profesionales
más estrechamente ligadas a las demandas del mercado laboral. En el caso
europeo continental, la planificación estatal fue la herramienta principal para
orientar y controlar la expansión de la educación superior, la cual ciertamente
fue acompañada por la reducción de la autonomía institucional (Neave y Van
Vught, 1994).59
Hacia mediados de la década del setenta, la crisis fiscal de los Estados de
bienestar europeos marcó un punto de inflexión en las políticas gubernamen-
tales que, si por un lado se manifestará en la reducción de los presupuestos del
sector, por el otro, introducirá la problemática de la calidad como medio para
lograr una mayor eficiencia de las instituciones. Este cambio de actitud, como
señala Martin Trow (1998), está en la base de la “crisis de confianza” respecto
del cumplimiento de los objetivos y finalidades de la educación superior, ra-
zón por la cual, los gobiernos impulsaran políticas y mecanismos de rendición
de cuentas. De esta manera, la instalación de la cuestión de la calidad estuvo
estrechamente ligada al despliegue de múltiples modalidades de control y audi-
toría de las instituciones por parte de los gobiernos. Ciertamente, la noción de
calidad comporta no solo múltiples consecuencias conceptuales, sino –como se
analizará más adelante– conlleva implicancias políticas en términos de autoridad
y control, lo cual explica por qué el debate en los años posteriores se centrará
en la dimensión de la evaluación.
59
Por el contrario, la expansión de la educación superior en los Estados Unidos fue más bien
el resultado de la promoción estatal hacia la conformación de un mercado competitivo de un
amplio abanico de instituciones de educación superior, altamente diferenciadas en sus ofertas
académicas y cantidad de años de estudio.
101
Desde una perspectiva histórica, Guy Neave (2001) señala que la cuestión de
la calidad no es una novedad en la historia de la universidad ya que constituyó
desde sus orígenes el núcleo central de su actividad. En ese sentido, la misión
de certificar los estudios no solo fue la modalidad histórica de lo que hoy llama-
ríamos “control de calidad”, sino también el objeto de disputa entre distintos
poderes sobre quién tenía autoridad para conferir esa misión a las universidades.
Así, en la Edad Media fue la autoridad pontificia la que dotaba de legitimidad
a la tarea de otorgar grados, la cual posteriormente se desplazaría a la autoridad
real. En la modernidad, el surgimiento de los Estados nacionales y la expansión
de la burocracia marcarían el pasaje hacia la autoridad estatal estableciendo
una suerte de “control de calidad dual” por el cual las universidades mantienen
su competencia sobre los contenidos académicos, mientras que el Estado se
reserva –por medio de exámenes– la función de selección e ingreso al servicio
público de los graduados universitarios. Esta tendencia hacia la separación entre
los títulos académicos otorgados por las universidades y los títulos nacionales
o estatales adoptó diferentes modalidades en los países europeos y en Estados
Unidos, según las relaciones de fuerza y/o alianzas entre, por un lado, las cor-
poraciones profesionales y, por otro, la capacidad de regulación del Estado y
el grado de autonomía de las universidades tal como analiza Michael Burrage
(1996) en su estudio comparativo sobre el desarrollo profesional de médicos,
ingenieros y abogados en Francia, Inglaterra y Estados Unidos.
Ciertamente, la regulación estatal del acceso y selección del funcionariado
público también cumplió indirectamente la función de control de calidad para
el sector “privado” del mercado laboral en la medida en que los títulos estatales
establecieron parámetros de referencia. Este fuerte control estatal sobre la expan-
sión del credencialismo, como lo denomina Randall Collins (1988), continuó
en buena medida la tendencia histórica de los países europeos de regulación
del acceso a los estudios superiores por medio también de exámenes de Estado
que certifican aptitudes y conocimientos al final del nivel secundario, como el
Abitur en Alemania, el Baccalauréat en Francia o el examen de Maturità en Italia,
los cuales resultan condición necesaria para la continuación de los estudios.
Este breve racconto de las formas históricas que adoptó la misión de certifi-
cación de las universidades no solo refuta el carácter novedoso del debate sobre
la calidad, sino que también revela un rasgo que progresivamente desaparecerá
en el discurso y prácticas de las políticas gubernamentales que se desplegaron
hacia fines de los ochenta. En rigor, el control de calidad establecido por la
separación de las titulaciones se orientaba a certificar las competencias y con-
102
diciones de los graduados universitarios, pero no suponía un control sobre el

desempeño de la institución. De tal manera, la expansión de estos mecanismos
descansaba sobre la confianza en la capacidad de las instituciones académicas
para definir la excelencia, mientras que el gobierno se reservaba la regulación
del acceso y egreso de la educación superior. Como señala Guy Neave (2001),
la tutela estatal se orientaba hacia una función más vocacional en el sentido de
regular las competencias para el mercado laboral, sea público o privado.
Como hemos señalado, las restricciones presupuestarias hacia el sector
y el agotamiento del modelo de pleno empleo que caracterizó al Estado de
bienestar europeo están en la base del cambio en la discusión sobre la calidad
que se manifestará en un desplazamiento hacia el control y regulación de las
instituciones en términos de rendición de cuentas. En esta dirección, la estrategia
seguida por numerosos gobiernos fue la conformación de comités nacionales
para “determinar prioridades” y “fijar objetivos” que, en varios casos, tomaron
la forma de cambios en las normativas (Francia y Holanda) y en otros emi-
tieron documentos-diagnóstico en los que el eje estuvo puesto en la cuestión
de la “eficiencia”, que redefinirá la propia noción de calidad. De tal manera,
los criterios de valorización de las instituciones pasaron, por un lado, por la
adecuación a las demandas de mercado y, por el otro, por el control estricto
sobre los recursos asignados, de tal forma que la idea de calidad como cualidad
intrínseca de las universidades se desplazó a la noción de “calidad total”, que
pronto se popularizó en el debate político universitario.
El avance de las nuevas orientaciones de política tuvo como consecuencias
el cambio en las formas de gobierno del sistema y el cambio en los modelos de
gestión institucional que convergieron en una profundización de la intervención
estatal en la vida interna de las universidades y en la consiguiente reducción
de sus márgenes de autonomía. Así, en los diferentes países se conformó un
conjunto de estructuras, organismos y comités que tuvieron a su cargo las
funciones de “evaluación de la calidad”, que variaron según su localización y
grado de especialización. En Francia y Holanda se crearon agencias paraestatales,
como el Comité National d’Evaluation (1986) y el VSNU holandés, ambos
con funciones de “auditoria contextual”, esto es, de producir información sobre
tendencias del sistema y de las instituciones para el seguimiento de sus metas y
finalidades. Por el contrario, en Gran Bretaña se reforzó la intervención estatal
directa a través de la creación de los Consejos Financieros de Universidades y
Politécnicos (1988), y posteriormente se incorporó el Consejo de Calidad de
la Educación Superior (1992), los cuales, a diferencia de las agencias continen-
103
tales, combinan funciones de evaluación y financiamiento de las instituciones

(Neave, 2001; García de Fanelli, 1998).
En este sentido, la expansión de estos “organismos de amortiguación” como
un nivel intermedio entre los ministerios de educación y las universidades está
en la base del surgimiento del Estado evaluador en el continente europeo. En
rigor, y tal como señalamos al inicio, la evaluación siempre ha sido una fun-
ción propia de la acción estatal, pero el cambio sustantivo que se opera radica
en la instrumentalidad y sentido de dicha práctica. De tal forma, si antes esta
función se asimilaba a una suerte de verificación administrativa formal sobre
los gastos, egresos y títulos a través de normativas legales, la nueva “evaluación
exploratoria”, como la denomina Guy Neave, se caracteriza por una sofisticación
metodológica de indicadores, auditorías administrativas y, particularmente, la
fijación de estándares de calidad.
La otra gran consecuencia de las políticas de calidad fue el cambio en los
modelos de gestión administrativa de las instituciones que se caracterizó por
la incorporación de nuevos valores y técnicas provenientes del mundo de los
negocios. Hasta la década de 1970, la tutela estatal consistía en el control
administrativo formal, en el cual la gestión institucional se caracterizó por un
modelo político con fuerte predominio de los académicos en los procesos de
toma de decisiones internas. Esta modalidad fue desplazada por la llamada “ges-
tión administrativa empresarial”, que supuso un nuevo equilibrio de intereses
tanto hacia dentro como fuera de las instituciones; esta última claramente se
expresó en un mayor peso de las demandas “externas” sea de sectores sociales
particulares, de la industria y/o el entorno regional de las universidades.
Asimismo, el imperativo de las políticas de rendición de cuentas fue co-
rrelativo a la creciente responsabilidad de las instituciones por sus resultados
(accountability) para lo cual la gestión administrativo-empresarial impulsó la
planificación estratégica como un instrumento orientado a dar respuestas a
las demandas sociales y económicas. No es casual, entonces, que las nuevas
tecnologías de gestión generaran las condiciones para el creciente peso de los
administradores profesionales en desmedro del académico-gestor característico
del modelo político. Como señala Musselin (2001a) en su estudio sobre los
cambios en las universidades francesas y alemanas, la planificación estratégica
demandó la producción y la estandarización de datos sobre las propias institu-
ciones que conllevaron un efecto de acrecentamiento del control y regulación
sobre las disciplinas, los establecimientos y la vida cotidiana de los académicos.
104
Ciertamente, el punto de articulación entre los cambios en las orientacio-

nes de política hacia el sector y las nuevas modalidades de gestión empresarial
se operó a partir de la “contractualización” de las relaciones entre gobierno y
universidades. Con esta denominación se alude al compromiso que asumen
las instituciones de cumplir ciertas metas y objetivos como condición necesaria
para recibir el subsidio estatal generando una suerte de contrato condicional.
Precisamente, esta herramienta de política de los gobiernos no solo completará
el giro conceptual que va de la cuestión de la calidad a la responsabilidad por
los resultados, sino, más importante aún, pone la evaluación como la moda-
lidad central en la regulación del sistema y las instituciones. De tal suerte, la
evaluación se convierte en la capacidad de las instituciones de administrarse
estratégicamente, mientras que a nivel del gobierno del sistema, la evaluación
comporta el desplazamiento del control de los recursos (a priori) al control de
los resultados (a posteriori). Las consecuencias de este cambio, como señalan
Neave y Van Vught (1994), se expresan en que: “El control del producto es, en
el mejor de los casos, solo un sustituto de la calidad, un punto final nominal
y una aproximación representativa del proceso de calidad mismo, una activi-
dad esencial cuya complejidad puede entenderse y apreciarse intuitivamente
y personalmente pero solo puede representarse mediante una evaluación del
producto con un serio riesgo de deformación”.
En síntesis, la experiencia europea muestra las transformaciones operadas
en las políticas gubernamentales que pasan de una estrategia de planificación
racional a otra que puede caracterizarse por el “control a distancia”, o “estrategia
de autorregulación”, que conlleva una redefinición de la autonomía institucional
entendida como autogestión. Estas tendencias de cambio no son homogéneas y
el análisis de las distintas experiencias nacionales da cuenta de la combinación
entre elementos de la estrategia de autorregulación con “ingredientes tomados
del recetario de la planificación y el control racional”, los cuales generaron una
suerte de “híbrido extraño”.
El nuevo milenio y la profundización del proceso de integración continental
ponen en un primer plano la dimensión europea de la educación superior, cuya
expresión más acabada es el llamado Proceso de Bologna. Planteado como una
estrategia de integración orientada hacia la compatibilidad, comparabilidad,
transparencia y flexibilidad de los sistemas, la creación de este espacio europeo
de educación superior ha profundizado –no sin tensiones ni conflictos– las
tendencias señaladas que se manifiestan claramente en la decisión de conformar
la European Network of Quality Assurance in Higher Education (ENQA)
105
en 2000, la cual recupera la experiencia desarrollada en la década previa del

Proyecto Piloto Europeo para la Evaluación de la Calidad de la Educación Su-
perior implementado en 1994 y 1995. Un nuevo paso adelante en esta euforia
evaluativa se concretó con el Proyecto de Evaluación Europeo Transnacional
(TEEP 2002-2003) en el marco del Programa Sócrates y coordinado por la
ENQA (Ginés Mora y Fernández Lamarra, 2005).
Crisis, calidad y evaluación en las universidades latinoamericanas

La implantación de las políticas de evaluación de la calidad de la educación
superior en la Argentina y en la región durante la década de 1990 ciertamente
expresa la fuerte influencia de las tendencias hacia la internacionalización de
las políticas que, como fue analizado en el apartado anterior, se desplegaron en
el continente europeo en las décadas precedentes. Como señala Araujo (1999
y 2003), en la actualidad, bajo el paraguas de la evaluación de la calidad se
condensa casi la totalidad de los problemas de la educación superior y, lo que
es aún más preocupante, aparece como la gran solución para el sector. De tal
suerte, la cuestión de la calidad y su evaluación parece aglutinar desde los pro-
blemas del financiamiento hasta la necesidad de reformar el currículum para
adecuarlo a las nuevas demandas, pasando por los cambios en las políticas de
investigación y el trabajo académico y los problemas del ingreso y permanencia
de los estudiantes, entre muchos otros.
En buena medida, el carácter omnipresente del discurso de la evaluación
de la calidad que caracteriza las políticas de los últimos veinte años ha dejado
en un cono de sombras los debates de política educativa desarrollados en la
década del ochenta, hecho que, a la vez, impide visualizar los lineamientos de
un diagnóstico y una agenda de política que –con sus limitaciones– expresaba
una reflexión regional de los problemas de la universidad. En este sentido, la
recuperación de una perspectiva histórica sobre esa producción nos permitirá
no solo reconstruir las discusiones sobre la cuestión de la calidad que ya estaban
presentes en aquellos años, sino también las disputas y resistencias de las propias
universidades frente a las políticas de evaluación impulsadas por los procesos de
reforma ampliamente difundidos por los organismo internacionales. A su vez,
esta mirada de largo plazo resulta relevante para ubicar y analizar críticamente
los debates universitarios actuales como también los efectos de estas políticas
en la configuración de las instituciones y el sistema.
106
Quizás el rasgo principal que caracteriza la década de 1980 para América

Latina haya sido la tensión entre las amplias expectativas generadas por el
retorno a la democracia y las fuertes limitaciones de un contexto signado por
la crisis económico-social. De esta manera, si por un lado se cerraba un ciclo
marcado por las dictaduras militares que se erigieron como respuesta represiva
a los distintos procesos políticos de orientación transformadora de las décadas
del sesenta y del setenta, la llegada de gobiernos democráticos se dará en un
contexto de recesión económica, aumento del desempleo y reducción de los
ingresos, situación de crisis agudizada por el pago de una pesada deuda externa.
En este escenario, no es casual que la reflexión educativa y la discusión sobre
las alternativas de política hayan girado alrededor de las posibilidades y limi-
taciones de la educación para contribuir al proceso de transición democrática
(Braslavsky, 1989). En rigor, buena parte de esta reflexión se elaboró en los
años precedentes y, si bien se desarrolló en algunos centros de investigación de
distintos países, tomó forma en los análisis del proyecto Desarrollo y Educación
para América Latina y el Caribe (DEALC) promovido conjuntamente por la
CEPAL, la UNESCO y el PNUD, que se difundiera profusamente a comienzos
de los ochenta (Suasnábar, 2009).
Uno de los textos más representativos del proyecto DEALC es el libro
El desafío educativo. Calidad y democracia, de Juan Carlos Tedesco, editado
en 1987 que, desde su mismo título, introduce la cuestión de la calidad. De
este trabajo nos interesa recuperar el capítulo ii “Calidad y democracia en la
enseñanza superior: un objetivo posible y necesario”, el cual no solo nos per-
mite reseñar los aportes más interesantes del marco conceptual en el cual se
inserta la noción de la calidad, sino también delinear el campo de problemas
de la educación superior (diagnóstico) que están en la base de las propuestas
de política para el sector.
En este sentido, el trabajo parte de reconocer, por un lado, las profundas
transformaciones operadas en la educación superior en la década precedente y,
por otro, estrechamente ligado a lo anterior, la crisis de los esquemas concep-
tuales sobre la universidad, la cual no es otra que la expresión de la crisis de las
funciones tradicionalmente asignadas a esta institución. Así, en las décadas de
1960 y 1970, el debate universitario osciló entre el enfoque planificador de fuerte
contenido tecnocrático (asociado a la teoría de la modernización desde el punto
de vista social y a las del capital humano en lo educativo) y las corrientes crítico-
reproductivistas que, en sintonía con las teorías de la dependencia, postularon
una nueva relación entre sociedad y universidad en el marco de los procesos de
107
transformación social. Ambos enfoques coincidirán en una visión crítica de la

universidad, en el primer caso por su desvinculación de los requerimientos del
crecimiento económico, mientras que en el segundo, por el carácter ideológico de
los conocimientos que tienden a legitimar las desigualdades sociales. Con todo,
y a pesar de las discrepancias fundamentales, estos enfoques partían del supuesto
común según el cual la universidad cumple funciones socialmente significativas.
Precisamente, la inadecuación de estos enfoques radica en que las profundas
transformaciones de la educación superior en la región se manifiestan como una
pérdida de capacidad de la universidad para cumplir esas funciones socialmente
significativas cuya expresión es el deterioro de la calidad de la enseñanza. Así,
la pérdida de significado en términos de mercado de trabajo se expresa en el
fenómeno de la devaluación de las credenciales educativas, la pérdida de signifi-
cado desde el punto de vista político se revela en los cambios en la composición
social del estudiantado y la disminución de su influencia como actor político
y, por último, en la pérdida de funciones desde el punto de vista específico del
conocimiento, a partir de los signos de deterioro de la calidad académica en el
marco de la masificación de las instituciones. Al respecto no abundaremos en
comentarios ni explicaciones ampliamente conocidos, sí nos interesa señalar
que la cuestión de la calidad se introduce en la discusión político-educativa
como el emergente principal del carácter desigual y contradictorio de la diná-
mica de funcionamiento y expansión de los sistemas educativos y de educación
superior de la región. Dicho en otros términos, la educación en las sociedades
latinoamericanas como sistema de distribución social de conocimientos expresa
la disputa de poder entre diferentes sectores sociales en términos de la pugna
social por la apropiación de dicho conocimiento; por ello, no es casual que
el vaciamiento de contenido resulte una tendencia que neutraliza el impacto
democratizador de la expansión educativa.
Frente a este diagnóstico, el análisis de las alternativas de política que plantea
Tedesco resulta por demás sugerente si se lo compara con las discusiones sobre
los procesos de reforma de los años posteriores. Desde su perspectiva, las op-
ciones de política se polarizan en torno a dos grandes modelos de organización
institucional: por un lado, el modelo de estructura diferenciada y jerarquizada,
cuya referencia principal es el sistema norteamericano de educación superior,
y, por otro, el modelo de estructura homogénea que, si bien no se encuentra
en estado puro en ningún país, puede ser asimilado a la tradición europea de
universidad pública estatal. Las ventajas teóricas del primer modelo parten del
supuesto de que la competencia entre instituciones constituye un incentivo
108
para el logro de prestigio y excelencia a través de la captación de los mejores

alumnos y docentes. Asimismo, la evaluación sistemática de los resultados en
este modelo permite generar altos niveles de identificación institucional (auto-
rresponsabilidad) y mayor flexibilidad del sistema para adaptarse a diferentes
demandas. En el otro extremo, los sistemas homogéneos parecerían contar con
más desventajas que potencialidades por cuanto la rigidez de sus estructuras
no solo resulta un desincentivo para la mejora, sino también se traduce en una
ausencia de preocupación por los resultados.
Pese a las bondades del modelo diferenciado y jerarquizado, la evidencia
empírica de América Latina parece demostrar lo contrario ya que la notable
expansión cuantitativa de la educación superior fue acompañada por una in-
tensa diferenciación institucional, pero sin una mejora de la calidad ni tampoco
una distribución más equitativa del acceso. La explicación de este fenómeno
se encuentra en la estructura social marcadamente segmentada de los países
de la región que no solo elimina la competencia por cuanto cristaliza circuitos
diferenciados, sino también expresa la mayor capacidad de las clases medias
para apropiarse de los beneficios de la expansión. En este sentido, la idea tan
popularizada según la cual en América Latina “todos quieren ir a la universi-
dad” no es sino la traducción de la estrategia homogeneizadora impulsada por
aquellos sectores que no se resignan a aceptar opciones educativas diferentes a
las tradicionales. No obstante, como señala Tedesco, esta demanda democra-
tizadora de las clases subalternas no fue acompañada por el reclamo con igual
fuerza por la calidad de la enseñanza.
Mirado a la distancia, el diagnóstico cepaliano de la situación de la edu-
cación superior presenta ciertas limitaciones que se revelan, por un lado, en la
escasa recuperación de los debates específicos del campo de estudio que con-
temporáneamente se desarrollaban en el continente europeo y, por otro lado,
en gran medida resulta una proyección de conceptos y tendencias observados en
la dinámica de funcionamiento del sistema educativo. Con todo, la propuesta
“posible y necesaria” sintetizada en la consigna de calidad y democracia contie-
ne un argumento interesante como es la idea de “garantizar un nivel mínimo
legítimo de calidad” y favorecer la diferenciación en “virtud del reconocimiento
de diversas formas de excelencia académica”, los cuales no fueron recuperados
en los debates posteriores.
La estela dejada por la cuestión de la calidad que introducen estos trabajos
ciertamente será reapropiada y resignificada hacia comienzos de la década de
1990 por las propuestas de los organismos internacionales y otros actores aca-
109
démicos de la región. En un escenario internacional cualitativamente diferente

de la década anterior, la proliferación de recomendaciones de estas agencias
recolocará el problema de la crisis de la educación superior latinoamericana en
el marco de la globalización, concepto que empieza a designar y/o caracterizar
los procesos de progresiva interconexión entre los países como producto de
los flujos o movimientos de personas, capitales e información, que atraviesan
y desdibujan los límites de los Estados nacionales. Al respecto, si bien en los
últimos años se ha desarrollado una amplia producción académica que analiza
el rol jugado por los organismos internacionales, no está de más detenernos en
las diferencias y similitudes de los discursos promovidos por el Banco Mundial
y la UNESCO como también por el grupo de académicos latinoamericanos
coordinados por José Joaquín Brunner60 (Coraggio y Torres, 1997; Suasnábar,
1999; Mollis, 1999).
Por su relevancia, el Banco Mundial se constituyó en el principal actor en la
definición de las agendas públicas para la educación superior no solo en su rol
de “financista” de los procesos de reforma, sino también por la fuerte incidencia
de su línea argumental. Desde su perspectiva, la educación superior atraviesa
una doble crisis: por una parte, crisis en la “inversión del sector” producto de
las restricciones financieras y, por otra, una crisis derivada de “una ineficiente
utilización de los recursos” (superposición de oferta, alto desgranamiento y
repitencia, elevado costo por alumno, etcétera), situación que se agrava en la
medida en que la inversión en el sector es también un gasto social regresivo. En
la opinión del Banco, los países deberían evaluar cuidadosamente sus prioridades
de inversión para distribuir más equitativamente los recursos disponibles entre
los sectores primario, secundario y superior; y consideran como indicador para
estas decisiones las tasas relativas de retorno por sector. De este diagnóstico, las
propuestas de reforma que se desprenden se dirigen en cuatro direcciones: a)
alentar una mayor diferenciación institucional incluyendo el desarrollo de la
oferta privada; b) diversificar las fuentes de financiamiento de las instituciones
públicas e introducir incentivos según desempeños; c) redefinir el rol del Estado
en la educación superior y d) introducir políticas explícitas que den prioridad a
los objetivos de mejoramiento de la calidad, la equidad y de mayor respuesta a
las demandas del mercado laboral. Como se habrá podido observar, la definición
y caracterización de la crisis de la educación superior alrededor de la noción de
eficiencia resignifica la cuestión de la calidad, la cual se desplaza a la cuestión
de la evaluación como herramienta de política.
60
Véase: Banco Mundial (1994), UNESCO (1995) y Brunner y otros (1995).
110
En cuanto a la propuesta de la UNESCO, esta se formula alrededor de tres

ejes para tener en cuenta en la propuesta de estrategias, ellos son: pertinencia,
calidad e internacionalización. El primer eje engloba el conjunto de aspectos que
suponen una redefinición de las funciones y relaciones del sector con el resto
de la sociedad. En este sentido, la pertinencia refiere al “papel de la educación
superior como sistema y del de cada institución hacia la sociedad, así como en
función de las expectativas de esta respecto a la educación superior”. La amplitud
del concepto permite incluir una variedad de aspectos, como las articulaciones
entre educación superior y mundo del trabajo, el papel del Estado y el gobierno
de las instituciones, las responsabilidades del financiamiento, las relaciones con
el resto del sistema educativo, y otros más específicos ligados a la investigación
y la enseñanza. Por su parte, los ejes de calidad e internacionalización ponen el
acento en la necesidad de mejoramiento de todos los aspectos que inciden en
la calidad como así también en la importancia de la cooperación internacional
y el desarrollo de redes académicas. Un rasgo interesante del documento es la
tensión permanente que recorre el texto ya que se combinan los llamados a
la necesidad del “sostén público a la educación superior”, y lo esencial de los
principios de “libertad académica” y “autonomía institucional” con propuestas
que comparte –en líneas generales– con otras agencias internacionales, como
la diversificación de la oferta (incorporación del sector privado y mejor utiliza-
ción de recursos), la preocupación por mejorar la equidad y el financiamiento
que señalamos antes. Como vemos, la caracterización de los problemas de la
educación superior de la UNESCO comparte en líneas generales la agenda del
Banco Mundial y, por ello, no es casual que la cuestión de la calidad también
se desplace hacia la evaluación.
Por su parte, el diagnóstico y la propuesta del grupo de académicos lati-
noamericanos encabezado por José Joaquín Brunner resultan relevantes no solo
porque dan cuenta de un esfuerzo por comprender la evolución y funcionamien-
to de los sistemas de educación superior, sino también porque representan un
posicionamiento radicalmente diferente de los “intelectuales-académicos” en
la relación Estado-sociedad-educación superior. En este sentido, este grupo de
especialistas considera que la educación superior se encuentra en una situación
de crisis que definen a partir de los siguientes rasgos: a) desajuste estructural; b)
parálisis institucional; c) mal funcionamiento de los sistemas; d) agotamiento
del modelo de coordinación; y e) crisis de financiamiento. Sintetizando las prin-
cipales ideas, se puede puntualizar que el primer rasgo señala que los procesos
de diferenciación y diversificación del sector se caracterizaron por la falta de un
111
diseño o planificación, lo que produjo un desarrollo desarticulado y con poca

funcionalidad en la relación entre niveles y sectores. El segundo aspecto alude,
por un lado, al grado de burocratización y rigidización de la organización aca-
démica y, por otro, al grado de corporativismo que han adoptado las instancias
de gobierno de estas instituciones. Ambos rasgos marcarían la imposibilidad de
autotransformarse de las universidades. Los problemas de la calidad, eficiencia
(interna-externa) y equidad conforman el cuarto rasgo que coincide en líneas
generales con el diagnóstico del BM y la UNESCO. Finalmente, la convergencia
de estos procesos lleva a concluir que el resultado es el agotamiento del modelo
de coordinación, entendiendo por este la relación entre instituciones, gobierno
y mercados (estudiantil, académico, laboral, reputacional, de recursos, etcétera).
En opinión de estos especialistas, la ausencia del Estado en la definición de
políticas, pero su carácter benevolente en la asignación de recursos fiscales, el
escaso interés de las instituciones académicas por mejorar su eficiencia y calidad,
y un mercado relativamente desregulado en el caso de las instituciones privadas
configuran una situación que, agudizada por el contexto de disminución del
gasto social en educación, demanda un nuevo contrato entre instituciones de
educación superior y gobierno. Dicho contrato deberá estructurarse, en primer
lugar, alrededor de la adopción de procedimientos de evaluación y acreditación
que garanticen la solvencia académica de las instituciones (Brunner, 1994).
Para mediados de la década de 1990, este diagnóstico de la educación
superior marcó las directrices de los procesos de reforma del sector, los cuales
pueden resumirse en las siguientes palabras clave: calidad, eficiencia, evaluación
institucional, acreditación y mayor articulación con el sector productivo, que
inundaron el debate político universitario en consonancia con las reformas
neoliberales en curso.
Resistencia, cambio y adaptación en las universidades argentinas:

“debates y combates” sobre la evaluación de la calidad
La implantación de las políticas de evaluación universitaria en la Argentina
se produjo en el marco de la instalación de la agenda de reformas, las cuales
representan un cambio sustantivo en el patrón de relaciones entre el Estado y
las universidades. Dicha agenda, como hemos señalado, dejó en un cono de
sombras los debates sobre la cuestión de la calidad desarrollados en la década
anterior y puso en el centro de la discusión la evaluación como herramienta
112
para el mejoramiento de la calidad y la acreditación como medio de asegu-

ramiento de la calidad. La LES, sancionada en 1994, no solo institucionaliza
estas funciones con la creación de la CONEAU, sino, más importante aún,
genera el marco legal que legitima una nueva forma de regulación del sistema
cuyo centro está puesto en la evaluación como eje estructurante de las políticas
del sector. Ciertamente, el acelerado proceso que caracteriza la implantación
e institucionalización de estas funciones no estuvo exento de conflictos; por
el contrario, encontró distintas formas de resistencia de las universidades y el
campo académico. De esta manera, los comportamientos de los actores uni-
versitarios estuvieron tensionados entre el rechazo frontal a estas políticas y la
adaptación a las nuevas reglas del juego.
En este sentido, si bien el ascenso de las políticas de evaluación se dio
en el marco de los procesos de reforma de los noventa, estas ya habían sido
introducidas hacia finales del gobierno de Alfonsín a partir de la aprobación
del Programa de Mejoramiento de la Calidad Universitaria, financiado por el
Banco Mundial, que contenía el Subprograma 06 orientado específicamente
a la evaluación de la calidad. Con la llegada al gobierno de Carlos Menem se
dinamiza este subproyecto que, bajo la coordinación de dos académicos reco-
nocidos como Carlos Marquis y Víctor Sigal, comenzó a producir un conjunto
de documentos que fueron delineando el marco conceptual y metodológico de
un futuro sistema nacional de evaluación.
El avance de estas iniciativas marca el comienzo de la conflictividad entre
el conjunto de las universidades, representadas por el CIN, y el gobierno a
través de la recientemente creada SPU; las primeras cuestionaron por lo que
consideraban un avasallamiento de la autonomía universitaria, mientras que
el segundo avanzó en la instalación de la agenda promoviendo la idea de la
evaluación para el mejoramiento de la calidad. Como bien lo reseña Sonia
Álvarez (1996), las universidades desarrollaron un intenso debate a través de
la realización de distintos talleres organizados por el CIN que, refrendados por
los acuerdos plenarios, fueron delineando un posicionamiento político común
así como también el desarrollo de un marco conceptual y metodológico que
pudiera contraponerse al controvertido informe final del Subproyecto 06.
Esta primera confrontación dio lugar a un proceso de negociación en el cual
se incorporaron algunas propuestas de las universidades, hecho que marca el
inicio de evaluaciones institucionales a partir de la firma de un convenio entre la
SPU y tres universidades (Universidad Nacional del Sur, Universidad Nacional
de la Patagonia Austral y la Universidad Nacional de Cuyo). La concreción del
113
convenio no solo dio un nuevo impulso y legitimidad a la propuesta guber-

namental, sino también dio cuenta de las fisuras dentro del CIN, que pronto
se evidenciaron en pronunciamientos de una parte de las universidades en
favor de la futura ley de educación superior que por aquellos años comenzaba
a ser debatida en el parlamento. No es casual, entonces, que la conflictividad
se desplazara a la discusión respecto de la coordinación de la evaluación de las
universidades, esto es, entre la posición de las universidades que planteaban
una modalidad de autorregulación y la propuesta ministerial de una agencia
estatal de carácter autónomo. Como se sabe, la ley sancionada, además de incluir
esta propuesta, avanzó aún más ya que delegó en la CONEAU, además de la
evaluación institucional, la función de acreditación de carreras y posgrados.
Acompañando estos procesos de resistencia de las universidades, desde el
campo académico se desarrolló una intensa actividad de producción intelectual
que se manifestó en la publicación de numerosos libros y en intervenciones
públicas de investigadores y docentes, los cuales no solo enriquecieron el debate
sobre la evaluación de la calidad, sino que también aportaron a la conformación
del campo de estudios sobre la universidad que ciertamente por esos mismos
años comenzaba a estructurarse.
Quizás uno de los trabajos más representativos de esta producción sea el
libro Universidad y evaluación: estado del debate (1994) compilado por Adriana
Puiggrós y Pedro Krotsch que, si bien asume una posición crítica a las políticas
gubernamentales, también constituye un esfuerzo por pensar la evaluación en
el marco de la configuración específica de nuestras universidades como parte
de una verdadera estrategia de cambio e innovación institucional. En este sen-
tido, los autores parten de rescatar el significado que históricamente ha tenido
la evaluación en nuestro país, que se revela en la temprana preocupación de
los positivistas de fines del siglo xix y principios del siglo xx por “medir” y
“comparar” los resultados de los procesos de aprendizaje, inquietud que no se
trasladó a la universidad, donde el ritual tradicional del examen continuaba
expresando el carácter elitista y jerárquico. El movimiento reformista de 1918 no
solo fue la expresión del rechazo al oscurantismo y conservadurismo oligárquico,
sino también marcó la introducción de una verdadera reforma pedagógica que
puede caracterizarse en términos actuales como evaluación de la gestión. Así, el
sistema de concursos públicos y de oposición para el ingreso de los docentes a la
universidad puso en cuestión el monopolio de los catedráticos y las academias
al legitimar el derecho de estudiantes y graduados a participar en la selección de
los profesores. Por su parte, el principio de libertad de cátedra como garantía de
114
pluralismo ideológico ciertamente expresaba una preocupación por la calidad

de la enseñanza frente a la mediocridad y el tradicionalismo. De igual modo,
el cambio en las formas de evaluación de los alumnos con la introducción de
jurados compuestos por varios profesores en lugar de la única y vigilante eva-
luación del catedrático constituye otro de los rasgos de la reforma pedagógica
que instaura la reforma universitaria. De manera general, estos cambios dan
cuenta del sentido particular de la evaluación en la concepción reformista de
transparentar no solo los procesos de enseñanza y aprendizaje, sino también los
procedimientos institucionales de toma de decisiones, que están íntimamente
relacionados con la idea del cogobierno.
Precisamente, la falta de consideración de la experiencia histórica de las
universidades, de sus formas tradicionales de gobierno y la conformación de las
comunidades científicas y disciplinares que evidencia el discurso de evaluación
de la calidad constituye el cuestionamiento principal a las políticas gubernamen-
tales en la medida en que estas intentan introducir una racionalidad externa a
la vida de las instituciones vulnerando con ello la autonomía universitaria. Con
todo, para los compiladores de este trabajo, lo anterior no elude la existencia
de formas de evaluación externa a las propias universidades, sino que, por el
contrario, supone la necesidad de generar procesos evaluativos alternativos que
sean el resultado legítimo de la autorreflexión de las instituciones y comuni-
dades disciplinares.
Este posicionamiento fue el que orientó la línea argumental del capítulo
de Pedro Krotsch, “Organización, gobierno y evaluación universitaria”, hoy
convertido en un clásico de la producción del campo de la educación superior,
que no deja de asombrar por su notable actualidad como también por la intui-
ción premonitoria del devenir de los procesos de evaluación. En este sentido,
el texto constituye un primer intento de apropiación creativa de los principales
aportes teóricos del enfoque organizacional de la tradición norteamericana
que, como se sabe, vuelven la mirada hacia el interior de las instituciones y
procura recuperar la especificidad de la universidad en cuanto organización
compleja y “pesada en la base”. Así, la comprensión de los mecanismos que
producen y reproducen las estructuras, creencias y valores de la organización
universitaria resulta una condición necesaria para reflexionar sobre las formas
o modos posibles de la evaluación ya que dichos mecanismos se insertan en
una dinámica de conflicto y negociación derivada de intereses, tradiciones y
culturas de las disciplinas e instituciones particulares. Partiendo de esta visión,
la especificidad de las universidades argentinas radica en el peso y centralidad
115
que adquiere la tradición del cogobierno, que agrega otro rasgo de tensión a
partir del juego propiamente político como principio de legitimación de los
procesos de toma de decisiones.
Lejos de una mirada esquemática, Krotsch considera que la evaluación
puede constituirse en una innovación educativa y en mecanismos de cambio
institucional a condición de ser asumidos y apropiados por los actores univer-
sitarios, esto es, que la práctica de la evaluación se constituya como un aspecto
central en los espacios de negociación y conflicto. Este posicionamiento no
invalida la posibilidad de evaluaciones externas a la universidad siempre que
surjan de un proceso de reflexión en la base del sistema que progresivamente
se concretice en instancias intermedias cuyo carácter y sentido necesariamente
debe ser negociado con el nivel central. Así, la necesidad de pensar el cambio
institucional como un proceso endógeno sustenta su crítica a la concepción
burocrática y centralizadora de las políticas de evaluación que conllevaría a dos
situaciones igualmente negativas para las universidades: la cristalización de una
“evaluación formal” (un como si) que termine reforzando la inercia institucional
y la instalación de una dinámica de premios y castigos que no solo debilitan la
autonomía, sino también impulsan comportamientos adaptativos.
Después de casi quince años, el balance de estas políticas resulta bastante
modesto respecto de las promesas de mejoramiento de la calidad tal como
evidencia la investigación reciente sobre los procesos de evaluación, los cuales
confirman en buena medida las preocupaciones enunciadas a comienzos de
los años noventa. Esto es lo que se desprende del libro Evaluando la evaluación
(Krotsch, Camou y Prati, 2007), en el que el análisis de tres experiencias de
evaluación institucional en universidades nacionales revela, por un lado, que en
el plano de los actores se desarrolló una variedad de comportamientos “formales”
e “informales” que oscilan entre estrategias de adaptación, de adopción y de
resistencia. A su vez, en el nivel institucional, si bien se constata la emergencia
de ciertas prácticas y procesos, como la sistematización de información y la
instalación de ámbitos de discusión, estas muchas veces expresan “ensamblajes
conflictivos” entre diferentes actores que disputan poder en la institución, o
bien que encuentran en la evaluación una oportunidad para acceder a ciertas
fuentes de financiamiento estatal. Las diferentes dimensiones de la evaluación
al sumar los diversos niveles marcan la complejidad para analizar estos pro-
cesos que ciertamente también han producido cambios de carácter localizado
(en áreas de conocimiento y departamentos) antes que en el conjunto de la
institución (Araujo, 2007).
116
Pese a estos trabajos, lo cierto es que el debate actual sobre la evaluación de

la calidad se ha empobrecido y se manifiesta en una profusa producción que
oscila entre un tono normativo y la discusión de las cuestiones metodológicas
respecto de los mejores dispositivos y herramientas para evaluar. Asimismo,
este achatamiento del debate da cuenta de una naturalización de la evaluación
en el discurso y la práctica de los actores, que oculta el largo derrotero seguido
por la noción de calidad como también sus desplazamientos y resignificaciones
hacia la evaluación de la calidad que configura una nueva forma de regulación
del sistema y las instituciones.
117
Capítulo 7
Horizontes para una nueva política
universitaria
El propósito de este libro fue abordar la problemática universitaria desde una

articulación entre el campo disciplinar de las políticas públicas y el de los es-
tudios de educación superior. Nuestro objetivo consistió en reflexionar sobre
algunos temas nodales de la evolución reciente de nuestras universidades y
analizar críticamente el derrotero seguido por las políticas públicas del sector
en las últimas décadas. Así, los distintos capítulos procuraron desplegar una
mirada panorámica en torno a los debates teóricos sobre estas cuestiones, así
como detectar los puntos críticos y mostrar algunas alternativas posibles para
avanzar en una necesaria y profunda transformación de las universidades en
nuestro país.
En un escenario sociopolítico signado por fuertes transformaciones a
nivel global, regional y local, la búsqueda de respuestas a los problemas de la
universidad requiere nuevos mapas conceptuales y esquemas analíticos que
permitan comprender e interpretar las lógicas y dinámicas de funcionamien-
to de los sistemas y las tendencias de cambio dentro de las instituciones. Es
preciso, asimismo, reflexionar acerca de los mejores mecanismos para generar
–aun reconociendo la complejidad de la institución “universidad” y sus acto-
res– proyectos propios de transformación a nivel institucional y sistémico y
propuestas que actualicen la universidad y la constituyan en agente de cambio
119
social y en usina de ideas renovadoras al servicio de la producción, transmisión

y preservación del conocimiento. Un primer núcleo de tensión se perfila, pues,
alrededor de la búsqueda del equilibrio necesario entre el carácter universal del
conocimiento y los requerimientos de un país periférico y surcado de inequi-
dades como el nuestro.
Salta a la vista, sin embargo, que la tendencia conservadora y la resistencia
al cambio, propias de las universidades, no acompañan los desafíos que plantea
el nuevo contexto de época. Al mismo tiempo, somos conscientes de que la
profundización de la capacidad de reflexión de los actores universitarios sobre
su propia problemática y la construcción de consensos amplios constituyen las
llaves maestras para una transformación virtuosa. Y este repensar la institución
y sus prácticas debe romper en primer término con ciertos obstáculos que se
han revelado muy poderosos. Por una parte, la propia autocomplacencia de los
universitarios (como señalara reiteradamente Pedro Krotsch en sus editoriales
de la revista Pensamiento Universitario) y la justificación acrítica de sus intereses
y, por otro lado, la pérdida de sentido y de significación de la institución que
burocratiza y rutiniza su funcionamiento despojándola de contenido.
La política universitaria tiene singularidades que le asignan un lugar par-
ticular dentro de las políticas públicas; aquella adquiere –además– en nuestro
país rasgos que resultan insoslayables. Uno de ellos es la centralidad casi funda-
cional de la autonomía universitaria, que recorta los márgenes de los hacedores
de políticas sometiéndolas a una negociación compleja con un conjunto de
actores universitarios reticentes a los cambios, cuya fragmentación ha ido en
aumento en el transcurso de las últimas décadas. Esto hace que hacer política
universitaria en tanto constructo social, en términos de Muller, constituya un
verdadero desafío que no todos los gobiernos están dispuestos a afrontar. A
menudo, las no decisiones (o la no política) y los cambios cosméticos brindan
réditos políticos mayores o bien, en su defecto, reducen el margen de con-
flictividad con un sector caracterizado por su alto poder de contestación y su
capacidad de movilización.
Del análisis del puñado de temas escogido en este libro podemos extraer un
conjunto provisorio pero tendencial de orientaciones de política universitaria.
Por una parte, la ya señalada necesidad de generar en nuestras universidades
proyectos de transformación que pongan el acento en articular lo universal y
lo particular. Existen pruebas contundentes que indican la inutilidad y hasta
la falta de conveniencia de la adopción de modelos exógenos ajenos a nuestras
necesidades y demandas. Estos remiten tanto al papel cumplido por los orga-
120
nismos internacionales de financiamiento como al peso de directrices regionales

e internacionales en la conformación de “modelos de éxito” para el sector que
a menudo direccionaron las agendas de políticas.
Por otra parte, aun reconociendo que la primacía de lógicas político-par-
tidarias constituye un elemento siempre presente en toda gestión de gobierno,
resultaría conveniente –al menos– combinarlas con dosis de “administración
racional al servicio del interés público” que converjan de manera virtuosa en la
generación y jerarquización de proyectos de largo alcance. Esto es, consensuar
una meta y a partir de ella construir políticas de estado para el sector.
De allí que, en el contexto de gobiernos democráticos, la posibilidad de
que las políticas puedan superar los límites temporales de las gestiones y su-
bordinarse a un objetivo común preestablecido supone utilizar la negociación
como herramienta privilegiada para construir consensos amplios a partir de los
cuales seguir buscando de manera conjunta los mejores instrumentos para la
consecución de las metas. Se trata de una tarea que requiere coraje por el nivel
de dificultades y conflictos potenciales que entraña: constituye, no obstante,
una obligación ineludible de los gobiernos.
En lo que respecta al gobierno universitario, las mutaciones operadas en las
últimas décadas fueron consecuencia de grandes transformaciones en los niveles
más profundos de la cultura, la estructura social y la política que se reflejaron
en la organización. En este punto, ciertos dilemas de política parecen sobrevo-
lar muchas de las tensiones y los conflictos institucionales: ¿cómo aumentar la
eficacia organizativa de los gobiernos representativos?, ¿cómo zanjar la tensión
entre el principio burocrático-gerencial y el principio colegial?, ¿resultan más
convenientes las orientaciones centralizadoras o las descentralizadoras de la
autoridad?, ¿cómo alcanzar ese siempre delicado equilibrio entre la sobreadap-
tación a las reformas y los márgenes de autonomía institucional?
Si la democratización de la universidad constituye una aspiración comparti-
da, cabe reconocer que esta exige incidir en una reducción de las desigualdades
sociales. Ampliar las oportunidades en el nivel a través de la creación e interio-
rización de nuevas casas de estudio y la institucionalización de mecanismos de
ayuda económica para los sectores sociales más desfavorecidos representa un
reconocimiento significativo de la importancia de estos temas. De todas for-
mas, estas políticas no agotan la problemática que requiere garantizar, además,
elevados patrones de calidad académica en las (nuevas) universidades y generar
políticas focalizadas ya no solo en el ingreso, sino en la permanencia y el egreso
de las instituciones y su posterior inserción en la estructura ocupacional. De
121
lo contrario, se desaprovecha el potencial democratizador de estas políticas

recortando y atenuando sus efectos sobre las desigualdades sociales.
Esto nos lleva a concentrarnos en la temática de la calidad de las institu-
ciones, meta no negociable para el ámbito universitario, pero que ha sido hasta
cierto punto desnaturalizada por políticas que, con resultados muy modestos,
pusieron el énfasis en la regulación de los sistemas y no en el mejoramiento
educativo. En este punto, la discusión normativa o metodológica en torno a los
mejores dispositivos y herramientas para evaluar requiere incorporar y movilizar
a los actores universitarios a fin de comprometerlos en reformas sustantivas que
minimicen la tendencia a la naturalización de sus prácticas.
En la nueva fase histórica que atraviesa nuestro país, y buena parte de la
región, la universidad está en condiciones inmejorables para ocupar un lugar
destacado entre los actores que motoricen y profundicen alternativas inclusivas
de desarrollo. Y si bien parecería alcanzar el reconocimiento material y simbólico
por parte de los gobiernos recientes, sería deseable que esto pueda traducirse
en cambios sustantivos en las políticas del sector que le otorguen prioridad en
la agenda de gobierno a partir de la conformación de un proyecto integrado.
En suma, las políticas universitarias recientes, de carácter gradual y orien-
tadas principalmente a establecer acuerdos con las autoridades universitarias,
requieren una profundización al servicio de metas consensuadas. Resulta
indispensable avanzar hacia políticas públicas más sustantivas que permitan
democratizar efectivamente el acceso, la permanencia y la titulación de estudian-
tes provenientes de distintos sectores sociales. Asimismo, es preciso mejorar la
oferta y los circuitos de educación superior igualando de manera superadora su
calidad y redistribuyendo y mixturando a estudiantes provenientes de distintas
trayectorias socioeducativas. A lo anterior se suma la necesidad de planificar y
orientar la oferta y la matrícula universitaria, al igual que la expansión institu-
cional, en consonancia con las necesidades de un proyecto de desarrollo a largo
plazo, todo lo cual implica apostar a un nuevo paradigma de políticas que en el
plano de la educación universitaria embista, en lugar de perpetuar, extendidas
y persistentes desigualdades estructurales.
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Política universitaria

1. Políticas Educativas. 2. Educación Superior. I. Suasnábar, Claudio

© Instituto de Estudios y Capacitación

© Universidad Nacional de General Sarmiento, 2012

Diseño gráfico de colección: Andrés Espinosa / Departamento de Publicaciones - UNGS

Hecho el depósito que marca la Ley 11.723

En las últimas décadas, el campo de estudios de las políticas educativas, y en

académica acerca de la universidad (Bastedo, 2007). Al respecto, cabe destacar

El texto que aquí presentamos pretende, pues, aportar un análisis de carácter

Política y políticas públicas: un encuadre general

La relación entre ambos elementos del binomio no es, sin embargo,

sobre la necesidad de reconocer la política pública como un “constructo social”2

Esto es así en la medida en que necesariamente son y deben ser producto

de auge de la corriente neoliberal son tributarias de su manera de abordar y

(Franco y Lanzaro, 2006: 25).6 Esto, no obstante, no garantiza la viabilidad

La política universitaria como política pública

La universidad, organización compleja por antonomasia, presenta singularida-

tanciamiento de las especialidades entre sí; por su carácter de actividad abierta

En un segundo sentido, estas políticas se insertan en el especial contexto

un poder se ofrecía como equilibrador y escudo frente al otro. El fracaso de

de resistencia a que la universidad fuera despojada de su propia esencia y se

empeño en avanzar en conceptualizaciones que resultan más complejas por

Sobre regulación universitaria en contextos de autonomía: perspectivas teóricas

Algunos interrogantes que surgen de las características actuales de la relación

y a la articulación de Estado y mercado, sino que, por estar compuestos por

La misma autora describe los instrumentos de regulación aplicados en los

Las singularidades de la política universitaria

Durante décadas se dio en América Latina un comportamiento rutinario

gobierno nacional y los organismos internacionales. En este contexto, la arti-

años sesenta y noventa.

“su” institución motivaron la creación de doce, se inició de esta manera el

de la institución universitaria y el poder de veto de sus actores generaron formas

reproductivismo no logró plasmarse en una producción importante (acaso

En buena medida, cada una de estas tradiciones estuvo más o menos

La normalización universitaria durante la transición

Después de 13 años de intervención –casi ininterrumpida– signados por la

de un año prorrogable por un plazo no mayor de 180 días para la completa

nivel universitario sobre la base de la autonomía institucional y académica de

de Catalina Nosiglia publicado en la revista Propuesta Educativa de FLACSO,

La cuestión universitaria en la Convención Constituyente de 1994

las universidades y la generación de recursos propios como modo de superar la

se centraran, en primer lugar, en los alcances del llamado derecho a la educa-

La Ley de Educación Superior: marco normativo

Marquina, editado en 1996. Para las autoras, la sanción de la Ley Federal de

de una misma reconversión”, en Paviglianiti, Nosiglia y Marquina, 1996.

creación de nuevos organismos de coordinación que, ciertamente, conllevan una

estudiantil, el 20 de julio de 1995 se sancionó la LES por 26 votos a favor de la

educación superior y más profundamente en la dinámica de construcción de

La discusión normativa posterior a 1995 y la reapertura

para el sector de educación, ciencia y tecnología a un piso no inferior al 6% del

Si bien el estudio de las políticas públicas universitarias comprende varios niveles

de complementar el análisis anterior, se analizan y sistematizan una serie de

una compleja interacción entre proyectos políticos, orientaciones científicas

Política y políticas públicas de expansión universitaria

autores denominaron la “segunda etapa de la modernidad”, en consonancia

Cuadro 1. Evolución de la matrícula universitaria 1955-1975

Año Nacional Privado Total universitario

1955 136.362 --- 136.362

Con la expansión del clima de ideas desarrollistas, asentado en un con-

en torno a las posibles vías de ampliación del acceso a la educación superior

nacionalización de anteriores establecimientos privados o provinciales.32 En los

la dispersión de los recursos presupuestarios ni la calidad de la enseñanza que

Cuadro 2. Crecimiento de instituciones universidades públicas y

Universidades Hasta 1957 1958-1970 1971-1975

Chiroleu, Suasnabar & Rovelli 2012 Politica Universitaria en Argentina, Revisando Viejos Legados en Busca de Nuevos Horizontes

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