Gestión de Políticas Magisteriales*

Cuando yo uso una palabra —dijo Humpty Dumpty— significa

exactamente lo que yo elijo que signifique, ni más ni menos.
La cuestión es —dijo Alicia— si puede hacer usted que las palabras
signifiquen tantas cosas diferentes.
La cuestión es —contestó Humpty Dumpty— quién es aquí el amo;
eso es todo.

Introducción

A continuación se presentan un conjunto de ideas que deben ser entendidas como

insumos iniciales para consensuar algunos puntos relacionados con el tema de políticas
magisteriales. En ningún caso, son ideas acabadas y son una suerte de síntesis de la
bibliografía consultada.

El documento está organizado en 3 partes. La primera intenta definir algunos conceptos

asociados al tema. La segunda reseña un clasificación y tipología de gestión de políticas
educativas. Finalmente, la tercera parte da cuenta de las fases de los procesos de gestión
educativa.

Como cuestión previa queremos destacar tres aspectos que enmarcan el análisis del
tema de las políticas. En primer lugar, es necesario reconocer que las políticas
magisteriales representan un cuerpo de objetivos específicos de un campo de acción
mayor que es el de las políticas educativas; éstas, a su vez, constituyen un campo de
intervención de las políticas públicas. Así, la discusión y reflexión que proponemos no
son exclusivas de la política magisterial, sino que corresponden al campo de la política
pública en general.

Gráfico 1

Políticas Públicas

Políticas educativas

Políticas magisteriales Políticas Políticas EBI

primaria

Carrera
Docente

Formación
Docente

*
Patricia Andrade y Ricardo Cuenca, PROEDUCA – GTZ. Diciembre de 2003.
Una segunda cuestión, dada por el contexto peruano en particular, es que el desarrollo
de las políticas educativas, por consiguiente el de la política magisterial también, ocurre
en un doble marco: la descentralización y la modernización del estado, lo que influye
de maneras diversas en la forma como se conciben y elaboran las políticas.

La descentralización demanda de capacidades específicas en los actores locales, ahora

responsables de la elaboración de las políticas (de hecho, una condición para transferir
competencias, es que se demuestre de ciertas capacidades en actores locales). Estas
nuevas demandas se articulan a las generadas por la modernización del estado, proceso
desde el que se busca hacer más productivo y responsable su funcionamiento, esto es,
mayor eficiencia, hecho que imprime un sesgo particular al proceso de elaboración de
políticas (y que se corresponde con el modelo denominado post-burocrático o
tecnocrático de desarrollo de políticas).

Desde la modernización se busca eficiencia y se entiende la descentralización como un

vehículo para ello. Sin embargo, la descentralización va más allá pues implica la
emergencia de actores diversos (locales), con sus demandas particulares que aspiran a
expresarse y esperan ser atendidas en las políticas, lo que a su vez implica una suerte de
redistribución de poder. Radica acá la dimensión democratizadora de la
descentralización, que entra en tensión con la concentración de poder inevitable en un
esquema centralista, así como también en un modelo tecnocrático de elaboración de
políticas.

La tercera cuestión, que deriva de la anterior pero que también forma parte de los
modelos de desarrollo de políticas públicas, es su asociación a las relaciones de poder,
participación, equilibrio de demandas y necesidades sociales, etc. Como señala
Lindblom (1991): «dos cuestiones fundamentales sobre el proceso de formulación de
políticas públicas (son): como hacer más efectiva las políticas para realmente resolver
los problemas sociales y como hacer una política pública que responda al control
popular.»

Esto se explica mejor se asume que la política pública es, por encima de todo, un
proceso decisional y como tal, de naturaleza compleja. Según Majone (1997), en este
proceso hay un momento pre-decisional que tiene que ver con cómo se toman las
mejores decisiones, las decisiones “correctas”; enfocar en este momento obedece a una
lógica racional de aproximación al proceso de definición y análisis de política. Se
identifica también un momento post-decisional, que desde un enfoque mediado por lo
técnico, pone el acento en la implementación y evaluación. Para Majone, sin embargo,
lo post-decisional no se agota en estos procesos de carácter técnico sino que tienen
como componentes esenciales el debate, la deliberación, la persuasión, la comunicación
de las decisiones políticas; procesos donde ingresan otros actores que no son
únicamente los políticos y los técnicos o administradores.

Es preciso distinguir sin embargo, las diferentes maneras en que son incluidos otros
actores sociales –llamaremos así a los no políticos, no funcionarios y no expertos-.
Desde una aproximación técnica y analítica de las políticas, estos otros actores aunque
son afectados por las políticas educativas, estarían por fuera del sistema -considerando
como propio de éste al conjunto de factores sobre los que puede “operar”- y su inclusión
es en calidad de usuario (Mc Ginn y Reimers, 1997; Picardo, S/D). Desde un enfoque
más propiamente político de las políticas, en cambio, estos actores se encuentran

2
implicados desde la toma de decisiones: “son más numerosos los agentes implicados en
los procesos de toma de decisiones, más complejas las relaciones entre ellos y presentan
mayores dificultades a la hora de articular e intentar converger en un proyecto común
que trascienda los intereses particulares de personas, colectivos y partidos para
orientarse hacia el logro del mayor bienestar de la comunidad”; en el reconocimiento de
ello radica la eficiencia política o eficiencia negociada de las políticas publicas pues se
trata de “obtener resultados satisfactorios, previamente negociados y consensuados por
los correspondientes agentes implicados” (Rodríguez y Ardid, 1996).

En nuestra propuesta identificamos 4 grupos de actores. Los políticos, los funcionarios

(se entiende bajo este grupo a los servidores públicos), los técnicos o expertos (quienes
pueden pertenecer al aparato estatal o a la sociedad civil) y los actores sociales
miembros de la comunidad educativa.

Gráfico 2

CONCERTACIÓN
Pre decisional Post decisional
Políticos  Diseño
Pre- Post-
 Implementación
decisional decisional
 Evaluación
Funcionarios
Funcionarios ¿Cómo se ¿Cómo se
tomanselas
¿Cómo implemetan
¿Cuál es el y
Funcionarios
Técnicos / expertos decisiones
toman las evalúan
seguimientoestas
que se
?
decisiones? decisiones
le da a las
Funcionarios
Sociedad / comunidad educativa ?
decisiones?

1 Definiciones operacionales:
La complejidad del tema hace muy difícil establecer definiciones concretas para
cada uno de los temas ejes del documento, políticas, gestión de políticas, etc. En
un intento por definir estos términos es que se presentan las siguientes ideas.

1.1 Políticas1

Tal como en la introducción se ha venido sugiriendo, existen varias formas de

entender el concepto de política (pública, educativa, magisterial). A continuación
presentamos una distinción general y luego se señalan elementos específicos
presentes en cualquiera de las aproximaciones conceptuales a las políticas.

Una distinción amplia es la que se encuentra en los tres términos que el idioma
inglés usa para referirse a lo que en castellano denominamos bajo el único
término de política: polity, politics, y policy.

 La política – polity corresponde al ámbito del gobierno en un sentido amplio,

es decir, el marco institucional y normativo del Estado.

1
A modo de advertencia inicial, la definición de política serán entendida en función a política pública. La
sustentación a esto se describe en la introducción.

3
  La política – policy se refiere al contenido específico de los programas y
propuestas de las autoridades públicas (pueden cambiar).
 La política – politics es el proceso por el cual se formulan las políticas, donde
se expresan intereses, conflictos y requerimientos de consensos.2 (Roth,
2002).

Según esto, la dimensión de política – politics “se constituye en el plano de la

esfera pública, de las relaciones entre los sujetos, y los acuerdos y negociaciones
establecidas por ellos en relación con los intereses de representación social”
(Hoyos Medina, S/D).

En el marco de este sentido amplio de las políticas como proceso, Picardo (S/D)
hace una lista de los siguientes elementos que definen qué es una política
educativa:

 Es el ejercicio del poder para lograr los efectos deseados en el sector

educativo nacional.
 Es el resultado de un diseño colectivo intencional de hechos reales que
inciden en el sector educativo.
 Es la gestión de decisiones, planes y acciones para afectar positivamente al
sector educativo.
 Es el arte de hacer posible lo necesario para el sector educativo.
 Es el instrumento integral y estratégico que permite establecer metas en el
tiempo para intervenir en el sector educativo.
 Permiten cómo realizar lo decidido en materia educativa.
 Es un proceso, el curso de acción deliberadamente diseñado y efectivamente
seguido, para implementar leyes, reglamentos y programas considerados en su
conjunto estratégicos y beneficiosos para el sector educativo.
 Es el curso intencional de acción que sigue un actor o un conjunto de actores
al tratar un problema o asunto de interés educativo.
 Son los acuerdos deseables para prevenir y solucionar problemas conflictos
entre la demanda educativa y la posible oferta educativa.

1.2 Gestión

La gestión es un concepto que es entendido desde distintas perspectivas. En

nuestro caso la connotación dada tiene que ver, de manera general, con el proceso
de desarrollo de las políticas.

En tal sentido, Guerrero (2001) afirma que la voz gestión ha tenido un empleo
muy intenso en Francia desde tiempo atrás. Nació con la ciencia de la
administración pública misma: Charles-Jean Bonnin la usó en 1812, cuando
refirió la ejecución de las leyes como un asunto necesario a la "gestión de los
asuntos públicos" (gestion des affaires publiques). En español dicho vocablo ha
sido usado como sinónimo de administración, o, más generalmente, como una
parte de la misma. De modo que el gestor es un procesador, un hacedor de
acciones. Inclusive la gestión se concebía como algo que apunta exclusivamente
2
Las definiciones fueron proporcionadas por Sandra Geisler.

4
 al funcionamiento de esa administración y tenía un matiz de actividad secundaria
y subordinada. Sin embargo, desde la década de los ochenta, gestión comenzó a
ser usada como antónimo de administración, precediendo e inspirando a la
corriente anglosajona de la nueva gestión pública (new public management).

1.3 Gestión de políticas

Este proceso incluye el modo de cómo se formulan, implementan y evalúan las

políticas; así como la identificación de los actores que participan en cada
momento, y la manera y tipo de participación.

Para entender quién y cómo se elaboran las políticas –opina Lindblom (1991)–
uno debe de entender las características de los participantes, en qué fases y qué
papeles juegan, de qué autoridad u otro poder disfrutan, y como se relacionan y
controlan unos a otros. Hay muchos tipos de participantes y cada uno juega un
papel especial: los simples ciudadanos, los líderes de los grupos de interés, los
legisladores, los líderes del Legislativo, los miembros de los partidos políticos,
los jueces, los funcionarios, los expertos técnicos y los empresarios.

2 Modelos de gestión de políticas

Respecto al tema de modelos de gestión de políticas, la bibliografía revisada nos

indica que existen, por lo menos, tres modelos. Sin embargo, luego de revisar,
rápidamente, cada uno se presenta una propuesta de organización en dos modelos,
producto del análisis y síntesis hechos.

2.1 Modelo Burocrático (en quiebra)

Bajo este modelo el Estado es benefactor y está interesado en garantizar acceso a

servicios. Según Hoyos (S/D) esto sucedió en un momento muy significativo de la
configuración del estado-nación. A fin de preservar la soberanía, el centralismo
de Estado fue la medida política necesaria.

Así mismo, la educación está orientada a fortalecer la integración bajo un

esquema centralizado de administración del poder (planeación centralista).
Finalmente, es aquí donde los políticos deciden, los funcionarios implementan en
base a su conocimiento del sector y al criterio del manejo de escasos recursos.

2.2 Modelo “tecnocrático” (post burocrático)

En este modelo se transita del interés público al interés por los resultados, de la
eficiencia a la calidad, del control a la consecución de la adhesión a las normas,
de la imposición de la responsabilidad a la construcción de la rendición de
cuentas, de la justificación de costos a la provisión de valor. Este modelo va más
allá de las reglas y de los procedimientos, y más allá de los sistemas
administrativos en operación. (Guerrero, 2001).

Este modelo se orienta por una racionalidad técnica, factorialista y cientificista,

con una pretensión de validez universal que se fue alejando de las formas tópicas
de la política, es decir, de la negociación y el diálogo participativo diversificado y

5
 representativo. Bajo la lógica de la eficiencia, excelencia y corporatividad, se
subordina la necesidad del consenso (Hoyos S/D).

2.3 Modelo comunicacional / participativo

Este modelo tiene se sustenta en una doble necesidad: la de dar viabilidad al

consenso y legitimidad al sistema; y la de reconocer a los sujetos como punto de
partida y llegada de las decisiones de política. En este marco, resulta esencial que
la política promueva un proceso de naturaleza “dialógica participativa-
representativa-propositiva”, devolviendo protagonismo al sujeto primordial de la
comunicación o de la política pública: el destinatario. Para lograrlo es menester
definirlo como sujeto, miembro de la comunidad lingüística, y no simplemente
como usuario... (y) superar la unilateralidad de quien decide” (Hoyos, S/D).

Oscar Picardo, autor ya citado, lista siete modelos de políticas educativas:

a) Gobierno
b) Organismos Internacionales
c) Paquete Social
d) Partidocrático o ideológico
e) Subjetivo
f) Modelo reactivo
g) Integral (modelo ideal)

Los seis primeros son semejantes entre sí y fácilmente agrupables en los dos
primero del anterior esquema –burocrático y tecnocrático- y tienen en común una
estructura descendente (se hace arriba y se implementa abajo). A diferencia de
éstos, el modelo integral de políticas educativas constituye un ciclo cuyo punto de
partida son los beneficiarios del sistema educativo (alumnos, padres y madres),
los actores (docentes, universidades, técnicos y directores) y quienes tienen
interés vertido en la cosa educativa (fundaciones, investigadores, empleadores) y
regresa directamente hacia ellos.

En el cuadro siguiente presentamos los elementos diferenciados de estos modelos.

Valores en Proceso de decisión de políticas

Modelos Finalidad
juego Diseñan Implementan Evalúan
Burocrático Consolidar Nación Integrar Políticos Funcionarios
Tecnocrático Resultados Eficiencia Políticos Expertos Expertos
Democrático Desarrollo de las Equidad Estado, políticos, expertos,
personas: sus funcionarios y actores sociales
necesidades y
capacidades

6
Un ejercicio de síntesis

Desde nuestro punto de vista, estos modelos teóricos funcionan en la realidad –en la
nuestra- de manera casi yuxtapuestas; a través de esfuerzos dispersos, no
necesariamente intencionados y menos aún coherentes, de incorporar y rescatar
elementos valiosos de cada uno, pero finalmente en función de los puntos de vista
particulares de quien(es) asumen el rol decisor. Elementos que están en constante
tensión, a veces facilitando y otras actuando como traba al desarrollo fluido de un
proceso de gestión de políticas que combine de manera eficaz los requerimientos
técnicos con la demandas de consenso y legitimación social de las propuestas de
política.

A modo de ejercicio que ilustre estas tensiones, presentamos a continuación palabras

claves que caracterizan el desarrollo de las políticas, puestas en oposición.

Modelo Tradicional Modelo Dialógico

(burocrático y tecnocrático)
 Cuantitativo: decide en base a
razones “objetivas”
 Política = decisión
 Sectorial
 En manos de los que saben
(funcionario / expertos no
educadores)
 Su finalidad está por fuera de los
sujetos: desarrollo social, productivo,
resultados
 Énfasis en procesos de análisis pre
decisionales
 Empleo de métodos cuantitativos –
input, out put- orientados a legitimar
el sistema
 Parte de la oferta
 Legitima esquemas centralizados o
desconcentración que mantiene
concentración de poder
 La planificación incorpora la
participación de manera instrumental,
funcional a la legitimación de las
decisiones (consulta lo programado)
(participativo)
 Cualitativo: reconoce las subjetividades
alrededor de los procesos de decisión
 Política = deliberación, concertación
 Intersectorial
 Actores diversos desde sus intereses
(saben lo que quieren)
 Su fin es el desarrollo de las personas, de
sus necesidades y capacidades
 Énfasis en los procesos post decisionales
(la política)
 Métodos cualitativos al servicio de la
participación y la construcción de
consensos
 Parte de los medios
 Demanda re distribución de poder y por
ende modelos descentralizados de
gestión
 La participación es real, asumiendo el
riesgo de controlar las decisiones finales,
el programa mismo es objeto de debate y
decisión

Finalmente, a continuación desarrollamos una propuesta (creación libre, heroica y

atrevida) de un proceso de gestión de políticas a partir de los modelos presentados.

7
3 Procesos de gestión de políticas

En estricto, el proceso de gestión de políticas es un proceso iterativo, circular –

debido a sus constantes acciones de retroalimentación– y abierto. Sin embargo, en
el intento de entender el proceso se plantean tres grande momentos.

Gráfico 3

Diseño

Evaluación
Evaluación Implementación
Implementación
n

Estas fases identificadas corresponden, inicialmente, a cualquier proceso de

formulación de políticas. En nuestro caso, estas etapas se presentan en el marco
de un modelo dialógico (participativo). Así mismo, cada una de las fases y sus
respectivas etapas pueden trabajarse desde distintas estrategias metodológicas,
tales como talleres, entrevistas a profundidad, técnicas cualitativas, etc.

3.1 Diseño

Es la fase en la cual, acercándonos a Majone (1997), se toman las decisiones. Es

decir, se opta por aquello que es más “correcto” y se constituye en la base de
construcción de políticas. Se han identificado 4 pasos dentro de esta fase:
 Identificación de actores
 Socialización de la información
 Establecimiento de acuerdos
 Elaboración de documento de políticas e instrumentos legales

3.2 Implementación

Es la fase propiamente de puesta en marcha de las políticas. Se han identificado 3

momentos:
 Identificación de actores
 Comunicación de acuerdos
 Aplicación de instrumentos de gestión

3.3 Evaluación

Esta fase, que sólo por razones de ordenamiento gráfico se ha ubicado en un solo
momento, es un proceso permanente con dos características fundamentales:
revisión permanente de la aplicación de las acciones y retroalimentación para la
mejora de la implementación y el diseño. Se han identificado dos momentos:
 Implementación de procesos de vigilancia social
 Implementación de procesos de autoevaluación institucional

8
Bibliografía

GUERRERO, Omar. Nuevos Modelos de Gestión Pública. Revista digital universitaria,

Vol.2 No.3, septiembre del 2001.

HOYOS MEDINA, Carlos Ángel. Política pública y sujeto: la condición de la

universidad pública. Documento de internet:
http://www.cesu.unam.mx/iresie/revistas/perfiles/perfiles/79-80-html/79-07.htm
18/06/2003.

LINDBLOM, Charles. el proceso de elaboración de políticas públicas. Traducción

Eduardo Zapico Goñi. Ministerio para las administraciones públicas Madrid, 1991.
Colección ESTUDIOS. Primera edición: Noviembre de 1991. Versión en inglés: The
policy making process. Copyright @J 1980, by Prentice Hall, Inc. Versión en español:
El proceso de elaboración de políticas públicas © 1991, Derechos reservados. Grupo
Editorial Miguel Ángel Porrúa, S.A. de C.V.

MAJONE, Giandoménico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de

políticas. Fondo de Cultura Económica, México (1997).

McGINN, Noel y REIMERS, Fernando. Diálogo informado. El uso de la investigación

para conformar la política educativa. Centro de Estudios Educativos, México, 1997.

NOEL ROTH, André. 2002. Políticas públicas. Ed. Aurora.

PICARDO JOAO, Oscar. Taxonomía de las Políticas Educativas en Centroamérica:

aproximación conceptual y gestión. Documento de internet:
http://www.ufg.edu.sv/theorethikos/Julio02/taxonomia.html.

RODRÍGUEZ, Andrés y ARDID, Carmen. En: ALVARO, José Luis; GARRIDO,

Alicia; TORREGROSA, J.R. Psicología social aplicada (coordinadores). McGraw-Hill,
Madrid, 1997. capítulo 17.