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NECESARIA EXPLICACIÓN

Desde su fundación la Asociación de Municipios de


Nicaragua ha tratado de vincularse con los Concejos
Municipales del país. La dispersión geográfica, sumada a la
gran cantidad de concejales ha hecho imposible cumplir con
este objetivo de manera sistemática. Lo hemos hecho de
manera aislada, atendiendo a uno que otro Concejo, o
respondiendo a consultas individuales de concejales.

Esta Guía es por una parte la síntesis de consultas que he


evacuado como Asesor Legal de AMUNIC por más de cinco
años y, por la otra, una respuesta personal al reto planteado
por Don Sigifredo Ramírez, Director del Proyecto de
Promoción de la Descentralización y Autonomía Municipal
ejecutado por PADCO-AID, para capacitar a los 25 Concejos
Municipales de su proyecto. Luego ha ido creciendo hasta
convertirse en el documento que hoy publica el Centro de
Derechos Constitucionales.

Con esta Guía se pretende responder a todas las inquietudes


que un Concejal pueda tener en el ejercicio de su cargo de
elección popular. Llevarle a través de los vericuetos de
nuestra legislación y ayudarle en esa tarea tan dura que es el
gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

El Concejo Municipal es la expresión máxima de la


democracia en el nivel municipal. Debe de conjugar la
democracia representativa con la participación ciudadana y
tratar como órgano colegiado de gobierno, estar por encima
de diferencias partidarias, atendiendo el bienestar de sus
pobladores.

Debo recocer que el lenguaje jurídico es machista por


excelencia. En consecuencia la denominación misma de este

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trabajo “Guía del Concejal” de por sí es discriminatoria de la
mujer. Pido perdón por ello a las Mujeres que están en los
Gobiernos Locales de Nicaragua y sepan que trato de
manera neutra el término Concejal. No creo, personalmente
que con poner “las y los” o usar la arroba (@) se resuelve el
problema. Es cuando cambiemos en la sociedad los términos
del poder, desde el espacio público hasta en la familia, que
habremos resuelto el problema y la sociedad de entonces
dictará los cambios que en el idioma deba de hacerse. Lo
demás es desconocer y enredar el idioma, que con tanto
trabajo nos heredaran Cervantes y Sor Juana Inés de la Cruz.

Uso la “cita Harvard” para poner en evidencia los libros que


uso como apoyo de mi trabajo, el que espero les sirva en su
trabajo. En este tipo de cita se pone entre comillas el texto
citado y al final del mismo entre paréntesis el año de
publicación de la obra, dos puntos luego y el número de la
página o páginas donde se encuentra el texto citado.

Finalmente quiero agradecer al Centro de Derechos


Constitucionales la oportunidad que me brindan para publicar
el presente texto.

Alejandro Bravo

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I.- EL ESTADO Y EL MUNICIPIO
Generalidades. Concepto jurídico de Estado. Elementos
del Estado. El Estado Moderno. La Administración
territorial del Estado. El Municipio: definición, concepto
de autonomía y competencias. Los Servicios Públicos
Municipales.

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I.1.- Generalidades

El concepto de Estado surge vinculado a la tradición


del pensamiento político occidental para hacer referencia a la
organización jurídica coercitiva de una comunidad. La base
de este pensamiento es la búsqueda de una representación
de sociedad que armonice los deseos individuales con las
aspiraciones colectivas, el interés privado con el público, las
estructuras objetivas con las subjetivas.

El uso de la palabra Estado se debe a Maquiavelo en


su obra El Príncipe de 1523. "El término stato, empezó a
utilizarse en Italia, en la segunda mitad del siglo XX, para
llenar la necesidad provocada por la reciente unidad de todos
los reinos y ciudades italianas, de encontrar una palabra que
comprendiera la formación total del Estado Italiano. Los
antiguos griegos denominaron polis a sus formas de Estado.
Civitas los romanos. En la Edad Media se denominó land,
terra, terrae." (Miranda y Bravo, 1995:1).

Para Hans Kelsen "con la palabra Estado se puede


designar tanto a la totalidad del orden jurídico como la unidad
personificada de este orden (es decir, de un principio lógico);
pero también es posible que aquella expresión se reserve
para caracterizar el fundamento positivo del Derecho, esto es,
la constitución" (1972:5 y 6).

I.2.- Concepto Jurídico de Estado

Usualmente se confunden los términos Estado, Nación y


País. La nación es una categoría sociológica que se aplica a
un grupo humano que habita en determinado territorio y que
le unen religión, idioma y costumbres comunes, es decir
poseen un mismo imaginario colectivo. El País es una
denominación de carácter geográfico, mientras que el Estado
es un concepto jurídico-político.

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Georg Jellinek define el estado desde el punto de vista
jurídico como: "la corporación formada por un pueblo, dotada
de un poder de mando originario y asentada en un
determinado territorio" (1999: 111).

El Estado es una Persona Jurídica de Derecho Público. Todo


Estado basa su organización política en la Constitución
Política, la que contiene también los derechos y garantías
fundamentales de los ciudadanos de ese Estado.

I.3.- Elementos del Estado

Los tratadistas reconocen tres elementos en la


integración de un Estado:

a) Un territorio: La tierra sobre la que se levanta la


comunidad Estado, considerada desde su aspecto jurídico,
significa el espacio en que el poder del Estado puede
desenvolver su actividad específica. En este sentido jurídico,
tierra se denomina territorio.

b) Una población: Los hombres y mujeres que pertenecen a


un Estado forman en su totalidad la población del mismo.
Tienen una doble cualidad: ciudadanos activos que participan
en la formación de la voluntad común y están a la vez,
sometidos a esa voluntad.

c) La soberanía: El tercer elemento es indispensable para la


existencia del Estado. Tiene una doble expresión:
a) la interna. Es un derecho propio de mando. Es la
capacidad de dictar sus propias leyes y obligar, por la fuerza
si es necesario a los habitantes de un determinado territorio,
donde el Estado ejerce soberanía, a obedecer dichas leyes.
b) la externa que es la obligación que tiene el Estado de
defender su territorio de otros Estados que pretendan
ocuparlo.

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Este concepto de soberanía es clásico. Con el desarrollo de
las comunicaciones y la globalización de la economía, así
como el rol cada vez más preponderante de entes supra
nacionales como las Naciones Unidas o las asociaciones de
libre mercado entre los Estados, este concepto ha sido
superado. En el mundo de hoy nadie duda que no son las
naciones poderosas las que dictan las reglas de la economía
a los países en vías de desarrollo sino organismos
multilaterales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional.

I.4.- El Estado Liberal o Estado Moderno

Para Hans Kelsen el Estado Liberal "es aquél cuya forma es


la democracia, porque la voluntad estatal u orden jurídico es
producida por los mismos que a ella están sometidos"
(op.cit:414).

El Estado Liberal es la realización del individualismo liberal


enciclopedista de las revoluciones inglesa, americana y
francesa de los siglos XVI y XVII. Estas produjeron una serie
de derechos, que en la Teoría Constitucional son llamados
Derechos de Primera Generación, están signados por el valor
de la libertad. Son derechos que nacieron de la lucha contra
la desigualdad. Este grupo de libertades primarias
comprende: 1) La libertad física de ir y venir. 2) La seguridad
o grupo de medidas de protección destinadas a impedir que
una persona sea arrestada, encarcelada y condenada
arbitrariamente. Es decir sin juicio. 3) Las libertades de
familia. matrimonio válido, filiación, autoridad de los
progenitores. 4) La propiedad privada considerada
como un valor casi sagrado. 5) La libertad de comercio.

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El Estado Moderno se caracteriza por:

a) La despersonalización del poder: El poder no viene de


arriba sino de la base. No tiene fundamentación religiosa
sino secular.

El Rey tenía un poder subjetivo, heredado como derecho a


gobernar dentro del concepto patrimonial y divino del derecho
medieval. La revolución los enfrenta a la tesis de la soberanía
popular. Un poder anónimo, perteneciente a todos, originado
en la voluntad de los gobernados. De ahí se concluye que los
gobernantes (reyes o presidentes) gobiernan por consenso
popular, que su poder es derivado y en consecuencia un
poder limitado. El ejercicio de este poder acarrea
responsabilidades frente al pueblo, en cuya representación
gobierna. La soberanía cambia de titular.

b) La descentralización del ejercicio del poder: El


liberalismo contrapone al absolutismo la doctrina de la
división y separación de poderes que Montesquieu construyó
sobre sus estudios del régimen británico de mediados del
siglo XVII. Para frenar lo que denominó la natural tendencia
humana al abuso del poder, encontró que la única manera de
evitar la arbitrariedad es que el poder contenga al poder.

Al existir una pluralidad de poderes, cada uno con


competencias propias y separadas, se hacen
interdependientes y no pueden obrar si no es contando con
los otros. Es la mecánica de frenos y contrapesos: al dividir y
separar el poder, lo desconcentran y debilitan en provecho de
la libertad y los derechos individuales.

c) La racionalización del ejercicio del poder: Sometiendo


toda actuación de los poderes públicos a una norma previa y
expresa que los faculte para tal acto. Es la idea que el poder
emana y se sustenta en la ley. Que el poder se origina en el

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derecho. Que es la voluntad del pueblo y no la fuerza lo que
da carácter legítimo a sus actuaciones. Que todo poder es
una simple competencia legal, limitada, sujeta a controles
para anular arbitrariedades.

Al desarrollarse el Estado de acuerdo con las teorías de


Montesquieu y dividirse el ejercicio del Poder Público entre
los tres Poderes del Estado, las funciones que cada Poder
viene a ejercer son específicas. La separación de los Poderes
desconcentra el poder. Así el Poder Legislativo ejerce la
Función Legislativa, el Poder Judicial ejerce la Función
Jurisdiccional y el Poder Ejecutivo ejerce la Función
Administrativa.

De las diversas definiciones de la Función Administrativa la


que más se ajusta a nuestro derecho positivo es la de Vedel,
quién establece que la esencia de la Función Administrativa
es la ejecución de la ley, en consecuencia ésta consiste en
"asegurar el mínimo de condiciones necesarias para la
continuidad de la vida nacional, es decir el mantenimiento del
orden público y la marcha de los servicios públicos" (Fraga,
1977:55).

En Nicaragua el Estado Moderno se inició su desarrollo en los


últimos 125 años de nuestra historia durante los gobiernos
conservadores de los denominados Treinta Años y se
consolidó con la Revolución Liberal, encabezada por el
General José Santos Zelaya.

I.5.-. La administración territorial del Estado.

Para la administración del territorio, el Estado crea entes


descentralizados a los que dota de autonomía: Los
municipios. En Nicaragua además, dadas las condiciones
geográficas y por razones de tipo cultural e histórico, se
crean las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica,

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estableciendo en Centro América un nuevo tipo de
administración territorial sin parangón en el área,
comparable hasta cierto punto solamente con el existente
en España.

La Constitución vigente establece que Nicaragua es un


Estado Unitario y su forma de gobierno es republicana. La
base de la división político-administrativa del país son los
municipios. En consecuencia tenemos dos niveles de
gobierno en todo el país: el Central y el Local. No existe un
nivel intermedio de la administración pública en Nicaragua,
con excepción de la Costa Atlántica donde la Constitución y el
Estatuto de Autonomía crean los Gobiernos Regionales
Autónomos.

I.6.- El Municipio

El mexicano Carlos Quintana Roldán, sintetizando varias


definiciones de municipio propone una, que aborda no sólo
la estructura formal sino los fines sustantivos que lo
distingue de otras instituciones similares:

"El municipio es la institución jurídica, política


y social, que tiene como finalidad organizar a
una comunidad en la gestión autónoma de sus
intereses de convivencia primaria y vecinal,
que está regida por un ayuntamiento, y que es
con frecuencia la base de la división territorial,
y de la organización política de un estado."
(Derecho Municipal. 1995:6).

Es una institución jurídica porque nace con la ley,


porque es la ley la que establece su forma de
gobierno y la elección de sus autoridades y porque
mediante ley se determina el alcance de su

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autonomía y las competencias que ejercerá. Es una
institución política puesto que sus autoridades se
eligen en una competencia política por los cargos a
detentar y porque la relación gobierno-gobernados es
esencialmente política, así se traten temas triviales
de la administración local. Y es una institución social
puesto que la sociedad misma en su base es quien
la integra: los seres humanos agrupados en
ciudades, villas, poblados o diseminados en el área
rural interactuando con los centros urbanos.

I.6.1 Elementos del municipio

El Municipio, definido por la Constitución Política en su


Arto.176, es la unidad base la división política administrativa
del país. Los elementos esenciales que lo conforman son:
1. El Territorio: Es el ámbito o espacio territorial en el
que el municipio ejerce sus funciones. La definición clara de
sus límites es importante ya que define al gobierno
municipal el territorio que debe administrar y al ciudadano,
el gobierno municipal que le corresponde.
El territorio del municipio se divide en una zona urbana y
una zona rural. Dependiendo del tamaño y la población
residente una zona urbana puede ser ciudad o pueblo. En la
zona rural el municipio puede dividirse en micro-región,
comarca o zona, dependiendo de la nomenclatura que
adopte el respectivo Concejo.
2. La Población: Son las personas que habitualmente
viven y las que de forma temporal se encuentran en el
municipio. Una buena administración del municipio no es
posible sin la participación de sus pobladores.
3. El Gobierno: Está formado por los representantes de
la población que vive en el municipio, los cuales son electos

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mediante el voto. Lo conforman un Concejo Municipal,
presidido por un Alcalde.

Son los mismos elementos del Estado, pero éste que es


una unidad políticamente superior se caracteriza por el
principio de la soberanía, mientras que el Municipio goza de
Autonomía. No se deben confundir ambos principios. En
uso de su soberanía el Estado otorga autonomía a los entes
locales. La segunda se supedita a la primera. Según
nuestra constitución el límite de la autonomía lo fija la ley. A
través de su Órgano Legislativo, el Estado decide, de
acuerdo con su constitución, hasta dónde llegará el
municipio en su autonomía.

ESTADO MUNICIPIO
Territorio: El ámbito donde el Territorio: Dentro del
Estado ejerce su soberanía territorio del Estado es el
ámbito donde ejerce sus
funciones
Población: Hombres y Población: Pueden ser
mujeres que habitan el pobladores residentes o
Estado y tienen deberes y pobladores temporales
derechos frente al mismo
Gobierno: Se caracteriza por Gobierno: Se caracteriza por
la soberanía. Es llamado la autonomía, se denomina
Gobierno Central para Gobierno Local para
distinguirlo del Local o distinguirlo del Gobierno del
Municipal Estado

I.6.2 La Autonomía Municipal

Existen numerosas definiciones de autonomía municipal y


ésta es variable según las leyes de cada país. Tomaremos

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la del argentino Dana Montaño, citado en la obra “Tratado
de Derecho Federal, Estadual y Municipal (Argentino y
comparado)”. Expresa el autor que la autonomía “no es tan
sólo un conjunto mas o menos grande de poderes más o
menos extensos; es una cualidad específica de la
corporación que la distingue de las demás: su capacidad de
gobierno propio y, con más precisión su capacidad de
organizarse dentro de las condiciones de la ley fundamental
o poder constituyente, de darse sus instituciones o poder
legislativo y de gobernarse con ellas, con prescindencia de
otro poder” (1992: 94).

Es la Constitución Política la norma que contiene el principio


de la Autonomía Municipal en el arto.177:

“Los municipios gozan de autonomía política, administrativa


y financiera. La administración y gobiernos de los mismos
corresponde a las autoridades municipales.
La autonomía no exime ni inhibe al Poder Ejecutivo ni a los
demás poderes del Estado, de sus obligaciones y
responsabilidades con los municipios. Se establece la
obligatoriedad de destinar un porcentaje suficiente del
Presupuesto General de la República a los municipios del
país, el que se distribuirá priorizando a los municipios con
menos capacidad de ingresos. El porcentaje y su
distribución serán fijados por la ley.
La autonomía es regulada conforme la Ley de Municipios,
que requerirá para su aprobación y reforma de la votación
favorable de la mayoría absoluta de los diputados”.

La Ley de Municipios reformada define en su artículo 2 el


concepto de autonomía, definición que fue inspirada por la
Carta Europea de Autonomía Local. Expresa nuestro texto
legal: “La Autonomía es el derecho y la capacidad de las
Municipalidades para regular y administrar bajo su propia

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responsabilidad y en provecho de sus pobladores, los
asuntos públicos que la Constitución y las leyes le señalen.

Como ya se señaló la autonomía local tiene una triple


vertiente: política, administrativa y financiera.

Autonomía Política: es la capacidad del municipio de


darse democráticamente sus propias autoridades y la
capacidad de éstos de tomar decisiones dentro del marco
de las leyes sin interferencia de parte de otros entes del
Estado.

Autonomía Administrativa: la definición de Carlos Quinta


Roldán es la más acertada para este ítem, dice el autor
mexicano: “entendemos como la capacidad del Municipio
para gestionar y resolver los asuntos propios de la
comunidad en cuanto a servicios públicos...y organización
interna, sin la intervención de otras autoridades contando el
Municipio además con facultades normativas para regular
estos renglones de la convivencia social” (ibíd: 195).

Autonomía Financiera: es la capacidad del municipio de


contar con los recursos propios necesarios para cumplir con
las funciones que la ley le impone en beneficio de sus
pobladores.

Mientras en el nivel nacional se da la división de los


Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Gobierno
Local es a la vez un Foro Político donde la comunidad local
es representada y se ejerce la democracia y una
organización administrativa que provee de servicios a la
comunidad.
La Autonomía se materializa en las competencias que el
Gobierno Local debe de satisfacer para beneficio de sus
pobladores.

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I.6.3 Las competencias del municipio. Competencias
propias, concurrentes y delegadas.

Las competencias municipales son definidas como el


conjunto de funciones atribuidas a un ente o a un órgano
por el ordenamiento jurídico, frente a otros entes u otros
órganos, en atención a los intereses públicos que su titular
debe de satisfacer. (Lliset Borrel. Op.cit:351)

El municipio nicaragüense, desde su fundación, hasta


nuestros días ha sido un prestador de ciertos servicios
básicos, a saber: Administrador de mercados públicos,
rastros, basura domiciliar y desde la revolución liberal, el
sepulturero local. La Ley de Municipios cambia
drásticamente esta situación al ampliar el ámbito
competencial del municipio.

La ley establece que el municipio, como expresión del


Estado en el territorio ejerce por medio de las
competencias, la gestión de correspondientes servicios. En
otras palabras, las competencias son las responsabilidades
que la ley asigna al Gobierno Municipal sobre materias que
afectan el desarrollo del municipio, la preservación del
medio ambiente y la satisfacción de las necesidades de sus
pobladores.

De allí que la propia ley de municipios señala varias formas


por las que el municipio puede prestar tales competencias:
por sí mismo o por asociados. Los asociados a que se
refiere el artículo 6 de la ley, son los particulares, que por
medio de concesión, pueden prestar determinados servicios
públicos.

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Todo lo anterior y el grado de participación de la ciudadanía
en la cosa pública lleva a abrir la posibilidad que el gobierno
municipal nicaragüense se convierta en el líder o gerente
del desarrollo local.

La doctrina clasifica las competencias de los entes locales


en competencias propias, concurrentes y delegadas. Son
competencias propias las que se ejercen dentro del marco
de la autonomía municipal y bajo su propia responsabilidad.
La función urbanística es una buena muestra de ello.

Concurrentes son aquellas en que los municipios actúan


complementariamente con la Administración Central.
Ejemplo de éstas son Educación, cultura, protección de la
infancia, medio-ambiente, etc. Se han producido conflictos
de competencias por la debilidad del Reglamento de la ley
municipal sobre todo con el Ministerio de Transporte e
Infraestructura en materia de operación de terminales de
transporte (caso Río Blanco) y concesiones de transporte
intra-municipal (caso de Tipitapa).

Se está en presencia de competencias delegadas cuando la


Administración Central u otras administraciones intermedias
pueden delegar en los municipios el ejercicio de las mismas
en áreas de sus propios intereses, siempre que lo anterior
tienda a mejorar la eficacia de la gestión pública,
garantizando los recursos financieros de parte de la
administración delegante y la capacidad administrativa, de
parte de la administración local delegataria. La
administración del sistema de acueductos por los gobiernos
locales de los departamentos de Matagalpa y Jinotega,
durante la década de los noventas del Siglo XX, es una
muestra de lo anterior en Nicaragua.

Las competencias compartidas se dan cuando una misma


competencia es ejercida en pie de igualdad por dos niveles

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de la administración pública. Este tipo de competencia
estaba establecida en la Ley 40. La reforma de 1998 (leyes
40 y 261) la eliminó.

En virtud de una serie de leyes, decretos ejecutivos con


fuerza de ley, reglamentos, e incluso acuerdos ministeriales,
los municipios pueden ser receptores, en carácter de
delegación, de competencias que la ley misma atribuye a la
administración central.

En el caso nicaragüense no ha habido una línea clara en


este tema y las delegaciones se han producido por
necesidad de la Administración Central de ser auxiliada en
determinado aspecto por los gobiernos locales debido a la
cercanía de estos últimos con la población, o con los
recursos naturales.

Debido a la ausencia de un municipio realmente autónomo


desde 1937 hasta 1987, no ha sido posible en el derecho
administrativo nacional establecer un procedimiento
coherente para tales delegaciones. La ausencia de
autonomía real impidió la armonización entre las diferentes
administraciones, pues la local era parte de la
administración periférica del Estado. Por ello encontramos
normas de distinta jerarquía realizando las delegaciones de
competencias.

Los campos en que se presenta esta delegación de


competencias son básicamente en los campos de salud
pública, medio ambiente, agua potable.

Dentro de las competencias propias encontramos, en la


doctrina, las denominadas competencias de cumplimiento
obligatorio. Estas son aquellas que todos los municipios,
independientemente del tamaño, número de pobladores o

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riqueza, están obligados a prestar. De éstas se derivan
actividades materiales de la administración (servicios
públicos) considerados como los mínimos que el Gobierno
Local debe de prestar, para la satisfacción de las
necesidades básicas de la población. Se estima que el
alcantarillado sanitario, la recolección de residuos sólidos, la
pavimentación de vías públicas, administración de
cementerios y mercados se encuentran dentro de esta
categoría. Los pobladores pueden demandar ante la
autoridad judicial al Gobierno Local para obtener tales
servicios. En la ley nicaragüense no encontramos esta
categoría de competencias obligatorias de manera expresa,
aunque algunos estudiosos encuentran implícitas las
competencias de obligatorio cumplimiento en la expresión
de la Ley “el municipio deberá”.

El municipio nicaragüense debe de financiar los servicios


públicos con los ingresos que percibe. Estos son
insuficientes, debido por un lado a la obsolescencia del Plan
de Arbitrios, por el otro a una cultura de no-pago de las
obligaciones de parte de la ciudadanía para con la
Administración y la ausencia de una política tributaria
municipal, elaborada por el Alcalde, consultada con la
población y aprobada por el Concejo Municipal. De allí que
se precisa de las transferencias del presupuesto general de
la república para poder cumplir con las responsabilidades
públicas que la Constitución y las leyes le señalan al
municipio.

Debe de señalarse que el Reglamento de la Ley de


Municipios no desarrolla adecuadamente el tema de las
competencias, las formas de prestar los servicios públicos
que de ellas se derivan el asunto de las relaciones Inter.-
administrativas en el caso de las competencias
concurrentes no es desarrollado creando un vacío jurídico

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sobre la materia, lo que puede ser subsanado parcialmente
por los Concejos Municipales por medio de Ordenanzas en
lo relativo a la forma de organizar la prestación de los
servicios públicos municipales. En el caso de las relaciones
Inter.-administrativas solamente a través de convenios de
cooperación entre el municipio y el ente nacional
correspondiente puede llenarse tal vacío, mientras no se
dicte un nuevo Reglamento.

El texto constitucional señala en arto. 177 que “los gobiernos


locales tienen competencia en materia que incida en el
desarrollo económico de su circunscripción”. Posteriormente
la reforma a la Ley de Municipios, consecuente con el
postulado constitucional desarrolló el tema de las
competencias en al arto 7º de la misma. Según Flavio
Escorcia, que sigue el Profesor Sosa Wagner con ello el
constituyente realizó una Presunción de competencias a favor
del municipio. ( Ibíd.: 189).

Esta disposición constitucional es repetida literalmente en


varios artículos de la Ley de Municipios: el 2º párrafo 3; el 3º
inciso 4; el 6º párrafo 1. Dos de estos artículos de la ley
municipal mandan a los municipios a desarrollar las
capacidades técnicas y financieras para asumir el
cumplimiento de estas competencias.

Esta disposición constitucional sumada a las disposiciones de


la ley municipal es el asidero de los entes locales para asumir
el rol de gerentes del desarrollo local con amplia participación
ciudadana. Así vemos ejemplos de planificación participativa
y de transparencia en el manejo de la cosa pública en
diversos municipios de Nicaragua de distinta capacidad
económica y gobernados por alcaldes de distinto signo
político. Los éxitos alcanzados en Nindirí, El Rosario, Ocotal,
Condega, Masaya en cuanto al manejo del transporte
colectivo son buenos ejemplos de lo anterior.

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La primera de las atribuciones que la Ley de Municipios
establece para el Concejo Municipal es: “Discutir y decidir el
Plan de Desarrollo Municipal y definir anualmente las metas
de desarrollo integral del Municipio, buscando el equilibrio
económico, social y ecológico de todas las partes y de todos
los estratos de la población municipal (arto 28 inciso 1º).

Es necesario destacar que la Ley de Municipios es altamente


participativa y señala desde la definición misma de Municipio
en su artículo 1º como en la de autonomía municipal
contenida en su artículo 2º que “El Municipio es la base de la
división política administrativa del país. Se organiza y
funciona con la participación ciudadana. Son elementos
esenciales del Municipio; el territorio, la población y su
gobierno”. La autonomía es el derecho y la capacidad de las
Municipalidades para regular y administrar, bajo su propia
responsabilidad y en provecho de sus pobladores los
asuntos públicos que la Constitución y las leyes le señalen”.

De allí que el tema de la Planificación Integral del territorio no


es dejado por la Ley solamente a los funcionarios de elección
popular sino que la participación ciudadana interviene de
manera decisiva en ello. El mismo artículo 28 que establece
la atribución planificadora del Concejo señala en su inciso 7º
otra que está íntimamente relacionada tanto con la primera de
ese artículo como con los artículos 1 y 2 ya señalados. Dice a
la Letra: “aprobar la composición e integración de los Comités
de desarrollo para planificación y ejecución de proyectos y
obras municipales, tanto comunales como aquellos que
incidan en el desarrollo económico social del municipio y
recibir avances periódicos de los mismos”.

Más adelante la Ley de Municipios señala en su artículo 37


que “cada Concejo Municipal, podrá crear órganos colegiados
e instancias de participación ciudadana y los regulará en su
respectivo Reglamento Interno”.

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El citado Flavio Escorcia hace referencia una sentencia de
la Corte Suprema de Justicia del 6 de agosto de 1992
(Num. 132) donde la Corte sostiene que “La competencia
del Municipio está determinada taxativamente en el artículo
7 de su ley...es sobre estas materias que deben versar
exclusivamente las ordenanzas y acuerdos municipales...

Esto no choca con la capacidad de planear el desarrollo


municipal, puesto que la propia ley municipal ya se
señalaba como primera en la lista de atribuciones del
Concejo Municipal “Discutir y decidir el Plan de Desarrollo
Municipal”.. Pero es vital importancia para recordarles a los
Gobiernos Locales que no deben confundir autonomía con
soberanía y que sus normas locales deben estar
enmarcadas dentro de las atribuciones que les señala el
orden jurídico.

I.6.4 Los Servicios Públicos Municipales

En el Título I que contiene los Principios Fundamentales de


la Constitución Política de Nicaragua se expresa en el
párrafo tercero del artículo 5º: “Las diferentes formas de
propiedad: pública, privada, asociativa, cooperativa y
comunitaria deberán ser garantizadas y estimuladas sin
discriminación para producir riquezas y todas ellas dentro
de su libre funcionamiento deberán cumplir una función
social”.

Ya en el Título VI relativo a la Economía Nacional afirma la


Carta Magna en el artículo 99: “El Estado es responsable de
promover el desarrollo integral del país, y como gestor del
bien común deberá garantizar los intereses y las
necesidades particulares, sociales, sectoriales y regionales
de la nación. Es responsabilidad del Estado proteger,
fomentar y promover las formas de propiedad y gestión
económica y empresarial privada, estatal, cooperativa,

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asociativa, comunitaria y mixta, para garantizar la
democracia económica y social”.

De los principios constitucionales se infiere que Nicaragua


es un Estado Social de derecho y la Constitución mandata
al estado a intervenir de forma positiva en la esfera de lo
económico a fin de garantizar el bien común.

Lo anterior constituye la base jurídica de los servicios


públicos y armoniza la intervención de los Entes Locales en
la esfera de lo económico con el fenómeno de la
globalización.

El ABC del Gobierno Municipal nos da la siguiente


definición de servicios públicos municipales: “toda
prestación concreta que tienda a satisfacer necesidades
públicas y que sea realizada directamente por la
Administración Pública o por los particulares mediante
concesión, arriendo, o una simple reglamentación legal, en
la que se determinen las condiciones técnicas y económicas
en que deba prestarse, a fin de asegurar su menor costo,
así como su continuidad y eficiencia”. (Ibíd:179).

Francisco Lliset Borrel en su Manual de Derecho Local dice


que “Para poder afirmar que una actividad local es un
servicio público se precisa la concurrencia de los siguientes
elementos:
a) Una organización, es decir un conjunto de
medios personales, reales y financieros
ordenados por un fin.
b) Declaración formal de servicio público, que
haya mediado publicatio, que implica
reserva de la actividad a favor de la
Administración Pública Local (la publicatio
se ha de operar mediante ley formal)… La
reserva implica que estos sectores de la

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actividad quedan excluidos de la esfera de
acción libre de los particulares y
encomendados, en principio a la dirección
unitaria y exclusiva de la Administración
Local.
c) El servicio público no sólo es público por
su titularidad (de un ente local) sino por su
destinatario: el público, los ciudadanos.
d) Los particulares no podrán gestionar los
servicios públicos económicos sino
mediante un título jurídico habilitante:
concesión, arriendo, empresa mixta.
e) El servicio público estará siempre sujeto a
una reglamentación especial y detallada,
en la que se manifieste la dirección
exclusiva de la Administración, incluso en
los supuestos de gestión indirecta.
f) Ha de prestarse de forma continua y
regular, consecuencia de su carácter
esencial e imprescindible para la
comunidad en un momento histórico
determinado. (ibíd: 443).
El artículo 34 de la Ley de Municipios responsabiliza al
Alcalde por la prestación de los servicios al declarar en su
inciso 12: “Son atribuciones del Alcalde: Administrar la
prestación de los servicios públicos de competencia
municipal.”

La misma Ley al referirse a las competencias, abre la


posibilidad que en su prestación puedan intervenir los
particulares. Así leemos en el artículo 6 de la Ley:

“Los Gobiernos Municipales tienen competencia en todas


las materias que incidan en el desarrollo socio-económico
y en la conservación del ambiente los recursos naturales
de su circunscripción territorial.

22
Tienen el deber y el derecho de resolver, bajo su
responsabilidad por si o asociados, la prestación y
gestión de todos los asuntos de la comunidad local,
dentro del marco de la Constitución Política y demás
Leyes de la Nación”.

También la Ley abre la posibilidad de constituir empresas


municipales para la prestación de los mencionados
servicios. (artos 58, 59 LM). Puede asimismo el Municipio
integrarse a entes municipales complejos como una
mancomunidad o un consorcio para prestar estos servicios
a una escala territorial más amplia, juntando recursos con
otros entes. Cuando el servicio no será prestado
directamente por una estructura administrativa de la
alcaldía, interviene el Concejo Municipal.

El Concejo, debe regular la prestación del servicio para


garantía de los administrados que éste tendrá un mínimo de
calidad y no será discriminatorio. Con ello se elimina la
posibilidad de un manejo discrecional de parte de los
funcionarios que están al frente del mismo.

De acuerdo en lo que antes se ha expresado, las distintas


formas de prestar los servicios públicos municipales son:

1) De forma directa por la administración. Esto puede


hacerse de varias formas:

a) Por la estructura administrativa de la Administración.


Por una dirección o departamento según lo
establezca en su Manual de Organización y
Funcionamiento. Francisco Sosa Wagner señala que
en este caso: La entidad asume su propio riesgo. Se
ejerce sin intermediarios, de manera que todos los
poderes de decisión y gestión se retienen por la
corporación. Se utilizan funcionarios y personal
laboral de la propia plantilla cuya retribución se hace
con fondos presupuestarios. (ibíd: 182).

23
b) Por medio de un ente autónomo de la administración
local, denominado órgano complementario de la
administración en el arto. 35 de la Ley municipal,
creado para tal efecto según disposición del Concejo.
En Granada se creó mediante Ordenanza una
Comisión para el Desarrollo de Malacatoya, para la
reconstrucción de esa comarca duramente azotada
por el Huracán Mitch. Este tipo de ente, siempre
debe de ser presidido por el Alcalde pues se entiende
como órgano de la administración aunque autónomo
debe de ser creado por el Concejo Municipal y
puesto bajo la égida administrativa del Alcalde, así su
integración sea plural y la toma de decisiones a lo
interno sea muy democrática.

c) Mediante una Empresa Municipal de capital público,


que es una Persona Jurídica de Derecho Privado,
constituida para la prestación de determinado
servicio público municipal (ente instrumental de la
administración pública). Se rigen para su constitución
por lo dispuesto en la Ley de Municipios (artos. 58 a
61) y por el Reglamento de la misma (artos 97 a
103). Para su actuación se rigen por lo dispuesto en
el Código de Comercio. Se diferencia de una
Empresa Mercantil pura y simple, en que actúa con
dinero o bienes públicos y que la Empresa Municipal
no pagará impuestos fiscales si sus excedentes son
reinvertidos en la misma o destinados a obras,
ampliación o mejoras de los servicios municipales.
En el último caso deberán además estar previstos en
el Presupuesto Municipal. La Empresa Municipal se
constituye por Resolución del Concejo Municipal
respectivo a iniciativa del Alcalde. El Reglamento en
su arto. 103 le da carácter de documento público a la
Resolución Creadora de la Empresa, pues basta con
la presentación de certificación de la misma para que

24
el Registrador Público correspondiente realice la
inscripción. De acuerdo con la Ley de Municipios el
Presidente del órgano de gobierno y administración
de la empresa, siempre es el Alcalde.

2) De forma indirecta. Esta puede darse a través de varias


formas:

a) La Concesión del servicio público. Esta es la forma


tradicional en que los particulares intervienen en la
prestación de los servicios públicos, el
Concesionante no se deshace o desliga del servicio.
Por el contrario, mantiene el control y la normación
sobre el mismo. En el pequeño municipio de Catarina
el Concejo Municipal, por iniciativa del alcalde, con la
asesoría de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ),
concesionó el servicio de recolección y disposición
final de los desechos sólidos a una micro-empresa de
mujeres “El esfuerzo” desde hace varios años. La
limpieza del pueblecito, su clima, las viejas casas de
adobe todas pintadas de blanco y la belleza escénica
de un mirador desde donde se contemplan la laguna
de Apoyo, la ciudad de Granada, el Gran Lago de
Nicaragua y el volcán Mombacho, atraen a 4,000
turistas nacionales cada fin de semana. La concesión
la otorga el Concejo Municipal. El estudio y la
iniciativa debe de partir del Alcalde, éste debe de
designar la dependencia de la alcaldía que realizará
el control de la calidad en la prestación del servicio.

b) Mediante una Empresa Municipal de carácter Mixto.


El artículo 108 del Reglamento de la Ley municipal
posibilita su creación: “Las empresas municipales
podrán ser mixtas, con participación de capital
privado”. Las crea el Concejo Municipal mediante
resolución. Al igual que en el otro tipo de empresa

25
municipal, el presidente de la Junta de Directores,
por mandato de ley, siempre será el Alcalde. Aún no
se han creado en Nicaragua, aunque el Gobierno
Municipal de Jinotega realizó los estudios necesarios
con un grupo de inversionistas para transformar el
mercado municipal en una moderna instalación.

c) El arrendamiento. Está sobreentendido en el


contenido del artículo 9 inciso b de la Ley municipal,
al disponer éste que en el ejercicio de su
competencia, los Concejos Municipales podrán:
“Celebrar contratos u otorgar concesiones previa
licitación con personas naturales o jurídicas, de
carácter privado para la ejecución de funciones o
administración de establecimientos o bienes que
posea a cualquier título, sin menoscabo de ejercer
sus facultades normativas y de control”.

d) Mediante entes supra- municipales como


Mancomunidades y Consorcios. En el estatuto de
cualquiera de estos entes, debe de reflejarse la
participación del Alcalde en los organismos de
dirección de los mismos, en tanto representante legal
de su propio municipio. Son creados mediante
Resolución del Concejo Municipal según dispone el
artículo 12 de la Ley de Municipios

26
II

MARCO JURÍDICO MUNICIPAL


Generalidades.- Constitución Política.- Leyes
Constitucionales.- Ley de Municipios y su Reglamento.-
Ley de Régimen Presupuestario.- Ley de Transferencias
Presupuestarias a los Municipios.- Normas Tributarias.-
Leyes de Organización del Estado que se relacionan
con el régimen local.- Leyes Medioambientales.-
Normas Urbanísticas.- Proyectos de ley de necesaria
aprobación.- Visión de conjunto.

27
II.1.-Generalidades

El marco jurídico del régimen municipal debe de ser


considerado como un conjunto de leyes que actuarán de
forma interdependiente, una vez que estén todas en
vigencia, a la cabeza del cual se encuentra el Capítulo I del
Título IX de la Constitución Política vigente y que tiene a la
Ley de Municipios como la piedra angular del mismo, de la
que se desprenden una serie de normas complementarias,
que tienen como finalidad garantizar la Autonomía
Municipal, y avanzar hacia la descentralización
administrativa del Estado. Aquí se presenta este marco
analizando:

1) la norma constitucional
2) las leyes constitucionales (Amparo y Electoral),
3) la Ley de Municipios y su Reglamento,
4) la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, que se
deriva de la Ley de Municipios,
5) Las normas que regulan la tributación local,
6) las leyes de organización del Estado que se relacionan
con el régimen local,
7) las normas que regulan el medio ambiente
8) las normas de carácter urbanístico
9) los proyectos de ley que se relacionan con el Régimen
Municipal.

II.2.-La norma constitucional

Nuestra constitución política es principista, no desarrollada


y flexible. Está compuesta en su mayor parte por principios
generales del derecho que deben ser desarrollados por
normas posteriores. En el caso del municipio nicaragüense
solamente acoge de manera plena el principio de la
autonomía municipal, no define, ni al municipio ni lo que
considera como autonomía y señala lo que debe de

28
contener la Ley de Municipios y le otorga a ésta el carácter
de Ley Especial en cuanto a las formalidades necesarias
para su aprobación.

La Reforma Constitucional de 15 de junio de 1995 cambió


completamente la situación jurídica del Municipio. Profundizó
el principio de autonomía municipal al señalar en el arto 177:
"Los municipios gozan de autonomía política administrativa y
financiera. La administración y gobiernos de los mismos
corresponde a las autoridades municipales. La autonomía no
exime ni inhibe al Poder Ejecutivo ni a los demás Poderes del
Estado, de sus obligaciones y responsabilidades con los
municipios...Los gobiernos municipales tienen competencia
en materia que incida en el desarrollo socio-económico de su
circunscripción".

La ley define que el municipio como expresión del Estado en


el territorio ejerce por medio de la gestión y correspondientes
servicios, competencias, o sea responsabilidades sobre
materias que afectan su desarrollo, preservación del medio
ambiente y la satisfacción de las necesidades de sus
pobladores.

El ámbito competencial de los municipios fue ampliado en


la reforma constitucional de 1995, al señalar la Carta Magna
en el Arto. 177 que "los gobiernos municipales tienen
competencia en materia que incida en el desarrollo
económico de su circunscripción". La misma Constitución
reformada, manda a reformar (valga la redundancia) la Ley de
Municipios y señala los aspectos más importantes que tal
reforma debe de contener, así como la estipulación de una
votación especial para aprobar la misma.

A juicio del jurista nicaragüense Jorge Flavio Escorcia, en la


obra “Municipalidad y Autonomía en Nicaragua” del texto

29
constitucional se pueden extraer los rasgos determinantes
del régimen local de nuestro país:

1.- Consideración del municipio como la unidad base de la


división política y administrativa del país (Arto. 176).
2.- Reconocimiento constitucional de la autonomía
municipal (Arto. 177.1).
3.- Carácter Tridimensional de la autonomía municipal:
autonomía política, administrativa y financiera. (Arto. 177.1).
4.- Obligación al Estado de destinar un porcentaje
suficiente del Presupuesto general de la República, a los
Municipios del país, priorizando a los que tengan menos
capacidad de ingresos, y reservando en la ley su
distribución y porcentaje. (Arto. 177.2).
5.- Competencias municipales en todas aquellas materias
que incidan en el desarrollo socio-económico de cada
circunscripción territorial (Arto. 177.4).
6.- Exigencia constitucional de una votación favorable de la
mayoría absoluta de Diputados, tanto para la aprobación
como para la reforma de la ley municipal (Arto. 177.3).
7.- Órganos necesarios y obligatorios de gobierno
municipal; Alcaldes, Vice-Alcaldes y Concejos Municipales
(Arto. 178.1).
8.- Legitimación democrática de las autoridades municipales
a través del sufragio universal, igual, directo, libre y secreto
de los ciudadanos (Arto. 178.1).
9.- Designación constitucional del período de las
autoridades municipales; cuatro años (Arto. 178.1).
10.- Iniciativa legislativa a favor de los Concejos Municipales
en materia de su competencia (Arto. 140.3).
11.- Las causales por las que se pierde la condición de
Alcalde, Vice-Alcalde y concejal, se encuentran tasadas
expresamente por la misma Constitución (Arto. 178.5).
(1999: 97).

30
II.3.- LEYES CONSTITUCIONALES

La Constitución Política en su artículo 184 establece como


Leyes Constitucionales las de Amparo, Electoral y de
Emergencia. Estas leyes precisan para su aprobación y
reforma de la misma votación calificada que la propia
constitución, pero solamente se debaten y aprueban en un
mismo período legislativo, mientras que la Carta Magna
precisa de para reforma del debate en dos períodos
legislativos diferentes. Estas leyes desarrollan principios
fundamentales contenidos en la Constitución. De ellas
solamente la de Amparo y la Electoral se relacionan con el
régimen municipal.

II.3.1. Ley Electoral (Ley 331)

Esta ley es la que rige los diversos procesos electorales que


se producen en Nicaragua. Tiene el rango de Ley
Constitucional, pues así lo establece la Carta Magna en su
artículo 184.

En el Capítulo V del Título XI se encuentra todo lo relativo a


la elección del Alcalde, Vice-Alcalde y Concejales. Hay que
hacer notar que el artículo 162 de esta Ley designa al
Alcalde como Presidente del Concejo Municipal, cosa que
no es estrictamente electoral. Dado el rango constitucional
de la Ley Electoral, la Ley de Municipios tuvo que apegarse
a este sistema y no tuvo el legislador, oportunidad de
escoger entre los diversos sistemas de organización del
Concejo Municipal, que existen en el mundo.

Esta Ley para su reforma y aprobación necesita de un


número de votos especial en el seno de la Asamblea
Nacional, lo que se denomina “mayoría calificada” que es el
60% de los votos del total de miembros de la Asamblea.

31
II.3.2.- Ley De Amparo (Ley 49)

Es también una ley de rango constitucional. Contiene tres


recursos para que los ciudadanos hagan valer los derechos
y garantías contenidos en la Constitución y que están
siendo violentados o en peligro de ser violados. Estos
recursos son: a) El recurso de inconstitucionalidad, que se
puede interponer cuando se estima que una ley o un
decreto violan la constitución; b) El recurso de amparo, que
se interpone cuando un acto de la administración viola un
derecho constitucional de un (o varios ciudadanos); c) El
habeas corpus o recurso de exhibición personal, para la
defensa de la libertad individual y la seguridad física de los
ciudadanos.

Los dos recursos que guardan relación con el quehacer


municipal son el de inconstitucionalidad y el de amparo. El
primero porque existe la posibilidad que alguna ley violente
la autonomía municipal, que es un principio constitucional y
algunos ciudadanos interpongan este tipo de recurso. El de
amparo, porque es el más común y es usado por los
ciudadanos para salvaguarda de sus derechos, una vez que
han agotado la vía administrativa (recurrieron de revisión
ante el Alcalde por alguna disposición administrativa, luego
recurrieron de apelación administrativa ante el Concejo
Municipal, agotado esto les queda el camino del amparo.).

II.4 .-LA LEY DE MUNICIPIOS Y SU REGLAMENTO


(Ley de Municipios: Leyes 49 y 261;
Reglamento: Decreto 52-97)
La Ley de Municipios reformada desarrolla obviamente los
postulados de la Carta Magna, expresados en el artículo
177 que señala que ésta deberá incluir entre otros aspectos
las competencias municipales, las relaciones con el
Gobierno Central, con los pueblos indígenas de todo el país

32
y con todos los Poderes del Estado, y la coordinación inter-
institucional. La Ley define al municipio y define en su
artículo 2 el concepto de autonomía, definición que fue
inspirada por la Carta Europea de Autonomía Local.
Expresa nuestro texto legal: “La Autonomía es el derecho y
la capacidad de las Municipalidades para regular y
administrar bajo su propia responsabilidad y en provecho de
sus pobladores, los asuntos públicos que la Constitución y
las leyes le señalen”.

En el artículo 3 de la ley de municipios se concreta la


definición de autonomía contenida en el artículo anterior y
se desarrolla el principio de autonomía expresado en el
Arto. 177 constitucional cuando dice: “El Gobierno
Municipal garantiza la democracia participativa y goza de
plena autonomía la que consiste en:
1. La existencia de los Concejos Municipales, Alcaldes y
Vice-Alcaldes electos mediante el ejercicio del sufragio
universal por los habitantes de su circunscripción.
2. La creación y organización de estructuras administrativas,
en concordancia con la realidad del Municipio.
3. La gestión y disposición de sus recursos con plena
autonomía. Para tal efecto deberá elaborar anualmente su
Presupuesto de Ingresos y Egresos.
4. El ejercicio de las competencias municipales señaladas
en las leyes con el objeto de satisfacer las necesidades de
la población y en general, en cualquier materia que incida
en el desarrollo socio-económico de su circunscripción,
tomando en cuenta si fuere el caso los intereses de las
comunidades indígenas que habiten en ella.
5.- El derecho de tener un patrimonio propio del que podrán
disponer con entera libertad, de conformidad con la ley,
sujeto únicamente al control de la Contraloría General de la
República.
6. Ejercer las demás funciones de su competencia
establecidas en la presente Ley y su Reglamento.

33
La Ley de Municipios precisa de su reglamentación para su
aplicación efectiva. El reglamento promulgado por el Poder
Ejecutivo en 1997 (decreto 52-97) y su reforma, es diminuto
e insuficiente en cuanto a la implementación de las
competencias de los entes locales, creando un peligroso
vacío jurídico, que los gobiernos locales tratan de llenar con
Ordenanzas. En muchos casos exceden en sus funciones
en la redacción de tales ordenanzas, violentando el Orden
Jurídico con ello. Se hace de urgente necesidad que el
poder Ejecutivo derogue el reglamento vigente y lo sustituya
con el proyecto preparado por el Instituto Nicaragüense de
Fomento Municipal con el aporte de AMUNIC, La Comisión
de Asuntos Municipales de la Asamblea Nacional, la
Comisión Sectorial para la Descentralización y la propia
Asesoría Legal de la Presidencia de la República, trabajo
que fue finalizado en noviembre del año 1999.

II.5.- La Ley de Transferencias Presupuestarias a los


Municipios de Nicaragua. (Ley 445 y su reforma).

Con la aprobación de la Ley y se cumple con el precepto


contemplado en el Arto.177 de la Constitución Política, el
cual establece la obligatoriedad del Estado de destinar un
porcentaje suficiente del Presupuesto General de la
República a los municipios del país, el que se distribuirá
priorizando a los municipios con menos capacidad de
ingresos. La Ley fue aprobada por una fuerte presión de
AMUNIC con el respaldo unánime de todas las bancadas
del parlamento.

La Ley se rige por los principios de Transparencia,


Simplicidad, Automaticidad y Estabilidad.

34
Los Objetivos del Sistema de Transferencias son:

1. Promover el desarrollo integral y armónico de


las diversas partes del territorio nacional, conforme
lo establece el Arto. 179 Cn.

2. Contribuir a la disminución del desequilibrio


entre la capacidad de ingresos corrientes y el costo
de la prestación de las competencias municipales.

3. Estimular la recaudación tributaria local y la


eficiencia en la Administración municipal.

4. Posibilitar la gestión e implementación de políticas


y estrategias locales de desarrollo, en el marco de la
autonomía municipal, y facilitar la capacidad para
administrar políticas y programas nacionales de
desarrollo y lucha contra la pobreza.

5.Contribuir a la transparencia en la gestión local,


incentivando la participación ciudadana y la auditoria
social, en el Presupuesto, los Planes Estratégicos,
Operativos y de Inversión Municipal.
La partida en el Presupuesto General de la Republica será
denominada Transferencia Municipal. Sus recursos se
originarán en un porcentaje de los ingresos tributarios,
iniciando con un cuatro por ciento (4%) de los ingresos
tributarios del año 2004.

El porcentaje se incrementará en al menos un medio por


ciento anual (0.5%), siempre y cuando el Producto Interno
Bruto (PIB) haya crecido en al menos un uno por ciento
(1%) en el año anterior, hasta alcanzar como mínimo el diez
por ciento (10%) de los ingresos tributarios en la Ley Anual
del Presupuesto General de la República en el año 2010.

35
Además de la partida presupuestaria establecida en el
Presupuesto con fondos propios del Estado, pasarán a ser
parte del sistema de transferencia presupuestaria a los
municipios de Nicaragua, los préstamos y donaciones de
agencias y organismos de cooperación que decidan
financiar el desarrollo municipal bajo el esquema de la ley.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), deberá


incorporar anualmente en el Proyecto del Presupuesto
General de la Republica presentado a la Asamblea
Nacional, la partida correspondiente a la Transferencia
Municipal, conforme a lo establecido la Ley. Asimismo,
deberá de aplicar y desarrollar la Fórmula para la
Distribución de la Partida Presupuestaria e incorporar al
Proyecto de Presupuesto General de la República, las
partidas presupuestarias que le corresponden a cada uno
de los municipios del país, con el objetivo de que los
resultados de la aplicación de la Fórmula sean conocidos
por los interesados antes de la aprobación por parte de la
Asamblea Nacional de la Ley Anual del Presupuesto
General de la República.

En caso de realizarse modificaciones a la Ley Anual del


Presupuesto General de la República que contengan
modificaciones de los ingresos tributarios, se deberán hacer
los ajustes necesarios, para mantener el porcentaje del
Presupuesto General de la República a favor de las
municipalidades.

Requisitos para las Transferencias Municipales


a) Presupuesto Municipal aprobado por el Concejo
Municipal.
b) La Liquidación del Presupuesto del año inmediato
anterior.

36
c) Informe de la ejecución física – financiera anual del
Plan de Inversión Municipal.

d) Programación del uso de las transferencias para el


año en curso.

e) Constancia de la existencia de la cuenta bancaria


especial para administrar los recursos provenientes
de las transferencias.

f) Constancia del Concejo Municipal de que los


proyectos a ser financiados por las transferencias son
parte del Plan de Inversión Municipal aprobados con
participación ciudadana y debidamente incorporados
en el Presupuesto Anual de la Municipalidad.

Uso de las transferencias

Los recursos provenientes del porcentaje del ingreso


tributario de la Ley Anual del Presupuesto General de la
República deberán ser utilizados preferentemente en el
cumplimiento de las competencias municipales establecidas
en el arto. 7 de la Ley de Municipios.
Municipio Categoría A: al menos el 90% para inversión y no
más del 10% para gastos corrientes.
Municipios Categoría B, C y D: al menos 80% para
inversión y no más del 20% para gasto corriente.
Municipios Categoría E y F: al menos 70% para
inversión y no más del 30% para gasto corriente.
Municipios Categoría G y H: al menos 60% para inversión y
no más del 40% para gasto corriente.

Gasto Corriente: Las transferencias podrán ser usadas


para financiar los egresos del ejercicio presupuestario de la
municipalidad, para la operación y mantenimiento de su
patrimonio y de los servicios bajo su competencia.

37
Comprende los egresos de personal, servicios, materiales y
productos, transferencias corrientes, amortización de
deudas, pago de intereses y otros egresos corrientes, de
conformidad con la Ley de Régimen Presupuestario
Municipal.

Inversiones: Las transferencias pueden ser usadas para


financiar la ejecución de proyectos de infraestructura física,
social y del medio ambiente, adquirir bienes de capital de
uso público y financiar gastos de rehabilitación de las obras
públicas que prolonguen su vida útil; asimismo, se podrá
financiar la realización de estudios y formulación de
proyectos, formación de recursos humanos, proyectos de
fortalecimiento institucional municipal, desarrollo económico,
medio ambiental y de planificación municipal.

Las transferencias a los Municipios no podrán ser utilizadas


para inversiones financieras.

Auditoria de los fondos transferidos


a) Las municipalidades deberán realizar auditoria anuales
de los recursos recibidos como transferencia, debiendo
enviar copia del informe a la Contraloría General de la
República.

b) Los organismos internacionales que financien la partida


presupuestaria “Transferencia Municipal” podrán coordinar
con la Contraloría General de la República la realización de
auditorias externas de los fondos transferidos

II.6.- Ley de participación ciudadana (Ley 475)

Si bien es cierto que la Ley de Municipios es altamente


participativa, no es menos cierto que deja a la
discrecionalidad de los Concejos Municipales la facultad de
regular lo relativo a la participación ciudadana en los

38
asuntos públicos en el Reglamento Interno de Organización
y Funcionamiento de cada Concejo Municipal. De allí que si
las personas que integran determinado Concejo tienen
vocación participativa, en ese Municipio se abren los
canales de consulta y participación de la ciudadanía en la
cosa pública. Pero si en ese mismo municipio al siguiente
ejercicio electoral, el Concejo resulta integrado por
ciudadanos de creen que los destinos del municipio deben
estar solamente en las manos de aquellos que fueron
electos, entonces allí vemos cerrarse los espacios
participativos.

La participación ciudadana en la cosa pública es un derecho


constitucional. La misma Carta Magna señala en su artículo
50 que la Ley desarrollará el postulado constitucional que
define a Nicaragua como una democracia participativa y
representativa.

En Nicaragua la participación ciudadana se expresa de


diversas formas y, a su vez, es entendida desde distintas
concepciones; existiendo un acuerdo tácito de los diferentes
actores sociales de su importancia para la solución de
problemas inmediatos, la transparencia en la gestión de
Gobierno y el desarrollo sostenible.

En Nicaragua la participación de la ciudadanía en asuntos


públicos no se limita al ejercicio del derecho al voto. Las
prácticas participativas pueden o no establecer relaciones
con las autoridades, es decir que la población puede actuar
de forma individual o colectiva con el objeto de realizar una
acción de beneficio general y, por tanto, de interés público,
haciéndolo en coordinación con las autoridades o al margen
de éstas. La amplitud y flexibilidad de la legislación
nicaragüense al respecto, hace que estas prácticas
dependan de la iniciativa y creatividad de sus impulsores y

39
de la receptividad de las autoridades con quien establecen
relación.

En el nivel Local la ciudadanía ha empezado a utilizar los


medios legales establecidos y ha incidido en la creación de
canales alternos que permitan elevar sus demandas a la
esfera pública Local. Como resultado de este proceso de
participación e incidencia, la comunidad organizada ha
encontrado - en la mayoría de los casos- la apertura y
voluntad política de las autoridades, estableciéndose
coordinaciones de trabajo y, con ello, el reconocimiento de
las distintas formas de organización como interlocutores
políticos válidos, legitimados para negociar e incidir en el
proceso de toma de decisiones.

La Ley se basó en la propia experiencia nicaragüense y


propone tres niveles de participación ciudadana en la cosa
pública que coincide con las tres administraciones que
existen en el país: nacional, regional de la Costa Atlántica y
municipal. En los tres niveles se reconoce el derecho a la
iniciativa de normas, la obligatoriedad de la consulta de todo
proyecto de ley u ordenanza, la consulta de las políticas
públicas mediante la creación de organismos plurales. En el
nivel municipal se regulan los Comités de Desarrollo
Municipal y las Asociaciones de Pobladores, tan sólo
esbozados por la Ley de Municipios.

II.6.- OTRAS LEYES QUE SE DERIVAN DE LA LEY DE


MUNICIPIOS

II.6.1- Ley de Régimen Presupuestario Municipal (Ley


371)

Al igual que la Constitución, la Ley de Municipios, en


determinados asuntos expresa ciertos principios y
expresamente mandata que se debe de formular una Ley

40
que lo desarrolle. Tal es el caso del Régimen
Presupuestario Municipal, que con tal nombre aparece el la
Ley de Municipios, primero en el Arto. 29 al referirse a los
salarios del Alcalde, Vice-Alcalde y Secretario del Concejo
Municipal, así como a las dietas de los Concejales y luego
en el artículo 56, dentro del capítulo referido al Presupuesto
Municipal al señalar los elementos que debe de desarrollar
dicha ley.

Para cumplir con este mandato AMUNIC, con el


financiamiento de PADCO-USAID redactó el ante-proyecto,
que consultó debidamente con sus asociados. Pero los
concejales, que ganaban dietas superiores a lo propuesto
en el ante-proyecto se opusieron tenazmente, con lo que se
retrasó por cuatro años el debate de la misma en la
Asamblea Nacional. Finalmente fue promulgada en abril de
2001.

Esta ley regula el proceso presupuestario desde la


elaboración del ante-proyecto de Presupuesto Municipal, la
consulta ciudadana a la que debe de ser sometido, su
discusión, aprobación, ejecución, cierre y evaluación, así
como su posible modificación.

La Ley de Régimen Presupuestario Municipal no es una


norma del derecho administrativo, sino del Financiero y
concretamente del Derecho del Gasto Público.
En la administración de la cosa pública, la fijación por ley de
los salarios del Alcalde, Vice-Alcalde, Secretario del
Concejo y las dietas de los concejales, dependiendo todo
ello de los ingresos tributarios de los entes locales, vendrá a
abonar a la transparencia. Ya estará ese tema tan sensible
dependiendo de la discrecionalidad de los miembros del
Concejo Municipal, como en el pasado, que lo llevó a
disparidades dentro de municipios de un mismo rango.
Contribuirá a la eficiencia, pues si los funcionarios de

41
elección desean ver incrementados sus emolumentos,
deben de contribuir a la elevación de la recaudación.

En segundo lugar incrementa la participación ciudadana en


el manejo de los asuntos públicos, en especial en la
elaboración del Presupuesto. También es algo a lo que la
Ley obliga y no como en el pasado que la apertura o cierre
de los espacios participativos dependía de la voluntad del
Concejo Municipal. Luego contribuirá a una mejora en la
administración de los recursos públicos, pues el
Presupuesto por Programas permitirá la racionalidad del
gasto. Ya no es uno solo bolsón del que se gasta, sino que
cada programa permitirá por un lado determinar lo que se
gastó, pero contra objetivos definidos de este programa, lo
que constituye una herramienta científica para evaluar la
eficiencia de la administración local, programa por
programa.

Finalmente la introducción de la contabilidad patrimonial nos


lleva a saber con exactitud el patrimonio del municipio.

II.6.2- Ley de Carrera Administrativa Municipal (502)

La ley crea la Carrera Administrativa Municipal, acoge el


sistema de empleo como método de ingreso y promoción
dentro de la carrera, las comisiones que rigen el sistema de
carrera y de arbitraje de problemas que se presenten.

Vendrá a dar estabilidad laboral a los funcionarios


municipales, brindaría una capacitación sostenida a los
mismos, lo que redundaría en beneficio de la administración
municipal. La Ley encuentra su asidero en el artículo 34
inciso 18 de la Ley de Municipios.

42
II.7.- NORMAS TRIBUTARIAS
Actualmente los municipios rigen sus ingresos de acuerdo a
cuatro normas:

El Plan de Arbitrios, (Decreto 455)


b) El Plan de Arbitrios de Managua, (Decreto 10-91)
c) El Decreto creador del Impuesto de Bienes Inmuebles
(Decreto 3-95)
d) La Ley de Justicia Tributaria y Comercial (Ley 257) y su
Reglamento (Decreto37-97).

Estas también son normas del derecho financiero,


concretamente del derecho del Ingreso Público.

Tanto los Planes de Arbitrios como el Decreto del IBI


corresponde a la realidad jurídica anterior a la reforma
constitucional de 1995, en la que el Presidente de la
República gozaba, constitucionalmente, de la función de
dictar decretos con fuerza de ley en materia fiscal y
administrativa y en la que la autonomía municipal no era
plena, pudiendo el Poder Ejecutivo intervenir en asuntos de
los Gobiernos Locales, especialmente en temas
presupuestarios y de ingresos.

La Ley de Municipios en el artículo 50 señala que nadie


podrá acordar exoneraciones o exenciones salvo lo
dispuesto en la ley tributaria municipal.

II.7.1.- Los Planes de Arbitrios

Los Planes de Arbitrios (Tanto en el de Managua como en


el otro, que es de carácter general) se crean los impuestos
municipales, establecen el monto imponible (denominado
quántum en derecho Tributario), el sujeto pasivo (al que le
toca pagar el impuesto).

43
También regulan lo relativo a las tasas, las crean,
establecen el monto imponible y le da un cierto margen de
flexibilidad al Gobierno Local para fijarlo. Hay que hacer
notar que este Decreto se dictó en el marco de la
Constitución de 1987 y la Ley 40, que establecieron una
autonomía municipal a medias. De allí que el Plan de
Arbitrios General diga que para modificar una tasa es
preciso contar con la aprobación del Ministro-Delegado de
la Presidencia de la República. Esa situación se modifica
totalmente con la Reforma Constitucional del 95 y la
promulgación de la Ley de Municipios Reformada.

Una nueva ley, ordenando todo lo relativo a la tributación


municipal, que modernice el sistema, se hace necesaria.

II.7.2.- El Decreto creador del Impuesto de Bienes


inmuebles (Decreto 3-95)

Este Decreto traslada a los municipios el Impuesto sobre


Bienes Inmuebles, establece su base imponible, las formas
de liquidación y pago, determina el sujeto pasivo, las
exenciones, crea la Comisión Nacional de Catastro. Esta
Comisión está integrada solamente por funcionarios de la
Administración Central del Estado y es la que fija las tablas
de valores que se aplican a la propiedad inmueble. No hay
un solo representante de los gobiernos locales en la
misma. Los Gobiernos locales se quejan que dicha
Comisión, mueve las tablas de valores, aumentándolas, sin
consultar con ellos, lo que repercute negativamente en la
voluntad de pago de parte de los contribuyentes.

Se supone que este impuesto será la columna vertebral de


los ingresos municipales. Para ello hacen falta varios años.
Hace falta modernizar el catastro, que todas las
municipalidades desarrollen capacidades para su manejo,

44
para el cobro y vencer la cultura del no-pago de impuestos
de los contribuyentes, por un lado. La otra amenaza al IBI
es la creación de impuestos similares por el Gobierno
Central, que lleva al contribuyente a pagarle a éste y no a
los municipios, como ocurrió con el adelanto a cuenta del
Impuesto sobre la renta, que se creó en la Ley de Justicia
Tributaria y Comercial y recaía sobre la tierra cultivable.

II.7.3.- Ley de Justicia Tributaria y Comercial y su


Reglamento

Esta Ley modificó todo el sistema tributario de Nicaragua,


incluido el municipal. Reformó el Plan de Arbitrios en lo
tocante al Impuesto Municipal sobre Ingresos (mal llamado
Impuesto sobre Ventas), reduciéndolo progresivamente en
un 0.5% hasta que quede fijo en 1% en el año 2,000.
Exoneró de todo tipo de impuestos la carne, los huevos y la
leche. Introdujo un factor de controversia entre los
exportadores y los municipios en su artículo 26, al exonerar
de todo tipo de impuesto las operaciones de exportación, lo
que es interpretado por algunos como una suerte de “zona
franca” en cuanto a las exportaciones.

Esta Ley además terminó con la conglobación de impuestos


de la denominada Industria Fiscal y manda a pagar los
impuestos de venta de bienes o servicios donde se produce
la enajenación física del bien.

II.8.- LEYES DE CARÁCTER NACIONAL QUE SE


RELACIONAN CON LOS ENTES LOCALES

II.8.1.-Ley De División Político-Administrativa Del País


(Ley 59 y su reforma Ley 137).

Esta Ley crea los departamentos y los municipios que los


conforman. En sus derroteros se delimita claramente el

45
territorio de cada municipio de Nicaragua. Hay
inconformidad con ella y conflictos limítrofes entre cuarenta
y dos municipios del país. Su reforma es muy tediosa, pues
tienen que intervenir varios entes del Estado, El Ministerio
de Gobernación. el Instituto Nicaragüense de Estudios
Territoriales (INETER) y los municipios afectados.

II.8.2 Ley de Organización, Competencias y


Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley290).

Es ley se dicta por mandato constitucional, establecido en la


reforma de 1995. En ella se crean los Ministerios de Estado,
se les señalan sus competencias y se establecen los
procedimientos administrativos.

Su relación con el régimen municipal se establece a partir


de las denominadas competencias concurrentes. Son
competencias del municipio, que para poder ser ejercidas
se debe de establecer la coordinación con el ente nacional
correspondiente. Un ejemplo de ello son las competencias
municipales en materia de medio-ambiente. Para poder
actuar, el municipio no tiene las manos libres sino que debe
establecer la coordinación con el Ministerio del Ambiente y
los Recursos Naturales (MARENA).

Es importante además conocer cuáles son las


competencias del Poder Ejecutivo, para no cometer errores
que lleven al municipio a invadir esferas de acción de otra
administración pública y viceversa.

46
II.8.3.- Leyes de la Contraloría General de la Republica:
Ley Creadora de la Contraloría (Decreto 86), Ley
Orgánica de la Contraloría (Ley 612) y su Reglamento y
el Reglamento Para la Determinación de
Responsabilidades (sin número).

La Autonomía Municipal es la capacidad que tienen los


municipios de ejercer bajo su propia responsabilidad todas
funciones públicas que la Constitución y las leyes les
señalan, sin intervención de ningún poder del Estado, sin
menoscabo de las funciones de control del gasto público
que debe de ejercer el órgano del Estado señalado para
ello.

De allí que la intervención de la Contraloría General de la


República en materia de control del gasto público. No
representa lesión alguna a la autonomía municipal. Las
funciones de la Contraloría se desprenden de un mandato
constitucional (artos. 154 a 157 Cn). Luego la Ley de
Municipios en el artículo 45 señala la periódica fiscalización
que debe de practicar la Contraloría en las finanzas
municipales.

Otra relación entre estos entes del Estado se da en las


Auditorias Internas que deberían de existir en las
municipalidades. El funcionario denominado auditor Interno
tiene una subordinación metodológica con la Contraloría
General de la República.

II.8.4.- Ley de probidad de los funcionarios públicos

Esta ley está en íntima relación con las leyes de la


Contraloría. Sustituye a la ley de integridad moral de los
funcionarios públicos. Establece la obligatoriedad de los
funcionarios de declarar su patrimonio a la hora tanto de
asumir el cargo como al momento de dejarlo. También

47
prohíbe los nombramientos de parientes dentro del cuarto
grado de consanguinidad y segundo de afinidad. También
contiene una serie de prohibiciones para los funcionarios.

La pérdida del cargo es la consecuencia de la violación de


esta ley. La Contraloría vela por su aplicación.

II.8.5.- Ley de Contrataciones Municipales (622)

Esta ley establece las normas que regulan todo lo relativo a


los contratos para compra de bienes o servicios de las
municipalidades, los montos de la contratación directa y las
reglas para las licitaciones públicas o privadas. En su
articulado se crea el Registro de Proveedores Municipales
en cada municipio, permitiendo así a los pobladores
participar en licitaciones y otros procedimientos, que la Ley
de Contrataciones del Estado obligaba a ir hasta Managua
para registrarse como tal.

Cuando se violan estas normas al apartarse de los


procedimientos en ellas establecidos, se puede caer dentro
de las responsabilidades administrativa, civil o penal
señaladas en las Leyes de la Contraloría General de la
República.

II.8.6.- Ley de la Policía Nacional y su Reglamento

Esta ley está íntimamente relacionada con la función del


Alcalde establecida en el inciso 26 del artículo 34 de la Ley
de Municipios, que le manda a coordinar con la Policía
Nacional las medidas necesarias para salvaguardar el orden
público.

El Reglamento de la Ley de la Policía Nacional posibilita en


su Capítulo VI, la creación de una Policía Municipal, la que
estará subordinada al Jefe de la Policía por que cumplirá

48
labores estrictamente municipales y será pagada con
fondos municipales, los que serán trasladados a Finanzas
de la Policía.

II.8.7.- Código del Trabajo

La Ley de Municipios reformada establece en el artículo 34,


inciso como función del Alcalde “Dirigir administrativamente
la administración y al personal de servicio y realizar su
contratación, dentro de los límites presupuestarios, de
acuerdo con la ley que regule la carrera administrativa
municipal, salvo lo dispuesto para el Auditor Interno del
Gobierno Municipal”. Al no haberse dictado la Ley que
regule la carrera administrativa, tenemos que regirnos por el
Código del Trabajo. Cuando esta ley se dicte, nos regiremos
por ella y por el Código del Trabajo, en cuanto a lo laboral
se refiere.

No olvidemos que la Constitución Política contiene un


capítulo de Derechos y Garantías Laborales, que es una
suerte de enumeración de los grandes principios que rigen
al Derecho Laboral en Nicaragua.

II.8.8.- Código Civil

Contiene normas aplicables a tierras nacionales, playas,


ríos. Así como disposiciones aplicables a corporaciones
públicas. En su Título Preliminar establece las reglas para
determinar el parentesco.
II.8.9.- Código Penal

Crea los delitos contra la Administración Pública de los que


se hablará ampliamente más adelante.

II.8.10.- La Ley Orgánica del INIFOM

49
Aunque no es una Ley propiamente dicha del régimen
municipal nicaragüense, es de gran importancia para éste
saber con claridad cual es el rol que debe de jugar el ente
del estado creado para procurar el fortalecimiento del
régimen municipal del país dentro del más absoluto respeto
a la autonomía municipal.

La situación jurídica del INIFOM antes de esta Ley


correspondía a la situación de los municipios antes de la
reforma constitucional de 1995 y la reformada casi
totalmente Ley 40. Con la nueva Ley se deja claro que el
INIFOM es un ente descentralizado del Poder Ejecutivo,
cuya finalidad es el fortalecimiento de la administración
local. No es una alcaldía de las alcaldías ni un ente de
supervisión. Es una entidad de fomento y en tal sentido un
facilitador de procesos y un firme apoyo de los gobiernos
locales en el duro camino de su fortalecimiento. Si el
INIFOM es hoy en día un buen amigo de los gobiernos
locales, su misión en los próximos años es llegar a ser el
mejor amigo de los mismos.

II.8.11.- La Ley General de Endeudamiento Público

Esta ley es aplicable cuando los municipios emiten deuda


pública interno. En este caso hay un control externo por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

II.9.- LEYES MEDIO AMBIENTALES

II.9.1.- Ley General Del Medio Ambiente (Ley 217) y su


Reglamento (Decreto 9-96).

Esta Ley fue dictada antes de la Ley de Municipios. Es una


ley altamente centralizadora, pues no sólo reserva para el
Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales
(MARENA) la función normativa en esta materia, sino que lo

50
convierte en ejecutor de las políticas que el mismo ente
traza. Otorga facultades de segundo orden a las
municipalidades, casi sólo cargas.

Hay que relacionarla con las competencias que en este


tema establece el inciso 8º del artículo 7º de la Ley de
Municipios reformada.

Es importante hacer notar que la función de dictar


Ordenanzas Medio Ambientales, se la otorga al Concejo
Municipal el Arto. 76 del Reglamento de la Ley General del
Medio- Ambiente. Esta función debe ejercerse siempre en
coordinación con el MARENA. Se debe de señalar que el
Gobierno Municipal no está facultado para dictar normas
que vayan más allá de las funciones que las leyes les
señalan. Es impropio que decreten moratorias forestales o
pretendan crear impuestos nuevos.
Se debe hacer hincapié que el artículo señalado menciona
que estas Ordenanzas se deben emitir para el cumplimiento
de las normas y estándares nacionales vigentes.

II. 9.2.- Ley General de minas

II.9.3.- Ley Básica Para La Regulación Y Control De


Plaguicidas, Sustancias Toxicas, Peligrosas Y Otras
Similares. (Ley 274)

Esta Ley tiene una estrecha relación con la Ley General del
Medio Ambiente y considera a éste en su interrelación con
los seres humanos. Otorga funciones a los Ministerios de
Salud, del Ambiente y Recursos Naturales, de Construcción
y al de Agricultura. También otorga funciones adicionales a
los Gobiernos Locales en cuanto al control y ubicación de
los sitios donde se almacene, descargue o fabriquen las
sustancias que la ley controla y para emitir normas técnicas
necesarias para la ejecución del anterior mandato. La

51
Autoridad que vela por la aplicación de la Ley es el
Ministerio de Agricultura.

II.9.4.- Ley General de Salud (Ley 423)

Crea el Consejo Nacional de Salud como órgano de


asesoría y consulta del Ministerio de Salud donde AMUNIC
tiene un asiento.

II.9.5.- Disposiciones Sanitarias (Decreto 394)

Este Decreto, conocido como “Código Sanitario” tiene una


gran importancia para la vida municipal. De sus normas y de
la coordinación oportuna con las autoridades de salud,
depende en mucho la ejecución de las competencias
municipales contenidas en el inciso 1 del artículo 7 de la Ley
de Municipios Reformada.

En cuanto a salud preventiva, eliminación de charcas,


recolección de residuos sólidos, su tratamiento y
eliminación, así como en lo relativo a los cementerios, este
Decreto tiene una gran aplicabilidad en el ámbito local.
II.9.6.- Ley de Conservación Fomento y Desarrollo
Sostenible del sector Forestal (ley 462)

Esta ley regula la explotación maderera, tema muy sensible


para los gobiernos municipales. En la Comisión Nacional
Forestal le otorga un asiento a AMUNIC. Posibilita la
creación de Distritos Forestales y el manejo de éstos por los
Gobiernos Municipales, pero la competencia la centra en el
INAFOR.

Cumple con el postulado de la Ley de Municipios de pasar


al municipio un porcentaje de lo recaudado por el Estado en
concepto de pagos por derecho de aprovechamiento,
multas, derechos de vigencia, subastas por decomiso.

52
II.9.7.- Ley de pesca y acuicultura.
La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen legal
de la actividad pesquera y de acuicultura, con el fin de
asegurar la conservación y el desarrollo sostenible de los
recursos hidrobiológicos, optimizando el uso de las
pesquerías tradicionales, y promoviendo la diversificación
de las no tradicionales y de la acuicultura.

Establece como patrimonio nacional y del dominio del


Estado los recursos hidrobiológicos, las tierras salitrosas y
las aguas y fondos nacionales que se utilizan para el cultivo
de organismos vivos acuáticos. Las actividades de pesca y
de acuicultura no podrán ser monopolios ni exclusividad de
ninguna persona natural o jurídica, pública o
privada.(articulo 1 y 2 de la Ley 489, Ley de Pesca y
Acuicultura)

II.9.8.- Ley de prevención, atención y mitigación de


desastres naturales. (Ley 337)

La Ley 337 viene a reformar la Ley de Municipios en lo


tocante a la atribución del Alcalde de organizar y presidir
Comités Municipales de Emergencia. Esta concepción de
situación de Emergencia que se esboza tanto en la
Constitución Política como en la Ley de Emergencia es hija
de las Leyes Marciales contenidas en todas las
constituciones de Nicaragua de los siglos XIX y XX. La
emergencia supone la suspensión de garantías individuales
de los ciudadanos y poderes extraordinarios para que el
poder Ejecutivo pueda encarar la situación. De un análisis a
nuestro ordenamiento jurídico anterior a esta ley
encontramos en la propia Constitución en su Arto.185 que
dispone lo siguiente:

“El Presidente de la República en Consejo de Ministros


podrá decretar para la totalidad o parte del territorio nacional

53
y por tiempo determinado y prorrogable, la suspensión de
derechos y garantías cuando así lo demande la seguridad
de la nación, las condiciones económicas o en caso de
catástrofe nacional. La Ley de Emergencia regulará sus
modalidades”. Sorprende que en un país de alto riesgo
natural, donde en cada década sufrimos el embate de la
naturaleza se incluya el tema de último y equiparándolo a la
seguridad nacional. Del artículo se deja entrever que no hay
en ese momento de su aprobación (1987) una política
nacional sobre en tema de desastres naturales y la única
institución del estado que enfrentaba ese asunto eran las
Fuerzas Armadas en su estructura de Defensa Civil. En la
reforma constitucional de 1995 solamente se limitaron los
poderes presidenciales para decretar el Estado de
Emergencia, pero no la concepción antes mencionada.

La Ley de Emergencia (Ley 44), que no es otra cosa que


una Ley Marcial, barnizada de mucho respeto a los
derechos individuales y previsión de abusos, contiene muy
detalladas las facultades del Ejecutivo en caso que la
emergencia sea causada por amenazas a la seguridad
nacional, pero apenas las siguientes para caso de
catástrofe nacional: “Arto.12 El Presidente de la
República en caso de catástrofe nacional o de guerra
además de las facultades de los artículos anteriores, podrá
ejercer las siguientes:
1) Intervenir o controlar toda clase de vehículos,
transportes, y la carga de los mismos.
2) Ocupar temporalmente la propiedad mueble o
inmueble de cualquier persona natural o jurídica que
se considere necesaria, extendiéndose, constancia
de su estado a la fecha de ocupación y de
desocupación a los efectos de indemnizar al
propietario por las pérdidas que correspondieren.”

54
La Ley 337 contiene modernos elementos en cuanto a la
prevención, atención y mitigación de los desastres
naturales, Crea todo un Sistema Nacional para la atención
del tema y hace a los Alcaldes los responsables de las
Comisiones Municipales de prevención, mitigación y
atención de desastres naturales, estando dentro de sus
atribuciones el poder dictar alertas verde, amarilla y roja
según la peligrosidad y factibilidad del desastres y con ello
poniendo en conexión con las instancias departamentales o
nacionales del sistema.
Con esta Ley se reforma el inciso 25 del artículo 34 de la
Ley de Municipios que señalaba como atribución del
Alcalde: “Dirigir al Comité Municipal de Emergencia y
promover la integración de la población en la defensa civil
del Municipio”. De este artículo hay que señalar que no
tenía la adecuada reglamentación y era Defensa Civil del
Ejército quien daba las orientaciones para la constitución
de los Comités de Emergencia y cuando el Huracán Mitch
en 1998 se dieron serios roces entre dichos Comités y los
representantes del Poder Ejecutivo en los departamentos
afectados.
II.9.9.- Ley Especial sobre Exploración y Explotación de
Minas (Ley 387) y su Reglamento (Decreto119-2001).
Contiene las normas que deben ser observadas para que el
Estado otorgue a los particulares las concesiones para
explorar y explotar minas, ya sean metálicas, no metálicas
y sustancias minerales y rocas que no requieren más
operaciones que las de arranque, fragmentación y
clasificación, así como la sal en su estado natural.
Será la Comisión Nacional de Minería como órgano
consultivo y asesor del Ministerio de Fomento, Industria y
Comercio (dependencia del Poder Ejecutivo encargado de

55
aplicar esta ley). En esta comisión hay un representante de
los Alcaldes.
Se cumple en esta ley con la debida consulta a los
concejos Municipales para que emitan opinión sobre la
concesiones antes de autorizarlas (Arto. 21 de la misma).
Los Municipios percibirán el 35% de los fondos percibidos
por el Fisco en concepto de Derechos de Vigencia o
superficiales y Derechos de Extracción o Regalías. Los
municipios no pueden imponer a los concesionarios ningún
tipo de impuesto.

II.10.- LEYES DE CARÁCTER URBANÍSTICO

La Ley de Municipios radica en los entes locales la función


urbanística. Aunque son claras las competencias que la Ley
le señala a los Gobiernos Municipales, la ausencia de una
Ley General de Urbanismo dificulta en gran medida el que
las municipalidades sean eficaces en materia de
ordenamiento de sus núcleos urbanos.

II.10.1.- Ley sobre uso del suelo en las áreas de


desarrollo de los Asentamientos Humanos (Decreto
504).

Mediante esta ley se derogaron todas las normas


urbanísticas dictadas durante la dictadura somocista y se
radicó la función urbanística en el Ministerio de Vivienda y
Asentamientos Humanos, luego la función urbanística se le
trasladó a los entes locales. En esta ley se relacionan los
Planes de Desarrollo con los Planes Reguladores de los
núcleos urbanos. Marca un hito en materia del derecho
urbanístico, pues al anular todo lo anterior se empieza una
nueva etapa con ella. Nos deja también en un limbo jurídico,
pues al no dictarse una Ley general de Urbanismo no

56
tenemos norma supletoria que haga las veces de la misma.
Esta norma es de 1980.

II.10.2.- Reglamento de Construcción (sin número)

Conocido como “Código de la Construcción” Fue dictado por


el MINVAH de conformidad con las atribuciones que le
concedía el Decreto 504 antes reseñado. Este Reglamento
tiene la particularidad que no reglamenta ley alguna. Es
sumamente técnico y debe ser observado por propietarios y
constructores de edificios. El literal “e” del inciso 5º del
artículo 7 de la Ley de Municipios establece como
obligación del Municipio “controlar el cumplimiento de las
normas de construcción en general, que se realicen en su
territorio” . dado su elevado tecnicismo es dudoso que las
autoridades locales que no sean ingenieros o arquitectos,
comprendan su contenido y en consecuencia que velen por
su correcta aplicación.
II.10.3.- Ley de Expropiación de Tierras Urbanas y
Baldías (Decreto 895)

La Ley de Municipios en el literal “g” del inciso 5º del artículo


7 de la Ley de Municipios señala como competencia del
Gobierno Municipal ejercer la declaración de utilidad
pública contenida en los artículos 3 y 5 de esta ley que aquí
se reseña. Esta norma circunscribe la declaración de
utilidad pública al área urbana, limitando así lo preceptuado
por la Ley de Expropiación de 1976 (Decreto 229) que
otorgaba al municipio la facultad de expropiar tanto en el
área urbana como rural.
Esta ley se complementa con las normas del Decreto 229
en cuanto a lo que se decreta de utilidad pública e interés
social es a un proyecto y se afecta una propiedad mediante
la expropiación.

57
II.10.4.- Ley de Expropiación (Decreto 229)

Contienen las normas de procedimiento para aplicar en el


caso que el Municipio realice la declaratoria de utilidad
pública de un terreno urbano de conformidad con lo
preceptuado en la Ley anteriormente reseñada (Decreto
895).

Es importante destacar que no basta la Declaración de


Utilidad Pública para que el dominio del bien cambie de
manos. Es preciso indemnizar de previo al propietario,
según lo determina el artículo 44 de la Constitución Política,
o realizar el juicio de expropiación forzosa, hacer el pago
debido ante el juez y obtener de éste una escritura para que
una vez inscrita ésta, la propiedad pase a ser municipal.

II.10.5.- Ley de Regulación, Ordenamiento y Titulación


de los Asentamientos Humanos Espontáneos (Ley 309).

Con esta ley se pretende, a la par de brindar seguridad


jurídica mediante la titulación a los ciudadanos que
ocuparon lotes de terreno del Estado o propiedad de
particulares entre los años 1990 y 1998 y que conformaron
Asentamientos Humanos Espontáneos, dar un tratamiento
urbanístico para elevar la calidad de vida de sus
pobladores.

Ha sido fuertemente criticada por los Alcaldes del país


porque impone responsabilidades a los gobiernos locales en
el proceso de titulación, sin proveer financiamiento
adecuado. Estas responsabilidades son: inventariar los
asentamientos humanos objeto de la ley, negociar el pago
de las tierras invadidas con los antiguos dueños (esto en el
caso de particulares), cobrar a los beneficiarios de la ley
asentados en terrenos de particulares y realizar mejoras de
tipo urbanístico de los asentamientos cubiertos por la ley.

58
II.10.6.- Ley de Protección al Patrimonio Cultural de la
Nación. (Decreto 1142).

Esta normativa fue dictada en los primeros años de la


Revolución Sandinista cuando el Estado era altamente
centralizado y la autonomía municipal prácticamente
inexistente. La Custodia del Patrimonio Cultural de la
Nación se reservó para los órganos del Gobierno Central
dejando a las municipalidades la ejecución de tareas sin
otorgarles financiamiento alguno.

Esta Ley se relaciona con la competencia municipal


establecida por el numeral 6º del artículo 7 de la Ley de
Municipios que señala al Municipio el deber de “Promover la
cultura, el deporte y la recreación. Proteger el Patrimonio
histórico, lingüístico y artístico de su circunscripción”.

Se espera que esta ley sea sustituida por una más moderna
que establezca la debida coordinación entre los órganos del
Estado encargados de normar y regular el Patrimonio y los
entes locales.

II.10.7.- Ley de Industria Eléctrica

Regula la actividad de la industria eléctrica en Nicaragua.


Fue dictada con posterioridad a la Ley de Municipios y
reformó el inciso 7 del artículo 7 de la Ley de Municipios que
radicaba en el municipio la competencia de “Construir, dar
mantenimiento y administrar las redes de abastecimiento de
energía a nivel domiciliar y público en el municipio”.

Esta ley marca un retroceso en el sentido que toda la


actividad de la industria eléctrica se centra en el estado y
los particulares que adquieran las concesiones de tal
actividad sin tomar en cuenta a los municipios y otorga a los
concesionarios el libre uso del espacio público municipal

59
(terrenos y edificios) para uso del tendido eléctrico sin pago
alguno.

II.10.8.- Ley General de Catastro


Ley de Catastro contribuye a la implementación y constante
modernización del mismo, poniendo en manos de las
alcaldías una herramienta que les permitirá al cálculo y
cobro del IBI, que está previsto que sea, como en todo el
mundo la columna vertebral de los ingresos tributarios
municipales en un futuro.

La Ley General de Catastro que viene a dar un respaldo


jurídico al Sistema de Catastro desarrollado por los
municipios con la cooperación internacional (SYSCAT). Es
de hacer notar que solamente el 50% del país está
catastrado.

II.11.- OTRAS LEYES DE NECESARIA ELABORACIÓN

La Ley de Municipios mandata a redactar y aprobar una Ley


de Terrenos Ejidales que puede ser aprovechada para
regular todo lo relativo a los diversos bienes del municipio.

Finalmente es de urgente la aprobación de una Ley General


de Urbanismo que norme todo lo relativo a la función
urbanística, para que los municipios dicten sus Planes
Urbanísticos dentro del marco de una norma general como
esa que se propone.

II.12.- VISIÓN DE CONJUNTO

Como se puede apreciar, teniendo como centro del sistema


a la Constitución política y la Ley de Municipios, se tiene
diseñado un sistema jurídico que modernizaría al municipio
nicaragüense. Este sistema se encuentra delineado por la
Ley de Municipios y hasta el momento solamente se ha

60
avanzado en la aprobación reciente de la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal.

El régimen municipal al que aspiramos es un municipio


fuerte desde el punto de vista administrativo y autosostenido
desde el punto de vista financiero. Esas dos vertientes de la
autonomía municipal (la administrativa y la financiera)
sostienen decisivamente a la tercera vertiente, la política.
Las dos primeras le permitirán al régimen municipal dialogar
con los Poderes del Estado para diseñar conjuntamente con
estos y la sociedad civil una Política de Desarrollo Local,
que abone decididamente a la descentralización
administrativa del estado mismo.

Con la Ley de Catastro se contribuye a la implementación y


constante modernización del mismo, poniendo en manos de
las alcaldías una herramienta que les permitirá al cálculo y
cobro del IBI, que está previsto que sea, como en todo el
mundo la columna vertebral de los ingresos locales en un
futuro.

La Ley de Régimen Presupuestario Municipal, ya aprobada


brinda los municipios la posibilidad de hacer de la
elaboración del Presupuesto un proceso de amplia
participación ciudadana y del Presupuesto mismo, al
adoptar el sistema de Presupuesto por Programas, les
permitirá racionalizar el gasto, conocer realmente cuales
son sus egresos al detalle y al llevar una contabilidad
patrimonial, saber cual es realmente el patrimonio con el
que cuentan.

La Ley de Participación Ciudadana llena los vacíos dejados


por la Ley de Municipios y desarrolla un sistema
democrático en el nivel local donde se conjugan
armónicamente la democracia representativa con la
participativa.

61
Así la Ley General Tributaria Municipal significa la
modernización de las finanzas locales en pos de su
autosostenibilidad. No añade nuevos impuestos, busca la
racionalización y mejora de los existentes. Mientras que la
de Transferencias Presupuestarias es, de conformidad con
los postulados por la Constitución, la que establece la
equidad fiscal entre la Administración Central y las
administraciones locales al redistribuir entre éstas un
porcentaje del Presupuesto de la república, libre de
presiones políticas y halagos partidarios si se sigue el
sistema propuesto.

La de Urbanismo les permitirá a los gobiernos locales


controlar el crecimiento urbano y ordenar lo existente y la de
terrenos ejidales, ordenar el inventario de bienes inmuebles
de los municipios según lo dispone la Ley de Municipios.
Finalmente la de Contrataciones brindará el marco
necesario para que las contrataciones administrativas se
efectúen con la necesaria transparencia y control.

II.13.- Rol de AMUNIC

El gremio de los municipios debe de continuar su labor de


lobby ante el Parlamento para lograr que se apruebe el
marco jurídico pendiente en los próximos dos años a fin de
que las autoridades locales que asumirán sus cargos dentro
de unos días puedan manejar un municipio moderno, con
una planificación estratégica participativa, jugando
realmente su rol de gerentes del desarrollo local que delinea
la Ley de Municipios.

AMUNIC se ha planteado la tarea de impulsar la discusión


de temas trascendentes para vida municipal como son: el
desarrollo local, la participación ciudadana y la
descentralización administrativa. La Asociación no debe de
caminar sola en tal proceso de discusión. A la par de las

62
discusiones internas sobre el tema debe de constituir y
fortalecer una alianza estratégica con el INIFOM, apoyando
decididamente al ente del Estado en el cumplimiento de las
competencias que su Ley Orgánica le asigna a éste y en
conjunto tratar de hacer sinergia en el objetivo común: el
desarrollo del régimen municipal de Nicaragua.

63
III
¿QUÉ ES EL CONCEJO MUNICIPAL?
El Gobierno Municipal. Sus órganos.- El Concejo. Su
integración.- El Concejo y el Concejal. El Concejal y su
suplente.- Prohibiciones e inhibiciones para ejercer el
cargo de Concejal- De la retribución del cargo de
Concejal.

64
III. 1.- El Gobierno Municipal. Sus órganos

Nuestra Constitución en su Arto. 177 establece que "Los


municipios gozan de autonomía política, administrativa y
financiera". La administración y gobierno de los mismos
corresponde a las autoridades municipales...".

Este artículo de la Carta Magna acoge ese doble carácter


del gobierno local expresado en la definición de Moisés
Amorós, que señala que el gobierno local es a la vez un
Foro Político donde la comunidad local es representada y se
ejerce la democracia y una organización administrativa que
provee de servicios a la comunidad. El Foro Político en
nuestro caso es el Concejo Municipal y la organización
administrativa que provee de servicios a la comunidad, la
que denominamos Alcaldía. La misma Constitución señala
que las autoridades municipales son Alcalde y
Concejales,...elegidos por el pueblo mediante sufragio
universal..." (Arto. 178 Cn).

La Ley de Municipios señala en su artículo 18 que “el


Gobierno de los Municipios corresponde a un Concejo
Municipal con carácter deliberante, administrativo y
normativo el que estará presido por un Alcalde”. De allí que
encontramos dos órganos uno colegiado que es el Concejo
y otro unipersonal que es el Alcalde. El primero gobierna y
el otro administra.

El Concejo Municipal es la máxima autoridad del Gobierno


Local. El Concejo es la representación de la democracia a
nivel local. Este principio es connatural al municipio, frente al
principio burocrático, eje insoslayable del aparato ejecutivo
estatal.

65
III.2.- El Concejo. Su integración

El Concejo Municipal es un órgano colegiado. Está


integrado por una pluralidad de personas. Su integración
varía según el número de habitantes del municipio. Managua
tiene 19 Concejales, las cabeceras departamentales y
municipios con población mayor de 30.000 habitantes
cuentan con un Concejo integrado por diez miembros y
aquellos menores de 30,000 habitantes su Concejo es de 5
miembros. Tiene funciones normativas, administrativas y
deliberantes.

La palabra Concejo viene del latín Concilium. Este es el


máximo órgano colegiado de la Iglesia Católica y sus
resoluciones son de obligatorio cumplimiento. En otras
legislaciones se le denomina Ayuntamiento, que también
viene del latín ayuntar que significa juntar. También se usa el
término Corporación.

En todos los Concejos el Alcalde forma parte de los mismos


en virtud del Arto. 155 de la Ley Electoral, ley de rango
constitucional, que señala: “Los candidatos a Alcalde y Vice-
Alcalde de cada municipio que resulten electos se
incorporarán a los Concejos Municipales como propietario y
suplente respectivamente”. Por ministerio de este artículo el
Alcalde es quien preside el Concejo Municipal. La Ley de
Municipios simplemente repite en su artículo 18 este
precepto.

El mismo artículo de la Ley Electoral la otorga calidad de


Concejales electos a los candidatos a Alcalde y Vice- Alcalde
que obtuvieron el segundo lugar en la elección en Managua,
las Cabeceras Departamentales y municipios con más de
treinta mil habitantes.

66
Los Concejales resultan electos en función de los cocientes
electorales completos que caben dentro del número de votos
válidos obtenidos por cada entidad política. No se consideran
fracciones o decimales. Si hubiese escaños por asignar se
hace por en base a los votos válidos residuales ordenados
de mayor a menor.

Los órganos del Concejo son: El Presidente, el Secretario, el


Pleno o plenario y las Comisiones de Trabajo.

El Presidente es siempre el Alcalde. El Vice-Alcalde puede


sustituir al Acalde en esta función, siempre y cuando el
Alcalde lo delegue expresamente mediante Acuerdo. Sus
atribuciones son:

a) Convocar al Concejo a sus sesiones ordinarias y


extraordinarias.
b) Definir el Orden del Día de las sesiones ordinarias en
conjunto con el Secretario y en el caso que sea él
quien convoque a sesión extraordinario determinar el
o los puntos de agenda a tratar.
c) Conducir el debate, apoyado por el Secretario.
d) Firmar las Actas, junto con el Secretario.
e) Publicar las Ordenanzas y Resoluciones del Concejo,
según lo establecen la Ley y su Reglamento.

El Secretario es el órgano de comunicación del Concejo


Municipal entre éste y la población en general, con las
instituciones del Estado y entre los concejales y el Alcalde.
(Artículo 60 del Reglamento de la Ley de Municipios). Su
elección es atribución del Concejo. (Artículo 28 inciso 15 de
la Ley de Municipios). Sus atribuciones son:

a) Definir el Orden del Día de las sesiones ordinarias en


conjunto con el Alcalde.

67
b) Entregar la Convocatoria de las sesiones a los
concejales en el tiempo legalmente estipulado.
c) Apoyar al Alcalde en la conducción del debate.
d) Levantar las Actas de la sesión y firmarlas en conjunto
con el Alcalde.
e) Custodiar el Libro de Actas dentro del recinto de la
municipalidad.
f) Expedir certificaciones del contenido del Libro de
Actas a solicitud de los concejales, el Alcalde, o de
cuidadnos interesados.
g) Firmar las Ordenanzas y Resoluciones del Concejo en
conjunto con el Alcalde.

En cuanto al período del Secretario en su cargo, el artículo


66 del Reglamento da a entender que dura los cuatro años
del período para el que fueron electos, pues señala las
causas de separación del cargo y es el incumplimiento
reiterado de funciones y señala el mencionado artículo que
por el hecho de no cumplir a cabalidad sus funciones , antes
de ser separado en el cargo debe de ser amonestado por el
Concejo y si insistiere en el incumplimiento, entonces
procede la separación y la elección de quien habrá de
sustituirle.

El Pleno o plenario es el Concejo Municipal reunido de


forma ordinaria y extraordinaria y las Comisiones de Trabajo
son órganos auxiliares del Concejo. El funcionamiento de
estos órganos se detallará más adelante.

III.3.- El Concejo y el Concejal

El Concejal individualmente considerado no es una


autoridad en sí. Lo es el órgano colegiado: El Concejo. En
tal sentido lo afirma el jurista José Luis Rivero Yrsen en su
obra Manual de Derecho Local: “El Concejal no es un

68
órgano de la Corporación local al no constituir un centro de
competencias propias, sino sólo miembro personal de un
órgano colegiado...”(1999:115).

Una vez electos, no existe orden de prelación entre los


Concejales. Todos son iguales ante la Ley. En Nicaragua
existe la creencia errónea que el que ocupaba el primer
lugar en la lista de candidatos es el Primer Concejal y tiene
derechos políticos preferentes a ocupar el cargo de
Secretario y a sustituir al Vice- Alcalde cuando este faltare.

Como cuerpo colegiado el Concejo Municipal se rige por el


principio de la colegialidad, esto es la reunión de una
pluralidad de individuos. Una serie de normas desarrollan
este principio:
a) La convocatoria: (Arto. 35 RLM): “Es el llamamiento
efectuado por la Presidencia del órgano colegiado,
indicando día, hora y lugar de la reunión”. (Lliset Borrel.
Op.cit: 296).
b) Tiempo y lugar: Las sesiones deben de celebrarse en el
tiempo y lugar fijado en la convocatoria, con arreglo a las
leyes. En Nicaragua la sesión debe de celebrar en el
edificio de la Municipalidad, salvo los casos de fuerza
mayor o que se celebre en otra comunidad del mismo
municipio para atender demandas de los pobladores.
(Arto. 44 RLM).
c) El quórum de constitución o instalación: Es necesario
contar, sesión por sesión, con un número de Concejales
necesarios para celebrar las mismas. El arto 30 de la
Ley de Municipios lo fija en “más de la mitad de sus
miembros”.
d) El quórum de funcionamiento: Es necesario mantener el
número de Concejales señalado en el artículo anterior
para que la sesión sea válida. Si uno o varios Concejales
se retiran y se rompe el quórum, el mismo artículo antes
señalado, establece que “la ruptura del quórum de una

69
sesión del Concejo no anula los actos ya aprobados,
pero al ser constatado, se suspenderá la sesión,
consignándose la lista de los Concejales presentes”.
e) La votación: “En ella se expresan las diversas
posiciones que los Concejales tiene sobre un punto.
Puede ser a favor, en contra o se abstienen de
expresarla.
f) El acta: Es el documento público, solemne y auténtico,
redactado por el Secretario de la Corporación, donde se
recogen las circunstancias de lugar, fecha y asistentes,
acuerdos adoptados en el curso de la sesión, votaciones
y demás incidencias significativas” (Lliset Borrel citando
a García Trevijano: op.cit: 306). El reglamento de la Ley
de Municipios en los artículo 67 a 71 regula lo relativo a
las actas.

Cuando un Concejo Municipal cuenta con diez o más


Concejales tiene derecho, según el Reglamento de la Ley
de Municipios a crear Comisiones Permanentes y
Especiales. (Arto.72 RLM). Estas son órganos auxiliares
del propio Concejo. No actúan por propio impulso sino por
mandamiento del Concejo.

III.4.- El Concejal y su suplente

La figura del suplente es creada por la legislación para


garantizar el funcionamiento de un órgano colegiado en
caso de falta temporal o definitiva del titular. Así
encontramos a los conjueces en los tribunales de justicia,
los suplentes de los diputados en la Asamblea Nacional o
de los Magistrados del Concejo Supremo Electoral. No son
otros titulares, solamente llenan el vacío temporal del titular
y pueden llegar, en algunos casos a ostentar la titularidad si
faltare definitivamente éste.

70
La Ley 40 y 261 (Ley de Municipios Reformada) derogó
completamente lo dispuesto en el Reglamento de
Organización y Funcionamiento Municipal, que establecía el
derecho de los suplentes a participar con voz y sin voto en
las sesiones. El Arto.26 de la Ley de Municipios estable en
su parte final: Los Concejales suplentes se incorporarán al
Concejo cuando corresponda en la forma establecida en
la presente ley.

Más adelante el Arto. 31 de la misma ley en su párrafo


segundo señala la forma de incorporación del suplente a
una sesión, cuando dice: Cuando un Concejal Propietario
no pueda asistir a una sesión, deberá informar por escrito al
menos con 24 horas de anticipación a su suplente y a la
Secretaría del Concejo. Si al momento de la constatación
del quórum, el Propietario no se encontrase presente, el
Concejo incorporará a su Suplente, quien no podrá ser
sustituido durante el desarrollo de dicha sesión.

De la lectura de ambos artículos deducimos, que los


suplentes ya no tienen ese derecho a participar con voz en
las sesiones del Concejo y solamente se incorporan al
Concejo de manera plena a sustituir a su propietario,
cuando éste lo acredita o supletoriamente lo hace el
Concejo, para una sesión en el modo indicado por el
artículo señalado.

Esta disposición relativa al plenario del Concejo es válida


con respecto a las Comisiones pues el principio es el
mismo, ya que el número de Concejales que integran el
Concejo no varía, 19 para Managua, 10 para las cabeceras
departamentales y municipios mayores de 30,000
habitantes y 5 para los menores de 30,000 habitantes. Las
Comisiones deben de integrarse con Concejales
Propietarios y éste decide mediante comunicación escrita al
Presidente de la Comisión si su suplente lo sustituirá en los

71
trabajos de la Comisión. No se puede poner a presidir a los
suplentes, ni integrar las Comisiones como no sea de la
forma antes indicada.

La excepción a la regla anterior puede darse si el Concejal


Propietario decide no asumir su escaño concejil y pide
permiso al Concejo acreditando indefinidamente a su
suplente. En este caso el suplente pasa a ser Concejal en
propiedad. Es una decisión personalísima del Propietario
decidir tal acreditación y en cualquier momento puede
revocarla y asumir su escaño.

Pero estando presente y activo el propietario, el suplente es


un ciudadano más de los que observan el desarrollo de la
sesión.

III.5.- Prohibiciones e inhibiciones para ejercer el cargo


de Concejal

La Ley, para asegurar la transparencia en la función de


gobierno en el municipio, establece una serie de
prohibiciones al Concejal, dado que éste puede usar su
influencia en el seno del órgano colegiado para favorecer a
parientes y amigos con determinados contratos o
nombramientos, o aprovecharse de su cargo para obtener
concesiones de la municipalidad.

La primera de las prohibiciones se encuentra en la propia


Constitución Política que la establece en el artículo 130, el
señalamiento expreso que nadie que esté ostentando un
cargo público puede obtener Concesión alguna del Estado,
so pena de anular el contrato o concesión y de perder su
cargo

La segunda de las prohibiciones es establecida por la Ley


de Municipios en el artículo 29 párrafo segundo al señalar

72
“Ningún Concejal en propiedad podrá desempeñar cargo
alguno en la administración municipal”.

El mismo artículo establece la prohibición de contratar


parientes del Alcalde, Vice- Alcalde y Concejales en cuarto
grado de consanguinidad y segundo de afinidad. Esta
disposición se relaciona con lo dispuesto en el artículo 6 de
la Ley de Integridad Moral de los Funcionarios Públicos que
establece como sanción al que contravenga tal norma, la
pérdida del cargo. Deja abierta la excepción a esta regla a
lo que disponga la Ley de Carrera Administrativa Municipal
que aún no se dicta. La Ley hace extensiva la prohibición al
nombramiento de Directores de Empresas Municipales.

El Título Preliminar del Código Civil es el que regula lo


relativo al parentesco según dichas reglas, para determinar
el grado que se tiene que subir por el tronco común. Para
saber el vínculo que me une con un primo hermano se
procede como sigue: De mí a mi padre (un grado), de mi
padre a su padre (dos grados), luego bajo al hermano de mi
padre o tío (tres grados) y luego a mi primo-hermano (cuarto
grado). O sea que primero hay que subir por la línea vertical
y luego se baja hacia las colaterales.

73
Árbol de parentesco por consanguinidad:

El mismo artículo 29 constitucional establece como


inhibición para ejercer el cargo de Concejal “el desempeño
de los cargos de Ministro, Vice Ministro, Presidente o
Director de Entes Autónomos y Gubernamentales, de
miembros de los Consejos Regionales de la Costa Atlántica,
de Director de empresas públicas nacionales y de Delegado
Departamental y Municipal de los Poderes de Estado. En
este caso, mientras duren las circunstancias que ocasionan
la incompatibilidad, el Concejal será suspendido en
propiedad en el ejercicio de su cargo”.

La Corte Suprema de Justicia consultada al respecto se


expresó de la siguiente forma el 23 de enero de 1998:

74
“El primer párrafo del Arto. 29 de la Ley de Municipios
señala expresamente qué funciones son incompatibles con
el cargo de Concejal en propiedad, precisamente el
funcionario de MARENA que Usted alude, es un delegado
del Ministro de Ambiente y Recursos Naturales; en esa
misma situación se encuentra el funcionario del Ministerio
de Asuntos Sociales (MAS): el Administrador de Rentas es
asimismo un delegado de la Dirección General de
Ingresos(DGI) adscrito al Ministerio de Finanzas.

En el caso de ENEL, aún cuando el citado Arto. 29 señala


que son los Presidentes o Directores de Entes autónomos o
Gubernamentales, quiénes están inhibidos a desempeñar el
cargo de Concejal, sin embargo el delegado de ENEL es un
representante departamental de un ente descentralizado de
Servicio Público que aunque en forma taxativa no está
señalado en el Arto.29, por razón del cargo de Concejal en
propiedad que vela por los intereses del Municipio no
deberá desempañar dicho cargo por posibles conflictos que
pudieren tener en el desempeño de sus funciones como
Concejal.”

La Ley de Probidad de los Funcionarios Públicos les asigna


las siguientes funciones en su artículo 7º:

De los deberes de los Servidores Públicos.


Sin perjuicio de lo que estipule la ley de la materia, los
servidores públicos están obligados a:
a) Cumplir fielmente sus obligaciones en el ejercicio de la
función pública observando la Constitución Política y las
leyes del país.
b) Vigilar y salvaguardar el patrimonio de Estado y cuidar
que sea utilizado debida y racionalmente de conformidad
con los fines a que se destinan.

75
c) Ejercer la función pública a favor de los intereses
generales de la sociedad, atender y escuchar las peticiones
y problemas del administrado y procurar resolverlos.
d) Usar las horas laborales únicamente para cumplir con las
obligaciones que le fueron encomendadas de acuerdo a la
naturaleza de sus funciones.
e) Presentar la declaración patrimonial y cualquier
aclaración que de la misma le solicite la Contraloría,
conforme a lo establecido en la presente Ley.
f) Abstenerse de participar en actividades o intereses
incompatibles con sus funciones.
g) Desempeñar la función pública sin discriminar en sus
actuaciones a ninguna persona por razones de nacimiento,
nacionalidad credo político, raza, sexo, Idioma, religión,
opinión, edad, origen, posición económica o condición
social, ni dar tratamiento preferencial a persona alguna.
h) Poner en conocimiento ante su superior o autoridad
correspondiente los actos que puedan causar perjuicio al
Estado y que conozca por la naturaleza de las funciones
que desempeña.
i) Utilizar la información a su cargo exclusivamente para
fines propios del servicio y en ocasión del ejercicio de sus
funciones.
j) Colaborar con las actuaciones de la Contraloría u otra
instancia de la Administración Pública, cuando se le
requiera.
k) Desempeñar la función pública sin obtener beneficios
adicionales prohibidos por la ley.
l) Los demás que establezcan las leyes especiales de la
materia.
76
III.6.- De la retribución del cargo de Concejal

El artículo 29 de la Ley de Municipios establece que “Cada


Concejo Municipal determinará en su presupuesto el monto
de las remuneraciones del Alcalde, Vice Alcalde y el
Secretario y el de las dietas a que tendrán derechos los
Concejales por la asistencia cumplida a las sesiones del
mismo de conformidad con la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal, el que establecerá los límites
mínimos y máximos para cada categoría de ingresos
municipales”.

Más adelante el artículo 30 señala que el Concejal que


abandone la sesión sin causa justificada no tendrá derecho
a dieta. Este precepto es demasiado abierto y puede dejar
en manos de una mayoría de un determinado Concejo o de
un Alcalde autoritario interpretar qué es lo justificado. De
allí que en el Reglamento Interno de Organización y
Funcionamiento del Concejo Municipal, debe claramente
establecerse cuáles son estas causas justificadas.

El Reglamento de la Ley de Municipios (Arto. 29) limita el


número de sesiones ordinarias a una por mes. El mismo
Reglamento en el Arto. 73 que los miembros de las
Comisiones podrán percibir dieta por el trabajo que realicen
en ella. Mientras la Ley claramente excluye al Alcalde, Vice
Alcalde y Secretario del Concejo de percibir dieta por
participar en la sesión ordinaria, la no exclusión expresa en
este artículo del Reglamento de las dietas de Comisión,
puede interpretarse en el sentido que sí pueden.

Por ser la dieta una especie de salario a destajo, pues se


paga por una actividad realizada en un tiempo determinado,
ella contiene en sí misma todas las prestaciones sociales
del trabajador. Así que los Concejales, que se rigen por el
Derecho Público, en primer lugar, que no son trabajadores

77
del municipio, sino cargos de elección popular con un
mandato claro en el tiempo, no tienen derecho a percibir
treceavo mes, ni a liquidación al finalizar su período, pues
no se genera antigüedad durante su mandato. Existe una
consulta del Ministerio del Trabajo al respecto y una
resolución de la Contraloría General de la República sobre
el mismo tema.

La Ley de Régimen Presupuestario Municipal (Ley 376)


señala en sus artículos 17 y 18 los montos máximos para
salarios de Alcalde, Vice Alcalde Y Secretario del Concejo,
así como dietas por asistencia cumplida a las sesiones.
Cabe señalar que la Ley no contempla montos mínimos
como manda que se haga la Ley de Municipios en su
artículo 29.

Al monto de la dieta de cada Concejal la Administración


Municipal le debe deducir y enterar a la Administración de
Rentas un 5% en concepto de pago de Impuesto sobre la
Renta. Esto en aplicación del artículo 3 de la Ley de Justicia
Tributaria y Comercial que reforma el artículo 30 inciso c de
la Ley de Impuesto sobre la Renta.

La Ley de Régimen Presupuestario Municipal (Ley 376) y su


Reforma (Ley 444) señalan lo siguiente respecto al salario
del Alcalde, Vice-Alcalde, Secretario del Concejo Municipal
y dietas de los concejales:

Artículo 2. Para efecto de lo dispuesto en el párrafo primero


del Artículo 29 de la Ley de Municipios, se establecen por
categoría de Municipios, los porcentajes mínimos y
máximos respecto a los ingresos corrientes anuales, que
aplicarán para determinar el monto que anualmente
destinarán en concepto de salarios y prestaciones sociales
del Alcalde, Vice-Alcalde y Secretario y dietas de los
concejales por asistencia cumplida a las sesiones del

78
Concejo Municipal para cada categoría de Municipios
definidas en el Artículo 10 de la presente Ley.
Los porcentajes definidos para cada categoría de
municipios son los siguientes:
Categoría A: de 1.5% a 2.0% de los ingresos corrientes
anuales.
Categoría B: de 6% a 10% de los ingresos corrientes
anuales.
Categoría C: de 10% a 14% de los ingresos corrientes
anuales.
Categoría D: de 14% a 18% de los ingresos corrientes
anuales.
Categoría E: de 18% a 22% de los ingresos corrientes
anuales.
Categoría F: de 22% a 26% de los ingresos corrientes
anuales.
Categoría G: de 26% a 32% de los ingresos corrientes
anuales.
Categoría H: de 32% a 40% de los ingresos corrientes
anuales."

Arto. 18. Para determinar el monto a destinar para


salarios y prestaciones del Alcalde, Vice Alcalde y
Secretario del Concejo Municipal, así como para las dietas
por asistencia cumplida a las sesiones plenarias del
Concejo Municipal y por trabajo de comisiones para los
concejales, se establecen los siguientes porcentajes
máximos del Monto para Gasto de Autoridades electas, de
acuerdo al número de concejales del municipio:

79
Número Salarios del Alcalde, Dietas y Comisiones
de Vice Alcalde y para los Concejales
Concejal Secretario del Concejo
es Municipal
19 30% 70%
10 50% 50%
5 70% 30%

Son prestaciones sociales del Alcalde, Vice-Alcalde y


Secretario del Concejo Municipal, el décimo tercer mes y
vacaciones.

Para las municipalidades comprendidas en las


categorías E, F, G y H conformadas por diez concejales, se
establece una relación porcentual del 60% para salarios del
Alcalde, Vice-alcalde y Secretario y 40% para las dietas por
sesiones plenarias y comisiones de trabajo.

En todos los municipios el salario del Vice-alcalde deberá


corresponder al 60% del salario del Alcalde y el del
Secretario del Concejo Municipal al 40% del salario del
Alcalde, se exceptúa de esta disposición los municipios de
Categoría A.

Las dietas y comisiones de los concejales en los municipios


categorías E; F; G y H no deberán ser menores al 20% del
salario del Alcalde. En caso que el monto calculado
conforme al porcentaje de los ingresos corrientes para la
determinación de las dietas sea mayor del 20%, el Concejo
Municipal determinará la opción a elegir.

Las autoridades electas no podrán recibir otras retribuciones


de la municipalidad diferentes de las contenidas en el
artículo 17 de la presente Ley, excepto las autoridades
80
electas de los municipios, comprendidos en las Categorías
E, F, G y H que podrán recibir complementos de salarios y
dietas, provenientes de recursos extraordinarios, siempre y
cuando el destino específico de estos recursos sea
taxativamente para este fin. Dicho complemento sumado al
monto que proviene de los ingresos corrientes de la
municipalidad, resultado de la aplicación de esta Ley, no
podrá exceder el salario mínimo aquí establecido para el
Alcalde e igualmente en proporción a éste, para efectos de
calcular salarios y dietas de las demás autoridades electas.

Para cada categoría señalada en el párrafo anterior se


establecen los siguientes salarios mínimos para los
Alcaldes:
Categoría E C$9,000.oo(nueve mil córdobas)
Categoría F C$8,000.oo(ocho mil córdobas)
Categoría G C$7,000.oo(siete mil córdobas)
Categoría H C$6,000.oo(seis mil córdobas)

Anualmente cada Concejo Municipal, podrá indexar los


montos establecidos con base al tipo de cambio del dólar
norteamericano, siempre y cuando cuente con los recursos
suficientes.
El monto de la dieta que corresponderá a los Concejales por
participar en la totalidad de las reuniones de las Comisiones
del Concejo Municipal, no podrá ser superior al 50% del
monto que les corresponda por la participación en las
sesiones ordinarias del Concejo Municipal.

En ningún caso los Concejales suplentes devengarán dietas


exceptuando en la situación prevista en el Artículo 26 parte
in fine y 31 de la Ley de Municipios.

Más adelante la reforma de la Ley de Régimen


Presupuestario Municipal (Ley 444), claramente señala en
su artículo 4: “Para efectos de interpretación del párrafo

81
primero del artículo 18 (obviamente de la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal), entiéndase por prestaciones del
Alcalde, Vice-Alcalde y Secretario del Concejo Municipal, el
salario ordinario, décimo tercer mes y vacaciones”.

Si el salario mínimo de los Alcaldes, Vice-Alcaldes,


Secretarios de Concejo Municipal y dietas de concejales de
las categorías E, F, G y H no llegase a cubrirse con el
ingreso corriente del municipio, el complemento podrá
hacerse con el monto de transferencias del Presupuesto
General de la República, destinado a gasto corriente. La
Ley de Transferencias expresamente lo autoriza en la parte
in fine de su artículo 12: “Los municipios categorías E, F, G
y H podrán utilizar la asignación destinada a gastos
corrientes para complementar salarios del personal electo
en la forma y cuantía que la Ley de Régimen
Presupuestario y su reforma establecen”.

Del Manual Elemental de Derecho Presupuestario publicado


por AMUNIC transcribimos el siguiente ejercicio de cálculo
de salario:

Paso No. 1

Ubicarse en la Categoría “C” a la cual puede pertenecer su


Municipalidad.

La municipalidad de GUISQUICILIAPA presenta una


ejecución del presupuesto en sus ingresos de C$
6,500.000.00 millones de córdobas para el ano 2000, de los
cuales C$ 520,000.00 córdobas corresponden al 8% de sus
ingresos corrientes y C$ 1,300.000.00 millones de córdobas
equivalente al 20% de los ingresos corrientes como
mínimo, destinado para gasto de capital (inversiones).

82
Paso No. 2

Buscar en la tabla de la ley el Porcentaje que le


corresponde.

Para la determinación del monto de los salarios para las


autoridades y dietas para 10 concejales, la ley de Régimen
Presupuestario Municipal establece que se aplicara para
esta categoría “C”y por el número de miembros Concejales
el 8% de los ingresos corrientes.

Para el presente caso el 8% se aplicara a los C$


6,500.000.00 (ingresos corrientes anuales).

Paso No. 3

Determinación del concejo del Porcentaje para Salarios


Continuando con los procedimientos que establece la
presente ley. Cada concejo municipal determinara los
montos específicos para salarios y prestaciones salariales
del Alcalde, Vice-Alcalde y secretario Municipal.

En el caso específico de la municipalidad de Guisquiciliapa


en el seno del Concejo Municipal puede establecerse:
a- El Salario de Vice-Alcalde corresponderá entre el 60
y el 70% del salario del Alcalde
b- El salario del secretario del concejo corresponderá
entre el 40 y el 50% del salario del Alcalde. Para ello
necesitamos determinar el monto real del salario del
alcalde.

Paso No. 4

Determinación del monto para salarios de las Autoridades


Electas. (los tres cargos permanentes).

83
El monto anual máximo para salarios se obtiene de
multiplicar los C$ 520.000.00 por el 60% estipulado en la
tabla anterior, de acuerdo a lo establecido en el artículo 17,
de la presente ley.

C$ 520,000*60%= C$ 312,000.00

Paso No.5

Procedimientos para determinación de los salarios para


Alcalde, Vice-Alcalde y Secretario.

Para este caso el salario del alcalde es una incógnita, no se


conoce cuanto es el monto anual que devengara.

A continuación se establece un procedimiento matemático


sencillo para obtener el salario del Alcalde.

Datos:
X= salarios del
Alcalde
0.70= Salario del
Vice-Alcalde
0.50= Salario del
Secretario

Procedimientos:
1.0 X = Salario del Alcalde
0.70 = Salario del Vice-Alcalde
0.50 = salario del Secretario
_____
2.20 X 2.20 X = 312,000.00 despejando la
formula
312,000.00
X=__________ X= C$ 141,818.18/14
2.20

84
De Los C$ 141,818.18 que corresponde al monto anual
para salario del alcalde se divide entre 14 meses (en el cual
se incluyen las prestaciones salariales correspondientes al
treceavo mes y las vacaciones pagadas a las autoridades
para obtener el salario mensual).

a- El salario mensual del Alcalde es de C$ 10,129.90


b- El salario mensual del Vice-Alcalde podría ser igual o
menor al 70%, el cual correspondería a C$ 7,090.90
c- El Salario Mensual del secretario podría ser igual o
menor al 50% el cual correspondería a C$ 5,064.95

Paso No. 6
Determinación del Monto para dietas
El monto anual máximo para dietas se obtiene de multiplicar
los C$ 520,000.00 por el 40% estipulado en la tabla anterior,
de acuerdo a lo establecido en el artículo 17, de la presente
ley.
C$ 520,000.00 * 40% = C$ 208,000.00

Paso No. 7
Aprobación del Concejo del Porcentaje para Dietas.
El concejo Municipal de Guisquiciliapa aprobó un porcentaje
correspondiente al 15 % del salario del Alcalde para dietas
de concejales.

Paso No. 8
Procedimientos para la Determinación de las dietas de los
Concejales
Para este caso el salario mensual del Alcalde es de C$
10,129.90, el monto de las dietas mensual de cada Concejal
por asistencia a las sesiones se obtiene de multiplicar el
salario del Alcalde por el 15% aprobado por el Concejo.

C$ 10,129.90 * 15% = C$ 1,519.48

85
Si la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, prohíbe
recibir otra remuneración del municipio, la Ley de Probidad
de los Servidores Públicos amplía esta prohibición y
expresamente en su artículo 8, inciso m dice : “Se prohíbe a
los servidores públicos: Tener más de un empleo
remunerado en el Estado o en empresas o instituciones en
las que tenga parte el Estado, salvo en los casos de
docencia y medicina. Esta prohibición incluye a los
particulares que son nombrados exclusivamente para asistir
a reuniones de Juntas Directivas, Consejos, Comisiones u
otros órganos de la Administración Pública”. Se exceptúa de
esta prohibición por mandato del artículo 9, inciso b de la
misma Ley de Probidad: “Los gastos de viajes y de estadía
recibidos de Gobiernos, Organismos Internacionales,
Instituciones Académicas o Entidades sin fines de lucro,
para la participación en eventos, conferencias, actividades
académico culturales, siempre que ello no resultara
incompatible con la función del cargo o prohibido por
normas especiales”.

El ejercicio del cargo, no causa antigüedad para el Alcalde y


el fin de su mandato no le genera el derecho de una
indemnización, como la que por mandato del Código del
Trabajo se les paga a los trabajadores. La Ley de Control de
Indemnizaciones de Funcionarios Públicos (Ley 390),
claramente lo prohíbe en su artículo 1º: “Por Ministerio de la
presente Ley, queda terminantemente prohibido el pago de
cualquier indemnización o reconocimiento pecuniario a los
funcionarios públicos de elección popular….” La misma Ley
en su arto 2º. señala la sanción por contravenir la misma, en
caso que el Concejo Municipal, amparado en la definición
de la Ley de Municipios de “máxima autoridad de gobierno
del Municipio, acordare indemnizar al Alcalde o a miembros
del Concejo Municipal: “ Los funcionarios que autoricen
pagos en contravención a lo dispuesto por esta Ley y los
que los reciban, serán sancionados cada uno de ellos con la

86
devolución del dinero recibido y con una multa pecuniaria
equivalente a tres veces la suma pagada, sin detrimento de
la responsabilidad penal y civil en que incurrieren según el
caso”.
En su Diccionario de Uso del Español (1984: 995), doña
María Moliner encuentra las siguientes acepciones de la
palabra dieta: “del latín “diaeta”, género de vida; en la
acepción “retribución”, el sentido original es “lo que se da
para vivir” y el actual lo que debe a la influencia de “día”; en
la acepción junta puede haber tenido originariamente el
sentido de “casa donde se vive”.) (1) “Réginen de comidas.
Particularmente el prescrito a un enfermo. (2) (“Estar a,
Ponerse a”) Privación de comer, por ejemplo por
enfermedad. (Enlace Frec. “a dieta rigurosa” (3) En plural
“Retribución de los funcionarios por ciertos servicios
desempeñados fuera de su residencia, que se paga por
cada día de actuación. Cantidad que ganaba diariamente un
médico por venir a visitar un enfermo. Retribución fijada
para los representantes en las asambleas legislativas. En
ciertas confederaciones en las que se constituyó Alemania
en cierto tiempo, reunión extraordinaria de los distintos
estados confederados para tratar asuntos de interés
común”.
La Contraloría ha notificado a algunos concejales que
trabajan para el Estado sobre la prohibición contenida en
el artículo 8 inciso m de la Ley de Probidad que no se puede
tener dos salarios en el Estado y que en consecuencia
deben de devolver ya sea las dietas o ya el salario si
percibieron ambos. Veamos en artículo en cuestión:

Artículo 8.- Prohibiciones.


Se prohíbe a los servidores públicos:

87
m) Tener más de un empleo remunerado en el Estado o en
empresas o instituciones en las que tenga parte el Estado,
salvo en los casos de docencia y medicina. Esta prohibición
incluye a los particulares que son nombrados
exclusivamente para asistir a reuniones de Juntas
Directivas, Consejos, Comisiones u otros órganos de la
Administración Pública.

AMUNIC cuestiona la decisión del órgano del control, pues


a nuestro juicio la Ley de probidad viola la constitución
política, ya que la Ley de Municipios es una ley de carácter
especial que según la misma constitución: “La autonomía es
regulada conforme la Ley de Municipios, que requerirá para
su aprobación y reforma de la votación favorable de la
mayoría absoluta de los diputados” (artículo 177). La Ley
de Municipios señala por su parte en la primera parte del
artículo 30:

“Salvo lo dispuesto en el párrafo segundo del Artículo 29 de


la presente Ley, los Concejales que desempeñen algún
cargo público o privado tendrán derecho a permiso con
goce de salario para asistir a las sesiones del Concejo
Municipal y no, sin su anuencia, ser objeto de traslado a
otros municipios que les impida el ejercicio de sus funciones
de Concejales electos”.

La Ley de Probidad entra en contradicción con la de


Municipios y no puede de mero derecho reformar a la
municipal, pues para ello la Constitución fijó una mayoría
especial. Los concejales afectados pueden alegar, ante la
justicia ordinaria, la inconstitucionalidad en el caso concreto.

88
IV.
FUNCIONES NORMATIVAS DEL CONCEJO
EL CONCEJAL COMO LEGISLADOR LOCAL.

Generalidades.- Las normas locales.- El Concejal como


redactor de normas locales. El Concejal y los
dictámenes de Comisión del Concejo.- El Concejal y el
debate de las normas locales.- La iniciativa privativa del
Alcalde.

89
IV.1.-Generalidades

Esta es probablemente una de las funciones más


importantes del Concejo y una de la que requiere mayor
preparación de parte del Concejal. A través de esta función
el Concejo dicta normas que tienen validez dentro del
ámbito territorial del municipio y que habilitan jurídicamente
a la Alcaldía para que ésta realice sus actuaciones
administrativas.

Son funciones normativas del Concejo aquéllas mediante las


cuales el Órgano Colegiado de Gobierno establece las
orientaciones generales en los asuntos económicos, políticos
y sociales del Municipio y las orientaciones particulares sobre
temas específicos de interés comunitario. Se expresan a
través de Ordenanzas y Resoluciones (Arto. 20 del
Reglamento de la Ley de Municipios). Estas deben de estar
acordes con la legislación vigente o son nulas de mero
derecho.

IV.2.- Las normas locales

Universalmente se les niega a las normas municipales el


rango de actos legislativos de carácter formal y se les
califica como actos administrativos, aun cuando, en cuanto
a sus efectos, se les reconoce fuerza de ley. Es decir que
de acuerdo a la doctrina jurídica y a nuestra legislación, las
normas locales son de obligatorio cumplimiento dentro del
territorio municipal.

Por medio de la Ordenanza Municipal, el Concejo realiza las


atribuciones que lo ponen de cara a una relación con la
población, y que revisten un carácter más político, de orden
local, tales como la promoción de la participación de la
misma en obras comunitarias, y la de velar por el buen uso
de los recursos naturales.

90
Podríamos afirmar, en este caso, que las Ordenanzas son
los instrumentos jurídicos normativos municipales que más
se parecen a una ley. En consecuencia, para su formación,
deberían seguir un procedimiento similar al que usa el
parlamento nacional para la ley: Ser introducidas a la
consideración de un cuerpo colegiado deliberante, ya por
miembros del mismo cuerpo, ya por la autoridad ejecutiva,
ser aprobadas mediante votación y ser publicadas, surtiendo
sus efectos erga omnes (de obligatorio cumplimiento por
todas las autoridades y pobladores del municipio).

Entre otras atribuciones, el Concejo ejerce su función


normativa mediante Ordenanzas, para:

1) Discutir y decidir el Plan de Desarrollo Municipal y definir


anualmente las metas de desarrollo integral del Municipio,
buscando el equilibrio económico, social y ecológico de
todas las partes del territorio y de todos los estratos de la
población municipal. (artículo 28, inciso 1, Ley de
Municipios)
2) Presentar ante la Asamblea Nacional Iniciativas de Ley en
materias de su competencia. (artículo 28, inciso 2, Ley de
Municipios).
3) Solicitar a la Asamblea Nacional la modificación de los
límites municipales o creación de nuevos municipios sin
perjuicio de lo establecido en el Artículo 5 de la Ley de
Municipios y el artículo 28 inciso 3 de la misma ley..
4) Garantizar el mejoramiento de las condiciones higiénico-
sanitarias de la comunidad y la protección del medio
ambiente, con especial énfasis en las fuentes de agua
potable, suelos y bosques, y la eliminación de residuales
líquidos y sólidos. Esto lo garantiza así mismo el
Reglamento de la Ley General del Medio Ambiente.
(artículo 28, inciso 5, Ley de Municipios).
5) Promover la participación de la empresa privada en la
contratación de las prestaciones de los servicios públicos

91
municipales, con el propósito de mejorarlos y ampliarlos,
fomentando la competencia en el otorgamiento de las
concesiones; asimismo, promover la participación de la
población en el trabajo comunitario, para la realización de
acciones y obras de interés social municipal que así lo
requieran. (artículo 28, inciso 9, Ley de Municipios).
6) Conocer, discutir y aprobar el Proyecto de Plan de
Arbitrios del Municipio y sus Reformas, con base en la
legislación tributaria municipal y someterlo a la aprobación
de la Asamblea Nacional. (artículo 28, inciso 10 Ley de
Municipios).
7) Conocer, discutir y aprobar el Presupuesto Municipal, sus
reformas o modificaciones y supervisar su ejecución.
(artículo 28, inciso 12, Ley de Municipios, y artículo 3 de
la Ley de Régimen Presupuestario Municipal ).
8) Regular la prestación de los servicios públicos municipales
que se derivan de las competencias. (artículo 25 Ley de
Municipios).
9) Normar las relaciones entre el Gobierno Municipal y las
diferentes formas de participación existentes en el
municipio. (artículos 80 y 81 de la Ley de Participación
Ciudadana.

Las Ordenanzas pueden ser:


a) normativas o de organización: las primeras son las
que establecen disposiciones jurídicas que unen al
Municipio con cualquier ciudadano. Hay una relación
de supremacía de la Administración frente a un
administrado. Por ejemplo la obligatoriedad de éste de
usar de un servicio público (por ejemplo la recolección
de la basura) o es sujeto de sanción por la
Administración. Esta relación, según el Derecho
alemán se caracteriza por ser “intensa”.
b) Las ordenanzas de organización u orgánicas son las
que contienen las normas de organización y
funcionamiento de la propia administración municipal,

92
en virtud de su potestad de auto-organización (El
Manual de Organización y Funcionamiento de la
Municipalidad).

Frente al hecho de que la Ordenanza se caracteriza por su


generalidad y por sus efectos erga omnes en el ámbito local,
nos encontramos con el hecho de que muchas atribuciones
del Concejo Municipal no se ejercen emitiendo resoluciones
de carácter general sino en forma individualizada.

Así, por ejemplo, al ejercer la atribución de declarar de


utilidad pública un inmueble, la resolución objeto del ejercicio
de esta atribución, es una resolución particular e
individualizada, cuyo efecto recae en el inmueble de que se
trate y en el o los derechos sobre el mismo que se vean
afectados por la resolución.

Para este tipo de supuestos jurídicos, existe la Resolución


del Concejo Municipal, mediante el cual este cuerpo
colegiado resuelve aspectos tales como:

 Aprobar las operaciones de crédito municipales.


 Crear las instancias administrativas necesarias en el
ámbito territorial del municipio.
 Aceptar o rechazar donaciones.
 Otorgar en concesión determinados servicios municipales.

IV.3.- El Concejal como redactor de normas locales.

El Concejal debe de estudiar a fondo tanto la estructura


administrativa de su municipalidad (organigrama), la
situación de los servicios municipales para presentar al
Concejo iniciativas de Ordenanzas que permitan a la Alcaldía
una mayor eficiencia tanto en la relación con los pobladores
dentro de la Administración burocrática misma, como en la
prestación y calidad de los servicios.

93
De allí que el Concejal debe de capacitarse en el manejo de
la legislación nacional, para que sus proyectos de Ordenanza
no choquen con la legislación vigente y su propuesta sea
rechazada por ello.

IV.4.- El Concejal y los dictámenes de Comisión del


Concejo.

Como se señaló anteriormente aquellos Concejos con diez


más miembros deben de integrar al menos tres Comisiones
Permanentes y cuantas Especiales sea necesario para su
mejor funcionamiento. (artos 72 al 82 del Reglamento de la
Ley de Municipios). Las Comisiones Permanentes deben de
ser al menos tres:

a) Finanzas, Presupuesto e Infraestructura. Esta atenderá


los problemas locales relacionados con estos temas y
dictaminará los proyectos de Ordenanzas, resoluciones
o acuerdos en su caso que se relacionen con los
mismos.
b) Asuntos Sociales. Atenderá los problemas locales
relacionados con los temas de Niñez, Género, Salud,
Educación, Medio Ambiente.
c) Gobernabilidad, que atenderá la Participación
Ciudadana.

Además de estas tres, el Concejo puede crear otras


Comisiones Permanentes en su Reglamento Interno de
Organización y Funcionamiento.

Las Comisiones Especiales son creadas por el Concejo


“mediante Ordenanza, para atender problemas específicos
que se presenten o para dictaminar normas que por su
importancia para la localidad demanden este tipo de
Comisión”. (Arto. 74 Reglamento LM).

94
Las Comisiones para su funcionamiento eligen de su seno
a un Presidente y un Secretario-Relator, el que deberá
llevar el Libro de Actas de la Comisión

Los funcionarios de la Municipalidad u otras personas que


señala el reglamento que pueden brindar asistencia al
trabajo de las Comisiones son asesores de las mismas.
Nunca miembros, estos son sólo los electos y que están en
propiedad como Concejales. Son pues asesores y tienen
voz, y no voto.

Tanto la Ley de Municipios como su Reglamento no detallan


mucho sobre el funcionamiento de las Comisiones. Es el
propio Concejo Municipal en su Reglamento Interno de
Organización y Funcionamiento que debe de normar tal
funcionamiento.

El dictamen de las Ordenanzas y Resoluciones es parte de


la función normativa del Concejal. Para ello debe prepararse
sobre el tema y solicitar asesoría, en primer lugar de amigos
y conocidos, y si el tema es muy complicado, pedir en el
seno de la Comisión que sean llevados expertos para que
ilustren a los miembros de la Comisión sobre el tema a
dictaminar. Por ejemplo el tema Medio-Ambiental es
sumamente científico. Para el dictamen de una Ordenanza
Medioambiental se puede pedir el concurso de técnicos de
MARENA.

Durante el dictamen es recomendable abrir una fase de


consulta con las organizaciones presentes en el municipio,
para escuchar su opinión. En esta fase el Concejal puede
proponer a las organizaciones con las que tiene relación
para que sean escuchadas.

95
Aquí puede el Concejal hacer recomendaciones para
mejorar la redacción y el contenido de la Ordenanza, sin
desvirtuar su esencia.

Finalmente se debe preparar un dictamen que recomendará


al Plenario la aprobación o rechazo del Proyecto. El
dictamen no obliga al Plenario del Concejo. Este podrá
seguir o no las recomendaciones de la Comisión.

Debe de señalarse que la Ley de Régimen Presupuestario


Municipal manda a todos los Concejos Municipales sin
excepción a integrar una Comisión Especial que citará en
sesiones sucesivas de audiencias a las organizaciones de
pobladores, asociaciones gremiales, de productores,
juveniles, religiosas, de desarrollo, sindicales, cooperativas,
comunidades indígenas y otras presentes en la
circunscripción municipal, así como a ciudadanos notables
para escuchar sus opiniones sobre el Proyecto de
Presupuesto y recibir las propuestas de modificaciones que
estos presenten. De igual manera recibirá las propuestas de
modificaciones al Presupuesto que le remitan los
pobladores y otorgará audiencia a las personas naturales o
jurídicas que le soliciten y que por omisión de la Comisión
Especial no fueren citadas en el calendario de audiencias.
(artos. 25, 26, 27,28 y 29 de la Ley 376, Ley de Régimen
Presupuestario Municipal).

La Comisión Especial recibirá todas las propuestas de


enmienda al Presupuesto Municipal. Al ser presentada,
toda moción de enmienda al Presupuesto de Egresos,
deberá indicar las partidas del Presupuesto de Ingresos a
ser afectada para su realización. Al concluir sus labores, la
Comisión deberá presentar un informe final sobre el
Proceso de Consulta del Proyecto de Ordenanza del
Presupuesto Municipal.

96
La inasistencia injustificada al trabajo de las Comisiones son
tomadas en cuenta para aplicar al Concejal faltón lo
dispuesto en el arto 24 de la Ley de Municipios en cuanto a
su posible pérdida de condición (Arto. 82 del Reglamento
LM).

IV.5.- El Concejal y el debate de las normas locales.

Si se presenta algún Proyecto de Ordenanza o Resolución,


el Concejo, en primer lugar deberá decidir si es procedente
o no. Si lo rechaza, ese Proyecto no podrá volver a ser
introducido durante el año en que fue rechazado.

Si se acepta su discusión entonces deberá discutirlo en lo


general. Esto significa debatir sobre su pertinencia, el
impacto que tendrá en la vida del municipio, su aceptación o
posible rechazo por los pobladores. Si fuese de mucha
importancia el Concejo podrá acordar que dicho proyecto
sea dictaminado por la Comisión pertinente y en ese
acuerdo se le debe señalar un plazo para que presente su
dictamen.

Una vez presentado el dictamen, el Concejo debatirá en lo


general el dictamen. Este no obliga al pleno del Concejo
que podrá seguir sus recomendaciones o no. Si se aprueba,
pasa a debatirse en lo particular, o sea artículo por artículo.
En este momento es que los Concejales pueden
presentar mociones por escrito para mejorar o
modificar el contenido de la Ordenanza, siempre y
cuando no contradigan el espíritu de lo aprobado en lo
general. (arts. 45, 46, 47 y 48 del Reg.).

Hay tres tipos de votación: a) La pública. Se realiza a mano


alzada. b) La nominal. El secretario pregunta por su
nombre a cada miembro del Concejo por su voto y lo anota.
Este tipo de votación es exigida cuando se trata de disponer

97
de bienes particulares del municipio. c) La secreta. Esta la
determinan los Concejales y se realiza mediante voto
depositado en una urna.

IV.-6.- La iniciativa privativa del Alcalde.

El Alcalde cuenta con funciones privativas de su cargo. Esto


quiere decir que solamente él la puede realizar. Son
acciones de impulso. Esto significa que son actividades
necesarias para el desarrollo normal de una función, de las
que depende otro órgano para cumplir su propia finalidad
dentro del orden jurídico.

Si el Concejo Municipal invade alguna función privativa del


Alcalde, éste puede hacer valer su derecho ante los
Tribunales de Justicia, presentado una certificación del Acta
del Concejo donde conste la actuación ilegal del mismo y
pidiendo que se ajuste todo a derecho. Igual cosa puede
hacer el Concejo Municipal si un acto del Alcalde violenta el
orden jurídico en cuanto a las facultades concejiles se
refiere.

98
FUNCIONES PRIVATIVAS DEL ALCALDE
(EN NEGRILLA AQUELLAS RELACIONADAS ESPECÍFICAMENTE
CON EL CONCEJO)

1.Dirigir y presidir el Gobierno Municipal


2. Representar legalmente al municipio.
3. Dictar Bandos y Acuerdos
4. Publicar las Ordenanzas y Resoluciones aprobadas
por el Concejo Municipal.
5. Convocar y presidir las sesiones del Concejo
Municipal.
6. Elaborar y presentar al Concejo Municipal el Proyecto
de Presupuesto Anual, así como sus reformas o
modificaciones.
7. Dar a conocer a la población el Presupuesto Anual.
8. Elaborar y presentar al Concejo Municipal para su
aprobación el Proyecto de Plan de Arbitrios.
9. Autorizar los pagos y disponer los gastos previstos en el
Presupuesto Municipal.
10. Rendir cuentas a la población y al Concejo
Municipal de la gestión económica.
11. Someter al Concejo Municipal las operaciones de
crédito municipal.
12. Solicitar al Concejo Municipal la autorización para
enajenación de bienes particulares del municipio.
13. Dirigir ejecutivamente la administración y al personal de
servicio de la municipalidad.
14. Nombrar y remover en su caso al Registrador del
Estado Civil de las Personas.
15. Resolver recursos administrativos de su competencia.
16. Elaborar el Manual de Organización y
Funcionamiento de la municipalidad.
17. Proponer al Concejo Municipal el establecimiento de
relaciones de hermanamiento.

99
V.
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEL
CONCEJO.
Generalidades.- El acto administrativo.- El control de la
función administrativa del Alcalde.- El Presupuesto
Municipal: Su aprobación, seguimiento, modificación,
cierre y evaluación.- La creación de instancias
administrativas.- Otorgamiento de funciones al Vice-
Alcalde.- La aprobación de contratos administrativos,
concesiones e inversiones públicas.- La Potestad
Tributaria.- Las Comisiones Inter-institucionales. El
Concejo y la Planificación del Desarrollo.- La
Declaración de Utilidad Pública de Bienes Inmuebles de
Particulares.- La integración del Municipio a entes
municipales complejos (Mancomunidades y
consorcios).

100
V.1.- Generalidades

El Municipio es una organización administrativa prestadora


de servicios públicos. Esta organización debe de ser eficaz
para justificar su existencia, de allí que sus órganos, normas
y medios deben estar debidamente coordinados y
adecuados para los fines a alcanzar

El Concejo Municipal participa de las dos categorías del


municipio, en tanto órgano representativo del mismo. Es un
Foro Político donde la comunidad local es representada y
forma parte de una organización administrativa que provee
de servicios básicos a esa misma comunidad local,
mediante la creación de instancias de tal administración
pública.

Las funciones administrativas son definidas por el


Reglamento de la Ley de Municipios como: controlar y
fiscalizar la actuación administrativa del Alcalde y el
desarrollo de la actuación municipal o crear instancias
administrativas para su mejor funcionamiento. (Arto.16). En
la realización de esta función el Concejo actúa como freno y
contrapeso del Alcalde en el ejercicio de la función
administrativa. No quiere decir que el Concejo cumplirá
funciones administrativas propiamente dichas, como
nombramiento de personal, ejecución de proyectos o
labores contables, sino que en su calidad de Foro Político
vigila que las líneas gruesas de la actuación de la
organización administrativa que trazó, sean cumplidas a
cabalidad. La función administrativa propiamente dicha se la
asigna específicamente al Alcalde la Ley de Municipios en
el artículo 34.
La función administrativa la ejerce el Concejo de varias
formas:

101
1) A través de las normas que emite, que siempre son de
carácter administrativo. (Arto.25 LM).
2) Por medio de la creación de instancias administrativas y
órganos complementarios de la administración. Esto se
realiza a través de la aprobación o modificación del Manual
de Organización y Funcionamiento de la Municipalidad. (Arto.
28 Inc. 13 LM).
3) Efectuando actos administrativos propiamente dichos
dentro del marco de su actuación legal. Estos son
básicamente el otorgamiento de concesiones a personas
naturales o jurídicas para la administración de servicios
públicos municipales que se derivan del ejercicio de sus
competencias. (Arto. 9º, inciso b LM).
4) Mediante la confirmación o modificación de un acto
administrativo tomado por otra instancia de la
administración local. Esto se da cuando el Concejo actúa
como Tribunal de Alzada al conocer y resolver sobre un
Recurso de Apelación Administrativa introducido por un
ciudadano. (Arto.40 LM).
5) Al resolver mediante el voto favorable de las dos terceras
de sus miembros sobre la enajenación de un bien de
carácter particular del municipio. (Arto. 28 inc 16).
6) Al aprobar o rechazar el informe trimestral y el anual
sobre la ejecución presupuestaria que debe de
presentarle el Alcalde. (Arto. 28. Inc17 LM).
7) Mediante el informe de gestión que debe de presentar el
Alcalde al Órgano Colegiado. (Arto. 28 inc 22 LM).
8) Cuando el Concejo, mediante Resolución, crea Empresas
Municipales. (Arto. 59 LM).

V.2.- El acto administrativo

El jurista nicaragüense Armando Rizo Oyanguren en su obra


Manual Elemental de Derecho Administrativo nos da el

102
sentido etimológico de Administración: “deriva del latín
administrare, palabra compuesta del prefijo ad, el sustantivo
manos y el verbo trhadere que significa “servir, gobernar,
cuidar, regir”, evocando la idea de prestación de servicios.
(1992: 5).

Citando a García Oviedo el mismo Rizo Oyanguren nos


señala el doble sentido de la Administración: uno objetivo que
encierra una acción y uno subjetivo que contiene una
estructura orgánica.

En el primer capítulo se señalaron las funciones que cumplía


cada uno de los Poderes del Estado. Ampliando sobre la
Función Administrativa se señala que ésta tiene también un
punto de vista formal y otro material. Desde el formal la
Función Administrativa es la actividad que el Estado realiza
por medio del Poder Ejecutivo. Desde el material esta función
se concreta en “el acto administrativo”.

El acto administrativo es definido por Rizo Oyanguren como


un acto jurídico cuyas características generales son: una
manifestación o declaración de voluntad unilateral, potestativa
y ejecutoria que tiene por objeto, crear, reconocer, modificar o
extinguir una situación jurídica individual. (ibíd: 84). Los actos
administrativos están sometidos a condición, modo, término y
caducidad.

Todas las actuaciones de los gobiernos locales se consideran


como actos administrativos, incluso las normas que de ellos
emanan. Las Ordenanzas y Resoluciones de los entes
locales no crean derechos, tan solo reglamentan derechos
pre-existentes creados mediante ley por la Asamblea
Nacional.

103
V.3.- El control de la función administrativa del Alcalde.

Si bien es cierto que la Administración Pública Local está


bajo la dirección exclusiva del Alcalde, no es menos cierto
que el Concejo es quien traza la dirección sobre las que
debe de marchar tal Administración, todo dentro del marco
de la Constitución y las leyes. Para verificar que ello ocurre
debidamente el Concejo tiene una importante función que
es la de controlar y fiscalizar la actuación administrativa del
Alcalde. Si como resultado de esta función se desprende la
conclusión que el Alcalde marcha por un rumbo distinto,
violentando los acuerdos del Concejo, este Órgano puede
exigirle una rectificación de la marcha de la Administración.
En caso contrario, puede hasta perder su condición de
Alcalde, siempre y cuando se produzca uno de los
supuestos contenidos en el artículo 179 de la Constitución
Política.

Esta función que encontramos en la parte final del artículo


25 de la Ley de Municipios se ejerce de diversas formas:

a) A través de la discusión y aprobación del Plan de


Desarrollo del Municipio y de la definición de las metas
anuales de desarrollo integral del Municipio, buscando
el equilibrio económico, social y ecológico de todos los
estratos de la población municipal (Arto. 28, inc.1ºLM).
b) Por medio de la discusión y aprobación del Presupuesto
Anual del Municipio.
c) Por medio del seguimiento del Presupuesto al aprobar
los informes trimestrales y el informe anual que debe de
presentar el Alcalde.
d) Por medio de los informes de gestión que debe de
presentar el Alcalde.
e) Mediante la creación en el Manual de Organización y
Funcionamiento de la Municipalidad del cargo de Auditor
Interno de la Municipalidad y el nombramiento de este

104
funcionario, que depende jerárquicamente del Concejo y
cuyas funciones se encuentran definidas en la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República.
f) Por medio de la actividad de las Comisiones del
Concejo, en el caso que el Órgano Colegiado haya
determinado que se precisa de una investigación del
mismo a cierta rama de la administración local.

V.4.- El Presupuesto Municipal. Su aprobación,


seguimiento, modificación, cierre y evaluación.

El Presupuesto es un instrumento jurídico, político y


económico, que permite al Gobierno Local desarrollar metas
anuales en el proceso de desarrollo municipal. Si el
municipio cuenta con un Plan de Desarrollo, el Presupuesto
permite la materialización anual de las metas plurianuales
del Plan de Desarrollo.

Es un instrumento jurídico, pues según lo establece el


artículo 83 del Reglamento de la Ley de Municipios (Decreto
52-97) debe de ser adoptado en forma de Ordenanza. De la
misma manera que el Presupuesto General de la República
encuentra su expresión jurídica en una Ley Anual, el
Presupuesto Municipal debe de ser presentado, discutido,
aprobado y publicado en forma de una Ordenanza con
vigencia anual.

Es un instrumento político por la relación especial que


plantea a gobernantes y gobernados en materia de control
ciudadano en la fase de elaboración, de control político por
parte del Concejo en cuanto a la aprobación trimestral de su
ejecución y al control ciudadano de su evaluación, una vez
ejecutado. Plantea esta relación un elevado componente de
participación ciudadana e impone una cuota de
transparencia a las autoridades locales en el manejo de la
cosa pública. A través del Presupuesto es que el Alcalde y

105
los Concejales pueden cumplir con las promesas realizadas
durante la campaña electoral.

Es un instrumento económico, pues se mide en términos


monetarios y su ejecución es un ejercicio económico de
ingresos y egresos, susceptible de ser medido con
parámetros científicos.

En materia de Presupuesto no estamos dentro del Derecho


Administrativo, sino que es una rama del Derecho
Financiero.

El control del proceso presupuestario es quizás la más


importante función fiscalizadora que realiza el Concejo
sobre la Administración Local. Son varios momentos en los
que interviene el Concejal en el control del proceso
presupuestario:

1) El ante-proyecto de Presupuesto es elaborado por el


Alcalde, corresponde al Concejo, de acuerdo con la Ley de
Municipios y la Ley de Régimen Presupuestario Municipal
(LRPM), realizar la consulta con la población, el debate y
aprobación del mismo.(Artos. 29 y 56 LM. Artos. 25, 26, 27,
28, 29, 30 y 31LRPM).

2) Una vez aprobado el Presupuesto, su ejecución, según


las leyes, le corresponde al Alcalde. Este debe de presentar
cada tres meses al Concejo un informe sobre el avance de
la ejecución presupuestaria al Concejo y éste debe de
aprobarla. (Artos. 56 LM y Artos 42, 43,44 y 45 LRPM).

3) En caso de una hipotética reforma del Presupuesto, ésta


debe de presentarla el Alcalde y aprobarla o no, el Concejo.
(Arto. 33, 34 y 35 LRPM).

106
4) Al momento del cierre y evaluación debe de presentarlo
el Alcalde y aprobarlo el Concejo.(Arto. 56 LM y Artos. 48,
49, 50, 51, 52, 53 y 54 LRPM).

Esta es una de las funciones más importantes del Concejal


y para realizarla apropiadamente debe estar debidamente
asesorado. Es un tema muy especializado y sus aportes
tienen que ser muy congruentes, ayudar a mejorar la
gestión municipal. Es un tema delicado, pues es uno de
aquellos por los que el Concejo puede hacer perder la
condición al Alcalde. De allí que en materia de seguimiento
al Presupuesto y Control del mismo toda actuación debe de
estar bien sustentada. Ya que si se decide por el Concejo
hacer perder al Alcalde su condición en base a
suposiciones, pero si en esta materia la decisión del
Concejo no está debidamente sustentada, de acuerdo a
derecho, el Alcalde puede recurrir a los Tribunales de
Justicia y éstos mandarlo a restituir en el cargo, dejando sin
efecto lo acordado por el Concejo.

V.5.- Otorgamiento de funciones al Vice- Alcalde

El cargo de Vice- Alcalde como funcionario de elección


popular es creado por la Constitución Política en su Arto.
178. La Ley Electoral también hace referencia a esta figura
en sus artículos 154 y 155, este último es el que le da
categoría de miembro del Concejo como y suplente del
Alcalde. Es electo popularmente en la misma boleta de
votación que el Alcalde.

El Vice- Alcalde tiene tres tipos de funciones: a) Las que le


señala la Ley; b) las que le puede delegar el Alcalde; c) las
que le otorga el Concejo.

Las del primer tipo se encuentran en la Ley de Municipios


en la parte final del artículo 34, a saber: la sustitución del

107
Alcalde en caso de ausencias o imposibilidad temporal de
éste último. Este artículo de la Ley se relaciona con el
artículo 92 del Reglamento de la Ley de Municipios, que
señala que si el Alcalde va a faltar, debe de dictar un
Acuerdo de delegación de Funciones, en el que señala las
causas que motivan su ausencia o imposibilidad temporal,
las funciones que delega en el Vice- Alcalde y el tiempo que
durará la delegación.

En caso de ausencia definitiva del Alcalde las reglas para la


sustitución del mismo por el Vice- Alcalde las determina el
artículo 24 de la Ley de Municipios y los artículos 78 a 82
del Reglamento de dicha Ley.

Las de segundo tipo es facultad privativa del Alcalde. Si el


Alcalde lo desea, en uso del poder que le otorga el párrafo
tercero del artículo 35 puede delegar parte de sus
atribuciones, ya en funcionarios o en el Vice- Alcalde. En
ningún caso pueden ser delegadas las funciones de los
numerales 10, 12, 15 y 21 del artículo 34 de la Ley de
Municipios (el que establece las atribuciones del Alcalde).

Con respecto a las funciones que le puede asignar el


Concejo, según está dicho en la parte final del artículo 34,
queda claro que son éstas:

a) Específicas
b) De control
c) De supervisión

No se trata de construir un “alter ego“ del Alcalde o un freno


para que éste pueda ejercer sus atribuciones. Tampoco que
el Concejo va a “nombrarle” en un cargo de la
administración local, puesto que YA TIENE UN CARGO, es
Vice- Alcalde. NO VA A SER NOMBRADO DIRECTOR DE
MEDIO AMBIENTE DE LA ALCALDÍA. YA ES VICE-

108
ALCALDE. La Ley de Municipios señala además en el
artículo del otorgamiento de funciones al Vice-Alcalde por el
Concejo es “sin detrimento de las funciones del Alcalde. No
se le van a cercenar funciones al Alcalde para dárselas al
otro funcionario. El artículo 34 de la Ley es el que señala las
atribuciones del Alcalde.

Veamos un ejemplo de función específica: El Vice- Alcalde


va ha hacerse cargo del tema medio-ambiente en el
municipio. Esto significa que va a coordinar la Comisión
Municipal del Ambiente, va a coordinar acciones con
MARENA, va a representar al Gobierno Local en
Comisiones Interinstitucionales. De todo su actuar debe
informar tanto al Alcalde como al Concejo.

En el caso de control, se debe señalar qué se va a


controlar, puesto que el Alcalde es el responsable directo de
la administración local y NO VA A CONTROLAR AL
ALCALDE, esto es tarea del Concejo, puede controlar las
obras municipales, o un área específica de los servicios
municipales. De todo debe de informan tanto al Concejo
como al Alcalde.

La supervisión puede ser de la ejecución física de obras


municipales. Igualmente debe de informar a Concejo y
Alcalde.

V.6.- La creación de instancias administrativas.

La creación de instancias administrativas es parte de una de


las tres vertientes de la Autonomía Municipal: la Autonomía
Administrativa. Ello está presente tanto en la Constitución
Política (Arto. 177) como en el arto 3 de la Ley de
Municipios que señala en su inciso 2, como parte esencial
de la Autonomía: La creación y organización de estructuras

109
administrativas, en concordancia con la realidad del
Municipio.

Es potestad exclusiva del Alcalde proponer al Concejo la


creación de tales instancias en el Manual de Organización y
Funcionamiento de la Municipalidad. Pero dicho Manual
debe de ser aprobado por el Concejo Municipal.

Es importante señalar que en la zona rural se puede crear la


figura del delegado del Alcalde o “alcaldito”, que vincula a
los pobladores de la zona rural con la administración
municipal. El Concejal debe de vincularse con los
pobladores de las comarcas, valorar con ellos la situación
de su relación con la Administración Local y hacer labor de
cabildeo con el Alcalde para que éste proponga al pleno del
Concejo, la creación de tales funcionarios y establecer
claramente sus funciones.

V.7.- La aprobación de contratos administrativos,


concesiones e inversiones públicas.

El tema de aprobación de contratos administrativos y


concesiones de servicios públicos municipales es de suma
importancia para el manejo transparente de la cosa pública.
Como es asunto de manejo de dinero, la Ley trata de evitar
que una sola persona maneje discrecionalmente el asunto y
pueda caer en tentaciones de enriquecimiento ilícito o de
favorecer a parientes y allegados políticos (no olvidemos el
dicho “en arca abierta, el justo peca). De allí que la
aprobación de tales contratos deba de hacerse por medio
del Concejo Municipal.

El artículo 9 de la Ley de Municipios señala claramente:

En el ejercicio de su competencia, los Municipios podrán:

110
a. Contratar con otras instituciones del Estado la
prestación de servicios que por su naturaleza puedan
ser realizados por ellas de una mejor forma,
observando su correcta ejecución.

b. Celebrar contratos u otorgar concesiones previa


licitación con personas naturales o jurídicas, de
carácter privado para la ejecución de funciones o
administración de establecimientos o bienes que
posea a cualquier título, sin menoscabo de ejercer
sus facultades normativas y de control.

En ambos casos, los contratos y concesiones deberán ser


otorgados de conformidad con la Ley de Contrataciones del
Estado, Municipalidades y Entes Descentralizados, ser
ratificados por el Consejo Municipal y asegurar la calidad y
equidad en la prestación del servicio.

La definición de concesión del jurista nicaragüense


Armando Rizo Oyanguren es la de “Procedimiento por el
cual una persona pública llamada autoridad concedente,
confía a una persona física o jurídica llamada concesionario,
el cuidado de manejar un servicio público bajo el control de
la autoridad concedente, mediante una remuneración que
consiste habitualmente en las cuotas que el concesionario
percibirá de los usuarios del servicio” (Ibíd.: 328). Aquí vale
la pena señalar que los servicios públicos objeto de una
concesión son los que se derivan de las competencias del
municipio. Con ello se abre la puerta para la participación de
la empresa privada (grande, mediana o pequeña) en la
prestación de los servicios públicos. No debe de confundirse
con privatización, pues no se entrega la facultad normativa y
de control y si el servicio no está siendo prestado
adecuadamente, en detrimento del nivel de vida de los
pobladores la concesión puede ser revocada por el Concejo
Municipal. En este caso la Licitación es el primer paso y el
otorgamiento de la concesión es decisión del Concejo.

111
En materia de contratos de arriendo de bienes inmuebles
debe de distinguirse, si el arrendatario será el municipio o si
será arrendador.

Si será arrendatario el municipio y el contrato es menor a un


año el asunto es de la función del Alcalde. Este puede
arrendar el bien para ser usado por el municipio, siempre y
cuando los fondos estén disponibles y debidamente
aprobados por el Concejo en el Presupuesto Municipal y se
cumpla con lo preceptuado en la Ley de Contrataciones
Municipales. Si el arrendamiento es mayor de un año
deberá ser aprobado por el Concejo Municipal (artículo 73
LCM).

Si el arrendador será el Municipio, hay que distinguir el tipo


de bien. Si son terrenos ejidales es el Alcalde el que año
con año celebra el Contrato. El Concejo establece los
montos por los que va alquilarse dichos terrenos. Si el
arriendo recae sobre terrenos de carácter municipal del
Municipio el Concejo debe de autorizar de previo dicho
contrato y celebrarlo el Alcalde. Los bienes de carácter
público NUNCA pueden arrendarse.

En cuanto a la función expresamente otorgado por la Ley de


Municipios al Concejo Municipal de autorizar las inversiones
públicas (del Gobierno Central) antes que se realicen en la
circunscripción municipal, esto puede parecer una
contradicción puesto que todo el territorio nacional necesita
de inversiones públicas en infra-estructura y servicios. Pero
es un tema de relaciones inter-administrativas. El Gobierno
Local debe de tener su Plan de Desarrollo. Este debe de
armonizarse con los planes nacionales, pero puede ocurrir
que el Gobierno Local considere, luego de estudios por
supuesto, que un proyecto de inversión pública dañaría
irreversiblemente el eco-sistema del municipio, entonces

112
puede oponerse a ello. Pero si la inversión pública es
necesaria, entonces debe de aprobarla.

V.8.- La Potestad Tributaria

La potestad tributaria de los entes locales no es originaria


sino derivada. La potestad originaria, en el derecho
Nicaragüense radica únicamente en la Asamblea Nacional.
La Constitución establece el principio de la estricta legalidad
en materia tributaria en su artículo 115 que expresamente
señala: “Los impuestos deben ser creados por ley que
establezca su incidencia, tipo impositivo y las garantías a
los contribuyentes. El Estado no obligará a pagar impuestos
que previamente no estén establecidos en una ley”.

En consecuencia el Gobierno Municipal NO PUEDE NI


DEBE crear impuestos, solamente está facultada su
administración para aplicar las leyes impositivas creadas
por la Asamblea Nacional. Tampoco puede el Concejo
exonerar ni rebajar impuestos. Se lo prohíbe expresamente
el artículo 50 de la Ley de Municipios.

Puede modificar las tasas por los servicios que presta el


municipio, pues el costo de tales servicios debe de ser
cubierto por el monto de las tasas o puede subir el valor las
tasas por aprovechamiento según sube el costo de la vida.

El Concejo, según la Ley de Justicia Tributaria y Comercial


(LJTC), debe otorgar su visto bueno a las Asociaciones y
Fundaciones (Personas jurídicas sin fines de lucro,
comúnmente denominadas ONGs) para que puedan
obtener la exoneración para introducir al país un vehículo
que les haya sido donado.

Según la reforma de la LJTC (Ley 303, Arto. 14) compete al


Concejo determinar si una obra que se construye con

113
fondos del Fondo de Inversión Social de Emergencia
(FISE), del Gobierno Central o de cualquier persona natural
o jurídica es de interés social, para eximirla del pago del
Impuesto Municipal sobre Ingresos. De esta reforma a la
mencionada ley, un ciudadano introdujo un recurso de
inconstitucionalidad, que a la fecha no ha sido resuelto por
la Corte Suprema de Justicia.

V.9.- Las Comisiones Inter-institucionales.

Muchas de las competencias del municipio son


concurrentes. Esto significa que para su ejecución
concurren dos niveles de la administración pública: la
central la municipal. Entonces es necesario crear una
comisión inter-institucional para evitar fricciones entre los
dos niveles de la administración pública y que el asunto se
desarrolle de la manera más eficiente a favor de los
pobladores.

Estas Comisiones no tienen función normativa. Es decir no


dictan ningún tipo de reglamento u ordenanza, pero en los
acuerdos que toman, ubican a cada administración en su
nivel de responsabilidad y entonces puede ocurrir que el
Concejo dicte una Ordenanza, que se complementa con
alguna disposición administrativa de la correspondiente
delegación de un Ministerio.

En este tipo de Comisión es usual que participe tanto el


Alcalde o su delegado como delegados del Concejo
Municipal.

V.10.- El Concejo y la Planificación del Desarrollo

La primera de las atribuciones que la Ley de Municipios


establece para el Concejo Municipal es: “Discutir y decidir el
Plan de Desarrollo Municipal y definir anualmente las metas

114
de desarrollo integral del Municipio, buscando el equilibrio
económico, social y ecológico de todas las partes y de todos
los estratos de la población municipal (arto 28 inciso 1º).

Es necesario destacar que la Ley de Municipios es altamente


participativa y señala desde la definición misma de Municipio
en su artículo 1º como en la de autonomía municipal
contenida en su artículo 2º que “El Municipio es la base de la
división política administrativa del país. Se organiza y
funciona con la participación ciudadana. Son elementos
esenciales del Municipio; el territorio, la población y su
gobierno”. La autonomía es el derecho y la capacidad de las
Municipalidades para regular y administrar, bajo su propia
responsabilidad y en provecho de sus pobladores los
asuntos públicos que la Constitución y las leyes le señalen”.

De allí que el tema de la Planificación Integral del territorio no


es dejado por la Ley solamente a los funcionarios de elección
popular sino que la participación ciudadana interviene de
manera decisiva en ello. El mismo artículo 28 que establece
la atribución planificadora del Concejo señala en su inciso 7º
otra que está íntimamente relacionada tanto con la primera de
ese artículo como con los artículos 1 y 2 ya señalados. Dice a
la Letra: aprobar la composición e integración de los Comités
de desarrollo para planificación y ejecución de proyectos y
obras municipales, tanto comunales como aquellos que
incidan en el desarrollo económico social del municipio y
recibir avances periódicos de los mismos.

V.11.- La Declaración de Utilidad Pública de Bienes


Inmuebles de Particulares

La competencia urbanística es una función pública que se


deriva de la función social que debe jugar la propiedad
privada. Es una competencia típicamente municipal en el
mundo entero y en nuestro país ha ido sufriendo un proceso

115
evolutivo. Es una de las partes de la función de planificación
del Concejo y es la Ordenación del territorio urbano.

En la Constitución Política de 1949 es donde aparece por


primera vez en el ordenamiento jurídico nicaragüense el
principio de la función social que debe de jugar la
propiedad privada. Este principio se ha reproducido en
todas las constituciones que se han dictado con
posterioridad a la de 1949.

En la legislación secundaria encontramos que a finales de la


década del 50 se crea la Oficina Nacional de Urbanismo,
reservándose para este ente del Gobierno Central la función
de regular y hacer cumplir todas las disposiciones que se
dictan en materia urbanística.

En la Constitución Reformada de 1995 encontramos


nítidamente descrito en el artículo 44 el principio de la
función social de la propiedad privada:

Se garantiza el derecho de propiedad privada de los bienes


muebles e inmuebles, y de los instrumentos y medios de
producción.

En virtud de la función social de la propiedad, este derecho


está sujeto, por causa de utilidad pública o de interés social, a
las limitaciones y obligaciones que en cuanto a su ejercicio le
impongan las leyes. Los bienes inmuebles mencionados en el
párrafo primero pueden ser objeto de expropiación de
acuerdo a la ley, previo pago en efectivo de justa
indemnización.
Tratándose de la expropiación de latifundios incultivados,
para fines de reforma agraria, la ley determinará la forma,
cuantificación, plazos de pagos e intereses que se
reconozcan en conceptos de indemnización.

116
Se prohíbe la confiscación de bienes. Los funcionarios que
infrinjan esta disposición responderán con sus bienes en
todo tiempo por los daños inferidos.

Es en la Ley de Municipios de 1988 (Ley 40) en que la


función urbanística es trasladada a nivel local, competencia
que se amplía en la reforma de dicha Ley de 1997 (Leyes
40 y 261). La encontramos en el inciso 5º del artículo 7º de
la referida ley.

Mediante la función urbanística el gobierno local interviene


de manera amplia en los asuntos de los particulares,
aprobando o negando permisos de construcción y
decidiendo el ordenamiento urbano. Es mediante esta
función que el municipio puede expropiar un bien inmueble
de un particular mediante la declaración de utilidad pública e
interés social de determinado proyecto municipal. El
Concejo Municipal determina que para la ejecución de
determinado proyecto se debe de afectar un bien inmueble
de un particular. Primero se negocia la compra-venta del
inmueble y si el particular no accediere el Concejo realiza la
Declaratoria de Utilidad Pública de un proyecto, la que se
debe publicar en La Gaceta, Diario Oficial. Con hacer la
declaración y mandarla a publicar en La Gaceta, la
propiedad a ser afectada no pasa a ser propiedad del
Municipio. Hay que pasar por un trámite de avenimiento con
el dueño de la misma e indemnizarlo de acuerdo a lo
establecido en el artículo 44 de la Constitución Política. Si
no hay avenimiento, tiene que realizarse un juicio de
expropiación, ante los Tribunales de Justicia.

En el Juicio de Expropiación el juez no discute si ha lugar o


no a la expropiación, solamente se discute el precio. Una
vez dado el fallo del juez se debe de pagar al expropiado. Si
la persona se niega a recibir el dinero y otorgar la debida
escritura el juez manda a depositarlo en una cuenta a

117
nombre del expropiado y otorga una escritura forzosa en el
Protocolo del Juzgado.

Una vez que se vaya a escriturar la propiedad a favor del


Municipio, si la propiedad se requiere para construir una
escuela o centro de salud, y es requisito del FISE o de otro
donante que el municipio adquiera el terreno y lo done a
determinado Ministerio para que se construya la obra se
diga en la escritura que esa propiedad pasa a ser Bien de
Carácter Particular del Municipio, para que luego el
Concejo pueda adoptar la respectiva Resolución de
donación del terreno en cuestión a quien sea necesario. Si
se va a ejecutar un proyecto propio del municipio, se debe
aclarar de igual forma si el bien pasará a ser de carácter
público o particular del Municipio.

V.12.- La integración del Municipio a entes municipales


complejos (Mancomunidades y Consorcios).

Cuando varias municipalidades, por razones de limitaciones


financieras no pueden cumplir con la prestación de
determinado servicio público municipal, pueden asociarse
para ese fin. La doctrina contempla como principales
formas asociativas la mancomunidad, el consorcio y el área
metropolitana.

Estas entidades son personas jurídicas de tipo asociativo,


cuyo nacimiento depende de los requisitos fijados por ley y
son, según Ramón Martín Mateo en su obra Entes locales
complejos: “entidades locales con autonomía derivada de
los entes inmediatos que las integran”. (1987:21) Tienen
naturaleza pública y trascienden el factor territorial, puesto
que la moderna doctrina considera que atienden más a la
eficiencia y eficacia en la prestación de un servicio que al
papel central que desempeña el territorio en otros entes.

118
La Ley de Municipios de Nicaragua en su artículo 12
contempla la creación de asociaciones y mancomunidades
y deja abierta la posibilidad a la creación de otros entes
locales complejos. El consorcio fue establecido por una
Reforma al reglamento de la Ley municipal.

Las Mancomunidades son definidas por el citado español


Ramón Martín Mateo en su obra “Entes locales complejos”
como: “asociaciones de municipios para la realización de
finalidades de su competencia, que en virtud de sus propias
características exigen la cooperación de varios
Ayuntamientos al objeto de salvar las aisladas limitaciones
económicas de cada uno de ellos para la realización de una
obra en común o la prestación de un servicio conjuntamente
en varios términos municipales”. (ibíd:47).

La norma jurídica nicaragüense (Arto. 12 L.M.) pone en


manos de los Concejos Municipales de aquellos entes
locales que deseen mancomunarse, la atribución de dar
inicio a la misma mediante una Resolución creadora. Sin
embargo ésta no se perfecciona sino hasta el momento en
que es aprobada por la Asamblea Nacional, según lo
dispone la misma ley.

Mientras en el derecho comparado se admite la creación de


una mancomunidad para la construcción de una obra y con
ello se supone una limitada vida a este ente local complejo,
que cesaría su existencia una vez esté construida la obra en
mención, la ley nicaragüense circunscribe el campo de
acción de las mancomunidades a “racionalizar y mejorar la
calidad en la prestación de los servicios públicos”, lo que
reafirma en el párrafo siguiente del mismo artículo 12
cuando dice: “Las Mancomunidades son personas jurídicas
de derecho público de prestación de determinados
servicios municipales”.

119
En el artículo 12 de la Ley, ya citado, en el párrafo final se
hace mención a los estatutos al señalar: Las
Mancomunidades tendrán personalidad jurídica propia y no
podrán comprometer a los Municipios que las integren más
allá de los límites señalados en el estatuto respectivo.

Si leemos con atención el mencionado artículo podemos


inferir que es la misma Resolución creadora la que contiene
las normas estatuarias, pues al señalar la Ley lo que debe
de contener la dicha Resolución, lo que nos está brindando
es el índice de una norma estatutaria.

El Consorcio es una suerte de empresa intermunicipal de


naturaleza mixta. La Ley de Municipios permite la creación
de empresas municipales (de un solo municipio con
participación de capital privado). El Consorcio es similar
pero pueden participar más de un municipio con la empresa
privada y temporalmente el Estado. Mientras la empresa
municipal tiene restringido su ámbito de acción a la
prestación de servicios públicos municipales, el Consorcio
puede actuar persiguiendo fines de interés público, pero
tales fines deben de explicitarse en los estatutos.

Para constituir el Consorcio es preciso que los Consejos


Municipales de los municipios a consorciarse, ya sea en un
acto único (es decir que se reúnan los concejos) aprueben
mediante una resolución: PRIMERO: La voluntad de
constituir el Consorcio y SEGUNDO: los estatutos del
mismo.

Los gobiernos locales deben de expresar el monto de los


aportes a que se obligarán para el mantenimiento del
Consorcio, ya sea una suma fija, ya un porcentaje de su
presupuesto de ingresos tributarios corrientes.

120
En cuanto a sus órganos de gobierno se debe de precisar
que el Consejo del Consorcio es un organismo deliberativo,
similar a un Consejo Municipal. Dado que el Reglamento
reformado no le otorgó Personalidad Jurídica de Derecho
Público al Consorcio, éste órgano no puede por sí mismo
dictar Ordenanzas y Resoluciones para normar el servicio
público asumido por el Consorcio, tal como era la idea
inicial, así que solamente se le deja el derecho de
presentar iniciativa de normas locales y cada Concejo
Municipal debe de hacerlo, para que el Consorcio pueda
cumplir con su objeto a cabalidad. De allí que los Alcaldes
que participan como miembros de este órgano deben de
mantener bien informados de las acciones, problemas y
aciertos del Consorcio con el fin que los respectivos
Concejos aprueben de forma expedita las normas que le
sean solicitadas por el Consorcio. Si la comparación la
hacemos con una sociedad anónima, el Consejo del
Consorcio vendría a ser el equivalente de la Asamblea
General de Accionistas.

121
VI.
EL ROL POLÍTICO DEL CONCEJAL

Introducción.- El Concejal como representante de


sectores sociales.- El Concejal como vehículo de
participación ciudadana en el seno del Concejo.- El
Concejal en el proceso presupuestario.- El Concejal
como elemento de resolución de conflictos.- El Concejal
y la equidad de género.

122
VI.1.- Introducción

El Concejal es un ser político (recordemos la definición que


da Aristóteles del ser humano: zoon polítikon “animal
político”). Si todos somos seres políticos el Concejal es aun
más. Es un líder nato en su sector y ello llevó a determinado
partido a fijarse en sus virtudes y a proponerlo dentro su
lista de candidatos a los ciudadanos. Una vez electo pasa a
ser Concejal de toda la población de su municipio. De allí
que es sumamente importante que diferencia entre los
diversos niveles de representación que tiene para lograr una
actuación política equilibrada. Cuando se dice política no es
precisamente en política partidaria sino en sentido más
amplio. El tema partidario es solamente uno de los aspectos
políticos de la representación concejil. Es indudable que el
Concejal representa los intereses y línea política de su
partido a lo interno de cada Concejo.

VI.2.- El Concejal como representante de sectores


sociales.

Nadie estudió o nació para Concejal. La actuación


destacada de determinado ciudadano es la que lo lleva
hasta el puesto concejil. Antes de la elección se es
ganadero, panadero, maestro, ama de casa, profesional.
Se pertenece pues a un sector social determinado. Al
ejercer el cargo de Concejal se debe de tener el cuidado de
no desvincularse del sector social al que se pertenece. Por
el contrario hay que estrechar aun más los vínculos y
representar los intereses del mismo en el seno del Concejo.

Si el sector social cuenta con más de una organización en el


territorio y el Concejal pertenece a una de ellas debe de
tener la apertura política de contactar a las demás
organizaciones y hacerles sentir que en el seno del Concejo
representa los intereses del sector en su conjunto. Con ello

123
legitima aun más su representatividad al grado que puede
llegar a aglutinar a todo el sector social, sin diferencia de
pertenencia a partidos determinados, en torno a sí.

VI.3.- El Concejal como vehículo de participación


ciudadana en el seno del Concejo.

El Concejal debe verse a si mismo como un vehículo de la


participación ciudadana en el seno del Concejo. Por un
lado al representar intereses de su sector social y
transmitirlos al Concejo. Por el otro representa a toda la
población del municipio. De allí que debe estar abierto a
llevar al seno del Concejo las inquietudes y necesidades de
aquellos pobladores que se lo soliciten. Tanto en las
discusiones ordinarias del Concejo como en la discusión del
Presupuesto Municipal, su voz debe de ser la voz de los
pobladores que se lo piden, como de su sector social.

VI.4.- El Concejal en el proceso presupuestario.

Tanto la Ley de Municipios como la Ley de Régimen


Presupuestario Municipal establecen un proceso de amplia
participación ciudadana, el destinado a elaborar, consultar,
discutir, aprobar, modificar, cerrar y evaluar el Presupuesto
Municipal.

La elaboración del ante-proyecto de Presupuesto es una


acción propia del Alcalde Municipal y de su equipo técnico.
Una vez pasada esta etapa, se presenta ante el Concejo,
que debe conformar una Comisión Especial para su
dictamen.

Durante la fase dictaminadora esta Comisión Especial debe


de abrir un período de consultas con todas las
organizaciones presentes en el territorio municipal. En esa
fase se pueden presentar dos supuestos:

124
a) Que el Concejal forme parte de la Comisión Especial. En
este caso debe de estar abierto a escuchar las
propuestas que harán las organizaciones de la
ciudadanía. Saber distinguir entre las propuestas de
modificación al Proyecto de presupuesto que tienen
lógica, coherencia y son expresión de necesidades
sentidas de la población y aquellas que expresan deseos
utópicos, que son sueños hermosos pero que no pueden
realizarse con los fondos propios de la comuna y alguna
descabellada y hasta mal-intencionada. Apoyar a las que
le dicte su conciencia que es necesario respaldar, aun
cuando provengan de sectores de pensamiento distinto
al del Concejal y saber desechar las otras con tacto para
no herir susceptibilidades.

b) Que el Concejal no forme parte de la Comisión. En este


caso debería apoyar a las organizaciones del sector
social al que pertenece, tratando que lleven una
propuesta unitaria al seno de la Comisión, para que las
propuestas que tengan que hacer sean de las lógica,
sentido común y necesidad sentida. Además podría
hacer labor de cabildeo con los miembros de la
Comisión para que respalden las propuestas de su
sector social. Si no es posible presentar una propuesta
unitaria, entonces respaldar decididamente a la
organización a la que se pertenece.

Antes del Cabildo Abierto en que se presenta el Proyecto de


Presupuesto, según la Ley de Municipios cada Concejal
debe de realizar labores de consulta de las cifras del
Presupuesto entre los diversos sectores sociales del
municipio.

125
VI. 5.- El Concejal como elemento de resolución de
conflictos.

Como representante de la comunidad ante el Gobierno


Local, el Concejal debe de estar presto a jugar un rol de
negociador para la resolución de conflictos, entre la
comunidad y el Gobierno Local, así como conflictos que
puedan presentarse entre la comunidad y otras instancias
de gobierno.

Lo anterior no quiere decir que el Concejal va a constituirse


en un elemento de presión, o a encabezar grupos
vociferantes que exigen a la fuerza el cumplimiento de un
supuesto derecho o exigir que se le reconozca solamente a
aquellos grupos que tienen afinidad ideológica con el
Concejal.

El Concejal es un representante de la comunidad entera y


en tal sentido sirve de elemento negociador entre grupos de
la comunidad a los que supuesta afecta un acto
administrativo y las autoridades, concerta la cita, presenta a
los líderes comunitarios o gremiales y a las autoridades,
introduce el asunto y sirve de moderador entre las partes,
tratando de ser imparcial, aunque sin ocultar sus simpatías
en determinado momento. Si las partes no llegan a acuerdo
alguno puede sugerir uno en que ambas partes cedan algo
y el acuerdo sea satisfactorio para todos.

VI.6.- El Concejal y la equidad de género

La Ley de Municipios señala como competencia del


Municipio la promoción de los Derechos Humanos con
énfasis en los de la mujer y la niñez (Arto 7 inciso10). Las
siguientes ideas son tomadas de la Declaración de la Unión
Internacional de Autoridades Locales (IULA) sobre la Mujer
en el Gobierno Local, esta declaración fue ratificada por la

126
nueva organización mundial de municipios /Ciudades y
Gobiernos Locales Unidos) en su congreso de fundación en
septiembre de 2004 en París y dichas ideas constituyen una
oportuna guía para que el Concejal dirija su accionar político
dentro del Gobierno Local a la promoción de la equidad de
género dentro de su municipio.

El gobierno local se encuentra en una posición excepcional


para contribuir en la lucha global por la igualdad de género y
para llegar a tener un gran impacto en la situación de las
mujeres y en el status que de la igualdad de género en el
mundo en su capacidad de ámbito de gobierno más cercano
a los ciudadanos y ciudadanas y como proveedor y
facilitador de servicios y empleos.

Con el fin de crear gobiernos locales sustentables,


igualitarios y democráticos, en donde mujeres y hombres
puedan participar en forma equitativa en la toma de
decisiones, y para que tengan acceso equiparable a los
servicios, y reciban igual trato en éstos, la perspectiva de
género debe ser integrada transversalmente en todos los
sectores de definición de políticas y de gestión de los
gobiernos locales.

Las mujeres tienen el mismo derecho que los hombres de


acceder a los servicios de los gobiernos locales, así como el
derecho de ser tratadas con igualdad y de poder influir en el
inicio, desarrollo, gestión y seguimiento de dichos servicios.
Al prestar servicios como educación, salud y otros servicios
sociales, los gobiernos locales deberán considerar
igualmente a las mujeres y a los hombres como
responsables de las cuestiones relativas a la familia y a la
vida pública, y deberán evitar los estereotipos de las
mujeres y de los hombres;

127
Las mujeres tienen derecho equitativo a condiciones de vida
aceptables incluyendo vivienda, distribución de agua y
servicios sanitarios, así como acceso al transporte público.
Las necesidades y condiciones de vida de las mujeres
deben ser conocidas y tomadas en cuenta en cada
momento de la planificación;

Las mujeres tienen el mismo derecho que los hombres a


acceder al territorio y espacio geográfico de los gobiernos
locales, yendo esto desde la posesión de terreno al derecho
a desplazarse libremente y sin temor, en los espacios
públicos y el transporte;

Los gobiernos locales han de jugar un papel importante en


asegurar los derechos reproductivos de las mujeres, así
como un derecho a ser libres de violencia doméstica y otras
formas de abuso y de violencia, tanto física como psíquicas.

(Tomado de la Declaración Mundial de IULA sobre la mujer


en el gobierno local).

128
VII.
EL CONCEJAL Y LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA

Definición de Participación Ciudadana. El marco


constitucional.- El Concejal y el Comité de Desarrollo.-
El comité de desarrollo municipal y la planificación
participativa.- Las Asociaciones de Pobladores. La
Consulta Ciudadana.- Los Cabildos Abiertos.- La
Ordenanza de Participación, instrumento normador de
la participación ciudadana.

129
VII.1.- Definición de Participación Ciudadana. El marco
constitucional.

La Participación Ciudadana desde el punto de vista jurídico-


político es definida por el jurista español Francisco Lliset
Borrel como:

El conjunto de mecanismos que permiten la intervención de


los ciudadanos en la organización o en la actividad de la
Administración pública, sin integrarse en las estructuras
burocráticas y apartándose de las técnicas tradicionales de
colaboración de los particulares con la Administración pública
(concesionarios, etc). El que participa no se convierte, por
supuesto, en funcionario, ni tampoco en colaborador
benévolo o interesado. El que participa actúa como
ciudadano, preocupado por el interés general y no como
interesado personal y directo; el contenido de su acción no
es económico, sino político. La finalidad que persigue no es
una mayor eficacia en la Administración, sino la realización
de un ideal democrático.(op.cit: 309).

La Constitución Política en el Título de Principios


Fundamentales, en su artículo 2º recoge uno de los principios
universales del movimiento constitucional: la titularidad de la
soberanía nacional reside en el pueblo. En este precepto
esboza los conceptos de democracia participativa y
representativa cuando afirma:

La soberanía nacional reside en el pueblo y la ejerce a


través de instrumentos democráticos, decidiendo y
participando libremente en la construcción y perfeccionando
del sistema económico, político y social de la nación. El
poder político lo ejerce el pueblo, por medio de sus
representantes libremente elegidos por sufragio universal,
igual, directo y secreto, sin que ninguna otra persona o
reunión de personas pueda arrogarse este poder o

130
representación. También podrá ejercerlo de manera directa
por medio del referéndum y del plebiscito y otros
procedimientos que establezcan la presente Constitución.

Más adelante en su artículo 7º reconoce expresamente la


existencia en Nicaragua tanto de la democracia
representativa como de la participativa al decir:

Nicaragua es una República democrática, participativa y


representativa. Son órganos de gobierno: el Poder
Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder
Electoral.

La misma Carta Magna en su artículo 50 desarrolla el


precepto anterior:

Los ciudadanos tienen derecho a participar en igualdad de


condiciones en los asuntos públicos y en la gestión estatal.
Por medio de la ley se garantizará, nacional y localmente, la
participación efectiva del pueblo.

Los siguientes artículos (51, 52 y 53) de la Constitución


establecen lo relativo al sufragio universal y al derecho de
petición, crítica constructiva y denuncia que tienen los
ciudadanos.

En la parte orgánica de la Constitución cuando se aborda lo


relativo al Poder Legislativo se enumera en el artículo 140
quienes tienen iniciativa de ley:

1) Cada uno de los Diputados ante la Asamblea


Nacional, quienes además gozan del derecho de
iniciativas de Decretos, resoluciones y
declaraciones legislativas.

131
2) El Presidente de la República.

3) La Corte Suprema de Justicia, el Consejo


Supremo Electoral, los Consejos Regionales
Autónomos y los Consejos Municipales, en
materias propias de su competencia.

4) Los ciudadanos. En este caso la iniciativa deberá


ser respaldada por un número no menor de cinco
mil firmas. Se exceptúan las leyes orgánicas,
tributarias o de carácter internacional y las de
amnistía y de indultos.

Comentando conjuntamente el artículo 50 los estudiosos del


Centro de Derechos Constitucionales de Nicaragua y la
Asociación Derecho y Democracia de Sevilla, España
concluyeron:

“La participación en los asuntos públicos reviste una


indudable importancia en los centros de poder más
cercanos a los ciudadanos en cuanto es en los municipios,
en las pequeñas comunidades, donde el gobierno de todos
puede expresarse de una manera plenamente efectiva”.
(Castillo et al: 1994: 335).

La Ley de Municipios, desarrollando los postulados de la


Constitución Política es altamente participativa. La propia
definición de Municipio que nos brinda el artículo 2 de la Ley
señala que el municipio funciona con la participación
ciudadana. El Concejo Municipal es el órgano decisivo para
que esta participación encuentre su cauce adecuado y el
Concejal la pieza clave de este tinglado.

VII.2.- La Ley de Participación Ciudadana

El Grupo Promotor de la Ley de Participación Ciudadana


integrado por AMUNIC, el Centro de Derechos
132
Constitucionales, Hagamos Democracia, la Universidad
Centroamericana, la Oficina de Etica Pública y la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
señaló en un documento comentando la ley recién
aprobada: “La Ley de Participación Ciudadana aprobada
abre nuevas vías jurídicas para que los distintos actores
sociales se involucren en el proceso de toma de decisiones,
ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas,
así como en la elaboración y aprobación de leyes,
resoluciones, ordenanzas y normas, a nivel nacional,
regional autónomo y municipal.

Igualmente, es un instrumento jurídico dirigido a respaldar


diferentes formas de organización de la ciudadanía, y dar
garantías para su participación activa en los espacios
institucionales nacionales, regionales autónomos,
departamentales y municipales, que la misma Ley crea,
coexistiendo formas tradicionales y formas novedosas de
participación ciudadana.

También se puede afirmar que la Ley de Participación


Ciudadana, más que un compendio de instrumentos de
participación, contiene un marco mínimo de garantías y
medios para posibilitar a la ciudadanía el acceso a las
esferas de decisión, control y fiscalización de la función
pública. En este sentido, hay que señalar que por primera
vez una ley desarrolla los derechos constitucionales de
petición y de denuncia de los funcionarios públicos, cuando
éstos no cumplan las atribuciones establecidas para sus
cargos públicos.

Asimismo, se debe destacar que la Ley de Participación


Ciudadana retoma el concepto de la participación ciudadana
como un derecho humano, lo que queda reflejado en la
tutela que la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos debe realizar del derecho de participación

133
ciudadana. Esta tutela la ejercerá por medio de la
Procuraduría Especial de la Participación Ciudadana y sus
delegados territoriales”.
Participación Ciudadana según la ley es el: “Proceso de
involucramiento de los actores sociales en forma individual y
colectiva, con la finalidad de incidir y participar en la toma
de decisiones y gestión de políticas públicas en todos los
niveles territoriales e institucionales para lograr el desarrollo
humano sostenible, en corresponsabilidad con el Estado”.
(arto. 4 inco.6º Ley de Participación Ciudadana).

El Comité de Desarrollo Municipal

En cuanto a la participación ciudadana en la formulación de


políticas públicas locales, la Ley institucionaliza el Comité
de Desarrollo Municipal (CDM), señala cuales son sus
objetivos y determina grosso modo quienes lo integran.
Deja al Alcalde la facultad de designar a su criterio, otras
jurídicas o personas notables cuyos aportes vayan a
enriquecer el trabajo (arto. 51 LPC).

La Ley de Municipios los define en el artículo 28 inciso 6 a


partir de sus objetivos: “ la planificación y ejecución de
proyectos y obras municipales tanto comunales como
aquellas que incidan en el desarrollo social del municipio…”.

Según la misma Ley corresponde al Concejo aprobar su


integración, a propuesta del Alcalde. En la práctica, en
aquellos municipios donde funcionan exitosamente tales
Comités, están integrados por la totalidad de las
organizaciones presentes en el circunscripción local:
Asociaciones sin fines de lucro, Fundaciones, asociaciones
de pobladores, gremios, sindicatos, organizaciones de
pobladores, de mujeres, juveniles, religiosas, comarcales,
etc. El Comité tiene una Asamblea General formada por un
delegado de cada organización, la que elige una Junta

134
Directiva, que siempre y en todo caso está presidida por el
Alcalde y a la que se integran miembros del Concejo
Municipal, designados por éste órgano. El Comité tiene
varias Comisiones de Trabajo, las que son presididas por
los Concejales.

Los Comités de Desarrollo Municipal se constituyen


mediante Ordenanza Municipal del Concejo Municipal
competente, según sea el caso de la jurisdicción municipal
que corresponda. Precisamente la Ley 40 en su artículo
veintiocho (28), numeral siete establece la integración de los
CDM como una atribución directa del concejo Municipal de
la localidad que corresponda. Aunque en el artículo no dice
que debe ser por medio de Ordenanza, si corresponde a
una decisión del Concejo Municipal, de carácter general
sobre asunto de interés local, que es prácticamente lo que
el Reglamento de la Ley 40 en su artículo dos (2), al definir
la Ordenanza como un instrumento administrativo de
decisión del concejo, ampliamente aclarado en el capítulo I
del Título III del Reglamento de la Ley 40.

En este tipo de organismo la participación del Concejal


puede ser de dos tipos. Ya sea que el Concejo lo designe
para formar parte de la estructura del Comité, como
anteriormente se señaló o participando como líder de su
sector.

La tarea fundamental del Comité es la elaboración del Plan


de Desarrollo del Municipio, de manera participativa. Luego
de elaborado el Plan se somete al Concejo Municipal,
donde es aprobado en forma de Ordenanza.

Es importante señalar que el artículo 51 de la Ley de


Participación Ciudadana, de manera general señala que el
rol del CDM es de ser “una instancia de carácter consultivo

135
del Gobierno Municipal”. En el artículo 52, la Ley detalla sus
funciones:

1. Proporcionar criterios a las diferentes


autoridades municipales en la elaboración y
discusión del Plan de Desarrollo Municipal;
2. Realizar planes y propuestas de proyectos u
obras civiles que vayan en pro del desarrollo
económico y social de la municipalidad y sus
moradores;
3. Contribuir en los procesos del diagnóstico y
planificación participativa de políticas
sectoriales,
4. Conocer y emitir opinión anualmente sobre la
propuesta del Presupuesto Municipal y de su
ejecución a fines de cada periodo; de
conformidad con la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal
5. Conocer y emitir opinión, del informe anual de
gestión del Gobierno Municipal, con respecto a
la ejecución presupuestaria;
6. Conocer y opinar sobre la propuesta de
utilización de los excedentes producidos por
las Empresas Municipales o de cualquier otra
fuente de ingresos;
7. Conocer y emitir opinión sobre las
transferencias de fondos del Gobierno Central
al Gobierno Municipal.
8. Dar seguimiento y evaluar los resultados e
impactos de las políticas públicas en el
desarrollo municipal.
9. Incorporar a los diputados departamentales y
los nacionales, cuando así lo solicitaren;
10. Contribuir con el Alcalde en el desarrollo de
los proyectos en beneficio de la comunidad;

136
11.Cualquier otra que la presente ley y su
Reglamento le establezca.

El Comité puede ser convocado por el Concejo Municipal a


través del Alcalde o el Secretario del Concejo 180 días (seis
meses) luego de la toma de posesión, para elaborar el Plan
de desarrollo si no lo hubiere o para revisar el existente
(arto 54 LPC). Tanto de la lectura de la Ley de Municipios
como de la de Participación Ciudadana se deduce, que el
Alcalde es quien propone al Concejo Municipal la
integración del CDM y éste la aprueba. El Alcalde debe de
tomar en cuenta los criterios establecidos en la Ley de
Participación Ciudadana.

La Ley de Municipios dice en su artículo 28 inciso 7º al


respecto que es función del Concejo Municipal: “Aprobar la
composición e integración de los Comités de Desarrollo
para la planificación y ejecución de proyectos y obras
municipales, tanto comunales como aquellos que incidan en
el desarrollo económico social del municipio y recibir
informes periódicos de los avances de los mismos”.

La Ley de Participación Ciudadana, además de brindar un


listado de instituciones que deben de pertenecer al Comité,
establece en el artículo 55 los siguientes criterios para su
composición:

La composición integración y funcionamiento del Comité de


Desarrollo Municipal, podrá determinarse a criterio de las
autoridades municipales y ratificado por el Concejo
Municipal en pleno, tomando en consideración los criterios
siguientes:

1.- Es un organismo pluralista, no ligado a


los intereses políticos partidarios,
religiosos o de cualquier otra índole;
2.- En su composición e integración, debe
de reflejar y garantizar la

137
representatividad de los diferentes
actores sociales y formas organizativas
administrativas del territorio del
Municipio;
3.- El número de personas que integran el
Comité será variable en lo que hace a la
realidad municipal; el Consejo Municipal
seleccionará y determinará quienes son
las personas que pertenecerán a éste
de acuerdo a la cantidad y calidades de
las personas propuestas por cada
sector;
4.- El Gobierno Municipal, de acuerdo a
sus capacidades y posibilidades
materiales proporcionará los medios
materiales mínimos necesarios para el
funcionamiento del Comité, y a los
organismos de la sociedad civil le
corresponderá proporcionar lo que
hiciese falta para su pleno
funcionamiento.

De su lectura se desprende la atribución del Alcalde de


hacer la propuesta al Concejo Municipal de la composición
del órgano colegiado consultivo (CDM) con los parámetros
señalados por la Ley.

El Comité de Desarrollo Municipal y la planificación


participativa

La primera de las atribuciones que la Ley de Municipios


establece para el Concejo Municipal es: “Discutir y decidir el
Plan de Desarrollo Municipal y definir anualmente las metas
de desarrollo integral del Municipio, buscando el equilibrio
económico, social y ecológico de todas las partes y de todos
los estratos de la población municipal (arto 28 inciso 1º).

138
Es necesario destacar que la Ley de Municipios es
altamente participativa y señala desde la definición misma
de Municipio en su artículo 1º como en la de autonomía
municipal contenida en su artículo 2º que “El Municipio es
la base de la división política administrativa del país. Se
organiza y funciona con la participación ciudadana. Son
elementos esenciales del Municipio; el territorio, la
población y su gobierno”. La autonomía es el derecho y la
capacidad de las Municipalidades para regular y
administrar, bajo su propia responsabilidad y en provecho
de sus pobladores los asuntos públicos que la Constitución
y las leyes le señalen”.

De allí que el tema de la Planificación Integral del territorio


no es dejado por la Ley solamente a los funcionarios de
elección popular, sino que la participación ciudadana
interviene de manera decisiva en ello. El mismo artículo 28
que establece la atribución planificadora del Concejo señala
en su inciso 7º otra que está íntimamente relacionada tanto
con la primera de ese artículo como con los artículos 1 y 2
ya señalados. Dice a la Letra: “Aprobar la composición e
integración de los Comités de Desarrollo para planificación y
ejecución de proyectos y obras municipales, tanto
comunales como aquellos que incidan en el desarrollo
económico social del municipio y recibir avances periódicos
de los mismos”.

La Ley de Participación Ciudadana en varios de sus


artículos desarrolla el postulado de la Ley de Municipios
expresando la íntima relación que debe existir entre el CDM
y la planificación del desarrollo municipal. En otro de estos
folletos tocamos con detalle qué significa planificación.
Vamos a señalar los artículos de la Ley 475 para estar bien
claros de nuestros derechos.

139
El artículo 52 de la Ley de Participación Ciudadana
establece como la primera de las funciones del Comité de
Desarrollo Municipal:

Proporcionar criterios a las diferentes autoridades


municipales en la elaboración y discusión del Plan de
Desarrollo Municipal.

Más adelante la misma ley en el artículo 53 establece la


consulta con el CDM como una obligación del Gobierno
Municipal:
Para los fines y efectos de la elaboración de la estrategia
del plan de desarrollo y del plan de inversión de cada
gobierno municipal, las autoridades del gobierno local están
obligados dentro de treinta días hábiles a partir de la fecha
de la presentación de la solicitud, a consultar al respectivo
Comité de Desarrollo Municipal, de conformidad a lo
establecido en la Ley de Municipios y la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal.
En el segundo párrafo del artículo 79 la Ley de participación
Ciudadana remacha y recalca sobre la consulta que se
debe de hacer al CDM en materia de planificación:
El gobierno municipal consultará la opinión del Comité de
Desarrollo Municipal sobre la estrategia, plan de desarrollo y
plan de inversiones del municipio. Concluimos diciendo que
no es posible la planificación del desarrollo sin la
participación de la población, que es el elemento más
importante de los tres que integran al municipio.
Recordemos que la Ley de Municipios en su artículo 16
establece como el primer derecho de los pobladores a
Participar en la gestión de los asuntos locales, sea en forma
individual o colectiva. Hagamos realidad ese derecho
fortaleciendo nuestro CDM.

140
Las Asociaciones de Pobladores

Las Asociaciones de Pobladores son una figura asociativa


muy interesante. Aparecen esbozadas en el artículo 37 de
la Ley de Municipios: “el Concejal Municipal apoyará la
creación de asociaciones de pobladores que tengan como
fin el desarrollo municipal y fomentará la participación de las
organizaciones y asociaciones sectoriales, culturales,
gremiales, deportivas, profesionales y otras en la gestión
municipal”. Luego la Ley de Ordenamiento y Titulación de
Asentamientos Humanos Espontáneos (Ley 309) les da un
rol en el proceso de estudio sobre la posible legalización de
un asentamiento. La Ley de Participación Ciudadana señala
formas de constitución, requisitos básicos para su
reconocimiento en el municipio, su funcionamiento y las
finalidades para las que puede conformarse una asociación
de pobladores.

Es importante señalar que las Asociaciones de Pobladores


pueden firmar convenios con la Administración Municipal
para la realización de obras, con ello se abriría la puerta a la
creación de empleos temporales. Al respecto la Ley dice en
su artículo 61:

Las Asociaciones podrán establecer acuerdos de trabajo


amplios con el Gobierno Municipal mediante un
Convenio que determine sus derechos, deberes y
responsabilidades ante el Gobierno Municipal y la
comunidad que representan. Las Asociaciones de
Pobladores, en acuerdo con el Gobierno Municipal, podrán
gestionar, ejecutar o prestar obras, proyectos y servicios
públicos de incidencia en el barrio o comarca de su
jurisdicción.

Finalmente, el delegado del Alcalde en determinado


territorio pude establecer vínculos con las asociaciones de

141
pobladores y otras organizaciones para la promoción de la
participación ciudadana y la realización de obras con apoyo
del trabajo comunitario (arto 61 LPC).

La Consulta Ciudadana

Cuando el Alcalde considere que hay temas de mucha


importancia para la vida ciudadana que ameritan la consulta
con la población entera del municipio, puede convocar, a
través del Concejo Municipal a una Consulta Ciudadana.
Esta es una especie de plebiscito a nivel municipal, la gente
vota un sí o un no. En la convocatoria a la misma se decide
si tendrá carácter vinculante o no. Lo de vinculante significa
que su resultado es de obligatorio cumplimiento por el
Gobierno Municipal. La Ley (arto. 69) señala algunos de los
temas que pueden ser sometidos a consulta:

1. Prioridades del Plan de Desarrollo


Municipal;
2. Obras o servicios que puedan atenderse o
realizarse;
3. Presentar propuestas con relación a
políticas públicas nacionales o regionales
que puedan incidir en el desarrollo del
municipio y sus moradores; y
4. Aquellos otros temas que por su importancia
y por su naturaleza ameriten ser abordados
por los miembros de la comunidad.

También la ciudadanía con un procedimiento determinado,


establecido en la misma ley, puede convocar a la consulta
ciudadana.

Los Cabildos Abiertos

La Ley señala en su inicio (artículo 3) que uno de sus


objetivos es perfeccionar instrumentos de participación
ciudadana ya establecidos en la Constitución Política y en

142
otras leyes. Uno de estos instrumentos son los Cabildos
Abiertos, creados por el artículo 36 de la Ley de Municipios.

La Ley de Participación Ciudadana (arto. 75) desarrolla el


postulado de la Ley de Municipios de la convocatoria a
Cabildo Abierto a solicitud de los pobladores. Se hace a
través del Alcalde, quien presenta la solicitud al Concejo
Municipal, quien la puede aceptar o denegar. El Alcalde
mediante un bando hará saber a los pobladores la decisión
del Concejo Municipal.

Si se realiza el Cabildo, el Alcalde debe de mandar a


publicar el Acta que se levante del mismo, a más tardar 20
días después de la realización del Cabildo.

Si en el Cabildo se tomaron acuerdos y estos no fueren


cumplidos debidamente, los pobladores podrán exigir una
audiencia pública al Alcalde para que de las explicaciones
del caso.

El enfoque de la participación ciudadana como un derecho


humano, hace que la Ley le otorga a la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos, la tutela para la
promoción y defensa del derecho a la participación. Así,
establece la Procuraduría Especial para la Participación
Ciudadana como instancia adscrita a la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos.

Concluiremos señalando que la Participación Ciudadana en


los asuntos públicos, lejos de ser un estorbo o una
competencia, es una serie de mecanismos que permiten a
los gobernantes, realizar su tarea con el consenso de la
ciudadanía, con mayor transparencia en el manejo de los
recursos. Estos elementos son claves, para que el Gobierno
Municipal pueda ejercer una verdadera labor de gerenciar el
desarrollo local.

143
VII.3.- La Ordenanza de Participación

La participación ciudadana es un derecho constitucional,


como se señaló al inicio de este capítulo. Para ejercerlo es
preciso lograr un equilibrio entre gobernantes y gobernados.
Para este equilibrio no existen fórmulas jurídicas de carácter
general que puedan ser aplicadas a todos los municipios,
puesto que cada comunidad local tiene sus propias
particularidades y su propia identidad, eso que hace a sus
habitantes sentirse orgullosos de pertenecer a su
comunidad.

De allí que la Ley de Participación Ciudadana, de manera


flexible designa a la Ordenanza de Participación como el
instrumento jurídico donde se regulará la misma y
establecerá las relaciones entre el Gobierno Municipal y las
distintas formas de democracia participativa que existan en
el municipio . La Ley apenas señala, sin agotar la lista las
formas comunes a todo el país de participar en los asuntos
públicos:

a) Derecho a asistir a las sesiones del Concejo


Municipal.
b) Derecho a constituir Asociaciones de Pobladores
para la realización de obras comunales y a recibir
apoyo del Gobierno Local.
c) Derecho a participar en los Cabildos Abiertos.
d) Derecho de las organizaciones existentes en el
municipio a participar mediante delegado en las
instancias colegiadas de participación que al efecto
se creen.

Las demás serán establecidas en la Ordenanza antes


mencionada. La Ley de Participación Ciudadana expresa al
respecto:

144
Artículo 80.- Modalidades de participación.
Los gobiernos locales podrán determinar por medio de
ordenanzas de participación, las diferentes modalidades,
mecanismos y plazos para la participación de los
pobladores en la elaboración, discusión y ejecución del plan
o estrategia de desarrollo y el plan de inversiones.

Artículo 81.- Ordenanzas de participación.


Corresponde a los diferentes gobiernos locales dictar la
respectiva ordenanza de participación en la que se podrá
establecer, de acuerdo con las características y
necesidades del municipio, las modalidades generales
para la relación con el Comité de Desarrollo Municipal, las
asociaciones de pobladores, organizaciones sectoriales y
demás organizaciones de la sociedad civil presentes en la
respectiva circunscripción para asegurar su participación en
la gestión de la vida local, su incidencia en las políticas
públicas y su ejecución cuando corresponda.

145
VIII.-
LAS POSIBLES RESPONSABILIDADES QUE SE
DERIVAN DE UNA MALA GESTIÓN

Generalidades.- Delitos típicos de los funcionarios


públicos.- Otros tipos de responsabilidad.

146
VIII.1.- Generalidades

Uno de los principios fundamentales del Estado de Derecho


es la racionalización en el ejercicio del poder. Que toda
autoridad es una simple competencia legal, limitada, sujeta a
controles para anular arbitrariedades. La Constitución Política
lo expresa claramente en el artículo 183, que literalmente
dice:

“Ningún Poder del Estado, organismo de gobierno o


funcionario, tendrá otra autoridad, facultad o jurisdicción que
las que le confiere la Constitución Política y las leyes de la
República”.

La violación de tal principio, dependiendo del grado de la


misma constituye un delito típico de los funcionarios públicos.
Ya sea que los Concejales invadan funciones que son
propias del Alcalde o que dicten ordenanzas que creen
impuestos, o que establezca como sanción el arresto de
ciudadanos, con ello se estaría extralimitando de sus
funciones y crearían la comisión de un delito. O sea estamos
frente a la más grave de las responsabilidades: la
responsabilidad penal.

VIII.2.- Delitos que pueden ser cometidos por los


funcionarios públicos

La Ley de Municipios lo deja muy claro en su artículo 22: “El


Alcalde, Vice-Alcalde y los Concejales serán responsables
civil y penalmente, por las acciones y omisiones realizadas
en el ejercicio de su cargo”. Con ello la norma jurídica dice
que también por no-hacer se puede incurrir en
responsabilidad.
La Ley de Probidad de los Servidores Públicos es la que
define los distintos tipos de responsabilidad, en su artículo
14:

147
La responsabilidad es administrativa cuando la acción u
omisión contraviene el ordenamiento jurídico administrativo
o las normas que regulan la conducta del servidor público
en el ejercicio de sus funciones.
La responsabilidad es civil cuando el servidor público con
intención, imprudencia o abuso de poder, causa perjuicio
económico al patrimonio del Estado. Igualmente si en el
ejercicio de la función pública efectúa gastos o contrae
deudas o compromisos en representación de la Institución
donde sirve sin estar previa y legalmente autorizado para
ello o sin contar con los recursos presupuestarios para
responder.
De la misma manera incurre en responsabilidad civil el
superior jerárquico que autoriza el uso indebido de los
recursos del Estado o conociendo las deficiencias de los
sistemas de control no ordena su corrección.
La presunción de responsabilidad penal ocurre cuando la
acción u omisión que incurre al funcionario público se
encuentra tipificada en la ley penal.
Los actos tipificados como delitos en que incurran los
servidores públicos en el ejercicio de su cargo, serán
consignados como presunciones de responsabilidad penal y
así deberá ser declarado por la Contraloría, bajo
apercibimiento de encubridor, en caso de no hacerlo,
debiendo enviar sus investigaciones a los Tribunales de
Justicia, como lo establece el artículo 156 de la Constitución
Política.
Para conocer los hechos que pueden acarrear
responsabilidad administrativa debemos acudir a la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, la que
en un extenso artículo 171:

148
Sin perjuicio de las responsabilidades civil y penal a que
hubiere lugar, serán condenados a multa no menor de C$
100.00 ni mayor de C$ 100,000.00 Córdobas, pudiendo ser
además destituidos de sus cargos los funcionarios o
empleados del sector público que se encuentren en uno o
más de los siguientes casos:
1. Ejercer presión o abuso en el ejercicio de su cargo.

2. Exigir a sabiendas sumas mayores o distintas de las


legales, o recibir regalos, pagos o recompensas no
autorizadas por la Ley.
3. No otorgar, estando obligados o hacerlo, recibos relativos
a sumas recaudadas en el cumplimiento de sus funciones.

4. Facilitar o permitir, por acción u omisión, que se defraude


a la Entidad u Organismo donde presten sus servicios.
5. Permitir, por negligencia o por intención, la violación de la
Ley; o incumplir las disposiciones reglamentarias, los
manuales y las normas específicas de las Entidades u
Organismos, o aquellas de carácter generalmente
obligatorio, expedidos por el Contralor General o por el
Ministro de Finanzas.
6. Pedir o aceptar, o intentar cobrar, directa o
indirectamente, en concepto de pago o en otro concepto,
dinero u otras cosas para ocultar una trasgresión de la Ley
o para ocultar denuncias que se hayan producido por la
infracción; o cobrar o aceptar dinero u otras cosas para
arreglarse o transigir sobre la infracción.
7. Exigir o recibir dinero, premios o recompensas por el
hecho de cumplir sus funciones con prontitud o preferencia,
o por el otorgamiento de contratos a determinada persona,
o por suministrar información reservada.

149
8. Incurrir en ilegal determinación o recaudación de los
ingresos del Gobierno de Reconstrucción Nacional o de las
demás Entidades y Organismos del sector público.
9. Recaudar, sin estar autorizados, sumas adeudadas a las
Entidades u Organismos donde presten sus servicios, u
ofrecerse a los deudores para servir de intermediarios en el
pago.

10. No investigar oportuna y eficazmente las faltas de sus


subalternos o dejar de imponerles las respectivas
sanciones.

11. Dar lugar a injustificado retardo en la recaudación de los


ingresos, por no haber realizado, dentro de los plazos
legales o reglamentarios, todas las gestiones conducentes a
la percepción de tales ingresos, inclusive la acción judicial
correspondiente.
12. No transferir con oportunidad los recursos financieros a
las Entidades y Organismos del sector público, cuando
dichos recursos estén disponibles para el efecto.
13. No remitir a las Entidades y Organismos beneficiarios,
dentro del plazo fijado por la Ley, los ingresos o cualquier
valor cobrado, que les haya sido destinados a pesar de
estar disponibles para el efecto.
14. Ordenar el cobro de valores no establecidos en la Ley,
ordenanza o reglamento.
15. Expedir ordenanzas o reglamentos que establezcan el
cobro de valores sin tener atribución legal para ello, o sin
cumplir las formalidades previstas en la Ley.
16. No depositar íntegros e intactos en el depositario oficial
los valores cobrados, dentro del plazo establecido en esta
Ley.

150
17. Ordenar el depósito de los fondos públicos, o
cualesquiera otros por los cuales el poder público sea
responsable, en instituciones que no sean los depositarios
oficiales, o en cuentas corrientes distintas de aquéllas a que
correspondan.

18. No exigir a los proveedores la entrega total de los


bienes o suministros que hayan comprado los Organismos y
Entidades en forma previa a la cancelación de su valor,
salvo las excepciones legales.
19. Contraer compromisos u obligaciones por cuenta de la
Entidad u Organismo en el que presten sus servicios,
contraviniendo las normas respectivas o sin sujetarse a los
dictámenes de Ley; o insistir ilegalmente en una orden que
haya sido objetada por el control previo.
20. Efectuar pagos sin haber verificado el control previo al
compromiso, al gasto y al desembolso, o librar cheques por
valores que excedan del monto de las autorizaciones de
giro recibidas.
21. Retardar injustificadamente la cancelación de
obligaciones a su vencimiento, cuando existan recursos
financieros disponibles al efecto.
22. Pagar en dinero efectivo, cuando de acuerdo con esta
Ley deban hacerlo por medio de cheques, o firmar cheques
en blanco.
23. Omitir el reintegro de cualquier recurso financiero
recibido, que no haya sido empleado en el destino
autorizado.

24. Autorizar, expedir o inscribir el nombramiento de una


persona que no reúna los requisitos legales para el
desempeño del cargo de que se trate.

151
25. No establecer y mantener la administración del sistema
de presupuesto, de acuerdo con las disposiciones de esta
Ley, sus reglamentos y normas.
26. No presentar, a efectos de la programación
presupuestaria, dentro de los plazos establecidos, los
programas de trabajo y los requerimientos de recursos de
las unidades administrativas de la Entidad u Organismo.

27. No presentar al Ministerio de Finanzas o al órgano


competente, dentro del plazo establecido, el proyecto de
presupuesto de la Entidad u Organismo.
28. Dejar de incluir algún recurso financiero, de cualquier
naturaleza, en el proyecto de presupuesto de la Entidad u
Organismo.

29. Autorizar u ordenar gastos en exceso de los montos


asignados para los programas de la Entidad u Organismo.

30. No establecer y mantener, dentro de la Entidad u


Organismo, la determinación, recaudación y administración
de recursos financieros, de acuerdo con las disposiciones
de esta Ley, los reglamentos y normas aplicables.

31. No establecer la unidad financiera responsable de todas


las actividades financieras de la Entidad u Organismo.

32. No organizar y mantener la administración del sistema


de contabilidad, de acuerdo con las disposiciones de esta
Ley, reglamentos y normas aplicables,
33. No conformar la unidad responsable de mantener el
sistema de contabilidad.
34. Hacer o aprobar asientos, certificados o estados
financieros falsos.

152
35. Omitir el registro oportuno de las transacciones.

36. No elaborar con oportunidad los informes financieros


internos, para servicio de las decisiones gerenciales.

37. No presentar oportunamente a la Contraloría General, al


Ministerio de Finanzas y al Ministerio de Planificación la
información requerida.
38. No tener la documentación adecuada y completa que
apoye las transacciones registradas.
39. No conservar debidamente archivados o referenciados
los registros y la documentación contable.
40. No establecer la unidad de auditoria interna, de acuerdo
con lo dispuesto en esta Ley.
41. No tomar inmediatamente las acciones correctivas
necesarias, especialmente en conocimiento del informe del
auditor interno o externo.
42. No proporcionar oportunamente la información
pertinente o no prestar la colaboración requerida a los
auditores gubernamentales.
43. No establecer y mantener el control interno, de acuerdo
con las disposiciones de esta Ley.
44. No presentar todas las pruebas de evidencia disponible
en el transcurso del examen especial o de la auditoria
gubernamental.
45. Auspiciar irregularidades en los procesos previos a la
celebración de contratos de cualquier clase.
46. Aprobar, sin tener atribución, el cambio de planes y
programas y estipulaciones relativas a la ejecución de los
contratos.
153
47. No cumplir los proyectos y programas establecidos, no
obstante tener disponibles los recursos necesarios; y

48. No informar con oportunidad, estando obligados, sobre


las desviaciones de los planes y programas en la ejecución
de los contratos, o de su legal, incorrecta o impropia
ejecución.
La responsabilidad civil se produce cuando hay manejo
indebido de fondos públicos. En este caso la Contraloría,
luego del informe de auditoria, prepara unas glosas que
deben de ser contestadas por el funcionario en un plazo
perentorio de sesenta días, donde deberá aportar pruebas
en su defensa. Vencido el plazo, el Consejo superior emitirá
su informe. Si es negativo para el funcionario pasará al
conocimiento de un juez civil. La sentencia firme en contra
del funcionario trae el pago de la suma faltante o
malversada, una multa y aparejada la inhabilitación para
ejercer cargo público.
La responsabilidad penal cabe en delitos típicos de los
funcionarios públicos. Estos se encuentran en el Código
Penal. La presunción de responsabilidad penal también la
determina la Contraloría y la comunica al Ministerio Público
para acuse al Alcalde o Concejal por supuesto trasgresor.
Es la sentencia firme la que determinará si es culpable o no.
En algunos casos en Nicaragua, los concejales se arrogan
la función de determinar que un Alcalde es culpable de
determinado tipo de responsabilidad. Ello constituye una
extralimitación de funciones y es un delito en sí. Solo la
Contraloría puede determinar las responsabilidades.
En materia penal existen una serie de disposiciones que son
aplicables a los funcionarios públicos que realizaren acciones
punibles:

154
El Código Penal (Ley 641) señala en su artículo 38 a quienes
debe de considerarse como funcionarios públicos:

A los efectos de este Código se reputará autoridad,


funcionario y empleado público todo el que, por disposición
inmediata de la ley o por elección directa o indirecta o por
nombramiento, comisión de autoridad competente o
vinculación contractual, participe en el ejercicio de funciones
públicas, incluyendo a los miembros del Ejército de
Nicaragua y de la Policía Nacional o cualquier otro agente
de autoridad. Se entenderá por función pública toda
actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria,
realizada por una persona natural en nombre del Estado o
al servicio del Estado o de sus entidades y empresas, en
cualquiera de sus niveles jerárquicos.

El artículo 36, inciso 8 del mismo texto estable como


agravante de la responsabilidad penal al prevalimiento. Esto
es Valerse del carácter de funcionario o empleado público
que tenga el culpable o valerse del cargo de dirección o
empleo que se tenga en una empresa prestadora de un
servicio público, para cometer el delito. En este caso se
aumenta la pena a ser impuesta.

La norma penal en sus artículos 55, 56 y 57 también


contempla la pena accesoria de Inhabilitación para ejercer
cargos públicos. O sea que además de la pena de prisión,
multa o la que sea que se imponga, el culpable ya no podrá
ejercer cargos públicos por determinado tiempo y si purga
su pena de prisión en menos tiempo por buena conducta, la
pena accesoria no se corta, sigue inhabilitado. La
inhabilitación puede ser absoluta y especial.

La pena de inhabilitación absoluta tendrá una duración de


seis a veinte años y consiste en la pérdida del cargo o
empleo público, aunque provenga de una elección popular,

155
la privación de todos los honores públicos, así como la
incapacidad para obtener cualquier otro honor, cargo o
empleo público y la pérdida del derecho a elegir y ser electo
durante el tiempo de la condena.

La pena de inhabilitación especial puede consistir en:


La privación para ejercer el derecho de sufragio pasivo o ser
elegido para cargo público.

La pena de inhabilitación especial para ejercer empleo o


cargo público produce la privación del empleo o cargo sobre
el que recae y de los honores que le sean anexos durante
un período de seis meses a veinte años. Produce además la
incapacidad para obtener el mismo u otros análogos
durante el tiempo de la condena. En la sentencia se deberá
especificar los empleos, cargos u honores sobre los que
recae esta inhabilitación.

El alcalde (y el secretario también) puede cometer el delito


de falsificación de documento público si maliciosamente
alterare el Libro de Actas que custodia.
Art. 284 Falsificación material
Quien haga en todo o en parte un documento falso o altere
uno verdadero, será sancionado con prisión de uno a cuatro
años, si se trata de un documento o instrumento público, y
con prisión de seis meses a dos años si se trata de un
documento privado.

Art. 286 Supresión, ocultación y destrucción de


documentos
Será castigado con las penas previstas para el delito de
falsificación material, en los casos respectivos, el que
suprima, oculte o destruya, en todo o en parte, un
documento público o privado.

156
Si el Vice-alcalde o un Concejal actuaren en sustitución del
Alcalde, sin estar debidamente habilitado para ello
mediante Acuerdo expedido por el alcalde puede incurrir en
el delito de Usurpación de funciones.
Art. 296 Usurpación de funciones públicas
Será sancionado con prisión de uno a tres años e
inhabilitación especial por el mismo período para el ejercicio
de cargo público, a quien:
a) Asuma o ejerza funciones públicas, sin nombramiento
expedido por autoridad competente, o sin haber sido
investido del cargo;
b) Después de hacer cesado por ministerio de la ley en el
desempeño de un cargo público o después de haber
recibido de la autoridad competente comunicación oficial de
la resolución que ordenó la cesantía o suspensión de sus
funciones y efectuada la entrega oficial o negándose a la
misma, continúe ejerciéndolas;
c) Usurpe funciones correspondientes a otro cargo u
órgano.

Quien trafique bienes culturales o destruya bienes, edificios


o atente contra el patrimonio cultural, siendo funcionario
público será sancionado con un tercio más de la pena
prevista. El derribamiento de estatuas cae en este tipo de
delito (artículos 299, 301 y 302 Pn).
A los funcionarios públicos que participen en financiamiento,
tenencia, tráfico, producción, industrialización de
estupefacientes, sicotrópicos o sustancias controladas
(drogas) se les incrementarán las penas en un tercio.
A quienes autoricen la construcción o lotificación en lugares
prohibidos serán sancionados. Mucho cuidado con las

157
autorizaciones, debe de revisarse bien toda documentación
de previa firmar autorizaciones para no caer en este delito.
Art. 363 Construcción en lugares prohibidos
Quien lotifique, construya o haga construir una edificación
en suelos destinados a áreas verdes, bienes de dominio
público o lugares que tengan legal o administrativamente
reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico,
histórico o cultural, o que por los mismos motivos hayan
sido considerados de especial protección, serán
sancionados con pena de prisión de seis meses a tres años
o de trescientos a seiscientos días multa e inhabilitación
especial por el mismo período para ejercer profesión, oficio,
industria, comercio o derecho relacionados con la conducta
delictiva.
Quien lotifique, urbanice o construya en suelos no
autorizados o de riesgos, incumpliendo la normativa
existente y poniendo en grave peligro al ambiente o a los
bienes y la vida de la población, será sancionado con
prisión de tres a seis años y de seiscientos a novecientos
días multa e inhabilitación especial por el mismo período
para ejercer profesión, oficio, industria, comercio o derecho
relacionados con la conducta delictiva.
En ambos casos, el Juez ordenará la demolición de la obra
a costa del sentenciado.
Iguales penas se impondrá a la autoridad, funcionario o
empleado público que, a sabiendas de su ilegalidad, haya
aprobado, por si mismo o como miembro de un órgano
colegiado, una autorización, licencia o concesión que haya
permitido la realización de las conductas descritas o que,
con motivo de sus inspecciones, haya guardado silencio
sobre la infracción de las leyes, reglamentos y demás
disposiciones normativas de carácter general que la
regulen.

158
En cuanto a los Estudios de Impacto Ambiental, previos
para autorizar explotación de recursos naturales o
construcciones de obras u otros es delito alterar datos y
puede ser cometido por funcionarios públicos.
Art. 372 Incorporación o suministro de información
falsa
Quien estando autorizado para elaborar o realizar estudios
de impacto ambiental, incorpore o suministre información
falsa en documentos, informes, estudios, declaraciones,
auditorías, programas o reportes que se comuniquen a las
autoridades competentes y con ocasión de ello se produzca
una autorización para que se realice o desarrolle un
proyecto u obra que genere daños al ambiente o a sus
componentes, a la salud de las personas o a la integridad
de los procesos ecológicos, será sancionado con pena de
dos a cuatro años de prisión.

La autoridad, funcionario o empleado público encargado de


la aprobación, revisión, fiscalización o seguimiento de
estudios de impacto ambiental que, a sabiendas, incorpore
o permita la incorporación o suministro de información falsa
a la que se refiere el párrafo anterior, será sancionado con
pena de tres a cinco años de prisión e inhabilitación
especial por el mismo período para el ejercicio de cargo
público.

El Código Penal contiene un Título especial para los delitos


contra la administración pública, que se transcribe a
continuación.

159
TÍTULO XIX
DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CAPÍTULO I
DE LOS ABUSOS DE AUTORIDAD

Art. 432 Abuso de autoridad o funciones

La autoridad, funcionario o empleado público que con abuso


de su cargo, o función, ordene o corneta cualquier acto
contrario a la Constitución Política de la República de
Nicaragua, leyes o reglamentos en perjuicio de los derechos
de cualquier persona, será sancionado con pena de seis
meses a dos años de prisión e inhabilitación para ejercer el
cargo o empleo público de seis meses a cuatro años.

Art. 433 Incumplimiento de deberes

La autoridad, funcionario o empleado público que sin causa


justificada omita, rehúse o retarde algún acto debido propio
de su función, en perjuicio de cualquier persona, será
sancionado con pena de seis meses a un año de prisión e
inhabilitación para ejercer el cargo o empleo público por el
mismo período.

Art. 434 Requerimiento de fuerza contra actos legítimos


La autoridad, funcionario o empleado público que abusando
de su cargo, requiera la asistencia de la Policía Nacional o
del Ejército de Nicaragua para impedir la ejecución de
disposiciones u órdenes legales de la autoridad o de
sentencias o resoluciones judiciales, será penado con
inhabilitación especial de tres a seis años, para ejercer el
cargo o la función pública.

160
Art. 435 Abandono de funciones públicas

La autoridad, funcionario o empleado público que


injustificadamente abandone sus funciones, causando daño
al servicio público, será de cien a quinientos días multa o
diez jornadas de trabajo a favor de la comunidad de dos
horas diarias. Se exceptúa de esta disposición el ejercicio
del derecho a huelga de conformidad con la ley.

Art. 436 Nombramiento ilegal

La autoridad, funcionario o empleado público que, en el


ejercicio de su competencia y a sabiendas de su ilegalidad
nombre o dé posesión para el ejercicio de un determinado
cargo público a cualquier persona sin que concurran los
requisitos legalmente establecidos para ello, será penado
de cien a trescientos días multa e inhabilitación especial de
uno a cuatro años, para ejercer empleo o cargo público.

Las mismas penas se impondrán a quien a sabiendas de su


ilegalidad acepte el nombramiento o toma de posesión.

CAPÍTULO II
DE LA DESOBEDIENCIA Y DENEGACIÓN DE AUXILIO

Art. 437 Denegación de auxilio


La autoridad, funcionario o empleado público que requerido
en el ejercicio de su competencia, no prestare el auxilio
legalmente requerido por autoridad competente, será
castigado con pena de inhabilitación especial de uno a
cuatro años para el empleo o el cargo público.

La autoridad, funcionario o empleado público que, requerido


por un particular a prestar el auxilio al que venga obligado
por razón de su cargo para impedir un delito será castigado
de acuerdo a la gravedad del mismo con la pena de

161
inhabilitación especial para el ejercicio del cargo o empleo
público de seis meses a dos años.

Art. 438 Desobediencia de autoridad, funcionario o


empleado público.

Las autoridades, funcionarios o empleados públicos que se


nieguen abiertamente a dar el debido cumplimiento a
resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la
autoridad competente, dictadas dentro del ámbito de su
respectiva competencia y revestidas de las formalidades
legales, serán sancionados con pena de noventa a ciento
cincuenta días multa e inhabilitación especial para ejercer el
empleo o el cargo público por un período de seis meses a
dos años.

No incurrirán en responsabilidad penal las autoridades,


funcionarios o empleados públicos por no dar cumplimiento
a un mandato que constituya una infracción clara y
manifiesta de un precepto constitucional o legal.

Art. 439 No comparecencia ante Asamblea Nacional


El funcionario, autoridad o empleado público que habiendo
sido debidamente citado por la Asamblea Nacional, para
comparecer en asuntos de su competencia, y sin justa
causa, se niegue a comparecer u omita, oculte o altere
información requerida, será sancionado de seis meses a un
año de prisión e inhabilitación para ejercer cargo o empleo
público por el mismo período.

En la misma conducta incurrirá, aquel que teniendo una


relación jurídica o contractual con instituciones estatales o
que tenga en su poder documentos o información de la
materia que se investiga o de interés público, será
sancionado con cincuenta a ciento cincuenta días multa.

162
CAPÍTULO III
DE LA INFIDELIDAD EN LA CUSTODIA DE
DOCUMENTOS Y DE LA VIOLACIÓN DE SECRETOS

Art. 440 Acceso indebido a documentos o información


pública reservad.

La autoridad, funcionario o empleado público que acceda o


permita acceder a documentos o información pública cuyo
acceso esté reservado conforme a la ley de la materia, será
sancionado con pena de uno a tres años de prisión e
inhabilitación de dos a cuatro años para ejercer empleo o
cargo público.

Art. 441 Revelación, divulgación y aprovechamiento de


información
La autoridad, funcionario o empleado público que revele o
divulgue informaciones o documentos declarados como
información pública reservada o información privada
conforme a la ley de la materia, será penado con tres a
cinco años de prisión e inhabilitación para ejercer empleo o
cargo público por el mismo período.

Si el autor tiene a su cargo la custodia de la información o


documento, la pena a imponer será de cuatro a ocho años
de prisión e inhabilitación para ejercer empleo o cargo
público por el mismo período.

El particular que aprovechándose de la información pública


reservada o de la información privada revelada por la
autoridad, funcionario o empleado público en las
condiciones señaladas en los párrafos anteriores y obtenga
lucro o beneficio para sí o para un tercero, será sancionado
con pena de tres a cinco años de prisión.

163
Art. 442 Facilitación imprudente

La autoridad, funcionario o empleado público que por


imprudencia temeraria dé lugar a las conductas descritas en
este Capítulo, será sancionado con la pena de inhabilitación
para ejercer empleo o cargo público de seis meses a dos
años.

CAPÍTULO IV
DELITOS CONTRA EL ACCESO DE LA INFORMACIÓN
PÚBLICA

Art. 443 Denegación de Acceso a la Información Pública


La autoridad, funcionario o empleado público que fuera de
los casos establecidos por la ley, deniegue o impida el
acceso a la información pública requerida, será sancionado
con pena de seis meses a dos años de prisión, e
inhabilitación de uno a dos años para el ejercicio de empleo
o cargo público.

Art. 444 Violación a la autodeterminación informativa


La autoridad, funcionario o empleado público que divulgue
información privada o se niegue a rectificar, actualizar,
eliminar, información falsa sobre una persona contenida en
archivos, ficheros, banco de datos, o registros públicos, será
sancionado con prisión de seis meses a dos años, e
inhabilitación de uno a dos años para ejercer empleo o
cargo público

CAPÍTULO V
DEL COHECHO

Art. 445 Cohecho cometido por autoridad, funcionario o


empleado público
La autoridad, funcionario o empleado público que requiera o
acepte por sí o a través de terceros una dádiva, dinero,
favores, promesas o ventajas, o cualquier objeto de valor

164
pecuniario para sí mismo o para otra persona o entidad, a
cambio de la realización, retardación, agilización u omisión
de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas,
será sancionado con la pena de cuatro a seis años de
prisión e inhabilitación por el mismo período, para ejercer el
empleo o el cargo público.

Art. 446 Cohecho cometido por particular


Quien por si o por terceros ofrezca u otorgue a una
autoridad, funcionario o empleado público, una dádiva,
dinero, favores, promesas, ventajas o cualquier objeto de
valor pecuniario, para esa autoridad, funcionario o
empleado público o para otra persona o entidad, a cambio
de la realización, retardación, agilización u omisión de
cualquier acto en el ejercicio de sus funciones, será
sancionado con la pena de tres a seis años de prisión y
trescientos a quinientos días de multa.

Art. 447 Requerimiento o aceptación de ventajas


indebidas por un acto cumplido u omitido
La autoridad, el funcionario o empleado público que
requiera o acepte para sí o para un tercero una dádiva,
dinero o cualquier otra ventaja indebida, para sí mismo o
para otra persona o entidad, por un acto cumplido u omitido,
en su calidad de autoridad, funcionario o empleado público,
será penado de cuatro a seis años de prisión.

Igual pena se aplicará a quien por si o por terceros ofrezca


u otorgue a una autoridad o funcionario o empleado público,
una dádiva, dinero, favores, promesas, ventajas o cualquier
objeto de valor pecuniario, para esa autoridad, funcionario o
empleado público o para otra persona o entidad, a cambio
de un acto cumplido o omitido en el ejercicio de sus
funciones.

165
Si la dádiva o ventaja, es requerida o aceptada bajo la sola
circunstancia de la condición de su función, la pena a
imponer será de dos a cinco años de prisión.

Art. 448 Enriquecimiento ilícito.


La autoridad, funcionario o empleado público, que sin
incurrir en un delito más severamente penado, obtenga un
incremento de su patrimonio con significativo exceso,
respecto de sus ingresos legítimos, durante el ejercicio de
sus funciones y que no pueda justificar razonablemente su
procedencia, al ser requerido por el órgano competente
señalado en la ley, será sancionado de tres a seis años de
prisión e inhabilitación por el mismo período para ejercer
cargo o empleo público.

Art. 449 Soborno internacional.


El extranjero no residente que ofrezca, prometa, otorgue o
conceda a una autoridad, funcionario o empleado público
nacional, o el nacional o extranjero residente, que incurra en
la misma conducta, respecto de funcionarios de otro estado
o de organización o entidad internacional, directamente o
por, persona o entidad interpuesta, cualquier objeto de valor
pecuniario u otros beneficios, como dádivas, dinero,
favores, promesas o ventajas, a cambio de que la autoridad,
funcionario o empleado público, haya realizado, u omitido, o
para que realice u omita cualquier acto en el ejercicio de sus
funciones, relacionado con una actividad económica o
comercial de carácter internacional, será sancionado de
cuatro a ocho años de prisión y de quinientos a mil días
multa.

La autoridad, funcionario o empleado público que requiera o


acepte de un extranjero no residente, directa o
indirectamente, una dádiva, dinero, favores, promesas o
ventajas o cualquier objeto de valor pecuniario, para sí
mismo o para otra persona o entidad, a cambio de realizar u

166
omitir o por haberse realizado u omitido cualquier acto, en el
ejercicio de sus funciones, relacionado con una actividad
económica o comercial de carácter internacional, será
sancionado de cuatro a ocho años de prisión e inhabilitación
por el mismo período para ejercer cargo o empleo público.

CAPÍTULO VI
DEL TRÁFICO DE INFLUENCIAS

Art. 450 Tráfico de influencias

La autoridad, funcionario o empleado público, que por sí o


por medio de otra persona o actuando como intermediario,
influya en otra autoridad, funcionario o empleado público, de
igual, inferior o superior jerarquía, prevaliéndose del
ejercicio de las facultades de su cargo o de cualquier otra
situación derivada de su relación personal o jerárquica con
éste o con otra autoridad, funcionario o empleado público o
abusando de su influencia real, o supuesta para conseguir
una ventaja o beneficio indebido, que pueda generar directa
o indirectamente un provecho, económico o de cualquier
otra naturaleza, para sí o para terceros, será sancionado
con la pena de cuatro a seis años de prisión e inhabilitación
absoluta por el mismo período.

El particular que influya en una autoridad, funcionario o


empleado público y se aproveche de cualquier situación
derivada de su relación personal con éste o con otra
autoridad, funcionario o empleado público para conseguir
una ventaja o beneficio indebido que pueda generar directa
o indirectamente un provecho económico de cualquier otra
naturaleza para sí o para un tercero, será sancionado con la
pena de tres a seis años de prisión.

167
CAPÍTULO VII
DEL PECULADO

Art. 451 Peculado

La autoridad, funcionario o empleado público que sustraiga,


apropie, distraiga o consienta, que otro sustraiga, apropie o
distraiga bienes, caudales, valores o efectos públicos, cuya
administración, tenencia o custodia le hayan sido confiados
por razón de su cargo en funciones en la administración
pública, órganos, dependencias, entes desconcentrados,
descentralizados, autónomos o empresas del Estado del
Municipio y de las Regiones Autónomas, para obtener para
sí o para tercero un beneficio, será penado con prisión de
cuatro a diez años, e inhabilitación absoluta por el mismo
período.

Si los bienes, caudales, valores o efectos sustraídos,


apropiados o distraídos hubieran sido declarados de valor
cultural, paleontológico, históricos, artísticos, arqueológico,
o si se trata de efectos destinados a aliviar alguna
calamidad pública, se impondrá la pena de seis a doce años
de prisión e inhabilitación absoluta por el mismo período.

Estas disposiciones también serán aplicables a los


administradores y depositarios de bienes, caudales, valores
o efectos que hayan sido entregados por autoridad
competente, aunque pertenezcan a particulares.

Para los efectos de este Capítulo y el siguiente, se


entenderá como bienes, caudales o efectos públicos, todo
los bienes, muebles e inmuebles, tangibles o intangibles,
corporales e incorporales, fondos, títulos valores activos y
demás derechos que pertenezcan al Estado o a sus
instituciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan y
los documentos o instrumentos legales que acrediten,

168
intente robar o se refieran a la propiedad u otros derechos
sobre dichos activos.

CAPÍTULO VIII
DE LA MALVERSACIÓN DE CAUDALES PÚBLICOS

Art. 452 Malversación de caudales públicos.


La autoridad, funcionario o empleado público que dé un
destino diferente al señalado por la ley, para los caudales
públicos, bienes muebles o inmuebles, dinero o valores
pertenecientes a cualquier administración pública, órganos,
dependencias, entes desconcentrados, descentralizados,
autónomos o empresas del Estado, del Municipio y de las
Regiones Autónomas u organismos dependientes de
algunas de ellas, cuya administración, tenencia o custodia le
hayan sido confiados por razón de su cargo o funciones de
la administración pública, será sancionado con pena de dos
a cinco años de prisión e inhabilitación por el mismo
período, para ejercer empleo o cargo público.

Art. 453 Utilización de recurso humano de la


Administración Público.

La autoridad, funcionario o empleado público que aproveche


o permita que otro aproveche o que se diere en uso privado,
en beneficio propio o de un tercero, de recursos humanos al
servicio o persona bajo custodia de la administración o
entidad estatal, regional o municipal o de entes
descentralizados, desconcentrados o autónomo, a los
cuales ha tenido acceso en razón o con ocasión de la
función desempeñada, incurrirá en la pena de dos a cuatro
años de prisión e inhabilitación por el mismo período para
ejercer cargo o empleo público.

169
CAPÍTULO IX
DE LOS FRAUDES Y EXACCIONES

Art. 454 Fraude

La autoridad, funcionario o empleado público que en los


contratos, suministros, licitaciones, concursos de precios,
subastas, o cualquier otra operación en la que intervenga
por razón de su cargo o comisión especial, defraudare o
consintiera que se defraude a la administración pública,
órganos, dependencias, entes desconcentrados,
descentralizados, autónomos o empresas del Estado, del
municipio y de las Regiones Autónomas, se sancionará con
pena de cinco a diez años de prisión e inhabilitación por el
mismo período para ejercer el cargo o empleo público.

Art. 455 Exacciones

La autoridad, funcionario o empleado público que abusando


de su cargo exija o haga pagar derechos, tarifas, aranceles,
impuestos contribuciones, tasas o gravámenes inexistentes
o en mayor cantidad a la que señala la ley, será
sancionado, sin perjuicio de los reintegros a que esté
obligado, de dos a seis años de prisión, e inhabilitación por
el mismo período para ejercer cargo o empleo público.

CAPÍTULO X
NEGOCIACIONES PROHIBIDAS A LOS FUNCIONARIOS
O EMPLEADOS PÚBLICOS Y DE LOS ABUSOS EN EL
EJERCICIO DE SU FUNCIÓN

Art. 456 Actividad profesional incompatible.

La autoridad, funcionario o empleado público que, fuera de


los casos admitidos en las leyes o reglamentos, realice por
sí o por persona interpuesta, una actividad profesional o de

170
asesoramiento permanente o accidental bajo la
dependencia o al servicio de entidades privadas o de
particulares, en asuntos en que debe de intervenir o que
haya intervenido por razón de su cargo y funciones, será
sancionado con pena de dos a cuatro años de prisión e
inhabilitación por el mismo período para ejercer cargo o
empleo público.

Art. 457 Negocios incompatibles con el destino


La autoridad, funcionario o empleado público que, abierta o
solapadamente o de cualquier otro modo, tome para sí en
todo o en parte, finca o efecto en cuya subasta arriendo,
adjudicación, embargo, secuestro, participación judicial,
depósito o administración, intervenga por razón de su cargo
u oficio o entre en parte en alguna negociación o
especulación de lucro o interés personal sobre las mismas
fincas o efectos, o sobre cosa en que tenga intervención
oficial, será sancionado con pena de cuatro a seis años de
prisión y de cien a trescientos días de multa.

Art. 458 Uso de información reservada.

La autoridad, funcionario o empleado público que haga uso


de cualquier tipo de información reservada de la cual ha
tenido conocimiento en razón o con ocasión de la función
desempeñada con ánimo de obtener un beneficio
económico para sí o para un tercero, incurrirá en la pena de
dos a seis años de prisión e inhabilitación por el mismo
período para ejercer empleo o cargo público. Si se obtuviere
efectivamente el beneficio económico perseguido, la pena
se impondrá en su mitad superior.

Si resulta grave daño para la causa pública o para tercero,


la pena será de prisión de tres a siete años, de prisión e
inhabilitación por el mismo período para ejercer empleo o
cargo público.

171
Art. 459 Tercero beneficiado

Quien obtenga un beneficio derivado de la comisión de las


conductas delictivas establecidas en el presente Título, será
sancionado con la misma pena del delito cometido por la
autoridad, funcionario o empleado público.

172
IX
DE LA PÉRDIDA DE CONDICIÓN
Generalidades.- Causales de pérdida de condición.-
Otras causales

173
IX.1.- Generalidades

El régimen municipal ha evolucionado en Nicaragua en los


últimos diez años. De la constitución de 1987 que establecía
una autonomía a medias y la ley 40 que desarrollaba esos
postulados constitucionales, a la reforma constitucional de
1995 y la ley de municipios reformada de 1997, se ha dado
un gran salto.

La reforma constitucional consagró en su texto las únicas


causales por las que los funcionarios municipales de
elección popular pueden perder su condición. Cosa que no
existía anteriormente. Estas causales son repetidas y
algunas de ellas, desarrolladas en la Ley de Municipios. Ello
en atención a que tanto los Concejales como el Alcalde
fueron legitimados por el voto popular, por ende se necesita
de causales expresamente consignadas en las leyes que
establezcan determinados supuestos graves para que
puedan perder su investidura.

IX.2.- Causales de pérdida de condición

La primera de ellas es la renuncia al cargo. Esta es una


decisión personal del Concejal. Debe de ser puesta por
escrito ante el Concejo por conducto del Secretario del
mismo. En este caso siempre es aceptada y en Concejo en
la primera sesión ordinaria posterior a la recepción de la
renuncia por el Secretario, conoce del caso, eleva al
suplente a la categoría de propietario y comunica lo actuado
al Consejo Supremo Electoral, para que juramente al nuevo
Concejal propietario.

La segunda es la muerte. Es obvio que la investidura del


cargo no se hereda, es personalísima. Una vez ocurrido el
fallecimiento, el Concejo con la partida de defunción eleva al

174
suplente a la categoría de propietario y comunica lo actuado
al Consejo Supremo Electoral para que juramente al nuevo.

La tercera es por estar condenado judicialmente. Dice el


inciso tercero del artículo 179 de la Constitución Política que
se pierde la condición “por sentencia firme a privación de
libertad o inhabilitación a ejercer el cargo que merezca pena
más que correccional por un término mayor o igual al
período”. La pena más que correccional según el derecho
penal es aquella mayor a tres años. La sentencia firme es
aquella en que la persona fue condenada por un juez, apeló
y el Tribunal de Apelaciones también lo encontró culpable y
debe de cumplir con la sentencia.

La cuarta es el abandono de funciones por sesenta días


consecutivos. Si tomamos en cuenta que las sesiones se
celebran mensualmente, el no asistir a tres sesiones
consecutivas sin justificación alguna nos dan los sesenta
días .La ley de municipios agrega que “no asistir a las
actividades a las que fuere convocado por el Concejo” en
ese lapso de tiempo es también parte de esta causal.

Si fuese el Alcalde se considera como parte de esta causal


la falta de convocatoria al Concejo por más de sesenta días
y reincidir en el incumplimiento de los acuerdos tomados por
el Concejo. En este último aspecto se debe señalar que los
acuerdos incumplidos deben de estar relacionados con las
atribuciones que la Ley le otorga al Concejo. (Arto. 28 LM).

La quinta es la de recetarse concesiones estando en el


ejercicio del cargo. Ello viola el artículo 130 de la
Constitución que prohíbe aprovecharse del cargo para
obtener concesiones o contratos entre la administración
pública y el funcionario de elección.

175
La sexta es la de no declarar sus bienes a la Contraloría
General de la República antes de asumir el cargo.

La séptima es prácticamente aplicable solo al Alcalde, pues


señala como causa el haber sido declarado incurso en
malos manejos de fondos públicos por la Contraloría
General de la República. Los Concejales no manejan
fondos públicos.

IX. 3.- Otras causales

Incurrir en uno de los delitos típicos de los funcionarios


públicos y ser condenado mediante sentencia firme por
tales causales, es suficiente para ser despojado de la
investidura de Concejal.

El nombramiento de un pariente en contravención a lo


dispuesto en el artículo 29 de la Ley de Municipios causaría
una querella judicial y la sanción prevista en la Ley de
Integridad Moral de los Funcionarios Públicos (Arto. 6) es la
pérdida del cargo.

176
X
FUNCIONAMIENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL
La sesión en detalle.- Deberes y derechos de los
Concejales

177
X.1.- La sesión en detalle

El Concejo Municipal es un órgano colegiado. Está


integrado por una pluralidad de personas. El Arto. 26 de la
ley 261 establece la composición de las distintas cantidades
de miembros de los mismos, proporcional a la población
municipal.

El Concejo tiene además del Plenario, dos órganos


unipersonales: a) El Alcalde que lo convoca y preside. b) El
Secretario, que es el órgano de comunicación del mismo.

El Concejo puede celebrar una sesión ordinaria cada mes,


según el reglamento. En su primera sesión anual
calendariza, mediante una Resolución sus reuniones del
año. Luego el Alcalde debe de convocar al Concejo
mediante secretaría en la fecha acordada. Si el Alcalde por
causa alguna no podrá estar presente en esa sesión, debe
de firmar el correspondiente Acuerdo de delegación de
funciones en el Vice- Alcalde y éste funcionario se
convierte en Alcalde en funciones para presidir dicha
sesión. No tiene justificación para suspender la sesión por
no encontrarse presente.

El Alcalde preparará el Orden del Día, asistido por el


Secretario. Este último es un funcionario de tiempo
completo del Concejo y una de sus funciones es la de
recepcionar toda la correspondencia, demandas escritas de
la población y las iniciativas de normas locales de los otros
Concejales. Así también debe de recepcionar los informes
financieros y comunicaciones del Alcalde dirigidos al
Concejo. Al Orden del Día debe agregar el borrador de
Acta de la Sesión anterior.

El Secretario envía la documentación a los Concejales. Uno


o varios de ellos podrán excusarse por escrito de asistir, con

178
24 horas de anticipación, señalando la causa de su
inasistencia y notificando a su respectivo suplente también
por escrito.

Si el Concejal citado no asiste sin justificación alguna y su


suplente se encuentra en el recinto de sesiones, el Concejo
podrá acordar su incorporación a la sesión. Si el propietario
asiste tardíamente y ya se acordó la incorporación del
suplente, éste último no podrá ser retirado del escaño por el
propietario.

La sesión se debe desarrollar en el recinto de la


municipalidad y es pública. Los ciudadanos pueden asistir,
pero no participar. Un suplente que asiste a la sesión
estando presente su propietario es un poblador más y no
tiene derecho a voz en el desarrollo de la sesión. El único
suplente con ese derecho es el Vice- Alcalde (Arto. 26 Ley
261, último párrafo).

Por razones de fuerza mayor, si no se puede realizar la


sesión en el recinto municipal, el Concejo debe de señalar
el lugar dónde se celebrará. Además el Concejo podrá
sesionar en otras comunidades del municipio para atender
las demandas de los pobladores. (Arto. 39 del Reglamento).

La sesión se inicia con la constatación del quórum. El


Secretario deberá pasar lista (como en la escuela) y anotar
los nombres de los presentes, los de los ausentes con
justificación y la de los ausentes injustificados. Este acto
tiene una doble implicación. Por un lado sirve para justificar
el pago de la dieta desde el punto de vista contable y la
ausencia injustificada es causa para la pérdida de condición
si se produce de forma continua y sin notificación previa
ante la Secretaria..(Arto. 24 Ley 261 y 38 del Reglamento).

179
Si no hay quórum para la celebración de la sesión, el
Concejo queda convocado automáticamente para sesionar
dos días después a la misma hora. (Arto.38 del reg.) El
Secretario levantará una diligencia, autorizada solamente
con su firma, en la que consignará los nombres de los
concurrentes, de los ausentes que se hubieren excusado y
de los que faltaron sin excusa, así como la validez de la
convocatoria y de los asuntos previstos a tratar en el Orden
del Día y de los motivos de no realización de la sesión.

De comprobarse el quórum, la sesión da inicio con la


aprobación del Acta anterior. Como recordarán su borrador
fue distribuido previamente a los Concejales junto con el
Orden del Día para su estudio. Si no hubiere observaciones
se considerará aprobada. Si hubiere observaciones, éstas
se debatirán y decidirán (mediante votación) las
rectificaciones que procedan. Sólo podrán modificarse los
meros errores materiales o de hecho, nunca el fondo de los
acuerdos adoptados.

Si los Concejales lo acuerdan por mayoría de votos se


puede modificar el Orden del Día e incluir los puntos que así
determinen. (Arto. 16 del decreto 498, Reglamento de
Organización y Funcionamiento Municipal).

Luego, si así lo tienen definido el Alcalde informará sobre la


marcha de su gestión. Una vez hecho esto se irá avanzando
en los puntos del Orden del Día.

Si existe algún Proyecto de Ordenanza o Resolución, el


Concejo deberá discutirlo en lo general. Esto significa
debatir sobre su pertinencia, el impacto que tendrá en la
vida del municipio, su aceptación o posible rechazo por los
pobladores. Si fuese de mucha importancia el Concejo
podrá acordar que dicho proyecto sea dictaminado por la

180
Comisión pertinente y en ese acuerdo se le debe señalar un
plazo para que presente su dictamen.

Una vez presentado el dictamen, el Concejo debatirá en lo


general el dictamen. Este no obliga al pleno del Concejo
que podrá seguir sus recomendaciones o no. Si se aprueba,
pasa a debatirse en lo particular, o sea artículo por artículo.
En este momento es que los Concejales pueden presentar
mociones por escrito para mejorar o modificar el contenido
de la Ordenanza, siempre y cuando no contradigan el
espíritu de lo aprobado en lo general. (arts. 45, 46, 47 y 48
del Reg.).

Hay tres tipos de votación: a) La pública. Se realiza a mano


alzada. b) La nominal. El secretario pregunta por su
nombre a cada miembro del Concejo por su voto y lo anota.
Este tipo de votación es exigida cuando se trata de disponer
de bienes particulares del municipio. c) La secreta. Esta la
determinan los Concejales y se realiza mediante voto
depositado en una urna.

Una vez finalizada la votación, el secretario realiza el


escrutinio correspondiente y el Alcalde proclama el
acuerdo adoptado. La sesión finaliza con la lectura de
los acuerdos tomados y el Alcalde pronuncia las
palabras “Se cierra la sesión”.

X.2.- Deberes y derechos de los Concejales

Debemos señalar que el Reglamento de la Ley de


Municipios en su artículo 135 deja vigente en lo que no se
opone al Reglamento de Organización y Funcionamiento
Municipal (ROFM). De la lectura de ambos textos y de la
propia Ley de Municipios se infieren los siguientes derechos
y deberes:

181
X.2.1.-Son derechos de los Concejales:

a) Elegir y ser electo en los cargos de Secretario del


Concejo, (Arto. 28, inc. 15 LM) Presidente y Secretario
de Comisiones del Concejo Municipal. (Arto. 77
Reg.LM).
b) Percibir las dietas por asistencia cumplida a las sesiones
ordinarias del Concejo Municipal y de las Comisiones en
las que fuere nombrado. (artos. 29 LM y 81 Reg. LM).
c) Solicitar, a través de la Secretaría y obtener del Alcalde
cuantos antecedentes, datos e información documental
obren en poder de la Alcaldía, y sean necesarios para el
desarrollo de sus funciones .Si el Alcalde denegara la
información solicitada lo comunicará por escrito en el
plazo máximo de seis días a partir de la solicitud.
(Arto.59 ROFM).
d) Recibir de parte del Alcalde, por medio de Secretaría, la
convocatoria a las sesiones con un mínimo de cinco días
de antelación. La Convocatoria deberá estar
acompañada por el Orden del Día, un borrador del acta
anterior y copia de los ante-proyectos de ordenanzas o
resoluciones y otros documentos pertinentes. ( Arto. 36
Reg. LM).
e) A estar exento de responsabilidad por las opiniones
emitidas en las reuniones del Concejo. (Arto. 27 LM).

X.2.2.-Son deberes de los Concejales:

a) Asistir puntualmente a las sesiones del Concejo


Municipal, de las Comisiones del mismo y a los Cabildos
abiertos. (Arto. 30 y 36 LM y Arto. 82 Reg. LM).
b) Realizar consultas entre los pobladores, previas a la
celebración de los Cabildos Abiertos sobre la
información presupuestaria a ser abordada en el mismo.
(Arto. 36 LM).

182
c) Guardar reserva en relación con la información que se
les proporcione como antecedente de decisiones que se
encuentran pendientes de adopción por el Concejo
Municipal.

183
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Legislación nicaragüense en www.asamblea.gob.ni

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

Admon Administración
AMUNIC Asociación de Municipios de Nicaragua
Arto Artículo
C Código Civil
CDM Comité de Desarrollo Municipal
CEM Comité Educativo Municipal
Cn Constitución Política
CT Código del Trabajo
CSE Consejo Supremo Electoral
FISE Fondo de Inversión Social de Emergencia
FODA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas
GTZ Cooperación Técnica alemana
IBI Impuesto de Bienes Inmuebles
Inco Inciso
INIFOM Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal
LCM Ley de Contrataciones Municipales
LE Ley Electoral
LM Ley de Municipios
LPC Ley de Participación Ciudadana
MINSA Ministerio de Salud
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mpal Municipal
LRPM Ley de Régimen Presupuestario Municipal
RLM Reglamento de la Ley de Municipios
USAID Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional

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