Gerchunoff y Torre-La-politica de Liberalizacion Economica en La Administracion de Menem PDF

La política de liberalización económica en la administración de Menem
Author(s): Pablo Gerchunoff and Juan Carlos Torre

Source: Desarrollo Económico, Vol. 36, No. 143 (Oct. - Dec., 1996), pp. 733-768
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467293 .
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DesarrolloEcon6mico,vol. 36, N2 143 (octubre-diciembre1996)
733
LA POLITICA DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LA ADMINISTRACION DE MENEM*
PABLO GERCHUNOFF y JUAN CARLOS TORRE*
Introducci6n
Consideradodesde unaperspectivaregional,el procesode transformaci6n eco-
n6micaporel que ha pasadolaArgentina en los Cltimos
aios es partede unatendencia
mAsgeneral.Desde mediadosde los afos ochenta,la agenda de los gobiernosde
Am6ricaLatinaha estadodominadaporunaola de politicasde reformasestructurales
que estAtransformando radicalmente las instituciones
econ6micasestablecidasdes-
pu6s de la Segunda GuerraMundial.Las reformasestructuraleshan ganado su
presente prioridadcomo resultadode dos desarrollosparalelos.El primerofue el
procesode aprendizaje puestoen movimiento porlaagudaemergenciaecon6micaque
sigui6a la crisisde la deuda externa.Lossucesivosfracasoscosechados en el esfuerzo
por corregirlos desequilibriosmacroecon6micosmedianteajustes de corto plazo
aumentaronla presi6npor solucionesmAs comprehensivasy radicales.Al mismo
tiempo,otrodesarrollo en el pianode las propuestasde politicatuvolugar.Nos referimos
al influyenteconsenso que comenz6 a perfilarsebajo los auspicios del discurso
neoliberalque permeabael pensamientoecon6micodominanteen las instituciones
financierasinternacionales y en los circulosgobernantesde los paises acreedores.De
acuerdocon esta visi6n,los desequilibrios macroecon6micos de los paises latinoameri-
canos erantributarios de las limitacionesy disfuncionalidadesdel patr6nde desarrollo
orientadohaciael mercadointernoy promovido desde el estado.ElPlanBakeren 1985
* Este trabajoserd publicado pr6ximamenteen MenoVELLINGA (ed.): TheChangingRole of the State in

LatinAmerica, Westview Press. Los autores agradecen los comentarios de Bernardo Kosacoff, Roberto
Bouzas, Nicolas Gadano, AdolfoCanitrot,FrancoCastiglioni,EduardoFeldmany Vicente Palermo.Un recono-
cimientoespecial merece GetulioE. Steinbach por su ayuda en la revisi6nde la versi6n final.
** Investigadores del Consejo Nacional de Investigaciones Cientificasy T6cnicas (CONICET-ITDT) y
del InstitutoTorcuato Di Tella, respectivamente.[ I[! ITDT/ Mifiones2177 / 1428 Buenos Aires/ Argentina
/ IM783-8680 / Fax: (54 1) 783-3061.1

734 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
condens6 este diagn6stico,y abog6 porla racionalizaci6n y reducci6ndel papel del

estadoen la economiay unamayorintegraci6n a la economiamundial'.
Estos desarrollos-la bdsquedade soluciones
mas integralespor partede los
gobiernos latinoamericanos y los programas de ajuste estructuralrecomendadospor
las agencias multilaterales de credito-convergieronen el tiempoen tornode una
cuesti6nurgente:lademanday ofertade ayudafinanciera externa.Asi,las clAusulasde
condicionalidad incorporadas a los prestamosdel FondoMonetario Internacional y el
BancoMundial se convirtieronen unasuertede correade transmisi6n a trav6sde lacual
las reformasde mercadohicieronsu ingresoa las agendas gubernamentales.Uno
detrdsde otro,los paises de la regi6ncomenzarona implementar cambiosde vasto
alcancecuyoobjetivofinales recortarel papelhist6ricodel estado en la promoci6ndel
desarrolloy en modificarel balance tradicional entre los mercadosnacionalesy el
mercadointernacional.
Si bien la direcci6nde los cambios econ6micos ha sido bastante similar,el
alcance y el ritmode su implementaci6n han sido, previsiblemente, diferentespuesto
que cada pais ha encaradoel nuevocurso bajocondicionesecon6micasy politicas
particulares.En este trabajonos proponemosdescribiry explicarel proceso de las
reformasde la economiaargentinaponiendoel enfasis sobre los condicionamientos
puestosporel contextoen el quese elaboranlas politicaspiblicas. Enconsecuencia,el
enfoque que seguiremostoma distanciade las perspectivasms normativasque,
subrayandola racionalidad universalde las reformasestructurales, tiendea circunscri-
birel analisisa discerniren qu6medidaunadadaestrategiade cambiose ajustao no a
unmodeloprescriptivo. Asipues, en lugarde visualizar el procesoen cursoen terminos
de latransici6na unaeconomiade mercado,habremosde concentrarnos, mAsbien,en
la dina'micaconcretade la transformaci6n econ6micaparapoderdistinguir los rasgos
del
singulares nuevo orden en
econ6micoque esta emergiendo la Argentina.
Laorganizaci6n de este trabajosiguelatrayectoria descriptaporlatransformaci6n
econ6mica,y sus claves conceptualesson introducidas acompanandoel relatohist6ri-
co. Endichatrayectoria el aho 1991constituyeunadivisoriade aguas que delimitados
periodosal interior de un procesode cambioiniciadoporunaconducci6npoliticade
fuertearraigopopulary orientadoa abrirel paso a unpatr6nde desarrollocentradoen
las senales de mercadoy el liderazgode la inversi6nprivada.Elcorteentreunoy otro
periodolo estableceel Plande Convertibilidad puestoen marchaen 1991:sus mecanis-
mos institucionales permitieron alcanzarla estabilidad de preciosy a la vez colocarona
la organizaci6necon6mica dentro de un nuevo regimende funcionamiento. Tomando
como eje estos dos periodos,el presentetrabajoreconstruyela dinamicaecon6micay
politicade las reformasestructurales hastalos tiemposactuales,finalesde 1996, en
momentosen que cambiosen el contextoexternoe internoplanteaninterrogantes hacia
el futuro.
en Am6ricaLatinaen PabloGERCHUNOFF
INos hemos ocupado de las reformasestructurales y JuanCarlos
TORRE:"WhatRoleforthe Statein LatinAmerica?", (ed.): Towardsa New DevelopmentStrategyfor
en SimonTEITEL
LatinAmerica:PathwaysfromHirschman'sThought,Interamerican DevelopmentBank and The John Hopkins
UniversityPress, Washington,D.C., 1992.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION EN LAADMINISTRACION
ECONOMICA DE MENEM 735
I. El lanzamientode las reformasestructurales

Aunquehubo intentosbajo la administraci6n previadel presidenteAlfonsin,el
procesode transformaci6n econ6micacomenz6a cobrarfirmeimpulsoa finesde 1989,
cuandoel gobiernode CarlosMenemlanz6unacombinaci6nde politicasde estabiliza-
ci6ny de reformasestructurales que se caracteriz6porsu radicalidad2. Paradarcuenta
de ellodos 6rdenesde factoresnos parecenrelevantes.
Elprimeroes la explosi6nhiperinflacionaria que sacudi6a la economiaargentina
entrelos meses de mayoy agostode 1989y que literalmente provoc6el colapsode las
finanzas La crisishiperfinflacionariacerr6en formadramaticauna serie de
pt'blicas.
intentosestabilizadores que se sucedierondurantela segundamitadde la decada del
ochenta con cada vez menos exito.A comienzosde 1989, a una situaci6nfiscal
sumamentedeteriorada, un crecienteendeudamiento gubernamental a tasas y plazos
desfavorablesy reservasinternacionales en nivelesminimos,se sum6la incertidumbre
provocadapor las pr6ximaselecciones presidenciales.Todo ello desat6 una huida
generalizadade la monedadomesticahaciael d61lar, cuya cotizaci6ncreci6 25 veces
en apenas seis meses. Latasa de inflaci6nque, en promedio,habiaalcanzadoel 14 %
mensualen 1988,Ileg6a un maximodel 200 %en juliode 1989.
En este marco, las autoridadesse vieronen dificultadespara asegurarel
funcionamiento del aparatoestatal e incluso de garantizarel orden puOblico. Fue
entonces que RaClAlfonsin,el presidenteen ejercicio,debi6 renunciarcinco meses
antes de finalizarsu mandatolegal,precipitando la asunci6nde CarlosMenem,electo
en los comiciosde mayodel mismo Anteel potencialde aniquilamiento politicoque
exhibiala crisis,el nuevopresidentearo. a amigosy a adversarios
peronista,sorprendiendo
porigual,dej6de ladosu programa electoralpopulistay adopt6la estrategiade cambio
de cufo neoliberalen unesfuerzoporresolverel desafloprioritario de la hora:ganarla
aquiescenciade los principalesagentes econ6micos,internosy externos,que dispo-
nian de un decisivo poder de veto sobre los mercadosy la sustentabilidadde su
gobierno.
El segundo factorque gravit6sobre el contextoen el que fueroniniciadaslas
reformasestructurales fue un clAsicoproblemade credibilidad. En efecto, Menemse
propusoresolverla graveemergenciarecurriendo a las mismaspoliticasque tantoel
como el movimiento peronistahabiansiemprerepudiado.Senalemosque un determi-
nantecrucialdel estallidode la hiperinflaci6nfuela extendidaincertidumbre que gan6 a
los mercadosfinancieroscuandoen los meses previosa la elecci6nde mayode 1989
las encuestas preelectoralesvaticinaron el triunfoinminentedel candidatoperonista.
Estainformaci6n tuvola virtudde evocarla traumAtica memoriade la experienciamas
recientedel peronismoen el gobierno,entre1973y 1976,que las credencialespoliticas
de Menemy su mensajeelectoralcontribuyeron a hacermas preocupantetodavia.De
allique cuando,unavez electo,Menemformul6promesasde signototalmenteopuesto
a las que habiansido instrumentales parasu victoriaelectoral,qued6 planteadoun
problema de credibilidad.
2 Enesta secci6n hemos descansado en JuanC. TORRE "Ala sombrade la hiperinflaci6n.

y VicentePALERMO:
(mimeo),1995.
La politicade las reformasestructuralesen la Argentina"

736 Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
Asi, en el momentode su instalaci6nen el gobierno,Menemse enfrent6a dos

desafiosque lo empujaron a actuarrapiday audazmente:unproblemamacroecon6mi-
co de crisis fiscal y un problemapoliticode credibilidad.Se comprendeque la
bancarrota de las finanzaspOblicasno dierarespiroy forzaraal presidenteperonistaa
apelara todos los mediosa su alcance.Perola necesidadde ganarreputaci6ntuvo
tambienel mismoefectoal obligara Menema sobrerreaccionar y a irmAsallade lo que
Io hubiera hecho en ausencia de una brecha de credibilidad3.De hecho, las primeras
decisionesde Menemfuerondisefadas a los efectosde mandarsefales clarasde sus
compromisospresentesy sus intencionesfuturasa finde conquistarla elusivaconfian-
za del mundode los negocios.
Poco antes de asumirel cargoMenemanunci6a la prensaque su futuroministro
de economiaseriaunaltoejecutivodel conglomeradomultinacional argentinoBungey
Born,y fue retribuido con una reacci6npositivade los mercados.Aunqueeste fue al
cabo de un tiemporeemplazado,el compromisopoliticoque estuvo detrAsde su
designaci6nse mantuvoluego.A lo largode su administraci6n Menemhabriade excluir
a los peronistas-salvo duranteuncortoperiodo-de lagesti6nde la politicaeconomica,
quefueconfiadaa figurasnominadasconel avalde los principales gruposecondmicos.
Enlo que conciernea los asuntosecon6micos,los peronistasterminaron, practicamen-
te, siendohubspedesdel gobiernoque habianelegido.
En formaparalelaa las medidas de estabilizaci6necon6mica,la politicade
cambioestructural comenz6a perfilarsecon la aprobaci6npor el Congresode dos
importantes piezasde legislaci6n,la leyde EmergenciaEcon6micay la ley de Reforma
del Estado.La primerade ellas asest6 un golpe frontalal coraz6ndel capitalismo
asistidoque se desarroll6 en laArgentina desde laposguerraal suspenderporunplazo
de 180 dias -que serialuego renovadoindefinidamente- los regimenesde promoci6n
industrial,regionaly de exportacionesy las preferenciasque beneficiabana las
manufacturasnacionalesen las compras del estado; tambiense autorizaronlos
licenciamientos de empleadosp'blicosy se pusofina esquemassalarialesde privilegio
en laadministracibn. Asu vez, laleyde Reforma del EstadomarcO el comienzodel finde
otrode los pilaresdel patr6nde desarrollo preexistentealfijarel marconormativo parala
privatizaci6n de grann'merode empresaspOblicas,que incluianlas compailas de
tel6fono,de aviaci6ncomercial,los ferrocarriles, los complejossiderOrgicos, las rutasy
puertosy variasempresaspetroquimicas.
Mediantela aprobaci6nde estas leyes,luegode untramiteperentorio y en bloque,
el Congresodeleg6 en el Ejecutivo lafacultadde legislarpordecretolos detallesde las
nuevas politicas.Ademasde la cesi6n de estos poderesinstitucionales, el Congreso
agrego otros al autorizara trav6s de una nueva ley la ampliacion de cinco a nueve el
nOmero de miembrosde la SupremaCorte.Luegode nombrar jueces de su confianza,
Menemlogr6evitarque el altotribunal se convirtiera en unainstanciade veto paralos
intereses afectados por sus politicas.En breve lapso consiguio,asi, acumularlos
3ConsultarDaniRODRIK: "Promises,Promises:CrediblePolicyReformViaSignalling",EconomicJournal,99,
setiembre1989,pp. 756-72;GuillermoCALVO:"Incredible
Reforms",en G. CALVO, P. KOWRI
R. FINDLEY, y J. BRAGA DE
MACEDO(eds.): Debt, Stabilizationand Development:Essays in Memoryof Carlos Diaz-Alejandro,Blackwell,
Londres, 1989.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM 737
recursosinstitucionales paraconcentrarel poderde decisi6ncon vistasa la puestaen

marchade las reformasestructurales.
Losproblemasque Menemenfrent6al Ilegaral gobierno-el problemamacroeco-
n6mico de la crisis fiscal y el problemapoliticode credibilidad-pueden explicar
entonceslos alcancesy la oportunidad de sus opcionesde politica.Peropararespon-
der a la preguntade porque pudo Ilevara cabo las politicasque habiaescogido es
precisohacerreferenciaa otrosfactoresadicionales.Entreellos mencionaremos tres:
los efectos de la agudaemergenciaecon6micasobrela toleranciapOblicaal ajuste,el
descreditode las institucionesecon6micasexistentesy el capitaldel propioMenem
como liderpolitico.
Considerandolos factoresen el ordenmencionado,es preciso destacarque la
amenazade caos socialy quiebreinstitucional desatadaporla crisishiperinflacionaria
no s6lo Ilev6a Menema hacerunaudazgiroideol6gico,embarcandoa su gobiernoen
unprocesode vastasreformas econ6micas.Esamismaamenazatambidnincrement6 la
toleranciade la poblaci6nhaciapoliticasque,en unaversi6nmAsmodesta,habiansido
fuertementeresistidaspoco antes,comolo probabanlas trecehuelgasgeneralesque
pautaronconflictivamente los intentosde ajusteeconomicode Alfonsin.Paraponeren
contextoeste fen6menode la toleranciasocialrecordemosunode los dilemas
de las politicasde reforma: mientrasque sus costos se hacensentirencl.sicos
formainmediata
y tiendena estarconcentrados,sus beneficiosemergens61ocon el tiempoy tienenuna
naturalezadifusa.
Consecuentemente, los gobiernosquelanzanreformastendrdnque hacerfrentea
la resistenciade aquellosque se sientenperjudicadosmuchoantes de que est6n en
condicionesde movilizarel apoyo de sus eventualesbeneficiarios.En un sistema
democrAticoesta brecha temporalconfiguraun serio obstaculo a las politicasde
cambiodadoque los gobiernosdescansansobreel respaldode la opini6npciblicay los
resultadosde las pr6ximaselecciones.
Sinembargo,haycircunstancias que puedenalterarla evaluaci6nde los costos y
beneficiosde los cambiosestructurales. Entreesas circunstanciasestAnaquellasen las
que los programasde reformasson iniciadoscomo parteintegralde un paquete de
politicasde estabilizaci6n cuyoobjetivoes superarunagravecrisishiperinflacionaria.
Luegode habersufridolos efectos devastadoresdel v6rtigoinflacionario, aun la sola
perspectivade la estabilizaci6ntrae tal sensaci6n de alivioen la poblaci6nque
neutralizalas consecuenciasdistributivas de las politicasde reforma.Enterminosmas
generales, los costos de los cambios econ6micosy las reaccionesa ellos no estAn
siempredirectamente relacionados;mAsbien,suelenestarmediadosporla evaluaci6n
de Ioque significael mantenimiento del statuquo.Asi,comoocurri6en la Argentinade
1989,los gobiernosde cortereformista puedenIlegara contarcon la aquiescenciade
los afectadosporlos cambiossi estos Ilegana convencersede que la reformadel statu
quo, a pesarde los sacrificiosque ellaentratfa,es la mejorde las alternativasdisponi-
bles paradetenerel deteriorode su situaci6nsocioecon6mica4.
4Seguimos aquiel argumentode LaszloBRUSZT: "iPorqu6 raz6nhabriande apoyarlos europeos orientales

el capitalismo?Democracia,capitalismoy opini6np6blica",en ZonaAbierta,72/73, Madrid,1995, pp. 107-44.

738 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
Ensegundolugar,hayque destacar,asimismo,que las instituciones econ6micas

a ser reformadas habiantenidohist6ricamenteundesempenoinsatisfactorio. A diferen-
cia de Brasil,porejemplo,el patr6nde desarrollohaciaadentroy promovidodesde el
estadono estabaasociadoen laconcienciapOblicacon unalargaondade crecimiento.
Enparticular, los Oltimos
quinceatos habianestado marcadosporgrandesfluctuacio-
nes econ6micas,el deterioroen la calidadde los serviciosp'blicos y la generalizaci6n
de una fuertesensaci6nde declinaci6necon6mica.Estas experienciasabonaronel
terrenoparala emergenciay posterioraceptaci6nde unavisi6npopularque, tomando
prestadode la pr6dicadel neoliberalismo econ6mico,atribulalos desequilibriosma-
croecon6micosa la patologiade unsistemaecon6micoestatistay proteccionista. Enun
marcosemejante,los defensoresde las antiguaspoliticasy practicasecon6micasno
pudieronmontarunaresistenciacreibley coordinada.Eldescreditogeneraldel orden
econ6micoprevalecientele concedi6,asi, a Menemel margende maniobranecesario
paraponeren marchalas reformassin unafuerteoposicion.
Finalmente, hayuntercerfactorquejugounpapelclave.Vistaretrospectivamente,
la opci6nde Menemen favorde la liberalizaci6n econbmicano fue el hecho que hizo
toda la diferenciaen la criticacoyunturade 1989. En verdad, la crisis fiscal y la
necesidadde ganarreputaci6nfrentea la comunidadde negocios no le dejaronotra
alternativa.Loque marc6la diferenciacrucialdesde el puntode vistapoliticofue que
haya podidoabandonarlas tradicionalesbanderasdel peronismoy escoger nuevas
politicasy alianzassin perderporelloel respaldode sus seguidores.Las razonesde
esto hayque buscarlasen las mismascausas que suscitaronlas reservasinicialesde
los grandesgruposecon6micos:las credencialespoliticasde Menem.
Menemhabiaganadola posici6nde preeminenciaque teniaen la competencia
internarealizadadentrodel peronismoen 1988paraelegircandidatosa las elecciones
presidencialesdel aho siguiente.En ella habia resultadovictoriosolevantandolas
consignasde un populismoplebeyoy mesidnicode hondoarraigoen el movimiento.
Con su victoria,porprimeravez desde la muertede Per6n,en 1974,el peronismose
habia unificadoen tornode un liderazgoaceptado por todas las corrientes.Por
consiguiente,cuando Ilego al gobiernolo hizo Ilevandoconsigo el capital politico
necesarioparalegitimar sus opcionesde politica.Llevadasa cabo porun liderpolitico
sin las credencialesde Menem,las innovacionesque produjoen las politicasy las
alianzasuna vez en la presidenciadificilmentehubierantenidola mismafavorable
acogida.Enlineacon unaantiguaparadojade la politica,seguinla cual los lideresde
izquierdapueden con mAs facilidadadoptarpoliticasde derecha sin atraersela
condena de la izquierda(y viceversa)5,el exitosovirajede Menemprob6 que un
5 A esto se ha referidoDaniRODRIK con el sindromede Nixon-en-China: "S61oRichardM. Nixon,con sus

impecables credencialesanticomunistas,podriahaberhecho la aperturaa la Chinade MaoTse-Tung.Dado que
Nixonera una figuraconfiablepara la derecha norteamericanapodia esperarse que no traicionaralos intereses
nacionalesde EstadosUnidos.Latraducci6nde este principioa la estrategiade reformasindicariaque es preciso
contarcon un gobiernode base popularpara encararreformasque de otro modo serian inaceptables para los
sindicatos. Y esto debido a las mismas bien fundadas razones: es mis fcil convencer a los trabajadores
sindicalizadosque los cambios que son necesarios habrin de ser beneficiosos en el largo plazo, aun cuando
entraien perjuiciosen el presente, si el argumentoles es formuladopor un gobiernoque primafacie tiene sus
intereses en cuenta";en John WILUAMSON (ed.): ThePoliticalEconomyof PolicyReform,Institutefor International
Economics,Washington,1994, p. 215.

LAPOLITICA
presidentede origenpopulistapodrialanzarunaestrategiaecon6micano populistay

salirairosoen el intento.
Hay que destacar,no obstante,que el nuevo rumboecon6micoy politicode
Menemprovoc6tensionesdentrodel movimiento peronista,perolos disidentescarecie-
ron de alternativaspoliticasparacanalizarsu disconformismo. Algunossindicatosy
dirigentespartidarios presionaron en favor de estrategiasconfrontativas,perola mayo-
rlade los peronistasse mostr6poco inclinadaa seguirun cursode acci6n que podia
poneren peligroel acceso a losrecursosecon6micosy politicosdel patronazgoestatal.
Menemexplot6habilmenteesta actitudoportunista, y aplicandode maneraselectiva
premiosy castigos logr6mantenerbajocontrola sus seguidores.S61oun puiado de
diputadosse atrevi6a desafiarlas politicasoficialesen el Congreso,mientrasque el
gruesode los sindicalistasse distribuy6 entrela colaboraci6n y el apoyotAcito.De este
modo, Menem pudo formar una inedita y poderosa coalici6n de gobierno,en la que
reuni6el poder institucional de la mayoriaelectoralperonistacon el respaldode los
n0cleos mas expresivosdel poderecon6mico.
Enbreve,el paisajesociopolitico evocado-los efectosde lahiperinflaci6n sobreel
grado de tolerancia social al ajuste, el descr6dito de las institucionesecon6micas
existentesy el liderazgode Menemsobre el movimiento peronista-cre6 el espacio
politicoparaIlevara cabo cambiosecon6micosque en otrascircunstanciashubieran
sido dificilmentefactibles.
Laprimeraola de reformasestructurales
II1.
Enlo que sigue nos referiremos a la primeraola de reformasque tuvolugaren la
etapa inicialdel gobiernode Menem,entre 1989 y 1990. Quizasen una situaci6n
caracterizada porunacrisisfiscalmenosterminal hubierasido posibleque la politicade
la
estabilizaci6ny politicade reformas fuesen encaradas comotareassucesivas en el
tiempo.Peroen la Argentina en la que Menemarrib6al gobiernoel contextomacroeco-
n6micoera otroy ellotuvosus consecuencias.Enefecto,allien donde la emergencia
econ6mica Ilevaa que la politicade estabilizaci6ny la politicade reformassean
incorporadasa un mismopaquetede politicas,la segunda tiende a organizarseen
funci6nde la primera.
Loque significaquelas reformasson hechascon vistasal objetivo
de
prioritario reducir
el d6ficitfiscaly contenerla inflaci6nantes que paraaumentarla
productividad la
y competitividad de la economlaen el largoplazo,como se observaa
continuacion.
Las privatizaciones
El ritmode las privatizaciones
fue tan vertiginosoque, al cabo de un aio, hacia
octubrede 1990,casi todaslas empresaspuOblicas seleccionadashabiansido transfe-
ridas al sector privado.
En la lista de esta primeraola de privatizacionessobresalieron los telefonos y el
transporte aereo, que Menem convirti6en los casos ejemplares de su nuevo rumbo
econ6mico. La elecci6n de los monopolios de servicios pOblicospara iniciarla politica

PABLOGERCHUNOFF
de privatizaciones respondi6a unacombinaci6nde causas politicasy econ6micas6.

Primeramente, hay que teneren cuentala agenda de las privatizaciones del anterior
gobierno,el cual en sus 0ltimosafroshabiaintentado-con la oposici6nperonista-
transferirsin 6xito a operadoresprivadosel 40 % de los activos pOblicosen las
compafilasde tel6fonosy de transporteaereo. Parauna administraci6n deseosa de
sertalizarsu giroideol6gico,las iniciativasfrustradasde las autoridadessalientesse
convirtieron en el pisode su propiagesti6n.AdemAs,el fuertedeteriorode los servicios
prestadosporlas empresasestataleshizode su privatizaci6n unainiciativapopular.Por
fin,ante la asfixiafinancieradel sectorpOblico,la privatizaci6n de los monopoliosde
serviciospt'blicosteniala ventajade aumentarla recaudaci6nde fondosliquidoso la
cancelaci6nde titulosde la deuda.
En la literatura y la experienciainternacional sobre privatizaci6nde empresas
p~blicas existen suficientes argumentos en favor de mantener acciones en manosdel
estado, de realizarlas privatizaciones de manera gradual,de las
valorizar empresasa
trav6sde un saneamientoprevioy, porcierto,de garantizar la competenciaabiertaen
las licitaciones7.Ningunade esas recomendacionesfue seguida. A la horade las
decisiones,las preferencias de las autoridades se revelaronmediantela metodologiade
la privatizaci6n.Su objetivofue mostrarque queriancompletarrapidamente la ventade
los activos estatales, sin poner en juego instrumentos consumidoresde tiempo y
haciendopatentesu compromisode Ilevaradelanteun cambioradicalen el papeldel
estado.
Asilas cosas, el procesode privatizaci6n tuvolugaren el marcode unarelaci6n
de fuerzasdesfavorableparael gobierno.Su perentoria necesidadde recolectarfondos
y ganar-reputaci6n a
Ilev6 que los eventuales compradorespusieranunaltoprecioa su
participaci6n en las licitaciones. Asi, a fin de alcanzarsus prioridadesen dichas
circunstancias,el gobiernodebi6 crear un conjuntode regulacionesprotectivasy
garantistasque brindarona los nuevos propietariosde las empresas privatizadas
reservasde mercadoy el acceso a cuasi-rentas.A este desenlace se Ileg6vendiendo
las empresasestatalesbajola garantiade mantenerbeneficiosmonop61icos. Elproce-
dimientoinverso,la transferencia de las empresasestatalesoperandoen un ambito
competitivo,hubieraimplicadouna fuertereducci6ndel preciode los activos a ser
transferidos, y esto eracontradictorio con las urgenciasfiscalesdel gobierno.
de
Elresultadode las politicas privatizaci6n fueasi uncambioen las relacionesde
propiedadpero no en la relaci6n de las empresasy el mercado:las nuevasempresas
a
privatizadaspasaron operar en un marco que era tan ajeno a las reglas de la
competenciaen el mercadocomoel de la fase previade la industrializaci6n protegida.
Esta recreaci6nde antiguospatronesde funcionamiento econ6mico de una
politicaque se proponiahaceruncortenetocon el pasadonofue,ademas, detr.s
compensa-
da por el montajeparalelode marcos regulatoriosefectivos. Las urgencias pero
asimismoel d6ficitde largadataen las capacidadesinstitucionales del estado conspi-
6 Sobre la politicade privatizaciones y GuillermoCANOVAS:
consultarPabloGERCHUNOFF Lasprivatizaciones
en Argentina:Impactosmicroy macroecon6micos,CEPAL-Chile, Documento21, 1994, ProyectoReformasde
PoliticaPOjblica.
7 ConsultarLeroyP. JONES, PankajTANDON, SellingPublicEnterprises,The MITPress,
IngoVOGELSANG:
Cambridge,Massachusetts,1990.

LAPOLITICA ECONOMICA
DE MENEM 741
raroncontrala formacion
de agenciasregulatorias
en condicionesde controlar
el poder
de mercadode las nuevascompaflas privadasy promoverpoliticasde estimuloa la
competencia.
La liberalizaci6n comercial
La reformacomercialconstituy6otroejemploclaro de la subordinaci6nde la
politicade reformasa las exigenciasde la politicade estabilizaci6n8. Alhacersecargo,
las nuevasautoridadesecon6micashicieronconocersus metas:reducci6ndel arancel
mdximoal 20 % y eliminaci6nde gran partede los instrumentosparaarancelarios
(cupos,licenciasy prohibiciones de importaci6n). Elplazoque se dabanparaalcanzar
esas metas era de cuatroahos. Mirandoatras,hacia esa hora inicial,es sugestivo
constatarque los responsablesde laeconomiaabordabanlacuesti6npensandoen una
aperturarelativamente gradualde la economiaa la competenciaexterna.
Esa perspectivagradualista de la reformacomercialno pudomantenerse.A fines
de 1990 las restriccionescuantitativas a las importaciones habiansido prActicamente
eliminadas.Enlo referidoa los aranceles,el acortamiento de los plazos originalesfue
todavlamayor.Enoctubrede 1989el arancelpromedionominalya se ubic6en el 26 %
y en 17 % un aio mas tarde,a fines de 1990. En marzode 1991 se introdujouna
estructura arancelariaescalonada,con arancelesdel 0 %paramateriasprimas,el 11 %
parainsumosy un22 %parabienesmanufacturados finales.Comoresultadode ello,el
arancelpromediocay6 al 10 %.
Lafuerzamotoraen la aceleraci6ndel ritmode los cambiosfueronlos avataresde
la macroeconomia. Perolas demandasdel cortoplazosobre la reformacomercialno
fueronsiemprelas mismas.En los hechos, la politicaarancelariapodiacontribuir a la
estabilizaci6necon6micade dos maneras,sea como mecanismodisciplinador de los
formadoresde preciosinternos,sea como mecanismode apoyo al cierredel d6ficit
fiscal mediantelos gravamenesa las importaciones. A lo largode esta accidentada
primeraetapa, las autoridadesoscilaron entre uno y otro;altiempoque se movianhacia
del comercio,apelaronen variasocasiones al aumentode las tarifas
la liberalizaci6n
nominaleso a la aplicaci6nde recargostemporarios a las importaciones a finde obtener
los tan necesitadosingresosfiscales.Asi fue que entreoctubrede 1989 y marzode
1991 los arancelesmaximosy minimosfueronalteradosnadamenosque once veces.
Pero hacia esa O'ltimafecha el conflictoen tornode la politicaarancelariaque
presidi6estas marchasy contramarchas se habia zanjadoen favorde la drcstica
reducci6nde la protecci6n.Las exigenciasde la luchaantiinflacionaria sumadasa la
manifiestavoluntaddel gobiernopormostrarla fuerzade sus nuevasconviccionesante
el severo tribunalde la comunidadfinancieralocal e internacional cancelarontoda
estrategiagradualista. Como en el caso de las privatizaciones, tambi6nen este campo
los cambiosfueronvelocesy profundos. Susconsecuenciasno se limitaron a los efectos
8 Sobre la aperturacomercialconsultarBernardoKOSACOFF: Laindustriaargentina:unproceso de reestruc-
turacidndesarticulada,CEPAL-Centro Editorde AmbricaLatina,Buenos Aires, 1993. La relaci6nentre problemas
macroecon6micosy aperturacomercialha sido abordadaen DaniRODRIK: "TheRushto FreeTradeinthe Developing
World:Whyso Late?WhyNow?Willit Last?",en Stephen HAGGARD y Steven B. WEBB (eds.): Votingfor Reform:
Democracy, PoliticalLiberalization
and EconomicAdjustment,The WorldBank and OxfordUniversityPress,
Washingon, 1994, pp. 61-88.

PABLOGERCHUNOFF
negativosen el cortoplazosobrelos ingresodel sectorptblico.Masimportante todavia,

implicaron unaltocosto realen tbrminos de recursosproductivosporque,en ausencia
de politicascomplementarias, la aceleraci6nde la aperturacomercialse hizovisibleen
el elevadonOmero de cierrede empresasy en la generaci6nde undesempleode larga
duraci6n.
La reformatributaria
Desde el mismomomentoen que Menemasumi6la presidencia,la necesidadde
equilibrarlas cuentas ptiblicasy consecuentementede incrementarla recaudaci6n
tributariase volvi6unacuesti6napremiante. Paraafrontarla las autoridadesecon6micas
hicieronuso de los mismosinstrumentos que, con frecuencia,se habianusado durante
la administraci6n anterior:se incrementaron las alicuotasdel impuestoa los d6bitos
bancariosy del gravamena la transferencia de divisasa la vez que se mantuvieron las
retencionesa las exportacionesde origenagropecuario.Estos instrumentos sirvieron
durante un periodo sumamente limitado para financiar la emergencia post-
hiperinflacionaria,peroayudaronal gobiernoa ganartiempoparaprepararsu proyecto
de reformatributaria9.
Elnuevoregimenimpositivo se bas6 sobretrescambiosprincipales. Elprimerofue
la concentraci6nde la estructura impositiva en unospocos impuestos,basicamente,el
impuestoal valoragregadoy el impuestoa las ganancias.Para ambos impuestos,se
expandi6la base imponible, se aumentaron las alicuotasy se ampliaron los mecanismos
de agentes de retenci6n,Iocualpermiti6 mejorar el control. Estos dos impuestosfueron
complementados principalmente el
por impuesto a los combustibles y porlos aranceles
a la importaci6n. Inicialmenteel esfuerzoimpositivo descans6 sobreel impuestoalvalor
agregado debido a su mAsfAcilrecaudaci6n;s61o mas tarde gan6 gradualmente
importancia el impuestoa las ganancias.
Elsegundocambioimportante fue introducido porla ley de EmergenciaEcon6mi-
ca al eliminarparcialo totalmentelos regimenesespeciales de promoci6nindustrial y
regional,que en generalcontenianimportantes exencionesimpositivas.Ellocontribuy6
a mejorarla recaudaci6ntributaria, peroademAsconstituy6unasehralmas de la nueva
orientaci6nde politicaecon6mica:los subsidiosque erosionaronla base imponible
debiandesaparecercomoherramienta paraincentivar inversiones.
Eltercercambiofuede naturaleza institucional.Mediante la sanci6nde unanueva
ley penal tributariase los
aumentaron riesgos de evadir impuestos,en el esfuerzopor
implantar una cultura tributaria
largamente ausente en la economia argentina.Ademas,
se fortaleci6Iaagenciaencargadade la recolecci6nde impuestosy se concentrden
ellala recaudaci6nde todoslos impuestos-incluidoslos aportesprevisionales-a finde
darcredibilidad a la luchacontrala evasi6n.
Hayque subrayarque la reforma tributariadescribi6unatrayectoria zigzagueante
dominadaporlas urgenciasfiscales.Lametaprioritaria era recaudarimpuestospara
financiarunestadoen bancarrota; de allique las consideracionesde largoplazode la
argentinase encuentraen RicardoCARCIOFI,
9 Un andlisisde la reformatributaria Guillermo y Oscar
BARRIS
CETRANGOLO:
Reformrnas en Am6ricaLatina,CEPAL,Santiagode Chile, 1994, pp. 17-76.
tributarias

DE LIBERALIZACION
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM 743
reformatributariaocuparanunlugarmarginal. Nilaprogresividad de lanuevaestructura

ni los incentivosal ahorroy la inversi6nque de ella surglanconstituyeron
tributaria
preocupacionescentralesdel gobierno.
Ensintesis,las reformasestructurales entraronen la agenda de la administraci6n
de Menempormediode un discursoque predicabala necesidadde un nuevoorden
economicomas centradoen el mercadoy la aperturaal comerciointernacional. Sin
embargo,la implementaci6n de las reformasestuvo escasamente influidapor ese
discurso,que fue mAsbienun recursoen la estrategiaoficialde ganarreputaci6n.En
verdad,las politicasde reformasfueronun instrumento mas al que se apel6 ante la
apremianteemergenciaeconomica.Enese contexto,el gobiernono se permiti6el lujo
de decisiones meditadasy t6cnicamentecomplejas,lo cual afect6 la calidadde las
reformas.AdemAs,la naturaleza de estas primerasreformasreflej6tambienlos efectos
de la brechade credibilidad que rodeabala gesti6nde Menem.Antelas dudas que
suscitaba su repentinaconversiona la liberalizaci6n econ6mica,las presiones del
sectorprivadoy los acreedoresexternossobreel gobiernoconvergierondetrAsde un
objetivo:aprovecharla habilidadpoliticade Menemparaneutralizar la resistenciadel
peronismoa las reformasa finde acelerarel procesode cambioy tornarloirreversible.
Fue entonces que la consignade que las reformashabiaque hacerlasno importaba
c6mogan6 predicamento, y sirvidtantoparaque Menemganarareputaci6ncomo para
que los partidarios la liberalizaci6n
de economicacerraranel paso a potenciales
intentosde volveratrs1o0.Finalmente, agreguemosque el carActersimultaneode las
reformaspermiti6 algobiernoorquestarunaestrategiade negociacionesmultisectoriales
con los gruposecon6micosmas importantes. Asi,grandesempresasque eranperjudi-
cadas en un area -la aperturacomercial-erancompensadasen otra-la politicade
privatizaciones-,de maneratalque el paquetede reformasjugotambienunpapelen la
consolidaci6n los flamantesapoyoseconomicosde Menem.
de
III.El dificilcamino hacia la estabilizaci6necon6mica

Elvirajeideol6gicoy politicode Menemno alcanz6,sin embargo,paraque los
grandesgruposecon6micosabandonaran su estadode alertadebidoa la experiencia
acumuladade repetidosfracasosen estabilizarla economia.La historiaconspiraba
EnEuropa,despubsde las dos grandes
contraunasalidarapidaa la crisisinflacionaria.
guerras, Alemania y Hungriapasaronporexperienciassimilares.Perola ausenciade un
periodo previo de inestabilidad
economicapermiti6 a los gobiernosdaruncorteabrupto
unavez que establecieronun r6gimencambiariocreibley redujeron
a la hiperinflaci6n
argentina,en cambio, no era el resultadode
los d6ficitfiscales. La hiperinflaci6n
acontecimientos comolos conflictosbelicos;mas bienteniasus raices
extraordinarios,
en unalargahistoriade altainflaci6ny de repetidosy fallidosintentosporsuperarla,Io
que hacia mis dificilafirmarla credibilidadde toda nuevatentativade estabilizarla
economia.
'0 Asi, RudigerDORNBUSCHargument6que "...laescuela que sostiene que, en Ioque respecta a privatizacio-
nes, es mcs importantehacerlor~ipidoque hacerlobien, presentaun puntode vistacrudo pero correcto.Asf...en
AmdricaLatina,no deberianpreocuparseporhacerloexactamentebien, sino mis bien porconseguirhacerlo".en
"Structural The LatinAmericaProgram,The WoodrowWilsonCenter, 1990, Working
Adjustmentin LatinAmerica",
Paper 191.

744 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
Los primerosy frustradosintentosde estabilizaci6n

Durantelos primeros18 meses tresministros de Economlatrataron sucesivamente
de controlar la inflaci6ncon impuestosde emergencia,reduccionesdel gasto pOblico,
ajustesen la tasa de cambioy politicasde ingresosnegociadascon los empresarios1'
Enuncomienzo,latasade inflaci6n logroserreducidatransitoriamente del 200 %al 6 %
mensual.Perounanuevaembestidaespeculativacontrael tipode cambiodesencade-
n6 otroepisodiohiperinflacionario entrediciembrede 1989y marzode 1990, que fue
seguido por nuevos impuestosde emergencia,la suspensi6nde los pagos a los
proveedoresdel estado y profundosrecortesen los gastos pOblicos.Arrinconado en
unasituaci6ndesesperadael gobiernorecurri6 entonces a la sustituci6ncompulsiva de
los dep6sitos a plazo fijoen el sistemabancariopor bonos pOblicosa largo plazo
denominadosen d61lares.
Si biencomport6un severogolpe sobrela confianzapiblica en los bancos, esa
decisi6n permiti6a las autoridadesiniciaren marzode 1990 una politicamonetaria
altamenterestrictiva que puso fina la hiperinflaci6n en ese mismomes. La restricci6n
monetaria fueposibleporla implementaci6n previa unesquemade flotaci6nlibredel
de
tipode cambio los
y porque pagos gubernamentales se redujeron al nivelestrictode los
recursosfiscales.Ademas,paratranquilizar y atraera los inversoresse eliminaron las
restricciones a los movimientos de capitalesy lasdiferenciasexistentesen el tratamiento
de capitalesnacionalesy extranjeros, y se facilit6laremisi6nde utilidadesal exterior.No
obstantetodoello,los resultadosen materiade estabilizaci6n fueronotravez desalenta-
dores.Nos6lopersistieron elevadastasasde inflacion, enunpromedio mensualdel25 %,
sinoque tambienla actividadeconomicaentr6en unprocesorecesivo.
La credibilidadque el gobiernohabia ganado inicialmentecon relaci6na los
agentes econ6micos comenz6 entonces a desmoronarseal revelarseincapaz de
estabilizarla economia.Lapoliticade restriccic6n monetaria Ilev6a unaumentosignifica-
tivoen la tasa de interesque, a su vez, se tradujoen unafuertesobrevaluacionde la
monedanacional.Cuandoya no pudieronpostergarselos pagos gubernamentales y se
increment6,en consecuencia,la emisionde monedaparafinanciarel deficitfiscal,se
produjootraescalada especulativacontrala tasa de cambio. Este tercer episodio
hiperinflacionario fue menos intensoque los anteriorespero condujoa un cambiode
guardia en el de Economia,con la designaci6nde DomingoCavallo.
Ministerio
Hastaentonceslos fracasosen estabilizar laeconomiahabianopacadoel desem-
de
perlo las reformas estructurales. Estas habiansido en su momentopresentadas
comola soluciondefinitiva a lacr6nicainestabilidad de la economiaargentina.Perosus
potencialesefectos positivosescapaban a la percepci6nde una opini6npublica
sometidaa medidascada vez m-s drasticas,sobreel telonde fondode unaeconomia
estancaday con recurrentespicos inflacionarios. Elperiodode lunade mieldel que
" Los primerosintentosde estabilizaci6nson analizadosporAdolfoCANITROT en "Crisisand Transformation
of the ArgentineState (1978-1992)",en W. SMITH, C. ACUNA y E. GAMARRA: Democracy,Marketsand Structural
Reformin LatinAmerica,TransactionPublishers,1993,pp. 75-102. Un excelente andlisisde los aspectos econ6mi-
cos y politicosde la administraci6nde Alfonsiny ia fase inicialdel gobiernode Menemse encuentraen Adolfo
CANITROT "EconomicReform,Democracy,and the Crisisof the State in Argentina",
y SilviaSIGAL: en Joan NELSON
(ed.): A PrecariousBalance, Democracyand EconomicReformsin LatinAmerica,Institutefor Contemporary
Studies,California,1994, pp. 95-142.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM 745
disfrutabaMenemdesde su asunci6nal podercomenz6a quedaratras.Duranteel

primercuartode 1991 su popularidadexperimentoun significativodescenso. A los
fracasos econ6micos se sumaroncrecientes rumoresde corrupci6nen los circu-
los gubernamentales.En realidad,fue s6lo con la introducci6ndel Ilamado"Regi-
mende Convertibilidad"diserladoporel ministroCavalloen marzode 1991 que el
gobierno de Menemlogr6darun virajepositivoen el dificilcaminohaciala estabilidad
econ6mica.
El Plan de Convertibilidad
Es verdadque algunasmedidastomadaspreviamente fueronfuncionalesal Plan

de Convertibilidad, en especial,la politicade acumulacionde reservasinternacionales
Ilevadaa cabo durante1990. Perono seriacorrectover a los sucesivos intentosde
estabilizacioncomo el desplieguede un mismoprograma.Desde un principio,el plan
del ministroCavallose singulariz6 porla ambici6nde sus objetivosy la radicalidadde
sus instrumentos. Puestoque su metaya no eras61oreducirla inflaci6nsinoestablecer
un nuevoy perdurableregimenmonetarioy cambiario,dicho planno fue un plande
estabilizaci6n mas;antesbiendebe servistocomounareformaestructural, comolo son
las privatizaciones,la aperturacomercial,la desregulaci6n de la economia.
ElRegimende Convertibilidad cre6 unamonedaconvertibleen unarelaci6nde 1
peso = 1 d61ary prohibi6cualquieremisi6nmonetaria sin el respaldode divisasen las
reservasdel BancoCentral.Introducido porunaleydel Congreso,el regimenelimin6la
discrecionalidad gubernamental sobrelas politicasmonetariasy de cambio.Su efecto
fue similaral de colocara la Argentina bajounesquemade gold standard,limitando el
papeldel BancoCentralalde unacajade conversi6n.Enla actualidadson contadoslos
casos de paises que operancon cajasde convertibilidad o con convertibilidady Banco
Central.Ademasde laArgentina, esquemas de este tipoexisten en Gibraltar,
Bermudas,
HongKong,Estoniay Lituania.
Estoscasos estanasociadosa situacionesde excepci6n,unestadode emergen-
cia o unacombinaci6nde los dos. Enalgunosde ellos,comolos paraisosfiscales,este
regimenmonetario-cambiario es elegidoporcomodidady simplicidad: se tratade una
reglarOstica peroque facilitalos negociossinentraren conflictoscon otrosobjetivos.En
otroscasos se adoptala convertibilidad como recursode Oltimainstancia.En Hong
Kongla sobrevivencianacionalesta amenazadaporsu pr6ximaanexi6na China,Ioque
Ilevaal gobiernoa atarla monedadomesticaal ente emisorde un pais creible.En
Estoniay Lituaniala situaci6nes parecida,pues los nuevos estados nacionales
surgidos del desmembramientode la Uni6nSovieticason todaviafragilesy, porlo
tanto,tambienes fragilla confianzaen sus monedas.
En la Argentina,por fin, la reputaci6ndel estado y, consecuentemente,de la
autoridadmonetaria esta severamenteafectadaporla largainestabilidad economicay,
en particular,por los episodios hiperinflacionariosde 1989 y 1990. En una situacidn
semejante, la opci6n por la convertibilidaddescans6 en una estrategia de "auto-
atamiento":como Ulises, quien orden6 ser atado al mastilde su nave para no ser atraido
por las engafosas melodias de las sirenas, el gobierno opt6 por renunciaral uso de

746 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
instrumentos claves de politicaecon6micaparahacermas creiblesu compromisocon

la disciplinafiscaly monetaria12
Eltipode cambiofijoapoyadoporel Regimende Convertibilidad logr6estabilizar
las volatilesexpectativasde los mercadosfinancieros.A principiosde abrillas tasas de
interesanualesdescendierondel 44 % al 22 %, mientrasque el valordel d61arse
mantuvoestable. La inflaci6ncomenz6 a descender gradualmentepero en forma
sostenida.Losprimerosresultadosfavorablesdel programa, juntocon el otorgamiento
de uncreditostand-byporel FMIy el comienzode la renegociaci6nde la deudaexterna
bajo el Plan Brady,mejoraronla confianza.Revirtiendolas previsionespesimistas
iniciales,el gobiernogand las elecciones parlamentarias en la 01timapartede 1991.
Obtuvoel 40,3 %de los votoscontrael 30,5 %que recibidla UnionCivicaRadical,el
principalpartidode oposici6n.Elelectoradooptoporignorarlos signos de corrupcion
en los altoscirculosgubernamentales votaren favorde la renovadapromesa
y prefiri6
de estabilidad.Elexitoen la luchaantiinflacionaria,
la victoriaelectoraly el apacigua-
mientodel frentemilitaralcanzadopoco antes13permitieron a Menemretomarel control
del procesoecon6micoy politico.
La entradade capitales externos

El gobiernode Menempodiaesperarpor entoncesuna moderadareactivaci6n
despues de tres aflos de caida ininterrumpida del nivelde actividad.A diferenciade
otrosprogramasantiinflacionariosbasadosen la contracci6nde la demandaagregada,
el Plande Convertibilidad
combinabainstrumentos ortodoxosy heterodoxosde manera
talde empujara la economiaporunsenderoexpansivo.Enefecto,la promesabastante
creiblede alcanzarel equilibrio
fiscalen un plazobreve,la fijaci6nsine die del tipode
cambioy algunaspresionesinformales que las autoridadeseconOmicashicieronsobre
los grandes empresarios,impulsaronuna importantedesaceleraci6ninflacionaria y
modificaron rapidamente la escena econ6mica:las firmascesaronlas remarcaciones
preventivasde precios,los dep6sitoscomenzarona retornar a los bancosy reapareci6
12 El concepto de "auto-atamiento" ha sido elaboradopor Jon ELSTER: Ulisses and the Sirens, Studies in
Rationalityand Irrationality,
CambridgeUniversityPress, 1978(traducci6nal espahiol:Fondode CulturaEcon6mica,
M6xico,1989),y hace referenciaa la paradojade la soberania.Pormultiplesrazones,los soberanospueden Ilegar
a optarporrenunciara la soberania,prefiriendosujetarsea reglas a los efectos que los otroscrean en sus prome-
sas. Esta es una consideraci6npresenteen el disefiode los arreglosinstitucionalesa los que apelan los gobiernos
parareducirsus mArgenesde discrecionalidady resolverproblemasde credibilidadecon6mica.ConsultarKenneth
A. SHEPSLE: "Discretion, Institutions
and the Problemof GovermentCommitment", en P. BORDIEU y J. COLEMAN: Social
Theoryfora ChangingSociety,WestviewPress, 1991,pp. 245-65.Llamandola atenci6nal hecho de que cuantomas
numerososfueranlos instrumentosecon6micosa su disposici6nmenorera la credibilidaddel gobiernode Menem
en los mercados,VicentePALERMO aplic6el conceptode auto-atamiento al Plande Convertibilidaden su tesis docto-
ral"'Siganme! La politicade reformasestructurales: el caso argentino", UniversidadComplutense,Madrid,1995.
13Unaraz6nadicionaldel fortalecimiento del gobiernofue la soluci6nal problemamilitarque habiajaqueado
la ultimaetapa de la administraci6n de Alfonsin.Unavez en la presidenciaMenemdict6 una anmistiaparcialque
benefici6a militarescondenados porla violaci6nde los derechos humanosy por la participaci6nen las rebeliones
ocurridasduranteel gobiernomilitar.De la medidaquedaronexcluidoslos ex miembrosde las juntasmilitares.La
decisi6n no puso fin a las tensiones porquelos altos mandos militaresprocedieronluego a excluirdel ej6rcitoa
oficialesde rangomediohostilesa la jerarquiamilitar; la reacci6nde este sector se conoci6 en diciembrede 1990
con un nuevolevantamientoque fueviolentamentereprimidoporlas fuerzasleales. Enenero de 1991 Menemdict6
el segundo indultopor el que se liber6a los ex miembrosde las juntasmilitares,que fue muycuestionado por la
opini6n puiblicapero que logr6 apaciguarduraderamenteel frente militar.ConsultarCarlos AcutA y Catalina
SMULOVITZ: "Militaresen la transici6nargentina:del gobiernoa la subordinaci6nconstitucional" en CarlosACUNA
(comp.):La nuevamatrizpoliticaargentina,NuevaVisi6n,1995, pp. 153-202.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM 747
el cr6dito,el poder de comprade las masas urbanasse expandi6con la virtual

desaparici6ndel impuestoinflacionario. Asi,la reactivacionse asoci6 a la estabilidad.
Sin embargo,no fue apenas una reactivaci6nmoderada.La administraci6n de
Menempudo usarsu flamante6xitoen materiade estabilizaci6nparaaprovecharun
favorablegiroen los mercadosfinancierosinternacionales. La recesi6nen las econo-
miasdesarrolladas habiaprovocadounafuertereducci6nde las tasas de interes,Ioque
indujoa los capitalesa salira la bOsquedade retornosmas atractivosen los Ilamados
"mercadosemergentes" 14. En esta bOsquedaencontrarona la Argentinano so1o
Ilevandoa cabo las reformasestructurales recomendadasporel BancoMundial y el FMI
sinoofreciendoahoratambienla perspectivade estabilidadmonetaria y cambiaria.Por
otra parte,a los ingresos de los capitalesde los inversoresexternosse sum6 un
importante reflujode losfondosde argentinoscolocadosen las plazasdel exterioren los
ahos ochenta,y todo ello otorg6un financiamiento excepcionala la expansionde la
demandaagregadaestimuladaporla estabilizaci6n econ6mica.
Lacontrapartida de estos factoresfavorablestuvounadoble faz. Porun lado, la
aceleradareactivaci6n econ6micafijounaestructura de preciosrelativosque deterior6
lacompetitividad externa,alent6las importaciones y desalento las exportaciones.Como
consecuencia,surgioundeficitcomercialcrecienteque, en unaeconomiafuertemente
endeudadacomo la Argentina, introduciaunelementode incertidumbre. Porotrolado,
la ola de optimismoque acompa6' los primerosresultadosdel Plande Convertibilidad
incentiv6el consumode ampliascapas socialesy agrav6todaviamas la insuficiencia
cr6nicade ahorrode laeconomia.A largoplazo,laestructura de preciosanticompetitiva
y el bajo nivelde ahorroabrianun interrogante sobre la sostenibilidaddel programa
puestoen marcha.
Peroen el cortoplazo,el flujode ahorroexternono pudo ser mas oportuno.Sin
dichoflujo,las consecuenciasadversasde los desequilibrios comercialesy de la caida
en latasade ahorrohubierantenidounagudoimpactonegativo.Eltipode cambiofijono
podriahabersemantenido,la caidade la inflaci6nhubierasido mas lentay la tasa de
crecimientomas baja.Enlos hechos, la entradade capitalesmodific6el senderopor
dondese desenvolvialaeconomiaargentina: alajustedolorosoasociadoa la implemen-
tacionde las reformasestructualesse superpusounprocesode expansionque duraria
casi cuatroanos.
14Los cambiosoperadosen el escenariofinancierointernacional que comenzarona percibirsedesde 1990
no constituyeronun episodio coyuntural,como fue el caso de los observados a fines de 1970. Dos han sido los
factoresque se combinaronparaque la crecienteofertade capitalesdevinieraen un fen6menomis permanente.
Porun lado, el fin de la estanflaci6n(stagflation)en los paises desarrollados:despubs de mis de una d6cada la
inflaci6ncay6 sustancialmentey con ella cayerontambi6nlas tasas de inter6snominales.Porotrolado, esta nueva
realidadcontribuy6al afianzamiento de institucionesfinancierasdistintasa los bancos tradicionalesy cuya actividad
se orient6a la bOsquedade altosrendimientos: fondosde pensi6n,fondosmutuales,compahiiasde seguros, fondos
de dinero,etc6tera.Estas institucionesdebutaronexplotandosistem&ticamente las oportunidadesde inversi6nen
nuevos mercados,en particularen los paises en desarrollo.Paralas economias de estos paises, que durantelos
afios ochenta sobrellevaronun fuerteracionamiento en los mercadosde cr6dito,la ofertade capitalesabri6nuevas
oportunidadesde politicapOblica.Ahora,los desequilibriosfiscales y los del sector externopudieronfinanciarse
dentrode ciertoslimites,y fue posible,en consecuencia,expandirel nivelde actividadcon menos restriccionesque
en el pasado reciente. Un anlisis detalladodel impactodel nuevo escenario financieroy de las reacciones de
politicade partede los paises se encuentraen INTERNATIONAL MONETARY FUND: International
CapitalMarkets,agosto
1995. Un primerexamen del desempehiode las economiasde Am6ricaLatinaen dicho escenario se encuentraen
M. DAMILL, J. M. FANELU, R. FRENKELy G. ROZENWURCEL: "Crecimiento econ6mico en Am6rica Latina. Experiencias
recientes y perspectivas", en Desarrollo Economico, vol. 33, N2 130, julio-setiembre 1993, p. 237-63.

748 PABLO YJUAN
GERCHUNOFF TORRE
CARLOS
La feliz combinaci6n de ajuste estructuraly expansi6n econ6mica

Veamoslas dos dimensionesde este paisajeeconomicoahoramas matizado.
Comencemosdestacandoque, entre1991y 1994,el PBIaument6a unatasa anualdel
7,7 %,motorizado porel comportamiento del consumo,que creci6en un40 %,y de las
inversionesen maquinariay equipo que, postergadasdurantelos anos de crisis,
tambiense incrementaron sustancialmente alentadasporla estabilidadmonetaria,la
reaparici6n del cr6ditoy la liberalizaci6ncomercial. No obstantela fuerteexpansi6nde
la demanda, los resultadosen materiade inflaci6nfueronexcelentes. La tasa de
crecimiento de los preciosminoristas sobrebases anualescay6del84 %en 1991,a 18%
en 1992, 7,4 %en 1993,y 3,9 %en 1994.Elboomde la demandaayud6,a su vez, a
equilibrarlas cuentasfiscales.De hecho,el superavitfiscalalcanzadoen 1992y 1993
se debi6 muchoa unsistematributario que, reformamediante,estaba concentradoen
los impuestosal consumo.
La otradimensi6nde esa auspiciosaevoluci6nmacroecon6micanos confronta
con las durascondicionesde las nuevasreglasde juego.Ladistribuci6n del ingreso,
que habiaempeorado durante el trieniorecesivo e inflacionario
1988-1990, no mejor6en
el periodo1991-1994.Estoes especialmentedestacablesi se tiene en cuentaque la
economiaargentinase ha caracterizado siempreporreducirlas desigualdadesen los
periodosciclicosde bonanzay ampliarlas durantelas recesiones15.Enel nuevopatr6n
el segmentodel 10 %mAsricode la poblaci6nfue el Unicoque claramente
distributivo
aument6su participacion. Seralemos, ademas, que, si bien en una trayectoriade
inflaci6ndescendente,la evoluci6nde los preciosrelativostuvoun impactodesigual
sobre la poblaci6n.Los estratosde bajos ingresosse beneficiaroncon los valores
establesde los alimentosperofueronlos mas perjudicados en terminosde empleo.Por
su parte,importantes fraccionesde las clases medias,en cuyopresupuestodomestico
los servicioseran mas significativos, debieronhacer frenteal encarecimientode los
-en
serviciosprivados especial la salud y la educaci6n-y de los serviciospeiblicos
privatizados.Tambien los salarios el
y empleotuvieroncomportamientos disimilespor
sectores.Enaquellasactividadesmasexpuestasalcomerciointernacional la expansi6n
econ6micadomesticatuvounimpactocasi nuloy, en cambio,los instrumentos discipli-
nariosde la aperturaexternay el tipo de cambiofijodeterminaron una reducci6n
simultaneade los salariosy el empleo:en la industria, porejemplo,entre1991y 1994los
salariosrealescayeron10 %y la ocupaci6nse contrajo.Porfin,aunquela reactivaci6n
implic6masoportunidades de negociosparalos pequenosindustriales, comerciantesy
los trabajadores porcuentapropia,la mejoraen la administraci6n y en la lucha
tributaria
contrala evasi6n signific6paraestos sectores pasar a pagar impuestosque antes
evadian.
De cualquiermodo,el balancede los efectos cruzadosdel proceso econ6mico
que se despleg6 entre 1991 y 1994 fue favorablea la politicagubernamental.La
economiacomenz6 a giraren tornode un proceso de retroalimentaci6n positivo:el
ingreso de fondos externosmejoro casi todos los indicadores de desempero economi-
co, financi6los desequilibrios de balanza de pagos y facilit6 tramitede las reformas,
el
15Consultar Luis BECCARIA:
"Estancamiento y distribuci6n del ingreso", en Alberto MINUJIN
(ed.): Desigualdad
1993, Buenos Aires.
y exclusi6n.Desafiosparala politicasocial en la Argentinade finde siglo, UNICEF-Losada,

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DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM 749
Io cual a su turnogalvaniz6la confianzay estimul6el ingresode nuevos capitales.

Igualmenteimportante fue lo que ocurri6en el pianosimbblico:el gobiernode Menem
logr6reorganizar los terminosdel debateecon6micoconvirtiendo a los ejes del Plande
Convertibilidad-la disciplinafiscal y las reformasestructurales-en una suerte de
consenso promediorespectodel cualdebieronmedirselas propuestasde las principa-
les fuerzaspoliticasdel pais.
IV. El nuevo escenario de las reformas econ6micas

ElPlande Convertibilidad y la tendenciapositivade los indicadoreseconomicos
alteraronel contextodentrodel que se desenvolviael procesode las reformasecon6mi-
cas. Paraapreciarlos alcancesde este cambionos pareceOtilretomaraquila distinci6n
hecha porAlbertHirschman entreproblemasescogidos y problemasapremiantes16
Losproblemasescogidosson aquellosque seleccionanquienestienenresponsabilida-
des de gobiernode acuerdocon sus percepcionesy sus preferencias; en contraste,los
problemas apremiantes son aquellos que le son impuestos a su consideraci6n sea por
la presi6nde actoresnogubernamentales o porunainminente situaci6nde emergencia.
A partirde esta distinci6nes posibleidentificardos contextosopuestosde politicasde
reforma17.
En el primerode ellos, los lideresde gobiernose confrontana un problema
apremianteque, con fuerzadesestabilizadora, irrumpeen sus agendas. Un ejemplo,
entreotros,son las crisishiperinflacionariasque, bajola formade la dramaticaerosi6n
de la capacidadestatalde extraerrecursosy de proveerservicios,hacen surgirla
perspectivadel caos social y la quiebrainstitucional. En un contextosemejante,la
convicci6nde que es precisoactuaren todoslos frentesmadurarApida y esquematica-
mente,pavimentando el caminoparael lanzamiento de reformasde vastoalcance.En
dichas circunstancias,los debates sobre el alcance y la velocidadde los cambios
estructuralespierdeninstantaneamente relevancia.Las iniciativasde reformatienen
entoncesmas uncaracterreactivoy terminan indisolublemente ligadasa los esfuerzos
gubernamentales porrecuperar el controlde una situacioneconomica apremiante.
Enel segundoescenario,los lideresde gobiernotienenfrentea si una situaci6n
econ6micaque presentasignos de desequilibrio peroque todaviase encuentraen el
rango de las situaciones manejables. En estas circunstancias,deciden actuarde
manerapreventivaponiendoen marchapoliticasde cambiocon el objetivode corregir
los desequilibriosmacroeconOmicos. Estaspoliticasde cambiotienenlas caracteristi-
cas de unproblemaescogido dadoque los responsablesgubernamentales conservan
la capacidadde definirtantoel alcancecomola oportunidad de Ilevarlasa cabo.
Estos opuestoscontextosde reformatienenclarasimplicacionestantosobre la
dinmica politicadel procesodecisoriocomo sobre el contenidode las politicasde
cambio.Conrespectoa la primeradimensi6n,en un contextomenosdominadoporla
16ConsultarAlbertO. HIRSCHMAN: Essays in Trespassing,Economicsto Politicsand Beyond, Cambridge
UniversityPress, 1981, p. 146.
17 El concepto de contextos de reformaha sido elaboradoen ms detalle en MerileeS. GRINDLE y John
TOMAS:PolicyChoices and PolicyChange, ThePoliticalEconomyof Reformin DevelopingCountries,The John
HopkinsUniversityPress, 1991, cap. 2.

750 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
sensaci6n de crisis,las politicasde reformaconstituyenuna alternativa entrevarias

opciones posibles.Porlo tanto,su suerte de la habilidadpoliticade los
lideresde gobiernoparaorganizarrecursos depender,
burocrAticos y movilizar apoyos sociales.
Enunasituaci6nde crisis,porel contrario, las reformasaparecencomoalternativas de
01tima instancia.De alli
que, en este contexto, sea lafuerza persuasiva de las circunstan-
cias la que crea,porsi misma,el espaciopoliticoparala acci6nreformista. Conrelaci6n
a la segunda dimension,el contenidode las politicasde reforma,senalemos que
cuando 6stas son iniciadasbajo la presi6nde una grave emergencia,incluira'n una
cuotamuyaltade improvisaci6n y unamuylimitadaevaluaci6nde costos y beneficios.
A diferenciade lo que sueleocurrir cuandolos lideresde gobiernodisponende margen
de maniobra,en este caso, las reformastenderana ser tecnicay administrativamente
simplesy la marcade las urgenciasde la hora.
Ilevara.n
Ensintesis, entreambostipospolaresde contextosde reforma existeuncontraste.
Alliadonde las reformas son escogidas como parte de una estrategiapreventiva,el
procesode su decisi6nserA exigentey laboriosodesde un puntode vistapolitico
pero la calidadde aquellassera,m.s en principio,mayor.OcurreIo contrariocuando las
reformasson lanzadasbajo el apremiode una severa crisis, porqueentonces esta
siemprepresentela tendenciaa subestimarlas complejidadesde los problemasdel
ajusteestructural.
Conlos elementosexpuestosrecuperemosahorael hilode la narraci6nhist6rica.
A partirde 1991,los problemasque asolaronla primeraetapade la administraci6n de
Menem-el problemamacroecon6micode la crisisfiscal y el problemapoliticode
credibilidad-se habianparaentoncesatenuadosignificativamente, auncuandofuera
en formatemporaria. Asi, se puede afirmarque el gobiernopaso de operaren un
contextodominadoporproblemasapremiantes a otroen que aument la capacidadde
escoger politicasy de influir sobresu contenidoy laoportunidad de su implementacion.
Con recursos fiscales y mayormargen maniobradispusoahorade una mejor
de
m.s
plataforma para atender a objetivosde eficienciay sustentabilidad politicaen la gesti6n
del procesode reformas.
Asu vez, la 1Ogica macroeconomica establecidaporel Regimende Convertibilidad
dio un nuevo impulsoa las reformasestructurales.La renunciaa los instrumentos
monetariosparaganarcredibilidad signific6undesplazamiento del centrode gravedad
de la politicaecon6mica.A partirdelcompromiso asumidode no emitirparafinanciaral
sectorpOblicoy de nodevaluar,lagestionde los desequilibrios macroecon6micos ibaa
transitarnecesariamentepor rumbosdistintosa los del pasado. La insuficienciade
ahorroy los desajustesde preciosrelativos-los dos problemasfundamentalesque,
comohemossenaladoantes,acompafaronporlargotiempoal Plande Convertibilidad-
tendrianque ser afrontadoscon politicasfiscalesy comercialeso bien con reformas
estructurales que estimularan el ahorro,la productividad y laflexibilidadde precios.Las
autoridadeseconomicasusaronlas politicasfiscales y comerciales.Pero, a la vez,
dieronunnuevoimpulsoa las reformas estructurales, las que se convertirian en el instru-
mentoclave paraadaptarperdurablemente la economiareala unareglamonetaria fija.
La gestiOnde esta segunda fase de la reorganizaciOnecon6mica estuvo facilitada
por el numeroso grupo de economistas profesionales que Cavallo trajo consigo al
Ministeriode Economia.Desde sus nuevas posiciones, el equipo econ6mico contribuy6

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a mejorarlas capacidades administrativas y t6cnicasdel gobierno.Ello,a su turno,

disminuy6el altogradode permeabilidad de las estructurasdecisoriasa las presiones
de actoresno gubernamentales. Ciertamente, generalde los cambiosen
la orientaci6n
cursocontinuarA estandodefinidaporla fuertedependenciadel gobiernorespectode
los interesesy las preferenciasde los grandesgruposecon6micosy los acreedores
externos.Peroa partirde entoncesestas influenciasno se colarande maneradirecta
sobre la tomade decisiones;mas bienestaranmediatizadasporla acci6n del equipo
econ6mico,que buscaraencauzarlasy redefinirlas de acuerdocon la 16gicade su
racionalidad tecnocraticaperotambienen funci6nde las necesidades politicasde ia
administracion de Menem.Asi,a pesarde sus coincidenciasen tornode ladirecci6ndel
procesode reformas,el equipoecon6micoy los portavocesdel mundode los negocios
no siemprehabrande estarde acuerdocon respectoa la secuenciade las reformas,los
instrumentos paraIlevarlasa cabo, la distribuci6nde sus costos.
Moderandolos costos de las reformas

Elcambioen el contextode las reformasfuevisible,en primerlugar,en el nivelde
los costos del ajusteestructural.En efecto, la politicade expansi6nde la demanda
asociadaal Plande Convertibilidad permiti6unamayorlubricaci6n de los costos distri-
butivosde las reformas.Enla literaturasobrelas reformasecon6micas,el problemade
la compensaci6nocupaunlugarprominente'8. Si biendesde unaperpectivaecon6mi-
ca los esquemasde compensaci6nsuelenservistoscomounafuentede riesgoparala
consistenciade los programasde reformas, el hechoes que su presenciao su ausencia
a menudodeterminala factibilidad politicade los ajustesestructurales.Unacuesti6n
capitalparatodogobiernoque Ilevaa cabo politicasde reformaen un marcoinstitucio-
naldemocraticoes -de acuerdocon JohnWaterbury- la de calcularde que manerael
procesode cambiohabrade afectara los distintosmiembrosde su coalici6nde apoyo.
Segu'neste autor,la clave en el manejode unacoalici6nde gobiernoconsiste en no
antagonizar a muchosgruposo sectoresal mismotiempo19. De allique auncuandolos
esquemasde compensacionpuedanestaren conflictocon la sustentabilidad econ6mi-
ca, concebida de una manera estrecha,estos permiten a los gobiernos sortearese
riesgo proveyendoles de recursospara anular resistenciasy comprar apoyos.
Ocurre,empero,que los ajustesestructurales generalmentese realizandurantey
a causa de gravescrisisecon6micas,las que limitanseveramentelos recursosfiscales
y, en definitiva, a politicasde compensaci6n.Enesas circunstancias,
impidenrecurrir lo
que puede ayudara los gobiernoses que laeconomiase hayadeterioradotantoantes
de iniciarlas reformasque los costos del ajustepuedanIlegara ser percibidoscomo
mas moderadosque los que entranraria la persistenciade la aguda crisisecon6mica.
MenemIleg6a la presidenciaen un contextode este tipo.Comoindicamosantes, la
memoriafresca de la hiperinflaci6n y la expectivageneralde que el nuevogobierno
la
pudierasuperar emergencia facilitaron la puesta en marchade la primeraola de
reformasestructurales.
18Joan NELSON:"Poverty,Equityand the Politicsof Adjustment",
en S. HAGGARD y R. KAUFMAN (eds.): The
PrincetonUniversityPress, 1992;CarolGRAHAM:
Politicsof EconomicAdjustment, SafetyNets, Politicsand the Poor,
The BrookingInstitution,
Washington,1994,cap. 1.
"ThePolitical Management of Economic Adjustment and Reform",en Joan NELSON
19John WATERBURY: (ed.):
TransactionBooks, 1989, p. 39.
ThePoliticsof EconomicAdjustment,
FragileCoalitions.-

PABLOGERCHUNOFF
Con el paso del tiempola eficaciade estos factorestendi6a depreciarse.Ya

mencionamosla caidaen la popularidad del gobiernoobservadaa principiosde 1991.
Agreguemosahoraque la continuidad de la toleranciapOblicadependiaasimismode
resultadostangibles.Si bien la consigna oficial"NoHay Alternativa" habia calado
profundamente en la opini6npCblica,existiasiempreel riesgode que la recesi6n,el
cierrede empresas,el aumentodel desempleo agotaranel creditootorgadoa las
politicasde reforma.Laestabilidady el boomproducidoporel Plande Convertibilidad
lograronentoncesdesplazarhaciaadelanteesa amenazaal poneren acci6nmecanis-
mos que compensaronlos costos del ajusteestructural.
Nos hemosreferidodeliberadamente a "mecanismos" en lugarde "politicas"
para
destacar que estamos en presenciade los efectos indirectosde decisiones ma-
croeconomicasantesque de los efectosdirectosde politicasde compensaci6npropia-
mentedichas.EstasCltimas estuvieronconspicuamenteausentesde la agenda guber-
namental20. Noobstante,la estabilidady la politicade estimuloa la demandaasociada
al Plande Convertibilidad tuvieronunimpactoagregadoque contribuy6 a moderarlas
consecuenciasdistributivas de las reformasestructurales.
Lavirtualeliminaci6n del impuestoinflacionario tuvounefectoprogresivopues sus
consecuenciasrecalanpredominantemente sobre los estratosma'svulnerablesde la
sociedad. Los hogaresbajola lineade pobrezaen el Areametropolitana de Buenos
Aires,que habianalcanzadoun maximodel 38 %a finesde 1989,cayeronal 14 %en
1993, revelandoque no s6lo ia estabilizacionsino tambienlos efectos del boom
econ6micohabianalcanzadoa los escalones mAsbajos de la estructurasocial. La
desocupaci6ngeneradaporlas privatizaciones, la liberalizaci6n comercialy, en menor
escala, la reorganizaci6n del sectorpiblicofuea nivelagregadomasque compensada
por el impactoque sobre el empleotuvola expansi6neconomica,de modo que el
porcentajede la poblaci6nocupadacreci6del 35,7 %en 1990al 37,4 %en 1993.Por
fin,la reactivacidnecon6micaatenuola mortandad empresarial que la aperturacomer-
cialexternatrajoconsigo.
Adicionalmente, el boomecon6micoabri6las puertasa un conjuntode politicas
paralas que antes no habiafinanciamiento. Larecaudaci6ntributaria en expansionle
permiti6 a las autoridades asignar recursos crecientes a casi todas las partidasdel
presupuestop'blico, que habiaestado severamenterestringidoduranteel periodo
previoal lanzamiento del Plande Convertibilidad y a la entradamasivade capitales.En
particular, se registr6un importante incrementoen el gasto social, que en terminos
realesfue, durante1994,el mas altode los c01timos quinceafros21
El "re-diserio"de las reformas
iaetapaabiertapor
AdemAsde ayudara moderarloscostosdel ajusteestructural,
permiti6al gobiernomejorarel disefio de las reformas
el Plan de Convertibilidad
0 Los trabajadoresredundantes recibieron indemnizacionesen dinero pero no hubo politicas de
reentrenamiento y reinserci6n.ConsultarLuisBECCARIA y AidaQUINIAR: "Reconversi6nproductivay mercado de
trabajo.Reflexionesa partirde la experienciade Somisa",en DesarrolloEcon6mico,N- 139, octubre-diciembre
1995,pp. 401-417,en donde se analizanlas consecuencias negativasde la faltade politicascomplementariasen la
privatizaci6nde una aceriaestatal.
21 La evoluci6ndel gasto p'blico social usando deflactoresespecificos para cada partidadel gasto fue
analizadapor LauraGOLBERT y Susana LUMi: "Elgasto pOblicosocial en la Argentina.Un analisisde su comporta-
miento(1980-1994)",Ministerio de Trabajo(mimeo),1994.

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DE MENEM 753
estructurales. Elcaso de las privatizaciones lo mostr6claramente.Mientrasque en las

privatizaciones de la primeraetapa la subordinaci6n a los objetivosfiscales Ilevabaa
resultadoscasi incompatibles con la creaci6nde una economiacompetitiva,en esta
segundaetapalas privatizaciones se desplegaronen uncontextofiscalmis saludable
y se orientaronmas que antes a mejorarla productividad y la eficiencia.A su vez,
los
mejoraron procedimientos, con licitacionesmAs competitivas.
Lasprivatizaciones en la producci6n, transporte y distribuci6n de energiaelectrica
de
y gas ilustran los nuevos tiempos. En contraste con las experiencias previas,laventa
de activosestatalesse llev6a cabo en estos casos con el montajeparalelode marcos
regulatoriosque buscaronpromoverla competenciay con fijaci6nde tarifasque no
agravaranel desequilibrio de preciosrelativos.En pocos afos, estas privatizaciones
podran exhibir resultados en materiade serviciosy preciosque contrastanfavorable-
mentecon los de las primerasprivatizaciones de tel6fonosy transporteaerocomercial.
Mientrastanto,vale la penadestacarotradiferencia:la segundaola de privatizaciones
tuvountramitemaspacificoy ellonofueindependiente de que se efectivizara la prome-
sa de distribuiraccionesde las nuevasempresasentrelostrabajadores y que se dieran
facilidadesa los sindicatosparaparticipar en la comprade los activosestatales22
Tambien el mayor margen de maniobras disponiblepermiti6revisary corregiren
muchoscamposlos de las politicasiniciales.Sin la presi6nde sobresefralizar
sus credencialespro diseros
mercadoy aprovechandouna situaci6nfiscal crecientemente
holgada, las autoridades pusieronen marchapoliticasque apuntaron a reducirel deficit
de comercioy darsatisfacciOn a las quejasde los industriales. Delladode las importa-
ciones, se revirtieron -parcialmente-decisiones de aperturaecon6micaunilateraly
aparecieronalgunasmoderadasmedidasde proteccioncomercialque procuraron no
s6lo frenarla avalanchaimportadora sino tambienlas quiebrasmasivasen el sector
industrial.Del lado de las exportaciones,reaparecieron los estimulosfiscales que el
propiogobiernohabiasuspendidoen 1991y se redujeron impuestosque afectabanla
competitividad. A ellose sum6la gradualintroducci6n de mecanismoscompetitivosen
las privatizaciones de laprimera etapay el resurgimiento de ciertasiniciativas de promo-
ci6nindustrial que la ley de EmergenciaEcon6micade 1989pareciahabercancelado
definitivamente: en particular, el r6gimenautomotriz, que reeditabala antiguaaspiraci6n
de modernizar los sectoresecon6micosal amparode unaprotecci6ntemporaria.
La zona de librecomercioestablecidaen tornodel Mercosures tambienun
ejemplode c6mo el gobiernoaprovech6la nuevasituaci6npararevisarlas politicas
maximalistas de la primera fase. Habiendoheredadola politicade integraci6n econ6mi-
22 Ensu interesantetrabajosobrelos nuevosnegocios econ6micosde los sindicatos,VictoriaMurillo destaca
que la Federaci6nde trabajadoresde la electricidadcompr6el 40 %de los stocks de 9 generadoresde energiaen
la Regi6nNoroeste,un33 %de los stocksen 4 generadoresde energiaen la Regi6nSury el 20 %de los stocks del
generadorde energiaSorrentode la ciudadde Rosario;obtuvotambi6nla concesi6n de la explotaci6nde carb6ny
particip6en sociedad en la compradel 90 %de los stocks de 3 generadoresde energiaen las ciudades de Santa
Fe y Parani. El sindicatoferroviariose hizo cargo de la administraci6nde variascooperativasformadaspara el
mantenimiento de trenesen SantaFe y participaen la privatizaci6n Porsu parteel
de unade las lineasde ferrocarril.
sindicatode los trabajadoresdel petr61eohacia 1993ha formado215 firmasdedicadasal mantenimiento que reinen
a 7.194 trabajadoresdespedidos y planeaba organizar39 otras firmascon 663 trabajadoresa ser licenciados.
Asimismocompr6 parte de la flotade YPFy acciones en empresas de equipamientode petr6leo.Todos estos
sindicatosy muchos otrosm s han formadoen sociedad con bancos fondos de pensi6nluego de la reformade la
seguridadsocial. ConsultarVictoriaMURILLO: "UnionResponses to EconomicReformin Argentina:Organizational
Autonomyand the Marketization of Corporatism".HarvardUniversity,Departmentof Government.Trabajopresenta-
do en el AnnualMeetingof the AmericanPoliticalScience Association,New York,setiembre1-4, 1994,

PABLOGERCHUNOFF
ca regionalde la administraci6n Menemdecidi6,al principio,profundizarla

anterior, y
acelerarlaparahacer-como en el caso de las privatizaciones- un clarocortecon el
pasado.Se fijaronentoncesobjetivossumamenteambiciososy ia consignaoficialera
cumplira cualquiercosto con los plazosprevistos,aun cuandola rapidezafectarala
calidadde los procedimientos. Si bienlos cronogramasse mantuvieron despues de la
puestaen marchadel Plande Convertibilidad, a partirde entoncescomenz6a observar-
se una mayorpreocupaci6npor los efectos colateralesnegativosde la integraci6n
regionalsobre la industrialocal,promoviendo regimenesde excepci6n,clausulasde
salvaguarda,cupos, negociacionespermanentescon los paises socios.
Si en algunas Areasel "re-disefSo" de las reformasacot6 los alcances de la
liberalizaci6necon6mica,en otrasen cambiocontribuy6a profundizarla. Este fue el
caso de diversasmedidasde desregulacion, cuyoobjetivofueinyectarcompetenciaen
los sectores de bienesy serviciosno expuestosal comerciointernacional, asi como la
aperturacomercialexternahabiainyectadocompetenciaen los sectoresexpuestosal
comercio.Elpaquetede medidasfueintroducido a finesde 1991e incluy6la supresi6n
de restriccionesa la operaci6ndel comerciominorista,a la practicade profesiones
liberalesy ofertade serviciosde seguros;ladisoluci6nde organismosencargadosde la
regulaci6nde preciosen algunosmercadosagricolasy ganaderos;la flexibilizaci6n de
las condicionesde trabajoen los puertosy la promoci6nde la competenciaen el
transporteautomotor de cargay de pasajeros.
La negociaci6n de las reformas
Laspoliticaspuestasenjuegoporlaadministraci6n de Menemnose circunscribieron
al campo de la gesti6nmacroecon6mica y al redisertode las reformasestructurales.
AdemAs,las autoridadesse ocuparon,mAslocalizadamente, de reducirresistenciasy
generarapoyos como respuestas grupos inter6sque, la medidaen que se dilula
a de en
lasensaci6nde emergenciaecon6mica,se volvianmasdemandantesy se encontraban
en mejorescondicionesparaejercerpresi6n.Enefecto,el perfilde esta segundafase
del programade estabilizaci6ny ajusteestructuraltambi6nestuvo influidopor los
cambiosoperadosen la dinamicapoliticadel procesodecisorio.Lapuestaen marcha
de las decisionesgubernamentales se volvi6politicamentemasardua,y las autoridades
tuvieronque negociarahoramas que antescon los representantesdel propiopartido
de gobiernoen ambascamarasdel Congresoy con las organizacionescorporativas23.
Labonanzaecon6mica,al desplazaral segundopianolos costos del ajuste,se tradujo
en una mayorarticulaci6nde los interesespoliticosy sectoriales.Bajo este nuevo
escenario,el procesode ajusteestructural habrAde requerirunagesti6npoliticamas
cuidadosacon vistasa mantenerla coalici6nde gobierno.Asi,apelandoa modificacio-
nes en el disetroy en la secuencia de las reformas,Menemtratarade influirlas
reaccionesde los sectoresafectadosa finde evitarconfrontaciones abiertas.
Elprocesode la reformadel sistemade seguridadsociales un ejemploen este
sentido24.Alingresarel proyectode ley al Congreso,el objetivodel gobiernonacional
23El cambio desde un patr6nunilateralde toma de decisiones a otrom&snegociado est&bien subrayado
porVicentePALERMO en "Reformas estructuralesy r6gimenpolitico",en Agora,Invierno1995, 3, pp. 95-113.
24 Un andlisisde la reformaprevisionalpuede verse en AlbertoPETRECOLLA: "Elsistema de jubilacionesy
pensiones; un esquema de analisis",InstitutoTorcuatoDiTella(mimeo),1996;tambi6nen Oscar CETRANGOLO: "El
nuevo sistema previsionalLunareformadefinitiva?",CECE,serie NotasN"2,octubrede 1994.

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DE MENEM 755
era sustituir
el antiguoy quebradoregimende repartoporunregimende capitalizaci6n
obligatorioacompaniado porunaprestaci6nminimauniversal.Se tratabade un esque-
maparecidoal queestabavigenteen Chiledesde comienzosde ladecada del ochenta.
En breve, se abandonabanlos principiosde solidaridadintergeneracional y, como
contrapartida, se impulsabaun sistemade cuentasde ahorroindividual administradas
porfondosde pensi6nhabilitados y reguladosporel estado y elegidoslibrementepor
los trabajadores activos paradepositarsus aportes;comosubproducto, esos fondosde
pensi6nfortalecerian el sistema financierode largo plazo.Los costos de esta reforma
eran fundamentalmente dos: por un lado, la baja ponderaci6nde los objetivosde
equidad, limitadosa una prestaci6n minimauniversal muy baja; por otro, el
desfinanciamiento del sectorptblicoen la transici6n, originadoen el hecho de que los
aportespersonalesa los fondosde pensi6nson dinerosque se restande la cuentadel
sectorpOblico,el que sinembargotendraque seguirhaci6ndosecargode la poblaci6n
jubiladabajoel antiguoregimen.
EltrYmite parlamentario, que dur6casi dos ahos, implic6sucesivase importantes
modificaciones. En primermomento,los legisladoresintrodujeron
un unacorrecci6nque
benefici6 a los trabajadores activos que estaban haciendo sus aportes al sistema
anterior:se trat6de unacompensaci6nque reconociael valorde los ariosde aportesya
realizados;luego,se aument6laprestaci6nminimauniversal; mAstarde,se redujode 65
a 60 artos la edad a la cual las mujerespodrianjubilarsedespu6s de la reforma.
Finalmente -y este fueunode loscambiosmAsrelevantes-se transformo gradualmente
el proyectohasta convertirel regimenen uno optativo,con un segmentopoblicode
repartoy un segmentode capitalizaci6n en el que inclusopodianparticipar fondosde
pension de la banca estatal.
Laley que finalmente fue aprobadatuvoel efecto,porunlado,de incrementar los
problemas financieros de la transici6nentrelos de
regimenes seguridad social y, por
otro,mejor6la I solvenciaa largoplazo de las finanzaspOblicas,pero menos que lo
previstoen el proyectodel Ejecutivo.En nuestraopini6n,dos fueronlas razonesque
explican que las autoridadesse hayan avenido a apartarsede sus aspiraciones
iniciales.Una de ellas, la holgurafiscal derivada de la reactivaci6notorgaba un
margen para negociar que era inimaginableantes de los 6xitos del Plan de
Convertibilidad. Lasegunda,el fracasode unareformatan crucialcomo esta, que ya
habia sido lanzadaa la arena politica,hubierasignificadoun golpe a la confianzay
probablemente unmenorfinanciamiento externo.Elencanto de un proceso exitoso e
ininterrumpido de transformacionesestructuralesera indispensablepara la credi-
bilidadpoliticadel gobiernode Menem.
Laparalelaprivatizaci6n de la empresapetroleraestatal(YPF),el activoestatalde
mayorvalorvendidoporel gobiernode Menem,puede ser vistacomo unapiezaclave
de esta operaci6n.La privatizacion de YPFhabiacomenzadoen los afios previos,
mediantela ventaparcialde Areasde petr61eoy gas, refinerias,flotasde transportey
una intensareestructuraci6n de la empresa,en el marcode la reformaestructural del
mercadode hidrocarburos. En 1993 se completoeste proceso con la venta de una
proporci6nsignificativadel paquete accionario,en momentos en que se Ilevaa cabo la
reformade la seguridad social. A diferencia de otras privatizaciones, en las que los
ingresos fueron utilizadospara financiarel gasto pliblico, en este caso el grueso de los

PABLOGERCHUNOFF
recursosobtenidosse destin6especificamentea cancelarlas deudascon los jubilados

en un intentoporatemperarla oposici6nde la clase pasivaa la reformaprevisional.
Adicionalmente, se distribuyeronaccionesde YPFentrealgunosgobiernosprovinciales
que porlargotiempohabiansido acreedoresde la administraci6n central,y ellofacilit6
el apoyode sus diputadosen el Congreso.
Un segundo ejemplodel nuevo contextopoliticode las reformassurge de la
relaci6ndel gobiernocon los sindicatos.Hacia1989,las actitudesdominantesentrelos
Ilderessindicalesante el nuevo rumboecon6micodel gobiernocondujeron,en los
hechos, a unaverdaderatregualaboral.Eneste marco,el lanzamiento de las politicas
de ajusteestructural fue seguido poruna sucesi6n de conflictosaislados y de corta
duraci6n.Luego,la capacidadde movilizaci6n de las bases sindicalesse fue debilitan-
do porla incertidumbre sobreel empleo,asi como porlos decretosque limitabanlas
huelgas en los serviciospuiblicosy los aumentosde salariosno acompafados por
incrementosde productividad. Ala adversidadecon6micay las restriccionesinstitucio-
nalesse sum6el impactode la estrategiaoficial,que combin6la firmezacontralosfocos
de oposici6ncon la distribuci6n de alicientesy pagos lateralesa los sectores obreros
que no ofrecieronresistencia.Porsu parte,los lideressindicalesoptaronpordejarlos
conflictoslaboraleslibradosa su propiasuertey prefirieron aplicarsu magropoderde
negociaci6na la defensade las garantiascorporatistas de sus organizaciones.
S61ocuandoel gobiernoanunci6una reformalaboralque apuntabaa introducir
cambiosen la negociaci6ncolectiva,laestructura de lossindicatosy e.lcontrolsobrelas
obrassocialesadministradas porlosgremios,los dirigentessindicalesdecidieronpasar
a la acci6ny lanzaronun parogeneralen diciembrede 1992.Larespuestade Menem
fueabrirunarondade negociacionesque comport6unapostergaci6ndel calendariode
las reformaslaboralesy el otorgamiento de concesiones,comola refinanciaci6n de las
deudas del sistemade obrassocialessindicales.Laofensivaoficialse renovoen 1993
y 1994y de nuevocon limitado 6xito.Si bienlos sindicalistasse mostraron dispuestosa
franquear de loscontratosindividuales
el paso a laflexibilizaci6n de trabajo,continuaron
bloqueandoel alcancede las reformas queamenazabansus posicionesorganizaciona-
les graciasal apoyo de los representantes peronistasen el Congreso25.Asi, al echar
una ojeada de conjuntoa las reformasecon6micasse adviertela permanenciade
institucionesque contradicenel talanteliberalizante de las politicasgubernamentales.
Entreellas, y en un lugarsobresaliente,estan el monopoliolegal de la representaci6n
sindicaly la posici6nde privilegioque detentanlas organizacionesgremialesen la
ofertadel serviciode salud26.La supervivenciade estas institucionesilustrac6mo
Menemha debido administrar la secuenciade las reformasa fin de no perjudicar
excesivamentea miembrosclavesde la coalici6nde gobierno.
25 ConsultarSebastiAnETCHEMENDY: "LLimitesal decisionismo?El Poder Ejecutivoy la formulaci6nde la

legislaci6nlaboral:1983-1994",en RicardoSIDICARO y Jorge MAYER (compiladores):Politicay sociedad en los arios
del menemismo,Universidadde BuenosAires,Facultadde CienciasSociales, 1995, pp. 127-53.
2 Eldesenlace de la negociaci6ndel proyectode desregulaci6nde las obras sociales de 1993 no modific6
radicalmenteesa posici6nde privilegio.Lapropuestaoficialapuntabaa establecerunsistemanacionalde seguro de
caractercompulsorioy de libreelecci6n entrelas distintasagencias, sindicalesy no sindicales, proveedorasde
servicios de salud. Los dirigentessindicaleslograronque la libreelecci6n quedaralimitadaaltmbito de las obras
sociales, Ioque implic6un alientode la concentraci6nen beneficiode los sindicatosmcs grandes.Pero su victoria
sobrelos designiosdel gobiernofue mayortodavfaporqueel decretode desregulaci6nno fue,al final,instrumentado.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM 757
UnUltimoejemplode losIlmitesautoimpuestos de lapoliticareformistalo proveela

relaci6ndel gobiernocon la maquinaria cuyaestructurase asienta
politicajusticialista,
en el controlde las administraciones de provincia27. A partirde la puestaen marchadel
Plande Convertibilidad, la mejoraen las cuentasfiscalesy la mayorofertade financia-
mientodieronun desahogoa los gobernadoresy en muchoscasos les permitieron un
uso mas ampliode los instrumentos clientelistastradicionales.En ese contexto,el
gobiernonacionalpromovi6variosacuerdos con las administraciones provinciales
tratandode establecerunanuevadistribuci6n de los fondoscoparticipadosdistintade
la que estaba fijadaporla legislacionvigente.Se destaca, en ese sentido,el Ilamado
PactoFiscal,firmadoen 1992y renovadoen 1993.
Al amparode la mayorrecaudaci6n,la letradel acuerdo garantizabaa los
gobernadoresunasumaminima -bastantealtaen terminoshist6ricos-en el valorde los
impuestoscoparticipados a cambio de una reducci6nen los porcentajescorrespon-
dientes a las provinciascon el fin de financiarlos desequilibriosdel sistema de
seguridadsocial. La administraci6n centraltambiendispuso rebajasde impuestos
condicionadasa que tambidnlas provinciaseliminaran tributospropios,b•asicamente
aquellosque afectabanlacompetitividad del sectorexportador. Elintento-s6lo parcial-
menteexitoso-eraque losgobiernosprovinciales cooperasen las metasprioritarias
con
de la agenda del gobierno.Pero eso supuso, implicitamente, un intercambio:los
regimenes previsionales de las provincias -que constituian pieza clave de las
una
politicasclientelisticas-permanecieron intocadosy no se plegarona las pautasde la
reformaen el sistemanacionalde previsi6nsocial;a su vez, las empresas puOblicas
siguieronen manosde los gobiernos,derivandofondosIlquidosa los tesorosprovincia-
les, en tantolos bancos oficialestampocose privatizaron y mantuvieron su rolcomo
agentes financieros de los gobiernos;finalmente, empleopsblicosigui6creciendoy
el
en ningOnmomentose someti6al escrutiniode unaestrategiaracionalizadora.
El flujode mayoresfondos no impidi6,es verdad,las crisis recurrentesde las
finanzasprovinciales,de las que las frecuentesprotestas,a veces violentas,de los
empleadospOblicosen 1993y 1994fueronuntestimonioelocuente.Perolos conflictos
pudieronser controladosmedianteel oportunoauxiliofinancierode las autoridades
centrales.Aunquefiguraronen el texto de los pactos fiscales, lo cierto es que las
politicasde reformasen los estadosprovinciales no constituyeron duranteesos un
unefecto aros
sobre
problemaapremiante. La bonanza econ6micaintrodujo, asi, suspensivo
el ajusteestructural a nivelregional.Ellopermiti6a las autoridadesnacionalescontar
con los apoyoslegislativosparaavanzaren su propiaagenda de reformassin ingresar
en unazona de conflictocon la clase politicaperonista.
Recapitulando lo que hemossefnaladohastaaqui,reiteremosque las circunstan-
cias economicasfavorablesposterioresa 1991 y el aprovechamiento politicoque el
gobiernode Menemhizode ellasresultaron decisivosen la implementaci6n exitosade
la segundafase de la estabilizacion y el ajusteestructural. Eneste marcoel partidode
gobiernose impusonuevamenteen las eleccioneslegislativasde octubrede 1993con
27 Elestudio detalladode las relacionesfinancierasentreel gobiernonacional los gobiernosprovinciales
y
duranteel Plan de Convertibilidad se encuentraen Oscar CETRANGOLO: "Elconflictoen tornoa las relaciones
financierasentrela Naci6ny las provincias.Segunda parte:desde la ley 23.548 hasta la actualidad",CECE,serie
EstudiosNo10, febrero1996.

758 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
CUADRO 1
Indicadoresmacroecon6mcios
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
PBI (a) 7,3 2,6 -1,9 -6,2 0,1 8,9 8,7 6,0 7,1 -4,6 3,0
Inflaci6n(a, b) 90,1 131,3 343,0 3.079,5 2.314,0 171,7 24,9 10,6 4,2 3,4 0,0
Inversi6n(c) 17,5 19,5 19,5 15,7 14,2 16,3 19,6 21,1 23,2 20,5 22,0
D6ficitfiscal (c) 0,4 1,3 0,4 -0,9 0,3 0,9 1,9
Exportaciones(d) 6.852 6.360 9.133 9.579 12.353 11.978 12.235 13.098 15.839 20.893 23.500
Importaciones(d) 4.724 5.819 5.322 4.203 4.077 8.275 14.872 16.784 21.589 19.969 23.000
Balanzacomercial(d) 2.128 541 3.811 5.376 8.276 3.703 -2.637 -3.686 -5.750 925 500
Cuentacorriente(d) -641 -1.950 1.041 1.781 6.431 992 -5.403 -7.047 -9.365 -2.399
Interesessobre 62,6 65,2 51,2 62,9 46,7 43,5 27,7 24,6 26,8 25,9
exportaciones
Tipode cambio 100,0 95,5 78,6 75,9 75,8 83,2 90,3 87,9
real(e)
Desempleo (f) 5,9 6,0 6,5 8,1 8,6 6,9 6,9 9,9 10,7 18,4 17,1
Salarioreal 137,6 130,2 123,0 115,7 112,2 100,0 94,7 93,2 93,8 92,5 93,0
Notas: (a) Entasas anuales de variaci6n.
(b) SegOnel fndicede preciosal consumidor.
(c) Comoporcentajedel PBI.
(d) Enmillonesde d6lares.
(e) Eltipode cambiose calculausandouna canasta de monedas de acuerdocon la estructurapor destino
de las exportacionesindustrialesen 1994.
(f)SegOnlas ondas de mayode la EncuestaPermanentede Hogaresparael totaldel pais.
Fuente:Elaboradoa partirde datos del BCRA,Ministerio
de Economia,INDEC,Fundaci6nMediterrnea,ElCronista
Comercial,FMI-IFS y FIEL.
el 42,3 % de los votos, y una gananciade nueve escafros mas en el congreso,

superandoel 40,3 %obtenidodos aros antes. Eltriunfodel peronismofue particular-
mentedestacableen la provinciade BuenosAires-el distritocon la mayorconcentra-
ci6nobreradel pals-, adonderecibi6el 48 %de los sufragios.Losresultadoselectora-
les galvanizaronla confianzadel gobiernoy decidierona Menema lanzarla operaci6n
politicade su reelecci6nen la presidencia.
Sinembargo,la lecturade los mismosresultadoselectoralesrevelala existencia
de unextendidodisconformismo con el proyectode hegenomiapoliticay liberalizaci6n
econ6micaen el poder.Lasfuentesdel disconformismo erandiversasy no todas ellas
se trasladabanal comportamiento electoral.Sint6ticamentetenemos,por un lado, el
rechazo al estilo politicode Menem,que combinabael uso patrimonialista de los
poderes pOblicoscon la manipulacion discrecionalde las reglas constitucionales28.
Estacriticapoliticacoexistia,a menudo,con unaaceptaci6nde la orientaci6ngeneral
del procesode cambioecon6mico.Porotrolado,el disconformismo se nutriatambien
del malestarsocioecon6micogenerado por los efectos negativosde las politicas
econ6micas.Laestabilidady el crecimientodurantelos aros 1991-1994comportaron
28 Sobre las prccticas constitucionalesbajo Menemconsultar Delia FERREIRA RUBIO y Mateo GORETTI:
"Gobernar la emergencia.Uso y abuso de los decretosde necesidady urgencia(1989-1993)",en Agora,3, Invierno
1995, pp. 75-94; y Ana MariaMUSTAPIC: "Tribulacionesdel Congreso en la nueva democraciaargentina.Elveto
presidencialbajoAlfonsiny Menem",en Agora,3, Invierno1995,pp. 61-74.

LAPOLITICA
beneficiosrespectode los ariospreviosperotambiensupusieronparalos mAsdiversos

sectores sociales la dificiladaptaci6na las nuevasreglasdel juegoecon6mico.
V. La crisis actual y sus interrogantes

La estrategiaecon6micaque por casi cuatroaros le permiti6al gobiernode
Menemnavegaren mediode las turbulencias del ajusteecon6micodependiaen gran
medidadel flujocontinuadode los capitalesexternosy de la expansi6nininterrumpida
de la demandainterna,lo cual le imprimiria una enormefragilidadpotencial.Esta se
pusode manifiesto hacia1994,cuandolaeconomiaargentinacomenz6a desacelerarse
al acusar el impactodel aumentode las tasas de interesen los Estados Unidosy,
particularmente, el de la devaluaci6nmexicana.Lasdebilidadesmacroecon6micasde
la politicaen cursoemergieronasi en unadobledimensi6n,la fiscaly la externa.
En la dimensionfiscal,el gobiernocomenz6en 1994 a pagarlos costos de la
estrategiainauguradacon el Plande Convertibilidad. Montadassobrela recaudaci6n
tributariacreciente,las autoridadesse habianembarcadoen un programade reformas
que en algunoscasos implicaban el sacrificiode recursospublicos.Comoya lo hemos
examinado,eso ocurri6con la reformaprevisionaly con la reducci6nde impuestos
tendientea corregirlos preciosrelativos.Pero,a la vez, tambi6nhemos vistoque el
aumentodel gasto pOblicoexperimentadoentre 1991 y 1994 tenia la funci6nde
viabilizarpoliticamente las transformaciones estructurales impulsadasporel Ejecutivoy
recibidascon receloporsus propiospartidarios politicos.Duranteel segundosemestre
de 1994, cuando la reactivacioncomenz6 a perdervigor y ello se tradujoen el
estancamientode la recaudaci6n,la combinaci6nde los factoresmencionadosIlevaron
a las cuentaspOblicasal desequilibrio y a los mercadosfinancierosa operarcon una
mayordesconfianza.
Enla dimensionexterna,el revessufridoporla politicaoficialfuetodaviamas duro.
Elincrementoen las tasas de interesinternacionales dificult6desde principiosde 1994
el financiamiento a laeconomiaargentinay determino unacaidaen el valorde los titulos
pOblicos. Pero a fin de aao la devaluaci6n mexicana provoc6un cambio radicalde
escenario.Paralos inversoresexternosla experienciaargentinaera una replicadel
programade ajuste y reformasaplicadoen M6xico,de tal modo que cuando el
presidenteZedillodecidiodevaluaren diciembrede 1994cundierontemoresde que la
Argentinahicieralo mismo.Elloimpulsouna masiva salida de activos financieros
locales,un abruptoaumentoen las tasas de interesy unaconsecuentecrisisrecesiva,
fiscaly financieracomo no sufriria ningOn otropals de AmericaLatina29.
Sobreeste ominosotelOnde fondotuvolugarla reelecci6nde Menem,luego de
que la reformade la Constituci6n realizadaunaro anteslo autorizara a postularsea un
segundo mandato. Eltemor al retornode la inestabilidadecon6mica de 1989-1990jug6
otravez en favordel gobierno.UnnOmero significativodel electoradofue ganadoporla
creenciade que cualquierapartamiento de las politicasoficialespodriadesencadenar
un nuevo ciclo inflacionarioy sum6 sus votos a los de los simpatizantesperonistas para
29 Paraun estudio del impactode la crisis mexicanaen la economiaargentinaconsultarRobertoBOUZAS:

Plan:LMonetary
"TheMexicanPeso Crisisand Argentina'sConvertibility Virtueor MonetaryImpotence?",en Riordan
RoET(ed.): TheMexicanPeso Crisis,LynneRiennerPublishers,1996, pp. 71-92.

PABLOGERCHUNOFF
el 50 %de sufragiosque le dierona Menemla victoriaen los comiciosde mayo

totalizar
de 199530.Peroparaentonceslamagiamacroecon6mica de los primerosanfosdel Plan
de Convertibilidad
habiaquedadoatras.
La controversiade politicasecon6micas
ElsObitocambiode la fortunareactualiz6 entoncesundebateque habiaacompa-
tado las opcionesde politicaecon6micatomadasporel gobiernode Menemdurante
los atios previos.Aunquela decisi6noficialde aprovecharlas favorablescondiciones
del mercadointernacional de cr6ditoparaimpulsarlademandadomesticacont6con el
benepl•cito de la comunidad de negocioslocal,en loscirculosfinancierosy t6cnicosse
escucharonvoces criticasque abogaronpor opciones alternativas.Por un lado, un
programaque indujeramayorahorrofiscaly mayorausteridad; porotro,propuestasde
esterilizaci6nmonetariao de regulaci6nde los movimientos de capitales.En ambos
casos, el objetivoeracolocara ia economiaen unsenderosostenible,si bienal precio
de unmenorcrecimientoinicial.
Lacrisisde 1995pareci6reivindicar retrospectivamenteesas posturas.Sinembar-
go, cuando el gobierno tuvo que decidir, sus criteriosde racionalidadpoliticase
impusieron sobre cualquierotra consideraci6n.Las propuestas al camino
alternativas
elegido por Menem no hubieran
s61lo sacrificadoun tan
objetivo atractivo
politicamente
en democraciacomola reactivaci6n econ6mica;ademashubieralimitadoel margende
maniobraspara amortiguar los costos del proceso de reformasy para sostener la
coalici6nde apoyodel gobierno31.
Conla crisis,los sencillosmecanismosdel Regimende Convertibilidad, que hasta
entonces hablanfacilitadola expansi6necon6mica,comenzarona funcionaren un
de los votos recibidospor Menemno puede prescindirde tomaren cuenta un dato
30 La interpretaci6n
esencial: desde 1983 el PartidoJusticialistaha exhibidoun caudal de votos propiosen tornodel 35 % de los
sufragiosa nivelnacional.Estos son votos de pertenenciao de identidady en granmedidason independientesde
las politicasauspiciadasporel partido.Porsobreese caudalel partidoha recibidoen las diversaselecciones votos
de preferenciao de opini6nque si comportanunaevaluaci6nde sus politicasy de su desemperio.Enlas elecciones
de 1995 los votos de este segundo tipo recibidospor Menempueden ser explicados como la aprobaci6nde la
capacidad de gobiernode la economiay no como la evaluaci6npositivade indicadoresecon6micos puntuales.MAs
que la expresi6n de un voto econ6mico normal,estos votos fueronun refer6ndumpoliticosobre la gesti6n de
Menem;sobre esta distinci6nconsultarFabiAnECHEGARAY: "iVotoecon6micoo refer6ndumpolitico?Los determi-
nantes de las elecciones presidencialesen Am6ricaLatina,1982-1994",en DesarrolloEcon6mico,vol. 36, NW142,
julio-setiembre1996,pp. 603-19.
31Seg9inlo muestrael siguientecuadro,la politicade la administraci6n
de Menemfrenteal flujode capitales
externosse diferenci6con respecto a otrospaises de AmdricaLatina.
Respuestas al flujo de capitales externos
(Alrededor de 1993)
Argentina M6xico Chile Colombia Brasil

Politicafiscalanticiclica No No Si No No
Revaluaci6nde la moneda No No Si Si No
Flotaci6ncambiaria No No Si Si No
Esterilizaci6nmonetaria No Si Si Si Si
Regulaci6ndel movimientode capitales No No Si Si Si
FUND:
MONETARY
Fuente:A partirde informaci6ndel INTERNATIONAL CapitalMarkets,agosto 1995.
International

DE LIBERALIZACION
LAPOLITICA EN LAADMINISTRACION
sentido inverso,trayendoal primerpiano el lado oscuro del programa.La faltade

liquidezprovocadaporla fuga de capitalesIlev6a aumentosen la tasa de interesy a
unafuertecaida inicialen el consumoy la inversi6n;
luego,el pesimismocolectivoante
el cambiode escenarioahond6esa trayectoria. Asi,1995se cerr6con undescenso del
PBIdel 4,4 %, un fuerteaumentodel desempleo, que trep6 al 18 %, una mayor
insolvenciade los bancos y un crecientedesequilibrio fiscaloriginadoen el hecho de
que la recaudaci6n,extremadamente dependiente del nivelde demandaagregada,fue
arrastrada haciaabajoporla recesi6n.
Este puntode inflexi6nen el ciclo econ6micoabri6dos cuestiones de politica
p'blica que el auge precedentehabia desplazadode la agenda del gobierno.La
primera es laadministraci6nmacroecon6mica entiemposdificilesparalaconvertibilidad.
Lasegundase refierea la sustentabilidadpoliticadel procesode reformasahoraque la
economiahabiaingresadoen unafase recesivay los costos del ajusteestructuralse
hacianparticularmente visibles.
La administraci6n macroecon6mica en tiempos dificiles
Enel pianode la administraci6n macroecon6mica, las autoridadestuvieronque
enfrentar finalmente, de
luego postergarlos por casi cuatroahos,los problemasclasicos
de los regimenesmonetariosdel tipopatr6noro:porun lado,la fragilidaddel sistema
financiero, vulnerableal hechode que al producirseunacrisisde confianzay unafuga
de dep6sitoscomo la que sucedi6a la devaluaci6nmexicana,la autoridadmonetaria
teniamargenesde maniobra muyestrechosparaevitarunaquiebrageneralizadade los
bancos;porotro,las dificultadesparaajustarlos preciosrelativosa las nuevasy mAs
restrictivas condicionesde financiamiento externoporla penosaviade la deflaci6n;por
Oltimo, la escasez de paraIlevara cabo politicasanticiclicasque evitaran
instrumentos
unarecesi6nprolongada.
Enrealidad,el primerproblemafueresueltocon exitodurante1995.Conlas pocas
herramientas monetarias disponiblesy con lacrucialasistenciacrediticiade los organis-
mos internacionales -que no deseaban que la crisismexicanase extendieraa otras
economlas de la region- el Banco Centralconsigui6detener la corridacontralos
dep6sitosy comenzarluegounaintensareestructuracion del sistemabancario.Unano
despues de que la crisishicieraeclosi6n,los dep6sitostotalesen el sistemafinanciero
ya eran superioresa los del momentoprevioal efecto tequila,sin que ello importara
costos de magnitudparalos ahorristas y/o paralas finanzasp'blicas32.
Elsegundoproblema-el del ajustede preciosrelativoscuandono se cuentacon
el instrumento de la devaluaci6n33-
pudoser relativamente manejadoporel gobierno.
32Unexcelente examende la crisisfinancierase encuentraen Jos6 LuisMACHINEA: "Causes,Consequences
and Lessons:The ArgentineFinancialCrisisin 1995"(mimeo),enero de 1996.
33 En Argentinay AmericaLatinason numerososlos programasde estabilizaci6nbasados en un tipo de
cambiofijo.Generalmentese ha tratadode un instrumento transitorio.
Lapeculiaridadargentinaresideen que dicho
instrumento,introducidopormediode una ley, procur6resolverunagudo problemade reputaci6ngubernamental.
El6xito alcanzado en materiade estabilizaci6ndetermin6que la confianzasocial en el programaecon6mico se
centrara en el mantenimientodel tipo de cambio fijo. Asi la discusi6n sobre este instrumentodesborda el
enfoque de la macroeconomia y desemboca en una cuesti6n de psicologia colectiva; existe la convicci6n
bastante generalizada de que cualquieralteraci6ndel compromiso gubernamentalen la politica de cambio
puede desatar una drastica reversi6nde las expectativas.

PABLOGERCHUNOFF
Durante1995 y 1996 las presionesrecesivasen los mercadosde bienes y en los

mercadosde trabajoindujeron unabajade preciosy una modificaci6nradicalen las
condicioneslaborales:numerosossindicatosse vieronforzadosa aceptarcambiosen
los convenioscolectivos,que implicaron unadesregulaci6nde factode las relaciones
de trabajoy unaciertareducci6nde los costos laborales;simultAneamente, no fueron
los
pocos empleadosde ingresos medios y altosque se avinierona reducirsus sueldos,
comenzandoporlos propiostrabajadores estatales.
Sinembargo,hay que subrayarque no fue necesariauna deflaci6nprofunday
generalizada.El gobiernopudo evitarlay con ello sortearlos riesgos econ6micosy
politicosasociados34.En este aspecto, un conjuntode factoresinternosy externos
convergierona unacorrecci6nparcialdel desequilibrio de preciosrelativosque habia
acompanadoal programade convertibilidad: porun lado,los aumentosde productivi-
dad operadosentre1991y 1994y las mejorasen la competitividad derivadasde las
politicasofertistasde reducci6nde impuestos;por otro -y cuantitativamente mas
importante-, los incrementos ocurridosentre1994y 1996en los preciosinternacionales
de los bienesque exportala Argentina y la expansionde la demandabrasilena,que en
1995ya absorbiacasi el 30 %de las ventasexternasargentinas.
Elproblemade los preciosrelativosno qued6 definitivamente superado,ya que
algunos de los factoresmencionados-sobre todo el incrementoen los precios de
exportacion-puedenrevertirse con el tiempo.Porlo demas,el restode los factoresno
tiene entidadsuficientecomo paraimpulsarun procesomasivode inversionesen las
actividadesde exportaci6n.Sinembargo,la cuesti6ncriticaen 1995-1996no fue esa
sinolas dificultadesparasalirde la recesi6n,con las consecuenciasque ellatienesobre
la recaudacionfiscaly la solvenciabancaria.Superadala crisisfinanciera,recuperada
laofertade cr6dito,desplazadodel centrode la escena el problemade competitividad,
la recesi6nse profundiz6 y se prolong6en el tiempodebidoal pesimismocolectivoque
siguid, como su opuesto sim6trico, a los casi cuatroanos de expansiony optimismo.La
percepci6ngeneralizadade un desempleo creciente o de una reducci6nen los
ingresosnominaleslimit6la demanda,y el gobiernono pudoensayarunaintervenci6n
34 Al comenzarel programade convertibilidad las autoridadesecon6micas esperaban que como conse-

cuencia de la caida en las tasas de reales ocurririauna ripida e indoloradeflaci6n de precios que
interes Ellono sucedi6,
incrementariala competitividadde la economia. pero con el tiempo otro factor -esta vez no
esperado porel gobierno-vinoa corregirparcialmentela apreciaci6ncambiaria:los incrementosde productividad.
En general,el anclisis econ6mico ha rechazadola idea de que una inconsistenciamacroecon6micapueda ser
corregidaporlos aumentosde productividad, ya que 6stos son muylentosy sus beneficioss61loson mensurables
en el largoplazo. Alrespecto se puede consultarWilliamBAUMOL, Sue AnneBATEY BLACKMAN y EdwardN. WOLFF:
Productivity and AmericanLedership,The MITPress, 1991. Sin embargo,en los jltimostiempos ha aparecido
alguna literatura que revisa ese consenso. Un ejemplo es M. BRUNOen Comentario a Rudiger DORNBUSCH,
lan
GOLDFAJN y RodrigoVALDEZ: "Currency Crisisand Collapses",BrookingPapers on EconomicActitvity,2, 1995,
p.278. Enese texto,el ex presidentedel BancoCentralde Israelduranteel programade estabilizaci6nde mediados
de los ochenta sugiere que en economiasque han vividodurantelargotiempoen un r6gimende alta inflaci6n,la
fijaci6ncreible del tipode cambioy la desaceleraci6ninflacionaria fuertesaumentosde
generan,transitoriamente,
productividad que devuelven competitividad a la economia. Si ese fenomeno alcanza para cancelar los eventuales
desequilibriosdel sector externoo se agota antes, es un interroganteque s61lopuede contestarse caso por caso.
Para una discusi6n de la experienciaargentinaconsultarPablo GERCHUNOFF y Jos6 LuisMACHINEA: "Unensayo
sobre la politicaecon6mica despu6s de la estabilizaci6n", en Pablo BusTos(comp.): Mdsalla de la estabilidad:
Argentinaen la Fundaci6nFriedrichEbert,Buenos Aires, 1995;Jos6
de la globalizacibny la regionalizaci6n,
epoca "Precios relativos y competitividad industrial", Documento de
Maria FANELLI, y Jos6 Luis MACHINEA:
Osvaldo KACEF
TrabajoN"19,IDI,octubre1994,Uni6nIndustrial
Argentina.

LAPOLITICA
compensatoriaexpandiendosu propiogasto, en raz6nde la escasa credibilidadde

este tipode instrumentos en los circulosfinancieros.
Asi,lareactivaci6n quedolibradaal
ciclo espontaneodel mercadoy se hizosumamentelenta.
A partirde 1995se recre6,asi, un climade emergenciaecon6micaque evoco a
aquel en el que el gobiernode Menemdio sus primerospasos. Comoentonces, el
Ejecutivoreclam6ampliospoderesde decisi6ne implement6sucesivas medidasde
reducci6nde gastosy aumentode impuestos;las privatizaciones todaviapendientesse
disenaronapuradae improvisadamente atendiendoa las necesidades fiscales; la
reformaprevisional,que tantasnegociacioneshabiademandadoen los tiemposde
bonanza,fue a su vez reformada en unveloztramiteparlamentario a finde supeditarlas
prestacionesdel segmentopOblicodel nuevosistemade seguridadsociala unaestricta
reglade caja.Loscontinuosgolpes de tim6na que se vieronobligadaslas autoridades
a partirde la crisispusieronde manifiestoel altogradode precariedadde las nuevas
institucionesecon6micas.
En este contexto,las cuestionesde la agenda de reformasque los sucesivos
compromisosdel gobiernocon los politicosperonistasy los sindicatosentre 1991 y
1994 habiandejado pendientesvolvierona estar sobre el tapete. Por un lado, se
redoblaronlas presionesporuna desregulaci6nintegraldel mercadode trabajo.Por
otro,los gobiernosprovinciales, jaqueadosporla crisisfinanciera y porel descenso de
sus recursos fiscales, imposibilitados en varioscasos de pagar sueldos, haberes
y deudascon los proveedores,notuvieronotraopci6nque poneren marcha
jubilatorios
las reformasque en el periodopreviohabianevitado:con el apoyode los organismos
multilateralesde cr6ditoy del propiogobiernocentral,muchasempresas puOblicas y
bancos oficialescomenzarona privatizarse, a la vez que los sistemasprevisionalesde
las provinciaserantransferidos al gobiernocentral.
La sustentabilidad politica del proceso de reformas
Llegadosa este punto,nos pareceoportunorevisarsumariamente la experiencia

que hemos abordadoen este trabajo.Durantelos anos 1989-1990el proceso de
reformasse Ilev6a cabo sin tropezarcon demasiadasresistencias.El miedo a la
hiperinflaci6nincrement6la toleranciaa los costos del ajuste,y la presenciade un
liderazgopoliticode base popularen el gobiernoneutraliz6 los focos de oposici6n.No
obstante, la calidad de las reformas fue extremadamente pobre debido a que se
realizaronbajoel imperativo de la emergenciaecon6mica.A partirde 1991 la estabili-
dad y el boomecon6micoproveyeronincentivospositivosque, a pesar de su distribu-
ci6n desigual, garantizaron la continuidadde los respaldospoliticosa las reformas
estructurales.Estema'sfavorablecontextoecon6micotambieninfluy6sobrelos conteni-
dos de las reformasy la dindmicapoliticade su implementaci6n. Enefecto,el diseio de
las nuevas politicasde cambio se torn6menos conflictivocon la eficienciay el
crecimiento,e inclusose introdujeron correcionesparcialesen las primerasreformas.
Esta nueva fase incluy6,asimismo,una mayordosis de negociaci6n,en la que el
gobiernodesempetn el papel de mediadorentrelas demandasdel mundode los
negocios y las finanzas y los intereses de sus bases populares de apoyo.
Sin embargo, en terminos mas generales, es posible afirmarque la necesidad
politicade mantenerla coalici6nde gobierno y moderarlos costos del ajuste condicion6

764 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
las opcionesecon6micas.Elprecioa pagarfue unprogramade estabilizaci6n y ajuste

estructural que se desenvolvi6al bordedel precipicio:a finde facilitarlas reformasse
sacrificbausteridad; el gastoprivadoaument6sinquese ensayaranpoliticasanticiclicas;
el gasto ptiblico tambi6nse expandi6;ademAs,las reformasde esta segunda etapa
demandaronsignificativas reduccionesde impuestos.Ensuma,la conducci6necon6-
mica actu6 como si el financiamiento del mercadointernacional de capitalesfueraa
prolongarseindefinidamente. Elloincorpor6 a la politicaecon6micaunfactorde extrema
vulnerabilidad. Laapuestadel gobiernofueaudazperotambienriesgosay ellose puso
inapelablemente de manifiesto con la crisisde 1995.
A la luzde nuestroanalisisnos parecedificildefenderla hip6tesiscontrafactual de
un programade reformascomoel que se Ilev6a cabo desde 1989peroen uncontexto
de mayorausteridady menorcrecimiento.Los parlamentarios peronistasque votaron
las reformasen el Congresoy los dirigentessindicalesque las secundaronescasamen-
te compartieron el proyectode liberalizaci6n econ6micade Menem,que mas bientiene
todo el airede una"revolucion desde arriba". Si no obstanteellole dieronsu reluctante
apoyofue porquelas decisionesde politicaeconomicaabrieronpaso a una bonanza
ciclicaexcepcionalque permiti6, porunlado, moderarlos costos del ajustey, porotro,
abrirespacios de negociaci6n.Dentrode lacoalici6ngobernante,la presi6nen favorde
las reformasestructuralesprovinode los grandes grupos econ6micos pero fue el
liderazgoperonistael que las Ilev6a cabo y le imprimi6, en definitiva,sus rasgos
propios.
Hoy en dia el escenarioque el gobiernode Menemtiene por delantees muy
distintoal desaparecerlas condicionesque le permitieron postergaro evitaropciones
dificiles:en el cortoplazono pareceplausiblereplicarlas tasas de crecimientode los
anos recientes,los efectos distributivos negativosde las reformasestructuralesson
inocultables,a la vez que se asiste a una renovadaofensivade los partidarios de la
liberalizaci6n econ6micaparaprofundizar, sin detenerseen consideracionespoliticas,
la marchadel ajusteestructural.No sorprendeque en este nuevo escenario hayan
afloradolas tensiones que atraviesana la coalici6nde gobiernoy se produzcan
conflictosabiertosentre el Ejecutivoy el Congreso,entre el sector politicode la
administraci6n y el equipoeconomico,y un climade malestarprevalezcaentre los
dirigentessindicalesperonistas35.
Las consecuencias de este estado de cosas han comenzado a sucederse,
primerocon la separaci6ndel ministro CavallodecididaporMenemen agostode 1996,
y con la que puso fin a una convivenciadesgastada progresivamentepor celos
personales y ambiciones politicas rivales. La renunciadel artificedel Plan de
Convertibilidad ha sido seguidaporun reforzamiento de orientacionesmAsortodoxas
en el manejode la economia.Elloha mostradoque, a pesar de los siete anos en la
conduccionde un audaz proceso de ajuste y reformas,las opciones de Menem
35Las tensiones dentrode la coalici6nde gobiernohan reeditadoun fen6rnmeno ya conocido en la historia
politicadel pais: el peronismocuando est&en el gobiernotiende a comportarsecomo un sistema politicoen si
mismo,vale decir,a actuarsimultaneamente como oficialismoy principaloposici6n.Durantesu gesti6n de gobierno
anterior,entre 1973y 1976,esta caracteristicase exacerb6hastael paroxismo,porquelos personajesprincipalesy
los conflictosdecisivos del periodolos provey6el propiomovimientoperonista.Paraun desarrollodel argumento,
Juan Carlos TORRE:
"Argentine,le peronisme, solution et probleme de la crise", en Problems d'Amerique Latine, 20,
enero-marzo1996, Paris,pp. 41-46.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM 765
CUADRO 2
Imagende Menemy del planecon6mico
en la opini6npiblica
de evaluaciones
(Porcentaje positivas)
Julio Octubre Agosto Diciembre Diciembre Marzo Julio
1989 1989 1990 1990 1991 1992 1992
Carlos Menem 85 82 57 61 70 55 47
Plan econ6mico 59 65 33 53 74 60 58
May./jun. Ag./sep. Mar./abr. Diciemb. Mar./abr. Agosto Abril Julio

1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996
Carlos Menem 45 40 46 44 48 37 32 22
Plan econ6mico 50 47 48 45 38 31 28 17
Fuente:Muestranacionalde opini6npOblicadel EstudioMoray Araujo,Nogueray Asociados. Los autores
agradecen porel uso de esta informaci6n.
contintiancondicionadaspor la brecha de credibilidadque rode6 su arriboa la

presidencia.Otrade las consecuenciasdel cambioen el climapoliticohan sido las
movilizacionesde protestaorganizadascon graneco por la oposici6npoliticay los
sindicatos.Enel momentode terminar este trabajo,en los meses finalesde 1996, la
administraci6n de Menemse encuentraen los nivelesmis bajosde popularidadde su
gesti6n(vercuadro2), rodeadade unaatm6sferade escandalospoliticosy avanzando
a marchaforzadaporel senderode la liberalizaci6n econ6mica.
Vistosen perspectiva,los problemaseconOmicos y politicosantelos que se halla
MenemplanteandesafiosmAsexigentesque los quetuvoque enfrentar a lo largode su
mandato.Frentea una historiatodaviaen movimientoes aventuradoanticiparun
desenlace. Careciendode la perspectivaque se alcanzacon el paso del tiempo,toda
evaluaciondel presentetieneun caracternecesariamenteconjetural. A primeravista,
los problemasa los que se confrontael procesode ajusteestructural evocanotrosque
la Argentinaconoci6en el pasado sin lograrsuperarlos.Ensu historiarecientefueron
numerosaslas ocasiones en que el pals pareci6estar a puntode dar una nueva
direcci6na su desenvolvimiento econ6micos61oparaperder,al cabo de algin tiempo,
la fuerza parasostener rumbo.Enefecto, a principiosde los sesenta se intent6el
el
caminode la profundizaci6n sustitutiva.
de la industrializaci6n Peromientrasque Brasil
habriade recorrerlo
luego de manerasostenida,haciendodel desarrollismo el
tambien una
pivotede vigorosamodernizacion, la Argentinaa poco de andarse detuvo.A
mediadosde los setentase renov6la bOsquedade un nuevodesarrollo,ahoraen la
direcci6nopuesta de la liberalizaci6n econ6mica.Peroalliadonde Chilecontempo-
raneamentedesmantelolas instituciones de unaeconomiaprotegiday promovidaporel
estado, parareencontrar un nuevosenderode crecimiento,la Argentina,despues de
pagartambienaltoscostos sociales,entr6en uncallej6nsinsalida.EnAmericaLatinala
Argentinaocupa un lugarespecial porsu habilidadparafrustrar las expectativas,de
distintosigno,que supo despertara lo largode su historia.

766 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
Sin embargo,hay un argumentoen contrade los paralelismoshist6ricos.Las

sociedades no encarany resuelvensiemprelos dilemascon un repertoriofijo de
respuestas.Este argumentogenerales particularmente pertinentepara la Argentina,
dondelas pautashist6ricashansidoafectadasporlas transformaciones operadasen el
nivelde la organizaci6necon6micay en el de las expectativassociales. Enel primer
nivelestamosanteunanuevaeconomiapolitica,que combinatendenciasde los Iltimos
veinte anos con desarrollosmas recientes.Dos son los rasgos que nos interesa
destacar:sinteticamente, los procesosde concentraci6n y de transnacionalizaci6n de la
economiay la emergenciade unaltodesempleo.
Laprivatizaci6n de las empresaspOblicas,las reglasde juegode unaeconomia
abierta,el Mercosurcomomercadoampliadohanfortalecido a grandesconglomerados
nacionalesy estimuladola radicaci6nde numerosascompaniasmultinacionales36.
Estasempresasson en la actualidadprotagonistas principalesde la modernizaci6n de
la estructuraproductivay los aumentosde productividad, con fuertesinversionesen
equiposy maquinarias y cambiosen los patronesorganizacionales. Se tratade empre-
sas que tienenun acceso fluidoal financiamiento en los mercadosinternacionales de
capitalesy, porconsiguiente,estanen condicionesde actuarcon estrategiasde largo
plazo.EIoimplicaunadiferenciasustantivarespectodel comportamiento del capitalis-
moargentinoen el pasado,muysujetoa lasvicisitudesde los subsidiosestatales.Asi,la
mayorgravitaci6n del sectordinamicode grandesempresasy la aceleradaintegraci6n
de la economia en redes de producci6ny comercializaci6nsupranacionalesson
cambiosque, sumadosa la desregulaci6nfinanciera, establecennuevosy mas restric-
tivosparametrosparala elecci6nde opcionesecon6micasalternativas.
Elotrorasgode la nuevaeconomiapoliticaes el altonivelde desempleo.Eneste
aspecto,la situaci6ndel mercadode trabajoha experimentado uncambiotanprofundo
que sea
dificilmente reversibleen el futuro
cercano37. Desde la crisisdel treintahastalos
ochentalatasade desempleofue normalmente al4 %.Durantelos ochenta,
inferior
aaros
pesar del estancamiento,la tasa ascendidal 6 %.Este fen6menono respondi6a
politicasde empleosino al funcionamiento de unaeconomiacerradacon deficitfiscal,
que produjoa la vez inflaci6ny algode empleo.Losdos digitosde la tasa de desempleo
en los noventaconstituyen,pues, un cortedrasticocon el pasado. Desde el puntode
vistade la sustentabilidadpoliticadelprograma de reformasel fen6menodel desempleo
presenta una doblefaz. La primera destaca que undesempleocomoel actual-de larga
duraciony con fuerteincidenciaen los jefes de familia-comprometela eficaciade las
estrategiasde supervivenciaconocidas,y, porconsiguiente, politicasy
demandara,
36Elproceso de transnacionalizaci6n, las diferenciasentrelos conglomeradosnacionalesy las compai•ias
multinacionales,las consecuencias del nuevopatr6nde especializaci6nde la economiaargentinason cuestiones
que han sido abordadascon la atenci6nque merecen en DanielCHUDNOVSKY, Andr6sLOPEZ y FernandoPORTA:
"Mcsallc del flujode caja. Elboomde la inversi6nextranjeradirectaen la Argentina", en DesarrolloEcon6mico,vol.
35, No 137, abril-junio1995, pp. 35-62, y en los trabajosreunidospor BernardoKOSACOFF en El desaffo de la
competitividad. Laindustriaargentinaen transformacidn, CEPAL-Alianza Ed., BuenosAires, 1993.
37Parael futurola hip6tesism&s optimistaestablece que si el empleovolvieraa crecer como en el boom de
1991-1992-lo que es hartodificil-reci6nse observariaunatasa de desempleo inferiorat7 %en el afro2011. Sobre
las causas del desempleo consultarPablo GERCHUNOFF y OsvaldoKACEF: "Macroeconomia y mercado de trabajo
duranteel Plan de Convertibilidad" (mimeo),agosto 1995. Tambidn,AlfredoMONZA: "Lasituaci6nocupacional
argentina.Diagn6sticoy perspectivas",en AlbertoMINUJIN, op. cit., pp. 65-113.

LAPOLITICA
recursosque neutralicen sus efectos negativossobrela cohesi6nsocial38.Lasegunda

faz del fen6menotieneimpactodiferenteparala cuesti6nde la sustentabilidad politica.
Durante -lo ha recordadorecientemente TulioHalperinDonghi39-la defensa de
aros
las fuentesde trabajofuepiezaclavedel consensoimplicito que acerc6a los sindicatos
y a fracciones importantesde los empresariosdado que era, al mismotiempo,la
defensade unaestructura econ6micade la que unosy otrosdependian.Enel presente,
la masade desempleadosestructurales pareceindicarel surgimientode unaorganiza-
ci6n productivaque permiteunamayorindependenciarelativaentrela rentabilidad de
las empresasy unnivelaltode empleo.Estacircunstancia conspiracontralaposibilidad
de que vuelvana recrearselas alianzasdefensivasde antaho,poniendoen jaque la
transformaci6n econ6micaen marcha.
Finalmente,a la hora de hacer conjeturassobre el futuro,ademas de los
condicionamientos puestosporla nuevaeconomiapolitica,es precisoteneren cuenta
los cambiosoperadosen el nivelde las expectativassociales.Eneste sentido,senale-
mos que haycoyunturascriticasque de tantoen tantoredefinenlas percepcionesy las
preferenciasde los actorespoliticosy socialesy cuyossecuelas son de largaduraci6n.
La experienciatraumaticade la hiperinflaci6n es claramenteuna de ellas: no es
descartableque siga influyendo sobrela bOsquedade salidasa los nuevosproblemas
que hoy afrontala vastareorganizaci6n de la economia,la sociedady la politicade la
Argentina.
38 El descubrimientodel fen6meno de la pobreza a principiosde los ochenta y ahora del desempleo

estructuralson los signos visiblesde la latinoamericanizaci6n de la estructurasocial porqueson fen6menosque no
s61oafectana los sectores de bajosingresossino que tambienio hacen sobre aquelloque la Argentinaha tenidode
mis distintivoen la regi6n,las clases medias.A esto se ha referidoSilviaSIGALen "Argentine 1992-1995,une soci6t6
en mutation",en Problemsd'AmeriqueLaline,20. enero-marzo1996, Paris,pp. 3-23.
39TulioHALPERIN DONGHI: La largaagoniade la Argentinaperonista,Ariel,Buenos Aires, 1994,p. 88.

768 PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
RESUMEN
En el articulo se reconstruye y analiza la tra- tieron alcanzar la estabilidad de precios a la vez
yectoria de la transformaci6necon6mica en curso que colocaron a la organizaci6n productiva ar-
en la Argentina. Dentro de esa trayectoria 1991 gentina bajo un nuevo r6gimen econ6mico. To-
constituye una divisoria de aguas que delimita mando como eje estos dos periodos, el articulo
dos periodos a lo largo de un proceso de liberali- explora la dindmica politica y econ6mica de las
zaci6n econ6mica iniciado por un liderazgo politi- reformas estructurales hasta el presente -finales
co de fuerte arraigo popular. El corte entre uno y de 1996- en momentos en que cambios en el
otro periodo lo establece el Plan de Convertibilidad contexto externo e interno abren interrogantes
de 1991: sus mecanismos institucionales permi- hacia el futuro.
SUMMARY
The article reconstructs and analizes the instrumental to achieve price stability and, at the
course of the economic transformationinprogress same time, placed Argentine productive
in Argentina. In that course, 1991 is a turningpoint organization under a new economic regime.
that demarcates the boundarybetween twoperiods Focusing on these two context of policy change,
of the process of economic liberalization initiated the article explores the political and economic
by a political leader with strong popular support. dynamics of the structuralreforms up to the present
The Convertibility Plan launched in 1991 -end of 1996-, a time when changes in the
establishes the frontierbetween the two periods: international and domestic environment raise
the plan's institutional mechanisms were questions and challenges about the future.
REGISTROBIBLIOGRAFICO
GERCHUNOFF, Pablo,y TORRE,JuanCarlos
econ6micaen la administraci6n
"Lapoliticade liberalizaci6n de Menem".DESARROLLO ECONOMICO -
REVISTA DECIENCIAS SOCIALES (BuenosAires),vol.36,NW143,octubre-diciembre
1996(pp.733-768).
Descriptores: <Politica econ6mica> <Reformaestructural><Politicas de estabilizaci6n> <Plan de
Convertibilidad><Desarrollopolitico><Neoliberalismo> <Peronismo><Argentina>.


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La política de liberalización económica en la administración de Menem

Author(s): Pablo Gerchunoff and Juan Carlos Torre

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PABLO GERCHUNOFF y JUAN CARLOS TORRE*

* Este trabajoserd publicado pr6ximamenteen MenoVELLINGA (ed.): TheChangingRole of the State in

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condens6 este diagn6stico,y abog6 porla racionalizaci6n y reducci6ndel papel del

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I. El lanzamientode las reformasestructurales

2 Enesta secci6n hemos descansado en JuanC. TORRE "Ala sombrade la hiperinflaci6n.

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Asi, en el momentode su instalaci6nen el gobierno,Menemse enfrent6a dos

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recursosinstitucionales paraconcentrarel poderde decisi6ncon vistasa la puestaen

4Seguimos aquiel argumentode LaszloBRUSZT: "iPorqu6 raz6nhabriande apoyarlos europeos orientales

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Ensegundolugar,hayque destacar,asimismo,que las instituciones econ6micas

5 A esto se ha referidoDaniRODRIK con el sindromede Nixon-en-China: "S61oRichardM. Nixon,con sus

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presidentede origenpopulistapodrialanzarunaestrategiaecon6micano populistay

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de privatizaciones respondi6a unacombinaci6nde causas politicasy econ6micas6.

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negativosen el cortoplazosobrelos ingresodel sectorptblico.Masimportante todavia,

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reformatributariaocuparanunlugarmarginal. Nilaprogresividad de lanuevaestructura

III.El dificilcamino hacia la estabilizaci6necon6mica

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Los primerosy frustradosintentosde estabilizaci6n

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disfrutabaMenemdesde su asunci6nal podercomenz6a quedaratras.Duranteel

Es verdadque algunasmedidastomadaspreviamente fueronfuncionalesal Plan

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instrumentos claves de politicaecon6micaparahacermas creiblesu compromisocon

La entradade capitales externos

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el cr6dito,el poder de comprade las masas urbanasse expandi6con la virtual

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La feliz combinaci6n de ajuste estructuraly expansi6n econ6mica

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Io cual a su turnogalvaniz6la confianzay estimul6el ingresode nuevos capitales.

IV. El nuevo escenario de las reformas econ6micas

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sensaci6n de crisis,las politicasde reformaconstituyenuna alternativa entrevarias

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a mejorarlas capacidades administrativas y t6cnicasdel gobierno.Ello,a su turno,

Moderandolos costos de las reformas

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Con el paso del tiempola eficaciade estos factorestendi6a depreciarse.Ya

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estructurales. Elcaso de las privatizaciones lo mostr6claramente.Mientrasque en las

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ca regionalde la administraci6n Menemdecidi6,al principio,profundizarla

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recursosobtenidosse destin6especificamentea cancelarlas deudascon los jubilados

25 ConsultarSebastiAnETCHEMENDY: "LLimitesal decisionismo?El Poder Ejecutivoy la formulaci6nde la

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UnUltimoejemplode losIlmitesautoimpuestos de lapoliticareformistalo proveela

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el 42,3 % de los votos, y una gananciade nueve escafros mas en el congreso,

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