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sobre Colombia
1 Este trabajo fue encargado a la autora por la Contraloría General de la República especialmente
para la Revista Economía colombiana, y entregado en marzo de 2006. La autora agradece el apoyo
y los comentarios a Ricardo Daza, Clara Elsa Sandoval y Alcides Gómez.
2 Accelerating Development: the Necessity and the Means, Ed. Mc. Graw-Hill, Nueva York, 1966.
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El Plan está concebido como una propuesta inte- De acuerdo con el plan se hace ne-
gral de desarrollo que se apoya en una exposición cesario partir de la reflexión sobre
rigurosa, didáctica y muy clara, que retoma el las cuestiones básicas:
grueso de las propuestas desarrolladas en Ope-
ración Colombia3, se basa en los fundamentos “¿Cuál es la naturaleza del desarro-
teóricos desarrollados en Accelerating4 y propone llo? ¿Qué se debe hacer para que el
en detalle los elementos complementarios de una crecimiento económico sea auto sos-
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6 Ibíd. p. 26
100...... 313-314 E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
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8 Ibíd. p. 3.
9 Ibíd. p.4
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Los objetivos inmediatos de la planeación con- Lo anterior en ningún caso implica que
sisten en acelerar el crecimiento al mismo tiempo los bajos ingresos y el deformado patrón
que disminuir la desigualdad en los niveles de con-
de consumo y producción,
sumo, ingreso y oportunidad. La planeación debe
buscar una abundancia dentro del esquema de un que se derivan de los hechos señalados,
sistema mucho más igualitario del que existe en la ac- o los inadecuados recursos de divisas,
tualidad y perseguir objetivos tales como la utilización o la inapropiada inversión doméstica,
de tecnología moderna para aumentar la productividad, no constituyan limitaciones, sino más
el uso eficiente de los recursos nacionales, la orienta-
ción de factores demográficos y la reconciliación de bien que estos factores no son la causa
los incentivos económicos adecuados, para reducir primordial de la subutilización, y que
las desigualdades. Esta es la tarea de una planeación esta depende, principalmente,
tendiente a lograr un mejor control sobre el medio de barreras institucionales.
ambiente para servir a los fines del hombre”.12
El diagnóstico
12 Ibíd. pp..12,13..
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15 Ibíd. pp.24-26
16 Ibíd. p. 131
70,0% del total y ocupan un área equi- rural a niveles superiores de eficiencia
valente al 5,6% de la superficie total económica y de participación social en
(23, 5 millones de hectáreas). Además, la vida nacional. Los criterios políti-
a lo anterior se agrega el hecho de cos, económicos y sociales que se han
que el 32,5% de los predios posee un tenido en cuenta para llevar acabo esta
área menor de una hectárea y ocupan redistribución, y que se expresan en las
apenas el 0,7% de la superficie. fórmulas legales de la Reforma Agraria
y en las prácticas administrativas de los
Al examinar el lado opuesto de correspondientes organismos estatales,
la distribución se observa que unos dentro del objetivo primordial de ace-
pocos propietarios tienen el control lerar la “reforma agraria” requerirán
de la gran mayoría de la superficie de en el futuro una participación más
los predios. Efectivamente, los predios decisiva de las organizaciones de usua-
de tamaño superior a 50 hectáreas rios en los procesos de formulación y
representan el 5,9% del total y cu- aplicación de la política agraria, como
bren el 72,3% de la superficie. Esta de su colaboración para el impulso de
desigual distribución de la tierra se las “cuatro estrategias” señaladas en el
hace aún más patente al comprobar Plan de Desarrollo.”18
que los predios de tamaño superior
a 300 hectáreas (0,8% del total) tie-
nen el dominio del 40,7% del área y, La vivienda urbana
dentro de éstos, los mayores de 1000
hectáreas (0,2% del total) controlan Además de ser uno de los “sectores
el 22% de la superficie.”17 líderes” en la concepción plasmada
en el Plan de Desarrollo, la vivienda
En consecuencia, el plan propone,
además de políticas de inversión rela-
cionadas con temas como maquinaria
e insumos, una eficaz y pronta política La redistribución de la
de redistribución de la tierra:
tierra, y particularmente de las
“La redistribución de la tierra, y par- tierras adecuadas para explotaciones
ticularmente de las tierras adecuadas productivas, es el medio más
para explotaciones productivas, es
inmediato y eficaz, no sólo
el medio más inmediato y eficaz, no
sólo de incrementar los ingresos de de incrementar los ingresos de los
los campesinos pobres o marginados campesinos pobres o marginados
y la demanda efectiva del país, sino de y la demanda efectiva del país,
servir de punto de partida y de apoyo sino de servir de punto de partida
para un desarrollo de la comunidad
y de apoyo para un desarrollo de la
comunidad rural a niveles superiores
de eficiencia económica
17 Ibíd. p. 132 y de participación social
18 Ibíd. en la vida nacional
“En una economía en proceso de “La captación de los recursos para vivienda
industrialización se produce una inte- de los sectores de ingresos medios y altos
rrelación entre el desarrollo urbano y no es una limitante significativa, por cuanto es-
el desarrollo económico.La concentra- tos recursos se encuentran relacionados con los
ción espacial es una de las condiciones ingresos monetarios de los demandantes y son,
del proceso de producción industrial, por lo tanto, susceptibles de integrarse en un sis-
al cual luego se agrega la concentra- tema de ahorro y crédito de características más o
ción de los servicios, paralelamente al menos tradicionales, donde la relativa estabilidad
de la población. El crecimiento de las de los ingresos permite utilizar mecanismos de
ciudades en Colombia, sin embargo, recuperación fáciles de operar.”21
adquirió en los últimos decenios, una
“Respecto a la captación de los recursos de los
dinámica en cierta forma no propor-
sectores de ingresos medio- bajos y bajos, la
cional al desarrollo de los procesos
principal limitante se encuentra en la incapacidad
productivos mencionados.
que han demostrado los mercados de vivienda
El análisis realizado indica que las comercial y pública para adaptarse a las condi-
principales limitantes al desarrollo del ciones especiales de este tipo de demanda. Una
sector se encuentran en la deficiencia de estas características es la inestabilidad de los
de los sistemas de captación y adjudi- ingresos de los demandantes, lo cual dificulta su
cación de recursos para vivienda y en integración a sistemas de financiamiento basados
el efecto negativo de esta limitante en el pago de cuotas mensuales regulares y que
sobre la capacidad de la oferta. En se calculen como una proporción constante del
parte esta deficiencia se origina en ingreso mensual. Sin embargo, la construcción
una interpretación incompleta de la progresiva que se produce en los mercados de
19 La fundamentación teórica de Currie sobre el urbanismo y su propuesta para la ciudad, así como una exposición
más detallada de su propuesta urbana para Colombia se encuentran en sus ensayos Urbanización y Desarrollo y en
Ciudades dentro de la ciudad. (Véase referencia completa en la bibliografía publicada al final de esta entrega).
20 Ibíd. p.452,453.
21 Ibíd p.454
22 Ibíd. p.455
social acumulado de las tierras particu- Esta acción debe estar apoyada en un
lares a la comunidad, limita a un sector sistema de ahorro y crédito
reducido de la población los beneficios
del desarrollo urbano y las posibilida-
suficientemente amplio y flexible,
des de reinversión. En segundo lugar, accesible a diferentes tipos de demanda,
el aumento de los precios de la tierra, a fin de captar los recursos monetarios
que se originan en la existencia de de los demandantes.
zonas no desarrolladas dentro del área
urbana, tiene como efecto el aumento
excesivo de los precios de la tierra en
general. Estas tierras, algunas dotadas costosas las actividades de la población y la provisión
de servicios, se mantienen sin edificar de servicios.”23
a la espera de un aumento de valor. En
tercer lugar, las normas de ocupación A partir del estudio de estas limitantes se propone
de la tierra residencial impuestas por entonces una política de vivienda:
los reglamentos de zonificación hacen
que se destine una proporción consi- “Para alcanzar el objetivo de desarrollar al máxi-
derable del área urbana a desarrollos mo posible las fuerzas productivas del sector, es
de densidad baja o media. Esto último necesario concentrar el esfuerzo en algunos as-
afecta especialmente las posibilida- pectos estratégicos que, de acuerdo con el análisis
des de hacer efectiva la demanda de realizado, se refieren principalmente a tres limi-
vivienda de los sectores de ingresos tantes básicas: es necesario modificar los sistemas
medio-bajos y bajos, que no tienen de captación de recursos y su distribución; esta-
acceso a estas tierras, no tanto por el blecer una política de tierras y desarrollo urbano
costo unitario de ellas sino por el área en general; y organizar la producción del sector,
mínima de los lotes que se permite todo esto dentro de un marco general de desa-
comprar y que es extremadamente rrollo regional dirigido a canalizar el potencial
grande. Al evaluar este objetivo debe de desarrollo de las regiones no metropolitanas,
tenerse en cuenta que para estas captando los recursos disponibles y mejorando
familias la primera prioridad en la sus condiciones.”24
demanda de vivienda es la seguridad
de tenencia de un lote, donde puedan El eje de la política se refiere entonces a una nueva
construir paulatinamente. Aparte de modalidad de captación de recursos. Algunos de sus
los efectos sobre las posibilidades de elementos serán:
hacer efectiva la demanda potencial
de vivienda, estas limitantes tienen “El esfuerzo principal debe dirigirse a la captación
efectos desfavorables sobre el patrón de los recursos de la demanda. (...) esta acción
de desarrollo urbano, dispersando la debe estar apoyada en un sistema de ahorro y cré-
ciudad y haciendo inconveniente y dito suficientemente amplio y flexible, accesible a
27 El estudio realizado para el ICT, DAPD y DNP por Consultécnicos Ltda.. (“Estudio de normas
mínimas de urbanización, servicios públicos y servicios comunitarios”, Bogotá, Agosto, 1971),
cumple estos objetivos para la vivienda popular. El mismo principio podría ampliarse a la vivienda
de otros sectores de ingreso. (Nota en el original).
1 Este trabajo fue encargado a la autora por la Contraloría General de la República especialmente
para la Revista Economía colombiana, y entregado en marzo de 2006. La autora agradece el apoyo
y los comentarios a Ricardo Daza, Clara Elsa Sandoval y Alcides Gómez.
Los textos de Currie, densos y rigurosos, carecen por al desarrollo urbano contemporáneo
en general.
completo de adornos retóricos y de digresiones
innecesarias y tejen una sólida argumentación llena Las páginas que siguen contienen una
de consideraciones económicas, selección de citas textuales tomadas
sociológicas, antropológicas y filosóficas totalmente de los textos mencionados, preferen-
temente del libro Ciudades dentro de
pertinentes a las tesis que defiende.
la ciudad, con el criterio de presentar
algunos puntos que permitan ver la
fundamentación de su análisis o algu-
nos de los aspectos de las propuestas
El lugar que dentro de esta concepción ocupa la de Currie sobre el desarrollo urbano.
planeación urbana en el conjunto de la planeación La presentación inevitablemente es
nacional, se expresa de manera explícita así: “Con parcial y omite asuntos significativos.
demasiada frecuencia la planeación nacional ha lle- Los textos de Currie, densos y riguro-
gado a identificarse con las relaciones entre variables sos, carecen por completo de adornos
excesivamente agregadas tales como capital, trabajo, retóricos y de digresiones innecesarias
importaciones, que parecen tener poco que ver con y tejen una sólida argumentación llena
la planeación urbana. A su vez la planeación urbana de consideraciones económicas, socio-
generalmente se limita a la dotación de infraestruc- lógicas, antropológicas y filosóficas
tura y a la elaboración de reglamentaciones de cons- totalmente pertinentes a las tesis que
trucción y códigos de zonificación, lo cual parece defiende.
tener poca relación con la planeación nacional. Esta
falta de coordinación entre la planeación nacional y ¿Por qué la urbanización está
urbana ha ido en perjuicio de ambas”3 ligada al desarrollo?
4 Véanse: Urbanización y desarrollo, un diseño para el crecimiento urbano, ediciones Gernika, México, 1979. Urbanización y desarrollo,
un diseño para el crecimiento metropolitano, Camacol, Cámara Colombiana de la Construcción, Bogotá, 1988.
5 Ciudades….Op.cit. p. 15
6 Lauchlin Currie, Accelerating Development, Ed. McGraw Hill, Nueva York, 1966.
7 Ciudades…p. 17. Eso tiene que ver con que frecuentemente, gran parte de las altas tasas de crecimiento se debe
a la movilidad hacia ocupaciones mejor remuneradas. “Why Growth Rates Differ”, The Brookings Institution, 1967
P. 215. (Nota del autor).
9 Ciudades… p. 29.
10 Ciudades… p. 32. Véase: Alternativas para el desarrollo de Bogotá, Centro de Investigaciones para
el Desarrollo, CID, Universidad Nacional de Colombia, 1967. Estudio dirigido por Lauchlin Currie
y publicado en 1969 por el entonces alcalde de Bogotá, Virgilio Barco.
11 Ciudades… p. 32
12 Ibíd. p. 34
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“Del análisis hecho hasta ahora emerge la conclusión de que -desde el punto de
vista del transporte- , el desarrollo urbano más económico es el formado por
un número de núcleos de trabajo, circundado cada uno de sus propias áreas
residenciales, y diseñado para ser lo más autosuficiente posible.”15
“Se considera que es posible superar gran parte de las desventajas de las
tendencias existentes mencionadas arriba y cumplir con la mayoría de
13 Ibíd. p.34
14 Ibíd.
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18 Ciudades… p. 81.
19 Ciudades… p. 83
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21 Ciudades...Op.cit. p. 19.
22 Ibíd. p. 20.
23 Ibíd. p. 21.
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Apartes de una charla
Apartes
de una charla
Lauchlin Currie
El Comité se reunió dos o tres tardes por semana por dos Unidos. Durante 1950 y 1951,
mantuve una correspondencia activa
un período de nueve meses. Yo actué como Secretario,
con el señor Garner, del Banco Mun-
eligiendo los puntos del Informe que se deberían discutir dial, sobre este tema.
en las reuniones: también conseguí el personal
especializado —extranjero y colombiano— La Comisión tuvo, en mi opinión, un
resonante e increíble éxito. El Comité
necesario para el trabajo se reunió dos o tres tardes por semana
por un período de nueve meses.Yo ac-
tué como Secretario, eligiendo los pun-
tos del Informe que se deberían discutir
los gobiernos de Mariano Ospina y en las reuniones: también conseguí el
Laureano Gómez; ni el uno ni el otro personal especializado —extranjero y
quisieron intervenir o asumir respon- colombiano— necesario para el trabajo
sabilidad en este asunto. Cuando volví de la Comisión. No creo que hubiese
a Colombia, unas semanas más tarde, habido una sola reunión en la cual el
se nombró una comisión compuesta Comité no hubiera tenido delante de
por Rafael Obregón (abuelo), Pedro sí un documento técnico con recomen-
Nel Ospina, Alfredo García Cadena, daciones concretas. Virtualmente no
Martín del Corral, Emilio Toro y hubo ausencias. Tratamos temas muy
Juan Pablo Ortega, éste último como difíciles y complejos tales como Paz
concesión a Avianca. En conjunto, una del Río. Me di cuenta muy rápidamente
comisión muy distinguida. Mauricio de que la alternativa propuesta en el
Obregón actuó como coordinador Informe —una planta operando con
y Jaime Córdoba, como secretario. chatarra en la Costa Atlántica— no
Entre los consultores y asesores co- era aceptable. Los colombianos simple-
lombianos que prestaron sus servicios mente no gustaban de la idea de operar
a la Misión o el Comité (o ambos) figu- con chatarra. Los técnicos entonces
raron Jorge Franco, Héctor Becerra, sugirieron una planta muy sencilla en
Rafael Bernal, Miguel Fadul, Fernando Paz del Río, que utilizaría materias
Gaviria, Rafael González, Hernán primas, pero fabricaría sólo uno o dos
Hernández, Rodrigo Llorente, Jaime productos. Desafortunadamente, Ro-
Malagón, Miguel Núñez y Jorge Vide- berto Jaramillo, actuando por Paz del
la. La Comisión se creó por el Decreto Río, logró que esta sugerencia también
2833 de septiembre 1° de 1950; sus se rechazara.
términos de referencia eran breves y
sucintos y el Gobierno la autorizó para Creo, sin embargo, que éste fue el
contratar con el Banco de la República único revés que sufrió el Comité. Se
la provisión de oficinas y personal.Yo desechó, y ahora creo con razón, mi
colaboré en varias capacidades: como propuesta de gravar la tierra ociosa
Director de Misión, Asesor del Comi- en la Sabana y en el Valle, pero se
té, Jefe de la Misión de Administración aceptaron casi todas nuestras demás
Pública y Coordinador para Colombia sugerencias mediante un pro ceso
de los programas de asistencia técnica de negociación. Solo en una ocasión
de las Naciones Unidas y de los Esta- hubo una división en el Comité por
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de una charla
Por un tiempo, el Banco Mundial dio al Comité ba con mi amigo el señor Garner de
las cosas que se deberían hacer en el
todo su apoyo y rehusó considerar préstamos
campo de la educación y la salud, de
para proyectos que no contaran con la repente me dijo, y recuerdo muy bien
aprobación de éste sus palabras: “Qué diablos, Lauch, no
podemos meternos con educación y
intereses regionales, cuando se discutió la ruta de
salud. Somos un Banco”. Y así fue.
la carretera Bogotá-Medellín. La diferencia se pudo
Pero tal vez yo esperaba demasiado.
resolver mediante un compromiso, la ruta pasaría
Colombia recibió más préstamos del
por Manizales y después por Sonsón.
Banco Mundial que cualquier otro país
Espero que la destacada y patriótica labor de estos latinoamericano por mucho tiempo,
hombres ocupe una posición honrosa en la historia excepción hecha de los últimos años del
colombiana. No aprecié en ese momento cuán insólito gobierno de Rojas Pinilla. En cambio,
era el fenómeno del cual yo era testigo y partícipe. la estrategia adoptada por el Banco para
La Comisión fue un mecanismo el Brasil tuvo resultados desastrosos y
muy apto para convertir llevó a una suspensión de relaciones por
un informe extranjero muchos años. Sin embargo, siento ver-
bastante general en un dadero remordimiento al pensar que
conjunto de recomen- el trabajo inicial de la Comisión no se
daciones específicas, el hubiera podido aprovechar por el Banco
Plan vial, el sistema fe- en otros países en vía de desarrollo.
rroviario integrado, la Nuestras labores apenas se mencionan
Aeronáutica Civil y el en la historia oficial del Banco.
nuevo aeropuerto de Bo-
Estoy convencido de que existe en estos
gotá. Inclusive, pudimos
países un inmenso potencial de civismo
implementar sin proble-
que no se utiliza jamás. Quizá, si me hu-
mas una devaluación de 25%,
biera vinculado al Banco en 1950 como
que no tuvo consecuencias infla-
me lo propusieron, en vez de volver a
cionarias y permitió liberalizar el
Colombia, hubiera podido tener alguna
sistema de control a las importaciones.
influencia sobre la política general del
Banco. No obstante, con base en mis
Por un tiempo, el Banco Mundial dio al Comité experiencias posteriores de organiza-
todo su apoyo y rehusó considerar préstamos para ciones internacionales, creo que mis
proyectos que no contaran con la aprobación de intenciones habrían sido frustradas.
éste. Se unió así el prestigio del Banco Mundial al
de los miembros del Comité. Desafortunadamente, Desafortunadamente, el Banco perdió
el Banco nos retiró su apoyo hacia el fin de nuestro interés en el tema de administración
trabajo. Quizá con excesiva ambición, yo había con- pública y no conté con una Comisión
cebido una especie de reunión cumbre, en la cual el Real para revisar nuestras recomen-
Banco indicaría los proyectos que estaba dispuesto a daciones. La mayor parte de nuestro
financiar y el Gobierno asumiría ciertos compromisos informe sobre la reorganización de
en materias donde el Banco no estaba directamente la Rama Ejecutiva del Gobierno Co-
involucrado; el resultado sería un programa integral. lombiano no fue implementada. El
Pero nunca pude llegar a ello. Un día, cuando habla- informe tuvo un papel útil, pero poco
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de una charla
No quiero decir que Colombia no sea un país con un sentido histórico muy
desarrollado, pero tengo la intención de dejar ordenados mis papeles sobre este
período. Tratan de una Colombia que está desapareciendo rápidamente
Rodrigo Botero, Alfredo García Sam- Uribe Crane, Gonzalo Córdoba, César Garcés y
per, Hugo Belalcázar, Santiago Rueda, Eduardo Gaitán, además de otros que se vincularon
Álvaro Fonseca, Hernando Durana y en distintas ocasiones. Nuevamente, este sistema fue
Luis Valbuena. Recuerdo haber con- sumamente útil.
vertido a Henry Éder en un experto
forestal. En otros estudios tuve la Estoy seguro de que ustedes me encuentran un poco
asistencia de Julio Bejarano, quien más juicioso y menos insistente acerca de que los pro-
murió trágicamente en un accidente blemas se deben resolver inmediatamente o inclusive
aéreo siendo aún una joven promesa. ayer. Finalmente, me he dado cuenta, y aunque me
En mi segundo estudio de Bogotá, a tomó mucho tiempo, de que Colombia ha venido
comienzos de los años 60, Eduardo experimentando transformaciones básicas muy rápi-
Wiesner tuvo a su cargo los capítulos damente desde el punto de vista histórico. Desde la
sobre aspectos financieros.Todos ellos época de mi primera visita, Colombia ha pasado de
y otros más jugaron o están jugando ser un país predominantemente rural a uno urbano
importante papel en el desarrollo del e industrial. Igualmente notable es la caída en la tasa
de natalidad, la cual se difunde gradualmente desde
país. Entre mis eficientes secretarias se
cuentan Margarita González, Celia de las grandes ciudades. Son cambios profundos y, creo
Cardozo y Alicia de Téllez. yo, necesarios, que deben experimentar todos los
países en vía de desarrollo. No son fáciles, e im-
Fue hasta 1967 cuando tuve la fortuna plican mucha agitación, inquietud y desarraigo.
de poder abandonarlo, cuando volví Pero creo que lo peor ha pasado.
“permanentemente” a la tranquila vida
de profesor canadiense. Los únicos En realidad, vivo sorprendido de los efectos per-
que podía aconsejar allí eran estudian- sistentes de fuerzas económicas que a duras penas
tes, y ellos generalmente tenían que se reconocen. El cambio de un 69% de la población rural
hacer lo que les recomendaba. Pero a un 31%, a pesar de la desaprobación o aun hostilidad
aquí me tienen otra vez; La tentación oficial, es un hecho notable. Esperemos que la tasa de
que representaba la oferta del Presi- natalidad siga descendiendo y que, finalmente, podamos
dente Pastrana y el doctor Roberto hacer lo que se debe hacer para que nuestras grandes
Arenas de trabajar en Planeación fue ciudades sean más habitables. No quiero que piensen
demasiado fuerte. El celo del refor- que soy complaciente; simplemente tengo mucha fe en
mador, que yo creía muerto, estaba el impacto del creciente número de profesionales bien
solo latente. Una vez más, al volver entrenados de todas las especialidades. Es a través de
utilicé una variante del sistema del ellos, estoy seguro, que operarán las fuerzas económicas
comité asesor ciudadano, al invitar un de que he venido hablando. Después de los primeros 30
pequeño grupo a ayudarme anónima años me encontrarán aún relativamente optimista.
y extraoficialmente en la elaboración
de las ideas básicas del plan que venía La propuesta que me hicieron hace 30 años, de
desarrollando, y a someterlas a un conducir la Misión del Banco Mundial, cambió
examen crítico. Por mucho tiempo, mi destino y mi vida. Han sido 30 años variados
este grupo no tuvo otro nombre que
el ‘Grupo del miércoles por la noche’. La tentación que representaba la oferta del Presidente
Participaron regularmente los docto- Pastrana y el doctor Roberto Arenas de trabajar
res Samuel Hoyos Arango, Aníbal
en Planeación fue demasiado fuerte
López, Rodrigo Gutiérrez, Andrés
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Apartes
de una charla
Aprecio mucho su presencia aquí y los mensajes de los que no pudieron venir. Por todo esto, quiero
expresar mis profundos agradecimientos. En forma especial agradezco las amables palabras de las
personas que hablaron previamente, doctores Antonio Álvarez Restrepo, Rodrigo Manrique y Saúl
Amézquita, así como también a los doctores Fabio Lozano Simonelli y Jaime Pinzón por sus palabras
en El Espectador; Luis Eduardo Salcedo, en El País; y Fernando Cepeda, en El Tiempo.