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CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA - 73

J. DE NAZARE: T. DIAS

A REFORMA
ADMINISTRATIVA DE 1967
2.a edição

FUNDAÇAO GETOLlO VARGAS


INSTITUTO DE DOCUMENTAÇAO
SERViÇO DE PUBLICAÇõES
RIO DE JANEIRO - GB - BRASIL - 1969
Direitos reservados da Fundação Getúlio Vargas - Praia de
Botafogo, 186 - Rio de Janeiro - GB - ZC-02 - Brasil
por ferça de convênio celebrado com a Fundação Ford.
É vedada a reprodução total ou parcial desta obra
l.a edição - agôsto de 1968
2. a edição - 1969

© Copyright da Fund 'ão Getúlio Vargas

FUNDAÇAO GETúLIO VARGAS - INSTITUTO DE DOCUMEN- \.


TAÇAO - Diretor: Benedicto Silva - Serviço de Publicações -
Diretor: Raul Lima; coordenação editorial: R. A. Amaral Vieira;
capa de Paulo Sêrgio Cardoso Simões; Composto e Impresso
no Serviço Gráfico da Fundação mGE.
NOTA DO EDITOR

A segunda edição, em apenas um ano, de A REFORMA


ADMINISTRATIVA DE 1967, atesta sua importância como
instrumento para o estudo e a compreensão das medidas
reformistas adotadas pelo Govêrno Castello Branco, de-
terminantes da atual estrutura orgânica da Administra-
ção Federal.
Integrante da série dos CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO
PúBLICA, dedicados ao programa de pesquisas mantido
pela Fundação Getúlio Vargas em convênio com a Fun-
dação Ford, o trabalho de José de Nazaré Teixeira Dias
enriquece, objetivamente, a bibliografia especializada, em
particular, quanto a experiênci~e questões brasileiras.
A primeira edição em nada düere, no essencial, da
que ora lançamos a público. Apenas, uma feição gráfica
mais apurada, e a certeza de que terá o rápido destino
das mesas de estudo, das bibliotecas de consulta e do
acompanhamento permanente dos que lidam com a ad-
ministração pública federal.
É dessa fonna que a Fundação Getúlio Vargas, atra-
vés do Serviço de Publicações, entrega a segunda edição
de A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 ao público leitor.

o Editor
APRESENTAÇÃO
Com esta monografia prossegue a publicação de
uma série de livros de texto, monografias e casos especial-
mente elaborados para o programa de pesquisas sôbre
administração pública brasileira mantido pela Fundação
Getúlio Vargas em convênio com a Fundação Ford. Pelo
convênio, os recursos concedidos pela Fundação Ford se
destinam à remuneração dos trabalhos de pesquisa e pre-
paração de originais, cabendo à Fundação Getúlio Vargas
os encargos com a publicação das obras e com a infra-
estrutura técnico-administrativa para a execução do
acôrdo.
O objetivo dêsse programa é o enriquecimento de
nossa bibliografia especializada, com trabalhos que espe-
lhem a experiência brasileira e encerrem a reflexão dos
estudiosos de nossa problemática administrativa.
-A Escola Brasileira de Administração Pública, ao
acrescentar esta série ao respeitável acervo de publi-
cações da Fundação Getúlio Vargas sôbre o tema, o faz
com especial prazer, por se tratar de trabalhos inteira-
mente voltados para a nossa realidade e destinados a
contribuir para a elaboração de uma doutrina e o desen-
volvimento de uma literatura genuInamente brasileira
no campo da administração pública.
A coordenação geral desta sene está a cargo do
Centro de Pesquisas Administrativas da EBAP, caben-
do a coordenação editorial ao Serviço de Publicações da
F.G.V.

BEATRIZ M. DE SOUZA WAHRLICH


Diretora da Escola Brasileira
de Administração Pública
A RESPEITO DO AUTOR
José de Nazaré Teixeira Dias. professor-conferen-
cista da EBAP e membro do Conselho Curador da Fun-
dação Getúlio Vargas, é sobejamente conhecido por to-
dos os que se interessam pelo estudo da Administração.
No Serviço Público brasileiro, José de Nazaré Tei-
xeira Dias, numa longa e profícua carreira, percorreu
todos os escalões, desde os mais humildes até os mais
elevados.
Possuindo vários cursos de especialização nos Estados
Unidos, sua vasta experiência de administrador, inclusi-
ve na UNESCO, torna-o um dos nomes mais respeitados
no setor público e muito conhecido no setor privado.
Como integrante e Secretário Executivo da Comis-
são Especial de Estudos de Reforma Administrativa (ini-
ciada em 1964), Chefe do Gabinete do Ministro Extraor-
dinário para o Planejamento e Coordenação Econômica,
Assessor do Govêrno para os Assuntos de Reforma
Administrativa, Secretário-Geral do Ministério do Plane-
jamento e Coordenação Econômica e Ministro interino
do Planejamento e Coordenação Econômica no Govêrno ___ o

Castello Branco, não poderia haver pessoa mais creden-


ciada para falar da REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967,
assunto desta monografia.
INTRODUÇÃO
A - ADMINISTRAÇAO PúBLICA
E REFORMA ADMINISTRATIVA

Pode-se afirmar, sem receio de contestação, que o


tema Reforma Administrativa é um daqueles com que
se confronta permanentemente a Administração Pública
de qualquer país, constituindo-se, portanto, em constante
preocupação dos governos. Quanto mais se tarda em iden-
tificar as áreas a exigir reformulação ou se titubeia em
relacionar objetivos, prioridades e meios, e, de modo es-
pecial, quanto mais se postergam as soluções depois de
conhecidos os problemas, mais e mais êstes se avolumam
e maior dose de coragem e de espírito de decisão passa
a desafiar a capacidade dos governos. O quadro é seme-
lhante ao de enfermidade a rondar um organismo debi-
litado: se os primeiros sintomas são identificados e, de
pronto, corrigidos pelo emprêgo de terapêutica adequada,
circunscreve-se a área a ser tratada; quando isso não
ocorre, agravam-se os males e a eclosão, afinal, da doen-
ça apresenta tal intensidade que o caso passa a exigir
longos e penosos tratamentos e mesmo cirurgia.
Impende assinalar uma realidade: nos países desen-
volvidos, os pontos fundamentais em que repousa a efi-
ciência da administração já lograram, em sua maior
parte, consolidar-se, inclusive perante a opinião pública;
enquanto que nos países em desenvolvimento isso está
longe de ocorrer. Naqueles, o sistema educacional atin-
giu extensão que garante a informação válida e o conhe-
cimento seguro dos fundamentos e da evolução dos pro-
blemas, deslocando-se as vacilações do fundamental para
o complementar ou conjuntural; nestes. a deficiência do
sistema educacional alimenta o culto dos mitos e da de-
magogia, a estender sua cortina de fumaça sôbre a ver-
dade e a estimular vacilações mesmo no que concerne a
pontos básicos, por vêzes até inscritos nas Constituições.
Enquanto que, nos primeiros, o approach científico ga-
nha terreno e se insiste em partir dos fatos para, então,
passar à discussão de alternativas e à escolha de uma
dentre as possíveis soluções, nos segundos há os donos
de soluções improvisadas, os arautos das mezinhas cura-
doras, a proclamar, com grande alarido, as virtudes de
suas panacéias, e manifestando, invariàvelmente, estra-
nha aversão aos fatos. Não é sem razão que, nos últimos,
ao contrário do que acontece nos primeiros, dá-se impor-
tância secundária aos números e às estatísticas, coloca-
dos no segundo plano das prioridades nacionais. Por tudo
isso, nos países desenvolvidos há quadros técnicos e di-
rigentes habilitados a identificar, tratar e curar as en-
fermidades da administração, enquanto que, nos países
em desenvolvimento, não os há ou dêles se dispõe em
número insuficiente e sem pêso junto aos governos.

B - REFORMA AD:MINISTRATIVA E o
SERVIÇO PúBLICO FEDERAL

o caso do serviço público federal brasileiro !lão foge


a essa regra.
A necessidade de reforma de há muitos anos se faz
sentir, embora sob a predominância do enfoque jurídico,
na vã procura da lei perfeita, do código completo, da
norma bem redigida a consagrar teorias ou concepções
cerebrinas e com grande desprêzo pelos instrumentos e
pelas tarefas de implementação efetiva das medidas re-
formuladoras. Quando os aspectos técnicos começaram a
ser encarados com seriedade pela administração e aos
técnicos se abriu um lugar ao sol, afora a reforma ini-
ciada pela Lei n.O 284, de 1936, sob a responsabilidade do
Conselho Federal do Serviço Público Civil e a que o De-
partamento Administrativo do Serviço Público deu no-
tável impulso, extensão e relêvo - mas que se perdeu no
tempo por fôrça mesmo da condição brasileira de país
subdesenvolvido - nada de importante se empreendeu
como realização global séria e de profundidade. No ter-
reno instrumental e no setor de pessoal, a Lei de Classi-
ficação de Cargos, de 1960, há tanto tempo reclamada,
não passou de uma tentativa - ainda do DASP e de
sentido parcial - logo desvirtuada no próprio decurso
de uma tramitação longa e em clima acentuadamente pa-
ternalista e nepotista no Congresso Nacional, assim como
pela incapacidade de um DASP, já então tecnicamente
enfraquecido, em sustentá-la e aprimorá-la.
No entanto, desde 1952 o próprio Govêrno vinha de-
clarando, em palavras inequívocas, o imperativo da re-
forma. Para realizá-la, em mensagem de 31 de agôsto de
1953, o Presidente Getúlio Vargas encaminhava ao Con-
gresso Nacional Projeto de Lei reorganizando a adminis-
tração federal. 1
Em 1956, pelo Decreto n. O 39.855, de 24 de agôsto,
o Presidente Juscelino Kubitschek criava a Comissão de
Estudos e Projetos Administrativos - a CEPA - para
o fim de:
"a) coletar dados, informações e promover a reali-
zação de análises especiais destinadas a identi-
ficar os problemas de urgência no que tange à

1 Projeto de Lei n. O 3.563/1953, da Câmara dos Deputados,


com a seguinte emenda: "Reorganiza a administração federal,
cria os Ministérios da Indústria e do Comércio, das Minas e Ener-
gia e dos Serviços Sociais, e dá outras providências". Acompa-
nham o Projeto os seguintes documentos: Anexo n. O 1 - Ca-
racterísticas principais do primiti.-o esquema de reforma ela-
borado pelo Govêrno; Anteprojeto primitivo. Anexo 2 - Pare-
cer da Comissão Interpartidária de Reforma da Administração
Federal sôbre o Anteprojeto organizado pela Presidência da
República: Mensagem 351-53, de 31 de agôsto de 1953. Foge ao
escopo do presente trabalho a apreciação dêste e de outros pro-
jetos de reforma administrativa, os quais são aqui arrolados para
documentar a evolução legislativa do difícil caminho da reforma
e facilitar aos estudiosos as pesquisas pelas quais se interessem.
melhoria da estrutura e funcionamento dos
órgãos integrantes do Poder Executivo Federal;
b) estudar e propor medidas imediatas que asse-
gurem a melhor coordenação das atividades
administrativas e um contrôle efetivo das dire-
trizes fixadas pelo Presidente da República;
c) sugerir medidas para a eliminação de práticas
obsoletas e antieconômicas nos vários setores
da administração federal;
d) reexaminar os projetos de reforma administra-
tiva, a fim de habilitar o Presidente da Repú-
blica a prestar mais eficientemente qualquer
colaboração que a êste propósito lhe seja soli-
citada pelo Congresso Nacional;
e) manter o Presidente da República a par do pro-
gresso de seus trabalhos e apresentar relatório
final sôbre os mesmos."
A CEPA, sob a direção do presidente da Fundação
Getúlio Vargas, Dr. Luiz Simões Lopes, produziu vários
projetos, em pequena parte levados em consideração pelo
Govêrno. 2
2 As pesquisas e os estudos e projetos realizados pela CEPA,
ao longo de quatro anos de trabalho, estão publicados em qua-
tro volumes, sob o título genérico A Reforma Administrativa
Brasileira, a saber -: VaI. I - Reorganização da Presidência
da República; VaI. II - Criação de Novos Ministérios; VaI. m
- Normas para elaboração, execução e contrôle orçamentários;
VaI. IV - Relatório final das atividades da Comissão de Estudos
e Projetos Administrativos da Presidência da República.
É importante assinalar que, nos primeiros dias de sua ges-
tão, o Presidente Kubitschek assinou o Decreto n. O 38.744, de
1.0 de Fevereiro de 1956, criando o Conselho do Desenvolvimento.
Êste evento marca uma importante etapa na incorporação da
idéia de planejamento aos hábitos da administração brasileira.
Interessante é que a Comissão Interpartidária que examinou o
Projeto de reforma administrativa do Govêrno Getúlio Vargas,
embora ressaltando que "o esfôrço do Govêrno, em todos os
setores administrativos, não pode prescindir de planejamento
e coordenação" e que "o Presidente, por um lado, e os Ministros
de Estado, por outro, deverão dispor dos instrumentos adequados
ao exercício dêsses dois tipos de procedimento governamental",
opinava contràriamente à criação do Conselho de Planejamento
e Coordenação, que deveria incluir-se entre os órgãos da Presi-
dência da República. Em 1956, a sugestão de 1952, tornava-se
realidade.
Em 1963, o· Presidente João Goulart incumbia o
Ministro Extraordinário para a Reforma Administra-
tiva, Deputado Ernani do Amaral Peixoto, de estudar as
modificações que se impunham na Administração Públi-
ca Federal. Como resultado dêsse trabalho, de grande
amplitude, foram encaminhados ao Poder Legislativo
alguns Projetos de Lei, destacando-se o referente à "Lei
Orgânica do Sistema Administrativo Federal". 3 As con-
dições de anormalidade vividas pelo País, àquela época,
não podiam, evidentemente, criar clima propício a ini-
ciativas dessa natureza, sobretudo diante de um quadro
de inflação galopante claramente desenhado e de seus
conhecidos corolários, a impedir, como é óbvio, que se
pudesse falar com seriedade em Planejamento, Orça-
mento, Programação Financeira e outros instrumentos
indubitàvelmente básicos, essenciais, em qualquer movi-
mento tecnicamente válido de reformulação adminis-
trativa.
Com o advento do Govêrno do Presidente Castello
Branco, em 1964, criou-se ambiente eminentemente re-
formista, em grande parte devido à ascensão, a postos-
chaves da Administração Federal, de elementos civis e
militares que cursaram a Escola Superior de Guerra ou
que afinavam com as idéias renovadoras nela há muitos
anos veiculadas. A reforma administrativa se incluía,
3 Projeto de lei n. o 1.482/1963, da Câmara dos Deputados. O
substancioso relatório com o qual o Projeto foi encaminhado
pelo Ministro Extraordinário ao Presidente da República, datado
de 19 de novembro de 1963, é um valioso repositório de informa-
ções, constituindo leitura obrigatória para os estudiosos dos
problemas administrativos.
Os demais projetos, também acompanhados de relatórios
encaminhados ao Congresso Nacional, foram os seguintes: Pro-
jeto de lei n.O 1.483-A, de 1963, referente ao Sistema de Mate-
rial; Projeto de lei n.o 1.484-A, de 1963, referente ao Conselho de
Defesa do Sistema do Mérito; Projeto de lei n. O 1.486-A, de 1963,
referente à organização do Distrito Federal.
Não resta dúvida de que os estudos efetuados na gestão do
Presidente Getúlio Vargas, os realizados pela CEPA, na presi-
dência Kubitschek, e os superintendidos pelo Ministro Amaral
Peixoto, na gestão do Presidente Goulart, embora não hajam lo-
grado traduzir-se em textos legais tendentes à reformulação
global do Serviço Público Federal, representam estál!"ios rele-
vantes de pesquisa, exame de alternativas e formulação de
soluções para o complexo problema de organização administra-
tiva federal.
evidentemente, no rol das reformas básicas que o nôvo
Govêrno se propunha realizar.
Dentre as primeiras medidas de interêsse para o
presente estudo destacam-se a designação do Ministro
Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Eco-
nômica,4 emprestando-se, de imediato, o sentido de pro-
gramação e de coordenação geral que seria a tônica da
nova administração federal; orientação dinâmica para a
coordenação da política orçamentária, mediante com-
pleto entrosamento entre o Ministério Extraordinário
para o Planejamento e Coordenação Econômica e o Mi-
nistério da Fazenda e ativa e direta participação do
próprio Presidente da República; providências tenden-
tes a disciplinar a programação financeira do Tesouro,
também mediante ação articulada daqueles dois Minis-
térios; e a concentração de esforços no sentido da elabo-
ração, com os dados disponíveis e o apêlo à colaboração
informal de vários setores técnicos da área pública e da
particular, de um Plano de Ação Governamental, do
que resultou o PAEG.5
Após várias providências preliminares, decidiu o
Govêrno constituir uma Comissão Especial, sob a presi-
dência do Ministro Extraordinário para o Planejamento
e Coordenação Econômica. 6
Os trabalhos de Reforma Administrativa processa-
ram-se em três fases consecutivas: a primeira, no nível
da Comissão Especial; a segunda, sob a supervisão di-
reta do Ministro Extraordinário; e a terceira, sob a dire-
ção imediata do Presidente da República. Desde o início,
a Comissão Especial sustentou a necessidade de emen-
dar-se a Constituição Federal no que respeita ao Tribunal
de Contas, e de se expedirem duas leis, uma dispondo
sôbre a nova Lei Orgânica do Tribunal de Contas e outra

• Decreto n.o 53.914, de 11.5.1964.


õ Programa de Ação Econômica do Govêrno, o qual, "dentro
de seu propósito básico de estabilização, desenvolvimento e
reforma democrática, estabelece as linhas gerais da política eco-
nômica a ser adotada no Brasil, no período julho de 1964/março
de 1967 ... " (Edição do Ministério Extraordinário para o Plane-
jamento e Coordenação Econômica).
• Decreto n.O 54.501, de 9 de outubro de 1964.
sôbre a reorganização da Administração Federal. Como
ver-se-á no capítulo seguinte, essa posição acabou lo-
grando êxito.

c - os TEXTOS LEGAIS CONCERNENTES


A REFORMA ADMINISTRATIVA

Quando nos referimos à Reforma Administrativa


empreendida pelo Govêrno Revolucionário, estamos
abrangendo os textos legais seguintes:
1. Constituição Federal de 1967, na parte referente
ao "Orçamento" e à "Fiscalização Financeira e
Orçamentária". 7
2. Decreto-Lei n. o 199, de 25 de fevereiro de 1967,
dispondo sôbre a Lei Orgânica do Tribunal de
Contas.
3. Decreto-Lei n.o 200, de 25 de fevereiro de 1967,
que dispõe sôbre a organização da Administra-
ção Federal e estabelece diretrizes para a Re-
forma Administrativa.
Habilitou-se, por essa forma, o País com as bases
legais e o instrumental indispensáveis para empreender
uma reforma objetiva, prudente, coordenada, gradual e
em profundidade do Serviço Público Federal.

D - ESCOPO DA MONOGRAFIA

A presente monografia procura resumir os traba-


lhos preparatórios; esclarecer e explicitar o pensamento
que animou os textos legais, incluídos em anexo; identi-
ficar as alternativas que se ofereceram ao Govêrno e as
opções dêste; tentar o enfoque do que é essencial no pen-
samento da Reforma. Não tem outro intuito senão o de
informar, explicar e esclarecer, visando a facilitar a com-
, Arts. 63 a 70 e Arts. 71 a 73.
preensão da legislação expedida e sua real significação
para a grande tarefa de modernização da Administração
Federal brasileira. Procurou-se desenvolvê-la, tanto
quanto possível, na mesma seqi!ência dos Títulos do De-
creto-Lei n. O 200, a fim de facilitar a leitura concomi-
tante dos textos legais e dos comentários da monografia.
Ao elaborar êste modesto trabalho, cremos estar pro-
duzindo serviço útil e rendendo nossa homenagem aos
dois eminentes homens públicos que lograram vencer um
complexo de quatorze anos da Administração brasileira:
o Presidente Castello Branco e o Ministro Roberto
Campos.
J. DE NAZARÉ T. DIAS
SUMÁRIO

NOTA DO EDITOR ..................................... V


APRESENTAÇÃO ....................................... VII
A RESPEITO DO AUTOR............................... X
INTRODUÇÃO XI

A ~ Administração Pública e Reforma Administra-


tiva .......................................... XI
B ~ Reforma Administrativa e o Serviço Público
Federal ... , ........... , ..... , . . .. .. . ......... XII
C ~ Os textos legais concernentes à Reforma Admi-
nistrativa .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. XVII
~ ~ Escopo da monografia ........................ XVII

CAPÍTULO 1 ~ ESTUDO DA REFORMA ................ 1

Primeiras tendências do Govêrno .............. 1


2 Ação inicial do Ministério do Planejamento .... 4
3 Entendimentos com o Congresso Nacional ...... 6
.4 Criação da Comissão Especial de Estudos de
Reforma Administrativa ....................... 10
5 Trabalhos da Comissão Especial ............... 11
6 Coordenação do Ministro do Planejamento ..... 20
7 Coordenação do Presidente da República ..... 21
8 Interpretação de uma experiência .............. 30
xx CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CAPITULO 2 - APRECIAÇÃO GERAL DA REFORMA 36

2.1 Observação preliminar ........................ 36


2.2 Reconciliação do legal com o real .............. 37
2.3 Razões da Reforma ........................... 46
2.4 Finalidade da Reforma ........................ 50
2.5 Perspectivas da Reforma ...................... 52
2.6 Moldura da Reforma .......................... 54
2.7 Esquematização da Reforma ................... 71

CAPITULO 3 - PODER EXECUTIVO E ADMINISTRA-


çÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS.
INTRUMENTAÇÃO BÁSICA ........................ 73

3.1 Poder Executivo ............................... 73


3.2 Administração Federal ........................ 74
3.3 Administração Direta ......................... 75
3.4 Administração Indireta ........................ 76
3.5 Principios Fundamentais ...................... 81
3.6 Instrumentação Básica ........................ 84

CAPITULO 4 - SUPERVISÃO MINISTERIAL. ÓRGÃOS


CENTRAIS 89

4. 1 Posição dos Ministros ........................ 89


4.2 Objetivos da Supervisão ....................... 91
4.3 órgãos Centrais ............................... 92
4.4 Outros órgãos................................ 95
4.5 Estrutura operacional ......................... 95
4.6 Administração Indireta ........................ 96
4.7 Os Conselhos .................................. 97
4.8 Outras considerações .......................... 98

CAPITULO 5 - SISTEMAS DE ATIVIDADES AUXILIA-


RES ............................................... 99

5.1 Atividades Auxiliares .......................... 99


5.2 Sistemas ..................................... 101
5.3 Atividades não incluídas em Sistema .......... 102
5.4 órgãos de Cúpula ............................. 104
5.5 A atividade de Organizaç3.o .................... 106
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 XXI

CAPíTULO 6 - PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. MINIS-


TÉRIOS. SEGURANÇA NACIONAL. FÕRÇAS ARMA-
DAS ............................................... 109

6. 1 Presidência da República ...................... 109


6.2 Ministérios ... .............................. . 113
6. 3 Ministro Coordenador ........................ . 114
6.4 Ministro Extraordinário 115
6.5 Áreas de competência ........................ . 116
6.6 Fôrças Armadas .............................. . 120
6.7 Medidas especiais de coordenação............. 121

CAPíTULO 7 - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA. CON-


TABILIDADE. AUDITORIA .................... . 131

7.1 Sentido das Normas .... 131


7.2 Pontos Essenciais para Utilização de Recursos 133
7.3 Administração Indireta ....................... . 147
7.4 Articulação com o Tribunal de Contas ........ . 148
7.5 Outras Considerações 150

CAPíTULO 8 - ADMINISTRAÇÃO DO PESSOAL CIVIL 152

8.1 Observação Preliminar ............ , . . . . 152


8.2 O problema do Pessoal Civil: uma tentativa de
diagnóstico ............................ 154
8.3 Em busca de uma Política de Pessoal ......... 167
8.4 Orientação adotada na Reforma Administrativa 176
8.5 Viabilidade da reabilitação da Política de Admi-
nistração de Pessoal Civil .................... 192

CAPíTULO 9 -- LICITAÇõES ......................... . 201

9.1 Objetivo das Normas ......................... 201


9.2 Preceitos principais ........................... 203
9.3 Modalidades de licitação ...................... 205
XXII CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PúBLICA

CAPÍTULO 10 - EXECUÇÃO DA REFORMA........... .209

CAPÍTULO 11 -- VIABILIDADE DA REFORMA ......... 212

11.1 Demonstração da viabilidade .................. 212


11 .2 Roteiro para implantação da Reforma ......... 215
11.3 A Reforma Administrativa e Brasília ......... 225

ANEXOS

Bibliografia ....................................... 229


Constituição do Brasil: trechos referidos na pre-
sente monografia .............................. 230
A REFORMA ADMINISTRATIVA
DE 1961
1. ESTUDO DA REFORMA

1 PRIMEIRAS TENDÊNCIAS
DO GOVÊRNO

Nas circunstâncias de exceção em que assumiu a di-


reção do País, teria o Govêrno Revolucionário, antes de
tudo. de preocupar-se com o restabelecimento da norma-
lidade em todos os setores, dada a situação de crise que
se criara desde a renúncia do Presidente Jânio Quadros
e se agravara agudamente nos meses mais próximos. As
inseminações inflacionárias dos anos 1959 e 1960, em-
bora postas em evidência na gestão Jânio Quadros, não
haviam sido abortadas, antes prosseguiam em um quadro
estimulante de sua gestação, amparadas pela miragem
do desenvolvimentismo, emprestando contornos de me-
lancólico realismo ao balanço da economia brasileira em
1963: taxa de crescimento do produto real, menos (-)
1,6 c ; ; índice de custo de vida (Guanabara), mais (+)
80,6(,; ~ deficit potencial do orçamento em execução em
1964, 20~'; superior à receita estimada, considerado o
aumento do funcionalismo. !J Configurava-se, inequivoca-

, "Nos três primeiros meses de 1964 - o período final do


Govêrno Goulart - os preços subiram de nada menos de 25%.
Essa taxa, extrapolada geomêtricamente, equivaleria a 144% ao
ano ... " (MÁRIO HENRIQUE SIMONSEN, Aspectos da Inflação Bra-
sileira, p. 8,)
, Estudo de 24 de fevereiro de 1967,. do Ministério do Pla-
nejamento.
2 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

mente, um quadro de inflação galopante, a solapar a vida


brasileira em todos os seus setores, tornando fictícios
lucros e salários, irreais os orçamentos, inócua a pou-
pança, empobrecendo a Nação e enfraquecendo a auto-
ridade.
Sentiu o Govêrno a amplitude de sua missão e o
imperativo de enfatizar certos instrumentos de que não
poderia prescindir para uma ação orgânica eficaz. As
opções tinham um sentido inusitado de urgência e iriam,
gradativamente, delineando as posições governamentais
e abrindo caminho para medidas ulteriores. Colocado
entre as alternativas de criar uma Comissão de Planeja-
mento e Coordenação Econômica junto ao Presidente da
República, e por êle presidida, ou designar um Ministro
Extraordinário para essa finalidade, optou o Govêrno
por esta última solução, 1" determinando o imediato pre-
paro de um programa geral de govêrno. Exigiu também
absoluta articulação entre o Ministério Extraordinário
para o Planejamento e Coordenação Econômica, respon-
sável pela coordenação do Orçamento, e o Ministério da
Fazenda, responsável pela política fiscal e pela progra-
mação financeira, a fim de melhor assegurar as rédeas
da política orçamentária, inteiramente desfigurada, atra-
vés dos anos, como processo válido de trabalho de go-
vêrno, oferecendo monumental deficit e a revelar-se cada
vez mais irreal diante da avalanche inflacionária. 11 Por
,.. Decreto n.O 53.914, de 11 de maio de 1964.
H Sustentamos, com base nos fatos, que o Serviço Público
Federal possuía, em verdade, cinco Orçamentos:
1. a proposta do Executivo, em geral ficticiamente equili-
brada;
2. o Projeto de lei votado pelo Congresso, no qual se
superestimava a receita - ou se comprimia irrealistica-
mente a despesa proposta pelo Executivo - para justi-
ficar substancial acréscimo da despesa, por motivos
políticos;
3. o programa de economias, com o bloqueio de dotações,
procedimento a que era levado o Executivo diante das
realidades da arrecadação;
4. o famoso processo de liberação, a conta-gôtas, de cré-
ditos, pelo Ministro da Fazenda, sob as pressões mais
variadas;
5. e, finalmente, na última parte do exercício, quando a
liberação das dotações era mais intensa e alcançava
as dotações propiciadoras de maior dinamismo aos ser-
viços, a inflação se encarregara de reduzir, substan-
A REFORMA ADMINI5'TRATIVA DE 1967 3

fôrça do PAEG (Programa de Ação Econômica do Go-


vêrno) e da nova orientação da política orçamentária,
sob a direta supervisão do Presidente da República, os
Ministros de Estado começaram a ser compelidos a pen-
sar em seus programas setoriais, sem perder de vista a
programação geral do govêrno, e a participar intensa-
mente do processo de elaboração orçamentária, sob o
direto comando do Presidente da República, assessorado
pelos Ministros do Planejamento e da Fazenda. O Presi-
dente da República passou também a dar relêvo e apoio
à ação dos Ministros de Estado e a exigir dêles proposi-
ções devidamente coordenadas e soluções alternativas,
em articulação com os titulares das demais pastas e,
ainda, o afinamento das recomendações com as diretrizes
do programa geral do govêrno e do orçamento, colocadas
sob a coordenação do Ministro do Planejamento. Com
isso, iniciou-se proveitoso contacto direto entre os Minis-
tros de Estado, sendo freqüentes as reuniões interminis-
teriais e a apresentação ao Presidente de recomendações
conjuntas, assinadas pelos Ministros interessados. I~ En-
sejou-se, assim, o fortalecimento da ação dos Ministros
de Estado e a desconcentração de problemas da área da
Presidência da República, favorecendo-se a ação coorde-
nada do Govêrno, sob a direção superior do Presiden-
te. 1:1 Deu-se início, em suma, a uma experimentação
administrativa que a legislação expedida ao final do Go-
vêrno iria consagrar, consolidando o terreno para a ação
dinâmica e eficaz da administração que o sucederia.
cialmente, o valor real dos créditos; como falar-se, com
um mínimo de seriedade, em eficiência administrativa,
diante dêsse quadro de verdadeira mímica orçamen-
tária?
" Na fase final do Govêrno, os decretos de interêsse de
mais de um Ministério subiam à assinatura presidencial com
a aposição prévia do referendo dos Ministros competentes e
justificados em Exposições de Motivos pelos mesmos assinadas
conjuntamente.
1" Êsse propósito de desconcentração de atos de rotina en-
controu sérios embaraços no que concerne aos assuntos de ad-
ministração geral, notadamente os de pessoal e de ilicitações, por
fôrça da tendência centralizadora que caracterizou a longa
gestão do Presidente Getúlio Vargas. Isso decorria não só de
preceitos constitucionais, como de todo um emaranhado de leis
e de normas administrativas, concebidas sob o clima de predo-
minância do centralismo administrativo. Note-se que todos os
4 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.2 AÇãO INICIAL DO MINISTÉRIO


DO PLANEJAMENTO

Concluída a elaboração do PAEG e articuladas as


medidas referentes ao Orçamento e à programação de
Caix;a do Tesouro, o Ministro do Planejamento recebeu
a incumbência de examinar os rumos mais convenientes
para os trabalhos de reforma administrativa.
A Assessoria do Ministro entregou-lhe, em 19 de
agosto de 1964, um documento intitulado Algumas me-
didas consideradas essenciais à eficácia de uma Reforma
Administrativa. O documento sustentava a necessidade
de emprestar-se à reforma sentido eminentemente ins-
trumental, apontava a importância da constituição de
um corpo de assessoramento da administração superior,
da instituição da inspeção administrativa (baseada em
organização da Contabilidade, disciplina de Relatórios
Financeiros e Auditoria Contábil Administrativa) e do
desenvolvimento de um programa de aperfeiçoamento
do pessoal sênior. Aconselhava a revisão do Projeto
Amaral Peixoto, sem prejuÍzo de, paralelamente, dedi-
car-se o Govêrno, sem esmorecimento, aos três instru-
mentos reputados essenciais e sem os quais não pode
haver administração eficaz.
Destacam-se dêsse documento os seguintes trechos:
"B) Moldura
Ao traçar a moldura dos estudos a empreender,
considerar que a preocupação fundamental con-
siste na obtenção de RENDIMENTO E PRODU-
TIVIDADE, para o que se' faz necessário:
:i:
Diretrizes superiores claras e precisas
Execução descentralizada
Coordenação, acompanhamento e controle do
andamento dos programas
projetos de reforma administrativa focalizaram êste angustioso
problema, sendo de esperar que, com a promulgação da Cons-
tituição de 1967 e do Decreto-lei n. O 200, se logre inverter hábi-
tos que se incrustaram na vida administrativa brasileira, os
quais,. em verdade, são a herança dos tempos coloniais e da
caraeterística paternalista do períOdO 1930/1945.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 5

* Responsabilidades definidas, para com a Ad-


ministração e a Coletividade

D) Pressupostos essenciais
Partir do pressuposto de que não é possível obter-
se rendimento e produtividade na Administração
Federal sem que, previamente, sejam disciplina-
dos os assuntos relativos a três itens funda-
mentais:
1 - Programação Governamental, que oriente a
ação da Administração Pública. em todos
os setores.
2 Orçamento-Programa, que sina de roteiro
à execução coordenada do programa anual.
no que respeita à receita, à despesa e à ação
administrativa.
3 Programação de Desembôlso, que ajuste o
ritmo de trabalho da Administracão Fe-
deral, em geral, e de cada setor dê traba-
lho, em particular. às disponibilidades do
Erário, criando a confiança de que os re-
cursos financeiros fluirão a tempo de serem
aplicados.

Não será demais insistir na importància da Pro-


gramação de Desembôlso. A Administração Fe-
deral está desfigurada por algumas paradoxais
certezas, consolidadas através dos anos, e que de-
turpam qualquer concepção séria de um mínimo
de eficiência administrativa: certeza de que o
Orçamento aprovado não será executado; certeza
de que haverá um plano de economia. divulgado
três ou quatro meses após a aprovação do Orça-
mento; certeza de que, apesar das 'anunciadas ri-
gorosas restrições das despesas, a parte de Pes-
soal será despendida, em sua totalidade, e até
mesmo terá ultrapassados seus quantitativos; cer-
teza, em conseqüência, de que o pessoal será pago
rigorosamente em dia, sem que, todavia, se tornem
6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

simultâneamente desembolsáveis os recursos fi-


nanceiros que ensejariam dinamizar-se a ação do
mesmo pessoal. Há tôda uma engrenagem, cuida-
dosamente aprimorada através dos anos, para in-
validar os instrumentos de trabalho da Adminis-
tração.
A Programação de Desembôlso tem, no entanto,
uma importância vital para a normalidade da vida
financeira dos diversos Departamentos de Adminis-
tração. Existindo a Programação Governamental e
restabelecida a verdadeira função do Orçamento-
Programa, urge que a Programação de Desem-
bôlso perca sua atual característica de processo
puramente burocrático de expediente do Ministé-
rio da Fazenda ao Banco do Brasil para conceder
suprimento de fundos, para transformar-se em
processo de disciplina da ação coordenada do Te-
souro e dos Departamentos da Administração."

1 .3 ENTENDIMENTOS COM O
CONGRESSO NACIONAL

Dando forma a entendimentos com os Deputados


Amaral Peixoto e Gustavo Capanema, Presidente e Re-
lator da Comissão Especial no Congresso Nacional, o
Ministro do Planejamento submeteu-lhes, em 18 de se-
tembro de 1964, um Memorando contendo "Considera-
ções sôbre a Reforma Administrativa". Nêle se focali-
zaram "alguns pontos de referência que facilitem a to-
mada de posição da Presidência da República em rela-
ção ao assunto", arrolando-se os seguintes:
"1.0 conveniência de simplificar o Projeto de Lei
Orgânica;
2.° conveniência de melhorar os instrumentos
institucionais e jurídicos de que necessita a
Administração;
3." - conveniência de alargar o sentido da expres-
são 'Reforma Administrativa';
4.° - constituição de um Grupo de Trabalho para
coordenar os estudos;
5." - orientação quanto ao Tribunal de Contas."
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 7

Quanto ao primeiro ponto, colimava-se "restringir


a lei a um núcleo essencial de princípios, normas e auto-
rizações de natureza estritamente legislativa, nos quais
o Executivo se apoiará para expedir os Decretos e Regu-
lamentos indispensáveis à sua implementação". E isso
com a dupla finalidade de:
"a. restabelecer a hierarquia da norma jurídica,
reservando-se ao Congresso a matéria de con-
teúdo estritamente legal, de sua competência
específica, prolongando-se a ação da lei no
tempo, garantindo-se a integridade e harmonia
do contexto da lei, a qual, de outro modo, seria
quebrada quando viessem a ocorrer alterações
de estrutura organizacional;
b. melhor definição do Poder Regulamentar, for-
talecendo-se a ação do Executivo na implanta-
ção das medidas legais aprovadas."
Quanto ao segundo ponto, reproduzia o memorando
os dois trechos acima transcritos das Notas de 18 de
agôsto, acrescentando que o Govêrno teria de fixar sua
posição quanto a alguns tópicos controversos, tais como
os concernentes ao Planejamento e ao Orçamento. Enu-
meravam-se, outrossim, outros instrumentos de impor-
tância:
a. normas financeiras e atualização do Código de
Contabilidade, no que fôr de imediata conve-
niência;
b . Administração de Pessoal;
c. Administração de Material;
d. Sistema Estatístico;
e. Sistema de Contrôle das Autarquias e Socieda-
des de Economia Mista.
Referia-se também o Memorando ao Assessoramen-
to da Administração Superior, à Inspeção Administra-
tiva e ao Aperfeiçoamento do Pessoal Sênior. Finalmen-
te - e êste constitui um ponto crucial - pugnava-se
pela realização de urna reforma por etapas, dizendo-se:
"Deverá também ficar assentado que a Re-
forma será implementada gradativamente, na
medida em que o Govêrno tenha à suá disposi-
ção os instrumentos e meios indispensáveis, a
8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

fim de não criar ilusões à obtenção de resul-


tados pela simples votação de uma lei ou a
aprovação de um regulamento." .
Quanto ao terceiro ponto, defendia-se a conveniên-
cia de "alargar o sentido da expressão 'Reforma Admi-
nistrativa' de modo que abranja, não apenas a modEr-
nização da estrutura administrativa e dos métodos de
gestão, como também a atualização de outros instrumen-
tos jurídicos de ação governamental em certos setores",
mencionando-se, entre outros, o Código Tributário. Pro-
curava-se, por essa forma, realçar que a atualização do
Projeto Amaral Peixoto não esgotaria a ação reformista
do Govêrno, empenhado em atacar simultâneamente vá-
rios setores considerados carentes de urgente moderni-
zação.
Quanto ao quarto ponto, sugeria-se "a constituição
de um Grupo de Trabalho, de composição reduzida. com
a missão de coordenar os estudos, segundo a orientação
que fôr estabelecida pelo Presidente da República e que
tenha meios de lançar mão da colaboração técnica que se
fizer necessária, com grande rapidez e flexibilidade de
ação". Incumbiria ao referido grupo assessorar o Con~
gresso NacionaI.
Quanto ao quinto ponto, consideravam-se essenciais
medidas que situassem "o Tribunal de Contas no plano
decisório .que lhe cabe, sem interferir, retardar ou buro-
cratizar as decisões das autoridades administrativas
(Presidente, Ministros e principais Chefes de Serviço) ",
de modo a "reconhecer que as autoridades administrati-
vas devem ser responsáveis pelos atos que praticarem
sem a cobertura do Tribunal através de inócuas for-
malidades, geradoras e alimentadoras do papelório."
Acrescentava o Memorando:
"Por exemplo: os documentos de comprovação
de despesas devem ser arquivados junto ao
órgão de Contabilidade que os apropria e es-
critura; ao Tribunal podem ir balancetes. ba~
lanços, relatórios de auditagem (devidamente
certificados), para a verificação que lhe com-
pete dar regular aplicação dos dinheiros pú-
blicos; cabe ao Tribunal, através de seus pró-
prios auditores ou dos que contratar, mandar
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 9

fazer suas próprias auditagens, onde e quan-


do entender, eliminando-se de vez o regime
atual de trânsito de papéis, que só faz diluir
responsabilidades e, afinal, enfraquecer a
autoridade do Tribunal.
O Tribunal deve acompanhar a execução orça-
mentária descentralizadamente, mantendo De-
legados seus junto aos grandes Departamen-
tos ou órgãos centrais (Ministérios), para ra-
pidez das decisões e desconcentração de suas
atividades, permitindo-lhe dedicar-se com mais
vigor e presteza ao julgamento das contas dos
responsáveis pelos dinheiros públicos e, assim,
agir com a eficácia que até agora não logrou
obter na defesa de boa aplicação dos recursos
públicos.
A competência do Tribunal não deve invalidar
ou sobrepor-se à competência da autoridadé
administrativa para exercer, sob sua respon~
sabilidade, atos de pagamento, distribuição de
crédito. etc. O tabu da eficiência do Registro
a priori das despesas precisa ser superado:"
Ag conversações realizadas no dia 18 de setembro
de 1964, com base no Memorando, revelaram grande har-,
monia de pontos de vista, considerando-se, em princípio,
aconselhável a seguinte orientação no que respeita aos
três tópicos adiante indicados:
"1 - Planejamento
Examinadas as vantagens e desvantagens das
soluções aventadas, considerou-se preferível á
criação do Ministério do Planejamento, man-
tendo-se nos Ministérios as Comissões de Pla-
nejamento previstas no Projeto.
A Programação Macroeconômica ficaria afe-
ta ao Ministério do Planejamento e a Pro-
gramação Setorial constituiria atribuição de
cada Ministério, mantendo-se a indispensável
articulação entre ambas sob a direção supe-
rior do Presidente da República. .
10 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2 - Orçamento
O Orçamento-Programa (no qual se refletem,
anualmente, a Programação Macroeconômica
e as Programações Setoriais) ficaria sob a
responsabilidade do Ministério do Planeja-
mento, que coordenaria sua elaboração segun-
do a orientação emanada do Presidente da
República; nos Ministérios, caberia às Comis-
sões de Planejamento. a coordenação da ela-
boração dos Orçamentos-Programas.
3 - Grupo de Trabalho
O Grupo de Trabalho, cuja constituição jul-
gou-se oportuna, teria por missão reunir e
rever a documentação e preparar o Projeto a
ser encaminhado ao Congresso, sob a égide
do Ato Institucional."
Num segundo encontro, realizado no Ministério do
Planejamento, foram abordados alguns pontos comple-
mentares, ficando assentado que o assunto iria à deli-
beração presidencial.
Não há dúvida quanto à importância dêsses enten-
dimentos, não somente pela finalidade que tiveram de
facilitar uma tomada de posição do nôvo Govêrno em
relação à Reforma Administrativa, como também pela
'primordial importância que o apoio do Partido Social
Democrático - a que pertenciam o Presidente e o Re-
lator da Comissão Especial do Congresso - significava,
na época, para a tramitação das proposições governa-
mentais no Congresso Nacional. Êsse aspecto, incidente
na apreciação da Reforma Administrativa, ganha re-
lêvo para os estudiosos da situação política brasileira
na primeira fase do Govêrno da Revolução, pois a obje-
tividade da atuação parlamentar do PSD constituiu-se
em importante fator para a tramitação de importantes
matérias no Legislativo, do que é exemplo frisante a Re-
forma Agrária.
1 .4 CRIAÇAO DA COMISSAO ESPECIAL
DE ESTUDOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA
Em 9 de outubro de 1964, o Presidente da Repú-
blica criou, sob a presidência do Ministro do Planeja-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 11

mento, a Comissão Especial de Estudos de Reforma


Administrativa, constituída de doze membros. nomea-
dos pelo Presidente, que designaria um dêles para Se-
cretário-Executivo. H
Resolveu o Govêrno transmitir à Comissão Especial
as linhas gerais de seu pensamento. Para êsse fim. o
Ministro do Planejamento solicitou a contribuição de um
dos membros da Comissão. Em 20 de outubro de 1964,
entregava êle as notas intituladas Considerações Preli-
minares à Reforma Administrativa. Com base nessas
sugestões e acrescentando os pontos de referência aos
Instrumentos Básicos que, segundo pensamento já con-
solidado no seio do Govêrno, serviriam de alicerce à Re-
forma Administrativa, foi elaborado o documento Decla-
rações do Ministro Roberto Campos ao instalar a Co-
mi.ssão de Estudos de Reforma Administrativa. ~sse do-
cumento, depois de aprovado pelo Ministro do Planeja-
mento e pelo Presidente da República, constituiu-se no
elemen to básico para o trabalho da Comissão Especial.

1.5 TRABALHOS DA COMISSAO ESPECIAL

A Comissão Especial de Estudos de Reforma Admi-


nistrativa (COMESTRA) foi instalada pelo Ministro
do Planejamento em 9 de novembro de 1964, oportuni-
dade em que foram lidas as declarações do Ministro, em
nome do Govêrno, dando relêvo aos seguintes aspectos:
propósito do Govêrno de encaminhar ao Con-
gresso Nacional um projeto simplificado, "de
modo a restringir a lei a um núcleo essencial de
princípios, normas e autorizações de natureza
estritamente legislativa, nos quais o Poder Exe-
cutivo buscará apoio para expedir os decretos
e regulamentos indispensáveis à sua implemen-
tação";
11 Decreto n. o 54.501, de 9 de outubro de 1964, e Decreto de
designação dos membros da Comissão, da mesma data, ambos
publicados no Diário Oficial do dia 12. Integravam a Comissão
oit<l civis e quatro militares, sendo um do Estado-Maior das
Fôrças Armadas e os demais pertencentes a cada um dos Minis-
térios Militares.
12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

restabelecer a competência regulamentar do


Executivo;
"O Govêrno tem como certo que reforma admi:
nistrativa é um processo amplo, a ser cumpridO
por etapas, devendo a lei permitir sua continui-
dade através de renovada consciência de missão a
cumprir em proveito da coletividade";
"A alteração da atual estrutura administrativa
federal não operará, por si só, nenhuma refor-
ma, pois não se trata de um trabalho estático,
mas, ao contrário, de um processo dinâmico, que
se opera normalmente através do exercícioefe~
tivo do Govêrno";
"A filosofia básica da reforma é desconcentrar
a autoridade executiva, através de uma vigorosa
política de DESCENTRALIZAÇÃO, capaz de
restituir aos órgãos centrais sua função direto-
ra, orientadora e normativa, e transferir aos
órgãos locais - que estão em contacto direto
com o público e com os problemas - a autori-
dade necessária à solução de questões da admi-
nistração ordinária";
"A adoção de uma política de DESCENTgALI-
ZAÇÃO implica a decisão de correr conscien~
temente certos riscos, os quais são incomparà-
velmente menores do que os da centralização";
- "Considera-se indispensável à ação eficiente. e
coordenada do Govêrno:
1.0 - Programação Governamental, que oriente
a ação da Administração Pública em todos
os setores.
2.° - Orçamento-Programa, que sirva de rotei-
ro à execução coordenada pelo programa
anual, no que respeita à receita, à des-
pesa e à ação administrativa.
3.° - Programação Financeira, que ajuste o
ritmo de trabalho da Administração Fe-
deral, em geral, e de cada setor de traba~
lho, em particular, à disponibilidade dó
Erário, criando a confiança de que os re~
cursos financeiros fluirão a tempo de se~
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 13

rem aplicados nos serviços que a Admi-


nistração manterá para a coletividade
social";
- Dar realce. entre outros, aos seguintes princí-
pios:
1. supressão dos contrôles meramente formais
ou cujo custo seja superior ao risco, assim
como quaisquer centralizações de caráter
normativo que correspondam à mera forma-
lidade burocrática óu a estéreis preocupações
de padronização ou uniformidade;
2. criacão de um sistema de efetivo contrôle
dos dispêndios públicos e de responsabilida-
de de seus agentes, compreendendo, entre
outras medidas, a organização da Contabili-
dade, a disciplina dos Relatórios Financeiros,
a Auditoria e a Inspeção Administrativa;
3. instituição de Sistema de acompanhamento
da execução dos programas de trabalho, que
habilite os Ministros de Estado .e o Presi-
dente da República a se manterem informa-
dos sôbre o seu andamento;
4. normas financeiras que se ajustem aos 'obje-
tivos visados;
5. incentivo à intercomunicação administrativa,
mediante entendimentos e contactos que per-
mitam referir às autoridades superiores so-
luções devidamente coordenadas entre os se-
tores interessados;
6. valorizar a função púl:>lica: dignificar o ser-
viço público. profissionalizá-Io, conferir-lhe
autoridade e responsabilidade; observar o
sistema do mérito, combater o empreguismo
e o pistolão; dar ao serviço público o sentido
de uma carreira capaz de remunerar satisfa-
tOriamente o servidor e satisfazer suas aspi-
rações de auto-realização, assegurando-lhe
tranqüilidade quanto ao futuro;
"Isso tudo só será possível impedindo-se o cres-
cimento desmesurado da máquina administrati-
va, desburocratizando-a e libertando-a, sempre
que possível, de encargos delegáveis."
14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Em sua reunião inicial, a Comissão aprovou um ro-


teiro dos estudos a realizar, já tendo cada um de seus
membros recebido antecipadamente um dossiê com os
projetos elaborados pela Comissão Amaral Peixoto e ou-
tros elementos informativos. Decidiu a Comissão distri-
buir os seus membros em grupos de coordenadores, aos
quais ficaria entregue o exame dos diferentes tópicos
constantes do roteiro, sob a liderança do primeiro nome
indicado para cada grupo. tste reunir-se-ia por convoca-
ção do líder do grupo, por intermédio da Secretaria
Executiva; e o Plenário, por convocação do Presidente
da Comissão. Acertou também fixar, como objetivo dos
estudos a serem empreendidos, o preparo de um Do-
cumento contendo Anteprojeto e Justificativa para
encaminhamento, com Mensagem Presidencial, ao
Congresso Nacional. Ficou, assim, taxativamente excluí-
da a elaboração de relatório. 1" Tornou-se, finalmente,
assentado que a Secretaria Executiva daria apoio aos
grupos de cOÇlrdenadores e ao Plenário, incumbindo-se
de manter contacto direto com os Ministérios, como se
verá em seguida.
A COMESTRA (Comissão Especial de Estudos de
Reforma Administrativa) realizou 36 reuniões plenárias.
Os Grupos de Estudo reuniram-se, formal ou informal-
mente, na medida requerida pelo andamento de seus
trabalhos.
No que concerne à Secretaria Executiva, resolveu-se
que, afora um pequeno núcleo de auxiliares para a parte
administrativa,]f; contaria com a dedicação integral de
dois membros da Comissão e de dois especialistas do staft
do Ministério do Planejamento, um para assuntos de ad-
" Essa deliberação, se, de um lado, traduz o método que
vinha sendo adotado pelo Ministério do Planejamento na apre-
sentação de estudos semelhantes, como, por exemplo, no da
Reforma Agrária e no do Plano Habitacional, reflete também o
receio dos membros da Comissão de elaborarem mais um rela-
tório que, como os anteriores, desde 1953, vinham enriquecendo
a nossa literatura administrativa, ajudando a pesquisa dos es-
tudiosos de administração. sem contudo evitar a protelação do
ataque a problemas cada vez mais agudos do Serviço Público
Federal.
10Quando necessário, a Secretaria Executiva valer-se-ia -
como inúmeras vêzes ocorreu - dos serviços administrativos do
Ministério do Planejamento.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 15

ministração e outro para assuntos jurídicos, levando em


conta que:
1. caberia aos Membros da Comissão o trabalho
principal, cumprindo à Secretaria Executiva
dar apoio às suas missões;
2. contar-se-ia com a cooperação, junto à Secre-
taria Executiva, dos elementos credenciados
pelos Ministérios, embora continuando os mes-
mos em suas sedes.
No que tange à colaboração dos Ministérios, dirigiu-
se o Ministro do Planejamento a cada um de seus colegas
solicitando que designassem dois representantes para co-
laborar com a Secretaria Executiva. O Secretário Exe-
cutivo foi portador dessa solicitação, insistindo em que
um dos designados fôsse pessoa de fácil acesso ao titular
da Pasta, o que de modo geral se verificou. A cooperação
dos Ministérios teria que concentrar-se na atualização dos
esquemas organizacionais adotados pelo Projeto Amaral
Peixoto, além da apresentação de sugestões e observações
que cada Ministro de Estado julgasse pertinente. Esta
parte, entretantct estaria Obviamente condicionada à
fixação de rápida orientação da COMESTRA para os
pontos essenciais, o que tardou em ocorrer, dificultando,
como é evidente, a coordenação que caberia à Secretaria
Executiva exercer.
Nos dias 27 e 29 de janeiro de 1965, o Presidente
da República recebeu o Ministro Roberto Campos, acom-
panhado de membros da Comissão. Os principais aspec-
tos dos trabalhos em curso foram minuciosamente expos-
tos, inclusive através de gráficos. Manifestou o Presiden-
te grande interêsse pelos assuntos relatados pelo presi-
dente e pelos membros da Comissão, tornando claro,
quanto a pontos sujeitos a notória controvérsia, como
por exemplo, desdobramento do Ministério do Trabalho e
Previdência Social - então grandemente pressionado
pelo titular daquela Pasta - que o Govêrno não adotaria
nenhuma posição antes de conhecer o ponto de vista da
COMESTRA. Ficou bem esclarecido que outros pontos
controvertidos e em tôrno dos quais se empolgavam cer-
16 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tos setores teriam de ser, ao final, coordenados pessoal-


mente pelo próprio Presidente da República, como de
fato veio a ocorrer.
Tendo como ponto básico de referência as diretrizes
comunicadas pelo Govêrno, entendeu a COMESTRA de
dar partida, com o desenvolver dos trabalhos afetos aos
grupos de coordenação em que se subdividira, ao prepa-
rode Minutas de Anteprojeto. como veículo para, grada-
tivamente, através de sucessivas minutas revistas, con-
solidar e harmonizar o pensamento de todos os membros
da Comissão, obrigando-os a uma participação ativa nas
discussões e deliberações.
A Primeira Minuta, de 5 de março de 1965, repre-
senta, a rigor, um esbôço muito preliminàr, destinado a
facilitar à Comissão a fixação do delineamento do Projeto
e a decidir-se, objetivamente, mediante amplo debate, as
alternativas resultantes de pontos de vista nem sempre
coincidentes de seus membros. Colimava-se trazer para o
Plenário o debate concreto dos pontos essenciais e com-
plementares e encaminhar ao texto do Projeto o pensa-
mento da maioria da Comissão. A Primeira Minuta com-
preendia um texto elaborado pela Secretaria Executiva,
acompanhado de um texto sugerido por um dos membros
da Comissão e de um adendo enfocando o tópico Admi-
nistração de Pessoal. Do debate, ponto por ponto; des-
sa primeira esquematização, foram resultando textos re-
vistos, dando lugar, assim, a uma Primeira Minuta Re-
vista, a qual, para todos os efeitos, constituiu-se na Se-
gunda Minuta. Logrou-se, por essa forma, contar com
uma esquematização realmente representativa dos pontos
de vista predominantes na Comissão.
A maior dificuldade com que deparou a Comissão foi
a ausência de dados informativos válidos. Sua missão não
consistia em realizar estudos aprofundados do Serviço Pú-
blico Federal - pois que isso vinha sendo efetuado há
mais de dez anos - mas sim em partir do Projeto da
Çomissão Amaral Peixoto para ajustá-lo às diretri-
~es básicas estabelecidas pelo Govêrno, em grande parte
çoincidentes com o pensamento expresso naquele ante-
projeto. Cumpria-lhe, ainda, levar em conta a experi-
mentação que, em relação aos instrumentos considerados
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 17
-----
essenciais a um nôvo estilo e a um nôvo método de ges-
tão do Serviço Público Federal, vinha sendo tentada nos
Ministérios do Planejamento e da Fazenda. Cabia-lhe,
também, armar um quadro capaz de pôr fim a uma situa-
ção de inexistência de contrôle real, efetivo, na Adminis-
tração Federal, problema que, por si só, equivalia a rom-
per com uma tradição de sessenta anos, enraizada em
concepções jurídicas que relegavam a segundo plano as
lições da arte de administrar. Mas o exemplo mais frisan-
te dessa falta de dados diz respeito ao problema básico,
essencial. do pessoal. Todos os membros da Comissão
suscitavam-no, assiduamente, nos debates, queixando-se,
unissonamente, da falta de elementos informativos vá-
lidos. Um dos membros da Comissão - com a autoridade
que lhe emprestava a condição de Diretor-Geral do
DASP - declarou aos seus colegas e ao Plenário, em
mais de uma oportunidade, não dispor de informações
essenciais - que sômente iria obter através de um Censo
dos Servidores - e que considerava a administração de
pessoal em estado caótico. 1;
Com o prosseguimento dos trabalhos, produziu a CO-
MESTRA a Terceira Minuta. de 31 de maio de 1965, com-
preendendo:
1. Anteprojeto de Lei;
2. Anexo;
3 . Justificativa. 1 "-
Ainda como resultado dos trabalhos processados, a
COMESTRA produziu, também, o Documento de 21 de
junho de 1965, intitulado Tribunal de Contas e compre-
endendo:
, Declarou-se o DASP. desde o início do Govêrno da Revo-
lução. incapacitado de informar sequer o número de servidores
públicos e, muito menos. sua classificação e distribuição. Acres-
centou que isso só seria factível através do Censo dos Servidores.
mandado realizar pela Lei n. O 4.242, de 17 de julho de 1963. En-
tretanto, somente pelo Decreto n.o 58.297, de 2 de maio de 1966,
viriam a ser aprovadas providências conducentes à realização
do Censo, cujas tabulações preliminares foram divulgadas em
fevereiro de 1967.
Cumpre assinalar que a expressão estado caótico traduz,
efetivamente. o panorama existente.
-, A COMESTRA dedicou-se. também, ao estudo de outros
três Projetos oriundos da Comissão Amaral Peixoto e enviados
ao Congresso Nacional:
18 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. Emenda Constitucional (Justificativa e Ante-


projeto) ;
2. Lei Orgânica (Anteprojeto e Justificativa).
Considerando que o Govêrno atribuíra ao Ministro da
Justiça e Negócios Interiores a coordenação da matéria
concernente a Emendas Constitucionais, o Ministro do
Planejamento encaminhou aquêle Documento ao titular
da Justiça com a carta de 8 de julho de 1965, do seguinte
teor:
"A Comissão Especial de Estudos de Reforma Ad-
ministrativa, que funciona neste Ministério, nos têr-
mos do Decreto n. O 54.501, de 9 de outubro de 1964,
tem os seus trabalhos pràticamente concluídos com
a elaboração de três anteprojetos. Os dois primeiros
dizem respeito ao Tribunal de Contas da União. e o
terceiro à Reforma da Administração Federal.
A minuta do Anteprojeto de Lei de Reforma da Ad-
ministração Federal está ainda sendo submetida a
revisão. Estou solicitando as diretrizes finais do Se-
nhor Presidente para alguns pontos suscitados pela
1. Projeto n.O 1.484-A, de 1963. referente ao Conselho de
Defesa do Sistema do Mérito. A COMESTRA entendeu
que se tratava de questão intimamente ligada aos pro-
blemas de Política de Pessoal, não se justificando, assim,
um projeto autônomo, já que prevalecia na Comissão
a idéia de cogitar-se, no Projeto de Reforma Administra-
tiva, dos assuntos concernentes a Pessoal.
2. Projeto n. o 1.483-A, de 1963, referente ao Sistema de
Material. A COMESTRA entendeu que o Projeto viria,
apenas, restaurar experiência, de caráter limitado, já
vivida nesse setor pelo Serviço Público Federal e que a
solução proposta não levava em conta a experiência mo-
derna de administração de material, notadamente em al-
guns órgãos da administração descentralizada. Verificou,
ademais, que o Projeto introduzia medidas de caráter
nitidamente burocrático à guisa de controlar o problema
de material, copiando soluções tipo exame de processos
por colegiados centrais, na mais pura inspiração no
gênero de contrôle formal então exercido pelo Tribunal
de Contas, que se pretendia reformar.
3. Projeto n.O 1.486-A, de 1963, referente à organização do
Distrito Federal. A COMESTRA apresentou ao Govêrno
sugestões para o veto parcial do Projeto, no sentido de
aperfeiçoá-lo.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 19

Comissão, com vistas ao preparo de minuta mais


definitiva, que me apressarei em enviar-lhe e aos de-
mais Ministros de Estado.
Em relação ao Tribunal de Contas, remeto a V. Ex. a
o Anteprojeto de Emenda Constitucional e o Ante-
projeto de Lei Orgânica, minutados pela Comissâo
Especial, a qual - como resultado dos estudos e aná-
lises que realizou - entende ser indispensável uma
redefinição das atribuições do Tribunal, com o obje-
tivo de colocá-lo na posição de órgão de contrôle ex-
terno do Poder Executivo e não, como atualmente
ocorre, de órgão que interfere a todo momento em
atos de responsabilidade do Presidente da República,
dos Ministros de Estado e autoridades delegadas, en-
fraquecendo assim a atuação das autoridades admi-
nistrativas, sem que disso resulte proveito algum pa-
ra o Serviço Público Federal, antes contribuindo pa-
ra diluir responsabilidades, estimular a burocracia e
aumentar os custos operacionais. Creio que a colo-
cação do problema de Reforma Administrativa pe-
rante o Congresso Nacional poderá processar-se em
duas etapas: na primeira, caberia ao Congresso
apreciar a Emenda Constitucional referente ao Tri-
bunal de Contas; na segunda, o Congresso Nacional
apreciaria, simultâneamente, o Anteprojeto de Lei
Orgânica do Tribunal de Contas e o Anteprojeto de
Lei de Reforma da Administração Federal.
Ao enviar-lhe êstes informes, venho pedir a escla-
recida atenção de V. Ex. a para as recomendações for-
muladas pela Comissão Especial de Estudos de Re-
forma Administrativa, visando a atualizar o meca-
nismo obsoleto do Tribunal de Contas, colocando-o
em condições de exercer com eficácia o contrôle que
lhe deve caber."
Com a apresentação da Terceira Minuta, o problema
passou a exigir a orientação superior do Govêrno, no ní-
vel do Ministro do Planejamento, o qual sabendo que
membros da Comissão desejariam ainda ter a oportuni-
dade de rever alguns pontos do Anteprojeto resolveu so-
licitar que todos apresentassem suas observações, tendo
por base a Minuta de 31 de maio de 1965, e incumbiu um
dos membros da Comissão de examinar as observações
20 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

que fôssem oferecidas, apresentando relatório ao Minis-


tro de Estado. Dando conta dessa missão, o designado
apresentou, em 25 de junho de 1965, seu relatório. Apro-
vado pelo Ministro do Planejamento êsse relatório, em
30 de junho de 1965, preparou a Secretaria Executiva a
Quarta Minuta, de 5 de julho de 1965, que também
compreendia:
1. Anteprojeto de Lei;
2. Anexo; lU e,
3. Justificativa.
Encerrava-se, assim, a tarefa da COMESTRA, com
o Anteprojeto de Lei de Reforma Administrativa (Quar-
ta Minuta), em mãos do Ministro do Planejamento, e os
Anteprojetos referentes ao Tribunal de Contas, em mãos
do Ministro da Justiça.
1.6 COORDENAÇAO DO MINISTRO
DO PLANEJAMENTO

Em relação ao primeiro dos citados Anteprojetos, a


matéria passou a situar-se no nível do Ministro do Plane-
jamento, que se dedicou a seu estudo. Nessa ocasião, um
membro da Comissão voltou a insistir junto ao Ministro
de Estado em alguns pontos de vista que defendera com
calor e não haviam predominado no seio da Comissão. In-
teressado em manter abertas as portas da colaboração, o
Ministro resolveu reabrir, no nível ministerial, o exame
do Anteprojeto. Incumbiu-se o solicitante de apresentar
um nôvo texto, do que resultou a Quinta Minuta, de 16
de agôsto de 1965. O documento foi desdobrado em dois:
1. Anteprojeto de Lei;
2. Justificativa.
Havendo o Govêrno decidido ativar a matéria, em
reunião ministerial de 28 de agôsto de 1965, a Quinta Mi-
nuta e o Documento referente ao Tribunal de Contas fo-
ram distribuídos aos Ministros de Estado, com a reco-
mendação presidencial de que estudassem e apresentas-
'" Do Anexo constava o rol das entidades da Administração
Indireta. com a correspondente vinculação administrativa. Tor-
nou-se desnecessário, por fôrça da orientação afinal adotada, que
considerou a questão de competência do Poder Executivo.

FUNDAÇAO GETULIO VARGAS


WBLlOTECAl\lARIO HENRIQUE Sli\lOl'\SiN
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 21

sem suas observações. Passou, assim, a matéria a ser con-


siderada no nível do Presidente da República, isto é, ao
seu estágio conclusivo.

1.7 COORDENAÇÃO DO PRESIDENTE


DA REPÚBLICA

A Quinta Minuta revelou-se, de certo modo, um fa-


tor de protelação para as decisões finais do Govêrno sô-
bre a Reforma Administrativa. É que foi considerada, em
geral, como um desvio em relação ao que vinha sendo ar-
ticulado com os setores dos Ministérios que colaboravam
mais de perto na reforma. Se a demora da COMESTRA
em decidir-se, quanto a alguns pontos-chaves, já conduzi-
ra ao enfraquecimento do élan daqueles setores - embo-
ra persistisse o grande interêsse de todos pelos assuntos
de reforma - a surpresa da Quinta Minuta, a faJta de es-
clarecimento quanto à necessidade das modificações in-
troduzidas e o afastamento, temporário, do porta-voz au-
torizado da Secretaria Executiva da COMESTRA (o Se-
cretário Executivo afastara-se em gôzo de férias no aguar-
do das decisões do Govêrno) criaram uma atmosfera de
perplexidade que ninguém parecia sentir em seus verda-
deiros têrmos e muito menos se preocupava em dissipar.
Isso determinou uma queda de substância no assessora-
mento dos Ministros e, conseqüentemente, uma certa per-
da de prioridade do assunto reforma nas cogitações dos
mesmos e. portanto, do Govêrno. Além disso, o problema
de aumento de vencimentos ao funcionalismo e a matéria
orçamentária, além de outros relacionados com a proxi-
midade do encerramento da sessão legislativa. passaram
a preocupar predominantemente as atenções da cúpula
governamental. Todos êsses fatos e, bem assim, a inde-
finição do Ministério da Justiça quanto à Emenda Cons-
titucional relativa ao Tribunal de Contas, tornaram cla-
ro que a Reforma Administrativa sàmente poderia ser re-
solvida, no plano do Executivo, no ano seguinte.
Sensível à necessidade de dar continuidade aos as-
suntos da Reforma, o Ministro do Planejamento resolveu
criar, no seu Gabinete, a Assessoria Especial de Estudos
de Reforma Administrativa (ASESTRA), com a missão
de:
22 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. dar continuidade aos estudos já realizados;


2. man ter articulação com os demais setores téc-
nicos do Ministério e com os setores do Ser-
viço Público Federal interessados nos proble-
mas de reforma administrativa e melhoria das
condições de produtividade da administração
federal;
3. promover o estudo de projetos relacionados
com a implantação de medidas de reforma ad-
ministrativa;
4. manter entendimentos com as entidades na-
cionais e estrangeiras que possam cooperar e
prestar assistência técnica aos trabalhos a seu
cargo. ~Il
A ASESTRA teria um Coordenador, função para a qual
foi designado o antigo Secretário Executivo da COMES-
TRA.
Em outubro de 1965, o Tribunal de Contas, a pretex-
to de colaborar na dinamização dos procedimentos admi-
nistrativos e de aproveitar-se o final da sessão legislativa
em curso, dirigiu-se ao Presidente da República para su-
gerir o envio. ao Congresso Nacional, de Projeto de Lei
destinado a atualizar a legislação chamada de contabili-
dade pública. A par da elevação de limites para realização
de concorrências administrativas, incluía-se extenso rol
de penalidades que caberia ao Tribunal aplicar e - aten-
te-se bem - um dispositivo declarando que continuavam
em vigor as disposições do Código de Contabilidade Pú-
blica, do Regulamento Geral de Contabilidade Pública e
da Lei n. o 830 (Lei Orgânica), no que não conflitassem
com o Projeto. Isso significaria dar plena vigência e atua-
lidade a uma legislação considerada obsoleta e, o que é
muito mais grave como sintoma de absoluta desatualiza-
ção quanto às modernas técnicas de administrar, impor-
taria em elevar à categoria de lei um regulamento de
1922. manietando, ainda mais, a ação do Executivo. ~l Por
~,Portaria n. o 137, de 18 de novembro de 1965.
Z1Rezava o Projeto elaborado pelo Tribunal de Contas, no
art. 32:
"Continuam em vigor as disposições da Lei n. O 830, de 23
de setembro de 1949, do Código de Contabilidade Pública
e Regulamento Geral de Contabilidade Pública, e suas
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 23

determinação do Govêrno, o Ministro do Planejamento


manteve entendimentos com a Presidência do Tribunal
de Contas, que revelou boa acolhida para as posições
defendidas pelo Ministro, com base nos estudos da
COMESTRA, mas deixou bem claro não poder aceitá-las,
não somente porque considerava necessária a manuten-
ção dos princípios constitucionais em vigor, como tam-
bém por não concordar com algumas das colocações da
COMESTRA (tais como a de eliminação de registro pré-
vio, modificação do sistema de registro de contratos) e,
ainda. porque continuasse a predominar no Tribunal uma
corrente fortemente conservadora. Considerava, no en-
tanto, muito conveniente prosseguissem os entendimen-
tos. Após vários estudos, o Presidente da República comu-
nicou ao Tribunal de Contas sua decisão em não encami-
nhar o Projeto ao Legislativo, preferindo que a matéria
continuasse relacionada com os estudos de Reforma Ad-
ministrativa em curso.
Em Nota de 8 de dezembro de 1965, a ASESTRA
ponderava ao Ministro do Planejamento, colocando o
problema em sua precisa configuração:
"TRIBUNAL DE CONTAS E REFORMA ADMINISTRATIVA
No documento anexo, procurei fixar os pontos a que
o Senhor Ministro Presidente do Tribunal de Contas
deu especial relêvo na entrevista com V. Ex. a , em
Brasília, aduzindo comentários que facilitem o estu-
do do assunto por V. Ex. a .
2. O Senhor Ministro Presidente do Tribunal de
Contas deixou bem claro seu ponto de vista no senti-
do de que:
alterações, da Lei n.o 4.401, de 10 de setembro de 1964.
e de leis gerais e especiais que tratam das matérias
objeto da presente lei, no que não contrariem as nor-
mas ora fixadas."
Nota-se a ostensiva omissão da Lei n.O 4.320, de 1964, pro-
cedimento, sem dúvida, lamentável e reveladoro Lamentável
porque se trata de lei moderna e que derroga vários dispositivos
sediços do Código de Contabilidade e leis posteriores; revelador
porque demonstra que o Tribunal de Contas a preteria, osten-
sivamente, em favor da legislação tradicional, que se empenhava
a fundo em revigorar, em fortalecer.
24 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.0 - considera essencial que não se promova


Emenda à Constituição;
2." - considera conveniente que, para atualiza-
ção da legislação atinente ao Tribunal de
Contas, se tome como ponto de partida o
anteprojeto que apresentou, a título de
sugestão ao Govêrno.
3. Do ponto de vista das idéias defendidas pela
COMESTRA, cumpre lembrar que se considera es-
sencial:
1.0 - que haja Emenda Constitucional rede fi-
nindo as atribuições do Tribunal de Con-
tas;
2.0 - que a nova Lei Orgânica do Tribunal de
Contas, subseqüente à Emenda, restrin-
ja-se à matéria relacionada com a orga-
nização e ao funcionamento do Tribunal
de Contas, deixando-se o mais para ser
tratado na Lei de Reforma Administra-
tiva ou em diploma específico;
3.° - que se vitalize, no plano federal, a Lei
n.o 4.320, de 1964, cujas disposições, asso-
ciadas às Normas Financeiras da Lei de
Reforma Administrativa, vão ensejar bai-
xar-se regulamentação ajustável ao pro-
pósito de modernização da Administração
Federal;
4.° - que, por fôrça dessa orientação, se deixe
fenecer, por obsoletos, o velho Código
de Contabilidade e o Regulamento Geral
de Contabilidade Pública.
4. O simples relato dessas posições revela o quanto
partem de pólos opostos e o quanto são inconciliá-
veis. A análise contida no documento anexo demons-
tra-o à saciedade.
5. Por tudo isso, parece que o Govêrno terá de fixar,
preliminarmente, sua posição diante do problema:
se renovadora, como sugere a Comissão Especial de
Estudos de Reforma Administrativa e é da índole da
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 25

atual Administração do País; se conservadora, como


é da índole e de tradição inexorável do Egrégio Tri-
bunal de Contas.
6. Uma das posições prevalecerá, e será por certo a
de índole renovadora, cabendo à outra - a conser-
vadora - acertar o passo com aquela. Não há, no
caso, posição intermediária possível, dado que seria
incompatível com o espírito de reforma que anima
o atual Govêrno. A adotá-la, seria preferível, então,
deixar esta área da Administração na condição em
que se encontra. ainda que notàriamente insatisfa-
tória. "
Para reativa r o interêsse dos Ministérios na aprecia-
ção dos assuntos pertinentes à Reforma Administrativa, o
Ministro do Planejamento promoveu a realização da I
Reunião de Administradores Federais, com a participação
de representações de todos os Ministérios, sendo convi-
dados especificamente alguns órgãos mais importantes do
Serviço Público Federal e, como observadores, represen-
tantes de entidades públicas e privadas, inclusive de ca-
ráter internacional. As reuniões tiveram lugar nos dias
27 e 28 de janeiro de 1966, sendo abertas pelo Ministro do
Planejamento. Os debates se processaram durante êsses
dois dias, sàmente interrompidos para almoços a que com-
pareceram os participantes do conclave. As recomenda-
ções apresentadas na reunião e as que. dentro do prazo
determinado, foram depois elaboradas, mereceram aten-
to estudo pela ASESTRA, antes de encaminhadas ao Go-
vêrno.
Entendeu o Ministro do Planejamento que se deveria
~uidar também - já que não fôra possível fazê-lo no
âmbito da COMESTRA e que um grupo reunido sob os
auspícios do DASP não lograra formulação conclusiva -
de modernizar o processo de licitações, a fim de incluir-se
um capítulo especial na Reforma Administrativa. Com
essa finalidade e valendo-se de sugestões que haviam sido
encaminhadas ao Govêrno pela Federação das Indústrias
do Estado de São Paulo, determinou a constituição infor~
mal, junto à ASESTRA, de um Grupo de Trabalho cons-
tituído de dois ex-membros da COMESTRA. de elementos
do Ministério da Fazenda, dos principais órgãos do Mi-
nistério da Viação e Obras Públicas, de Sociedades de Eco-
26 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

nomia Mista vinculadas ao Ministério das Minas e Ener-


gia e de três elementos do setor privado. O Grupo de Tra-
balho entregou-se com afinco e método ao desempenho
daquela missão, apresentando, em 15 de fevereiro de
1966. uma minuta de capítulo a ser incluído na Reforma
Administrativa, acompanhado de sucinto relatório.:!~
De posse dessas novas contribuições, que vinham en-
riquecer os trabalhos realizados em fases anteriores, o Mi-
nistro do Planejamento propôs ao Presidente da Repú-
blica que a ASESTRA consolidasse a matéria em nova mi-
nuta. providência que, uma vez aprovada, :::1 determinou
o aparecimento da Sexta Minuta, de junho de 1966.
Em 5 de julho de 1966, o Presidente da República
aprovou a orientação de se distribuir a Sexta Minuta
aos Ministros de Estado, aos Gabinetes Civil e Militar,
ao DASP e ao EMFA, com o esclarecimento de que
incorporava novas sugestões e observações colhidas pela
ASESTRA, sem significar a aprovação presidencial para
qualquer um dêles, já que a matéria passaria agora a ser
examinada, em caráter final, pelo Presidente. Decidiu
êste adotar o seguinte método de trabalho:
1. examinar pessoalmente ponto por ponto do
projeto, segundo as anotações que fizera;
2 . recolher as últimas sugestões e observações dos
Ministros de Estado;

.. Raras vêzes nos foi dado participar de uma equipe tão


motivada e tecnicamente capacitada para determinado traba-
lho. Supomos que isso tenha resultado do fato de se ter designa-
do pessoas conhecedoras da matéria e grandemente motivadas
na sua modernização. O grupo de trabalho logrou delinear as
regras básicas a serem inscritas em lei (e, em seguida, explicita-
das e desdobradas em um Regulamento), com grande poder
de síntese e realismo para as necessidades do Serviço Público
Federal. O texto original, de autoria do Grupo de Trabalho, fui
atentamente revisto e analisado no curso dos trabalhos finais
da Reforma, e pràticamente mantido no Decreto-Lei n.O 200.
",. A sugestão do Ministro do Planejamento foi apresentada
e aprovada em reunião com o Presidente da República, em 30
de maio de 1966. Nessa mesma reunião voltou a ser focalizada
a provável remessa da Reforma Administrativa ao Congresso
Nacional em princípiO de agõsto de 1966. Nela, tambêm, o
Presidente da República enumerou os Projetos de Reforma ainda
em cogitação no seu govêmo, dentre os quais dava especial re-
lêvo à Reforma Administrativa.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 27

3. tomar as decisões finais, assessorado por um


pequeno grupo que iria, no momento oportuno,
constituir para êsse fim.
Nesse ínterim, a ASESTRA enviou à Comissão Es-
pecial de Juristas encarregados de elaborar um Antepro-
jeto de Constituição, para informação de seus ilustres
membros, os documentos preparados pela COMESTRA,
sôbre o Tribunal de Contas, especialmente no que tangia
às modificações de natureza constitucional sugeridas ao
Govêrno. :!I
A nomeação do nôvo Ministro da Justiça, com a ex-
pressa missão de coordenar a revisão constitucional, iria
determinar que o Presidente da República passasse a ori-
entar e a coordenar, no alto plano de sua autoridade, os
assuntos pertinentes à Reforma Administrativa, nos seus
aspectos constitucionais e de legislação ordinária. A revi-
são constitucional abriria, em suma, a real oportunidade
para a efetivação da Reforma Administrativa, permitin-
do conjugar os ângulos constitucionais e legais, notada-
mente no que respeita ao problema do contrôle orçamen-
tário e financeiro, cuja modernização estava a exigir -
conforme já acentuara a COMESTRA em julho de 1965
- alteração do texto da Constituição.
Ao dar posse ao nôvo Ministro da Justiça, em 19 de
.iulho de 1966, o Presidente da República anunciava os
principais itens do programa de reformas a ser ainda
cumprido em sua gestão, dentre as quais se incluía a Re-
forma Administrativa. Em relação a esta, disse o Pre-
sidente:
"Por outro lado, está no consenso geral que de há
muito a administração federal não possui condições
que lhe permitam o cumprimento da importante mis-
são de atender à coletividade brasileira. Situações e
circunstâncias demonstram, à evidência, aquilo que
constitui convicção dos administradores e, mais ain-
da, justificam as reações daqueles que mantêm con-
tato com o Govêrno Federal ou que precisam utilizar
seus serviços.
Apresentaremos, então, em breve, o projeto de uma
reforma administrativa capaz de criar condições pro-
.. Carta de 3 de junho de 1966.
28 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

pícias ao ajuste da máquina administrativa às ne-


cessidades do poder público, estabelecendo a efetiva
responsabilidade dos administradores e, ao mesmo
tempo, criando contrôles que assegurem a correta
aplicação dos dinheiros públicos, sem prejudicar seu
ritmo de trabalho e sem diminuir seu grau de efici-
ência. Trata-se, evidentemente, de elevar a produti-
vidade da administração, em benefício do desenvol-
vimen to nacional." c.-,
Continuou o Presidente da República a dedicar vá-
rias reuniões ao estudo da Reforma Administrativa, as-
sessorado pelo Coordenador da ASESTRA que, no cor-
rer dos trabalhos, foi elaborando notas focalizando os
pontos considerados essenciais e as alternativas resul-
tantes de ponderações e sugestões trazidas ao Presidente
pelos Ministros de Estado e pelos órgãos de assessoria ime-
diata do Govêrno.
Em 20 de setembro de 1966, o Presidente deu por con~
cluído o estudo que pessoalmente fizera da matéria, e in-
cumbiu o Coordenador da ASESTRA de reunir um dos-
siê, com indicação dos pontos que, à margem da Sexta
Minuta, estavam a requerer uma decisão final diante
das alternativas que se ofereciam e bem assim das princi-
pais notas pertinentes. :',;
A Comissão Especial de Juristas apresentou o resul~
tado de seus estudos, iniciando-se, assim, a segunda fase
da tarefa de revisão constitucional, afeta ao Ministro da
Justiça. No que tange aos aspectos relacionados com a
Reforma Administrativa, o Anteprojeto de Constituição
elaborado pela Comissão Especial de Juristas revelou-se
extremamente conservador e desencorajante para as pro-

c:.Jornal do Brasil de 20 de julho de 1966.


~, Constavam dêsse dossiê:
1) um aide-mémoire intitulado "Reforma Administrativa" e
desdobrado em:
A. Pontos sob a atenção imediata do Sr. Presidente;
B. Observações dos Ministérios;
C. Tribunal de Contas;
D. Cronograma Final;
E. Futuro Govêrno.
2i Notas abrangendo várias pontos focalizados no aide-
-mémoire.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 29

posições da COMESTRA, representando mesmo um gran-


de retrocesso ao admitir, por exemplo, que despesas de
pessoal pudessem exceder dos montantes autorizados pelo
Congresso N acionaI. ~, .
Tornara-se claro que a Reforma Administrativa teria,
já agora, de ajustar-se ao contexto da Constituição em es-
tudo. Continuou a ser examinada, mas a prioridade do
Govêrno deslocou-se para a matéria constitucional e,
também, para a questão do aumento de vencimentos do
funcionalismo. cujo estudo foi afeto a uma Comissão Es-
pecial.
O Ato Institucional n. o 4, de 7 de dezembro de 1966,
que regulou o processo de elaboração da nova Constitui-
ção do Brasil, viria tornar claro que o Govêrno Revolucio-
nário se dispunha a concluir os estudos do Projeto de Re-
forma Administrativa e a convertê-lo em lei através da
expedição de Decreto-Iei. ~~
Para a apreciação final do Presidente da República
e elaboração do Projeto de Reforma Administrativa a
ASESTRA preparou exemplares datilografados consoli-
'" Dizia o Anteprojeto da Comissão Especial de Juristas:
"Art. 138 - São vedados na lei do orçamento ou na exe-
cução dêste:

IV - A realização, por qualquer dos podêres, de des-


pesas que excedam as verbas votadas pelo Con-
gresso Nacional. excetuados os casos de pagamen-
to de vencimentos fixados em lei, proventos de
aposentadoria, reforma ou pensão, e de juros de
dívida pública consolidada." (Correio da Manhã,
de 25 de agôsto de 1966, Caderno da Constituição) .
No que respeita ao Tribunal de Contas, o Anteprojeto
admitia a sobrevivência do regime de registro prévio
(Art. 141. ~ 1.0).
"" "Art. 9.° .............................................. .
* 2.° - Finda a convocação extraordinária e até a reunião
ordinária do Congresso Nacional, o Presidente da
República poderá expedir decretos com fôrça de lei
sôbre matéria administrativa e financeira."
O Projeto de Constituição foi encaminhado ao Gongresso Na-
cional, com a Mensagem de 12 de dezembro de 1966, consa-
grando, no plano administrativo, medidas renovadoras que
em sua maior parte. lograram ser incorporadas ao texto da
Constituição promulgada, notadamente no que respeita ao Tri-
bunal de Contas.
30 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

dando a matéria até então discutida, ajustando as discus-


sões, em princípio, adotadas pelo Presidente, ao texto da
Sexta Minuta. Assessorado diretamente pelo Coordena-
dor da ASESTRA, pelo Chefe do Gabinete Militar e pelo
Chefe do Serviço Nacional de Informações, o Presidente
debateu, em sucessivas reuniões, no Rio de Janeiro e em
Brasília, fixando um texto considerado definitivo, que
foi mimeografado e encaminhado pessoalmente pelo Pre-
sidente aos Ministros de Estado, com prazo curto para
seus comentários finais. O texto foi igualmente entregue
aos Chefes dos Gabinetes Civil e Militar, ao Chefe do SNI,
ao Diretor-Geral do DASP, ao Chefe do Estado-Maior das
Fôrças Armadas, assim como à pessoa credenciada pelo
Presidente eleito, Marechal Costa e Silva, para acompa-
nhar o assunto junto ao Presidente da República. Colhi-
das as observações de todos, dedicou-se o Presidente da
República ao estudo das mesmas, debatendo-as com seus
três assessôres diretos, promovendo novas reuniões com
os seus Ministros e tomando as decisões que, em seu alto
critério, lhe pareceram mais acertadas. O Presidente do
Tribunal de Contas também recebeu o Projeto referente
à Lei Orgânica, apresentando ao Presidente da República
várias sugestões, em sua maior parte acolhidas. ~~
Seguiu-se a redação definitiva do texto dos Decretos-
-leis finalmente assinados pelo Presidente e por todos os
Ministros de Estado.:lU

1 .8 INTERPRETAÇÃO DE UMA EXPERIÊNCIA

Como se vê, longo curso teria ainda de percorrer a


Reforma Administrativa antes de converter-se em texto
legal, sem embargo de se haver adotado, desde o início. a
política de simplificar os projetos anteriores e de expe-
dir legislação orientada no sentido da implantação da

". Telex n.O 214/ AC/221725 P, de 22 de fevereiro de 1967.


"'. Decretos-leis n."' 199 e 200, de 25 de fevereiro de 1967,
publicados no Diário Oficial (Suplemento) do dia 27. As justifi-
cativas dos dois projetos, também aprovadas pelo Govêrno.
foram mimeografadas e distribuídas.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 31

Reforma por etapas, gradativamente, uma vez assentadas


suas diretrizes, bases e instrumentos. Isso evidencia. ao
nosso entender, o quanto de teórico e fluido subsistia nas
idéias de reforma e como são frágeis, no meio brasileiro,
os instrumentos de pressão da coletividade em favor de
legislação e de medidas de seu vital, evidente e imediato
interêsse.
Na verdade, os que administram vêm, de há longos
anos, dando expansão a reiteradas queixas de que não
têm condições de bem administrar; os clientes da admi-
nistração de longa data reclamam contra o burocratismo
e a falta de eficiência do serviço público; os idealistas de
há muitos anos pugnam, sem êxito, pelo sistema do méri-
to; os políticos discursam reclamando pelas demoras e fa-
lhas da administração; e os governantes colocam a refor-
ma nos seus ambiciosos programas. Mas jamais se con-
jugaram os esforços no sentido de efetivar-se a reforma,
pois que a simples reunião de pessoas qualificadas para
estudá-la não representa, na realidade, o resultado das
pressões dos interessados nem o manifesto propósito de
transformá-la em realidade.
Nunca o assunto foi tão perquirido como no Governo
da Revolução, que o retomara depois de anos a fio de in-
termitente discussão e após amplos debates, bem recentes,
como foram os da Comissão Amaral Peixoto. A descrição
que fizemos, resumidamente, dos passos adotados na ges-
tão Castello Branco torna claro que houTe. por parte do
Govêrno Revolucionário, grande preocupação de que tudo
se discutisse em minúcia e profundidade, que se consul-
tassem os mais variados setores de opinião, 31 que se
ouvisse o Conselho Consultivo do Planejamento
(CONSPLAN), que os Ministros de Estado participassem
ativa e intimamente dos estudos, que os chefes de serviço

'U o Secretário Executivo da COMESTRA e. posteriormente.


Coordenador da ASESTRA, afora os entendimentos informais.
realizou vários palestras seguidas de debates, sôbre a Reforma
Administrativa. no Rio de Janeiro e em São Paulo, abrangendo,
entre outros, um Grupo de Jornalistas, Associação Brasileira de
Técnicos de Administração, Fundação Getúlio Vargas (Profes-
sôres da EBAPl, Federação das Indústrias de São Paulo, Clube
de Engenharia. Associação dos Servidores Civis do Brasil.
32 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

trouxessem, diretamente, sua contribuição. Mas em ne-


nhum momento se sentiu, realmente, a presença de pres-
são orgânica sôbre o Govêrno em favor da Reforma, em-
bora todos afirmassem e reiterassem a necessidade de
realizá-la e seu propósito de apoiá-la.
Difícil será identificar as causas reais de tal situa-
ção, injustificável em um país do porte e do grau de
evolução cultural do Brasil. Vislumbra-se aí imenso
campo aberto à pesquisa. Arriscamo-nos, todavia, a
apontar alguns ângulos que a convivência com os fatos
nos induz a configurar como relevantes.
Em primeiro lugar, a ausência da mentalidade do
contribuinte, do taxpayer - tão atuante nos países de-
mocráticos - dificulta incutir-se nos cidadãos a noção
de que são êles os mais interessados na boa organização
e no eficiente funcionamento do Serviço Público Federal,
pois a ineficiência, os desperdícios e os altos custos ope-
racionais representam pesado ônus para os que pagam
impostos e taxas.
Em segundo lugar, os setores de pressão organizada
- como é o caso do Comércio e da Indústria - embora
conscientes da importância de uma eficiente administra-
ção pública e interessados no seu aprimoramento, expres-
sam seus pontos de vista de maneira muito frágil, tra-
zendo-os à colocação mais como argumento subsidiário
ao postularem, perante o Govêrno, naquilo que mais
diretamente lhes afeta, do que como objeto primordial
de suas manifestações.
Em terceiro lugar, os sindicatos de trabalhadores
estão longe de conhecer, em sua verdadeira dimensão, a
relevância do problema, que não identificam como inte-
grando as áreas de seu interêsse. Desconhecem, por
exemplo, que o princípio de livre acesso aos cargos pú-
blicos, mediante concurso, é uma das raras demonstra-
ções concretas do espírito das Democracias, pôsto que
abre oportunidade de emprêgo para os brasileiros de
qualquer condição social. E parecem também desconhe-
cer que a eficiência e produtividade operativa da Pre-
vidência Social - para a qual contribuem diretamente
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 33

depende, em grande parte, da eliminação do empre-


guismo que nela se incrustou.
Em quarto lugar, os centros universitários não es-
tão preparados - como lhes cumpria - para estimular,
em campo neutro e em clima propício, o debate dêsses
temas e nêles interessar a opinião pública, contribuindo
para informá-la e esclarecê-la. As Escolas de Adminis-
tração ainda estão na adolescência e, embora revelem
grande interêsse pelo assunto, ainda não se constituem
em fôrça de pressão atuante.
Em quinto lugar, os políticos não se sentem pres-
sionados pelos seus eleitores, no sentido da racionaliza-
ção administrativa, nem lograram dar substância às
suas organizações partidárias, nas quais poderiam assi-
nalar sua presença aquêles que consideram o assunto
relevante e, assim, combater os vícios da burocracia e
provocar melhoria na organização e no funcionamento
do serviço público.
Impende ponderar que a imprensa tem, em parte,
demonstrado crescente interêsse pelo aperfeiçoamento
da Administração Federal, refletindo um desejo de reor-
ganização que está no consenso geral e, mais acentuada-
mente, as queixas que lhe são levadas pelo público que
lida com as repartições. Ressente-se, contudo, de um las-
tro que só poderia ser encontrado nos setores de opinião
antes referidos, pois a ação da imprensa tem, natural-
mente, caráter mais reflexo.
Constata-se, assim, que a idéia de Reforma é ali-
mentada pelos próprios agentes da Administração, de
uns poucos que não perdem alento - e parecem ressur-
gir, de quando em vez, das próprias cinzas - e estão
sempre dispostos a dar a contribuição de sua experiên-
cia nas oportunidades que surgem para concretização dos
ideais reformistas. ~sses movimentos ressentem-se. con-
tudo, da falta de continuidade, pois não conta o Serviço
Público Federal - exceção feita aos Ministérios Milita-
res e ao Ministério das Relações Exteriores, por isso
mesmo os únicos realmente dotados de corpo funcional
organizado - com quadros dirigentes efetivamente pre-
parados para atender aos reclamos de uma administra-
ção moderna.
34 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Mas o que há de curioso nesta questão de Reforma


Administrativa é que o conformismo com a ineficiência
dá lugar ao inconformismo com a delonga em obter re-
sultados, logo ao se promulgarem as leis, como se por
um passe de mágica fôsse possível transformar a água
em vinho. E a falta de informação válida, a ausência do
hábito de compulsar dados e analisá-los, de dosar as
expectativas em proporção aos meios empregados. o
total desconhecimento desta verdade elementar de que
para se criar condições de melhoria no serviço público
torna-se indispensável fazer aplicações financeiras. tudo
isso torna a tarefa reformadora extremamente defi-
cultosa. As dificuldades crescem em extensão quando as
fôrças conservadoras se reúnem para defender seus
baluartes.
É significativo que, enquanto se falou em planeja-
mento, em orçamento-programa e em programação fi-
nanceira de desembôlso, revelou-se relativamente fácil
convencer a todos. Bastou, porém, aflorar o programa do
contrôle, envolvendo o Tribunal de Contas - defensor
impérvio das vantagens do regime de registro a priori
- ou no de localização da coordenação orçamentária -
envolvendo o DASP, ainda muito convencido da priori-
dade da administração geral - para que se levantassem
as fôrças conservadoras, nesses dois redutos retardatá-
rios da modernização da arte de administrar, não para
debater conceitos e alternativas, não para sopesar van-
tagens ou desvantagens, mas para repisar argumentos
envelhecidos e incompatíveis com a época em que vive-
mos e as exigências do progresso do País.
Em resumo: parece conveniente registrar uma no-
tável persistência de propósitos do Govêrno Castello
Branco em pautar sua gestão - sem prejuízo dos estu-
dos referentes à Reforma Administrativa - com apoio
em três instrumentos básicos, acionando-os, experimen-
tando-os e aperfeiçoando-os mesmo antes de sua consa-
gração pela Lei de Reforma. Idêntico registro deve me-
recer sua preocupação em modernizar o sentido de con-
trôle, sem o que o obsoletismo do Serviço Público Federal
não lograria ser removido. Assinale-se, finalmente, a di-
ficuldade que se lhe deparou em fixar diretrizes eficaz€;s
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 35

para o problema de pessoal - melhor diríamos, para o


crucial problema de pessoal - dado o tumulto a que se
chegou e o enfraquecimento técnico do DASP através
dos anos, a ponto de torná-lo incapaz de sensibilizar-se,
até mesmo diante de uma administração renovadora
como foi a do Govêrno Revolucionário. O DASP - no
passado uma entidade dinâmica e na qual. normalmente,
se deveriam apoiar os estudos de reforma administrativa
- adquirira a condição de um organismo anêmico, con-
tido por suas próprias indecisões, carente de atitude pe-
nitente para poder corrigir suas próprias omissões.
2. APRECIAÇÃO GERAL DA REFORMA

2.1 OBSERVAÇÃO PRELIMINAR

Arrolados sucintamente os passos que medeiam


entre as primeiras tendências do Govêrno e a promulga-
ção da Reforma Administrativa e antes da apreciaç1.o
da lei que a consagrou - objeto dos capítulos seguintes
- cumpre tentar um enfoque geral, compreendendo as
razões da Reforma, sua finalidade, suas perspectivas e
sua moldura, proporcionando uma visão conjunta do
pensamento que a anima, dos meios em que se apóia e
dos objetivos que visa a alcançar.
O singelo relato do que ocorreu no Govêrno Castello
Branco evidencia que a tomada de posição inicial, dando
predominância ao sentido instrumental e funcional, pre-
valeceu por todo o longo caminho e logrou consolidar-se
nos textos legais. Deixa, Lambém, muito claro que o de-
bate da Reforma foi muito mais extenso do que tenderia
a admitir o observador desavisado e envolveu importan-
tes questões, cuja modernização exigia se rompessem
tabus constitucionais cuidadosa e ardorosamente cultiva-
dos pelos espíritos conservadores. Revela, finalmente,
que o estilo de trabalho seguido trouxe à tona divergên-
cias de vulto. felizmente resolvidas dentro de um espírito
eminentemente construtivo, embora exigindo ponderável
participação pessoal do Ministro do Planejamento e do
Presidente da República.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 37

De tudo isso parece haver-se colhido um bom resul-


tado, expresso na aceitação aparentemente tranqüila da
orientação e das diretrizes consagradas na Lei de Re-
forma Administrativa.

2.2 RECONCILIAÇAO DO LEGAL COM O REAL

Em nenhum setor da vida brasileira talvez se tenha


configurado tão acentuado descompasso entre as leis e
a realidade do que nos serviços públicos. A Administra-
ção Federal é exemplo vivo dêsse descompasso. Não se
estará mesmo incorrendo em simplificação injustificá-
vel ao afirmar-se que a grande missão da Reforma Admi-
nistrativa teria de consistir, para ser válida, na recon-
ciliação das normas jurídicas - destinadas a presidir o
Serviço Público Federal - com a realidade administra-
tiva do País.
Sem a pretensão de remontar às raízes históricas -
que nos levariam às Ordenações do Reino - e muito
menos de deslocar o enfoque dêste trabalho para o
campo sedutor da pesquisa sociológica, há que registrar
o fato da absoluta predominância da fórmula jurídica,
em larga parte da nossa experiência republicana, :l~ em
tudo quanto concerne à Administração Federal, contri-
buindo para o desajuste e crescente despreparo da má-
quina administrativa para atender à coletividade e, mais
importante ainda, para cumprir a básica e relevante
missão que lhe incumbe em um país que almeja desen-
volver-se e se propõe a consegui-lo. :l:l
"" "O clima intelectual das Escolas Superiores fundadas no
Brasil. principalmente as jurídicas do Recife e de São Paulo,
não é muito diferente do de Coimbra. Formam-se bacharéis e
doutores nas mesmas fontes do Direito romano e do Direito
canônico, rígidos e formalísticos. O Corpus Juris e as Ordenações
do Reino. eis os seus principais alimentos do espírito" (BELLo,
JosÉ MARIA. História da República, p. 48) .
'" A Reforma Administrativa é uma das facêtas do problema
mais amplo da organização econômica, social e política do País.
Cumpre-lhe conciliar as necessidades de um País no estágio e
com as perspectivas de desenvolvimento do Brasil com a reali-
dade administrativa de uma burocracia sem inspiração, onerosa,
e que teima em não encontrar os meios de contribuir para
aquêle objetivo, mas que precisa urgentemente fazê-lo.
38 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Em verdade, no Brasil, a formulação jurídica mono-


polizava a inspiração e determinava o conteúdo das leis
promulgadas para orientar e balizar a atividade dos bra-
sileiros nos diversos setores. Predominava, soberana-
mente, ao se traçarem os princípios e as regras de con-
duta da Administração Federal, nas suas relações com
os cidadãos e no que diz respeito ao seu funcionamento
interno. O bacharel em Direito dominava o panorama
do ensino superior - o qual, acentue-se, não adquirira
sentido universitário - o campo profissional e dominava
as áreas política e administrativa. O engenheiro e o mé-
dico - duas profissões categorizadas e respeitadas na
vida brasileira - exerciam sua influência mais no âm-
bito profissional, com incursões, muitas vêzes brilhantes,
na política. Sua participação era, obviamente, intensa
nas áreas técnicas, mas rareava na parte da adminis-
tração superior, assaz simplificada no passado pela
própria natureza das funções então desempenhadas pelo
Estado, e em razão da predominância das preocupações
legalísticas. Os homens de administração - os burocra-
tas - que gravitavam em tôrno das direções políticas
ou administrativas de cúpula, provinham, via de regra,
das Faculdades de Direito. Os contadores - guarda-li-
vros, mais ao sabor da época - isolavam-se no herme-
tismo de uma ciência contábil, cuja grande novidade foi
durante anos a fio o sistema de partidas dobradas. A
Economia incluía-se no campo de estudo da Economia
Política, cadeira curricular das Faculdades de Direito,
incrustada entre as matérias de caráter cultural e de
pêso equivalente à de Direito Romano, como que a ba-
lancear o passado com o futuro da evolução social. A
formulação jurídica constituía-se, assim, no feixe de luz,
no farol a iluminar os caminhos da composição, estrutura
e funcionamento da Administração Federal.
A complexidade crescente das relações sociais; os vai-
véns da concentração e desconcentração das atividades
estatais; a inflexibilidade que a norma jurídica passou a
representar no atendimento e solução dos novos proble-
mas criados para a gestão administrativa; as modifica-
ções substanciais processadas na evolução da economia
brasileira, no desenvolvimento industrial, na urbanização,
nos assuntos referentes à mão-de-obra e nas relações de
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 39

convívio internacional que o pós-guerra impôs a tôdas


as nações, tudo isso foi levando à formulação de solu-
ções episódicas que, gradativamente, à margem das dire-
trizes e princípios fundamentais, criaram outros tantos
sistemas e subsistemas, sob a constante invocação - fre-
qüentemente válida - de que isso se tornava necessário
para atender a novas e instantes exigências da adminis-
tração. As necessidades tinham sempre de traduzir-se em
textos legais, hàbilmente manipulados por bacharéis se-
gundo as condições do momento. E como as leis, após a
Revolução de 1930, :;1 podiam ser fàcilmente modificadas,
buscou-se o amparo de disposições inscritas na Lei Mag-
na a ponto de ingurgitar-se a Constituição, como ocorreu
em 1934. ;:.-, Mas as Constituições passaram também a ser
modificadas com a maior facilidade, traduzindo as inde-
cisões nacionais quanto aos rumos de que carece o País,
para alçar-se ao nível das nações desenvolvidas.
A tendência centralizadora que se acentuou depois
de 1930 - e atingia seu apogeu com o regime de 1937
- e o sentido paternalista dos governos acionados pelas
condições econômicas do País e tão do agrado do Presi-
dente Getúlio Vargas; os slogans de estatização a criar
uma opinião pública desprovida da consciência de custos
e ignorante de que a solicitação de novos encargos ao Es-
tado acarreta a imposição de maiores ônus fiscais; a
descoordenação, conduzindo a enxergar-se o caso, o setor,
sem a visão do global; todos êsses fatôres contribuíram
para impedir que o problema administrativo brasileiro lo-
grasse ser examinado em seus têrmos reais: nem a nor-
ma jurídica acompanhou as necessidades da administra-
Decreto n .o 19.398. de 11 de novembro de 1930 (Lei Ins-
titucional do Govêrno Provisório).
Como resultado da pressão de representantes classistas do
funcionalismo na Constituinte, associados a políticos titulares
de cargos públicos nos vários níveis de Govêrno. encaixou-se no
texto constitucional um capítulo dedicado aos funcionários pú-
blicos. reconhecendo-se a êstes direitos de que não gozavam as
classes trabalhadoras. A rigidez das regras inscritas na Cons-
tituição revelar-se-iam um fator negativo na aplicação dos
princípios da Administração de Pessoal, segundo as técnicas que
o País ainda iria aprender com o correr dos anos. Paradoxal-
mente. revestia-se de singular flexibilidade quando se tratava de
elidi-las, postergando-se a realização de concursos para favore-
cer o empreguismo político.
40 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ção, nem a administração conseguiu equacionar suas ne-


cessidades para postular novas normas jurídicas adequa-
das às exigências sociais.
Fatos novos foram ocorrendo sem encontrar uma ori-
entação legislativa a indicar-lhes os caminhos mais acer-
tados, nem um pensamento administrativo coerente e
abrangedor que servisse de alicerce. Surgiu a descentrali-
zação patrimonial e de gestão, através da instituição das
Autarquias; e quando estas se revelaram insuficientes pa-
ra atender a novas necessidades, apareceram as Socieda-
des de Economia Mista. Os Bancos de Desenvolvimento e
outras organizações congêneres fizeram-se presentes no
cenário da Administração Federal e dos Estados. órgãos
de administração regional também passaram a compor o
pi,norama para contornar o grave problema da desarti-
culação entre a organização política, consagrada tradi-
cionalmente pela Constituição, e a alocação dos recursos
provenientes da arrecadação de impostos. A Emprêsa PÚ-
blica nasceu, cresceu e vicejou enquanto os juristas da-
vam tratos à bola para identificar e definir sua natureza
e posição no quadro geral. Aplicou-se uma figura típica
do Direito Civil - a Fundação - para resolver proble-
mas com que se confrontava a Administração Pública.
Em 1935, descobria-se no Brasil a literatura ameri-
cana sôbre administração. O livro de WILLOUGHBY, :;,; des-
conhecido nas Faculdades de Direito - onde se ensinava
Direito Administrativo para cuidar, dentre outros aspec-
tos, da organização jurídica da administração - iria in-
fluenciar a reforma do Ministério da Educação e Saúde,
realizada pelo Ministro Gustavo Capanema, o qual. na
sua justificativa, referia-se expressamente à dicotomia
Administração Geral e Administração Específica. :17 Com
"6 WILLOUGHBY, W. F. Principles of Public Administration.
1927.
37 A Lei n. O 378, de 13 de janeiro de 1937, ao dar nova orga-
nização ao Ministério da Educação e Saúde, distinguia os "órgãos
de administração geral" dos "órgãos de administração espe-
cial" (art. 5.°) e, ao regular as funções da Comissão de Eficiên-
cia - capitulada entre os "órgãos complementares" - declarava
competir-lhe "estudar e propor, permanentemente, as medidas
que devam ser tomadas para que a administração geral do Mi-
nistério (organização do pessoal, do material e da contabilidade) .
bem como o funcionamento burocrático se façam com regula-
ridade, rapidez e economia" (Art. 21) .
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 41

o funcionamento do Conselho Federal do Serviço Público


Civil 3$ essa influência se acentuaria e viria, afinal, a tra-
duzir-se na criação do Departamento Administrativo do
Serviço Público. 39 A transplantação de literatura mal as-
similada e sem quadros preparados para a disseminação
das novas técnicas teria de conduzir a distorções e incom-
preensões. Faltou ao estudo da Administração, então nas-
cente, o berço e o alimento da Universidade. 4<1
O mesmo ocorreu no campo da Economia, matéria
pela qual demonstravam algum interêsse os bacharéis e
os engenheiros. Pode-se, talvez, afirmar que foi na Comis-
são Mista Brasil-Estados Unidos, em 1951,41 que se fir-
"" Criado pela Lei n,o 284, de 28 de outubro de 1936.
'" Decreto-lei n.O 579, de 30 de julho de 1938. A criação do
DASP "representa o esfôrço de uma elite de administradores que.
sob a liderança do Dr. Luiz Simões Lopes, começou a tratar dos
problemas de administração do ponto de vista da economia e
da eficiência, ou seja, do ponto de vista técnico. O grupo de
homens, que constituiu aquela elite, pretendia, ao que tudo
indica, superar o unilateralismo jurídico, isto é, aquela tendên-
cia bacharelesca com que têm sido tratados no Brasil os pro-
blemas de administração" (VIANA, ARÍZIO de, O Problema da
Racionalização Administrativa no Brasil, 1951).
'" Eis dois depoimentos bastantes expressivos:
"Apesar da diversidade de propósitos entre a corrente do
formalismo jurídico, responsável pela burocracia orçamentívora.
e a da racionalização administrativa, um traço identifica os
adeptos de uma e de outra: o método de ação social que êles
têm usado. Uns e outros transplantaram, lisa e simplesmente,
para o nosso meio, soluções impregnadas das peculiaridades de
outros meios históricos. Nada mais natural, portanto, que. sob
o impacto de nossa realidade histórica, as soluções importadas
tivessem sofrido deformações e reinterpretações. Suscita-se a
vitalidade mesma da cultura brasileira" (VIANA, ARÍzIO de. O
Problema da Racionalização Administrativa no Brasil, 1951J.
"Extasiados ante a experiência norte-americana, esquece-
mo-nos de. valendo-nos desta última, criar formas organizacio-
nais adaptáveis ao meio brasileiro. Desenvolvemos a parte ope-
racional dos órgãos administrativos, tal como se estivéssemos
face a elementos de ação, e instrumentos de trabalho, semelhan-
tes àqueles que a grande nação norte-americana dispõe. Reve-
lamo-nos. assim, ingênuos, em parte, e, por outra, irrealistas
quanto ao modo de ver o nosso País" (MESQUITA, L. F .. O
Problema do Executivo, 1952) .
41 Integrada por equipes de especialistas brasileiros - pre-
dominando engenheiros e economistas - e norte-americanos,
dedicados ao estudo de problemas da economia brasileira.
42 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

mou a necessidade de enfocar em novos têrmos a econo-


mia brasileira, dando ao seu estudo e ao equacionamento
preliminar de seus problemas uma objetividade de que até
então se ressentia. 4~ O interêsse de jovens diplomatas pe-
lo estudo da Economia, notadamente nos Estados Unidos
da América e na Inglaterra, haveria de proporcionar ao
Ministério das Relações Exteriores um núcleo de brilhan-
tes economistas, cedo convocados para missões em todos
os setores. A Universidade, como sempre, revelou-se re-
tardatária em relação às necessidades educacionais do
País. O funcionamento da Comissão Mista Brasil-Estados
Unidos, que tão parcos resultados proporcionou ao
País, em têrmos de auxílio financeiro, revelar-se-ia ex-
tremamente produtivo no que tange à necessidade de pla-
nejamento, de condicionar a alocação de financiamentos
à existência de projetos de provada viabilidade econômi-
ca. conduzindo à criação do Banco Nacional de Desenvol-
vimento Econômico, entidade que, a exemplo do DASP,
no terreno da administração, seria um marco no campo
da Economia, e representando quiçá a matriz do Progra-
ma de Metas do Govêrno Kubitschek, que tanto popula-
rizou a noção de planejamento no Brasil.
Como se vê, os fatos da realidade brasileira cami-
nharam mais céleremente do que a nossa capacidade de
formulação jurídica, tal como a concebíamos anos atrás.
Os diques foram rompidos, o conteúdo extravasou a
fôrma, o farol inverteu seu feixe de luz, passando a ilu-
minar, de maneira cada vez mais tênue, o funcionamen-
to da Administração Federal, encontrando-se, ao final,
na retaguarda dos fatos. H As regras legais e até consti-
'0 Segundo GUERREIRO RAMOS, a Comissão Mista "contribuiu
para tomada de consciência dos desequilíbrios estruturais do
País. sobretudo de caráter econômico" (Administração e Estra-
tégia do Desenvolvimento, p. 451) .
" Exemplo típico dessa situação pode ser encontrado na
inadequada organização dos Ministérios para administrar, no
plano que lhe compete, as entidades descentralizadas. No Minis-
tério do Trabalho, Indústria e Comércio, para citar um caso,
o Departamento Nacional de Previdência Social trabalhava com
pessoal cedido, temporàriamente, pelos Institutos de Aposenta-
doria e Pensões. Que fiscalização poderia. realmente, sôbre os
Institutos exercer? Não estaríamos, paradoxalmente, admitindo
que os fiscalizadores fôssem por si mesmos fiscalizados?
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 43

tucionais resultavam muitas vêzes, em ornamento da


cultura jurídica do País. H
Na evolução da sociedade de nossos dias, por efeito
do convívio mais estreito entre as nacões e como decor-
rência da fôrça motivadora que passou a impulsionar os
países menos desenvolvidos na procura de se aproxima-
rem daquelas nações que já atingiram alto grau de desen-
volvimento, em busca do bem-estar e do progresso social,
surgiu, cresceu, multiplicou-se o ângulo econômico, o de-
senvolvimento econômico e social, o progresso da econo-
mia de um país, a mobilização de seus recursos para au-
mentar a riqueza do povo, o avanço tecnológico e cientí-
fico que o aproxime dos países desenvolvidos. Tais fatos
fizeram com que o nôvo farol, o nôvo ponto de referência
passasse a ser, inelutàvelmente, o desenvolvimento econô-
mico e social do País. O próprio conceito de segurança
militar perdeu de há muito o sentido limitado em que se
enrodilhava para ajustar-se ao conceito nôvo de seguran-
ça nacional, em que os campos social, econômico, político
e psicológico têm participação básica. 4:;

H o descumprimento do princípio constitucional de prevIa


habilitação em concurso para o provimento de car~os públicos
é. certamente. o exemplo mais elucidativo. A Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional. complemento indispensável da
Constituição de 1946, somente lograria ser promulgada em de-
zembro de 1961 (Lei n.o 4.024, de 20 de dezembro de 1961l. De-
correram quinze anos à espera de legislação fundamental para
a unidade e o progresso do País. Embora de imediato e direto
interêsse para os Estados e Municípios, a matéria não logrou
galvanizar a representação política no Congresso Nacional.
Entretanto. na campanha para as eleições presidenciais decor-
rentes da nova Lei Magna. os candidatos Eurico Dutra e
Eduardo Gomes. em notáveis pronunciamentos na Bahia, davam
grande destaque aos problemas da educação, numa visão coin-
cidente das necessidades brasileiras no setor.
,;, Começou, felizmente a configurar-se o panorama uni-
versitário brasileiro. embora ainda muito distorcido por fatô-
res conhecidos. tais como a inadequação do Ministério da Edu-
cação e Cultura para a imensa missão que lhe recai sôbre os
ombros. a ausência de Institutos de Pesquisa, o vírus do tempo
parcial - de estudantes e mestres - a corroer o organismo
universitário. a ausência de bibliotecas. É por demais sensível
a falta de sentido econômico na administração da Educação em
todos os níveis. Registra-se, todavia. um movimento saudável de
renovação. embora de fraca liderança no âmbito nacional. No
que respeita aos problemas que constituem a preocupação da
44 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

A formulação jurídica, já a esta altura, adquiria co-


mo que a posição de satélite dêsse nôvo astro-rei. 4U ÊSte
é o fato marcante de nossa época. O povo vai adquirindo
sêde de progresso, não mais se contentando com a mi-
ragem e a promessa de progresso, antes querendo desfru-
tá-lo no quotidiano. E, na medida em que se educa e ins-
trui, mais e mais se apressa em atingir os fins colimados.
sem deter-se por demais no exercício acadêmico das re-
gras jurídicas.
Daí o relêvo ao planejamento, à programação geral,
os quais, de simples concepção relacionada com a gestão
ao nível das emprêsas - como preconizado lucidamente
nas tradicionais doutrinas de organização, desde a mag-
nífica e sempre atual lição de Fayol - adquiriram senti-
do nôvo, subiram ao nível de preocupação do Estado, co-
mo entidade política e administrativa. O planejamento
passou a constituir a preocupação central dos governos.
O Poder Executivo, em especial, como responsável pela
Administração Pública, terá, hoje em dia, em qualquer
país civilizado, de inspirar-se em seus ensinamentos e
apoiar-se em suas técnicas para tentar obter o máximo
presente monografia, há que assinalar o funcionamento de Es-
colas de Administração, graças ao trabalho pioneiro da Funda-
ção Getúlio Vargas, no Rio e em São Paulo, com excelente reper-
cussão em todo o País. Não se pode deixar de recordar que a
Escola Superior de Guerra. propiciando o convívio entre civis e
militares, com a permuta de experiências entre os diversos seto-
res de atividade e o debate amplo e de sentido objetivo dos pro-
blemas brasileiros, terá sido provàvelmente a primeira Univer-
sidade realmente a funcionar no Brasil. gerando a influência
que se vem fazendo notar nos últimos anos.
'" Tende, porém, a refugiar-se nos tradicionais pareceres em
que conselheiros jurídicos, em pronunciamentos que variam de
setor para setor, constrangem a Administração a adotar pontos
de vistas baseados em regras teóricas de interpretação estrita-
mente jurídica, ou concepções doutrinárias previamente adota-
das pelos seus prolatores e, freqüentemente, inconciliáveis com
a conceituação técnica que constitui a essência mesma dos pro-
blemas tratados, de caráter especializado. A Administração de
Pessoal é particularmente afetada por êsse desvirtuamento, que
se tem espraiado nos últimos anos, a ponto de tornar muitas
vêzes irreconhecíveis as funções que, nas organizações públicas
e privadas, são normalmente afetas aos especialistas de adminis-
tração de pessoal, cada vez mais impedidos de utilizar e aper-
feiçoar seus instrumentos técnicos.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 45

rendimento na utilização dos meios postos à disposição do


Estado, visando a assegurar o bem-estar da população e
o progresso social.
Do ponto de vista de organização das atividades ad-
ministrativas, o planejamento consolidou a posição que
lhe é própria de instrumento indispensável aos que diri-
gem a Administração Federal para a formulação de dire-
trizes capazes de permitir o metódico exercício da arte de
administrar e o contrôle objetivo das realizações sob a
responsabilidade do Estado.
Urge, pois, reconciliar a realidade da Administração
Federal com a realidade legal e isso exige - a par de le-
gislação básica que se inspire nessa motivação de horizon-
tes muito amplos - a organização de cúpula administra-
tiva do Poder Executivo, preparando-a para tomar deci-
sões e permitir que cumpra uma atuação socialmente efi-
caz. É sob êsse prisma que se deverá procurar compreen-
der a Reforma Administrativa.
O pensamento que orientou o Govêrno Castello Bran-
co na elaboração do Projeto de Reforma Administrativa
nutriu-se do propósito de tornar compatível a adminis-
tração legal com a administração real, firmando as dire-
trizes e assentando os alicerces da Reforma, a fim de
acelerar o processo capaz de fazer com que a Administra-
ção Federal possa servir efetivamente à coletividade. 47
Daí a preocupação de modernizar a Administração Supe-
rior do Serviço Público Federal - o Poder Executivo -
concentrando-se a Reforma naquilo que, socorrendo-nos
.7 A "Justiça do Projeto de Lei de Reforma Administrativa",
de fevereiro de 1967, traduz nitidamente essa preocupação, ao
dizer: "V - Objetivos Sociais e Econômicos da Reforma. Redi-
gido sob a inspiração das idéias acima focalizadas, o Projeto
teria, obviamente, de substituir a clássica concepção de se orga-
nizar a Administração Pública atendendo-se, estritamente, a
ângulos jurídicos, por outra concepção, ditada pela preeminên-
cia dos objetivos sociais e econômicos de uma reforma adminis-
trativa, visando à aproximação dêsses objetivos do sentido de
organização da atividade privada e, assim, a alcançar melhores
resultados em proveito da coletividade. ~sse enfoque não deve
, ser perdido de vista na apreciação do projeto, pois que se consti-
tuiu em constante preocupação na elaboração do seu texto, ao
se traçarem novos contornos de organização, ao se adotarem
com as adaptações necessárias - métodos de natureza gerencial
na aplicação dos recursos recolhidos do povo, ao se instituírem
sistemas de administração que tenham como preocupação a
46 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

da linguagem dos economistas. se poderia talvez chamar


de macroadministração, na convicção de que, no Esta-
do moderno, se a cúpula não funciona, nada realmente
pode funcionar.

2.3 RAZõES DA REFORMA

A Reforma Administrativa reflete a consciência ge-


neralizada de que o Serviço Público Federal não pode con-
tinuar a operar na base de improvisações incompatíveis
com as responsabilidades do Poder Executivo, como prin-
cipal gestor da Administração Federal.
Alguns pontos justificam, nesse particular, certo des-
taque:
Primeiro: o Serviço Público Federal compreende a
maior, a mais diversificada e a mais complexa organiza-
ção do País. Por conseguinte, as dificuldades em adminis-
trá-lo eficientemente não encontram paralelo no territó-
rio nacional.
Segundo: a organização do Serviço Público Federal
está defasada para com as necessidades de hoje - como
já o estava para as de ontem - e não atende ao que a
coletividade está a exigir - em grau sempre crescente
- para o amanhã. Qualquer hesitação em equacionar o
problema administrativo e começar a solucioná-lo repre-
senta desperdício pelo qual paga a coletividade em pro-
porções sempre crescentes.
Terceiro: afora um esfôrço inicial, limitado e fugaz
do DASP, nada mais de consistente se fêz para dar conti-
nuidade a um trabalho sistemático de aperfeiçoamento
do serviço público. Há esforços parciais e de muito mé-
rito, mas apenas temporários ou de âmbito também res-
trito.
produtividade e o custo dos serviços estatais e, finalmente, na
montagem de um moderno e simplificado mecanismo de acom-
panhamento da execução dos serviços, da verificação dos seus
resultados e do contrôle dos seus gastos. A reforma é o momento
oportuno para ajustar o Serviço Público ao progresso científico e
tecnológico de nossos dias, queimando-se etapas, pois que a Ad-
ministração Federal não se manteve atenta para assimilar e
adotar, no devido tempo, métodos novos decorrentes da evolu-
ção da ciência e da técnica."
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 47

Quarto: os meios têm gradativamente se sobreposto


aos fins, o acessório ao principal, o burocratismo à ação.
Quinto: a excessiva centralização administrativa de-
corre da falta de planejamento, de diretrizes, de organi-
zação competente do centro de direção administrativa, fa-
tôres que levam os dirigentes superiores a ficarem entu-
lhados de casos - com a predominância do processo,
dos canais competentes, do burocratismo - diluin-
do-se a responsabilidade dos agentes, tornando-se moro-
sas as operações e encarecendo-se os custos. Os órgãos
da periferia - que estão mais próximos da coletividade
ou dos problemas - têm sua ação tolhida, entorpecida.
Sexto: afora os Ministérios Militares e o Ministério
das Relações Exteriores, os demais Ministérios não con-
tam com corpos de direção e assessoramento preparados
para o desempenho de suas funções e formando quadros
estáveis, em cuja composição prevaleçam os princípios de
bom recrutamento, seleção e contínuo aperfeiçoamento.
Sétimo: o planejamento precisa ser institucionaliza-
do como moderno método de bem administrar; o orça-
mento precisa, de um lado, dar objetividade ao planeja-
mento através do mecanismo do orçamento-programa, e,
de outro, traduzir a compatibilização entre o que se de-
seja o que se pode realizar; o desembôlso de caixa do
Tesouro deve ajustar-se ao programa e à disponibilidade
de recursos financeiros, de modo que o ritmo das reali-
zações do Govêrno não sofra interrupções ou acarrete
impontualidade na satisfação das obrigações regularmen-
te assumidas pelos administradores.
Oitavo: são insatisfatórios os sistemas de contrôle de
que dispõe a administração, tanto no que respeita à exe-
cução dos programas como no que tange à responsabilida-
de financeira e orçamentária dos agentes.
Nono: a Reforma terá de ser ampla, abrangedora,
ter caráter de profundidade, ser realizada por etapas, ter
sentido funcional, antes do que estrutural, e precisará
contar com recursos e meios de cuja metódica aplicação
possa decorrer efetivo aumento de produtividade.
A Comissão de Estudos de Reforma Administrativa
(COMESTRA) dispensou-se de "recordar, arrolar e re-
pisar os defeitos por demais conhecidos" do Serviço Pú-
48 CADERNOS DI: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

blico Federal, conforme se assinala na justificativa, le-


vando em conta que seu trabalho se apoiava em amplos
e profundos estudos anteriores e por considerar que "no
consenso de todos, a Administração Pública Federal de
há muito não oferece condições de funcionamento que lhe
permitam o cumprimento da importante missão de aten-
der à coletividade brasileira". 4"
Na verdade, o documento básico que deu início ao
movimento de reforma, em 1952, com o Presidente Ge-
túlio Vargas, aponta com muita precisão e com grande
poder de síntese os pontos mais carentes e, reportando-se
aos estudos realizados em outros países, afirmava: "Em
tôdas essas tentativas e estudos, o que ressalta desde logo
à vista é a impossibilidade de conciliar um govêrno ver-
dadeiramente democrático com sistemas administrativos
ineficientes e incapazes. A essência do regime democrá-
tico consiste, não apenas em que as decisões fundamen-
tais e as leis sejam feitas pelos representantes do povo,
mas, também, em que essas decisões e essas leis sejam
cumpridas e executadas rápida e eficazmente." Acrescen-
tava o histórico documento: "A Reforma Administrativa
que o Govêrno se propõe executar tem por objetivo prin-
cipal fornecer os elementos estruturais e dinâmicos ne-
cessários à realização dos fins do Estado brasileiro. A
instrumentalidade presente está obsoleta e inservível: foi
superada pelos acontecimentos, pelas necessidades e pelo
progresso do País, no campo econômico, social e intelec-
tual. Cumpre ajustá-la aos imperativos da situação em
mudança." 4P
Nos Estados Unidos da América, no ano de 1937, o
Presidente Roosevelt, dirigindo-se ao Congresso para pro-
por-lhe ampla reforma administrativa,50 depois de re-
.. Justificativa, Item I - Antecedentes.
.. Projeto n. O 3.563/53, da Câmara dos Deputados, Anexo I
- "Características PrinCipais do Primitivo Esquema de Reforma
Elaborado pelo Govêmo".
... As profundas modificações introduzidas n~ vida norte-
-americana após a crise de 1929 e o concentrado esfôrço de
recuperação do Govêmo Roosevelt através do New Deal provo-
caram sensível mudança na escala das solicitações a pesar sôbre
Il Administração Federal daquele País, exigindo reorganização
de profundidade. A mensagem de 1937 do Presidente Roosevelt
ao Congresso marca o início de um movimento de reorganização
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 49

cordar que, exceção feita ao "Budget and Accounting


Act" de 1921, nenhuma modificação profunda em admi-
nistração ocorrera depois de 1913, quando foi criado o
Ministério do Trabalho, afirmava: "Nestes dias tumul-
tuados da história mundial, um self government não pode
sobreviver por muito tempo a menos que êsse govêr-
no se constitua numa agência atuante e eficiente para
servir à humanidade e executar a vontade da Nação. Um
Govêrno sem boa administração é uma casa construída
sôbre a areia." Não receava acrescentar, enfàticamente:
"O fato evidente é que a presente organização e equipa-
mento do ramo executivo do Govêrno derrota o propósito
governamental de que haja um único responsável Chefe
do Executivo para coordenar e administrar os Ministérios
e as atividades, de acôrdo com as leis votadas pelo Con-
gresso. Em tais condições, o Govêrno não pode ser intei-
ramente eficaz em trabalhar, sob contrôle popular, pa-
ra o bem comum." Ao referir-se, especificamente, às re-
comendações do Comitê que estudara a reforma adminis-
trativa e antecipando-se às críticas - então muito vivas
- de que se estava a reforçar em grau excessivo os po-
dêres do Executivo, escrevia o Presidente Roosevelt: "Ao
colocar êste programa sob vossa atenção, estou consci-
ente de que será dito que estou a recomendar o aumento
dos podêres da Presidência. Isso não é verdade. A Presi-
dência, como estabelecida pela Constituição dos Estados
Unidos, dispõe de todos os podêres que são requeridos.
Apesar das almas tímidas em 1787, que receavam govêr-
no atuante, a Presidência foi estabelecida como um único
e forte cargo de Chefe Executivo, no qual foi investido to-
do o Poder Executivo do Govêrno Nacional, enquanto que
o Poder Legislativo foi atribuído ao Congresso e o Judi-
ciário à Côrte Suprema. O que estou colocando diante de
vós não é uma solicitação de mais poder, mas os instru-
mentos de administração e a autoridade para distribuir
o trabalho, de modo que o Presidente possa efetivamente
utilizar-se daqueles podêres que a Constituição atualmen-
te lhe confere. A menos que estejamos preparados para
abandonar esta importante parte da Constituição, pre-
realmente intenso e indispensável à adequação dos mecanismos
administrativos a novas responsabilidades assumidas pelo Poder
Executivo.
50 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

cisamos equipar a Presidência de autoridade compatível


com as suas responsabilidades sob a Constituição".~.1

2.4 FINALIDADE DA REFORMA

Dirigindo-se ao Congresso Nacional, o Presidente


Castello Branco afirmou que "o propósito é obter que o
setor público possa operar com a eficiência da emprêsa
privada". ~~ Trata-se, é bem de ver, de uma proposição
ambiciosa, enunciada certamente com o objetivo de cons-
truir uma imagem para o grande esfôrço nacional visan-
do a aprimorar o Serviço Público Federal.
Parece evidente que a coletividade precisa adquirir
consciência e interêsse pelo serviço público, assim como
necessita êste ter consciência plena de que a razão de sua
existência está em atender à coletividade. Somente a con-
jugação dêsses dois sentimentos pode gerar a melhoria
dos serviços públicos, tanto no seu sentido global de di-
reção de cúpula como nos seus aspectos setoriais, regio-
nais e locais. Uma comunidade que não participe dos as-
suntos de seu interêsse social deixa de poder exercer a
influência que lhe cabe, e perde em autoridade para exigir
a prestação dos serviços desejados. O serviço público que
não é pressionado por uma coletividade participante ten-
de a enredar-se no círculo limitado dos interêsses dos seus
próprios agentes, dando-lhes preferência e prioridade com
prejuízo para os reclamos da comunidade. ~.:l Não será
:., Mensagem do Presidente Roosevelt. ao Congresso, em 12
de janeiro de 1937, transmitindo o relatório e as recomendações
do The President's Committee on Administrative Management.
'" Mensagem Presidencial de 1965.
'" Fenômeno característico do subdesenvolvimento e que só-
mente o desenvolvimento pode superar. Daí a importância do
papel desempenhado pela Educação, fator de influência prepon-
derante para essa superação. Como afirmou, com o brilho de
sempre. San Thiago Dantas, "o sistema educacional a que aspi-
ramos, nas raízes incomutáveis da nossa realidade vital. é a
educação para o desenvolvimento, isto é, a que prepare uma clas-
se dirigente capaz de dar desempenho às novas tarefas técnicas e
de chefia, que se abrem no campo da administração pública. da
iniciativa privada, dos serviços civis, como manifestações de
exigências orgânicas criadas pela expansão do País" (SAN TmAOO
DANTAS, Educação para o Desenvolvimento, in Alguns Problemas
Brasileiros, Confederação Nacional do Comércio, 1955).
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 196751

demais insistir na noção básica, fundamental - mas tão


olvidada - de que a Administração Pública existe para
prestar os serviços requeridos pela coletividade e para
cuja execução esta contribui pagando impostos e taxas.
É de primordial interêsse para a coletividade - e ela
o exige em grau cada vez mais intenso, na medida em
que, pela melhoria de seu nível educacional, adquire cons-
ciência dêsse aspecto tundamental da vida social - que
a Administração Pública se revele ativa e eficiente, dan-
do aplicação racional e correta aos recursos financeiros
pela redução dos custos e utilização das economias assim
obtidas na prestação de novos serviços ou na intensifica-
ção dos existentes, ou, ainda, na redução da carga fiscal.
O Administrador Público não pode, pois, deixar de
basear-se em planejamento que oriente sua ação adminis-
trativa, atendendo às expectativas da coleti\"idade na me-
dida dos recursos mobilizáveis, assim como não pode pres-
cindir de contrôles que lhe assegurem conhecimento exa-
to e realista das etapas de cumprimento das tarefas pro-
gramadas e da aplicação dos recursos financeiros obtidos
e desembolsados. Planejamento, Ação Administrativa e
Contrôle, eis os pontos essenciais de preocupação de qual-
quer administrador moderno, em todos os níveis da hie-
rarquia funcional. A dimensão varia conforme o nível hie-
rárquico, mas na substância trata-se do mesmo problema.
A principal responsabilidade do Administrador, em qual-
quer escalão. consiste em tomar decisões, ou. como decla-
rou o Govêrno: "A Reforma terá de criar condições para
a reconciliação dos serviços públicos federais com a rea-
lidade administrativa brasileira, sob pena de perder sua
razão de ser. Cumpre-lhe, em suma, habilitar o adminis-
trador público a tomar decisões expeditas, correntes, coor-
denadas e tempestivas.":;4
A Reforma, em conclusão, tem por escopo habilitar
o Administrador, em todos os planos. desde o Presidente
da República até o Chefe de Serviço, a realmente admi-
nistrar, tendo bem nítida a idéia de que, para a Adminis-
tração Federal funcionar a contento, faz-se indispensável
que a grande, imensa, a tão diversificada e complexa
máquina administrativa conte com alguns pontos de re-
'" Justificativa. Item IlI.
52 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ferência comuns capazes de servir de alicerces à ação


coordenada do todo e a atuação eficaz de suas partes com-
ponentes, de cada uma delas, sublinhe-se, por mais afas-
tada que se configure sua posição no conjunto.

2.5 PERSPECTIV AS DA REFORMA

Ao deflagrar o processo de Reforma Administrativa


de sentido amplo, e que se propõe a sedimentar suas ba-
ses. podem-se destacar duas ordens de preocupação:
1. romper os diques do acúmulo de equívocos e he-
sitações do passado, abrindo canais que condu-
zam as águas para a grande tarefa de irrigar os
campos de ação administrativa;
2. lançar os olhos na direção do horizonte, polari-
zando as fôrças construtivas e as energias cria-
doras para enfrentar, com decisão, os problemas
do futuro. Ao deflagrar o processo de reforma
é preciso encará-lo sob êsse duplo aspecto e tor-
nar essa colocação conhecida e difundida.
Disso decorre o imperativo de se emprestar à Re-
forma caráter eminentemente instrumental operativo,
afastando-a das teorias e das concepções apriorísticas, de
modo a se poder atender, simultâneamente, àquela dupla
preocupação. ~,~,
.',. o Professor KLEBER NASCIMENTO, em trabalho de grande
atualidade, referindo-se à perspectiva histórica da experiência
federal brasileira de reforma administrativa, afirma que "além
de longa e rica. a experiência é frustrada, já que não tem conse-
guido reduzir o descompasso entre a capacidade operacional da
burocracia e as crescentes exigências administrativas do desen-
volvimento econômico e social." Seu propósito de proceder a
"uma análise que vise a identificar elementos básicos para uma
diagnose das falhas do passado, e, a partir de tal diagnose. for-
mular orientações de ordem estratégica que aumentem as possi-
bilidades de implantação desta e de outras reformas futuras"
conclui por identificar na experiência brasileira "uma reformu-
lação no sentido de substituir-se uma estratégia predominante-
mente estruturalista por outra, predominantemente compor-
tamentalista" nos parece inobjetável. Gostaríamos, todavia, de
inserir uma observação: parece-nos que a estratégia comporta-
mentalista, para ser objetiva, terá de basear-se no Instrumen-
talismo - o tripé da Reforma Administrativa aprovada -
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 53

o tripé em que se apóia a Reforma - planejamento,


orçamento-programa e programação financeira de desen-
bôlso - ensejará remover-se o represamento resultante
dos erros e das protelações passadas. ~le traduz com fi-
delidade os propósitos e as intenções do Govêrno ao en-
gajar-se no processo de reforma, adotando uma lingua-
gem que, pela sua simplicidade e fácil assimilação - e
tendo a ampará-la os mais modernos conceitos e princí-
pios da arte de administrar - possa servir de veículo
comum de entendimento entre os administradores, desde
os de tôpo até os de menor nível hierárquico. abrangendo
a eliminação de conceitos, teorias, teses e formulações que
a nenhum resultado concreto conduzem e perderam sua
razão de ser, quer pelos erros de sua própria concepção,
quer pela má aplicação que lhes foi dada, ou, ainda, pelas
idiossincrasias que provocaram no meio administrativo ao
longo dos anos. Essa a linguagem que vem sendo falada
desde abril de 1964, conferindo, portanto, à Reforma um
lastro experimental sem dúvida ponderável tanto mais
quando se há de reconhecer que favorece a desconcentra-
ção de funções afetas às autoridades de maior hierarquia,
a delegação de atribuições e a descentralização que todos
reputam essencial. Não será demais apontar, também,
que permite superar as manifestas desvantagens e os ônus
que se criaram em tôrno da aplicação entre nós dos con-
ceitos de atividade-fim e de atividade-meio, de adminis-
tração geral e de administração específica, e outros im-
propriamente elevados à categoria de última palavra na
arte de administrar. ;,,; E, finalmente, suscita, de imedia-
to, no pensamento de todos, a noção altamente importan-
te de que não basta planejar, pois é preciso também ad-
ministrar e verificar os resultados, impedindo. com isso,
que o administrador de menor visão ponha de lado a
preocupação do planejamento, assim como coibindo que
o administrador mais inclinado aos rasgos de entusiasmo
pois, sem essa condição o Comportamentalismo cairá no vácuo,
ao passo que, com apoio nêle, deverá e poderá afirmar-se no
seu duplo propósito de superar o descompasso existente e aten-
der ao que se configura no horizonte. (NASCIMENTO, KLEBER.
Reflexões sôbre Estratégia de Reforma Administrativa: a expe-
riência federal brasileira. Revista de Administração Pública, 1. 0
semestre, 1967).
W Esta observação será desenvolvida no Capítulo 9.
54 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

pelos planos deixe de verificar os resultados de sua exe-


cução, mantendo-se o planejamento permanentemente
ajustado à realidade; e, acrescente-se - o que é de suma
relevância - não retirando do administrador a ênfase em
suas funções gerenciais, de sua responsabilidade pelos
resultados.
Visa. outrossim, o tripé a consolidar o terreno, a fim
de que se persigam, com intensidade cada vez mais acen-
tuada, ambiciosamente mesmo, os dois grandes objetivos
que pairam no plano superior dos desafios lançados aos
brasileiros nesta segunda parte do século XX: a partici-
pação ativa do Brasil na era da Ciência e da Tecnologia e
a ocupação dos espaços vazios do território nacional. A
conquista dêsse duplo objetivo, a resposta a êsses imensos
desafios que se apresentam aos brasileiros, ao lado dos
ideais de desenvolvimento social e econômico que já vêm
sendo perseguidos, ~., jamais serão suficientemente enfa-
tizadas.
A Reforma Administrativa deve ser encarada sob es-
sa ampla perspectiva - a de abertura para o futuro, um
futuro marcado pelas conquistas científicas e tecnológi-
cas - se quisermos, realmente, empreender, com intensa
emulação, a imensa tarefa construtiva que se impõe.

2.6 MOLDURA DA REFORMA

As soluções adotadas pela Reforma Administrativa


se inserem em ampla mDldura que convém esboçar para
facilidade de compreensão dos textos legais promulgados
e utilização profícua dos preceitos que consagram. As
grandes linhas da moldura podem ser sintetizadas sob
os títulos seguintes: Diretrizes, Planejamento, Execução,
Contrôle, Organização 'Coordenação e Pessoal. Procure-
mos descrevê-las.
'" A austeridade suportada pelo povo brasileiro a partir de
1964, na procura do corttrôle da inflação e da retomada do
desenvolvimento, constitui demonstração eloqüente da maturi-
dade do País e estimula a confiança de que os dois grandes
objetivos possam galvanizar o pensamento e a ação construtiva
da coletividade.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 55

Diretrizes

A Reforma tem como indispensáveis uma política e


normas que fixem o pensamento do Govêrno sôbre os as-
suntos que se compreendem no seu campo de atuação,
ajustadas aos preceitos da Constituição, consagradas nas
leis e explicitadas nos regulamentos e atos de menor
categoria pertinentes. Partindo-se de políticas e normas,
automàticamente se relega a segundo plano - quer dizer,
ao plano que lhe é próprio - o problema organizacional.
Em outras palavras, o órgão passa a caracterizar-se - o
que é correto - como o executor de determinada política,
sua existência somente se justifica para o exercício de de-
terminada função, enquanto esta subsista e nos têrmos
em que se estabeleça seu desempenho. Estabelece-se liga-
ção direta entre a política fixada em sua realização, dis-
pensando-se atenção secundária ao organismo que vai de-
sempenhá-la. É óbvio que tanto a política como o órgão
são imprescindíveis, mas o que se quer ressaltar é a priori-
dade de que goza a primeira. Se fizermos uma análise do
SerYiço Público Federal, sob êsse ângulo, verificaremos,
por certo, que grande número de órgãos não lograram
funcionar por falta de políticas e normas que traduzam
as diretrizes governamentais, assim como também há
órgãos que continuam a existir sem que seu funciona-
mento se justifique à luz de novas políticas estabelecidas.
Isso resulta de não se considerar o problema de organi-
zação da Administração Federal sob ângulo bem amplo,
mas sim em consideração de aspectos estritamente orga-
nizacionais e do âmbito restrito desta ou daquela en-
tidade.
A política monetária é fixada em lei e tem sua exe-
cução orientada pelo Govêrno, através do Conselho Mo-
netário Nacional, com atribuições nitidamente definidas.
O Banco Central é o órgão incumbido de orientar, coor-
denar e controlar essa política - como agente executivo
do Conselho Monetário - que penetra em tôdas as· áreas
relacionadas com os problemas monetários do setor pú-
blíco (Banco do Brasil, Banco Nacional de DesenVolvi-
mento Econômico, Banco Nacional de Habitação, etc.) e
do setor privado (bancos privados). Sem uma política
monetária, o Banco Central flutuaria ao sabor das cor...
56 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

rentes e dos ventos; sem êle, a política monetária seria


mera ficção.
A política de abastecimento - uma das mais impor-
tantes, complexas e de mais intensa repercussão social ~
exige, na opinião geral, que à sua coordenação se dê prio-
ridade, com vistas à fixação de Diretrizes de Abaste-
cimento (compreendendo Produção, Armazenamento,
Transporte, Comercialização e Industrialização) e Dire-
trizes de Financiamento. A política de abastecimento, que
precisará contar com um órgão habilitado a orientar, su-
pervisionar e acompanhar sua aplicação, vai permear to-
dos os setores interessados ou participantes do problema,
seja no setor público (entidades ligadas a diferentes Mi-
nistérios, aos Estados, aos Municípios), seja no setor pri-
vado. Cada um dêsses órgãos, onde quer que se situe, en-
contrará um meio hábil de entrosar-se na política de
abastecimento, na qual todos têm grande interêsse e
atuam.
A política de pessoal - para mencionar uma ativi-
dade auxiliar da administração - deve, por igual, ter os
seus têrmos previamente definidos pelo Govêrno, dispor
de órgão incumbido de orientar, supervisionar e contro-
lar sua execução. É uma política destinada a traduzir o
pensamento governamental, no que respeita aos proble-
mas do elemento humano e da mão-de-obra no setor pú-
bUco, atingindo os órgãos que o compõem, onde quer que
se localizem ou se filiem administrativamente.
Em conclusão: a primeira preocupação da Adminis-
tração deve consistir na fixação de políticas e normas,
tanto para os assuntos específicos como para os de natu-
reza estritamente administrativa, como meio de irradiar
o pensamento governamental, por todo o Serviço Público
Federal, e de fazê-lo conhecido dos seus agentes e dos in-
teressados, em particular, e da coletividade, em geral.

Planejamento

A ação administrativa - responsabilidade precípua


do Poder Executivo segundo a organização política e ad·
ministrativa do País, consagrada na Constituição - há
de ser precedida de planejamento em que, considerados os
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 57

objetivos nacionais e os recursos mobilizáveis, se tracem


os rumos a seguir em busca do progresso econômico e
social.
Tem-se como pacífico que o Administrador Público,
em qualquer nível em que atue, terá de situar-se e agir
em consonância com as linhas gerais do planejamento
econômico e social do Govêrno. O planejamento setorial
em que se engaje deverá moldar-se em têrmos compatí-
veis com o planejamento geral, assim como o planeja-
mento ao nível departamental, em que eventualmente
opere, terá de ajustar-se ao planejamento setorial cor-
respondente e, portanto, ao planejamento geral. É isto
que assegura a ação integrada e coordenada do Govêrno e
dos Administradores Públicos, em seus setores de ação ou
em suas áreas departamentais. c._

Execução

Lastreada pelas Diretrizes e pelo Planejamento, a


ação administrativa se desenrola balizada:
a. pelo Orçamento-Programa
b. pela Programação financeira de Desembô}so.

"', Pode-se considerar o planejamento como definitivamente


incorporado ao pensamento administrativo brasileiro, muito em-
bora esteja ainda longe do constituir-se no instrumento previsto
na Reforma Administrativa, poiS que ainda se trata de cogitação
restrita a certos setores governamentais. Essa consolidação do
planejamento no pensamento nacional se (leve aos sucessivos
planos que vêm sendo concebidos pelos governos, tais como: o
Plano SALTE, no Govêrno Dutra; o Programa de Metas, no
Govêrno Kubitschek; o programa elaborado pelo Gabinete Tan-
credo Neves; o Plano Trienal, no Govêrno Goulart; e o PAEG,
no Govêrno Castello Branco. Referindo-se à evolução da admi-
nistração brasileira, opina GUERREIRO RAMOS, ao mencionar o
P AEG e os estudos visando à programação decenal que " ...
estão a demonstrar que a nossa Administração entrou definiti-
vamente na fase que podemos chamar de planificação. Isso não
quer dizer, porém, que os critérios dominantes nas fases prece-
dentes, o jurídico e o da eficiência, tenham perdido vigência. Na
verdade, cada uma das fases da nossa Administração Federal
integra o critério dominante na fase anterior. A atual fase de
planificação integra, portanto, o critério jurídico e o da eficiên-
cia." (GUERREIRO RAMOS, Administração e Estratégia do Desen-
volvimento, p. 452/453.l
58 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Trata-se de instrumentos que permitem ao Govêrno


cumprir os programas requeridos pela coletividade, de
maneira compatível, ordenada e realista.
O Orçamento-Programa surge, assim, como instru-
mento da maior valia, essencial à eficiência do Adminis-
trador Público de nossos dias. É através dêle que se esta-
belece, no mais alto plano político, linguagem comum en-
tre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, ao elabora-
rem e aprovarem o Orçamento; mas é sobretudo por seu
intermédio que se estabelece uma linguagem compre-
ensível para a coletividade, permitindo a todos - e em
particular ao setor privado, o qual, numa política de des-
centralização administrativa, vai colaborar com o Go-
vêrno de modo intensivo - melhor e mais exato conheci-
mento do programa anual de trabalho governamental e
os recursos alocados para sua execução. Como já se pôs
em evidência, com muita propriedade, a conciliação de
propósitos entre a programação de atividades e a estima-
tiva dos recursos financeiros destinados a implementá-
las. gera, pelo menos, três vantagens:
1. a confiança de que as diretrizes do planejamento
permearão os diversos níveis administrativos até
atingirem as unidades executiv~ de menor por-
te, definindo-lhes a responsabilidade pela realiza-
ção dos serviços esperados pela coletividade, ra-
zão de ser do Serviço Público;
2. a convicção dos órgãos executivos de que se ajus-
tam às diretrizes da programação governamen-
tal, podendo pleitear e contar em tempo com os
recursos indispensáveis ao desenvolvimento de
uma ação dinâmica que os habilite a produzir
serviços e a demonstrar realizações;
3. o surgimento de linguagem comum .entre os que
planejam - tanto no que respeita à ação econô-
mica e financeira, em geral, como no que con-
cerne aos aspectos setoriais - e os que adminis-
tram, coordenam e executam, afinando-se os ins-,
trumentos de avaliação e aferição, sem os quais
será impraticável medir resultados, distinguir
entre ação eficiente e ineficiente, óuscar a obten-
ção de maior produtividade, administrar, em
suma.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 59

Como se vê, o Orçamento-Programa, se, de um lado.


permite que o Administrador Público acerte o passo com
a programação econômica e social do Govêrno, de outra
parte vai servir de base a que se modernizem os meca-
nismos de contrôle, talvez a parte mais retardatária do
Serviço Público.
À Programação Financeira de Desembôlso (Cash
Flow) cabe, de um lado. assegurar um fluxo ordenado de
recursos financeiros aos diferentes setores de ação gover-
namental e, assim, proporcionar ritmo de trabalho pro-
dutivo aos diferentes serviços, no interêsse da coletivida-
de: e, por outro lado, proporcionar a todo aquêle que pres-
te um serviço, realize um fornecimento ou faça uma obra
para a administração pública a certeza de que, cumpri-
do seu compromisso. o Serviço Público igualmente cum-
prirá o dêle, pagando pontualmente, nas épocas estipula-
das. os encargos assumidos. A desorganização do Serviço
Público Federal decorre, ponderàvelmente, da ausência de
boa programação financeira por parte do Tesouro e dos
Ministérios. As unidades administrativas têm suas ver-
bas, fazem as concorrências, assumem compromissos,
mas, na hora de pagá-los, não contam com suprimentos
financeiros em suas contas bancárias para fazer os sa-
ques. Os interessados não podem, é óbvio, aguardar inde-
finidamente, passando, em conseqüência, a apelar para o
crédito bancário, que também não lhes pode ser pro-
porcionado nos montantes compatíveis com os atrasos
das repartições em saldarem seus débitos. A monotomia
com que se repete êsse espetáculo ainda não logrou en-
contrar, do lado da administração, uma solução adequa-
da. Disso resultam, pelo menos, dois aspectos eminente-
mente negativos: o afastamento de muitas organizações
privadas, ainda que altamente qualificadas e credencia-
das tecnicamente, das licitações e dos negócios com o
Serviço Público, e o inevitável encarecimento dos serviços,
pois não há organização privada que possa suportar, sem
terríveis encargos financeiros adicionais, situações dessa
natureza. Os métodos de programação de caixa; adotados
no setor privado, especialmente nas emprêsas de grande
vulto, podem, evidentemente, ser introduzidos com pro-
veito no Serviço Público Federal.
60 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Programação Financeira de Desembôlso é, portan-


to, o mecanismo através do qual se liberam os recursos
financeiros que vão permitir aos Administradores cum-
prirem seu programas de modo ordenado e segundo uma
cronologia sem a qual impossível lhes será responder pe-
las realizações de que são incumbidos. Cabe ao Ministro
da Fazenda entrosar os fluxos de receita e de despesa,
estabelecendo os níveis em que esta se deva comportar,
na execução do Orçamento-Programa, distribuindo-a em
blocos aos diversos Ministérios. t:stes, a seu turno, os re-
distribuirão, segundo as conveniências programáticas, aos
diversos setores de trabalho. É a disciplina da programa-
ção financeira que dá realidade às autorizações progra-
máticas constantes do Orçamento, regulando a cadência
de sua implementação.
t:ste instrumento pràticamente inexiste em nossa
Administração Federal, no sentido em que o consagra a
Reforma Administrativa, pois foi apenas ensaiado nos
últimos anos e precisa de muita coisa ainda para sedi-
mentar-se.
Ouso afirmar que a eficiência da Administração Fe-
deral, nas condições em que a Reforma Administrativa
pretende vê-la organizada e funcionando, poderá ser me-
dida pela sua capacidade de emprestar continuidade e rit-'
mo seguro à realização de seus programas e de manter re-
gularidade no cumprimento das obrigações financeiras
que assumir, atendendo, pontualmente, como o faz qual-
quer emprêsa bem organizada, a seus fornecedores e em-
preiteiros, e ensejando, a seu turno, que os últimos pos-
sam, igualmente, manter suas programações de caixa. ~!<

". Trata-se de ponto crucial da vida administrativa brasi-


leira a requerer, para chegar-se a boa solução, uma disciplina de
formulação orçamentária tão olvidada e posta à margem por
tão longos anos, e que deixou profunda herança negativa ainda
em processo de intenso esfôrço de regularização. Se tivess~
havido preocupação verdadeira e orgânica pela programação da
Caixa do Tesouro, não teríamos chegado ao descalabro das
extravagâncias das autarquias deficitárias. E tudo isso foi-se
criando sem que nenhuma fôrça de pressão da coletividade lo~
grasse êxito em impedir a consagração de práticas tão absurdas,
que conduziram a Administração Federal ao tumulto e pelas
quais ainda paga tôda a coletividade.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 61

Contrôle

~ste terá sido, talvez, o traço mais difícil de fixar na


moldura da Reforma Administrativa. E, no entanto, como
prescindir da modernização do contrôle quando se tinha
presente a ineficácia dos aparentes contrôles existentes e
dêle não se podia prescindir - ou sequer adiar uma de-
finição - dada sua condição de contrapartida indispen-
sável à política de descentralização preconizada pela Re-
forma?
Instituíram-se tantos contrôles, sob a invocação de
que era preciso controlar o funcionamento da Adminis-
tração Federal, que terminamos por não contar, efetiva-
mente, com instrumental de contrôle realmente válido,
acabando por criar nítida indisposição para com tôda e
qualquer preocupação de contrôle .•iO Enraizou-se, no Ser-

"', o próprio Tribunal de Contas. em seus relatórios anuais


de apreciação das contas do Govêrno, sempre deu destaque à
sua insatisfação com os contrôles existentes. Todavia, havendo
no passado sustentado posição muito rígida quanto à absoluta
necessidade de lançar-se mão do registro a priori, por apegar-se
demasiadamente à tradição do Código de Contabilidade e, em
especial, por se recusar a adquirir consciência da indispensabi-
lidade de se dar responsabilidade aos administradores - e não
cerceá-la ou diluí-la - não logrou o Tribunal, no curso dos anos
oferecer contribuição eficaz ao equacionamento da grave ques-
tão. Não se valeu. em suma, de sua influência para levar o
Poder Executivo a organizar sistemas de contrôle realmente
operacionais e o Poder Legislativo - do qual é. por definição
constitucional. órgão auxiliar - a se empenhar pela votação
de medidas legais que a isso conduzissem. No parecer sôbre as
contas de 1965. o Ministro Wagner Estelita Campos expende
importantes considerações evidenciadoras da insatisfação do Tri-
bunal de Contas com o quadro vigente e dá grande ênfase ao
que denomina de contrôle substancial; mas não logrou libe-
rar-se do tradicionalismo do regime de registro prévio (Diário
Oficial, Suplemento ao n. o 96, de 23 de maio de 1966). A Comis-
são de Fiscalização Financeira e de Tomada de Contas da Câ-
mara dos Deputados também manifestou sua insatisfação com
a situação vigente, conforme pronunciamentos do Deputado
Hamilton Prado. Preocupada com a situação, aquela Comissão,
além de sugerir o estudo e proposição. pelo Executivo, de legisla-
.ção apropriada. inclinava-se em contratar auditores, propósito
êste que, àbviamente, melhor seria atendido se o Tribunal de
Contas - que é o órgão auxiliar do Congresso Nacional - para
tanto se aparelhasse (Diário do Congresso Nacional, Suplemento
B ao n.O 95, de 1.0 de julho de 1966).
62 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

viço Público Federal, uma conotação negativa do contrô-


le, traduzindo, de modo geral, concepções cerebrinas, pre-
dominantemente jurídicas, afinadas com uma tradição
que vinha das Ordenações do Reino, e cujo duplo sentido
se resume em presumir que a maior parte dos administra-
dores vai agir irregularmente e que é preciso vigiar os
mais simples atos administrativos, sem distinguir entre
os planos em que se exercem, sob pena de se fomentar a
prática de irregularidades no Serviço Público.
Cumpria escoimar o contrôle dêsse sentido deforman-
te. que as regras de bem administrar sem dúvida repelem
e com o qual não se concilia. De fato, nenhum instrumen-
to de contrôle moderno visa a frear o administrador na
prática de gestão administrativa que lhe incumbe na-
quela condição. O que o contrôle deseja é que o adminis-
trador - agindo em têrmos de flexibilidade e a1!t·)nomia
- se comporte em consonância com os lineamentos e as
regras previamente traçadas para enquadrar sua condu-
ta. Parte-se do pressuposto de que o administrador vai
respeitar essas normas e, por isso mesmo, dá-se-Ihe au-
tonomia bastante para praticar os atos de gestão com a
rapidez indispensável para garantir-lhe a eficiência de
ação e, pur conseguinte, estimular o dinamismo dos ser-
viços que dirige; mas verificar-se-á, rigorosamente, se as
regras do jôgo previamente traçadas foram respeitadas.

Já a Ministra Dulce Magalhães, do Tribunal de Contas


do Estado da Guanabara, no relatório das contas do exercício
de 1965, dedicou um capítulo especial ao assunto. institulado
"6. A Reforma dos órgãos de contrôle e de contabilidade pública
deve ser radical", afirmando textualmente: "As causas profun-
das dos males apontados nos itens anteriores residem, a meu
ver, na completa desatualização da legislação de contabilidade
pública. bem como das atribuições, organização e métodos de
trabalho do Tribunal de Contas. Assim, não me parece solução
clamar-se contra o esvaziamento do Tribunal de Contas. ao
mesmo tempo em que se insiste em aumentar suas atribuições.
sem oferecer-lhe as condições para a eficácia do contrôle. A
solução estará em reduzir-lhe as atribuições ao mínimo indis-
pensável ao exercício efetivo do contrôle onde quer que haja
responsáveis por bens e dinheiros públicos, sem criar óbices à
Administração, mas sem deixar, por outro lado, de exigir-lhe o
fiel e integral cumprimento dos programas decorrentes da
execução do orçamento." São três depoimentos autorizados. em
áreas estranhas ao Poder Executivo, a demonstrar que havia,
de fato, muito que alterar.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 63

definindo-se, por êsse modo, as responsabilidades de cada


um. Em outras palavras, não se empece a atuação do ad-
ministrador, mas se verifica se sua ação administrativa
se exercitou em condições compatíveis com as regras de
conduta previamente aprovadas.
Visando a retirar. o debate da questão do terreno
circunscrito a que nos acostumáramos, restringindo-o,
pràticamente, à falaciosa opção entre contrôle a priori
e contrôle a posteriori, como se a isso se reduzisse o com-
plexo e relevante problema, decidiu-se, afinal, lançar ao
debate uma nova formulação que, alargando os horizon-
tes e aprofundando o sentido finalista, viesse a conduzir a
construções úteis e operativas. Ao fazê-lo, o Ministro do
Planejamento postulou por que se distinguissem quatro
tipos principais de contrôle, a saber:
"1. 0 - o acompanhamento e verificação da exe-
cução do Plano e do Orçamento-Programa.
ou seja, o contrôle programático;
2. 0 - o acompanhamento e a verificação da regula-
ridade das despesas efetuadas, ou seja. o
contrôle financeiro;
3. 0 -o acompanhamento e a verificação da obser-
vância das normas administrativas em geral,
ou seja, o contrôle administrativo;
4. 0 - .a verificação dos resultados alcançados ou
que deixaram de o ser pelo administrador,
ou seja, o contrôle de resultados" . .;1
Destacou-se, naquela oportunidade, que o contrôle
de resultados, considerado o mais importante por resu-
mir o objetivo primordial do contrôle, vinha sendo exa-
tamente aquele a que se teimava em não dar relêvo. No
entanto, a finalidade última de todo contrôle exercido na
Administração Federal deve consistir na verificação dos
resultados, medindo-se a eficiência do administrador e
da organização que dirige, com o sentido de saber se pres-
taram, efetivamente, os serviços que a coletividade aguar-
da e para cuja manutenção contribuiu através do pa-
gamento de impostos. E quando resultados satisfatórios
não hajam sido alcançados. impõe-se identificar as razões
" Conferência pronunciada em 11 de dezembro de 1966, no
Tribunal de Contas de São Paulo.
64 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

que a isso conduziram e procurar os meios de que se· po-


derá lançar mão para sua pronta correção. Afirmava-se,
então, taxativamente:
"É nisso que se resume a tarefa de supervisão que
cabe aos dirigentes do Serviço Público exercer: o
Presidente da República, em relação aos seus Minis-
tros; os Ministros de Estado, em relação aos seus
Departamentos; e cada Departamento em relação
aos seus setores de trabalho. Essa lição fundamental
tem sido relegada a segundo plano entre nós. E, no
entanto, nada mais frustrante para um govêrno que
trabalha na base moderna de planos e programas do
que sentir o quanto é tênue ainda a preocupação
pelos resultados e o quanto de obstáculos viciosos
ainda se deparam no caminho do administrador que
se empenha em apresentar bons resultados." tl~
O sentido racionalizador felizmente prosperou, do
mesmo modo que se consolidou a necessidade de se cuidar
da disciplina do contrôle interno da Administração Fe-
deral - através da organização da contabilidade e da
instituição do regime de auditoria - como condição in-
dispensável a que o Poder Executivo tomasse as rédeas
da realização dos programas e da aplicação dos dinheiros
públicos, ensejando a eficácia do contrôle externo, de
competência do Congresso Nacional, com o auxílio do
Tribunal de Contas. Alcançava-se, finalmente, um dos
;lrimeiros objetivos delineados para a Reforma Adminis-
trativa, dando-se, nesse particular, atualidade à regras
constitucionais. 1\:,
'2 Idem.
~; A Constituição estabelece que "a fiscalização financeira e
orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional,
através de contrôle externo e dos sistemas de contrôle interno
do Poder Executivo, instituídos por lei" (Art. 71) . Esclarece que o
"contrôle externo", exercido pelo Congresso Nacional, com o
auxílio do Tribunal de Contas, "compreenderá a apreciação das
contas do Presidente da República, o desempenho das funções
de auditoria financeira e orçamentária, e o julgamento das
contas dos administradores e demais responsáveis por bens e
valôres públicos" (Art. 71, § 1.0).
Determina que o "Poder Executivo manterá sistema de con-
trôle interno, visando a: I - criar condições indispensáveis para
eficácia do contrôle externo e para assegurar regularidade à
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 65

A colocação exata do problema do contrôle teve, por


igual, a virtude de trazer à tona o imenso atraso na or-
ganização da contabilidade no Serviço Público Federal e
exibiu, em tôda a sua nudez, a inexistência de serviços de
auditoria.
Num complexo organizacional do imenso porte da
Administração Federal não se poderá, decisivamente,
falar sequer em gestão eficiente, em têrmos gerenciais
atualizados, se não se dispõe de contabilidade adequada
e se não se realizam auditagens. Somente o desinterêsse
- e muitas vêzes o desconhecimento - pelos administra-
dores brasileiros do sentido e da finalidade dêsse instru-
mental, seu arraigado hábito de praticar ato por ato,
autorizar despesa por despesa, despachar processo por
processo, e o seu refúgio tradicional no contrôle aparen-
te a cargo do Tribunal de Contas - também desarmado,
como se sabe, para atender àquele encargo - possam
talvez explicar a persistência e o conformismo com essa
gravíssima lacuna.
A criação de Departamento de Administração nos
Ministérios, inspirada na dicotomia Administração Geral
e Administração Específica, de muito contribuiu para ali-
mentar a ilusão de se estar resolvendo o problema do con-
trôle, pois que a cada uma de suas Divisões caberia fisca-
lizar a área sob sua jurisdição. Mas, o que, em verdade,
ocorreu é que passaram a coexistir as Contadorias Sec-
cionais - subordinadas técnica e administrativamente ao
Ministério da Fazenda - e os Departamentos de Admi-
nistração, subordinados aos Ministérios, sem que se pre-
cisasse a tarefa de cada um no processo geral de contrôle.
E, como àqueles Departamentos e às suas Divisões se atri-
buiu a movimentação de recursos financeiros, e nêles se
concentrasse a competência para autorizar pagamentos,
simplesmente deixou de ser exercido qualquer contrôle
quanto à boa aplicação dos dinheiros públicos, já que êste
se resumia na verificação de compreender-se a despesa
nos saldos das verbas ou no exame, sempre tardio, distan-
te e meramente formal, de volumosos processos repletos
realização da receita e da despesa; II - acompanhar a execução
de programas de trabalho e do orçamento; lI! - avaliar os
resultados alcançados pelos administradores e verificar a execu-
ção dos contratos" (Art. 72) .
66 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

de documentos de despesa. Com a gradativa ampliação da


área de despesas sujeitas a registro a posteriori do Tribu-
nal de Contas, a própria formalidade da aprovação buro-
crática das contas dos responsáveis foi esmaecendo de
importância. As Divisões de Pessoal, que autorizam paga-
mentos substanciais por conta da rubrica pessoal, jamais
foram inspecionadas ou tiveram seus registros auditados
para verificação do acêrto de seus procedimentos. 64 De-
mais, tomavam-se as contas dos que pagavam as despesas
- os tesoureiros - mas não dos que as autorizavam -
os ordenadores de despesa - numa inversão flagrante
da noção de responsabilidade pela prática de atos admi-
nistrativos, que sàmente a Reforma viria retificar.
Os órgãos oficiais de contabilidade, as Contadorias
Seccionais, jamais entregaram balancetes aos Ministérios,
remetsndo-os diretamente ao Ministério da Fazenda. Se
o fizessem, estariam incompletos, pois que apenas com-
preenderiam as despesas por elas diretamente contabili-
zadas. As despesas dos Ministérios efetuadas através das
Delegacias do Tesouro, nos Estados. são contabilizadas pe-
las Contadorias Seccionais que junto a estas funcionam,
as quais enviam seus balancetes diretamente à Contado-
ria Geral da República.
Como se vê, os sistemas são estanques, o paralelismo,
abundante, e os contrôles, realmente precaríssimos. A
contabilidade não atende à sua finalidade precípua de
faci'itar e propiciar a ação controladora dos adminis-
tradores.
Daí a necessidade e a importância - para não refe-
rir a inadiabilidade - de se pensar seriamente no con-
trôle interno, sem o qual o Poder Executivo, como um to-
do, e os administradores. nos diversos escalões, não terão
condições de assegurar que a aplicação dos dinheiros pú-
blicos está sendo feita corretamente. E sem contrôle in-
terno organizado - à base, evidentemente, da contabili-
dade e da auditoria - não há possibilidade de se exercer
contrôle externo competente.
'" Um dos contrôles mais rigidamente exercidos em outros
países em que se adota o Sistema do Mérito consiste em blo-
quear o pagamento de quem não satisfaça as regras estabele-
cidas. Na Administração Federal brasileira jamais se logrou en-
contrar mecanismo eficiente para êsse tipo de contrôle, real-
mente operante.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 67

A Reforma Administrativa não visou, em momento


algum, à extinção do Tribunal de Contas. Sua preocupa-
ção consistia em eliminar as ilusões de tantos anos e par-
tir da constatação da inexistência de um sistema aceitá-
vel de contrôle na Administração Federal; reconhecida
essa realidade, estabelecer um sistema racional abran-
gendo, articuladamente, os contrôles externo e interno-
que nada têm de antagônicos, antes se completam -,
criando, assim, condições propícias para que se efetivem
os procedimentos de descentralização administrativa.
Em outras palavras, a Reforma Administrativa, ao
procurar criar as bases de um eficaz sistema de contrôle,
sentiu a necessidade e a conveniência de bem caracteri-
zar as áreas externa e interna, de modo a reconhecer-se
que, tanto quanto a primeira - e até mais do que ela - a
última estava a exigir imediata reformulação.

Organização/Coordenação

o sentido de organização mais consentâneo com o


pensamento da Reforma Administrativa é o de um agre-
gado de pessoas trabalhando harmoniosa e coordenada-
mente para a realização de objetivos previamente delinea-
dos. 65
Assim o entendendo, a Reforma Administrativa teria
de dar importância secundária aos problemas meramen-
te estruturais, embora não minimizasse sua essencialida-
de. Mesmo porque se preocupou com a parte instrumen-
tal, com o funcionamento da administração, fixando, no
que concerne à estrutura, tão-somente a composição do
mais alto escalão, compreendendo os Ministérios e os ór-
gãos de imediato apoio aos Ministros de Estado, ou seja.
os de planejamento, coordenação e contrôle.
55 Cf. GAUS: "Organização é o arranjo de pessoas para
facilitar a realização de algum propósito assentado através da
alocação de funções e responsabilidade. É a conjugação de esfor-
ços e capacidade de indivíduos e grupos engajados nl'ma ta-
refa comum de tal modo que se alcance o desejado objetivo com
um mínimo de fricção e o máximo de satisfação para aquêles em
proveito dos quais a tarefa é realizada e para aquêles engaiados
no empreendimento." (GAUS, JOHN M., A Theory of Organization
in Public Administration. The Frontiers of Public Administra-
tion, 1940)
68 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os aspectos estruturais de organização têm sentido


mais estático, compõem verdadeiras fotografias, os ins-
tantâneos da estrutura organizacional: os organogramas.
Embora - insistimos - sejam dotados de relevância, por
emprestarem organicidade à Administração Federal e
constituírem, sob certos aspectos, mecanismos de contrô-
le, de definição hierárquica, não se constituem na princi-
pal preocupação da Reforma Administrativa. A esta inte-
ressam, precipuamente, os aspectos dinâmicos, a adminis-
tração como filme em movimento, a seqüência do seu
funcionamento em busca de resultados.
Em matéria de organização tudo tem sua relevância.
Estrutura, liderança, pessoal, material, finanças, comu-
nicação, tudo isso é importante. Mas o que faz funcionar
a contento qualquer organização é o êxito da coordenação
e consiste, essencialmente, em coordenação de pessoal, e
não de estruturas. Não resta dúvida de que a estrutura
já contém em si o sentido de coordenação. O organogra-
ma, de um lado, traduz uma fotografia da entidade. de
sua forma estática, mas, de outro, corresponde a uma
disposição metódica, exata, de suas partes, visando à dis-
ciplina coordenada do funcionamento da entidade, atra-
vés da definição de áreas de atuação, de atribuição de
competências, etc. Cumpre, porém, que não nos deixemos
iludir pela beleza e propriedade estrutural, organogra-
mática, de qualquer entidade. Conforme ponderou, com
felicidade, o professor ROSCOE MARTIN, precisamos estar
atentos para as relações informais, e estas são um dos
alimentos de que se nutre a função coordenadora. 1\6
"Tais inter-relações têm por resultado o que se pode cha-
ffi

mar, na falta de têrmo melhor, de organização informal. Na


verdade, a palavra organização não cabe aqui porque os dois
membros da expressão acima sublinhadas são mutuamente in-
compatíveis. O que está em jôgo não é uma organização em
nenhum de seus justos sentidos, mas, em vez disso, um com-
plexo de relações pessoais e oficiais, de indivíduos e de grupos,
diretos e incidentes, horizontais ou verticais, que determinam
como a máquina formalmente descrita funcionará."
"Em segundo lugar, a organização informal afeta de modo
interessante a hierarquia administrativa. Que dizer das ve-
lhas fórmulas favoritas como o comando em cadeia, processo de
escala, canais administrativos, autoridade e responsabilidade?
É claro que há uma organização disfarçada, uma espécie de
império invisível existente ao longo da escala hierárquica for-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 69

A importância da coordenação transparece em todo


o trabalho da Reforma Administrativa, que reconhece
tratar-se de uma das mais instantes necessidades da Ad-
ministração Federal. 67 Não titubeamos mesmo em avan-
çar que a grande, a imensa tarefa do administrador, em
nossos dias, é a coordenação, que leva qualquer entidade a
alcançar seus objetivos a tempo e a hora, com o mínimo
de dificuldades e o máximo de rendimento dos esforços
empregados pelo grupo.

PessoaZ

A Reforma Administrativa não olvidou que "é axio-


mático que da qualidade do pessoal depende a dos serviços
prestados por qualquer administração, pública ou priva-
da".68 Mas constatou que a descontinuidade e a desaten-
ção às mais comezinhas normas de Administração de Pes-
soal configuraram um panorama desfigurado, dentro do
qual se teriam de buscar os caminhos que, por fim, pos-
sam conduzir à obtenção de uma política de pessoal real-
mente indispensável. Inclinou-se, em resumo, pela se-
guinte orientação:

mal, sendo, também, claro que uma sem a outra não faz a
história completa. Tem-se dito com muita propriedade que a
hierarquia é a forma anatômica, e as disposições e os entendi-
mentos informais, a fisiologia da organização administrativa."
(MARTIN, ROSCOE C., A Base Ecológica da Administração Pública)
6' Segundo WHlTE, "coordenação é o ajustamento das fun-
ções das partes, entre si, e o movimento e operação das partes
no momento apropriado, de modo que cada uma delas possa ofe-
recer a máxima contribuição para o produto do conjunto"
(WHlTE, LEONARD D., Introduction to the Study 01 Public Admi-
nistration) .
Para MOONEY e RElLEY, "coordenação é o arranjo ordenado
do esfôrço coletivo para assegurar unidade de ação na procura
de um objetivo comum" (MOONEY, JAMES D. e REILEY, ALAN C.,
The Principles 01 Organization). E FAYOL conceitua: "Coorde-
nar quer dizer relacionar, unir, harmonizar todos os atos e todos
os esforços. É. em suma, dar às coisas e aos atos as proporções
que convêm, adaptar os meios ao objetivo" (FAYOL, HENRI, Ad-
ministration Industrielle et Générale).
68 Justificativa, item V, Título XI.
70 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.Fixar diretrizes que permitam reformular a Ad-


ministração do Pessoal Civil, através da revisão
da legislação básica e da reforma dos esquemas
de classificação e de remuneraçao.
2. Sem prejuízo daquela reformulação, adotar pro-
vidências imediatas que permitam encontrar
solução para os problemas mais agudos.
3. Atribuir a um órgão dedicado exclusivamente
aos problemas de pessoal, subordinado direta-
mente ao Presidente da República, a responsa-
bilidade pela formulação, orientação e coordena-
ção da política de administração de pessoal.
4. Delinear a instituição de um corpo de assessora-
mento imediato do Poder Executivo, recrutado e
selecionado segundo padrões especiais e sujeito a
permanente processo de aperfeiçoamento".
Há que reconhecer que a Administração Federal tem
se colocado, no decorrer dos anos, numa posição de cres-
cente perplexidade diante do problema de pessoal 69 con-
dição a que não logrou escapar o Govêrno iniciado em
1964. 70 A Reforma Administrativa cria condições para
que se comece a enfrentar, de modo ordenado e orgânico,
tão relevante problema, embora, como se verá em outro
trecho dêste trabalho, a Constituição, nesse particular,
haja sido afetada por orientação conservadora. A Refor-
ma procurou abrir os caminhos para solução do problema
mais grave e complexo do Serviço Público Federal.
Três medidas ganham relêvo na Reforma Adminis-
trativa, no que respeita ao problema de pessoal. Primeiro,
a enunciação de normas permitindo a composição de um
corpo de assessoramento da administração superior, por
se reconhecer que a Administração Federal - exceção
feita dos Ministérios Militares e das Relações Exteriores
- está totalmente desguarnecida nesse setor chave. Se-
gundo, a enunciação de algumas normas visando a esti-
'" o assunto será objeto de mais extenso exame do Capítu-
lo 8.
10 Deve-se isso essencialmente às reiteradas omissões do
DASP em habilitar-se para reenfocar o problema de pessoal
diante de üm quadro administrativo totalmente diverso daquele
a que se acostumara e rotinizara. O Govêrno deixou-se iludir
com a miragem de recuperação do DASP, o que não logrou
efetivar.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 71

mular a melhor composição dos cargos de chefia e dire-


ção, com vistas a se começar a eliminar o vazio que se foi
configurando, nesse particular, com a evolução da polí-
tica de pessoal adotada em 1936 e orientada pelo DASP.
Terceiro, a instituição de um Centro de Aperfeiçoamento
para dedicar-se intensamente ao pessoal-chave.

2.7 ESQUEMATIZAÇAO DA REFORMA

Condicionada pela moldura que acaba de ser deli-


neada, a Reforma Administrativa assim esquematizou
seus pontos principais no Decreto-lei n. o 200:
1. Princípios fundamentais
Enumeração dos princípios fundamentais em
que se inspiram os textos da Reforma (Título
II).
2. Instrumentação básica
Fixação do tripé (planejamento, orçamento-pro-
grama e programação financeira de desembõlso)
em que se sustenta a Reforma (Título IH).
3. órgãos Centrais
Definição dos órgãos de apoio direto dos Minis-
tros de Estado e institucionalização imediata dos
de planejamento, coordenação e contrôle finan-
ceiro (Título IV), essenciais à operacionalidade
do tripé.
4. Assessoramento Superior da Administração Ci-
vil. Fixação do roteiro para constituição do staff
de assessoramento imediato dos Ministros de
Estado, para composição dos órgãos Centrais
(Título IV).
5. Contrôle
Inscrição de regras fundamentais na Constitui-
ção, no Decreto-lei n.o 200: Títulos IV e X) e no
Decreto-lei n. o 199 ..
6. Normas administrativas básicas
Estabelecimento de normas que permitam mo-
dernizar as regras existentes e, assim, empres-
tar dinamismo operacional à Administração Fe-
deral, compreendendo:
72 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

a. Normas de Administração Financeira e de


Contabilidade (Título X);
b. Normas Gerais referentes ao Pessoal Civil,
consistindo em diretrizes para a revisão da
legislação atual (Título XI, Capítulo I);
c. Normas relativas às licitações para Com-
pras, Obras, Serviços e Alienações (Título
XII).
7. Estruturação básica da Administração Federal
As regras estão consubstanciadas, em essência,
nos Títulos I, IV, V e VI.
8. Implementação da Reforma
Explicitação do critério de que se faça por etapas
e outras regras pertinentes constam do Título
XIII.
Concluída esta apreciação geral, focalizaremos em
seguida a matéria principal constante do Decreto-lei
n. o 200.
3. PODER EXECUTIVO E ADMINISTRAÇÃO
FEDERAL. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS.
INSTRUMENTAÇÃO BÁSICA 71

3.1 PODER EXECUTIVO

A Lei de Reforma Administrativa reproduz, em seu


primeiro artigo, o preceito constitucional de que "o Poder
Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxi-
liado pelos Ministros de Estado" (Constituição, Art. 74).
Isso poderia ser considerado uma super afetação ou uma
repetição ociosa, mas, em verdade, não o é. Entendeu-se
ser indispensável à compreensão de uma lei que se pro-
põe a deflagrar uma reforma, de amplas proporções, e a
ser implementada gradualmente, deixar bem nítido no
contexto da lei de diretrizes para a ação reformista a du-
pla posição do Poder Executivo:
1. como Poder Político-Administrativo, compondo
a divisão tríplice de Podêres consagrada na Cons-
tituição, ao lado do Poder Legislativo e do Poder
Judiciário;
2. como Poder Administrativo, responsável pela
gestão do Serviço Público Federal.
No primeiro caso, o Presidente da República, auxilia-
do pelos Ministros de Estado, tem ampla participação no

71 Decreto-lei n. O 200, Títulos l, II e m.


74 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

processo legislativo. No segundo, o Presidente da Repú-


blica, auxiliado pelos Ministros de Estado, é a principal
autoridade administrativa do Serviço Público Federal.
Poderíamos lembrar que, no caso da elaboração orçamen-
tária, há clara manifestação das duas posições do Poder
Executivo, participando do processo legislativo ao subme-
ter a lei orçamentária ao Congresso Nacional e ao sancio-
ná-la ou vetá-la, e, simultâneamente, dando expressão
programática e financeira ao principal instrumento de
ação do Poder Administrativo na sua missão de prestar
serviços à coletividade.
Por isso mesmo, preocupou-se a Lei em enfatizar que
o Presidente e os Ministros exercem as atribuições consti-
tucionais, legais e regulamentares - fiéis à hierarquia
jurídica consagrada - com o auxílio dos órgãos da Admi-
nistração Federal (Art. 2.°). Faz-se. assim, a ligação das
duas posições do Poder Executivo, dando-se realce ao fa-
to de que, ao exercer suas atribuições de Poder Adminis-
trativo, estará êle jungido aos preceitos de ordem consti-
tucional, às normas fixadas em lei e às regras que, em
conformidade com aquêles, estabelecerem os regulamen-
tos. O regulamento, a seu turno, é o elo entre as leis e os
outros atos, de natureza tipicamente administrativa, ex-
pedidos pelos diversos escalões da hierarquia administra-
tiva, segundo as peculiaridades de organização de cada
setor e as condições particulares disciplinadoras de seu
funcionamento.

S.2 ADMINISTRAÇAO FEDERAL

A Administração Federal se constitui, assim, dos ór-


gãos que compõem o Serviço Público Federal, o mecanis-
mo através do qual o Poder Executivo - na sua configu-
ração de Poder Administrativo - dá cumprimento à mis-
são que constitucionalmente lhe é atribuída. A Adminis-
tração Federal é, em outras palavras, o Serviço Público
Federal organizado e funcionando para prestar os servi-
ços que incumbem ao Poder Executivo, na sua condição
de Poder Administrativo, sob a direção superior do Pre-
sidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado.
Partindo dêsse conceito fundamental, a Lei traçou, em
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 75

têrmos bastante precisos, o delineamento da Administra-


çãão Federal, dividindo-a em duas grandes categorias:
1 . Administração Direta;
2 . Administração Indireta.

3.3 ADMINISTRAÇAO DIRETA

A Administração Direta encampa os serviços integra-


dos na estrutura administrativa da Presidência da Repú-
blica e dos Ministérios. Compreende os órgãos diretamen-
te subordinados às principais autoridades da Administra-
ção Federal, o Presidente e os Ministros de Estado. É
a Administração Centralizada, isto é, aquela que possui a
personalidade jurídica de direito público inerente ao pró-
prio Estado. É o Serviço Público Federal na sua forma
mais ostensiva de presença do Poder Executivo. A Refor-
ma Administrativa dirige-se, preponderantemente, à Ad-
ministração Direta, exatamente por se constituir esta no
aparelhamento de ação administrativa imediata do Poder
Executivo, visando a assegurar-lhe condições de funciona-
mento eficaz, modernizando-a. As normas e preceitos
constantes da Reforma Administrativa devem ser enten-
didas como endereçadas à Administração Direta, que deve
obedecer a sistemas gerais de comportamento, presumida-
mente dotados de suficiente flexibilidade para contem-
plar as peculiaridades pertinentes a certos setores do con-
junto administrativo. A êsse propósito, cumpre assinalar
que, apesar de consubstanciar normas e procedimentos
racionais, simplificadores e flexíveis para a Administra-
ção Direta, a Lei se preocupou em destacar a necessidade
de assegurar o máximo de maleabilidade possível a certos
órgãos da Administração Direta que, embora não gozan-
do - por fôrça dessa condição - de personalidade ju-
rídica própria e de outros requisitos caracterizadores das
entidades que não a integram, exigem tratamento diver-
so do aplicável aos demais, sem prejuízo da supervisão
ministerial que a todos alcança. A essa categoria especial
de órgãos da Administração Direta a Lei emprestou a
denominação genérica de "órgãos Autônomos", prescre-
vendo que o Poder Executivo lhes assegure autonomia ad-
ministrati-,a e financeira, no grau conveniente, e esclare-
76 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

cendo que abrangem "serviços, institutos e estabeleci-


mentos incumbidos da supervisão ou execução de ativi-
dades de pesquisa ou ensino, de caráter industrial"
(Art. 172).
Trata-se de manifestação coerente com os intuitos da
Reforma Administrativa decorrentes dos princípios que a
inspiram. Sem fixar rígido critério para a manutenção ou
exclusão de um órgão na Administração Direta, preo-
cupou-se, entretanto, a Reforma em acentuar que os ser-
viços possuidores das peculiaridades enunciadas devem
ser objeto de tratamento especial, levando-se em conta na
sua gestão as peculiaridades que os distinguem dos órgãos
mais caracteristicamente administrativos. Exemplifique-
mos: se um Museu - que é uma unidade administrativa
de configuração peculiar - estiver classificado entre os
órgãos integrantes da Administração Direta, há que con-
siderar as condições típicas de seu funcionamento, distin-
guindo-o de um Departamento de Administração (para
citar um órgão de caráter eminentemente administra-
tivo) .

3.4 ADMINISTRAÇAO INDIRETA

A Administração Indireta í:? compreende as entidades


dotadas de personalidade jurídica própria, classificadas
em três categorias:
1. Autarquias;
2. Emprêsas Públicas;
3 . Sociedades de Economia Mista.
72 A evolução do pensamento brasileiro em tôrno da Admi-
nistração Descentralizada pode ser acompanhada através da
literatura de Direito Administrativo, sobretudo dos trabalhos
dos Professôres THEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI, BlLAC PINTO,
SEABRA FAGUNDES, CARLOS MEDEIROS SILVA, CAIO TÁCITO, OSCAR
SARAIVA e HELY MElRELLES, entre outros eminentes juristas. A
Conferência proferida pelo Dr. OSCAR SARAIVA, então Consultor
Jurídico do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, em
1942, sob o tema Organização da Administração Delegada, re-
presenta interessante amostra das preocupações da época. O
artigo do Professor ARNALDO WALD, As Sociedades de Economia
Mista e as Emprêsas Públicas no Direito Comparado, fixa, em
1954, um admirável quadro sintético de interrogações e ten-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 77

Abrange as entidades que realizam atividades de in-


terêsse do Estado debaixo do máximo grau possível de fle-
xibilidade de gestão, característica do setor privado. Em
outras palavras, cônscio de que sua participação ou inter-
venção em determinadas áreas só poderá ter eficácia ad-
ministrativa e operacional se amoldar-se aos critérios e
métodos utilizados pelo setor privado, o Governo socorre-
se da experiência da iniciativa privada em benefício do
funcionamento das entidades sujeitas ao regime de admi-
nistração descentralizada. Com isso, retira dos seus ór-
gãos descentralizados qualquer escusa quando deixem de
cumprir os programas cuja execução lhes foi confiada.
Duas são, pelo menos, as conseqüências dessa política de
horizontes largos:
1. confere-se às entidades da Administração Indire-
ta tôdas as condições essenciais à eficiência e à
flexibilidade de seu funcionamento;
2. obrigam-se os responsáveis pela Administração
Federal - os representantes do Poder Executi-
vo - a lançar mãos dos instrumentos básicos de
administração para poderem exercer, realmente,
a supervisão que lhes cabe, sem interferência ca-
suística, episódica, aprogramática.

dências (Revista do Serviço Público, setembro de 1954) . O estudo


de NATALIA GAIL, As Emprêsas Estatais na França, Itália e Polô-
nia (Revista de Direito Administrativo, outubro-dezembro, 1962)
indica o contínuo interêsse pela questão. Os trabalhos da Mesa
Redonda realizada na Fundação Getúlio Vargas em 1963 sôbre
o tema A Emprêsa Pública e de Economia Mista (Revista de
Direito Público e Ciência Política, agôsto de 1964) evidencia o
esfôrço dos juristas em encontrar respostas para indagações
cada vez mais intensas. Idêntica preocupação conduziu à dis-
cussão do tema Emprêsas Públicas no Direito Brasileiro na
I Conferência Nacional de Administração Pública realizada, em
1963, sob os auspícios da Fundação Getúlio Vargas (Instituto
Brasileiro de Ciências Administrativas, Boletim Informativo
Trimestral, 3.0 Trimestre de 1963). O artigo Emprêsa Pública
e Desenvolvimento Econômico, do Professor DIAS LEITE (Jornal
do Brasil de 4 de outubro de 1964 - Caderno Especial), revela
a preocupação dos economistas com a utilização da Emprêsa
Pública na ação do Estado no campo industrial. E, finalmente, o
livro Emprêsas Públicas - Textos selecionados, editado em 1964
pela Fundação Getúlio Vargas, dá uma visão panorâmica dos
ângulos segundo os quais, em diversos países, se focaliza a
matéria.
78 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
-----
As três categorias de entidades da Admini3tração
Indireta apresentam alguns traços comuns:
1. personalidade jurídica própria. distinta, assim,
da do Estado;
2. criação da entidade por lei;
3. patrimônio próprio.
A Autarquia possui personalidade jurídica de direito
público. A Emprêsa Pública e a Sociedade de Economia
Mista são dotadas de personalidade jurídica de direito
privado. A Autarquia é instituída para executar ativi-
dades típicas da Administração Pública, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada. Trata-se da institucionaliza-
ção de um processo de descentralização de atividades que
são típicas da Administração Federal. Descentraliza-se
institucionalmente determinado órgão do Serviço Público
Federal para facilitar-lhe o cumprimento de determinado
programa de trabalho. i3 A Emprêsa Pública é o veículo
para a ação do Estado no desempenho de atividades de
natureza empresarial que o Govêrno seja levado a exer-
cer, por motivos de conveniência ou contingência admi-
nistrativa. Seu capital pertence exclusivamente à União e
a personalidade de direito privado de que é dotada per-
mite ao Estado atuar em determinado setor como se fôra
uma emprêsa de iniciativa particular. A Sociedade de
Economia Mista visa a atender a atividade de natureza
mercantil, sob a forma de sociedade anônima, perten-
cendo as ações, em sua maioria, à União. Neste caso,
vale-se o Estado do mecanismo das sociedades por ações
para atuar em certas áreas de atividade com o delibera-
do propósito de regular sua gestão segundo normas que
são próprias da ação privada.
É sensível a preocupação da Reforma Administrativa
em bem caracterizar as entidades da Administracão Indi-
reta, imp:=:dindo, a todo preço, que se queira sujeitá-las às
73 É possível, no futuro, a redução do número de autarquias,
de um lado pela sua reinclusão na Administração Direta caso
esta venha a adquirir, por fôrça da Reforma Administrativa,
condições de eficiente funcionamento; e, de outro, pela prefe-
rência em transformá-las em uma das outras modalidades de
entidade da Administração Indireta, de organização mais pró-
xima dos critérios operacionais do setor privado.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 79

regras habituais e gerais do Serviço Público Federal, que


se destinam à Administração Direta. 74 Assim é que, além
de acentuar que aquelas entidades possuem personalida-
de jurídica própria, deixa expresso que as Emprêsas Pú-
blicas e as Sociedades de Economia Mista são "dotadas de
personalidade jurídica de direito privado". Não satisfei-
ta com isso, estabelece que as referidas entidades são
"vinculadas" (Art. 4.°, § 1.0) - e não "subordinadas" -
aos Ministérios; ao cuidar da supervisão ministerial, dei-
xa claro que esta assegurará "a autonomia administra-
tiva, operacional e financeira da entidade" (Art. 26, item
IV); e para tornar mais explícito o pensamento descen-
tralizador e o manifesto propósito de propiciar às Emprê-
sas Públicas e às Sociedades de Economia Mista condi-
ções de funcionamento e de operação idênticas às do setor
privado, a Lei declara: "Assegurar-se-á às emprêsas pú-
blicas e às sociedades de economia mista condicões de
funcionamento idênticas às do setor privado, cabendo a
essas entidades, sob a supervisão ministerial, ajustar-se ao
plano geral do Govêrno" (Art. 27, Parágrafo único).
Realmente, a descentralização administrativa opera-
da através das entidades da Administração Indireta não
importa em desligá-las da supervisão ministerial, cujo ob-
jetivo precípuo consiste em verificar se o programa go-
vernamental está sendo cumprido, se a gestão da entida-
de se vem fazendo com proveito e, se não o vem. buscar
meios de correção. Mas é preciso considerar que as enti-
dades da Administração Indireta possuem, segundo a le-
gislação que lhes é pertinente, seus órgãos de direção e de
fiscalização, cuja autoridade deve ser prestigiada. A su-
pervisão ministerial se exerce, assim, através daqueles ór-
gãos, sem prejuízo de o Ministro, através dos órgãos Cen-

74 Os vícios e hábitos administrativos podem, irrefletida-


mente, querer arrastar as entidades da Administração Indireta
°
para casuísmo de orientação a que se acostumou a Administra-
ção Federal. Cumpre opor tenaz reação a essa tendência que
viria invalidar os propósitos da Reforma Administrativa de fa-
vorecer a plena realização dos objetivos dessas entidades e dar
margem a que realizem suas experiências de administração, de
modo a se poder, adiante, colhêr os frutos das diversas experiên-
cias. O contrôle dessas entidades deve visar, mais do que em
qualquer outro caso, à verificação dos resultados alcançados no
cumprimento de suas finalidades.
80 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

trais de seu Ministério, acompanhar a execução progra-


mática e financeira das entidades descentralizadas.
Outro ponto importante a ressaltar é que a Reforma
Administrativa conduz à Administração Indireta, no que
concerne à administração de pessoal, para o regime da
Consolidação das Leis do Trabalho. Êsse regime é manda-
tório para as Emprêsas Públicas e para as Sociedades de
Economia Mista, podendo também ser aplicado às pró-
prias Autarquias (Art. 182). É mais um aspecto a aditar
aos que enfatizam a necessidade de se tratar as entidades
de Administração Indireta segundo as regras prevalecen-
tes no setor privado, isolando-as definitivamente da legis-
lação geral que disciplina os órgãos integrantes da Admi-
nistração Direta.
Quanto às Fundações instituídas pela União, nota-se
que a Lei de Reforma Administrativa evitou classificá-las
entre as categorias da Administração Indireta, a fim de
resguardar, ao máximo, sua condição de entidade priva-
da, bàsicamente relacionada ao Código Civil. Levando em
conta, porém, a necessidade que também aí se ,apresenta-
va de estender a supervisão ministerial às Fundações, bus-
cou a Lei, entre as categorias da Administração Indireta,
aquela que mais facilitasse respeitar-se aquela condição,
de modo que a supervisão ministerial pudesse ter caráter
eminentemente programático. Daí o dispositivo segundo
o qual "equiparam-se às Emprêsas Públicas, para os efei-
tos desta Lei, as Fundações instituídas em virtude de lei
federal e de cujos recursos participe a União quaisquer
que sejam suas finalidades" (Art. 4.0, § 2.°).
Dêsse modo:
1. fundações instituídas por lei federal não com-
põem, propriamente, a Administração Indire-
ta, mas equiparam-se às Emprêsas Públicas
para os efeitos da Lei de Reforma Administra-
tiva, o que importa dizer estão sujeitas "à su-
pervisão ministerial", como definido na Lei;
2. em conseqüência, as Fundações - mais ainda
do que ocorre com as Emprêsas Públicas - de-
vem ter asseguradas "condições de funciona-
mento idêntico às do setor privado";
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 81

3. cada Fundação rege-se pela sua lei específica


e está, como as demais, sujeita à supervisão
ministerial;
4. no que tange ao pessoal, as Fundações regem-
se pela Legislação Trabalhista e subordinam-
se à Política Salarial abrangedora de todo o se-
tor privado e orientada pelo Conselho de Polí-
tica Salarial. A legislação relativa aos funcio-
nários civis não se aplica nem é extensiva ao
pessoal das Fundações.

3.5 PRINCíPIOS FUNDAMENTAIS

A inclusão de princípios no texto da Lei de Reforma


Administrativa foi um dos pontos mais controvertidos no
decorrer de seus estudos. Quatro posições, pelo menos, fo-
ram defendidas:
1. não incluir uma lista de princípios na Lei, dei-
xando-se o assunto para ser tratado na Justifi-
cativa do Projeto;
2. incluir uma lista de princípios de forma bem
sintética;
3. fazer uma lei somente de princípios, para ori-
entação das sucessivas etapas da Reforma;
4. incluir na Lei não somente os princípios mas
também os instrumentos básicos e outros tópi-
cos, de modo a cobrir, de pronto, tôda a área
de reforma, sem prejuízo da implantação gra-
dual desta.
O primeiro ponto de vista não prevaleceu, por se en-
tender que se a lei visava, precipuamente, a estabelecer
as diretrizes e bases do processo de uma reforma admi-
nistrativa a ser implementada no tempo, cumpria tornar
bem claro, no próprio texto legal, o pensamento orienta-
dor da reforma. O segundo ponto de vista também não
prosperou porque se considerou insuficiente aos objetivos
colimados uma enumeração sintética. O terceiro ponto de
vista não foi acolhido por se haver entendido que uma lei
que se contentasse em traçar diretrizes poderia ser inter-
pretada como procrastinadora do movimento de reforma
82 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

e, além disso, deixaria à margem a parte instrumental a


que o Govêrno vinha emprestando tanta relevância e para
a qual a opinião pública estava sendo preparada. O quar-
to ponto de vista logrou conciliar as tendências manifes-
tadas, daí resultando a inclusão na Lei, logo em seguida à
caracterização da Administração Federal e sua posição
perante o Poder Executivo, de um Título consagrado, ex-
clusivamente, aos Princípios Fundamentais.
Tal orientação parece, de fato, a mais conveniente
nas circunstâncias, sobretudo se considerarmos que é
m'üto preferível, à increpação de omissão, enfrentar even-
tuais críticas de que a enumeração dos princípios nada
mais significa do que a reprodução daquilo que é pacífico
nos compêndios, nos relatórios, e está mesmo no consenso
geral. Convém não olvidar que há tal ausência de consoli-
dação de pontos de vista em relação à organização e ao
funcionamento do Serviço Público Federal, pelos motivos
que tentamos anteriormente apontar, que somente vanta-
gens poderão advir da identificação na Lei de Reforma
Administrativa dos conceitos básicos que sustentam o
pensamento reformador.
Cinco são os princípios enumerados:
1. Planejamento;
2. Coordenação;
3. Descentralização;
4. Delegação de competência;
5. Contrôle.
O princípio do Planejamento, embora sucintamente
exposto (Art. 7.°), traduz com grande precisão o sentido
de que a ação governamental obedeça a planejamento que
vise a promover o desenvolvimento econômico-social do
País e a segurança nacional, contando como instrumen-
tos básicos o plano geral de govêrno, os programas gerais,
setoriais e regionais, de duração plurianual, o orçamen-
to-prograrria anual e a programação financeira de desem-
bôlso. Acolhe, por essa forma, o sentido integrado que se
vinha procurando emprestar, desde a gestão iniciada em
abril de 1964, ao importante problema. Insiste-se na ne-
cessidade de correlacionar os programas gerais ao realis-
mo da programação de caixa, deixando-se para as recor-
dações do passado os métodos que consideravam todos
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 83

aquêles instrumentos compartimentados, sem atender pa-


ra as inter-relações que os unem.
A coordenação mereceu também tratamento desta-
cado, apontando-se a necessidade de considerá-la desde o
nível presidencial até as chefias de menor nível. Convém
mencionar que uma das regras inscritas na lei como que
está a marcar a necessidade de se pôr côbro, em defini-
tivo, ao tão enraizado hábito da burocracia brasileira de
submeter à autoridade superior - e isso ocorre em todos
os níveis - determinado assunto sem que, previamente,
se haja estabelecido a indispensável coordenação entre os
setores de trabalho interessados, direta ou indiretamen-
te. No § 3. 0 do Art. 8. 0 da lei se diz que "quando subme-
tidos aos Presidente da República, os assuntos deverão ter
sido preVIamente coordenados com todos os setores nêles
interessados, inclusive no que respeita aos aspectos admi-
nistrativos pertinentes, através de consultas e entendi-
mentos, de modo a sempre compreenderem soluções inte-
gradas e que se harmonizem com a política geral e seto-
rial do Govêrno. Idêntico procedimento será adotado nos
demais níveis da Administração Federal, antes da sub-
missão dos assuntos à decisão da autoridade compe-
tente" .• ~
A descentralização recebeu grande ênfase, traduzin-
do a orientação geral da Reforma no sentido de presti-
giar a ação dos órgãos da periferia, facilitar seu funcio-
namento e repor a estrutura central de direção superior
no plano que lhe cabe, liberando-a da massa de papéis
impeditiva de sua atividade de cúpula. A entrega da exe-
cução de serviços ao setor privado, embora plenamente
justificada, encontrará na prática problemas de difícil
solucão devido à existência de mão-de-obra ociosa em
quantidade avultada e à impossibilidade, diante da rigi-
dez do regime jurídico do funcionalismo civil, de aprovei-
tar o pessoal que trabalha em órgãos que se tornariam
desnecessários com a intensificação do sistema de contra-
75 Deliberou o Govêrno dar ênfase a êsse aspecto na Re-
forma, preocupado em ver continuados seus esforços no sentido
de desentulhar a Presidência da República (e as direções e che-
fias dos outros níveis) de papéis e documentos que sobem à
consideração dos dirigentes sem estarem completos, conduzindo
à pletora de despachos de encaminhamento perfeitamente evi-
táveis.
84 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tação de serviços. O assunto será abordado em outro


trecho, 76 mas pode-se desde logo talvez dizer que o prin-
cípio é salutar como diretriz para o futuro, embora de
praticabilidade bastante limitada no presente, pelos mo-
tivos apontados.
A delegação de competência também foi assinalada,
pois ter-se-á de recorrer a êsse princípio no processo de
descentralização administrativa, contornando a rigidez da
legislação existente.
O contrôle é a contrapartida indispensável em uma
política de descentralização administrativa, além de cons-
tituir-se em condição fundamental para o êxito de qual-
quer administração. A própria Lei de Reforma Adminis-
trativa está enriquecida de dispositivos destinados a asse-
gurar a instituição de verdadeiro contrôle na Adminis-
tração Federal, comprovado como ficou serem totalmen-
te insatisfatórios os existentes.

3.6 INSTRUMENT AÇAO BASICA

A Lei de Reforma Administrativa consagra o tripé


em que se apóia a modernização do Serviço Público Fe-
deral, dedicando um Título - o Título UI - especifica-
mente ao instrumental básico para a nova maneira de
atuar da Administração Federal.
A ação administrativa do Poder Executivo - diz a
lei - obedecerá a programas gerais, setoriais e regio-
nais de duração plurianual, elaborados através dos órgãos
de planejamento, sob a orientação e coordenação supe-
riores do Presidente da República (Art. 15). Consoli-
da-se por êsse modo o planejamento como a tônica da
ação administrativa, sob a responsabilidade direta do
Presidente da República. Torna-se claro que cada Minis-
tro de Estado orientará e dirigirá a elaboração do pro-
grama setorial correspondente ao seu Ministério, mas
atribui-se ao Ministro do Planejamento e Coordenação
Geral o encargo de auxiliar, diretamente, o Presidente da
República na coordenação, revisão e consolidação dos
programas setoriais e regionais, e na elaboração da pro-
.. Capítulo 8.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 85

gramação geral do Govêrno. Fica, portanto, definido o


mecanismo mediante o qual será possível tratar do plane-
j amen to governamental:
1. o Presidente da República deve orientar a ação
administrativa do Poder Executivo consoante o
planejamento do Govêrno;
2. cada Ministro de Estado é responsável pelo pla-
nejamento - setorial ou regional - correspon-
dente à atividade de seu Ministério;
3. o Ministro do Planejamento e Coordenação Ge-
ral auxilia o Presidente da República na elabo-
ração da programação geral do Govêrno e na
coordenação dos programas setoriais e regionais,
que devem ser compatíveis com as linhas gerais,
do programa do Govêrno.
A aprovação dos planos e programas gerais, seto-
riais e regionais compete ao Presidente da República.
Observa-se o princípio constitucional de que o Poder
Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxi-
liado pelos Ministros de Estado, articulando-se tôdas as
peças de forma a reforçar a autoridade de cada Ministro
de Estado no que respeita ao programa setorial ou re-
gional pelo qual é responsável e, paralelamente, harmo-
nizando-se todos os programas com o plano geral do
Govêrno, através da ação coordenadora do Ministro do
Planejamento.
Como se vê, ao Presidente da República, na quali-
dade de Chefe do Poder Executivo, cabe a responsabi-
lidade pelo planejamento, tendo a auxiliá-lo, em relação
a cada setor da Administração, o Ministro de Estado
competente, e, na coordenação geral, buscando a compa-
tibilização dos vários planos setoriais e regionais, o Mi-
nistro do Planejamento.
Não se caracteriza, portanto, o Ministério do Plane-
jamento como um Superministério, receio que por vêzes
é manifestado e parece resultar, preponderantemente, de
observação baseada em concepções predominantemente
estruturais do Serviço Público Federal. Colocado o pro-
blema sob o enfoque instrumental - como o fêz a Re-
forma Administrativa, baseada no tripé a que nos vimos
referindo, e repousando, organizacionalmente, nos órgãos
86 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

de planejamento criados em todos os Ministérios


cremos estarem afastados aquêles receios, tanto mais
quanto, no nível dos representantes do Poder Executivo
-.isto é, na cúpula da Administração Federal - o pro-
blema passa a envolver delicadas e complexas operações
de coordenação, esta sim da essência do mecanismo
adotado.
Convém lembrar que a tarefa de coordenação não se
esgota na ação do Ministério do Planejamento. Um Mi-
nistro incumbido de planejamento regional - como é o
caso do Ministro do Interior - terá, evidentemente, de
coordenar os programas de cada região, nos seus desdo-
bramentos setoriais, com o Ministro setorial competente.
E Ministros que tenham a seu cargo programas setoriais
- como é o caso do Ministro do Trabalho e Previdência
Social - não poderão deixar de coordenar seus programas
de assistência médica, por exemplo, com o programa se-
torial afeto ao Ministro da Saúde, especialmente em se
considerando que a êste cabe a formulação da política na-
donal de saúde. São alguns aspectos a confirmar a enor-
me importância que a coordenação representa nas con-
cepções da Reforma Administrativa.
Recorde-se que a alternativa à institucionalização do
Ministério do Planejamento e Coordenação Geral consis-
tia no estabelecimento de uma Comissão de Planejamen-
to, integrada pelo Presidente e pelos Ministros, apoiada
em uma Secretaria-Geral. Essa solução já foi adotada en-
tre nós, em 1965, pelo Presidente Kubitschek, ao criar-se
o Conselho de Desenvolvimento. Foi seguida de várias al-
ternativas, inclusive com a nomeação de Ministros Extra-
ordinários, como aconteceu com o Ministro Celso Furtado
e, mais recentemente, com o Ministro Roberto Campos.
Julgamos ter ficado suficientemente demonstrado que o
responsável pela missão de auxiliar o Presidente da Repú-
blica nos assuntos de planejamento precisa ter o status de
Ministro de Estado, para poder entender-se no mesmo pla-
no de igualdade com seus colegas de Ministério. Daí o con-
cluir-se que a solução Secretaria-Geral de uma Comissão
de Planejamento não parece eficaz. Eficazes serão, pois,
as soluções que busquem atribuir a referida missão a
um Ministro Extraordinário, como aconteceu anterior-
mente, ou a um Ministro permanente, institucionalizan-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 87

do-se o Ministério do Planejamento, conforme se inclina-


ram, desde o início, os estudos da Reforma Administrati-
va que conduziram à promulgação do Decreto-lei n. o 200.
Quanto ao orçamento-programa, determina-se seja
elaborado, em cada ano, a fim de pormenorizar a etapa
do programa plurianual a ser realizada no exercício se-
guinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do
programa anual (Art. 16). A Reforma Administrativa dá,
também aqui, sua consagração ao instrumento enunciado
na Lei n. o 4.320, de 17 de março de 1964, e adotado com
sentido experimental pelo Govêrno Federal nos últimos
anos.
A programação financeira de desembôlso - peça im-
portantíssima, mas apesar disso, sempre tratada em pla-
no secundário no Serviço Público - foi também consoli-
dada pela Reforma Administrativa, para ajustar o ritmo
de execução do orçamento-programa ao fluxo provável de
recursos. Sua elaboração foi confiada, conjuntamente,
ao Ministério da Fazenda e do Planejamento e Coordena-
ção Geral " e seu objetivo, tal como o exprime a Lei, con-
siste em "assegurar a liberdade automática e oportuna
dos recursos necessários à execução dos programas anuais
de trabalho" (Art. 17).
Reveste-se de importância a recomendação legal no
sentido de que tôda atividade deverá ajustar-se à progra-
mação governamental e ao orçamento-programa e os
compromissos financeiros só poderão ser assumidos em
consonância com a programação financeira de desem-
bôlso (Art. 18). Na verdade, sàmente quando isso acon-
tecer normalmente, quando êsses procedimentos se cons-
tituírem em rotina administrativa, é que se poderá afir-
mar, convictamente, que a instrumentação básica conso-

" Entendemos que a função é, precipuamente, do Ministé-


rio da Fazenda, pois a programação financeira de desembôlso,
no seu conjunto, deve traduzir-se no desdobramento dos mon-
tantes globais de dispêndio, admitidos pelo Ministro da Fazenda
para determinado período, em quotas atribuíveis a cada Mi-
nistério. Tais quotas devem corresponder, em cada Ministério, a
uma programação setorial que se harmonize com as prioridades
assentadas pelo Govêrno, sob a responsabilidade do Ministro
Setorial. O Ministério do Planejamento estará presente nas duas
fases, mas não nos parece que a liderança nesses casos lhe caiba.
88 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

lidada na Reforma Administrativa está produzindo os


efeitos para o~ quais foi concebida.
Convém assinalar, finalmente, que a instrumentação
básica consolidada na Reforma Administrativa deixou de
ter caráter teórico ou optativo, diante dos preceitos que
a Constituição de 1967 passou a consagrar. Os orçamen-
tos plurianuais, que só podem resultar de uma programa-
ção geral do Govêrno, são hoje um imperativo constitu-
cional. Ainda segundo a Constituição, o orçamento anual
está intimamente articulado com o plurianual, do qual é
uma etapa. E a programação financeira de desembôlso
tornou-se impositiva, em face das normas constitucionais
que não mais permitem a realização de despesas sem cré-
dito e emprestam ao orçamento critérios de equilíbrio
financeiro indubitável.
Abre-se para o Serviço Público Federal, por via ins-
trumental, uma ampla perspectiva de modernização de
concepções e de métodos de ação, como jamais ocorreu no
passado.
4. SUPERVISÃO MINISTERIAL. ÓRGÃOS
CENTRAIS 78

4.1 POSIÇAO DOS MINISTROS

A Reforma Administrativa reforça a autoridade dos


Ministros de Estado quando determina que todo e qual-
quer órgão da Administração Federal está sujeito à su-
pervisão de um Ministro. Trata-se de regra destinada a
melhor atender ao preceito constitucional segundo o qual
o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da Repú-
blica, auxiliado pelos Ministros de Estado. Deixam de su-
jeitar-se a essa regra geral unicamente os órgãos que a Lei
expressamente relaciona como de supervisão direta do
Presidente da República, em número de oito, compondo a
Presidência da República. 79
Inicia-se, por essa forma, a aplicação do princípio da
descentralização, operando-se substancial desconcentra-
ção de órgãos até então subordinados à Presidência da
República. As recomendações de tantos anos, formuladas
nos sucessivos estudos de reorganização do Serviço Pú-
blico Federal, conseguiram enfim ser adotadas e encon-
traram o ambiente preparado para sua aceitação, mercê
da orientação que vinha sendo seguida, a partir de 1964,
pelo Presidente da República. Realmente, sem clara uni-
dade de comando na área do Poder Executivo, sem o exer-
,. Decreto-lei n.o 200, Título IV.
70 Decreto-lei n. o 200, Título VI.
90 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

cício de efetiva coordenação pelo Presidente da Repúbli-


ca e sem a preocupação de fixar políticas, de prestigiar a
observância do programa do Govêrno e de fazer do orça-
mento um instrumento efetivo do trabalho governamen-
tal, não se teria preparado o terreno para a tão necessá-
ria definição inscrita na Reforma Administrativa.
A Reforma pôs têrmo a uma tendência centralizadora
que se acentuara ao longo dos anos, enfraquecendo a au-
toridade dos Ministros de Estado, alargando desmesura-
damente a área da Presidência da República e dificul-
tando o efetivo desempenho da função coordenadora tão
fundamental à eficácia e ao rendimento da atuação ad-
ministrativa do Govêrno e à confiança que em sua ação
deve depositar a coletividade.
Os Ministros de Estado são os responsáveis pela fiel
aplicação da política do Govêrno em sua áreas, em har-
monia com a orientação superior traçada pelo Presidente
da República. Como representantes do Poder Executivo
cabe-lhes, no regime presidencialista brasileiro, manter
estreito contacto com as Comissões Técnicas do Poder Le-
gislativo e com o Congresso Nacional. As informações, os
dados técnicos e os esclarecimentos essenciais à formula-
ção das diretrizes governamentais, inclusive, quando ne-
cessário, para a elaboração de nova legislação, concen-
tram-se nos Ministérios. O Ministro é o centro da ação
político-administrativa do Poder Executivo. Nessa condi-
ção, cumpre-lhe estar permanentemente preparado para
atuar no plano superior, em relação ao Presidente da Re-
pública e ao Poder Legislativo; horizontalmente, em rela-
ção aos seus colegas de Ministério, para articulação e en-
trosamento das respectivas atuações; e, para baixo, em
relação aos órgãos sujeitos à sua jurisdição, fazendo valer
sua autoridade administrativa. Deve o Ministro de Esta-
do estar permanentemente preparado para cumprir sua
missão - e essa é uma das principais preocupações da
Reforma Administrativa - e não episodicamente, como
infelizmente vinha funcionando a Administracão Federal.
Pois, como já advertia EDMUND BURKE, em 1770, "as leis
não alcançam senão caminho muito limitado. Qualquer
que seja a constituição do govêrno, a parte imensuràvel-
mente maior dêle dependerá do exercício de podêres que
são largamente confiados à prudência e à correção dos
A REFORMA ADl'.UNISTRATIVA DE 1967 91

Ministros de Estado." ~u Cumpre, por último, recordar que


cabe aos Ministros de Estado, em relação aos seus seto-
res de atuação, manter a coletividade informada e escla-
recida sôbre os assuntos governamentais, quer diretamen-
te, quer através dos mecanismos instituídos para êsse fim
específico. Numa Democracia, especialmente, essa atribui-
ção dos Ministros de Estado adquire cada dia maior rele-
vância e, para atendê-la, nas condições atuais de funcio-
namento da sociedade e com a velocidade que os veículos
de comunicação proporcionam, é preciso que a Adminis-
tração Federal se encontre permanentemente organiza-
da, pois ninguém hoje em dia se contenta com frases va-
zias e de efeito, antes deseja e quer conhecer os fatos.
Como responsável perante o Presidente da República
pelo's assuntos afetos ao seu Ministério, o Ministro de Es-
tado exerce sôbre os órgãos e entidades que o integram
uma supervisão que se acentua ter o sentido de orienta-
ção, coordenação e contrôle. Tais órgãos e entidades. con-
vém notar, subordinam-se ou vinculam-se ao Minis-
tério, conforme componham a Administração Direta ou
a Administração Indireta. A distinção tem amplo signifi-
cado, pôsto que visa a caracterizar, nItidamente, a área
de administração descentralizada, cujas relações com o
Ministro de Estado obedecem a critérios e métodos que
não são idênticos aos aplicáveis aos órgãos da adminis-
tração centralizada.
Para apoiá-los na função supervisora, os Ministros
de Estado contam com os órgãos Centrais.

4.2 OBJETIVOS DA SUPERVISÃO

A supervisão ministerial visa, essencialmente, a as-


segurar:
1. a observância da política geral e da programa-
ção geral do Govêrno;
2. a execução ordenada da programação anual;
3 . a regularidade da vida financeira.
,., BURKE, EDMUND, Thoughts on the Cause of the Present
Discontents, 1770. ApUD GAUS, JOHN M., Should Administrators
be Generalists or Specialists (Publicação do Ministério da Agri-
cultura norte-americano, 1939).
92 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

o Ministro de Estado participa da fixação das dire-


trizes governamentais e zela pela sua observância na área
'sob sua jurisdição; empenha-se em que a instrumentação
básica (planejamento, orçamento-programa e programa-
ção financeira) seja efetivamente utilizada; cuida que o
sistema de contrôle interno funcione e atenda às exigên-
cias do contrôle externo. O Ministro de Estado acompa-
nha -a realização programática, exerce o contrôle e avalia
os resultados. A enumeração dos objetivos da supervisão
ministerial, constante da Lei de Reforma Administrativa,
filia-se a êsse pensamento, em coerência, aliás, com os
princípios fundamentais que a Lei consagra. Nota-se, cla-
ramente, que aquela enumeração pretende retirar da co-
gitação da cúpula ministerial os atos de rotina adminis-
trativa, cujo exercício a diretriz de descentralização devol-
ve às chefias operacionais. Observa-se, outrossim, o propó-
sito de proteger a Administração Indireta da indevida in-
terferência da cúpula ministerial, certamente por bem se
conhecer a viciosa colocação da matéria no passado, pois
o que se deseja é "assegurar a autonomia administrativa,
operacional e financeira" da entidade, e nunca perturbar
a realização dos seus programas de trabalho. A supervi-
são ministerial tem sentido de orientação, de coordena-
ção e de contrôle, entendido êste principalmente como
avaliação de resultados e apreciação dos balanços.

4 _3 óRGAOS CENTRAIS

A Reforma Administrativa sentiu a essencialidade de


se esquematizar a organização que permitirá aos Minis-
tros de Estado exercerem a supervisão que lhes incumbe
e, desde logo, institucionalizar os órgãos incumbidos de
apoiá-los nas tarefas de planejamento, coordenação e con-
trôle, 'de modo a emprestar sentido orgânico ao funciona-
mento da instrumentação básica. Dêsse propósito resultou
a instituição dos órgãos Centrais, assim desdobrados:
I - órgãos Centrais de planejamento, coordena-
ção e contrôle financeiro;
II - órgãos Centrais de direção superior.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 93

Os primeiros têm "a incumbência de assessorar dire-


tamente o Ministro de Estado e, por fôrça de suas atri-
buições, em nome e sob a direção do Ministro, realizar
estudos para formulação de diretrizes e desempenhar
funções de planejamento, orçamento, orientação, coor-
denação, inspeção e contrôle financeiro", desdobrando-se
em:
1. Secretaria-Geral;
2 . Ins~etoria-Geral de Fina,nças.
As funções de planejamento e de orçamento, que
constituem, no plano geral da Administração Federal,
atribuições precípuas do Ministério do Planejamento e
Coordenação Geral, cabem, no nível de cada Ministério,
à Secretaria-Geral, que se constitui, assim, no verdadei-
ro estado-maior do Ministro de Estado. As Secretarias-
Gerais 81 constituem a rêde do planejamento, orçamenta-
ção e coordenação da Administração Federal, dependen-
do de sua atuação o conseguir-se a unidade, a coordena-
ção e a continuidade tão essenciais, no consenso geral,
ao bom funcionamento do Serviço Público Federal nos
têrmos em que o concebe a Reforma Administrativa. São
os órgãos-chaves para a nova política administrativa tra-
çada e, pela primeira vez no nosso serviço público, tradu-
zem o reconhecimento de que o planejamento, o orçamen-
to e a coordenação precisam ser cuidados permanente e
eficientemente, quaisquer que sejam os governos, quais-
quer que sejam os titulares das pastas ministeriais. É a
lição dos povos organizados que, afinal, chega até nós,
sem copiar nada, sem transmitir plantas exógenas, sem
pairar apenas no plano teórico, antes reconhecendo que
há ensinamentos a colhêr nas teorias universais de orga-
nização, há lições a aprender da experiência dos países de-
senvolvidos, mas há, sobretudo, necessidade de uma for-
mulação que seja racional e, uma vez implantada, possa
vicejar - se devidamente cuidada e utilizada - ajustan-
do-se, obviamente, ao que lograrmos aprender com o seu
funcionamento, no sentido de aperfeiçoá-la. As funções
relacionadas com a administração financeira, contabi-
lidade e auditoria, atribuídas, no plano geral da Admi-
81 Melhor teria sido, talvez, denominá-las Secretarias-Ge-
rais de Planej amento e Coordenação.
94 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

nistração Federal, ao Ministério da Fazenda, competem,


no âmbito de cada Ministério, à Inspetoria Geral de Fi-
nanças, que se constitui, portanto, no órgão de contrôle
financeiro com que conta o Ministro de Estado. Acentue-
se que cooperará com a Secretaria-Geral no acompanha-
mento da execução do programa e do orçamento. Pela
primeira vez no Serviço Público Federal se instituciona-
liza um sistema de contrôle interno, já agora correspon-
dendo a mandamento constitucional. O Ministro de Es-
tado terá, já agora, de preocupar-se com a gestão finan-
ceira de sua pasta, através da ação integrada que cabe à
Inspetoria Geral de Finanças promover no âmbito mi-
nisterial, integrando-se ela mesma, a seu turno com o
órgão Central do Ministério da Fazenda, onde se localiza a
cúpula do sistema de Administração Financeira, de Con-
tabilidade e de Auditoria.
Quanto aos órgãos centrais de direção superior, es-
tabeleceu-se que "executam funções da administração
das atividades específicas e auxiliares do Ministério e se-
rão, preferentemente, organizados em base departamen-
tal". Sua finalidade, no caso de atividades específicas, de-
verá orientar-se segundo as preocupações de unidades de
orientação, unidade de programa, centralização de infor-
mações e documentação técnica, acompanhamento técni-
co, uma vez que a ação dos órgãos Centrais não deverá
anular ou enfraquecer - segundo a tônica da Reforma
Administrativa - a atuação das unidades operacionais,
como decorrência da política de descentralização e dele-
gação de competência. No caso de atividade auxiliar, o
órgão Central ministerial estará, de um lado, filiado às
diretrizes gerais fixados pelo órgão de cúpula do sistema
(ao Departamento Federal de Administração Civil, por
exemplo, no caso de administração de pessoal) e, de ou-
tro, à orientação programática do Ministério, cumprindo-
-lhe, ainda aqui, funcionar no nível que lhe cabe, e não
absorver - como no passado - tarefas operativas que
atravancaram seu funcionamento, retiraram dos órgãos
operacionais a responsabilidade administrativa que lhes
deve caber e fizeram-no perder tôda a capacidade de es-
tudo, de formulação e de avaliação, como deveria ser sua
missão principal.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 95

4.4 OUTROS óRGAOS

A Reforma Administrativa prevê, ainda, a existên-


cia, em cada Ministério, para assistirem o Ministro de
Estado:
1. o Gabinete;
2. o Consultor Jurídico;
3. a Divisão de Segurança e Informações.
Com a estruturação dos órgãos Centrais e, em espe-
cial, o relêvo que foi dado ao de planejamento e coorde-
nação - a Secretaria-Geral - repôs-se o Gabinete na
sua verdadeira posição, retirando-se-Ihe a hipertrofia de
funções construída no curso dos anos em virtude das
soluções emergenciais a que vinham recorrendo os Mi-
nistros de Estado. Assim, ao Gabinete cabem a represen-
tação política e social do Ministro, as relações públicas e
o preparo e despacho do expediente pessoal ao Ministro. A
Divisão de Segurança e Informações, que substitui a an-
tiga Seção de Segurança Nacional, é o órgão que atua no
Ministério em articulação com o Conselho de Segurança
Nacional e o Serviço Nacional de Informações, subordina-
dos ao Presidente da República.

4.5 ESTRUTURA OPERACIONAL

Além dos órgãos anteriormente mencionados, cada


Ministério dispõe, na Administração Direta, de uma es-
trutura operacional ajustada às suas necessidades. A Re-
forma Administrativa entendeu que sua explicitação ca-
beria no Regulamento de cada Ministério, a ser expedido
após a promulgação da Lei e em harmonia com os seus
preceitos. Alguns dêsses órgãos operacionais, apesar de
incluídos na Administração Direta, podem classificar-se,
em razão da peculiaridade de suas atribuições, como ór-
gãos Autônomos e, em conseqüência, gozar do máximo
grau de flexibilidade possível. ~:!

.. Decreto-lei n.o 200, Art. 172.


96 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

4.6 ADMINISTRAÇAO INDIRETA

As entidades da Administração Indireta - Autar-


quias, Emprêsas Públicas e Sociedades de Economia
Mista - vinculam-se, como já se observou, ao Ministério
em cuja área de competência estiver enquadrada sua
principal atividade. Isso será matéria da alçada do Poder
Executivo, regulamentando as disposições da Lei. As fun-
dações, embora não classificadas expressamente entre as
categorias de entidades da Administração Indireta, equi-
param-se às Emprêsas Públicas, como foi explicado. Es-
tão, assim, também sujeitas à supervisão ministerial pelo
Ministério em cuja área de competência estiver enqua-
drada sua principal atividade. Também não se classifi-
cam na Administração Indireta as entidades de direito
privado que recebem contribuições parafiscais e prestam
serviços de interêsse público ou social; mas nem por isso
sôbre elas deixa de verificar-se a fiscalização do Ministro
de Estado. Apenas, dadas as peculiaridades que oferecem,
estabeleceu-se que a fiscalização estatal se fará "nos têr-
mos e condições estabelecidas na legislação pertinente a
cada uma". 83
No que tange à vinculação das entidades da Admi-
nistração Indireta, a Reforma Administrativa viu-se com-
pelida a explicitar a referente aos estabelecimentos ofi-
ciais de crédito, a fim de reiterar sua subordinação téc-
nica à autoridade monetária nacional e definir sua vin-
culação administrativa aos Ministérios diretamente inte-
ressados em suas atividades programáticas. 84 Assim é
que ao Ministério da Fazenda foram vinculados o Banco
Central, o Banco do Brasil e as Caixas Econômicas Fe-
derais; ao da Agricultura, o Banco Nacional do Crédito
Cooperativo; ao do Interior, o Banco de Crédito da Ama-
zônia, o Banco do Nordeste do Brasil e o Banco Nacional
de Habitação; ao Ministério do Planejamento e Coorde-
nação Geral, o Banco Nacional do Desenvolvimento Eco-
nômico.

'" Decreto-lei n.o 200, Art. 183.


.. Decreto-lei n.o 200, Art. 189.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 97

4.7 OS CONSELHOS

Os órgãos colegiados, constituídos sob a forma de


Conselhos, Comissões ou Juntas, não mereceram trata-
mento especial na Reforma Administrativa, a não ser
quando esta decidiu-se a normalizar a irregularidade da
composição de alguns dêles, em que a predominância da
representação dos interêsses privados retirava do colegia-
do a expressão de legítimo fixador de diretrizes do Poder
Público, como de sua finalidade. ~5 Trata-se, no entanto,
de uma área a merecer especial atenção dos estudiosos dos
nossos problemas administrativos.
Os órgãos colegiados atendem a mútiplas finalidades.
Há Conselhos - vamos utilizar esta expressão em senti-
do genérico - cuja missão consiste, exclusivamente, em
abrir uma porta formal para o Setor Privado, trazendo-o
a uma colaboração ostensiva com o govêrno, aconselhan-
do-o em relação a problemas e questões de interêsse geral.
É o caso do Conselho do Planejamento Nacional - o
CONSPLAN - instituído junto ao Ministério do Pla-
nejamento para colaborar com o Govêrno na considera-
ção dos problemas econômicos nacionais, informando-se
das intenções e dos planos governamentais e oferecendo
ao Govêrno a contribuição da experiência do setor priva-
do - classes produtoras, meios universitários e represen-
tações sindicais - para melhor alcançar-se o desenvolvi-
mento econômico e social do País. Há os Conselhos in-
cumbidos da coordenação de assuntos interministeriais,
quando a articulação das várias áreas tem sentido perma-
nente e relevante. É o caso do Conselho do Comércio Ex-
terior, através do qual o Ministro da Indústria e do Co-
mércio coordena a ação de sua pasta com os Ministérios
interessados nessa importante área governamental. Há os
Conselhos que supervisionam determinado setor de ati-
vidade, exercendo as funções de fiscalização determina-
das em lei. É o que ocorre com o Conselho Nacional de Pe-
tróleo, que orienta, coordena e fiscaliza a política petro-
lífera, executada por entidades do setor público e do se-
tor privado.

S5 Decreto-lei n.o 200, Art. 177.


98 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os Conselhos terão sua posição administrativa defi-


nida no regulamento do Ministério a que se subordinem
ou vinculem. É bem possível que, no curso dessa etapa da
Reforma Administrativa, ou em conseqüência do que se
observar após seu transcurso, torne-se viável e oportuno
caminhar para uma diretriz mais segura quanto à verda-
deira conceituação e posição administrativa dos Conse-
lhos na Administração Federal.

4.8 OUTRAS CONSIDERAÇÕES

Do que vem de ser exposto, lícito é concluir quanto à


urgência de se traduzirem os princípios, critérios e nor-
mas inscritos na Reforma Administrativa em disciplina
organizacional para cada Ministério. Certos órgãos do
Serviço Público Federal tanto poderão continuar a operar
classificados na Administração Direta, desde que se lhes
empreste o caráter de órgãos Autônomos, como poderá
evidenciar-se a conveniência ou oportunidade de serem
deslocados para a Administração Indireta, na modalida-
de mais indicada. É provável que alguns casos dessa na-
tureza ocorram, a ensejar a busca de legislação que auto-
rize sua concretização, e levando os responsáveis pela im-
plantação da Reforma Administrativa a formularem ou
consolidarem critérios que passem a reger essas questões.
Não resta dúvida que tudo isso deverá ser feito com a
preocupação básica de lograr resultados, de buscar a me-
lhor operacionalidade dos serviços, e não para perseguir
uma padronização que intrinsecamente a nada conduza.
Qualquer que seja a orientação adotada, certo é que a
supervisão ministerial, na conformidade dos critérios ins-
critos na Reforma Administrativa, há de se fazer sentir
em relação a tôda a Administração Federal visando ao
cumprimento dos programas governamentais e a medir
os resultados alcançados.
5. SISTEMAS DE ATIVIDADES AUXILIARES

5.1 ATIVIDADES AUXILIARES

A Reforma Administrativa dedicou atenção especial


às Atividades Auxiliares, entendidas como as que são
comuns a tôda a Administracão e devem obedecer a dire-
trizes gerais aprovadas pelo Govêrno.
A distinção é antiga, mas nem por isso perde em
atualidade quanto às suas vantagens didáticas: a Admi-
nistração Federal é organizada, e funciona com a fina-
lidade principal de atender às atividades específicas do
Estado, atribuídas aos Ministérios segundo a classifica-
ção setorial e a divisão de áreas de competência conside-
radas mais convenientes. Onde quer que se realizem
essas funções específicas, diretamente relacionadas à
prestação de serviços à coletividade, como é da finali-
dade do Estado, há necessidade de cuidar dos meios que
as acionam e auxiliam a cumprir seus objetivos. Caracte-
rizam-se, assim, as atividades-meio, comuns a tôda a
Administração, e cuja razão de ser consiste em auxiliar
o cumprimento das atividades-fim, ou seja, daquilo
que caracteriza as funções do Estado.
As atividades-meio tanto podem ser classificadas
como Atividades de Administração Geral, segundo a
N' Decreto-lei n. o 200. Título V.
100 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

clássica lição de WILLOUGHBY, 87 como de Atividades Auxi-


liares, como preferem outros teóricos de administração 88
e optou a Reforma Administrativa. Esta última classifi-
cação tem, inquestionàvelmente, a vantagem de enfati-
zar o caráter auxiliar, complementar, das atividades não
específicas do Estado. Parece, realmente, vantajoso tor-
nar bem precisa sua posição complementar no conjunto
da Administração Federal para evitar que os meios pre-
ponderem sôbre os fins, como tende sempre a ocorrer,
realçando-se, paralelamente, que o traço predominante
dos órgãos por elas responsáveis é a prestação de serviços
aos órgãos que têm a missão de realizar a programação
governamen tal.
As principais atividades auxiliares consideradas fo-
ram as de:
1. Pessoal;
2. Orçamento;
3. Estatística;
4. Administração Financeira, Contabilidade e Au-
ditoria;
5 . Serviços Gerais.
O Planejamento não figura nesse rol, embora não
haja como negar à Reforma Administrativa o cuidado de
sua institucionalização num verdadeiro sistema. O Pla-
nejamento não poderia ser classificado pura e simples-
mente como Sistema de Atividade Auxiliar porque, se-
gundo os conceitos acolhidos e adotados pelo Govêrno que
promulgou a Reforma, e nesta consagrados, trata-se de
função que não pode ser de~vinculada da direção supe-
rior da Administração Federal, participa da essência do
próprio Govêrno, lastreia seu modo de atuar, constituin-
do-se, por tudo isso, em responsabilidade direta do Presi-
dente da República, auxiliado pelos seus Ministros de
Fstado.
'" WILLOUGHBY, W. F., PrincipIes 01 Public Administration,
p.105.
'" WHlTE. LEONARD D., lntroduction to the Study 01 Public
Administration, p. 42.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 101

5.2 SISTEMAS

A organização das atividades auxiliares em sistemas


tem por fim discipliná-las em tôda a Administração, de
modo que a ação normativa, de coordenação, orientação
técnica e fiscalização seja desempenhada, efetivamente,
pelo órgão de cúpula de cada sistema. Enquanto a auto-
ridade do Presidente da República e dos Ministros de
Estado se exerce verticalmente sôbre os sucessivos esca-
lõ:::s administrativos, no caso dos serviços auxiliares, em-
bora filiando-se às leis e aos regulamentos, ela decorre
das instruções e das normas expedidas pelos órgãos de
tôpo dos sistemas, cuja ação permeia, horizontalmente,
tôda a administração. Trata-se de atividades de interêsse
geral e que os Regulamentos do Poder Executivo dese-
jam ver atendidas em obediência à legislação que as rege,
aos regulamentos que explicitam os textos legais e às
instruções emanadas do órgão que, por fôrça de lei, tem
a responsabilidade de zelar pela fiel observância do sis-
tema. São diretrizes administrativas que o GOiTêrno
aprova e confia à zelosa responsabilidade dos órgãos de
cúpula dos sistemas, com a firme determinação de que
por todos sejam observadas. Não será demais insistir:
tais diretrizes administrativas têm assento na lei (pro-
mulgada pelo poder competente); regem-se pelos regu-
lamentos (ap:i:Ovados pelo Poder Executivo); e são apli-
cadas de acôrdo com as instruções e normas que, com
base na lei e nos regulamentos, o órgão de cúpula do
sistema expede e por cuja fiel execução tem o dever de
zelar. Não se trata, assim, de medida impositiva, tomada
ao arbítrio do órgão de tôpo do sistema, mas de diretriz
administrativa assentada pelo poder competente, regula-
da pelo Poder Executivo e por cujo esclarecido e fiel
cumprimento aquêle órgão é responsáveL
Assim. a Política de Pessoal é aprovada pela lei e
explicitada pelos Regulamentos, exp~did0.5 pelo Poder
Executivo e assinados pelo Presidente da República e
seus Ministros de Estado. O órgão de cúpula do sistema
de Pessoal é responsável, nos têrmos da lei e dos regu-
lamentos, pelo funcionamento do sistema, cabendo-lhe,
nessa condição, expedir as instruções e normas que orien-
tem a aplicação da atividade através de tôda a Adminis-
102 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tração. Em cada Ministério, o órgão de pessoal, admi-


nistrativamente entrosado no mecanismo de autoridade
administrativa ministerial, zela setorial mente pelo fun-
cionamento do sistema. E as unidades administrativas
do Ministério aplicam as normas em vigor, orientadas e
supervionadas pelo órgão setorial do Ministério, o qual,
a seu turno, é orientado e supervisionado pelo órgão de
cúpula do sistema. Para assegurar que êste não se iso-
lará no exercício de sua competência, evitar que deixe de
considerar as circunstâncias e peculiaridades de cada
setor, e no propósito de propiciar aos órgãos setoriais
oportunidade de oferecerem a contribuição de seus Mi-
nitérios, julga-se conveniente o funcionamento de uma
Comissão de Coordenação, peça cuja importância não
pode ser menosprezada no mecanismo do sistema.

5.3 ATIVIDADES NAO INCLUíDAS


EM SISTEMA

Além dos cinco sistemas referidos, admite a Refor-


ma Administrativa que outros a necessitar de coordena-
ção central sejam instituídos, a critério do Poder Exe-
cutivo. A matéria prende-se, portanto, a considerações
de conveniência administrativa. Cremos ser oportuno
tecer breves considerações sôbre algumas áreas por vê-
zes mencionadas - impropriamente, ao nosso entender
- na apreciação do assunto, pois envolvem instrumentos
de trabalho e técnicas, cada qual sob comando próprio,
sem a necessidade da presença de um órgão de tôpo, in-
vestido de autoridade técnica e administrativa, como foi
explicado. É claro que, dentro de cada especialidade, se
faz sentir a necessidade de intercâmbio e coordenação,
mas isso deve ser considerado normal em qualquer campo
de atividade.
Documentação. Não parece haver motivo para in-
cluÍ-la entre as atividades auxiliares classificáveis em
sistema, no sentido da Reforma Administrativa. O fato
de haver uma técnica especializada de documentação não
significa, necessàriamente, a necessidade de organizar-se
um sistema da natureza dos preconizados pela Reforma.
Não se pode perder de vista que a documentação é orga-
nizada tendo em consideração, essencialmente, servir ao
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 103

desempenho de determinada atividade, junto à qual terá,


inevitàvelmente, de ser colocada. As formas de inter-
câmbio, universalmente consagradas e que têm sido esti-
muladas no País, bastam para os fins de mais ampla
utilização dos documentos.
Arquivos. A preservação dos documentos de inte-
rêsse administrativo increve-se entre as preocupações
do Govêrno, pois que interessa não apenas à Administra-
ção, como à coletividade. A repartição de Arquivo Na-
cional deve ser prestigiada em sua autoridade técnica e
ficar habilitada a cumprir sua finalidade, mediante en-
trosamento com os demais setores. Não se configura, po-
rém, um quadro a justificar a criação de um sistema.
Relações Públicas. Aqui também não se configura
um sistema da natureza dos cogitados pela Reforma Ad-
ministrativa, embora se trate de atividade essenci.al e
de imediato interêsse do Govêrno, como um todo, e de
cada Ministério e de cada unidade administrativa. A parte
de divulgação conta com o veículo da Agência Nacional,
parecendo que o problema é mais de dinamização e, por
que não reconhecê-lo, de não recear a Administração Fe-
deral informar a coletividade, sobretudo com o desen-
volvimento dos instrumentos em que se apóia a Reforma
Administrativa.
Processamento de Dados. Não se trata de uma ati-
vidade auxiliar propriamente, mas da execução de servi-
ços técnicos altamente especializados que requerem equi-
pamento de alto custo e cuja realização tanto poderá ser
efetuada diretamente pela Administração '!J como medi-
ante contrato com emprêsas privadas.
Estas observações servem para ilustrar que o con-
ceito de atividades auxiliares e de sistema, adotado pela
Reforma Administrativa, muito embora se filie à boa
doutrina administrativa, tem sentido eminentemente
pragmático, pois que visa a reorganizar e fortalecer as
atividades-meio sem, contudo, que disso possa resultar o
enfraquecimento das atividades-fim.
"" A criação de uma Emprêsa Pública - o Serviço de Pro-
cessamento de Dados - vinculada ao Ministério da Fazenda,
decorreu da conveniência alegada pelo Ministério de contar com
um organismo próprio para suas necessidades, com capacidade
potenCial de atender a outras áreas do Serviço Público Federal.
104 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

5.4 óRGAOS DE CúPULA

A Reforma Administrativa denominou os órgãos de


cúpula dos sistemas de órgão Central do sistema assim
localizando-os:

Sistema de Pessoal

o órgão central do sistema de pessoal civil foi loca-


lizado na Presidência da República. Duas razões terão
preponderado nessa solução:
1. a relevância do problema de pessoal, que as
administrações pública e privada colocam, nor-
malmente, junto ao principal dirigente;
2. o fato de nosso regime constitucional atribuir ao
Presidente da República important~s atribuições
no setor de pessoal, embora em parte delegáveis
segundo a Carta Magna de 1967.

Orçamento

o órgão central do sistema de Orçamento foi situa-


do no Ministério do PlanejamEnto e Coordenação Geral,
por considerar-se que a programação anual do Govêrno,
traduzida no Orçamento, deve estar intimamente relacio-
nada com a programação geral, de sentido plurianual, da
qual constitui uma etapa. Não se considerou conveniente
alimentar uma segregação das duas tarefas, ou sua bi-
partição, na esperança de que, se outro fôsse o órgão
central do sistema de Orçamento, o Ministério do Plane-
jamento lhe transmitiria as coordenadas programáticas
do Govêrno dentro das quais se teria de batizar o traba-
lho orçamentário. Ademais, era notória a tendência,
através dos anos, e acolhida pelos estudos de reformu-
lação da Administração Federal, no sentido de entrosar
definitivamente as duas atividades. No Govêrno Revo-
lucionário, o entrosamento fôra de fato efetivado, nada
mais havendo feito a Reforma Administrativa do que
ratificar essa orientação.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 105

Estatística

o órgão central do sistema de Estatística foi locali-


zado no Ministério do Planejamento e Coordenação Ge-
ral. Considerou-se que o Ministério incumbido dos estu-
dos e pesquisas sócio-econômicos e da coordenação da
programação geral do Govêrrro seria o maior interessa-
do na reorganização do Sistema Estatístico Nacional. no-
tável trabalho de Teixeira de Freitas e outros pioneiros,
relegado, gradativamente, a segundo plano nas cogita-
ções governamentais. Daí a localização do Instituto Bra-
sileiro de Geografia e Estatística naquele Ministério,
como órgão central do sistema estatístico nacional. nu

Administração financeira, contabilidade e auditoria

A localização do órgão central dêste sistema no Mi-


nistério da Fazenda decorre de razões históricas que
acentuam aquela Pasta como possuindo as atribuições de
Ministério do Tesouro. As contas que o Poder Executivo
tem o dever constitucional de apresentar, anualmente, ao
Poder Legislativo, são organizadas pelo Ministério da
Fazenda. Responsável pela arrecadação e pela despesa
pública, cabe-lhe o encargo de contabilizá-las e exercer
a auditoria prevista na Reforma Administrativa.

Serviços gerais

o órgão central do sistema de Serviços Gerais foi


situado no Ministério da Fazenda, levando em conta o
fato de que, nessa Pasta, já se situavam a administração
de material, a administração patrimonial e, em parte,
a administração de edifícios e instalações. A decisão per-
tinente a êsse sistema foi precedida de muito debate,
quer no seio da COMESTRA, quer nas fases posteriores
de apreciação da Reforma Administrativa. Como a ques-
tão está estreitamente relacionada à discussão que se
00 Reorganizado pelo Decreto-lei n.O 161, de 13 de feve-
reiro de 1967.
106 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

travou em tôrno do DASP, julgamos mais conveniente


abordá-la quando fôr examinada a organização dada a
êsse Dspartamento. 111
Confrontam-se, a seguir, as posições dêsses órgãos
centrais de sistema, antes e depois da Reforma Admi-
nistrativa:
SITuAQAO REFORMA
SISTEMA ANTERIOR ADMINISTRATIVA
1. Pessoal Presidência da Repúbli- Presidência da Repúbli-
ca: DASP ca: DASP
2. Orçamento Presidência da Repúbli- Ministério do Planeja-
ca: DASP mento e Coordenação
Geral: Secretaria-Ge-
ral
3. Estatistica Ministério Extraordiná- Ministério do Planeja-
rio para Coordenação mento e Coordenação
dos Organismos Re- Geral: Fundaço IBGE
gionais: IBGE
4. Administração Finan-
nanceira. Contabilida-
de e Auditoria
Ministério da Fazenda

Ministério da Fazenda
4.1 Administração Fi- Gabinete do Ministro
nanceira Contadoria-Geral da Re- Inspetoria-Geral de Fi-
pÚblica nanças
4.2 Contabilidade Contadoria-Geral da Re-
pÚblica
4.3 Auditoria
5. Serviços Gerais
Ministério da Fazenda
Serviço do Patrimônio
5.1 Administração Pa- da União
trimonial
Ministério da Fazenda
5.2 Administração de Conselho de Adminis- Ministério da Fazenda
Material tração de Material Secretaria-Geral (e De·
(Departamento Fede- partamento de Servi·
ral de Compras) ços Gerais)
Ministério da Fazenda
5.3 Administração de Serviço de Patrimônio
Edificios Públicos da União
e
DASP (Divisão de Edifi-
cios Públicos)

5.5 A ATIVIDADE DE ORGANIZAÇAO

As atividades de organização constituem um pro-

.
blema à parte. Teàricamente, o órgão central do sistema
, Capítulo 8 .
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 107

de Organização era o DASP; na prática, não mais vinha


o DASP, há muitos anos, exercendo efetivamente tais
funções. Na COMESTRA, várias hipóteses foram aven-
tadas, inclusive a que levaria a confiar ao DASP as fun-
ções de órgão central, simultâneamente, do sistema de
Pessoal e do sistema de Organização.
PredomülOu, na COMESTRA, o ponto de vista de
que a reorganização do Serviço Público Federal envolvia
tarefa de tal envergadura e dimensões que se justificava
atribuÍ-la a um Ministro Extraordinário, apoiado em um
Escritório Especializado e habilitado a contratar estudos
e serviços no setor privado, na medida das necessidades
ou conveniências. Assim, o início do profundo e extenso
processo de reforma contaria com o Escritório Especia-
lizado, sob a orientação e coordenação do Ministro Ex-
traordinário. Paralelamente, entendia-se que a matéria
organizacional é de interêsse do Presidente da República,
quando envolva a cúpula governamental, e, em geral, as
diretrizes básicas de organização do Serviço Público Fe-
deral - objetivo da Reforma Administrativa; dos Mi-
nistros de Estado, quanto aos seus Ministérios; e dos Che-
fes de Serviço, quanto às unidades que dirigem, Dêsse
modo, afigurava-se não ser prudente institucionalizar
permanentemente a atividade de organização, deixando-
se ao Ministro Extraordinário para a Reforma Adminis-
trativa caminho livre para formular, oportunamente, re-
comendação ao Govêrno, na base da experiência que iria
viver.
Se alguma sugestão imediata houvesse de ser apre-
sentada ao Govêrno, cremos que seria lícito supor que
ela consistiria em agregar o sistema de Organização ao
sistema de Orçamento e, assim, localizá-lo no Ministério
do Planejamento e Coordenação Geral, responsável pelo
último. Na derradeira fase que antecedeu a promulgação
da Reforma Administrativa, o representante do Marechal
Costa e Silva, Presidente eleito, insistiu em que se in-
cluísse entre as funções da área de competência do Mi-
nistério do Planejamento o item referente à Organiza-
ção Administrativa,!I~ além de se atribuir ao Ministro
de Estado dessa Pasta a missão de implantar a Reforma

I" Decreto-lei n. o 200. Art. 39.


108 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Administrativa, podendo o Govêrno optar pela solução de


confiá-la a um Ministro Extraordinário. 93 Dessa gestão,
que terá sido motivada pelo desejo de não afastar-se, de
imediato, a reorganização administrativa do âmbito de
ação direta do Ministro do Planejamento, escolhido entre
os especialistas em Administração e Organização, resul-
tou um traço de incoerência na ordenação sistemática da
Lei de Reforma Administrativa, refletindo na omissão da
atividade organização na refinição dos sistemas.

.. Decreto-lei n.o 200, Art. 147.


6. PRESID~NCIA DA REPÚBLICA, MINISTÉ-
RIOS, SEGURANÇA NACIONAL, FÔRÇAS
ARMADAS 04

6.1 PRESIDtNCIA DA REPÚBLICA

Subordinam-se ao Presidente da República, com-


pondo a Presidência da República, unicamente oito ór-
gãos. Dois são da essência do assessoramento do Presi-
dente da República e integram o staff imediato do Presi-
dente: o Gabinete Civil e o Gabinete Militar. O terceiro,
o Conselho de Segurança Nacional, é o mais importante
Conselho da República. O quarto, o Serviço Nacional de
Informações, corresponde à tendência moderna de habi-
litar o Govêrno com um serviço de informação e de con-
tra-informação. O quinto e o sexto relacionam-se com
uma das atribuições constitucionais do Presidente da
República, a de Comandante Supremo das Fôrças Arma-
das: o Estado-Maior das Fôrcas Armadas e o Alto Co-
mando das Fôrças Armadas: O sétimo é o órgão de
cúpula do Sistema de Pessoal Civil, o Departamento
Administrativo de Pessoal Civil. E, finalmente, o oitavo
é o órgão de assessoramento do Govêrno nos assuntos
jurídicos, a Consultoria-Geral da República.
O Conselho de Segurança Nacional é o mais impor-
tante órgão colegiado da República, por fôrça de disposi-

{l4 Decreto-lei n. O 200, Títulos VI, VII, VIII e IX.


110 CADER~OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ção constitucional que o destina a assessorar o Presidente


da República na formulação e na conduta da segurança
nacional; ou, como está explicitado na Reforma Admi-
!):)

nistrativa, da política de segurança nacional. 96 Quanto


à formulação, diz a Lei que ela se fará, bàsicamente, me-
diante o estabelecimento do' Conceito Estratégico Nacio-
nal; e. no que respeita à conduta, mediante apreciação
dos problemas que forem propostos ao Conselho, no qua-
dro da conjuntura nacional ou internacional. ,.7 Partici-
pam do Conselho o Presidente da República, que o
preside, o Vice-Presidente e todos os Ministros de Estado,
segundo o preceito constitucional, além de outros que a
lei admita. \l~ Cumpre assinalar o caráter de órgão de as-
sessoramento atribuído ao Conselho de Segurança Nacio-
n9.l. Sua função é, portanto, de aconselhar o Presidente
da República no relevante campo da Segurança Nacional,
mas não a de impor-lhe soluções. A presença constitucio-
nal do Conselho na Administracão Federal não invalida
nem enfraquece a posição do Presidente da República co-
mo Chefe do Poder Executivo. As decisões são de compe-
tência do Presidente da República, que se vale do assesso-
ramento do Conselho de Segurança Nacional.
Dos oito órgãos integrantes da Presidência da Repú-
blica, pode-se apenas considerar discutível o acêrto da lo-
calização de dois dêles. O assunto envolve decisões de con-
veniência ou preferência administrativa e, talvez mesmo,
meramente conjunturais. Referimo-nos ao órgão de pes-
soal e ao órgão jurídico.
O órgão central do sistema de Serviços Auxiliares de
Pessoal pode, perfeitamente - tal como ocorre com os re-
lativos a outras atividades - ser também desconcentrado
para a área de um Ministro de Estado. Razões de tradição
administrativa e o fato, já pur nós assinalado, da ênfase
que as Constituições brasileiras emprestam às atribui-
çõc:s do Presidente da República quanto à administração
de pessoal e à participação legislativa no processo - cite-
se, por exemplo, a regra da criação de cargos em lei. não
9.colhida em nenhuma Constituição de país desenvolvido
'" Constituição, Art. 90; Decreto-lei n.O 200, Art. 40.
,.; Decreto-lei n.o 200, Art. 40.
"' Decreto-lei n.o 200, Art. 40, § 2.°.
,.. Constituição, Art. 80, § 2.°.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 111

- levam, naturalmente, à solução adotada pela Reforma


Administrativa. Todavia, nota-se no quadro flexível que
a Reforma traçou para o Poder Executivo a presença de
meios de que o PresidEnte da República possa lançar mão
para dar à matéria outro encaminhamento que venha a
considerar mais conveniente ou adequado. Poderá, por
exemplo, atribuir a um Ministro Extraordinário a mis-
são específica de cuidar da área de pessoal. Aliás, reco-
nhecendo o íntimo entrelaçamento das funções de pes-
soal, cometidas ao Departamento Administrativo do Pes-
soal Civil com as tarefas de Reforma Administrativa, a
Lei determina que o citado Departamento "prestará tôda
cooperação solicitada pelo Ministro responsável pela Re-
forma Administrativa". \111
Quanto ao órgão jurídico, a Consultoria-Geral da Re-
pública se, de uma parte, tem a incumbência de assesso-
rar o Presidente da República Em matéria de alta relevân-
cia jurídica, de outra deve coordenar os órgãos do serviço
jurídico da União, a fim de uniformizar a jurisprudên-
cia administrativa federal. Na verdade, somente a pri-
meira parte é de fato atendida pela Consultoria-Geral da
República. Também aqui, a desconcentração da Presidên-
cia da República poderá conduzir ao deslocamento da
Consultoria Geral da República para o âmbito do Minis-
tério da Justiça. Essa solução ofereceria visíveis vanta-
gens, sobretudo diante da reformulação que, por efeito
da Reforma Administrativa, se deu ao antigo Ministério
da Justiça e Negócios Interiores. Realmente, liberado de
assuntos que determinaram, através dos anos, a dupla
condição - Justiça e Interior - do Ministro daquela
Pasta, criou-se um nôvo quadro tendente a caracterizar
o Ministério da Justiça como o Ministério, juríciico por
exce~ência, da República. A concentração dos assuntos
jurídicos em um Ministério teria como vantagens:
1. criar no Ministério um corpo de juristas capaci-
tado a assessorar o Govêrno no campo do Direi-
to;
2. orientar e uniformizar a jurisprudência admi-
nistrativa federal, especialmente no terreno
constitucional e da legislação complementar;
"" Decreto-lei n.o 200, Art. 120.
112 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3. estabelecer articulação mais estreita com o Mi-


nistério Público, e, portanto, com os Tribunais;
4. pensar, permanente e não esporàdicamente, na
atualização da legislação federal, assistindo os
órgãos técnicos nos seus estudos especializados,
evitando a defasagem a que nos referimos em
capítulo anterior.
Na primeira fase dos trabalhos da Reforma Admi-
nistrativa, despertou-se a atenção dos elementos de liga-
ção do Ministério da Justiça e Negócios Interiores para a
importância do assunto. Verificou-se, porém, não haver
nenhum estudo mais extenso sôbre a matéria e muito me-
nos a sedimentação de pontos de vista em busca de alter-
nativas, que sàmente poderiam ser encontradas depois
de vislumbrar-se o problema em sua verdadeira dimensão.
O Ministério acomodara-se à tradição, de tal modo que se
conformava com a subordinação da Comissão de Defesa
de Capitais Nacionais à Presidência da República, ver-
dadeiro absurdo de formulação jurídico-administrativa
tolerado por tanto tempo. O exemplo dos Estados Unidos
da América, onde o Ministério equivalente goza de indu-
bitável prestígio na opinião pública e é extremamente
atuante, não chegou a despertar interêsse entre nós. 1UU É
claro que o ajustamento do relevante problema jurídico
aos métodos modernos de trabalho governamental está a
exigir urgente e séria consideração da parte do Govêrno e,
em especial, do Ministro da Justiça, a quem cabe liderar
os estudos nesse sentido, com a cooperação - que certa-
mente não deixará de se fazer sentir - de todos os seto-
res da Administração. 101

'''' United States Government Organization Manual, 1964-


1965 p. 208.
101 O pronunciamento jurídico, ao longo da Administração
Federal, tende a configurar-se, na ausência dessa modernização,
com uma palavra imperativa, inarredável, para os Administra-
dores, sempre sob a ameaça de que, se não fôr respeitado, obe-
decido, ficarão êles à margem da lei. Quem conhece a maleabi-
lidade das interpretações jurídicas bem pode avaliar o quanto
essa posição pode ser danosa para a Administração e, o que é
mais importante, tender a invalidar os fundamentos técnicos de
disciplinas cujas bases e finalidade deveriam certamente pre-
ponderar sôbre os tortuosos caminhos da teorização interpreta-
tiva no campo estritamente jurídico. Eis uma área a ser urgen-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 113

Parece evidente que o deslocamento da Consultoria


Geral da República, devidamente reformulada, para a
área do Ministério da Justiça, não deixaria o Presidente
da República desguarnecido de aconselhamento jurídico,
pois tanto poderia êle socorrer-se, a seu critério, do pró-
prio Consultor-Geral da República, como dispor de um
Consultor Especial integrado no Gabinete Civil. 102
Estas considerações servem para ilustrar que, apesar
da desconcentração radical operada na área de Presidên-
cia da República, pondo têrmo à irracionalidade adminis-
trativa que adquirira raízes ao longo de tantos anos, ain-
da há margem para outras medidas de descentralização,
cuja oportunidade e real conveniência o tempo indicará.

6.2 MINISTÉRIOS

Os Ministérios foram classificados em cinco setores,


a saber:
l. Setor Político;
2. Setor de Planejamento Governamental;
3. Setor Econômico;
4. Setor Social;
5. Setor Militar. 103
No Setor Político, incluem-se o Ministério da Justi-
ça 1(14 e o Ministério das Relações Exteriores. No Setor de
temente cuidada, em resguardo da cultura jurídica do País e
do papel relevante e fundamental que deve e tem de represen-
tar na gestão administrativa.
102 O Presidente da República pode e deve, evidentemente,
valer-se do aconselhamento de qualquer funcionário altamente
categorizado no Serviço Público Federal, a seu exclusivo critério
e sem que isso possa suscitar melindres de quem quer que seja.
100 Não prosperou, nos trabalhos da Reforma, a antiga pre-
ferência do Marechal Juarez Távora pela organização da Admi-
nistração Federal na base de seis amplos setores - seis Minis-
térios - que abrangeriam Secretarias de Estado em número
de vinte e uma. Corresponde, em essência, à organização da
administração federal da Argentina (TÁVORA, JUAREZ, Racionali-
zação Administrativa do Brasil, Revista do Serviço Público, abril
de 1955) . Foi considerada, desde o início, como sem aplicabilidade
ao caso brasileiro.
10< Resultante da transformação do Ministério da Justiça e
Negócios Interiores.
114 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Planejamento Governamental, o Ministério do Planeja-


mento e Coordenação Geral. 105 No Setor Econômico, o
Ministério da Fazenda, o Ministério' dos Transportes, 106
o Ministério da Agricultura, o Ministério da Indústria e
Comércio, o Ministério das Minas e Energia e o Ministé-
rio do Interior. 107 No Setor Social, o Ministério da Edu-
cação e Cultura, o Ministério do Trabalho e Previdência
Social, o Ministério da Saúde e o Ministério das Comuni-
cações. lOS No Setor Militar, o Ministério da Marinha, o
Ministério do Exército 109 e o Ministério da Aeronáutica.
Nota-se que o Ministério das Comunicações, a prin-
cípio incluído no Setor Econômico, onde possIvelmente
caberia com maior propriedade, foi afinal classificado no
Setor Social, talvez para dar relêvo ao sentido social e, so-
bretudo, eminentemente educativo das comunicações. O
Ministério do Planejamento e Coordenação Geral foi clas-
sificado em setor próprio, a fim de acentuar sua função
precípua de dedicar-se ao planejamento governamental,
cujo sentido social e econômico não ficou apenas implícito
naquele título, pois que se acha explicitado no texto defi-
nidor da área de competência daquele Ministério.

6.3 MIJ\TISTRO COORDENADOR

A Reforma Administrativa - conforme já se expli-


cou em mais de uma oportunidade - deu grande impor-
tância à coordenação na Administração Federal, quer ins-
crevendo-a como um dos princípios a serem exercidos em
todos os níveis do Govêrno (Art. 8. 0 , § 1.0), quer tendo-a
presente ao adotar várias medidas relacionadas com o

106 Resultante da institucionalização do Ministério Extra-


ordinário do Planejamento e Coordenação Econômica. A expres-
são "e Coordenação Geral" foi incluída por solicitação do re-
presentante do Presidente eleito.
100 Em que se transformou o Ministério da Viação e Obras
Públicas, do qual foram destacadas várias funções e transfe-
ridas para os novos Ministérios das Comunicações e do Interior.
107 Resultante da institucionalização do Ministério Extraor-
dinário de Coordenação dos Organismos Regionais.
1Q8 Instituído pela Reforma.
109 Nova denominação dada ao Ministério da Guerra.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 115

funcionamento e a estruturação do Serviço Público Fe-


deral. Dentro dêsse propósito, inovou a Reforma Adminis-
trativa ao instituir a figura do Ministro Coordenador,
procurando tornar o mais maleável possível a ação admi-
nistrativa do Presidente da República. Valendo-se dessa
flexibilidade de ação, o Presidente da República poderá
cometer incumbência coordenadora especial a um de seus
Ministros de Estado de determinada área de assuntos
afins ou interdependentes, visando a encaminhar provi-
dências coordenadoras que, no interêsse nacional, recla-
mem a atenção especial do Govêrno. Essa designação re-
cairá, normalmente, em um dos Ministros do Setor, ou
no Ministro do Planejamento e Coordenação Geral, que
tem na composição governamental missão por excelência
coordenadora.
Trata-se de mais um instrumento pôsto nas mãos do
Presidente da República e que poderá revelar-se, em de-
terminadas circunstâncias, ou em relação a determina-
dos problemas, extremamente útil.

6.4 MINISTRO EXTRAORDINÁRIO

A figura do Ministro Extraordinário, surgida em nos-


so cenário administrativo por ocasião do breve regime
parlamentarista de 1961, revelou-se necessária à vida ad-
ministrativa do País. A Reforma Administrativa admite
a designação de sete Ministros Extraordinários, pois, além
de abrir caminho para a nomeação de quatro titulares pa-
ra certas áreas que delineou e não considerou convenien-
te institucionalizar para atribuí-las a um Ministro per-
manente,110 ficou assentado, nos entendimentos havidos
com o representante do Presidente eleito da República,
que três outros postos seriam consignados na Lei.
Ao Ministro Extraordinário. além do desempenho de
"encargos temporários de natureza relevante" (Art. 37),
poderá também ser confiada a missão coordenadora de
Ministro Coordenador.

liO Decreto-lei n.o 200, Arts. 147, 155, 157 e 169.


116 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

6.5 AREAS DE COMPETI:NCIA

A delimitação da área de competência de cada Minis-


tério e a definição das suas atribuições principais foram
amplamente debatidas na COMESTRA e nos estudos que
se seguiram aos trabalhos da Comissão. Três tendências
podem ser registradas em conexão com o assunto:
1. enumerar, sucintamente, as atribuições de cada
Ministério, como o fizeram o Projeto da Comissão
Amaral Peixoto, a fim de tornar bem clara a
competência de cada Ministro de Estado;
2. indicar, apenas, as áreas de competência, sob o
fundamento de que isso bastava para os efeitos
legais, cabendo aos regulamentos completar a
moldura delineada na Lei;
3. combinar as duas soluções, incluindo-se na Lei
a indicação das áreas de competência e também
a enumeração sucinta das atribuições de cada
Ministério.
A terceira solução, que procurava harmonizar os pon-
tos de vista de todos, acabou cedendo à segunda que, afi-
nal, iria prevalecer no texto da Lei. Sua adoção exige que
se expeçam, com a maior brevidade, os regulamentos dos
Ministérios, a fim de explicar a competência de cada Mi-
nistro de Estado, clarear sua participação coordenada na
tarefa global do Govêrno, enquanto o sentido da Reforma
Administrativa está bem nítido no pensamerto de todos.
Essa providência cresce em prioridade quando se consi-
dera a flexibilidade instrumental posta à disposição do
. Presidente da República, notadamente no que concerne
aos cargos de Ministro Extraordinário e à figura nova do
Ministro Coordenador.
A opção pela segunda solução veio, de certa forma -
o que não teria ocorrido se a terceira solução houvesse si-
do adotada - desequilibrar a Lei de Reforma Adminis-
trativa, pois que não se revelou viável extendê-Ia aos Mi-
nistérios Militares. 111
111 Decreto-lei n.o 200, Art. 54 (Ministério da Marinha), Art.
59 (Ministério do Exército) e Art. 63 (Ministério da Aeronáu-
tica) .
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 117

Dois problemas foram objeto de estudo e discussão


desde os primeiros dias de trabalho até às véspelas de pro-
mulgação da Reforma.
O primeiro diz respeito aos transportes aeroviários.
Como se sabe, os serviços de aeronáutica civil, localiza-
dos inicialmente no Ministério da Viação e Obras Públi-
cas, passaram a integrar o Ministério da Aeronáutica,
quando se decidiu criar esta nova Pasta,' com o objetivo
de incrementar os programas governamentais nesse setor.
Mesmo quando nasceu, no Ministério da Viação, o Depar-
tamento de Aeronáutica Civil sempre funcionou Em es-
treita articulação com os serviços militares de aviação,
onde se concentravam os técnicos e as instalações especia-
lizadas utilizadas pela aeronáutica civil. Com o surgimen-
to do Ministério da Aeronáutica, passou êste a justapor
as atividades da Fôrça Aérea e as concernentes aos ser-
viços de transportes aéreos de natureza civil. A posição
dêstes últimos teria, evidentemente, de ser reexaminada
diante do propósito do Govêrno, ao criar o Ministério dos
Transportes, de concentrar nesta Pasta o estudo, orienta-
ção, coordenação e supervisão de tôdas as modalidades de
transportes. A Reforma Administrativa tinha o claro ob-
jetivo de fazer do Ministro dos Transportes o responsá-
vel, perante o Presidente da República. pela execução de
uma política de transportes que obEdeça à dominante
preocupação pelos aspectos econômicos do setor, em har-
monia com a programação geral do Govêrno. O Ministé-
rio da Viação e Obras Públicas, que se transformaria em
Ministério dos Transportes, revelou-se, no curso dos es-
tudos da Reforma Admini:::trativa, plenamente cônscio
dêsse approach, relevante e predominante, mas deixou de
ponderar o quadro de realidades que se configurava ao
Govêrno, como resultante de uma política - desenvolvi-
da após a criação do Ministério da Aeronáutica - de con-
centração de tôdas as atividades relacionadas com os
transportes aéreos na Pasta da Aeronáutica. Demais, des-
cmara-se o Ministério da Viação de equacionar devida-
mente o Conselho Nacional de Transportes, embora pres-
tigiando sua ação, porque insistia em manter Conselhos
Setoriais que de muito enfraqueciam a eficiente atuação
daquele órgão colegiado, somente logrando-se extingui-los
na Reforma Administrativa. Desenhou-se, 110 curso dos
118 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

debates, nítida tendência de prestigiar a coordenação dos


transportes pelo Ministério dos Transportes - sua mais
alta missão, sem dúvida - reforçando-se a autoridade
do Ministério em abranger, na sua supervisão, a parte
econômica e comercial relativa aos transportes aéreos, e
outras da mesma índole, ligadas que se encontram às ra-
zões que conduziam o Govêrno a buscar efetiva coordena-
ção e produtividade crescente no setor de transportes, um
dos que mais encontrara deteriorado, econômica, finan-
ceira e administrativamente. Todavia, a realidade eviden-
ciava que uma série de serviços, concernentes à aeronáu-
tica civil, de taJ. forma se haviam integrado no sistema
operacional do Ministério da Aeronáutica que seria finan-
ceiramente injustificável, e administrativamente inviável,
e, do ponto de vista de sua própria segurança, temerário,
deslocá-los para o Ministério dos Transportes, abrupta-
mente, duplicando-os. Havia ainda a considerar que os
serviços afetos ao Ministério da Viação se incluíam en-
tre aquêles que mais se haviam desorganizado através dos
anos, apresentando rendimento bastante insatisfatório.
descoordenação aguda e muito prejudicando a economia
do País. Não lograva, assim, o Ministério da Viação apre-
sentar-se nas discussões com a autoridade de um Minis-
tério bem organizado e eficiente na coordenação dos
transportes, há muitos anos sujeitos à sua jurisdição. A
solução adotada pela Reforma Administrativa foi, portan-
to, prudente, e bem se amolda às realidades do Serviço
Público Federal, demonstrando o quanto se teve de des-
pender na análise e apreciação das condições e alternati-
vas, a fim de evitar cair no êrro de soluções doutrinárias
ou teóricamente inquestionáveis, mas de efeitos práticos
contraproducentes para a regularidade do funcionamen-
to de serviços importantíssimos para a economia nacio-
nal. A solução consistiu em:
1 . reforçar a função coordenadora dos transportes
pelo Ministério dos Transportes, ressaltando a
participação do mesmo na coordenação dos
transportes aeroviários (Art. 39);
2. manter a responsabilidade do Ministério da Ae-
ronáutica pêla supervisão e contrôle das ativida-
des aeronáuticas civis, tanto comerciais como
privadas e desportivas, obedecendo, quanto às
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 119

primeiras, à orientação estabelecida pelo Conse-


lho Nacional de Transportes (Art. 63, § único,
item IV);
3 . atribuir ao Ministério da Aeronáutica a funcão
de estabelecer, equiparar e operar a infra-estru-
tura aeronáutica, inclusive os serviços de apoio
necessários à navegação aérea (Art. 63, § único,
item V).

Não se limitou, porém, a Reforma Administrativa em


definir, de imediato, as áreas de atuação de cada um
dos Ministérios interessados, pois que, em capítulo espe-
cial, traçou os rumos de integração dos transportes, dei-
xando margem a que o Poder Executivo possa avançar
nesse terreno com as cautelas que certamente se im-
põem. 112
O segundo problema relaciona-se com as atividades
de saneamento, que o Ministério da Saúde reivindicava
fôssem nêle concentradas, quando o saneamento básico
deveria constituir, na opinião gera], uma das importan-
tes atribuições do Ministério do Interior. Entendip ·se ca-
ber ao nôvo Ministério, de tão profunda ação econômico-
social no meio brasileiro, a intensificação de esquemas
preliminares com êxito ensaiados pelo Govêrno. Isso não
significaria, de modo algum, a exclusão do Ministério da
Saúde do magno problema, tanto mais quanto a Reforma
Administrativa, justificadamente. enfatiwu a responsa-
bilidade plena dêsse Ministério em relação à política na-
cional de saúde. Parece que o saneamento básico urbano
deve constituir, tranqüilamente, atribuição específica do
Ministério do Interior, enquanto que o Ministério da Saú-
de encontrará amplo campo de atuação no meio rural,
tão necessitado e tão esquecido. Trata-se de uma área em
que a função coordenadora é vital, tanto no plano federal
como no estadual e municipal, para uma produtiva uti-
lização dos meios disponíveis. muito escassos ainda quan-
do postos em confronto, friamente, com as extraordiná-
rias necessidades da coletividade brasileira.

= Decreto-lei n. O 200, Título XIV, Capítulo IV.


120 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

6.6 FôRÇAS ARMADAS

As Fôrças Armadas têm sua organização consagrada


na Constituição. São compostas pela Marinha de Guerra,
pelo Exército e pela Aeronáutica Militar e correspondem
a instituições nacionais, permanentes e regulares, organi-
zadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a auto-
ridade suprema do Presidente da República e dentro dos
limites da lei. 113 A organização administrativa do Poder
Executivo, ou seja, a Administração Federal, concilia a or-
ganização das Fôrças Armadas - instituição constitucio-
nal - com a organização dos Ministérios Militares. Tra-
ta-se de duas organizações que convivem, mas que, em ra-
zão dessa dupla condição, emprestam características pró-
prias à parte militar da Administração Federal. IH A ins-
titucionalização, pelo Reforma Administrativa, do Alto
Comando das Fôrças Armadas, da coerência a essa situa-
ção, pois que se trata de um órgão de assessoramento do
Presidente da República nas decisões relativas à política
militar e à coordenação de assuntos pertinentes às Fôrças
Armadas. Por isso mesmo, reúne êsse órgão, quando con-
vocado pelo Presidente da República - que é o Coman-
dante Supremo das Fôrças Armadas - os Ministros Mi-
litares - que comandam cada uma das três Fôrças - o
Chefe do Estado-Maior das Fôrças Armadas e os Chefes
dos Estados-Maiores e de cada uma das Fôrças singula-
res. sendo as sessões secretariadas pelo Chefe do Gabinete
Militar. O Estado-Maior das Fôrças Armadas tem função
relevante a representar na coordenação dos assuntos mi-
litares. A Reforma Administrativa consagrou a práti-
ca iniciada pelo Govêrno Revolucionário dE- preencher,
mediante rodízio, entre as três Fôrças, a Chefia do
EMFA, assim como deu maior projeção às atribuições do
Conselho de Chefes de Estado-Maior que funciona junto
ao EMFA.

Constituição, Art. 92.


113
Deve-se, aliás, ressaltar que mesmo entre os Ministérios
11<

Civis há organizações dotadas de muita peculiaridade, como é


o caso do Ministério das Relações Exteriores, constituído de um
núcleo central no País - a Secretaria de Estado - a supervi-
sionar as atividades funcionais da vastíssima rêde espraiada pelo
mundo inteiro - o Serviço Diplomático e Consular.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 121

Quanto à organização dos Ministérios Militares, a


Reforma Administrativa procurou ajustar as peculiari-
dades de cada Pasta ao seu desdobramento em cinco
itens:
I. órgãos de Direção Geral;
H. órgãos de Direção Setorial;
IH. órgãos de Assessoramento;
IV. Órgãos de Apoio;
V. Fôrças.
Ao enumerar os órgãos de Direção Setorial, pro-
curou-se conduzi-los a se organizarem em base departa-
mental, em harmonia com a regra estabelecida para os
Ministérios Civis. m

6.7 MEDIDAS ESPECIAIS


DE COORDENAÇÃO

A não institucionalização de certos Ministérios e a


relevância de certos assuntos no quadro da Administra-
ção Federal obrigaram a Reforma Administrativa a de-
dicar-lhes um título especifico. 11<:

Ciência e Tecnologia

Coerente com a perspectiva que se traçou, a Refor-


ma Administrativa abriu ampla janela para o futuro no
que taI'.ge aos assuntos científicos e tecnológicos.
A Comissão Amaral Peixoto propusera a criação do
Ministério d:1 Ciência e Tecnologia, reconhecendo embo-
ra que se tratava de mf.:dida controvertida, pois "uns
1!.3 Seria de interêsse que os estudiosos da organização dos
serviços da Administração Civil e dos serviços da Administra-
ção Militar permutassem mais assiduamente suas experiências,
em busca de conhecimento mai, aprofundado das razões - por
vêzes incrustadas na tradição histórica, como é o caso das Ma-
rinhas - que justificam certas originalidades organizacionais e
de análises dos seus méritos e de sua eficácia. A rigor, a padro-
nização da terminologia organizacional deveria ser uma conse-
qüência de tais estt:dos, análises e intercâmbio - e não pre-
cedê-los, como propôs a Comissão Amaral Peixoto.
116 Decreto-lei n. o 200, Títulos XIV.
122 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

julgam prematura e inoportuna a idéia. Para êstes não


há cientistas no Brasil, nem atividades científicas em nú-
mero suficiente para justificar a criação. Acrescentam,
além disso, que a existência do Ministério viria burocra-
tizar a pesquisa científica, talvez até submetê-la a nor-
mas rígidas, o que seria extremamente indesejável. Para
outros. mais otimistas no julgamento das realidades bra-
sileiras, a criação do Ministério da Ciência e Tecnologia
virá proporcionar estímulo organizado no desenvolvi-
mento da pesquisa científica, básica e aplicada, em tôdas
as suas manifestações, inclusive as mais livres e espon-
tâneas". 11.
A COMESTRA examinou atentamente essa solução,
e bem assim a alternativa de incluir os problemas de
ciência e tecnologia na área do Ministério da Educação
e Cultura, que passaria a denominar-se Ministério da
Educação, Ciência e Cultura. Inclinaram-se as preferên-
cias da COMESTRA por esta alternativa, por entender
que o interêsse e as atenções governamentais pelo rele-
vante problema melhor seriam atendidos se se lograsse
entrosar os assuntos de ciência e tecnologia na coorde-
nacão da área educacional. Considerava a COMESTRA
ser' notório que a organizaçãão universitária brasi-
leira carecia de melhor utilização da pequisa cien-
tífica, na ausência da qual difícil lhe será assegurar a
formação profissional de que necessita o País. propiciar
os cursos de pós-graduação que valorizam e atualizam os
quadros técnicos especializados, ensejar o aprimoramen-
to do magistério e, em especial, entrosar-se com o meio
industrial num intercâmbio assíduo e intenso, de inte-
rêsse recíproco, pelo qual tanto reclama o Brasil. Essa
solução não prosperou, pois que com ela não concorda-
ram os Ministros da Educação que tiveram influência
mais efetiva nas decisões governamentais relacionadas
com a Reforma Administrativa. Desde que não aceitava
a proposta da COMESTRA, de ampliação da área do Mi-
nistério da Educação e Cultura - sobretudo por enten-
der que êsse Ministério estava a exigir profunda reorga-
nização para melhor ajustar-se às diretrizes da Reforma
Administrativa - e concordava ser inconveniente a cria-

'" Exposição de Motivos, itens 390 e 391.


A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 123

ção de um Ministério da Ciência e Tecnologia, por con-


siderar que a institucionalização dos assuntos de ciência
e tecnologia em um Ministério permanente tenderia -
em relação a problemas tão carentes de formulação ino-
vadora e extrema flexibilidade nos mecanismos de co-
ordenação e execução - a enrijecer, prematuramente,
essa relevantíssima área de ação governamental, eminen-
temente flexível e criadora, passou o Govêrno a consi-
perar a hipótese de atribuir a um Ministro Extraordiná-
rio tão relevante tarefa. Com isso, quis o Govêrno, ao se
engajar numa Reforma Administrativa de profundidade,
demonstrar estar consciente da relevância da era da
Ciência e Tecnologia em que vivemos, com implicação
profunda na vida dos povos, ao mesmo tempo em que
sublinhava dever a Reforma Administrativa situar-se
num quadro de ampla perspectiva, a justificar um gran-
de esfôrço coletivo no sentido de se modernizar a Admi-
nistração Federal, habilitando-a, no menor prazo possí-
vel, para as exigências do futuro. Essa visão deverá cons-
tituir-se em argumento sempre presente a atuar no sen-
tido de que se implementem as medidas reformadoras,
acelerando-se ao máximo as etapas de cumprimento da
Reforma Administrativa. Caberá ao Ministro Extraordi-
nário para Ciência e Tecnologia coordenar iniciativas e
providências que contribuam ao estímulo e intensificação
das atividades nesse setor, visando ao progresso do País
e à sua maior participação nos resultados alcançados no
plano internacional. 11~

Política Nacional de Saúde

A R~forma f~dministrativa reitera, com muita ên-


fase, a responsabilidade do Ministério da Saúde pela for-
mulação e coordenação da política nacional de saúde, em
âmbito nacional e regional. m Isso decorre da verifica-
ção de que se trata de área que deve, tranqüilamente,
inspirar-se nas diretrizes estabelecidas por aquela Pasta
e está a exigir um esfôrço efetivo e permanente de co-
ordenação, a fim de que os recursos disponíveis e mobi-

llS Decreto-lei n.o 200, Art. 155.


li9 Decreto-lei n. o 200, Art. 156.
124 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

lizáveis, quer públicos, quer privados, sejam utilizados


em condições de rendimento mais alto. Devendo, neces-
sàriamente, atuar de forma descentralizada, pois que seu
objetivo é proporcionar e manter a higidez humana, o
Ministério da Saúde tem diante de si talvez a mais vi-
sível e intensa tarefa de coordenação. Para realizá-la,
terá de munir-se da técnica e de meios financeiros, e des-
locar sua ação para as regiões em que se possa revelar
mais profícua sua função coordenadora, trazendo para o
âmbito de uma rêde de coordenação os órgãos federais,
estaduais, municipais e privados participantes ou inte-
ressados nos problemas de saúde. Se considerarmos ape-
nas os órgãos federais, verificaremos que somente em
relação a êles está em aberto ampla atividade coordena-
dora, pois que, infelizmente, ela tem estado sistemàtica-
mente ausente como processo de administração. Os ór-
gãos da previdência social, disseminados por todo o ter-
ritório nacional, jamais foram entrosados com os de
outros Ministérios atuantes na mesma região, e muito
menos com a rêde estadual, municipal e privada existen-
te. A unificação da previdência social abriu caminho
p:1ra essa coordenação. Além disso, a regra constante da
Reforma Administrativa, de dar-se preferência, na pres-
tação de assistência médica, à celebração de convênios
com entidades públicas e privadas, existentes na comu-
nidade, 120 reafirma a intenção descentralizadora do Go-
vêrno no sentido de valer-se dos recursos da comunidade,
criar condições para que os órgãos interessados cresçam
~ se aperfeiçoem, antes de insistir em ampliar a sua
rêde de serviços próprios, com administradores sempre
menos inclinados a se preocuparem com os custos opera-
cionais. Também nesse particular, a unificação da previ-
dência social deu um largo passo no sentido das diretri-
zes da Reforma Administrativa.
l!:ste é, sem sombra de dúvida, um campo em que a
Reforma Administrativa pode começar a produzir resul-
tados visíveis a curto prazo, trazendo o apoio da coleti-
vidade à Reforma, talo seu interêsse pela melhoria das
condições de atendimento dos problemas de saúde.

1!1) Decreto-lei n. o 200, Art. 156, § 1.0


A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 125

Abastecimento Nacional

A Reforma Administrativa deixou margem a que a


responsabilidade pela política nacional do abastecimento
e sua execução possa ser atribuída ao Ministro da Agri.
cultura ou a um Ministro Extraordinário, mas determi-
nou que, em qualquer caso, o Ministro contará com o
assessoramento de uma Comissão para cordenação da-
quela política e articulação com interessados. 121
A COMESTRA, após ampla análise da matéria, ha-
via sugerido cometer-se o assunto a um Ministro Extra-
ordinário, depois de examinadas outras alternativas como
a de integrar, desde logo, o abastecimento no Ministério
da Agricultura ou no da Indústria e Comércio. Consi-
derava a COMESTRA que a solução Superintendência
Nacional do Abastecimento (SUNAB) não se revelara
suficiente, tanto que o Govêrno Revolucionário, ante a
angústia e a complexidade do problema de abastecimen-
to, sentira o imperativo de criar um mecanismo de co-
ordenação, a Comissão de Coordenação Executiva do
Abastecimento. 122 Bem compreendeu o Govêrno que o
problema do abastecimento tem como pressupostos essen-
ciais a existência de:
1. uma política de abastecimento; e
2. uma política de financiamento, devidamente en-
trosadas e atuando harmoniosamente.
Esforços foram desenvolvidos nessa direção, tendo
como mecanismo de coordenação central do Govêrno a
Comissão de Coordenação. Tais políticas precisam fixar
diretrizes básicas para a ação global no setor, mas terão,
necessàriamente, de ser constantemente atualizadas para
que não percam sua sintonia com as realidades emer-
gentes. À luz dessas políticas que compõem, na verdade,
a política nacional de abastecimento, todos os órgãos da
Administracão Federal ficam habilitados a coordenar sua
participação setorial na solução e encaminhamento dos
assuntos de interêsse para o abastecimento nacional. E o
Govêrno e os Ministérios, em seus respectivos âmbitos de
121 Decreto-lei n.o 200, Art. 157.
= Decreto-lei n.o 54.358, de 30 de setembro de 1964.
126 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

àção, podem adotar posições coerentes nos entendimentos


com os governos estaduais, municipais e com o setor pri-
vado, comunicando à coletividade uma política nítida,
definida.
O problema do abastecimento apresenta aspectos
muito interessantes no que respeita à organização da
Administração Federal, em vista das inúmeras facêtas
que envolve e dos múltiplos interêsses em jôgo. Sabe-se
que, pelo menos, cinco setores têm participação direta
nas questões de abastecimento:
1. Produção;
2. Armazenamento;
3. Transporte;
4. Comercialização;
5. Industrialização.
Desde logo se percebe o grande interêsse que, por
fôrça de suas atribuições, têm no assunto o Ministério
da Agricultura e o Ministério da Indústria e Comércio,
bem assim como o quanto é vital a participação do Minis-
tério dos Transportes. Quando falamos em comercializa-
ção, fôrça é pensar na exportação de produtos agrícolas,
a interessar o Ministério da Indústria e Comércio e o
Ministério da Fazenda. Quando cogitamos de financia-
mento, tão essencial a qualquer uma das fases de abaste-
cimento, estarão em cena o Conselho Monetário Nacional,
o Banco Central e a Rêde Bancária. E o Ministério do
Planejamento e Coordenação terá, por certo, primordial
atenção para com todos os ângulos do complexo proble-
ma.
Há, por conseguinte, uma certa dose de ingenuidade
ao se proclamar que o problema do abastecimento pode-
ria ser resolvido mediante sua institucionalização em um
Ministério do Abastecimento - solução, em boa hora,
por todos repelida - ou incorporação do assunto na área
de competência de um dos Ministérios existentes, o da
Agricultura (se maior pêso se der à produção, e mesmo
ao armazenamento) ou o da Indústria e Comércio (se
mais se enfatizar a comercialização e a industrialização
dos alimentos). A solução Ministro Extra0rdinário será,
talvez, a mais consentânea com a evolução do problema.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 127

Realmente, será conveniente avaliar o que foi feito no


sentido de fixação das políticas já referidas, para colhêr
as lições da experiência e trabalhar para sedimentá-la,
sem perda de flexibilidade e da constante atualização que
o assunto exige. Será necessário também que se descen-
tralizem as funções da SUNAB, organização que padece
de vícios de origem e não logrou, sequer quando timida-
mente tentou fazê-lo, descentralizar os encargos de fisca-
lização, devido à resistência oposta pelos governos esta-
duais que não desejavam, de forma alguma, o ônus da
impopularidade de ter de responder às reclamações da
coletividade, preferindo, cômodamente, que elas conti-
nuassem a recair sôbre o Govêrno Federal. 123 E, final-
mente, havendo manifesta tendência de reforçar a parti-
cipação do Ministério da Agricultura nesse setor, con-
virá, primeiramente, organizar devidamente êsse Minis-
tério, antes de transferir-lhe encargos para os quais não
está, de modo algum, habilitado. Parece que os horizon-
tes nesta área estão bastante claros, mas os passos terão
de ser dados com muita segurança, porque o problema é,
de fato, extremamente complexo.

Integração dos Transportes

Referência já foi feita a êste assunto. Cabe, apenas,


esclarecer que, visando a fortalecer a coordenação da
política de transportes, por efeito da transformação do
Ministério da Viação e Obras Públicas em Ministério dos
Transportes, procurou-se recompor o Conselho Nacional
de Transportes, que passou a absorver as funções até
então desempenhadas pelos Conselhos Setoriais que fun-
cionavam junto às principais unidades setoriais de trans-
portes. Deu-se especial relêvo, outrossim, à participação
no Conselho Nacional de Transportes do chefe do órgão
encarregado, no Ministério da Aeronáutica, dos assuntos
da aeronáutica civil, a fim de facilitar o entrosamento

= O Decreto-lei n.o 200, no Art. 160, determina, expressa-


mente, em harmonia com a política de descentralização, que a
SUNAB "ultimará, no mais breve prazo, a assinatura de convê-
nios com os Estados, Prefeitura do Distrito Federal e Territórios,
com o objetivo de transferir-lhes os encargos de fiscalização
atribuídos àquela Superintendência".
128 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

dos assuntos concernentes aos transportes aéreos na co-


ordenação geral da política de transportes.

Comunicações

A criação do Ministério das Comunicações levou à


reformulação da composição do Conselho Nacional de
Telecomunicações, que se subordinava anteriormente à
Presidência da República. Excluiu-se a representação
política da participação no Conselho, a fim de ressaltar
o sentido técnico dos seus trabalhos, e abriu-se oportu-
nidade para representação das Emprêsas Concessionárias
de Serviços de Telecomunicações. 1~4
Recomendou-se, expressamente, a transformação do
Departamento dos Correios e Telégrafos em entidade da
Administração Indireta, por se considerar muito pouco
satisfatória a organização existente, cuja modernização
a curto prazo realmente se impõe. 12:,

Integração das Fôrças Armadas

A integração das Fôrças Armadas tem sido objeto


da preocupação dos Governos. Se no campo estritamente
militar a coordenação das três Fôrças previstas na Cons-
tituição - Marinha de Guerra, Exército e Aeronáutica
Militar - é um imperativo das próprias necessidades da
ação militar, no terreno administrativo a coordenação
dos três Ministérios - Marinha, Exército e Aeronáutica
- é também um imperativo de boa organização. visando
a obter o maior rendimento possível dos recursos finan-
ceiros destinados à administração militar. AdemaiS, o
sentido de planejamento global, a que não podem deixar
de recorrer os Governos, determina que o setor militar
tenha sua programação formulada em têrmos compatí-
veis com as necessidades dos demais setores e o quadro
geral da economia nacional.
Essas considerações têm levado vários países a ins-
titucionalizar os Ministérios da Defesa, parecendo mesmo
ser essa uma tendência geral. No Brasil, a mesma idéia
12-l Decreto-lei ll.o 200, Art. 165.
U5 Decreto-lei ll.o 200, Art. 167.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 129

tem sido objeto de amplos e nem sempre tranqüilos de-


bates, uma vez que se procurou dar grande relêvo aos
aspectos políticos da questão, alimentando opiniões que
se afirmavam inteiramente contrárias por parte da
Marinha e da Aeronáutica. O assunto foi debatido na
COMESTRA, numa atmosfera de grande objetividade,
parecendo que se poderá extrair dos debates as seguintes
concl usões :
1. a tendência de se caminhar para a instituciona-
lização do Ministério da Defesa parece ser por
todos reconhecida;
2. todavia, enquanto que alguns entendiam tratar-
se de medida cuja imediata adoção seria aconse-
lhável, ponderavam outros que ainda havia eta-
pas preliminares a cumprir, antes de sua adoção;
3. dentre as ponderações nesse sentido apresenta-
das, sobreleva a que apontava a diferença de
critérios adotados pelas três Fôrças na formação
de seu pessoal, nos seus métodos de trabalho,
cumprindo assim acelerar os estudos que vêm
sendo feitos para sua revisão, e, ainda, a abso-
luta necessidade de fazer preceder a criação do
Ministério da Defesa da plena utilização do me-
canismo do EMFA, consoante providências que
vinham sendo postas em prática. 1~t;
Essas ponderações pesaram no seio da COMESTRA,
que recomendou o fortalecimento do EMFA e a institu-
cionalização do Alto Comando das Fôrças Armadas, me-
didas que, na opinião geral, tinham imediato cabimento
e vinham orientando a ação do Govêrno nessa área.
A Reforma Administrativa acolheu essa formulação.
mas determinou, de maneira bem clara, ao Poder Exe-
cutivo, que promova "estudos visando à criação do Minis-
tério das Fôrças Armadas para oportuno encaminha-
mento de projeto de lei ao Congresso Nacional". l~j Pre-

_'" o rodízio na Chefia do EMFA, adotado pelo Govêmo e


consagrado na Reforma Administrativa, a dinamização do Con-
selho de Chefes do Estado-Maior e outras providências de mui-
to reforçaram a posição do EMFA, como considerado geralmente
indispensável.
= Decreto-lei n.o 200, Art. 168.
130 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tendeu, com isso, não deixar esmorecer o interêsse pelo


prosseguimento de medidas que contribuam para a inte-
gração buscada, filiando-se, assim, à tendência univer-
salmente observada. Admitiu, ainda, como medida pre-
paratória, que a coordenação das atividades do Setor
Militar possa ser assegurada através da designação de
Ministro Coordenador, inclusive mediante designação de
um Ministro Extraordinário, hipótese na qual o EMFA
passará a ser órgão de assessoramento do referido Mi-
nistro. l~,'
Tôdas essas medidas devem ser analisadas sob a luz
do propósito que as ditou: integração cada vez mais es-
treita das Fôrças Armadas e coordenação das atividades
dos Ministérios Militares, esta última medida da mais
alta relevância quando se estabelecem os níveis das des-
pesas militares e as prioridades dos programas de inves-
timento em que, no interêsse da segurança nacional, de-
vam empenhar-se.

"., Decreto-lei n.O 200, Art. 169, e, especialmente, Art. 50,


Parágrafo único.
7. ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA, CONTABI-
LIDADE, AUDITORIA w

7. 1 SENTIDO DAS NORMAS

A inclusão das Normas de Administração Financei-


ra e de Contabilidade na Reforma Administrativa teve o
sentido de complementar, na esfera federal, as Normas
Gerais de Direito Financeiro consagradas pela Lei n. o
4.320, de 17 de março de 1964, visando à expedição
de regulamentação que supere e remova em definitivo o
obsoletismo do Código de Contabilidade da União l:lO e do
Regulamento Geral de Contabilidade Pública t::l ambos de
1922. Completar-se-á, por essa forma, o intuito renova-
dor da Lei n. U 4.320, que consubstancia regras amadureci-
das em tantos anos de tortura à sombra do Código de
Contabilidade e do seu Regulamento, pois que - ressal-
vada a área orçamentária, sob a coordenação do Minis-
tério do Planejamento - os efeitos da Lei n. o 4.320 não
se fizeram sentir em sua plenitude, como se reconhece
ser indispensável, nas operações da Administração Fe-
deral.
A reg~lamentação - cuja expedição é altamente
prioritária - corrigirá a teimosa tradição de insistir-se
1.."'>; Decreto-lei n.o 200. Título X.
Decreto-lei n.o 199, Títulos.IlI e IV.
Decreto-legislativo n.o 4.536, de 28 de janeiro de 1922.
"', Decreto-n.o 15.783, de 8 de novembro de 1922.
132 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

em dar o sentido de código à organização da contabili-


dade pública e ao sistema de administração financelra
do Serviço Público Federal. Trata-se de resquício do es-
pírito jurisdicista de nossa tradição administrativa, que
a Reforma Administrativa, dando um passo adiante no
caminho encetado pela Lei n. 4.320, de 1964, quer ver
U

eliminado daquela área tão predominantemente técnica


e t.ão acentuadamente operacional.
Na verdade, o sistema de administração financeira,
de contabilidade e de auditoria, constitui-se, essencial-
mente, de normas técnicas, apóia-se no plano de contas,
opera segundo as instruções consagradas em manuais de
serviço. Os t.extos legais consubstanciam os princípios
fundamentais e as regras básicas do sistema, que se
torna operativo mediante normas técnicas expedidas pelo
órgão especializado por êle responsável. Não tem mais
sentido um regulamento de 926 artigos, como o Re-
gulamento Geral de Contabilidade Pública, porque as re-
gras de operação do sistema somente poderão atingir os
resultados colimados dentro da técnica moderna de ma-
nuais de serviço, fàcilmente adaptáveis a novas condi-
ções de trabalho e a novas facilidades proporcionadas
pela tecnologia, por iniciativa de um órgão tecnicamente
preparado para agir no momento oportuno. Precisamos,
afinal, ter sempre em vista que, em 1922, não se podia
lançar mão sequer de máquinas de calcular, enquanto
que, em nossos dias, tendo passado pelo sistema de car-
tões perfurados, alcançamos a etapa do processamento
de dados, cada dia mais aperfeiçoado por fôrça dos pro-
gressos da eletrônica.
As normas preocupam-se em dar maior soma de res-
ponsabilidades aos administradores, em consonância com
a política de descentralização em que se inspira a Re-
forma Administrativa, mas submete-os a um sistema de
contrôle efetivo e racional, inexistente até agora no Ser-
viço Público Federal. Seu sentido não é simplesmente re-
novador, mas essencialmente o de introduzir na vida ad-
ministrativa do Serviço Público Federal a idéia de um
contrôle com o qual, presentemente, não se conta. O que
se quer é compor o Sistema de Contrôle Interno para
todos os órgãos do Serviço Público Federal, compreen-
dendo a disciplina da gestão financeira, a organização
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 133

da contabilidade e a criação da auditoria, segundo o es-


pírito realista e renovador que, conforme se acentuou
anteriormente, logrou ser acolhido pela Constituição.

7.2 PONTOS ESSENCIAIS PARA UTILIZAÇÃO


DE RECURSOS

A Reforma Administrativa simplificou e racionalizou


os procedimentos relativos à utilização dos recursos Gr~
çamentários. Depois que o Poder Legislativo vota o Orça-
mento, nenhum obstáculo de natureza burocrática deve
subsistir a interpor-se no cumprimento da lei que o apro-
va. Publicada a lei orçamentária, todos os órgãos inte-
ressados ficam habilitados, pela sua publicação, a adotar
as providências cabíveis para o desempenho de suas
respectivas tarefas, tanto no âmbito do Poder Executivo
- que tem a missão de realizar os programas contem-
plados no orçamento - como no Tribunal de Contas
- que auxilia o Congresso Nacional a exercer a fiscaliza-
ção externa determinada pela Constituição. Acabaram-se
os tradicionais registros cujo único mérito consistia
em sustar, a rigor, a vigência da lei orçamentária, até
que o Tribunal de Contas os efetuasse. Em outrllS pala-
vras, a promulgação da lei orçamentária não lhe dava
eficácia imediata, pois que a execução do orçamento fi-
cava na dependência de que o Tribunal de Contas deci-
disse registrá-lo. 1:{~
A Reforma Administrativa, sôbre pôr côbro a esse
intolerável vício burocrático, racionalizou a utilização dos
"" No que respeita aos créditos adicionais. tomara-se pra-
xe incluir nas leis autorizativas de sua abertura um artigo
determinando o registro automático do crédito. para eliminar o
embaraço burocrático. Subsistia, porém, um demorado proces-
samento burocrático antes da expedição do decreto de abertura
do crédito, pois o Ministério interessado tinha de formular con-
sulta ao Ministério da Fazenda sôbre se os recursos do Tesouro
o permitiam, e ao Tribunal de Contas sôbre se era legal a
abertura do crédito. Curioso procedimento, realmente, sobretudo
quando se confronta todo êsse maneirismo jurídico com a fa-
cilidade com que o Govêrno podia autorizar. sob qualquer pre-
texto, a realização de despesas sem dotação orçamentária pró-
pria. E o fazia estribado na lei (Código e Regulamento de Con-
tabilidade) .
134 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

recursos indispensáveis à realização dos programas apro-


vados no orçamento através da programação financeira
de desembôlso. que o órgão central competente (a Ins-
petoria-Geral de Finanças do Ministério da Fazenda),
considerado o fluxo da receita e a programação geral do
govêrno. vier a fixar. A programação financeira geral, a
cargo do Ministério da Fazenda, tomará por base as
programações setoriais. a cargo das Inspetorias-Gerais
de Finanças dos Ministérios. Os quantitativos globais fi-
xados para cada Ministério é que vão determinar o ritmo
de desembôlso que êstes poderão seguir e, conseqüente-
mente, o ritmo de execução de seus programas. Cada
Ministério. a seu turno, em face dos quantitativos globais
fixados pelo Ministério da Fazenda, aprovará sua pro-
gramação financeira setorial, ficando. em conseqüência.
cada unidade administrativa autorizada a movimentar os
recursos. Conjuga-se, assim, a autorização programática.
que decorre do orçamento, com a autorização para des-
pender os recursos financeiros, que decorre da progra-
mação financeira aprovada.
A questão situa-se. portanto, em três níveis. No ní-
vel do Ministério da Fazenda, conjugam-se os recursos
globais da receita com os da despesa, cabendo-lhe deter-
minar o ritmo global de desembôlso do Govêrno. No
nível de cada Ministério, coordena-se a aplicação setorial
dos montantes globais que lhe couberem na programação
geral do Ministério da Fazenda: é a programação seto-
rial de desembôlso. No nível das unidades administra-
tivas, seus responsáveis contam, em tempo. com os re-
cursos financeiros indispensáveis à realização de seus
programas. que vão implementar em harmonia com as
possibilidades constantes da programação financeira
aprovada.
Então sim. descentraliza-se efetivamente a execucão.
Visa-se a que o chefe de serviço responsável pela unidade
administrativa a que cabe a execução do programa conte
com os recursos financeiros a êsse fim destinados. 1;::1

,,<, Põe-se têrmo também ao antigo sistema de distribuição


de crédito que consistia de expedientes burocráticos da unidade
administrativa ao Ministério, do Ministério ao Ministério da Fa-
~enda e ao Tribunal de Contas, sem nenhuma organicidade ou
programação eficaz.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 135

~OVlMENTAÇAO DOS RECURSOS

A movimentação dos recursos se faz por via bancá-


ria, a exemplo, aliás, do que ocorre com a receita.
A Reforma Administrativa consagra a prática que
vinha sendo adotada pelo Ministério da Fazenda nos
últimos anos. Deve-se assinalar o quanto se tardou em
tomar conhecimento da expansão da rêde bancária bra-
sileira. tanto no que tange ao Banco do Brasil, como no
que respeita à rêde bancária privada. Insistia-se em
querer trabalhar com apoio em tesourarias, com eleva-
dos custos para a administração, ineficiência no atendi-
mento da clientela e duplicação de serviços. A intensa
utilização da rêde bancária para o recolhimento das re-
ceitas e a desconcentração dos pagamentos. especialmen-
te os de pessoal, para a rêde bancária. representam duas
medidas de efetiva descentralização administrativa, com
plena utilização das facilidades do setor privado. A po-
lítica descentralizadora afinal adotada pelo Ministério da
Fazenda representou valiosa fase de experimentação que
de muito facilitou sua consagração na Reforma Admi-
nistrativa, tal a evidência dos bons resultados dessa me-
dida racionalizadora, acolhida com pleno apoio pelos
administradores e pelos interessados. 1:«
O responsável pela unidade administrativa tem um
programa a cumprir, como parte do Orçamento-Progra-
ma anual do Govêrno; dispõe de autorização para sacar
fundos nos limites dos recursos constantes da progra-
mação financeira de desembôlso; executa o seu progra-
ma. efetuando os saques sôbre a conta bancária própria.
As filas de pessoal aguardando a vez de seu pagamento
no5' guichês do Ministério da Fazenda pareciam problema in-
soluvel até que a Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda
empenhou-se em estudá-lo e buscar a solução racionalizadora
que. por sua proposta. o Govêrno adotou. Filas também se
formavam, nos dias de pagamento, nos setores de trabalho para
onde se deslocavam os pagadores do Ministério da Fazenda. Seria
interessante calcular a perda de horas de trabalho resultante
de t.antos anos de práticas burocráticas dêsse gênero. Também
as instituições de Previdência Social começaram a adotar a
medida. inclusive para o pagamento de benefícios, sendo essa
uma das providências mais úteis que resultará da unificação da
Previdência Social. A arrecadação da receita passou, também,
a processar-se com a colaboração da rêde bancária.
136 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

segundo as autorizações financeiras constantes da pro-


gramação. Os saques são efetuados mediante assinatura
conjunta do ordenador (isto é, do responsável pela uni-
dade administrativa), e do encarregado do setor finan-
ceiro, procedendo-se à competente contabilização. O orde-
nador, quer dizer, o chefe de serviço responsável pela
unidade administrativa, pode, assim, executar os seus
programas de trabalho, sujeitando-se, porém, ao duplo
contrôle representado pela contabilização obrigatória das
despesas e pela participação do agente financeiro na assi-
natura de cheque nominativo ou da ordem bancária.
Recapitulando, verifica-se que o Ministério da Fa-
zenda movimenta os recursos globais, na sua função pre-
cípua de Tesouraria-Geral do Serviço Público Federal. 135
Cada Ministério setorial movimenta os recursos destina-
dos ao setor governamental pelo qual é responsável. Cada
unidade administrativa movimenta os recursos concedi-
dos para a execução do programa de trabalho pelo qual
é responsável. Descentraliza-se, portanto. de maneira
orgânica e racional, a movimentação dos recursos finan-
ceiros de que dispõe o Govêrno, disciplinando-se a parti-
cipação de cada um, segundo a posição que ocupa no sis-
tema e as responsabilidades que lhe cabem no Serviço
Público Federal, e confere-se ao responsável pela uni-
dade administrativa todos os meios essenciais à realiza-
ção dos programas de trabalho, de modo a poder cobrar-
lhe os resultados finais. Procura-se, enfim, trabalhar
num regime de responsabilidades definidas.
A racionalização do sistema, com a introdução de
real flexibilidade - flexibilidade controlada, seria mais
próprio dizer - impunha que se estabelecessem restri-
ções ao uso do regime de adiantamentos, uma das práti-
cas mais deformadoras e nocivas enquistada nos hábitos
13.> A criação da conta Receita e Despesas da União no
Banco do Brasil (Decreto n.o 20.393, de 10 de setembro de 1931)
resultou de sugestões apresentadas ao Govêrno da Revolução de
1930 por um especialista do Tesouro britânico, Sir Otto Niemeyer.
o qual se inspirou no sistema que vigora na Inglaterra e intro-
duzido por William Pitt em 1787 (Cf. Central Administration in
Britain. MACKENZIE, W. J. M. e GROVE, J. WJ. Através dêsse pro-
cesso, tomou-se possível conhecer, diàriamente, a posição da
receita e da despesa do Tesouro, a rigor a única contabilidade
eficiente, proporcionada pelo Banco do Brasil ao Govêrno Fe-
deral.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 137

burocráticos do Serviço Público Federal. A Reforma Ad-


ministrativa elimina, pràticamente, o regime de adian-
tamentos, por considerá-lo incompatível com as medidas
orgânicas e racionais introduzidas na administração fi-
nanceira e, em especial, com a responsabilidade que se
quer, deliberadamente, atribuir aos chefes de unidades
administrativas e às facilidades proporcionadas à utili-
zação da rêde bancária. Reconhecendo, porém, a reali-
dade de que há circunstâncias - despesas chamadas de
caixa pequena, despesas realizadas em lugares inteira-
mente desprovidos de facilidades bancárias, por exemplo
- em que não será praticável seguir os métodos que
consagra, a Reforma Administrativa admitiu que se fa-
çam suprimentos. Isso só poderá ocorrer em casos
excepcionais, quando houver despesa não atendível pela
via bancária e mediante ato da autoridade ordenadora
(isto é, dos responsáveis pelas unidades administrativas),
procedendo-se aos lançamentos contábeis cabíveis e fi-
xando-se prazo para comprovação dos gastos. A respon-
sabilidade dos que recebem suprimentos é adjetiva à de
ordenação, cuja posição de principal responsável fica
exatamente definida, resguardando-se a autoridade do
chefe da unidade administrativa, na condição de princi-
pal responsável pela administração da repartição entre-
gue à sua direção.
Outro ponto de grande significação administrativa,
financeira e econômica foi a eliminação total, por fôrça
de disposição constitucional, da realização de despesa sem
crédito próprio. As normas inscritas na Reforma Admi-
nistrativa, completando as regras consubstanciadas na
Lei n. O 4.320, de 1964, pràticamente punham têrmo
àquela prática absurda e, em última análise, inconstitu-
cional, já que invalidava todo o processo de orçamentação
e tornava inoperante o Orçamento aprovado pelos podê-
res competentes - o Legislativo e o Executivo - de
acôrdo com os mandamentos da Lei Magna. A providên-
cia encontrava acolhida no Código de Contabilidade e no
Regulamento Geral de Contabilidade Pública; l:1t; as auto-

'06 Lei n. O 4.536, de 1922, Arts. 46 e 48; Regulamento apro-


vado pelo Decreto n.O 15.783, de 1922, Arts. 240 e 241. Curioso é
observar a contradição de acolher essa legislação, de caráter tão
restritivo e tão preocupada em penalizar os autores de irregu-
138 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ridades administrativas - e bem assim o Tribunal de


Contas - passaram a considerá-la como procedimento
normal, de rotina, no Serviço Público Federal. Seu uso
ultrapassava os limites do comedimento, como se pode in-
ferir dos seguintes dados: I;;,
ANO DESPESAS ALÉM DEFICITS DE CAl-
DOS CRÉDITOS XA DO TESOURO
(em milhões de cruzeiros novos')
1959 ' 76 41
1960 135 77
1961 138 137
1962 206 281
1963 197 505
1964 273 728
1965 716 588

Desnecessário será laborar sôbre o pêso que tão de-


savisada providência terá significado para agravar a
posição negativa da Caixa do Tesouro, tal a evidência dos
números acima arrolados.
Os efeitos negativos de preceitos legais por tal for-
ma inconsistentes, mas que perduraram em vigor por tão
largo período, criaram, finalmente, um clima de reconhe-
cimento da impossibildade de mantê-los diante do pro-
pósito governamental de racionalizar os instrumentos bá-
sicos de gestão administrativa, e, em especial, o Orça-
mento e a Programação Financeira de Desembôlso. Daí
a formulação consagrada na Reforma Administrativa I:;'
e a inscrição, no texto constitucional, de expressa dispo-
sição vedando, na lei orçamentária ou na sua execução,
"a realização, por qualquer dos Podêres, de despesas que
excedam as verbas votadas pelo Legislativo, salvo as au-
torizadas em crédito extraordinário". I:;n Sem essa me-
laridades, disposições sumamente incompatíveis com a norma-
lidade da vida financeira e orçamentária da Administração
Pública Federal.
"lO Fontes: Quanto às Despesas. Pareceres Prévios do Tri-
bunal de Contas sôbre as Contas Governamentais de 1963 (p.
130). de 1964 (p. 68) e de 1965. Diário Oficial, Suplemento, de
23 de maio de 1966 (p. 13). Quanto aos Deficits, Documento de
trabalho n.O 1/67, do Ministério do Planejamento e Coordenação
Econômica.
"'" Decreto-lei n.o 200, Art. 73.
'." Constituição, Art. 64, § 1.0, item c.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 139
----- -
djda radical, de caráter moralizador e coerente com a
verdade orçamentária, a programação orçamentária con-
tinuaria a processar-se em bases irrealistas, do mesmo
modo que a programação de Caixa do Tesouro continua-
ria sujeita à irrealidade, impedindo a racionalização do
comportamento programático e financeiro do Serviço
Público Federal, com insidiosos reflexos na economia do
País. 1W

CONT ABILIZAÇÃO

A Reforma Administrativa deseja que a contabili-


dade seja realmente introduzida, com sentido operativo,
no Serviço Público Federal, atendendo à finalidade de
contrôle que lhe é própria e fornecendo os informes de
que necessitam os administradores para acompanhar,
tempestivamente, a vida financeira e orçamentária das
organizações pelas quais são responsáveis. Por isso mes-
mo. a Reforma empresta grande relêvo à racionalização
das operações de contabilidade.
O Plano de Contas é uma das suas peças essen-
ciais. 141 É através dêle que o órgão central do sistema,
lU Eis ai um dos tópicos a justificar ampla pesquisa: os
efeitos da realização de despesas sem crédito ou além dos crédi-
t.os autorizados sôbre a economia nacional e, de modo parti-
cular. sôbre as emissões governamentais e o desregramento in-
flacionário. Afigura-se-nos que a sem-cerimônia com que se
lançava mão dêsse recurso irracional terá contribuído. em pro-
porção nada desprezível, para o endividamento do Tesouro, para
alimentar as emissões e para acentuar restrições ao cumpri-
mento de programas de trabalho para os quais havia autoriza-
ção orçamentária normal.
" "A uniformidade é essencial ao contrôle financeiro, visto
como, sem êle. as comparações são difíceis, senão impossíveis.
Uma das necessidades imediatas. portanto, era dar fôrça à orga-
nização da contabilidade, não só a central, mas dentro de cada
Divisão, instituindo-se práticas padronizadas de contabilidade
através de tôda a organização. A classificação das contas através
de tôda a Companhia foi padronizada a 1.0 de janeiro de 1921.
Um manual-padrão de contabilidade. espeCificando uma série
uniforme de procedimentos. tornou-se efetivo para a Compa-
nhia inteira a 1.0 de janeiro de 1923" (p. 172). "O contrôle fi-
nanceiro. conforme instituído pela General Motors, forneceu à
Companhia um retrospecto das operações que reduziu a neces-
sidade de administrá-las a partir da cúpula. A direção do escri-
tório central ficou em condições de saber se a administração
140 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

para a contabilização geral que lhe compete, os órgãos


setoriais do sistema, para a contabilidade sintética que
lhes incumbe, e as unidades administrativas, para a con-
tabilidade analítica que lhes cumpre, ajustam os regis-
tros e as operações segundo uma esquematização geral
capaz de produzir, com rapidez, as demonstrações reque-
ridas para os trabalhos contábeis aos vários níveis, para
as análises que cabe aos órgãos superiores do sistema
realizar, e, de modo especial, para os administradores
serem mantidos informados e ficarem habilitados a, com
base nos dados frios e fidedignos que somente a conta-
bilidade está apta a oferecer, poder adotar as medidas
que cabe à direção, nos seus vários escalões, formular ou
adotar. Daí ser importante que o Plano de Contas seja
elaborado com a colaboração dos administradores, ou
daqueles que têm o encargo de assessorá-los, pois a êstes
cabe dizer, no momento oportuno - que é o do preparo
do Plano de Contas - quanto à natureza d~s informes
que, para o exercício eficiente das funções de direção e
supervisão, precisam receber, com regularidade e precisão,
da contabilidade. O Plano de Contas não é, portanto, um
documento de exclusiva técnica contábil, mas um es-
quema concebido para disciplinar as operações contábeis
em todos os setores e níveis em que se realiza - sendo,
assim, essencial para a uniformidade dos procedimentos
contábeis - e capacitado a fornecer as informações ne-
cessárias ao desempenho das funções de contrôle a cargo
dos próprios órgãos do sistema de contabilidade e tam-
bém aquêles informes essenciais imprescindíveis aos ad-
ministradores. Entre os informes que, de modo geral, se
pode indicar como devendo ser proporcionados através
da implantação do Plano de Contas, incluem-se os refe-
rentes à execução orçamentária, pois sendo o orçament{)
o documento de balizamento da ação administrativa, o
documento de trabalho do Govêrno, a contabilidade pre-
cisará informar sôbre a posição das contas de sua exe-
cução, quer quanto à despesa, quer quanto à receita. No

descentralizada estava funcionando bem ou mal, tendo à dispo-


sição base concreta para julgar do futuro de qualquer parte de-
terminada do negócio" (p. 177). É o depoimento do dirigente
de uma das maiores organizações do mundo <SLOAN JR., A Mi-
nha Vida na General Motors, 1963).
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 141

concernente à despesa, os dados referentes à execução dos


programas são fundamentais. Outra preocupação impor-
tante do Plano de Contas consiste em permitir que se co-
nheçam as despesas segundo as unidades administrativas
que as administram (o que se traduz na inclusão dos
centros de custo que se reputaram indispensáveis) e
segundo os principais elementos de composição dos custos
(pessoal, material, encargos diversos, etc.). No primeiro
caso, tem-se a posição das despesas de cada órgãú, permi-
tindo acompanhar-se o desenrolar de sua ação adminis-
trativa tal como a revelam os números. No segundo caso,
dá-se destaque àqueles itens de maior significação na
despesa, dentre os quais sobressai o de pessoal, pois a
mão-de-obra constitui-se sempre num dos mais relevan-
tes elementos merecedores de atenta análise e acompa-
nhamento pelos administradores e órgãos especializados
nos assuntos de administração de pessoal. O item rela-
tivo a material também se reveste de grande impor-
tància sobretudo quando se considera que material em
estoque representa imobilização financeira, cumprindo,
portanto, aos administradores e aos órgãos especializados
em suprimento dispor de dados que lhes facultem, não
apenas verificar o que se está aplicando em novas aqui-
sições, mas também do que se dispõe nos almoxarifados,
para adoção de medidas - inclusive de redistribuição de
material ou de fixação de novos índices para os níveis de
suprimento - que reduzam as imobilizações financeiras
no setor, de modo a emprestar maior produtividade àquilo
que, no setor privado, se denominaria com propriedade
de capital de giro, mas a que, no setor público, tão des-
preocupado com a administração financeira, se dá tão
pouca importância, com imenso desperdício. 14~

H2 Tudo indica que a primeira preocupação da contabili-


dade deverá concentrar-se na apuração dos custos primários,
para servirem aos fins imediatos de contrôle, fiscalização e
acompanhamento. O desenvolvimento do SIstema de contabi-
lidade conduzirá, em etapas seguintes, a apurações mais labo-
radas dos custos dos serviços, em sintonia com o estabelecimento
de certas unidades de custo-padrão. :ltsse aprimoramento só po-
derá ser alcançado depois das primeiras fases de organização
e terá, certamente, sentido parcial, na medida em que deter-
minado setor estiver em condições de valer-se, efetivamente,
dêsses refinamentos administrativos, que exigem nova mentali-
dade e formação técnica mais aprimorada dos Administradores.
142 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

De grande importância é também a contabilização


das responsabilidades. Os ordenadores de despesa devem;
na forma da lei, ter suas responsabilidades devidamente
registradas, a fim de que se tomem, no momento opor.:.
tuno, as contas de suas gestões. :g:sse contrôle representa
uma das tarefas primordiais da contabilidade, pois que
dos seus registros depende o exercício efetivo de uma
fiscalização que se quer ver realizada em tempo, com
objetividade, precisão e rigor.
As principais funções dos órgãos integrantes do sis-
tema de contabilidade podem ser assim resumidas:
A. Inspetoria-Geral de Finanças do Ministério da
Fazenda
Em geral (âmbito da Administração Direta)
• Administração do Plano de Contas e das
Normas Gerais de Contabilidade e Auditoria
aprovados pelo Govêrno
• A contabilidade geral
Em relação ao Ministério da Fazenda
• Funções análogas às dos demais Ministérios
B. Inspetorias-Gerais de Finanças dos Ministérios
A contabilidade sintética do Ministério (segun-
do as instruções gerais)
C. Unidades administrativas
A contabilidade analítica (segundo as instru-
ções gerais)
Ressalte-se, por oportuno, que as normas acima di-
zem respeito, especificamente, à contabilidade dos servi~
ços da Administração Direta. Trataremos, adiante, da
parte referente à Administração Indireta. Queremos, to-
davia, acentuar que a Reforma Administrativa acolheu
a regra de que "quem quer que utilize dinheiro público
terá que justificar seu bom e regular emprêgo na confor-
midade das leis, regulamentos e normas emanadas das
autoridades administrativas competentes". H:! Parece evi-
dente que as contabilidades devem estar atentas a tais si-
tuações, pois que certamente lhes caberá adotar os proce-
dimentos contábeis indispensáveis a que se exerça o con~

,<> Decreto-lei n.o 200, Art. 93.


A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 143

trôle e fiscalização que a lei determina, organizando-se,


inclusive, para poder prestar assistência especializada aos
órgãos de administração específica que supervisionam
programas especiais e através dos quais se exerça a fisca-
lização em aprêço.
Impende, igualmente, ponderar que a contabiliza-
ção não poderá, de forma alguma, restringir-se aos dis-
pêndios orçamentários. Deverá abranger todos e quais-
quer recursos postos à disposição da unidade administra-
tiva, seja qual fôr sua origem e finalidade. A contabilida-
de de que cogita a Reforma Administrativa não tem aquê-
le sentido tradicional de atender, exclusivamente, às dis-
posições de um Código de Contabilidade, mas sim a de ser-
vir de instrumento de contrôle e informação a se fazer
sentir sôbre tôda a vida financeira das unidades admi-
nistrativas e dos Ministérios, de modo que as contas ge-
rais reflitam, de maneira exata e completa, a posição das
contas do Govêrno.

Fiscalização da Aplicação

A fiscalização deve preocupar-se em saber se as des-


pesas estão sendo realizadas de acôrdo com as autori-
zações constantes do Orçamento. em harmonia com a Pro-
gramação Financeira de Desembôlso, e segundo os pro-
gramas de trabalho aprovados. Os balancetes e demons-
trações financeiras que cabe à contabilidade preparar e
fornecer devem facilitar o contrôle orçamentário, o con-
trôle financeiro, o contrôle programático e os contrôles
administrativos especializados (pessoal, suprimentos,
etc). Fornecem elementos para que as Secretarias-Ge-
rais possam desempenhar as funções de acompanhamen-
to e de assessoramento na ação administrativa que se
contêm nas atribuições de supervisão ministerial. Do pon-
to de vista do sistema de administração financeira e de
contabilidade. as Auditorias criadas pela Reforma Ad-
ministrativa têm um grande papel a representar. A Au-
ditoria da Inspetoria-Geral de Finanças do Ministério da
Fazenda compete duas importantes missões:
1. de âmbito geral, verificando se as Inspetorias-
Gerais de Finanças dos Ministérios estão cum.
prindo as normas gerais e o plano de cOIitas
144 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

aprovados, orientando-as no que se fizer neces-


sário e colhendo, no curso das auditagens, não
somente os elementos indispensáveis à sua fun-
ção fiscalizadora, como observações que, devida-
mente reunidas e tiradas, conduzam ao aperfei-
çoamento contínuo do sistema;
2. no âmbito do Ministério da Fazenda, efetuar os
serviços de auditagens cabíveis.
Às Auditorias das Inspetorias-Gerais de Finanças
de cada Ministério cabe o encargo principal de verificar
se as contabilidades departamentais estão funcionando de
acôrdo com as instruções e normas emanadas do órgão
de cúpula do sistema, e, bem assim, executar os serviços
de auditagem no âmbito dp- cada Ministério. Nas grandes
unidades administrativas, sobretudo naquelas que atuem
em todo o território nacional, haverá, certamente, neces-
sidade de contar-se com auditores, aos quais incumbirá,
no âmbito departamental, executar os serviços que, no
âmbito ministerial, incumbem às Inspetorias-Gerais de
Finanças.
A Auditoria é uma inovação introduzida pela Refor-
ma Administrativa na Administração Direta. Como todo
serviço nôvo, terá de ser bem planejado, esquematizado
em sua realização e atribuído a pessoal devidamente trei-
nado, sob a orientação centralizada dos órgãos de cúpula
do sistema, pois, do contrário, não terá condições de exe-
qüibilidade. Trata-se de providência que, de há muito, de-
veria ter sido introduzida, IH sendo, assim, necessário
conjugar a urgência de sua implantação - que agora de-
corre de mandamento constitucional e legal- com o im-
perativo de agir planejada e coordenadamente.

Tomada de Contas

A Reforma Administrativa determina que todo orde-


nador de despesa - isto é, todo chefe de unidade admi-

'H Encontramos, aqui, mais um exemplo a demonstrar a de-


fasagem da Administração Direta em relação à Administração
Indireta, pois que nesta, sobretudo nas emprêsas que convivem
e adotam métodos de gestão privada, encontram-se serviços de
auditoria em funcionamento.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 145

nistrativa - ficará sujeito a tomada de contas, que ca-


be ao órgão de contabilidade realizar, e sofrerá a verifi-
cação do órgão de auditoria, antes de ser encaminhada
ao Tribunal de Contas. Isso importa dizer que os servi-
ços de contrôle interno tomam as contas dos responsá-
veis. pois o Govêrno tem interêsse em que a gestão dos
dinheiros públicos se faça com absoluta correção. Com-
plementa o contrôle interno, assim exercido, o contrôle
externo, de atribuição do Tribunal de Contas.
Para bem caracterizar que os administradores devem
ter sua responsabilidade apreciada no próprio âmbito do
Poder Executivo, a Reforma Administrativa obriga a que
os Ministros de Estado se pronunciem sôbre as tomadas
de contas antes de seu encaminhamento ao Tribunal de
Contas, para os fins constitucionais e legais, quer dizer,
para os contrôle externo. H~ A medida, realmente, se im-
punha. O administrador, enquanto aguarda a decisão do
órgão de contrôle externo, precisa saber se, no julgamen-
to do Ministro de Estado. em cujo nome agiu para apli-
car os dinheiros públicos nos programas ministeriais, sua
gestão obedeceu aos critérios administrativos em vigor.
Não mais ficará, portanto, à espera de um julgamento fi-
nal do Tribunal de Contas, para o qual a lei não estabe-
lece prazo, sem ter conhecimento do julgamento prelimi-
nar, de caráter final no âmbito do Poder Executivo, sô-
bre sua gestão. A medida tem, ainda, a virtude de colo-
car nas mãos dos Ministros de Estado um relatório de fis-
calização que lhes dÁ oportunidade de ponderar a condu-
ta dos responsáveis pelas unidades administrativas.

Responsáveis

O quadro de responsabilidade está perfeitamente de-


lineado. O Presidente da República presta, anualmente,
nos têrmos da Constituição e da lei, suas contas ao Po-
der Legislativo, cabendo ao Tribunal de Contas :::;ôbre
elas se pronunciar antes de que sejam julgadas pelo Con-
gresso NacionaL Todo ordenador de despesa tem sua res-
ponsabilidade devidamente inscrita e terá suas contas to-
madas e apreciadas, administrativamente, pelo Ministro
:.. Decreto-lei n.O 200, Art. 82.
146 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

de Estado, após o pronunciamento do órgão de auditoria,


e, em definitivo, pelo Tribunal de Contas. Sua respon-
sabilidade somente será cancelada após a decisão do Tri-
bunal de Contas. Os responsáveis secundários, isto é
aquêles que, complementarmente aos chefes de serviço. te-
nham, em razão de suas atribuições, suas responsabili-
dades também inscritas, terão, do mesmo modo, julgadas
suas contas. E, de modo geral, quem quer que utilize di-
nheiros públicos terá de justificar sua boa aplicação. se-
gundo os critérios fixados em lei ou aprovados pelos ór-
gãos competentes.

Organização e Funções

A visualização, em conjunto, do sistema permite es-


boçar a seguinte esquematização:

Unidade Administrativa

Executa seu programa de trabalho (entrosado


com o programa setorial do Ministério e a pro-
gramação geral do Govêrno), de acôrdo com o
Orçamento-Programa aprovado e com as autori-
zações de desembôlso previstas na Programação
Financeira estabelecida.
Realiza despesas, sacando contra a conta bancá-
ria competente.
Contabiliza as despesas realizadas.
Envia à Inspetoria-Geral de Finanças do seu Mi-
nistério os balancetes e demonstrações previstos.
- É auditada pelo órgão ministerial de Auditoria.

Inspetoria-Geral de Finanças do Ministério

Fornece à Secretaria-Geral todos os informes or-


çamentários e financeiros de que esta necessitar.
Prepara, em coordenação com a Secretaria-Ge-
ral, a Programação Financeira Setorial de De-
senoolso.
Controla as contas bancárias sob a jurisdição do
Ministério.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 147

Cumpre as normas ·e instruções do órgão 'Cen-


tral do sistema (Inspetoria-Geral de Finanças
do Ministério da Fazenda) e orienta sua aplica-
ção nas unidades administrativas do Ministério.
Executa os serviços de contabilidade sintética do
Ministério
Audita os serviços de contabilidade das unida-
des administrativas.
- Envia ao órgão Central do sistema (Inspetoria-
Geral de Finanças do Ministério da Fazenda) os
balancetes e demonstrações que forem determi-
nados.

Inspetoria-Geral de Finanças do Ministério da Fazenda (na


Qualidade de órgão Central do Sistema)

Orienta e supervisiona a aplicação das normas


gerais e do plano de contas.
Fornece ao Ministério do Planejamento todos os
informes de que necessitar para a elaboração da
proposta orçamentária.
Prepara, em coordel1ação com o Ministério do Pla-
nejamento, a Programação Financeira de De-
sembôlso.
Controla as contas bancárias dos Ministérios.
Executa os serviços de contabilidade geral.
Audita os serviços das Inspetorias-Gerais de Fi-
nanças dos Ministérios.
Prepara o Balanço da União e o Relatório res-
pectivo.

7.3 ADMINISTRAÇAO INDIRETA

As entidades de Administração Indireta devem orga-


nizar seus próprios serviços de administração financeira,
de contabilidade e de auditoria, que funcionam em regi-
me de completa descentralização. Enviam balancetes e de-
monstrações ao Ministro de Estado para efeito da super-
visão ministerial prevista em lei. Cada uma dessas enti-
dades tem seu plano de contas, muitas vêzes em obediên-
cia a critérios que são comuns a tôdas as emprêsas - pú-
14:8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

blicas OU privadas - que atuam em determinado setor.


Os Bancos da União, por exemplo, obedecem aos crité-
rios fixados pelo Conselho Monetário Nacional; a PETRO-
BRÁS, às normas fixadas pelo Conselho Nacional de Pe-
tróleo; a ELETROBRÁS, aos critérios fixados pelo Ministé-
rio das Minas e Energia para as Emprêsas de Energia
Elétrica; o Instituto Nacional de Previdência Social, às
regras aprovadas pelo Conselho de Administração da
Previdência Social. Não teria sentido pretender que o
Plano de Contas único da Administração Direta se esten-
desse àquelas entidades. Quando aquêle Plano tiver sido
implantado e contar com algum tempo de experimenta-
ção. é possível que se colham ensinamentos que venham
a facilitar um certo entrosamento entre êle e os diversos
planos de contas que comandam determinados setores.
como os acima indicados. Mas aí ter-se-á de recolher as
lições da experiência também de todos aquêles setores,
de modo a extrair a melhor solução possível. Nada im-
pede, no entanto, que se exerça certa influência no sen-
tido de que os planos de contas específicos acolham certas
medidas tendentes a evidenciar certos custos que o Go-
vêrno tenha especial interêsse em conhecer, e que, por
certo. os órgãos que supervisionam as entidades que se
utilizam dos planos específicos tenham igualmente, ne-
cessidade ou conveniência de ver evidenciados. A êsse
propósito, pode-se, por exemplo, mencionar os custos de
mão-de-obra e, ainda, os gastos de publicidade ou de as-
sistência patronal.

7.4 ARTICULAÇAO COM O TRIBUNAL DE CONTAS

Para o desempenho de suas elevadas atribuições de


órgão de contrôle externo, da administração financeira
e orçamentária da União, o Tribunal de Contas precisa-
rá manter-se informado, receber as tomadas de contas
e realizar as auditorias financeiras e contábeis que repu-
tar indispensáveis. l~'; O Tribunal de Contas, como os de-

.", o Decreto-lei n. o 199. cujas disposições se articulam com


os preceitos da Reforma Administrativa, consigna, no Título IH.
as normas mediante as quais poderá o Tribunal de Contas cum-
prir suas funções de auditoria financeira e orçamentária.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 149

mais órgãos do três Podêres da União, toma conhecimen-


to da lei orçamentária pela sua publicação no órgão ofi-
cial. O mesmo ocorre em relação aos orçamentos pluri-
anuais de investimentos, à abertura de créditos adicio-
nais e correspondentes atos complementares. Acompa-
nhará a programação financeira de desembôlso mediante
recebimento de uma via da programação. Conhecerá, por
essa forma, de que maneira as autorizações constantes do
orçamento se convertem em permissão para realizar os
dispêndios. Receberá, também, o Tribunal de Contas
uma via dos balancetes de receita e despesa e dos relató-
rios dos órgãos administrativos encarregados do contrô-
le financeiro e orçamentário interno.
Importante função diz respeito ao rol dos responsá-
veis, que as Inspetorias-Gerais de Finanças são obriga-
das a organizar, e dos quais o Tribunal de Contas recebe
uma via. Conforme já foi acentuado, somente após o jul-
gamento de suas contas pelo Tribunal poderá o ordena-
dor de despesa ou outro responsável ter sua respectiva
responsabilidade cancelada no competente-rol. A decisão
do Tribunal terá por base a tomada de contas que com-
pete às Inspetorias-Gerais de Finanças dos Ministérios
organizar. O Tribunal de Contas poderá proceder às ins-
peções que considerar necessárias, realizando-as por ele-
mentos do seu próprio corpo de funcionários ou median-
te contrato com firmas especializadas ou especialistas
em auditoria financeira.
No que respeita às contas dos administradores de
entidades da Administração Indireta e das que, por firça
de lei, devam prestar contas, o julgamento do Tribu-
nal será feito à base do relatório anual e dos balanços da
entidade, do parecer dos órgãos internos que devem dar
seu pronunciamento sôbre as contas e do certificado de
auditoria externa à entidade sôbre a exatidão do balan-
ço. 147 Procura-se habilitar o Tribunal de Contas com do-
cumentação válida e sôbre cuja correção recebe êle o de-
poimento de competente auditoria externa à entidade.
Todavia, se e quando considerar necessário, o Tribunal de
Contas poderá mandar proceder a nova auditagem.

", Decreto-lei n.O 199, Art. 42.


lliO CAI)ERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

, ", Como se vê, a simplificação e racionalização do siste-


ma de cóntrôle defip.iram as condições em que êle se exer-
cerá, 'interna e externamente, preenchendo uma grande
laCUna administnitiva no que respeita ao contrôle interno
e fot-tale,cendo, de' muito, o contrôle externo, já que o Tri-
buna1'de Contas ficou armado de autoridade e de instru-
mentá'! que jamais possuiu. Poderá, agora, o Tribunal de
Contas - beneficiando-se dos efeitos da Reforma Admi-
nistrativa - exercer legítima pressão no sentido de que
se organize e seja -atuante o sistema de contrôle interno,
do mesmo' modo em que facultado lhe.será fazer sentir
sua, ação fiscalizadora externa onde e quando se faça, ne-
cessário, liberado que ficou de uma massa inoperante de
papéis desprovidos de maior significado para a fiscaliza-
ção d,os dinheiros públicos.

7,5 OUTRAS CONSIDERAçõES

, 'O impacto da Constituição e da Reforma Adminis-


t,ra~iYa é ,profundo. Acabou-se com a mímica de contrõle,
desprezou-se o formalismo. Cada medida tem sua razão de
ser, cada' órgão tem sua participação definida; cada res-
pcinsàbilidade c:- seja pela aplicação dos recursos, seja pe-
la fisé~lizaçãó de 'seu emprêgo - ficou explicitada, a au~
toridade administrativa 'superior não mais poderá refu-
gia;r-~e na omissão, o Tribunal de Contas acha-se' afIna-
do p'ara uma ação atuante. '
O que se quer é que haja contrôle de fato, real;' que
o formal ceda 'lugar ao substancial.
" ,"A. simplifi,çaçãq e à racionalização empreendidas pa-
r,eç~in ter sido ,bem aceitas por todos, pois em verdade,
t'dQôs_'à$ desejavam.:'Más é preciso implantar as normas
çQm ;muito dis<::etç.ir;nento e entrosamep.to, treinando-se
atiy.~iliente o pes~oal e criando-se entre os administrado-
r~{á'fuentàlidade~e ejt.Ie'p'recisam pensar e cuidar da ad-
riírnis1,raçáo fiI:ia:t:lçeÍt:a, dado 'que â Reforma Administra-
t~va ,'erigiu-a em, um,a ,de stias peças fundamentais, o que
até ágora não ocorria.",}" '
,. 'fi necessár~o: dar. seqüênchl'orderiada às providências,
articulá-las cuidadosamente entre si, ter a coragem dé
fugir às improvisações, poi~ há, tôda uma dinâm~ca, intei-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 151

ramente nova, a regular, e ela só poderá produzir os re-


sultados colimados se as peças essenciais forem devida e
competentemente ajustadas.
Uma das realidades a ter permanentemente em vis-
ta é de que o Serviço Público Federal desconhece, a rigor,
êsses mecanismos e essas técnicas. 11' O fato de serem
simples e racionais não significa que deixem de requerer
a presença de pessoas dotadas de alta competência e segu-
ro conhecimento da matéria.
Impõe-se evitar que se desvirtue um sistema - que
a Constituição consagra - pela incompetência em apli-
cá-lo .

•.- A evolução do problema na Administração Federal dos


Estados Unidos da América acha-se relatada, com grande obje-
tividade, no livro de BARTLET, E. F., Accounting Procedures of the
United States Government, editado em 1940 pelo Public Adminis-
tration Service. Dois aspectos são de particular interêsse: 1. a
descrição dos métodos contábeis, desde as fases iniciais até à
do advento do cartão perfurado; 2. os impactos da Lei de Orça-
mento e Contabilidade, de 1921, e da intervenção do Govêmo na
economia, na iestão do Presidente Roosevelt.
8. ADMINISTRAÇÃO DO PESSOAL CIVIL H~

8.1 OBSERVAÇÃO PRELIMINAR

Na apreciação geral da Reforma Administrativa, ti-


vemos ocasião de apontar, com base na Justificativa. a
orientação adotada para os problemas de Administração
do Pessoal Civil. 1:\(1 Cabe, agora, comentar as principais
disposições consagradas na parte da lei especialmente de-
dicada ao Pessoal Civil, no sentido de verificar de que mo-
do a orientação geral a que nos referimos procurou abrir
caminho para que o Govêrno possa superar o clima de
perplexidade que se instalou nesta importantíssima área.
Cabe, de início, uma indagação. Por que a Reforma
Administrativa não necessitou tratar da Administracão
do Pessoal Militar? Qual a causa de não haver, em rêla-
ção a êsse setor do Serviço Público Federal, igual atmos-
fera de perplexidade? A resposta é simples. Não se pode-
rá dizer que os Ministérios Militares não tenham tido,
através dos anos, complexos e até tumultuosos problemas
de pessoal. Mas os assuntos dessa área vieram sendo ob-
jeto de permanente estudo e atualização, com a finalida-
de de aperfeiçoar a política de pessoal, escoimando-a in-
clusive de anomalias que por causarem desestímulo se re-
velaram onerosas para o Tesouro. A direção superior dos
Ministérios Militares sempre se preocupou com os proble-
H' Decreto-lei n.a 200, Capítulo XI.
''''' Capítulo 2. item 2.6 - Moldura da Reforma. Pessoal.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 153

mas de pessoal, assessorada pelos órgão de estado-maior,


o que igualmente aconteceu com a Presidência da Repú-
blica, assessorada pelo EMFA, cuja função coordenadora
é atuante e permanente. Disso resultou o aprimoramento
crescente dos padrões de aperfeiçoamento, a utilização
efetiva de critérios seletivos aos acessos e, portanto, a va-
lorização técnica do pessoal. Como se acentua na Justifi-
cativa da Reforma, "os Ministérios Militares vêm, há lar-
gos anos, preparando seus quadros dirigentes com o
maior desvêlo e sentido de continuidade. Por isso, podem
hoje apresentar os resultados concretos dêsse esfôrço sis-
temático, enquanto que os Ministérios Civis - exceção
feita do Itamarati - descuraram do problema, vivendo da
improvisação do dia-a-dia". l5l
Não pretendemos, em absoluto, afirmar que todos os
problemas nessa área estejam solucionados, pois que êles
existem e continuarão a existir. l,,~ Mas isso é normal nas
relações humanas no trabalho, não havendo porque consi-
derar o setor militar imune a tais preocupações. O que se
quer ressaltar é que os problemas são objeto de constante
atenção, são estudados à luz de suas diferentes implica-
ções e limitações, e, de modo especial, estão permanente-
mente sob a atenção dos dirigentes, nos mais altos esca-
lões, aos quais não cabe transferir suas responsabilidades
pelas questões de pessoal a outros órgãos, como se alguém
pudesse - ante as regras fundamentais de organização
- exercer direção sem dedicar-se também aos problemas
de pessoal. tste foi, como veremos adiante, um dos graves
equívocos em que se incorreu no setor civil.
Cabe, ainda preliminarmente, tentar fazer, em gran-
des pinceladas, o diagnóstico das causas que conduziram
a Administração do Pessoal Civil ao mencionado clima de
perplexidade, procurando extrair ensinamentos dos fatos
e da experiência vividos. Cremos ser geral o pecado, que
todos cometemos, de examinar os problemas de Pessoal
1." Justificativa, Item V.
"., Para dar alguns exemplos: a perda do valor real da retri-
buição, por efeito da inflação; a defasagem da remuneração do
pessoal técnico, tão essencial às Fôrças Armadas modernas, em
confronto com o mercado de trabalho especializado; o pêso das
inatividades nas despesas militares, comprometendo prematu-
ramente recursos que poderiam ser aplicados em programas
destinados a aumentar a eficiência das organizações militares.
154 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Civil em função de posições preconcebidas, defendidas ou


atacadas ao sabor das emoções, de impressões superfi-
ciais. de opiniões sedimentadas em face de circunstâncias
e fatôres que depois sofreram modificações até profundas.
O sentido de pesquisa inexiste na Administração Direta,
a parca experiência da Administração Indireta não chega
até aquela, e as pesquisas a que tão auspiciosamente se
vêm dedicando, embora ainda em caráter limitado, as Es-
colas de Administração não tiveram tempo de proporcio-
nar nova visão para os assuntos, inclusive porque a co-
municação entre elas e os órgãos responsáveis pela polí-
tica de pessoal do Serviço Público Federal é precária ou
inexistente.
É mister contemplar o panorama com mentalidade
aberta; mas é preciso, em especial, partir em busca dos
fatos, proceder a sondagens no terreno para, ao menos,
poder examinar amostras válidas e realmente orientado-
ras dos caminhos a seguir.

8.2 o PROBLEMA DO PESSOAL CIVIL:


UMA TENTATIVA DE DIAGNóSTICO

Ao lançar os olhos retrospectivamente, desde 1936,


quando se iniciou o movimento de reforma do Pessoal Ci-
vil no Serviço Público Federal, a impressão que nos fica
é de que temos vivido em clima de cultivo de aspectos ju-
rídicos e de bem intencionadas improvisações, sem jamaís
havermos logrado dispor de condições reais para poder
sedimentar, em bases técnicas - e na medida em que
estas foram caindo sob nosso domínio - uma Política de
Pessoal que permanece, conseqüentemente, indefinida,
apesar de inumeras leis e normas expedidas com a finali-
dade de discipliná-la.
Política de Pessoal

Não temos motivo para modificar os conceitos que


emitimos em 1949,1:;;; e nos parecem inteiramente atuais,
153 PINTO PESSOA SoBRINHO e DIAS, J. DE N AZARÉ T. Princípios
de Administração de Pessoal. 1949.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 155

sôbre "a necessidade de uma política definida, mas flexí-


vel, de Administração de Pessoal". Defendíamos então a
tese de que o problema de pessoal deve ser objeto de lima
definição de princípios por parte da administração, pois,
senão fôr, inicialmente, traçada uma orientação, as ques-
tões suscitadas dia a dia, nas relações entre a administra-
ção e os empregados, não encontram diretivas à luz da
qual possam ser consideradas. Surge, então, o período das
decisões tomadas em cada caso, obedecendo muitas vêzes
a fortes razões do momento, inconciliáveis, em certos ca~
sos. com a política geral que preside os assuntos de pes-
soal. Gera-se, assim, a incerteza no espírito dos emprega-
dos, impedindo que o moral se mantenha elevado. Nasor-
ganizaçõesde maior vulto, acentuávamos, o órgão de pes-
soaI e os chefes de serviço sentem dificuldades em orien-
tar~se em matéria de pessoal uma ve:?; que, não podendo
estar sempre em contacto com a administração superior,
deixam de atuar, na ausência de orientação preestabe-
lecida.· com a necessária firmeza e unidade. E finali-
závamos:
"A política de Administração de Pessoal, pre-
cisando ser bem definida, deve possuir flexibili-
dade bastante para não entravar ou restringir
desnecessàriamente a ação do administrador. Ao
traçá-la, é mister assegurar-lhe condições de
maior adaptabilidade às necessidades. inerentes
ao desenvolvimento dos serviços, dando-lhe ca-
ráter dinâmico."
Como se depreenderá da avaliação do que resultou da
aplicação dos principais componentes de uma política de
pessoal, as condições que, de forma tão singela, enumerá-
v.amosem 1949, não conseguiram fincar alicerces no ter-
reno .. Ficaram.a ilustrar a nossa literatura jurídica e ad-
ministrativa, pairando no plano das teorizações.

Recrutamento e Seleção

A aplicação destas técnicas,. naséidas sob tãci bons


àuspícios, já que a reforma de 1936 criava um órgão cen~
traI incumbido" de implementá-las, cedopassoú a sofrer a
influência da direção do setor de seleção que muito se
comprazia em ressaltar que o sistema educacional do País
156 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

não funcionava, pois o número de reprovações de candi-


datos nos concursos chegava, às vêzes, a abranger a quase
totalidade dos inscritos. Sob essa preocupação de destacar
o negativo, não se atentava para o fato de que, quando is-
so ocorre em Administração de Pessoal, a primeira con-
clusão a extrair é de que o recrutamento não se fêz em
bases satisfatórias, pois que a seleção repousa nos resul-
tados das operações de recrutamento, e êste não pode fu-
gir às realidades do mercado de trabalho; ou, ainda, que
o processo seletivo não se identificou com as realidades
do mercado de trabalho. Sabe-se, aliás, que quando o mer-
cado de trabalho não oferece condições propícias a um
bom trabalho de recrutamento - no pressuposto da ade-
quação dos métodos seletivos - tem-se de apelar para o
treinamento em serviço como corretivo imediato para as
deficiências naquele encontradas. Mas o treinamento em
serviço nunca foi um dos tópicos de nossa predileção. Al-
gumas das deficiências do sistema de recrutamento e de
seleção adotado:
1. jamais se conseguiu abastecer, a tempo e a hora,
as repartições que precisavam de pessoal;
2. com isso, incentivava-se o prolongamento das in-
terinidades, que acabava convidando às efetiva-
ções sem concurso;
3. apelava-se para as áreas de menor resistência a
exigência de seleção (diaristas, tarefeiros, pes-
soal de obras, os quais, com o tempo, passavam
também a perseguir a efetividade). A própria
técnica de seleção insistiu em não modernizar-se,
pois o receio de utilização de certos tipos de pro,.
vas de julgamento, considerado menos objetivo,
desincentivou o aprimoramento de técnicas es-
senciais a certos tipos de seleção, como é o caso
das entrevistas.
Somos, provàvelmente, o único país importante no
qual o órgão central de pessoal não possui especialistas
para realizar entrevistas, instrumento corriqueiro em
qualquer agência de emprêgo, há muitos anos.
Resultado: é mínima a influência que o funciona-
mento do sistema de recrutamento e seleção exerceu, be-
neficamente, no Serviço Público Federal, dado o reduzido
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 157
------
número de funcionários que ingressou através dêsse me-
canismo. Sabe-se que, somente após 1960, foram aprovei-
tados mais de 100.000 servidores sem o menor critério
seletivo. As listas de candidatos habilitados em concurso
envelheciam, a frustrar as esperanças dos que acredita-
ram no Sistema do Mérito, amparado pela Constituição,
enquanto interinos e adventícios logravam transformar-
se em funcionários efetivos com a maior facilidade. 1~4

Treinamento

Os Cursos do DASP exerceram notável papel na com-


plementação da rêde educacional para a formação e espe-
cialização de pessoal para o Serviço Público Federal. De-
pois, porém, que a rêde educacional foi se habilitando pa-
ra realizar essas tarefas, teimou-se em manter um para-
lelismo de funções, transformando-se até os Cursos em
Escola, sob a hábil pressão de funcionários que deseja-
vam estabilizar sua condição de professôres, até então pa-
gos na base de honorários por hora de aula, e licitamente
acumular. lC,C. Perdeu, assim, o órgão central de pessoal a
capacidade de liderar - como lhe incumbia - programas
de treinamento e aperfeiçoamento para o Serviço Público
Federal, que dêles carece cada vez mais intensa e urgente-
mente. Outras circunstâncias e fatôres, evidentemente,

:.;, Os seguintes dados. colhidos junto ao DASP, ilustram o


argüidO quanto ao sistema de recrutamento e seleção:
Periodo de
1938 a 1945 1938 a 1965
Número de Concursos ....... . 158 609
Candidatos inscritos .......... . 95.789 916,382
Candidatos que compareceram
às provas................... 65.784 392.774
Candidatos aprovados ......... 9.772 83.835
Candida tos reprovados ........ 56. 012 308.909
"" A pressão já se fizera sentir no final do Govêrno do
Presidente Dutra. no chamado episódio das Tabelas únicas.
mas a direção geral do DASP. ao iniciar-se o períOdO presiden-
cial seguinte. anulou a efetivação dos professôres! Consideramos
que. tanto no Rio de Janeiro como em Brasília, devem caber
à organização universitária os encargos que, indevidamente, sub-
sistiram no DASP, desfigurando sua missão primordial no pro-
cesso de aperfeiçoamento.
158 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

também contribuíram para que o treinamento fôsse sem-


pre relegado a plano secundaríssimo.
Resultado: inteiramente negativo o interêsse pelo
treinamento funcional, tanto mais quanto jamais se con-
seguiu estabelecer relação entre as necessidades prioritá-
rias da Administração Federal e os programas de aper~
feiçoamento.
Avaliação do Mérito

Tornou-se inviável, diante da multiplicidade de che-


fes de serviço a emitir, descoordenada e rotineiramente,
um julgamento distante dos órgãos ministeriais de pes-
soal encarregados de proceder às apurações.
Resultado: inteiramente negativo no que se refere à
documentação útil da atuação do funcionário e como
instrumento de ação das chefias para premiar ou não seus
colaboradores. Subsiste, residualmente, como rotina inú-
til e onerosa.
Classificação de Cargos

A técnica de classificação de cargos era desconheci-


da entre nós quando improvisamos a chamada Lei do
Reajustamento, em 1936. O esquema adotado por essa Lei
baseava-se na adoção de uma escala de vencimentos, com
a classificação, nessa base, de todos os cargos existentes
estruturados naquilo a que se denominou de carreiras.
Na verdade, o esquema girou, essencialmente, em tôrno
do problema salarial: os padrões de vencimentos, então
instituídos, foram a chave de tôda a reforma. A reforma
não teve em vista as funções exercidas senão secundària-
mente. I.-.ti Conforme salientávamos em 1943, tinha-se em
vista o indivíduo ou o salário, e não a função. I~,' As car-
reiras não significavam acesso funcional, mas meros
degraus na escala de vencimentos. Os cargos de chefia fo-
ram, em sua maioria, incorporados às carreiras ou passa-
ram a corresponder a comissões. Somente em 1938, com
a criação de gratificações para os chefes de seção dos Sel;-
viços de Pessoal, então constituídos, teve início o movi-
mento que conduziria à institucionalização do regime de
'''' Revista do Serviço Público, maio 1938, p. 166.
1;.' Tese (não publicada) sôbre Classificação de Cargos.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 159

funções gratificadas e à consolidação da tendência de


temporariedade dos postos de chefia, desde os primeiros
escalões. 1~,~ Surgiu, também a figura do extranumerário,
que ficou à margem do sistema instituído e, gradativa-
mente, foi tendo sua situação artificiosamente regulada
por legislação paralela para, afinal, integrar-se no regi-
me legal do funcionário, por efeito do Estatuto de 1952.
e ser incorporado aos quadros funcionais em 1960, com
a Lei de Classificação de Cargos.1r.!l O esquema de 1936
procurava criar Quadros únicos de pessoal em cada Mi-
nistério, anunciando-se mesmo, em 1942, a provável
"constituição de um quadro único para o funcionalis-
mo". 160 O Estatuto dos Funcionários, promulgado em

,''' A temporariedade das chefias nasceu das circunstâncias


e do desejo de quebrar a estagnação que a efetividade dos che-
fes acarretara a vários setores. Impunha-se, talvez, numa fase
de transição, mas cumpria substituí-la, no mais curto prazo, por
critérios capazes de conjugar o acesso funcional com o aper-
feiçoamento de processos seletivos para os postos de direção, e.
ainda, por um sistema de retribuição condizente. Nada disso foi
feito. A Comissão de Classificação de Cargos, em seu relatório
de 1954, afirmava que "decorridos, agora, dezesseis anos da Lei
n.O 284, e, conseqüentemente, da introdução do sistema do méri-
to no Serviço Público Federal, j á é tempo de se estabelecerem
quadros regUlares de chefia, para os quais não faltarão elemen-
tos capazes, de comprovada eficiência". Em relatório de 1952,
já dizia o DASP: "Do exposto ressalta, claramente, que os qua-
dros de comando e direção dos órgãos civis do Poder Executivo
não têm retribuição conveniente às pesadas responsabilidades
que lhes são atribuídas." (Exposição de Motivos n. O 1.427, de 5
de agôsto de 1952.) A questão se eterniza, configurando um
imenso vazio na política de pessoal.
,,~ A Comissão Provisória constituída, em 1952, por determi-
nação do Presidente da República, para encarregar-se dos tra-
balhos preparatórios da Classificação de Cargos (Exposição de
Motivos n.o 1.986, de 4 de novembro de 1952, do DASP) , conside-
rou indispensável estender-se a área de estudo não somente aos
cargos criados por lei, como, ainda, às funções atribuídas aos
extranumerários, de modo que "a classificação de uns e outros
obedeça aos mesmos princípios técnicos e, conseqüentemente, o
plano geral elaborado espelhe, realmente, a situação do serviço
civil federal". Ao aprovar o relatório da Comissão Provisória.
por despacho de 8 de dezembro de 1952 (proferido na Exposição
de Motivos n.O 2.155, de 2 de dezembro de 1952. do DASP) , o
Presidente Getúlio Vargas concordava em que cumpria corrigir
o artificialismo que vinha caracterizando a situação dos extra-
numerários.
..... Relatório do DASP de 1940, p. 44/45.
160 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1939, nada inovou em relação ao assunto, contentando-se


em consolidar o esquema de 1936. O esquema de 1936 te-
ria sido um excelente instrumento para um período de
transição. Reconheceram-no claramente o Poder Executi-
vo e o Poder Legislativo em pronunciamentos bastante
expressivos, do Presidente Getúlio Vargas, na Mensagem
Presidencial referente a 1951, e do Deputado Samuel
Duarte, no Relatório em que justificou a inclusão, no
Projeto afinal convertido no nôvo Estatuto dos Funcio-
nários de 1952, de uma disposição mandando proceder-se
ao estudo do plano de classificação de cargos. lIH Enviado
em 1954 ao Congresso Nacional, o Plano de Classificação
de Cargos, elaborado por uma Comissão de Técnicos como
determinava a Lei, teve tumultuada tramitação, havendo
novas colocações e acomodações também pelo Poder Exe-
cutivo, resultando na promulgação da Lei n. O 3.860, de
1960.
Do ponto de vista técnico, tem-se como pacífico que é
da essência de um plano de classificação de cargos a apro-
vação de especificações de classe, em que se discrimi-
nam os elementos informativos capazes de esclarecer o
conteúdo da classe, isto é, os deveres, funções e respon-
sabilidades que a caracterizam. A Comissão de Técnicos
cuidou de mandar elaborar especificações preliminares,
depois de ampla consulta aos servidores públicos e aos
chefes de serviço. Volumosos dossiês contendo essas es-
pecificações preliminares fvram enviados, a título infor-
mativo, ao Congresso Nacional. pois pela primeira vez se
empreendia tarefa tão complexa no Serviço Público Fe-
deral. Como não podia deixar de ocorrer, a Lei de Clas-
sificação previa a aprovação, por via regulamentar, das
especificações, condições, sem dúvida, essencial à aplica-
ção do Sistema de Classificação. Verificou, porém. a CO-
MESTRA, que tais especificações jamais foram aprova-
das na forma recomendada pela Lei de Classificação de
Cargos, o que não impediria, no entanto, que se realizas-
sem, irregularm€nte, inúmeras readaptações sob o funda-
mento de desvio da função.
Resultado: o esquema de 1936 foi reconhecido, em-
bora tardiamente, de caráter transitório: cedeu lugar a
,,, Decreto-lei n. O 1.713, de 28 de outubro de 1952, Art. 259.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 161

um plano de classificação de cargos, também tardiamente


aprovado, mas que não foi jamais aplicado no sentido téc-
nico que justificou sua elaboração e aprovação. Criou-se
uma situação indefinida, para não dizer caótica, ao inver-
so da constituição de um sistema tecnicamente razoável
que servisse - como é de sua finalidade - de instru-
mento básico para a política de Administração de Pessoal.
Regrediu-se em vez de progredir.
Retribuição

É axiomático que a política de retribuição terá de


basear-se em adequado plano de classificação de car-
gos. l';~ Como vimos, êste último inexiste. Inexistente, por-
tanto, é também uma política de salários. Ademais, não
poderia o Serviço Público Federal ficar imune à deterio-
ração geral que se operou na política salarial. A crescente
crise inflacionária, a desvalorização, os salários nominal-
mente atribuídos aos cargos, a orientação de conceder,
nos reajustamentos, percentagens sempre maiores aos
níveis iniciais,ln:\ tendo como conseqüência o pêso cada
vez maior do total dos aumentos, e o desestímulo aos pro-
".',2 o Conselho Federal do Serviço Público Civil, ao referir-
-se ao esquema de 1936, afirmou que "um oficial administrativo,
que é designado para chefiar uma seção, um engenheiro, a uma
oficina, não têm. por isso, maior remuneração, embora seus
antecessores exercessem as mesmas atividades com maiores
vencimentos" (Exposição de Motivos n.O 3.530. de 7 junho de
1938. Revista do Serviço Público, julho 1938). Quando se perce-
beu o absurdo dessa tese, caminhou-se, açodadamente, para as
gratificações de função, sem corrigir-se, porém, o desestímulo
à retribuição das chefias, que continua a ser uma constante da
nossa política de pessoal.
:<33 O mal é antigo. Veja-se o que se afirmava, muito tranqüi-
lamente. em relatório de 1943: "Verifica-se, portanto, que o
critério é um só. para todos os servidores civis. Na sua determina-
ção, procurou êste Departamento conceder benefício maior às
classes mais necessitadas, comprimindo o aumento que poderia
ser concedido aos servidores de remuneração mais alta. Assim,
aos que percebem atualmente Cr$ 100,00 mensais o projeto ga-
rante um aumento de 150%, ao passo que, para os vencímentos
elevados, a partir de Cr$ 3.500,00, o aumento é de Cr$ 500,00, e
que representa 5,5% para os vencimentos de Cr$ 9.000,00. Não
há discutir a justiça e o irrecusável acêrto dessa orientação, dado
que os servidores menos aquinhoados da fortuna, percebendo já
vencimento ou salário demasiadamente exíguo para a satisfa-
ção das necessidades essenciais da vida, sofrem mais acentua-
162 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

fissionais, ao pessoal técnico e ao pessoal de direção; 1»4 a


incapacidade de relacionar regime horário de trabalho
e rendimento ao salário abonado. A fixação pelo Govêrno
de uma política salarial para o País, cujos balizamentos
vieram influir nos salários do funcionalismo, tornou mais
evidente a inconsistência dos esquemas salariais adotados
pela Administração Federal.
Resultado: não se aperfeiçoou, nem se logrou conso-
lidar, um esquema de retribuição apropriado para as ne-
cessidades do Serviço Público Federal, notadamente para
os postos de chefia e direção e os cargos técnicos ou es-
pecializados.
Jurisdicismo versus Técnica

A Reforma de 1936 despertou o interêsse para os pro-


blemas de pessoal, até então sob o domínio dos estudio-
sos de Direito Administrativo. O conhecimento que pos-
teriormente passamos a adquirir das Técnicas de Admi-
nistração de Pessoal levaram-nos, gradativamente, a as-
similar essa espeoialização administrativa, em nossos
dias amplamente divulgada e conhecida no País. Do em-
bate da norma jurídica, enrustida nos nossos hábitos. e
da norma técnica, cujas lições apreendemos, resultou
continuar a predominar a primeira. Bastam alguns exem-
plos para prová-lo. Em seleção, continua a ser muito mais
damente os efeitos da alta dos preços das utilidades. A êles. con-
seqüentemente, mais do que aos outros. cabe maior alll.paro.
já que se trata de um restabelecimento parcial do poder aquisi-
tivo. Nesse ponto. a proposta dêste Departamento difere substan-
cialmente do projeto do Ministério da Fazenda. Ao passo que
a nossa escala percentual varia entre 150% e 5.5°~. a que foi
apresentada pelo Ministério oferece uma amplitude bem me-
nor: começa em 50% e termina em 13,3<;;;;. Isso significa que o
projeto dêste Departamento beneficia, de preferência. as clasges
inferiores" (Exposição de Motivos do DASP. n.o 3.474, de 8 de
novembro de 1943) .
'''' Em 1952, declarava o DASP: "Há uma verdadeira sub-
versão de princípios hierárquicos quando os postos de Chefia.,
inclusive os de Ministros de Estado, são remunerados em bases
inferiores às de meros titulares de funções de rotina. As chefias
se constituem, assim, em pesado ônus que as autoridades admi-
nistrativas, visando ao interêsse público, se vêem compelidas a
impor na base de amizades pessoais, sem que possam oferecer
aos que se dispõem a aceitá-la uma remuneração conveniente"
(Exposição de Motivos n.O 1.427, de 5 de agôsto de 195?).
A HEFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 163

importante recrutar candidatos em massa do que aplicar


as técnicas de entrevista. Em classificação de cargos,
continua a ser mais importante a regra de que o cargo
é criado em lei. do que a sua classificação técnica por um
órgão responsável pela administração do sistema que a
lei sancione. Em matéria de retribuição, continua a ser
mais importante dizer qual o padrão salarial aprovado em
lei do que conhecer a posição dos salários no mercado de
trabalho. Em Administração de Pessoal - após todo um
esfôrço de anos para contar com um Plano de Classifi-
cação de Cargos - considerou-se mais importante com-
por o órgão Central de Pessoal com Assistentes Jurídicos
e Assessôres Parlamentares do que com Técnicos de Admi-
nistração.
Resultado: os problemas de pessoal são ainda exa-
minados com a predominância do ângulo jurídico sôbre
os aspectos técnicos que lhe formam a essência.
orçamento de Pessoal

A orçamentação dos dispêndios de pessoal constitui


uma das mais importantes tarefas dos orçamentos públi-
cos, desde que mais de cinqüenta por cento das despesas
orçamentáveis correspondem, normalmente. a gastos com
pessoal, e êste representa o elemento essencial para o fun-
cionamento e a eficiência das unidades administrativas.
Com o crescimento da Administração Pública, por fôrça
do crescente volume de responsabilidade e encargos assu-
midos pelo Estado, tornou-se impraticável decidir, na
apreciação das estimativas orçamentárias. a justeza ou
não da posição de cada cargo e dos salários que lhe são
atribuídos. Daí o papel fundamental que, para a política
orçamentária, representam os planos de classificação de
cargos e de retribuição. Havendo tais planos. tanto o Po-
der Executivo como o Poder Legislativo podem estar cer-
tos de que os chefes de serviço vão exprimir suas necessi-
dades de pessoal em têrmos mais exatos e reais; e que os
órgãos de orçamento estarão habilitados a sugerir, com
maior confiança e acêrto, os quantita Uvos destinados ao
pessoal. A elaboração orçamentária encontra, assim, ba-
se sólida em que se apoiar, e a aplicação e o contrôle das
despesas de pessoal passam, igualmente, a dispor de ins-
trumentos de suma valia. O orçamento não pode impedir,
164 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

na ausência daqueles planos, práticas abusivas quanto à


justeza das classificações ou das retribuições dos cargos,
e muito menos impedir que floresçam soluções inequí-
vocas. 1 ":;
Temos. neste particular, agido com extrema irracio-
nalidade. Diante do esquema de 1936, com a artificial se-
paração entre funcionários e extranumerários, as dota-
ções de funcionários eram incluídas no orçamento sem
nenhuma análise, porque os quadros funcionais só pode-
riam ser alterados por lei específica, e os extranumerá-
rios, no que tange à categoria de mensalistas, gradativa-
mente passaram também a ter a mesma rigidez, pois as
tabelas só poderiam ser modificadas por decreto anterior
ao processo orçamentário. Inexistindo critérios para sa-
ber-se quando optar por uma ou outra categoria, as ver-
bas destinadas a funcionários e extranumerários passa-
ram a ser consideradas segundo as posições de quadros
e tabelas na época da formulação orçamentária, restando
apenas com flexibilidade as dotações para contratados,
diaristas e tarefeiros. Daí o terem as últimas, notadamen-
te a de diaristas, servido de escoadouro para as novas ne-
cessidades das repartições. 1"" Isso para não referir ao
J<lO Tudo isso foi ponderado pela Comissão do Plano de
Classificação de Cargos em seu Relatório de 1954. De nossa parte,
já salientáramos a importância dessa questão na Tese (não
publicada) que escrevemos em 1943, sôbre Classificação de Car-
gos, e no compêndio Princípios de Administração de Pessoal, da
autoria de PINTO PESSOA e nossa, publicado em 1949, onde ousa-
mos dedicar um capítulo (n.O XVII) à matéria.
10>;Número de servidores (funcionários e extranumerários) :
Discriminação .......... 1943 % 1952 %
Funcionários ............ 54.164 37,7 79.rW7 36,4
Extranumerários ........ 91.827 62,9 138.491 63,6
145.991 100 217.898 100
Extranumerários:
Contratados ...... 685 0,7 572 0,4
Mensalistas . . . . . . . . . . . . . . 40.277 43,9 53.186 38,5
Diaristas ................ 44.959 48,9 81.957 59,1
Tarefeiros ............... 5.906 6,5 2.776 2,0
91. 827 100 138.491 100
Dados colhidos dos seguintes Relatórios do DASP: Exposição
de Motivos n.O 3.474, de 8 de novembro de 1943, e Exposição de
Motivos n. O 1.427, de 5 de agõsto de 1952.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 165

pessoal de serviços e encargos e ao pessoal de obras


que, freqüentemente, funcionava lado a lado com os de-
mais servidores, mercê das tradicionais facilidades de
utilização das verbas globais.
Em resumo: não se discutia no processo orçamentá-
rio o quantitativo global destinado a dispêndios de pes-
soal em relacão a uma unidade administrativa, a uma ati-
vidade ou a um projeto. Considerava-se uma dotação glo-
bal para os funcionários, correspondente ao quadro do
Ministério, do qual a unidade administrativa obtinha um
quinhão através da lotação; e consideravam-se, separada-
mente, uma de cada turno, dotações para contratados,
mensalistas. diaristas e tarefeiros; além disso, considera-
vam-se dotações globais para serviço e encargos, e para
obras.
Diante dêsse panorama, tínhamos bastante funda-
mento para afirmar em 1949: "Nota-se, essencialmente,
na fixação das dotações de pessoal, a sensível falta de
normas capazes de fazê-las corresponder precisament~
aos encargos dos órgãos do serviço, daí decorrendo ex-
cesso de pessoal no serviço público e, em conseqüência,
aplicação excessiva do produto da arrecadação de taxas
e impostos em despesas improdutivas de pessoal." 1';;
A promulgação da Lei de Classificação de Carg'os,
em 1960, se contribuiu para bem caracterizar funcioná-
rios, pessoal temporário e pessoal de obras, remetendo as
duas últimas categorias para a área da legislação traba-
lhista, I,;, em nada resolveu o problema ora focalizado,
pois o Plano de Classificação de Cargos, além de desvir-
tuado em seus propósitos. não chegou a ser implantado.
Além disso, foi ainda tumultuado com o aproveitamento
de enorme contingente de pessoal adventício nos quadros
funcionais.
1<" Princípios de Administração de Pessoal, p. 200.
'o' Já em 1952, o Presidente Getúlio Vargas, acolhendo su-
gestão do DASP no sentido de superar-se as hesitações ante-
riOl'es (Exposição de Motivos n.O 1.427, de 5 de agõsto de 1952),
recomendava ao Congresso Nacional a aplicação da legislação
trabalhista ao pessoal de serviços e encargos e de obras (Proje-
to n.O 2.603-1952, da Câmara dos Deputados). Apesar de plena-
mente esclarecido pelo DASP da necessidade dessa medida, o
relator - significativamente filiado ao Partido Trabalhista Bra-
sileiro - modificou o texto proposto, tornando infrutífera a
iniciativa do Poder Executivo.
166 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Sem planos de classificação e de retrihuição, o orça-


mento de pessoal não poderia ter a validade desejada.
Acrescente-se absurda prática de realizar despesas sem
crédito ou além dos créditos votados, com fundamento no
Código de Contabilidade - procedimento, finalmente,
proibido pela Constituição - aduza-se o suprimento in-
controlado de dotações para os Serviços Industriais defi-
citários e não será difícil identificar as eausas da indis-
ciplina orçamentária a que chegamos.
Resultado: as despesas de pessoal aumentam e a
eficiência administrativa diminui. A Administração não
pode estar satisfeita, como satisfeitos não podem estar
os funcionários. E muito menos satisfeito - se tivesse
consciência dêsse quadro - estaria o contribuinte.

Resumo de um Balanço Negativo

Nestes trinta anos, perseguimos, no terreno jurídico,


belas construções - como os Estatutos dos Funcionários,
de 1939 e de 1952 - que, estranhamente, sàmente se apli-
cavam, por inteiro, a pequena percentagem de servidores
públicos federais e, apesar disso, não lograram, sequer.
consolidar no limitado setor de sua atuação o Sistema do
Mérito, consagrado pelas Constituições. No terreno técni-
co. a improvisação de 1936 foi pràticamente mantida até
os nossos dias. pois a técnica de classificação de cargos,
para exemplificar, embora acolhida teàricamente pela lei
de 1960. não logrou transformar-se em instrumento bá-
sico operativo. como é seu papel em Administração de
Pessoal. O recrutamento e a seleção, o treinamento, a ava-
liação do mérito, a classificação de cargos, o sistema de
retribuição e o orçamento de pessoal não lograram, con-
forme apontamos, pL'ovar sua eficácia. As teorias que ali-
mentam a técnica de Administracão de Pessoal conti-
nuam, obstinadamente. a não conseguir aperfeiçoar o ins-
trumental de que tanto carecemos. No entanto, estudos e
análises têm sido feitos, no curso désses trinta anos, a
apontar com coragem e objetividade as deficiências. \.;"

.. Indicam-se os mais expressivos:


- Relatório do DASP sôbre o Reajustamento de 1943 (Ex-
posição de motivos n.O 3.474, de 8 de novembro de 1943) ;
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 167

o que se verifica, em síntese, é que a Administração


de Pessoal no Serviço Público Federal revela falta de or-
ganização, falta de quadros, falta de instrumentos e imen-
so vazio no que concerne à composição das chefias.

8.3 EM BUSCA DE UMA POLÍTICA DE PESSOAL

Do que ficou exposto parece ser possível concluir-se,


quaisquer que sejam as opiniões pessoais sôbre causas,
métodos e efeitos, haver concordância geral no sentido de
que precisamos, com a maior brevidade, de uma política
de pessoal.
Precisa-se de uma política de pessoal porque o pro-
blema de pessoal se apresenta como um dos mais, senão o
mais relevante, entre os que preocupam todos os Admi-
nistradores do Serviço Público Federal, levando em conta:
1. o vulto dos encargos orçamentários referentes
ao pessoal;
2. a consciência de que da qualidade do pessoal
depende a qualidade do serviço público;
3. o fato de que o Govêrno Federal é o maior em-
pregador do País.
É necessário abrir caminho para o estudo de ques-
tôes que cada vez se tornam maior pesadelo para os go-
vernos e motivos de crescente perplexidade para todos. O
problema de pessoal chegou, realmente, a um tal estado
de confusão e ansiedade que, embora nem os administra-
dores nem os administrados possam considerar-se satis-
feitos com a situação, não se encontram duas cabeças con-
cordantes quanto aos meios e métodos capazes de modifi-
cá-lo. Impõe-se, ao menos, visualizar o problema em seu
conjunto e buscar uma certa unidade de pensamento
quanto a medidas de possível adoção. Se o Serviço Público
Federal não possui, no consenso geral, uma política de

- Relatório do DASP sôbre o Reajustamento de 1952 (Ex-


posição de Motivos n. O 1.427, de 5 de agôsto de 1952) :
- Relatório da Comissão do Plano de Classificação de Car-
gos, de 1954:
- Relatório da Comissão de Reajustamento do Funcionalis-
mo Civil, de 11 de outubro de 1965.
168 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

pessoal adequada, a necessidade desta, além de evidente,


cada dia está a requerer mais urgente definição de seus
delineamentos, abandonando-se o estado de perplexidade
que se criou há vários anos e que se prolonga em demasia;
e para pôr côbro ao jurisdicismo, às improvisações e às
medidas de emergência a que se vem recorrendo - em
clima de permanente incompreensão entre a Administra-
ção e os funcionários - para assegurar algum dinamis-
mo à Administração Federal. Além disso, a introdução de
uma política salarial, como um dos pontos relevantes da
programação econômica do Govêrno, torna imperativo
buscar-se saída racional para o problema de pessoal do
setor público. Impõe-se aclarar os horizontes do futuro,
embora, por contingência do momento, continue-se a lan-
çar mão de medidas temporárias impostas pelas circuns-
tâncias, mas coerentes com os objetivos globais. Defi-
na-se, em suma, uma política de pessoal que, sopesando
devidamente as realidades e dificuldades de hoje, lance as
perspectivas do futuro. O maior empregador do País - o
Govêrno Federal- não mais pode tardar em contar com
uma política de pessoal que possa ser explicada aos seus
empregados, que seja exeqüível e funcional.
Administração Direta e Administração Indireta

Preliminarmente, cumpre considerar, em separado,


os problemas da Administração Direta e da Administra-
ção Indireta, pois que apresentam configuração diferente.
É preciso ter a visão do problema do pessoal no seu sen-
tido global, para poder compreender que as duas áreas,
embora devendo aplicar técnicas que não diferem quanto
à substância, têm contornos diferentes que, porisso mes-
mo, justificam tratamento específico. Demais. a Adminis-
tração Direta está, por origem, condição e tradição, ata-
da a legislação específica, até de caráter constitucional;
prende-se ao orçamento geral; e é administrada, imedia-
tamente, pelos representantes do Poder Executivo. En-
quanto que a Administração Indireta precisa gozar da
máxima flexibilidade, pois que seu enfoque principal é o
da legislação privada. Essa distinção preliminar é essen-
cial ao enfoque globalista da política de administração do
pessoal. Não conseguimos, através dos anos. livrar-nos
dos aspectos particularistas, pois o DASP, mesmo nos
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 169

momentos em que possuía bons quadros técnicos, jamais


teve as mãos livres de fatôres condicionantes de sua atua-
ção para formular aquela política com uma visão ampla
do Serviço Público Federal, de suas realidades, de suas
tendências, de sua evolução e, sobretudo, de suas perspec-
tivas. Preocupou-se sempre em estender à Administração
Indireta, ainda incipiente sob forma autárquica, um sis-
tema de transição que já se revelara claramente deficien-
te para a Administração Direta e como tal era entendi-
do pelos seus técnicos mais esclarecidos. E quando o cres-
cimento do País fêz surgir instituições até então desco-
nhecidas no nosso panorama administrativo (v. g., Ban-
co Nacional do Desenvolvimento Econômico, PETROBRÁS),
a experiência da Administração Direta de nada valeu pa-
ra equacionamento de suas políticas de pessoal. Os técni-
cos do DASP muito ajudaram essas novas entidades, on-
de lograram até mesmo introduzir sistemas de pessoal
modernos e liberados de jurisdicismo e das improvisações
bem intencionadas vigorantes na Administração Direta;
mas o DASP, como instituição. jamais logrou interpretar
corretamente a nova realidade. De fato, aquêle Departa-
mento sempre pugnou por trazer as entidades da Admi-
nistração Indireta para o âmbito restrito, cheio de li-
mitações, do sistema de pessoal da Administração Di-
reta. Pairou sempre no ar a ameaça de se estender um
sistema deficiente a tôda a área de atuação governamen-
tal, sob a invocação do falso slogan de que se pagava de-
mais ao pessoal dos órgãos de gestão descentralizada. 1.u
Em suma, postergava-se a análise e correção das defici-
ências do sistema da Administração Direta. e, além de
não se visualizar, corretamente, as peculiaridades do pro-
blema na Administração Indireta, para esta se procurava
transportar soluções sabidamente não satisfatórias ado-
tadas naquela.

lO" Na verdade. pagava-se de menos ao pessoal mais quali-


ficado e de chefia da Adminiztração Direta, devido ao trata-
mento de massa que sempre foi sua característica. Em lugar de
pugnar no sentido de que a Administração Indireta ajustasse
sua política salarial às condições do mercado de trabalho -
podando-se, inclusive, os critérios benevolentes e improdutivos
vigorantes em vários setores - insistia-se em trazer a Admi-
nistração Indireta para os balizamentos da Administração Di-
reta.
170 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

o de que se precisa, a rigor, é inverter o processo:


fazer com que a Administração Indireta equacione seus
problemas, tendo presente o mercado de trabalho e o se-
tor privado em que atuam suas entidades componentes,
considerada a possibilidade econômico-financeira de ca-
da uma; e que a Administração Direta inicie, sob bons
auspícios, o caminho da recuperação, valendo-se da ex-
periência da Administração Indireta onde ela se tenha re-
velado proveitosa. Essa a sensibilidade que nos tem fal-
tado na consideração da matéria.
Administração Direta

A política de pessoal tem sido submetida até agora


a um tratamento de massa, que só faz agravar suas
deficiências e impede encontrar-se uma saída racional e
viável para o estado de crise que se instalou. O direito de
acumular, inscrito na Constituição, e que encontra ch-
ma permanente propício para estender-se, representa ní-
tida tendência para a "consagração do regime de tem-
po parcial" no Serviço Público Federal. Tem havido uma
inclinação muito acentuada para a redução da jornada
de trabalho, sem atentar para a correlação que, obvia-
mente, deve existir entre horas de trabalho e remunera-
ção, e entre ambas e os salários correntes no mercado de
trabalho. O regime de remuneração com participação nas
multas é considerado um mal necessário devido ao des-
preparo técnico do aparelhamento de arrecadação; gra-
ças a isso, considera-se como privilégio a retribuição -
na maioria dos casos razoável - dos agentes fiscais, mas
não se diz qual seria a paga justa que, em uma política
criteriosa de retribuição, lhes deveria caber. Reconhece-
se, ao mesmo passo, que não é razoável o vencimento de
outras importantes categorias funcionais. a começar pelo
teto impôsto tendo por referência a retribuição dos Minis-
tros de Estado, manifestamente irreal. 171 O Congresso

::-1 A Comissão que estudou o Reajustamento de 1966 veri-


ficou a existência, naquela época. de Dirigentes da Administra-
ção Indireta percebendo três vêzes mais do que um Ministro de
Estado, o mesmo ocorrendo no confronto da retribuição dêstes
com a de Membros do Congresso Nacional. Entendemos que
irreal era a remuneração de Ministros de Estado e certa a dos
demais.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 171

Nacional sempre demonstrou, no curso do processo legis-


lativo, quando isso lhe era facultado pela Constituição,
notória tendência para perder de vista o conjunto quan-
do legislava para o particular, procedimento que impedia
a normal constituição dos quadros funcionais. Tem havi-
do acentuada timidez em considerar o regime de tempo
integral e dedicação exclusiva como essencial em vários
setores e posições-chaves e, também, em retribuÍ-lo ade-
quadamente e fiscalizar sua operação. SOmente com o
reajustamento de vencimentos de 1965 abriu-se uma ja-
nela nesse sentido. Existe um vácuo na orientacão e coor-
denação da política de pessoal, não sàmente pela ausência
de informacões válidas e atualizadas sôbre mercado de
trabalho _J e até mesmo a respeito de pessoal e dos salá-
rios pagos pelo Govêrno - como também e precipuamen-
te pelo enfraquecimento técnico do órgão central.
Entendemos que o problema do estabelecimento de
uma política de pessoal para a Administração Direta terá
de considerar. simultâneamente, três pontos básicos: 17:':
1. classificação, isto é, esquematização dos cargos,
não só em função de suas atribuições e responsa-
bilidades, da formação e especialização educa-
cional que requerem e de sua hierarquização
profissional, como também de sua posição na
estrutura organizacional;
2. retribuição, isto é, esquematização dos salários
em harmonia com o sistema de classificação, a
política de salários adotada pelo Govêrno e as
condições do mercado de trabalho;
3. orçamento, isto é, ênfase na concepção de que as
provisões orçamentárias das unidades adminis-
tI'ativas estabelecem o balizamento, entre outras,
das despesas de pessoal, devendo a elas se ajusta-

17' Deixamos. deliberadamente, de pôr em destaque o Sis-


tema do Mérito porque não podemos presumir que se continue.
a esta altura. a descumprir a Constituição da República, que o
consagra de maneira incisiva. Preferimos circunscrever o proble-
ma aos três pontos básicos sem os quais não se introduzirá racio-
nalidade no processo. Não desmerecemos, igualmente. a rele-
vância de outros aspectos da Administração de Pessoal. Mas te-
mos plena convicção de que sem o ataque aos três itens enun-
ciados será inviável qualquer processo de efetiva recuperação.
172 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

rem as quantidades de cargos admissíveis na


Unidade Administrativa (obviamente classifica-
dos segundo o esquema de classificação, e remu-
nerados de acôrdo com o esquema de remunera-
ção) para execução do seu programa de trabalho.
Sem essas três colocações fundamentais, não há co-
mo encaminhar a definição de uma política de pessoal
adequada para a Administração Direta.
Temos também como pacífico que o problema só ad-
mite uma solução gradativa, que poderia ser assim esbo-
çada:
1. reconhecer que o problema da massa do funcio-
nalismo existe, e para êle não há solução imedia-
ta enquanto não se dispuser dos dados essenciais
que permitam, pelo menos, saber com segurança
quantos servidores há, sua distribuição por ca-
tegoria, salários, qualificação, localização, etc. É
também essencial esclarecer, no mais curto pra-
zo, o regime horário de trabalho de cada uma
dessas categorias, a fim de saber-se, objetivamen-
te, a significação real dos salários atuais, quando
confrontados entre si e com os do setor privado.
Definido o regime horário de trabalho, é possível
que se pudesse lançar mão do pagamento de ho-
ras suplementares de trabalho, onde realmente
se configurar necessário, dosando-se o recurso a
êsse regime pelas dotações concedidas às unida-
des administrativas; ou, ainda, adotar o regime
de dois turnos de trabalho, aproveitando-se. sem
novos ônus. a mão-de-obra ociosa. Essas medidas.
associadas a outras visando a estimular a pro-
dutividade, poderiam permitir o ajuste do fun-
cionamento de unidades administrativas (ou de
alguns de seus setores) ao regime de trabalho
prevalecente no setor privado - como parece ser
de todo aconselhável - justificando-se, então.
que ganhe mais o empregado que trabalhar e
produzir mais, noção que precisa ser urgente-
mente incutida no funcionalismo civil;
2. destacar o pessoal de Assessoramento da Admi-
nistração Superior para tratamento específico:
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 173

3. caracterizar o pessoal de Direção Superior, para


dar-lhe tratamento específico;
4. caracterizar o pessoal de Chefia (técnica ou Ad-
ministrativa de relêvo) para dar-lhe tratamento
à parte;
5. destacar o pessoal Técnico e Científico para as-
segurar-lhe tratamento especial (examinando-se,
em conexão com esta medida, a posição do pes-
soal semitécnico);
6. o exame dêsses grupos de tão fácil caracteriza-
ção e menos numerosos, segundo prioridade a es-
tabelecer, permitiria destacá-los da massa do
funcionalismo e acelerar, em relação a êles, a
aplicação de soluções racionais. Essa orientação
poderia tornar orçamentàriamente exeqüíveis as
soluções que fôssem encontradas e factível, por-
tanto, sua implementação;
7. quanto ao problema da mão-de-obra ociosa, con-
viria considerá-lo sob tríplice aspecto:
a. identificação da mão-de-obra ociosa;
b. flexibilidade em reajustá-la e reabsorvê-la
em trabalho útil;
c. instituição de centros de retreinamento.
Sabe-se, por experiências feitas no próprio Serviço
Público Federal, que o simples afastamento de pessoal
desnecessário dos locais de trabalho tende a aumentar a
produtividade dos que continuam a prestar serviço ao
órgão.

Administração Indireta

As entidades da Administração Indireta, embora res-


pondam por interêsses específicos do Estado, precisam
e devem comportar-se como entidades privadas, pois so-
mente o clima do setor privado condiz com a realização
dos seus objetivos e a produtividade que delas se espera. É
no setor privado que atuam e é no mercado de trabalho -
disputado pelo setor privado - que recrutam o pessoal
especializado de que carecem, assim como é na Consolida-
ção das Leis do Trabalho que buscam a disciplina para os
seus problemas de pessoal, sendo, ainda na área restrita
174 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

em que atuam (v. g., indústria de petróleo, indústria de


energia elétrica, indústria siderúrgica) que vão buscar os
confrontos capazes de balizar o comportamento adminis-
trativo da entidade, notadamente no que respeita aos
quadros técnicos. Assim, as Sociedades de Economia Mis-
ta, as Emprêsas Públicas e as Fundações instituídas pelo
Poder Público devem ter seu pessoal sujeito à Legislação
Trabalhista e aos métodos vigentes na área do setor pri-
vado em que atuam. Quanto às Autarquias, não há razão
para excluÍ-las também dessa regra, embora se deva re-
conhecer que algumas delas poderiam, perfeitamente.
permanecer como órgão da Administração Direta se esta
dispusesse de boa organização. Como isso não ocorre, as
Autarquias se situam em uma zona cinzenta, convindo
tratá-las segundo os critérios gerais aplicáveis à Adminis-
tração Indireta até que, em estágio mais avançado da
reorganização administrativa do Serviço Público Federal,
se possa chegar a uma solução mais definitiva. Deve-se
acentuar, desde logo, que se distorções houver na apli-
cação dêsses princípios, cumpre, evidentemente, corrigi-
-los, nunca porém - e isso é muito importante - pela
apUéação do falso remédio de trazer as entidades da Ad-
ministração Indireta para o regime que prevalece na Ad-
ministração Direta. Impende sublinhar que, no caso das
Autarquias, a dualidade de situações (Autarquias sujeitas
à legislação trabalhista e Autarquias sob o regime dos
servidores públicos) terá, por vêzes, de ser admitida até
que se examine, mais rietidamente, a posição de cada
entidade e sua mais adequada classificação como Em-
prêsa Pública, Sociedade de Economia Mista, Fundação
ou como repartição comum. Parece-nos que a política de
pessoal para a Administração Indireta poderia ter por
fundamento os seguintes pontos:
1. exigência de um esquema de classificação que
hierarquize os empregos segundo sua posição na
estrutura organizacional e seu conteúdo ocupa-
cional;
2. exigência de um esquema de salário que levasse
em conta:
a . o esquema de classificação da entidade;
b. as condições do mercado de trabalho, iden-
tificadas segundo as técnicas modernas e
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 175

relacionadas com a especificidade setorial


da entidade;
c. as condicões econômico-financeiras da enti-
dade; >

3. aplicação intensiva e extensiva da Legislação


Trabalhista, de modo a afinar cada vez mais a
Administração Indireta Com as práticas vigentes
no setor privado.
É óbvio que as entidades da Administração Indireta
observariam as diretrizes da Política Salarial do Govêrno
para o setor privado. Preconizamos, portanto, que a po-
lítica de pessoal na Administração Indireta obedeça a
regras setoriais, compatíveis com a área em que atua
cada entidade.
Orientação. Coordenação e Supervisão da Política de Pessoal

A Política Salarial Geral, embutida na programação


econômica do Govêrno, coordena os aumentos gerais, mas
não interfere, senão nesse plano geral e amplo, ou por via
indireta, na política de pessoal das entidades. A referida
Política Salarial, dirigida, na forma da lei, para o setor
privado e entidades públicas de semelhante característica,
influencia também, coerentemente, a orientação salarial
do Govêrno para com o funcionalismo.
Cremos que interessa ao Govêrno conhecer e acom-
panhar as políticas de pessoal vigente em tôda a Admi-
nistração Federal sob três aspectos:
1. no que respeita à Administração Direta, formular a
política a seguir e, uma vez aprovada pelo Govêrno,
supervisionar, coordenar e fiscalizar sua execução.
É o que caracteriza o sistema de pessoal;
2. no que respeita à Administração Indireta, manter-
-se informado sôbre seus têrmos. É tarefa que se
inclui na missão de supervisionamento de compe-
tência dos Ministros de Estado;
3. no que respeita às duas áreas, dispor de dados que
lhe permitam conhecer a posição do problema de
mão-de-obra no Servico Público Federal. Entende-
mos que cada setor competente deve dispor dêsses
dados naquilo que é de seu interêsse.
176 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Mas o Govêrno precisa ter uma visão global dos pro-


blemas de pessoal, sem centralismos desnecessários e sem
interferências que diminuam ou elidam a responsabilida-
de dos administradores. Entendemos que isso configura a
necessidade de órgão colegiado que atenda, entre outros,
aos seguintes pontos:
a. reúna a contribuição de elementos credenciados
do Serviço Público Federal, tanto da Adminis-
tração Direta como da Indireta. e também do se-
tor privado;
b. seja sensível às necessidades de mudança e de
aprimoramento por todos sentida;
c. possa aconselhar o Govêrno, assistir o Congresso
Nacional e manter comunicação efetiva com os
administradores, as associações técnicas ou de
representação do pessoal e com as Universidades
e Centros de Pesquisa;
d. possa constituir-se em instrumento útil no estu-
do e apreciação dos problemas de mão-de-obra
no setor público, funcionando como instrumento
de comunicação entre o Govêrno, como empre-
gador direto ou indireto, e a coletividade.

8.4 ORIENTAÇAO ADOTADA


NA REFORMA ADMINISTRATIVA

A Reforma Administrativa, como já foi visto, incli-


nou-se pela seguinte orientação que se traduz no Título
XI da Lei:
1) fixar diretrizes para revisão da política de pes-
soal;
2) adotar providências de aplicação imediata;
3) configurar um órgão, na Presidência da Repú-
blica, dedicado exclusivamente aos assuntos de
pessoal;
4) cuidar do Assessoramento Superior da Adminis-
tração Civil.
Examinemos cada um dêsses pontos.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 177

Revisão da Política de Pessoal

Os princípios enunciados para a revisão da política


de pessoal guardam harmonia com os ensinamentos da
Administração de Pessoal e podem servir de motivação
útil para a grande reforma que se impõe. Nota-se que, em
certos tópicos, dão relêvo a aspectos de grande signifi-
cação para a modernização do Serviço Civil, e foram des-
curados até agora. Assim é que, enquanto o primeiro prin-
cípio dá justo e correto destaque à "valorização e digni-
ficação da função pública e do servidor público", meta
essencial de uma política saudável de administração de
pessoal no Serviço Público Federal, segue-se, imediata-
mente, o princípio de "aumento da produtividade" cuja
significação para a Administração Pública, para os servi-
dores e para a coletividade é, em nossos dias, tão acerta-
damente enfatizada. No que tange à profissionalização e
aperfeiçoamento do serviço público, procurou-se acentuar
a importância do acesso e a "escolha de ocupante de fun-
ções de direção e assessoramento", capítulo esquecido na
política de pessoal vigente.
Cremos que, pela primeira vez em nossa legislação
- apesar de contarmos, sob a influência do jurisdicismo,
com dois Estatutos dos Funcionários - se faz menção a
normas éticas, problema de transcendental importância
na Administração Pública, ao consagrar-se como princí-
pio da política de pessoal a "conduta pautada por normas
éticas cuja infração incompatibilize o servidor para a fun-
ção". A preocupação com a "constituição de quadros diri-
gentes, mediante formação e aperfeiçoamento de admi-
nistradores capacitados a garantir a qualidade, produti-
vidade e continuidade da ação governamental, em conso-
nância com critérios éticos especialmente estabelecidos",
harmoniza-se com a preocupação da Reforma Adminis-
trativa ao propiciar meios que sirvam de base segura pa-
ra sua efetiva implementação, nas sucessivas fases de sua
aplicação, retirando-a do jurisdicismo inconseqüente e do
teoricismo vazio para situá-lo no plano das realizações
que não podem prescindir de agentes capacitados para a
consciente e qualificada utilização dos instrumentos em
que se apóia. A classificação é também mencionada, dan-
do-se ênfase ao nível educacional exigido pelos deveres e
responsabilidades do cargo, à experiência que seu exer-
178 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

cício requer e às condições do mercado de trabalho.


Quanto à organização dos quadros funcionais, procura-se
relacioná-la aos interêsses de recrutamento nacional para
certas funções, e ao mercado de trabalho regional ou lo-
cal, em relação a outras, visando a bloquear a tendência
centralista e a constituição de quadros únicos, distan-
tes das necessidades das repartições e das condições reais
do mercado de trabalho. Erigiu-se em princípio, em con-
sonância com a política geral de descentralização e de
refôrço à autoridade dos chefes de serviço, a "concessão
de maior autonomia aos dirigentes e chefes na adminis-
tração de pessoal, visando a fortalecer a autoridade de
comando, em seus diferentes graus, e a dar-lhes efetiva
responsabilidade pela supervisão e rendimento dos ser-
viços sob sua jurisdição". Sàmente êste princípio repre-
senta tal inversão nos procedimentos que, em matéria de
Administração de Pessoal, vínhamos adotando há perto
de trinta anos, a caracterizar profunda modificação na
política de pessoal e a exigir atitude totalmente diversa
daquela a que se acostumara da parte do órgão Central
do Sistema de Pessoal, levando a Reforma Administrativa
a reformulá-lo por ter consciência de que os padrões de
trabalho em vigor não permitirão atingir-se os novos
objetivos. O princípio de que "a fixação da quantidade de
servidores, de acôrdo com as reais necessidades de funcio-
namento de cada órgão, efetivamente comprovadas e
avaliadas na oportunidade da elaboração do orçamento-
programa, e estreita observância dos quantitativos que
foram considerados adequados pelo Poder Executivo no
que se refere aos dispêndios de pessoal", corrige o descaso
até agora manifestado pela relação entre efetivo de servi-
dores e provisões orçamentárias, conduzindo, conforme já
foi exposto, ao descalabro orçamentário no que diz res-
peito às despesas de pessoal, principal item do Orçamen-
to da União. Essa norma terá, já agora, de ser objeto de
atenção muito especial do Poder Executivo, diante da
proibição constitucional de serem autorizadas despesas
sem crédito ou além dos créditos votados, e limitação dos
gastos de pessoal, com prazo de efetividade desta última
medida fixado para 1970. O quadro está, assim, armado
para que o problema de pessoal passe a ser tratado com
a objetividade que somente as preocupações financeiras
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 179
------
logram impor. A situação do pessoal ocioso é expressa-
mente mencionada, tomando-se consciência de que se
trata de difícil, complexo e importante problema numa
política de pessoal para o Serviço Público Federal, nos
próximos anos. E, finalmente, além do incentivo à apre-
sentação de sugestões pelos servidores e do estímulo ao
associativismo, cumpre assinalar a determinação do "es-
tabelecimento de mecanismos adequados à apresentação
por parte dos servidores, nos vários níveis organizacionais,
de suas reclamações e reivindicações, bem como a rápida
apreciação, pelos órgãos administrativos competentes, dos
assuntos nelas contidos", por se tratar de medida que de-
verá cobrir a verdadeira terra de ninguém atualmente
existente. Tais mecanismos inexistem no Serviço Civil
brasileiro, embora sua presença seja recomendada por to-
dos quantos hajam estudado os problemas de pessoal e,
em todos os países desenvolvidos, tenha-se encontrado a
fórmula mais condizente com a sua evolução administra-
tiva. Predomina ainda entre nós o formalismo do re-
querimento e do recurso, por via hierárquica normal,
quando é sabido que muitos dos problemas de relações
humanas no trabalho simplesmente não encontram so-
lução quando sujeitos a tramitação e apreciação tão rí-
gida. A inovação, incluída sob a forma de princípio na
Reforma Administrativa, é extremamente auspiciosa, e
empresta sentido atualizado às diretrizes aprovadas com
o objetivo de obter-se uma política de pessoal moderna.
realista e operacional.
Duas medidas da maior significação para a melho-
ria do Serviço Público Federal foram acolhidas neste Ca-
pítulo da Reforma Administrativa. A primeira permite
contratar, nos têrmos da legislação trabalhista, especialis-
tas para atender às exigências de trabalho técnicos em
institutos, órgãos de pesquisa e outras entidades especia-
lizadas da Administração Direta ou Autarquia, segundo
critérios que, para êsse fim, serão estabelecidos em regu-
lamento. Flexibiliza-se. por essa forma, o emprêgo de pes-
soal especializado em órgãos que dispõem, normalmente,
de pessoal sujeito ao regime do funcionalismo público,
com vistas a permitir que possam acompanhar as neces-
sidades do mercado de trabalho e, em relação a pessoal
difícil de recrutar pela alta qualificação, pela escassez no
180 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

mercado de trabalho e pela sua grande valorização pro-


fissional, possam aquelas unidades administrativas com-
portar-se razoàvelmente em relação a outras agências de
recrutamento, inclusive as de natureza governamental
que disponham, institucionalmente, de flexibilidade de
ação. A segunda medida consiste em permitir que, nas
mesmas condições anteriores, os Ministros de Estado pos-
sam contratar os serviços de consultores técnicos e espe-
cialistas por determinado período, dando-se margem, as-
sim, a que o Govêrno possa convocar elementos de alta
qualificação para prestar-lhe colaboração temporária, pa-
gando-os também razoàvelmente. Nas condições em que
tem hoje em dia de atuar, não pode a cúpula governa-
mental prescindir de certos consultores que não têm
interêsse em empregar-se definitivamente na Administra-
ção Pública ou, em vista de outros compromissos, não
podem a ela vincular-se inteiramente, mas de cuja con-
tribuição técnica não podem os governos prescindir, in-
clusive para obter ângulos de apreciação estranhos à
sistemática administrativa e, assim, cap3.citar-se a olhar
os problemas sob dimensões mais amplas e profundas.
Trata-se de duas providências destinadas a habilitar o
Govêrno a agir com a flexibilidade de que não pode nem
deve prescindir, sem lançar mão de subterfúgios. Do-
ta-se o Poder Executivo de meios de ação, no que res-
a
peita pessoal especializado. de que nunca dispôs sob a
curta visão da política de pessoal em vigor.
Medidas de Aplicação Imediata

Não fôssem as circunstâncias e fatôres presentes no


quadro da Administração de Pessoal existente e por nós
já analisados e, por certo, êste Capítulo deixaria de com-
por a Lei de Reforma Administrativa. Acumulavam-se
problemas sem que o órgão Central de Pessoal ofereces-
se soluções e alternativas aceitáveis pelo Govêrno, vendo-
se êste, na fase final de estudo da Reforma, face a face
com várias proposições oriundas da COMESTRA, dos Mi-
nistérios e de outros órgãos de assessoramento governa-
mental. Na verdade, quando a COMESTRA organizou
um primeiro rol de medidas cuja adoção imediata se im-
punha, cabia ao DASP, representado na Comissão Espe-
cial, chamar o assunto para a sua área de estudo, apro-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 181

fundar o exame dos itens arrolados e propor ao Govêrno


as soluções cabíveis. Tendo optado por uma atitude de
inércia, o que se constatou na fase final da primeira fase
da Reforma foi avolumarem-se os tópicos e aumentarem
as recomendações ao Govêrno no sentido de transformá-
las em textos legais. Vamos, porisso, nos limitar a co-
mentar os principais pontos dêste Capítulo da Lei.
O problema de pessoal ocioso, o mais agudo, sem dú-
vida, com que se confrontava o Govêrno, foi objeto de dis-
posições especiais visando:
1. a identificar êsse pessoal, permitindo que se dis-
pusesse de informes essenciais à sua caracteriza-
ção;
2. à redistribuição dêsse pessoal, conforme as ne-
cessidades dos serviços;
3. à fixação de normas orçamentárias transitórias
que permitissem o imediato aproveitamento do
servidor e oportuna regularização da classifica-
ção de seu pagamento;
4. à exoneração, disponibilidade ou dispensa dos
que não puderem ser aproveitados;
5 . à proibição da admissão de novos servidores en-
quanto houver pessoal ocioso a aproveitar, pos-
suidor da devida qualificação;
6. à criação de centros de redistribuição e aprovei-
tamento de pessoal.
É a primeira vez que, em caráter geral. se tomam
medidas objetivas para conhecer a quantidade e as qua-
lificações do pessoal ocioso e redistribuí-Io segundo as ne-
cessidades dos serviços e as qualificações do pessoal. As
perguntas que ocorrem correspondem a testes fortemen-
te negativos da política de pessoal em vigor: por que o ór-
gão Central de Pessoal não cuidou disso antes? Por que
não possuía informes quanto a êsse problema? Por que
não dispunha de mecanismos operacionais para executar
as medidas cabíveis?
Outra providência de grande importância é a deter-
minação de que, "ressalvados os cargos em comissão de-
finidos em ato do Poder Executivo como de livre esco-
lha do Presidente da República, o provimento em cargos
182 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

em comissão e funções gratificadas obedecerá a critérios"


que levem em conta, entre outros:
1 . possuir o funcionário a condição de funcionário
efetivo, ocupando cargo que guarde relação com
a comissão;
2. comprovação de possuir o funcionário experiên-
cia adequada e curso de especialização (ou, caso
contrário, comprometer-se a fazê-lo);
3. obrigar-se o funcionário, interessando ao serviço
ao regime de tempo integral, com 40 horas sema-
nais de trabalho.
Deseja a Reforma Administrativa que as chefias se-
jam preenchidas por quem possua experiência e quali-
ficação que passam, de imediato, a representar um incen-
tivo aos que os fizeram ou se dispõem a fazê-lo. A provi-
dência em tudo se entrosa com o princípio de aperfei-
çoamento dos quadros dirigentes, inscrito na Reforma,
mas esta quer vê-lo aplicado imediatamente no caso das
funçõe5 de direção e chefia, que não podem aguardar os
estudos recomendados.
Importante contribuição para bem definir a nature-
za da prestação de serviços à Administração Federal, com
as características ou não de servidor público, deve ser en-
contrada na norma inscrita na Reforma Administrativa
de que "a colaboração de natureza eventual à Administra-
ção Pública Federal sob a forma de prestação de serviços,
retribuída mediante recibo, não caracteriza, em hipótese
alguma, vínculo empregatício com o Serviço Público Civil,
e sàmente poderá ser atendida por dotação não classifi-
cada na rubrica PESSOAL e nos limites estabelecidos
nos respectivos programas de trabalho". Conceitua-se, por
essa forma, a prestação de serviços eventuais que pessoas
rendam ao Estado, sem o menor sentido de estabelecer-
se qualquer vínculo com a Administração Federal. Um
artífice que é chamado para realizar reparos, um mensa-
geiro que é incumbido de entregar uma encomenda, um
motorista que faz um transporte, têm os serviços ocasio-
nais que prestam à Administração Pública retribuídos
segundo as praxes habituais, sem que adquiram a condi-
ção de servidores públicos. Soluciona-se uma questão que
tantos equívocos de interpretação provocou no passado e
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 183

põe-se um paradeiro na pretensão, que se renova de tem-


pos em tempos com imenso prejuízo para a eficiente or-
ganização do Serviço Civil, de inclusão daqueles que pres-
tam serviços eventuais nos quadros do funcionalismo.

Departamento Administrativo do· Pessoal Civil

o Departamento Administrativo do Pessoal Civil,


criado pela Reforma Administrativa para substituir o
Departamento Administrativo do Serviço Público - ex-
tinto pela Lei - 1,3 e como êste situado na Presidência
da República, é o órgão central do sistema de pessoal, e,
nessa condição, responsável pelo estudo, formulação de
diretrizes, orientação, coordenação, supervisão e contrô-
le dos assuntos concernentes à administração do pessoal
civil da União. A Reforma Administrativa inclinou-se pela
atribuição das funções de cúpula do sistema de pessoal
a um único órgão, que passasse a cuidar, exclusivamente,
dos assuntos relativos ao pessoal civil. Desembaraçava-
se. assim, a Administração Federal, da idéia de ser im-
prescindível, para o bom funcionamento do Serviço Pú-
blico Federal, contar-se com um Departamento de Admi-
nistração Geral no nível da Presidência da República, se-
gundo concepções rígidas decorrentes da aplicação da
teoria de Administração Geral. Essa rigidez conduzira, pa-
radoxalmente, a resultado inteiramente contrário ao que
visava aquela teoria, ou seja, o gradativo enfraquecimen-
to do órgão central de Pessoal, quer internamente, quer
em relação à Administração Federal. O exame das razões
que conduziram a isolar-se em um único órgão as fun-
ções de pessoal merecem análise a ten ta, pois permitem
verificar, objetivamente, os méritos e os deméritos da
concepção que, em 1938, deu origem à criação do DASP.
A COMESTRA estudou, pormenorizadamente, os sis-
temas de serviços auxiliares, dela partindo a recomenda-
ção de incluir-se junto à Presidência da República um
órgão de cúpula, exclusivo para o sistema de pessoal, ao
invés de um órgão de cúpula abrange dor de vários siste-
mas, compreendendo Pessoal, Orçamento, Organização,
Material e Edifícios Públicos. Preocupava-se a COMES-
:"" Decreto-lei n.o 200, Art. 212.
184 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

TRA em modernizar certas concepções referentes às ati-


vidades auxiliares da administração, ajustando-se a loca-
lização dos órgãos de cúpula dos respectivos sistemas à
recomendação presidencial de desconcentração dos servi-
ços da Presidência da República, e de se encontrarem
meios de superar o atraso e o agudo estado de ineficiên-
cia atingido pelos chamados órgãos de Administração Ge-
ral e sua inadaptação às necessidades de uma Adminis-
tração Federal moderna, como a que objetiva a Reforma
Administrativa.
As idéias de Administração Geral que serviram de
apoio e fundamento à criação do Departamento Adminis-
trativo do Serviço Público - o DASP - ganharam cor-
po entre nós com o funcionamento do Conselho Federal
do Serviço Público Civil, criado pela Lei n.O 284, de 1936,
e se reforçaram com a Constituição de 1937 que determi-
nou, em seu Artigo 67, a organização junto à Presidên-
cia da República de um Departamento Administrativo.
com as atribuições então especificadas, envolvendo, em
essência, os assuntos orçamentários e de organização dos
serviços. Disso resultou a criação, pelo Decreto-Lei
n.o 579, de 30 de julho de 1938, do DASP com as atribui-
ções previstas na Constituição de 1937 e mais as de admi-
nistração de p~ssoal - até então exercidas pelo Conselho
Federal do Serviço Público Civil - e de administração de
ma!erial. A parte referente a E_<!ifícios Públicos só mais
tarde, em 1943, passaria a compor a estrutura funcional
do DASP. O regime unitário que pràticamente então vi-
gorava no País encontrou, na concepção do DASP, ins-
trumento válido para as necessidades da época, quando
o Chefe do Poder Executivo exercia suas funções através
de três elementos principais:
1) o DASP, para as atividades-meio;
2) os Ministérios, para as atividades-fim;
3) a Comissão de Estudos de Negócios Estaduais
(que funcionava junto ao Ministério da Justiça
e Negócios Interiores), para os assuntos de Ad-
ministração Estadual.
Interessante é observar que, no campo da adminis-
tração orçamentária, precisamente aquêle que levou o
Govêrno a introduzir no texto constitucional o dispositi-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 185

vo análogo ao da Lei norte-americana de 1921 (Budget


and Accounting Act), jamais foram tranqüilas as relações
entre o DASP e o Ministério da Fazenda, ambos dirigidos
por homens públicos experimentados e que gozavam de
enorme prestígio junto ao Chefe do Govêrno. A concilia-
ção foi possível pelo adiamento da criação de uma Di-
visão de Orçamento no DASP, o que só viria a ocorrer em
1945. Nesse ínterim, a tarefa orçamentária ficou a cargo
de uma Comissão de Orçamento, presidida pelo Ministro
da Fazenda e coordenada pelo Presidente do DASP. A
determinação expressa da Constituição de 1937 seria sà-
mente implementada, quanto ao Orçamento - razão pre-
cípua do texto constitucional - oito anos após. O histo-
riador dêsse período da vida brasileira há de assinalar
aquela anomalia e esta curiosidade: ao mesmo passo em
que assim agia em relação ao Orçamento, a Constituição
de 1937 contentava-se, a rigor, em reproduzir, quanto a
p'essoal, o texto da Constituição de 1934, o qual, como se
sabe, deixou raízes até os nossos dias e trata de Estatuto
dos Funcionários, e não de conceituar a Função Pública.
Acrescente-se que nem a Constituição de 1937 nem o
Estatuto dos Funcionários, promulgado em 1939, usaram
a expressão Administrativa de Pessoal, numa demons-
tração inequívoca da preponderância, nessa área, do ân-
gulo jurídico sôbre o ângulo técnico-administrativo. O
que deve ser destacado é que andamos, realmente, a trans-
plantar para a nossa Administração Pública certos órgãos
e mecanismos sem suficiente conhecimento das técnicas
que deviam acioná-los. Conseqüentemente, instituciona-
lizamos um sistema de pessoal extremamente rígido e
uma classificação orçamentária que insistia em dar relê-
vo aos elementos secundários, aos itens de composição dos
custos (pessoal, material, serviços e encargos, obras), es-
maecendo a idéia de função, de unidade administrativa
operacional. Centralizamos de tal modo, nos órgãos de
administração geral dos Ministérios, a movimentação de
recursos orçamentários de pessoal, de material, etc., que
nenhum tempo lhes restou, pràticamente, para cuidarem
de seus problemas específicos, no nível ministerial. O
grande e meritório esfôrço feito pelo DASP para especia-
lizar pessoal administrativo produziu frutos limitados,
pois que se reduziu, em essência, aos próprios quadros do
186 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

DASP, em virtude da criação dos cargos de Técnico de


Administração, privativos daquele Departamento. Nem
mesmo com assistentes de administração - também
selecionados e aperfeiçoados para servir exclusivamente
ao DASP - podiam contar os Ministérios. Isso impediu a
consolidação de uma equipe administrativa habilitada a
atender ao Serviço Público Federal, ao nível do Presidente
da República e dos Ministros de Estado. Essa orientação
se ajustava perfeitamente à idéia então predominante -
e em inteira sintonia com o pensamento governamental
da época - de tudo centralizar, e não apenas em relação
à parte normativa, de diretrizes. Não se confiava nos ór-
gãos de periferia, alegando-se que não estavam habilitados
a realizar certas funcões ou tomar certas decisões; mas
nenhuma providência foi adotada, em profundidade, para
levá-los a efetivamente se habilitarem. O resultado é que
os Ministros de Estado e os principais chefes de serviço
passaram a atribuir ao DASP tudo quanto se relacionava
com Administração Geral. Estabeleceu-se e consolidou-se
no tempo uma dicotomia ortodoxa, criando-se duas áreas
estanques: atividades-fim e atividades-meio. Enfraque-
ceu-se a autoridade e a responsabilidade dos administra-
dores. Alcançaram-se, em resumo, resultados opostos aos
visados nas lições de WILLOUGHBY. A concepção produziu
frutos enquanto a autoridade centralizadora era inques-
tionável e o estilo do Govêrno era o da centralização. A
mudança de 1945 fêz-se, de pronto, sentir no mecanismo
instalado: Ministros de Estado passaram a reivindicar
autoridade também em relação às atividades-meio. E, co-
mo era de esperar, mal assessorados em seus Ministérios
e encontrando um Presidente da República de emergên-
cia, pouco afeito às questões administrativas, encontra-
ram campo propício para a aprovação de medidas assis-
temáticas, descoordenadas. 174 Como sempre ocorre em
tais momentos, o nepotismo e os interêsses pessoais en-
contraram campo fácil para florescer. Sobreveio a crise e,
em conseq~ência, podaram-se os podêres do DASP, que-
171 "Realmente, eleva-se a 80 o número de decretos-leis
expedidos sôbre reestruturações parciais de carreiras e cargos.
Daí a seqüência dos despautérios que se observam, em matéria
de remuneração, nos quadros do funcionalismo civil, conforme
ficou anteriormente documentado" (Exposição de Motivos
n. o 1.427, de 5 de agôsto de 1952, do DASP) .
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 187

brando-se a mística de sua organização. A função do Ma-


terial foi deslocada para o Ministério da Fazenda. O DASP
passou a viver uma vida anêmica, da qual procurou
libertar-se patrocinando o Plano SALTE, improvisa-
ção de programação geral cedo fenecida por não possuir
lastro financeiro viável, mas que contribuiu para desen-
cadear a idéia de planejamento. Ao retornar à chefia do
Poder Executivo, em 1951, o Presidente Getúlio Vargas
não mais pensou em recompor o DASP em sua primitiva
organização de 1938, preferindo apoiar as medidas de
recuperação da política de pessoal. Haveria alguma nova
razão ou algum nôvo fato que justificasse fazê-lo em
1965? A COMESTRA respondeu negativamente a esta
indagação, por entender que tínhámos condições de dar
às atividades auxiliares organização mais conveniente pa-
ra a Administração Federal, sem regredir-se a uma es-
quematização que apenas teàricamente seria lícito admi-
tir pudesse vir a responder, na prática, às necessidades
atuais. Ponderou a Comissão Especial que ninguém,
àquela altura. cogitaria da absorção, pelo Banco do Bra-
sil. das funcões do Banco Nacional do Desenvolvimento
Econômico, 'do Banco do Nordeste, do Banco da Ama-
zônia ou mesmo do Banco Central e do Banco Nacional
de Habitação, sob o fundamento de que a justaposição
em um só órgão dessas funções de natureza bancária
ensejaria maior eficiência ao funcionamento do siste-
ma. Por que, então, justapor funções tão distantes como
as de Pessoal e Material? Abandonado o argumento da
centralização a todo preço, perde a concepção original do
DASP sua consistência e sua razão preponderante de exis-
tir. Na verdade, não haveria como harmonizar a concep-
ção de um Departamento de Administração Geral junto
à Presidência da República com os princípios de descen-
tralização administrativa e de desconcentração da Pre-
sidência da República que a COMESTRA advogava, e que
contavam com o decidido apoio do Govêrno. Impunha-se,
por tudo isso, encontrar solução mais racional e que me-
lhor se ajustasse ao sentido de modernização adminis-
trativa e aos princípios considerados básicos para a Re-
forma Administrativa, levando-se, também, em conta:
1. que não se conhece país bem organizado que se
inspire na mesma fonte para adotar a solução
188 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Departamento de Administração Geral. Nos Es-


tados Unidos da América tal solução não é ado-
tada no plano federal;
2. a atuação do DASP, que a COMESTRA obser-
vara, não justificava poder-se confiar, sem apre-
ensões, na eficiência de seus métodos e das técni-
cas que vinha adotando, notando-se, nitidamen-
te, pouco rendimento naquele órgão, em todos os
seus setores.
Demais, ficara assentado que as funções de Orçamen-
to passariam ao Ministério do Planejamento, o qual, na
posição de Ministério Extraordinário, delas já se vinha
desincumbindo. As funções de Material não mais se en-
contravam localizadas no DASP, desde 1946, parecendo à
COMESTRA que, diante da conveniência de instituir-se
um Sistema de Serviços Gerais, aconselhável seria mantê-
las no Ministério da Fazenda juntamente com as de Ad-
ministração Patrimonial - carentes de profunda refor-
mulação - com absorção também da pequena parcela de
encargos ainda conferidos ao DASP no que respeita aos
edifícios públicos. Mas o que preponderou no julgamento
da Comissão Especial foi a preocupação de se isolar a fun-
ção Pessoal, a fim de que seja objeto de um grande esfôr-
ço concentrado de reformulação e organização. Daí a re-
comendação que apresentou ao Govêrno no sentido da
manutenção junto à Presidência da República tão-sàmen-
te de um Departamento que cuidasse, com exclusividade.
dos problemas de Administração de Pessoal.
As recomendações da COMESTRA foram reexami-
nadas, meticulosamente, no curso final dos trabalhos de
Reforma Administrativa, decidindo-se, finalmente, a cria-
ção do Departamento Administrativo do Pessoal Civil.
As atribuições do Departamento, como órgão Cen-
tral do Sistema de Pessoal, foram devidamente especifica-
das na Lei para fortalecer a sua atuação. Criou-se junto
ao mesmo o Conselho Federal de Administração do Pes-
soal, como órgão de consulta e colaboração no concernen-
te à política de pessoal do Govêrno e que opinará na esfe-
ra administrativa, quando solicitado pelo Presidente da
República ou pelo Diretor-Geral do Departamento, nos
assuntos relativos à administração do pessoal civil, inclu-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 189

sive quando couber recurso de decisão dos Ministérios,


conforme se estabelecer em regulamento. Abre-se, assim,
uma j anela para a Administração de Pessoal no Serviço
Público Federal fora das limitações estruturais do siste-
ma de pessoal. O Colegiado terá uma composição que lhe
garante visão abrangedora dos problemas de pessoal, pois
compõem-no, além do Diretor-Geral do Departamento,
dois funcionários, um da Administração Direta e outro da
Indireta, ambos com mais de vinte anos de Serviço Pú-
blico da União, com experiência em administração e rele-
vante fôlha de serviços; um especialista em Direito Admi-
nistrativo; e um elemento de reconhecida experiência no
setor privado. Trata-se de inovação que, se fôr cuidado-
samente implementada, no momento em que se procura
fixar uma adequada política de pessoal, poderá abrir no-
vas perspectivas numa área que se burocratizou e não lo-
grou apartar-se de jurisdicismo divorciado dos ensina-
mentos da Administração de Pessoal e das necessidades
do Serviço Público Federal.
A Reforma Administrativa instituiu um Centro de
Aperfeiçoamento para cuidar das medidas relacionadas
com o recrutamento, seleção, aperfeiçoamento e adminis-
tração do Assessoramento Superior da Administração Ci-
vil, do aperfeiçoamento de pessoal para o desempenho dos
cargos em comissão, das funções gratificadas e de outras
funções de supervisão ou especializadas. Assegurou-lhe a
condição de órgão Autônomo e conferiu-lhe ampla mar-
gem para a celebração de convênios, acôrdos ou contratos
para a execução de suas funções. Trata-se de organismo
inteiramente nôvo, cuja função principal está ligada ao
assessoramento superior, a seguir apreciado.

Assessoramento Superior da Administração Civil

Ao reconhecimento da indispensabilidade de órgãos


centrais, adequadamente estruturados e ajustados às no-
vas diretrizes e princípios aprovados pela Reforma Admi-
nistrativa, teria de corresponder o reconhecimento de não
se poder prescindir de pessoal qualificado para compor
os mesmos órgãos na parte de direção e no que concerne
a técnicos especializados. Reconheceu-o a Reforma Admi-
nistrativa: "A missão confiada aos órgãos Centrais terá
190 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

de ser cumprida com a colaboração de staff plenamente


capacitado que assessore os Ministros de Estado e os au-
xilie na direção dos Ministérios. Sem essas equipes, de
nada valeria a idéia, realmente nova, de instituir órgãos
centrais, ou melhor, seria o mesmo que contar com um
barco sem se dispor de tripulação apta para movimentá-
lo." 17.-, Em conseqüência, estabeleceu a Lei o delineamen-
to do assessoramento superior da Administração Civil e
determinou que o Ministro responsável pela Reforma Ad-
ministrativa estudasse sua composição definitiva. Insti-
tuiu, ao mesmo tempo, um Centro de Aperfeiçoamento
para cuidar, precipuamente, dêsse pessoal.
No delineamento preliminar, previu a Lei que os car-
gos em comissão relacionados com os órgãos centrais se-
jam preenchidos por pessoas da Administração Direta ou
Indireta ou do setor privado, abrindo as portas do recru-
tamento em busca da colaboração dos elementos o mais
qualificados possível, onde quer que sejam encontrados.
No que respeita ao pessoal técnico especializado, admitiu-
se sua contratação, mediante recrutamento no setor pú-
blico ou no setor privado - ainda com o objetivo de am-
pliar a área de recrutamento - nos têrmos da legislação
trabalhista. O funcionário, enquanto no desempenho dês-
ses encargos, ficará afastado do cargo que ocupar. Abriu-
se, portanto, margem para o atendimento imediato das
necessidades de implantação dos órgãos centrais, sem
prejuízo de ser também imediatamente estudada a com-
posição, em têrmos definitivos, do corpo de assessoramen-
to superior.
Não será demais insistir na imprescindibilidade dês-
se pessoal especializado para alcançar-se a implantação
da Reforma Administrativa em suas diversas fases de
execução. A Justificativa da Reforma deixa bem claro
que o Serviço Público Federal não dispõe, presentemente,
de quadros realmente preparados para essa missão; que
sem elementos tecnicamente qualificados e experientes,
qualquer reforma provará, no tempo, sua inocuidade, re-
duzindo-se - como tantas outras iniciativas - a re-
forma no papel; que sem êsses elementos não haverá co-
mo garantir eficácia e continuidade aos propósitos gover-

,,; Justificativa, item V.


A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 191

namentais de reformulação da Administração Federal;


que, na Administração Direta, somente os Ministérios Mi-
litares e o Itamarati dispõem de staff dessa natureza; que
de nad~ valerá conceber uma esquematização estrutural
moderna para os Ministérios se não fôr possível equipá-la
com elemento humano profissionalmente exprimentado e
que possa ser submetido a processo de intenso e contínuo
preparo e aperfeiçoamento para a missão de assessorar a
direção superior da Administração Civil.
Entendemos ser êste um dos pontos cruciais da Re-
forma Administrativa, parecendo-nos que houve até certa
timidez do Govêrno ao preferir a linha de ação enuncia-
da, em lugar de determinar, desde logo, na Lei de Refor-
ma, a composição do assessoramento superior. Não dese-
jou, por certo, o Govêrno, impor uma solução definitiva
à Administração que lhe sucederia, preferindo dar-lhe
meios de agir enquanto estudasse a melhor solução. Re-
ceamos, porém, que isso importe em novas protelações,
agravando um quadro inteiramente insatisfatório e inca-
paz de apoiar eficiente, orgânica e coordenadamente a
cúpula do Poder Executivo. O problema permaneceu por
tantos anos abandonado que cada dia que passa repre-
senta maior perda de substância no trabalho governa-
mental, sobretudo em construir-se as novas bases em que
se deverá apoiar a política de pessoal e a própria imple-
mentação da Reforma Administrativa. Ademais, o Centro
de Aperfeiçoamento tem missão tão complexa e ampla a
cumprir que, se não se cuidar imediatamente do assesso-
ramento superior, poderá verificar-se um subdimensiona-
mento na estruturação de um organismo que se julga vi-
tal para que os membros do assessoramento superior não
se desvinculem da obrigação de submeter-se a contínuo
aperfeiçoamento. condição indispensável para que pos-
sam exercer suas funções em bases técnicas satisfatórias,
com um conhecimento aprofundado e sempre atualizado
das realidades brasileiras, e comportar-se em harmonia
com os ditames de uma administração democrática. 17í;
17. o corpo de assessoramento superior assessora o Govêrno
(Presidente da República e Ministros de Estado) em relação
aos problemas administrativos - em sentido amplo - que
preocupam o Poder Executivo ou exigem uma ação administra-
tiva dêste, coordenada, coerente, dinâmica e eficaz, não na base
de idéias e teorias preconcebidas ou improvisadas, mas em
192 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
----------------
8.5 VIABILIDADE DA REABILITAÇAO
DA POLíTICA DE ADMINISTRAÇAO
DE PESSOAL CIVIL

A Reforma Administrativa abriu caminhos que po-


derão contribuir para a reabilitação da Administração do
Pessoal Civil. Formularam-se diretrizes construtivas, re-
organizou-se o órgão central de pessoal, instituíram-se
medidas que permitem recrutar pessoal especializado,
criou-se um Centro de Aperfeiçoamento. Ao lado disso,
traçaram-se normas para o levantamento e redistribuição
ordenada do pessoal ocioso e deu-se a indispensável ên-
fase ao tratamento orçamentário dos dispêndios de peso
soaI.
Que embaraços podem surgir a que as trilhas sejam
percorridas?
Em primeiro lugar, não se pode desconhecer o pe-
rigo de sub dimensionamento pelo Departamento Admi-
nistrativo do Pessoal Civil, se não lograr libertar-se das
atitudes de precondicionamento a que se acostumara e
se não se reequipar tecnicamente para as importantes e
enormes tarefas que tem a desempenhar. O Ministro res-
ponsável pela Reforma Administrativa encontrará, neste
particular, uma área extremamente carente de sua lide-
rança, inspiração e coordenação, circunstância que colo-
ca no primeiro plano das providências imediatas, mais
uma vez, a constituição do Escritório de Implantação da
Reforma.
Em segundo lugar, o perigo da falta de celeridade e
de sentido prioritário em cuidar do assessoramento supe-

atenção ao processo administrativo, aos objetivos da Administra-


ção, levando em conta os aspectos sociais e econômicos, assim
como os políticos e os administrativos. Terá, por isso mesmo, de
estar afinado com a ecologia brasileira. saber como se aciona o
instrumental administrativo, aprender a valer-se da coordena-
ção. perseguir resultados, ajustando-se aos objetivos sócio-econô-
micos que o País escolher como objetivos nacionais. Caberá a
êsse núcleo bem constituído e permanentemente aperfeiçoado
liderar e conduzir no tempo o impulso renovador da Reforma
Administrativa, até que se consolidem suas bases, impedindo
sua desagregação no fundamental. Sua luta, tenaz e decidida,
contra o jurisdicismo e o formalismo será vitoriosa na medida
em que conseguir empunhar a técnica melhor e mais atualizada.
A REFOR~A AD~INISTRATIVA DE 1967 193

rior da Administração Civil e do Centro de Aperfeiçoa-


mento, segundo os padrões e com a finalidade com que fo-
ram concebidos e não são geralmente conhecidos. Há o
permanente perigo de invocar-se razões de economia pa-
ra protelar o ataque a providências sem as quais o vácuo
existente na área de pessoal não será preenchido. Será
preciso ter a visão exata do problema, pois que aqui se
trata de investir agora para colhêr resultados adiante e
de criar condições que permitam administrar o Serviço
Público Federal em bases racionais e produtivas, capa-
zes, portanto, de trazer economia para os cofres públicos.
Não será possível esquecer esta verdade fundamental: pa-
ra melhorar a Administracão Federal será necessário fa-
zer dispêndios, somente em parte compensáveis, de ime-
diato, pela compressão de outros gastos.
Em terceiro lugar, existe o perigo da perda de con-
trôle das despesas orçamentárias de pessoal ou o temor
e tibieza em equacionar e pôr em execução uma política
austera e realista no que concerne ao orçamento de pes-
soal. Êste ponto exige maior desenvolvimento. A Consti-
tuição prescreve que "a despesa de pessoal da União, Es-
tados ou Municípios não poderá exceder de cinqüenta por
cento das respectivas receitas correntes", E7 determinan-
do que a redução deverá efetivar-se "até 31 de dezembro
de 1970".17S OS encargos atuais com pessoal devem si-
tuar-se pouco acima de sessenta por cento. Os dez por
cento de excesso atuais corresponderão, provàvelmente, à
faixa de NCrS 700,800 milhões, o que evidencia as dificul-
dades que terá de enfrentar o Govêrno em dar cumpri-
mento ao preceito constitucional, aspecto que, por certo,
estará sendo objeto de estudo pelos órgãos competentes.
Sabe-se que a remuneração atual dos funcionários é bas-
tante insatisfatória, sobretudo para as categorias de di-
reção, chefia, especializadas e, de modo mais amplo, para
aquelas que exigem de seus titulares horas de trabalho
idênticas às que prevalecem no setor privado. Melhorar a
retribuição dessas categorias constitui necessidade geral-
mente reconhecida, e que exigirá maiores dispêndios por
parte do Govêrno. A obtenção dos recursos requeridos po-

17i Constituição, Art. 66, § 4.°.


178 Constituição, Art. 180.
194 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

derá fazer-se mediante compressão das despesas de pes-


soal, medida a ser tentada por três vias principais:
1. não preenchimento de vagas. Isto é possível, especial-
mente mediante aproveitamento das vagas existen-
tes ou que ocorrerem de pessoal ocioso. Mas há, de
qualquer modo, lugares que não podem deixar de ser
preenchidos para atender a serviços inadiáveis ou es-
pecializados;
2. contratação de serviços, em lugar da criação de no-
vos cargos. Trata-se de medida recomendada pela Re-
forma Administrativa e que poderá, em muitos casos,
ser aplicada quando se tratar de novos serviços. Mas
que se torna de pronto impraticável, em grande par-
te, quando há servidores disponíveis e que não po-
dem ser desligados do serviço público. O aproveita-
mento dêsse pessoal exige boa organização do siste-
ma de pessoal e uma flexibilidade operacional que
não é a tônica da gestão do pessoal. Se enveredarmos,
às cegas, na descentralização pela contratação de ser-
viços com terceiros podemos correr o risco de estar a
duplicar os gastos governamentais, ao invés de fazer
economia e evitar maiores ônus, como é inspiração
da política de descentralização;
3 . colocação de pessoal em disponibilidade. Esta seria
a solução normal para o problema. Uma vez carac-
terizada a desnecessidade do cargo, cumpriria extin-
güi-Io e colocar em disponibilidade o funcionário es-
tável que o ocupa. O afastamento do funcionário
do serviço ativo, por fôrça de disponibilidade, encer-
ra em si uma economia, pois que deixa êle de ocupar
uma área de aluguel ou de valor locativo poten-
cial elevado, não mais utiliza material, não mais
ocupa mesa e cadeira, etc. Mas a economia visa, es-
sencialmente, à redução dos gastos de pessoal. Se a
disponibilidade determina a continuação da percep-
ção de vencimentos integrais, conforme estabelece,
incompreensivelmente, a Constituição, 1.9 a medida
perde sua eficácia como geradora de economias e,
portanto, deixa de contribuir para a redução dos

". Constituição, Art. 98, § 2.°.


A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 195

gastos com pessoal. D2Ye-Se assinalar que o Govêrno,


ao enviar o Projeto de Constituição ao Congresso Na-
cional, recomendou que a disponibilidade se fizesse
na base de vencimentos proporcionais ao tempo de
serviço. I,,, Na fase final da votação da Constituição
- como seria de esperar - articulou-se forte movi-
mento entre os congressistas no sentido de se confe-
rir aos disponíveis vencimentos integrais, como se
trabalhando estivessem, não logrando as lideqmças
governamentais enfrentar a pressão em favor dêsse
preceito paternalista, afinal inscrito no texto cons-
titucional. A irracionalidade dessa solução e a injus-
tiça que socialmente encerra ganham relêvo quando
se considera que o funcionário que se aposenta por
invalidez, em que não se caracterize doença especial-
mente designada na legislação, tem direito, como
aposentado, a proventos proporcionais aos seus ven-
cimentos da atividade, em função do número de anos
de serviço. O amparo que se deixou de dar a um in-
válido é aquêle que se garantiu ao funcionário válido
que se tornou desnecessário ao serviço público, tem o
direito de nêle reintegrar na primeira vaga compa-
tível e pode buscar no mercado de trabalho outra
ocupação, enquanto em disponibilidade. A solução
dada pelo Congresso Nacional, em momento de ma-
nifestação de seu espírito paternalista e de olvido dos
princípios de Justiça Social, acolhe fator fortemente
impeditivo do encaminhamento de solução para os
problemas de pessoal do Serviço Público Federal.
Tivemos em vista êsse quadro de dificuldades ao
dar tanto destaque - quando esboçamos algumas idéias
quanto a uma nova Política de Pessoal - aos proble-
mas orcamentá;rios. Reafirmamos nossa conviccão de
que é p"reciso restabelecer relação direta entre os pro-
gramas das unidades administrativas. pelos quais res-
pondem seus chefes, com os orçamentos de pessoal que
são autorizados a executar. É indispensável fazer sentir
aos chefes de serviço que há um limite considerado ra-
,,,,, Projeto de Constituição, Art. 97, § 2.0 - "Extinto o cargo,
o funcionário estável ficará em disponibilidade remunerada com
proventos proporcionais ao tempo de serviço até o seu obriga-
tório aproveitamento em cargo eqüivalente."
196 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

zoável para as suas despesas de pessoal, e que é de


sua responsabilidade exercer a administração de pes-
soal, em suas unidades administrativas, dentro daqueles
limites. Se seus gastos de pessoal, por motivos incoerCÍ-
veis, decorrentes do período de transição, forem superio-
res aos considerados aceitáveis, tal fato deve ficar bem
claro ao serem discutidos seus orçamentos. a fim de que
tenham bem vivo o balizamento a que se terão de ajustar,
no mais breve prazo. Sem o restabelecimento dessa rela-
ção, quer dizer, sem que se dê aos orçamentos das unida-
des administrativas êsse sentido de objetividade, inverten-
do-se procedimentos plenos de equívocos, mas que se con-
solidaram através dos anos, difícil, se não impossível, se-
rá atingir a normalidade que se deseja na fixação de pa-
drões de custos razoáveis para os órgãos e atividades go-
vernamentais.
O pêso que as despesas de pessoal representam no Or-
çamento da União configura o mais grave problema ad-
ministrativo do Govêrno. Terá de ser preocupação instan-
te do Ministro do Planejamento, em cuja área de compe-
tência se inclui a coordenação orçamentária da União, e
do Ministro da Fazenda, responsável pelo ritmo dos de-
sembolsos à conta da Caixa Geral do Tesouro; terá de
constituir-se em preocupação prioritária do Ministro res-
ponsável pela Reforma Administrativa, pelos motivos ex-
postos; terá de preocupar, imediata e constantemente, o
Diretor do Departamento Administrativo do Pessoal Civil.
O Ministro do Planejamento terá sempre diante de si o
impulso de aumentar a fatia de despesas reprodutivas do
orçamento e a realidade do impacto das despesas de
custeio, dentre as quais a parcela mais significativa com-
preende o pessoal, e, ainda, o desejo de manter em equi-
líbrio - e mesmo reduzir - a carga fiscal, como estímu-
lo às inversões e dinamização do setor privado, segundo
as características da conjuntura da economia nacional.
Seu ângulo de visão é o mais amplo possível dentro do
Govêrno, principal justificativa da institucionalização do
Ministério do Planejamento, mas não poderá, apesar dis-
so, deixar de considerar sob enfoque especial os compro-
missos orçamentários de pessoal. O Ministro da Fazenda
se verá compelido a assegurar a normalidade dos supri-
mentos financeiros para custeio (com predominância das
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 197

despesas de pessoal) e procurará assegurar igual trata-


mento para os investimentos e outras dotações dinâmicas
ou socialmente prioritárias, dentro do desejável equilíbrio
da Caixa do Tesouro. O Ministro da Reforma Administra-
tiva terá consciência de que produtividade exige aplica-
ções financeiras, e estas não poderão ser lastreadas pela
imposição de novos ônus à coletividade. Não poderá dei-
xar de estar atento aos problemas de pessoal, esforçan-
do-se por alargar as veredas abertas pela Lei de Refor-
ma Administrativa. O Diretor-Geral do Departamento
Administrativo do Pessoal Civil precisará passar a ter
uma visão globalizada do problema de pessoal e das rea-
lidades orçamentárias, para tomar a consciência que per-
dera o órgão Central de Pessoal da situação de fato exis-
tente, e poder, assim, ajudar no encontro de meios que
facilitem as soluções desejadas, no interêsse da Adminis-
tração Federal e dos funcionários. Terá de contemplar o
panorama de muito maior altura, de horizontes mais am-
plos. sob pena de perder-se no emaranhado das meias so-
luções, de conformar-se com a posição de remendão, em
lugar de colocar-se na de sapateiro, como pretende a Re-
forma Administrativa.
Todos êsses principais responsáveis, de uma forma
ou de outra, pelo balizamento dos gastos orçamentários
de pessoal. não poderão perder de vista as cifras alarman-
tes que dimensionam o grave problema.
A previsão orçamentária de Pessoal para 1966, clas-
sificada em Despesas Correntes (abrangendo, portan-
to Despesas de Custeio e Transferências Correntes)
era de NCrS 2.088 milhões, sendo NCr$ 626 milhões para
o Pessoal Militar e NCrS 1.462 milhões para o Pessoal Ci-
vil. O reajustamento concedido para 1966 foi estimado em
NCrS 750 milhões, elevando-se, assim, aquêle montante a
NCrS 2.838 milhões. 181 A Comissão que estudou o Rea-
justamento 1~~ destacou que os NCr$ 1.462 milhões para
o Pessoal Civil se desdobravam:
1. Administração Direta, NCr$ 915 milhões;
2. Administração Indireta, NCrS 547 milhões.
1'1 Relatório de 11 de outubro de 1965.
"" Com o reajustamento de vencimentos para 1967, êste
mon tan te deve elevar-se a perto de NCr$ 3. BOO milhões, caso
se consiga limitar, aos níveis desejados, os suprimentos às enti-
198 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Demonstrou a Comissão que "não fôra a situação das


entidades da Administração Indireta e, certamente, como
ocorre agora, o funcionalismo civil e militar se veria di-
ante da possibilidade de conseguir reajustamento mais
condizente com suas necessidades presentes. O fenômeno
já é antigo, nem por isso menos grave: A Administração
Direta está sendo esmagada porque o Govêrno se vê com-
pelido a atender ao enorme aumento das despesas de pes-
soal da Administração Indireta, sobretudo das Emprêsas
Públicas deficitárias." No conjunto da Administração In-
direta, acentuou a Comissão o impacto representado pela
desorganização administrativa da Rêde Ferroviária Fe-
deral, aduzindo: "A inexistência de uma política de pes-
soal digna dêsse nome e o ônus orçamentário que a situa-
ção do pessoal de algumas entidades da Administração
Indireta impõe ao Erário são dois fatôres que conspiram
contra qualquer medida construtiva em matéria de pes-
soal na Administração Direta, que vise a eliminar o ver-
dadeiro vácuo nesta existente. Tôda nova medida constru-
tiva encontra, de pronto, um óbice inicial na deficiência
de recursos financeiros, ocasionada pela posição deficitá-
ria de autarquias e sociedades de economia mista. Demais,
a situação do funcionalismo civil da Administração Di-
reta - onde inexiste sistema consistente de pessoal - é
posta em confronto com o pessoal militar, que possui sis-
tema, hierarquia, direção, quadros bem constituídos, pes-
soal de Estado-Maior, aperfeiçoamento e treinamento ade-
quados, sem que se estabeleçam as premissas dessas com-
parações para torná-la válida. O fato é que. quando consi-
derada isoladamente, a Administração Direta sofre tôda
sorte de restrições, quer para concessão de reajustamen-
tos gerais, quer para a adoção de medidas de reconstru-
ção do sistema, por fôrça do impacto que, como resultado
dos fatôres acima descritos, a Administração Indireta
exerce sôbre a Caixa do Tesouro." 183 Essas observações
dades deficitárias da Administração Indireta. É provável que,
em 1968, por fôrça de nôvo reajustamento salarial, os encar!;os
de pessoal alcancem nível não inferior a NCr$ 4.700 milhões,
representando perto de 60% da Receita Geral.
ll>3 A Comissão que estudou o Reajustamento de 1966 deu
merecido destaque a essa situação anômala, que vinha corroendo
a política orçamentária da União. O problema é antigo; mas os
administradores, os estudiosos de Administração e a coletivi-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 199

continuam a ter grande oportunidade, embora medidas


tenham sido adotadas na área do antigo Ministério da
Viação para enfrentar o problema. Nota-se, porém, uma
tendência comum a tais medidas: descarregar para a res-
ponsabilidade definitiva e única da Administração Direta
os encargos relativos a pessoal excedente. Em outras pa-
lavras, balanceados os lucros e as perdas de cada entida-
de deficitária, as perdas são debitadas ao Orçamento da
União. Os reflexos dessa orientação pouco imaginosa, sim-
plista mesmo, na política de pessoal do Govêrno, não po-
de ser menosprezada, especialmente depois da rejeição pe-
lo Congresso Nacional da proposição do Poder Executivo
da disponibilidade com vencimentos proporcionais. A Re-

dade não demonstraram, até data bem recente, compreendê-lo


em tôda sua gravidade. No entanto, em trabalho publicado pelo
DASP, em 1955, procurávamos demonstrar a absurda situação
que se configurava. Dizíamos então: "A proposta orçamentária
para 1956 contém, pela primeira vez nos últimos anos, elemen-
tos informativos sôbre a contribuição da União para atender
aos deficits das autarquias industriais e, particularmente, para
fazer face a despesas de pessoal dessas mesmas entidades. A
praxe anterior era fornecer a essas entidades recursos especiais,
mediante adiantamentos do Banco do Brasil, sem que o Orça-
mento da República registrasse tais fatos." Salientávamos que
a proposta orçamentária previa, na parte da Receita, uma re-
ceita da ordem de Cr$ 984 milhões, proveniente dos Serviços
Industriais, e, na parte da despesa, gastos da ordem de Cr$ 9.131
milhões, sendo a diferença de Cr$ 8.147 milhões. Os dispêndios
de Pessoal atendidos pela União somavam Cr$ 7.055 milhões,
dos quais Cr$ 4.126 milhões referiam-se às Estradas de Ferro.
Destacávamos que êsses Cr$ 7.055 milhões representavam 11 %
em confronto com a Receita Geral; 12,5% da Renda Tributária;
35,8% da Renda do Impôsto de Consumo; mais de duas vêzes o
Orçamento do Ministério da Agricultura; quase duas vêzes o
Orçamento do Ministério da Educação e Cultura; duas vêzes e
meia o Orçamento do Ministério da Saúde. Alertávamos naquela
oportunidade: "A questão é sobremodo importante e para solu-
cioná-la urge traçar orientação firme e decisiva, pois como se
disse, os males apontados acima têm prejudicado enormemente
o pessoal de administração centralizada, cujos salários cada vez
mais vão tornando-se desvalorizados pelo vulto das despesas de
pessoal, quando se pretende, em relação a êles, adotar medidas
apropriadas. Mais se acentua a grande importância dêste proble-
ma quando se considera que estamos desviando recursos orça-
mentários substanciais de programas essenciais à coletividade
e ao desenvolvimento econômico do País" (DIAS, J. DE NAzARÉ.
Administração de Pessoal - Algumas sugestões para o aperfei-
çoamento do serviço Civil, 1955) .
200 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

forma Administrativa admitiu o deslocamento de pessoal


ocioso com grande flexibilidade, inclusive na direção
das Autarquias. Todavia, o desejo de conduzir estas últi-
mas ao regime da legislação trabalhista dificultará os des-
locamentos. Talvez se tivesse de, paralelamente às provi-
dências de retreinamento do pessoal ocioso e de sua colo-
cação nas vagas que ocorrerem, cogitar de pô-lo em dis-
ponibilidade (ainda que com vencimentos integrais, na
ferma da Constituição) para obtenção de economias se-
cundárias decorrentes do afastamento do exercício 184 e
imaginar uma modalidade de a União compensar-se pelos
gastos com o pessoal excedente, que provém, ao que tudo
indica, predominantemente dos órgãos da Administração
Indireta. Destacar-se-iam, por exemplo, os gastos com
pessoal excedente no Orçamento da União, de modo a to-
mar-se consciência da gravidade do problema, e buscar-
se-ia uma fórmula mediante a qual as entidades da Ad-
ministração Indireta de onde proveio parte daquele pes-
soal também contribuíssem para o atendimento dêsse en-
cargo. Em se tratando, aliás, de um encargo nitidamente
de natureza social, justificar-se-iam outras soluções que o
estudo da matéria lograria, por certo. indicar. Com isso,
aliviar-se-ia a carga sôbre o Orçamento da União, tanto
mais quanto parece evidente que sem uma providência
inovadora, além do contrôle permanente e austero das
despesas de pessoal, impossível será à União atender ao
mandamento constitucional que limita em 507(· das recei-
tas correntes a despesa de pessoal e difícil será liberar os
recursos requeridos pela implantação de uma nova polí-
tica de pessoal.

1M o problema do pessoal ocioso é um problema social de-


licado e extremamente complexo. Desde que se parta, porém,
para a: utilização de uma política flexível, confia-se que surgirão
soluções alternativas úteis. O deslocamento do pessoal para no-
vas frentes de trabalho facilitaria o encaminhamento do assunto,
e poderia até contribuir para despletorlzar os grandes redutos
burocráticos. Para tudo isso, é preciso, porém, antes de mais
nada, identificar o pessoal ocioso, dispor de dados informativos
sôbre o mesmo e contar com uma nova atitude por parte dos
órgãos de pessoal.
9. LICITAÇÕES m

9.1 OBJETIVO DAS NORMAS

o problema das licitações havia mergulhado num ci-


poal de normas burocráticas sob as mais variadas origens
e inspirações. A legislação fundamental, ainda vinculada
ao Código de Contabilidade e ao Regulamento Geral de
Contabilidade Pública, foi-se deslocando, gradativamen-
te, não se sabe bem com que finalidade, para a área de
influência da legislação específica do Tribunal de Con-
tas. 1'1; Estabelecia-se, por essa forma, intensa confusão
entre procedimentos, instrumentos de ação administrati-
va e mecanismos de contrôle cujo resultado - bem o sa-
bemos - é o cultivo ao processo e o abandono do objetivo.
Quando o legislador se deparava com a instituição de no-
vas normas legais que precisassem ter seu cumprimento
fiscalizado, ao invés de criar mecanismos próprios para
contrôle e fiscalização da aplicação da lei, procurava o ca-
minho aparentemente mais fácil de passar a exigir mais
uma certidão, mais um documento, mais um papel - de
obtenção, convém realçar, nem sempre facilitada pela bu-
rocracia - para inscrição nas concorrências. Como conse-
qüência dêsse procedimento irracional, ano após ano, pas-

185 Decreto-lei n. O 200, Título XII.


'''' Lei n. O 830, de 23 de setembro de 1949, Lei Orgânica do
Tribunal de Contas, revogada pelo Art. 63 do Decreto-lei n,o
199, de 25 de fevereiro de 1967.
202 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

saram as licitações e abrigar extenso rol de exigências que


nenhuma relação guardavam com a finalidade principal.
Com isso, afastava-se muito concorrente qualificado que
não se conformasse com a massa de papéis exigidos; au-
mentava-se o encargo de concorrer, com reflexos eviden-
tes nos preços dos serviços; e desviava-se, indevidamente,
o órgão responsável pela licitação para preocupações de
nenhuma significação para a competição ..
Analisando êsse e outros aspectos, o grupo de tra-
balho especialmente instituído no Ministério do Planeja-
mento recomendou que se partisse para medidas de gran-
de simplificação, havendo o Govêrno resolvido incorporá-
las à Lei de Reforma Administrativa: são as Normas re-
lativas a Licitações para Compras, Obras, Serviços e
Alienações.
Procurou-se alcançar tríplice objetivo:
1. assegurar a mais ampla competição;
2. proporcionar a obtenção de produtos, obras
e serviços de comprovada qualidade;
3. obter os menores preços possíveis no mo-
mento. li:sse o núcleo de premissas em tôrno
do qual as Normas foram concebidas, e deve
servir de inspiração às disposições comple-
mentares a serem aprovadas em decreto, e,
ainda, à aplicação das providências acolhi-
das pela Lei.
Os estudos que precederam à aprovação das Normas
em lei destacaram, entre os que estavam a prejudicar a
consecução daqueles objetivos, os seguintes fatôres:
1. entraves de ordem legal;
2. embaraços de natureza burocrática;
3. insegurança na realização pontual dos pa-
gamentos pelas unidades administrativas;
4. diversidade de critérios seletivos para habi-
litação preliminar dos concorrentes, espe-
cialmente no que concerne a projetos de vul-
to, quando se impõe garantir a participação
exclusiva de licitantes que atendam plena-
mente às qualificações exigidas pela Admi-
nistração;
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 203

5. ausência de divulgação adequada para pro-


piciar, como convém, a colaboração das en-
tidades de classe interessadas. 1",
Convém acentuar que sempre se teve como pacífico
que somente teria sentido a reformulação inovadora no
que tange às Normas de Licitação se pudessem ser inse-
ridas no cont:::xto de um elenco de medidas destinadas a
racionalizar o funcionamento da Administração Federal,
especialmente quanto a dois pontos. Primeiro, a elimina-
ção da interferência prévia do Tribunal de Contas, consi-
derada como "um freio à pronta ação das autoridades ad-
ministrativas nos assuntos relacionados com as licita-
ções". Segundo, a eliminação de outras dificuldades que
"impedem as unidades administrativas de programarem
os desembolsos financeiros relacionados com a execução
de seus programas de trabalho, provocando atrasos, às
vêzes irrecuperáveis, e a não satisfação de compromissos
com fornecedores e contratantes de obras e serviços". 188
É interessante observar o quanto se entrelaçam as
medidas racionalizadoras quando se abandona a preo-
cupação eminentemente estrutural e se passa a pensar na
reformulação da Administração Federal em têrmos de
funcionalidade, de operacionalidade e instrumentação. A
finalidade da Administração Federal, os objetivos que ca-
be ao Serviço Público Federal atender adquirem forma
bem mais nítida e criam um clima propício a que se pen-
se e aja sob nova perspectiva.

9.2 PRECEITOS PRINCIPAIS

Procurou-se incluir na Lei de Reforma Administra-


tiva uma série de preceitos essenciais, cobrindo tôda a
área de licitações, de modo a compor um quadro de matri-
zes legais a serem desenvolvidas em disposições de cará-
ter regulamentar.
Consagrou-se o princípio da licitação para os forneci-
mentos, obras e serviços, cuja dispensa somente pode de-
correr de expressa disposição legal, apressando-se a lei em

1-' Relatório do Grupo de Trabalho, item IU_


'" Relatório do Grupo de Trabalho, item 1.
204 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

estabelecer, com a maior clareza e exatidão, os casos de


dispensa de licitação. 1&9 Como isso, pôs-se fim a um dos
mais ridículos procedimentos da nossa administração, se-
dimentado nas raízes do burocratismo do Serviço Público
Federal, qual seja o de se colocar à margem, com a
maior simplicidade, o processo de competição com o mero
arrolar improvisado de tênues razões e a obtenção de um
despacho autorizativo do Presidente da República dispen-
sando a realização de concorrência. Êsse volumoso expe-
diente dos Ministérios, periodicamente renovado, conges-
tionava a circulação de importantes papéis administrati-
vos, sem que ninguém, em nenhum escalão, examinasse o
mérito dos pedidos de concorrência, assim rotineiramente
aprovados. A invocação de urgência, "incompatível com a
delonga dos processos de concorrência", tornou-se ingre-
diente habitual, de que viciosamente se lançava mão sob
o argumento ostensivo de que os serviços não podiam pa-
rar quando na verdade se buscava, muitas vêzes, a fuga
à licitação, arranjos menos claros e cobertura para a
ausência de programação administrativa e financeira.
Lançava-se mão, com muita freqüência, do argumento
decisivo de que era preciso "salvar a verba" no encerra-
mento do exercício financeiro. As causas de tudo isso dei-
xavam de ser examinadas, pois se tornara mais cômodo
apelar para a dispensa de competição. Mais grave, porém,
é que, ao ocorrer um caso de real urgência, uma calami-
dade pública, quando os serviços têm de ser realizados na-
quele instante, sem protelações, obrigava-se os chefes de
serviço a ir buscar, a posteríori, a ratificação de medidas
que haviam adotado no mais legítimo ato de cumpri-
mento de um imperativo administrativo e funcional.
A Reforma Administrativa fixa, com nitidez, os ca-
sos de dispensa de licitação, que obedecerá, assim, a cri-
térios legalmente estatuídos. Desconcentra-se o problema
do Presidente da República, o qual só será chamado a
conceder autorização quando se invocar a segurança na-
cional. Dispôs-se, inclusive, quanto aos casos de emergên-
cia, reconhecendo-se a ocorrência de circunstâncias em
que se caracteriza a "urgência de atendimento de situa-
ção que possa ocasionar prejuízos ou comprometer a se-

"" Decreto-lei n.o 200, Art. 126, § 2.°.


A REFOR~A AD~INISTRATIVA DE 1967 205

gurança de pessoas, obras, bens ou equipamentos", mas


obriga-se quem quer que se valha dessa faculdade a apre-
sentar, imediatamente, justificativa "perante a autori-
dade superior, que julgará da medida e, se fôr o caso,
promoverá a responsabilidade do funcionário".lfJ() Con-
cilia-se a urgência com a responsabilidade funcional e a
supervisão da autoridade imediata.

9.3 MODALIDADES DE LICITAÇAO

Três são as modalidades de licitação consagradas


na Lei:
1. Concorrência;
2. Tomada de preços;
3. Convite.
A concorrência aplica-se aos casos de compras, obras
ou serviços de vulto, admitindo-se a participação de qual-
quer licitante através de convocação da maior amplitude.
Será obrigatória uma fase preliminar de pré-habilitação,
destinada a comprovar a plena qualificação dos interes-
sados para a realização do fornecimento ou execução da
obra ou serviço programados. Acolheu-se a prática já em
uso, sobretudo pelas entidades da Administração Indireta.
Tomada de preços é a modalidade de licitação entre inte-
ressados previamente registrados, observada a necessária
habilitação. Convite é a licitação entre interessados, em
número mínimo de três, escolhidos pela unidade adminis-
trativa, registrados ou não, e convocados por escrito com
antecedência mínima de três dias.
Para definição de serviços de vulto, caso em que se
fará concorrência, e das faixas dentro das quais caberá
realizar tomada de preços ou convite, a Reforma Admi-
nistrativa estabeleceu uma graduação com base no valor
do maior salário mínimo mensal. Fixou, outrossim, faixas
diferentes para os casos de obras, de um lado, e os casos
de compras ou serviços, de outro.

100 Decreto-lei n. o 200, Art. 126, § 2.0, item h e § 3.0.


206 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Obras Serviços

Concorrência igualou superior a Igualou superior a


15.000 vêzes o maior 10.000 vêzes o maior SM
SM. (salário mínimo)
Tomada de Inferior ao acima e Inferior ao acima e
preços Igual ou superior a igualou superior a 100
5UO vêzes o maior SM vêzes o maior SM
Convite Inferior a 500 vêzes o Inferior a 100 vêzes o
maior SM maior SM
Dispensada a Inferior a 50 vêzes o Inferior a 5 vêzes o
licitação maior SM maior SM
Grande importância foi emprestada aos registros ca-
dastrais de habilitação das firmas, considerados básicos
para a realização das tomadas de preços, e cuja atuali-
zação expressamente se determina. A situação dos lici-
tantes no cumprimento das obrigações assumidas será
obrigatoriamente anotada no registro cadastral. Diante
das faixas aprovadas, a concorrência ficará, realmente,
reservada para os grandes empreendimentos, lançando-se
mão em grande escala da tomada de preços para atender
às necessidades da Administração, de forma mais orgâ-
nica e expedita.
Quanto à publicidade das licitações, entendeu-se con-
veniente adotar como critério o uso moderado do Diário
Oficial como veículo de divulgação, pela sua manifesta
inoperância como tal, dando-se decididamente preferên-
cia às comunicações, às entidades de classe, diretamente
interessadas em assistir seus associados e em assegurar
a sua participação nas oportunidades que ocorrem, mo-
bilizando-se ainda outros veículos modernos de comuni-
cação. Em outras palavras. cumpria introduzir no proces-
samento das licitações a técnica moderna de divulgação,
que não pode conformar-se com a simples publicação de
editais no Diário Oficial. As regras inscritas na Refor-
ma Administrativa consistem:
1 . no caso de concorrência, publicação no órgão
oficial e na imprensa diária, com antecedência
mínima de trinta dias, de notícia resumida de
sua abertura, com indicação do local em que os
interessados poderão obter o edital e tõdas as
indicações necessárias;
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 207

2. no caso de tomada de preços, afixação de edi-


tal, com antecedência mínima de quinze dias, em
local acessível aos interessados e comunicação às
entidades de classe que os representem.
Ficará a critério da Administração, conforme as cir-
cunstâncias de cada caso, lançar mão de outros meios de
divulgação, com o fim de ampliar a área de competição.
Para habilitação às licitações, traçou a Reforma rJl-
mos definitivos ao estabelecer que se exigirá, exclusiva-
mente, documentação relativa:
1. à personalidade jurídica;
2. à capacidade técnica;
3. à idoneidade financeira.
Os regimes de execução dos serviços obedecem a
três modalidades:
1. empreitada por preço global;
2. empreitada por preço unitário;
3. administração contratada.
A Reforma procurou tornar flexível os critérios pa-
ra julgamento das licitações, mandando levar em conta,
no interêsse do serviço público, as condições de qualida-
de, rendimento. preços, condições de pagamento, prazos e
outras pertinentes, estabelecidas no edital. Fugiu-se,
portanto, deliberadamente, à rigidez de critérios auto-
máticos de julgamento fixados em lei ou regulamento, os
quais preponderantemente conduzem, como o demonstra
a experiência, à escolha do que fôr de menor preço, as
mais das vêzes em detrimento dos interêsses do serviço.
Outros pontos de destaque são a ampliação dos ins-
trumentos através dos quais as obrigações podem ser as-
sumidÇl.s (admitindo-se, além do contrato - obrigatório
nos casos de concorrência - cartas-contratos, empenho
de despesas, autorizações de compras e ordens de exe-
cução de serviços); a flexibilização da prestação de ga-
rantias; a imposição de penalidades; os recursos admiSSÍ-
veis; a exigência de que se definam previamente os ser-
viços ou as obras a executar.
Duas outras providências, finalmente, devem ser pos-
tas em realce. A primeira refere-se às licitações de âm-
208 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

bito internacional que devem ajustar-se às diretrizes esta-


belecidas pelos órgãos responsáveis pela política monetá-
ria e pela política de comércio exterior, 191 dando-se mar-
gem a que os interêsses da política exterior do País se-
jam devidamente atendidos em todos seus aspectos, in-
clusive de natureza conjuntural. O segundo, representan-
do a contrapartida à diretriz de deferir tôda a responsabi-
lidade aos chefes de serviço na realização de licitações,
traduz-se na regra de que "é facultado à autoridade ime-
diatamente superior àquela que proceder à licitação anu-
lá-la por sua própria iniciativa", ll'~ armando-se, por es-
sa forma, a autoridade supervisora para agir prestamen-
te nos casos em que o interêsse público o requeira.

llll Decreto-lei n. o 200, Art. 142.


"'-, Decreto-lei n.o 200, Art. 138.
10. EXECUÇÃO DA REFORMA 193

A Lei estatuiu, de forma explícita, que a Reforma Ad-


ministrativa terá sentido de profundidade e deverá ajus-
tar-se a suas disposições, especialmente no que concer-
ne às diretrizes e princípios de caráter fundamental enun-
ciados no seu Título lI, que consagra a orientação geral
da Reforma quanto ao pensamento em que se inspira e
aos instrumentos de que se utiliza. À proporção que forem
sendo expedidos os atos de concretização da Reforma,
revogam-se as disposições anteriores que com ela colidam
ou sejam incompatíveis.
Preocupa-se a Lei com a continuidade das operações,
em que os serviços continuem a funcionar normalmtnte,
sem interrupções ou descompassos que prejudiquem a co-
letividade. A Reforma tem por objetivo racionalizar, sim-
plificar e aperfeiçoar, e não tumultuar o Serviço Público
Federal.
A execução da Reforma far-se-á por etapas que Sé
sucederão orgânicamente, por decisões do Poder Executi-
vo, o qual, à medida em que as fôr cumprindo, solicitará
do Poder Legislativo as leis que, complementarmente, vier
a considerar necessárias para a solução de certos proble-
mas carentes de providências de natureza legislativa. A
primeira etapa compreende o período de estudos e expe-
rimentação, concluindo-se com a promulgação da Lei de-

ll<l Decreto-lei n. o 200, Título XIII.


210 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

flagadora do processo de Reforma da Administração Fe-


deral.
A responsabilidade pela execução da Reforma foi con-
fiada ao Ministério do Planejamento e Coordenação Ge-
ral, podendo também, se assim o preferir o Govêrno, ser
cometida a um Ministro Extraordinário para a Reforma
Administrativa, ao qual ficariam também afetos os assun-
tos de organização administrativa. Considera-se essen-
cial que o responsável pela Reforma Administrativa pos-
sua o status de Ministro de Estado, a fim de que seus
p<-ntos de vista tenham o devido pêso no seio do Govêr-
no. 194
O Ministro responsável pela Reforma Administrativa
deverá administrar os recursos reservados para a imen-
sa tarefa através de um órgão temporário de implanta-
ção da Reforma, sob a imediata direção do Ministro. ~sse
verdadeiro Escritório de Implantação da Reforma Admi-
nistrativa deverá funcionar segundo o modêlo dos escri-
tórios de organização que existem no setor privado, cons-
tituindo-se no órgão central de sustentação e coordena-
ção das medidas indispensáveis à implantação gradativa
da Reforma. O Ministro responsável contará com a cola-
boração do Departamento Administrativo do Pessoal Ci-
vil, que a Reforma Administrativa quer ver renovado. di-
namizado e atuando na área exclusiva da Administracão
de Pessoal. .
As prioridades de ação, segundo a Lei, concentram-
-se no funcionamento dos novos Ministérios e dos órgãos
Centrais, a começar pelas Secretarias-Gerais e pelas Ins-
petorias-Gerais de Finanças. Levando em conta as difi-
A experiência de Ministro Extraordinário para a Re-
1.41

forma Administrativa talvez viesse dar forma a uma tendência


no sentido da adoção dessa fórmula para conciliar a necessidade
de entregar a pessoa altamente qualificada tal responsabilidade,
com a conveniência de que esta possua o status ministerial.
A França adotou esta solução, que se tem revelado renova-
dora e profícua para a Administração francesa. Nos Estados
Unidos da América, a posição do Bureau of the Budget tem
se fortalecido substancialmente, gozando seu Diretor de gran-
de prestígio no Govêrno. No Brasil, a experiência da fórmula
Ministro Extraordinário permitiria atender à manifesta ne-
cessidade de dedicar-se um Ministro de Estado exclusivamen-
te, às tarefas da Reforma e revelaria, adiante, 'a solução defi-
nitiva mais conveniente, sem precipitações teóricas.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 211

culdades de contar-se com pessoal qualificado suficien-


te para as necessidades e o imperativo de se realizar, a
curto prazo, tarefas de envergadura e altamente espe-
cializadas, admitiu a Lei o ajuste de estudos e trabalhos
técnicos com pessoas físicas ou jurídicas, segundo as nor-
mas que forem estabelecidas.
Entendemos a designação de um Ministro Extraor-
dinário para a Reforma Administrativa - no caso e nas
condições atuais do Serviço Público Federal - como pro-
vidência essencial para o êxito da difícil tarefa de tradu-
zir em ação e tornar operacionais as diretrizes e princí-
pios que inspiram a Reforma. Pensamos também ser es-
sencial que êsse Ministro conte, de imediato, com o apoio
do Escritório de Implantação da Reforma Administrati-
va, funcionando nos moldes acima indicados, a fim de que
haja organicidade, continuidade, coordenação técnica e
altos padrões nos trabalhos de Reforma. Não será demais
repetir que tão grandes e profundas são as inovações. e
tão modernos e especializados os instrumentos básicos,
que não será possível prescindir da dedicação, por intei-
ro, de um Ministro de Estado a êsses assuntos e a concen-
tração de especialistas e coordenadores de elevada quali-
ficação no Escritório, se quisermos, como se impõe, tra-
balhar com eficiência e produtividade, fixando no funcio-
namento dêsse órgão central a imagem do que se pre-
tenda venha a ser a organização da Administração Fe-
deral. A Comissão de Estudos da Reforma Administra-
tiva, depois de muito ponderar sôbre outras alternativas,
fixou-se nessas recomendações que reputamos muito bem
fundamentadas e conviria seguir, já que outra alterna-
tiva mais convincente não foi, até agora, oferecida.
11. VIABILIDADE DA REFORMA

11.1 DEMONSTRAÇÃO DA VIABILIDADE

É viável a Reforma Administrativa? Antes de ten-


tar responder a esta tão relevante quanto provocadora in-
dagaçao, jUlgamos oportuno desenvolver algumas consi-
deraçoes gefais sóbre a posição do Administrador em re-
laça0 ao assunto.
Ao nos empenharmos em organizar um nôvo órgão
ou em reorganizar um órgão já existente, somos mo~'iuos,
preliminarmente, pela mesma motivação: a melhor utili-
zação dos meios ao nosso alcance em busca de resultados
satisfatórios, a obtenção, em suma, de produtividade. A
identidade de objetivos não deve, todavia, obscurecer a
diferença entre as duas situações. No primeiro caso, em-
bora submetendo-nos a condições e regras de caráter ge-
ral. temos as mãos livres para adotar muitas providências
consideradas essenciais para que se consiga o rendimento
esperado. No segundo caso, não podemos escapar à influ-
ência de fatôres e circunstâncias de notória presença,
abrindo-se diante de nós amplo campo a exigir decisões
debaixo de tensões tendentes, de um lado, a preservar o
status quo, as tradições, os interêsses consolidados, e, de
outro, a pressão das solicitações dos que vão valer-se ou
beneficiar-se dos serviços do órgão. a impor-nos o cami-
nho árduo, mas o único eficaz, da racionalização operacio-
nal e da produtividade.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 213

Ora, é sabido que a produtividade - quando trans-


plantada do campo teórico para o das realizações opera-
cionais - é o resultado da aplicação de um elenco de
medidas adequadamente planejadas, paciente e persisten-
temente executadas, e sujeitas a contrôle eficaz. Por isso
mesmo, ao reorganizar, rever, consolidar ou reformar um
órgão, devemos nos apoiar nos instrumentos essenciais à
obtenção da produtividade, mas dedicar também perma-
nente atenção aos fatôres que animam as resistências
à renovação. E nada mais eficaz como antídoto ao culto
do obsoletismo do que colocar-se os instrumentos de re-
novação, racionalmente concebidos, em mãos competen-
tes, confiá-los a pessoal capacitado e imbuído de espírito
renovador.
Por tudo isso, as reformas de órgãos ou serviços exis-
tentes só devem ser empreendidas quando o administra-
dor esteja plenamente convencido de que é preciso refor-
mar, aprove e se interesse pelas medidas e pelo instru-
mental a serem utilizados para a reforma. acompanhe a
implementação dessas medidas e o funcionamento dos
instrumentos, vigie os resultados e combata, convicta-
mente, as resistências decorrentes de manifestações do
espírito conservador. 195
Mas não basta o convencimento do administrador e
sua deliberação de reforma. Urge ter bem presente a no-
ção de que renovação e reforma exigem o emprêgo de re-
cursos financeiros, seja para utilização de pessoal espe-
cializado competente, seja para aquisição de novos equi-
1" o Professor NELSON DE MELLO E SOUZA conseguiu sinteti-
zar, com grande lucidez, o panorama estratégico da Reforma
Administrativa no Brasil. Rebela-se êle contra a "concepção for-
malista de reforma", critica veementemente a "reforma estru-
tural" ou "reforma de organogramas", como querem os críticos
mais entusiasmados. Considera-a "muito distante da verdadeira
reforma administrativa, cujo objetivo teria de ser a busca sis-
temática de um sentido operacional profundo, capaz de dar
outro ritmo funcional a todo sistema administrativo". O caráter
eminentemente instrumental emprestado à Reforma Admi-
nistrativa certamente atende a tais preocupações. As obser-
vacões do Prof. NELSON DE MELLO E SOUZA sôbre as "fontes de
reshtência à mudança" são inteiramente atuais no caso brasi-
leiro (MELLO E SoUZA, NELSON, Notas Introdutórias ao Problema
da Estratégia da Reforma Administrativa no Brasil, Desenvol-
vimento e Conjuntura, agõsto de 1963) .
214 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

pamentos, seja para contratação de serviços técnicos, an-


tes que se possam colhêr os resultados, e como condição
mesma para que êstes se produzam. 191;
A Reforma do Serviço Público Federal não escapa a
êsse imperativo.
Ao aprovar a Reforma Administrativa, após longo
período de estudo, análise e reflexão, manifestou o Go-
vêrno Revolucionário estar plenamente consciente de que
é preciso reformar, correspondendo, assim, ao que está no
consenso geral. A decisão de reformar a Administração
Federal foi tomada, dando-se início ao processo de mu-
dança. Os fatos sociais, econômicos e políticos criaram
o clima e impeliram, inelutàvelmente, o Govêrno no ca-
minho das soluções. Medindo suas responsabilidaodes de
administrador, tomou o Govêrno as decisões cabíveis.
Essas decisões não mais correspondem ao desejo ou à
intenção de reformar - fase que deve ser considerada
vencida - mas à convicção e à determinação do que
se deve fazer para reformar.
Diante dessas considerações, e levando em conta os
pontos fundamentais que lhe servem de inspiração e fun-
damento, não hesitamos em afirmar que a Reforma Ad-
ministrativa se apresenta como viável. Pois que a moldu-
ra de sua concepção e o instrumento básico que a alicerça
permitem a concentração de esforços, energias, capaci-
dades e meios naquilo que é, indubitàvelmente, essencial
ao funcionamento da Administração Federal, à conse-
cução dos fins do Estado. 1fI7
1"" Felizmente, existem hoje condições bem mais propícias à
compreensão dessa colocação realista. Veja-se, por exemplo,
o progresso que fizemos ao reconhecer a necessidade de estu-
dos de viabilidade e da elaboração de projetos antes de nos
lançarmos, irracionalmente, às realizações, cujo dinamismo ope-
racional se esgotava muitas vêzes com a simples instalação da
placa comemorativa das inaugurações. A Reforma Administra-
tiva bem traduz essa nova mentalidade, que nasceu pràtica-
mente com a criação do Banco Nacional do Desenvolvimento
Econômico e, mais recentemente, se consolidou através do
FINEP (Fundo de Financiamento de Estudos e Projetos), ao
autorizar a constituição de uma emprêsa pública para incor-
porar "as funções de financiamento de estudo e elaboração de
projetos e de programas do desenvolvimento econômico" (De-
creto-lei n.O 200, Art. 191).
1ST V. Capítulo 2.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 215

Que resta então fazer? De que depende, afinal, o êxi-


to de uma reforma concebida em têrmos extensos e reno-
vadores? Como acelerar as etapas de sua implantação?
Como manter um clima de contínuo aperfeiçoamento da
Administração Federal e uma atitude realista para efe-
tivá-lo? Como, de fato, interessar o contribuinte, a coleti-
vidade, na Reforma?

11.2 ROTEIRO PARA IMPLANTAÇÃO


DA REFORMA

Todos êsses aspectos, embora não divulgados - no


aguardo de que o Govêrno se decidisse sôbre a Reforma
Administrativa - foram objeto de estudo por parte da
assessoria governamental. Nada mais oportuno, portanto,
do que procurar resumir seus pontos mais significativos.
Eis o roteiro de providências que, como resultado dos
estudos preliminares, se esboçara para orientar a progra-
mação da SEGUNDA FASE da Reforma Administrati-
va, dando seguimento e continuidade à PRIMEIRA FASE
que se completou com a promulgação da Lei.

A. Instalar o órgão de Implantação da Reforma

A implantação da Reforma Administrativa não pode


prescindir de um órgão que se incumba de orientar e co-
ordenar a adoção das medidas indispensáveis, atuando em
harmonia com os princípios, diretrizes e propósitos consa-
grados na Reforma. Terá, assim, de valer-se de processos
flexíveis de ação que lhe assegurem, de um lado, o dina-
mismo de um escritório privado e, de outro, a utilização
intensiva de contratação de serviços especializados com
pessoas físicas ou jurídicas, descentralizando-se a exe-
cução dos trabalhos que forem ajustados. ~sse órgão de-
verá, portanto, contar com um núcleo mínimo de pessoal
especializado para articular e coordenar os estudos e tra-
balhos que, sob a orientação superior do Ministro de Es-
tado responsável pela Reforma Administrativa, e a super-
visão imediata do responsável pela coordenação geral do
órgão, terão de ser realizados. ~sse núcleo será o fiador
inicial do pensamento e da mensagem de reforma do Ser-
viço Público Federal. Daí o relêvo que a Lei lhe empres-
216 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tou. na convicção de que sem a liderança de um Ministro


de Estado que se dedique com afinco ao assunto, sem a
coordenação geral do responsável pelo órgão, sem que
êste funcione na forma ágil indicada - única compatível
com o sentido da Lei - a Segunda Fase não terá condi-
ções de ser levada avante de forma ordenada e produtiva.

B. Explicar e Divulgar a Reforma e as Medidas de sua


Implantação

As condições em que se processou a Primeira Fase


não enseJaram a intensiva divulgação das medidas con-
cebidas. Impõe-se, por isso mesmo, que, logo após a de-
cisão do Govêrno em aprovar a Reforma Administrativa,
isto é, encerrada a Primeira Fase, se inicie um processo
de ampla divulgação e explicação do contexto, dos mé-
todos e dos objetivos a alcançar. Os dispositivos legais -
sobretudo quando envolvem profundas alterações nos
metodos de trabalho até então vigentes e se propõem a
aumentar o grau de responsabilidade dos administradores
- precisam ser minuciosamente explicados aos que vão
participar do processo de mudança e aos que vão assistir e
beneficiar-se de sua implantação, os contribuintes. Isso é
tão mais importante quando se sabe que o pensamento
administrativo brasileiro - na falta daquilo que denomi-
namos de espírito universitário - é influenciado por tan-
tos fatôres e por tantas teorias e concepções enraizadas,
cuja influência na execução da reforma custa a todo pre-
ço evitar, para não deformá-la. A criação de um clima de
entendimento e compreensão para os objetivos da Refor-
ma é absolutamente essencial ao desdobramento de suas
etapas, sendo necessário buscar o interêsse da opinião pú-
blica na sua execução, mantendo-a informada sôbre os
passos que venham sendo dados para implantá-la. Êste é,
outrossim, o único procedimento capaz de eliminar o cul-
to das miragens, tão tenazmente incorporado aos hábitos
dos nossos administradores, de evitar improvisações in-
compatíveis com os propósitos da Reforma e impedir os
retardamentos decorrentes da ineficiência ou incapacida-
de dos agentes utilizados para as tarefas de implantação.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 217

C. Promover a Regulamentação e Implantação das Normas


de Administração Financeira, de Contabilidade e
Auditoria

Cremos haver deixado bem evidente no curso dês te


trabalho o quanto é importante e prioritário, nesta Se-
gunda Fase, a aprovação de regulamento que, baseado
na Lei n. O 4.320, de 1964, e nas disposições inscritas nos
Decretos-leis ns. 200 e 199, passe a disciplinar êstes im-
portante assuntos, dando-se por definitivamente encer-
rada a fase do Código e do Regulamento de Contabilidade
Pública. Eis uma das tarefas precípuas a cuja coordena-
ção se deverá entregar o órgão de implantação da Refor-
ma. Paralelamente, cumprirá estudar a implantação do
nôvo sistema (plano de contas, manuais de trabalho, es-
quemas de funcionamento), matéria de igual importância
e prioridade e que deverá ser confiada a especialistas, me-
diante ajuste contratual.

D. Promover a Regulamentação das Partes Gerais da Lei


de Reforma

Há na Lei assuntos que estão a exigir, na Segunda


Fase, atenção urgente dos responsáveis pela implantação
da Reforma, com vistas à expedição de regulamentos que
permitam a pronta utilização dos métodos simplificados
de trabalho previstos na Lei. Dentre êles, podem ser ci-
tadas as Normas para Licitações, as Normas para Revisão
da Política de Administração de Pessoal, as Normas de
Material, Administração Patrimonial e Administração de
Edifícios (Sistema de Serviços Gerais).
Em tôdas essas missões, a função de orientação e
coordenadora cabe ao órgão de Implantação da Reforma,
que agirá de acôrdo com os métodos antes referidos.

E. Coordenar a Regulamentação das Partes Específicas da


Lei de Reforma

Em face da orientação consagrada na Lei, o órgão de


implantação da Reforma terá, como uma de suas mais
urgentes preocupações, a do estudo do Regulamento de
cada Ministério. Isso se torna indispensável para explici-
218 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tar a área de competência de cada Ministério, apenas


enunciada na Lei, e definir as atribuições de cada Minis-
tro de Estado, a fim de consolidar a fixação dos limites
de ação de cada setor e determinar sua participação em
áreas que se interliguem e entrosem mais intimamente.
Nessa oportunidade será também fixada a posição dos
órgãos centrais de direção superior, cuja presença, de-
vidamente ajustada ao espírito e à orientação da Reforma
Administrativa, vai determinar a desconcentração das
cúpulas ministeriais e reforçar a autoridade e responsa-
bilidade dos órgãos operativos. O que a Lei fêz com rela-
ção à Presidência da República, isto é, quanto à cúpula
governamental, precisa com a maior urgência também ser
realizado em relação às cúpulas ministeriais. O objetivo é
assegurar ao Ministro de Estado o pleno exercício de
suas responsabilidades como principal autoridade admi-
nistrativa do Ministério. As resistências serão imensas, a
viciosa argumentação para manter o status quo estará
sempre presente, o jôgo de pressões e de prestígio pessoal
será intenso, fatôres que estão a indicar, claramente, a
importância de contar-se com uma liderança firme na
condução da Segunda Fase, através da presença de um
Ministro de Estado atuante e de um responsável à frente
do órgão de implantação da reforma, capaz e empreen-
dedor. Demais, os estudos dos regulamentos dos Minis-
térios vão revelar a conveniência de reorganizações inter-
nas e de outras medidas tendentes a racionalizar sua or-
ganização e funcionamento, harmonizando-os com as
prescrições da Reforma Administrativa. O trabalho, como
se vê, estender-se-á por outras fases de implementação da
Reforma.
F. Promover a Implantação dos órgãos Centrais de Plane-
jamento, Coordenação e Finanças, do Centro de Aper-
feiçoamento e do Assessoramento Superior

As Secretarias-Gerais e as Inspetorias-Gerais de Fi-


nanças, peças essenciais do mecanismo destinado a sus-
tentar o funcionamento dos instrumentos básicos - Pla-
nejamento, Orçamento-Programa e Programação Finan-
ceira de Desembôlso - e indispensáveis à organização do
Contrôle Interno da Administração Federal, precisam ser
imediatamente implantadas, como condição mesmo de
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 219

exeqüibilidade da Reforma Administrativa. A mlSsao


dêsses órgãos centrais só poderá ser atendida com a co-
laboração do staff de assessoramento superior. O pessoal
de assessoramento superior só poderá atuar nas condi-
ções inovadoras exigidas pela Reforma Administrativa se
o Centro de Aperfeiçoamento cumprir a finalidade para
que foi criado na Lei. Todos êsses elementos se combinam
e se completam para tornar operante a Reforma Adminis-
trativa. Sem êles, não haverá possibilidade de transformar
princípios, diretrizes, normas, critérios, políticas e con-
trôle em mecanismos operacionais. Sem êles, a Reforma
Administrativa ficará no papel. Nada mais se precisará
acrescentar a êsse respeito, inclusive porque essa parte da
Reforma foi exaustivamente explicada em tôdas as opor-
tunidades, interna e externamente. Precisa-se tão-so-
mente de ação, e esta só poderá decorrer da atuação do
Ministro de Estado responsável pela Reforma Administra-
tiva e do órgão incumbido da implantação.

G. Implementar as Medidas Visando ao Aperfeiçoamento


do Sistema Nacional de Estatistica

A implementação dessas medidas, com apoio em pre-


ceito constitucional Hl8 e na legislação específica expedi-
da 199 deverá constituir-se também em área de grande in-
terêsse para a Reforma Administrativa, pois os responsá-
veis pela sua implantação terão de buscar a maneira de
corrigir a terrível deficiência dos dados estatísticos dis-
poníveis, criadora de tão grandes dificuldades para a
ação administrativa.

H. Promover a Execução de Projetos Especiais Relaciona-


dos com a Produtividade e a Melhoria dos Serviços

A opinião pública dificilmente deixará de impacien-


tar-se enquanto aguardar as providências orgânicas que
a Segunda Fase da Reforma Administrativa deve com-
pletar, sendo de esperar que reclame, até com certa

i'" Constituição, Art. 8.0, XVII, ou: Compete à União legis-


lar sôbre sistema estatístico e cartográfico nacionais.
'''' Decretos-leis ns. 161 e 284, de 13 e 28 de fevereiro de
1967.
220 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

impaciência - procedimento assaz justificável depois de


quatorze anos de elocubrações - a presença de resultados
concretos da aprovação da Reforma.
Afigura-se, pois, aconselhável que o órgão de im-
plantação da Reforma, paralelamente ao cumprimento de
seu cronograma normal de trabalho, deflagre algumas
operações que se revelem capazes de proporcionar melho-
rias imediatas ao funcionamento do Serviço Público Fede-
ral. Isso teria a virtude de interessar, objetivamente, che-
fes de serviço e funcionários em certos projetos e, bem
assim, de convidar o público a participar da dinamiza-
ção e simplificação dos serviços, como é de seu particular
interêsse.
O rol de assuntos e providências a justificar sua in-
clusão em projetos dessa natureza pode adquirir propor-
ções inimagináveis, especialmente se a idéia se desdobras-
se em outros tantos projetos de interêsse particular de de-
terminado setor de trabalho ou de determinada área de
atividade. Mencionaremos alguns itens, em relação aos
quais parece haver maior concordância:
Diário Oficial - A simplificação da publicação, a re-
dução dos custos industriais de fabricação e a distribui-
ção eficiente constituem aspectos bastante importantes
para justificar um projeto que se proponha a melhorar o
Diário Oficial, sabendo-se que a Direção da Imprensa Na-
cional estará muito interessada no assunto. A influência
dos resultados dêsse projeto junto aos administradores e
na opinião pública não seria desprezível. O simples fato
de se obter racionalização e rapidez na distribuição do
Diário Oficial por todo o território nacional e de tornar
possível ser êle compulsado pelas bibliotecas espalhadas
por todo o País favoreceria, sem dúvida, a imagem da
Administração Federal e ajudaria a fazer sentir a pre-
sença das medidas de reforma.
Cadastro das Organizações Federais - Êste projeto
permitiria atender às necessidades imediatas dos traba-
lhos de Reforma Administrativa e poderia traduzir-se em
publicação informativa despretensiosa mas útil, a ser
Imediatamente divulgada, constituindo-se no núcleo de
retomada regular de uma publicação do gênero do Indi-
cador da Administração Federal, tão bem recebido por
todos mas que não se logrou manter atualizado. Não se
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 221

compreende que a Administração Federal deixe de con-


tar com uma publicação de tanta utilidade e de interês-
se geral, tanto mais quanto já existiu e feneceu pela in-
capacidade dos órgãos responsáveis por sua edição.
Regime de Trabalho - Constitui tarefa de grande
urgência e necessidade proceder-se ao levantamento dos
diversos regimes de trabalho prevalecentes na Adminis-
tração FederaL de modo a poder se relacionar horas de
trabalho, catee-orias funcionais e salários atribuídos, fa-
cilitando confrontos válidos com regimes equivalentes do
setor privado. Tais levantamentos poderiam ser acompa-
nhados de verificação, por amostragem, da maneira pela
qual os horários regulamentares são, efetivamente, cum-
pridos. As amostras deveriam incidir, inclusive, sôbre as
unidades sujeitas a regime de tempo integral, pois há in-
dícios veementes de que o sistema vem sendo desvirtua-
do em suas finalidades.
Redistribuição de material e de equipamento - É
notório haver no Serviço Público Federal equipamentos
instalados e não utilizados, equipamentos sem utilização
no aguardo de reparos e de outras simples medidas ad-
ministrativas, de estoques não utilizáveis em uma unida-
de administrativa, embora aproveitáveis em outras. Tais
fatos poderiam conduzir a um projeto através do qual se
revelasse o sentido renovador da Reforma Administrati-
va, numa ação que, embora de caráter limitado, tenderia
a estender-se, no decurso do tempo, com imenso proveito
para acentuar-se o espírito de economia e pôr em relêvo
as regras de boa administração no Serviço Público Fe-
deral.
Unidades administrativas inoperantes - Os meios
administrativos têm notícia da existência de unidades ad-
ministrativas inoperantes e até mesmo de algumas cuja
sobrevivência as modificações introduzidas na Adminis-
tração não mais justificam. Através de um projeto bem
concebido, seria possível coletar, sumàriamente, certos
dados informativos capazes de habilitar o Govêrno a deli-
berar em harmonia com os propósitos da Reforma Ad-
ministrativa.
Subvew.;ões e Auxílios - Éste setor sempre favore-
ceu a má aplicação dos dinheiros públicos, inclusive pela
222 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

proliferação de intermediários, em parte decorrente dos


procedimentos burocráticos existentes. Sabe-se que o Mi-
nistério da Saúde logrou operar verdadeira limpeza nessa
área, o mesmo não acontecendo, porém, com o Ministério
da Educação e Cultura. A reformulação das medidas de
fiscalização e contrôle das subvenções e auxílios já en-
contraria estudos preliminares indicativos das ações a
serem adotadas, e produziria, certamente, sensível econo-
mia para os cofres públicos e maior produtividade dos re-
cursos financeiros alocados para finalidade de tanta im-
portância para a coletividade. Esta é outra área que, en-
frentada com vigor, beneficiaria a imagem da Adminis-
tração Federal em todo o território nacional e ajudaria a
obter-se da coletividade apoio para as medidas de re-
forma.
Contacto do público com as repartições - O melhor
atendimento do público nos guichês e em outros pontos de
contacto, o exame das relações entre o público e os ór-
gãos da Administração, com o objetivo de estabelecer nor-
mas tendentes a dar solução ao problema de atritos en-
tre a clientela das repartições e os funcionários que man-
têm contactos diretos com esta, justificam um projeto
que se propusesse a demonstrar, em alguns setores mais
importantes, como é viável dar melhor tratamento ao as-
sunto.
Assistência médico-social ao funcionalismo civil -
O levantamento do custo da que é prestada pelo Hospital
dos Servidores do Estado e a estimativa da clientela que
poderia ser atendida se os custos e métodos fôssem os
adotados nas organizações eficientes do setor privado ten-
deriam a constituir motivo de grande interêsse para os
funcionários e para a Administração, ensejando, provà-
velmente, o encontro de soluções mais adequadas para
o problema da assistência médico-social que o Govêrno
deve proporcionar aos que lhe prestam colaboração.
Simplificação das decisões administrativas - Projeto
de grande utilidade e interêsse seria aquêle que se propu-
sesse a contribuir para a eliminação da mentalidade do
processo. O processo é uma das mais arraigadas tra-
dições da burocracia nacional, resultando, no caso da Ad-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 223

ministração Federal, essencialmente dos seguintes fa-


rores:
1 . falta de clara definição das atribuições dos ór-
gãos;
2. ausência de precisão na definição de responsa-
bilidade, especialmente da responsabilidade de
decidir;
3. inexistência de diretrizes e de políticas que per-
mitam aos responsáveis pelos escalões inferiores
agir em consonância com o pensamento das
cúpulas administrativas;
4. falta de documentação junto ao órgão que lhe
permita contar, prontamente, com os elementos
e dados de que carece para resolver os casos que
lhe são propostos;
5. receio de decidir e conseqüente tendência de
empurrar o caso para a decisão de outrem.
O projeto deveria ter em vista:
1. encorajar a tomada de decisões, em todos os ní-
veis;
2. encorajar a realização de contactos, formais ou
informais, entre as chefias para fins de coorde-
nação;
3. utilizar todos os meios disponíveis para a reu-
nião tempestiva de dados que facilitem e sejam
essenciais para que se profiram as decisões;
4. uso de formulários que permitam a reunião dos
dados e das informações indispensáveis, elimi-
nando-se pareceres, informações, despachos
de encaminhamento, enfim, todo aquêle arsenal
herdado pelo burocratismo.
O projeto poderia escolher determinado Ministério,
ou, preferentemente, determinado setor para demonstra-
ção de sua exeqüibilidade. Entendimentos haviam sido
iniciados com a Escola de Administração Pública da Fun-
dação Getúlio Vargas que vem, há tempos, estudando e
realizando cursos sôbre o problema de Tomada de Deci-
sões, sendo, assim, sua experiência de muita valia para
êste projeto, como, aliás, para os demais de interêsse da
226 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tos outros aspectos tendentes a modernizar a Administra-


ção Federal, tudo isso vai permitir que se possa, afinal,
definir melhor uma cúpula administrativa qualificada,
simplificada e atuante, armada dos instrumentos de ação
indispensáveis, desburocratizada em seu funcionamento.
Cria-se, assim, a condição fundamental para definir a
posição dos órgãos da Administração Federal, com a sua
localização na Capital da República ou em outras cidades
de importância na vida econômica e financeira do País,
ou em outras mais de perto relacionados com os proble-
m'1S afetos aos diversos órgãos integrantes do Serviço
Público Federal. 202
A esquematização organizacional, instrumental e
funcional definida na Reforma Administrativa permitirá,
enfim, que se possa planejar em bases realísticas o des-
locamento dos órgãos que, necessàriamente, ali devam
funcionar; e dos demais, para Brasília ou outras cidades
- permanecendo, inclusive no Rio de Janeiro, quando
fôr o caso - conforme indicarem as conveniências admi-
nistrativas de uma programação que também se preocupe
com a adequada instalação dos serviços públicos federais
em todo o território nacional, aspecto êste que, apesar
de sua importância, vinha sendo descurado e foi deixado
ao abandono por insistir-se em somente focalizar o ân-
gulo Brasília.

,." o irrealismo e a irracionalidade da intenção manifesta-


da, no passado, por certos administradores de mudar todos os
órgãos de seus Ministérios para Brasília certamente perderá
sentido diante da esquematização adotada pela Reforma Ad-
ministrativa. Recordamo-nos, por exemplo, de que muito se
anunciou como importante realização do Ministério da Viação e
Obras Públicas no campo administrativo a mudança do De-
partamento Nacional de Obras Contra as Sêcas para Brasília.
Ao nosso entender, tal providência não encontra a menor jus-
tificativa.
ANEXO~
BIBLIOGRAFIA *

1 Anteprojeto de Constituição elaborado pela Comissão Espe-


cial de Juristas (Correio da Manhã de 25 de agôsto de 1966,
Caderno da Constituição) .
2 Projeto de Constituição elaborado pelo Poder Executivo
(1966) .
3 Constituição do Brasil (1967).
4 Decreto-lei n.O 199, de 25 de fevereiro de 1967 (Lei Orgâ-
nica do Tribunal de Contas) . Justificativa. In: Diário Oficial
de 27 de fevereiro de 1967 (Suplemento).
5 Decreto-lei n.O 200, de 25 de fevereiro de 1967 (Organização
da Administração Federal e Diretrizes para a Reforma Ad-
ministrativa). Justificativa. In: Diário Oficial de 27 de fe-
vereiro de 1966 (Suplemento) .
6 Projeto do Presidente Getúlio Vargas (Projeto n.O 3.563/1953,
da Câmara dos Deputados). Justificativa.
7 Estudos da Comissão de Estudos e Projetos Administrativos
(CEPA): Relatórios, em quatro volumes, sôbre A Reforma
Administra ti va Brasileira.
8 Estudos da Comissão Amaral Peixoto: Projeto n.O 1.482/63,
da Câmara dos Deputados, sôbre a Lei Orgânica do Sistema
Administrativo Federal (e Projetos ns. 1.483-A, 1.484-A e
1.486-A, todos de 1963, referentes a Sistema de Material,
Conselho de Defesa do Sistema do Mérito e Organização
do Distrito Federal). Justificativa.

• Além da Constituição de 1967 e respectivos anteprojetos,


arrolam-se, exclusivamente, os documentos diretamente rela-
cionados com os Projetos de Reforma Administrativa, no período
de 1952 a 1967.
Os demais documentos e livros citados nos diversos capítulos
dizem respeito, mais diretamente, a pontos de esclarecimento ou
de debate focalizados em cada capítulo, encontrando-se as res-
pectivas indicações em rOdapé.
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL

TRECHOS REFERIDOS NA
PRESENTE MONOGRAFIA

CAPITULO VI

Do Poder Legislativo

SEÇÃO VI

Do Orçamento

Art. 63 - A despesa pública obedecerá à lei orça-


mentária anual, que não conterá dispositivo estranho à
fixação da despesa e à previsão da receita. Não se incluem
na proibição:
I - a autorização para abertura de créditos suple-
mentares e operações de crédito por antecipação da re-
ceita;
II - a aplicação do saldo e o modo de cobrir o deficit,
se houver.
Parágrafo único. As despesas de capital obedecerão
ainda a orçamentos plurianuais de investimento, na for-
ma prevista em lei complementar.
Art. 64 - A lei federal disporá sôbre o exercício fi-
nanceiro, a elaboração e a organização dos orçamentos
públicos.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 231

§ 1.0 São vedados, nas leis orçamentárias ou na sua


execução:
a. . o estôrno de verbas;
b. a concessão de créditos ilimitados;
c. a abertura de crédito especial ou suplemen-
tar sem prévia autorização legislativa e sem
indicação da receita correspondente;
d. a realização, por qualquer dos Podêres, de
despesas que excedam as verbas votadas
pelo Legislativo, salvo as autorizadas em
crédito extraordinário.
§ 2.0 A abertura de crédito extraordinário somente
será admitida em casos de necessidade imprevista, como
guerra, subversão interna ou calamidade pública.
Art. 65 - O orçamento anual dividir-se-á em cor-
rente e de capital e compreenderá obrigatoriamente as
despesas e receitas relativas a todos os POdêres, órgãos e
fundos, tanto da administração direta quanto da indire-
ta, excluídas apenas as entidades que não recebam sub-
venções ou transferências à conta do orçamento.
§ 1.0 A inclusão, no orçamento anual, da despesa e
receita dos órgãos da administração indireta será feita
em dotações globais e não lhes prejudicará a autonomia
na gestão dos seus recursos, nos têrmos da legislação es-
pecífica.
§ 2.° A previsão da receita abrangerá tõdas as ren-
das e suprimentos de fundos, inclusive o produto de ope-
rações de crédito.
§ 3.0 Ressalvados os impostos únicos e as disposições
desta Constituição e de leis complementares, nenhum tri-
buto terá a sua arrecadacão vinculada a determinado ór-
gão, fundo ou despesa. A 'lei poderá, todavia, instituir tri-
butos cuja arrecadação constitua receita do orçamento
de capital, vedada sua aplicação no custeio de despesas
correntes.
§ 4.0 Nenhum projeto, programa, obra ou despesa,
cuja execução se prolongue além de um exercício finan-
ceiro, poderá ter verba consignada no orçamento ~nual,
nem ser iniciado ou contratado, sem prévia inclusao no
orçamento plurianual de investimento, ou sem prévia lei
232 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

que O autorize e fixe o montante das verbas que anual-


mente constarão do orçamento, durante todo o prazo de
sua execução.
§ 5.° Os créditos especiais e extraordinários não po-
derão ter vigência além do exercício financeiro em que
foram autorizados, salvo se o ato de autorização fôr pro-
mulgado nos últimos quatro meses do exercício financei-
ro, quando poderão viger até o término do exercício sub-
seqüente.
§ 6.0 O orçamento consignará dotações plurianuais
para a execução dos planos de valorização das regiões
menos desenvolvidas do País.
Art. 66 - O montante da despesa autorizada em ca-
da exercício financeiro não poderá ser superior ao total
das receitas estimadas para o mesmo período.
§ 1.0 O disposto neste artigo não se aplica:
a. nos limites e pelo prazo fixado em resolução do
Senado Federal, por proposta do Presidente da Repúbli-
ca, em execução de política corretiva de recessão econô-
mica;
b. às despesas que, nos têrmos desta Constituição,
podem correr à conta de créditos extraordinários.
§ 2.° Juntamente com a proposta de orçamento
anual ou de lei que crie ou aumente despesa, o Poder Exe-
cutivo submeterá ao Poder Legislativo as modificações
na legislação da receita, necessárias para que o total da
despesa autorizada não exceda à prevista.
§ 3.° Se no curso do exercício financeiro a execução
orçamentária demonstrar a probabilidade de deficit su-
perior a dez por cento do total da receita estimada, o Po-
der Executivo deverá propor ao Poder Legislativo as me-
didas necessárias para restabelecer o equilíbrio orçamen-
tário.
§ 4.° A despesa de pessoal da União, Estados ou Mu-
nicípios não poderá exceder de cinqüenta por cento das
respectivas receitas correntes.
Art. 67 - É da competência do Poder Executivo a
iniciativa das lei orçamentárias e das que abram créditos,
fixem vencimentos e vantagens dos servidores públicos,
concedam subvenção ou auxílio, ou de qualquer modo au-
torizem, criem ou aumentem a despesa pública.
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 233

§ 1.0 Não serão objeto de deliberação as emendas de


que decorra aumento da despesa global ou de cada órgão,
projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu
montante, natureza e objetivo.
§ 2.° Os projetos de lei referidos neste artigo somen-
te sofrerão emendas nas comissões do Poder Legislativo.
Será final o pronunciamento das comissões sôbre emen-
das, salvo se um têrço dos membros da Câmara respec-
tiva pedir ao seu Presidente a votação em plenário, sem
discussão, de emenda aprovada ou rejeitada nas comis-
sões.
§ 3.° Ao Poder Executivo será facultado enviar men-
sagem a qualquer das Casas do Legislativo, em que es-
teja tramitando o Projeto do Orçamento, propondo a sua
retificação, desde que não esteja concluída a votação do
subanexo a ser alterado.
Art. 68 - O projeto de lei orçamentária anual será
enviado pelo Presidente da República à Câmara dos Depu-
tados até cinco meses antes do início do exercício finan-
ceiro seguinte: se dentro do prazo de quatro meses, a con-
tar de seu recebimento, o Poder Legislativo não o devol-
ver para sanção, será promulgado como lei.
§ 1.0 A Câmara dos Deputados deverá concluir a vo-
tação do projeto de lei orçamentária dentro de sessenta
dias. Findo êsse prazo, se não concluída a votação, o pro-
jeto será imediatamente remetido ao Senado Federal, em
sua redação primitiva e com as emendas aprovadas.
§ 2.° O Senado Federal se pronunciará sôbre o proje-
to de lei orçamentária dentro de trinta dias. Findo êsse
prazo, não concluída a revisão, voltará o projeto à Câ-
mara dos Deputados com as emendas aprovadas e, se não
as houver, irá a sanção.
§ 3.° Dentro do prazo de vinte dias, a Câmara dos
Deputados deliberará sôbre as emendas oferecidas pelo
Senado Federal. Findo êsse prazo, sem deliberação, as
emendas serão tidas como aprovadas e o projeto enviado
a sanção.
§ 4.° Aplicam-se ao projeto de lei orçamentária, no
que não contrarie o disposto nesta Seção, as demais re-
gras constitucionais da elaboração legislativa.
234 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Art. 69 - As operações de crédito para antecipação


da receita autorizada no orçamento anual não poderão
exceder a quarta parte da receita total estimada para o
exercício financeiro, e serão obrigatóriamente liquidadas
até trinta dias depois do encerramento dêste.
§ 1.0 A lei que autorizar operação de crédito, a ser li-
quidada em exercício financeiro subseqüente, fixará des-
de logo as dotações a serem incluídas no orçamento anual,
para os respectivos serviços de juros, amortização e res-
gate.
§ 2.0 Por proposta do Presidente da República, o Se-
nado Federal, mediante resolução, poderá:
a. fixar limites globais para o montante da dívida
consolidada dos Estados e Municípios;
b. estabelecer e alterar limites de prazos, mínimos
e máxímos, taxas de juros e demais condições das obriga-
ções emitidas pelos Estados e Municípios;
c. proibir ou limitar temporàriamente a emissão e
o lançamento de obrigações, de qualquer natureza, dos
Estados e Municípios.
Art. 70 - O numerário correspondente às dotações
constantes dos subanexos orçamentários da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais Federais,
com jurisdição em todo o território nacional será entre-
gue no início de cada trimestre, em cotas correspondentes
a três duodécimos.
Parágrafo único. Os créditos adicionais autorizados
por lei, em favor dos órgãos aludidos neste artigo, terão
o mesmo processamento, devendo a entrega do numerá-
rio efetivar-se, no máximo, quinze dias após a sanção ou
promulgação.
SEÇÃO VII

Da Fiscalização Financeira e Orçamentária


Art. 71 - A fiscalização financeira e orçamentária
da União será exercida pelo Congresso Nacional através
de contrôle externo, e dos sistemas de contrôle interno
do Poder Executivo, instituído por lei.
§ 1.0 O contrôle externo do Congresso Nacional será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas e compre-
A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 235

enderá a apreciação das contas do Presidente da Repú-


blica, o desempenho das funções de auditoria financeira
e orçamentária, e o julgamento das contas dos adminis-
tradores e demais responsáveis por bens e valôres públi-
cos.
§ 2. 0 O Tribunal de Contas dará parecer prévio, em
sessenta dias, sôbre as contas que o Presidente da Repú-
blica prestar anualmente. Não sendo estas enviadas den-
tro do prazo, o fato será comunicado ao Congresso Nacio-
nal, para os fins de direito, devendo o Tribunal, em qual-
quer caso, apresentar minucioso relatório do exercício fi-
nanceiro encerrado.
§ 3.° A auditoria financeira e orçamentária será
exercida sôbre as contas das unidades administrativas dos
três Podêres da União, que, para êsse fim, deverão remeter
demonstrações contábeis ao Tribunal de Contas, a quem
caberá realizar as inspeções que considerar necessárias.
§ 4.° O julgamento da regularidade das contas dos
administradores e demais responsáveis será baseado em
levantamentos contábeis, certificados de auditoria e pro-
nunciamentos das autoridades administrativas, sem pre-
juízo das inspeções referidas no parágrafo anterior.
§ 5.° As normas de fiscalização financeira e orça-
mentária estabelecidas nesta seção aplicam-se às autar-
quias.
Art. 72 - O Poder Executivo manterá sistema de
contrôle interno, visando a:
I - criar condições indispensáveis para eficácia do
contrôle externo e para assegurar regularidade à realiza-
ção da receita e da despesa;
n - acompanhar a execução de programas de tra-
balho e do orçamento;
In - avaliar os resultados alcançados pelos admi-
nistradores e verificar a execução dos contratos.
Art. 73 - O Tribunal de Contas tem sede na Capi-
tal da União e jurisdição em todo o território nacional.
§ 1.0 O Tribunal exercerá, no que couber, as atribui-
ções previstas no Art. 110, e terá quadro próprio para
o seu pessoal.
§ 2.0 A lei disporá sôbre a organização do Tribunal,
podendo dividi-lo em Câmaras e criar delegações ou ór-
236 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

gãos destinados a auxiliá-lo no exercício das suas funções


e na descentralização dos seus trabalhos.
§ 3.0 Os Ministros do Tribunal de Contas serão no-
meados pelo Presidente da República, depois de aprovada
a escolha pelo Senado Federal, dentre brasileiros, maiores
de trinta e cinco anos, de idoneidade moral e notórios
conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de
administração pública, e terão as mesmas garantias,
prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Minis-
tros do Tribunal Federal de Recursos.
§ 4.° No exercício de suas atribuições de contrôle da
administração financeira e orçamentária, o Tribunal re-
presentará ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional
sôbre irregularidades e abusos por êle verificados.
§ 5.0 O Tribunal de Contas, de ofício ou mediante
provocação do Mitiistério Público ou das Auditorias Fi-
nanceiras e Orçamentárias e demais órgãos auxiliares, se
verificar a ilegalidade de qualquer despesa, inclusive as
decorrentes de contratos, aposentadorias, reformas e pen-
sões,deverá:
a. assinalar prazo razoável para que o órgão da ad-
mistração pública adote as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei;
b. no caso do não atendimento, sustar a execução
do ato, exceto em relação aos contratos;
c. na hipótese de contrato, solicitar ao Congresso
Nacional que determine a medida prevista na alínea ante-
rior, ou outras que julgar necessárias ao resguardo dos
objetivos legais.
§ 6.° O Congresso Nacional deliberará sôbre a solici-
tação de que cogita a alínea c do parágrafo anterior, no
prazo de trinta dias, findo o qual, sem pronunciamento
do Poder Legislativo, será considerada insubsistente a
impugnação.
§ 7.° O Presidente da República poderá ordenar a exe-
cução do ato a que se refere a alínea b do § 5.0, ad refe-
rendum do Congresso Nacional.
§ 8.0 O Tribunal de Contas julgará da legalidade das
concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pen-
sões, independendo de sua decisão as melhorias poste-
riores.
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ADMINISTRAÇAO GERAL

2 - Planejamento do Desenvolvimento
Economico de Países Subdesenvol-
vidos - ROBERTO DE OLIVEIRA
CAMPOS
8 - Confronto entre a Administração
Pública e a Administração Parti-
cular - BENEDICTO SILVA
9 - Relações Humanas na Indústria - E. DAYA
11 - As Corporações Públicas na Grã-
Bretanha - GUSTAVO LESSA
15 - A Justiça Administrativa na Fran-
ça - FRANÇQIS GAZIER
16 - O Estudo da Administração - WOODROW WILSON
19 - A Era do Administrador Profissio-
nal - BENEDICTO SILVA
21 - Assistência Técnica em Adminis-
tração Pública - BENEDICTO SILVA
23 - Introdução à Teoria Geral de Ad-
ministração Pública - PEDRO MUNOZ AMATO
25 - A Justiça Administrativa no Brasil - J. GUILHERME DE
ARAGAO
29 - O Conceito de Estado Francês - FRANÇOIS GAZIER
30 - A Profissiografia do Administrador - MIRA Y LOPEZ
31 - O Ambiente na Administração PÚ-
blica - ROSCOE MARTIN
33 - Planejamento - PEDRO MUNOZ AMATO
34 - Execução Planej ada - HAELOW S. PERSON
35 - Como Dirigir Reuniões - EUGENE RAUDSEPP
37 - Contrôle dos Gastos Eleitorais - GERALDO WILSON
NUNAN
38 - Procedimento para "Forçar" Acôr-
do - IRVING J. LEE
39 - Relações Humanas nas Atividades
Modernas - ROBERT WOOD
JOHNSON
40 - O Govêrno Estadual nos Estados
Unidos - GEORGE W. BEMIS
43 - O Assessoramento da Presidência
da República - CLEANTHO P. LEITE
44 - Taylor e Fayol - BENEDICTO SILVA
45 - A Administração Civil na Mobiliza-
ção Bélica - BENEDICTO SILVA
49 - Gênesis do Ensino de Administra-
ção Pública no Brasil - BENEDICTO SILVA
50 - Uma Teoria Geral de Planejamen-
to - BENEDICTO SILVA
51 - Introdução ao Planejamento Re-
gional - JOHN R. P. FRIEDMANN
58 - Processo Decisório - Curso Pilôto - MARIA PIA DUARTE
naEBAP GOMES
61 - O Aumento do Preço do Aço da
C.S.N. - Estudo de um Caso - FRANK F. SHERWOOD
65 - Uma Crise de Autoridade - EURICO MADEIRA
66 - Condições de Vida e Planejamento
Físico - FRANCISCO WHITAKER
FERREIRA
68 - Um Litígio Administrativo - CLOVIS ZOBARAN MON-
TEIRO
72 - O Assessoramento Legislativo - ANA MARIA BRASILEI-
RO
73 - A Reforma Administrativa de 1967 - J. DE NAZARÉ T. DIAS

AD~STRAÇAO DE PESSOAL

5 - Alguns Aspectos do Treinamento - A. FONSECA PIMENTEL


7 - Pequena Bibliografia sôbre Treina-
mento - A. FONSECA PIMENTEL
12 - As Funções do Administrador de
Pessoal no Serviço Público - HENRY REINING JR.
13 - Dois Programas de Administração
de Pessoal
27 - Classificação de Cargos - J. DE NAZARÉ T. DIAS
36 - Em Busca de Executivos para Car-
gos de Direção Geral - ROBERT N. MACMUR-
RAY
48 - Introdução aos Testes Psicológicos - RUTH SCHEEFFER
56 - Formação para a Administração
Pública - RIVA BAUZER
59 - Laboratório de Sensibilidade - Um
Estudo Exploratório - FELA MOSCOVICI
60 - Política e Administracão de Pes-
soai: "Estudo de dois cásos" - CARLOS VERíSSIMO DO
AMARAL e KLEBER TA-
TINGE DO NASCIMEN-
TO
63 - Formação para a Administração
Pública - II - RIVA BAUZER
70 - A Administração de Pessoal Vista
pelos Chefes de Serviço - ASTÉRIO DARDEAU
VIEIRA
71 - O Processo Decisório no Serviço do
Pessoal - ASTÉRIO DARDEAU
VIEIRA

ADMINISTRAÇAO DE MATERIAL

14 - Centralização de Compras para o


Serviço Público - JOHN R. SIMPSON
ADMINISTRAÇAO MUNICIPAL

17 - Teoria das Funções Municipais - BENEDICTO SILVA


18 - Curso de Administração Municipal
- Programa e Justificação - DIOGO LORDELLO DE
MELLO
26 - Panorama da Administração Mu-
nicipal Brasileira - DIOGO LORDELLO DE
MELLO
46 - A Moderna Administração Muni-
cipal - moGO LORDELLO DE
MELLO
57 - Organização do Município
- moGO LORDELLO DE
MELLO

ORGANIZAÇAO E ~TODOS

4 - Teoria dos Departamentos de Cli-


entela - BENEDICTO SILVA
10 - A Departamentalização no Nível
Ministerial - GUSTAVO LESSA
20 - O & M na Administração Inglêsa - JOHN R. SIMPSON
22 - O & M na Administração Sueca - TARAS SALLFORS
28 - Principais Processos de Organiza-
ção e Direção - CATHERYN SECKLER
HUDSON
42 - Uma Análise das Teorias de Orga-
nização - BEATRIZ M. DE SOUZA
WAHRLICH
53 - Introdução ao PERT Básico - BRENO GENARI
54 - Estudos de Organização: Dois casos - LUIZ CARLOS DE DANIN
LÔBO
67 - Uma Análise de Sistemas Adminis-
trativos - BRENO GENARI

RELAÇÕES PÚBLICAS

1 - Relações Públicas, Divulgação e


Propaganda - BENEDICTO SILVA
3 - Publicidade Administrativa - BENEDICTO SILVA
24 - Relações Públicas no Govêrno Mu-
nicipal - L. C. HILL

ORÇAMENTO E FINANÇAS PúBLICAS

6 - Os Princípios Orçamentários - SEBASTIAO


SANT'ANNA E SILVA
32 - Instituições Orçamentárias Funda-
mentais - NEWTON CORRÊA
RAMALHO
41 - Orçamentos - PEDRO MU&OZ AMATO
47 - Teoria e Prática de Orçamento Mu-
nicipal - J. TEIXEmA MACHADO
JÚNIOR
52 - Estrutura do Orçamento e Classifi-
cação das Contas Públicas - NAçõES UNIDAS
55 - Administração Orçamentária Com-
parada - J. TEIXEIRA MACHADO
JÚNIOR
62 - A Adoção do Orçamento-Programa
pelo Estado da Guanabara - FRANK P. SHERWOOD
64 - O Caso da Barrilha - ALUYSIO GUIMARAES
69 - Aprovação das Contas do Executivo
da Guanabara em 1962 - EVALDO MACEDO DE
OLIVEmA
ARQUIVOS BRASILEIROS DE PSICOTÉCNICA
(A. B. P.)

Expediente
Diretor: M. B. Lourenço Filho
Redator-Chefe: Wedher Modenezi Wanderley
Secretário: Athayde Ribeiro da Silva .
Corpo Redatorial: Aroldo Rodrigues, Elso AlTuda, Fran-
cisco Campos, Franco Seminério, Henrique Baez, Isabel
Adrados, Monique Augras, Leonilda D' Annibale Braga.
Maria Helena Novaes e Ruth Scheeffer.
Trimestral.
Publicação do Instituto de Seleção e Orientação Profis-
sional (ISOP) da Fundação Getúlio Vargas, iniciada em
setembro de 1949, e na qual o leitor encontrará artigos
e comentários atuais sôbre temas psicológicos. além de
seleta informação bibliográfica.

CONJUNTURA ECONÔMICA (C. E. P. e C. E. I.)


Expediente
Diretor: José Garrido Tôrns
Redator-Chefe: Dênio Nogueira
Secretário: Newton Luiz do Rêgo
Corpo Redatorial: Edison Cezar de Carvalho, Augusto
Cesar Cardoso, Basílio Martins, Ernst Muhr, Geoffrey A.
Langlands, Hélio M. Escobar, Herbert Friedmann, Jayr
Dezolt, John O. Schroy, Jorge Kingston, Lúcia Marinho
Pirajá, Mário Henrique Simonsen, Orlando de Souza,
Oswaldo R. Franco, Pedro Paulo Barbosa da Costa, Tupy
C. Pôrto e Ivan C. Duarte.

Mensal.

Publicada a partir de novembro ae 1947. Revista mensal,


do Instituto Brasileiro de Economia da. F. G. C., circula
em duas edições, portuguêsa e inglêsa, apresentando aná-
lise da situação e dos problemas econômicos e financeiro."
nacionais e estrangeiros, além dos índices econômico-
financeiros do País.
CURRICULUM (CUR.)
Expediente
Diretor: Irene Estevão de Oliveira
Redator-chefe: Amaury Pereira Muniz
Secretário: Jayder Teixeira
Trimestral.
Redatores: Adolfo Riedel Ratisbona, Gastão Jacinto Go-
mes, Jorge José Abib, Maria Zely de Souza Muniz, Paulo
Pereira Muniz. Salomão Santana Daniel e Teresinha M.
Teixeira.
Publicação iniciada em 1962 sob a responsabilidade do
Colégio Nova Friburgo; dedica-se a questões relativas ao
ensino médio, incluindo em suas páginas trabalhos sôbre
didática, auxílios audiovisuais, práticas educativas e de-
mais assuntos que se relacionem com o problema da edu-
cação.

REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO DE
EMPRÊSAS (R. A. E.)
Expediente
Diretor: Ary Bouzan
Redator-Chefe: Esdras Borges da Costa
Secretária: Nilza Manro do Prado
Corpo Redatorial: Heinrich Rattner, Ivan Pinto Dias,
Kurt E. Weil. Laerte Leite Cordeiro, Luiz Carlos Bresser
Pereira, Luiz Felippe Valle da Silva, Mauro Brandão Lo-
pes, Milton Huppert Monte Carmello. Orlando Figueiredo,
Pólia Lerner Hamburger e Ruy Vianna Braga.
Trimestral.
Publicada a partir de maio de 1961 sob a responsabilidade
do Centro de Pesquisas e Publicações da Escola de Admi-
nistração de Emprêsas de São Paulo, da Fundação Ge-
túlio Vargas. destina-se a:
a - Fornecer elementos e critérios mais atualizados
da moderna administração de emprêsas.
b - Focalizar ângulos de interpretação dos fatos
e problemas.
c - Abrir novas perspectivas para uma atuação
mais produtiva e relevante.
REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
(R. A. P.)
Expediente
Diretor: Diogo Lordello de Mello
Redatora: Mara Biasi Ferrari Pinto
Conselho de Direção: Eutacílio da Silva Leal, Isaac
Kerstenetzky, Fernando Bessa de Almeida, Kleber Ta-
tinge do Nascimento e Antônio Lúcio Furtado.
Semestral.
Publicação iniciada em 1967, reflete o alto nível atin-
gido pela pesquisa e o ensino da Administração públíca
no Brasil. Revista do Centro de Pesquisas Administrativas
da Escola Brasileira de Administração Pública (EBAP)
conta, em seu corpo de colaboradores efetivos, com os
mais respeitados especialistas brasileiros.

REVISTA BRASILEIRA DE ECONOMIA


(R. B. E.)
Expediente
Diretor: Isaac Kerstenetzky
Redator-Chefe: José Maria Gouvêa Vieira
Principais Colaboradores: Jorge Kingston, Octávio Gou-
vêa de Bulhões, Eugênio Gudin, Mário Henrique Simon-
sen, Ruy Miller Paiva e Julian Magalhães Chacel
Trimestral.
Publicada a partir de setembro de 1947 sob a orientação
do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da F. G. V.,
divulga trabalhos de economia teórica e aplicada de eco-
nomistas brasileiros e estrangeiros. Além de um número
inteiramente dedicado, todos os anos, às contas nacionais
do Brasil, a revista tem reproduzido conferências de
professôres visitantes, algumas das quais são hoje famo-
sas na literatura econômica.

REVISTA DE CIENCIA POLÍTICA (R. C. P.)


Expediente
Diretor: Themístocles Brandão Cavalcanti
Secretário: Armando de Oliveira Marinho
Conselho Diretor: Alfredo Lamy F.o, Flávio Novelli, Bar-
bosa Lima Sobrinho, Bilac Pinto, Caio Tácito, Carlos Me-
deiros Silva. Hermes Lima, Oswaldo Trigueiro, Se abra
Fagundes e Victor Nunes Leal.
Trimestral.
Publicada a partir do primeiro semestre de 1958, como
órgão do Instituto de Direito Público e Ciência Política.
Inicialmente denominada Revista de Direito Público e
Ciência Política, teve seu título modificado para Re-
vista de Ciência Política, em 1967, por decisão do Con-
selho do IDPCP. Publica artigos doutrinários, bibliografia
e informes em geral, de preferência sôbre problemas de
sociologia política, análise das instituições do Estado e da
maneira como se comportam.

REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO


(R. D. A.)
Expediente
Diretor: Carlos Medeiros Silva
Redatores-Secretários: Alfredo de Almeida Paiva e L. C.
Miranda Lima
Redatores: A. Goncalves de Oliveira, Victor Nunes Leal
e Caio Tácito. .'
Trimestral.
Publicada a partir de março de 1946, de início sob a res-
ponsabilidade do DASP constituindo a 2. a seção da "Re-
vista do Serviço Público. A partir de julho de 1946 pas-
sou à responsabilidade da Fundação Getúlio Vargas que a
pública trimestralmente. Destina-se a todos quantos, no
serviço público ou fora dêle, se dedicam ao estudo e à
aplicação do Direito.
índices: Periàdicamente, de 30 em 30 números, a re-
vista edita o índice Remissivo de suas edições. Êsse índice,
de rara utilidade prática. contém: além de completa in-
dicação das matérias e autores, revisão integral da le-
gislação do período e resumo da jurisprudência publica-
da. constituindo-se, assim, em roteiro seguro para pes-
quisas e consultas. Já à venda os dois primeiros volumes,
correspondentes ao números de 1 a 30 e 31 a 60. respec-
tivamente.
Nas principais livrarias do País ou pelo Reembôlso Postal:
Praia de Botafogo 186 - Caixa Postal 29 - ZC-02
Rio de Janeiro - G B
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

Entidade de caráter técnico-educativo, instituída em 20 de de-


zembro de 1944. como pessoa jurídica de direito privado, visando
ao estudo dos problemas da organização racional do trabalho.
especialmente nos seus aspectos administrativo e social. e à
conformidade de seus métodos às condições do meio brasileiro.

CONSELHO DIRETOR
Presidente: - LUIZ SIMõES LOPES
Vice-Presidente: - EUGÊNIO GUDIN
MEMBROS: Alberto Sá de Souza Brito Pereira. Carlos Medeiros
Silva. João Carlos Vital. Jorge Oscar de Mello Flôres, José
Joaquim de Sá Freire Alvim e Rubens d'Almada Horta Pôrto

CONSELHO CURADOR
Presidente: - MAURíCIO NABUCO
Vice-Presidente: - ALBERTO PIRES AMAR ANTE

ME1ffiROS: Antônio Garcia de Miranda Netto, Antônio Ribeiro


França Filho. Apolônio Jorge de Faria Salles, Ary Frederico
Tórres. Brasílio Machado Neto. Carlos Alberto de Carvalho Pinto,
Cezar Reis de Cantanhede e Almeida. Celso Timponi. Francisco
Monto,ios. Heitor Campello Duarte, Alzira Vargas do Amaral
Peixoto. Henrique Domingos Ribeiro Barbosa, Joaquim Bertino •
de Moraes Carvalho, José de Nazaré Teixeira Dias, Jurandir
Lodi. Mário Paulo de Brito. Moacyr Velloso Cardoso de Oliveira,
Astério Dardeau Vieira e Paulo de Tarso Leal

Presidente da Fundação: LUIZ SIMõES LOPES


Diretor Executivo: ALIM PEDRO

INSTITUTO DE DOCUMENTAÇÃO
Diretor: BENEDICTO SILVA

SERVIÇO DE PUBLICAÇõES
Diretor: RAUL LIMA

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS


Praia de Botafogo 186
Caixa Postal 29 - ZC-02
Rio de Janeiro - GB
000377845
1111111111111111111111111111111111111
INFORMAÇÃO E ATUALIZAÇÃO
Um dos aspectos marcantes da evolução polí-
tica, econômica e social de nosso tempo é a impor-
tância crescente das comunicações, com o relêvo da
função informativa. Tão marcante é êsse destaque
que já se fala no surgimento de uma nova ciência,
a informática, cujo escopo seria a análise e aperfei-
çoamento dos métodos de transmissão de conheci-
mentos e dados.
De qualquer maneira, a todos será pacífica a
certeza de que um jovem universitário moderno
manipula com uma soma de dados inúmeras vêzes
superior ao da maioria dos "gênios" da antiguidade.
Não apenas a computarização de dados sofreu
verdadeira revolução, como, também, a vida útil
das informações recebeu impacto irremediável. Em
nossos dias as verdades científicas têm vida curta.
Assim, urge informar o maior número de dados no
menor período de tempo.
A Fundação Getúlio Vargas, tendo surgido
para atender a necessidades decorrentes dessa evo-
lução, defrontou-se com a acentuada escassez, em
nossa língua, de literatura especializada. Daí o re-
lêvo natural logo adquirido, no conjunto de suas
atividades, pelo setor editorial.
Os diversos Institutos componentes da Funda-
ção Getúlio Vargas, Instituto Brasileiro de Admi-
nistração, Instituto Brasileiro de Economia, Insti-
tuto de Direito Público e Ciência Política, Instituto
de Documentação, Instituto de Seleção e Orienta-
ção Profissional, e o seu Departamento de Ensino,
cada um em sua especialidade, contam-se entre os
principais centros brasileiros e latino-americanos de
pesquisa e ensino.
Constituindo suas edições a cristalização das
pesquisas e estudos dos diversos Institutos, o Ser-
viço de Publicações vem realizando trabalho o mais
profícuo no alargamento e aprofundamento do pa-
norama cultural e editorial brasileiro.
Seu catálogo de publicações é distlibuído gra-
tuitamente.
Os interessados deverão escrever para:
FUNDAÇÃO GETúLIO VARGAS
Serviço de Publicações
Praia de Botafogo 186
C. P. 29 - ZC-02 - Rio de Janeiro, GB.
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Curitiba - PR
Livraria Ghignone - Rua Quinze de Novembro 423 '426
Põrto Alegre - RS
Organização Sulina de Representações Ltda. -
Av. Borges de Medeiros 10301036 - tel. 9-1087
Pelotas - RS
Livraria Princesa do Sul - Irmãos R. Duarte e Cia.
Ltda. Rua Sete de Setembro 299
Belo Horizonte - MG
Livraria e Papelaria Itamarati - Rua Carijós 589
Lisboa - Portugal
Eduardo R. Ferreira - Rua dos Soeiros (A Luz) 335 -
tel. 70-0675 - CLB - Centro do Livro Brasileiro -
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