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O MODELO DE GESTÃO PÚBLICA 92
O modelo de gestão pública pós-burocrático 104
O CONCEITO DE PÚBLICO COMO REFERENCIAL
PARADIGMÁTlCO 106 APRESENTAÇÃO

Preocupações e tensões que influenciam o estado de ânimo de


PARTE II quem escreve uma tese, agora livro, estão bem expressas na citação
CRISE E MUDANÇA DE PARADIGMAS NA PRODUÇÃO "uma tese é uma tese". 1 Preocupações estas que também se encontram
EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL bem presentes, mesmo que com tempo e intensidade menor, em quem
tem a tarefa de apresentar o trabalho.
C AP ÍT ULO lll-0 PARADIGMA DO "PÚBLICO" Procurei, portanto, escrever um texto que não pretende ser o
COMO ESTATAL (1930-1979) 111 convencional resumo do texto, enriquecido de alguma citação sobre
SUPREMACIA DO ESTADO E AUTORITARISMO: temas de moda, tarefa relativamente fácil para quem está freqüente-
THEONEBESTWAY 114 mente em contato com a rede de escolas, universidades e centros de
CENTRALIZAÇÃO E RACIONALIZAÇÃO: NEM TUDO gestão pública atuantes no continente europeu.
QUE É LÓGICO É PSICOLÓGICO 130 Ao pensar nesta apresentação, parti de uma consideração mais
CARREIRAS E CONTROLES FORMAIS: A BUROCRACIA geral e possivelmente um pouco provocativa sobre os livros, como
DOS COITADINHOS 137 instrnmento de difusão do conhecimento e das idéias, que me foi
sugerida por um recente artigo publicado na imprensa especializada
CAPÍTULO lV - CRISE DO REFERENCIAL italiana, por ocasião da feira do Livro de Turim 2000, sobre "fantas-
PARADIGMÁTICO 149 mas editoriais em rede" que assinalou, diante do sucesso internacional
AREDEMOCRATIZAÇÃOPÓS-45 151 de www.amazon.com e na Itália de www.intemetbookshop.it (incre-
ODESENVOLVIMENTISMOPÓS-50 158 mento nas vendas entre 1999 e 2000 de 300%) que " cada livraria re-
A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: O PÓS-64 161 gistra 35 a 40% dos títulos que não vendem nenhuma cópia" e que
CRISE DO ESTADO E CRISE DO REFERENCIAL "cada ano acabam fora de catálogo pelo menos 30.000 títulos com
PARADIGMÁTICO 166 milhões e milhões de cópias".
CONCLUSÕES 185 Isto significa que o "mercado" nem sempre é um bom juiz para
decidir a qualidade e o valor do trabalho. Neste sentido, cabe louvar
BIBLIOGRAFIA 193 a iniciativa da Fapesp - Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado
de São Paulo - em instituir uma linha de financiamento destinada a
ANEXO: QUADROS 207 incentivar co-edições de textos com caráter predominantemente
acadêmico. Também cabe destacar o empenho da Annablmne Editora,
através da coleção "Selo Universidade", na divulgação de trabalhos
que atingiriam uma clientela mais restrita.

1. " Escrever uma tese é quase um voto de pobreza que a pessoa se autodecreta. O
mundo pára, o dinheiro entra a peitado, os filhos são abandonados, o marido que
se vire. ' Estou acabando a tese ' . Esta frase significa que a pessoa vai sair do mundo .
Não por alguns dias, mas anos. Tem gente que nunca mais volta."
" Uma tese é uma tese", Mario Prata, in O Estado de S. Paulo, 7. 10.98.
16 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APRESENTAÇÃO 17

Procurei, desta fo1ma, responder, nesta apresentação, a duas cionários, o intercâmbio de kn ow how; bem como a criação do
questões de fundo que são discutidas (senão solucionadas) para fa- European Institute for Public Administration.
vorecer a circulação dos resultados do trabalho de pesquisa da E, por fim, recorde-se a presença, junto às intervenções mais
Mezzomo Keineri, hoje livro, para além dos circuitos tradicionais de institucionalizadas, do número de redes de pesqu isa que internacio-
difusão, representados pelos cursos universitários, pelas escolas de nalmente reagrnpam funcionári os públicos, universidades e escolas
formação de funcionários públicos (como a Enap , Egap, dentre de administração, centros de pesquisa públicos e privados, sociedades
outras), institutos e centros de pesquisa universitários. de consultoria e as próprias associações de consumidores e usuários
A primeira questão é dirigida à efetiva utilidade para os diversos cada vez mais interessados no melhoramento da qualidade dos ser-
grnpos de leitores, dos superespecialistas (que são sempre poucos) viços oferecidos.
aos potenciais interessados (que são muitos, ainda que com muito Emblemático é, na América latina, o caso do CLAD - Conselho
menos tempo à disposição), de um texto baseado exclusivamente so- Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento - que
bre uma experiência nacional, como aquela brasileira, em um contexto congrega inúmeras universidades e centros de pesquisas e que pro-
no qual não apenas as empresas, as agências e as fundações sem fins moveu, recentemente, uma cátedra virtual de Administração Pública
lucrativos, mas também as organizações não-governamentais e a pró- na web e outras importantes redes de pesquisa como o international
pria administração pública são sempre mais internacionais e globais. nenvork on new public management, que dedica pariicular atenção
Para evitar que um livro especializado em um argumento prova- à difusão e ao desenvolvimento do paradigma do new public
velmente pouco acessível para a maioria dos leitores, como a admi- management ao qual são em parte reconduzíveis as considerações
nistração púbiica, termine por alongar a fila dos textos específicos so- contidas no trabalho de Mezzomo Keinert, especialmente no tocante
bre as prateleiras das bibliotecas, toma-se necessário, a meu ver, retor- à gestão pública e ao estilo de gestão pós-burocrático.
nar à relação entre as especificidades dos casos nacionais e as compa- Ouh·as redes importantes fazem referência às experiências pro-
raç.ões internacionais, e, sobretudo, relembrar com algum dado con- movidas em países de área anglófona - nelYvork on public sector
creto a relevância que assumem atualmente as análises comparadas management, promovido pela Aston Science Park University of
sobre temas do setor público e da administração pública. Birrningham, que recebeu, no último congresso, 300 contribuições
Se pense , com este propósito , na experiência do Public internacionais (dentre elas algumas brasilei ras) - e as redes de
1\lfanagement Center da Organização para a Cooperação e o Desen- pesquisas de área francófona - promovidas pela Revista Politiques
volvimento Econômico (OCDE), fundada no ano de 1990 e destinada et Management Public - sem falar nos numerosos (e em competição
a uma comparação sistemática entre as experiências de modernização entre si) networks americanos de pesquisa.
adminish·ativa e gerencial dos sistemas de administração pública dos No quadro da crescente internacionalização, a análise das sim-
principais países desenvolvidos e de alguns países emergentes e, ples experiências nacionais, vistas como case studies, tem, a meu ver,
sobretudo, sobre a transferência de conhecimento, know-how, best urna significativa validade para o desenvolvimento do conhecimento
practices sobre vários temas - da descentralização institucional à sobre o tema da administração pública de cada contexto nacional
gestão de recursos humanos, à ética e à accountability dos serviços específico com direta ligação aos paradigmas de pesquisa defendidos
públicos , ao desenvolvimento da info rmation communication em nível internacional.
technology, à comunicação com o público e ao desenvolvimento da Esta ligação se toma lUTI elemento importante para o trabalho de
qualidade (ver com este motivo www.oecd.org). Mezzomo Keine1t, tendo em vista que foi o próprio Brasil que sediou
Outros exemplos significativos são representados pelos progra- o Global Forum sobre a reinvenção da administração pública através
mas de internacionalização das organizações públicas dos países per- da discussão de quatro casos nacionais representados pela experiência
tencentes a instituições supra-nacionais, antes de tudo a União americana, do Reino Unido, do Brasil (país anfitrião) e da experiência
Européia com inúmeros projetos que favorecem a formação dos fim- já decenal de modernização da Administração Pública Italiana.
18 ADMINISTRAÇAO PÚBLICA NO BRASIL APRESENTAÇÃp 19

Perspectiva integrada significa o aprofundamento da evolução O primeiro, elaborado patiindo de uma verificação empírica dos
histórica e, sobretudo, das perspectivas futuras, não se limitando a processos de modernização administrativa e institucional em ato a
uma simples descrição do sistema de Administração Pública existente partir dos anos 80 em numerosos países europeus, antes de tudo o
-as funções atribuídas aos diversos níveis de governo, os processos Reino Unido, o Japão, a Austrália, o Canadá, a Nova Zelândia e,
de reforma e de descentralização em andamento, as experiências obviamente, no contexto estadunidense (programa National
inovadoras, como, no caso brasileiro, os programas desenvolvidos pelo Petformance Review).
antigo Mare - Ministério da Administração e Reforma do Estado, ou, Esses programas têm em comum o fato de basearem-se na
conjuntamente, pela Ford Foundation e pela FGV/SP, sobre inovações adoção de ações administrativas específicas, como a criação de
na dotação de pessoal, receitas, despesas de gestão e de investimentos. agências públicas, pela redefinição dos limites entre público e privado,
Considerando, portanto, a evolução histórica e as perspectivas pela adoção de técnicas gerenciais provenientes das empresas priva-
futuras sobre o tema da administração pública como indicadores para das, em âmbitos como a gestão de pessoal, marketing e comunicação
um juízo sobre a utilidade do livro relacionado às expectativas de um aos usuários, e, sobretudo, pela adoção difusa de mecanismos de mer-
público sempre mais numeroso, tambem graças à Internet, a resposta cado ( contracting out e delegação de serviços, competição entre pú-
à nossa questão inicial não pode ser outra, a não ser positiva, ainda blico e privado, competição entre público e público).
que com algumas críticas, vistas como estímulos, indicações e suges- O paradigma da public governance, ao contrário, reserva parti-
tões à autora, a outros estudiosos e pesquisadores brasileiros dedi- cular atenção ao sistema de relações que se ativam entre a adminis-
cados a temas da administração pública, do public management, tração pública e os diversos atores do sistema social e econômico, das
sejam eles ligados a tmiversidades, aos centros de pesquisa e, por que empresas privadas, às associações de interesse, lobbies, às organiza-
não, à web. ções não-lucrativas e àquelas não-governamentais.
Essas críticas são dirigidas à falta de aprofundamento da espe- Nesta perspectiva a administração pública desenvolve mn papel
cificidade dos paradigmas de pesquisa sobre a administração pública. de animador e de catalisador de projetos, energias e interesses ope-
No trabalho de Mezzomo Keinert, de particular interesse é a rando não mais como "centro" do sistema social e econômico, mas
parte dedicada aos paradigmas do conhecimento, com a citação como um dos tantos "modos" de redes interinstitucionais e interorga-
obrigatória a Kuhn e, sobretudo, a identificação, em uma perspectiva nizacionais formadas por diversos atores.
histórica, dos dois paradigmas de Público como Estatal (19 30-79) e As considerações conclusivas fazem referências à segunda per-
de Público como Interesse Público (período pós-90). gunta de fundo sobre o trabalho de Mezzomo Keinert - reconhecida
Outra importante contribuição é a ligação dos dois paradigmas a efetiva utilidade do texto em relação ao processo de globalização
antes colocados aos diversos modelos de Estado que Mezzomo Keinert do conhecimento - que é a inovação em relação às tendências em
identifica no modelo regulador-liberal e no modelo intervencionista, andamento na disciplina de administração pública, que com um jogo
em parte associável ao bem-estar dos dois paradign1as. de palavras podemos definir sempre mais multidisciplinar.
O que falta, então? Em primeiro lugar, na parte final sobre os O grau de inovação pode ser avaliado fazendo referência à meto-
modelos de estado "emergentes" no Brasil não são efetuadas ligações dologia de pesquisa adotada -a pesquisa foi desenvolvida analisando
específicas com os dois modelos que estão se consolidando em nume- os artigos publicados nas duas principais revistas sobre administração
rosos países em nível internacional, representados pelo Estado dos pública brasileira, fazendo referência a tun período de tempo bastante
Serviços e pelo Estado Regulador, que são retomados, por exemplo, longo e colocando em destaque a evolução de temas-chave.
nos numerosos trabalhos de Bresser Pereira. A metodologia apresenta um elevado nível de coerência com
Mas, sobretudo, deveriam ser aprofundadas as ligações entre outros trabalhos de pesquisa elaborados a partir dos anos 90 por nu-
os dois paradigmas brasileiros com o debate em ato sobre a existência merosos autores em nível internacional, desde os trabalhos de pes-
dos paradigmas do new public managemente dapublic governance. quisa conduzidos pela revista estadunidense Public Administration
20 ADMfNISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APRESENTAÇÃO 21

RevieH' (análise dos artigos publicados no período 1975-1984) e Reconstrnída a evolução histórica, é agora necessário na "multi-
outros , mais específicos , conduzidos pela revista Politiques et disciplina" da administração pública brasileira comparar-se os mé-
Management Public. 2 todos de pesquisa.
Um elemento de inovação no trabalho de Mezzomo Keinert é A inovação do trabalho de Mezzomo Keinert reside, potianto,
o fato de ter sido aplicado a um contexto de administração pública no fato de haver aberto a po1ia para o futuro; o desafio para o mundo
de países emergentes uma chave de leitura e de interpretação típica da universidade, das pesquisa, da consultoria e das escolas de for-
de sistemas administrativos públicos de países avançados, permitindo mação e gerenciamento público será representado pela escolha de
assim desenvolver no futuro interessantes comparações. quais métodos aplicar, da análise dos casos de específicas realidades
Na tabela a seguir decidiu-se, portanto, apresentar os métodos públicas, da pesquisa de base quantitativa, da avaliação é do reconhe-
de pesquisa sobre a administração pública majoritariamente utilizados cimento das políticas públicas.
nas escolas de pensamento, aquela americana e a dos países fran- Em conclusão, uma contribuição útil, que se liga estreitamente
cófonos. às tendências que percebem a administração pública sempre m ais
A tabela evidencia como na França são predominantes os mé- global, ainda que reconhecendo a especificidade dos contextos e a
todos ligados ao estudo de casos (de organizações públicas específicas inovação que oferece amplos espaços para o aprofundamento de temas
e de políticas públicas) e em medida menor as pesquisas históricas novos.
as quais pode estar relacionado o trabalho de Mezzomo Keinert. O que falta, então? Cada vez mais leitores e Lm1 trabalho cons-
No conte;üo estadunidense prevalecem - em flagrante contra- tante e contínuo para a divulgação e a difusão de conteúdos.
dição com as opiniões consolidadas - metodologias não-empíricas as
quais seguem-se análises de correlação (e outros instrumentos sofis- M ARCO M ENEGUZZO
ticados como análise longitudinal e path analysis) e, por último, os Professor-Associado da Área de Administração Pública
estudos de casos. Universidade Luigi Bocconi Milão
1 Universidade Roma Tor Vergata
POUTIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC PUBLIC ADMfNISTRA TION REvrEw
:11

Métodos de Análise Empírica Métodos de Análise Empírica


(1984-1988) (1975-1984)
Número de artigos Número de Artigos
Contribuições teóricas (25) Metodologias não-empíricas ( 138)
Estudos de Caso (Organizações Análises de Correlação, análises
Públicas ou Políticas Públicas longitudinais oupath analysis
Específicas) (25) (92)
Analises comparativas ( 17) Estudos de Caso (56)
Pesquisa Histórica (4)

2. Ver, por exemplo, o trabalho de Meneguzzo, M. " Metodologie di ricerca sulle


aziende e amministrazioni pubbliche: una analisi comparata", in Azienda Pubblica
n. 3, dei 1990; o artigo de Perry J. L. e Kraemer K. L. " Research methodology in
Public administration research 1975- J 984", publicado na Public Administartion
Review, may june 1986, além de outros trabalhos publicados por Mezzomo Keinert,
constantes da bibliografia deste livro.

llJ
INTRODUÇÃO
r
~i A questão inicial que motivou este trabalho pode ser resumida
no seguinte enunciado: o que é "Administração Pública" no Brasil?
Detalhando-se, pode ser acrescentado: Como a disciplina se constituiu
historicamente? Quais suas características e especifi cidades? Há
aproximações com outros campos? Qual seu obj eto de eshtdo? É
possível construir uma periodização? Pode-se falar em referenciais
parad igmáticos? Em função de que noções se estruturam estes
consensos que se estabelecem na comunidade de esh1diosos?
Posteriormente, vinculou-se o referencial paradigmático da
disciplina de AP no Brasil ao conceito de "público". Esta é a pro-
blemática que aprofundou-se neste estudo: a caracterização elos
Paradigmas da Administração Pública no BrasiL em função do
conceito de público.
O trabalho divide-se em duas partes. Na Parte I, reconstitui-se
o "caminho da pesquisa", desde os primeiros levantamentos quan-
titativos e os resultados preliminares obtidos, até a nova proble-
matização e operacionalização ela pesquisa, desta vez utilizando urna
metodologia qualitativa.
Os artigos publicados na Revista do Serviço Público (a partir
de 1937) e Revista de Administração Pública (1967) foram anali-
sados tendo em vista estabelecer relações entre os "sentidos dos refe-
ridos ariigos" e o conceito de público subjacente a eles.
Utilizando-se o método de análise de conteúdo, passou-se então
ao tratamento dos resultados, à inferência e à interpretação. Para tanto,
construiu-se um referencial analítico com base nas proposições e
construções teó1icas selecionadas, apresentado no Quadro I.
Posteriormente, na Parte II, apresenta-se em detalhe a análise
de conteúdo efetuada nos ariigos publicados pelas duas Revistas, a
partir da década de 30. Aponta-se no sentido da existência de um
14 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRAS IL

Paradigma do "Público como Estatal" que vigora no período de 1930


a 1979, mesmo que sofrendo algumas oscilações, especialmente nos
anos de 1945, 56 e 67 . No entanto, estes pontos de inflexão não foram
suficientemente fortes para abalar aquele consenso. o que ocoJTe
somente a partir da década de 80, quando, em função de uma série
de crises em diversos âmbitos, aquele entendimento torna-se
insustentável.
Crises são momentos de fragmentação e instabilidade. O campo
se pulveriza, abrindo espaço para a emergência de um novo consenso.
Surgem evidências de que existe um Paradigma Emergente: "O
Público como Interesse Público". Sustenta-o uma visão de público
PARTE!
como espaço institucional complexo, mais amplo que o estatal,
norteado por uma noção de valores morais e éticos. As conclusões
do trabalho apontam nesta direção.

PARADIGMAS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
NO BRASIL EM FUNÇÃO DO
CONCEITO DE PÚBLICO
'
i

A PROBLEMATIZAÇÃO lNIClAL: O QUE É


ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

A questão inicial que se procurava responder era: o que é


"Administração Pública" no Brasil? Corno a disciplina se constituiu
historicamente? Quais suas características e especificidades? Há
aproximações com outros campos? Qual seu objeto de estudo? É
possível construir lm1a periodização?
Para responder a estas questões utilizou-se, como ponto de
partida metodológico, os trabalhos de Golembiewski ( 1974; 1977) 1
e Henry (1975) 2 - os quais desenvolveram os conceitos de locus e
focus - dando-se início ao trabalho de pesquisa,3 tendo corno objeto
empírico de análise a produção acadêmica divulgada nas duas revistas
de administração pública mais importantes no Brasil. Por outro lado,

1. A proposição inicial do autor foi publicada em Robert T. Golembiewsk i, "Public


Admin istration as a Field: Four Developmental Phases". Georgia Political
Science Journal , v. 2 (Spring 1974), p. 21-49; e, posteriormente. desenvolvida
em "Public Adm ini stration as a Developing Discipline". New York: Decker. 1977.
2. HENRY, N. "Paradigms of Public Administration". Public Admini sn-a tion Review
35 (Ju ly 1975): 384. Este trabalho foi desenvolvido posteriormente ao primeiro
trabalho de Golembiewski dedicado ao tema. e, anteriormente ao segundo; de
maneira que eles se influenciam mutuamente. Hemy, assim como Golembiewski.
trabalha com obras-marco no campo de Admini stração Pública atribuindo-lhes
importância de acordo com sua vivência profissional, e não por meio de pesquisa
exaustiva. O autor adverte que as obras servem mais para datar os períodos que
para caracterizá-los, e que devem ser tratados como " rough indicators" .
3. A pesquisa qLtantitativa, iniciada em março de 1993 , teve como título inicial "A
Evolução do Campo de Adminisa-ação Pública no Brasil ( 1930-1 992). projeto
desenvolvido junto ao Centro de Estudos de Administração Pública e Governo da
EAESP/FGV com o apoio do Núcleo de Pesquisas e Publicações da mesma
instituição. Posteriormente, inic iou-se o trabalho qualitativo o qual contou com o
apoio do PAP - Program a de Apoio à Pesquisa em Administração Pública -
CAPES/ENAP/ ANP AD.
30 A DMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRAS IL
A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 31

utilizou-se como referência básica para compreender o período


Kliksberg ( 1996, 1997) retoma a questão da dicotomia política-
analisado o trabalho de Warhlich (1978) . administração, procmando resgatar a complexidade do processo ele
O locus é o que delimita o tetTitório a ser explorado pelo estudo,
implementação elas políticas púb licas, superando, inteiramente, a v isão
definindo os fenômenos empíricos que constituem o objeto da mecanicista segundo a qual, ai, apenas se "executam instruções":
pesquisa. O locus é o local institucional do campo (institutional
where) . No caso da administração pública, um locus reconente tem Segundo tal dicotomia (política-administra-
sido a burocracia governamental , embora esta localização venha
ção), o problema central circunscreve-se ao
sendo questionada e substituída por um leque de estudos bem mais
campo do planejamento e da.formulação de
amp lo, relativos a um número maior de iniciativas relacionadas ao
estratégias. Superado este problema. me-
" interesse público".
diante uma concepção adequada das polí-
O.focus é a perspectiva teórica que coloca à disposição conceitos
ticas públicas, empreender-se-ia a etapa
para selecionar e interpretar os fatos reais e as observações integrativas
administrativa de ·pura implementação ".
relevantes para as principais questões, o que individualiza as posições
na qual poderia haver dificuldades que.
e dá meios para mapear o tenitório. O.focus é o instrnmental analítico
contudo, seriam de caráter secundário
utilizado, um certo "e nfoque es peci alizado" sobre o campo
(KUKSBERG, 1996 : 79).
(specialized what). Um jocus usual na Administração Pública tem
sido os "P1incípios da Administração", que expressam uma idéia de
O que se coloca, desta forma, é o fato de que todos os processos
neutralidade e aplicabilidade a qualquer contexto . Mas, novamente,
são políticos, inclusive a implementação . Por outro lado, existe a
o .focus da disciplina vem sendo alterado com as mudanças em suas
necessidade de tecnologias adequadas, adaptadas a administração
1 concepções.
1
pública - ou seja, tudo não se resume à política. É preciso superar a
I" Como a Ciência Social Aplicada a Administração Pública,
concepção dicotômica com abordagens integrativas.
semp re sofreu de um m al congênito - a dicotomia "política-
Foi esta a preocupação que deu origem à pesquisa. ou seja, a ne-
administração .., o que impediu que se definisse com mais clareza seus
cessidade de se conhecer mais a fundo as características ela produção
lows e.focus.
em Administração Pública com v istas a contribuir para o avanço ela
Henry ( 197 5) advoga a necessidade de uma certa "autonomi-
mesma em tem1os ele ensino e pesquisa. Aquela inquietação repousava
zação da disciplina" para que a mesma se fortaleça, superando aquela
na observação da inexistência ou do pouco desenvolvimento de tecno-
polarização inicial, e, inclusive, incorporando as contribuições da
logia administrativa adequada às especificidades da gestão pública. Em
Ciência Política, sem , no entanto, perder sua identidade.
termos simples, ou a disciplina se voltava para o jurídico - dentro de
Warhlich (1978), por sua vez, relaciona o desenvolvimento da
uma visão legalista-ou passava a privilegiar a questão política-dentro
disciplina àquele das Ciências Administrativas, na América Latina,
de urna visão baseada na famosa dicotomia antes mencionada.
acrescentando - tendo em vista a realidade latino-americana - a
Com este intuito - o de conhecer o campo ele Administração
questão da administração para o desenvolvimento. A autora critica
Pública no Brasil - utilizou-se, como unidade de análise, os artigos
seu mecanicismo que, não obstante, inspirou vários processos de
publicados em Revistas especializadas, uma vez que, as mesmas,
reforma.
constituem-se o veículo que com maior rapidez expressa as mudanças
Destaca, ainda, o forte impacto que a Ciência Jurídica teve na
ocotTiclas no campo. 4 Assim foram utilizadas as publicações Revista
gênese da disciplina de Administração Pública na América Latina
diferentemente do que ocorre nos EUA, por exemplo-responsável, 4. A uti lização das Revistas como objeto empírico para a identificação de paradigmas
até hoje, por uma grande dose de " legalismo" nos estudos e na prática de um grupo de pesquisadores pode ser justificada utilizando-se as noções de Kuhn.
administrativa pública. Confonne observa Hochman: "Para Kuhn, a aceitação de um paradigma pode ser
verificada com o surgimento de jornais. revistas especializadas, fundação de socie-
32 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A CONSTRUÇÃO DO OBJ ETO DE ESTUDO 33

do Serviço Público (1937- ... )e Revista de Administraçiio Pública


produção em Administração Pública, inclusive por conta do longo
l] 967-... ), consideradas rep resentativas da disciplina.
período em que a RSP não circulou ou o fez de forma precária.
A Revista do Serviço Público (RSP) passou a ser publicada em
Analisando o conteúdo dos aiiigos publicados nas duas revistas,
1937, pelo Conselho Federal do Serviço Público Civil. Em 193 8,
é possível obter indicações sobre o comportamento da produção em
passou à responsabilidade do DASP (Depariamento Administrativo
Administração Pública. A análise dos dados mostra que a RAP, como
do Serviço Público) e foi publicada ininterruptamente pelo órgão até
publicação, surgiu muito mais sensível às mudanças que se dese-
1974. Em 1981, vo ltou a ser publicada pel a Fundação Centro de
nharam no campo de conhecimento da Administração Pública a partir
Formação do Servidor Público (FUNCEP), que sucedera o DASP,
dos anos 70. A RSP não deixou de senti-las, mas teve menos cond ições
seguindo até 1989 com muitas interrupções e mudanças de linha
de refleti-las, ptincipalmente nos anos imediatamente anteriores ú
editorial. Finalmente, foi retomada em 1994 pela Fundação Escola
interrupção de 1974. A revista manteve uma relativa inércia na com-
Nacional de Administração Pública (FENAP), por sua vez sucessora
posição de suas edições, em termos de locus e f ocus, que só seria
daFUNCEP .
quebrada na fase irregular da década de 1980. Pode-se, até mesmo,
A Revista de Administração Pública (RAP) teve sua publicação
pergmitar o quanto a interrupção da publicação da RSP não reflete o
iniciada em 1967, pela Escola Brasileira de Administração Pública
fato de que esta não se adaptava às mudanças no campo de conhe-
(EBAP), da Fm1dação Getúlio Vargas, e prosseguiu sem interrupções.
cimento de Administração Pública que se engendravam, ou seja, uma
A RSP assumiu uma importância pioneira na disseminação da
possível tentativa de manter o status quo.
produção em Administração Pública. Nas primeiras décadas de
Para analisar a produção veiculada nas Revistas , foram
circulação, foi, sem dúvida, o principal meio de divulgação das idéias
classificados os artigos publicados por elas até 1992, 5 o que corres-
no campo da Administração Pública. Organicamente vinculada ao
pondeu a 721 artigos da RAP (100%) e 3.898 ariigos da RSP, cor-
DASP, foi perdendo gradualmente sua importância e impacto con-
respondentes, praticamente, a 100%.6
comitante à perda de poder do primeiro. Com o surgimento da RAP
O conteúdo dos ariigos foi classificado segundo seus /oci e loci.
em 1967, a RSP perdeu a primazia anterior, até ser interrompida em
sendo que as categorias para a classificação foram emergindo da
1974. Durante o período 1981-1989, sua instabilidade do ponto de
própria observação. Em algmis casos, especialmente na RSP, essa
vista editorial não pem1itiu que a antiga importância fosse reassumida,
classificação foi bastante trabalhosa, uma vez que nem sempre era
inclusive porque não propiciou a presença de artigos de caráter
possível precisar rapidamente qual/ocus ou locus era utilizado.
acadêmico, em vários momentos, privilegiando a1iigos de interesse
Buscando-se a maior precisão possível, a classificação por locus
restrito ao público interno. A fase iniciada em 1994 tem sido marcada
foi real izada procurando-se pri v ile giar sempre as tem áticas
pela busca de um nível elevado de qualidade dos artigos e pela eleição
específicas, ou seja, evitava-se, por exemplo, locus mais genéricos
de temas diretamente relacionados a questões importantes colocadas
como "Política Social'', a menos que o texto explicitamente trabalhasse
para a Administração Pública.
com este conceito, e não mencionasse nenhuma política específica.
A RAP apresentou, desde 1967, uma maior estabilidade em
Em relação ao focus, para determiná-lo proctu-ou-se verificar:
termos de linha editorial, periodicidade e nível de qualidade dos
a) se o autor se posicionava explicitamente por este ou aquele enfoque;
artigos, e consolidou-se como principal publicação representativa da
5. Como a pesquisa quantitativa foi iniciada em março de 1993, os dados coletados
dades científicas, cunículos de cursos uni vers itários, citações, 1ivros didáticos etc. referem-se ao período 1930-1 992.
Estas são algumas das formas de socialização e comunicação entre os membros do 6. O número de artigos que não puderam ser classificados seguramente equ ivale a
grupo'"(H OCHMAN in PORTOCARRERO (org.)., 1994 ). Ou citando Kuhn : "A transição menos de 1% do total publicado na revista e teria impacto desprezível nos
para uma ciência desenvo lvida será acompanhada da formação de rev istas espe- resultados finais obtidos. Não foram classificados, devido à impossibilidade de se
cializadas, sociedades de especialistas e currículos acadêmicos". The Structure of ter acesso às publicações, os exemplares de out./nov./dez. de 1940. v. IV, nº L 2
Scientic Revo luti ons"', 2nd ed, Chicago Uni versityofChicago Press, 1970. p. I9. e 3; e o nº 3 do vo lume 109, no período de abr./jun. de 1974 e out./dez. de 1981 .
daRSP
34 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 35

b) que autores utilizavam como referencial; c) o "jeito" de colocar a O fàcus Ciência Administrativa é o mais presente na produção
questão (postura do autor, linguagem, etc.). veiculada pelas duas publicações. Especialmente nas primeiras
Como colocou Golernbiewski, "a escolha dual entre locus e décadas de existência da RSP, percebe-se que sua importância vai
focus ··ajuda a determinar o tipo de trabalho realizado e quem o fez crescendo, mas em meados da década de 1960 começa um movimento
(1974: 9). declinante . Não obstante ele sempre foi dominante.
A hegemonia do focus Ciência Adminish·ativa surge com maior
nitidez na Revista do Serviço Público, que até 1974 ocupa sempre o
O COMPORTAMENTO DO FOCUS primeiro lugar em termos de participação no total de artigos publi-
cados (com exceção de 1972). Na fase da publicação conespondente
Estesfoci 7 correspondem aos possíveis "modelos teóricos" que ao período 1981-1989, não consegue manter essa hegemonia,
compõem o campo de Administração Pública. s Ciência Política9 e atingindo seus mais baixos níveis de participação no início da década,
Ciência Administrativa 10 constituem-se seus pilares básicos. A chegando a menos de l 0% em 1984. Nesse ano, o locus Ciência
Ciência J mídica pode ser considerada a "disciplina-mãe" urna vez que Política consolida uma tendência de crescimento de sua participação,
a Administração Pública originou-se, como área de ensino, do Direito iniciada no princípio da década de 1970.
Administrativo, especialmente nos países latinos. 11 A Ciência Na RAP, ocorre um movimento similar. A paiiir de 1970, o
Econômica sempre tangenciou o campo de Administração Pública, .focus Ciência Política ganha espaço, enquanto o focus Ciência
especialmente no período em que o Estado faz-se mais presente no Administrativa sofre fortes oscilações. Estes doisfocus são os domi-
planejamento e na atividade produtiva. Os dois restantes - Episte- nantes na revista. Da mesma forma que, na RSP, é na passagem da
miologia e Outros - foram incluídos por serem de especial interesse década de 1970 para a década de 1980 que esse mov imento torna-se
para a pesquisa. No que se refere ao primeiro - Epistemiologia - mais crítico, não sendo isolado o fato de que é em 1978 e em 1983
objetivou-se destacar o grau de reflexão desenvolvido no campo, sobre que o focus Ciência Administrativa atinge seu nível mais baixo de
ele próprio. Assim, foram incluídos neste/ocus aquelas reflexões que participação no total anual de atiigos publicados ( 19,4% e 15,6%,
visavam uma análise do campo de ensino e pesquisa ou da disciplina respectivamente). No primeiro desses dois anos, suplantado pelojàcus
ele Administração Pública. Em " Outros" foram classificados diagnós- Outros (o que é, na verdade, indicador de indefinição) e pelo.fàcus
ticos, propostas e relatos de experiências, além de reportagens, in1pres- C iência Econômica, que a seguir perderia sua importância na
sões e defesas de opinião. Estes artigos, de caráter mais descritivo, publicação, assim como o focus Ciência Jurídica já vinha reduzindo.
não tinham um enfoque claramente definido. Em resumo, pode-se afirmar que, do ponto de vista do focus dos
trabalhos, as duas publicações apresentam um processo crescente de
7. Ciência Política, Ciência Jurídica, Ciência Administrativa, Ciência Econômica, permeabilização de suas linhas editoriais a trabalhos fora do foco da
Epistemologia e Outros (artigos sem enfoque definido). Ciência Administrativa, abrindo-se a novas abordagens, especialmente
8. Os títulos foram sendo abertos con fonne surgia a necessidade.
à Ciência Política. Focus mais tradicionalmente ligados à Adminis-
9. Considerou-se C iência Política aquele/oc11s que utiliza conceitos e autores
considerados " clássicos" da disc iplina tomada de forma "pura", ou seja, não tração Pública, como Ciência Econômica e Ciência Jurídica, perdem
aplicada. importância nesse movimento.
1O. Entendeu-se por Ciênc ia Administrativa o referencial teórico normalmente
Esse movimento indica uma crescente abertura do campo de co-
utilizado no Brasil, nas disciplinas de Teoria Geral da Administução e Teoria
Organizacional, além daqueles constantes no grnpo anterior quando utilizados de nhecimento em Administração Pública a novos enfoques, por um lado,
fonna aplicada à administração. e, por outro, a absorção de novas temáticas, para as quais ofocus Ciên-
1
11. Beatriz Warhlich atribuiu o grande peso do enfoque legalista na América Latina cia Administrativa e, mesmo, osfocus Ciência Econômica e Ciência
ao fato destes países terem sido colônias de Portugal e Espanha, que, por sua vez.
caiTegam doze séCL1los de legislação romana. Ver, para este fim: WARHLICH, 1978:
Juridica não oferecem instrumental adequado para seu tratamento.
li 70-92.

i
36 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A CONSTRUÇ ÃO DO OBJETO DE ESTU DO 37

O COMPORTAMENTO DO LOCUS cresce e volta a ocupar uma pos ição mais destacada (8 l ,5'Yo dos
art igos publicados). Em 1946, há de novo um leve crescimento
Para a análise dos loci, a classificação exigiu rnn conjunto maior (83,2%). Pode-se supor que as mudanças institucionais de 1945 (fim
de categorias.12 Foram identificados 39 toei. do Estado Novo) devem ter promovido um aumento da atenção para
Examinando cada um dos tocus em sua correlação com os temas ligados à reestruturação do Estado brasileiro. Interrompe-se
demais, percebe-se, de imediato, uma aglutinação em tomo do tema uma tendência ele leve queda iniciada em 1941 e que se aprofundará
" Ensino e Pesquisa". As demais categorias de tocus relacionam-se no final ela década ele 1940. Ao longo da década ele 1950, o grupo de
diretamente à estruturação e/ou à atuação do Estado, donde foi pos- locus Estruturação do Estado cresce novamente, mas entre oscilações,
sível identificar dois outros eixos temáticos: o relacionado à "Estru- mantendo-se, na maior parte do tempo, entre 45% e 65% do total de
turação do Estado", que trata de questões internas ao aparelho do aitigos publicados. Na passagem para a década de 1960, o movimento
Estado e outro relacionado às "Políticas Setoriais'', caracterizado por continua, até 1967, quando cai para 52,3%, logo se recuperando para
sua atuação e interação com a sociedade. depois, no início dos anos 70, iniciar nova tendência de queda. Com
Resultam assim três grandes grupos temáticos: a vo lta da publicação em 1981, o grupo de loci surge sujeito a violentas
O grupo de toei Estruturação do Estado é o que maior freqüência oscilações, em pmte motivadas pela irregulaiidade da publicação.
apresenta, tanto na RSP como na RAP. Os toei Recursos Humanos, Na RSP, o grnpo Políticas Seto1iais ensaia um crescimento a
Reforma e Modernização Administrativa e Organização Adminis- paitir de 1947 até 1959, quando passa a oscilar em níveis mais baixos
trativa destacam-se no conteúdo deste tocus. Recursos Humanos é o até que em 1983 atinja o pico de 80,4% do total de aitigos publicados
tocus que mais contribui para a produção em Administração Pública: no ano.
23,6% dos mtigos da RSP e 8,74% da RAP, os dois maiores índices É importante notar que os dados nesse grupo encontram-se
de cada uma delas. Também se destacam, no total de artigos bastante desconcentrados: o tocus com maior participação é Saúde e
publicados, os toei Planejamento Governamental, Organização Previdência, com 3% do total de artigos publicados, seguido por
Política, Organizações e Finanças Públicas. Política Tecnológica (2,5%) e Educação (l ,6%). Essa desconcen-
A distribuição desses loci não é uniforme ao longo do tempo . tração aumenta com o tempo, pois no início da vida ela Revista o tocus
Recursos Humanos (27 ,6% até 1945) e Organização Administrativa Saúde e Previdência têm uma participação relativa muito maior, che-
(25, l % até 1945), os dois mais destacados no início da circulação gando a significar 11,l % do total de artigos publicados no ano de
da RSP não mantêm constante esse nível de participação. Reforma e 1943. Na década de 80, Saúde e Previdência toma-se menos impor-
Modernização Administrativa é um tema que se comporta de forma tante, aparecendo na revista apenas em 1982 e 198 6. Em troca, há
cíclica e influi nos resultados do grupo de toei Estruturação do Estado uma mudança no interior do grupo, e vários toei se destacam, mas
nos momentos de mudança institucional. nenhum deles está presente ao longo de toda a década, sendo mai s
Os índices do grupo de toei Estruturação do Estado o fazem am- comum serem objetos de artigos publicados em do is ou três anos entre
plamente hegemônico. No início da publicação da RSP (1937), atinge 1981 - 1989, quando têm uma expressiva participação no total artigos
90% dos mtigos publicados pela Revista. Essa participação se reduziu publicados. Esse é o caso de Política Tecnológica (7,4% do total ele
progressivamente, sem, no entanto, oferecer ameaça ao predomínio 1986), Educação (8 ,7% e 4,5%, em 1983 e 1984), Agr·opecuária
do grupo. Em 1945, constata-se que o tocus Estruturação do Estado (45,5% e 6, 1%, em 1984 e 1987), Políticas Sociais (31 ,5% em 1983 ),
Planejamento Urbano (6,1% e 10,9%, em 1982 e 1983) e Política
12. Não partiu-se, de antemão , de um conjunto de temGS, ou daquilo que os Industrial (3% e 22,8%, em 1982 e 1983). Parte dessas osciláções é
especialistas em análise de conteúdo chamam de "código" . As categorias de loci
foram sendo abertas de acordo com a observação. o u seja, a partir do momento
explicada pela publicação de números temáticos que afetam o resul-
em que os itens existentes não satisfaziam a necessidade de classificação, abria- tado final. Essa influência, entretanto, não foi tratada como um viés
se um novo item. da pesquisa, uma vez que a adoção de edições temáticas deve ser

11
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL A CONSTRUÇ.Ã.O DO OBJETO DE ESTUDO 39
38

entendida como urna resposta da linha editorial da revista às demandas anos 60, declinar considera ve lmente ; o que, provave lmente, é
específicas do campo de Administração Pública. conseqüência da consolidação do campo de Administração Pública,
O grupo de loci Políticas Setoriais tem uma presença mais forte marcando seu afastamento do Direito Administrativo.
na RAP, algumas vezes superando, inclusive, o grupo Estruturação Atiigos sobre Ensino e Pesquisa em Administração Pública têm
do Estado, como na segunda metade da década de 80, ou em 1978, uma freqüência muito baixa no início da RSP, em alguns anos igual
quando responde por 80% da produção veiculada na Revista. No a zero. Somente em 1945 atingem uma patiicipação mais destacada,
periodo 1967-1992, responde por 41,l % ela produção total publicada e na década de 1960 este locus apresentará valores mais significativos,
na RAP. O locus Saúde e Previdência é o mais importante do grupo, superando l 0% da produção total veiculada na RSP em l 96 1, 1962
e corresponde a 13 ,2% do total de artigos publicados na Revista, e 1966. Na RAP, o locus tem destaque desde o início da publicação
chegando a 33,3 % em 19 85. Também se destacam os lo ci da revista. Entre 1967 e 1970, corresponde a 20%, 27,3%, 30% e
Planejamento Urbano (5,3% no total geral, chegando a 19,4% do total l 0%, respectivamente.
de 1989), Meio Ambiente (3 ,2%) e Política Tecnológica (2,8%). Na RAP, o compo1iamento do grupo de loci é similar, com
Como no caso dos últimos anos da RSP, os loci também se comportam variações significativas dos valores anuais, uma queda ao longo elos
com grande dispersão, e o grupo Políticas Setoriais é justamente o anos 70, um pico em 1983 (56,3 %) e volta a um patamar baixo. No
que apresenta o maior desvio-padrão. total, o grupo de loci Ensino e Pesqui sa responde por 14,6% ela
O grupo de loci Ensino e Pesquisa é, dos três, o menos des- produção total publicada na RAP, um valor praticamente igual aos
tacado e o que concentra um menor número de loci. Em contraste com 14,2% da RSP. A composição do grnpo, no entanto, tem diferenças.
os grupos Estruturação do Estado e Políticas Setoriais, é mais estável,
apresentando o menor desvio-padrão na maioria dos anos. Considerações sobre os dados quantitativos obtidos
Na RSP, inicia-se com níveis de participação muito reduzidos
(0% em 1937), e assume o patamar de cerca de 10% em 1940. No As duas publicações coexistiram entre 1967 e 1974, sendo que
total, o grupo corresponde a 14,2% da produção veiculada na RSP, pelas três décadas iniciais do período estudado a RAP ainda não era
mas raramente alcança 20% da produção (em 1951 , 1955 , 1957 a publicada e, por sua vez, nos anos finais a RSP tivera sua publicação
1960, 1967 , 1981 e 1988). Até 1967, quando alcança 35,3% da pro- interrompida. A superposição entre as duas revistas corresponde a um
dução total da Revista, segue uma tendência de crescimento, com pequeno intervalo de tempo, relativamente ao período estudado, o que
algumas oscilações. A partir daí, volta para o patamar médio , mas, impede que se avance em trabalhos comparativos, inclusive porque a
como os ouh·os dois grupos de loci, sujeita-se a grandes variações. RSP, no período posterior ao lançamento da RAP, visivelmente se
Os principais loci dentro do grupo são Análises Teórico-Conceituais enfraquece e passa por um período de instabilidade editorial.
(8,2% do total da produção veiculada na RSP, chegando a 33 ,3% em Os primeiros anos desse período de superposição apontam
1982), Legislação (4,3% da produção total) 13 e Ensino e Adrninis- semelhanças entre a participação dos grupos de loci no total anual
h·ação ( 1,3% da produção total) . O primeiro locus deixa entrever a publicado das duas revistas. Nos quatro anos iniciais (1967-1970),
entrada de novos conceitos no processo de formação do novo campo tanto RAP como RSP ostentam forte liderança do grupo Estrutmação
de conhecimento; inicialmente com artigos traduzidos ou escritos pelos do Estado. É verdade que essa liderança é muito mais hegemônica
técnicos do DASP, alguns deles com acesso a cursos nos EUA, na RSP, seguindo a mesma tendência desde seu ano de fundação ,
posteriormente incorporando produção de outras fontes. O locus enquanto na RAP os grupos Políticas Setoriais e Ensino e Pesquisa
Legislação tem presença mais significativa nos períodos iniciais, mas têm uma participação maior, relativamente à RSP.
verá sua importância crescer ao longo dos anos 50, para, a partir dos A partir de 1971 , essa semelhança se quebra. A RAP entra em
um período em que o grupo de loci Políticas Setoriais toma a liderança
13. Durante as primeiras décadas, a RSP possuía uma seção de Direito Administrativo. em alguns anos, seguindo, a partir daí, em alternância na dianteira
40 ADMI NIST RAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 41

da participação no total de artigos publicados pela Revista, anual-


tempo esse grupo de loci reduza sua participação. Nesses momentos,
mente, com o grupo Estruturação do Estado. Na RSP, esse movimento
as tendências vigentes sofrem desvios, ai nda que temporários .
não chega a se constituir, mas nestes anos ( 1971 - 1974), a participação
Da mesma forma, pode-se considerar o crescimento do grupo
do grupo de /oci Estruturação do Estado também se reduz. 14.
Estrnh1ração do Estado em meados da década de 1940, na RSP, um
Os anos 70 irão se caracterizar, do ponto de vista das publi-
reflexo do fim do período ditatorial de Getúlio Vargas, e seu cresci-
cações estudadas, como um período de instabilidade da participação
mento nos anos imediatamente após 1964 como reflexo da instauração
dos grupos de loei no total de artigos publicados que marca a emer-
da ditadura militar.
gência de novas preocupações, como também ocorre com os foci. Os
Entretanto, estas duas mudanças, ainda que atestem a influência
movimentos anunciados timidamente pelas tendências da produção
dos câmbios institucionais sobre a produção em Administração Pú-
veiculada pela RSP se realizam de forma mais marcada na RAP e irão
blica, não apontam mudanças que caracterizem crise ou emergência de
se estender também pela década de 1980. novas tendências no campo de conhecimento. Ao contrário, ao longo
Esse momento, especialmente a segunda metade da década de
do periodo que vai até os anos 70, a distribuição porcentual dos artigos
1970 e início da década de 1980, marca uma situação de profunda publicados em grupos de toei observada é consistente com a centra-
mudança no campo de conhecimento. No final da década de 1970 e lidade nas questões referentes à estruh1ração do Estado que o campo ele
ao longo dos anos 80, o comportamento dos grupos de toei sofre conhecimento da Administração Pública apresenta no perioclo.
grandes oscilações . Essas oscilações caracterizam o momento de A trajetória das duas publicações, portanto, do ponto de v ista
transição atravessado no período, e se combinam com mudanças do comportamento dos toei, apresenta um ciclo longo e nítido de
também na participação dos/oei . absoluto predomínio de uma produção com focus em Ciência
A RAP antecipa já em 1971 essa mudança, quando o grupo Administrativa e tocus em Estruturação do Estado. Os toei destacados
Estruturação do Estado cai de 80% para 36,36%, sendo suplantado no grupo Estruturação do Estado são , exatamente, aqueles mais
pelo grnpo Políticas Setoriais. A partir daí, o comportamento dos envolvidos com o processo de constituição de um no vo arcabouço
grupos de toei oscila ao longo da década de 1970. Na verdade, pode- institucional para o Estado brasileiro. Essa é a preocupação dominante
se entender que o comportamento dos grupos de toei indica a do período. O Estado não é apenas o centro, mas praticamente, o
emergência de novas temáticas e de novas abordagens. único objeto de atenção dos artigos publicados.
Dentre os fatores que influenciéu-am esse processo de mudança, À medida que esse arcabouço instih1ciona! vai sendo conso li-
é inevi tável não mencionar as mudanças institucionais. Não é sem dado e, a seguir, questionado - em relação à visão de Estado que o
motivo , por esse ângulo de análise, que se pode identificar na sustenta - , a discussão sobre o papel do Estado e suas ações se torna
passagem da década de 70 para a de 80 o momento em que as novas mais importante que a discussão sobre sua estruturação. O predomínio
tendências emergentes começam a ser vislumbradas, à medida que do focus Ciência Administrativa e do tocus Estrnturação do Estado
se torna mais claro o processo de transição da ditadura militar para o se enfraquece pelo surgimento de uma tendência à incorporação de
governo civil. outros.foei e toei. Observa-se um deslocamento da participação dos
Observando-se o comportamento dos grupos de toei ao longo grupos de Zoei e dosfoei no conjunto de artigos publicados por ano:
do tempo, é possível sugerir que nos momentos de mudança ou ins- os artigos com tocus Estruturação do Estado efocus Ciência Admi-
tabilidade institucional mais forte o grupo de toei Estruhtração do nistrativa perdem sua importância relativa, e emergem ofocus Ciência
Estado tende a aumentar sua participação, ainda que após algum Política e o grupo de tocus Políticas Setoriais, que chega a ultrapassar
70% de participação do total de artigos publicados, em anos da década
14 . Nesse período, a RSP sofre várias mudanças editoriais e proliferam os artigos de de 1980, tanto na RAP como na RSP. Seu crescimento está visivel-
membros do Judiciário e de altos escalões do Executivo. Cf. KEINERT & VAZ mente relacionado à emergência de novas temáticas, como se percebe
(1994: 17). pelos vários toei que se tornam objeto de atenção .
42 ADM INISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASlL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 43

A produção em Administração Pública, assim, entra em um Este tipo de abordagem, conhecido hoje como HisLória da
período de irregularidade do ponto de vista do locus e, como dito Ciência, inicialmente configurou-se num formato chamado de Histó-
acima, também do fo cus. A interpretação mai s segura para este ria Pedigree, ou seja, um tipo de e laboração de caráter notadamente
fenômeno é que se trata de uma crise no campo de conhecimento em evolucionista que buscava, seletivamente, em épocas antigas, idéias,
Administração Pública, que deve, de alguma maneira, produzir um teorias ou personagens que tivessem contribuído para que as formas
novo consenso em seu interior. de conhecimento vigentes na época evoluíssem até aquilo que se
Daquela preocupação e desenvo lvimentos iniciais, o trabalho conhece hoje como ciência moderna.
acumulou condições de permitir uma releitura da s conclusões A ciência moderna seria, assim, o apogeu desta marcha através
preliminares. Em especial, do último artigo publicado (KEINERT, de um caminho histórico inevitável pelo qual passaria a ciênc ia na
15
l 994a), em que se utiliza, pela primeira vez, a noção de paradigma busca do verdadeiro conhecimento sobre a natureza. Além disso, a
fazendo-se uma análise mais ampla dos dados obtidos, tanto no plano ciência vinha da teoria e não da prática, o que impedia que forma s
da abrangência histórica quanto no plano da inferência realizada. diferentes de conhecimento - como aquelas das civilizações 01ientais
Realiza-se, também, uma periodização especialmente referida - pudessem ser consideradas ciência (ALFONSO-GOLDF ARB, 1994 ).
ao contexto político-histórico, que fo i uma forma inicial e preliminar A visão evolucionista abrigava, internamente, a noção de con-
de organização dos dados (ver Quadro II). Entendida como ponto de tinuidade, a qual dava ênfase à linearidade, destacando elementos de
chegada, naquele momento, demandou uma releitura posterior, ligação entre os diferentes estágios do conhecimento.
especialmente a partir do aprofundamento dos conceitos de KUHN E, por último, acreditava-se que o desenvolvimento científico
(1975; 1970; 1977a; 1977b), que discutiremos em seguida. estaria condicionado aos problemas históricos internos à própria
Ciência, ou seja, à evolução de seus conceitos e teorias, independen-
Paradigmas e produção de conhecimento temente da sociedade ou deis meios nos quais estes são produzidos.
Este pressuposto ficou conhecido como interna/ismo.
A história do conhecimento, contemporaneamente, re úne abor- A partir dos anos 60, algum as novas teorias foram desenvol-
1 dagens interdiscip linares - notadamente históricas, filosóficas e vidas como alternativas ao positivismo ou empirismo lógico - a cor-
sociológicas - objetivando a constituição de um espaço independente rente dominante que abrigava os pressupostos antes colocados - den-
para a ciítica e a reflexão acerca dos caminhos e descaminhos do de- tre as quais destaca-se a obra de .Thomas Kuhn.
senvolvimento científico. 16 Tomas Kuhn tornou-se especialmente conhecido por sua obra
The Structure of Scienti.fic Revolutions ( 1962), 17 que se tomou um
best-seller da História da Ciência. Este livro, escrito em tom radical
15. A noção de paradigma era utilizada de fo n11a mais resn;ta, provavelmente mais e apaixonado e, utilizando uma série de interessantes exemplos histó-
próxima da idéia de mode lo, a qual foi ampliada posterio1111ente. A própria idéia ricos, em pouco tempo revolucionaria os pilares da reflexão histórico-
de "evolução" da disciplina foi substih1ída pela de "desenvolvimento" , uma vez filosófica sobre a ciência.
que, para ser coerente com a noção kuhniana, deve-se respeitar alguns princípios
como o da descontinuidade, do externalismo, da incomensmabilidade, dentre Além de ter contribuído para pôr termo efetivamente às
outros, na produção do conhecimento; isto é, o não-evo lucionismo. doutrinas centrais do positivismo, tais como a cumulatividade e o
! 6. Agradec imentos devem ser dirigidos ao grupo de estudos do Programa de Pós-
Grad uação em Comunicação e Semiótica do. PUC/SP - que reali za quinze- 17. O livro The Structure o.fScientific Revotutions fo i publicado m;ginalmente em
nalmente os Seminários sobre Historiografia e 1vfetodologia em História da 1962, tendo levado mais de quinze anos para ser conc!L1ído. A segunda edição.
Ciência - pela grande contribui ção que representou para esta reflexão a revista e ampliada, fo i publicada em 1970. Nesta nova edição. o autor aperfeiçoa
participação da autora naqueles encontros. Um agradecimento especial é dirigido alguns de seus conceitos anteriores, moti vo pelo qual utilizaremos a segunda
à Professora Ana Maria Alfo nso-Go ldfarb. sua coordenadora. pe lo convite à ed'ição como referência. Será utilizada a versão em inglês, uma vez que, somente
participação. se tem notícia da tradução, para a língua porh1guesa, da primeira edição (KUHN,
T. A Estrutura das Revoluções Científicas", Perspectiva, São Paulo, 1975).
44 ADMIN ISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 45

evolucionismo, o campo de História da Ciência "foi enormemente


que critérios estão sempre em mutação - à
beneficiado com a obra de Thomas Kuhn" . 18 direita conformista - em que eles estão. ao
O filósofo americano Richard Rorty, em aiiigo recente-atribui menos por algum tempo, firmemente estabe-
grande importância ao trabalho de Kuhn desde uma perspectiva
lecidos ( 1996).
filosófica tratando-o, inclusive, como "filósofo", 19 dado que o trabalho
de Kuhn remapeia a cultura, isto é, " sugere um modo original e Pensar nos termos de um tal espectro possibilita perceber o
promissor de pensar a relação entre vários setores da atividade huma- movimento de uma dada disciplina rnmo à esquerda nos períodos
na" (RORTY , 1996: 5-10). revolucionários e rumo à direita nos períodos estáveis e monótonos
Com The Structure o/Scientific Revolutions Kuhn questiona - que Kuhn chamava de períodos de "Ciência Normal" .20
a crença de que o sucesso da ciência se deva à aplicação de um "mé- Convém salientar que, diferentemente do que ambicionava, o
todo científico" específico, e ainda que a substituição de uma teoria ve1ificacionismo e o falsificacionismo, não há em Kulm a intenção de
científica por outra seja algo que dependa apenas da lógica fria e estatuir um ctitério capaz de distinguir, com alguma nitidez, o que é
precisa, sendo, antes , análoga ao processo de substituição de uma ciência e o que é pseudociência ou metafisica. Em momento algum
instituição política por outra. Kuhn estipula a forma a ser ostentada pelas teorias e os modos pelos
Assim começa a desmoronar a hierarquia tradicional de dis- quais devem buscar evidência favorável ou contrária às suas pretensões
ciplinas, segundo a qual acreditava-se, por exemplo, que os cientistas de verdade para que possam ser consideradas científicas. Sua análise
naturais tetiam uma via de acesso privilegiado à realidade e à verdade. se limita a mostrar como tem sido historicamente construída a
Citando novamente Rorty: científicidade, e não que requisitos lógico-empÍlicos precisam ser sa-
tisfeitos para que uma disciplina se conve1ia em ciência (OLI VA, 1994 ).
A leitura de Kuhn levou-me a pensar que, em O livro A Estrutura das Revoluções Cientificas foi o marco
vez de mapear a cultura com uma régua hie- inicial de uma obra polêmica e relevante na discussão histórico-
rárquica epistêmico-ontológica, encimada filosófica a respeito da produção do conhecimento. Como co loca
pelas categorias de "lógico '", "objetivo" e Rorty, " ... a essa altura, todas as ciências sociais passaram por um
"cientifico ", deveríamos antes tentar ma- processo de 'kuhnização' , marcado por uma maior disponibilidade
pear a cultura por meio de um espectro para admitir que não há um modelo único de pesquisa relevante num
sociológico indo da esquerda caótica - em dado setor da cultura" (1996). Foi naquela obra que Kuhn inicialmente
expôs os conceitos que julgava fundamentais na explicação da mu-
18. Laudan (1993: 19). Os autores afirmam que a obra de Kuhn é responsável. em dança científica: paradigma, ciência nom1al, crise, revolução cientí-
grande medida. pela vitalidade e autoconfiança expressa pelo campo nas últimas fica . É destes conceitos que provém a idéia de incomensurabilidade.
duas décadas .
19. Como se sabe Thomas Kuhn doutorou-se em fisica antes de se tornar historiador
importante elemento na superação da visão evolucionista.
autodidata da C iência do Século XV li. O próprio Kuhn se autodenominava desta
fonna: histo1iador da ciência. R01ty afirma que se ele "tivesse escrito mn obituáiio, 20. R01ty se alinha entre os defensores da abordagem pragmatista. junto com Foucau lt,
não teria deixado de chamar Kuhn de filósofo", referindo-se a uma ceita resistência Habennas, Kuhn, dentre outros. O pragmatista desconfia no mais alto grau possível
na comunidade filosófica em aceitá- lo como um integrante legítimo. Sem da idéia positi vista de que a racionalidade é uma questão de aplicar critétios. Na
querennos nos delongar excessivamente nesta questão. acreditamos que a citação abordagem pragmatista os "fatores culturais" evidentemente desempenham um
é elucidativa, uma vez que o autor - na condição de um dos mai s importantes papel central, mas colocados "dentro" da comunidade onde ganham sentido, de
filósofos americanos da atual idade -manifesta seu "ressentimento pelo fato de tal sorte que entre o indivíduo que busca a liberdade e o Estado. o mercado , o
Kuhn ter sido constantemente n·atado por meus (de Rorty) colegas filósofos como, meio ambiente, a emp' csa ou o que é que seja. é preciso sempre identificar
na melhor das hipóteses, um cidadão de segunda c lasse na comunidade filosófica, processos de mediação historicamente determinados, ao in vés do espaço vazio
quando não como mn inn·uso que não tinha por que se meter com uma disciplina onde se instala a ética da unanimidade. Ver. por exemplo. Rorty, R. "Solidariedade
para a qual não tinha fonnação adequada" (RORTY, 1996: 5-1 O). ou objetividade?" . Novos Escudos, n. 36, julho 1993, p. 113-20.
'I
11
-
ADMINISTRAÇÃO PÚl3LICA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 47
46

Kubn consegue, com a noção de paradigma, justificar a descon- aquilo que. desde enteio. chamo de ··para-
tinuidade da ciência, à medida que lhe atribui a propriedade de ser digmas ,. (KUHN , l 970).
incomensurável. ou seja, o novo paradigma não engloba nem deriva
do velho, não podendo ser considerado nem superior, nem inferior, Paradigma pode ser definido como o conjunto de regras,
não podendo, inclusive ser medido ou comparado ao anterior. normas, crenças, valores e teorias que direcionam a ciência produzida
Desta fom1a, o conceito kuhniano de mudança científica a ca- por uma determinada comunidade científica em um período de tempo
racteriza como um processo descontínuo dado por um salto não quan- específico, o qual fornece a esta mesma comunidade soluções mode-
tificável entre o velho e o novo, o que obviamente desmonta com a lares nas quais surgem as ·tradições coerentes e especificas da pes-
i visão positivista de cumulatividade. quisa científica. Por meio do paradigma se estabelece uma espécie de

l" Ainda, na proposição kubniana o conceito de revo lução


cientifica é de imp01iância fundamental, à medida que representa uma
consenso intersubjetivo influenciado por motivos inconscientes, esté-
ticos, metafisicos, teológicos emocionais e até políticos, o qual vai
"quebra" no pensamento científico. Estes períodos revolucionários - detenninar o que deve ser considerado autêntico problema no âmbito
momentos em que vários candidatos a paradigma, ainda incompletos, de detenninada disciplina.22
tentam substituir o anterior - são, para Kubn, sempre precedidos de Como j á foi colocado, não se pode afinnar que exista na obra
períodos de crise -períodos de insegurança em que o paradigma vi- de Kubn uma definição unívoca. Citando uma de suas veiculações
gente não mais consegue explicar satisfatoriamente os fenômenos a mais elucidativas: "Considero 'paradigmas' as realizações científicas
serem analisados. Da transição de um paradigma em crise para outro universalmente reconhecidas que, durante algum tempo, fornecem
pode surgir um novo período de Ciência Normal, período no qual volta problemas e soluções modelares para uma comunidade de praticantes
a prevalecer o consenso em torno de um paradigma. de uma ciência" (1970: 58).
21
O termo paradigma - apesar de sua definição pouco precisa Em "Second Tbougbts on Paradigms"( l 977a), Kubn reconhece
- pode ser considerado "chave" no entendimento da proposição que seu antigo uso do termo paradigma confunde duas noções
kubniana, e, essencial, para os propósitos deste trabalho. bastante distintas: exemplares, que são tipologias de solução de pro-
Para Kubn esta importância se expressa já no prefácio da obra blemas concretos aceitas pela comunidade científica e matrizes disci-
antes citada quando se manifesta plinares, que são os elementos compartilhados que explicam o caráter
relativamente não-problemático da comunicação profissional e a
... especia lmente impressionado com o relativa unanimidade de julgamento profissional subsistente numa
número e a extensão dos desacordos expres- comunidade científica:
sos existentes entre os cientistas sociais no
que di::: respeito à nature:::a dos métodos e Um sentido de paradigma é global, abran-
problemas cient(ficos legítimos (grifo nos- gendo todos os compromissos compartilha-
so). Conforme expressou-se o autor: A ten- dos por um grupo científico; o outro isola
tativa de descobrir a fonte desta diferença um tipo particularmente importante de com-
levou-me ao reconhecimento do papel de- promisso e é, portanto, um subconjunto do
sempenhado na pesquisa científica por primeiro.( ... ) No livro (Tbe Structure), o ter-
mo paradigma tem praticamente o mesmo
significado da expressão ''comunidade
2 l. Margaret Masterman em seu trabalho "A Natureza do Paradigma", in L AKATOS.
l. & ML!SGRAV E, A. (orgs.). "A Crítica e o Desenvolvi mento do Conhecimento'',
São Paulo": Cultrix/E DUSP, 1979, discute as múltiplas definições de paradigma 22. Trata-se de uma leitura de várias definições possíveis existentes em Kuhn.
na obra de Kuhn. fonnulação esta adotada neste trabalho .
48 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 33

científica ". Um paradigma é o que os mem-


produção em Administração Pública, inclusive por conta do longo
bros de uma comunidade cient(fica, e ape-
período em que a RSP não circulou ou o fez de fom1a precária.
nas eles, partilham, e. inversamente, uma
Analisando o conteúdo dos artigos publicados nas duas revistas,
comunidade científica consiste em homens
é possível obter indicações sobre o compmiamento ela produção em
que partilham um paradigma 23 (KUHN,
Administração Pública. A análise dos dados mostra que a RAP, como
1977a: 460). publicação, surgiu muito mais sensível às mudanças que se dese-
nharam no campo de conhecimento da Administração Pública a pa1tir
Assim, pode-se afimrnr que "a Ciência Normal é praticada por
dos anos 70. A RSP não deixou de senti-las, mas teve menos condições
uma comunidade científica que compartilha uma matriz disciplinar
de refleti-las, principalmente nos anos imediatamente anteriores à
baseada num estoque pmtilhado de exemplares" (OLIVA, 1994). interrupção de 1974. A revista manteve uma relativa inércia na com-
"A pesquisa normal, mesmo em seus melhores produtos, é uma
posição de suas edições, em tem1os de locus e .focus, que só seria
atividade altamente convergente baseada filmemente num consenso quebrada na fase irregular ela década ele 1980. Pode-se, até mesmo,
alcançado através de educação científica e reforçado pela posterior perguntar o quanto a inte1111pção da publicação ela RSP não reflete o
vida profissional", afinna Kuhn ( l 977a: 227). fato de que esta não se adaptava às mudanças no campo de conhe-
O paradigma tem, assim, o poder de estipular o que deve ser
cimento de Administração Pública que se engendravam, ou seja, uma
considerado problema e soluções modelares, criando em torno de si possível tentativa ele manter o status quo.
um consenso especial capaz de levar todos que a ele aderem a ver o Para analisar a produção veiculada nas Revistas , foram
mundo de maneira convergente. A visão de mundo contida num classificados os artigos publicados por elas até 1992, s o que corres-
l paradigma tem a peculiaridade de ser compartilhada consensualmente pondeu a 721 artigos da RAP (100%) e 3.898 artigos da RSP, cor-
como se fora inevitável (OLIVA, 1994). respondentes, praticamente, a 100%.6
Com base nesse padrão , o desenvolvimento ocorre de um O conteúdo dos artigos foi classificado segundo seus foci e loci.
1
li consenso para outro, e enfoques alternativos não estão nmmalmente sendo que as categorias para a classificação foram emergindo da
em competição. Exceto sob condições bastante especiais, o praticante própria observação. Em alguns casos, especialmente na RSP, essa
de uma ciência não pára para examinar modos divergentes de expli- classificação foi bastante trabalhosa, uma vez que nem sempre era
cação ou experimentação (Ku1-1N, 1977c: 232). possível precisar rapidamente qualjàcus ou locus era utilizado.
Buscando-se a maior precisão possível, a classificação por locus
foi realizada procurando-se privilegiar sempre as temáticas
CONCLUSÕES PRELfMlNARES E específicas, ou seja, evitava-se, por exemplo, locus mais genéricos
NOY A PROBLEMATIZAÇÃO: O QUE É como "Política Social", a menos que o texto exp licitamente trabalhasse
PÚBLICO NO BRASIL? com este conceito, e não mencionasse nenhuma poíítica específica.
Em relação ao focus, para determiná-lo procurou-se verificar:
Analisando-se as primeiras agregações de dados, verificou-se a) se o autor se posicionava explicitamente por este ou aquele enfoque;
existir uma concentração de locus - objeto empírico estudado - e
focus - instrumental teórico utilizado - dos artigos analisados em 5. Como a pesquisa quantitativa foi iniciada em março de l 993, os dados coletados
referem-se ao período l 930-1992.
6. O número de artigos que não puderam ser classificados seguramente equivale a
menos de l % do total publicado na revista e teria impacto desprezível nos
23. Trata-se daquilo que o próprio Kuhn reconhece (no seu posfácio de 1969 ao resultados finais obtidos. Não foram classificados, devido il impossib ilidade de se
"Estrutura"), esta como sendo uma "definição circular", ou seja. o paradigma
ter acesso às publicações, os exemplares de out./nov./dez. de l 940, v. IV, nº l. 2
define comunidade científica ao mesmo tempo que é por ela definido. Uma
e 3; e o nº 3 do vo lume 109, no período de abr./jun. de l 974 e out./dez. de l 98 l.
discussão interessante sobre esta questão encontra-se em Hochman ( 1994). daRSP.
j
.1
34 ADMINISTRAÇÃO PÚBLl CA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 35

b) que autores utilizavam corno referencial ; c) o "jeito" de colocar a O focus Ciência Administrativa é o mais presente na produção
questão (postura do autor, linguagem, etc.). ve iculada pelas duas publicações. Especia lmente nas primeiras
Como colocou Golembiewski, "a escolha dual entre locus e décadas de existência da RSP, percebe-se que sua importância vai
focus ., ajuda a determinar o tipo de trabalho realizado e quem o fez crescendo, mas em meados da década de 1960 começa um movimento
( 1974: 9). declinante. Não obstante ele sempre foi dominante.
A hegemonia do focus Ciência Administrativa surge com maior
nitidez na Revista do Serviço Público, que até 1974 ocupa sempre o
O COMPORTAMENTO DO FOCUS primeiro lugar em tem10s de participação no total de artigos publi-
cados (com exceção de 1972). Na fase da publicação con-espondente
Estes/oci 7 cotTespondem aos possíveis " modelos teó ricos" que ao período 1981-1989, não consegue manter essa hegemoni a,
compõem o campo de Administração Pública.s C iência Política 9 e atingindo seus mais baixos níveis de participação no início da década,
Ciência Aclministrativa 10 constituem-se seu s pilares básicos. A ch egando a menos de l 0% em l 984. Nesse ano, o locus Ciência
Ciência J Lu·ídica pode ser considerada a "disciplina-mãe" urna vez que Política consolida uma tendência de crescimento de sua participação,
a Administração Pública originou-se, como área de ensino, elo Direito iniciada no princípio da década de 1970.
Administrativo, especialmente nos países latinos. 11 A C iência Na RAP, ocorre um movimento similar. A paiiir de 1970, o
Econômica sempre tangenciou o campo de A dministração Pública, jocus Ciência Política ganha espaço, enquanto o .focus Ciência
especialmente no período em que o Estado faz-se mais presente no Administrativa sofre fortes oscilações. Estes doisfocus são os domi-
planejamento e na atividade produtiva. Os dois restantes - Episte- nantes na revista. Da mesma forma que, na RSP, é na passagem da
miologia e Outros - foram incluídos por serem de especial interesse década de 1970 para a década de 1980 que esse movimento torna-se
para a pesquisa. No que se refere ao primeiro - Epistemiologia - mais crítico, não sendo isolado o fa to de que é em 1978 e em 1983
objetivou-se destacar o grau de reflexão desenvolvido no campo, sobre que o focus Ciência Administrativa atinge seu nivel mais baixo de
ele próprio. Assim, foram incluídos nestejocus aquelas reflexões que pmiicipação no total anual de artigos publicados (19.4% e 15 ,6%,
visavam uma análise do campo de ensino e pesquisa ou da disciplina respectivamente). No primeiro desses dois anos, suplantado pelofocus
de Adminish·ação Pública. Em " Outros" foram classificados diagnós- Outros (o que é, na verdade, indicador de indefinição) e pelo jocus
ticos, propostas e relatos de expe1iências, além de reportagens, impres- Ciência Econômica, que a seguir perderia sua importância na
sões e defesas de opinião. Estes artigos, de caráter mais descritivo, publicação, assim como o focus Ciência Jurídica já vinha reduzindo.
não tinham um enfoque claramente definido. Em resumo, pode-se afirmar que, elo ponto de vista do focus dos
trabalhos, as duas publicações apresentam um processo crescente de
7. Ciência Política, C iência Jurídica, C iência Administrativa, Ciência Econômica, permeabilização de suas linhas editoriais a trabalhos fora do foco da
Epistemologia e Outros (artigos sem enfoque de tinido).
Ciência Administrativa, abrindo-se a novas abordagens, especialmente
8. Os títulos foram sendo abertos conforme surg ia a necessidade.
9. Cons iderou-se Ciência Política aquele jàcus que utiliza concei tos e autores à Ciência Política. Focus mais tradicionalmente ligados à Adminis-
considerados "clássicos" da disciplina tomada de fo rma "pura" , ou seja, não tração Pública, como Ciência Econômica e Ciência Jurídica, perdem
aplicada. importância nesse movimento .
1O. Entendeu -se por C iência Administrati va o refe rencial teóri co normalmente
utili zado no Bras il , nas disc iplinas de Teoria Gerai da Ad ministração e Teoria Esse movimento indica urna crescente abertura do campo de co-
Organizac ional , além daqueles constantes no grnpo anterior quando utilizados de nhecimento em Administração Pública a novos enfoques, por um lado,
forma aplicada à administração. e, por outro, a absorção de novas temáticas, para as quais ofocusCiên-
11 . Beatriz Warhlich atribuiu o grande peso do enfoque legalista na América Latina
ao fato destes países terem sido colàn ias de Portugal e Espanha, que, por sua vez.
cia Administrativa e, mesmo, osfocus Ciência Econômica e Ciência
caITegam doze séculos de legislação romana. Ver, para este fim : WARHUCH, 1978: Jurídica não oferecem instrumental adequado para seu tratamento.
70-92.
36 A DMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 37

O COMPORTAMENTO DO LOCUS cresce e volta a ocupar uma posição mais destacada (8 1,5% dos
art igos publicados). Em 1946, há de novo um leve crescimento
Para a análise dos toei, a classificação exigiu um conjunto maior (83,2%). Pode-se supor que as mudanças institucionais de 1945 (fim
de categorias.12 Foram identificados 39 toei. do Estado Novo) devem ter promovido um aumento da atenção para
Examinando cada um dos locus em sua correlação com os temas ligados à reestrnturação do Estado brasileiro. Interrompe-se
demais, percebe-se, de imediato, uma aglutinação em torno do tema uma tendência de leve queda iniciada em 1941 e que se aprofundará
"Ensino e Pesquisa". As demais categorias de tocus relacionam-se no final da década de 1940. Ao longo da década de 1950, o grupo de
diretamente à estrnturação e/ou à atuação do Estado, donde foi pos- loeus Estruh1ração do Estado cresce novamente, mas entre oscilações.
sível identificar dois outros eixos temáticos: o relacionado à "Estru- mantendo-se, na maior parte do tempo, entre 45% e 65 % do total de
h1ração do Estado", que trata de questões internas ao aparelho do artigos publicados. Na passagem para a década de 1960, o movimento
Estado e outro relacionado às "Políticas Setoriais", caracterizado por continua, até 1967, quando cai para 52,3%, logo se recuperando para
sua ahiação e interação com a sociedade. depois, no início dos anos 70, iniciar nova tendência de queda. Com
Resultam assim três grandes grnpos temáticos: a volta da publicação em 1981 , o grupo de toei surge sujeito a violentas
O grnpo de toei Estruturação do Estado é o que maior freqüência oscilações, em parte motivadas pela irregularidade da publicação.
apresenta, tanto na RSP como na RAP. Os toei Recursos Humanos, Na RSP, o gmpo Políticas Setoriais ensaia um crescimento a
Refom1a e Modernização Administrativa e Organização Adminis- partir de 1947 até 1959, quando passa a oscilarem níveis mais baixos
trativa destacam-se no conteúdo deste tocus. Recursos Humanos é o até que em 1983 atinja o pico de 80,4% do total de artigos publicados
toeus que mais contribui para a produção em Administração Pública: no ano.
23,6% dos artigos da RSP e 8,74% da RAP, os dois maiores índices É importante notar que os dados nesse grupo encontram-se
de cada uma delas. Também se destacam, no total de artigos bastante desconcentrados: o loeus com maior participação é Saúde e
publicados, os to ei Planejamento Governamental, Organização Previdência, com 3% do total de artigos publicados, seguido por
Política, Organizações e Finanças Públicas. Política Tecnológica (2,5%) e Educação (l ,6%). Essa desconcen-
A distribuição desses toei não é uniforme ao longo do tempo. tração aumenta com o tempo, pois no início da vida da Revista o locus
Recursos Humanos (27 ,6% até 1945) e Organização Administrativa Saúde e Previdência têm uma patticipação relativa muito maior, che-
(25 , l % até 1945), os dois mais destacados no início da circulação gando a significar l l, l % do total de artigos publicados no ano de
da RSP não mantêm constante esse nível de participação. Reforma e 1943 . Na década de 80, Saúde e Previdência toma-se menos impor-
Modernização Administrativa é um tema que se compmta de forma tante, aparecendo na revista apenas em 1982 e 1986. Em troca, há
cíclica e influi nos resultados do grupo de toei Estruhlfação do Estado uma mudança no interior do grupo, e vários loci se destacam, mas
nos momentos de mudança instih1cional. nenhum deles está presente ao longo de toda a década, sendo mais
Os índices do grupo de toei Estruh1ração do Estado o fazem am- comum serem objetos de aitigos publicados em dois ou três anos entre
plamente hegemónico. No início da publicação daRSP (1937), atinge 1981-1989, quando têm uma expressiva participação no total artigos
90% dos artigos publicados pela Revista. Essa participação se reduziu publicados. Esse é o caso de Política Tecnológica (7,4% do total de
progressivamente, sem, no entanto, oferecer ameaça ao predomínio 1986), Educação (8 ,7% e 4,5%, em 1983 e 1984), Agropecuária
do grnpo. Em 1945, constata-se que o loeus Estruturação do Estado (45 ,5% e 6,1%, em 1984e 1987), Políticas Sociais (31,5% em 1983),
Planejamento Urbano (6,1% e 10,9%, em 1982 e 1983 ) e Política
12. Não partiu -se, de antemão. de um conjunto de temas, ou daquilo que os Industrial (3% e 22,8%, em 1982 e 1983 ). Parte dessas oscilações é
especialistas em análise de conteúdo chamam de "código" . As categorias de /oci
explicada pela publicação de números temáticos que afetam o resul-
foram sendo abertas de acordo com a observação, ou seja, a partir do momento
em que os itens existentes não satisfaziam a necessidade de classificação, abria- tado final. Essa influência, entt·etanto, não foi tratada como um viés
se um novo item. da pesquisa, uma vez que a adoção de edições temáticas deve ser
38 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRAS IL
A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTU DO 39

entendida como uma resposta ela linha editorial da revista às demandas


anos 60, declinar considerave lmente; o que, pro vavelmente, é
específicas do campo de Administração Pública.
conseqüência da consolidação do campo de Administração Pública,
O grnpo de loci Políticas Setoriais tem uma presença mais forte
marcando seu afastamento do Direito Administrativo.
na RAP, algumas vezes superando, inclusive, o grupo Estruturação
Artigos sobre Ensino e Pesquisa em Administração Pública têm
do Estado, como na segunda metade da década de 80, ou em 1978,
uma freqüência muito baixa no início da RSP, em alguns anos igual
quando responde por 80% da produção veiculada na Rev ista. No
a zero. Somente em 1945 atingem tuna participação mais destacada,
pe1iodo 1967-1992, responde por 41 , l % da produção total publicada
e na década de 1960 este locus apresentará valores mais significativos,
na RAP. O locus Saúde e Previdência é o mais importante do grnpo,
superando l 0% da produção total veiculada na RSP em 196 1, l 962
e corresponde a 13 ,2% do total de artigos publicados na Revista,
e 1966. Na RAP, o locus tem destaque desde o início da publicação
chegando a 33 ,3 % em 19 85 . T am bém se destacam os loci
da revista. Entre 1967 e 1970, corresponde a 20%, 27,3%, 30% e
Planejamento Urbano (5,3% no total geral, chegando a 19,4% do total
10%, respectivamente.
de 1989), Meio Ambiente (3,2%) e Política Tecnológica (2 ,8%) .
Na RAP, o compo1iamento do grupo de loci é similar, com
Como no caso dos últimos anos da RSP, os loci também se comportam
variações significativas dos valores anuais, uma queda ao longo dos
com grande dispersão, e o grnpo Políticas Setoriais é justamente o
anos 70, um pico em 1983 (56,3 %) e volta a um patamar baixo. No
que apresenta o maior desvio-padrão.
total, o grupo de loci Ensino e Pesquisa responde por 14,6% da
O grupo de loci Ensino e Pesquisa é, dos três, o menos des-
produção total publicada na RAP, um valor praticamente igual aos
tacado e o que concentra um menor número de loci. Em contraste com
14,2% da RSP. A composição do grupo, no entanto, tem diferenças.
os grupos Estrnturação do Estado e Políticas Setoriais, é mais estável,
apresentando o menor desvio-padrão na maioria dos anos.
Considerações sobre os dados quantitativos obtidos
Na RSP, inicia-se com níveis de participação muito reduzidos
(0% em 1937), e assume o patamar de cerca de 10% em 1940. No
As duas publicações coexistiram entre 1967 e 1974, sendo que
total, o grupo conesponde a 14,2% da produção veiculada na RSP,
pelas três décadas iniciais do período estudado a RAP ainda não era
mas raramente alcança 20% da produção (em 1951 , 1955 , 1957 a
publicada e, por sua vez, nos anos finais a RSP tivera sua publicação
1960, 1967 , 1981 e 1988). Até 1967, quando alcança 35,3% da pro-
intenompida. A superposição entre as duas revistas corresponde a um
dução total da Revista, segue uma tendência de crescimento, com
pequeno intervalo de tempo, relativamente ao período estudado, o que
algumas oscilações. A partir daí, volta para o patamar médio, mas,
impede que se avance em trabalhos comparativos, inclus ive porque a
como os outros dois grupos de loci , sujeita-se a grandes variações.
RSP, no período posterior ao lançamento da RAP, visivelmente se
Os principais loci dentro do grnpo são Análises Teórico-Conceituais
enfraquece e passa por um período de instabilidade editorial.
(8,2% do total da produção veiculada na RSP, chegando a 33,3% em
Os primeiros anos desse período de superposição apontam
l 982), Legislação (4,3% da produção total) 13 e Ensino e Adminis-
semelhanças entre a participação dos grnpos de loci no total anual
tração ( 1,3% da produção total). O primeiro locus deixa enh"ever a
publicado das duas revistas . Nos quatro anos iniciais (1967- 1970),
entrada de novos conceitos no processo ele formação do novo campo
tanto RAP como RSP ostentam forte liderança do grnpo Estrnturação
de conhecimento; inicialmente com artigos traduzidos ou esc1itos pelos
do Estado . É verdade que essa liderança é muito mais hegemónica
técnicos do DASP, alguns deles com acesso a cursos nos EUA,
na RSP, seguindo a mesma tendência desde seu ano de fundação ,
posteriormente incorporando produção de outras fontes. O lo cus
enquanto na RAP os grupos Políticas Setoriais e Ensino e Pesquisa
Legislação tem presença mais significativa nos períodos iniciais, mas
têm uma participação maior, relativamente à RSP.
verá sua importância crescer ao longo dos anos 50, para, a partir dos
A partir de 1971 , essa semelhança se quebra. A RAP entra em
um período em que o grupo de loci Políticas Setoriais toma a liderança
13. Durante as primeiras décadas, a RSP possuía uma seção de Direito Admi nistrati v0.
em alguns anos, seguindo, a partir daí, em alternância na dianteira
40 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 41

da participação no total de artigos publicados pela Revista, anual- tempo esse grupo de loci reduza sua participação. Nesses momentos,
mente, com o grupo Estruturação do Estado. Na RSP, esse movimento as tendências vigentes sofrem desvios, ainda que tempo rários.
não chega a se constituir, mas nestes anos ( 1971-1974), a participação Da mesma forma, pode-se considerar o crescimento do grupo
do grupo de loci Estruturação do Estado também se reduz. 14 Estruturação do Estado em meados da década de 1940, na RSP, um
Os anos 70 irão se caracterizar, do ponto de vista das publi- reflexo do fim do período ditatorial de Getúlio Vargas, e seu cresci-
cações estudadas, como um período de instabilidade da participação mento nos anos imediatamente após 1964 como reflexo da instauração
dos grupos de loci no total de artigos publicados que marca a emer- da ditadura militar.
gência de novas preocupações, como também ocorre com osjàci. Os Entretanto, estas duas mudanças, ainda que atestem a influência
movimentos anunciados timidamente pelas tendências da produção dos câmbios instih1cionais sobre a produção em Administração Pú-
veiculada pela RSP se realizam de fom1a mais marcada na RAP e irão blica, não apontam mudanças que caracterizem crise ou emergência de
se estender também pela década de 19 80. novas tendências no campo de conhecimento. Ao contrário, ao longo
Esse momento, especialmente a segunda metade da década de do período que vai até os anos 70, a distribuição porcentual dos atiigos
1970 e iní cio da década de 1980, marca uma situação de profunda publicados em grupos de loci observada é consistente com a centra-
mudança no campo de conhecimento. No final da década de 1970 e lidade nas questões referentes à estrnturaçào do Estado que o campo de
ao longo dos anos 80, o comportamento dos grnpos de loci sofre conhecimento da Administração Pública apresenta no período.
grandes oscilações. Essas oscilações caracterizam o momento de A trajetória das duas publicações, portanto, cio ponto de vista
transição atravessado no período, e se combinam com mudanças do comportamento dos loci, apresenta um ciclo longo e nítido de
também na participação dosfoci . absoluto predomínio de uma produção com focus em Ciência
A RAP antecipa já em 1971 essa mudança, quando o grupo Administrativa e locus em Estruhrração do Estado. Os loci destacados
Estruturação do Estado cai de 80% para 36,36%, sendo suplantado no grupo Estruturação do Estado são, exatamente, aqueles mais
pelo grnpo Políticas Setoriais. A partir daí, o comportamento dos envolvidos com o processo de constituição de um novo arcabouço
grnpos de loci oscila ao longo da década de 1970. Na verdade, pode- institucional para o Estado brasileiro. Essa é a preocupação dominante
se entender que o comportamento dos grupos de loci indica a do período. O Estado não é apenas o centro, mas praticamente, o
emergência de novas temáticas e de novas abordagens. único objeto de atenção dos artigos publicados.
Dentre os fatores que influenciaram esse processo de mudança, À medida que esse arcabouço instihtcional vai sendo consoli-
é inevitável não mencionar as mudanças institucionais. Não é sem dado e, a seguir, questionado - em relação à visão de Estado que o
motivo, por esse ângulo de análise, que se pode identificar na sustenta-, a discussão sobre o papel do Estado e suas ações se torna
passagem da década de 70 para a de 80 o momento em que as novas mais impo1iante que a discussão sobre sua estruturação. O predominio
tendências emergentes começam a ser vislumbradas, à medida que do focus Ciência Administrativa e do locus Estrnturação do Estado
se torna mais claro o processo de transição da ditadura militar para o se enfraquece pelo surgimento de uma tendência à incorporação de
governo civil. outrosfoci e loci. Observa-se um deslocamento da patiicipação dos
Observando-se o comportamento dos grnpos de loci ao longo grnpos de loci e dosfoci no conjunto de artigos publicados por ano:
do tempo, é possível sugerir que nos momentos de mudança ou ins- os artigos com locus Estrnturação do Estado ejàcus Ciência Admi-
tabilidade institucional mais forte o grnpo de loci Estrnturação do nistrativa perdem sua importância relativa, e emergem ofocus Ciência
Estado tende a aumentar sua participação, ainda que após algum Política e o grupo de locus Políticas Setoriais, que chega a ultrapassar
70% de participação do total de artigos publicados, em anos da década
de 1980, tanto na RAP como na RSP. Seu crescimento está visivel-
14. Nesse período, a RSP sofre várias mudanças editoriais e proliferam os artigos de
membros do Judiciário e de altos escalões do Executivo. Cf. KE!NERT & VAZ mente relacionado à emergência de novas temáticas, como se percebe
( 1994: 17). pelos vários loci que se tomam objeto de atenção.
42 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASlL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 43

A produção em Administração Pública, assim, entra em um Este tipo de abordagem, conhecido hoj e corno História da
período de inegularidade do ponto de vista do locus e, como dito Ciencia, inicialmente configurou-se num fomrnto chamado ele Histó-
acima, também do focus. A interpretação mais segura para este ria Pedigree, ou seja, um tipo ele elaboração de caráter notadamente
fenômeno é que se trata ele uma crise no campo de conhecimento em evolucionista que buscava, seletivamente, em épocas antigas, idéias,
Administração Pública, que deve, ele alguma maneira, produzir um teorias ou personagens que tivessem contribuído para que as formas
novo consenso em seu interior. de conhecimento vigentes na época evo luí ssem até aquilo que se
Daquela preocupação e desenvolvimentos iniciais, o trabalho conhece hoje como ciência moderna.
acumulou condições de permitir uma releitura da s conclusões A ciência moderna seria, assim, o apogeu desta marcha através
preliminares. Em especial, do último artigo publicado (KE!NERT, de um caminho histórico inevitável pelo qual passaria a ciênc ia na
15
l 994a), em que se utiliza, pela p1imeira vez, a noção de paradigma busca elo verdadeiro conhecimento sobre a natureza. Além disso, a
fazendo-se uma análise mais ampla dos dados obtidos, tanto no plano ciência vinha da teoria e não da prática, o que impedia que fonnas
da abrangência histórica quanto no plano da inferência realizada. diferentes ele conhecimento - como aquelas das civilizações orientais
Realiza-se, também, urna periodização especialmente referida - pudessem ser consideradas ciência (ALFONSO-GOLDFARB , 1994 ).
ao contexto político-histórico, que foi urna forma inicial e preliminar A visão evolucionista ab1igava, internamente, a noção de con-
de organização dos dados (ver Quadro II). Entendida como ponto de tinuidade, a qual dava ênfase à lineaiidade, destacando elementos de
chegada, naquele momento , demandou uma releitura posterior, ligação entre os diferentes estágios do conhecimento.
especialmente a partir do aprofundamento dos conceitos de KUJ-IN E, por último, acreditava-se que o desenvolv imento científico
(197 5: 1970; 1977a; l977b), que discutiremos em seguida. estaria condicionado aos problemas históricos internos à própria
Ciência, ou seja, à evolução de seus conceitos e teorias. independen-
Paradigmas e produção de conhecimento temente da sociedade ou dos meios nos quais estes são produzidos.
Este pressuposto ficou conhecido como interna/ismo.
A história do conhecimento, contemporaneamente, reúne abor- A partir dos anos 60, algumas novas teorias foram desenvol-
dagens interdisciplinares - notadamente históricas, filo sóficas e vidas como alternativas ao positiv ismo ou empirismo lógico - a cor-
sociológicas - obj etivando a constituição de um espaço independente rente dominante que abrigava os pressupostos antes colocados -den-
para a ctítica e a refle xão acerca dos caminhos e descaminhos do de- tre as quais destaca-se a obra de Thomas Kuhn.
senvo lvimento científico. 16 Tomas Kuhn tomou-se especialmente conhecido por sua obra
The Structure of Scientific Revolutions ( 1962), 17 que se tornou um
best-seller da História da Ciência. Este livro, escrito em tom radical
15. A noção de parad igma era utilizada de fo rma mais restrita, provavelmente mais
e apaixonado e, utilizando uma série de interessantes exemplos histó-
próxima da idéia de modelo. a qual foi ampliada posteriomiente. A própria idéia ricos, em pouco tempo revolucionaria os pilares da reflexão histórico-
de "evolução" da disciplina foi substih1ída pela de "desenvolvimento", uma vez filosófica sobre a ciência.
que, para ser coerente com a noção kuhniana, deve-se respeitar alguns p1incípios
corno o da descontinuidade, do externai ismo. da income11SL1rabilidade, dentre
Al ém de ter contribuído para pôr termo efetivamente às
outros, na produção do conhecimento; isto é, o não-evolucionismo. doutrinas centrais do positivismo, tais como a cumulatividade e o
! 6. Agradec imentos devem ser dirigidos ao grupo de estudos do Programa de Pós-
Graduação em Comuni cação e Semiótica da PUC/SP - que realiza quin ze- 17. O livro Th e S1ruc111re o/Scie111ific Revol111ions foi publicado origin al mente em
nalmente os Seminários sobre Historiograjia e t'vletodologia em História da 1962, tendo levado mais de quinze anos para ser concluído . A segunda edição.
Ciência - pe la gra nde contribuição que represe ntou para esta reflexão a revista e ampliada, foi publicada em 1970. Nesta nova edição. oautoraperte içoa
paiticipação da autora naqueles encontros. Um agradec imento especial é dirigido alguns de seus conceitos anteriores, motivo pelo qual utilizaremos a segunda
à Professora Ana Maria Alfonso-Goldfarb. sua coordenadora. pelo convite à edição como referência. Será utilizada a versão em inglês, uma vez que, somente
participação. se tem notícia da tradução, para a língua portuguesa, da primeira edição (KUH N.
T. A Estrun1ra das Revo luções Científicas'', Perspecti va, São Paulo, 1975).
44 ADM INISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 45

evolucionismo, o campo de História da Ciência "foi enormemente que critérios estão sempre em mutação - à
beneficiado com a obra de Thomas Kuhn". 18 direita conformista - em que eles estão. ao
O filósofo americano Richard Rorty, em aiiigo recente- atribui menos por algum tempo,flrmemenle estabe-
grande importància ao trabalho de Kuhn desde uma perspectiva lecidos ( 1996).
filosófica tratando-o, inclusive, como "filósofo", 19 dado que o trabalho
de Kuhn remapeia a rnltura, isto é, "sugere um modo original e Pensar nos termos de um tal espectro possibilita perceber o
promissor de pensar a relação entre vários setores da atividade huma- movimento de uma dada disciplina rumo à esquerda nos períodos
na" (RORTY, 1996: 5-10). revolucionários e rumo à direita nos períodos estáveis e monótonos
Com The Structure o.f Scientific Revolutions Kuhn questiona -que Kuhn chamava de petiodos de "Ciência Nonnal''. 2 º
a crença de que o sucesso da ciência se deva à aplicação de um " mé- Convém salientar que, diferentemente do que ambicionava, o
todo científico" específico, e ainda que a substituição de uma teoria verificacionismo e o falsificacionismo, não há em Kuhn a intenção de
científica por outra seja algo que dependa apenas ela lógica fria e estatuir um crité1io capaz de distinguir, com alguma nitidez, o que é
precisa, sendo, antes, análoga ao processo de substituição de uma ciência e o que é pseudociência ou metafisica. Em momento algum
instituição política por outra. Kuhn estipula a forma a ser ostentada pelas teorias e os modos pelos
Assim começa a desmoronar a hierarquia t·adicional de dis- quais devem buscar evidência favorável ou contrária às suas pretensões
ciplinas, segundo a qual acreditava-se, por exemplo, que os cientistas de verdade para que possam ser consideradas científicas. Sua análise
naturais teriam uma via de acesso privilegiado à realidade e à verdade. se limita a mostrar como tem sido historicamente construída a
Citando novamente Rorty: cientificidade, e não que requisitos lógico-empíricos precisam ser sa-
tisfeitos para que uma disciplina se conve1ia em ciência ( Ou vA, 1994 J.
A leitura de Kuhn levou-me a pensar que, em O livro A Estrutura das Revoluções Científicas foi o marco
vez de mapear a cultura com uma régua hie- inicial de uma obra polêmica e relevante na discussão histórico-
rárquica epistêmico-ontológica, encimada filosófica a respeito da produção do conhecimento . C omo coloca
pelas categorias de "lógico ", "objetivo " e Rorty, " .. . a essa altura, todas as ciências sociais passaram por um
"cientifico", deveríamos antes tentar ma- processo de 'kuhnização' , marcado por uma maior disponibilidade
pear a cultura por meio de um espectro para admitir que não há um modelo único de pesquisa re levante num
sociológico indo da esquerda caótica - em dado setor da cultura" (1996). Foi naquela obra que K uhn inicialmente
expôs os conceitos que julgava fundamentais na expli cação da mu-
18. Laudan ( 1993: 19). Os autores afirmam que a obra de Kuhn é responsável , em dança científica: paradigma, ciência nom1al, crise, revo lução cientí-
grande medida, pela vitalidade e autoconfiança expressa pelo campo nas últimas fica. É destes conceitos que provém a idéia de incomensurabilidade,
duas décadas. importante elemento na superação da visão evolucionista.
19. Como se sabe Thomas Kuhn doutorou-se em tisica antes de se tornar historiador
autodidata da Ciência do Século XVII. O próprio Kuhn se autodenominava desta
forma: historiador da ciência. Roity afinna que se ele "tivesse escrito um obituáiio, 20. Ro1ty se alinha entre os defensores da abordagem praf:,'!11atista,jw1to com Foucault,
não teria deixado de chamar Kuhn de filósofo", referindo-se a uma celta resistência Habell11as, Kulm, dentre outros. O pragmatista desconfia no mais alto grau possível
na comunidade filosófica em ace itá-lo como um integrante legítimo. Sem da idéia positivista de que a racionalidade é uma questão de ap li car critérios. Na
querennos nos delongar excessivamente nesta questão. acreditamos que a citação abordagem pragmatista os "fatores culturais" evidentemente desempenham um
é elucidativa, uma vez que o autor - na condição de um dos mais importantes papel central, mas colocados "dentro" da comunidade onde ganham sentido, de
filósofos americanos da atualidade-manifesta se u "ressentimento pelo fato de tal sorte que entre o indivíduo que busca a liberdade e o Estado. o mercado. o
Kuhn ter sido constantemente n·atado por meus (de Ro1ty) colegas filósofos como, meio ambiente, a empresa ou o que é que seja, é preciso sempre identi ticar
na melhor das hipóteses, um cidadão de segunda classe na comunidade filosófica., processos de mediação historicamente determinados. ao in vés do espaço vazio
quando não como um intruso que não tinha por que se meter com uma disciplina onde se instala a ética da unanimidade. Ver, por exemplo, Rolty. R. "Solidariedade
para a qual não tinha formação adequada" (RORTY, l 996: 5-1 O). ou objetividade?". Novos Estudos, n. 36, julho l 993, p. l 13-20.

1
1
46 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO O BJ ETO DE ESTUDO 47

Kulrn consegue, com a noção de paradigma, justificar a descon- aquilo que. desde então. chamo de "para-
tinuidade da ciência, à medida que lhe atribui a propriedade de ser digmas " (KUHN, 197 0).
incomensurável, ou seja, o novo paradigma não engloba nem deri va
do velho, não podendo ser considerado nem superior, nem inferior, Paradigma pode ser definido como o conjunto de regras,
não podendo, inclusive ser medido ou comparado ao anterior. normas, crenças, valores e teorias que direcionam a ciência produzida
Desta forma, o conceito kuhniano de mudança científica a ca- por uma detenninada comunidade científica em um período de tempo
ractetiza como um processo descontínuo dado por um salto não quan- específico, o qual fornece a esta mesma comunidade soluções mode-
tificável entre o velho e o novo, o que obv iamente desmonta com a lares nas quais surgem as tradições coerentes e específicas da pes-
visão positivista de cumulatividade. quisa científica. Por meio do paradigma se estabelece uma espécie de
Ainda, na proposição kuhniana o conceito de revolução consenso intersubjetivo influenciado por motivos inconscientes, esté-
cientifica é de importância fundamental , à medida que representa uma ticos, metafísicos, teológicos emocionais e até políticos, o qual vai
" quebra" no pensamento científico. Estes períodos revolucionários - determinar o que deve ser considerado autêntico problema no âmbito
momentos em que vários candidatos a paradigma, ainda incompletos, de determinada disciplina.22
tentam substituir o anterior - são, para Kuhn, sempre precedidos de Como já foi colocado, não se pode afirmar que exista na obra
períodos de crise - petíodos de insegurança em que o paradigma vi- de Kuhn uma definição unívoca. Citando uma de suas veiculações
gente não mais consegue explicar satisfatoriamente os fenômenos a mais elucidativas: "Considero 'paradigmas' as realizações científicas
serem analisados. Da transição de um paradigma em crise para outro universalmente reconhecidas que, durante algum tempo, fornecem
pode surgir um novo período de Ciência Normal, período no qual volta problemas e soluções modelares para uma comunidade de praticantes
a prevalecer o consenso em torno de um paradigma. de uma ciência" (1970: 58).
O termo paradigma - apesar de sua definição pouco precisa21 Em "Second Thoughts on Paradigms"( l 977a), Kuhn reconhece
- pode ser considerado "chave" no entendimento da proposição que seu antigo uso do te rmo paradigma confunde duas noções
kuhniana, e, essencial, para os propósitos deste trabalho. bastante distintas: exemplares, que são tipologias de solução de pro-
Para Kuhn esta impo1iância se expressa já no prefácio da obra blemas concretos aceitas pela comunidade científica e matrizes disci-
antes citada quando se manifesta plinares, que são os elementos compartilhados que explicam o caráter
relativamente não-problemático da comunicação profissional e a
... especia lm ente impressionado com o relativa unanimidade de julgamento profissional subsistente numa
número e a extensão dos desacordos expres- comunidade científica:
sos existentes entre os cientistas sociais no
que di::: respeito à natureza dos métodos e Um sentido de paradigma é global, abrcm-
problemas científicos legítimos (grifo nos- gendo todos os compromissos compartilha-
so). Conforme expressou-se o autor: A ten- dos por um grupo científico; o outro isola
tativa de descobrir a fonte desta diferença um tipo particularmente importante de com-
levou-me ao reconhecimento do papel de- promisso e é, portanto, um subconjunto do
sempenhado na pesquisa científica por primeiro. ( ... )No livro (The Struchire), o ter-
mo paradigma tem praticamente o mesmo
1 significado da expressão "comunidade
1 21. Margaret Mastennan em seu trabalho "A Natureza do Paradigma" . in L AKATOS,

~
r. & ML!SGRA VE, A. (orgs.). " A Crítica e o Desenvolv imento do Conhecimento",
São Paulo" : Cult1ix/EDUSP, 1979, discute as múltiplas definições de paradigma 22. Trata-se de uma leitu ra de várias definições possíveis existentes em l<uhn.
na obra de Kuhn. formul ação esta adotada neste trabalho.
48 ADMIN ISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTU DO -'I')

científica". Um paradigma é o que os mem- determinados períodos, manifestando existir uma homogeneidade de
bros de uma comunidade científica, e ape- características da produção.
nas eles. partilham. e. inversamente, uma Aquelas análises preliminares24 revelaram ser os estudos de
comunidade científica consiste em homens Administração Pública no Brasil intimamente relacionados à Ciên -
que partilham um paradigma 23 (KUHN , cia Administrativa, sendo que, uma participação expressiva da Ciên-
1977a: 460). cia Política somente ocorre mm1 período mais recente (pós-80 ). Assim,
o focus da disciplina é, durante boa parte do per íodo estudad o,
Assim, pode-se afirmar que ''a Ciência Normal é praticada por administrativo.
uma comunidade científica que compartilha uma matriz disciplinar Ainda, possibilitaram que se efetlrnsse uma periodização inicial
baseada num estoque partilhado de exemplares" (OLIVA, 1994 ). aliando-se o compmiamento dos dados aos diversos contextos his-
"A pesquisa n01TI1al, mesmo em seus melhores produtos, é uma tórico-institucionais (ver Quadro II). Posterionnente, observando
atividade altamente convergente baseada firmemente num consenso aquela periodização, percebeu-se que os três primeiros períodos
alcançado através de educação científica e reforçado pela posterior apresentam um comportamento bastante semelhante em relação ao
vida profissional", afim1a Kuhn (1977a: 227). locus - que se mantinha concentrado no grnpo "Estrnturação do
O paradigma tem, assim, o poder de estipular o que deve ser Estado''. As mudanças começam a ocon-er no período pós-79, quando
considerado problema e soluções modelares, criando em torno de si cresce significativamente o gmpo "Políticas Setoriais".
um consenso especial capaz de levar todos que a ele aderem a ver o O mesmo ocorria em relação aos foci que se mantiveram
mundo de maneira convergente. A visão de mundo contida num basicamente vinculados à Ciência Administrativa até meados da
paradigma tem a peculiaridade de ser compartilhada consensualmente década de 70, ocorrendo, a partir desta época, uma reestmturação nos
como se fora inevitável (OLIVA, 1994 ). enfoques utilizados no campo, com grande crescimento relativo das
Com base nesse padrão, o desenvolvimento ocorre de um análises vinculadas à Ciência Poiítica.
consenso para outro, e enfoques alternativos não estão normalmente Observando-se o comportamento daqueles dados ao longo do
em competição. Exceto sob condições bastante especiais, o praticante tempo, constatou-se que tanto os foci quanto os loci mantinham-se
de uma ciência não pára para examinar modos divergentes de expli- relativamente homogêneos no período 1930-79, experimentando mu-
cação ou experimentação (KuHN, 1977c: 232). danças significativas somente a partir dos anos 80. Ou seja, aquela
primeira periodização, basicamente vinculada ao contexto histórico-
institucional, revelava-se insatisfatória até mesmo porque utilizava
CONCLUSÕES PREUMINARES E c1ité1ios de certa forma "externos" à produção do campo.
NOVA PROBLEMATIZAÇÃO: O QUE É Considerando os anos 80, o grande ponto de inflexão foi pos-
PÚBLICO NO BRASIL? sível avançar da problemática inicial -o que é Administração Pública
no Brasil - para a busca de outros caminhos explicativos.
Analisando-se as primeiras agregações de dados, verificou-se Percebendo-se a possibilidade de relacionar aqueles dois grandes
existir uma concentração de locus - objeto empírico estudado - e grnpos ( 1930-79 e pós-80) a duas f01TI1as básicas de raciocínio, inda-
focus - instrumental teórico utilizado - dos artigos analisados em gou-se sobre a validade de associá-las à noção kuhniana de para-
digma.25

23 . Trata-se daqui lo que o próprio Kuhn reconhece (no seu posfácio de 1969 ao 24. KEINERT , l 993b: 179-94, l 994a, l 994b; KEINERT & LAPORTA, 1993. 1994:
"Estrutura"), esta como sendo uma "definição circu lar'', ou seja, o paradigma KErNERT & VAZ, l 994a, l 994b; KEINERT & CASTRO S ILVA , 1994.
l define comunidade cientifica ao mesmo tempo que é por ela definido. Uma 25. O conceito básico de paradigma é exposto no conhecido li vro A Estrntura das
discussão interessante sobre esta quescão encontra-se em Hochman ( 1994). Revoluções Científicas, que já completou 30 anos de sua primeira edição e

1
50 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRAS IL
ACONSTRUÇAO DO OBJETO DE ESTUDO 51

Retomando o já discutido, pode-se afim1ar que a noção de para-


Assim, torna-se possível avançar do problema inicial que fun-
digma revela a auto-identidade de um campo de conhecimento dada
damentou este trabalho: a comprovação da existência de paradigmas
por um consenso sobre os problemas considerados pertinentes a ele
por uma determinada comunidade científica.26 no1ieadores dos esh1clos de Administração Pública no Brasil espe-
cialmente referidos à noção de público.
No presente trabalho, estas fom1as paradigmáticas de conceber
o campo de Administração Pública no Brasil revelaram-se associadas Note-se que, se a análise quantitativa pennitiu identificar a
existência de dois possíveis grandes períodos, é por meio da análise
à noção de público que, num primeiro momento, se reporta à esfera
estatal, sendo que o mesmo não ocone posteriorn1ente. qualitativa, agora realizada, que irá verificar-se o seu conteúdo.
Assim, inicialmente, havia um consenso sobre o conceito de Parte-se, então, de uma hipótese, que fundamenta este trabalho,
público que levava a definir-se como autêntico problema do campo na qual se enuncia que "os estudos de Administração Pública no Brasil
de Administração Pública o estudo do aparelho do Estado (locus) refletem a dinâmica da mudança no conceito de público".
através de uma ótica notadamente administrativa ifocus). Num primeiro momento público referia-se a estatal, sendo as
Este entendimento, que denominamos o Paradigma do Público ações pensadas do Estado para a sociedade. Ocorre um período de
enquanto Estatal. seria questionado especialmente motivado pelas crise e o binômio anterior é questionado. Num momento posterior, o
discussões em tomo da chamada "Crise do Estado", 27 o que instau- conceito de público extrapola os limites do estatal tomando-se mais
raria a disputa entre vários candidatos a paradigma e forçaria a emer- amplo que este último, uma vez que a sociedade passa a participar
gência de um novo consenso. na definição e gestão das políticas públicas, bem corno assume parte
O esh1do da Administração Pública, passou, então, a não mais das ações públicas por meio da formação de entidades e associações
restringir-se ao aparelho do Estado e à burocracia governamental, mas do chamado terceiro setor ou setor público não-estatal. O conceito de
a estender-se a uma série de atores envolvidos com questões públicas público agora envolve trma multiplicidade de atores, fmmas jmídicas
e gerenciais.
(locus); através de um enfoque politico-organizacional (focus). O
consenso emergente no campo de Administração Pública passava a
ser, então, o Paradigma do Público enquanto interesse Público. Metodologia
Os dados obtidos e as análises preliminares pem1item que se es-
tabeleça, desta fom1a, uma no va periodização, atribuindo ao primeiro Este trabalho valeu-se das conclusões preliminares da pesquisa
paradigma a vigência entre 1930-79, e, ao segundo, o período pós-80. 28 quantitativa realizada com o objetivo de conhecer e mapear as
características da produção em Administração Pública no Brasil por
continua sendo uma referencia atual para o campo de história da Ciência. Não
meio de uma metodologia classificatória de conteúdo. Assim, todos
obstante, o próp1io Kuhn. falecido em 1996, veio atua lizando seu polêmico
conceito. os artigos publicados em seus dois principais periódicos, a saber,
26. Os Conselhos Editoria is das Revistas à medida que são co nstituídos por Revista do Serviço Público (1937- ... ) e Revista de Administraçclo
pesquisadores renomados representam a "comunidade científica" que paitilha de Pública (1967- ... ), foram classificados de acordo com a freqüência
um paradigma, já que a decisão de publicar ou não um determinado artigo depende,
além de sua qualidade intrínseca, de ser considerado "pertinente". Ainda, o artigo
de aparição de detenninado locus - objeto empírico analisado pelo
científico, entendido como produto de pesqu isa, revela o aval da comunidade na artigo (institutional where) e focus - instrumental teórico utilizado
escolha daquele tema e enfoque pelo pesquisador. pelo artigo (specialized what).29
27. Ver Bresser Pereira. 1992.
A paiiir das conclusões preliminares daquela pesquisa, 30 rea-
28. O corte nos anos 80 j ustifica-se a pattir das osci lações ocorridas na década de 70
tanto em tennos de locus quanto de focus , o que se1ia um indíc io da crise e liza-se uma análise de conteúdo dos mesmos artigos, com vistas a
emergência de novo entendimento. Como diria Kuhn, nestes períodos é comum
brotarem tantas teorias quantos pesquisadores há na área. Cada teó1ico vê-se como
I;

l
que obrigado a partir do zero, como se a começar tudo de novo. de modo a poder 29. Classificação efetuada com base em Golemb iewski ( 1977).
justificar o tipo de enfoque adotado. 30. A pesquisa quantitativa foi conc luída em dez./95 e as análises pre lim inares
pub licadas sob forma de di versos a1tigos. Para fins da tese constit11i-se um ponto
52 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 53

aprofundar as observações anteriom1ente realizadas que revelavam a) Pré-Análise


alguma homogeneidade em termos de dispersão dos dados, apontando Esta etapa objetiva à escolha dos documentos a serem anali-
no sentido da existênc ia de dois possíveis paradigmas. Buscam-se, sados e à formulação das hipóteses. A pré-análise é a fase de orga-
nesta fase, elementos explicativos que tornem possível qualificar nização propriamente dita - embora seja composta por atividades
aqueles dois grandes peiíodos, que passaram a ser associados à noção "abertas", ou seja, pouco estmturadas ou sistematizadas. Trata-se de
k:uhniana de paradigma - como consenso (nem sempre expiícito) um período de "intuições", ainda que tenha por objetivo mais amplo
estabelecido dentro da comunidade de pesquisadores da área. tomar operacionais e sistematizar as idéias iniciais.
Enquanto num primeiro momento buscou-se uma categori- Em princípio, a pré-análise visa estabelecer contato com os do-
zação que pem1itisse uma organização inicial e, em alguma medida, cumentos a analisar, deixando-se invadir por orientações e impres-
uma visão panorâmica do objeto estudado, busca-se, agora, maior pro- sões, a chamada· "leitura flutuante" , em que o leitor procura distan-
fundidade e força explicativa. Para tanto, retomou-se às publicações, ciar-se da leitura aderente para saber mais sobre o texto .32
procurando-se descobrir o "sentido" daquelas temáticas e enfoques, Outro passo importante é a determinação do universo de docu-
por meio da utilização de tt·echos, frases ou frases compostas dos arti- mentos a serem analisados, o que também poderá ser detem1inado a
gos das referidas Revistas . Optou-se, portanto, por realizar uma aná- priori, em função dos objetivos, e, portanto, convém escolher o uni-
lise de conteúdo dos artigos antes analisados quantitativamente, por verso de documentos suscetíveis de fornecer infonnações sobre o
meio de uma metodologia agora qualitativa. problema levantado.
De acordo com Richardson ( 1985: 197) "entre as diversas técni- Estando o universo demarcado -o gênero de documentos sobre
i cas de análise de conteúdo, a mais antiga e a mais utilizada é a análise os quais se pode efetuar a análise - às vezes toma-se necessário
1. por categoria( ... ) ela se baseia na decodificação de um texto em di- proceder à constihlição de um corpus. O corpus é o conjunto de do-

i versos elementos, os quais são classificados e formam agrupamentos


analógicos". Entre as possibilidades de categorização, a mais utilizada,
cumentos a ser submetido aos procedimentos analíticos. A sua cons-
tituição implica, muitas vezes, escolhas, seleções e regras.33

i
mais rápida e eficaz, sempre que se aplique a conteúdos diretos (ma- Após este primeiro contato e, realizada a seleção do material, é
nifestos) e simples, é a análise por temas ou análise temática. Consiste que se formulam as hipóteses e os objetivos.
cm isolar temas de um texto e extrair as partes utilizáveis, de acordo
f com o problema pesquisado, para permitir sua comparação com Uma hipótese é uma afirmação provisória
! outros textos escolhidos da mesma maneira. que nos propomos verificar, recorrendo aos
.j procedimentos de análise. Trata-se de uma
~ Organização da análise suposição cuja origem é a intuição e que
permanece em suspenso até ser confirmada.
Confom1e coloca Bardin (1979) em seu conhecido trabalho O objetivo é a finalidade geral a que nos
Análise de Conteúdo, este método analítico compõe-se de três fases propomos, o quadro teórico ou pragmático
principais:3 1 a) Pré-Análise; b) Exploração do Mate1ial; c) Tratamento resultante do trabalho (BARD!N, 1977).
dos Resultados, Inferência e Interpretação.
Assume-se, assim, que a definição da hipótese e dos objetivos
a priori podem ser adequados para fazer "falar" o material.
de partida. Realizou-se nova pesquisa, que embasa esta tese, de cunho qualitativo,
32. O teimo " leitura flutuante " é utilizado por analogia à atitude dos psicanalistas.
por meio de análise de conteúdo.
33. As principais regras são exaustividade, representatividade (ou não-seletivi-
31. Não necessariamente seguindo esta ordem, ou seja, às vezes faz-se necessário
dade ), homogeneidade e pertinência. Na constituição do corpus documenta/
retroceder ao passo anterior e mod ificá-lo ; noutrns é preciso "queimar" etapas e
desta pesquisa procuramos utilizá-las, como discutiremos adiante.
buscar sinalizações da fase seguinte.
54 ADM INISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTU DO 55

b) Exploração do Material
Por fim, realiza-se uma categorização a fim de reagrnpar. por
Esta fase, longa e fastidiosa, consiste essencialmente de opera-
analogia, com base em critérios previamente definidos aqueles ele-
ções de codificação ou enumeração, em função de regras previamente
mentos antes ciassificados por diferenciaçâo. As categorias são, des-
formuladas.
ta forma, rubricas que reúnem um grupo de elementos sob um título
A codificação corresponde a uma transformação dos dados
genérico, agrupamento esse efetuado em razão dos caracleres comuns
brutos do texto, transformação esta q L1e, por recorte, agregação e
destes elementos. É essencial que se produza um sistema de catego-
enumeração, pem1ite atingir uma representação do conteúdo, ou da
rias para codificar o material e que provém, geralmente. do reagru-
sua expressão, suscetível de esclarecer o analista acerca das caracte-
rísticas do texto.3 4 pamento progressivo de catego1ias com uma generalidade maisji·aca.
A categorização tem como objetivo fornecer, por condensação, uma
O critério de recorte da análise de conteúdo por excelência é o
representação significativa dos dados brutos a partir de dete1111inados
tema, ou seja, um recorte ao nível semântico, dado que é sobretudo,
critérios (BARDrN: 1977).
análise das significações.35
A noção de tema, largamente utilizada em análise de conteúdo, c) Tratamento dos Resultados, Inferê ncia e Interpretação
pode ser entendida, conforme coloca Berelson como "uma afirmação Os resultados brutos são tratados de maneira a serem signifi-
acerca de um assunto . Quer dizer, uma frase, ou uma frase composta, cativos e "falantes". O analista pode então propor inferências e adian-
habitualmente um resumo ou uma frase condensada, por influência tar interpretações a propósito dos objetivos, do embasamento teórico
da qual pode ser afetado um vasto conjunto de formulações ou de descobertas inesperadas.
singulares" (1952) .
Assim o tema é a unidade de significação que se liberta natu- Aplicação do método
ralmente de um texto analisado segundo certos critérios relativos à
teoria que serve de guia à leitura. Assim o texto pode ser recortado Como colocado anterio1111ente, num primeiro momento fo i rea-
lizado um trabalho quantitativo em que os temas e enfoques foram
em idéias constituintes, em enunciados e em trechos portadores de
significações isoláveis. emergindo da própria análise, ou seja, foram sendo criados itens re-
Fazer uma análise temática consiste em descobrir, portanto, os lativos a locus e focus confonne o material a ser class ificado fosse
"núcleos de sentido" que compõem a comunicação, cuja presença, ou "solicitando" e as rubricas abertas até então não mais atendessem
àquela necessidade .
freqüência, pode significar alguma coisa para o objetivo analítico
escolhido. Conseguiu-se extrair os temas de maior freqüência e agrupá-los
em eixos temáticos, além dos enfoques utilizados para analisá-los.
34. Torna-se necessário, então, saber a razão por que é que se analisa, e exp licitá-lo
Obteve-se uma boa panorâmica da produção em Administração Pú-
de modo a saber como analisar. Daqui , a necessidade de se precisarem hipóteses blica constante nas duas Revistas no período pesquisado ( 1930- l 992 i.
e de se enquadrar a técnica dentro de um quadro teórico de referéncia - a menos A preocupação inicial referia-se especialmente ao focus-ou seja,
q ue se façamjishing expeditions. como dize m os anglo-saxônicos, ou seja,
o pressuposto implícito (empírico) da pesquisa era um certo incômodo
análi ses exp loratórias para "ver o que há" . Em ambos os casos, contudo, ex iste
um elo e ntre os dados do conteúdo a ser analisado e a teoria do analista. em relação à falta de especificidade do campo de Administração Públi-
35 . Este critério difere especialmente do adotado quando da "análise das expressões", ca (ou seja, falta de tecnologia administrativa específica para gerenciar
i sto~. dos aspectos jànnais das significações, como, por exemplo, contagem de
o aparelho Estado), tendo a disciplina, no período mais recente, cami-
repetição de palavras. Este crité ri o lingüístico, bastante uti lizado e de fáci l
realização com a utilização de so ftwares relati vamente simples. pode, por vezes,
r.ibado para uma maior aproximação com a Ciência Política.
levar a conclusões equivocadas. Para esta di scussão ver Bardi n ( 1977 : 104). Com a verificação empírica, por meio da análise quantitativa,
d ' Unrug ( 1974), Minayo ( 1996). Becker ( 1997). Richardson ( 1985). G il ( 1994), de que Administração Pública era sobretudo Ciência Administrativa,
Morgan ( 1983). Alves-Mazzotti e Gewandsznajder ( 1998). Contrnndriopoulos
em termos defocus, e que a participação de Ciência Politica era, na
et alii ( 1997). dentre outros.
verdade, subsidiária, partiu-se para outro tipo de análise.
56 A DMfNfSTRAÇÀO PÚBUCA NO BRASIL
A CONSTRUÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO 57

Decidiu-se, levando- se em conta aqueles dados como um e pertinência. Uti lizou-se a regra da exaustividade, dado que a inten-
primeiro contato com o objeto, partir para uma análise qualitativa.
ção era fazer um mapeamento, dar uma visão panorâmica e ampla
Da pergunta-mãe "o que é Administração Pública no Brasil'',
do campo de Administração Pública no Brasil. Uma vez definido o
parcialmente respondida pelos resultados da pesquisa quantitativa e campo do corpus (no caso, Revistas de Administração Pública
por algumas análises destes dados em termos de locus efocus. passou- ligadas a dois importantes órgãos para a área : DASP/ ENAP e EBAP/
se a questões de outra natureza. FGV), desde sua c1iação até hoje - considerou-se importante levar
Perguntou-se então: em conta todos os elementos deste colpus.36
o que significaria aquela alta incidência de estudos sobre o aparelho Esta regra é completada pela de não-seletividade. ou seja, todo
do Estado, num primeiro momento, ampliando-se e diversificando- e qualquer exemplar das duas Revistas foi considerado. Assim. por
se noutro? exemplo, números especiais (temáticos) foram considerados, e não
excluídos. 37
o que signifi caria aquela falta de umfocus mais específico nos
últimos anos diferentemente do que ocorrera antes? Ainda, foi considerada a regra da pertinência, ou seja, os do-
cumentos retidos devem ser adequados, como fonte de informação,
Foi aí que surgiu a idéia de que, eventualmente, estes dois gran- de modo a cotTesponderem ao objetivo que suscita a análise. Neste
des períodos coITesponderiam a dois entendimentos básicos da dis- sentido cons iderou-se o fato de que a históri a da Administração
cip lina e da comunidade acadêmica a respeito desta. Indagou-se se, Pública no Brasil é diretamente vinculada ao DASP/ENAP e à EBAP/
eventualmente, a noção kuhniana de paradigma não poderia auxiliar FGV e, por conseqüência, às suas duas Revistas.
no entendimento do que ocotTera com a disciplina neste século. Em- Como critérios de categorização foram utilizados:
b1ionariamente, parecia verificar-se, especialmente no período pós-
80, um período de crise de um referencial paradigmático, e que, temas: como elementos diferenciados constitutivos de um conjunto;
aparentemente, estaria relacionado a uma amp liação do conceito de - categorias temáticas: como reagrupamento por analogia;
público. critérios previamente definidos: o conceito de público e suas duas
Passou-se então a uma pesquisa bibliográfica e a uma leitura configurações básicas no tempo (paradigmas);
de caráter teórico-conceituai com o objetivo de buscar uma com- O critério de categorização utilizado foi o semântico, ou seja,
preensão mais aprofundada do conceito de público. O conceito de as categorias temáticas, que "significam" o conceito de público
público tornou-se, desta fornrn, variável de inferência. entendido como estatal, ficam agrnpadas sob este título conceitua!,
Assim, criaram-se as condições necessárias para uma primeira enquanto aquelas que "significam" o conceito de público entendido
seleção do material , fo1mulação de hipóteses e categorização. deforma mais ampla que de estatal, ficam agrupadas sob este outro.
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Tomou possível, também, a constrnção do Quadro de Análise
(Quadro I) a partir dos procedimentos explorató1ios junto ao material
'! analisado e da colocação em evidência de algumas propriedades dos
textos como objetos estudados (locus), enfoques (focus) , além de
algumas características que se diferenciavam de maneira acentuada
nos dois períodos identificados.
Posteriormente, a pariir do quadro empírico e do marco teórico
36. O trabalho contou com a colaboração, no período 1992-1 998, de quatTo auxiliares
de análise, se formularam hipóteses e foram estabelecidas as ve1ientes de pesquisa (n ível de pós-graduação, financiados pelo NPP/ EAESP/FGV). quatro
analíticas. bolsistas de iniciação cientí fica (níve l de graduação financiados pelo CNPq) e Lm1
Para a determinação do uni verso a ser pesquisado foram aprimorando _(níve l de pós-graduação, financiado pelo IS/SES e FUNDAP).
37. Números temáticos foram considerados im portantes s inais das tendências do
utilizadas nesta pesquisa as regras da exaustividade, não-seletividade campo.