Relaciones intergubernamentales y partidos politicos: reexaminando el vinculo entre centralizacion estatal y nacionalizacion partidaria en la Argentina’ Martin Alessandro Introduccion Este articulo analiza el vinculo entre el nivel de centralizacion del Estado y el grado de nacionalizacién del sistema de partidos. Chhibber y Kollman (2004) sostienen que, cuando los gobiernos provinciales uentan con mayores responsabilidades de politica publica, los votantes tenderan a votar partidos competitivos en este nivel de gobierno, con independencia de su relevancia en la arena nacional. De este modo, se favorece la desnacionalizacién del sistema partidario. En la Argentina, en las ultimas décadas han ocurrido tanto procesos de descentralizacion estatal como de desnacionalizacion partidaria, Sin embargo, alin no esta claro el vinculo existente entre ambos fenémenos, En este articulo se con- trasta la validez de la hipétesis propuesta por Chhibber y Kollman para explicar las transformaciones en el sistema de partidos argentino entre 1983 y 2007. A partir de este anzlisis se propondriin dos modificaciones * Conversaciones con Juan Abal Medina, Alejandro Bonvecchiy Marcelo Escolar me dieron perspectivas que antes no tenia, aunque obviamente no son responsables del tuso que he dado a elas, Ernesto Calvo, Marcelo Escolar y Marcelo Leias ealizaron ‘numerosas sugerencias a versiones preliminares de este trabajo. Miguel De Luca, Juan Olmeda, Julieta Suarez Cao, Javier Zelaznik, German Lodola y Catalina ‘Smulovitz me formularon valiosos comentarios en distntas presentaciones. Santiago Bonifacio, Dolores Gutiérrez y Natalia Del Cogliano colaboraron conmigo en la busqueda y elaboracion de datos. A todos ellos, mi agradecimiento, Los errores son exclusivamente mics 13Marcelo Escolar y Juan Manuel Abal Medina (Coordinadores) a la hipotesis original. En primer lugar, se planteara un mecanismo causal alternativo al propuesto por Chhibber y Kollman, basado en la capacidad de los gobernadores de construir organizaciones partidarias autnomas de las nacionales y no en las percepciones de los votantes sobre qué nivel de gobierno es mas relevante para el policy-making. En segundo lugat, se incorporard una dimension basada en la disponibilidad de recursos, (condicionada o no desde el gobierno nacional) que poseen las provincias, para llevar adelante sus crecientes responsabilidades de politicas. Como veremos, esto aumentara la capacidad explicativa de las transformaciones ocurridas en el periodo. 1. La importancia de la nacionalizacion del sistema partidario Las caracteristicas de los partidos politicos y de los sistemas de par- tidos influyen en la calidad de las politicas publicas. Los procesos de formulacién, negociacién y aprobacién de las politicas se encuentran atravesados por las pautas de interaccién entre las fuerzas partidarias, que inducen diferentes niveles de estabilidad, adaptabilidad, coord- nacion o eficiencia de las mismas. A su vez, los partidos influyen en el tipo de politicas adoptadas y en el tamano general del sector publico en la economia (Keman, 2006). Los partidos también tienen el interés de orientar el uso de los fondos publicos para favorecer principalmente a los distritos donde se encuentran sus electores, y dependiendo de su posicidn en el sistema politico (por ejemplo, si tienen mayoria legislativa 0 sipertenecen al partido del presidente), pueden llegar a logratlo (Levitt y Snyder, 1995; Ansolabehere y Snyder, 2003; Berry, Burden y Howell, 2009). Por lo tanto, como seftalan Tommasi et al. (2006), es necesario analizar la politics de las policies para entender cémo éstas son producidas. Laliteratura sostiene que diferentes aspectos de los sistemas partida- rios~entendiendo a éstos como las patrones de competencia y coopera- ign que se desarrollan entre los partidos—(Abal Medina, 2002) influyen en el tipo de politicas publicas que los gobiernos adoptan. El nivel de fragmentacién del sistema de partidos (Tsebelis, 2002), su nivel de insti- tucionalizacién (Mainwaring y Scully, 1995) y su nivel de nacionalizacion son factores que la literatura identifica como particularmente influyentes. Este ultimo aspecto impacta sobre las carreras legislaivas y las relaciones ne Modus vivendi, Politica multinivel y Estado federal en Argentina entre los Poderes Ejecutivo y Legislativa (Aleman y Kellam, 2008; Jones y Mainwaring, 2003), sobre el proceso decisorio en regimenes politicos on multiples niveles de gobierno (Escolar, 2008), sobre los criterios que los gobiernos utilizan para distribuir bienes publicos (Jones, 2005; Leiras, 2007), sobre la responsiveness gubernamental a las demandas sociales (Caramani, 2004; Lupu, 2007), sobre la calidad de las politicas publicas (Tommasi et al., 2006), sobre el nivel de centralizacion del Estado (Riker, 1964; Gonzalez, 2008) y sobre la composicion del gasto publico (Lago Pehias y Lago Peas, 2009), En definitiva, distintos aspectos de los sistemas partidarios tienen incidencta sobre la produccion de politicas publicas. Su nivel de nacio- nalizacién, en particular, aparece como particularmente influyente en €l proceso de policymaking. En términos generales, el nivel de nacionali- zacién indica en qué medida la politica de un pats se halla estructurada por temas y conflicios propios de niveles nacionales o subnacionales. Sin embargo, este concepto contiene das posibles dimensiones que es preciso distinguir (Claggett, Flanigan y Zingale, 1984, Morgenstern, Swindle y Castagnola, 2009), Por un lado, refiere a que nivel de convergencia existe en los niveles de apoyo partidario a lo largo de los distintos distritos, y por ende a la mayor homogeneidad o heterogeneidad geografica en los apoyos electorales. En un sistema partidario muy nacionalizado, los partidos obtienen porcentajes de votos relativamente similares en las diferentes sub-unidades (provincias, en el caso argentino) que componen el pais. En los sistemas poco nacionalizados, en cambio, el apoyo a los partidos es muy dispar entre los distintos distritos’ ‘Sin embargo, también es posible entender la nacionalizacion del sistema partidario como la mayor © menor uniformidad en la direccion de los cambios electorales entre un comicio y el anterior (Stokes, 1967). 2 Bs importante marcar que nos referimos a la homogeneidad en la distibueion de los votos para cargos nacionales (Presidente, diputados nacionales), y no a lx ‘eventual congruencia 0 incongruencia entre los resultados para cargos nacionales y subnacionales en un mistno teritono (para esto ultimo, ver Gibson y Suarez Cao, 2007), De todas maneras, la creciente incongruencia que los autores detectan lue~ {go de 1999 en Argentina coincide, como veremes, con el fuerte incremento de la ‘desnacionalizacion partidaria, sugiriendo a existencia de una relacion entre ambos fendmenos. La influencia que la competencia por cargos subnacionales tiene sobre Ia arena nacional se senala en Malamud y De Luca (2005) y Calvo et al. (2001), entre otros, usMarcelo Escolar y Juan Manuel Abal Medina (Coordinadores) Un sistema altamente nacionalizado serfa uno donde las tendencias (por ejemplo, un aumento en los votos a favor de cierto partido) se presen- taran de modo homogeneo en todo el territorio; por el contrario, en un sistema poco nacionalizado ese partido podria aumentar su votacion cen algunos distritos, y reducirla en otras. En este trabajo se utilizara la primera definicion, la cual, como se verd en el desarrollo, resulta mas util para responder la pregunta que guta la investigacion Sila nacionalizacion del sistema de partidos es importante, jqué varia- bles conducen a un mayor o un menor nivel de nacionalizacion? Schatts- chneider (1960) considera que la nacionalizacicn del sistema de partidos estadounidense fue el resultado del creciente peso del Estado nacional sobre la economia y de la difusion de medios de comunicacion de masas, que uniformaron los temas de preocupacién de los votantes alo largo de todo el pais. Segiin Caramani (2004), el proceso de nacionalizacién en Europa Occidental es consecuencia de la generalizacion del clivaje entre izquierda y derecha, que eclips6 los clivajes teritoriales preexistentes y homogeneiz6 el comportamiento electoral alo largo de cada pais. Finalmente, Chhibber y Kollman (2004) afirman que los niveles de centralizacién estatal son los que determinan qué grado de nacionaliza- cion tendra el sistema partidario’, invirtiendo la direccion de la relacion causal sostenida por Riker. Los autores sostienen que cuando el Estado nacional tiene mayor poder (es decir, mayor participacion en el gasto y el empleo pablico consolidados; amplias competencias constituciona- les y legales; y un importante control sobre el desarrollo econémico), los votantes tenderan a elegir candidatos que puedan influir sobre las politicas pablicas adoptadas en ese nivel de gobierno y, por Io tanto, seleccionarén fuerzas politicas con presencia nacional: “es mas probable que los votantes apoyen partidos nacionales a medida que el gobierno ‘nacional se vuelve mas importante en sus vidas” (Chhibber y Kollman, 2004: 222). En cambio, en los periodos de descentralizacién del Estado los electores optarin por candidatos relevantes en sus propios distritos subnacionales, capaces de influir en las politicas que se definen en un nivel de gobierno provincial o local. Esto abre la puerta para la desna- > in el mismo sentido, Boix (2007) sostiene que la construccién y unificacion de los Estados moderns dots a la arena nacional de un fuerte perfil dstributivo, lo cual impuls6 la coordinacién de los intereses alo largo del territorio y estimul ast Ja nacionalizacién partiaria, 6 oe Modus vivendi. Politica multinivel y Estado federal en Argentina cionalizacién del sistema partidario: “descentralizacion 0 provinciali- zaci6n crea el espacio para que partidos locales o regionales se formen y sobrevivan’ (Ibid., 2004: 172). En definitiva, “cuando la autoridad es ‘devuelta’ hacia niveles inferiores de gobierno, partidos regionales, provinciales o estaduales pueden ganar mayores votos a expensas de los partidos nacionales” (Ibid., 2004: 222). Hasta el momento constatamos que la dinamica de competencia partidaria, y en particular su nivel de nacionalizacion, impactan en el modo en que el Estado formula e implementa politicas publicas. Sin embargo, de acuerdo a Chhibber y Kollman, uno de los determinantes de esa dinamica de competencia puede estar dado por la propia estruc- tra estatal, generando un potencial problema de endogeneidad en el andlisis (Rodden, 2006). Pero, en el caso argentino, nada indica que las reformas descentralizadoras de comienzos de la década de 1990 fueran resultado de influencias provenientes del sistema partidario. Como indica Falleti (2004: 89), estas reformas “buscaron crear condiciones favorables para la operacion de ‘incentivos de mercado’ y ...] disminuir Ja intervencién del Estado y la regulacion de la economia” y no fueron resultado de la presion de fuerzas politicas subnacionales. En particular, el Poder Ejecutivo nacional impulso la descentralizacion administrativa como mecanismo para “equilibrar el presupuesto y mejorar la situacion fiscal del gobierno nacional” (Falleti, 2004: 89). Por lo tanto, en este articulo nos concentraremos en verificar la existencia o no del segundo tipo de relacion: siel nivel de centralizacion administrativa del Estado ha tenido influencia sobre el nivel de nacionalizacién del sistema partidario argentino desde el retorno de la democracia en 1983. Como veremos, Jos resultados del trabajo conduciran a un eventual refinamiento de la relacién causal postulada por Chhibber y Kollman. 2. Descentralizacién (y recentralizacién) del Estado en la Argentina reciente “Las piezas fundamentals de las relaciones intergubernamentles Son os diners federalsy a regulacion federal” (Sagi, 2006, 252). En paises federales, la distribucién de competencias y recursos en- tre la Naci6n y las provincias es el fruto cambiante de una constante uy