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TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE
LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas
RESOLUCIÓN 0026-2019/SEL-INDECOPI
EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

BUROCRÁTICAS
DENUNCIANTE : COORPORACIÓN TURISMO SHIMA E.I.R.L.
DENUNCIADO : MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES
MATERIA : LEGALIDAD
ACTIVIDAD : TRANSPORTE TERRESTRE
SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de

diciembre de 2017, en el extremo que declaró barrera burocrática ilegal el
impedimento de obtener una autorización para prestar el servicio de transporte
especial de personas de ámbito nacional, en la modalidad de transporte
turístico, con vehículos de categoría M1, materializado en el numeral 23.1.1. del
artículo 23 del Reglamento Nacional de Administración de Transporte, aprobado
por el Decreto Supremo 017-2009-MTC, y en el Oficio 6999-2017-MTC/15.02.
La razón de tal decisión obedece a que, si bien dicho impedimento ha sido

impuesto por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en el marco de su
competencia normativa, definida en la Ley 27181, Ley General de Transporte y
Tránsito Terrestre, además de haber respetado las formalidades y
procedimientos previstos en la citada ley, debe tenerse en cuenta que la
imposición de la medida cuestionada significó un cambio en las condiciones del
mercado de transporte, de modo que resultaba necesario que la denunciada
elabore una justificación respecto a su imposición, en atención a lo dispuesto
en el artículo 5 de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.
No obstante, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones no ha acreditado

que, de manera previa a la emisión de las normas que introdujeron y
reincorporaron el impedimento materia de cuestionamiento (Decretos
Supremos 017-2009-MTC y 003-2012-MTC, respectivamente) existía un problema
de interés público que requería ser atendido a través de una nueva regulación y
que tal medida resultaba necesaria para solucionar dicha problemática, por lo
que no se aprecia la existencia de la mencionada justificación.
Lima, 31 de enero de 2019
I. ANTECEDENTES
1. El 16 de agosto de 2017, Coorporación Turismo Shima E.I.R.L.1 (en adelante,

Shima) interpuso una denuncia contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (en adelante, el MTC) ante la Comisión de Eliminación de
Barreras Burocráticas del Indecopi (en adelante, la Comisión) por la imposición
de una barrera burocrática presuntamente ilegal y/o carente de razonabilidad
consistente en el impedimento de obtener una autorización para prestar el
servicio de transporte especial de personas de ámbito nacional, en la modalidad
1
RUC 20568284276
1/36
INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Calle De la Prosa 104, San Borja, Lima 41 - Perú / Telf.: 224 7800
e-mail: consultas@indecopi.gob.pe / Web: www.indecopi.gob.pe
de transporte turístico, con vehículos de categoría M1, materializado en el

numeral 23.1.1. del artículo 23 del Reglamento Nacional de Administración de
Transporte, aprobado por el Decreto Supremo 017-2009-MTC (en adelante,
RNAT), y en el Oficio 6999-2017-MTC/15.02.
2. El 1 de septiembre de 2017, mediante Resolución 0542-2017/STCEB-

INDECOPI, la Secretaría Técnica de la Comisión admitió a trámite la denuncia
respecto a la imposición de la medida indicada en el numeral precedente.
3. El 2 de octubre de 2017, el MTC presentó sus descargos sobre la base de los

siguientes argumentos:
(i) El artículo 23 de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito

Terrestre (en adelante, la Ley 27181), lo faculta a dictar los reglamentos
necesarios para implementar dicha ley, entre los que se encuentra el
RNAT, el cual contiene disposiciones generales que clasifican las distintas
modalidades del servicio de transportes de personas y mercancías, así
como los requisitos técnicos de idoneidad: características de la flota,
infraestructura de la empresa y su organización, y las condiciones de
calidad y seguridad de cada una de ellas2.
(ii) La Comisión no constituye una instancia revisora de todo tipo de medida y

como entidad administrativa también se sujeta al principio de legalidad
contemplado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General (en adelante, el TUO de la Ley
27444), de manera que este órgano no puede atribuirse la competencia de
interpretar los principios de la Ley 27181 (como lo ha venido haciendo
respecto al artículo 5 de dicha ley), la cual le corresponde únicamente al
MTC.
(iii) Según el “Teorema de Coase”, ante altos costos de transacción, un

problema derivado de externalidades negativas debe abordarse mediante
la delimitación de los derechos legales y otorgando fortaleza al
ordenamiento de derechos previsto por el sistema legal. Así, dado que, en
el mercado de transporte terrestre, se presentan altos costos de
2
LEY 27181, LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE
Artículo 23.- Del contenido de los reglamentos
Los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de la presente Ley serán aprobados por Decreto
Supremo refrendado por el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y rigen en todo el territorio
nacional de la República. En particular, deberá dictar los siguientes reglamentos, cuya materia de regulación podrá, de
ser necesario, ser desagregada:
(…)
d) Reglamento Nacional de Administración de Transporte
Contiene las especificaciones de diseño y operación de los registros en los que deberán inscribirse todos los servicios
de pasajeros y de mercancías que se presten en forma regular.
Contiene también las disposiciones generales que clasifican las distintas modalidades del servicio de transporte de
personas y mercancías, así como los requisitos técnicos de idoneidad: características de la flota, infraestructura de la
empresa y su organización, así como las condiciones de calidad y seguridad de cada una de ellas. Establece las
infracciones y sanciones en la prestación del servicio de transporte.
(...)
2/36

transacción, pues los usuarios y transportistas no tienen las mismas

valoraciones sobre variables como la seguridad vial, contaminación, entre
otras, se dificulta la celebración de convenios o contratos que delimiten los
derechos de propiedad, lo cual motiva la intervención regulatoria del MTC.
(iv) El artículo 5 de la Ley 27181 determina la estabilidad de las reglas y un

trato equitativo a los agentes económicos, de modo que no deben existir
modificaciones injustificadas de las condiciones de mercado sobre las
cuales tales agentes deciden acerca de inversión y operación de transporte.
Dicha norma no puede interpretarse de manera aislada, sino sistemática y
teleológicamente con otras disposiciones del mismo cuerpo normativo.
(v) El artículo 6 de la Ley 27181 faculta al MTC a imponer restricciones, cuando

la corrección de costos no sea posible y cuando se afecte la seguridad y
salud de las personas, como en este caso que existen costos no
internalizados. Precisamente, el numeral 6.2 del referido artículo 6 prevé
una justificación para la intervención, que es el control de congestión
vehicular, la protección del medio ambiente, de la salud y de la seguridad
de las personas, cuando la corrección de costos no sea posible.
(vi) Así, la intervención estatal cuyo objetivo sea propiciar la protección del
medio ambiente, salud y seguridad de las personas, será justificada en la
medida que las condiciones del mercado resultantes de tal regulación sean
superiores a las iniciales, encontrándose así un vínculo inequívoco entre
los artículos 5 y 6 de la Ley 27181.
(vii) En la Sentencia de Acción Popular 8596-2014 del 13 de agosto de 2015,

se aprecia que el criterio del Indecopi, según el cual toda intervención
regulatoria generaría un cambio de condiciones de mercado, no tiene
asidero. Además, si bien en dicho pronunciamiento se efectúa un test de
proporcionalidad, este es realizado para verificar la afectación al contenido
constitucionalmente protegido de un derecho, aspecto que no puede ser
analizado por la Comisión ni por la Sala.
(viii) La integración normativa efectuada por el Indecopi para interpretar el

artículo 5 de la Ley 27181 no solo inaplica lo dispuesto en el artículo 6.2 de
la misma ley, sino también neutraliza la competencia rectora del MTC, que
comprende, de manera exclusiva, la interpretación de las normas y
principios en materia de transporte, conforme al artículo 16 de dicha ley.
(ix) La asimetría informativa en el mercado de transporte especial de personas

habilitó al MTC a emitir el RNAT, siendo que, en el año 2008, existió un
índice de accidentabilidad mucho mayor en los vehículos de menor peso,
como los autos, camionetas y motokar, conforme a la información
sistematizada por el señor Marcos Augusto Cardoza, abogado
especializado en tránsito y seguridad vial.
3/36

(x) Estadísticas de la Policía Nacional del Perú en el período enero 2014-

agosto 2015 demuestran que la probabilidad de que un vehículo se
involucre en un accidente de tránsito fatal se incrementa en un 258,1% si
se compara tal probabilidad respecto de los vehículos categoría M2 con
aquellos de la categoría M3. En atención a esta tendencia, resulta
contraproducente que se acepte vehículos de la categoría M1.
(xi) Los vehículos categoría M3 clase III de cinco o más toneladas, o M2 clase
III de 3,5 toneladas de peso bruto vehicular, ofrecen una mayor comodidad
al turista debido a su gran dimensión, pues permiten una mejor ubicación y
distribución de los asientos, lo cual se ajusta al Plan Nacional de Calidad
Turística – CALTUR 2011-2018, aprobado por Resolución Ministerial 073-
2011-MINCETUR-DM.
(xii) Debe armonizarse la regulación para el transporte regular de personas, ya

que, en el ámbito nacional pueden utilizarse vehículos categoría M3 y, solo
excepcionalmente, vehículos categoría M2. En ese contexto, la regulación
cuestionada permite el servicio de transporte turístico en vehículos de
Categoría M3, clase III, de cinco o más toneladas, o Categoría M2, clase
III, de 3,5 o más toneladas de peso bruto vehicular.
(xiii) La política nacional en materia de transporte (numeral 7.3 del artículo 7 de

la Ley 27181) brinda un trato preferencial a los medios de transporte que
muestren mayor eficiencia en el uso de la capacidad vial y/o en la
preservación del ambiente. Así, dado que los vehículos de Categorías M2
y M3 pueden llevar una mayor cantidad de personas y reducen los índices
de contaminación, accidentalidad y siniestralidad, así como los costos del
servicio, no puede considerarse su exigencia como barrera burocrática
ilegal y/o carente de razonabilidad.
(xiv) Si bien puede ser cierto que los turistas deciden contratan vehículos que
no reúnen las condiciones, ello no es el escenario deseado por el Estado,
pues se pone en peligro la seguridad, la vida y la integridad de los usuarios.
4. El 15 de noviembre de 2017, Shima absolvió los argumentos planteados por

MTC del siguiente modo:
(i) No le corresponde solo al MTC la facultad de interpretar los principios de la

Ley 27181, pues el Tribunal Constitucional reconoció que los tribunales
administrativos -como el del Indecopi- pueden ejercer el control difuso de
constitucionalidad.
(ii) En muchas vías del país, el grado de accidentabilidad obedece a factores

climatológicos, mecánicos y humanos, siendo que la incidencia de
accidentes se produce por los camiones, buses y vehículos de menos
4/36

capacidad (autos, microbuses, minibuses). Por ende, no es cierto que los

vehículos M1 generan una mayor cantidad de accidentes.
(iii) De acuerdo con los registros de la Dirección General de Transporte

Terrestre, las unidades de transporte masivo existentes son obsoletas,
pues son utilizadas hasta los 20 o 25 años de antigüedad, además de que
generan tráfico y mayor contaminación, en comparación con los vehículos
de categoría M1 que ofertan el servicio de transporte, los cuales tienen
menos años de haber sido fabricados.
5. Por Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de diciembre de 2017, la

Comisión declaró fundada la denuncia y, en consecuencia, barrera burocrática
ilegal la medida señalada en el numeral 1 de la presente resolución3, bajo los
siguientes argumentos:
(i) El Decreto Supremo 003-2012-MTC modificó el numeral 23.1.1 del artículo

23 del RNAT e incorporó la medida cuestionada. No obstante, para efectuar
tal variación, el MTC no acreditó la existencia de un problema con relación
a las condiciones de seguridad y calidad en el servicio de transporte
turístico, ni que se hayan evaluado los costos y beneficios de su
implementación u otras opciones regulatorias de manera previa al cambio
normativo, por lo que esta medida constituye una barrera burocrática ilegal,
al vulnerar lo señalado en el artículo 5 de la Ley 27181.
(ii) En la Resolución 522-2017/SDC-INDECOPI del 28 de septiembre de 2017,

la Sala Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, la SDC)
consideró que la limitación cuestionada constituye una alteración de
condiciones en el mercado de transporte terrestre y que el MTC no había
presentado la justificación de los peligros e ineficiencia del servicio que
alegó.
6. El 28 de diciembre de 2017, el MTC interpuso recurso de apelación contra la

Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI, reiterando los argumentos de
descargos4 y agregando lo siguiente:
3
Adicionalmente, en dicha resolución, la Comisión determinó:
(a) Ordenar la inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal a favor de Shima.
(b) Ordenar como medida correctiva que, de conformidad con el numeral 2) del artículo 43 y el artículo 44 del Decreto
Legislativo 1256, el MTC informe a los administrados acerca de la barrera burocrática declarada ilegal en el
presente procedimiento, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles de notificada la resolución que confirme
dicho pronunciamiento.
(c) (Disponer que, de conformidad con el numeral 50.1 del artículo 50 del Decreto Legislativo 1256, el MTC informe
en un plazo no mayor a un (1) mes las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la presente resolución de
conformidad a lo establecido en la Directiva 001-2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante Resolución de la
Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi 018-2017-INDECOPI/COD.
4
En particular, aquellos detallados en los puntos (i) al (ix) y (xi) del numeral 3 de la presente resolución.
5/36

(i) El pronunciamiento de la Comisión deviene en nulo, pues existirían

incongruencias entre el análisis de la cuestión controvertida y los efectos
de su pronunciamiento, a partir de los argumentos expuestos en el recurso,
lo que constituye en una causal de nulidad de acuerdo con el artículo 10
del TUO de la Ley 27444.
(ii) En la resolución recurrida, se afirma que el artículo 5 de la Ley 27181 obliga

a las autoridades de realizar un análisis que verifique los beneficios y costos
de las exigencias que imponen, así como a evaluar otras opciones
regulatorias; no obstante, en la norma mencionada, no existe ninguna
referencia a lo señalado por la primera instancia.
(iii) El MTC es la entidad competente para establecer la medida cuestionada

en el presente procedimiento, así como para interpretar los principios
contenidos en la Ley 27181, en aplicación del literal a) del artículo 16 y el
literal d) del artículo 23 de la misma norma.
(iv) El Tribunal Constitucional está a favor proscribir el uso de vehículos M1

para prestar del servicio de transporte en todas sus modalidades. Así, en
la Sentencia recaída en el Expediente 002-2013-AI/TC, se declaró
inconstitucional la Ordenanza Regional 010-2012-GRA/CR que autorizó
brindar el servicio de transporte interprovincial con vehículos M1 en la
Región Ayacucho, pues contravenía lo dispuesto en el RNAT.
(v) Estadísticas de la Policía Nacional del Perú en el período 2013-2016

arrojan los siguientes datos:
• Se produjo un total de 9 799 accidentes de tránsito a nivel nacional,

apreciándose un incremento del promedio anual en el año 2016,
pasando de un total de heridos de 5 299 en el 2015 a 6 495 en el 2016.
• En seis carreteras nacionales se incrementó el número de accidentes,

muertos y heridos: Longitudinal Costa Sur, Longitudinal Sierra Sur,
Arequipa-Juliaca, Ayacucho-Cusco, Pisco-Ayacucho e Ica-Abancay.
• En general, se aprecia un aumento en la participación de vehículos M1

y M2 en accidentes de tránsito en las carreteras antes mencionadas, en
particular, los vehículos M1 pasaron de 835 en el 2015 a 1286 en el 2016,
lo que representa un incremento de 54%.
(vi) Las disposiciones del RNAT se sustentan en que el servicio de transporte

terrestre de personas en vehículos de mayor capacidad es más eficiente
en el uso de la infraestructura vial, pues evita su congestionamiento, así
como reduce los índices de accidentabilidad y daño al medio ambiente.
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(vii) En un informe sobre prevención de los traumatismos causados por el

tránsito, la Organización Mundial de la Salud ha advertido que un problema
importante en este aspecto es la desproporción de tamaño y peso entre los
vehículos implicados en choques, siendo que la tasa de mortalidad y de
lesiones graves es varias veces superior en las colisiones entre
automóviles y camiones que aquellas ocurridas solo entre automóviles.
(viii) La evidencia estadística demuestra que la apertura del servicio de

transporte terrestre de ámbito regional o nacional para los vehículos
automotores de categoría M1 implicará que unidades vehiculares con un
mayor grado de siniestralidad se incorporen a la prestación del servicio con
la subsecuente generación de externalidades negativas.
(ix) El Ministerio de Salud, mediante Resolución 239-2009-MINSA, aprobó el

documento técnico “Plan nacional de la estrategia sanitaria nacional de
accidentes de tránsito”, en el cual se efectuaron estimaciones del costo
económico producido por los accidentes de tránsito, el cual asciende a mil
millones de dólares por año, es decir, 1,5 a 2% del Producto Bruto Interno,
cifra que afecta la economía y, por ende, el desarrollo del país.
(x) Como medidas alternativas, se dejó de lado: (a) la exclusión de los

vehículos M2 para la prestación del servicio, sin distinción, lo que originaría
que diversos agentes económicos sean excluidos y, por ende, constituiría
una barrera de entrada al mercado; y, (b) la prestación del servicio en
vehículos M1, medida que traería todas las desventajas expuestas.
(xi) Los indicios presentados no califican como suficientes para pasar al análisis
de razonabilidad de la medida cuestionada.
7. El 12 de febrero de 2018, Shima absolvió el recurso de apelación, para lo cual,

reiteró sus argumentos vertidos el 4 de noviembre de 20175 y agregó lo siguiente:
(i) Actualmente, existen seis (6) propuestas legislativas que buscan regular la
prestación del servicio en vehículos de la categoría M1 y que cuentan con
dictámenes favorables, pues actualmente existe una necesidad urgente de
este servicio, además de haberse garantizado la salud y seguridad de los
usuarios con vehículos nuevos, estables, cómodos y con monitoreo GPS.
(ii) Antes de entrar en vigencia el Decreto Supremo 003-2012-MTC, se

contempló la modalidad de transporte turístico en el ámbito nacional con
vehículos de categoría M1, por lo que resulta necesaria una justificación
para que tal modificación se ajuste a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley
27181, siendo que en la exposición de motivos del mencionado decreto
supremo no se señaló o identificó un problema en la calidad del servicio
prestado con vehículos de la categoría M1.
5
En particular, aquellos detallados en el numeral 4 de la presente resolución.
7/36

8. El 3 de mayo de 2018, el MTC señaló que debía considerarse lo anotado en la

Sentencia de Acción Popular 6227-2015, dado que la materia abordada se
relaciona íntegramente con la medida cuestionada en el presente procedimiento.
II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN
(i) Evaluar si la Resolución 0542-2017/STCEB-INDECOPI del 1 de septiembre

de 2017 presenta un defecto que incida en su validez.
(ii) Determinar si el impedimento de obtener una autorización para prestar el

servicio de transporte especial de personas de ámbito nacional, en la
modalidad de transporte turístico, con vehículos de categoría M1,
materializado en el numeral 23.1.1. del artículo 23 del RNAT y en el Oficio
6999-2017-MTC/15.02, constituye una barrera burocrática ilegal y/o
carente de razonabilidad.
III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN
III.1. Metodología de análisis
9. De conformidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 1256, la Comisión y la

Sala son competentes para conocer los actos administrativos, disposiciones
administrativas y actuaciones materiales, incluso del ámbito municipal o regional,
que impongan barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad6.
10. Por su parte, el artículo 3 de dicha norma legal7 define como barrera burocrática
a aquella exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga
cualquier entidad, dirigido a condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o
permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que puedan afectar
6
DECRETO LEGISLATIVO 1256. LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 6. - Atribuciones de las autoridades en materia de eliminación de barreras burocráticas
6.1. De la Comisión y la Sala
La Comisión y la Sala en segunda instancia, son competentes para conocer los actos administrativos, disposiciones
administrativas y actuaciones materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas
ilegales y/o carentes de razonabilidad. Asimismo, son competentes para velar por el cumplimiento de las disposiciones
sobre la materia establecidas en los Decretos Legislativos Nº 283, 668, 757 y el artículo 61 del Texto Único Ordenado de
la Ley de Tributación Municipal, así como las normas reglamentarias pertinentes, o las normas que las sustituyan.
Ninguna otra entidad podrá arrogarse estas facultades. Sus resoluciones son ejecutables cuando hayan quedado
consentidas o sean confirmadas por la Sala, según corresponda de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de
la presente Ley.
(…)
7
DECRETO LEGISLATIVO 1256, LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 3.- Definiciones
Para efectos de la presente ley, debe tenerse en cuenta las siguientes definiciones:
(…
3. Barrera burocrática: exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a
condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que
puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios
que garantizan la simplificación administrativa. La sola calidad de exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro
no implica necesariamente su carácter ilegal y/o su carencia de razonabilidad.
(…)
8/36

a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las

normas y/o principios que garantizan la simplificación administrativa.
11. Asimismo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 del Decreto Legislativo

12568, la evaluación de la legalidad y/o razonabilidad de las barreras burocráticas
se realiza de acuerdo con la metodología desarrollada en el referido cuerpo
normativo, la cual comprende los siguientes niveles: (i) análisis de legalidad9; (ii)
verificación de indicios; y, (iii) análisis de razonabilidad10.
III.2. Sobre la resolución de admisión a trámite de la denuncia
12. Mediante Resolución 0542-2017/STCEB-INDECOPI del 1 de septiembre de

2017, la Secretaría Técnica de la Comisión dispuso admitir a trámite la denuncia
8
Artículo 13.- Metodología de análisis
La Comisión o la Sala, de ser el caso, evalúa la legalidad y/o razonabilidad de las barreras burocráticas contenidas en
disposiciones administrativas en los procedimientos de parte y de oficio, de acuerdo con la metodología desarrollada en
el presente capítulo. La evaluación de la legalidad y/o de la razonabilidad de las barreras burocráticas materializadas en
actos administrativos y actuaciones materiales se efectúa de acuerdo a la metodología del presente capítulo en cuanto
corresponda.
9
Artículo 14.- Análisis de legalidad
14.1. El análisis de legalidad de una barrera burocrática implica que la Comisión o la Sala, de ser el caso, evalúe los
siguientes aspectos:
a. Si existen o no atribuciones conferidas por ley que autoricen a la entidad a establecer y/o aplicar la barrera
burocrática bajo análisis.
b. Si la entidad siguió los procedimientos y/o formalidades que exige el marco legal vigente para la emisión y/o
publicación de la disposición administrativa que materializa la barrera burocrática.
c. Si a través de la imposición y/o aplicación de la barrera burocrática se contravienen normas y/o principios de
simplificación administrativa o cualquier dispositivo legal.
14.2. Si la Comisión o la Sala, de ser el caso, determina la ilegalidad de la barrera burocrática por la razón señalada en
el literal a. puede declarar fundada la denuncia o el procedimiento iniciado de oficio según sea el caso, sin que sea
necesario evaluar los aspectos indicados en los literales b. y c.; y así sucesivamente.
14.3. Si se determina la ilegalidad por alguna de las razones mencionadas en el párrafo precedente, no es necesario que
la Comisión o la Sala continúe con el análisis de razonabilidad. En el mismo sentido, si la Comisión o la Sala desestima
que la barrera burocrática sea ilegal, procede con el análisis de razonabilidad cuando se cumpla la condición establecida
en el artículo 15.
10
Artículo 18.- Análisis de razonabilidad
18.1. Una vez que la Comisión o la Sala, de ser el caso, considera que han sido presentados indicios suficientes sobre
la presunta carencia de razonabilidad de la barrera burocrática cuestionada, analiza la razonabilidad de la medida,
verificando el cumplimiento de los siguientes elementos:
a. Que la medida no es arbitraria, lo que implica que la entidad acredite:
1. La existencia del interés público que sustentó la medida cuestionada. El interés público alegado debe encontrarse
dentro del ámbito de atribuciones legales de la entidad.
2. La existencia del problema que se pretendía solucionar con la medida cuestionada.
3. Que la medida cuestionada resulta idónea o adecuada para lograr la solución del problema y/o para alcanzar el
objetivo de la medida.
b. Que la medida es proporcional a sus fines, lo que implica que la entidad acredite:
1. Una evaluación de los beneficios y/o el impacto positivo que generaría la medida y de los costos y/o el impacto
negativo de la misma para los agentes económicos obligados a cumplirla, así como para otros agentes afectados y/o
para la competencia en el mercado.
2. Que la referida evaluación permite concluir que la medida genera mayores beneficios que costos.
3. Que otras medidas alternativas no resultarían menos costosas o no serían igualmente efectivas. Dentro de estas
medidas alternativas debe considerarse la posibilidad de no emitir una nueva regulación.
18.2. En caso de que la entidad no acredite alguno de los elementos indicados en los literales precedentes, la Comisión
o la Sala, de ser el caso, declara la carencia de razonabilidad de la barrera burocrática.
9/36

de Shima por la imposición de una barrera burocrática presuntamente ilegal y/o

carente de razonabilidad consistente en el impedimento de obtener una
autorización para prestar el servicio de transporte especial de personas de
ámbito nacional, en la modalidad de transporte turístico, con vehículos de
categoría M1, materializado en el Oficio 6999-2017-MTC/15.02, emitido al
amparo del numeral 23.1.1. del artículo 23 del RNAT.
13. De lo afirmado en dicha resolución se observa que la primera instancia dispuso

la admisión a trámite de la denuncia en el sentido de que es un acto
administrativo (Oficio 6999-2017-MTC/15.02) el que materializaría el
impedimento cuestionado, y precisó que su imposición tiene como base legal
lo señalado en el numeral 23.1.1. del artículo 23 del RNAT, modificado por el
Decreto Supremo 003-2012-MTC.
14. En tal contexto, la Secretaría Técnica de la Comisión refirió que, si bien la barrera
burocrática materia de denuncia se encontraría materializada en un acto
administrativo -el cual solo tiene efectos para Shima-, en realidad dicha medida
tendría como sustento una regla contenida en una disposición administrativa
(RNAT), lo cual denota que el objeto de controversia fijado en la Resolución
0542-2017/STCEB-INDECOPI no resulta preciso. Por tanto, corresponde
determinar si tal inexactitud constituye un vicio que determine la invalidez del
citado acto administrativo emitido por la primera instancia.
15. Al respecto, se debe tener en cuenta que, de acuerdo con los términos de la
denuncia, Shima cuestionó específicamente la legalidad y razonabilidad del
numeral 23.1.1 del artículo 23 del RNAT11, el cual, a su criterio, tendría por
11
ESCRITO DE DENUNCIA DEL 16 DE AGOSTO DE 2017 (ver fojas 3 a 5 del expediente)
“II. ACTO O DISPOSICIÓN QUE CONTIENE LA BARRERA BUROCRÁTICA ILEGAL Y/O CARENTE DE
RAZONABILIDAD.-
El acto o disposición en la que se encuentra la barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad es el
impedimento de obtener una autorización para el transporte especial de transporte (sic) turístico de personas en el
ámbito nacional con vehículos de la categoría M1 al amparo de lo establecido en el numeral 1.1. del Art. 23 del
Reglamento Nacional de Administración de Transportes aprobado por D.S. N° 017-2009-MTC y efectivizado en el
oficio N° 6999-2017-MTC/15.02 a favor de COORPORACIÓN TURISMO SHIMA E.I.R.L.
III.- FUNDAMENTOS DE HECHO Y DERECHO

(…)
SEGUNDO.- Siendo así, mediante el oficio N° 6999-2017-MTC/15.02 se me indica que existe el impedimento de
obtener una autorización para el transporte especial de transporte (sic) turístico de personas en el ámbito nacional
con vehículos de la categoría M1 al amparo de lo establecido en el numeral 1.1. del Art. 23 del Reglamento Nacional
de Administración de Transportes aprobado por D.S. N° 017-2009-MTC y modificado por el Art. 1 del D.S. N° 003-
2012-MTC que dispone: ‘en el servicio de transporte especial de ámbito nacional, los vehículos pueden corresponder
a la categoría M3, clase III de cinco (5) o más toneladas, o M2 clase III de 3.5 o más toneladas de peso bruto
vehicular.’
(…)
SEXTO.- También es necesario mencionar que con la dación del D.S. N° 003-2012-MTC por el cual modifica el
numeral 1.1. del Art. 23 del D.S. N° 017-2009-MTC (…) se evidencia un TRATAMIENTO DISCRIMINATORIO que
vulnera nuestra Constitución Política del Perú, la misma que no permite ningún tipo de discriminación, pues con esta
prohibición impide la INVERSIÓN PRIVADA, limita el derecho de Libertad Empresarial y fomenta un monopolio al
darle mayor beneficio a vehículos de la categoría M2 CIII y M3, buscando así eliminar el servicio de transporte turístico
de ámbito nacional en vehículos M1 (…)”
(El subrayado es agregado)
10/36

finalidad “eliminar el servicio de transporte turístico en ámbito nacional en

vehículos M1”, lo que debió ser considerado al momento de la admisión a trámite.
16. Por otra parte, la Sala advierte que, a pesar de que Shima indicó en su denuncia
que la medida en mención fue “efectivizada” a través del Oficio 6999-2017-
MTC/15.02, esta referencia únicamente obedeció a su intención de evidenciar la
aplicación de la barrera burocrática controvertida a su caso particular, sobre la
base de que el RNAT sustenta lo expresado en el mencionado acto.
17. De este modo, a pesar de que Shima señaló que la barrera burocrática objetada
en este procedimiento se encontraba contenida también en el Oficio 6999-2017-
MTC/15.02, ello no implicaba que la controversia planteada en la denuncia gire
en torno únicamente a lo expresado en dicho acto. Por el contrario, de los
argumentos esbozados por la denunciante se aprecia que, en todo momento, se
cuestionó la regulación contenida en el RNAT, particularmente, en el numeral
23.1.1 de su artículo 23.
18. Siendo así, si bien el objeto de la Resolución 0542-2017/STCEB-INDECOPI del

1 de septiembre de 2017 es impreciso en lo que concierne a la delimitación de
la materialización de la barrera burocrática cuestionada, a partir del contenido de
la denuncia interpuesta por Shima y del hecho de que la primera instancia
identificó que el sustento del Oficio 6999-2017-MTC/15.02 se encontraba en el
RNAT, se desprende que la controversia fue planteada respecto a la legalidad y
razonabilidad de la medida señalada en el RNAT.
19. En consecuencia, dicho vicio califica como uno de carácter no trascendente, en

aplicación lo establecido en el numeral 14.2.1 del artículo 14 del Texto Único
Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General12,
disposición que permite la conservación del acto administrativo en este
supuesto.
20. Adicionalmente, conviene destacar que, en el marco de los procedimientos de

eliminación de barreras burocráticas, las denuncias sobre la presunta ilegalidad
y/o carencia de razonabilidad de una barrera burocrática, pueden efectuarse
respecto de una disposición normativa o un acto o actuación administrativa13 que
12
DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 - LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
Artículo 14.- Conservación del acto
14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente,
prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
(…)
(El subrayado es añadido)
13
DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS.TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
Título Preliminar
Artículo I.- Ámbito de aplicación de la ley
11/36

la materializa. En caso de que la denuncia esté referida a una disposición, el

análisis de legalidad implica contrastar la barrera burocrática con el marco
legal vigente al momento de la emisión del pronunciamiento de la Comisión
o de la Sala14, según corresponda.
21. Por lo antes expuesto, dado que la denuncia de Shima ha sido formulada
respecto a la imposición de una barrera burocrática contenida en una
disposición administrativa, el numeral 23.1.1 del artículo 23 del RNAT,
conviene precisar que el análisis de legalidad que deberá realizarse en este caso
tomará en consideración la regulación vigente a la fecha del presente
pronunciamiento.
22. Asimismo, esta Sala considera que la precisión antes efectuada no vulnera el
derecho de defensa del MTC, en tanto que dicha entidad ha formulado sus
argumentos de descargos y de apelación15, a partir de lo señalado en la denuncia
con miras a sustentar la legalidad y razonabilidad de la medida contenida en el
RNAT, antes citada, además de que la Comisión emitió su pronunciamiento final
respecto a la misma disposición administrativa, por lo cual no se ha variado el
objeto de controversia.
III.3. Análisis de legalidad
III.3.1. Análisis de competencias y de sujeción a las formalidades y procedimientos
23. El artículo 15 de la Ley 2718116 establece que el MTC es el órgano rector a nivel
nacional en materia de transporte y tránsito terrestre, el cual ostenta
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
7. Las demás entidades, organismos, proyectos especiales, y programas estatales, cuyas actividades se realizan en
virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo
mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y,
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en
virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
Los procedimientos que tramitan las personas jurídicas mencionadas en el párrafo anterior se rigen por lo dispuesto en
la presente Ley, en lo que fuera aplicable de acuerdo a su naturaleza privada.
14
Tal criterio ha sido sostenido por esta Sala en anteriores pronunciamientos: Resoluciones 0076-2018/SEL-INDECOPI,
0207-2018/SEL-INDECOPI, 0304-2018/SEL-INDECOPI y 0322-2018/SEL-INDECOPI.
15
Ver numerales 3 y 6 de la presente resolución.
16
LEY 27181. LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE
Artículo 15.- De las autoridades competentes
Son autoridades competentes en materia de transporte y tránsito terrestre, según corresponda:
a) El Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(…).
12/36

competencias normativas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de

dicha norma17.
24. Dentro de las competencias normativas del MTC, el artículo 23 de la mencionada

ley18 señala que tal entidad está facultada para fijar, a través del Reglamento
Nacional de Administración de Transporte, los requisitos técnicos de idoneidad
para la prestación del servicio de transporte.
25. Entre las modalidades contempladas en el referido reglamento, se incluye el

denominado “especial”, caracterizado por ser prestado sin continuidad,
regularidad, generalidad, obligatoriedad y uniformidad19. El transporte especial de
personas, a su vez, puede ser brindado en las modalidades de transporte
turístico20, de trabajadores y de estudiantes, las cuales pueden realizarse en
ámbito nacional, esto es, entre ciudades o centros poblados de provincias
pertenecientes a regiones diferentes21.
17
Artículo 16.- De las competencias del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción
El Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción es el órgano rector a nivel nacional en materia
de transporte y tránsito terrestre, asumiendo las siguientes competencias:
Competencias normativas:
a) Dictar los Reglamentos Nacionales establecidos en la presente Ley, así como aquellos que sean necesarios para el
desarrollo del transporte y el ordenamiento del tránsito.
b) Interpretar los principios de transporte y tránsito terrestre definidos en la presente Ley y sus reglamentos nacionales,
así como velar porque se dicten las medidas necesarias para su cumplimiento en todos los niveles funcionales y
territoriales del país.
(…)
18
Ver nota al pie 2.
19
DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC, REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE
Para efectos de la aplicación de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento, se entiende por:
(…)
3.63.- Servicio de Transporte Especial de Personas. Modalidad del servicio de transporte público de personas
prestado sin continuidad, regularidad, generalidad, obligatoriedad y uniformidad. Se otorga a los transportistas mediante
una autorización y se presta en el ámbito nacional bajo las modalidades de: transporte turístico, de trabajadores, de
estudiantes; en el ámbito regional, además de las modalidades antes señaladas mediante el auto colectivo; y en el ámbito
provincial mediante las modalidades señaladas en el ámbito nacional y además mediante el servicio de taxi.
(El subrayado es nuestro)
20
Artículo 7.- Clasificación por la naturaleza de la actividad realizada
Por la naturaleza de la actividad realizada, el servicio de transporte terrestre de personas, mercancías y mixto se clasifica
en:
7.1 Servicio de transporte público de personas. - El mismo que se sub-clasifica en:
7.1.1 Servicio de transporte regular de personas de ámbito nacional, regional y provincial (…)
7.1.2 Servicio de transporte especial de personas.- El transporte especial de personas, se presta bajo las modalidades
de:
7.1.2.1 Servicio de Transporte Turístico. - Se presta bajo las modalidades de:
7.1.2.1.1 Traslado.
7.1.2.1.2 Visita local.
7.1.2.1.3 Excursión.
7.1.2.1.4 Gira.
7.1.2.1.5 Circuito. (...)
21
13/36

26. Asimismo, la norma en mención indica que dicho reglamento contiene las
disposiciones generales que clasifican las modalidades del servicio de transporte
de personas y mercancías, como son los requisitos técnicos de idoneidad,
características de la flota, así como las condiciones de calidad y seguridad.
27. Respecto a la formalidad que debe seguirse para la aprobación de los

reglamentos nacionales en materia de transporte y tránsito terrestre, incluyendo
al RNAT, el citado artículo 23 estipula que ello se realizará a través de un decreto
supremo.
28. En ese sentido, en el presente caso, se aprecia que la medida denunciada por
Shima ha sido impuesta por el MTC en el marco de su competencia normativa,
conferida a través de los artículos 16 y 23 de la Ley 27181, pues aquella se
refiere a una característica de la flota vehicular con la que se presta el servicio
de transporte de personas en la modalidad de transporte turístico en ámbito
nacional (impedimento de obtener una autorización con vehículos M1).
29. Además, se verifica que la entidad denunciada ha cumplido con la formalidad

exigida por el artículo 23 de la Ley 27181, en vista de que el RNAT fue aprobado
mediante Decreto Supremo 017-2009-MTC.
30. De este modo, una vez superado el análisis de legalidad en lo que corresponde
a competencias y formalidades legales, deberá evaluarse si la medida en
cuestión vulnera otras normas del ordenamiento jurídico, específicamente, las
que se encuentran orientadas a regir el sector transporte.
III.3.2. Sobre la garantía de estabilidad contemplada en el artículo 5 de la Ley 27181
31. La Ley 27181 constituye un punto de referencia a nivel normativo en el sector

transporte, de modo que las disposiciones sobre la materia que sean emitidas
por las diferentes entidades del Estado deben guardar coherencia con los
lineamientos establecidos en la mencionada ley22.
32. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 2718123, se introdujo una garantía de

estabilidad de las reglas que rigen el mercado de transporte, admitiéndose
(…)
3.68 Servicio de Transporte de ámbito Nacional: Aquel que se realiza para trasladar personas entre ciudades o centros
poblados de provincias pertenecientes a regiones diferentes. Para lo cual el centro poblado no debe hallarse dentro del
área urbana del distrito al cual pertenecen y deberá tener como un mínimo de mil habitantes mayores de edad
domiciliados en el mismo y estar debidamente registrados en la RENIEC.
Asimismo, el servicio de transporte terrestre de mercancías es considerado como servicio de transporte terrestre de
ámbito nacional. Dicho servicio se podrá realizar en los ámbitos regional y provincial.
22
LEY 27181, LEY GENERAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE
Artículo 1.- Del ámbito de aplicación
1.1 La presente Ley establece los lineamientos generales económicos, organizacionales y reglamentarios del transporte
y tránsito terrestre y rige en todo el territorio de la República.
(…)
23
La Ley 27181 fue publicada en el diario oficial “El Peruano” el 8 de octubre de 1999.
14/36

únicamente la alteración de dichas reglas cuando ello se encuentre debidamente

justificado, con lo cual se proscribe la imposición de medidas arbitrarias por parte
de las entidades que emiten regulación vinculada a este mercado. De este modo,
el artículo 5 de la citada ley señala lo siguiente:
Artículo 5.- De la promoción de la inversión privada

5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte,
en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la
Constitución y las leyes.
5.2 El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes
privados de manera que no se alteren injustificadamente las condiciones de mercado
sobre la base de las cuales toman sus decisiones sobre inversión y operación en
materia de transporte.
5.3 Las condiciones de acceso al mercado se regulan por las normas y principios
contenidos en la presente Ley y el ordenamiento vigente.
33. Siendo así, lo dispuesto en la citada norma tiene como finalidad limitar los
cambios en la regulación que afecten las inversiones en materia de transporte,
de modo tal que, como regla general, las condiciones para ingresar a este
mercado se mantengan inalteradas, por lo que cualquier modificación debe ser
justificada, tal como se muestra en el siguiente gráfico:
GRÁFICO 1
EFECTO DE LA LEY 27181 EN LA REGULACIÓN DEL SECTOR TRANSPORTE
LEY 27181 (08/10/1999)

ARTÍCULO 5: GARANTÍA DE ESTABILIDAD
Modificación
Condiciones de de las Deber de
condiciones
mercado de mercado
justificación
Elaboración: Secretaría Técnica de la SEL
34. En ese sentido, como un primer punto para el análisis, a la luz del artículo 5 de
la Ley 27181 de las medidas contenidas en disposiciones, se debe determinar si
aquella regulación que sea objeto de examen configura una alteración de las
condiciones del mercado de transporte que pueda afectar la inversión u
operación en el rubro; y, como segundo punto, evaluar si las modificaciones se
encuentran justificadas.
15/36

III.3.4. Criterio de interpretación del artículo 5 de la Ley 27181 adoptado por la Sala
35. Como se ha visto en el acápite anterior, el artículo 5 de la Ley 27181 contempla

una garantía de estabilidad de las condiciones de mercado en el sector
transporte, así como una obligación de justificar toda alteración a dichas
condiciones. No obstante, la norma en mención no especifica qué debe
evaluarse para tener por justificada una medida que implique un cambio en la
normativa en materia de infraestructura y servicios de transporte.
36. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el artículo 3 de la mencionada norma
legal sí define cuáles son las finalidades de la intervención estatal en materia de
transporte, a saber: la satisfacción de las necesidades de los usuarios, el
resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como a la protección del
ambiente y la comunidad en su conjunto24.
37. En efecto, dicha disposición contiene un lineamiento transversal a toda la

normativa de transporte, en tanto constituye una declaración expresa sobre los
intereses públicos que el Estado pretende tutelar al intervenir en esta actividad
económica. Por tanto, de una interpretación sistemática de las normas que
integran la Ley 27181, se desprende que un cambio en las reglas que signifique
la alteración de las condiciones de mercado en el sector transporte también debe
estar orientado hacia el cumplimiento de las finalidades establecidas en el
referido artículo 3.
38. De este modo, la inclusión de una nueva regulación, conforme a lo anotado en

el artículo 5 de la Ley 27181, debe partir del cumplimiento de alguna de las
finalidades propuestas en el artículo 3 de la misma norma legal. Además, para
evitar la imposición de medidas arbitrarias, deberá ser posible determinar de qué
manera la nueva regla introducida tendrá como resultado último la consecución
de alguna de las referidas finalidades.
39. Por lo expuesto, a criterio de la Sala, la “justificación” a la que se refiere el artículo

5 de la Ley 27181 corresponde ser analizada identificando el interés público a
tutelar (en atención a lo dispuesto el artículo 3 antes citado) y la necesidad de
solucionar un problema que lo afecte25.
40. En consecuencia, si el MTC aprueba una norma que modifica las condiciones de
acceso o permanencia al servicio de prestación de transporte, la referida entidad
24
LEY 27181, LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE
Artículo 3.- Del objetivo de la acción estatal
La acción estatal en materia de transporte y tránsito terrestre se orienta a la satisfacción de las necesidades de los
usuarios y al resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como a la protección del ambiente y la comunidad
en su conjunto.
25
Este criterio ya ha sido expuesto anteriormente por la Sala, como se puede ver a manera de ejemplo en las resoluciones
0029-2018/SEL-INDECOPI, 0066-2018/SEL-INDECOPI, 0080-2018/SEL-INDECOPI y 430-2018/SEL-INDECOPI.
16/36

debe contar con una justificación26 al respecto, es decir, debe quedar

acreditado27, que se detectó una problemática de interés público que requería
ser atendido a través de una nueva regulación y que se comprobó que tal medida
resultaba necesaria para solucionar dicho problema, todo ello de manera
previa a su imposición, como se aprecia en el siguiente gráfico:
GRÁFICO 2
DEBER DE JUSTIFICACIÓN DE NUEVAS CONDICIONES DE MERCADO EN EL SECTOR
TRANSPORTE
Problema
de interés
público JUSTIFICACIÓN
DE NUEVAS
CONDICIONES
Necesidad DE MERCADO
de la
medida
41. En virtud de lo señalado, para determinar si el impedimento denunciado

contraviene o no el artículo 5 de la Ley 27181, corresponde evaluar: (i) si la
medida cuestionada significa una alteración de las condiciones del mercado de
transporte que pueda afectar la inversión u operación en el rubro y, (ii) si dicha
alteración se encuentra justificada, de conformidad con los términos anotados
precedentemente.
42. Por su parte, el MTC señaló que existe un vínculo inequívoco entre los artículos
5 y 6 de la Ley 2718128, pues el numeral 6.2 del artículo 6 de dicha norma
26
“Justificar”, tal como ha sido definido por la Real Academia de la Lengua Española, denota la acción de “probar algo con
razones convincentes, testigos o documentos”.
Consulta efectuada el 29 de enero de 2019 por la Secretaría Técnica de la Sala en la página web de la Real Academia
de la Lengua Española (http://dle.rae.es).
27
Para tales efectos, esta Sala podrá valerse de informes técnicos, exposiciones de motivos, partes considerativas,
estadísticas, entre otros documentos de carácter público.
28
LEY 27181, LEY GENERAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE
5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte, en cualesquiera de las formas
empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes.
5.2 El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes privados de manera que no se
alteren injustificadamente las condiciones de mercado sobre la base de las cuales toman sus decisiones sobre inversión
y operación en materia de transporte.
5.3 Las condiciones de acceso al mercado se regulan por las normas y principios contenidos en la presente Ley y el
ordenamiento vigente.
Artículo 6.- De la internalización y corrección de costos

6.1 El Estado procura que todos los agentes que intervienen en el transporte y en el tránsito perciban y asuman los
costos totales de sus decisiones, incluidos los costos provocados sobre terceros como consecuencia de tales decisiones.
Asimismo, promueve la existencia de precios reales y competitivos en los mercados de insumos y servicios de transporte
17/36

desarrolla, de manera expresa, cuál sería la justificación para una modificación

de las reglas que rigen el sector transporte en los términos del artículo 5 de la
citada ley, entendiendo que tal intervención debería tener como alguna de sus
finalidades el control de congestión vehicular, la protección del medio ambiente,
de la salud y de la seguridad de las personas, cuando la corrección de costos no
sea posible (principio de internalización y corrección de costos).
43. Así pues, el numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley 27181 contempla la regla de
estabilidad jurídica, cuya excepción se encuentra en los cambios justificados
de condiciones de mercado; mientras que el numeral 6.2 del artículo 6 de la
citada norma prevé la regla de internalización de costos por parte de los
privados, cuya excepción es la aplicación de corrección de costos, a través
de restricciones administrativas, por parte del Estado, tal como se observa
a continuación:

5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte,
en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la
Constitución y las leyes.
5.2 El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes
privados de manera que no se alteren injustificadamente las condiciones de mercado
sobre la base de las cuales toman sus decisiones sobre inversión y operación en
materia de transporte.
5.3 Las condiciones de acceso al mercado se regulan por las normas y principios
contenidos en la presente Ley y el ordenamiento vigente.
(…)
Artículo 6.- De la internalización y corrección de costos

6.1 El Estado procura que todos los agentes que intervienen en el transporte y en el
tránsito perciban y asuman los costos totales de sus decisiones, incluidos los costos
provocados sobre terceros como consecuencia de tales decisiones. Asimismo,
promueve la existencia de precios reales y competitivos en los mercados de insumos y
servicios de transporte y corrige, mediante el cobro de tasas u otros mecanismos
similares, las distorsiones de costos generadas por la congestión vehicular y la
contaminación.
6.2 Cuando la corrección de costos no sea posible, aplica restricciones administrativas
para controlar la congestión vehicular y garantizar la protección del ambiente, la salud
y la seguridad de las personas.
(El subrayado es agregado).
44. Al respecto, de una interpretación literal29 del numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley
27181 no es suficiente para obtener el significado de qué debe entenderse por
y corrige, mediante el cobro de tasas u otros mecanismos similares, las distorsiones de costos generadas por la
congestión vehicular y la contaminación.
6.2 Cuando la corrección de costos no sea posible, aplica restricciones administrativas para controlar la congestión
vehicular y garantizar la protección del ambiente, la salud y la seguridad de las personas.
29
Respecto de la interpretación literal, como uno de los métodos de interpretación, Rubio Correa indicó lo siguiente:
18/36

una “alteración justificada de condiciones de mercado”, pues la citada norma no

indica cómo el MTC debe brindar la justificación o mediante qué documentos
deben sustentar el establecimiento de regulaciones que conlleven un cambio en
las condiciones de mercado.
45. Sin embargo, de una lectura concordada del numeral 5.2 del artículo 5 y el
numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley 27181, se desprende que, ante la
imposibilidad de corregir las distorsiones de costos derivadas de las decisiones
de los agentes económicos, el MTC puede imponer medidas administrativas con
la finalidad de controlar la congestión vehicular y garantizar la protección del
ambiente, la salud y la seguridad de las personas, siempre que ello no signifique
una alteración injustificada de las condiciones de mercado.
46. Como se aprecia, contrariamente a lo señalado por la entidad denunciada, el

numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley 27181 no es una disposición que establezca
cómo el MTC debe proceder con tal justificación o mediante qué documentos
debe sustentarla, ya que el referido artículo solo indica que la actuación del
Estado (que eventualmente podría derivar en nuevas condiciones de acceso y/o
permanencia en el mercado de transporte) tiene como finalidad controlar la
congestión vehicular y garantizar la protección del ambiente, así como la salud y
la seguridad de las personas.
47. De igual modo, en vista de que las finalidades indicadas en el numeral 6.2 del
artículo 6 de la referida ley, son similares a las señaladas en el artículo 3 del
mismo cuerpo legal, el cual se refiere a los objetivos que persigue la regulación
estatal en materia de transporte, queda en evidencia que la primera de las
disposiciones mencionadas no tiene como propósito brindar una justificación de
cualquier alteración de condiciones de mercado que se origine en una
intervención regulatoria.
48. En ese sentido, interpretando conjuntamente el numeral 5.2 del artículo 5 y el

numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley 27181, no se verifica que esta última
disposición, por sí misma, permita esclarecer cuándo una modificación de las
condiciones de mercado podrá entenderse como “justificada”, por lo que
corresponde desestimar el citado argumento esbozado por el MTC.
III.3.5. Sobre la interpretación del artículo 5 de la Ley 27181 por parte del Poder
Judicial
49. El MTC indicó que en la Sentencia de Acción Popular 8596-2014 del 13 de

agosto de 201530, emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social
“La literalidad de la norma es su significado lingüístico, con las precisiones y significados especiales que ciertas palabras
asumen en el Derecho por contraste con su significado común”.
RUBIO CORREA, Marcial. El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, p. 224.
30
Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 24 de diciembre de 2016.
19/36

Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República (en adelante, la

Sala de Derecho Constitucional de la Corte Suprema) se aprecia que el criterio
del Indecopi, según el cual toda intervención regulatoria genera un cambio de
condiciones de mercado, no tiene asidero. Además, si bien en dicho
pronunciamiento se efectúa un test de proporcionalidad, este es realizado para
verificar la afectación al contenido constitucionalmente protegido de un derecho,
aspecto que no puede ser analizado por la Comisión ni por la Sala31.
50. Cabe precisar que dicho proceso fue iniciado por la Procuraduría Pública del
Indecopi en contra del MTC y tuvo como objeto determinar si las exigencias
establecidas en el numeral 39.1 del artículo 39 y en la tercera disposición
complementaria final del RNAT, aprobado por el Decreto Supremo 017-2009-
MTC32 (normas infralegales) constituyeron o no contravenciones a la Constitución
Política del Perú (en adelante, la Constitución) y/o la ley.
51. Al respecto, de conformidad con el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución

y los artículos 75 y 76 de la Ley 28237, Código Procesal Constitucional, el
proceso de acción popular tiene como finalidad la defensa de la Constitución
frente a infracciones que vulneren su jerarquía normativa; asimismo, procede en
contra de los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de
carácter general que la infrinjan, determinando la nulidad e inconstitucionalidad
de estas33.
31
Ver punto (vii) del numeral 3 de la presente resolución.
32
DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC. REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE.
Artículo 39.- Condiciones legales específicas adicionales que se debe cumplir para acceder y permanecer en el
servicio de transporte público regular de personas de ámbito nacional con origen y/o destino a la provincia de
Lima Metropolitana y a la provincia constitucional del Callao.
39.1 Además de lo señalado en los numerales anteriores, la presentación de un estudio de factibilidad de mercado,
financiero y de gestión constituye condición legal específica adicional, que se debe cumplir para acceder a prestar servicio
de transporte público regular de personas de ámbito nacional, en rutas que tengan como origen y/o destino a la provincia
de Lima Metropolitana y/o a la provincia constitucional del Callao, empleando total o parcialmente el Eje Longitudinal PE-
1, incluyendo sus variantes y ramales, y/o el Eje Transversal PE-22, incluyendo sus variantes y ramales.
(…)
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

Tercera. - Cumplimiento de requisitos
A partir de la fecha de entrada en vigencia de este reglamento sólo se podrá acceder a una autorización para la prestación
de servicios de transporte de ámbito nacional y regional, según corresponda, si se acredita cumplir con los requisitos
establecidos en el presente reglamento. Esta disposición es aplicable, incluso, a los transportistas que se encuentren
autorizados a la fecha de entrada en vigencia de este reglamento, en lo que resulte pertinente.
Igualmente el Reglamento será aplicable a las solicitudes de renovación de autorizaciones, modificación de las mismas,
habilitación y renovación de la habilitación de vehículos, habilitación de conductores e infraestructura complementaria de
transporte, que se presenten a partir de la fecha de entrada en vigencia del reglamento. No será exigible aquello que
tenga plazo de entrada en vigencia ó requiera de una norma complementaria, en tanto esta no se encuentre vigente.
El cumplimiento del requisito de contar con un Manual General de Operaciones y el de tener áreas especializadas de
prevención de riesgos y operaciones será exigible a los transportistas autorizados a la fecha de entrada en vigencia de
este reglamento, luego de vencidos noventa (90) días calendario posteriores a dicha fecha.
No se otorgarán nuevas habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria de transporte en tanto no se aprueben
las normas complementarias al presente reglamento.
(El artículo 39 y la Tercera Disposición Complementaria Final del RNAT fueron declarados nulos por Sentencia de Acción
Popular 8596-2014 del 13 de agosto de 2015)
33
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ DE 1993
Artículo 200.- Son garantías constitucionales:
(…)
20/36

52. En atención a ello, se observa que la Sentencia de Acción Popular 8596-2014

del 13 de agosto de 2015 tuvo como objeto determinar si las medidas
establecidas en el numeral 39.1 del artículo 39 y en la tercera disposición
complementaria final del RNAT son nulas e inconstitucionales por
contravención a la Constitución y/o la ley; siendo que, la Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema falló a favor del
Indecopi, declarando la nulidad de las disposiciones antes citadas.
53. Así pues, en su pronunciamiento, la Sala de Derecho Constitucional y Social

Permanente de la Corte Suprema evaluó la legalidad y constitucionalidad de
lo dispuesto en el numeral 39.1 del artículo 39 del RNAT, al amparo del numeral
5.2 del artículo 5 de la Ley 27181; y, si bien no indica qué es lo que se debe
entender por “justificación”, sí señala que el MTC no cumplió con sustentar la
“justificación” previa a la que se hace referencia en dicha norma legal, tal como
se observa a continuación:
SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR 8596-2014 DEL 13 DE AGOSTO DE 2015

4.2.5 ANÁLISIS DE LA PRETENDIDA NULIDAD E INCONSTITUCIONALIDAD DEL
INCISO 39.1 DEL ARTÍCULO 39 DEL DECRETO SUPREMO N° 017-2009-MTC.
VIGÉSIMO SEGUNDO: Conforme se aprecia de autos, a través del inciso 39.1 del
artículo 39 del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, Reglamento Nacional de
Administración de Transporte, el legislador ha establecido una condición legal
específica (adicional a las que ya se encuentran reconocidas en la norma) (…) de
obligatorio cumplimiento para efectos de que se pueda acceder a prestar el servicio de
transporte regular en el ámbito nacional (…)
Al respecto, resulta de aplicación del artículo 5 de la Ley N° 27181, Ley General de

Transporte y Tránsito Terrestre, que en su inciso 5.2 señala (…) De lo dispuesto en la
citada norma se colige que el Estado garantiza las condiciones de mercado, en mérito
5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas
administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
(…)
LEY 28237, CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

Artículo 75.- Finalidad
Los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por finalidad la defensa de la Constitución frente a
infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y
tanto por la forma como por el fondo.
Por contravenir el artículo 106 de la Constitución, se puede demandar la inconstitucionalidad, total o parcial, de un decreto
legislativo, decreto de urgencia o ley que no haya sido aprobada como orgánica, si dichas disposiciones hubieren
regulado materias reservadas a ley orgánica o impliquen modificación o derogación de una ley aprobada como tal.
Artículo 76.- Procedencia de la demanda de acción popular

La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter
general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no
hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso.
Artículo 81.- Efectos de la Sentencia fundada

Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se
pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de efectos retroactivos. Se publican íntegramente en el Diario Oficial
El Peruano y producen efectos desde el día siguiente de su publicación.
Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del artículo 74 de la Constitución, el Tribunal
debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo
pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia.
Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de acción popular podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo,
de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo. Tienen efectos
generales y se publican en el Diario Oficial El Peruano.
21/36

de las cuales, los inversionistas tomaron la decisión de invertir en materia de

transportes; en ese sentido, si se alteran las condiciones de mercado, por actos que
puedan ser imputados al Estado, como en el presente caso, a través de la emisión del
impugnado Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, debe contarse con una
justificación (la misma que debe ser previa) que sustente dicho cambio; sin
embargo el emplazado a lo largo del proceso, no ha cumplido con sustentar la
justificación a la que hace referencia la normativa en comento; ergo la autoridad de
transportes implementó una obligación, sin respetar el procedimiento formal que se
estableció en el artículo 5° de la Ley 27181(…)
Que, si bien (…) adjunta la recurrente el Informe Técnico denominado “Características

Mínimas para la Infraestructura Complementaria del Servicio de Transporte Terrestre”
(…) se aprecia (…) que dicho informe fue emitido de forma posterior a la expedición
del cuestionado decreto supremo, siendo así, evidentemente, no ha sido considerado
para efectos de sustentar la medida adoptada por la cuestionada norma; en ese
sentido, corresponde desestimar el agravio i) expresado por la entidad recurrente.
(El énfasis es agregado).
54. Adicionalmente, la Sala de Derecho Constitucional de la Corte Suprema también

indicó que la medida contenida en el numeral 39.1 del artículo 39 y en la tercera
disposición complementaria final del RNAT no supera el test de proporcionalidad
definido por el Tribunal Constitucional34 (en estricto, el análisis de idoneidad), por
lo que el MTC vulneró la normativa constitucional y legal.
55. Siendo así, este Colegiado advierte que la Sentencia de Acción Popular 8596-
2014 del 13 de agosto de 2015, a diferencia de lo señalado por el MTC, si bien
no desarrolla el concepto, definición o referencia de “justificación”, sí expone que
el numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley 27181 prevé que la “justificación previa”
es una exigencia de obligatorio cumplimiento para el MTC al sustentar la
incorporación de una nueva medida para acceder y/o permanecer en el mercado.
56. En este contexto, aun cuando la Comisión y la Sala están impedidas de analizar
la constitucionalidad de las medidas impuestas por entidades administrativas 35,
34
SENTENCIA DE ACCION POPULAR 8596-2014 DEL 13 DE AGOSTO DE 2015
“TRIGÉSIMO QUINTO: De conformidad con lo expuesto en los considerando precedentes, se llaga a la
conclusión, que el inciso 39.1 del artículo 39° del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, que aprueba el
Reglamento Nacional de Administración de Transportes (RNAT) (…) no supera el test de proporcionalidad, en
estricto el examen de idoneidad, habiéndose vulnerado el derecho fundamental que se reconoce en el inciso 2
del artículo 2° de la Constitución Política del Estado, además del artículo 12° del Decreto Legislativo N° 757, Ley
Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en cuanto reconoce que el Estado no establece tratamientos
discriminatorios entre las empresas, y del numeral 1.5 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, en la que se reconoce el Principio de Imparcialidad; de la forma
que se ha desarrollado en los fundamentos de la presente sentencia; razones por la cuales corresponde
desestimar el agravia ii) expresado por el recurrente”.
35
Si bien mediante Sentencia recaída en el expediente 3741-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional estableció un
precedente vinculante en el sentido de que los tribunales administrativos podían ejercer el control difuso de
constitucionalidad de las normas, tal criterio fue dejado sin efecto en la Sentencia 4293-2012-AA/TC, en la cual se
concluyó lo siguiente:
“34. (…) el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que tal precedente desnaturaliza una competencia
otorgada por la Constitución al extender su ejercicio a quienes no están incursos en la función jurisdiccional y
que, conforme a la Constitución, carecen de competencia para ejercer el control difuso de constitucionalidad. En
consecuencia, en ningún caso, los tribunales administrativos tienen la competencia, facultad o potestad de
ejercer tal atribución, por lo que corresponde dejar sin efecto el precedente vinculante citado.
22/36

ello no enerva la competencia de dichos órganos para evaluar la legalidad de la

barrera burocrática materia de denuncia, lo cual implica la interpretación de las
distintas normas del ordenamiento jurídico -incluyendo el artículo 5 de la Ley
27181- a fin de resolver las antinomias que son puestas a su conocimiento36, por
lo cual debe desestimarse el argumento presentado por el MTC.
57. En su escrito del 3 de mayo de 2018, el MTC señaló que debía tenerse en cuenta
lo establecido por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la
Corte Suprema de la República en la Sentencia de Acción Popular 6227-2015,
dado que la materia abordada se relaciona íntegramente con la medida
cuestionada en el presente procedimiento37.
58. En torno a este aspecto, debe precisarse que, en la referida sentencia, se declaró
infundada la demanda respecto a la ilegalidad e inconstitucionalidad del numeral
3.10 del artículo 3 del RNAT y del artículo 1 del Decreto Supremo 029-2009-
MTC, en la parte que modificó la Décimo Cuarta Disposición Complementaria
Transitoria de aquella norma38, las cuales definen al “automóvil colectivo”,
35. En consecuencia, el Tribunal Constitucional considera que conceder facultades a los tribunales
administrativos para ejercer el control difuso lleva a quebrar el equilibrio entre democracia y constitucionalismo,
al permitir que quien por imperio de la Constitución no posee legitimidad directa y expresa pueda hacer ineficaces
las normas jurídicas vigentes, a lo que se añade que puede ocurrir que muchas de tales actuaciones no sean
objeto de revisión por órgano jurisdiccional alguno, en caso no se cuestione el resultado de un procedimiento
administrativo.”

36
SENTENCIA RECAÍDA EN EL EXPEDIENTE 0014-2009-PI/TC:
“(...) la Comisión se desenvuelve dentro del ámbito del control de la legalidad de determinadas actividades que
pueden afectar la competitividad general en el territorio nacional y por ende el propio y normal desarrollo de la
libertad de empresa o de comercio (...) Sin perjuicio de lo anotado, en este caso este Colegiado debe puntualizar,
a partir de lo expresado en los fundamentos anteriores, que la CEB, cuando “inaplica” una ordenanza,
formalmente no alega su inconstitucionalidad sino su ilegalidad. (...)
Como se observa, la situación generada se resuelve a partir de determinar que se trata de una antinomia entre
dos normas del mismo rango, como pueden ser las leyes formales y las ordenanzas regionales y municipales.
Su resolución descansa por consiguiente en la aplicación de la norma legal aplicable al caso concreto en virtud
de competencias repartidas y no en virtud a un análisis de jerarquía entre ordenanza (regional o local) y la
Constitución.
(...) en ámbitos reservados para cuestiones referentes a la competencia de la CEB, ésta se encuentra
plenamente facultada para resolver antinomias generadas por el exceso de normas municipales o
regionales de carácter general pudiendo declarar su ilegalidad en preferencia de las normas de alcance
nacional. Ello no obsta para que las resoluciones de la entidad administrativa puedan ser cuestionadas ante los
tribunales del contencioso administrativo”.
(Énfasis añadido).
37
Ver numeral 8 de la presente resolución.
38
(…)
3.10 Automóvil Colectivo: Vehículo automotor de la categoría M2 de la clasificación vehicular establecida en el RNV
que se encuentra habilitado para realizar el servicio de transporte de personas de ámbito regional.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS

Décimo Cuarta.- Automóviles colectivos.
23/36

limitando dicha modalidad a vehículos de la categoría M2, y estableciendo

disposiciones sobre la prestación del servicio de transporte en automóviles
colectivos, respectivamente.
59. Así, si bien el MTC no ha señalado cuál sería la relevancia de dicho

pronunciamiento para este caso, resulta pertinente mencionar que el RNAT
define al servicio de transporte en auto colectivo como aquella modalidad de
transporte especial de personas de ámbito regional que se realiza en vehículos
de categoría M239, es decir, este servicio es una variante del servicio de
transporte especial, como se aprecia en el siguiente gráfico:
GRÁFICO 3
MODALIDADES DEL SERVICIO DE TRANSPORTE ESPECIAL DE PERSONAS
Transporte
TRANSPORTE ESPECIAL DE
turístico EN TODOS
LOS
Transporte de ÁMBITOS
trabajadores (nacional/
PERSONAS
regional/
Transporte de provincial)
estudiantes
Transporte en Solo ámbito

auto colectivo regional
Solo ámbito
Servicio de taxi provincial
60. En este contexto, la Sala concluye que la materia controvertida en la Sentencia

de Acción Popular 6227-2015 (regulación del servicio de transporte en auto
colectivo) no resulta relevante para resolver el cuestionamiento planteado por
Las personas jurídicas que a la fecha de entrada en vigencia del presente Reglamento se encuentren realizando
transporte de personas, al interior de una región en vehículos de la categoría M1, así como en vehículo de la categoría
M2 para el servicio de transporte de personas únicamente entre dos regiones contiguas, siempre y cuando no exista
oferta del servicio en vehículos de la categoría M3; que acrediten como mínimo diez años brindado el servicio con dichos
vehículos, podrán empadronarse hasta el 01 de octubre de 2009 ante la autoridad competente, a efectos de que ésta,
de manera extraordinaria, las autorice para seguir realizando la actividad y a la vez habilite sus vehículos, sus
conductores y la infraestructura complementaria empleada.
La autorización extraordinaria para prestar servicio, se otorgará por tres (3) años, prorrogables por un plazo igual, solo si
al vencimiento del plazo original, no menos del 50% de la flota en operación, está compuesta por vehículos de la categoría
inmediatamente superior permitida por el presente Reglamento. La prórroga sucesiva estará condicionada a completar
el 100% de la flota. La operación de los vehículos que se incorporen en la forma prevista deberá cumplir con las
condiciones de acceso y permanencia previstos en el presente Reglamento.
(…)
(Disposición modificada por Decreto Supremo 029-2009-MTC, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 29 de junio
de 2009, vigente a partir del primer día hábil de julio del mismo año)
39
(…)
3.63.5 Servicio de Transporte Especial de Personas en Auto Colectivo: Servicio de transporte especial de personas
que tiene por objeto el traslado de usuarios desde un punto de origen a uno de destino, dentro de una región, en un
vehículo de la categoría M2 de clasificación vehicular establecida en el RNV.
24/36

Shima en el marco del presente procedimiento, pues el pronunciamiento judicial

se refiere a una modalidad del transporte especial de personas distinta a la que
nos ocupa en el presente caso (transporte turístico), de modo que debe
desestimarse el argumento del MTC en este extremo.
III.2.5. Sobre los cambios de las condiciones de mercado en el presente caso,

conforme lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 27181
61. Mediante Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de diciembre de 2017, la

Comisión declaró barrera burocrática ilegal el impedimento de obtener una
categoría M1, materializado en el numeral 23.1.1. del artículo 23 del RNAT y en
el Oficio 6999-2017-MTC/15.02.
62. En el presente caso, la Comisión consideró que se había producido un cambio

en las condiciones de mercado, en vista de que, a partir de la modificación del
artículo 23 del RNAT efectuada por Decreto Supremo 003-2012-MTC40 (posterior
a la entrada en vigencia de la Ley 27181), se estableció el impedimento
denunciado, por lo cual debía verificarse que exista una justificación para ello;
no obstante, el MTC no había cumplido con presentar dicha justificación.
63. Sobre el particular, luego de la entrada en vigencia de la Ley 27181, el servicio

de transporte turístico terrestre no estuvo expresamente regulado sino hasta la
emisión del Decreto Supremo 003-2005-MTC (posteriormente derogado por el
RNAT), el cual permitía el uso de vehículos de categoría M1 sin hacer distinción
del ámbito en el que se desarrolle el servicio, conforme se aprecia en los artículos
19 y 20:
DECRETO SUPREMO 003-2005-MTC, REGLAMENTO DE TRANSPORTE

TURÍSTICO TERRESTRE (DEROGADO POR EL RNAT)
Artículo 19.- Características específicas y equipamiento del vehículo.

a) Los vehículos que se habiliten para el transporte turístico terrestre deberán reunir las
características específicas siguientes:
(…)
4.- Asientos rígidamente fijados a la estructura del vehículo con una distancia útil
mínima de setenta y cinco (75) centímetros entre asientos y con un ancho mínimo por
pasajero de cuarenta y cinco (45) centímetros."
En el caso de los vehículos de la categoría M1, los asientos delanteros deberán tener
ángulo variable y contar con protector de cabeza y, en el caso de los vehículos de las
categorías M2 y M3, todos los asientos de los pasajeros deberán tener ángulo variable,
protector de cabeza y apoyo para brazos en los extremos laterales del asiento. No es
exigible el apoyo de brazos intermedio en caso de asientos corridos.
(…)
b) Los vehículos que se habiliten para el transporte turístico terrestre deberán contar
con el siguiente equipamiento:
40
Publicado en el diario oficial “El Peruano” el 31 de marzo de 2012.
25/36

CATEGORÍA DEL VEHÍCULO M1 M2 M3

1. Sistema de aire acondicionado Obligatorio Obligatorio Obligatorio
y calefacción
2. Luces individuales de lectura -.- Obligatorio Obligatorio
3. Equipo de sonido para comuni- -.- Obligatorio Obligatorio
cación con los pasajeros
4. Sistema de TV y videos -.- -.- Obligatorio
5. Sistema de recepción de Obligatorio Obligatorio Obligatorio
radio AM/FM
6. Cortinas Laterales -.- Obligatorio Obligatorio
7. Asiento de Guía -.- Obligatorio Obligatorio
8. Conservadora de alimentos -.- -.- Obligatorio
9. Equipo para conservar agua -.- -.- Obligatorio
caliente
10. Porta revisteros individuales -.- Obligatorio Obligatorio
Los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales podrán adecuar el

equipamiento del vehículo en función a las condiciones geográficas y climatológicas de
su jurisdicción, de conformidad con las normas legales y reglamentarias vigentes sobre
la materia.
Artículo 20.- Características específicas y equipamiento del vehículo para

turismo de aventura.
a) Los vehículos que se habiliten para el transporte turístico de aventura deberán reunir
las características específicas siguientes:
1. Los neumáticos del vehículo deberán ser acordes al tipo del terreno que recorren.
2. Los vehículos de la categoría M1 deberán tener, como mínimo, cuatro (4) puertas.
(…)
(El énfasis y subrayado son agregados)
64. Posteriormente, con la emisión del RNAT, se estableció nuevas condiciones para
los proveedores del servicio de transporte público especial de personas de
ámbito nacional, en la modalidad de transporte turístico, como la obligatoriedad
de utilizar vehículos de categorías M2 o M3 y el consecuente impedimento de
prestar dicho servicio con vehículos de categoría M141, contenido en el numeral
23.1.1 del artículo 23 del mencionado reglamento, cuyo texto original señalaba
lo siguiente:
41
DECRETO SUPREMO 058-2003-MTC, REGLAMENTO NACIONAL DE VEHÍCULOS
ANEXO I: CLASIFICACIÓN VEHICULAR
Categoría M: Vehículos automotores de cuatro ruedas o más diseñados y construidos para el transporte de
pasajeros.
M1: Vehículos de ocho asientos o menos, sin contar el asiento del conductor.
M2: Vehículos de más de ocho asientos, sin contar el asiento del conductor y peso bruto vehicular de 5 toneladas o
menos.
M3: Vehículos de más de ocho asientos, sin contar el asiento del conductor y peso bruto vehicular de más de 5 toneladas.
26/36

DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC, REGLAMENTO NACIONAL DE

ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE
Artículo 23.- Condiciones técnicas específicas mínimas exigibles a los vehículos

para el Servicio de transporte público de personas, bajo la modalidad de
transporte especial (Texto original)
23.1 Las condiciones técnicas específicas mínimas exigibles a los vehículos destinados
al servicio de transporte público de personas, bajo la modalidad de transporte especial
de ámbito nacional, regional y provincial son las siguientes:
23.1.1 En el servicio de transporte especial de ámbito nacional, los vehículos deben
corresponder a la categoría M3, clase III o M2 de más de tres (3) toneladas de peso
vehicular. Los vehículos asignados al servicio deben cumplir con todo lo señalado en
el numeral 20.1 del artículo 20 del presente Reglamento; en el caso de los M2, al que
se hace referencia en este numeral, éste queda exceptuado de cumplir con lo dispuesto
en los numerales 20.1.1, 20.1.3 y 20.1.8.
(…)
65. En tal sentido, se aprecia que fue con la emisión del RNAT que se contempló por
primera vez el impedimento que es materia de controversia en el presente
procedimiento, es decir, a partir de la citada norma, se insertó la medida en el
ordenamiento jurídico.
66. Sin embargo, posteriormente, en razón de la modificación introducida por el

Decreto Supremo 006-2010-MTC, se permitió que el servicio de transporte
especial -incluyendo el transporte turístico- de ámbito nacional sea brindado con
vehículos de categoría M1, los cuales debían cumplir con ciertas características
físicas:

transporte especial
23.1.1 En el servicio de transporte especial de ámbito nacional, los vehículos pueden
corresponder, a la categoría M3, clase III de cinco o más toneladas, o M2, clase III. En
el servicio de transporte especial de personas de ámbito nacional, bajo la modalidad
de transporte turístico, también se podrá prestar en vehículos que correspondan a
la categoría M1, siempre y cuando los mismos tengan instalado de fábrica el sistema
de dirección al lado izquierdo del mismo, cuenten con un peso neto mínimo de 1.45
toneladas, tracción 4 x 2 ó 4 x 4, una cilindrada mínima de 1700 cm3, bolsas de aire de
seguridad, como mínimo para el piloto y copiloto y las demás comodidades y/o
condiciones adicionales exigibles de acuerdo al presente reglamento.
(…)
(El subrayado y el énfasis es agregado)
67. Finalmente, en la versión vigente del texto del mencionado numeral 23.1.1,
producto de la variación dispuesta por Decreto Supremo 003-2012-MTC, se
reincorporó el impedimento de utilizar vehículos de categoría M1 para prestar el
servicio de transporte especial de personas (comprendiéndose la modalidad de
transporte turístico) de ámbito nacional, conforme se aprecia a continuación:
27/36


transporte especial
23.1 Las condiciones técnicas específicas mínimas exigibles a los vehículos destinados
al servicio de transporte público de personas, bajo la modalidad de transporte especial
de ámbito nacional, regional y provincial son las siguientes:
23.1.1 En el servicio de transporte especial de ámbito nacional, los vehículos pueden
corresponder, a la categoría M3, clase III de cinco o más toneladas, o M2 clase III de
3.5 o más toneladas de peso bruto vehicular.
(…)
68. La sucesión de normas emitidas posteriormente a la entrada en vigencia de la

Ley 27181 puede resumirse en el gráfico que se presenta a continuación:
GRÁFICO 4
SUCESIÓN TEMPORAL DE NORMAS EMITIDAS POSTERIORMENTE A LA LEY 27181,
VINCULADAS AL CASO
• Publicado el 08/10/1999
• Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre
• Artículo 5: garantiza estabilidad de las reglas en materia de transporte y trato
Ley 27181 equitativo a los agentes privados en dicho mercado .
• Publicado el 23/01/2005.
• Reglamento Nacional de Transporte Turístico
D.S. 003-
2005-MTC • Permitía el uso de vehículos de categoría M1 para el servicio de transporte turístico de
personas, sin hacer distinción del ámbito del servicio.
(derogado)
• Actual Reglamento Nacional de Administración de Transporte.
• Incorpora el impedimento de utilizar vehículos de categoría M1 para el servicio de
D.S. 017- transporte especial de personas de ámbito nacional (incluyendo la modalidad de
2009-MTC transporte turístico).
• Modifica el numeral 23.1.1 del artículo 23 del RNAT 2009 en lo referido a las condiciones
D.S. 006- específicas de los vehículos para transporte especial de personas de ámbito nacional y
2010-MTC permite el uso de vehículos de categoría M1 para brindar dicho servicio.
• Modifica el RNAT 2009 respecto a las condiciones específicas de los vehículos para
D.S. 003- transporte especial de personas de ámbito nacional: nuevamente, se impide que este
2012-MTC servicio sea prestado con vehículos de categoría M1.
69. A partir de lo anteriormente reseñado, este Colegiado observa que la barrera

burocrática materia de cuestionamiento fue introducida con la entrada en
vigencia del RNAT (existiendo un período en el que dicha medida fue eliminada
28/36

del ordenamiento jurídico) y subsiste en el marco normativo vigente (por su

reinserción mediante Decreto Supremo 003-2012-MTC).
70. De este modo, en vista de que, previamente a la emisión de la regulación

cuestionada, no existía ningún impedimento respecto a utilizar vehículos de
categoría M1 para la prestación del servicio de transporte especial de personas,
su imposición generó una alteración en las condiciones del mercado de
transporte especial de personas en la modalidad de transporte turístico que
habían sido establecidas en el Reglamento de Transporte Turístico Terrestre,
aprobado por Decreto Supremo 003-2005-MTC.
71. Como se señaló en fundamentos anteriores (ver numerales 31 a 34), la

introducción al ordenamiento jurídico de una restricción que signifique un cambio
en las condiciones del mercado, como la que es materia de análisis, debe ser
justificada en cumplimiento de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 27181.
72. No obstante, a pesar de que la medida se introdujo en el ordenamiento jurídico

con la emisión del RNAT, en la exposición de motivos de dicha norma no se
brindó explicación alguna sobre cuáles eran los factores determinantes que
conllevaron a establecer la limitación bajo análisis, y no fue sino hasta la emisión
del Decreto Supremo 003-2012-MTC, el cual configuró la versión vigente del
numeral 23.1.1 del artículo 23, que se identificaron las siguientes razones para
imponer tal restricción:
DECRETO SUPREMO 003-2012-MTC, EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
“(…) la propuesta de realizar el servicio de transporte terrestre especial de personas en

la modalidad de servicio de transporte turístico de ámbito nacional, exclusivamente con
vehículos que correspondan a la categoría M3 clase III de cinco o más toneladas o M2
clase III de 3.5 o más toneladas de peso bruto vehicular, busca armonizar con los
lineamientos establecidos para el servicio de transporte terrestre especial de personas
en la modalidad de servicio de transporte turístico de ámbito nacional, toda vez que
para ambos servicios por prestarse en el ámbito nacional (sic), los vehículos que se
utilicen deben guardar similares características.
(…) Adicionalmente, debe señalarse, que el servicio de transporte turístico de ámbito

nacional en vehículos de mayor capacidad, como los vehículos de categoría M2 clase
III de 3.5 o más toneladas, muestran una mejor eficiencia en el uso de la capacidad vial
o en la preservación del ambiente; toda vez que, dichos vehículos aproximadamente
cuentan con 16 a 18 asientos, a comparación de vehículos de menor categoría y
tonelaje que aproximadamente cuentan con 5 a 11 asientos. En tal sentido, la utilización
de los referidos vehículos permiten (sic) reducir el número de unidades a emplear en el
servicio de transporte turístico de ámbito nacional sin disminuir la oferta del servicio,
puesto que dichas unidades tienen capacidad para transportar mayor número de
turistas, que los vehículos de menor categoría y tonelaje; razón por la cual, la prestación
del citado servicio con las referidas unidades permite un mejor uso y preservación de
la infraestructura vial, reduciéndose el congestionamiento de la misma.
Además, debe precisarse que al emplear vehículos de la categoría M2 Clase III de 3.5
o más toneladas en el servicio de transporte turístico de ámbito nacional, se reducirían
las emisiones de gases contaminantes, toda vez que al circular menos vehículos por
29/36

las vías, se disminuiría el número de motores encendidos que ocasionan la sobre

combustión y contaminación ambiental, lo cual repercute en beneficio de los usuarios,
del cuidado de su salud, su seguridad y resguardo del medio ambiente, tal como lo
señala el numeral 4.3 del artículo 4 de la Ley.”
73. De este modo, se infiere que la principal finalidad de la restricción, a diferencia

de lo señalado por el MTC en el procedimiento, no era velar por la salud y
seguridad de los usuarios del servicio de transporte especial -y, por ende, de
transporte turístico-, sino resguardar el medio ambiente, pues al limitar el número
de vehículos aptos para brindar dicho servicio, no solo se generaría mayor
eficiencia en el uso de las vías, sino que se reducirían los niveles de
contaminación.
74. Cabe señalar que, a criterio de esta Sala, aun cuando la barrera burocrática
cuestionada haya sido insertada en el ordenamiento jurídico sin mayores detalles
sobre su finalidad, ello no implica, de por sí, una vulneración al deber de
justificación contenido en el artículo 5 de la Ley 27181, ya que, de existir una
norma que la sustituya o derogue que sí cuente con una previa justificación42, se
tendría por cumplido este deber.
75. Una interpretación en contrario significaría que el MTC en ningún caso tendría la
oportunidad de subsanar eventuales contravenciones al mencionado artículo 5
de la Ley 27181, pese a la necesidad que pudiera suscitar la inserción de la
medida cuestionada en el ordenamiento jurídico, circunstancia que no se
encuentra acorde con la finalidad del presente procedimiento, la cual es la
eliminación de aquellas barreras burocráticas ilegales y/o carentes de
razonabilidad43.
76. En ese sentido, a pesar de que la finalidad a la que se alude en la exposición de

motivos antes mencionada (resguardo del medio ambiente) se encuentra
alineada con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 27181, conforme se ha
señalado anteriormente (ver numeral 37), el MTC no ha acreditado de qué
manera la restricción cuestionada podría repercutir en los niveles de
contaminación ambiental a nivel nacional.
42
En estos casos, la justificación debe ser previa a la emisión de la norma que sustituye o deroga aquella por la cual se
incluyó la exigencia ya que, de lo contrario, se admitiría la existencia de normas y, por ende, de nuevas condiciones de
mercado, que no necesariamente apunten a lograr alguna de las finalidades establecidas en la Ley 27181,
desnaturalizando la garantía definida en el artículo 5 de dicha norma.
43
DECRETO LEGISLATIVO 1256. LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS.
Artículo 1.- Finalidades de la ley
La presente ley tiene como finalidad supervisar el cumplimiento del marco legal que protege los derechos a la libre
iniciativa privada y la libertad de empresa, en beneficio de personas naturales o jurídicas, mediante la prevención o la
eliminación de barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad que restrinjan u obstaculicen el acceso o la
permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que constituyan incumplimientos de las normas y/o principios
que garantizan la simplificación administrativa con el objeto de procurar una eficiente prestación de servicios al ciudadano
por parte de las entidades de la administración pública.
30/36

77. En efecto, para este Colegiado es un hecho notorio que la contaminación

atmosférica constituye un problema de salud pública a nivel nacional y mundial44,
pero correspondía al MTC demostrar que dicho problema se encuentra
relacionado el uso masivo de vehículos de la categoría M1 en la prestación del
servicio de transporte turístico en ámbito nacional o, en todo caso, que permitir
únicamente el uso de vehículos de categorías M2 y M3 para dicho servicio
significaría una reducción en la emisión de gases contaminantes.
78. Por el contrario, no se explica cómo es que la autoridad sectorial llega a la

conclusión de que el impedimento de realizar una actividad económica con
vehículos de cierta categoría reduciría los niveles de contaminación, más aún si
se toma en cuenta que la restricción cuestionada no equivale a que estos
vehículos dejarán de circular de manera definitiva, pues bien podrían ser
utilizados para fines particulares, lo que desvirtúa la argumentación planteada
por el MTC en la exposición de motivos.
79. Al respecto, cabe mencionar que el Ministerio del Ambiente, con miras a
asegurar una mejor calidad del aire en beneficio de la población, presentó en el
año 2014 la “Estrategia Nacional para combustibles y vehículos más limpios y
eficientes en el Perú”45, la cual considera que el mejoramiento de la calidad de
los combustibles constituye el eje fundamental para la atención de esta
problemática, apuntando a la reducción de los niveles de azufre en el diésel, lo
que permitiría utilizar combustibles más limpios.
80. Así pues, en dicha estrategia, no se estima que la reducción del número de
vehículos categoría M1 constituya una acción efectiva para solucionar el
problema de la contaminación ambiental, sino que, por el contrario, existe un
margen de crecimiento del parque automotor. De esta forma, se propone que la
acción estatal debe incidir no en la restricción del uso de vehículos, sino en
privilegiar el ingreso de modelos que sean más eficientes y limpios, lo cual
desvirtúa lo afirmado por el MTC a lo largo del procedimiento.
81. Por otro lado, el MTC tampoco ha acreditado que exista un problema de interés
público relacionado con la eficiencia en el uso de la infraestructura de transporte
que haya sido generado por el uso de los vehículos categoría M1 para el servicio
de transporte especial de personas en la modalidad de transporte turístico, por
lo que debe desestimarse la afirmación contenida tanto en la citada exposición
de motivos como en los argumentos de defensa en este procedimiento.
44
Las estimaciones de la OMS se elaboraron a partir de estadísticas del año 2012 a nivel mundial, siendo la principal
conclusión que la contaminación atmosférica representa el riesgo ambiental para la salud más importante. Fuente:
http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/air-pollution/es/ (Nota publicada el 25 de marzo de 2014, consultada
el 29 de enero de 2019).
45
Presentación del Ministerio del Ambiente disponible en la dirección:
http://www.minam.gob.pe/calidadambiental/wp-
content/uploads/sites/22/2014/06/Presentaci%C3%B3n_estrategia_transporte_limpio_Peru_final-MINAM-2.pdf
(Consulta efectuada el 29 de enero de 2019)
31/36

82. Asimismo, si bien se precisa que el impedimento cuestionado se debe a que los
vehículos de categoría M3 y M2 de más de tres coma cinco (3,5) toneladas
ofrecen un mayor bienestar y comodidad al turista en comparación con los
vehículos de la categoría M1, ello no denota la necesidad de protección de un
interés público a través de la normativa del sector transporte, de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 27181, por lo que dicha razón no podría justificar la
restricción denunciada.
83. Por otra parte, el MTC ha señalado (tanto en la exposición de motivos del
Decreto Supremo 003-2012-MTC como en sus argumentos de defensa) que una
finalidad perseguida con la incorporación de la restricción denunciada también
sería la armonización de la regulación establecida para el servicio de transporte
especial de personas en ámbito nacional con aquella que corresponde al
transporte regular en el mismo ámbito.
84. No obstante, esta Sala considera que cualquier adecuación o uniformización que
la autoridad pretenda realizar en la normativa de transporte debe ser justificada,
conforme se ha explicado a detalle en párrafos anteriores, lo cual no ocurre en
este caso. Por tanto, el fundamento alegado por el MTC no lo exime de cumplir
con la obligación de sustentar toda modificación de las condiciones de mercado
que se origine a partir de su intervención en la regulación del sector transporte,
de modo que debe desestimarse este argumento.
85. A mayor abundamiento, aun cuando el impedimento cuestionado por Shima se

pretenda justificar en la mencionada armonización, el RNAT establece que, para
el servicio de transporte regular de personas de ámbito nacional, puede utilizarse
vehículos categoría M2 de manera excepcional46, a diferencia de la regulación
vigente para el transporte especial de personas donde, por regla, se permite el
uso de esta categoría de vehículos, lo que excluye el trato uniforme al que hace
alusión el MTC.
86. Por tanto, conforme con la metodología de análisis contenida en el precedente

de observancia obligatoria establecido en el Decreto Legislativo 125647, dado que
46
Artículo 20.- Condiciones técnicas específicas mínimas exigibles a los vehículos destinados a la prestación del
servicio de transporte público de personas bajo la modalidad de transporte regular, de ámbito nacional, regional
y provincial.
20.1 Son condiciones específicas mínimas exigibles a los vehículos destinados al servicio de transporte público de
personas bajo la modalidad de transporte regular de ámbito nacional:
20.1.1 Que correspondan a la Categoría M3, Clase III, de la clasificación vehicular establecida en el RNV.
20.1.2 Que cuenten con un peso neto vehicular mínimo de 8,5 toneladas.
(…)
20.2. Excepcionalmente, cuando entre dos regiones limítrofes se presente el caso de rutas en las que no es posible, por
geografía o el tipo de vía, el uso de vehículos M3 Clase III, la DGTT podrá autorizar la prestación del servicio de transporte
público de personas, con vehículos de la categoría M2 de la clasificación vehicular establecida en el RNV; de existir
oferta en vehículos de la categoría M3 clase III no se permitirá la prestación del servicio en vehículos de menor categoría.
(…)
[El subrayado es agregado]
47
Ver nota al pie 9.
32/36

la medida es ilegal, no corresponde realizar el análisis respecto a su

razonabilidad.
87. De igual modo, en vista de que el MTC alegó que el pronunciamiento de la

Comisión sería nulo con base en los argumentos formulados en su escrito de
apelación48, los cuales únicamente pretenden rebatir los fundamentos de la
Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI y que han sido evaluados en
fundamentos anteriores, corresponde desestimar dicha solicitud.
88. En conclusión, este Colegiado concluye que corresponde confirmar la

Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de diciembre de 2017, en el
extremo que declaró barrera burocrática ilegal el impedimento de obtener una
categoría M1, materializado en el numeral 23.1.1. del artículo 23 del RNAT 2009
y en el Oficio 6999-2017-MTC/15.02.
89. De igual modo, se confirma la Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de

diciembre de 2017 en el extremo que dispuso la inaplicación de dicha medida a
favor de Shima en su caso concreto49.
III.4. Sobre las medidas adicionales ordenadas por la Comisión
90. Mediante Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de diciembre de 2017, la

Comisión determinó:
(i) Ordenar como medida correctiva que, de conformidad con el numeral 2) del
artículo 43 y el artículo 44 del Decreto Legislativo 125650, el MTC informe a
48
Ver punto (i) del numeral 7 de la presente resolución.
49
Artículo 10.- De la inaplicación al caso concreto
10.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte, la Comisión o la Sala, de ser el caso, declare la ilegalidad
o carencia de razonabilidad de barreras burocráticas materializadas en disposiciones administrativas o la ilegalidad y/o
carencia de razonabilidad de barreras burocráticas materializadas en actos administrativos y/o actuaciones materiales,
dispone su inaplicación al caso concreto en favor del denunciante.
10.2. En estos procedimientos, también se procede según lo previsto en el artículo 8.2 de la Ley, cuando corresponda.
50
Artículo 43.- Medidas correctivas
La Comisión o la Sala, de ser el caso, puede ordenar y/o conceder las siguientes medidas correctivas:
(…)
2. Que las entidades informen a los ciudadanos acerca de las barreras burocráticas declaradas ilegales y/o carentes de
razonabilidad mediante las resoluciones de la Comisión que hayan agotado la vía administrativa y/o las resoluciones de
la Sala, como medida complementaria.
Artículo 44.- Forma de implementación y plazo para el cumplimiento de las medidas correctivas:
(…)
44.2. En el caso de la medida correctiva señalada en el inciso 2. del artículo precedente, el plazo máximo con el que
cuenta la entidad es de cinco (5) días hábiles. Las entidades pueden emplear medios de comunicación tanto físicos como
virtuales que estén disponibles para todo administrado y/o agente económico que acuda al área de trámite documentario,
así como el portal de la entidad.
33/36

los administrados acerca de la barrera burocrática declarada ilegal en el

presente procedimiento, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles de
notificada la resolución que confirme dicho pronunciamiento.
(ii) Disponer que, de conformidad con el numeral 50.1 del artículo 50 del
Decreto Legislativo 125651, el MTC informe, en un plazo no mayor a un (1)
mes, las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la presente
resolución, de conformidad con lo establecido en la Directiva 001-
2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante Resolución de la
Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi 018-2017-INDECOPI/COD.
91. Sobre el particular, corresponde anotar que aquellos extremos no han sido
impugnados por el MTC, y en vista de que, se ha confirmado la resolución
recurrida respecto a la determinación del carácter ilegal de la barrera burocrática
examinada, esta Sala concluye que también deben ser confirmados los extremos
de la Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI que disponen medidas adicionales
a la citada declaración de ilegalidad.
III.5. Sobre los alcances del presente pronunciamiento
92. Si bien la Comisión determinó que su pronunciamiento únicamente alcanzaba a

Shima, considerando que la barrera burocrática declarada ilegal se encuentra
contenida en una disposición administrativa, la Sala debe disponer su
inaplicación con efectos generales, de acuerdo con los numerales 8.1 y 8.3 del
artículo 8 del Decreto Legislativo 125652.
93. En consecuencia, corresponde disponer la inaplicación, con efectos generales,

del impedimento de obtener una autorización para prestar el servicio de
transporte especial de personas de ámbito nacional, en la modalidad de
transporte turístico, con vehículos de categoría M1, contenido en el numeral
51
DECRETO LEGISLATIVO 1256. LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 50.- Reporte de acciones tomadas para la eliminación de barreras burocráticas
50.1. Las entidades que hayan sido parte denunciada en los procedimientos seguidos ante la Comisión, en los que se
haya declarado la ilegalidad y/o carencia de razonabilidad de una barrera burocrática, cuyas resoluciones hayan quedado
consentidas o hayan sido confirmadas por la Sala, deben comunicar al Indecopi sobre las medidas adoptadas respecto
de lo resuelto por la Comisión. El órgano de control interno de la entidad respectiva, dispone las acciones que considere
pertinentes en caso de verificarse el incumplimiento de la obligación señalada en el presente artículo.
(…)
52
Artículo 8.- De la inaplicación con efectos generales de barreras burocráticas ilegales contenidas en
disposiciones administrativas
8.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte o de oficio, la Comisión o la Sala, declare la ilegalidad de
barreras burocráticas materializadas en disposiciones administrativas, dispone su inaplicación con efectos generales.
(…)
8.3. La inaplicación con efectos generales opera a partir del día siguiente de publicado el extracto de la resolución emitida
por la Comisión o la Sala, de ser el caso, en el diario oficial “El Peruano”. La orden de publicación será emitida por el
Indecopi hasta el décimo día hábil después de notificada la resolución respectiva. Si con posterioridad, algún funcionario,
servidor público o cualquier persona que ejerza función administrativa por delegación, bajo cualquier régimen laboral o
contractual, en la entidad que fuera denunciada, aplica las barreras burocráticas declaradas ilegales en la resolución
objeto de publicación, puede ser sancionado de acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de la presente ley.
34/36

23.1.1. del artículo 23 del RNAT, en favor de todos los agentes económicos que
se vean afectados con su imposición, la cual surtirá efectos al día siguiente de
publicado un extracto del presente pronunciamiento en la Separata de Normas
Legales del diario oficial “El Peruano”.
94. Asimismo, se ordena la publicación de un extracto de esta resolución en la

Separata de Normas Legales del diario oficial “El Peruano” y de su texto completo
en el portal informativo sobre eliminación de barreras burocráticas53.
95. De igual modo, se precisa que el incumplimiento de los mandatos de inaplicación

dispuestos en la presente resolución podrá ser sancionado con una multa de
hasta veinte (20) Unidades Impositivas Tributarias (UIT), de conformidad con el
artículo 34 del Decreto Legislativo 125654.
96. Finalmente, resulta pertinente mencionar que esta Sala no es ajena a los
problemas que puedan ser identificados en la prestación del servicio de
transporte de personas. Sin embargo, cualquier solución a nivel normativo que
sea propuesta por las autoridades competentes -incluyendo al MTC- debe tener
una justificación previa en tanto implique una modificación de las condiciones de
mercado, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 27181.
97. Por tanto, este pronunciamiento de ningún modo significa un desconocimiento a

las facultades normativas con las que cuenta el MTC para atender la
problemática existente en el sector transporte en los diferentes aspectos que
reviste. No obstante, es preciso destacar que tales facultades deben ser
ejercidas en el marco del ordenamiento jurídico vigente.
IV. RESOLUCIÓN DE LA SALA
PRIMERO: confirmar la Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de diciembre de

2017, en el extremo que declaró barrera burocrática ilegal el impedimento de obtener
una autorización para prestar el servicio de transporte especial de personas de ámbito
nacional, en la modalidad de transporte turístico, con vehículos de categoría M1,
materializado en el numeral 23.1.1. del artículo 23 del Reglamento Nacional de
53
Artículo 51.- Portal sobre eliminación de barreras burocráticas
Créase el portal informativo que promueve la eliminación de barreras burocráticas, el cual es administrado por el Indecopi,
teniendo como principal objetivo incluir el registro de resoluciones de la Comisión y de la Sala que declaran barreras
burocráticas declaradas ilegales y/o carentes de razonabilidad, para conocimiento de los ciudadanos, agentes
económicos y entidades.
54
Artículo 34.- Conductas infractoras de funcionarios o servidores públicos por incumplimiento de mandato
La Comisión puede imponer multas de hasta veinte (20) Unidades Impositivas Tributarias al funcionario, servidor público
o cualquier persona que ejerza función administrativa por delegación, bajo cualquier régimen laboral o contractual, en
cualquiera de los siguientes supuestos:
1. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal al que se hace referencia en el
artículo 8 de la presente ley.
2. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal y/o carente de razonabilidad,
según sea el caso, al que se hace referencia en el artículo 10 de la presente ley.
(…)
35/36

Administración de Transporte, aprobado por el Decreto Supremo 017-2009-MTC, y en

el Oficio 6999-2017-MTC/15.02.
SEGUNDO: confirmar la Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de diciembre

de 2017, en el extremo que dispuso la inaplicación de la barrera burocrática declarada
ilegal a favor de Coorporación Turismo Shima E.I.R.L.
TERCERO: confirmar la Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de diciembre

de 2017, en el extremo que determinó:
(i) Ordenar como medida correctiva que, de conformidad con el numeral 2) del
artículo 43 y el artículo 44 del Decreto Legislativo 1256, el MTC informe a los
administrados acerca de la barrera burocrática declarada ilegal en el presente
procedimiento, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles de notificada la
resolución que confirme dicho pronunciamiento.
(ii) Disponer que, de conformidad con el numeral 50.1 del artículo 50 del Decreto
Legislativo 1256, el MTC informe en un plazo no mayor a un (1) mes las medidas
adoptadas respecto de lo resuelto en la presente resolución de conformidad a lo
establecido en la Directiva 001-2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante
Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi 018-2017-
INDECOPI/COD.
CUARTO: disponer la inaplicación con efectos generales de la barrera burocrática

declarada ilegal en favor de todos los agentes económicos que se vean afectados con
su imposición, de acuerdo con los numerales 8.1 y 8.3 del artículo 8 del Decreto
Legislativo 1256. La inaplicación surtirá efectos al día siguiente de publicado un
extracto de la presente resolución en la Separata de Normas Legales del diario oficial
“El Peruano”.
QUINTO: ordenar la publicación de un extracto de la presente resolución en la

Separata de Normas Legales del diario oficial “El Peruano” y de su texto completo en
el portal informativo sobre eliminación de barreras burocráticas.
Con la intervención de los señores vocales Ana Asunción Ampuero Miranda,

Armando Luis Augusto Cáceres Valderrama, Gilmer Ricardo Paredes Castro y
Néstor Manuel Escobedo Ferradas.
ANA ASUNCIÓN AMPUERO MIRANDA

Presidenta
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TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE

LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de

La razón de tal decisión obedece a que, si bien dicho impedimento ha sido

No obstante, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones no ha acreditado

Lima, 31 de enero de 2019

1. El 16 de agosto de 2017, Coorporación Turismo Shima E.I.R.L.1 (en adelante,

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de transporte turístico, con vehículos de categoría M1, materializado en el

2. El 1 de septiembre de 2017, mediante Resolución 0542-2017/STCEB-

3. El 2 de octubre de 2017, el MTC presentó sus descargos sobre la base de los

(i) El artículo 23 de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito

(ii) La Comisión no constituye una instancia revisora de todo tipo de medida y

(iii) Según el “Teorema de Coase”, ante altos costos de transacción, un

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transacción, pues los usuarios y transportistas no tienen las mismas

(iv) El artículo 5 de la Ley 27181 determina la estabilidad de las reglas y un

(v) El artículo 6 de la Ley 27181 faculta al MTC a imponer restricciones, cuando

(vii) En la Sentencia de Acción Popular 8596-2014 del 13 de agosto de 2015,

(viii) La integración normativa efectuada por el Indecopi para interpretar el

(ix) La asimetría informativa en el mercado de transporte especial de personas

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(x) Estadísticas de la Policía Nacional del Perú en el período enero 2014-

(xii) Debe armonizarse la regulación para el transporte regular de personas, ya

(xiii) La política nacional en materia de transporte (numeral 7.3 del artículo 7 de

4. El 15 de noviembre de 2017, Shima absolvió los argumentos planteados por

(i) No le corresponde solo al MTC la facultad de interpretar los principios de la

(ii) En muchas vías del país, el grado de accidentabilidad obedece a factores

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capacidad (autos, microbuses, minibuses). Por ende, no es cierto que los

(iii) De acuerdo con los registros de la Dirección General de Transporte

5. Por Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI del 1 de diciembre de 2017, la

(i) El Decreto Supremo 003-2012-MTC modificó el numeral 23.1.1 del artículo

(ii) En la Resolución 522-2017/SDC-INDECOPI del 28 de septiembre de 2017,

6. El 28 de diciembre de 2017, el MTC interpuso recurso de apelación contra la

(a) Ordenar la inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal a favor de Shima.

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(i) El pronunciamiento de la Comisión deviene en nulo, pues existirían

(ii) En la resolución recurrida, se afirma que el artículo 5 de la Ley 27181 obliga

(iii) El MTC es la entidad competente para establecer la medida cuestionada

(iv) El Tribunal Constitucional está a favor proscribir el uso de vehículos M1

(v) Estadísticas de la Policía Nacional del Perú en el período 2013-2016

• Se produjo un total de 9 799 accidentes de tránsito a nivel nacional,

• En seis carreteras nacionales se incrementó el número de accidentes,

• En general, se aprecia un aumento en la participación de vehículos M1

(vi) Las disposiciones del RNAT se sustentan en que el servicio de transporte

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(vii) En un informe sobre prevención de los traumatismos causados por el

(viii) La evidencia estadística demuestra que la apertura del servicio de

(ix) El Ministerio de Salud, mediante Resolución 239-2009-MINSA, aprobó el

(x) Como medidas alternativas, se dejó de lado: (a) la exclusión de los

7. El 12 de febrero de 2018, Shima absolvió el recurso de apelación, para lo cual,

(ii) Antes de entrar en vigencia el Decreto Supremo 003-2012-MTC, se

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8. El 3 de mayo de 2018, el MTC señaló que debía considerarse lo anotado en la

II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN

(i) Evaluar si la Resolución 0542-2017/STCEB-INDECOPI del 1 de septiembre

(ii) Determinar si el impedimento de obtener una autorización para prestar el

III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN

III.1. Metodología de análisis

9. De conformidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 1256, la Comisión y la

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