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DIAGNÓSTICO SOCIO-JURÍDICO DE TIERRAS Y TERRITORIOS INDIGENAS EN

PARAGUAY1

Rodrigo Villagra Carron2

Resumen:
El presente artículo se propone un diagnóstico, en su primera parte, sobre la situación de las tierras y
territorios indígenas de comunidades y pueblos indígenas del Paraguay a partir de un análisis diacrónico y
comparativo de estudios específicos, censos nacionales indígenas de los años 1981, 1992, 2002 y 2012 y
de otras fuentes disponibles. El diagnóstico incluye no sólo datos sobre la tenencia y titulación, sino otros
elementos correlativos ligados a las posibilidades de autonomía política y sustentabilidad económica y
ambiental de las tierras indígenas. Sin embargo, el resultado es aproximado debido tanto a las limitaciones
materiales y metodológicas para lograr un panorama completo y preciso, como a la falta de información
fidedigna en numerosos casos específicos. No obstante, permite observar tendencias claras y rasgos
determinantes de la situación. En su segunda parte, se presenta la normativa nacional e internacional relativa
a los derechos territoriales indígenas y otros derechos conexos – como a la autodeterminación y a la consulta
libre, previa e informada - de modo a analizar los aspectos jurídicos y meta-jurídicos que posibilitan, y al
mismo tiempo, condicionan la vigencia de estos derechos. En conclusión, se demuestra la situación crítica
de las tierras y territorios indígenas en cuanto a la satisfacción de su derecho a la “propiedad comunitaria
de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la conservación y el desarrollo de sus formas peculiares
de vida” como reza el artículo 64 de la Constitución de la República del Paraguay. Finalmente, se propone
conforme a ello recomendaciones específicas para avanzar hacia una mayor restitución territorial que
garantice la autonomía política, económica, cultural y sustentabilidad ambiental de los pueblos y
comunidades indígenas en sus territorios.

Palabras claves:
Tierras y territorios indígenas, marco normativo, autodeterminación y “buen vivir”

Abstract:
The present article intends a diagnosis, in its first part, of the situation of lands and territories of indigenous
peoples and communities of Paraguay, based on a comparative and diachronic analysis of specific studies,
indigenous national census 1981, 1992, 2002 and 2012 and other existing sources. The diagnosis includes
data not only related to land possession and titling but other correlated elements which make possible - or
impede – political, economic and ecological autonomy. However, the result is approximative both due to
material and methodological limitations to achieve a complete a precise outlook as well as the lack of
reliable information in several cases. Nonetheless, it allows to observe clear trends and decisive features of
the situation. In its second part, the article includes a normative examination both of national and
international laws of territorial indigenous rights and other related rights - such as to self-determination and
to free, prior and informed consent. The aim of this analysis is to show the juridical and meta-juridical
aspects which both make possible and, at the same time, constraint such rights. In conclusion, its shows the
critical situation of indigenous lands and territories with regards to the satisfaction of their right to
“communal ownership of the land, in an extension and quality sufficient for the preservation and the
development of their particular forms of lifestyles” according to the dictates of article 64 of the National
Constitution of Paraguay. Finally, its makes specific recommendations towards a territorial restitution

1
Investigador de Tierraviva e investigador nivel I del PRONII-CONACYT.
2
Este artículo es una versión resumida y actualizada de una investigación precedente más extensa e inédita sobre “Pueblos
indígenas y reforma agraria” (2017) realizada por el autor bajo encargo de la Organización de Mujeres Campesinas e Indígenas
(CONAMURI), la Federación Nacional Campesina (FNC) y la Organización de la Lucha por la Tierra (OLT) bajo la dirección
de Verónica Serafini y Víctor Imas y el patrocinio de varias agencias de cooperación. Se agradece a Perla Álvarez de
CONAMURI por el permiso para su utilización parcial.
2
which guarantees the economic, political, cultural autonomy and environmental sustainability of the
indigenous peoples and communities in their territories.

Key words: Indigenous lands and territories, normative framework, self-determination.

1. Situación de territorios y tierras indígenas

A partir del principio del artículo 62 de la Constitución de la República del Paraguay, se reconoce, en
concordancia con otros artículos de la misma y leyes del Paraguay, que los pueblos indígenas actualmente
identificados por el Estado paraguayo, unos 19 en total, preexistieron a su formación como entidad política
independiente y, por ende, se reconoce que con anterioridad a ese hecho ocupaban y poseían libremente sus
respectivos territorios. Con este reconocimiento, los datos de cronistas, testimonios y la propia cartografía
de la colonia y luego del Estado paraguayo independiente, se puede estimar que los pueblos indígenas una
superficie aproximada de más de 300.000 Km², o alrededor del 75% de la superficie del territorio nacional
actual (406.752 km²), lo que serían alrededor de 30 millones de hectáreas. Esta estimación se puede
fácilmente colegir observando el mapa de los territorios ancestrales de los 17 pueblos indígenas del
Paraguay oficializado por una resolución administrativa del Ministerio de Educación en el año 1977. Tal
mapa se basó a su vez en el mapa que la antropóloga Branislava Susnik elaboró a partir de sus
investigaciones etnohistóricas y trabajos de campo, y el mismo dio validez oficial y reconocimiento legal a
la clasificación de las familias lingüísticas indígenas con sus respectivos pueblos integrantes y sus territorios
ancestrales.

Desde luego, se puede argüir que la ocupación y posesión territorial de los pueblos indígenas no fue un
fenómeno estático y que tampoco los 19 pueblos que hoy existen o subsisten, existían tal y como hoy los
conocemos, de modo que tanto su ocupación territorial como su conformación misma han sido afectadas –
de una forma u otra - por la colonización europea y luego por la relación con el Estado paraguayo.
Asimismo, tal ocupación y extensión territorial, como ocurre hasta hoy en día en el caso de los grupos
ayoreode aislados en el norte del Chaco o los grupos mbya guarani no contactados del Tekoha Guazu de
los Departamentos de Itapúa y Caazapá, pudo no haber exclusiva sobre tales territorios y haber coexistido
con ella la presencia de otros grupos indígenas y no indígenas. Incluso, tal como ocurrió y sigue ocurriendo,
los no indígenas ya pudieron haber reclamado y establecido, con anuencia – o complicidad según el caso -
del Estado, títulos y derechos superpuestos sobre estos territorios.

Ciertamente, un tiempo antes y un tiempo después de la independencia del Paraguay, hay varios hechos
que inciden en la ocupación territorial de los pueblos indígenas, tales como: i) la expulsión de los jesuitas
en el año 1767, que influyó en la recomposición de los grupos Kaingua o monteses, con el retorno de
algunos indígenas cristianizados a sus territorios y con sus parientes que permanecieron independientes al
proceso colonial, de reducción y mestizaje; ii) la delimitación posterior de la fronteras coloniales entre
España y Portugal; iii) el decreto del Dr. Francia de “nacionalización” de las tierras sobre la cual particulares
no reclamaron sus títulos; iv) la abolición de los 21 pueblos de indios de 1848; v) la Guerra del 70 – que
permitió una ocupación más libre y autónoma a los pueblos indígenas no asimilados, ancestros directos de
los actuales – y, vi) la posterior venta de las tierras públicas de 1885-1887 hecha para pagar la deuda de
guerra del país. Este último hecho implicó la enajenación de extensos territorios con campos y bosques
“vírgenes” del Chaco y la Región Oriental, considerados tierras de nadie, cuyos habitantes y poseedores
ancestrales y materiales eran las naciones indígenas. En el siglo XX, otros acontecimientos como: i) el
establecimiento de las empresas tanineras en la ribera occidental del rio Paraguay y de los obrajes madereros
y yerbateros en los bosques de la Región Oriental; ii) la Guerra del Chaco (1932-1935); iii) el arribo y
establecimiento de las colonias menonitas (1928-1945); iv) la repartición mayormente espuria de las tierras
fiscales a partir de los años 60 y 70 por la dictadura stronista - como supuesta “reforma agraria” y la

3
subsecuente expansión de la frontera agrícola hacia el llamado eje este de la Región Oriental - terminan de
cercar, acorralar y expropiar a los pueblos indígenas de la posesión y ocupación autónoma de sus territorios.
Este acorralamiento a su vez, obliga a los pueblos indígenas a someterse y subyugarse al poder del Estado-
nación paraguayo, que desde entonces los clasifica en base a sus afinidades lingüísticas y les da su
nominación oficial, del modo tal y como los conocemos ahora.

Es así que, en la actualidad, en base a datos oficiales y otras fuentes de información, vemos que en posesión
legalmente reconocida (ya sea con título comunitario o aun estando pendiente la titulación, lo que se suele
llamar tierras aseguradas3), los pueblos y comunidades indígenas detentan “legalmente” un poco más de un
millón de hectáreas de tierra, es decir, un área entre 25 a 30 veces menor al área total de sus territorios
ancestrales y tradicionales. Hoy en día, asimismo, se habla con mayor frecuencia de “tierras” y hasta de
“colonias” indígenas, lo que implica una reducción tanto del espacio físico territorial ocupado y que por
derecho corresponde a cada pueblo, como de su reducción y manejo a espacios que enfatizan – sin un
enfoque adecuado en la mayoría de las veces – la supuesta finalidad agrícola, productiva y económica de
las tierras en desmedro de otras connotaciones e implicancias propias – culturales, simbólicas y ontológicas
- que el territorio, las tierras, los bosques y otros recursos naturales tienen para los pueblos indígenas.

Si bien la Constitución y el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado
por el Paraguay, reconocen el alcance más amplio del concepto tierras – o al menos – su equivalencia al de
territorios, la Ley Nº 904/81 es la norma de aplicación que por costumbre, y conveniencia para el Estado,
regula el proceso y sistema de adjudicación de tierras indígenas, a través del órgano indigenista del Estado
que la misma instituye: el Instituto Paraguayo del Indígena (Indi). En ella se establece el reconocimiento
de las comunidades y sus respectivos líderes, y del derecho a tierras de éstas, pero no establece normas
específicas para el reconocimiento de los pueblos indígenas y sus autoridades. Conforme a esto, los
procedimientos de dicha ley han regido la política y práctica indigenista del Estado y su relación con la
población indígena, así como las formas válidas y posibles en que esta puede organizarse, durante los
últimos 37 años. Así se habla de tierras para comunidades y se pauta su restitución, y no se habla de
territorios para pueblos ni se establece mecanismos efectivos para su restitución. De hecho, es el artículo
18 de dicha ley el que declara que la superficie de las tierras destinadas a comunidades indígenas “se
determinará conforme al número de pobladores asentados o a asentarse en cada comunidad de tal modo a
asegurar la viabilidad económica y cultural y la expansión de la misma. Se estimará como mínimo, una
superficie de veinte hectáreas por familia en la Región Oriental, y de cien en la Región Occidental” 4.

3
En el lenguaje y uso corriente del Indi y entidades indigenistas o que asisten reclamos comunitarios se denomina así a las tierras
que ya han sido adquiridas y pagadas a titulares particulares para ser restituidas a una comunidad específica, sea que fueron
compradas por el INDI, el Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra (Indert) u otro organismo del Estado o entidad privada, o
sea que fueron expropiadas o desafectadas por el Parlamento, estando pendiente el trámite final de titulación a nombre de la
comunidad. Esta última etapa del proceso de restitución, sin embargo, puede durar años ya que implica una serie de requisitos y
pasos administrativos que involucran al propio Indi y el Poder Ejecutivo (ante quienes se tramita la personería jurídica
comunitaria) y para la titulación, a la Escribanía Mayor de Gobierno, si la tierra fue adquirida por un órgano público, o una
escribanía privada, al Servicio Nacional de Catastro (SNC), el Departamento de Geodesia del Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones (MOPC) y a la Dirección General de los Registros Públicos (DGRP).
4
Tal criterio cuantitativo fue establecido en base a una estimación hecha por el antropólogo menonita Wilmar Stahl, por lo menos
en lo que respecta al Chaco, el cual no pudo ni puede utilizarse sin valorar un sinnúmero de otros aspectos, incluso si sólo se
atiende a la finalidad agrícola y productiva de las tierras en cuestión, como ser la calidad del suelo, los recursos naturales
existentes, la accesibilidad de las tierras, etc. Para determinar la extensión mínima de tierras por familia también se debe
considerar la condición ancestral y/o de hábitat tradicional de las tierras y su continuidad física (que suele ser afectada en áreas
reivindicadas que están divididas en varias tituladas a particulares o al Estado), los usos posibles o propuestos, la inclusión de
sitios y topónimos culturalmente valorados, entre otros aspectos. Como veremos más adelante, la Constitución Nacional amplia
y mejora el criterio de restitución mínima y necesaria de tierras para las comunidades.

4
No obstante, en la actualidad varios pueblos indígenas, a saber, los ayoreo del Chaco Boreal, los mbya de
Itapúa y Caazapá, los guaraní ñandeva y los enlhet de Boquerón, los yshyro-ebytoso de Alto Paraguay, los
nivaclé del Pilcomayo y áreas adyacentes, y los enxet-angaité y sanapaná del norte de Presidente Hayes
han planteado, discutido y/o están en procesos de antigua y reciente data de autodemarcación y
reivindicación de sus territorios ancestrales, proponiendo la restitución material de una parte de ellos y al
menos el reconocimiento simbólico oficial del conjunto, a través de la publicidad de su extensión y
toponimia, por parte del Estado y la sociedad no indígena.

Cabe, seguidamente, referirse aquí a un pequeño recuento de lo que ha hecho el Estado desde la sanción de
la Ley Nº 904/81 hasta el presente, principalmente a través del Indi, en cuanto a restitución de tierras
comunitarias y teniendo en cuenta también el registro oficial y mayor visibilidad progresiva que la
población indígena fue teniendo con a relación a ese objeto.

En el año 1981, el primer censo oficial realizado arrojó una cifra de 38.703 personas; se estimaba que el
20% de la población paĩ-tavyterã, el 80% de la mbya guaraní y el 30% de la población ava guaraní – los
tres pueblos mayoritarios de la región Oriental - no tenían donde asentarse (Brunn, Chase Sardi, & Enciso,
1992, pág. 14). Unos 10 años más tarde, con una población de 49.487 personas indígenas (Melià, 1997) se
registran unas 471.655 hectáreas para 254 comunidades censadas en todo el país (Brunn, Chase Sardi, &
Enciso, 1992). En el 2002, la población indígena asciende a 87.099 personas (Dirección General de
Estadísticas, Encuestas y Censos, 2003). En ese año, se hace el primer recuento de población indígena
exhaustivo y extensivo, gracias a su metodología de consulta y participación indígena, y se incluye en el
mismo una boleta que registra la situación de la tenencia de tierras y sus conflictos. De tal modo, se registran
414 comunidades de las cuales el 47,5%, unas 185, carecen de tierra propia, el 45,7% del total y 120
comunidades, el 29% del total, manifiestan estar afectadas por problemas de deforestación (Kretschmer &
Rehnfeldt, 2005, págs. 44-46). Unos años más tarde, en el año 2006, las estimaciones de organizaciones
indigenistas privadas apuntaban que las comunidades indígenas detentaban legalmente unas 717.952
hectáreas en total en el país (Ayala & Cabello, Derechos de los Pueblos Indígenas., 2006, págs. 362-363).

Teniendo en cuenta esta progresión y los datos más recientes del Censo 2012, los cuales en función de este
informe y estudio hemos rectificado y actualizado hasta la información disponible a inicios del año 2018,
vemos en el cuadro de más abajo cuál ha sido el nivel de restitución en las últimas décadas, en relación a
la población indígena, el número de comunidades, las tierras poseídas y conforme asimismo a la
distribución de estos factores entre la región Oriental y el Chaco.

Tabla 1. Población indígena, tierras aseguradas, promedio por familia a nivel regional y total de población y
de tierras, de comunidades indígenas y porcentaje de tierras alquiladas a nivel país.

Has Población Has Total Total de Total de Total de Porcentaje

Población aseguradas indígena del indígenas población tierras comunidades comunidades de alquiler
Año Has por Has por
Región en la Chaco o aseguradas indígena indígenas indígenas del que alquilan sobre el
familia familia
Oriental Región Región en el del país aseguradas país total
Oriental Occidental Chaco en el país
1.981 12.706 S/D S/D 25.997 S/D S/D 38.703 S/D S/D S/D S/D

1.992 21.872 78.165 18 27.615 393.490 71 49.487 471.655 254 S/D S/D

2.002 44.135 78.254 9 42.964 639.698 74 87.099 717.952 415 120 29%

2.012 61.126 276.654 23 50.246 687.299 68 117.150 963.953 493 182 37%

2.018 66.656 265.665 20 57.765 972.687 63 124.421 1.238.352 520 192 37%
Fuentes: Elaboración y estimación propia (para población del 2018) en base a datos del Censo Indígena 2012 y otras fuentes: (Ayala & Cabello, Derechos de los Pueblos Indígenas.,
2006), (Brunn, Chase Sardi, & Enciso, 1992), (Bogado, Portillo, & Villagra, 2016), (Dirección General de Estadistícas, Encuestas y Censos, 2014), (Dirección General de Estadísticas,
Encuestas y Censos, 2015c), (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015d), (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015f), (Dirección General de
Estadisticas, Encuestas y Censos, 2015g), (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015h), (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015i), (Dirección
General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015j).

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Algunas conclusiones importantes pueden hacerse de la lectura de esta tabla. En primer lugar, las tierras en
propiedad comunitaria que hoy tienen los pueblos indígenas tituladas o aseguradas (es decir restituidas en
posesión y ocupación en trámite de titulación, pero aún a nombre de otra entidad) son insuficientes, incluso
tomando como línea de base el mínimo que establece la ya desfasada Ley Nº 904/81. En promedio las
comunidades de la Región Oriental apenas alcanzan ese mínimo y las del Chaco aún no llegan a él,
promedio mínimo que en derecho ha sido ampliado a un criterio más cualitativo y amplio por la
Constitución de la República que establece en el ya anunciado artículo 64 que “Los pueblos indígenas
tienen derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la
conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida”. Cabe aquí resaltar que tales modos, ni antes
ni ahora, se restringían a la caza, pesca y recolección y/o a la horticultura combinada con dichas actividades,
sino incluían el intercambio – pacífico u hostil – y el trueque a escalas importantes (Métraux, 1963 [1944],
pág. 301). Actualmente, se puede ver en los datos de más arriba, la economía diversificada de los pueblos,
comunidades y personas indígenas tiene componentes importantes en relación con el mercado a nivel local
e incluso global, ya sea con la venta de productos primarios o artesanales o a través, principalmente, de la
venta de la propia mano de obra y fuerza de trabajo, que se lleva a cabo, en un mercado laboral explotador,
informal e inestable, como se refleja periódicamente en estudios específicos y/o observaciones de
organismos internacionales cf. (Kidd, 1994); (Bedoya, 2005); (Servín, 2008), (Comité para la Eliminación
de la Discriminación Racial (CERD), 2016).

Asimismo, los pocos estudios exhaustivos sobre la incidencia de actividades de tradicionales de

subsistencia en la alimentación y canasta familiar indígena, como el llevado a cabo en la comunidad angaité
La Patria del Distrito de Puerto Pinasco del Departamento de Presidente Hayes la cual es caracterizada
típicamente como de “cazadores y recolectoras”, señala que apenas 23% de la alimentación de las familias
proviene de esas actividades, en tanto que un 32% de los alimentos proviene de los cultivos y del ganado
doméstico y un 45% de alimentos procesados que son adquiridos con dinero o trueque (Leake, 1998, págs.
190-191). Del mismo modo, otros estudios de casos sobre la alimentación, soberanía y seguridad
alimentaria en comunidades, como el que incluye a las comunidades enxet Sawhoyamaxa y Sombrero Piri
del Distrito de Villa Hayes, Dpto. de Presidente Hayes, Chaco (Quiroga & Villagra, 2010) y el que incluye
a las de comunidades Agua’e del Distrito de Curuguaty, Dpto. de Canindejú y Ka’aguy Roky del Distrito
de Itakiry, Dpto. Alto Paraná, ambas del pueblo ava guaraní (Doughman, González, & Pereira Fukouka,
2012), confirman claramente este patrón de reemplazo de los alimentos propios y tradicionales por
alimentos manufacturados que en su escasa variedad (p.ej. arroz, fideos, harina, yerba, sal, aceite, entre
otros) y valor alimenticio “conlleva consecuencias para la salud, con un empobrecimiento nutricional,
además de cultural” (Ibíd. pág. 45).

Sumado al problema de insuficiencia de tierras conforme a los parámetros más básicos de sostenibilidad,
técnicos y legales, está la demora, desatención e inacción del Estado en el proceso de restitución, reparación,
legalización y regularización de tierras y territorios indígenas. En la tabla 1 se puede ver el lento incremento
en la restitución territorial a través de los años, panorama que empeora al constatarse que el Estado no ha
sido el único ni el mayor ente operador de restitución de tierras a comunidades indígenas, sea en términos
de porcentaje, financiación y/o ejecución efectiva. De acuerdo al Censo 2002, de las 414 comunidades
registradas y las 235 que contaban con tierra, tan sólo a 146 comunidades les restituyó sus tierras un ente
del Estado (INDI, Instituto de Desarrollo Rural-INDERT, Secretaría de Acción Social-SAS), lo que
representa al 62% de las que contaban con título y al 35% del total de comunidades registradas, lo cual es
muy bajo si se tiene en cuenta que su obligación de restituir comprende a la totalidad. Para el año 2012, de
las 493 comunidades registradas y las 343 con tierra, el Estado fue responsable de la restitución de tierras
a unas 232 comunidades, es decir, al 68% de las comunidades con título y al 47% del total de comunidades.
Conforme a esto, en la década del 2002 al 2012 se observa un aumento porcentual y numérico de la
capacidad de restitución territorial estatal, pero muy lejos aún de la obligación de reparación plena y
garantía de los derechos indígenas territoriales. De hecho, la capacidad de restitución estatal se ha vuelto
6
lenta en los años recientes y nula en el período actual 2017-2018 dado que no se asignaron (y/o ejecutaron)
fondos para compra de tierras en el presupuesto y rubro específico del Indi, salvo para el pago de
indemnizaciones a los propietarios particulares de tierras afectados por las demandas de comunidades
indígenas – como la comunidad sanapaná-enxet de Xakmok Kásek - ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte IDH). Como veremos en la tabla 3, han pasado 6 años desde el último censo
indígena y sólo se ha aumentado a 245 el número comunidades beneficiadas por la restitución estatal de
sus tierras, lo cual es un 47% de un total de 520 comunidades existentes según nuestro registro y 70% del
total de 349 comunidades que tienen título y aproximadamente el 64% de las 385 comunidades que tienen
tierras aseguradas.

Otro problema de la población indígena - principalmente rural - es la falta de garantías y acceso a la justicia,
de oportunidades para el uso y aprovechamiento de recursos naturales propios en igualdad de condiciones
socio-económicas y de asistencia estatal para lograr la seguridad alimentaria y superar la pobreza. Todas
estas condiciones y factores indicen en el problema del alquiler de tierras indígenas a terceros, que afectan
a un 37% de las comunidades del país. Asimismo, atenta flagrantemente las garantías constitucionales del
artículo 64 de prohibición de arrendamiento de las tierras indígenas5, así como al derecho de igualdad y el
mismo ordenamiento jurídico, puesto que un porcentaje de tierras indígenas afectadas tan alto, es superior
ampliamente en escala e implicancias negativas a cualquier otro tipo de explotación y cultivos ilegales. El
cultivo de marihuana, por ejemplo, afecta tan sólo a unas aproximadamente a 6.000 ha de superficie (Ayala
& Quiroga, 2014, pág. 31), en tanto que el alquiler de tierras indígenas se extiende a unas 22.100 ha,
conforme a una estimación modesta (Bogado, Portillo, & Villagra, 2016, pág. 114).

Tabla 2: Comunidades que alquilan tierras, formas de alquiler y nacionalidad de arrendatarios según Censo
de Comunidades de Pueblos Indígenas 2012

Total de Formas de utilización de la tierra alquilada o prestada a terceros*

comunidades Extracción
TOTAL que alquila o Cultivo de madera, No
presta la Pastura % % % Otro %
extensivo producción reportado
tierra de carbón

58 32% 93 51% 12 7% 15 8% 4
A quién alquila o presta la tierra (*)
493 182
Germano Otro
Brasileño Paraguayo 9
70 38% 95 52% 21 12% 7 4%
* Algunas comunidades han dado más de una respuesta por lo tanto pueden alquilar a más de un tercero y para más de un tipo de explotación
económica, razón por la cual los porcentajes de las formas de utilización o la nacionalidad de los arrendatarios no son acumulativos.

Fuente: (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015e).

Tal como se observa en la tabla 2 de arriba la incidencia y responsabilidad de sectores económicos de la

población ligados al agronegocio – ganaderos paraguayos, colonos brasileros, menonitas y alemanes
sojeros, en ese orden –, es grande en el fenómeno de alquiler de tierras indígenas. Y tal predominancia es
importante porque las formas principales de utilización y explotación de las tierras y recursos alquilados y
explotados de los indígenas – pastura de ganado, cultivo intensivo, principalmente soja, y extracción de
madera - están claramente asociadas a los perfiles predominantes de los arrendatarios arriba mencionados.
Asimismo, los estudios y datos de casos de comunidades que alquilan son consistentes con los perfiles

5
Este artículo constitucional, en su parte segunda, incluye esa y otras garantías formuladas expresamente como prohibiciones:
“El Estado les proveerá gratuitamente de estas tierras [a las comunidades], las cuales serán inembargables, indivisibles,
intransferibles, imprescriptibles, no susceptibles, de garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas; asimismo,
estarán exentas de tributo” [Énfasis en negritas propio].
7
predominantes más arriba6. El alquiler en condiciones ilegales y sobretodo asimetría económica y social es
una consecuencia y a la par una causa de la reproducción actual de la pobreza extrema de la población
indígena, dado que se da mayoritariamente en las comunidades que se encuentran en un su estado de
necesidad y de emergencia permanentes y donde la inasistencia o insuficiencia de los servicios del Estado
es más grave. Esta serie de hechos y condiciones negativas se concatena y perfecciona con la falta de acceso
a la justicia, pero aún más, con el sesgo y parcialidad manifiesta de los operadores de justicia y autoridades
administrativas, puesto que el alquiler de tierras indígenas es abiertamente avalado, cuando no directamente
realizado y protegido in extremis – con uso de la fuerza pública - por autoridades municipales, funcionarios
del Indi corruptos, políticos locales, fiscales y policías.

El precio del alquiler de las tierras indígenas (p.ej. estimativamente Gs. 500.000 a 1.000.000 por ha/por
cosecha o al año para cultivo de soja), es pocas veces pagado en efectivo; la mayoría de las veces el pago
se hace en alimentos y/o en especies (p.ej. con bienes de consumo) y/o generalmente bajo un sistema de
crédito, a través del cual se entrega parte del dinero, alimentos o especies por adelantado, estableciéndose
los precios de estos últimos por el arrendador a un costo muy superior a los de mercado, bajo la argucia de
que el mismo facilita la provisión y el flete de tales alimentos o bienes. Finalmente, el cobro o arreglo del
precio y/o alimentos y/o bienes pactados es inseguro, y el valor del alquiler es siempre menor al costo que
tendrían que pagar los arrendadores si alquilarán tierras de otros propietarios y productores no indígenas.

Dado que el alquiler tierras indígenas es ilegal, los contratos privados – o hasta con firmas certificadas en
escribanía – que en muchos casos firman los arrendatarios con los líderes indígenas, son nulos, y por ende
cualquier incumplimiento o violación de sus términos (muchas veces ni siquiera explicitados en dichos
contratos), no pueden ser reclamados ante órganos jurisdiccionales. Por lo tanto, el cobro del alquiler es
muy inseguro para los indígenas y cuando surge un desacuerdo y plantean su deseo de terminar con el
contrato, los arrendatarios suelen reaccionar con violencia para defender sus intereses, llegando a incluso
afectar la integridad física misma de las familias de la comunidad en cuestión con la utilización de métodos
violentos y extorsivos (p.ej. realizando mayores desmontes, corte de alambrados, ingresos sin autorización,
fumigación al lado de las viviendas, incendios provocados) para continuar alquilando y cultivando en tierras
indígenas. Incluso, utilizando estos contratos nulos se valen de artimañas jurídicas o directamente de
sobornos y coimas, para solicitar y lograr la intervención fiscal y policial para ingresar, cosechar o volver
a cultivar en las tierras indígenas. Todo esto ocurre, además, agregando más violencia a las prácticas de
por sí violentas y lesivas que acarrean los distintas formas alquiler y el uso intensivo y abusivo que hacen
de los recursos naturales – suelo, aguas y bosques. Muchos arrendatarios proceden al desalojo de viviendas
indígenas que están en la zona de cultivos – con o sin autorización del líder con quién pacto el arriendo - ;
asimismo, se observa la erosión de suelos, la contaminación de fuentes de agua con fumigaciones, el
desmonte y deforestación masivas con la consecuente desaparición de animales y plantas de uso diario de
las familias indígenas, la clausura de áreas enteras- en el caso de alquiler para pastura de ganado – para el
acceso de actividades tradicionales, entre otros hechos, que agravan los perjuicios del alquiler.

Finalmente, un perjuicio no menor del alquiler, dada su condición precaria, su modalidad de acuerdo a nivel
del líder y el arrendatario – y no necesariamente entre éste y la comunidad – salvo acuerdos hechos con
familias específicas y por parcelas o “derecheras” – es que degrada las relaciones sociales, políticas y de
parentesco en las comunidades. Esto ocurre principalmente por la distribución inequitativa de las ganancias

6
Los estudios de caso de comunidades específicas y registros donde se ha observado el arrendamiento de sus tierras - entre otras
circunstancias concurrentes y lesivas a sus derechos como pobreza extrema, falta de asistencia del estado, contaminación
ambiental, explotación laboral, entre otras - confirman el perfil socio-económico y étnico de los arrendatarios. De un conjunto
de once comunidades identificadas (nueve de la región Oriental: Arroyo Guazu de Alto Parana, Ko’e Poty, Romero Kue,
Mbarigui 14, Cheiro Ara Poty Km. 225, Ara Poty, Arroyo Guazú de Caaguazú, Guavirami de Itapúa y tres del Chaco: Sombrero
Piri, Makxawaya, Ex Coraí), seis alquilan a paraguayos (tres sojeros y tres ganaderos), tres a brasileros (sojeros) y dos a
menonitas (sojeros) (Leguizamón, 2012); (Quiroga & Villagra, 2010).

8
y/o bienes productos del alquiler y también por las restricciones de acceso y el daño ambiental de espacios
comunitarios que genera dicho fenómeno. Tal degradación o deterioro social y político está condicionado
por la forma misma de este intercambio y la tergiversación intencionada que fomenta del rol del líder,
alterando su función de representante o dirigente político comunitario, a uno de negociante y socio –
siempre en desventaja - de los sojeros y ganaderos. Todo esto constituye un círculo “virtuoso” para los
arrendatarios, puesto que de una forma u otra siguen ganando y las mayores pérdidas e incluso el
desprestigio social7 del arrendamiento de sus tierras indígenas recae finalmente sobre los indígenas.

Luego de analizar esta problemática específica del alquiler que afecta a una gran parte de las comunidades
y que es un producto, indicador y causa concurrente a la vez de la pobreza extrema de la población indígena,
y que está en relación con la falta de restitución y seguridad de mayores territorios y de oportunidades
económicas, poniendo en entredicho la vigencia de la propia Constitución de la República, corresponde
observar el panorama actualizado de las tierras y comunidades indígenas. Este panorama se basa en los
datos del Censo 2012, pero los rectifica y/o actualiza donde ha sido posible obtener información más precisa
a nivel total o parcial en cada departamento (p.ej. Departamentos de Caaguazú, San Pedro, Itapúa,
Presidente Hayes, Boquerón, Alto Paraguay y Distrito de Jasy Kañy del Departamento de Canindeyú), o de
algunas comunidades en dichos departamentos. No obstante, para ser un trabajo más aproximado y preciso
en las cifras y situación jurídica de las tierras y territorios indígenas, en las condiciones posibles y actuales
de su realización (cuyo catastro y relevamiento a nivel nacional es además un punto principalísimo de las
recomendaciones de este artículo), se requeriría verificar, comparar, contrastar y rectificar y/o actualizar
los datos del Censo 2012 con bases de datos o fuentes actualizadas de los Departamentos de Concepción,
Guairá, Caazapá, Alto Paraná, Central, distritos restantes de Canindeyú y la capital Asunción.

En el mismo sentido, la reciente iniciativa– de finales del 2017 – coordinada por la Federación por la
Autodeterminación de Pueblos Indígenas (FAPI) de crear una “Primera Plataforma Interactiva que registra
las tierras y territorios de los Pueblos Indígenas del Paraguay” (Federación por la Autodeterminación
Indígena (FAPI), 2018) disponible en línea, a partir de cooperación y contribución de la información que
disponen entidades indigenistas privadas, organizaciones y comunidades y el propio Estado, aún está en
proceso de construcción y requiere precisamente para su consolidación, de una mejor y más precisa
disponibilidad de la información de los organismos públicos que disponen y registran tal información. Este
estudio es un precedente de tal iniciativa y plataforma, la cual esperamos pueda superar los vacíos e
imprecisiones que se han venido dando en cuanto a la situación y panorama global y legal de las tierras y
territorios indígenas conforme a sus fundamentales objetivos8. No obstante, se ha utilizado de manera
acotada dicha plataforma para la verificación de la existencia y ubicación de las comunidades y núcleos
familiares de Asunción y el Departamento Central, dado que incluyen datos más precisos y actualizados de
los mismos.

7
Para ello vale la muestra de un hecho reciente en el cual el Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP), luego de la liberación de una
persona secuestrada por el mismo, exigió a un ganadero, a la sazón dirigente local de la Asociación Rural del Paraguay (ARP),
que retire su ganado de las tierras alquiladas a dos comunidades indígenas en el Distrito de Tacuatí y que de un animal a cada
familia. Ningún medio de comunicación hizo mención de la violación de una norma constitucional incurrida como el hecho más
grave a resaltar, sino más bien se enfocaron en la “extorsión” para el ganadero en cuestión, en su “bondad” al ayudar a indígenas
desamparados por el Estado y en el “oportunismo” de los líderes indígenas de la comunidad que aceptaron los animales (Diario
ABC Color, 2017), (Diario Última Hora, 2017).
8
“Esta herramienta además de visibilizar la situación territorial de los Pueblos Indígenas, busca convertise en un instrumento de
vigilancia e incidencia que permita avanzar en los procesos de restitución territorial, así como evitar la deforestación a través del
monitoreo, la emisión de alertas oportunas y la visibilización de las tierras aseguradas y reclamadas para la incidencia y
promoción de políticas públicas.Esta iniciativa busca suplir esta carencia aportando información sistematizada sobre la situación
de las tierras y territorios de comunidades y Pueblos Indígenas del Paraguay y a su vez brindar herramientas SIG (Sistemas de
Información Geográfica) para contrarrestar las diversas y frecuentes amenazas de despojo a las que se enfrentan” (Ibid.).
9
Tabla 3: Comunidades indígenas con tierra, con y sin título, y sin tierra por departamento y pueblo,
institución que otorgó el título y cantidad de hectáreas detentadas y estimación comparada de
superficie de bosques remanentes en las comunidades.
Condición de tenencia de tierra y título de propiedad a nombre de la
comunidad Cantidad de hectáreas rectificada y
Cantidad de hectáreas titulada
actualizada con diversas fuentes y
declaradas en el Censo 2012
Institución que otorgó o adquirió la tierra datos propios
Total de
Sin título No tiene
Departamento y Total de comunidades
Con título de tierra Superficie Porcentaje Porcentaje
pueblo indígena comunidades con tierra
de propiedad propia estimada de monte de monte
propia INDI, Empresa
propiedad ONG o No Total de (estimativo Total Hectáreas estimado
INDERT o Iglesia Otra
fundación reportado hectáreas hectáreas en base a hectáreas con montes por
o SAS estancia
con porcentaje DGEEC
montes DGEEC 2012
Total 520 385 349 245 24 12 38 18 9 39 135 1.238.352 815.201 66% 963.953 630.929 65%

Asunción 1 - - - - - - - - - 1 1 - - - -
Avá Guaraní 1 - - - - - - - - - 1 1 - - -
Concepción 21 14 13 9 1 1 2 - - 1 7 11.705 6.192 53% 10.353 5.360 52%
Mbyá Guaraní 7 5 4 3 1 - - - - 1 2 5.163 3.149 61% 3.810 2.317 61%
Paĩ Tavyterã 12 8 8 6 - 1 1 - - - 4 6.542 3.043 47% 6.542 3.043 47%
Enlhet Norte 1 1 1 - - - 1 - - - - 1 - 1 - -
Guaná 1 - - - - - - - - - 1 - - - -
San Pedro 37 31 24 21 - 1 - 2 - 7 6 16.914 4.691 28% 13.849 4.199 30%
Guaraní Occidental 1 1 1 - - - - 1 - - - 1.045 500 48% 1.045 500 48%

Avá Guaraní 16 14 9 9 - - - - 5 2 7.057 1.059 15% 4.073 619 15%

Mbyá Guaraní 13 11 10 7 - 1 - 2 - 1 2 4.279 1.326 31% 4.200 1.285 31%

Paĩ Tavyterã 5 3 2 2 - - - - - 1 2 1.602 1.091 68% 1.600 1.080 68%
Qom 2 2 2 2 - - - - - - - 2.931 715 24% 2.931 715 24%
Guairá 8 5 5 4 - - 1 - - 3 3 2.170 1.380 64% 2.170 1.380 64%
Mbyá Guaraní 8 5 5 4 - - 1 - - - 3 2.170 1.380 64% 2.170 1.380 64%

Caaguazú 61 39 36 23 2 5 3 2 1 3 22 15.636 2.802 18% 17.177 3.119 18%

Aché 1 1 1 1 - - - - - - - 1.358 600 44% 1.358 600 44%
Avá Guaraní 6 3 3 1 1 - 1 - - - 3 740 36 5% 740 36 5%
Mbyá Guaraní 54 35 32 21 1 5 2 2 1 3 19 13.538 2.166 16% 15.079 2.483 16%
Caazapá 29 21 21 20 - - - - 1 - 8 19.452 17.141 88% 35.262 31.074 88%
Aché 1 1 1 1 - - - - - - - 1.600 800 50% 1.600 800 50%
Mbyá Guaraní 28 20 20 19 - - - - 1 - 8 17.852 16.066 90% 33.662 30.274 90%
Itapúa 31 20 20 17 - - 3 - - - 11 11.172 7.517 67% 11.173 7.517 67%
Mbyá Guaraní 30 20 20 17 - - 3 - - - 10 11.172 7.516 67% 11.172 7.516 67%
Maká 1 - - - - - - - - 1 1 1 100%
Alto Paraná 38 25 25 17 - 1 2 1 4 - 13 22.353 6.114 27% 22.353 6.114 27%
Aché 1 1 1 - - - - 1 - - - 840 400 48% 840 400 48%
Avá Guaraní 24 18 18 12 - - 2 - 4 - 6 20.121 5.634 28% 20.121 5.634 28%
Mbyá Guaraní 12 6 6 5 - 1 - - - - 6 1.392 80 6% 1.392 80 6%
Maká 1 - - - - - - - - - 1 - - - -
Central 9 4 3 1 - - - 2 - 1 5 18 5 28% 10 1 10%
Avá Guaraní 2 1 1 - - - - 1 - - 1 5 1 20% - -
Mbyá Guaraní 4 1 - - - - - - - 1 3 8 3 38% - -
Aché - - - - - - - - - - -
Maká 1 1 1 1 - - - - - - - 10 1 10% 10 1 10%
Ybytoso 2 1 1 - - - - 1 - - 1 - - -
Amambay 45 34 34 27 1 3 - 1 2 - 11 80.292 37.268 46% 80.292 37.268 46%
Avá Guaraní 3 1 1 1 - - - - - - 2 484 50 10% 484 50 10%
Paĩ Tavyterã 42 33 33 26 1 3 - 1 2 - 9 79.808 37.218 47% 79.808 37.218 47%
Canindeyú 106 86 79 66 4 - 1 7 1 7 20 85.952 45.024 52% 84.250 45.024 53%
Aché 3 3 3 1 1 - 1 - - - - 13.354 8.880 66% 13.354 8.880 66%
Avá Guaraní 77 62 56 48 1 - - 6 1 6 15 54.730 27.610 50% 53.028 26.661 50%
Mbyá Guaraní 22 17 16 13 2 - - 1 - 1 5 12.374 6.192 50% 12.374 6.192 50%
Paĩ Tavyterã 4 4 4 4 - - - - - - - 5.494 3.291 60% 5.494 3.291 60%
Presidente Hayes 47 36 33 12 10 - 10 - - 3 11 314.491 179.885 57% 275.144 167.997 61%
Toba Maskoy 1 1 1 - - - 1 - - - - 15.894 12.894 81% 15.894 12.894 81%
Enlhet Norte 6 5 5 - 5 - - - 1 34.574 11.755 34% 26.467 8.885 34%
Enxet Sur 14 12 9 4 1 - 4 - - 3 2 134.849 62.030 46% 80.141 37.200 46%
Sanapaná 7 5 5 3 2 - - - - - 2 51.726 40.346 78% 37.385 29.290 78%
Angaité 6 6 6 3 1 - 2 - - - 44.622 33.466 75% 71.385 53.300 75%
Nivaclé 3 3 3 2 1 - - - - 22.019 14.092 64% 33.065 21.126 64%
Maká 1 1 1 1 - - - - - - - 266 250 94% 266 250 94%
Qom 9 3 3 - - - 3 - - - 6 10.541 5.052 48% 10.541 5.052 48%
Boquerón 54 41 32 15 5 1 8 3 - 9 13 335.283 268.226 80% 275.743 220.922 80%
Guaraní Occidental 5 3 3 2 - - 1 - - - 2 33.554 26.210 78% 33.554 26.210 78%
Guaraní Ñandéva 7 6 5 4 - - 1 - - 1 1 103.508 93.945 91% 103.508 93.945 91%
Enlhet Norte 4 2 2 1 - - - 1 - - 2 9.019 5.001 55% 9.019 5.001 55%
Angaité 2 2 1 - - - - 1 - 1 - 5.300 4.200 79% 5.300 4.200 79%
Nivaclé 20 15 15 6 4 - 4 1 - - 5 136.379 91.374 67% 93.097 62.656 67%
Manjui 3 2 2 1 - - 1 - - - 1 12.000 11.500 96% 12.000 11.500 96%
Ayoreo 13 11 4 1 1 1 1 - - 7 2 35.523 31.971 90% 19.265 17.410 90%
Alto Paraguay 33 29 24 13 1 - 8 2 - 5 4 322.913 238.956 74% 136.177 100.956 74%
Toba Maskoy 1 1 1 1 - - - - - - - - 30.113 25.000 83%
Angaité 5 5 5 4 - - - 1 - - - 16 - 0% 16 - 0%
Guaná 1 1 1 1 - - - - - - - 30.113 25.000 83% - -
Ayoreo 13 12 11 2 1 - 8 - - 1 1 222.780 213.869 96% 66.400 64.000 96%
Ybytoso 12 9 5 4 - - - 1 - 4 3 66.131 55.550 84% 35.775 11.356 32%
Tomárãho 1 1 1 1 - - - - - - - 3.873 600 15% 3.873 600 15%

Fuente: Elaboración propia en base a: (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015f); (Dirección General de Estadisticas,
Encuestas y Censos, 2015g), (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015h); (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y
Censos, 2015i); (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015j), datos adicionales de (Proyecto de Desarrollo Sustentable del
Chaco Paraguayo (PRODECHACO), 2001), (Asociación de Servicios de Cooperación Indígena Mennonita (ASCIM), 2009), (Sawatzky,
2010), (ACIDI, Asociación Tekoa Yma Jee’a Pavë y Alter Vida, 2013); (Blaser, 2013), (Proyecto de Desarrollo Sustentable (PRODERS-
MAG), 2014), (Bragayrac & Cartes, 2014); (Tierraviva, 2015), (Federación por la Autodeterminación Indígena (FAPI), 2018) y de las asesorías
jurídica de Tierraviva y del GAT/OPIT (Comunicación personal, 2018).

10
Es curioso el dato de la proporción de bosques remanentes en las comunidades indígenas con tierras propias,
dado que el DGEEC no explicita cuáles fueron los criterios para determinar la extensión consignada. De
todos modos, en la actualización del cuadro mantenemos constante tal proporción como una estimación en
relación a la mayor cantidad de tierras registradas, de modo a ver la magnitud que representarían los bosques
indígenas en términos de capacidad de sustentabilidad y conservación – mucho mayor a cualquier otro
sector de la población.

Ciertamente, es revelador que dos tercios de la superficie total de las tierras y territorios indígenas tengan
bosques, que en su conjunto representan aproximadamente el 5% de la cobertura boscosa aún existente en
el país calculada en 16 millones de hectáreas (Diario ABC Color, 2017). Asimismo, los bosques indígenas
también contribuirían enormemente a la conservación y sustentabilidad de la biodiversidad del país, si
tomamos como referencia el hecho de que las 1.572.650 ha de parques y reservas naturales del país (Diario
ABC Color, 2007) albergan a casi el 40% de la flora y fauna autóctona. Esto implicaría que sumando las
tierras y territorios indígenas del país con dicha extensión de parques y reservas – aun contemplando la
posibilidad de áreas solapadas o coincidentes entre ambas categorías - en apenas el 6% aproximado del
territorio nacional que las mismas cubren se estaría sosteniendo el 15% del total de bosques existentes y
entre el 60 y 50% estimativamente del patrimonio de biodiversidad del país.

La tenencia y custodia de esa masa boscosa representa para los pueblos y las comunidades a la vez una
suerte de desgracia en las condiciones impuestas por el modo de producción y sistema económico extractivo
imperante, dada la presión ilegítima, insaciable y arrasadora del mercado para explotar esos y otros recursos
naturales – aguas y suelos – que en sus tierras se encuentran. De las 493 comunidades que registró el Censo
2012, unas 254, el 51,5% (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015e, pág. 66), declaró
algún tipo de dificultad - desmonte, contaminación, colmatación de cursos de agua, explotación minera,
entre otros - afectando a sus recursos naturales. Las comunidades que tienen tierra, además de sufrir los
embates y presiones sobre sus recursos – ya sea por el alquiler o por otras circunstancias – también sufren
la apropiación ilegítima de hecho – invasión - y de derecho – con juicios y artilugios – sobre sus tierras.
Por ende, que las tierras indígenas estén tituladas no implica necesariamente su seguridad jurídica, ni el
correlativo goce pleno sobre ellas de la autonomía económica y política que por derecho les corresponde,
sino muchas veces, una nueva fase y campo de disputa y conflictos con terceros. Unas 145 comunidades,
cerca del 30% (Ibid. pág. 69) declararon en el Censo 2012 sufrir algún tipo de atropello por parte de terceros
- apropiación indebida, invasión, fumigación - entre otros.

Cuando se denuncian estos hechos por parte de las comunidades, en muchísimos casos las autoridades
administrativas y de salud, judiciales e incluso parlamentarias, actúan con suma negligencia e incluso
parcialidad e ilegalidad manifiesta, permitiendo no sólo la impunidad de delitos ambientales y otros hechos
ilegales, sino la instigación y aliento de estos delitos, como en los casos bien documentados de la comunidad
ava guaraní Agua’e de Canindejú (Doughman, González, & Pereira Fukouka, 2012, págs. 57-68) la cual
denuncio la fumigación criminal de sus hogares, fuentes de agua y escuela. Asimismo, la comunidad
Ka’aguy Roky de Alto Paraná, también ava guaraní, ha tenido que soportar un litigio, viciado de
irregularidades, sobre la titularidad de sus tierras en contra de sojeros brasileros. En virtud de este conflicto,
la comunidad fue objeto de un ilegítimo y arbitrario intento de desalojo de sus tierras por parte de un agente
fiscal y de fumigaciones ulteriores realizadas con el mismo fin y como coacción por parte de los sojeros.
(Ibidem, págs. 91-112). En el gobierno del presidente Cartes (2013-2018) cuyo mandado fenece en el
corriente año, se dieron graves violaciones de derechos territoriales de comunidades indígenas que
ejemplifican in extremis la parcialidad no sólo de autoridades específicas sino de un gobierno en su
conjunto, tales fueron los desalojos de las comunidades ava guaraní de Y’apó en el mes de mayo de 2014
(Quiñonez, 2014), Sauce en septiembre del 2016 (Ayala O. , 2016, págs. 501-502), Tres de julio en mayo
del 2017 (Mendieta, 2017, págs. 605-606) y Jejity Miri en diciembre del 2017 (Diario Ultima Hora, 2017).

11
En relación a las comunidades y núcleos familiares indígenas sin tierra observamos en la tabla 3 que 135
comunidades no cuentan con tierra, lo que representa cerca del 26% de las 519 comunidades identificadas
al presente por este estudio; es decir, 1 de cada 4 comunidades no cuenta con tierra propia en el país. Un
conteo de la población total de estas comunidades y núcleos sin tierra (131) al tiempo de la realización del
Censo 2012 nos da unas 18.455 personas, es decir el 16% de la población indígena no tenía tierras en aquel
entonces. Esto significa que de mantenerse esa proporción demográfica al presente 1 de cada 6 personas
indígenas no tiene tierra propia.

Sumadas a la población y comunidades indígenas que tienen tierra, pero que soportan una enorme presión
por sus recursos e incluso apropiación ilegítima de sus tierras por parte de terceros e incluso de instituciones
del Estado, y a la población indígena sin tierra, existe también un grupo de comunidades en situación de
mayor presión demográfica y económica. Estas son las comunidades que, ya sea por la cercanía a ciudades
– las cuales crean un área de influencia económica y de impacto socio-ambiental mayor sobre los recursos
naturales – o por aumento demográfico poblacional y de asentamiento internos, catalogamos como
periurbanas con tierra.

Finalmente cabe destacar la situación de las comunidades y núcleos familiares urbanos indígenas de
Asunción y el Departamento Central. De las 10 comunidades urbanas existentes en Asunción y Central
actualmente sólo 4 de ellas tienen tierra propia asegurada9 y 3 título. Entretanto, de los 22 núcleos familiares
registrados en el Censo 201210 – uno de ellos, Ñendua Miri (mbya) de Luque lo categorizamos como
comunidad - ninguno cuenta con tierra propia o al menos con viviendas o lotes para todas las familias que
lo integran. Además de la inseguridad en la ocupación y tenencia de sus asentamientos, las comunidades y
núcleos urbanos, en muchos casos, soportan un gran hacinamiento, bastante precariedad en sus condiciones
de subsistencia y exclusión en el acceso a servicios básicos (vivienda digna, luz, desagües, transporte, etc.),
a pesar de que estos son relativamente más disponibles en las ciudades.

Tabla 4: Comunidades periurbanas con tierras y con aldeas.

Por cercanía
Comunidades Periurbanas - Por densidad Promedio de has
geográfica Total personas
Alrededor del 40% o m enos hectáreas
demográfica (Número por familia (Mínim o
Departamento y pueblo por vivienda/fam ilia del m ínim o (Localización viviendo en 20 has en Región
Comunidades Número
de
indígena establecido en la Ley 904/81 de 100 has efectiva en comunidades Oriental y 100 en el con Aldeas de aldeas
p/flia. para el Chaco y 20 has p/flia. Para habitantes/viviendas/famili
capital distrital o as y de aldeas/barrios) periurbanas Chaco según Ley Nº
la Región Oriental 904/81)
ciudad)
Total 79 21 58 37.880 22,40 49 269
Asunción
Concepción 3 2 1 1.104 4,81
San Pedro 2 1 1 1.107 6,43 3 8
Guairá 2 2 168 7,8
Caaguazú 11 1 10 3.748 4,97
Caazapá 3 3 464 5,78 3 11
Itapúa 3 3 261 0,89
Alto Paraná 3 1 2 1.076 5,39 4 14
Central
Amambay 9 9 2.384 3,87 5 20
Canindeyú 16 3 13 4.057 5,98 4 15
Total Región Oriental
52 11 41 14.369 5,10 19 68

Presidente Hayes 15 2 13 11.164 20,81 22 126

Boquerón 10 6 4 11.483 20,46 8 75
Alto Paraguay 2 2 864 10,64
Total Chaco 27 10 17 23.511 17,30 30 201

9
Algunas comunidades están en tierras públicas como Takuapu Miri (mbya) de Villeta, asentada en terrenos de la ESSAP o la
comunidad Nueva Esperanza (yshir) de Luque que está en la propiedad de la (API) – donde también está parte del clan aché
Kuchingui - pero no existe para ellas una seguridad jurídica de la ocupación por diversas razones y dificultades.
10
Se registraron 15 núcleos familiares en el Censo 2012 pero clasificamos a Ñe’ê Ñendua Mirî (mbya guaraní) de Luque debido
a su reivindicación pública a tierras comunitarias propias en el sitio donde actualmente están asentados (Ñanduti Digital, 2017).
A eso sumamos 8 núcleos familiares citados en el documental “Indígenas Urbanos del Paraguay” (Documental Indígenas
Urbanos en Paraguay, 2017).
12
Fuente: (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015f); (Dirección General de Estadisticas, Encuestas y Censos, 2015g); (Dirección General
de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015h); (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015i); (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y
Censos, 2015j) y datos propios.

En la tabla 4 de arriba se registran a las comunidades que hemos identificado y contabilizado como
periurbanas con tierra11. Se puede observar que el número promedio de hectáreas por familias/viviendas es
muy inferior al número de hectáreas promedio del artículo 18 de la Ley Nº 904/81, alcanza apenas 5 ha en
la Región Oriental y de 17,3 ha en el Chaco. Estos promedios son bastante más bajos que los que vimos en
la tabla 1, que para el año 2018 y según nuestras estimaciones era de 20 ha por familia en la Región Oriental
y 63 ha en el Chaco – cifras que por su parte ya están apenas sobre el mínimo de 20 ha o por debajo del de
100 ha fijado por la Ley Nº 904/81. Esta poca cantidad de tierras por familias en las comunidades
periurbanas hace que todas se encuentren en la necesidad de ampliar sus tierras por su población y
crecimiento demográfico ya que desde ningún punto de vista son suficientes en extensión y calidad para
desarrollar actividades de subsistencia tradicional o incluso no tradicional, y para permitir la expansión
demográfica y habitacional en casos que ya tienen un déficit de espacio importante.

Por último, cabe resaltar que no están registrados en el Censo 2012, ni existe un recuento general y
sistemático oficial de los reclamos de tierras vigentes por comunidad y/o por pueblos indígenas, registro
que llegó a existir en algún momento (en el año 1995), y que es necesario para saber cuántas tierras en total
reclaman los pueblos y comunidades indígenas, desde hace cuánto tiempo y cuál es la situación de hecho y
de derecho de estas tierras y territorios y del estado de su tramitación a nivel de los órganos administrativos,
jurisdiccionales y legislativos del Estado. Haciendo un cálculo parcial con fuentes diversas, que son mejor
conocidas por nuestra parte en el Chaco y que alcanzan unas 865.231 ha (excluyendo reclamos del pueblo
nivaclé, por ejemplo, de Presidente Hayes u otros antiguos que desconocemos) y una estimación mucho
más parcial de 50.000 ha reclamadas por el pueblo mbya guaraní como partes del Tekoha Guasu de los
Departamentos de Itapúa y Caazapa, sumamos unas 915.231 hectáreas que fácilmente podría alcanzar un
millón o incluso más. De hecho, en los últimos años se han venido avanzando en procesos de
autodemarcación de los territorios ancestrales y en la publicidad (sino en el reclamo específico ante las
instancias correspondientes) de parte de dichos territorios por varios pueblos y organizaciones indígenas,
como la Organización Payipie Totobiegosode (OPIT) del pueblo ayoreo totobiegosode, la Asociación de
Comunidades Indígenas del Departamento de Itapúa (ACIDI) y la Asociación Tekoa Yma Jee’a Pavë del
pueblo mbya guaraní, la Unión de Comunidades Indígenas de la Nación Yshir (UCINY), la Coordinadora
de Líderes ¿ Indígenas del Bajo Chaco (CLIBCH) de los pueblos enxet, sanapaná y angaité de Presidente
Hayes, los enlhet del Chaco Central, la Comisión Guarani Ñandeva, los nivaclé de la zona del rio
Pilcomayo, y las organizaciones del pueblo Paí Tavytera – del territorio compartido del Jasuka Venda - por
mencionar los más conocidos.

Un indicador de la vigencia y de la posible cantidad en número de comunidades y hectáreas de estos

reclamos puede ser los propios datos oficiales. De las 185 comunidades registradas en el año 2002 como
sin tierras, 59 de ellas – que aglutinaban a 10.379 personas - aún se encuentran entre las 135 comunidades
que carecen de tierra hasta el presente. Es decir, esto implica que actualmente un 32% de las comunidades
sin tierra ya lo era 16 años atrás – o más en algunos casos – y que en todo este tiempo, a pesar de estar en
conocimiento el Estado de ello, no ha hecho lo necesario para restituirle su hábitat u ofrecerle tierras
alternativas, con todas las consecuencias de vulnerabilidad de sus condiciones de vida y denegación de
derechos que esto representa.

11
Las comunidades que conforme a nuestro criterio mencionado más arriba hemos categorizado como periurbanas por su
proximidad a una ciudad y/o por su densidad demográfica y/o por su división en un número importante de aldeas que se traduce
además en un número promedio de hectáreas por familia cercano o menor a 8 ha en la Región Oriental y a 40 ha o menor en el
Chaco, pueden figurar como rurales en el Censo 2012 si es que se encuentran en un municipio o distrito calificado como tal por
la DGEEC de acuerdo a su baja densidad demográfica, o si es el/los municipio(s) en que se encuentran las ubica en su ejido rural
en contraposición a su ejido urbano.

13
2. Las normas nacionales e internacionales sobre derechos indígenas. Un recuento crítico

El marco jurídico del Paraguay sobre los derechos de los pueblos indígenas se encuentra contenidos
básicamente en cuatro instrumentos. Ellos son: i) La Ley 904/81 Estatuto de las comunidades indígenas del
año 1981; ii) El Capítulo V De los pueblos indígenas de la Constitución de la República Nacional de 1992;
iii) El Convenio 169 de la OIT; y iv) la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas. Si queremos remarcar y agrupar, en estos instrumentos, cuáles son los derechos
principales y trasversales de estos pueblos, no nos apartamos demasiado de las áreas y temas que en las
cumbres indígenas se habían planteado como gravitantes para los Estados y que tomábamos nota más arriba:
el derecho comunitario y/o colectivo a tierras y territorios y sus recursos naturales; a la autodeterminación
socio, política y económica; a la reparación y desagravio históricos; a la consulta y el consentimiento
previo, libre e informado y a la participación con identidad propia, plena e inclusiva en relación al género
y la edad en los programas, políticas e instituciones del Estado. Haremos referencia, en cada instrumento,
a las normas y artículos que se refieren a estos derechos transcendentales y mención de su concordancia
recíproca.

Es importante decir que si bien se constata desfasajes, limitantes y vacíos en la normativa positiva citada,
como ya se mencionó en el caso del criterio de la Ley Nº 904/81 de restitución mínima de 20 y 100 hectáreas
por familia, nuestra postura y planteo es que las dificultades y predicamentos de los derechos indígenas en
el derecho positivo paraguayo no tienen que ver ni sola ni principalmente con vacíos en la legislación de
aplicación – por ejemplo en la aplicación del proceso de consulta o el carácter inadecuado, ineficaz y
anacrónico del procedimiento normativo para restitución de tierras y territorios, sino que se deben a
condiciones que van más allá del campo jurídico. Sostenemos que el modo de producción fundacional del
Estado nación paraguayo, que ha establecido las relaciones sociales de los distintos sectores de la población
en torno a una estructura social determinada, estratificada y jerarquizada en clases y sectores por obra y
primacía del capital, que detenta y concentra las tierras y que se impone sobre el factor trabajo, y que tiene
al Estado como una representación recíprocamente constitutiva de esa estructura, determinan el
incumplimiento de los derechos indígenas como un patrón sistemático de denegación estructural (Ramírez,
2002), (Barboza, Cabello, Fernández, & Mendieta, 2016).

Tal estructura ha ido variando en sus formas y manifestaciones, dado que es una construcción histórica
sujeta a reformulaciones y crisis por las relaciones dialécticas entre esos sectores y clases de la población,
contradicciones internas e incidencias socio-económicas y políticas determinantes y/o coyunturales de nivel
regional y global. Por ende, se puede recomendar o exhortar – tal como veremos dispuso la Corte IDH en
las tres sentencias sobre reclamos indígenas territoriales contra el Paraguay – que se den y hagan reformas
de leyes existentes o sancionar leyes nuevas, pero la situación del incumplimiento de los derechos indígenas
no puede ser replanteada y superada sin reformas radicales y cambios fundamentales de la sociedad toda y
del Estado, o al menos con cambios en varios ámbitos y no sólo el jurídico, al igual que la Reforma Agraria
no es posible sin una concurrencia de transformaciones sociales, jurídicas, políticas y económicas.

Antes de pasar al análisis de los cuatro instrumentos citados, debemos señalar que existen, desde luego,
otras normas nacionales e internacionales que se refieren a los pueblos indígenas y sus derechos – o que
están vinculadas a los mismos – pero que dada su mayor especificidad, su carácter auxiliar a las normas y
leyes precedentes o su menor jerarquía, no mencionamos aquí en detalle. Por citar algunas de ellas
sumariamente esta la Ley N° 43/89 que Establece un régimen para la regulación de los asentamientos de
las Comunidades Indígenas a través de medidas de no innovar dictadas por jueces sobre las tierras indígenas
cuya titulación se tramita en expedientes judiciales y administrativos. Asimismo, la Ley Nº 1863/02 del
Estatuto Agrario, que se refiere a los pueblos indígenas en sus artículos 17 inc. d), 40 y 59 – prescribiendo
a las comunidades indígenas como beneficiarias de la transferencia gratuita de las tierras del INDERT que
14
constituyen su respectivo hábitat tradicional – y que remite en el artículo 115 en lo relativo a los derechos
de los pueblos indígenas a lo dispuesto en el Convenio Nº 169 de la OIT. Asimismo, están las Directrices
de las Naciones Unidas y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, para la protección
de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial de la región amazónica y el Gran
Chaco, que aquí no trataremos. Cabe señalar, por lo menos en términos generales, que el reconocimiento
de los derechos territoriales y los protocolos relativos a la situación de no contactados también deben ser
tenidos en cuenta en cualquier proceso de Reforma Agraria dirigido a los pueblos indígenas. Asimismo,
están las leyes y tratados ambientales como la Ley Nº 294/93 y la Ley Nº 245/94 de Evaluación de Impacto
Ambiental y su modificación, la Ley Nº 716/96 de Delitos contra el Medio Ambiente, así como los
convenios internacionales sobre Cambio Climático y sobre Biodiversidad de las Naciones Unidas,
ratificados por las leyes nacionales Nº 251/93 y 253/93 respectivamente.

Comencemos – o continuemos – con La Ley Nº 904/81 crea el INDI (artículos 28 y subsiguientes) y fija
como su principal objetivo en el artículo 1 “la preservación social y cultural de las comunidades indígenas,
la defensa de su patrimonio y sus tradiciones, el mejoramiento de sus condiciones económicas, su efectiva
participación (…) y su acceso a un régimen jurídico que les garantice la propiedad de la tierra y otros
recursos productivos”. A través de ella se reconoce a las comunidades indígenas como las unidades y
sujetos jurídicos de interacción indígena principal y preferente con el Estado. A fin de que las tierras que
ocupan sean tituladas a nombre de las comunidades, estas deben solicitar y tramitar el reconocimiento de
su personería jurídica ante el Indi y el Poder Ejecutivo, que la reconoce a través de un decreto, lo cual no
deja de ser un proceso burocrático largo y de algún modo limitante de los derechos indígenas, no sólo para
la titulación de sus tierras, sino a la asistencia productiva, de salud, educativa y demás, puesto que es una
exigencia frecuente de los diferentes entes del Estado – Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), la
Secretaría de Acción Social (SAS), el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), Itaipú
Binacional – e incluso organizaciones privadas de cooperación solicitar y/o condicionar su apoyo a las
comunidades a la tenencia de su personería jurídica reconocida por el Estado. Los propios datos oficiales
indican que de las 493 comunidades registradas por el Censo 2012 unas 425 tenían personería jurídica, un
86%, en tanto unas 68 no, el 14% (Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2015e, pág. 61).
De acuerdo con lo estipulado en el artículo 12 de la Ley Nº 904/81 los líderes de las comunidades son los
“representantes legales” de éstas y principales interlocutores con actores externos.

El líder reconocido por el Indi como representante plenipotenciario de la comunidad, que prevalece a otras
formas tradicionales de organización política, determina la forma en que los conflictos y representación
política pueden o deben resolverse y gestionarse legítimamente, tanto a nivel interno como externo. El
alquiler de tierras indígenas, por ejemplo, pone en evidencia como esa determinación, condiciona y
tergiversa las posibilidades de autodeterminación comunitaria o colectiva en sus otras y más diversas
formas inclusivas y relacionales – de reciprocidad, redistribución y consenso - haciendo del liderazgo
reconocido una micro-replica del modelo hegemónico de autoridad política que acumula poder y riqueza
en desmedro de su gente.

La Ley Nº 904/81 reconoce, no obstante, el derecho a la autodeterminación o libre determinación de las

comunidades en su artículo 3 que establece “El respeto a los modos de organización tradicional no obstará
a que en forma voluntaria y ejerciendo su derecho a la autodeterminación, las comunidades indígenas
adopten otras formas de organización establecidas por las leyes que permitan su incorporación a la sociedad
nacional”. Concordante a este reconocimiento, pero ampliatorios del derecho son los estipulados por los
artículos 63 de la Constitución y 2 y 3 de la Declaración de la ONU. Los artículos 5 y 6 de la antedicha ley
reconocen el derecho consuetudinario y su aplicación en el ámbito interno – concordantes con el citado
artículo 63 de la Constitución y artículo 8, incisos 1, 2 y 3 del Convenio Nº 169. Asimismo, en ella se
estipulan los procedimientos para el asentamiento de las comunidades indígenas en tierras fiscales y tierras
del dominio privado (artículos 14 al 23), asignándose recursos públicos al Indi para ello (artículos 57 al
61).
15
La principal función del Indi es la adquisición y regularización de tierras para comunidades indígenas. En
la práctica es el órgano a cargo de la política indigenista del Estado y debe atender a todas las comunidades,
pueblos e inclusive personas indígenas, brindándoles garantías a sus derechos, y en la práctica, los
instrumentos “visibles” para el reconocimiento y ejercicio de su identidad personal y colectiva, esto es, por
citar los más importantes: resolución de reconocimiento de líder, tramitación inicial de la personería jurídica
de comunidades, tramitación y traspaso de los títulos de propiedad comunitaria, reconocimientos
resolutivos de derechos territoriales ancestrales y específicos a pueblos y organizaciones, resolución sobre
consulta indígena y dotación de carnet de identidad indígena a las personas indígenas. Sin embargo, las
capacidades y recursos institucionales efectivos del Indi se han visto condicionados y viciados por la
posición socio-histórica de discriminación estructural que el Estado-nación paraguayo ha dado a los pueblos
indígenas, y asimismo, por el espacio menoscabado que ocupan los órganos del Estado que atienden las
políticas sociales.

Conforme a esto, en los casi 40 años de existencia al Indi se lo puede caracterizar mayormente por cinco
deficiencias recurrentes y endémicas: i) Falta de suficientes recursos presupuestarios para la adquisición y
regularización de las tierras indígenas; ii) Malversación de fondos, ya sea en casos aislados e incluso con
mayor gravedad en las administraciones que llegaron a contar con más fondos (Villagra, 1999); perpetrados
incluso en complicidad con el Poder Ejecutivo (ABC Color, 2013); iii) Ineficacia del procedimiento para
adquisición y regularización de tierras, contándose con tres sentencias condenatorias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2005), (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 2006), (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2010); 4)
Debilidad institucional del Indi respecto a otras instituciones estatales; y 5) Ausencia de un catastro y
registro que determine el número preciso de tierras y territorios indígenas existentes así como su respectiva
situación administrativa y legal. Precisamente, la Corte IDH ha reiterado y dispuesto en sus tres sentencias
lo siguiente:

309. A la luz de las conclusiones a las que llegó el Tribunal en el Capítulo VI de la presente Sentencia, la Corte
considera que es necesario que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos reconocidos por la
Convención Americana, por su Constitución Nacional y su legislación. Para el Tribunal, la responsabilidad
internacional del Estado en el presente caso se ha generado por no haberse adecuado la legislación para
garantizar el derecho a la propiedad del territorio tradicional de las comunidades indígenas, así como por el
hecho de que las prácticas institucionales limitan o no garantizan plenamente la aplicación efectiva de las normas
que, formalmente, se encuentran establecidas para garantizar los derechos de los miembros de las comunidades
indígenas. A juicio de la Corte, el interés social de la propiedad en lo que respecta a las comunidades indígenas
debe traducirse en que se debe tener en cuenta las circunstancias de ser tierras ancestrales indígenas, lo cual debe
verse reflejado tanto en el plano sustantivo como procesal.
310. En consecuencia, el Estado, en el plazo de dos años, deberá adoptar en su derecho interno, según lo
dispuesto en el artículo 2 de la Convención Americana, las medidas legislativas, administrativas y de cualquier
otro carácter que sean necesarias para crear un sistema eficaz de reclamación de tierras ancestrales o
tradicionales de los pueblos indígenas que posibilite la concreción de su derecho de propiedad. Este sistema
deberá consagrar normas sustantivas que garanticen: a) que se tome en cuenta la importancia que para los
indígenas tiene su tierra tradicional, y b) que no baste que las tierras reclamadas estén en manos privadas y sean
racionalmente explotadas para rechazar cualquier pedido de reivindicación. Además, este sistema deberá
consagrar que una autoridad judicial sea la competente para resolver los conflictos que se presenten entre los
derechos a la propiedad de los particulares y la de los indígenas. (Corte Interamericana de Derechos Humanos,
2010, págs. 78-79, 87).12

12
Véase también la disposición similar en las sentencias del caso Yakye Axa Serie C 125 (Corte Interamericana de Derechos
Humanos, 2005, págs. 105, 110) y del caso Sawhoyamaxa Serie C 146 (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2006, págs.
101, 105)

16
Desde la sanción de la sentencia de Yakye Axa en el año 2005 hasta el presente – 12 años - no se ha
cumplido por el Estado paraguayo esta disposición de la Corte IDH. En cada sentencia ha sido más enfática
y precisa: la adopción de un procedimiento eficaz para la restitución territorial indígena no puede ser
obstaculizada o limitada como razón última – al uso de la prácticas institucionales preponderantes pero sin
fundamento del Estado y sus órganos, sea el Indi, el INDERT, el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo o el
Poder Judicial – por los derechos de propiedad de particulares afectados por reclamos indígenas y por la
supuesta o efectiva explotación racional de estas tierras.

Siguiendo con las leyes, la Ley Nº 234/93 ratifica el Convenio Nº 169 de la OIT y contempla varios
derechos fundamentales de los pueblos indígenas. Ciertamente, su falta de reglamentación puede que incida
en la aplicación irregular de sus preceptos, así como la falta de sanciones alentar su incumplimiento. Aquí
nos interesa observar las garantías que estipula sobre tierras y territorios y sobre la consulta indígena. De
acuerdo al artículo 13 punto 2 “La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el
concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera”. El artículo 14 punto 1 establece el “derecho de propiedad y de
posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan” y el punto 2 establece que los gobiernos deberán
tomar las medidas para determinar estas tierras “y garantizar la protección efectiva de sus derechos de
propiedad y posesión sobre ellas”. En virtud del artículo 15 punto 1, deberán protegerse especialmente los
derechos a los recursos naturales que “comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización,
administración y conservación de dichos recursos”. Entonces, el Convenio, al centrarse en los pueblos como
sujetos de derechos y establecer el derecho de autoidentificación (artículo 1), y al mencionar la totalidad
del hábitat y el derecho de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan, en términos
prácticos, implica que tales pueblos tienen derecho a sus territorios in totum; es decir, a la propiedad y
posesión de alrededor de las 30 millones de hectáreas que hablábamos más arriba. Desde luego, puede
discutirse la determinación exacta de dicha totalidad y la posibilidad fáctica de tal restitución, no obstante,
esa debe ser la línea de base para considerar la extensión y calidad de las tierras y territorios que se deben
restituir a los pueblos indígenas de modo a ampliar los muy modestos números actuales de tierras tituladas
y aseguradas a las comunidades indígenas. Llegar, por ejemplo, a un 10% de restitución territorial
progresiva – alrededor de 3.000.000 ha – partiendo del insuficiente 3% (un poco más de 1 millón de ha)
actual de tierras aseguradas y tituladas debería ser uno de los objetivos de una política de restitución
territorial deseable para los pueblos indígenas. Desde luego, esto requeriría metas por cada pueblo y/o
comunidad y posibilidades de distintos usos y modalidades (desde titularidad exclusiva, hasta uso
compartido y/o manejo fiduciario de parques naturales y áreas silvestres protegidas). Esto, además, sin
desmedro de lo que los mismos pueblos, tal como ya lo vienen haciendo con reclamos territoriales
organizados y mencionados, fijen sus propias metas y procedimientos para alcanzar una reparación histórica
y desagravio suficientes y satisfactorios. De nuevo, se vuelve más patente y contrapuesta a estos fines la
Ley Nº 904/81 y los procedimientos y prácticas institucionales correlativas, que requieren con más razón
aún los cambios y adecuación dispuesta por la Corte IDH.

En cuanto el derecho de consulta el artículo 6 del Convenio establece en su artículo 6 que:

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos
en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en
instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que
les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos
apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

17
 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las
medidas propuestas.

Respecto al inciso 1 apartado a) de este artículo se puede citar un sinnúmero de medidas administrativas y
legislativas que han pasado por alto el derecho a la consulta – p.ej. construcción de rutas, cortes
presupuestarios al rubro de compra de tierras del Indi – y la falta de reglamentación, o su limitado alcance
y sentido, como la resolución del Indi Nº2039/2010 que obliga a darle participación en procesos de consulta,
no son bajo ningún sentido pretextos para evitar su implementación a cabalidad. Precisamente, los apartados
b y c del mismo artículo e inciso obligan a los estados a establecer los medios para lograr la participación
y el desarrollo de las instituciones e iniciativas para estas, lo que se debería traducir, por ejemplo y
sencillamente, en recursos financieros suficientes para llevar a cabo proceso de consultas en cada institución
pertinente, lo cual es una falencia permanente en los órganos públicos, que por disposiciones
administrativas internas, pero principalmente por falta de voluntad política e iniciativa, sólo disponen de
medios – financieros y procedimentales- para realizar consultas a través de la irregular o insuficiente
cooperación internacional. Las consultas no son simples y episódicas audiencias públicas, no implican
hablar como hechos consumados de lo que se va a hacer o de los beneficios que supuestamente una medida
u obra implicarían para los pueblos, organizaciones y comunidades indígenas consultadas. Si bien la falta
de reglamentación de la consulta podría indicar alguna duda o incertidumbre operativas, no existen dudas
sobre su finalidad y modalidad, tal como indica el ex Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas James Anaya:

En relación al contenido de la norma de consulta, tanto el Convenio 169 como la Declaración de la ONU, afirman
que la consulta con los pueblos indígenas debe realizarse con el fin de obtener su consentimiento o el acuerdo.
En varios de sus artículos, la Declaración hace hincapié en el principio de consentimiento libre, previo e
informado. Lo que implica esta vinculación de la consulta con el consentimiento, tal como ha sido reconocido en
la jurisprudencia de varios órganos internacionales, es que la consulta consiste en un diálogo de buena fe, libre de
presiones o manipulaciones, por la cual las partes cooperarán para intentar llegar a decisiones consensuadas e
informadas (Anaya, 2013).

Representantes de organizaciones indígenas aglutinados en la Federación por la Autodeterminación

Indígena (FAPI), de hecho, han presentado al Estado una “Propuesta de protocolo para un proceso de
consulta y consentimiento con los pueblos indígenas de Paraguay”, sumamente exhaustiva donde se elabora
y detalla un proceso de consulta en base a cinco grandes requisitos y aspectos: el reconocimiento de las
partes en los procesos de consulta y consentimiento, la obtención del permiso para consultar y buscar
consentimiento, los elementos de una consulta de buena fe si el permiso está otorgado para realizarla,
provisiones generales y deber y obligación del Estado (Federación por la Autodeterminación Indígena -
FAPI, 2010). Finalmente, en este derecho, tenemos el artículo 19 de la Declaración de la ONU cuyos
términos, sin bien resumidos, son concordantes con los principios y obligaciones establecidas en el artículo
6 del Convenio Nº 169 de la OIT.

Siguiendo con los instrumentos jurídicos, la Constitución Nacional establece el principio de ocupación
originaria, reconociendo en su artículo 62 la preexistencia de los pueblos indígenas “como grupos de cultura
anteriores a la formación y organización del Estado paraguayo”. En el artículo 63 de la Identidad Étnica se
establece que:

Queda reconocido y garantizado el derecho de los pueblos indígenas a preservar y a desarrollar su identidad étnica
en el respectivo hábitat. Tienen derecho, asimismo, a aplicar libremente sus sistemas de organización política,
social, económica, cultural y religiosa, al igual que la voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias para la
regulación de la convivencia interior siempre que ellas no atenten contra los derechos fundamentales establecidos
en esta Constitución. En los conflictos jurisdiccionales se tendrá en cuenta el derecho consuetudinario indígena.

18
Este artículo reconoce a la vez el derecho a la identidad y autoidentificación, concordando con el artículo
1 del Convenio Nº 169, el derecho a la autodeterminación en sus múltiples manifestaciones, de esa manera
ampliando el reconocimiento similar de la Ley 904/81 precedentemente aludida y concordando además con
los artículos 2 y 3 de la Declaración de la ONU respecto a libre determinación. Es por eso, que insistiendo
en las prácticas institucionales restrictivas, no se puede limitar la representación indígena a los liderazgos
reconocidos por el Indi, y menos denegar la falta de representación por la ausencia de tal reconocimiento.
Es la propia existencia, el derecho de autoidentificación y libre determinación, que permite a los pueblos y
comunidades indígenas determinar, crear y dar existencia con sus propias manifestaciones a sus formas de
organización y representación, ante sí y ante el Estado. Precisamente, se insiste en estos principios porque
se han dado ocasiones en que el Estado y sus representantes han argüido la falta del reconocimiento oficial
del Indi o la supuesta incertidumbre sobre la identidad étnica de una comunidad, para señalar su
inexistencia13.

En el artículo 64 De la Propiedad Comunitaria la Constitución establece que:

Los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes
para la conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida. El Estado les proveerá gratuitamente de
estas tierras, las cuales serán inembargables, indivisibles, intransferibles, imprescriptibles, no susceptibles de
garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas; asimismo, estarán exentas de tributo. Se prohíbe la
remoción o traslado de su hábitat sin el expreso consentimiento de los mismos.

Ya hemos visto la desconsideración ominosa de este precepto en cuanto a la extensión y calidad de las
tierras que hoy ocupan las comunidades, así como de la falta de titulación importantes, además de la no
satisfacción de las garantías, que se manifiestan con el exacerbado fenómeno del alquiler, así como de
invasión e inseguridad de las tierras indígenas y sus recursos. Respecto al precepto final del artículo sobre
la prohibición de traslado de su hábitat tradicional sin el consentimiento de los pueblos y comunidades,
concordante con los artículos 14 y 15 de la Ley Nº 904/81, que desarrolla más ampliamente en cuanto al
procedimiento adecuado, la obligación del consentimiento informado y la indemnización con tierras
alternativas el 16 del Convenio Nº 169, así como resume el artículo 10 de la Declaración de la ONU;
podemos decir, que en un proceso de franco retroceso, se han venido dado desalojos de comunidades
indígenas de sus hábitat tradicionales como los cuatro casos que mencionábamos que ocurrieron durante el
gobierno de Cartes.

En cuanto a las garantías establecidas por el art. 64 de que las tierras indígenas son “inembargables,
indivisibles, intransferibles, imprescriptibles, no susceptibles de garantizar obligaciones contractuales ni de
ser arrendadas” no deben ser entendidas como una limitación sino como derivadas de la propiedad
comunitaria, las tierras o territorios indígenas son un todo y difieren del derecho de propiedad civil y
occidental y algunas de sus características como el ius abutendi o derecho de disponer libremente de la cosa
(García, 2001, pág. 623´).

Por ende, esta naturaleza jurídica compleja y polivalente de las tierras indígenas, por lo menos la distancia
de cualquier reducción a un simple medio de producción y por ende a su disponibilidad como tal en el
mercado y las transacciones que en él se realizan.

13
En el primer caso, por ejemplo, un funcionario del Indi, ante la consulta de una autoridad del Tribunal de Justicia Electoral
sobre la necesidad de ingresar en una propiedad privada que ocupa una comunidad como hábitat tradicional y que está registrada
por los dos censos oficiales del 2002 y 2012, la comunidad enxet Santa María, alegó, al igual que el ganadero titular de las tierras,
que no había comunidad, en este caso, porque no contaba aún esta con el reconocimiento de líderes, que si bien está en trámite
hace varios años. En el segundo, en las audiencias del caso Xakmok Kásek vs. Paraguay ante la Corte IDH llevadas a cabo en
Lima, los representantes del Estado alegaron ante dicho estrado internacional que la comunidad no era una persona jurídica
definida dada la variación de sus nombres y la adscripción alternativa de ella a dos pueblos, los enxet y los sanapaná.

19
Esto parecería contradictorio a los derechos a la libre determinación “económica”, de desarrollo y beneficio
de los recursos naturales que se encuentran en las tierras indígenas. Para el ejercicio real del derecho de
libre determinación en materia económica se debe entender el carácter integral de los territorios indígenas,
la debida garantía de estos derechos por parte del Estado, la naturaleza del bien protegido y la necesaria
igualdad efectiva entre las partes. El alquiler de tierras indígenas es taxativamente ilegal, no sólo por la
prohibición de arrendamiento del artículo 64, sino porque conculca todos los demás derechos
interdependientes e inherentes al territorio indígena. Es particularmente ilegítimo en las condiciones
desarrolladas en la actualidad porque se establece en una casi absoluta asimetría entre las partes: por un
lado, las comunidades, personas o familias indígenas con tierras insuficientes, así como en estado de
necesidad y pobreza agravada y por el otro, terceros que utilizan sus tierras y recursos naturales en
condiciones de superioridad económica, mayor acceso al poder político y los órganos jurisdiccionales.

El artículo 65 de la Constitución establece el derecho de los pueblos indígenas de plena participación en

todos los ámbitos de la vida nacional y en pie de igualdad, en concordancia con el artículo 5 de la
Declaración de la ONU, sólo que este último reafirma en primer lugar su derecho a conservar y reforzar
sus propias instituciones. El artículo 66 habla del derecho y la asistencia y establece la obligación del Estado
de defender a los pueblos “contra la regresión demográfica, la depredación de su hábitat, la contaminación
ambiental, la explotación económica y la alienación cultural”, lo cual, vista la situación de comunidad
rurales afectadas por fumigaciones o comunidades urbanas y periurbanas hacinadas nos indica un flagrante
incumplimiento. Por último, el artículo 67 de la Constitución estipula la exoneración de “prestar servicios
sociales, civiles o militares, así como de las cargas públicas que establezca la ley” en la inteligencia de que
esta es una medida de reparación histórica y de discriminación positiva.

Finalmente el último instrumento, cuyos artículos concordantes ya hemos ido mencionando, es la

Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas refuerza y en muchos
casos resume exitosamente los derechos de los pueblos indígenas que están en los instrumentos precedentes.
Su artículo 3 establece, por ejemplo, el derecho a la libre determinación “En virtud de ese derecho
determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y
cultural”. Los artículos 12 al 14 refuerzan el derecho de los pueblos indígenas a conservar, desarrollar,
fomentar, practicar sus tradiciones, idiomas, filosofías y a que el Estado provea de mecanismos y medidas
para garantizar estos derechos. En cuantos a los recursos naturales, los artículos 25, 26, 27, 28, 31, 32 y 33
se refieren claramente a ellos en conexión inexorable con las tierras y territorios, resumiendo los preceptos
del artículo 26 y 32 sus respectivos incisos primero este conjunto de derechos conexos “Los pueblos
indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o
utilizado o adquirido” y en consecuencia a “determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el
desarrollo o la utilización” de tales tierras y territorios.

3. Conclusiones y recomendaciones

A guisa de conclusión, teniendo en cuenta que, en el análisis planteado, tanto en el aspecto cuantitativo y
cualitativo de las tierras y territorios indígenas como en el ámbito jurídico, se demuestra lo más
exhaustivamente posible la situación crítica en que se encuentran las mismas, se formula recomendaciones
más abajo que se consideran necesarias para superar tales dificultades y condicionantes:

- Llevar a cabo un programa coordinado de catastro, registro, mensura, amojonamiento y publicidad de las
tierras indígenas tituladas existentes, así como realizar una base permanente de monitoreo sobre las
dificultades de hecho y de derecho que las mismas experimentan y un plan de intervención efectivo, a fin

20
de que las comunidades y poblaciones indígenas gocen el pleno dominio y autodeterminación sobre sus
tierras y recursos14.

- Realizar un catastro de los recursos naturales existentes en las tierras indígenas tituladas y en áreas
boscosas y de recursos naturales y culturales propios contiguas a ellas, aun cuando éstas no sean reclamadas
como propiedad comunitaria y permanezcan bajo dominio privado o público (en el caso de parques
nacionales y reservas), estableciéndose áreas indígenas como tierras de tránsito y uso indígena a fin de
permitir la conservación y el desarrollo de sus actividades tradicionales de subsistencia.

- Realizar un plan de regularización administrativa para las comunidades y núcleos familiares indígenas sin
tierra – tanto a nivel rural como urbano - que implique un método rápido de reconocimiento del liderazgo
comunitario, de recepción y tramitación de reclamos y reivindicaciones de tierra y acceso, restitución y
regulación de ellas, coordinándose e involucrándose en un procedimiento único a todas las instancias
pertinentes: Indi, Registro Público, Catastro, Escribanía Mayor del Estado, Parlamento, entre otros. Como
parte de dicho plan, buscar y obtener un plan de ampliación comunitaria para las comunidades con tierra
urbanas y periurbanas que tengan problemas de hacinamiento y/o falta de tierras habitables y productivas,
pudiéndose restituírseles tierras comprendidas en su propio territorio tradicional – del pueblo o pueblos a
los que pertenecen – o eventualmente optar por tierras alternativas en calidad y extensión similares a sus
hábitats tradicionales.

- Establecer por ley un Fondo Indígena para el pago de indemnizaciones de tierras indígenas a titulares
particulares y para acompañar un programa de arraigo, bienestar y mejoramiento de las condiciones de vida
de todas las comunidades indígenas de acuerdo a sus necesidades y demandas variables.

- Establecer una mesa tripartita de reparación y restitución territorial donde se discutan con las
organizaciones y pueblos indígenas los reclamos territoriales vigentes a fin de establecer un plan de
restitución territorial progresivo y de reparaciones alternativas, incluyendo en dicho plan a comunidades
desplazadas ambientales por grandes emprendimientos como represas hidroeléctricas, rutas y
colonizaciones.

- Establecer por ley un sistema de control de convencionalidad y de garantías constitucionales sobre la

aplicación de las normas constitucionales, tratados internacionales y leyes y otros instrumentos – como las
100 reglas de Brasilia – relacionados a los derechos indígenas, particularmente sobre sus derechos
territoriales, por parte de los operadores de justicias, estableciéndose estándar y protocolos obligatorios en
caso de vejámenes contra estos derechos (p.ej. invasiones, alquileres, contaminaciones, etc.). Asimismo,
habilitar canales efectivos para recepción de causas y denuncias de las comunidades y organizaciones
indígenas por vía de distintas instituciones: Defensoría del Pueblo, Procuradoría General del Estado, Indi,
Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados; a fin de procesar y juzgar a aquellos operadores que conculquen
en sus actos o desatiendan tales derechos.

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14
Estas propuestas y recomendaciones son similares y complementarias a las formuladas por la FAPI en un documento elaborado
por un colaborador externo (Griffiths, 2015, pág. 54): a) Construcción de una línea base sobre las tierras y territorios ancestrales
de los pueblos indígenas (datos sobre ampliaciones, reclamaciones, desalojo e injusticias), b) Formalización de la tenencia de la
Tierra y c) Mecanismos efectivos de demarcación y titulación y que están en proceso de consolidación con su iniciativa de
plataforma interactiva del sitio de internet http://tierrasindigenas.org/
21
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