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UNIVERSIDADE FEDERAL DE VIÇOSA

CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES


DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE

AGENDAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LOCAIS: ANÁLISE DOS


PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO EM MUNICÍPIOS DA
ZONA DA MATA DE MINAS GERAIS

BOLSISTA: Clóvis Vinicius Pimentel


ORIENTADORA: Prof.ª Suely de Fátima Ramos
Silveira

Relatório Final, referente ao período de março/2017 a


fevereiro/2018, apresentado à Universidade Federal
de Viçosa, como parte das exigências do
PIBIC/FAPEMIG.

VIÇOSA – MINAS GERAIS


MARÇO/2018
UNIVERSIDADE FEDERAL DE VIÇOSA
CENTRO CIENCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE

RESUMO

AGENDAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LOCAIS: ANÁLISE DOS


PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO EM MUNICÍPIOS DA ZONA DA
MATA DE MINAS GERAIS.

No meio acadêmico a discussão sobre agenda (agenda-setting) está se ampliando,


entretanto a análise sobre as agendas políticas locais ainda é pouco explorada. Diante
disto a pesquisa pretendeu identificar se há uma agenda política voltada para o
desenvolvimento local. Para consecução desse objetivo, buscou-se: (i) Identificar quais
as condições locais que chamam a atenção para construção de uma agenda de política
de desenvolvimento local; (ii) Identificar como as questões locais chamam a atenção
dos gestores públicos, bem como dos políticos locais; ou se apenas existe uma agenda
local que acompanha as agendas dos outros níveis de governo. A operacionalização da
pesquisa, deu-se em três etapas: (i) levantamento de indicadores locais sobre aspectos
do desenvolvimento, (ii) levantamento do contexto político, estadual e nacional e (iii)
análise das informações coletadas. Verificou-se que os municípios possuem ações
próprias voltadas a resolução das demandas locais, entretanto, estes também adotam e
incorporam programas e políticas do governo federal. Desta maneira identificou-se
que ocorre uma espécie de hibridismo entre a necessidade de atender as demandas
locais e a oportunidade de obter acesso a estrutura e recursos através dos programas do
governo federal, que são integrados à agenda local.

Palavras-chave: Formação de Agenda; Agenda Local; Desenvolvimento; Políticas


Públicas

Data: 28/03/2018

Assinatura da Orientadora Assinatura do(a) bolsista


SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO.............................................................................................................1

2. REVISÃO DE LITERATURA ...................................................................................2

2.1 Políticas Públicas ....................................................................................................2


2.2 Agenda-setting (definição de agenda) .....................................................................4
2.3 Aspectos Teóricos Sobre o Desenvolvimento. .......................................................6
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ...............................................................8

3.1 Caracterização da Pesquisa .....................................................................................8


3.2 Operacionalização da Pesquisa ...............................................................................9
3.1.1 Levantamento de Indicadores Locais Sobre Aspectos do Desenvolvimento..9
3.1.2 Levantamento do Contexto Político Local, Estadual e Nacional ..................10
3.3.3 Analise do Conteúdo .....................................................................................11
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES..............................................................................12

4.1 Análise dos indicadores locais ..............................................................................12


4.2 Análise das legislações locais ...............................................................................16
4.2.1 A Dimensão Econômica na Agenda Local de Desenvolvimento .................17
4.2.2 A Dimensão Social na Agenda Local de Desenvolvimento .........................18
4.3.3 A Dimensão Ambiental na Agenda Local de Desenvolvimento ..................19
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .....................................................................................22

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.........................................................................23
1 INTRODUÇÃO
Estudos sobre a formação da agenda de políticas governamentais (Agenda
setting), procurando investigar de que forma uma questão específica passa a integrar a
agenda do governo, têm chamado a atenção dos pesquisadores nas últimas décadas dos
anos 1990 e na primeira dos anos 2000 (COBB; ELDER, 1983; KINGDON, 1995;
JONES; BAUMGARTNER, 2005; ZAHARIADIS, 2007; BIRKLAND, 2007;
BAUMGARTNER; GREEN-PEDERSEN; JONES, 2008; BAUMGARTNER, 2009;
BAUMGARTNER; BROUARD; GROSSMAN, 2009).
A Agenda de Políticas Públicas (Agenda setting, Policy Agenda) instiga a busca
de respostas sobre como as demandas da sociedade são apresentadas e passam a integrar
a agenda governamental ou como uma demanda é avaliada para ser inserida na agenda
de determinado governo.
Um exame aprofundado dessas questões pode servir de guia para a seleção de
alternativas relevantes diante dos problemas sociais e identificar nessa fase do Ciclo de
Políticas Públicas (Policy Cycle) como surgem problemas e suas possíveis soluções, o
que auxilia os policymakers no processo de tomada de decisão.
Considerando a relevância das políticas públicas e do processo de formação de
agenda, em particular no que se refere aos debates voltados para promover o
desenvolvimento local, a questão central desta investigação pode ser assim apresentada:
A agenda política local é parte da agenda governamental, isto é, insere-se nas agendas
dos governos federal e estadual, ou existe também uma preocupação específica com as
demandas locais.
A opção pelo estudo de políticas voltadas para o desenvolvimento local decorre
da importância adquirida pela temática no Brasil (ANDION, 2003; CATTANI;
FERRARINE, 2010; GUERRA; TEODÓSIO, 2012; SOUZA; FISCHER;
VASCONCELOS, 2015; VARELA; MATSUMOTO, 2012) e da necessidade de se
tratar com profundidade as questões envolvidas com a área de estudo.
Neste sentido, a pesquisa se propôs a analisar as políticas públicas por meio de
uma investigação a partir da lista de assuntos ou problemas sob a qual os agentes
governamentais passaram a prestar atenção em determinado momento, visando a uma
maior compreensão sobre a decisão governamental na definição da agenda.
Para responder ao problema norteador do estudo, o propósito dessa pesquisa foi
identificar quais são os assuntos que compõem a agenda política voltada para o

1
desenvolvimento local em diferentes períodos de governo. Para tanto, especificamente
pretende-se:
(i) Identificar as condições locais que chamam a atenção para construção de
uma agenda de política de desenvolvimento local;
(ii) Identificar as questões, pertinentes ao desenvolvimento local, que
despertaram a atenção dos gestores públicos e dos políticos em
momentos específicos da gestão pública.
Embora a discussão sobre a agenda setting venha se ampliando, os estudos têm
enfocado a compressão das agendas a nível nacional, com recente atenção à análise
sobre as agendas políticas dos governos subnacionais (ALEXANDROVA,
CARAMMIA, TIMMERMANS, 2012). Estudos sobre os governos locais, como o
desenvolvido por Breeman, Scholten e Timmemans (2014), no qual esta proposta se
fundamenta, ainda recebem pouca atenção nos planos teórico e empírico. Dessa forma,
espera-se que o desenvolvimento da pesquisa em pauta possa trazer subsídios para as
discussões a respeito do processo de formação de agenda local.
Este estudo foi estruturado em cinco seções. Esta introdução, seguida pela
segunda seção, revisão de literatura; a terceira, na qual são apresentados os
procedimentos metodológicos; na quarta faz-se referência aos resultados da pesquisa e
na quinta, e última seção, trazem-se as considerações finais.
2. REVISÃO DE LITERATURA
2.1 Políticas Públicas
De acordo com a literatura (SOUZA, 2006; HEINELT, 2012; JANN,
WEGRICH, 2007; SMITH, LARIMER, 2009), a teorização na área de políticas surgiu
por meio de contribuições de estudiosos como Laswell, Simon, Lindblom, Easton,
Lowi, entre outros, que no decorrer do século XX introduziram importantes conceitos
neste campo (SILVEIRA; DRUMOND, 2017, p.201).
Numa apresentação sintetizada, destaca-se que Harold D. Lasswell introduziu a
expressão policy analysis (análise de política pública), nos anos 1930, e foi quem
primeiro apresentou a ideia de modelar o processo político em termos de estágios, o
policy cycle, em 1956. Herbert A. Simon (1947) introduziu o conceito de policymaker
ou policy maker, e considerou a racionalidade limitada dos decisores públicos, que não
operam com informação completa, nem realizam análises custo-benefício. Charles E.
Lindblom (1959; 1979) criticou o modelo racional e defendeu o método incremental. Já
David Easton (1965) sugeriu a aplicação da teoria de sistemas para o estudo da ciência

2
política, e apresentou um esquema de cinco etapas para ser usado para estudar o
processo de decisão política: input, conversion, output, feedback e environment,
conhecido como Modelo Sistêmico. E Theodore Lowi (1970; 1972), com a proposição
sobre “qual é o produto do processo político e o que ele nos diz sobre a política?”
argumentou que “policies determine politics” (SMITH; LARIMER, 2009:37;
HEINELT, 2007:109), afirmando que o governo tem poder de coerção (SILVEIRA;
DRUMOND, 2017). Observou que cada tipo de coerção pode ser associado a um
processo político, conforme as arenas políticas: tipos de Coerção e política (policy and
politics), representadas na Figura 1.
As políticas podem ser classificadas em quatro categorias: política distributiva,
política regulatória, política redistributiva e “constituent policy” (Políticas Constitutivas
ou Estruturadoras), também descritas na Figura 1.

As POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS são as A POLÍTICA CONSTITUTIVA (ou


políticas que têm como impacto o constitucional) é estruturadora, diz
beneficiamento de uma parcela da respeito à própria esfera da política e às
população sem que nenhuma outra suas instituições, faz referência à criação
seja prejudicada. Por exemplo, e modelagem de novas instituições, à
quando um bairro ganha modificação do sistema de governo ou
iluminação pública, os seus do sistema eleitoral, à determinação e
moradores são favorecidos, mas configuração dos processos de
nenhum outro grupo é prejudicado Conduta Conduta negociação, de cooperação e de consulta
(LOWI, 1966; SOUZA, 2012). Um entre os atores políticos. Um exemplo
Individual Ambiental de política constitutiva é a reforma
exemplo de política distributiva é a
concessão de incentivos fiscais para política, em discussão na Câmara dos
segmentos industriais. Deputados*
*(http://www2.camara.leg.br/ati

Política Política Atividades políticas/


vidade-
legislativa/comissoes/comissoes-
Remota “Troca de favores”na
temporarias/especiais/55a-
distributiva Constitucional legislatura/reforma-politica )

(de novos (estabelecer ou votação


Estimativa de recursos)
reorganização de
instituições)
Coerção
Política Política Atividade de
Imediata
regulatória redistributiva grupos de
(regulação e controle (de recursos
existentes)
interesse
AS POLÍTICAS REGULATÓRIAS das atividades)
contêm forte potencial de conflito, As POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS são
porque implicam definir as regras Descentralizada Centralizada mais difíceis de serem implementadas,
para a realização de
empreendimentos, para acesso a
Desagregada Nivel sistema porque há, por definição, um grupo
sendo beneficiado e outro, prejudicado.
determinados recursos, impor Local Cosmopolitana Por exemplo, uma parte da população
critérios, estabelecer interdições e
definir sanções, etc. As políticas Identidade Status pagará mais em impostos e a outra
receberá mais em serviços. Um
regulatórias têm grande chance de exemplo de política pública
provocar conflitos entre os redistributiva são os programas
atores/interesses beneficiados e habitacionais para população de baixa
prejudicados. Um exemplo de renda, os chamados programas de
política regulatória é o Código Tipologia política de Lowi interesse social.
Florestal.

Figura 1 – Políticas Públicas e Tipos de Coerção


Fonte: Elaborada por Silveira (2017) a partir de Simon (2007); Macário (2010).

3
Esta pesquisa adota o entendimento geral do que venha ser uma política pública
amparando-se na definição de SECCHI (2010) na qual a política pública (policy) é
entendida como uma linha básica que delimita o caminho, para enfrentar algum
problema ou questão pública, em complemento reforça que não há consenso a respeito
da ideia do conceito de política pública, mas que, no entanto, afirma, que a sua essência
é o problema político. Considera-se também a definição proposta por Jenkins (1978),
citado por Howlett; Ramesh; Perl (2013), em que política pública é
um conjunto de decisões inter-relacionadas, tomadas por um ator ou grupo
de atores políticos, e que dizem respeito à seleção de objetivos e meios
necessários para alcançá-los dentro de uma situação específica em que o alvo
das decisões estaria, em princípio, ao alcance dos atores (Jenkins, 1978,
citado por HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p.8).

Nesta pesquisa buscou-se desenvolver a análise de políticas públicas (policy


analysis) a partir da perspectiva da estrutura do policy cycle, especificamente
considerando a fase de agenda, objeto de apresentação na próxima subseção.
2.2 Agenda-setting (definição de agenda)
A agenda é definida como um processo pelo qual os diversos problemas
percebidos como de interesse público são selecionados para compor a lista de problemas
que determinado governo efetivamente irá agir. Portanto, torna-se importante identificar
como os diversos problemas são selecionados e incorporam a agenda de decisão dos
governos.
Nesta etapa interessa saber quais os problemas permanecem somente como
situações percebidas e quais avançam no interesse de receberem um tratamento por meio
de uma política pública. Nesta perspectiva, segundo Kingdon (2011) e Theodoulou
(1995), a agenda é definida como uma lista de problemas ou assuntos que chamam a
atenção do governo, dos funcionários públicos e cidadãos que atuam junto com o
governo. Esta listagem pode ser mais geral, tal como a lista de itens que ocupam a
atenção do presidente; ou altamente especializada, como as agendas dos subcomitês do
congresso (THEODOULOU, 1995).
Algumas tipologias de agenda foram desenvolvidas, conforme os trabalhos de
Cobb e Elder (1983), Theodoulou (1995) e Birkland (2007), sendo classificada em dois
tipos: agenda sistêmica (systematic agenda), que geralmente abrange questões
reconhecidas, que merecem atenção pública e estão dentro de uma jurisdição legítima
de governo, como por exemplo, a educação; e agenda institucional (institutional
agenda), que segundo os autores envolve todos os assuntos considerados ativos e
prioritários pelos tomadores de decisão. Ainda conforme os autores citados, a sequência

4
normal de uma agenda é primeiro passar pela sistêmica e somente depois para a
institucional.
Na visão de Kingdon (2011), uma questão passa a fazer parte da agenda
governamental quando desperta a atenção e o interesse dos formuladores de políticas.
No entanto, em vista da complexidade e do volume de questões que se apresentam a
esses formuladores, apenas algumas delas são realmente consideradas num determinado
momento. Tais questões irão compor a agenda decisional (ou agenda de decisão): um
subconjunto da agenda governamental que contempla questões prontas para uma
decisão ativa dos formuladores de políticas, ou seja, prestes a se tornarem políticas
(policies). Ainda segundo o referido autor, essa diferenciação torna-se necessária porque
ambas as agendas são afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas
especializadas – como aquelas específicas da área de educação, saúde, habitação - que
refletem a natureza setorial da formulação de políticas públicas (KINGDON, 2011;
CAPELLA, 2005).
Segundo Frey (2000), nesta fase deve-se decidir se um tema efetivamente será
inserido na pauta política atual, ou será excluído ou adiado para uma data posterior. Para
tanto, é preciso avaliar pelo menos os custos e benefícios das várias opções disponíveis
de ação, assim como avaliar as chances do tema ou projeto se impor na arena política.
Conforme Saravia (2006:33)

a noção de inclusão na agenda designa o estudo e a explicitação do conjunto


de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de problema
público, transformando-os em objeto de debates e controvérsias políticas na
mídia.

Nesta perspectiva e de acordo com Cobb e Elder (1983), Secchi (2010:36) e


Kingdon (2006), existem três condições para que uma questão faça parte da uma agenda
política: os atores, os problemas, e a política.
A primeira delas refere-se aos diferentes atores (cidadãos, grupos de interesse,
mídia, etc.). A esse respeito, Kingdon (2006) divide os participantes deste processo
político em duas categorias: os visíveis (presidente e seus assessores, membros do
congresso, a mídia, partidos políticos) e em participantes invisíveis (acadêmicos,
burocratas de carreira). Os primeiros definem a agenda enquanto os últimos têm maior
poder de influenciar a escolha de soluções;
Em relação à percepção dos problemas, a explicação é centrada em duas
possibilidades (KINGDON, 2006, p.227-228): (a) os meios pelos quais os atores tomam
conhecimento das situações problemáticas, podendo ser por intermédio de indicadores,

5
eventos-foco e/ou feedback das ações do governo; e (b) as formas pelas quais tais
situações foram concebidas como problemáticas uma vez que o reconhecimento de
problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas. O papel dos policy
entrepreuners (empreendedores políticos) é destacado nestas discussões pois, embora
movidos por interesses próprios ou coletivos, têm o potencial de mobilizar as atenções
para a pauta que defendem. E, por fim, o terceiro elemento é a política (politics), isto é,
processos eleitorais, novas configurações partidárias, ação de grupos de interesse que
representam poderosos formadores de agenda (KINGDON,2006, 206:229) e, por isso,
devem ser observados e analisados.
Uma vez compreendida a etapa de formação de agenda, na próxima subseção
discute-se aspectos teóricos sobre o desenvolvimento, haja vista que o propósito da
pesquisa é verificar o processo de agenda-setting considerando as ações destinadas à
promoção do desenvolvimento local.
2.3 Aspectos Teóricos Sobre o Desenvolvimento.
De acordo com Souza (2005), o desenvolvimento econômico é um tema que
emergiu no século XX, com foco no aumento do poder econômico e militar. Nesse
período, não havia a preocupação com as questões sociais pois, a princípio, o tema
estava intimamente relacionado e se confundia com a questão do crescimento
econômico, visão esta denominada de primeira corrente. Já com o desenvolvimento
teórico surge, o que seria denominado de segunda corrente, que passa a entender que
apesar do crescimento ser uma condição necessária ao desenvolvimento, este não é
suficiente para explica-lo. Desta maneira, a segunda corrente passa a integrar questões
relacionadas a qualidade de vida da população, como variáveis explicativas para a
compreensão do que é o desenvolvimento (SOUZA, 2005).
Ainda segundo a autora, se o crescimento é visto como sinônimo do
desenvolvimento, a análise irá explicar a realidade de forma simplista, pois o
desenvolvimento será visto como uma consequência direta do crescimento, deixando a
margem aspectos qualitativos importantes, que serão abordados apenas na segunda
corrente, que entende que o desenvolvimento se relaciona a variáveis ligadas ao modo
de vida das pessoas, instituições e das estruturas produtivas. Assim, o desenvolvimento
poderá ser caracterizado pela a transformação de uma economia arcaica em moderna e
eficiente, com melhoria da qualidade de vida da população (SOUZA, 2005).
Segundo Begnini e Oliveira (2014), citados por Fortini, Silveira e Moreira
(2016), por ser necessária a abordagem de diversas vertentes (econômica, social e

6
ambiental e outras), o conceito de desenvolvimento se torna de difícil mensuração,
sendo necessária a utilização de diferentes indicadores e variáveis para compreendê-lo
em seu aspecto mais amplo, de maneira que o estudo que se proponha a mensurá-lo
permita uma análise que reflita as condições de vida da sociedade.
Em se tratando de desenvolvimento local, de acordo com Buarque (2002, p.883):
pode ser conceituado como um processo endógeno de mudança, que leva o
dinamismo econômico e á melhoria da qualidade de vida da população em
pequenas unidades territoriais e agrupamento humanos.

Em complemento, Varela e Matsumoto (2012), argumentam que a expressão


desenvolvimento local é, normalmente, utilizada por diversos atores e abrange a
multidimensionalidade, sendo estes fatores econômicos, ambientais, sociais, éticos,
políticos, tecnológicos, legais, educacionais e culturais, fatores estes que estão ligados
a melhorias da qualidade de vida.
Assim, o desenvolvimento local, pode ser entendido como o processo interno de
mudanças que levam a alterações positivas na qualidade de vida das pessoas
circunscritas em unidades territoriais, que no presente projeto de pesquisa foram
consideradas os municípios alvo da investigação.
Diante do exposto, compreende-se que o conceito de desenvolvimento envolve
uma multidimensionalidade de fatores e variáveis. Desta forma, o presente estudo partiu
da investigação de três de suas dimensões1: Econômica, Social e Ambiental, de maneira
que estas possam refletir a condição de vida nos municípios. A investigação das três
dimensões do desenvolvimento ocorreu através da análise dos principais indicadores
para entender como as questões relacionadas ao desenvolvimento despertam a atenção
dos gestores.
A respeito da dimensão econômica, segundo Pereira (1962), o desenvolvimento
econômico é geralmente definido como o aumento da produção per capita por meio da
reorganização dos fatores de produção. Assim sendo, o desenvolvimento, continua o
referido autor, está ligado ao aumento de produção.
A dimensão social do desenvolvimento, ou também humana, envolve dois tipos
de ativos que determinam as perspectivas de futuro dos indivíduos: suas condições de
saúde e seu acesso à educação (SCHULTZ ,1962).

1
Importante mencionar que essas dimensões são utilizadas por organismos de pesquisa tanto
internacionais quanto nacionais, em estudos sobre o desenvolvimento, tais como: Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento; IPEA; FJP e IBGE.

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Com relação a dimensão Ambiental, Kirsch e Filippi (2012) argumentam que, a
grande maioria dos problemas ambientais seriam decorrências da dependência em
relação aos recursos naturais, ocorrendo principalmente nas sociedades que estão ainda
em processo de desenvolvimento. Com isso, os problemas ambientais podem estar
relacionados a falta de desenvolvimento de uma sociedade.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Os procedimentos metodológicos descrevem os caminhos e procedimentos
adotados na execução da pesquisa com o intuito de se alcançar os objetivos propostos.
Para a realização desta pesquisa, os procedimentos metodológicos foram divididos em
três etapas: a caracterização da pesquisa, que descreve de maneira breve atributos
importantes do estudo; o levantamento dos indicadores locais, que apresenta os
procedimentos e técnicas de coleta das informações; e a análise de conteúdo, que deu
ênfase aos procedimentos de análise das informações coletadas.
3.1 Caracterização da Pesquisa
A proposta de pesquisa buscou analisar a agenda de políticas públicas, em
especial a relacionada ao desenvolvimento local, em três municípios da Zona da Mata
de Minas Gerais: Ponte Nova, Viçosa e Ubá (Figura 2).

1 – Ponte Nova
2 – Viçosa
3 – Ubá

Figura 2 – Municípios estudados.


Fonte: elaboração própria como auxílio do software TabWin.
A escolha dos três municípios se deu por serem polos da mesorregião em tela.
Além disso, representam três, das 66 microrregiões do estado de Minas Gerais. A esse
respeito, comenta-se que a microrregião de Ponte Nova é composta por 18 municípios;
a de Viçosa por 20 municípios e a de Ubá abrange 17 municípios. Outro elemento
balizador da escolha é a proximidade dos municípios estudados com a região da
Universidade Federal de Viçosa. O intuito, nesse caso, é a produção de conhecimento

8
sobre a realidade local, haja vista o investimento de esforços para compreender a
realidade que circunda esta específica região.
A pesquisa assumiu contornos exploratórios e descritivos, por buscar descrever
as características da agenda local a respeito de questões sobre o desenvolvimento e as
relações entre os diferentes níveis de governo, tendo em vista as definições de Vergara
(2005).
Os meios de investigação utilizados foram a pesquisa documental e a de
levantamento. A pesquisa balizou-se por meio da Análise Documental de documentos
disponibilizados pelas Câmaras Municipais e Federal, tais como, leis, decretos e
portarias. Também foram pesquisados portais dos Ministérios que compõem o Governo
Federal, das Secretarias do Governo Estadual e das Secretarias dos governos locais.
Foi considerado na análise o período entre os anos 1995 a 2014. Esses anos
abrangem os períodos em que no Governo Federal estiveram os presidentes Fernando
Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Luís Inácio
Lula da Silva e Dilma Vana Rousseff, ambos do Partido dos Trabalhadores (PT).
O objeto de estudo foi a Agenda Política de Desenvolvimento Local. O período
a ser analisado é relevante para a proposta pois busca identificar num cenário de
transformações políticas no Brasil se as agendas políticas locais (municipais)
acompanharam as agendas dos governos federais ou adquiriram outra configuração
incorporando questões próprias, abrangendo características locais.
3.2 Operacionalização da Pesquisa
Para a operacionalização da pesquisa, optou-se pela divisão da mesma em três
sub-etapas: (i) levantamento de indicadores locais sobre aspectos do desenvolvimento,
(ii) levantamento do contexto político, estadual e nacional e (iii) analise de conteúdo,
que estão detalhadas nos tópicos seguintes.

3.1.1 Levantamento de Indicadores Locais Sobre Aspectos do Desenvolvimento


Nesta etapa foram levantados os principias indicadores relacionados com o
desenvolvimento, para os três municípios, no período de 1995 a 2014(Quadro 1).

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Quadro 1 – Indicadores Econômicos, Sociais e Ambientais utilizados na pesquisa
Dimensão do
Indicadores Fontes Ano
Desenvolvimento
Produto interno bruto (PIB) a
preços correntes
1999 a 2014
Valor adicionado Valor Instituto Brasileiro de Geografia e
adicionado bruto a preços Estatística - IBGE
correntes
Econômico Unidades de empresas
2006 a 2014
cadastradas
Número de Emprego por setor Data Viva 2002 a 2014
Gasto per Capta com
Fundação João Pinheiro 2000 a 2013
Infraestrutura
Índice de Desenvolvimento Instituto Brasileiro de Geografia e 1991, 2000 e
Humano (IDH) Estatística - IBGE 2010
Instituto Brasileiro de Geografia e 1991, 2000 e
Índice de Gini
Estatística - IBGE 2010
Índice de Desenvolvimento Instituto Brasileiro de Geografia e
2000 e 2010
Social (IDS) Estatística - IBGE
Proporção da população
Social atendida pelo Programa de 2000 a 20013
Saúde da Família (PSF)
Gasto per capita com atividades
Fundação João Pinheiro 2000 a 20013
de saúde
Famílias beneficiadas pelo
2004 a 2013
Bolsa Família
Índice de Qualidade Geral da
2003 a 2013
Educação
Porcentagem da população em 1991, 2000 e
domicílios com água encanada 2010
Porcentagem da população em
Atlas do Desenvolvimento Humano 1991, 2000 e
domicílios com banheiro e água
2010
encanada
Ambiental Porcentagem da população em 1991, 2000 e
domicílios com coleta de lixo 2010
Disposição final do lixo
Fundação João Pinheiro 2008 a 2014
coletado
Déficit habitacional Básico Fundação João Pinheiro 2000
Fonte: elaboração própria.

3.1.2 Levantamento do Contexto Político Local, Estadual e Nacional


O levantamento do contexto político foi realizado partir da coleta de informações
a respeito dos prefeitos, vereadores, governadores e presidentes e de seus respectivos
períodos de mandatos e partidos. O levantamento do contexto político também
considerou o período de mandado de cada prefeito e as sucessões que ocorreram devido
a falecimentos ou processo de cassação do mantado. Para essa etapa fez-se uso das
informações disponibilizados no Tribunal Regional Eleitoral de Minas e da Câmara
Municipal dos três municípios estudados, no período de 1995 a 2014.

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Para o levantamento das Leis, Portarias e Decretos dos municípios foram feitas
consultas aos endereços eletrônicos das Prefeituras e Câmaras legislavas dos respectivos
municípios. Para encontrar os documentos que se relacionam ao desenvolvimento, que
foi o foco deste trabalho, utilizou-se como filtro a palavra-chave “Desenvolvimento”,
após isto todos os documentos foram coletados e categorizados. Para obtenção do Plano
Plurianual de Ação (PPA) nas esferas municipais, estadual e federal, realizou-se
consultas aos portais eletrônicos das prefeituras, secretarias e ministério do
planejamento, respectivamente.
Realizou-se, a classificação dos documentos legais nos eixos: Desenvolvimento
Geral; Desenvolvimento Social; Desenvolvimento Econômico e Desenvolvimento
Ambiental, a partir da análise do conteúdo das leis, anexos e portarias, buscando as
palavras chaves, seus sinônimos ou associações que levem ao entendimento das
mesmas, conforme orientação do Quadro 2.
Quadro 2: Classificação dos eixos prováveis do desenvolvimento:
Eixo Palavras chave
Desenvolvimento geral Desenvolvimento
Sociedade; Saúde; Educação; Profissionalização; Atendimento;
Desenvolvimento Social Acesso; Habitação; Direitos Sociais; Programas sociais; Alimentação
e Assistência social.
Empresas; Incentivo Fiscal; PAC, Agricultura; Crescimento
Desenvolvimento Econômico
Econômico; Turismo; Produção; Produtividade; Trabalho e Emprego
Saneamento Básico; Meio Ambiente; Conservação; Agua; Solo;
Desenvolvimento Ambiental
Vegetação; Recursos naturais; Rio e Déficit Habitacional.
Fonte: Elaboração Própria

3.3.3 Analise do Conteúdo


Para o exame do conjunto de dados coletados por cada uma das etapas anteriores,
utilizou-se a Análise de Conteúdo, procedimento intelectual de categorização de dados
textuais qualitativos em grupos de entidades semelhantes, ou categorias conceituais,
para identificar padrões consistentes e relacionamentos entre variáveis ou temas
(HEIDI, 2008). O uso da técnica é comum quando se analisa dados textuais, incluindo
transcrições de entrevistas, observações gravadas, narrativas, discursos, publicações
midiáticas, desenhos, fotografias (HEIDI, 2008).
Para realiza-la foram empregadas as etapas indicadas por Bardin (2008) que
compreenderam: a (i) pré-análise, isto é, a organização, operacionalização e
sistematização das informações obtidas; (ii) a exploração, com base em técnicas de
codificação e a categorização, emergindo disto os quadros de referência; (iii) e o
tratamento dos resultados, inferência e interpretação, trazendo a reflexão, embasada nas
fontes empíricas, de modo a estabelecer as conexões entre a realidade e o aporte teórico.

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4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1 Análise dos indicadores locais
Inicia-se as discussões abordando os indicadores locais referentes à dimensão
econômica. Para o município de Ubá, percebeu-se que o PIB, entre os períodos de 1999
a 2014, apresentou aumentos sucessivos, com destaque para o período de maior
crescimento que coincidiu com o governo Lula, entre 2007 a 2010. Dentre os
indicadores econômicos analisados, o que se destacou foi o valor adicionado ao PIB
bruto, oriundo do setor de serviços, se comparado ao valor adicionado por outros setores
econômicos. Em relação ao número de empregos do município, pôde ser observado que
a tendência de crescimento ao longo dos anos. Analisando os indicadores econômicos
em conjunto, notou-se que, no período analisado, o município de Ubá apresentou estado
de crescimento econômico.
De maneira semelhante, analisando os indicadores para o município de Viçosa,
o seu PIB demonstrou crescimento sucessivos ao longo do período 1999 a 2014. Dentre
os indicadores do município, o que chamou atenção foi o valor adicionado ao PIB
oriundo do setor de serviços, destacando assim a importância do setor. Com relação ao
número de empregos, este apresentou crescimento ao longo do período analisado,
principalmente entre 2003 e 2010. Outro indicador que se destacou foi o crescimento de
investimento em infraestrutura, que teve um salto de 83%, entre os períodos de 1999-
2002 para 2003-2006. Em suma, os indicadores apontam para um crescimento
econômico no município.
O município de Ponte Nova, de maneira análoga aos outros municípios
analisados, apresentou também crescimento no seu Produto Interno Bruto. Em Ponte
Nova, o indicador que mais se destacou, também foi o valor adicionado oriundo do setor
de serviços. Das informações encontradas, a que despertou atenção foi a redução de 12%
nos gastos com infraestrutura, entre os períodos de 1999 - 2002 para 2003-2006, seguido
por um aumento de 98,45% no período seguinte 2007 – 2010, seguido novamente por
uma queda de 36% no período de 2011-2014, o que pode estar relacionado há alguma
condição especifica do município.
Em síntese no período analisado, os três municípios estudados apresentam
crescimento do seu PIB e no número de postos de trabalho, este crescimento ocorreu de
maneira mais acentuada, entre os períodos de 2003–2006 e 2007–2010, o que coincide
com o período de crescimento da economia brasileira (2004–2008) (BALTAR, 2015),
durante o primeiro mandato do Presidente Lula do PT.

12
Para analisar a dimensão social, foi adotado um conjunto de novos indicadores,
de maneira que possam refletir as condição e qualidade de vida dos habitantes dos
municípios em estudo. Para isso, analisou-se o comportando do Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), Índice de Gini, Índice de Desenvolvimento Social
(IDS), a proporção da população atendida pelo programa de saúde da família (PSF),
pessoas atendidas pelo Programa Bolsa Família.
O IDH é uma medida que envolve três dimensões básicas: renda, educação e
saúde, oferecendo assim, uma visão mais abrangente a respeito da realidade social.
Analisando o indicador, os dados mostraram uma tendência de melhoria nos três
municípios, que apresentaram resultados correspondendo à classificação IDH elevado,
com destaque para Viçosa, que apresentou o maior índice (Tabela 1).
Tabela 1 – Índice de Desenvolvimento Humano dos Municípios ao longo dos anos
Cidade / Ano Ponte Nova Ubá Viçosa
1991 0,487 0,506 0,517
2000 0,620 0,628 0,677
2010 0,717 0,724 0,775
Fonte: IBGE/PNUD. Nota: IDH muito elevado: 0,800 a 1; IDH elevado: 0,700 a 0,7999; IDH médio:
0,555 a 0,699; IDH baixo: menor do que 0,555.
Com relação ao Índice de Gini, que mede a distribuição de renda entre a
população, no qual (0) relaciona-se à extrema igualdade e (1) o seu oposto. Para os três
municípios estudados, pode ser observado a tendência de queda, o que indica redução
da desigualdade de renda na população. O município de Viçosa apresentou os mais
elevados indicadores dentre os investigados, ou seja, é mais desigual em relação aos
demais (Tabela 2).
Tabela 2 – Índice de Gini ao longo dos anos
Ano / Municípios Ponte Nova Ubá Viçosa
1991 0,6001 0,5497 0,5955
2000 0,5777 0,5481 0,6101
2010 0,5173 0,5044 0,5628
Fonte: IBGE/Datasus.
Por fim, analisando o IDS, que leva em conta aspectos sociais da qualidade de
vida, observa-se que a exceção de Viçosa, os municípios obtiveram melhoras no
indicador, apontando que, de modo geral, houve melhoria na qualidade de vida. O maior
crescimento percentual do IDS foi registrado no município de Ubá.
Quanto a proporção da população atendida pelo Programa de Saúde da Família
(PSF), Viçosa até o ano de 2006, apresentava o menor indicador, ou seja, a menor
proporção de pessoas atendidas pelo PSF. A partir do 2006, o indicador passa a
assemelhar-se aos de Ponte Nova e Ubá. Dentre as cidades, a que apresentou a maior

13
cobertura pelo PSF foi Ponte Nova. A partir da análise, após o ano de 2006, nota-se a
uniformização da proporção da população atendida, com os três municípios
apresentando valores menos discrepantes.
Em complemento a análise anterior, outro indicador social que se relaciona com
a saúde da população, é o gasto per capita com atividades de saúde. Entre 2000 a 2013,
Ponte Nova apresentou o maior valor per capita médio investido (R$398,93), seguido
por Viçosa (R$218,83) e Ubá (R$150,84). Este é um indicador importante, pois os
gastos com a saúde relacionam-se à melhoria da qualidade de vida das pessoas, assim
aqueles municípios que apresentam maior valores investidos, podem estar promovendo
uma melhor condição de maior acesso a saúde.
O número de pessoas atendidas pelo PBF, é um interessante indicador pois
conforme Rocha (2011), o Programa tem como objetivo a transferência de renda para
os mais pobres, o que contribui para a redução da desigualdade social. O PBF teve
destaque no governo do Partido dos Trabalhadores (PT), haja vista ter sido criado
durante o mandato de Lula, devendo-se relembrar que iniciativas no governo anterior,
de Fernando Henrique Cardoso, ambrangiam programas cujas experiência foram
incorporadas ao PBF. Entre o período de 2004 e 2006 há um crescimento no número de
famílias atendidas nos três municípios, com destaque para Ubá com 3.986 famílias,
seguido por Ponte Nova (3.986) e Viçosa (3.136).
Outro indicador analisado foi índice geral de qualidade da educação, que é a
média ponderada da qualidade de ensino para os principais anos. Este indicador aponta
a qualidade de ensino nas escolas pública. Para os três municípios, entre o período de
2003 e 2013 houve melhora significativa no indicador. Fazendo uma comparação entre
estes municípios, Ubá se destacou apresentando média de 0,49, seguido por Viçosa
(0,46) e Ponte nova (0,44).
No que se refere à dimensão ambiental, a análise foi direcionada a indicadores
de condições básicas de saneamento básico e habitação. De acordo com Leoneti, Prado
e Oliveira (2011), a qualidade da água é uma condição necessária para o
desenvolvimento das atividades humanas, trazendo impactos na qualidade de vida,
saúde e educação. Partindo deste entendimento analisou-se a porcentagem de domicílios
com água encanada e ao observar os indicadores, apresentados na Tabela 4, observa-se
que houve aumento da porcentagem das pessoas atendidas para os três municípios entre
os anos de 1991 a 2010. É interessante pontuar que os três municípios possuem valores
de porcentagem acima da média estadual.

14
Tabela 4 - Percentual da população atendida com serviço de abastecimento de água
Ano / Município Ponte Nova Ubá Viçosa
1991 85,09 90,85 88,13
2000 95,58 97,40 96,89
2010 94,38 98,45 98,30
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano
A porcentagem de domicílios com banheiros e água encanada também é um
importante indicador de saneamento básico, assim quanto maior a porcentagem melhor
serão as expectativas das condições de vida no município. Entre o período de 1991 e
2010, houve aumento do percentual para os três municípios, o que indica
desenvolvimento e melhoria nas condições sanitárias e ambientais.
A disposição final do lixo é um indicador de como o município trata os seus
resíduos, também se relaciona à qualidade de vida das pessoas, uma vez que a
inadequada destinação do lixo pode acarretar na contaminação da água e disseminação
de doenças. Entre o período de 2008 a 2014, município Ponte Nova, foi o único que não
avançou na alocação final de seu lixo, continuando a destina-lo a lixões. Já o município
de Ubá, que também usava lixões, a partir de 2011 passou a destiná-lo a aterros
sanitários, e Viçosa por sua vez, desde 2008 destina seu lixo a aterros controlados, para
em 2013 mudar para aterro sanitário controlado.
Com relação ao déficit habitacional no ano de 2000, Ponte Nova apresentou o
maior valor, seguido por Ubá e Viçosa. Com relação ao déficit habitacional rural, Ponte
Nova, também apresentou o maior valor, seguido por Ubá e Viçosa. O déficit
habitacional é um indicador que mostra o número de domicílios inadequados a moradia.
Segundo relatório DÉFICIT HABITACIONAL NO BRASIL MUNICÍPIOS
SELECIONADOS E MICRORREGIÕES GEOGRÁFICAS, elaborado pela Fundação
João Pinheiro (2005), o déficit habitacional é definido como:

O conceito de déficit habitacional utilizado está ligado diretamente às


deficiências do estoque de moradias. Engloba tanto aquelas moradias sem
condições de serem habitadas devido à precariedade das construções ou em
virtude de terem sofrido desgaste da estrutura física e que devem ser repostas,
quanto à necessidade de incremento do estoque, decorrente da coabitação
familiar ou da moradia em locais destinados a fins não residenciais. O déficit
habitacional pode ser entendido, portanto, como “déficit por reposição do
estoque” e como “déficit por incremento de estoque” (FUNDAÇÃO JOÃO
PINHEIRO, 2005, p.7).

Entendido dessa forma, o conceito de déficit indica a necessidade de construção de


novas moradias para atender à demanda habitacional da população. A edificação de
casas novas, bem como a constituição de conjuntos habitacionais providos de

15
infraestrutura básica (água, saneamento e energia elétrica) apresenta uma significativa
melhoria às condições de vida daquela população antes residente em habitações
precárias, áreas de risco, em locais sem infraestrutura. O acesso a rede de transporte
público e equipamentos urbanos, outrora inexistente, traz novas possibilidades para
essas populações, proporcionando, portanto, melhorias nas condições de vida, mesmo
que em pequena medida.

4.2 Análise das legislações locais


Nesta seção apresenta-se a análise do objeto das Leis, portarias, anexos e outros
documentos governamentais, com o objetivo de verificar quais temas estiveram
presentes na agenda dos governos que, por sua vez, podem ter sido resultado de
condições locais que chamaram a atenção dos gestores públicos.
Analisando os documentos encontrados para os três municípios, observa-se que
dentre o número total de documentos que abordavam o tema desenvolvimento, a
promulgação de Leis se destacou. Em relação ao número de leis analisadas por
município, encontrou-se mais documentos relacionados à temática no município de
Ponte Nova, seguido por Ubá e Viçosa (Tabela 7).
Tabela 7 – Frequência de documentos relacionados ao tema desenvolvimento por
município
Tipo / Município Ponte Nova Ubá Viçosa Total Geral
Anexos 01 0 0 01
Decretos 01 10 03 14
Leis 209 105 54 368
Portarias 0 02 0 02
Total 211 117 57 389
Fonte: Resultado da Pesquisa.
Após a classificação dos documentos quando ao eixo de desenvolvimento que
abordavam, foi elaborada a Tabela 8, na são apresentados quais foram os eixos mais
frequentemente abordados nos documentos oficiais.
Tabela 8 – Frequência dos eixos do desenvolvimento por município
Eixo / Município Ponte Nova Ubá Viçosa Total Geral
Desenvolvimento Geral 14 03 02 19
Desenvolvimento Ambiental 32 16 06 54
Desenvolvimento Econômico 99 26 16 141
Desenvolvimento Social 66 72 33 171
Total 211 117 57 385
Fonte: Resultado da Pesquisa.
Observa-se que, de forma geral, o eixo mais frequentemente abordado nos
documentos estive relacionado ao desenvolvimento social, seguido pelo eixo do
desenvolvimento econômico, desenvolvimento ambiental e, por último, o

16
desenvolvimento geral. Especificamente para o município de Ponte Nova, os
documentos abordavam com maior frequência o eixo econômico, o que não ocorreu em
Viçosa e Ubá, que tratam com maior recorrência o eixo relacionado ao desenvolvimento
social.
Com base na Figura 6, que ilustra a frequência por eixo do desenvolvimento dos
municípios no período 1995-2015, nota-se que em se tratando do desenvolvimento
social, este cresce de maneira significativa a partir do ano de 2002, área que recebeu
maior ênfase durante os governos do Partido dos Trabalhadores (PT) na esfera federal .
Com relação ao desenvolvimento ambiental, as legislações apresentam ciclos regulares
ao longo do período, com desaque para os anos 2008-2010. Já o desenvolvimento
econômico, se destaca principalmente após o período de 2009. Relembrando que os
dados aqui analisados referem-se à legislação e documentos dos municípios
pesquisados.

20

10

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Desenvolvimento Geral Desenvolvimento Ambiental


Desenvolvimento Econômico Desenvolvimento Social

Figura 6 – Frequência que os eixos do desenvolvimento são abordados nos


municípios no período 1995-2015
Fonte: Resultado da Pesquisa.

4.2.1 A Dimensão Econômica na Agenda Local de Desenvolvimento


Com relação ao bloco do desenvolvimento econômico, no município de Ponte
Nova destaca-se a legislação voltada ao incentivo às empresas, seja por meio da doação
de terreno, ou por concessão de incentivos fiscais. Outros documentos também
abordavam o desenvolvimento da agricultura, dando ênfase ao incentivo e a criação dos
conselhos. Identificou-se também, pautas que abordavam a melhoria da infraestrutura,
com pontuações em parcerias firmadas com o estado para a aquisição e manutenção de
maquinas, além adoção do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), outro tema
abordado na legislação, tratava do incentivo ao turismo, com leis voltadas a estruturação
de conselhos e formação de parcerias com outros municípios.

17
No município de Ubá, apareceram frequentemente leis voltadas a melhoria da
infraestrutura, com direcionamento ao investimento na manutenção e compra de
máquinas e ampliação e criação de rodovias e anel rodoviário. Outro tema frequente na
legislação municipal foi o incentivo ao desenvolvimento rural, com leis voltadas a
adoção de programas governamentais, como Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) e Programa de aquisição de alimentos (PAA). A
agenda local, também contemplou instrumentos legais de incentivo à industrialização,
com destaque a criação da zona industrial em 2002, que se mostrou um importante
avanço, uma vez que pode incentivar a instalação de novas empresas e geração de
empregos.
Com relação ao município de Viçosa, a legislação voltada ao desenvolvimento
econômico pontua ações voltadas à educação e desenvolvimento técnico, com o objetivo
de promover o desenvolvimento. Outro tema que se destacou no município foi o
desenvolvimento rural, sendo citado principalmente por meio de parcerias
governamentais, o PRONAF e a criação de fundos municipais.

4.2.2 A Dimensão Social na Agenda Local de Desenvolvimento


Ao analisar o eixo do desenvolvimento social e investigando primeiramente o
município de Ponte Nova, identificou-se na legislação municipal ações direcionadas a
assistência social e ao apoio a famílias vulneráveis. Pôde ser visto, também, o incentivo
à educação como forma de promover o desenvolvimento social, através de criação de
comissões e investimento na área.
O município de Ubá também apresentou sua legislação direcionada às questões
de assistência social e proteção das pessoas vulneráveis, com ênfase na educação. Vale
destacar a criação de projetos que buscavam incentivar a manutenção da criança na
escola.
O mesmo comportamento foi observado em Viçosa, haja vista a legislação
voltada ao desenvolvimento social, focando principalmente no atendimento das
questões sociais, através do combate à desigualdade social e atendimento da população
socialmente vulnerável. Nesse município, destaca-se a criação de programas como POP-
Rua e de comissões com COMAD e CMAS. Outro tema que chamou a atenção foi o da
educação, que buscava o desenvolvimento por meio da criação de conselhos e
programas educacionais socioambientais. Identificou-se, ainda, a legislação voltada à
proteção dos idosos.

18
4.3.3 A Dimensão Ambiental na Agenda Local de Desenvolvimento
Já no bloco do desenvolvimento ambiental, no município de Ponte Nova,
destacou-se a legislação voltada à proteção do meio ambiente, com 33% dos
documentos. Outro tema que se destacou com 31% da frequência foi a preocupação com
investimento em infraestrutura e logo após investimentos em saneamento básico, com
28% da frequência. Além disso, observou-se a iniciativa da criação de programas
municipais como o “Agência de Desenvolvimento do Vale do Rio Piranga”, e adoção
de programas estaduais com o projeto “SOMMA – Programa de Saneamento Ambiental,
Organização e Modernização dos Municípios”.
Com relação ao município de Ubá, também foram encontrados documentos
direcionados para a proteção do meio ambiente, com 50% da frequência. Em seguida,
identificou a tomada de decisão para ações voltadas ao saneamento básico (25%), com
leis destinadas à proteção ambiental e ao incentivo ao desenvolvimento do saneamento
básico. Em Ubá também foi identificada a legislação relacionada ao projeto SOMMA.
Ainda analisando o eixo do desenvolvimento ambiental, agora para o município
de Viçosa, foram encontrados apenas 06 documentos (Leis e Decretos), voltados
desenvolvimento do meio ambiente tendo como base os termos de busca adotados.
Destes documentos, quatro traziam informações sobre a criação do conselho do meio
ambiente, do Instituto de Planejamento e Meio Ambiente do Município (IPLAM) e dois
abordavam a temática de proteção aos recursos hídricos, um citando a proteção do Rio
São Bartolomeu e outro abordando questões relacionadas ao saneamento básico.

4.2 O que dizem os Planos Governamentais sobre as ações de desenvolvimento?


O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento de ações do
governo, tratando do objetivos e metas do governo, de forma que tem como finalidade
definir quais são as metas e prioridades, alinhar a relação entre ações e estratégias
governamentais, também constituem um instrumento de transparência das ações dos
governos.
O PPA do governo federal do período de 1996 a 1999, sob presidência de
Fernando Henrique Cardoso, teve como principal tema abordado a estabilidade dos
preços e os investimentos produtivos direcionados ao desenvolvimento do pais. Entre
as estratégias abordadas e relacionadas ao desenvolvimento, as que chamaram a atenção
foram: (a) Descentralização das políticas públicas para Estados e municípios; (b)
Desestatização; (c) Criação de postos de trabalho; (d) Aproveitamento das
potencialidades regionais; (e) Erradicação da miséria e da fome; (f) Ampliação do

19
acesso a saúde e serviços básicos; (g) Melhoria da educação, com ênfase na educação
básica; (h) Investimento em saneamento; (i) Investimento em infraestrutura urbana.
O PPA, do segundo mandato de FHC, no período de 2000 a 2003 também trouxe
como objetivos principais a consolidação da economia alinhada ao crescimento e a
promoção do desenvolvimento sustentável que, segundo o documento, se daria por meio
da: (a) geração de emprego e oportunidade de renda; (b) Consolidação da democracia e
defesa dos direitos humanos; (c) Elevação o nível educacional da população; (d)
Desenvolvimento da indústria do turismo; (e) Promoção o desenvolvimento da
infraestrutura de serviços, energia, telecomunicações e transportes; (f) Ampliação do
acesso aos postos de trabalho e melhoria da qualidade de emprego; (g) Melhoria da
gestão ambiental; (h) Promoção do acesso à educação; (i) Assegurar o acesso a saúde;
(j) Promover o desenvolvimento do campo; (k) Erradicar o trabalho infantil.
O PPA de 2004 a 2007, já no primeiro mandato de Lula, teve como ponto central
a inclusão social e a descentralização de renda, tendo para isso como objetivos: a
inclusão e redução da desigualdade social; crescimento e geração de renda
ambientalmente sustentável e a promoção da cidadania. Para tanto, alguns pontos foram
entendidos como importantes no documento, como:
 Estender a cobertura de políticas sociais como de previdência, saúde, assistência
social e educação;
 Transferência de renda aos mais vulneráveis;
 Integrar políticas de geração de renda com as de desenvolvimento;
 Direcionamento dos investimentos na área social para promover a equidade
regional e microrregional;
 Transferência de investimento para área social e financiamento de programas
sociais;
 Promoção da oferta redução dos preços dos bens e serviços;
 Redução da vulnerabilidade de crianças e adolescentes.
O PPA do ano de 2008 a 2011, segundo mandato de Lula, deu continuidade aos
objetivos e metas traçadas no PPA anterior, imprimindo destaque a inclusão social e
melhoria da educação, além disso buscava-se promover o desenvolvimento por meio
de: (a) Políticas públicas voltadas para o crescimento e promoção da desigualdade de
renda; (b) Expansão do mercado de consumo de massa; (c) Melhoria da infraestrutura;
(d) Uso sustentável de recursos naturais; (d) Reforço dos programas finalísticos como o
Programa de Aceleração da Economia(PAC) e Plano de Desenvolvendo de Educação
(PDE); (e) Aumento da concessão de crédito destinado à habitacional e do crédito de
longo prazo para investimentos em infraestrutura; (f) Continuidade da expansão da
indústria.

20
Se os PPA dos anos anteriores se destacaram por seus investimentos em áreas
sociais, educação e de infraestrutura, o Plano do período de 2012–2015, primeiro
mandato de Dilma Rousseff, voltou suas ações às políticas direcionadas ao crescimento
econômico e a distribuição de renda no país. Mais especificamente, o PPA pretendia
alcançar o estado de desenvolvimento, a partir da:
 Melhoria da qualidade da educação infantil (Proinfância);
 Continuidade do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego;
 Erradicação da pobreza, programa Brasil Sem Miséria – BSM;
 Investimentos no PAC 2;
 Apoio à agricultura familiar, consolidadas no Plano Safra da Agricultura Familiar;
 Redução das desigualdades sociais regionais.
Além da investigação nos PPA’s, a pesquisa estendeu-se ao Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI), que é um documento voltado a orientar o estado
de Minas Gerais a adotar estratégias integradas para a promoção do desenvolvimento,
ao longo de todo um período de vários governos. Nesse sentido, O PMDI no período de
2000 a 2003, trouxe alguns direcionamentos como forma de promover o
desenvolvimento, tais como:
 Intensificar as ações nas áreas sociais e na qualificação da mão-de-obra;
 Priorizar a mudança social com a elevação da qualidade de vida;
 Promover a integração interegional;
 Priorizar o desenvolvimento cientifico e tecnológico;
 Conservação ambiental para a promoção da sustentabilidade de curto e longo prazo;
 Concessão de incentivos fiscais de forma seletiva ao setor produtivo;
 Estimular a integração de micro, pequena e média empresas;
 Elevar a produção da agricultura e pecuária e estimular a industrialização rural;
 Políticas de manutenção e melhoria da qualidade da saúde ambiental (Saneamento
básico e destinação adequada do lixo e esgoto);
 Promoção do trabalho e renda;
 Manutenção e melhorias no sistema de educação;
 Regionalização do sistema de saúde como forma de melhorar o atendimento;
 Regionalização do planejamento;
Em nível municipal, foram encontrados apenas o Plano Plurianual para o período
de 2010 a 2013, para os municípios de Ubá e Ponte Nova. Assim, em Ponte Nova foram
identificadas no PPA 2010 a 2013, as seguintes diretrizes com a finalidade de promover
o desenvolvimento:
Assistência aos idosos, com garantia de acesso a saúde;
Secretaria Municipal de Assistência Social e Habitação (SEMASH);
Investimentos em ações para a redução do Déficit Habitacional;
Investimento em ações que promovam o acesso a saúde do município;
Promoção de ações da vigilância sanitária;
Promoção de ações para garantir a vigilância epidemiológica;

21
Investimento na manutenção da educação básica;
Investimento da manutenção do abastecimento agrícola;
Investimentos não promoção da igualdade racial;
Investimento em desenvolvimento do turismo.
E, para o município de Ubá, identificou-se as ações relacionadas ao
desenvolvimento, tais como:
Investimento na construção unidades habitacionais;
Investimentos em educação (Cursos e alimentação);
Investimento nas unidades de saúde e programa de saúde da família;
Investimento em apoio ao desenvolvimento rural;
Investimento no fundo do desenvolvimento ambiental;
Manutenção do programa de agricultura de subsistência;
Investimento em manutenção da infraestrutura urbana e investimento em saneamento
básico.
Para os dois municípios, nota-se que as ações direcionadas para o
desenvolvimento são mais específicas e estão intimamente relacionados às condições
locais. Além disso, essas ações parecem não ser de longo prazo, pois a maioria é voltada
a obras ou atividades para resolução de problemas imediatos.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao entender que as leis ou documentos legais são reflexo de uma agenda política,
é possível inferir que houve diferença na preferência em relação aos eixos do
desenvolvimento, o que pode ser orientado em função das diferentes condições locais
dos municípios.
Na análise do conteúdo dos documentos legais, foram encontradas políticas e
programas municipais, direcionados ao desenvolvimento, mas com a característica da
resolução de demandas locais especificas e imediatas. Há, também, a indicação de que
essas políticas ou programas municipais, com raras exceções, não possuem continuidade
ao longo de outros mandatos, haja vista que estes não são citados nas leis publicadas em
outros períodos de mandato. De outro lado, com certa frequência foram identificadas
políticas do governo federal e estadual sendo implementadas nos municípios, indicando
que a agenda local também acompanha a agenda estadual e federal.
Com a análise dos Planos Plurianuais, percebeu-se que cada governo possui um
direcionamento específico, sendo que há períodos em que o governo se volta
prioritariamente para questões econômicas, como no período do FHC (1996 a 2003), e
outros que se direcionam mais para questões sociais e de distribuição de renda, como o
período de 2004 a 2015 (Lula e Dilma).

22
Comparando os períodos analisados com os temas que foram abordados nas
políticas dos municípios, visualizou-se que nos períodos de maior prevalência das
questões econômicas, como no FHC, aparecem na legislação local e no mesmo período,
ações ou legislação voltada ao desenvolvimento econômico. O mesmo com as questões
sociais. O que sugere a ideia de que a agenda local dos municípios segue a agenda do
governo federal.
Se os municípios possuem ações próprias voltadas a resolução das demandas
locais, estes também, adotam e incorporam programas e políticas do governo federal.
Desta maneira identifica-se que ocorre uma espécie de hibridismo, entre a necessidade
de atender de atender as demandas locais e a oportunidade de obter acesso a estrutura e
recursos através dos programas governamentais.
O atendimento das demandas locais, com frequência acontecem no nível
municipal, como é esperado, pois é o governo municipal que se depara com as
necessidades dos munícipes. No entanto, a medida que as prefeituras têm que solucionar
essas demandas, que muitas vezes são de curto prazo, estas ficam limitadas quanto à
adoção de estratégias de longo prazo.
Entretanto, este problema, o da ausência de ações estratégicas, parece ser
minimizado, à medida que o governo local passa a adotar políticas do governo federal,
que ampliam a possibilidade da gestão municipal atuar na solução de problemas
amparados por recursos financeiros (e de outra natureza) decorrentes dos programas
federais.
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