Municipio y Participación Ciudadana en La Ordenación y Gestión Del Territorio en Venezuela

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE CIENCIAS FORESTALES Y AMBIENTALES

INSTITUTO DE GEOGRAFÍA Y CONSERVACIÓN DE LOS
RECURSOS NATURALES
MAESTRÍA EN ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y AMBIENTE
TRABAJO ESPECIAL DE GRADO
para optar al Título de Magíster Scientiae en Ordenación
del Territorio y Ambiente
Municipio y
Ciudadana
Participación
en la
Ordenación
y Gestión
del
Territorio en
Venezuela
Lic. Yanira
Esteva
Mérida, 2008
ÍNDICE
ÍNDICE DE CONTENIDO
Página
RESUMEN 09
INTRODUCCIÓN 10
CAPÍTULO I: ASPECTOS GENERALES 12

Planteamiento del Problema 13
Justificación 18
Objetivos 19
Algunos Antecedentes 20
CAPÍTULO II: CONSIDERACIONES TEÓRICAS 24

Bases Teóricas 25
1.- La Participación Ciudadana 25
2.- Elementos y condiciones que permiten el ejercicio efectivo de la Participación 29
Ciudadana en el contexto de la gestión pública: Una Estructura Institucional
consolidada
3.- La Ordenación del Territorio 34
3.1.- El contexto de la realidad geográfica actual 34
3.1.1.- Principales características del proceso de globalización 36
3.2.- El modelo de desarrollo 42
3.3.- El nuevo enfoque de territorio 46
3.4.- La política y el proceso de Ordenación del Territorio 48
3.4.1.- Enfoque keynesiano 48
3.4.2.- Enfoque poskeynesiano 50
3.5.- La Ordenación del Territorio: Una participación Ciudadana pertinente al contexto 54
de la realidad geográfica actual
3.5.1.- La Agenda 21 y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el 56
Desarrollo
3.5.2.- Elementos sobre Participación Ciudadana y Ordenamiento Territorial dentro 58
de la Agenda 21
CAPÍTULO III: PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS 62

1.- Criterios y Procedimientos 63
2.- Descripción de elementos de la estructura del cuerpo institucional a nivel 65
municipal, que sostienen la participación ciudadana en la Ordenación del Territorio en
Venezuela
3.- Análisis de las fortalezas y debilidades en la estructura institucional municipal 65
encargada de la participación ciudadana
3.1.- Identificación y Análisis de Fortalezas y Debilidades: Análisis Estadístico 66
Descriptivo de la Estructura Institucional del Municipio
ÍNDICE
3.2.- Identificación y Análisis de Fortalezas y Debilidades: Valoración de las 73

disposiciones legales en materia de Participación Ciudadana para la Ordenación del
Territorio
3.2.1.- Descripción y empleo de la matriz de valoración de contenidos e 74
instrumentos
3.2.2.- Patrón o Modelo de Comparación de los Aspectos e Instrumentos de la 76
Matriz
3.3.- Esquema del Procedimiento Metodológico 90
CAPÍTULO IV: ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS 91

1.- Estructura institucional del país en procesos de Ordenación del Territorio y 92
participación ciudadana
1.1.- Estructura Institucional del país para la Planificación del Desarrollo 92
1.2.- Estructura Organizativa del país para la Participación Ciudadana 98
1.3.- Estructura institucional del país para la Ordenación del Territorio 100
2.- Estructura Institucional del Municipio en Procesos de Ordenación del Territorio y 101
Participación Ciudadana
2.1.- Estructura institucional del municipio para la planificación 101
2.2.- Estructura organizativa del municipio para la participación ciudadana 104
2.3.- Estructura institucional del municipio para la Ordenación del Territorio 105
Análisis Estadístico Descriptivo de la Estructura Institucional del Municipio 107
1.- Existencia de la Figura del Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas 107
2.- Existencia de Unidad de Participación Ciudadana 108
3.- Existencia de Unidad de Información y Atención al Público o Ciudadano 109
4.- Existencia de Unidad de Ordenación del Territorio 110
Valoración de las Disposiciones Legales en Materia de Participación 113
Ciudadana para la Ordenación del Territorio
1.- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999 113
2.- Ley Orgánica de Planificación de 2001 (LOP) 118
3.- Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública de 2006 (LCLPP) 120
4.- Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2006 (LPPM) 124
5.- Ley de los Consejos Comunales de 2007 (LCC) 129
6.- Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983 (LOT) 134
7.- Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio de 2007 139
(PLOGT)
8.- Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación de 2007 144
(LCCCP)
9.- Resultados de la aplicación de la Matriz de Valoración de Contenidos e 148
Instrumentos
10.-Identificación de Fortalezas y Debilidades derivadas de la Matriz de Valoración de 152
Contenidos e Instrumentos
CAPÍTULO V: RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS 155

1.- Concepción de Participación 157
ÍNDICE
2.- Mecanismos de Participación 157

3.- Objetivo de la Participación 158
4.- Actores de la Participación Ciudadana 158
Contenidos Temáticos y Artículos sugeridos en los Instrumentos Legales 160
analizados
1.- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999 160
2.- Ley Orgánica de Planificación de 2001 160
3.- Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública de 2006 161
4.- Ley de los Consejos Comunales de 2007 161
5.- Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio de 2007 y 163
Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983
6.- Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación de 2007 164
CAPÍTULO VI: CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES 166
FUENTES DE INFORMACIÓN 173

1.- BIBLIOGRÁFICAS 173
2.- HEMEROGRÁFICAS 174
3.- ELECTRÓNICAS 175
4.- FUENTES PASIVAS 179
ANEXOS 180
FIGURAS X: ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES (ORGANIZATIVAS) DEL 181
MUNICIPIO VENEZOLANO
NOTAS DE PRENSA 206
ÍNDICE DE CUADROS
Página
Cuadro número 01 “Enfoque de las Políticas de Desarrollo Regional de Origen 50
Keynesiano”
Cuadro número 02 “Enfoque de las Políticas de Desarrollo Regional de Origen 51
Poskeynesiano: Desarrollo Endógeno-Local”
Cuadro número 03 “Evolución de los Valores Dominantes en la Planificación de la 52
Ordenación del Territorio”
Cuadro número 04 “Contenido de la Ordenación del Territorio en el contexto de 52
países en vías de Desarrollo”
Cuadro número 05 “Delimitación de la Investigación” 65
Cuadro número 06 “Operacionalización del objeto de Estudio” 68
Cuadro número 07 “Distribución de los elementos que conforman la Unidad de 72
Análisis”
Cuadro número 08 “Interpretación de Márgenes de Error” 70
Cuadro número 09 “Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos” 74
Cuadro número 10 “Los múltiples objetivos de la Participación Ciudadana” 83
Cuadro número 11 “Indicadores de valoración dentro de la Matriz de Valoración de 87
ÍNDICE
Contenidos e Instrumentos”
Cuadro número 12 “Identificación de fortalezas y debilidades en la valoración de los 88
instrumentos legales”
Cuadro número 13 “Identificación de fortalezas y debilidades en la valoración de los 88
aspectos que componen el proceso social de participación ciudadana”
Cuadro número 14 “Dimensiones Institucionales e Instrumentales del Sistema 95
Nacional de Planificación Participativa (SNPP)”
Cuadro número 15 “Resultados para la Identificación de fortalezas y debilidades en la 152
valoración de los Instrumentos Legales”
Cuadro número 16 “Resultados para la Identificación de fortalezas y debilidades en la 154
valoración de los Aspectos que componen el proceso social de participación
ciudadana”
ÍNDICE DE FIGURAS
Página
Figura número 01 “Fases de Desarrollo del Sistema Capitalista” 35
Figura número 02 “Abstracción de la Estructura y Funcionamiento del Sistema 38
Económico”
Figura número 03 “Globalización, Territorio, Desarrollo Local, Participación Ciudadana 61
y Municipio”
Figura número 04 “Entidades Estructurales del Sistema Nacional de Planificación 93
Participativa (SNPP)”
Figura número 05 “Estructura del Sistema de Participación y Planificación (SP)” 99
Figura número 06 “Propuesta de una organización de la Institución Municipal” 104
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Página
Gráfico número 01 108
RESUMEN9
RESUMEN
El proceso de Ordenación del Territorio exige una Participación Ciudadana pertinente al contexto
de la realidad geográfica actual. En este sentido, el propósito ha sido enunciar propuestas para
mejorar debilidades y fortalecer suficiencias en la estructura institucional del municipio
venezolano, vinculadas a la viabilidad y legitimación sociopolítica de la participación ciudadana
en la Ordenación del Territorio.
Los Municipios del país poseen estructuras institucionales que adolecen de capacidad gestora y
de una planificación participante que se adecúe a las exigencias en materia de procesos de
participación. El marco legal posee una suficiente concepción de participación ciudadana y de
los actores; pero señala una deficiente regulación y concepción de los mecanismos y objetivos
de participación.
La investigación consideró un corte de información y referencia que no se extiende más allá del
primer semestre del año 2007.
Palabras Claves: Participación Ciudadana, Municipio, Ordenación del Territorio, Estructura

Institucional.
10 INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

de 1999 se establecieron las premisas fundamentales de un ideal de Estado federal, sustentado
en los principios de la descentralización y la democracia participativa.
Democracia participativa y protagónica, asumir y compartir responsabilidades entre los diversos

actores sociales y el gobierno en los asuntos de interés público, así como también la
participación ciudadana en la formulación y ejecución de políticas públicas.
La normativa sobre planificación de políticas públicas se ha ido ajustando de acuerdo a lo

establecido en el nuevo ordenamiento constitucional. Ajuste que responde a la modificación
estructural de los instrumentos que la hacen viable, tales como la organización institucional-
administrativa, definición de planes y las condiciones de las fuentes de financiamiento y el
presupuesto. La Ordenación del Territorio como política del Estado, constituye un proceso de
gestión del territorio y planificación del desarrollo de interés colectivo inserto en estos cambios.
En consecuencia, la nueva estructura institucional y la normativa que se desprende tendrán una

expresión espacial (nacional, estadal y municipal) y deberán consagrar los postulados
constitucionales de la exigencia de una participación social, como condición para la viabilidad
sociopolítica del proceso de planificación y como mecanismo legitimador del Estado.
La estructura institucional encuentra en su expresión territorial municipal su concreción, como

instrumento que permite la participación ciudadana, en aras del desarrollo local del territorio.
En este sentido, la normativa legal vigente expresa que los Consejos Locales de Planificación
Pública son los organismos encargados de incorporar la participación ciudadana en el proceso
de planificación y gestión de las políticas públicas, en el control y evaluación de sus resultados,
así como también en la toma de decisiones relativas al desarrollo del Municipio. Estas
entidades, constituyen la estructura institucional municipal encargada de la participación social
en los procesos de planificación del desarrollo y gestión de la Ordenación del Territorio en
Venezuela.
Actualmente se ha incorporado también en el ámbito local la figura organizativa-institucional de

los Consejos Comunales, que toma el protagonismo como instrumento para la participación
ciudadana en la planificación y ejecución de políticas públicas, bajo un mecanismo de
autogobierno; lo cual plantea un cambio cualitativo en la gestión pública y en las competencias
de las diversas instituciones de planificación.
Por lo novedoso del tema no se han realizado estudios que permitan conocer en qué medida
responde esta estructura de los diversos cuerpos institucionales municipales a la participación
social en los procesos de planificación del desarrollo y gestión del Territorio en Venezuela.
11 INTRODUCCIÓN
Para ello, el presente trabajo trata de estos asuntos con la salvedad que, por razones
metodológicas la investigación consideró un corte de información y referencia que no se
extiende más allá del primer semestre del año 2007.
La participación ciudadana en los procesos de planificación del desarrollo y gestión del Territorio
consiste en que la ciudadanía accione su papel protagónico en la toma de decisiones en materia
de inherencia colectiva, tales como la asignación de usos al territorio y localización de
actividades económicas, la cobertura de infraestructura de servicios de equipamiento, manejo de
recursos naturales y prevención de riesgos naturales con el fin de mejorar la calidad de vida de
la población, potenciar el crecimiento económico, organizar el territorio para la gestión del
Estado-sociedad y establecer un manejo racional de los recursos naturales, todo ello bajo la
óptica territorial del desarrollo sustentable y soberano, como modelo de desarrollo expuesto por
el Ejecutivo.
12
CAPÍTULO I
ASPECTOS GENERALES
13 ASPECTOS GENERALES
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Toda actividad humana está orientada hacia un fin. El Estado, como institución social y
sociopolítica humana que es, ha de perseguir unos determinados propósitos y fines que
pretende lograr en la sociedad. En este sentido, Chalbaud (1999) expone que al “Estado le
compete la ejecución de una serie de tareas que le son propias y específicas dirigidas a la
implantación de condiciones que permitan a la persona humana realizarse integralmente en la
forma más adecuada posible” (p.20). En otras palabras, al Estado le conciernen unas
competencias y funciones específicas dadas a partir de su mismo desempeño, vinculado con la
creación de un entorno de posibilidades que permitan un desarrollo integral del ser humano en
sociedad.
Por su parte, la esencia de la Ordenación del Territorio se establece como una política de
Estado, de carácter integral, para conocer, promover, controlar y gestionar la base territorial.
Este conocimiento, promoción, control y gestión de los atributos del territorio que en su conjunto
y manifestación geográfica (espacialidad) establecen la territorialidad, estará al servicio y en
función del logro de ciertos propósitos vinculados a la mejora de la calidad de vida de la
población, a la satisfacción de sus necesidades esenciales, al fomento del crecimiento
económico, el manejo racional de los recursos naturales y la organización del territorio para la
gestión del Estado y la sociedad (Méndez E., 2004).
En atención a ello, se entiende que la Ordenación del Territorio es de interés general, colectivo,
nacional, puesto que la realidad territorial concierne a todo el aparato socio-cultural por la
naturaleza integral de la base territorial. En consecuencia, la planificación del desarrollo y
gestión del Territorio es una función pública de los Estados y como tal se convierte en una
política que compete a toda la sociedad e involucra diversos entes sociales que actúan en un
territorio determinado. Responde a un interés nacional porque atañe a la sociedad en su
conjunto y no responde a intereses particulares. (Ibidem).
Al ser una política del Estado, la Ordenación del Territorio dispone de un conjunto de
instrumentos claves: Marco legal o conjunto de normas que regulan la acción de los procesos, la
organización administrativa o estructura institucional, los planes de Ordenación del Territorio y
gestión del ambiente y las fuentes de financiamiento. “El conocimiento de estos instrumentos, su
disponibilidad y adecuación es clave por cuanto orientan acciones y procesos que afectan la
estructura y dinámica territorial, particularmente en lo que se refiere a la ocupación, localización,
usos y configuración del territorio” (Méndez E., 2004:23) y, particularmente, encuentra en la
participación social un mecanismo de legitimación como proceso para el consenso y gestión.
La Ordenación del Territorio desde su arista sociopolítica, se orienta bajo principios y objetivos
sociales, económicos, ambientales, políticos e institucionales y requiere de instrumentos de
orden administrativo y financiero; pero su aval se lo otorga la participación ciudadana. (Méndez
E., 2004).
Los instrumentos de la Ordenación del Territorio constituyen el conjunto de herramientas que

sirven para llevar a cabo el proceso de planificación y gestión pública de conocer, promover,
controlar y administrar los atributos territoriales. El Proyecto de Ley Orgánica para la
Ordenación y Gestión del Territorio (Febrero 2007) aparece como un instrumento fundamental
que regulará la materia ambiental en nuestro país.
A partir de las nuevas disposiciones legales han cambiado las condiciones de estos
instrumentos, especialmente las concernientes al marco legal y la estructura institucional
organizativa. De esta manera, aparecen otras normativas que regularán la Ordenación del
Territorio, la participación social y el proceso de planificación.
El artículo nº 184 de la Constitución expone que la ley creará mecanismos para que las unidades
políticas-administrativa de los Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las
comunidades y grupos vecinales, el poder de gestionar y hallar soluciones a sus necesidades
económicas, políticas y sociales.
Se entiende la participación social como el “derecho que tienen los sectores sociales de estar
debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de recomendar
formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la
planificación” (Art. 58 Ley Orgánica de Planificación, 2001)
En consecuencia, si la participación social es un derecho y un deber que poseen todos los

ciudadanos de intervenir en la toma de decisiones y acciones que le atañen y, además posee un
reconocimiento en la base legal, la cual especifica que es competencia del Estado crear las
leyes que faciliten sus medios y mecanismos de ejecución (instrumentos), se concluye en efecto
que la participación social no sólo requiere de una estructura jurídica-legal, sino también de un
conjunto de cuerpos institucionales que le confieran viabilidad.
Este cuerpo de instituciones, configurarían un conjunto de organismos técnicos, administrativos

y políticos, a partir de los cuales se mediarían los procesos de participación social en diversas
modalidades. Asimismo, este cuerpo institucional poseerá una expresión territorial traducida en
diferentes escalas espaciales y de poder: Nacional, Estadal, Municipal y Comunal (local). En
este sentido, se crean nuevas figuras organizativas en la estructura administrativa e institucional
para los procesos de planificación como la Ordenación del Territorio, tal es el caso de los
Consejos de Planificación y los Consejos Comunales dentro del contexto denominado Sistema
Nacional de Planificación Participativa.
El Sistema Nacional de Planificación Participativa (SNPP), es el conjunto de instrumentos y

organismos de planificación definidos en la Ley Orgánica de Planificación, mediante el cual se
orientan las acciones de las políticas públicas e inversión del Estado desde el escenario nacional
hasta escenarios locales, con el fin de mejorar las condiciones de vida de las comunidades a
través de su directa participación y gestión, lo cual hace más eficiente la actuación del Estado y
conduce a la legitimación de las instituciones públicas. Por su parte, el sistema de planes de
Ordenación del Territorio sirve de soporte a este Sistema Nacional de Planificación Participativa
(SNPP).
Desde el punto de vista institucional, el SNPP está compuesto por el Ministerio de Planificación y
Desarrollo, el cual lidera y coordina todo el sistema (Ley Orgánica de Planificación, 2001). Debe
articularse con el Consejo Federal de Gobierno1; y éste, a su vez, a los diversos Consejos
Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, Consejos Locales de
Planificación de Políticas Públicas y Consejos Comunales.
Desde el punto de vista instrumental, el SNPP está compuesto por el Plan Nacional de
Desarrollo, Plan de Desarrollo Regional, Plan de Desarrollo Estadal y Plan de Desarrollo
Municipal en los cuales se desarrolla la dimensión territorial y se articulan con el Plan Nacional
de Ordenación del Territorio y Planes de Ordenamiento Regional.
Bajo el concepto de municipio previsto en la Constitución de la República (1999), ha de

considerarse, en primer lugar, que éste constituye político-administrativamente la unidad primaria
de planificación territorial y la unidad básica de interacción entre la sociedad y el Estado. El
proceso de Ordenación del Territorio, en su condición de política de Estado, encuentra en la
expresión municipal la materialización de las políticas y acciones vinculadas a ellos, así como la
realización de la participación social en las políticas públicas dentro de la interacción Sociedad-
Estado, como acción de legitimación social de los procesos:
“Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de

personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley…”
Artículo nº 168 de la Constitución vigente de 1999.
Anteriormente, se observaban situaciones en que la expresión de demandas y necesidades

sociales se realizaban y solventaban principalmente a través de medios gubernamentales, tal es
el caso de la Alcaldía a nivel municipal. Actualmente el Estado, en este escenario local que se
corresponde con las comunidades y, territorialmente con el municipio, ha establecido
organizaciones ad honorem, con autonomía decisoria, para satisfacer necesidades públicas en
coordinación con todo este aparato sistémico y organizacional del Sistema Nacional de
Planificación Participativa.
Bajo esta dirección, se crean los Consejos de Planificación, entiéndase por ellos los Consejos
Estadales de Planificación de Políticas Públicas, los Consejos Locales de Planificación,
instituidos respectivamente en los artículos 166 y 182 de la Constitución de la República y, Los
Consejos Comunales, como instrumentos de orden institucional, basados en organizaciones
orientadas a involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones relativas al desarrollo social y
económico, es decir, al proceso de planificación y ejecución de las Políticas Públicas.
1
Ente reconocido en la Constitución de la República en su artículo nº 185 y aún ésta con ocho años de vigencia, no se
ha sancionado la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. Se encuentra sólo un proyecto de ley dictado por la
Asamblea Nacional el 30 de junio de 2005. Para la fecha, es decir, enero de 2008, este mecanismo de coordinación no
existe.
Los Consejos de Planificación corresponden a grados o niveles en los cuales se establece un

escenario de integración y articulación entre las organizaciones comunitarias, grupos sociales,
ciudadanos y ciudadanas para la intervención directa de la sociedad organizada en el proceso
de toma de decisiones sobre su destino y proyecto geohistórico, así como también realizar
directamente la gestión de las políticas públicas.
El objetivo fundamental es permitir la participación ciudadana como mecanismo de legitimación

sociopolítica de los procesos de ordenación territorial, así como un control social sobre la gestión
del Estado, dado que los más interesados y afectados son los ciudadanos.
Hoy en día el proceso de toma de decisiones relativas al desarrollo socioeconómico, la gestión

pública y la incorporación ciudadana en el proceso de planificación y ejecución de políticas
públicas, se establece mediante los organismos que componen el Sistema Nacional de
Planificación Participativa (los Consejos de Planificación), los cuales son normados mediante la
Ley Orgánica de Planificación aprobada en el 2001, que en su artículo 3 establece que “Las
disposiciones del presente Decreto Ley son aplicables a los órganos y entes de la
Administración Pública, así como a las empresas, fundaciones, asociaciones y sociedades
civiles del Estado”.
Por su parte, la tendencia del Ejecutivo Nacional es establecer como estructura del sistema de
planificación y participación la correspondiente a la Comisión Presidencial del Poder Popular,
normada en la Ley de Consejos Comunales en su Capítulo VII, constituida a su vez por la
Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular2 en el ámbito nacional, Comisión Regional
Presidencial del Poder Popular (aún sin designarse) en el ámbito estadal, Comisión Local
Presidencial del Poder Popular (aún sin designarse) en el ámbito municipal, Los Consejos
Comunales por el ámbito comunal y la Comisión Especial de la Asamblea Nacional como órgano
evaluador en la constitución y funcionamiento de los Consejos Comunales.
La estructura institucional que constituye la Comisión Presidencial del Poder Popular será la
encargada de recabar, fortalecer y tramitar el financiamiento de los recursos para la ejecución de
los planes y proyectos.
En conjunto con lo anterior, esta idea de estructuras paralelas en cuanto a los procesos de
participación en la planificación y ejecución de políticas públicas lleva a confusiones.
Hasta el momento no se ha plasmado una experiencia de estos Consejos de Planificación como

estructura organizativa para la participación ciudadana en procesos de planificación y gestión de
la Política Pública de Ordenación del Territorio. Por lo novedoso del tema, estas formas de
expresión y organización que aparecen diferenciadas a escala local y comunal, no han sido
suficientemente analizadas y evaluadas en su concepción, contenidos explícitos y ejercicio como
instrumentos de participación ciudadana que respondan a las exigencias de la planificación del
desarrollo territorial y la gestión del mismo.
2
En la Ley de los Consejos Comunales se denomina de esta manera, pero el Ejecutivo Nacional lo designó como
Consejo Presidencial Para el Poder Popular en Decreto del 13 de febrero de 2007.
Por su parte, hay que diferenciar que existe una estructura institucional encargada de la
planificación del desarrollo (Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo), otra
encargada, rectora y responsable de la política de Ordenación del Territorio (Ministerio del Poder
Popular para el Ambiente) y otra estructura organizacional encargada de la participación
ciudadana como mecanismo de legitimación sociopolítica de la planificación de las Políticas
Públicas como la de Ordenación del Territorio.
Para efectos del presente trabajo, se hará una revisión del cuerpo de órganos y entes
institucionales que se conoce como la estructura municipal para la participación ciudadana en
los procesos de planificación de la Política Pública de Ordenación del Territorio. Éstos son los
Consejos de Planificación, que en el caso municipal corresponde con los Consejos Locales de
Planificación. De igual forma, se hará revisión de otras entidades encargadas de la participación
ciudadana en la intervención de asuntos de interés público, tales como los Consejos Comunales
y otras asociaciones o departamentos vinculados a la estructura de planificación municipal.
Sobre la base de lo expuesto, surgen las siguientes interrogantes:
1.- ¿Cuál es la estructura institucional y organizativa que sustenta los procesos de participación
ciudadana en la formulación y gestión de políticas públicas en el país?
2.- ¿Cuál es la estructura institucional y organizativa del municipio venezolano en procesos de

Ordenación del Territorio y participación ciudadana?
3.- Bajo el contexto de los dos puntos anteriores, ¿Qué fortalezas y debilidades presenta la
estructura que se encarga de la participación ciudadana en la formulación y gestión en materia
de Ordenación del Territorio?
JUSTIFICACIÓN
Resulta importante la identificación y análisis, a nivel municipal, de las estructuras y

mecanismos de participación ciudadana en la Ordenación del Territorio, dentro de la necesaria
interacción Sociedad-Estado, como acción de legitimación social del proceso.
La Ordenación del Territorio y Gestión del Ambiente ha adquirido en los últimos años mayor
reconocimiento y relevancia dentro de las sociedades. La aceptación de su importancia como
política de Estado, le ha definido como la estrategia acorde para el tratamiento y solución de los
problemas territoriales (Méndez E., 2004).
En su condición de política de Estado que pretende la optimización del uso y, por consiguiente,
el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad, incorpora a diversos actores y
organizaciones sociales, valorando la participación ciudadana y, a su vez, dando cabida a
visiones compartidas y consensuadas para la Ordenación del Territorio y gestión del ambiente.
No obstante, esta participación requiere de canales institucionales conformes a las etapas de los
procesos de ordenamiento territorial y de entes, que den respuesta a las necesidades, por lo que
es trascendental tener un conocimiento adecuado de la estructura institucional, en este caso a
nivel municipal, frente a los procesos de participación ciudadana en la Ordenación del Territorio.
La participación ciudadana es un mecanismo de acción directa de la vida democrática y, con

ella, el ejercicio de la soberanía; tal como lo expone el artículo nº 5 de la Constitución: “La
soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma
prevista en esta Constitución y en la ley… Los órganos del Estado emanan de la soberanía
popular y a ella están sometidos”.
La democracia representa una forma de tomar decisiones, donde el diálogo, consenso y acuerdo
entre diversos actores sociales se contrapone a la imposición y al poder de decisión en pocas
manos. La democracia sin la participación de los ciudadanos organizados se hace impensable.
Las instituciones garantizan la concreción de las políticas públicas y la articulación entre la

sociedad y el Estado, es decir, entre el pueblo organizado (ciudadanía) y el Poder del Estado.
Abre los canales que hacen posible una participación ciudadana en este diálogo y permiten
trascender desde la visión local de las dificultades hacía una visión más integral en la solución
de los problemas. El pueblo organizado en el marco de la actual Carta Magna, es parte del
Estado. Se trata que la sociedad sea Estado, que la ciudadanía se convierta en todas las esferas
sociales.
Es por ello que se hace meritorio, a efectos del presente trabajo, generar conocimiento de la
concepción, estructura, sustento legal, nivel de jerarquía dentro del Estado en la organización
municipal, entre otros aspectos, de las estructuras institucionales con las que cuenta el Municipio
para incorporar la participación de la ciudadanía en los procesos de Ordenación del Territorio.
Este conocimiento ha de permitir identificar y analizar fortalezas y debilidades o suficiencias e

insuficiencias de diversa índole a nivel estructural, organizacional, administrativo e instrumental,
que limitan y/o potencian la participación y legitimidad social de los procesos de ordenamiento
territorial y gestión del ambiente a nivel municipal.
Asimismo, por el hecho que la Agenda Local 213 considera la participación ciudadana como un
derecho internacionalmente, hace que este tema amerite ser valorado en la gestión de
planificación que se tiene en el país.
Como la Ordenación del Territorio es un proyecto que debe ser socialmente compartido, implica
la participación activa de las fuerzas sociales, lo que exige disponer de unos marcos de
discusión para el consenso. En este sentido, se hace necesario evaluar la capacidad de la
entidad responsable del proceso para potenciar esta participación ciudadana y alcanzar
acuerdos en medio de intereses diferentes.
OBJETIVOS
GENERAL
 Analizar la estructura institucional municipal en Venezuela, encargada de la participación

ciudadana en los procesos de Ordenación del Territorio, con el fin de identificar
fortalezas y debilidades para la efectiva participación ciudadana al servicio de la
Ordenación del Territorio y su viabilidad sociopolítica.
ESPECÍFICOS
 Describir los elementos de la estructura institucional que sostiene la participación

ciudadana a nivel municipal en los procesos de Ordenación del Territorio en Venezuela.
 Analizar de manera crítica las fortalezas y debilidades de la estructura institucional

municipal encargada de la participación ciudadana en la Ordenación del Territorio en
Venezuela.
 Enunciar propuestas y/o recomendaciones para mejorar debilidades y fortalecer

suficiencias en la estructura institucional, con el fin de orientar hacia una efectiva
participación ciudadana al servicio de la Ordenación del Territorio y su viabilidad
sociopolítica.
3
Infra Pág. 50
ALGUNOS ANTECEDENTES
La idea de participación social tiene sus raíces recientes en el actual proceso de reforma
estructural del Estado, que abre camino a la descentralización, en respuesta a las
transformaciones geográficas derivadas de la globalización (Complementar con Hernández
Arvelo, 1998), situación que además ha implicado el surgimiento de nuevas formas de
organización productiva y nuevas formas de interacción entre los órganos gubernamentales con
la sociedad civil.
El planteamiento descentralizador en el país surge después que se ha evidenciado la crisis de

Estado, manifestada desde la caída del signo monetario (el Bolívar), en febrero de 1983. Para
mediados de esa década existía en el país la sensación que se estaba centralizado
excesivamente y que esta situación no sólo impedía el desarrollo sociopolítico, sino que se
traducía en ineficiencia en cuanto a la gestión del Estado.
En este sentido, la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) catalizó las
principales fuerzas y aspiraciones que pugnaban por la reforma del Estado y de la sociedad. En
1989 presenta un Proyecto de Reforma Integral del Estado (PRIE) que comprendía su reforma
política, previa aceptación de la sociedad para extenderse a otras áreas de la vida social.
El contenido fundamental de esta reforma era volver al ideal primario: Que el pueblo sea el titular
y ejecutor real de la soberanía (Fernández, S/F). Esta reforma priorizó la participación
ciudadana con una concepción liberal de la democracia y alertó sobre la excesiva participación,
porque se podría dejar de lado a quienes no tenían interés en participar. (Silva 1999, citado por
García, 2005).
En una labor desde 1984 a 1989, perfiló las propuestas fundamentales para abordar el tema
federal en el país. De esta manera fue como se planteó la descentralización, y en ese período
se convirtió en bandera de amplios sectores de opinión.
La COPRE tuvo como objetivo explícito modernizar al Estado y, como objetivo implícito, abrir
canales de comunicación y democratizar la relación Estado-sociedad civil (Gómez y López,
1990 citado por Fundación Polar S/F). Sus propuestas apuntaban al objetivo de acercamiento
de los ciudadanos a las decisiones públicas, así como volver a la organización territorial
establecida en la Constitución de 1961, conformada por los municipios como unidades primarias
y las entidades federales como unidades regionales.
Más adelante, durante la década de los noventa, la participación social adquiere un nuevo
enfoque, y es que a
“… diferencia del proceso de Reforma del Estado que funcionó durante los años de 1985-
1989 como un instrumento para lograr la descentralización, democratización y mayor
eficiencia del sistema político y económico, el proceso de Reforma Constitucional que se
inicia en 1989 y finaliza con la segunda presidencia de Rafael Caldera, implicaba la definición
de nuevos derechos y sobre todo, de nuevas reglas del juego que pudieran plasmarse en un
nuevo modelo de sociedad. Sin embargo, la participación de las organizaciones en las

propuestas presentadas al Congreso Nacional como parte del proceso de Reforma del
Estado durante el periodo 1989-1992 fue muy limitada y el nivel de éxito muy bajo, debido a
la deficiente recepción y discusión de éstas en el Congreso Nacional”. (García, 2005)
De esta manera, el proceso de descentralización en el país y la idea de la participación social

inician una etapa difícil, caracterizada por la ausencia en la práctica social de propuestas de
participación ciudadana orientadas a la toma de decisiones y en la gestión del Estado, aunado a
un descontento general que promueve el germen por lograr la idea de una democracia con
participación protagónica.
La participación social-ciudadana en Venezuela también posee antecedentes en el texto de la

derogada Constitución de 1961 y en diversas leyes, relacionados con el ejercicio de los
derechos constitucionales o el reconocimiento de diversas formas de organización de la
sociedad, sin olvidar las leyes aprobatorias de tratados o convenios internacionales, que
incorporan el derecho humano a participar en las instancias gubernamentales.
En consecuencia, antes de introducir los cambios en la estructura legal del país, ya se habían
discutido diversos temas en relación a la participación social vinculada a los procesos de
planificación del desarrollo.
La Carta Magna de la República Bolivariana de Venezuela 1999, consagra a la República como

un Estado Federal descentralizado (Artículo 04), declaración que obliga a la apertura de
espacios de comunicación y de participación de los ciudadanos.
Una descentralización que la misma Constitución Nacional establece en su artículo nº 184,

cuando expresa que “la ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los
Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los
servicios que éstos gestionen…”
En materia de participación ciudadana, la Constitución Nacional expresa como fin supremo en su
Preámbulo el:
“… establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y

pluricultural, en un Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores
de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad
territorial, la convivencia y el imperio de la ley, para ésta y las futuras generaciones…”
En numerosas investigaciones se ha destacado la importancia de la participación social o

ciudadana en diferentes asuntos de carácter político, económico, social y ambiental.
Entre los estudios más relevantes se halla el trabajo de Geigel (1993), quien expone en su texto
“Urbanismo, Poder Público y Participación Ciudadana”, las condiciones de la participación
ciudadana en el proceso de elaboración de los instrumentos de ordenación urbanística en su
régimen jurídico, en el gobierno y la administración municipal, antecedido de todo un marco
teórico relacionado al urbanismo en la organización político-territorial venezolana y la
organización administrativa.
En 1996 se realiza el “Seminario Interamericano sobre el Papel de los Gobiernos Locales y la

Participación Pública en la Gestión del Ambiente”, a solicitud de la Oficina Central de
Coordinación y Planificación (CORDIPLAN), y con la ayuda de la Secretaría General de la
Organización de los Estados Americanos (SG/OEA), cuyos objetivos
“… se enfocaron en abrir un espacio para la reflexión, discusión y análisis de las experiencias

de algunos países del Hemisferio en lo relativo a la gestión ambiental de los gobiernos
locales, dado el papel protagónico que tiene el municipio en la relación comunidad-medio
ambiente-Estado y su competencia como instancia que debe garantizar el bienestar y calidad
de vida de sus ciudadanos y la participación de la sociedad civil en esa gestión. Los
propósitos específicos del seminario fueron los siguientes:
 Conocer, analizar e intercambiar las experiencias de algunos países en lo relativo a la

inserción de los gobiernos locales en la gestión ambiental y a la participación ciudadana.
 Identificar los factores de éxito de las experiencias presentadas, para capitalizarlas y
convertirlas en elementos válidos para la gestión ambiental.
 Fomentar iniciativas que comprometan la participación local y ciudadana en la gestión
ambiental.”
Las nuevas regulaciones legales que se desglosan a partir de la Constitución Nacional de la

República Bolivariana de Venezuela 1999, le imprimen una mayor fuerza al tema de la
participación ciudadana, mediante la creación de nuevas figuras y medios de participación social
dentro de la dinámica concerniente a la realidad geográfica del país.
Por su parte, existen estudios cuya naturaleza consiste en analizar y valorar el contenido
constitucional en materia de participación ciudadana o social. Por ejemplo, el trabajo del
movimiento Unidos Para Legislar (UPALE) 2001, que estudia la Constitución de 1999 en función
de los contenidos vinculados a la participación social, como base para justificar un Proyecto de
Ley Orgánica de Participación.
Existen estudios relacionados con casos y situaciones específicas, donde se han valorado y
llevado a cabo experiencias de participación social en procesos de planificación y propuestas de
soluciones territoriales y ambientales. Entre ellos se encuentran los trabajos de Montilla Z.
(2003) titulado “Conflictos Socioambientales en el Parque Nacional Sierra Nevada, Municipio
Rangel del Estado Mérida”. El trabajo de Barrios I. (2002) en su estudio del “Proceso de
Participación Social en las Áreas Protegidas: Área de Protección de la Obra Pública
Observatorio Astronómico Nacional de Llano del Hato”, cuyo objetivo se centró en “conocer la
modalidad de participación de las comunidades en la elaboración y aprobación del Plan de
Ordenación del Territorio y Reglamento de Uso en el Área de Protección de la Obra Pública
Observatorio Astronómico Nacional de Llano del Hato” (Barrios, 2002:28).
Por su parte, el estudio de Sulbarán Fanky (2004) titulado “La Participación Social en el Proceso
de Ordenación del Territorio en Ámbitos Municipales: Municipio Santos Marquina, Estado Mérida-
Venezuela”, centra su interés en “conocer las actuaciones de los agentes políticos-
administrativos y de la sociedad civil organizada, en relación a la participación y su papel en la
elaboración del Plan de Ordenación del Territorio y Gestión Ambiental POTGA 2004-2014 en el
Municipio Santos Marquina, para de esta manera promover aquellos mecanismos y
herramientas que permitan fortalecer la participación de los actores sociales en lo referente al
proceso de gestión del POTGA” (Sulbarán, 2004:12)
Un estudio vinculado directamente al tema de investigación, es presentado por Álvarez P.

(2005), titulado “Educación Popular y Políticas Públicas” donde analiza el escenario de los
países centroamericanos en materia de participación y políticas públicas, para lo cual expone
textualmente que “lograr la participación ciudadana plena, es decir, que los ciudadanos se
constituyan en actores principales de la gestión de sus intereses comunes, es necesario
redefinir la relación entre estado y sociedad: modificar tanto la estructura institucional como las
formas de participación. Lo que alude a la dimensión ética y política de la Educación Popular”.
Crítica más adelante las actuales estructuras administrativas como instituciones no acordes con
las exigencias en materia de participación ciudadana: “ni la estructura institucional ni las formas
de participación emergentes del proceso de descentralización administrativa emprendida en
nuestros países son funcionales a ese propósito - la participación-. Las reformas efectuadas por
los gobiernos democráticos con la finalidad de potenciar la participación ciudadana en la gestión
pública descentralizada, no parecen suficientes y por ende tienden a desarrollar espacios
simbólicos de participación”.
Así mismo afirma, que
“… La elección de autoridades municipales es sin duda un cambio sustantivo, ya que

descentralización es ante todo una transferencia de poder desde el gobierno central hacia
comunidades subnacionales, que se concreta básicamente a partir de la elección de las
respectivas autoridades territoriales. Sin embargo, en lo que se refiere a la conformación de
órganos de decisión, ejecución y control, y a competencias y fuentes de recursos en el ámbito
municipal se tiende a reproducir las formas tradicionales, a las que contemporáneamente se
agrega la administración de otros servicios estatales, en una relación de principal-agente,
principalmente en lo que se refiere a identificación de familias beneficiarias de subsidios.”
El ámbito municipal, por la cercanía de los centros de decisión a las necesidades específicas y
cotidianas de los ciudadanos, es clave para establecer nuevos tipos de relación entre el Estado y
la comunidad. Es por ello que gran parte de los esfuerzos de democratización en América Latina
están dirigidos a expandir las atribuciones decisorias de los Gobiernos Locales y a fortalecer
instituciones para la participación ciudadana en los asuntos locales. (ibidem).
CAPÍTULO II
CONSIDERACIONES TEÓRICAS
25 CONSIDERACIONES TEÓRICAS
BASES TEÓRICAS
1.- La Participación Ciudadana
El término de Participación ha sido muy divulgado. Constantemente se alude a la

participación de la sociedad desde diversos ámbitos y propósitos particulares; de modo que el
término está ligado a una circunstancia específica. Se observa este vocablo tanto en los
discursos de orden político como económico, social y ambiental. Es un término muy amplio,
capaz de admitir diversas definiciones por lo que se hace difícil la tarea de abarcar todas sus
connotaciones en un sólo concepto.
En principio, la acción de Participar, como lo indica la etimología del termino, significa “tener
parte”, “tomar parte” en una cosa, de una organización. La participación es siempre un acto
social de modo que no puede darse de manera particular, sino que se toma parte de algo (una
organización, un sistema, un propósito) que además posee otros elementos (miembros, partes).
En la página web del Proyecto Red de Información para la Promoción de la

Innovación Tecnológica (RIPIO), en su glosario en línea define la participación como la “ Toma
conjunta y solidaria de decisiones en pos de un objetivo común; corresponde una
responsabilidad compartida”.
En el glosario disponible en la página web en línea de Agencia Global de Noticias (2004), se

define la participación como el acto de estar involucrado o desempeñar un papel en algo, así
como ser escuchado por lo general cuando se toman decisiones.
Ander-Egg (1991), expresa que la participación no es algo que se concede, es el derecho del
pueblo a decir su palabra, a decidir sobre su destino. Ello implica que las soluciones
específicas, producto de la participación ciudadana, surgen del mismo pueblo, el cual puede
contribuir creadoramente a través de sus organizaciones autónomas organizadas. p. 261
Para Latapí (2004) el termino participación significa “Tomar parte en la conducción de la

sociedad, principalmente en la toma de decisiones de quienes la gobiernan” constituyendo el
escenario para la manifestación de la democracia en el plano real, presentándose como proceso
común en varias actividades que la refuerzan.
Merino M. (S/F) afirma que la participación se invoca para solventar problemas específicos,
encontrar soluciones comunes y confluir voluntades dispersas en una sola acción compartida.
Al respecto, el término de participación expresa en una primera aproximación unos elementos

claves que la definen: constituye una acción social que implica formar parte o estar involucrado
principalmente en una responsabilidad compartida, sujeta a la toma de decisiones como agente
decisivo sobre la conducción de un destino social sobre la base de un ideal u objetivo común.
La toma de decisiones aparece como un elemento central en el término. Kepner y Tregoe,

(1990) citados por Sánchez E. (2000), al referirse al concepto de toma de decisiones expresa
que se entiende:
“como el proceso mediante el cual se escogen alternativas deseables para enfrentar una
situación o resolver un problema. Esto implica identificar lo que necesita hacerse,
desarrollar criterios para formular cursos de acción, evaluar las alternativas existentes
respecto a esos criterios e identificar los riesgos que se toman al seleccionar algunas de
ellas.”
La toma de decisiones en la participación aparece entonces como un proceso que implica el

estudio de la situación a decidir, mediante su conocimiento, análisis, planteamiento de ideales,
evaluación de alternativas y consideración de escenarios consecuentes y espacios de
contingencia en una acción de cuestionamiento del pueblo como agente que decide.
Por otro lado, Azócar (S/F) expresa que el significado de “ciudadano” se refiere al sujeto que se
transciende a sí mismo y se conecta con los otros en una nueva forma organizativa, es decir, la
comunidad. El ciudadano es el sujeto en comunidad con su dimensión política, social y
económica que forma parte de la sociedad.
Suelen utilizarse como sinónimos las definiciones de participación ciudadana con participación
comunitaria, participación política y participación social. En este sentido, Sánchez (2000)
considera que toda participación es por definición social; es decir, es la sociedad como conjunto
de individuos que se relacionan interactuando entre sí, en un compartir de fines, conductas y
culturas quienes se interesan por la participación, reconociendo la diferencia entre el concepto
de participación ciudadana, participación comunitaria y participación política.
Cunill (1991) citado por Sánchez (2000), basándose principalmente en el criterio del grado de
involucración de los ciudadanos en los asuntos públicos, diferencia los tres conceptos de
participación de la siguiente manera:
“En la participación ciudadana el involucramiento de los individuos conduce a la creación

de otras formas de relación con el Estado, lo cual, según la autora, no ocurre en la
participación política ni en la Comunitaria. O sea, en la participación política ciertamente
hay injerencia en las cuestiones públicas, pero ésta ocurre a través de órganos de
intermediación como los partidos políticos cuyo comportamiento no favorece tales formas
alternativas de relación, ni representan muchas veces los intereses de la sociedad civil
que se expresan en la participación ciudadana. En el caso de la participación comunitaria
la relación con el estado es sólo de carácter asistencial, es decir, se refiere a las
gestiones de la comunidad para obtener recursos que solucionen problemas de su vida
diaria.”
Sin embargo, otros autores al referirse al término de participación política y participación

comunitaria, sí la vinculan a acciones de influencia de los individuos en las decisiones de
carácter público, contrario de lo expresado por Cunill (1991). Valencia (1990), citado por
Sánchez (2000) define la participación política como el “Conjunto de comportamientos dirigidos
a influir en las decisiones políticas del poder establecido que utilizan cauces no institucionales”.
Por su parte, Ander-Egg (1991:259) expresa que todos los miembros de una sociedad están
insertos en la política, considerándose una participación política activa cuando se actúa para
incidir en la vida política, desde la participación electoral (votando) hasta tomando decisiones
gubernamentales desde un cargo público o de partido, mediante una amplia gama de formas de
participación, vinculadas a los asuntos de interés público.
La participación comunitaria, entendida por Sánchez (2000), es la que se interesa en objetivos

tales como mejorar las condiciones de vida de los residentes mediante programas de desarrollo
de la comunidad (viviendas y servicios básicos del vecindario), en una relación con el Estado en
la cual la comunidad ejerza influencia en la concepción y puesta en práctica de las soluciones de
su problemas comunitarios. Bajo esta dirección, la participación comunitaria “puede constituir
una estrategia de influencia en las decisiones políticas y de generación de otras alternas,
aunque es evidente que la escala es más reducida que en la participación ciudadana” (Sánchez,
2000:37)
En la participación comunitaria el motivo original que acciona a la comunidad es la solución de

un problema concreto de carácter comunal, en el cual la comunidad de manera reflexiva define
sus necesidades primordiales y las formas de satisfacción: “ las gestiones de la comunidad para
obtener recursos que solucionen problemas de su vida diaria” (Cunill 1991 citado por Sánchez
2000).
Al respecto, la participación ciudadana expresa, en una segunda aproximación del término, una
definida intención orientada a la intervención en las cuestiones de carácter público; es decir, la
participación ciudadana constituye un proceso que conduce a intervenir en las decisiones
públicas que transciende los asuntos comunales o comunitarios.
Apolinar S. (2004) sostiene que la “organización y la participación ciudadana se conciben como

un derecho que el Estado debe garantizar para un fin: la participación directa en los asuntos
público” p. 35. Y, para el “ejercicio de la ciudadanía es importante la organización” (idem).
Folgueiras P. (2005) expone una definición de participación ciudadana más completa al resto de
los autores citados anteriormente, señalando como tal lo siguiente:
La participación activa es un derecho de ciudadanía, una acción colectiva y social que

genera un compromiso y por lo mismo una responsabilidad compartida que permite
intervenir en las decisiones, crea oportunidades para el desarrollo de capacidades –
sobre todo para aquellas personas que tradicionalmente han sido excluidas – y favorece
o expresa un sentimiento de identidad a una comunidad, siempre y cuando se practique
en clave de equidad. Para ello, es imprescindible partir de las experiencias e intereses
de las personas participantes. Ello implica que son ellas quienes definen los temas a
tratar, y que las relaciones dentro del proceso son horizontales y estimuladas por un
diálogo igualitario. Todo ello convierte la participación activa en un proceso social y
educativo que busca el cambio, la transformación y la mejora, tanto social como
individual, de la sociedad.
Las definiciones anteriores permiten deducir que el término de participación es un concepto

polisémico, es decir, posee una pluralidad de significados de acuerdo al contexto, el tiempo y la
intención; de manera tal que, para poder hacer comprensible el concepto de participación
ciudadana a los objetivos del presente estudio, se recurrirá a su manejo operativo:
Operatividad del Concepto
Aspectos Contenido
Del latín participare, compuesto de Pars
“parte” y Capure “tomar”. Como indica la
Etimología del Término etimología del término, participar quiere decir:
“tener parte” en una cosa.
Ciudadana: del latín “civis” cuyo adjetivo
derivado es “civiles” que significa “civil”.
El derecho del pueblo a decir su palabra, a
decidir sobre su destino. Las soluciones
específicas surgen del mismo pueblo, el cual
puede contribuir creadoramente a través de
Significado y Esencia sus organizaciones autónomas organizadas.
Significa decidir de manera consciente sobre
el proyecto histórico y el destino que el pueblo
o los grupos de pertenencia desean.
Constituye un aspecto esencial del proceso
de liberación nacional, social y personal de los
pueblos y de las personas.
La participación como consulta: Se pide a
la gente que exprese sus puntos de vista, pero
los responsables actúan de acuerdo con su
propio criterio.
La participación como delegación: Un
grupo amplio delega su derecho de participar
en un grupo reducido o bien se transfiere a
otro una parte del poder de decisión.
Objeto y Campo (qué comprende, alcance) La participación como influencia: Se
participa presionando o condicionando la toma
de decisión.
La participación como control: La
participación consiste en un proceso de
vigilancia o de seguimiento respecto de la
ejecución decidida en otro nivel.
La participación como intervención en las
decisiones: Consiste en tomar parte
directamente en el proceso de decisiones.
Las personas tienen la posibilidad efectiva de
intervenir en todas las cuestiones que les
afectan y conciernen, ya sea como individuos,

grupos, ciudadanos de un Estado o miembros
de una sociedad.
Mediante la capacitación, educación y
Instrumentos y Mecanismos que la viabilizan procesos de información, asambleas,
votaciones, marchas, jornadas de trabajo,
organizaciones, entre otros.
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de lo expuesto por Ander-Egg, Léxico de Política (1991:259-262).
De esta manera, la participación ciudadana consiste esencialmente en un proceso que conduce

al civil a tomar parte, a formar parte de una acción social que implica una responsabilidad
compartida en la toma de decisiones (como agentes decisivos) en asuntos de carácter público o
colectivo, como es el caso de las políticas públicas.
De acuerdo a Ander-Egg, 1991, la participación ha de ser:
 Activa, es decir, supone y exige estar suficientemente informado de lo que implica.

 Libre y responsable, supone el ejercicio de la voluntad a la luz de la verdad que se
descubre a través de la información, teniendo siempre la idea de responder a dicho ejercicio,
a los demás y a sí mismo.
 Eficaz, en el sentido que debe lograr lo que ella persigue: la inserción del hombre en la
sociedad.
 Concienciada y reflexiva del acto por parte de los grupos de pertenencia.
2.- Elementos y condiciones que permiten el ejercicio efectivo de la Participación

Ciudadana en el contexto de la gestión pública: Una Estructura Institucional
consolidada
Ander-Egg (1991:262) afirma que si la problemática de la participación se plantea en términos

operativos, implica reconocer, en primer lugar, que no se llega a la participación de manera
espontánea y natural, sino que la participación se convierte en un objetivo estratégico y para
alcanzarlo debe operarse un proceso; lo que, en segundo lugar, implica crear ciertas condiciones
que permitan producir un transcurrir evolutivo en el cual cada persona pase de ser un ente
pasivo o espectador a un sujeto activo, un actor protagonista de su propia realidad, es decir de
una participación “tutelada” a una participación “autónoma”. Para ello. Ander-Egg expresa que
se deben promover las iniciativas populares “desde las bases” y fomentar el surgimiento y
consolidación de organizaciones sociales con carácter autónomas.
Álvarez P. (2005) al referirse al proceso de participación ciudadana, expresa que debe estar
primeramente orientado a desarrollar una “cultura participativa”, fomentada en los principios de
equidad, eficacia, eficiencia y a la responsabilidad que implica asumir asuntos relacionados con
la gestión pública, todo ello en correspondencia con la modificación de la organización y
funcionamiento actual del aparato del Estado a nivel local. De igual manera, se requiere por el
lado de la sociedad civil, un cambio sustantivo en su cultura participativa, en el sentido de asumir
una actitud proactiva en la resolución de los problemas comunales.
En la página Web del Programa Presidencial Colombia Joven, en el documento titulado “La
Participación ciudadana en la toma de decisiones públicas” S/F, se expresa que se hace
importante que sean los ciudadanos
“quienes participen y jueguen un papel en los ámbitos de: Incidencia en la Toma de
Decisiones, monitoreo a la eficiencia de la gestión y el desempeño de la esfera Estatal,
promoción de dinámicas de Auditoria Social y Rendición de Cuentas… sin embargo,
para poder llevar a cabo este tipo de labor, la ciudadanía debe organizarse, con el
fin de ejercer mayor presión y tener una más amplia representatividad .”
Cubas (2005) expresa que la Doctora Adriana Lander de la Alianza Social por la Justicia,
señalaba en el contexto venezolano “…como uno de los problemas para hacer efectiva la
participación ciudadana en el anterior régimen político, el que no existiera una disposición
constitucional y legal que lo garantizara”, apuntando más adelante la autora que las limitaciones
para la participación ciudadana no son de carácter constitucional “sino que están vinculadas a la
pervivencia de prácticas políticas que se corresponden con el paradigma político que creíamos
derrumbado: la democracia representativa”.
En función al paradigma político se establecen unas pautas de relaciones entre la sociedad y el

Estado donde la institución representa el puente mediador para ambas conexiones. La
institucionalidad a través de sus instancias, departamentos, estructuras organizativas (públicas o
privadas) significa un recurso para la participación ciudadana la cual constituye un medio de
socialización de la política, que permite la articulación del Estado con la sociedad (Fermín,
2004), no obstante, esta estructura institucional responde a unos lineamientos políticos que
determinan su funcionamiento.
En esta dirección, reconoce Fermín J. (2004) que “uno de los principales vacíos existentes en el
funcionamiento de los organismos de la Administración Pública (AP) es la débil
relación con la sociedad organizada, cuya incidencia es muy baja…” indicando
seguidamente que “La debilidad del Estado en esta materia se debe a elementos
culturales e históricos correspondientes al modelo democrático basado en un sistema
de partidos y el clientelismo que han dominado las relaciones entre Estado y
sociedad…”, es decir, al modelo de democracia representativa inicialmente señalado
por la Dra. Lander.
En consecuencia, para que la participación ciudadana pueda llegar a una expresión operable en
la incidencia de la toma de decisiones, así como en la planificación y gestión (evaluación,
seguimiento, control) de los asuntos de interés público expresados en las políticas, deben
accionarse desde el punto de vista sociedad-Estado, cuatro mecanismos fundamentales:
organización social, capacitación ciudadana para la participación, una cultura
participativa y una estructura institucional sustentada en un marco legal.
Por su parte, El “Informe de Impacto Económico y Presupuestario del Proyecto de Ley de los
Consejos Comunales” de 2006 presentado por la Oficina de Asesoría Económico Financiera
(OAEF)4 señala en su marco conceptual que
La efectiva intervención de los ciudadanos en la gestión de lo público, a través de

las comunidades, supone una serie de condiciones mínimas sin las cuales la
verdadera participación es imposible, entre ellas:
I) El funcionamiento de las instituciones democráticas.

II) Las expectativas, deseos y voluntades de los ciudadanos.
III) El acceso popular a la información.
IV) Un sistema de efectivas libertades civiles y políticas.
V) Una adecuada descentralización político-administrativa.
VI) Un federalismo sólido
La CNI (Coordinadora Nacional de Independientes, 2008) argumenta que para efectos de una
calidad y efectividad de participación ciudadana adecuada a un sistema democrático, es
necesario contar con tres elementos fundamentales, ellos son formación, información y valores:
Formación, para entender los valores, funciones y reglas de juego de las

instituciones democráticas, así como sus procedimientos, deberes y derechos
ciudadanos de tal suerte que las asuma, comparta y defienda; para no contribuir
así con creencias, falsas expectativas y frustraciones que deslegitiman a la
institución.
Información, para tener en cuenta los temas y resultados producto de las

actividades cotidianas de los representantes y autoridades de otras instituciones.
Canales, es decir, mecanismos y procedimientos institucionales que permitan

fomentar el conocimiento, brindar información oportuna, actualizada, veraz y
fundamentalmente medios institucionalizados para recepcionar (SIC) las
demandas, pedidos, requerimientos y opiniones. Luego, procesar y derivar a las
instancias políticas y administrativas de la toma de decisiones, para que tengan en
ellos ayudas, referentes, alertas y aportes que contribuyan a mejorar las
respuestas y decisiones que adopten.
Por otro lado, González M. (2007), expone específicamente en relación a las condiciones
institucionales para la participación ciudadana en Venezuela que:
Una visión democrática de la participación ciudadana supone el establecimiento de

ciertas condiciones institucionales para su pleno ejercicio y disfrute; tales como: un
marco legal claro, coherente y sencillo que apoye, sustente, promueva el
desarrollo de programas educativos para elevar las capacidades cívicas tanto de
actores civiles como gubernamentales; la garantía estatal de los recursos
organizativos, técnicos y tecnológicos, informativos e informáticos y, los espacios
4
La OAEF constituye un organismo técnico de apoyo al Poder Legislativo en las áreas de economía y finanzas, con
especial énfasis en la realización de estudios sobre la estimación del impacto económico de determinadas leyes en la
República.
para su realización; y, un compromiso institucional entre el Estado y al sociedad

civil para el desarrollo y ejercicio co-responsable de los procesos de participación
popular en la gestión pública.
De igual forma, el autor sostiene que se debe propiciar una modelo de administración pública
abierta a los ciudadanos, de gestión no burocrática, sencilla y fundamentada “en la
transparencia, en la rendición de cuentas y en la información oportuna y veraz a la ciudadanía,
sobre los asuntos de su interés.” Para ello afirma que
Será necesario emprender una reforma en la estructura y en los procesos

gubernamentales que ahora se producen en el Estado venezolano; y con mayor
énfasis, en la administración pública. La organización y la participación implican la
apertura a toda la ciudadanía, a todas las comunidades y a la sociedad en general,
de ámbitos de gestión y de decisión de carácter político, económico y social…
El enfoque democrático de la organización y de la participación popular se

orientará hacia un mayor acercamiento entre el Estado y la población, propiciando
de esta manera un mayor control ciudadano en las ejecutorias gubernamentales, y
por lo tanto, una mayor legitimidad en las decisiones adoptadas por los
funcionarios públicos, electos o designados.
Entre los condicionantes institucionales para el ejercicio pleno de la participación ciudadana,

González M. (2007), señala que:
“Una primera condición institucional es la indispensable existencia de un marco legal

democrático que sustente, promueva y apoye el ejercicio de la participación de los ciudadanos y
ciudadanas en forma directa o semidirecta (a través de sus asociaciones) en un ambiente de
igualdad, de transparencia, de procedimientos sencillos y de respuestas oportunas.
Una segunda condición es que la práctica de la participación ciudadana se desarrolle dentro

unos principios éticos basados en la honestidad, solidaridad, tolerancia, crítica libre y
responsabilidad.
En tercer lugar, la participación ciudadana requiere del desarrollo de programas educativos

dirigidos a elevar las capacidades cívicas y participativas de los ciudadanos y ciudadanas, de las
comunidades y de los sectores sociales organizados, en un marco democrático, plural y libre…
pero también… exige la puesta en marcha de un proceso de capacitación y adiestramiento de
los miembros de las burocracias pública…
En cuarto lugar, el Estado y sus instituciones deberán facilitar los recursos organizativos,
técnicos y tecnológicos, informativos e informáticos y los espacios físicos para el cumplimiento
eficaz de los procesos de participación ciudadana.
Una quinta condición es la dotación en forma oportuna y suficiente por parte del Estado de los
recursos presupuestarios para garantizar el funcionamiento de las distintas instancias de
participación ciudadana.
Por último, para la concreción de los procesos de participación ciudadana se necesita un fuerte
apoyo y compromiso político de las fuerzas gubernamentales en alianza con la sociedad civil
organizada. Sin una convicción política firme, la participación ciudadana será sólo una
declaración de principios bien intencionados.”
Fermín J. (2004), expresa que entre los mecanismos para ejercer la participación ciudadana, a
parte de elementos de naturaleza endógena al ciudadano tales como la decisión de los sujetos,
el acto libre de los ciudadanos, personas debidamente informadas y la presencia de sujetos con
conciencia, capacitación y habilidades ciudadanas para participar; se encuentran elementos de
naturaleza exógena al ciudadano, relacionados con la existencia de estructuras institucionales y
un marco jurídico que sostenga el proceso participativo: el derecho de los ciudadanos a “…
organizarse libremente, a participar activamente en los canales políticos, a ejercer el sufragio de
manera que permita realmente elegir, a tener acceso a opinar en los medios de comunicación
sin ser recriminado, a tener cuotas de poder en cargos de elección popular… – entre otros, los
cuales- deben ser favorecidos por leyes, reglamentos y procedimientos institucionalizados.”
En síntesis, los principales elementos y condiciones necesarios a nivel institucional

para el cumplimiento eficaz de los procesos de participación, son:
 Existencia de un marco legal coherente en su concepción y eficaz en su práctica, que regule el

funcionamiento y acción de las instituciones para que apoyen, sustenten y promuevan el
desarrollo de procesos de participación ciudadana en la gestión de políticas públicas. Ello
implica además, en palabras de Quintín A. (2003) citado por Fermín J. (2004), “… una
formalización de las maneras, procedimientos e instancias de participación de las diversas
organizaciones sociales en los procesos funcionales que desarrollan los sectores y sistemas que
conforman la Administración”.
 Modernas estructuras institucionales en la administración pública, con fortalecidas instancias,

departamentos y demás estructuras organizativas dirigidas a facilitar y concretar el ejercicio de
la participación ciudadana: instituciones que permitan fomentar el conocimiento, brindar
información oportuna, actualizada y veraz (estructura que facilite la accesibilidad del público a la
información), recibir demandas, propuestas, requerimientos del colectivo. Asimismo,
instituciones con disposición de recursos organizativos, técnicos y tecnológicos, informativos e
informáticos así como de espacios físicos.
 Mecanismos de financiamiento: existencia de partidas para el financiamiento y dotación de

recursos presupuestarios que garanticen el funcionamiento de las distintas instancias e
instituciones de participación ciudadana.
 Mejoramiento de la Función Pública lo cual implica establecer un modelo gerencial basado en

resultados, que genere el desarrollo de una administración centrada en la productividad, el
compromiso y la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía. (Fermín J., 2004).
No obstante, para que la participación ciudadana sea efectiva en su desarrollo y ejercicio

corresponsable en la gestión pública, deben generarse no sólo compromisos y condiciones
institucionales, sino que se requiere un sustento político: “Sin una convicción política firme, la
participación ciudadana será sólo una declaración de principios bien intencionados.” (González
M., 2005).
En este sentido, se demanda por encima de todo, una estructura institucional consolidada en un
paradigma político de Estado federal descentralizado, el cual exige un modelo de democracia
participativa y protagónica. Abrir el escenario para generar las condiciones más favorables en la
concreción de los procesos de participación ciudadana, implica un fortalecimiento de la
institucionalidad bajo este principio.
3.- La Ordenación del Territorio
Antes de entrar propiamente en materia de Participación Ciudadana para la Ordenación del

Territorio, es pertinente primero debatir sobre el marco contextual y conceptual que define la
Ordenación del Territorio y sus elementos constituyentes, así como el modelo de desarrollo que
ofrece una mejor respuesta a las implicaciones derivadas de su vinculación con la realidad
geográfica bajo la cual se halla actualmente.
3.1.- El contexto de la realidad geográfica actual
El Capitalismo como sistema económico, ha sido el modo de producción dominante durante más
de cinco siglos de existencia, sobre la totalidad de las formaciones sociales existentes. Ortega
(2000). Se identifica a parir de los siguientes rasgos o principios básicos (Méndez R., 2004):
 Predominio de la empresa privada en la multiplicidad de agentes económicos y sociales.

 Búsqueda del beneficio individual.
 Competitividad que favorece la tendencia a una concentración económica.
 Acumulación de plusvalía como base que hace posible la inversión, el crecimiento
económico y la expansión de las relaciones capitalistas.
 División técnica, social y espacial del trabajo que favorece la segmentación sociolaboral
y la creciente especialización de los territorios.
 Determinación de los precios en el mercado. La dinámica oferta – demanda es
dominada por la lógica del mercado.
Aunque sus principios básicos se han mantenido constantes durante el devenir histórico, el
sistema capitalista ha evolucionado en varias etapas. Estas fases de desarrollo las esquematiza
Méndez R. (2004) a partir de la figura número 01.
La globalización surge, como producto de la tercera Revolución Industrial (véase figura número
01), en el proceso de dominio y expansión mundial de las relaciones económicas capitalistas.
Hernández Arvelo (1998) plantea como globalización, al actual proceso que “constituye una
nueva fase – más avanzada – de la expansión progresiva del capitalismo, la cual es una
característica consustancial con la existencia misma del sistema” p. 40. En otras palabras, la
globalización expresa el funcionamiento de las leyes del sistema capitalista mundial y la
creciente expansión de sus relaciones de producción, debido al rápido desarrollo científico-
tecnológico y a la interdependencia a nivel mundial, como se discutirá más adelante. Es un

proceso multidimensional que expresa un redimensionamiento del capitalismo como sistema.
En esta dirección, la Globalización y mundialización como conceptos que sintetizan la realidad

del presente, se define esencialmente como el proceso de interconexión planetaria, cuyo
carácter internacional ha logrado consignar una alianza mundial de capitales económicos –
financieros, comerciales, industriales y sociales, producto de la Revolución Tecnológica-
informatizada y de las telecomunicaciones.
Figura Nº 1 Fases de Desarrollo del Sistema Capitalista
Características Permanentes:
1.- Dominio de empresa privada y lógica del beneficio.
2.- Competencia y concentración empresarial.
3.- Acumulación de excedentes y crecimiento.
4.- Determinación de precios en el mercado.
5.- División del trabajo (técnica, social, espacial).
FASES DE DESARROLLO
Capitalismo Mercantil
(Preindustrial)
Capitalismo Industrial
(I Revolución Industrial)
Capitalismo Monopolista
(II Revolución Industrial)
Capitalismo Global
(III Revolución Industrial)
FUENTE: Méndez R. 2004
Méndez R. (2004) lo define en un plano más abstracto y general como “un verdadero proceso de
unificación del mundo” correspondiente a la “aceleración planetaria de la circulación de flujos de
intercambios, tecnologías, culturas, informaciones y mensajes” p. 107
Para otro autor, la globalización se define como la “expansión y profundización de las relaciones
sociales y de las instituciones a través del espacio y tiempo, de tal forma que las actividades
cotidianas resultan cada vez más influidas por los hechos y acontecimientos que tienen lugar del
otro lado del globo y, por otro lado, las prácticas y decisiones de los grupos y comunidades
locales pueden tener importantes repercusiones globales" (Held, 1997:43). El GRUPO ADUAR
(2000) hace referencia a la globalización como el proceso que ha alcanzado “la escala mundial
(o global) para explicar el funcionamiento del sistema económico y las características de la
cultura de masas en el presente” p.176.
Jarillo A. (2001) expresa que la globalización es “ el nombre dado al proceso dentro del cual las
sociedades están incrementando mutuamente las relaciones de toda clase con el resultado de
un mundo interconectado y la progresiva difuminación de las fronteras de los Estados-nación”.
Para Giddens (1997) citado por Machado (2000), simplemente es “acción a distancia”.
En todo caso, concluye Herrera S. (1997) a partir de un análisis crítico que realiza a algunas
definiciones de globalización expuestas en su libro “Globalización y Desarrollo Mundial”, que
existen dos visiones del término: los autores que sostienen a la globalización como “una
cuestión exclusivamente económica o técnicoeconómica”, es decir, un asunto únicamente de
interés económico y en la otra se hallan los que la definen como una “cuestión esencialmente
económica o técnico-económica”, es decir, un asunto que tiene como base principios tecnico-
económicos o económicos pero que trasciende a otras esferas de la realidad.
Para este autor, la segunda postura representa una mejor aproximación del término “porque
considera que la globalización tiene su esencia en cuestiones técnico-económicas, pero su
desarrollo hace que esta se ponga de manifiesto en otras esferas de la actuación de las
personas y de las naciones… la globalización no es más que el resultado de la acción de las
leyes económicas del funcionamiento del sistema capitalista mundial. Revela la crisis de un
paradigma técnico-económico y la necesidad del surgimiento y desarrollo de uno nuevo”.
El término posee numerosas interpretaciones que varían de acuerdo al punto de vista que se
oriente. Ello se debe al carácter multifacético de las transformaciones observadas en los
ámbitos, sociales, políticos, económicos, culturales y por supuesto territoriales en los cuales la
globalización esta creando un nuevo orden. No obstante, pueden mencionarse elementos
comunes que establecen al término bajo un carácter holístico. Ellos se indican a continuación.
3.1.1.- Principales características del proceso de globalización
Samir Amin (1995) citado por Herrera S. (1997), sostiene que actualmente nos encontramos en
un proceso caracterizado por veloces transformaciones en las esferas de lo científico-
teconológico, económico, social y de otros órdenes.
Por consiguiente, varios son los rasgos que caracterizan al proceso globalizador, como la nueva
etapa del capitalismo global. No obstante, sintetizando lo expuesto por Herrera (1997), Vidal
(1999), Bartolomé (2000), GRUPO ADUAR (2000), Velero (2000), Jarillo (2001), CEPAL (2002),
Correa (2004), Méndez R. (2004), Vilas (2004), Camargo (2006), entre otros, pueden
identificarse en este proceso esencialmente cuatro elementos definitorios:
 Elementos de orden económico y sus principales implicaciones

Constituye la faceta más visible y determinante de este proceso. El componente económico es

uno de los principales elementos que se conciben como globalización, porque se avanza hacia
el sometimiento pleno de la actividad económica a la lógica del sistema capitalista. Aumenta la
interdependencia entre un número creciente de sistemas productivos, vinculados mediante redes
cada vez más densas de flujos, tanto de carácter tangible de tipo mercancías y personas, como
de carácter intangible, es decir, capital financiero, información y tecnología (Méndez R.
2004:108).
Se intensifica la cadena de producción global, que expresa un elevado nivel de desarrollo de las
fuerzas productivas, fundamentalmente en las áreas de la informática y las telecomunicaciones,
facilitando, entre otros, la adquisición de tecnologías y mercancías. A su vez, la expansión de
las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), ha facilitado el desarrollo de redes
mundiales.
Esta expresión de un nuevo nivel de desarrollo de las fuerzas productivas, posee diversas
implicaciones (cuantitativas y cualitativas), dadas por el papel protagónico en el desempeño de
los más recientes adelantos científico-técnicos (las TIC). Significa que el dueño del “escenario”
son quienes poseen el instrumento del conocimiento científico-tecnológico (la sociedad del
conocimiento), lo que viene acompañado, de procesos que conducen a una concentración del
poder económico-financiero, comercial y tecnológico en manos de un reducido número de
países industrializados, organismos internacionales, empresas y corporaciones transnacionales
y entidades supranacionales, situación que adquiere por parte del sector privado, la apropiación
de todo el sistema económico (véase figura nº 2).
Figura nº 2
Abstracción de la Estructura y Funcionamiento del Sistema Económico
Bienes materiales y
servicios ofertados
MERCADO DE
PRODUCTOS
UNIDADES DE UNIDADES DE CONSUMO

PRODUCCIÓN
MERCADO DE FACTORES
Empresas Individuos o
Trasnacionales. Mano de obra. familias
Entidades Capital. demandantes: LA
Supranacionales Conocimiento SOCIEDAD CON
Países Científico-Tecnológico. CULTURA DE
Industrializados. Recursos naturales. CONSUMO
FLUJOS MATERIALES: Las empresas demandan el trabajo y el capital que la sociedad está dispuesta a ofrecer, al tiempo
que ofrecen, mediante el Mercado de Productos, toda una serie de bienes y servicios como resultado de su actividad, los cuales
demandan unidades de consumo.
FLUJOS MONETARIOS: Las empresas retribuyen los factores recibidos mediante el pago de salarios, intereses y
beneficios a las unidades de consumo, mientras que éstas pagan a las empresas los bienes y servicios que adquieren en el
mercado de productos.
FLUJOS DE INFORMACIÓN CONOCIMIENTO: A través de relaciones interpersonales y medios de telecomunicación, cada
vez más rápidos, densos y de menor costo, circulados en todas direcciones: información sobre mercados, tecnologías disponibles,
demandas/ofertas de trabajo, materia de publicidad, precios, condiciones para la localización, entre otros.
FUENTE: Adaptado de Méndez R. 2004
Son las empresas multinacionales las que han impulsado el proceso, produciendo y
comercializando en cualquier parte del mundo que sea posible, siendo las responsables en gran
medida del incremento de la competencia a escala global para casi todos los productos, debido
al aumento creciente del comercio internacional. De tal manera, que actualmente estamos en
presencia de una gran competencia por el dominio de los mercados, de varios grupos de
multinacionales, en algunos casos aliados entre ellos; en otras palabras, el proceso manifiesta la
expansión y control mundial por parte de los mercados, sobre todo el financiero (fortaleciendo la
economía capitalista de mercado), acelerando la movilidad internacional de capital e intercambio
de bienes y servicios, lo que presupone el establecimiento de sistemas internacionales de
producción integrados, crecimiento económico, una creciente interdependencia entre las
naciones, el aumento de la competencia y la constitución de bloques regionales y grupos de
alianza.
 Elementos de orden político y sus principales implicaciones
A diferencia de las anteriores etapas del capitalismo, esta fase de globalización incorpora la
generalización progresiva de una lógica global (mundializada) que orienta la actuación de cada
vez más empresas e instituciones a la hora de delimitar sus mercados, buscar sus proveedores,
dirigir sus inversiones o localizar sus establecimientos. De este modo, tanto la producción,
como la circulación y la distribución se organiza a esa escala, al tiempo que los espacios
nacionales pierden parte de su importancia como elemento clave para la acumulación de

capital.” (Méndez R. 2004:108)
Bajo este contexto, de constitución de mercados a escala global e influencia de la dinámica

macroeconómica, se ha debilitado el papel de los Estados centrales y estimulado los procesos
de descentralización, impactando las economías locales y regionales. (Camargo, 2006).
Para ello, explica el GRUPO ADUAR (2000), que la realidad ya no se interpreta en términos del
pasado, donde “…la existencia de estados soberanos, mercados nacionales y conflictos de
intereses entre las unidades políticas reconocidas” permitían comprender la situación del
momento. Hoy en día “… el protagonismo adquirido por el capital financiero, la sociedad de la
información y las estrategias de las grandes corporaciones multinacionales han reducido el
margen a las autoridades de los distintos países para definir sus políticas económicas.” p. 176
En estas condiciones el Estado representa un componente más de una red global de poder.
Las estructuras de poder internacional, es decir, las corporaciones y demás empresas
trasnacionales, ejercen influencia en las capacidades de acción y en las modalidades de
organización de los Estados. Esta dinámica a escala global hace apertura para que un conjunto
de nuevos actores no estatales se apropien de un conjunto de atribuciones de decisión y control
que antes ejercía el Estado. Ello disminuye, por supuesto, el papel de los gobiernos y
parlamentos nacionales.
 Elementos de orden territorial y sus principales implicaciones
“No existe homogeneidad del espacio, como tampoco existe homogeneidad de las redes”
sostiene Santos (2000a), “la homogenización es un mito y su percepción es el resultado de un
‹‹delirio analítico ››, que asocia a la idea de revolución espacial la existencia de una indiferencia
espacial… el espacio sigue estando diferenciado…” p.226
Quiere decir que no todas las tendencias de la globalización que se están presentando en cada
uno de los elementos antes mencionados poseen el mismo nivel de desarrollo territorial, pues
hay algunas que han avanzado más rápido que otras. Como “las condiciones del juego” no son
iguales para todos los lugares y regiones del mundo, el proceso globalizador ha hecho que las
tendencias en algunos de los ámbitos se vean favorecidas por cierta disponibilidad de factores
en el mercado (véase figura nº 2); mientras que en otros, encuentran más dificultades para su
desarrollo.
Las diferencias espaciales de desarrollo existentes entre áreas del mundo y/o regiones entre un
mismo Estado, es ahora también producto de la dialéctica entre lo global y lo local. Las
diferencias espaciales de desarrollo se expresan territorialmente mediante los denominados
“desequilibrios territoriales”, los cuales favorecen la desigualdad para la localización de
actividades, donde no se poseen las mismas condiciones espaciales que posibilitan la igualdad
de oportunidades en el acceso de tecnología, bienes y servicios deseados para el desarrollo
territorial. (GRUPO ADUAR, 2000).
Santos Milton sostiene que el territorio es un “palimpsesto de sucesivos pasados” donde se

entrecruzan las huellas del pasado con las tendencias del futuro y el presente a través de la
dinámica entre lo global y local.
La dialéctica que se establece entre lo global y lo local ayuda a comprender la actual

organización del espacio, la configuración del territorio, sustituyendo las viejas lecturas que
concedían un papel muy relevante a las naciones que actuaban en el contexto internacional
(GRUPO ADUAR, 2000:176).
Santos (2000b) afirma que debe reflexionarse sobre las consecuencias de las interrelaciones
entre globalización y territorio en el momento actual, caracterizado por el período científico-
técnico (las TIC) que conlleva a la configuración de un modelo basado en las nuevas realidades
espaciales específicas de nuestro tiempo:
“En la fase actual de la historia, el espacio geográfico, al que atribuía un papel

privilegiado e identificaba como "medio científico-técnico informacional", acentuó
su condición de lugar de encuentro entre el pasado y el futuro. Los nuevos signos,
que definían este tiempo y, a la vez, configuraban nuestro espacio, eran la
percepción de la simultaneidad de los acontecimientos a escala global, la unicidad
y universalidad de la técnica, la mundialización de las plusvalías gracias a la
difusión planetaria de las empresas y los bancos internacionales, la ascensión de
las metrópolis a realidades omnipresentes y, finalmente, el encumbramiento de la
información como motor de cambios en la sociedad y en el territorio”
En el actual orden, “Territorio y mercado se vuelven conceptos siameses, en su condición de

conjuntos sistémicos de puntos que constituyen un campo de fuerzas interdependientes… se
puede afirmar que las normas a las cuales se someten son dinámicas y autorreguladoras…”
(Santos, 2000a:193-194)
Por su parte, las tensiones contemporáneas entre Estado y globalización se interpretan como el
resultado de la dinámica transterritorial del capital de las empresas multinacionales y la
territorialidad de la organización del poder político del Estado, en escenarios, como ya se había
comentado, caracterizados por una desigual distribución de lo recursos, del conocimiento
científico-técnico y, por lo tanto, del poder de los actores sociales, las organizaciones
económicas y los Estados. Algunas capacidades estatales se reducen, por lo que surge la
necesidad de nuevas modalidades de gestión estatal.
Vilas C. (2004) sostiene que el carácter transfronterizo de las transacciones financieras y

comerciales, el movimiento de capital e información y el surgimiento de actores
desterritorializados (corporaciones y empresas trasnacionales, entidades supranacionales)
reduce la capacidad regulatoria del Estado. A este nuevo factor, que debilita el poder estatal, se
agregan otros más tradicionales como las organizaciones multilaterales de la más variada
índole, que condicionan la gestión estatal en materia fiscal y financiera, medio ambiente,
derechos humanos, entre otros.
En otras palabras, “la desterritorialización de la economía pone en crisis la soberanía del

Estado. La capacidad estatal de conducción y de reclamar consentimiento de los actores que
operan en su territorio, resulta minada por la globalización de las principales actividades
económicas, por la globalización de los medios masivos y las comunicaciones electrónicas…
(Vilas, 2004:15).
De todo ello se desprende que la globalización profundiza las contradicciones y la polarización

del sistema a nivel global y local, así como la capacidad de “desarrollo” de algunas regiones y
países y “subdesarrollo” sobre otras, hecho que apertura los contrastes territoriales existentes
desde el punto de vista económico y social.
Por otro lado, Valero (2000) expone que “Los progresivos cambios socioespaciales y territoriales
como resultado de la Revolución Tecnológica informatizada y de la globalización económica, aun
cuando no son uniformes e iguales en todas partes, revelan también diversas modificaciones en
las tradicionales fronteras. Sus funciones trascienden el marco jurídico asignado a la
delimitación del territorio político y lentamente van adquiriendo otras competencias, tanto en sus
ámbitos específicos, así como en el cometido que cumplen en las emergentes formas de
producción y su consecuente organización espacial”
Con ello se ha contribuido a la apertura de las fronteras económicas, lo que se traduce en la

difuminación de las barreras territoriales para el comercio y en un significativo incremento del
comercio internacional en el mundo.
Por último, Almada de Ascencio (1997) expone otra de las tensiones que se presentan entre la
escala global y local, es que “las personas buscan, paulatinamente, hacerse ciudadanos del
mundo, pero sin perder sus raíces, participando en la vida de su nación y de su comunidad local.
Los seres humanos nos encontramos en la actualidad divididos entre la globalización y esa
búsqueda de nuestras raíces, nuestros puntos de referencia y nuestro sentido de pertenencia”.
 Elementos de orden cultural y sus principales implicaciones
Este elemento de la globalización establece tendencias uniformizadoras de patrones o estilos de

vida, sistemas de valores, costumbres, entre otros, bajo esquemas de consumo de productos
culturales estandarizados, acordes con los fines del mercado globalizado.
En este sentido, expresa Méndez R. (2004): “En el plano del consumo, parece evolucionarse
también hacia una mayor uniformización de las preferencias, ante la masiva difusión realizada
por las grandes empresas a favor de ciertos modelos de comportamiento a través de la
publicidad y los medios de comunicación audiovisual, que generan un efecto demostración
sobre poblaciones y grupos sociales de características heterogéneas” p. 108
Herrera (1997) en su trabajo expone sobre una homogenización en el campo ideológico

extendida a partir de esta fase de la realidad mundial. Houtart (1994) citado por Herrera (1997)
indica la existencia de una “burguesía mundial” que no sólo ha construido las bases para su
existencia transfronteriza, sino que también produjo una cultura pertinente para sus intereses.
Este hecho conlleva a la oportunidad de diversificar y relacionar costumbres, a tal punto de crear
tensión entre lo global (universal) y lo singular, puesto que la cultura se globaliza
progresivamente. Asimismo, aparecen tendencias socioculturales centradas en un saber de
"una sola Tierra" y de "ciudadanos del Mundo" (Bartolomé, 2000).
Por su parte, se presenta la tendencia de una “cultura innovadora”, la cual origina conflicto entre
los patrones tradicionales y los patrones de la modernidad, que motivan a la necesidad de
adaptación frente a los rápidos cambios que surgen ante el fenómeno de la globalización y/o
retos de las nuevas tecnologías de información y comunicación (las telecomunicaciones, la
informática y los flujos de información), sin tener que perder la perspectiva de la herencia
geohistórica.
3.2.- El modelo de desarrollo
A partir de lo discutido, significa que otros entes, espacios, países ¿no pueden acceder al mundo
globalizado imperantemente dominado por las grandes empresas transnacionales y demás
países desarrollados o de avanzada?, significa que ¿están condenados a desaparecer los
lugares en medio de la avasallante incidencia de lo global?
Teóricos del postmodernismo sostienen la idea de desaparición de la dimensión territorial o

espacial ya que todo es inmediato, todo es cercano, todo queda unificado. La quiebra de las
distancias, el carácter instantáneo de la comunicación física y de la comunicación intangible,
parecen haber disuelto el territorio y el espacio geográfico (Ortega: 2000). Asimismo, expone
Massiris que “para algunos autores la globalización supone la disolución de los territorios como
resultado de la desterritorialización de la economía, la sociedad y la cultura, que lo sustituye por
el ‹‹espacio global de flujo››” p. 60
No obstante, el GRUPO ADUAR (2000) expresa que a pesar de la importancia adquirida por el
proceso de globalización, cada lugar es único, atractivo o repulsivo para localizar unas
actividades u otras.
El reconocimiento de un espacio en red, es decir, un espacio caracterizado por relaciones “a-

espaciales”, canalizado a través de redes de interconexión (Massiris, 2005), del “ciberespacio” o
espacio virtual vinculado a las comunicaciones instantáneas (Ortega, 2000) no implica la
negación del espacio de los lugares, caracterizado por las relaciones locales, de proximidad, de
contigüidad: “ambos se superponen imponiendo lógicas distintas: el espacio de los flujos frente
al espacio de los lugares” (Massiris, 2005), en palabras de Santos (2000a) “las verticalidades
frente a las horizontalidades”, lo global frente a lo local.
Gutiérrez (1998) citado por Massiris (2005) expone que el “hombre, aunque está inmerso en una
sociedad global, regida por el espacio de los flujos, que configura un espacio en red, uniendo
con frecuencia lugares muy distantes, sigue viviendo en lugares donde impera lo cotidiano y
donde las nociones de proximidad espacial y contigüidad siguen vigentes” p. 60
Santos (2000a) sostiene que “Las decisiones nacionales infieren en los niveles inferiores de la
sociedad territorial, por medio de la configuración geográfica vista como un conjunto. Pero
solamente en cada lugar esas decisiones adquieren una significación real” p. 230
Ortega (2000) cuando expone el significado de la construcción de modelos o representaciones

espaciales que expliquen la realidad del presente, expone: “Deben permitir entender, en el
marco de la uniformidad creciente que caracteriza la sociedad actual, la diversidad, y en el
dominio de lo universal y homogéneo, el auge de lo local. Debe posibilitar entender cómo, en
una sociedad capitalista exclusiva, cada vez más integrada, se produce y desarrolla la
persistencia de lo particular, de lo local, de lo nacional” p. 507
La universalidad de los procesos del capitalismo coexiste con la profundización de las distancias
entre unos territorios y otros y entre distintos sectores sociales. La aparente uniformidad de los
procesos de globalización no significa igualdad o desaparición de las diferencias. El carácter
universal de los procesos, la uniformidad de ciertas formas impuestas por la industria cultural o
la moderna visión del trabajo, no han igualado los diversos territorios ni las distintas sociedades
(Ortega, 2000:508).
En otras palabras, Méndez R. (2004) cuando analiza las evidencias de las desigualdades,
asevera que la realidad se muestra resistente a minimizar las diferencias en cuanto a la
capacidad económica y las condiciones de calidad de vida existentes en los distintos territorios,
acentuando en forma significativa los grandes contrastes interterritoriales desde el punto de vista
económico y social. Explica que más allá de la heterogeneidad espacial asociada a las
condiciones naturales (ventajas comparativas) o la herencia histórica, el agente central de las
desigualdades reposa en la lógica del funcionamiento del sistema económico capitalista, el cual
otorga diferentes oportunidades a los territorios para una producción rentable y competitiva: una
distinta dotación de factores productivos (véase figura nº 2), desigual capacidad para atraer la
localización de las empresas, relaciones de intercambio con el exterior, entre otros.
La Globalización se convierte en una razón que justifica la necesaria adaptación de las

sociedades y territorios a las nuevas exigencias. Está creando un nuevo orden en el ámbito
territorial, lo que implica que el Estado debe realizar un reacomodo para adaptarse a estos
cambios. Existe la necesidad de introducir mecanismos de corrección desde los poderes
públicos, para limitar o mitigar los desajustes y costes derivados de la lógica del mercado,
surgiendo así todo un conjunto de políticas de desarrollo. (Méndez R., 2004)
En este sentido, frente al gran desarrollo de procesos a escala planetaria y a la vitalidad y

dinamismo de los espacios locales, de los lugares, lo cual constituye un rasgo propio del mundo
actual, aparecen las transformaciones contemporáneas que “pueden ser pensadas como una
simultaneidad de desterritorialización y reterritorialización, entendiendo la primera como la
emergencia de sistemas globales que escapan a las determinaciones específicas de los
territorios particulares y la segunda, como la confirmación de la territorialidad de los factores
decisivos para el desarrollo de los países y regiones” . De este modo, los territorios aparecen
reafirmados (Massiris, 2005:61).
En este contexto, el territorio, entendido como lo local 5, aparece como factor relevante para el
desarrollo. De esta premisa parten las teorías del crecimiento endógeno sustentadas sobre
un enfoque territorial. Interpretan que el desarrollo es resultado de la influencia conjunta tanto
de factores económicos, como extraeconómicos (instituciones, cultura y sistema de valores,
relaciones sociales, herencias históricas, entre otros), que además presentan un carácter
localizado inherente a cada territorio. (Méndez R., 2004).
Furió E., 1996 citado por Méndez R. (2004), explica que las raíces del desarrollo se encontrarían
en la interacción entre “la actividad económica y la cultura social, es decir, el conjunto de
variables económicas, humanas, institucionales y culturales que condicionan las características
de la estructura productiva social, las relaciones entre los seres humanos, las articulaciones
entre las empresas, los comportamientos de los sujetos, las capacidades profesionales, los
procesos de socialización y las expectativas de las nuevas generaciones. La naturaleza de estos
factores y su carácter localizado ha dado lugar al surgimiento de la noción de territorio como
idea-fuerza de la cual depende el desarrollo económico…” p. 346
Las teorías sobre el crecimiento endógeno se han visto acompañadas por una atención
creciente hacia las políticas y estrategias de desarrollo local . El desarrollo local lo define el
GRUPO ADUAR (2000) como “una estrategia para conseguir crecimiento y prosperidad
(desarrollo) en el nivel básico de la organización territorial. Esta orientación se inicia con la
movilización de gran número de agentes económicos, a fin de potenciar la mejor utilización de
los recursos humanos y materiales de un lugar determinado…” un planteamiento de esta clase
busca la concertación económica y social para reconocer y poner en valor los recursos
endógenos, entre los que el territorio propio cuenta como uno de los principales.
El modelo de desarrollo endógeno opera con la estrategia de desarrollo local, la cual utiliza
recursos locales de base, tanto humanos como físicos para hacerlos competitivos. “La
concepción de Desarrollo Local es una estrategia de planificación para conseguir un desarrollo
territorial equilibrado y sostenible basado en los recursos disponibles” (Precedo, 1993; Colletis y
Pecqueur, 1995, citados por Camargo 2006).
La idea de desarrollo endógeno unida al territorio, sostiene que cada parte o ámbito en él, debe
aspirar a un nivel económico que se base en sus potencialidades y se produzca mediante la
utilización racional de sus recursos (GRUPO ADUAR, 2000). Se ha pasado de la visión
redistributiva a la visión del potencial de desarrollo en el territorio, la creación de recursos, la
endogenización de los mecanismos de desarrollo o el aprovechamiento de las potencialidades
endógenas de los “lugares” en un espacio determinado. Camargo (2006).
Garofoli (1995) citado por Camargo (2006), define el Desarrollo Endógeno como “la capacidad
para transformar el sistema socio-económico; la habilidad para reaccionar a los desafíos
externos; la promoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de
regulación social a nivel local que favorece el desarrollo de las características anteriores.
Desarrollo Endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local”.
5
Ortega Valcárcel entiende lo local, no sólo la localidad sino el área regional e incluso nacional (Ortega, 2000:508).
Boissier (2004) citado por Camargo (2006) señala que todo proceso de “Desarrollo Local es
siempre un Desarrollo Endógeno”.
Camargo (2006), expone que se pueden distinguir tres posiciones en cuanto al enfoque de la
política económica de desarrollo:
1.- Enfoque de Desarrollo Local iniciado desde la administración central (desde

arriba, o de arriba abajo). En este modelo, es el Estado el que decide cuáles han de
ser los criterios de desarrollo y quiénes han de ser los beneficiarios o qué zonas.
Este modelo coincide sustancialmente con los principios keynesianos.
2.- Enfoque de Desarrollo basado en la iniciativa privada. Se trata de un modelo que

supone que es el mercado el que determina en última instancia el desarrollo local,
debiendo limitarse el Estado al mínimo. Se trata de una posición que asume los
principios neoclásicos.
3.- Enfoque de Desarrollo Local iniciado localmente (desde abajo). Se trata de un

modelo que se basa en el hecho de que el proceso de reestructuración económica
internacional (globalización) ha creado nuevas formas de inestabilidad social por la
incapacidad de la administración central para hacer frente a temas que no sean el
control de las grandes variables macroeconómicas (déficit, inflación, desempleo, etc).
Y por ello se considera que son las comunidades-integradas por una diversidad de
agentes públicos y privados, las que se encuentran en mejores condiciones para
decidir su futuro, utilizando para ello los recursos locales bajo control local, actuando
como mecanismo dinamizador los procesos de desarrollo endógeno: las actuaciones
públicas se dirigen a animar el surgimiento y el desarrollo de empresas locales.
Por su parte, Méndez R. (2004) indica que en atención a las políticas de desarrollo regional y
local, pueden identificarse dos etapas separadas que se traducen en dos enfoques, los cuales
se asocian con las denominaciones de políticas keynesianas y políticas poskeynesianas, como
se ahondará en detalle más adelante.
Houée en Fabio, 2001 citado por Camargo (2006), expone que el “Desarrollo Local es una
acción global de movilización de los actores locales , con el fin de valorizar los recursos
humanos y materiales de un territorio dado, manteniendo una negociación o diálogo con los
centros de decisión económicos, sociales y políticos en donde se integran y de los que
depende”.
Cotorruelo (2001) citado por Camargo (2006), señala que el “Desarrollo Local es una Estrategia
Territorial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial de utilidad endógeno
con la adecuada inserción de impulsos y recursos estratégicos endógenos. Tiene un carácter
pluridimensional e integrado y supone la implantación de un proceso sistemático y sostenible a
largo plazo de dinamización del territorio y la sociedad local, mediante la participación
protagónica y corresponsable de los principales actores socioeconómicos y políticos
locales”.
El desarrollo local como planteamiento, suele corresponder a la administración municipal,

mediante la preparación de los planes y programas adecuados para la consecución de los fines
del desarrollo territorial. (GRUPO ADUAR, 2000) y supone la movilización y participación activa
y protagónica de actores sociales, políticos y económicos de escala local. No obstante, expone
Camargo (2006) que el estudio de desarrollo local en Venezuela se realiza de manera vinculante
entre las escalas geográficas mundial, binacional y multinacional, nacional, regional y local.
De igual forma, cabe citar el planteamiento de Santos (2000a:241) cuando afirma que “las
ciudades son el punto de intersección entre verticalidades y horizontalidades”. En este sentido,
Santos reconoce a las ciudades en su protagonismo como centros de decisión, circunstancia
que convierte a estos espacios en focos fortalecedores de la dialéctica del territorio mediante el
control local.
3.3.- El nuevo enfoque de territorio
Entre los niveles de lo global y local se expresa el desarrollo de tendencias e interconexiones,

que repercuten mutuamente de manera simbiótica. Se trata de comprender lo local a partir de lo
global y viceversa, en una relación directamente vinculante. Ortega (2000:510) explica que entre
localidad y procesos globales no hay contraposición ni exclusión. Lo local se desenvuelve en los
procesos globales y éstos se sostienen en situaciones locales y en comportamientos
individuales; además, los agentes sociales se radican en localidades, operan en lugares.
En este sentido, el nuevo concepto de territorio debe admitir dos dimensiones fundamentales:
las horizontalidades (espacio horizontal) y las verticalidades (espacio vertical). Este enfoque
presentado por Santos (2000a) explica que entre “las segmentaciones y particiones presentes
en el espacio...”, se encuentran, por un lado, las “extensiones formadas de puntos que se
agregan sin discontinuidad, como en la definición tradicional de región. Son las
horizontalidades. Por otro lado, existen puntos en el espacio que, separados unos de otros,
aseguran el funcionamiento global de la sociedad y de la economía. Son las verticalidades. El
espacio se compone inseparablemente de unos y otros componentes”. p. 239
Las horizontalidades son el producto de las fuerzas centrípetas derivadas del “proceso
económico y del proceso social, y pueden estar subordinadas tanto a las regularidades del
proceso de producción, como a las sorpresas de la intersubjetividad…” (Santos, 2000a:241)
generan en el espacio fuerzas de agregación, fuerzas de cohesión. Las verticalidades son el
producto de las fuerzas centrífugas las cuales pueden ser consideradas como un factor de
desagregación cuando privan a la región de los elementos de su propio control. Estas
horizontalidades y verticalidades se manifiestan en diversas escalas: entre el lugar y el mundo,
regionales y supraregionales, nacionales y continentales. Lo local (el lugar) y lo global (redes y
flujos). El territorio es interceptado por ambas dimensiones. La dialéctica entro lo local y lo
global, con sus obligadas mediaciones espaciales regionales y estadales, es el fundamento del
espacio geográfico, del territorio.
Basado en la cooperación entre ambas dimensiones: horizontalidades y verticalidades, la

dimensión local territorial está siendo vista como el amortiguador de las interconexiones
existentes entre el sistema productivo, el conocimiento tecnológico y las capacidades sociales.

(Francesco (1997) citado por Camargo (2006)). Asimismo, el territorio como lo local, es
necesariamente abierto y atravesado por dinámicas globales que lo redefinen continuamente
(Massiris, 2005).
En los nuevos enfoques, el territorio responde a la dimensión social humana. Transciende la

mera respuesta instintiva para pasar a ser construcción, es decir, artificio. Lo físico y biológico
constituyen componentes de esa construcción. Son los materiales utilizados, la materia prima
con la que la sociedad se reproduce y con los que construye su espacio. (Ortega, 2000)
Por tanto, la construcción del desarrollo de un territorio incluye esencialmente, su actividad

productiva, su vida social como motor dinamizador, para lo cual el nivel de conocimiento social
establece un elemento fundamental para dicha construcción (Fundación INFODAL, 2005). Bajo
esta dirección, ejerce vital importancia el llamado “Capital Social” o “Capital Humano”.
Desde 1993, Putman popularizara el concepto de “Capital Social” como un conjunto de

características intangibles de una comunidad: densidad asociativa, niveles de confianza, entre
otros; es decir, el Capital Social se define como “el conjunto de características de organización
social tales como redes asociativas, normas establecidas y grado de confianza que facilitan la
coordinación y cooperación para el beneficio mutuo” Putman (1995) citado por Camargo (S/R).
El Capital Humano o Capital Social se refiere a las riquezas (valor, bien más importante o
significativo de una persona) que poseen las personas o el colectivo en términos de recursos
físicos y mentales. Font y Lazcano (2004).
Se reivindica activamente el espacio de la cotidianidad, del trabajo y de las relaciones

interpersonales directas frente al definido exclusivamente por flujos y redes, lo local en
coordinación con lo global, el ciberespacio, el espacio virtual. (Ortega, 2000).
El territorio adquiere una visión como sistema constituido por diferentes subsistemas (natural,
social, cultural, tecnológico, productivo, político) interactivos y dinámicos los cuales se traducen
en la consideración de múltiples factores explicativos del desarrollo (Méndez R., 2004).
Se deslastra la antigua visión del territorio como soporte de factores y entes de localización y
nace como un espacio socialmente construido en función de los intereses sociales, donde se
entretejen redes de relaciones variadas en una complejidad horizontal, la cual según Santos
(2000a) viene dada por la vida actual del grupo humano en sus relaciones con el lugar, por
medio de las técnicas y de la estructura social.
En síntesis, el territorio además de espacio adscrito y vivido, es el espacio manejado, adaptado

a las necesidades que lo ocupan y lo transforman de acuerdo con necesidades cambiantes, es
decir, se presenta como un sistema activo en continua evolución y, como tal, es la primera
referencia para el desarrollo6 (Fundación INFODAL, 2005) mediante un continuo proceso de
territorialización que configura una organización del mismo. Se hace énfasis en la organización
6
Como bien se destacó en la sección anterior de “El Modelo de desarrollo”.
territorial y en la idea de territorialidad que asocia sentimientos de identidad, los cuales fomentan
el localismo en diferentes escalas. (GRUPO ADUAR, 2000).
La territorialización representa el proceso que asegura la emergencia de capacidades

endógenas (Maillat & Grojean, 1998 citados por Camargo 2006). De esta manera, el territorio
se constituye como un nuevo actor de desarrollo. Se fortalece su rol y mitiga a los efectos de la
globalización sobre las dimensiones de cambio (Pecqueur y Colletis, 1996 citado por Camargo
2006).
La territorialización, proceso de territorialidad o ejercicio del poder ciudadano y del Estado sobre
un territorio dado, asegura su autoridad, la garantía de su integridad y el reconocimiento de su
soberanía. (Méndez E., 2003).
3.4.- La política y el proceso de Ordenación del Territorio
En la orientación para el diseño e implementación de políticas públicas en el desarrollo

económico y Ordenación del Territorio por parte de los organismos públicos, suelen identificarse
a grosso modo dos enfoques dominantes, usualmente denominadas políticas regionales
keynesianas y políticas poskeynesianas o nuevas políticas de desarrollo regional y local, las
cuales surgieron a lo largo del siglo XX.
3.4.1.- Enfoque keynesiano
Concepción clásica de la política regional, tiene su origen en un marco de análisis de las teorías
económicas de Keynes, sostiene una concepción del territorio como soporte que sirve al
funcionamiento del sistema económico. De este modo, las ventajas comparativas marcan la
diferencia en cuanto a crecimiento económico y desarrollo para las diversas regiones, por lo que,
la estrategia territorial se orienta a la búsqueda del “equilibrio territorial” en la promoción de una
redistribución geográfica más equitativa de los recursos.
De acuerdo a lo expuesto por Polése (1998) y Méndez R. (2004), los rasgos esenciales de este
enfoque para la Ordenación del Territorio, pueden sintetizarse a continuación:
 El principal problema a resolver consiste en corregir o prevenir las disparidades o

desequilibrios regionales. Busca reorientar la distribución espacial de las actividades
económicas (fuentes de ingreso y de empleo) o la distribución directa de los ingresos por
medio de transferencias (paternalismo del Estado).
 El objetivo esencial se encuentra en el fomento de los procesos de industrialización
como sinónimo de desarrollo. Considera que el desarrollo de la industria como idea de
mayor “equidad” social y territorial, es equivalente a la idea de “eficacia” que sustenta un
desarrollo territorial. En este sentido, las iniciativas provienen del gobierno central quien
otorga subvenciones a empresas e industrias en regiones periféricas. Polése expresa
que “Los responsables políticos suelen preferir las subvenciones directas a la industria,
pues son más visibles y consolidan su poder. Los sistemas de ayuda directa
proporcionan a los funcionarios y a los políticos un margen de poder discrecional útil

para fines políticos” p. 218.
 Los instrumentos de acción, “destinados a atraer inversionistas y empresas” hacia las

regiones periféricas o regiones desfavorecidas son principalmente:
a.- Primas de localización, que se corresponden con las ya enunciadas subvenciones o
incentivos financieros y fiscales a las industrias que se localicen en las regiones
desfavorecidas;
b.- Inversiones en las infraestructuras públicas, que es una estrategia que consiste en
invertir en infraestructuras públicas en las regiones desfavorecidas, tales como
carreteras, transportes, telecomunicaciones, aeropuertos, polígonos industriales, entre
otros. En este caso, se intenta dotar a las regiones de un capital público tal que las
empresas se instalen en él. El gobierno central posee control del financiamiento y las
inversiones públicas en las regiones.
c.- Des-incentivos y controles de aglomeraciones: el gobierno central toma medidas de
cese de inversión pública hacia las áreas centrales o “aglomeradas” y hasta penalización
a la localización de actividades económicas (empresas e industrias) en estas áreas.
 La administración del Estado o el Poder central resulta el agente protagonista de las

actuaciones vinculadas a la identificación y delimitación de las áreas a desarrollar y a las
medidas de implementación. Se aplica un modelo de planificación desde arriba, a partir
de la realización de estudios que permitan conocer el nivel de desequilibrios existentes.
La principal critica hacia estas políticas de redistribución geográfica más equitativa de los
recursos, las cuales “tratan de atenuar las disparidades” o desigualdades regiones, es que a la
larga, tendrán efectos opuestos a los objetivos planteados, entre ellos, el efecto acumulativo
que algunos autores denominan “síndrome de dependencia regional” cuyas características
principales se resumen en la aparición de: “una población habituada a vivir de la generosidad del
Estado: Industrias que cuentan con obtener subvenciones del Estado; Gobiernos regionales que
dependen del Estado central para su financiamiento” Polése (1998).
Asimismo, en su afán por conseguir el “equilibrio territorial” olvidan la verdadera esencia que
encierra este cuerpo territorial, formado a través del devenir histórico por diversos procesos
socio-espaciales que lo constituyen, definidos en metáfora de Santos Miltón como un
“palimpsesto de sucesivos pasados”.
Polése (1998) expone “Como mentalidad, el resultado es una población (o al menos una élite
local) más ocupada en reclamar o reivindicar al Estado que en lanzarse en los negocios o
innovar. Al final, resulta un círculo vicioso: la dependencia financiera… reduce la posibilidad de
atraer capitales externos y de crear empresas... “ p. 236.
Puede sistematizarse el enfoque de este conjunto de políticas redistributivas en el cuadro

número 1
Cuadro nº 1
Enfoque de las políticas de desarrollo regional de origen Keynesiano
Aplacar las disparidades o desigualdades

PROBLEMA interregionales: corrección de desequilibrios
regionales.
OBJETIVOS La Equidad territorial.
CRITERIOS DE ACCIÓN Industrialización.
Incentivos financieros/fiscales,
INSTRUMENTOS DE ACCIÓN Construcción de Infraestructuras de equipamiento,
Localización de empresas públicas,
Des-incentivos o controles en aglomeraciones
AGENTES PROTAGONISTAS Administración Central – El Estado
FUENTE: Adaptado de Méndez R. (2004)
3.4.2.- Enfoque poskeynesiano
Cambios sustanciales en el sistema económico y en la renovación teórica impulsaron el

replanteamiento de las políticas de desarrollo económico y la Ordenación del Territorio. Surgen
los enfoques territoriales basados en la estrategia de planificación de desarrollo local como
motor que impulsa el desarrollo sostenible en función de los recursos endógenos disponibles.
De acuerdo a Polése (1998) y Méndez R. (2004), los rasgos esenciales de este enfoque para la
Ordenación del Territorio, pueden sintetizarse a continuación:
 Los nuevos problemas a resolver se asocian a la crisis regional generalizada que se

manifiesta en la aparición de áreas de antigua tradición industrial en declive, regiones
metropolitanas, dificultades por la expansión del desempleo, la reconversión de sectores
industriales maduros, entre otros. Sobre todo, responder al fracaso por la insatisfacción
creada a partir de las políticas tradicionales: enfrentar la crisis de la gran empresa y
vitalizar las pequeñas empresas y regionalismos, atender la necesidad de las
poblaciones locales para reducir los costos sociales del desarrollo, formular nuevos
mecanismos locales de intervención frente a la internacionalización del capital y otros
factores de producción.
 La competitividad territorial constituye el objetivo de la planificación y gestión, la creación

y “búsqueda de ventajas competitivas para las regiones y la aceptación de que la
modernización de su estructura productiva debe conceder atención prioritaria al
aprovechamiento de sus recursos endógenos” se asienta en esta nueva visión (Méndez
R., 2004:353)
 En referencia a los instrumentos de acción, destaca:

a.- Apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYME s): no bajo la concepción de las
tradicionales políticas, sino que se promueve el desarrollo de los servicios dirigidos a las
empresas, de manera tal que puedan elevar la calidad de sus productos, el valor
añadido, mejorar sus procesos o gestión interna: la promoción pública de centros de
servicios y parques empresariales y, concesiones de ayuda a la formación de redes
empresariales.
b.- Limitación de los incentivos, ahora se hacen más selectivos y se destinan a promover
la aparición de nuevas empresas de carácter local, lo que algunos autores catalogan la
‹‹promoción del “entrepreneurship” o espíritu de empresa local››. Polése (1998)
c.- Inversiones destinadas al fomento de la investigación e innovación mediante la
construcción y mejora de infraestructuras tecnológicas tales como redes informáticas y
de telecomunicaciones, parques tecnológicos y científicos, centros de I+D (innovación,
investigación y desarrollo) y a las redes tangibles (transmisión) de transporte.
d.- Fomento de redes de actores: fortalecer las dinámicas colectivas como cambio social
y redes locales de interacción para promover acciones concertadas o proyectos de
asociación entre gobiernos locales, empresas y comunidad organizada. Se les
denomina también redes de innovación, de sinergia, de solidaridad, es decir, del trabajo
en equipo entre diversos actores bajo el principio de cooperación.
 Se reivindica la acción de administraciones regionales y locales, como resultado de una

descentralización política que concede un mayor protagonismo a las colectividades en la
solución, planificación y gestión de sus problemas.
Los postulados en materia de promoción del desarrollo regional de este enfoque que engloba
estrategias de planificación “desde abajo” con mayor protagonismo de las instituciones y
colectividades locales, se esquematizan en la Cuadro número 2:
Cuadro nº 2
Enfoque de las políticas de desarrollo regional de origen Poskeynesiano:
Desarrollo Endógeno - Local
Crisis regional generalizada:
PROBLEMA - Regiones agrarias atrasadas.
- Áreas industrializadas en declive.
- Metrópolis maduras en reestructuración.
OBJETIVOS Competitividad territorial: creación y fomento de
ventajas competitivas.
CRITERIOS DE ACCIÓN Modernización, innovación e investigación.
Selectividad en los incentivos (menores incentivos).
INSTRUMENTOS DE ACCIÓN Construcción de infraestructuras de flujos y redes
(tangibles e intangibles).
Centros de apoyo a la innovación.
Servicios a las PYMES y demás empresas.
AGENTES PROTAGONISTAS Organismos supra-estatales
Administración Central.
Administración Regional y Local.
Con fines comparativos y de aportes posteriores, se expone en el cuadro número 3 la
interpretación que realiza Méndez R. (2004) de los valores en la planificación del ordenamiento
territorial y de otras políticas de carácter público, en función del actual contexto geográfico.
Cuadro nº 3
Evolución de los valores dominantes en la Ordenación del Territorio
Enfoques clásicos o tradicionales Enfoques neoclásicos o actuales

Equilibrio. Competitividad.
Jerarquía/polos de desarrollo. Redes de actores sociales o redes de
complementariedad y sinergia.
Desarrollo. Crecimiento Económico.
Explotación de recursos y producción. Valorización del Medio ambiente.
Armonía rural – urbana. Ciudades competitivas.
Solidaridad social. Solidaridad territorial.
Trabajo (empleo, ocupación, entre otros). Productividad.
Educación Capacitación
Realización Conservación
Proyectos Nacionales Visiones Localistas.
Por su parte, Massiris (2005) al discernir sobre Ordenación del Territorio conforme al contexto
de la lógica capitalista y la globalización en los países en vías de desarrollo, establece unos
fundamentos teóricos cuyas ideas se sistematizan en el cuadro número 4:
Cuadro nº 4
Contenido de la Ordenación del Territorio en el contexto de países en vías de
desarrollo
Instrumento para un modelo de desarrollo alternativo.

Esencia
Convenir el esquema de ordenamiento territorial que produce las
Problema planteado tendencias globalizadoras (lógica del mercado) con el modelo de
ordenamiento socialmente deseable y aceptado de acuerdo a la visión a
futuro de la sociedad o colectivo.
Estrategia de Invertir en un patrón de dispersión geográfica de las actividades
Desarrollo Territorial económicas.
Orientar al desarrollo económico y social para configurar una estructura
Campo de acción territorial que integre en forma armoniosa los componentes y atributos del
territorio: Socio-económico, físico-natural, político institucional y cultural-
comunitario.
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de lo expuesto por Massiris (2005)
En el actual momento de cambio, caracterizado por una nueva concepción territorial y formas de
organización espacial, estos nuevos valores y postulados deben necesariamente considerarse
en las políticas públicas de ordenamiento territorial en nuestro país.
Massiris (2005) explica que existen al menos tres razones fundamentales que hacen necesaria
la planificación territorial pública, puesto que de por sí sola, la lógica del mercado no resuelve lo
relacionado a:
a.- “Las decisiones de localización de las actividades económicas que toman los agentes
económicos privados en función de sus intereses no conducen a una ocupación del espacio y a
unos usos del suelo que correspondan con el interés colectivo… ya que la lógica del mercado no
incluye categorías territoriales…” SIC p. 62
b.- “la existencia de determinados bienes colectivos que requieren una gestión eficaz sin que
deban estar sometidos a los mecanismos de dirección y regulación del mercado, porque dichos
bienes no son posibles a precios de mercado” ellos son, como ejemplo “la distribución geográfica
de infraestructuras (carreteras, redes de abastecimiento, de agua y energía, etc.), de
determinados equipamientos y servicios (sanidad, educación) y la preservación y el desarrollo de
espacios libres” Massiris (2005) basado en Fürst y Ritter (1993) citado por Hildenbrand (1996).
c.- “las externalidades negativas de las decisiones de los agentes económicos privados,
expresadas en impactos ambientales, económicos y sociales adversos y conflictivos que exigen
la actuación de los poderes públicos” Hildenbrand (1996) citado por Massiris (2005).
En primer lugar, conviene valorar el territorio como el espacio de reproducción o construcción

social y no sólo de acuerdo a los postulados keynesianos, como un factor productivo cuya
apropiación se da en función de las ventajas comparativas que éste ofrece para el crecimiento
económico o acrecentar la extracción de plusvalía, dejando de lado la relación con el territorio
real que los grupos humanos habitan e identifican como suyo, es decir, evitando al máximo la
territorialidad (Massiris, 2005).
Ello supone una revalorización de las condiciones territoriales, en la incidencia de lo realmente

geográfico sobre lo económico, al aceptarse la existencia de un espacio socialmente construido,
que puede apoyar u obstaculizar los procesos de desarrollo, frente a su mera consideración
como soporte o escenario donde tienen lugar procesos económicos y geográficos. (Méndez R.,
2004).
En segundo lugar, el desarrollo y el crecimiento económico se basan en una adecuada

utilización de los recursos propios (desarrollo endógeno local) y “debe orientarse a satisfacer las
necesidades de la población, por lo que las medidas de apoyo más adecuadas serán las
destinadas a revalorizar esas potencialidades territoriales y promover iniciativas que puedan
utilizarlas de forma eficiente, lo que exige un adecuado conocimiento de la realidad local que
hace aconsejable una descentralización de las decisiones políticas en esta materia, y que facilite
la definición de objetivos adecuados a cada caso y una gestión más eficaz de los recursos” .
(Méndez R., 2004:346).
Mejorar la calidad de vida de la población lo enuncia Méndez E. (2004) como el primer objetivo
de la Ordenación del Territorio:
“… asociado a la satisfacción de un conjunto de necesidades relacionadas con la

existencia misma de los seres humanos, al acceso real de las personas a los bienes
y servicios, el mejoramiento del ingreso, los beneficios que se derivan de un
ambiente sano, seguro y confortable y de disponer de un territorio organizado, donde
la gente quiere vivir y trascender”.
“La calidad de vida de la población tiene que ver con la satisfacción de necesidades
esenciales en educación, salud, vivienda, recreación, cultura, accesibilidad,
comunicaciones, trabajo, ingreso, seguridad social, participación ciudadana,
saneamiento ambiental y prevención de riesgos” p. 18
De esta manera, la orientación en la política de Ordenación del Territorio gira desde la dinámica
netamente del mercado económico al reconocimiento del individuo, del colectivo. Camargo
(2006) reconoce la influencia que los cambios macroeconómicos y demás tendencias de la
globalización originan en las capacidades de acción y en las modalidades de organización de los
Estados y en la compleja red de relaciones entre estos y los actores que actúan en su
territorialidad. Para ello señala que:
“… han impactado las economías locales y regionales debilitando el papel de los

Estados centrales y estimulado…los procesos de descentralización. Transfiere a
los gobiernos locales la gestión del conflicto social, originados a partir de las
demandas sociales insatisfechas y alimentadas por la dinámica económica y social
de niveles superiores…” (Caccia en OIT, 2002, citado por Camargo 2006), dando
cabida al surgimiento de una sociedad ‹‹red›› de actores que se erigen en
interlocutores políticos y socioeconómicos en el diseño de las políticas públicas –
como la ordenación del territorio – y se colocan a la misma altura que los Estados”.
La Ordenación del Territorio como política pública tiene por objeto alcanzar el desarrollo. El
componente clave que estructura este desarrollo reposa en la propia población local (capital
social). Es la población la que se propone, asocia y trabaja para lograr la mejora global de sus
condiciones y calidad de vida (Fundación INFODAL, 2005), es por ello que, bajo el actual
escenario geográfico que define nuevos parámetros al concepto de territorio y al modelo de
desarrollo, la participación ciudadana adquiere un mayor significado principalmente desde su
contexto local, generalmente identificado con la escala municipal (gobierno local) y con ella las
instituciones, quienes ejercen el papel viabilizador del proceso, sirviendo de ente mediador entre
el Estado y el colectivo (sociedad).
3.5.- La Ordenación del Territorio: Una participación Ciudadana pertinente al contexto

de la realidad geográfica actual
El proceso de ordenamiento territorial posee diversas fases o momentos básicos que se

concretan en la manifestación de su principal instrumento de acción: El Plan de Ordenación del
Territorio. Méndez E. (2004) reconoce cinco momentos de formulación y gestión del plan de
Ordenación del Territorio, expuestos a continuación:
a.- “Organización de las bases del plan y exposición de motivos.p

b.- Diagnóstico operativo y síntesis interpretativa. Tendencias y previsiones.
c.- Visión a futuro compartida.
d.- Objetivos, estrategias y formulación de acciones de programación: medidas, programas y
proyectos.
e.- Mecanismos de gestión del plan: su instrumentación.” p. 32.
Por su parte, Massiris (2005) sintetiza estas fases y señala tres momentos o etapas claves del
proceso de ordenamiento territorial: “el momento técnico científico o de conocimiento, el
momento técnico político o de planificación y el técnico – administrativo o de gestión” p. 65
En todo caso, para cada uno de estos momentos operan diversos actores que lideran y actúan
en los mismos. Massiris (2005) identifica a los actores como de tipo académicos y científicos,
quienes ejercen la parte técnica-científica (conocimiento), los gremios económicos quienes
representan los modos de producción, las organizaciones ambientales, los actores
gubernamentales encargados de la fase político-administrativa (planificación) y a la comunidad
organizada.
De esta manera, existen diversos actores que participan en el proceso de ordenamiento

territorial, no obstante, la participación ciudadana reposa en este último actor: la comunidad,
mediante sus diversas formas de organización, como bien se señaló en apartados anteriores.
A partir del nuevo enfoque del territorio y ordenamiento territorial, se planea la necesidad de una
refundación en el sentido y orden territorial, afiliada a una visión colectiva del futuro deseado,
“que lleva implícito la construcción de una nueva cultura del territorio y la construcción social del
futuro, mediante el uso de la prospectiva territorial participativa”. (Massiris, 2005: 61).
En la planificación de una prospectiva territorial participativa, “se busca que el modelo de

ordenamiento territorial sea un proyecto socialmente compartido” (Massiris, 2005:25) y por lo
tanto debe involucrar los intereses del colectivo mediante un proceso participante.
El carácter participante, legitima sociopolíticamente el proceso de ordenamiento territorial,

especialmente en la escala local puesto que involucra una mayor sensibilidad del colectivo frente
a la dinámica de los procesos territoriales tales como la ocupación, localización de actividades
económicas, usos de la tierra y configuración geográfica (polarización, segregación,
distribución).
Es pertinente identificar cuáles son los aspectos de orden participativo que exige este proceso
de ordenamiento territorial, sobre todo en función del análisis realizado a la política y el modelo
desarrollo, los cuales dirigen una importante atención hacia la dinámica local y con ella el
aprovechamiento de los recursos endógenos.
En esta dirección, la Agenda Local 21 constituye un instrumento que contribuye a fortalecer los
gobiernos locales y a la comunidad, preparándolos para responder a los desafíos de un mundo
globalizado, creando ciudades sostenibles en armonía con los intereses globales (ICLEI).
3.5.1.- La Agenda 21 y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD),

celebrada en la ciudad de Río de Janeiro, Brasil en junio de 1992, también conocida como
“Cumbre de la Tierra”, es reconocida mundialmente como el acuerdo internacional que vincula el
enfoque de la sostenibilidad en la gestión administrativa y el aprovechamiento de los recursos

del medio ambiente con los asuntos de carácter socio-económico.
En ella se adopta un compromiso a nivel internacional por parte de los gobiernos, para promover
un nuevo modelo desarrollo bajo los parámetros de la sustentabilidad del desarrollo o
sustentabilidad de las acciones que impactan en el ambiente. Entre sus resultados, destaca la
proclamación de la “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”, documento
constituido por un conjunto de 27 principios universalmente aplicables, los cuales ayudan a
dirigir la acción de políticas públicas basándose en ideales suscritos en los derechos humanos y
en principios de responsabilidad hacia el medio ambiente. Esta declaración consagra en su
principio número 10 que:
“El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona
deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan
las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que
encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la
sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de
todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”. (ONU,
1992).
Sin embargo, el logro más destacado de la CNUMAD fue la aprobación del Programa Global
para el Desarrollo Sustentable en el siglo XXI (Programa 21), mejor conocido como “Agenda 21”,
por constituir una propuesta de plan de acción integral a ser aplicado dentro de la gestión de los
gobiernos de los países del mundo, con el propósito de posibilitar la adopción del desarrollo
sustentable compatible con el ambiente en sus respectivos territorios.
Esta Agenda 21 (Programa 21), sienta los principios y fundamentos para desarrollar una política
ambiental deliberada a nivel mundial, la cual debe ser promovida desde las bases locales, es
decir, desde las entidades locales o regionales, con el apoyo de la Organización de las Naciones
Unidas.
Para ello, la Agenda 21 reconoce en su Capítulo 28 titulado “Iniciativas de las Autoridades

Locales en Apoyo del Programa 21” específicamente en su punto número 28.1, que entre los
problemas y soluciones de los cuales se ocupa, se encuentran los relacionados a
“… las actividades locales, la participación y cooperación de las autoridades

locales – los cuales - constituirán un factor determinante para el logro de los
objetivos del Programa. Las autoridades locales se ocupan de la creación, el
funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica,
supervisan los procesos de planificación, establecen las políticas y reglamentaciones
ecológicas locales y contribuyen a la ejecución de las políticas ambientales en los planos
nacional y subnacional. En su carácter de autoridad más cercana al pueblo, desempeñan
una función importantísima en la educación y movilización del público en pro del
desarrollo sostenible”.
En tal sentido, la Agenda 21 establece lo local como principal ámbito de acción, indicando entre
sus metas (objetivos) para esta área del programa, el cumplimiento de forma mayoritaria por
parte de los gobiernos locales de cada país, de un proceso “de consultas con sus respectivas
poblaciones y – el - haber logrado un consenso sobre un ‹‹Programa 21 local›› para la
comunidad” (Capítulo 28, aspecto 28.2.a).
Se enfatiza el carácter local de la Agenda 21 y también la importancia que tiene para el

programa el ejercicio de mecanismos de consulta y amplia participación ciudadana. De esta
forma, se establece la aplicación de una Agenda Local 21, como instrumento de acción dirigido a
la planificación y gestión del desarrollo local bajo parámetros de sostenibilidad apoyado en
procesos de participación ciudadana. En líneas generales, en el capítulo 28 de la Agenda 21 se
realiza una invitación a las autoridades locales para que elaboren una Agenda Local 21 en sus
respectivas municipalidades con apoyo de mecanismos de participación ciudadana.
La Agenda Local 21 constituye un proceso de planificación municipal sostenido en la

participación ciudadana y en la de otros agentes sociales, institucionales y económicos. “Es un
documento que desarrolla un Plan Estratégico Municipal basado en la integración, con criterios
sostenibles, de las políticas ambientales, económicas y sociales del municipio, y que surge de la
participación y toma de decisiones consensuadas entre los representantes políticos, personal
técnico municipal, agentes implicados y ciudadanos del municipio”. (GEOSCOPIO).
Busca el diseño y la aplicación de un modelo de desarrollo sustentable para las comunidades

con el fin de aumentar la calidad de vida de la población, desde tres ejes fundamentales: el
desarrollo económico, el desarrollo social y la conservación del medio ambiente. (Fundación
para el Desarrollo Sustentable).
Cada proceso de Agenda Local 21 es único ya que se ajusta a las particularidades geográficas
de las localidades y municipios, por lo que no existe una metodología rigurosa de
implementación. Sin embargo, el ICLEI (Internacional Council for the Local Environment
Initiatives) sugiere una propuesta metodológica basada en una serie de pasos usuales y
comunes en la planificación que pueden ser aplicados a nivel general para todos los contextos7.
La Agenda Local 21 es el instrumento de gestión más ampliamente aceptado por las autoridades
gubernamentales locales para planificar el desarrollo endógeno en sus territorios de forma
participativa, pues desde este enfoque se trata de “pensar globalmente y actuar localmente”, por
lo tanto ofrece una postura consensual y aceptada a nivel mundial, para hacer frente de acción
ante las incertidumbres y demás efectos de la globalización.
El hilo transversal de la Agenda 21 concentra la esencia de los nuevos valores dominantes en

los enfoques neoclásicos o enfoques alternativos actuales en cuanto a procesos de planificación
del desarrollo.
7
Véase metodología ICLEI disponible en web: http://www.iclei.org/index.php?id=533
3.5.2.- Elementos sobre Participación Ciudadana y Ordenamiento Territorial dentro de la Agenda

21
La participación ciudadana aparece como componente sustancial para la acción de la Agenda

21. Se establece como eje transversal a lo largo de su proceso de implementación.
ICLEI (2000) citado por Salas M (2004) señala que en marco de la Agenda Local 21,
“es primordial lograr el consenso entre los distintos sectores de la comunidad y los
representantes del gobierno local, con el fin de compartir responsabilidades en la toma de
decisiones en torno al diseño, ejecución, evaluación y educación del plan de acción local
que conforma este instrumento, asegurando de esta manera que las aspiraciones, valores y
visiones sean tomadas en cuenta. Este consenso debe materializarse a través de un foro o
consejo que, además de apoyar el proceso de gestión permita que miembros de los
sectores relevantes en la localidad, tomen parte en la construcción de la sostenibilidad local
y guíen, faciliten, construyan y promuevan el proceso de cambio en el interior de su
comunidad” p. 37.
Asimismo, la misma Agenda 21 en su actividad número 28.3 del capítulo 28, sostiene el carácter
participativo que debe acompañar a la ejecución del programa, indicando que
“Cada autoridad local debería iniciar un diálogo con sus ciudadanos, organizaciones locales
y empresas privadas y aprobar un "Programa 21 local". Mediante la celebración de
consultas y la promoción de un consenso, las autoridades locales recibirían aportes de la
ciudadanía y las organizaciones cívicas, empresariales e industriales locales y obtendrían la
información necesaria para formular las mejores estrategias. El proceso de consultas
aumentaría la conciencia de los hogares respecto de las cuestiones relativas al desarrollo
sostenible…”.
En este sentido, deberá examinarse la institucionalidad del Estado en materia de participación,

ya que los procesos de participación ciudadana bajo el contexto actual, exigen por parte de los
organismos públicos la apertura de canales e instrumentos innovadores que permitan su
aplicabilidad. Massiris (2005) sostiene que “corresponde a las administraciones públicas
establecer los instrumentos de participación social (foros, mesas de concertación, talleres de
participación, etc.)… al igual que estimular la participación social mediante campañas de
información y formación ciudadana que buscan la sensibilización de la comunidad frente al plan
de ordenamiento” p. 25
El elemento fundamental del proceso participante es el consenso deliberado entre los actores,
construido a partir de innovadores mecanismos de participación. Los consensos permiten hallar
puntos de encuentros sobre aspectos de interés (Massiris, 2005).
De esta forma, se plantea una estructura en las instituciones públicas que permita integrar
procesos de participación en la toma de decisiones y direccionamiento de políticas de interés
público, bajo un nuevo escenario de diálogo y acuerdo con los entes sociales (el colectivo).
Surge un nuevo modo de gobernar llamado usualmente “Gobernanza Moderna”. La gobernanza
moderna implica cambiar la postura de “Estado–Nación” con designios de “paternalismo” por una
figura de “Estado – Regentor”, con roles de facilitador de procesos de desarrollo:
Gobernanza moderna significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del
antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano
sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza moderna,
las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a
menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas. La estructura de la
gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos
autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes entre organizaciones. Rhodes
(1997) citado por Mayntz R. (2001).
“Este nuevo estilo de gobernar se estructura a través de “Redes de Actores” interdependientes y

de lógicas no jerárquicas” Camargo (2006). Estas redes de actores, constituyen la base a la
cual se refiere Santos M. (2000a) al señalar que los lugares “pueden reforzarse horizontalmente,
reconstruyendo, a partir de las acciones localmente constituidas, una base de vida que amplíe la
cohesión de la sociedad civil al servicio del interés colectivo” p. 242
De esta idea se deriva el “Principio de Subsidiariedad”, que supone primeramente, un

reconocimiento de la autonomía de cada colectivo para decidir en el diseño y ejecución de las
estrategias políticas que determinarán su calidad de vida, en amplio diálogo y participación con
los órganos institucionales competentes. El Principio de Subsidiariedad, implica que “las
decisiones deben ser tomadas en el nivel apropiado más bajo, de modo que sean lo más
cercanas a las personas afectadas… Las autoridades locales son las más próximas a los
problemas, las personas y a muchas soluciones. Éstas deben trabajar en colaboración con
redes sociales...” (Camargo, 2006).
Por consiguiente, este proceso de toma de decisiones se sostiene sobre la estructura de las
redes sociales, las cuales organizan la sociedad y se constituyen por el llamado “Capital Social”
o “Capital Humano”, definido en secciones anteriores.
Por su parte, cabe resaltar como valioso antecedente el aporte del grupo VITALIS, quien con el
propósito de evaluar los avances de la Agenda 21 en el contexto venezolano, realiza un estudio
en el cual analizan los logros y limitaciones que ha tenido la implementación en el país de los
diversos principios apuntados en el programa.
Entre sus resultados, los vinculados al aspecto de las Autoridades locales y la Agenda 21
(Iniciativas de las autoridades locales en apoyo a la Agenda 21) del Capítulo nº 28 de la Sección
III, se señala que “Pese a los importantes avances en los procesos de descentralización, -
el - 87.5% de los entrevistados considera limitada la gestión de las autoridades locales en
torno a la adopción y cumplimiento de los principios de la Agenda 21.”
Los auspiciantes de quien VITALIS recibió la información de la consulta sobre la visión de la

sociedad civil en la implementación de la Agenda 21, fueron diversas ONG representativas de
todo el territorio nacional.
Reconocen la gobernanza moderna, como una de las “muchas lecciones aprendidas en estos
últimos 10 años de gestión ambiental en Venezuela” y con ello señalan “la necesidad de una
sana gobernabilidad, basada en la activa participación de la ciudadanía y la transparencia
de las decisiones sustentadas en un amplio consenso técnico y social, asegurando que se
tomen en consideración tanto las opiniones de los más pobres y menos favorecidos, como de
aquellos aventajados en el ámbito político, social o económico.” (VITALIS, 2002).
En ello también acuerda Lostado (2001), citado por Camargo (2004), al exponer que “el avance
hacia modelos de tomas de decisiones más participativos supondría superar el reto que conlleva
incluir y articular las concepciones y los intereses de sectores más vulnerables, tradicionalmente
marginados y subrepresentados, en las decisiones políticas. La filosofía de la Agenda 21 local
pone el énfasis en la implicación de todos los agentes sociales en el proceso”.
La Agenda 21 incluye en el Capítulo nº 10 de la Sección II, del Enfoque Integrado de la

Planificación y la Ordenación de los Recursos de Tierras el cual, en cierta medida, representa el
eje de interés para la Ordenación del Territorio: conflictos y usos de la tierra. Este capítulo del
programa centra su atención en marcar las pautas para el desarrollo de una planificación integral
en procesos de ordenación de los recursos de tierras a lo cual justifica que:
… Las crecientes necesidades humanas y el aumento de las actividades económicas

ejercen una presión cada vez mayor sobre los recursos de tierras, suscitan la competencia
y los conflictos y llevan a un uso impropio de la tierra y los recursos. Si se quiere satisfacer
en el futuro las necesidades humanas de manera sostenible, es esencial resolver ahora
esos conflictos y encaminarse hacia un uso más eficaz y eficiente de la tierra y sus recursos
naturales. Un enfoque integrado de la planificación y gestión del medio físico y del uso de la
tierra es una forma eminentemente práctica de lograrlo… La esencia de este enfoque
integrado consiste en coordinar las actividades sectoriales de planificación y gestión
relacionadas con los diversos aspectos de la utilización de la tierra y los recursos de tierras.
(Agenda 21, aspecto nº 10.1).
Entre las actividades de gestión, se enuncia la elaboración de políticas e instrumentos

normativos de apoyo, en los cuales, le corresponderá a los gobiernos prestar especial atención
al “aprovechamiento óptimo de las tierras y la ordenación sostenible de sus recursos ”, por lo que
deberán:
Formular políticas que fomenten el aprovechamiento sostenible de las tierras y la

ordenación adecuada de sus recursos, en las que se tengan en cuenta, además, la base de
recursos de tierras, los problemas demográficos y los intereses de la población local…
(A21, aspecto nº 10.6 b)
Difundir el principio de la delegación de la formulación de políticas al nivel más bajo de
autoridad pública que sean compatible con la adopción de medidas eficaces y la participación
de la población local…” (A21, aspecto 10.6 e)
En estas actividades se evidencia el carácter del principio de subsidiariedad inscrito en la

Agenda 21 y la inclusión de los intereses sociales en procesos de planificación.
Para cerrar, es oportuna una recapitulación de toda esta idea que ha derivado varios conceptos
de interés para el tema, los cuales se exponen de manera esquemática en la figura número 03.
La figura número 03, condensa en una visión integral los fundamentos que sostendrían
acertadas líneas de acción en cuanto a procesos de planificación y participación ciudadana en
políticas de ordenamiento territorial a nivel municipal.
Figura nº 03
Globalización, Territorio, Desarrollo Local, Participación Ciudadana y Municipio
Sociedad Mundial
GLOBALIZACIÓN Bloques Regionales DIMENSIÓN
Estados Nacionales
Regiones y Lugares LOCAL
T T
E Nueva y Compleja Organización E
N
N
D
ECONÓMICO: Sistemas Internacionales de Producción Integrados. D
Crecimiento Económico. Competitividad. Mercados con dimensiones E
E N
N Globales. C
C I
I TECNOLÓGICO: Nuevas Tecnologías de Información y A
Telecomunicaciones (las TIC). Revolución del Conocimiento Científico S
A
S y Tecnológico. Nuevos Sistemas de Transporte. D
POLÍTICO: El Estado cede protagonismo. Estados centrales vs. E
G Descentralización. Transición desde Estado Nación a Estado S
L C
O
Regentor. E
B CULTURAL: Tendencias uniformizadotas de patrones y estilos de N
T
A vida. Cultura del Consumismo. Conflicto entre lo tradicional y la R
L modernidad. A
I L
Z I
A Impactos Z
A
D
O
Territoriales D
O
R R
A A
S Profundización de las Desigualdades Territoriales S
TERRITORIALIZACIÓN
por parte del Capital Social
(Nuevo Enfoque Territorial)
“Desde Arriba” Como Modelo de Desarrollo

DESARROLLO LOCAL enmarcado dentro de las
tendencias políticas del enfoque
“Desde Abajo” poskeynesiano
Agenda 21
Local La Ordenación del Territorio
como proceso de planificación que busca el
Municipio
Como ente mediador
Entre el
NUEVA GOBERNANZA Estado INSTITUCIÓN
y la
Sociedad
CAPITAL HUMANO
REDES SOCIALES
FUENTE: Adaptado de Camargo 2006
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
CAPÍTULO III
MARCO METODOLÓGICO
63 PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS
PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS
La investigación implicó un nivel de estudio de tipo descriptivo – analítico, con una

estrategia metodológica general basada en la búsqueda, comparación, análisis, crítica e
interpretación de datos e información obtenidos a partir de fuentes documentales. Su propósito
global es de naturaleza aplicativa, dirigido a enunciar propuestas y/o recomendaciones que
permitiesen mejorar debilidades y fortalecer suficiencias de orden institucional/legal, en el ámbito
municipal, vinculadas a la efectiva viabilidad y legitimación sociopolítica de la participación
ciudadana en el proceso de Ordenación del Territorio.
De igual forma, debido a los incipientes cambios estructurales en cuanto a instancias de

participación ciudadana y figuras de poder enmarcados en una nueva visión del territorio, lo cual
ha desencadenado un proceso variante de lineamientos sociopolíticos actuales en el país; obliga
al presente estudio a establecer una delimitación espacio-temporal. En este sentido, la
investigación consideró un corte de información y referencia que no se extendió más allá del
primer semestre de este año (2007).
1.- Criterios y Procedimientos:

Durante la ejecución, se procedió a la siguiente estructura de pasos metodológicos:
 Acopio de información:
Se asentó en la recopilación de material documental de diversas fuentes y de orden legal
(Constitución, Leyes y Reglamentos), material hemerográfico, organigramas institucionales,
manuales; con el fin de, en primer lugar, considerar los estudios realizados sobre
Participación Ciudadana en la Ordenación del Territorio y, en segundo lugar, conocer el
arreglo institucional y disposiciones jurídicas en materia de Ordenación del Territorio,
Participación Ciudadana, Planificación, Políticas Públicas y Poder Municipal.
 Definición de premisas y criterios para la consecución de los objetivos:

El eje central consistió en el análisis crítico (fortalezas y debilidades) de la estructura del
cuerpo institucional para la Participación Ciudadana en procesos de Ordenación del
Territorio. Para ello se aplicaron procesos de descripción, comparación, análisis y valoración
de elementos y contenidos explícitos.
Se establecieron dos fases de trabajo para la identificación y análisis de debilidades
(carencias) y fortalezas (suficiencias) con el fin de enunciar recomendaciones y sugerencias
que permitiesen una efectiva participación ciudadana en la Ordenación del Territorio.
 Definición del Objeto y Escala de trabajo:

Se estudia la Estructura Institucional, entendida como las instancias, entidades y
dependencias de la administración pública y organizaciones sociales (sustentados en un
marco legal) que sirven a procesos de participación ciudadana y Ordenación del Territorio.
No obstante, como este cuerpo institucional posee una expresión territorial traducida en
diferentes escalas espaciales y de poder, las cuales son esencialmente la Nacional, Estadal,
Municipal y, actualmente naciendo, la Comunal (local), se hizo necesario para efectos del
presente, delimitar aún más el objeto de estudio, seleccionándose el ámbito del Municipio
como unidad de trabajo, ya que constituye la célula básica de ordenación territorial
reconocida hasta el momento, en función del actual apartado político-administrativo,
consagrado explícitamente en la Constitución de 1999 cuando establece en su artículo nº
168 que “Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional,
gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la
ley…” y el artículo nº 16: “…El territorio se organiza en Municipios…”
De igual forma, debido a la complejidad y visión sistémica que implica tratar los asuntos y
tipos de problemas vinculados con la Ordenación del Territorio, hacen que los mismos sean
difíciles de operacionalizar desde espacios comunitarios y menos aún desde el nivel central
del gobierno, por lo que ameritan unidades de trabajo municipal bajo las estructuras
institucionales concernientes a la administración pública.
No obstante, respetando las actuales tendencias expuestas en los planes y directrices del
Estado y del proceso político, tales como el Plan Nacional “Simón Bolívar” 2007-2013 (los
cinco Motores de los cuales dos inciden directamente en los procesos de reordenamiento
territorial y creación de nuevas figuras de participación y poder), entre otros; que en su
conjunto indican el nacimiento de una escala comunal (comunidad), como expresión de
poder primario, donde se materializarán las estrategias y acciones en la planificación de
políticas públicas, la definición de la escala de trabajo para efectos del presente estudio,
también consideró lo comunal (local) como espacio para la planificación pública a través de
la interacción entre la sociedad y el Estado. Se ha profundizado a nivel de lo intra-municipal,
es decir, lo comunal, en la medida que la información disponible lo hizo posible.
En este sentido, la consideración de lo intra-municipal, es decir, lo comunal, se delimitó a

una fase de descripción en la cual se identificó dentro de la estructura institucional para la
participación, la instancia de organización social concerniente a lo comunal, es decir, el
Consejo Comunal. Se identifica el Consejo Comunal como estructura organizativa en el
ámbito local al servicio del proceso de participación ciudadana en asuntos de interés público,
donde podría entrar la Ordenación del Territorio como política pública y, en función de ello,
se valoró la incidencia de esta instancia a través de su instrumento legal que lo rige (Ley de
los Consejos Comunales, febrero de 2007), en relación a asuntos vinculados con la
participación ciudadana en el proceso de Ordenación del Territorio para el municipio.
En la fase de identificación de fortalezas y debilidades se estableció la valoración de este

instrumento que rige los Consejos Comunales y, dentro del mismo, la valoración en cuanto a
aspectos concernientes al proceso social de participación.
Por lo tanto, la escala de estudio corresponde al municipio, no obstante, las cuestiones

comunales se expresaron en la medida en que se encontraron puntos de enlace o conexión
con lo municipal.
La definición de criterios y procedimientos coadyuvó a precisar los siguientes elementos

expuestos en el cuadro número 05 que delimitan la investigación.
Cuadro nº 05
Delimitación de la Investigación
Objeto de Trabajo (Unidad de Tema de Trabajo (Aspectos de Metodología (Unidad de
Análisis) Estudio) Trabajo)
Elementos y condicionantes Definición de criterios e
Estructura Institucional del institucionales que viabilizan una indicadores de análisis para la
Municipio Participación Ciudadana identificación de fortalezas y
pertinente y eficaz en el proceso debilidades en la efectiva
de Ordenación del Territorio participación ciudadana al servicio
de la Ordenación del Territorio y
su viabilidad sociopolítica
2.- Descripción de elementos de la estructura del cuerpo institucional a nivel municipal,

que sostienen la participación ciudadana en la Ordenación del Territorio en Venezuela:
Mediante lo expuesto en las diversas disposiciones legales y organizativas vinculadas al caso,

se identificó, en primer lugar, la estructura institucional y organizativa del país que sustenta los
procesos de participación ciudadana y planificación de políticas públicas en general y en la
Ordenación del Territorio, para luego cerrar esta fase del trabajo con la descripción de elementos
que componen esta misma estructura institucional pero a escala municipal.
La descripción de dichos elementos permite conocer cuáles son las características y cualidades
de la estructura institucional. Se muestran concepciones y contenidos explícitos expuestos en
los diversos instrumentos legales de esta estructura institucional.
De igual forma, se identificaron los niveles de jerarquía en la organización funcional bajo la cual
ha sido concebida esta estructura institucional; con ello se indican las relaciones sistémicas que
se establecen entre las diversas escalas espaciales: nacional, estadal, municipal y comunal.
3.- Análisis de las fortalezas y debilidades en la estructura institucional municipal

encargada de la participación ciudadana:
Una vez identificada y descrita esta estructura, se procedió al análisis crítico de la misma. Este
análisis implicó en primer lugar, la identificación de las fortalezas y debilidades presentes y, en
segundo lugar, el significado de estas debilidades y fortalezas para la efectiva participación
ciudadana en la Ordenación del Territorio.
La identificación de las debilidades y fortalezas comprendió dos fases de trabajo. La primera

estuvo sujeta a procesos de análisis estadístico-descriptivo, de las cualidades y características
presentes en la estructura institucional municipal que fueron pertinentes a los fines de una
efectiva participación ciudadana de la Ordenación del Territorio. La segunda, estuvo sujeta a
procesos de valoración de las disposiciones normativas legales inherentes a planificación,
Ordenación del Territorio, participación y municipio, como instrumentos que establecen el
funcionamiento y gestión de la estructura institucional a nivel municipal, asimismo, se valoró
dentro de estos instrumentos legales ciertos aspectos o contenidos explícitos (como se
identificarán más adelante) referentes a la participación ciudadana, con el propósito de
interpretar las condiciones en materia legislativa y conceptual que operan en el país para la
Ordenación del Territorio.
A continuación, se puntualizan y definen los procesos metodológicos de estas dos partes del
trabajo para la identificación y análisis de fortalezas y debilidades:
3.1.- Identificación y Análisis de Fortalezas y Debilidades: Análisis Estadístico

Descriptivo de la Estructura Institucional del Municipio
Se ejecuto mediante análisis estadísticos de las cualidades y características de la estructura

institucional; lo cual permitió identificar fortalezas y debilidades o suficiencias e insuficiencias
para una efectiva participación ciudadana al servicio de las políticas públicas y la Ordenación del
Territorio en Venezuela. Asimismo, se elaboró un cuadro desagregado con los municipios del
país en el cual se distribuyeron los elementos que conforman la unidad de análisis.
Se realizo una revisión de los organigramas estructurales de diversos municipios del país, con el
fin de conocer si la estructura institucional venezolana se adecúa a las exigencias y
competencias en cuanto a la Ordenación del Territorio y procesos de participación ciudadana, a
través de la identificación de fortalezas y debilidades que tuvo lugar mediante el análisis
estadístico descriptivo de los siguientes criterios (Variables medidas en el estudio):
 De acuerdo a lo especificado en la metodología de la ICLEI (Internacional Council for the Local

Environment Initiatives) referente al proceso de planificación de una Agenda Local 21 Municipal,
una de las principales etapas que definen este proceso consiste en establecer dentro del
municipio las estructuras organizativas que se encargarán del proceso de planificación
y participación: La administración pública municipal deberá prepararse para formular las
estrategias y “liderar un proceso que implica amplia participación de la comunidad” (ICLEI). En
atención a lo consagrado en el marco teórico, con respecto a la Agenda Local 21, que exige
como requisito indispensable para su implementación la participación ciudadana en políticas de
interés público y en el principio número 10 de la Declaración de Río de Janeiro; se analizó
dentro del conjunto de organigramas estructurales, si éstos mostraban y reconocían órganos o
entidades facultados para:
a. La planificación integral del municipio y

b. La Participación ciudadana.
 Considerando que toda participación solicita la activación de procesos de información, se

analizó dentro de las estructuras institucionales de los municipios, si existían y reconocían
unidades organizativas que sirven de instrumentos de información al ciudadano, de

aspectos de interés público. La toma de decisiones en la participación implica el estudio de la
situación a decidir, mediante su conocimiento, para lo cual se requiere estar debidamente
informado.
 Se analizó la estructura de la administración municipal, en función de que presentasen

unidades de dirección, gestión, evaluación y control de políticas de Ordenación del Territorio.
De manera explícita: Sobre la unidad de análisis, es decir, la estructura institucional 8 del

municipio venezolano, definida a partir de los objetivos de la investigación, se identificaron
fortalezas y debilidades con los indicadores determinados a partir de los criterios metodológicos.
Descripción de los indicadores de estudio:
 Porcentaje de municipios que incluyen el Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas

(CLPP), como órgano encargado de la planificación integral del municipio, garantizando a su vez
procesos de participación ciudadana.
 Porcentaje de estructuras institucionales de municipios que presentaron alguna unidad
encargada de la participación ciudadana.
 Porcentaje de municipios que presentaron alguna entidad destinada a la atención del público y
al suministro de información de interés para los ciudadanos o sectores sociales.
 Porcentaje de municipios que presentaron explícitamente alguna unidad encargada de los
asuntos vinculados con las políticas de Ordenación del Territorio.
En el cuadro número 06 se resumen las características y cualidades de interés para el presente

estudio, en términos de variables definidas sobre los indicadores de medida y criterios para la
identificación de las fortalezas y debilidades.
8
Representada por los organigramas.
Cuadro nº 06
Operacionalización del Objeto de Estudio
UNIDAD DE ANÁLISIS 9:
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO (Organigramas organizativos)
Nivel de Tipo de Resultados
Variables Indicadores Medición Variable Medición del Definición de Fortaleza
Indicador o Debilidad
Entidad encargada Consejo Local de Sí se presenta
de la planificación Planificación de Nominal: Binomial en una Fortaleza
proporción ≥ 50%
integral del Políticas Públicas. Proporción (Si o No)
No se presenta en
Municipio. una Debilidad
proporción ≥ 50%
Entidad encargada Unidad de Sí se presenta
de la participación Participación Nominal: Binomial en una Fortaleza
proporción ≥ 50%
ciudadana dentro Ciudadana. Proporción (Si o No)
No se presenta en
del Municipio. una Debilidad
proporción ≥ 50%
Entidad que sirve Unidad de Sí se presenta
de atención para Información y Nominal: Binomial en una Fortaleza
proporción ≥ 50%
la divulgación de atención al Público Proporción (Si o No)
No se presenta en Debilidad
información de o Ciudadano. una
interés público. proporción ≥ 50%
Entidad encargada Sí se presenta
de los procesos de Nominal: Binomial en una Fortaleza
proporción ≥ 50%
planificación, Unidad de Proporción (Si o No)
dirección, gestión, Ordenación del
evaluación y Territorio. No se presenta en
control de la una Debilidad
proporción ≥ 50%
Ordenación del
Territorio.
FUENTE: Elaboración propia
Las fortalezas del municipio venezolano en materia de participación ciudadana en la Ordenación

del Territorio, fueron consideradas en función de aquellos resultados con existencia dentro de la
estructura institucional del indicador respectivo, en proporciones mayores o igual al 50%, tal
como lo señala el cuadro número 06. Las debilidades fueron consideradas sobre la base del
indicador respectivo en proporciones menores al 50%.
Con fines de establecer los parámetros muestrales, se delimitó la población o universo de

estudio. En el país existe actualmente 33510 municipios, lo que sugiere la idea de 335
estructuras institucionales; sin embargo, este dato no significa necesariamente que existan, es
decir, que se disponga o se hallen explícitamente representadas en los diversos organigramas.
9
Se determina por el número de organigramas organizativos que representan las diversas estructuras institucionales de
los municipios venezolanos.
10
Dato de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística (INE), portal web: http://www.ine.gov.ve/ y El Nacional,
“Venezuela en Datos 2007”
Por esta razón, la delimitación del universo de estudio únicamente al conjunto de municipios que
de manera formal, presentan organigramas estructurales. (cuadro número 07).
De acuerdo al cuadro 04, sólo 150 municipios del país tienen organigramas de la estructura
institucional, es decir, el 44,78% del total de municipios en el país.
Debido a los objetivos y las características de la investigación de orden descriptivo – analítico y,

a la naturaleza aplicativa del estudio, cuyos resultados constituyen fuente de información para la
toma de decisiones políticas en la mejora de debilidades y fortalecimiento de suficiencias
institucionales en el ámbito municipal, vinculadas a la viabilidad y legitimación sociopolítica de la
participación ciudadana en procesos de Ordenación del Territorio, se estableció una muestra de
tipo probabilística de tal manera que los resultados son generalizables, mediante el siguiente
diseño muestral:
Una muestra probabilística requiere en primer lugar determinar el tamaño de la muestra (n) y en
segundo lugar, determinar el modo (método) de selección de los elementos muestrales. Para lo
primero, como el elemento o unidad de análisis lo constituye la estructura institucional del
municipio y el objeto es medir la proporción en términos porcentuales de los indicadores
anteriormente descritos, se aplicó las siguientes fórmulas estadísticas correspondientes a la
determinación de tamaños muestrales en estudios de proporcionalidad:
1.- Tamaño Provisional de la muestra =
2.- Luego, se corrige este primer resultado ajustándose al tamaño de la población, mediante la
siguiente fórmula:
Tamaño de la muestra =
Donde
n’ = tamaño de la muestra sin ajustar.
S2 = varianza de la muestra, la cual podrá determinarse o definirse en términos de probabilidad
a través de la fórmula S2 = p(1-p), siendo p la probabilidad de ocurrencia en porcentaje estimada,
que se espera de la variable (indicador) que se pretende medir a partir de cierto nivel de
confianza o porcentaje de confiabilidad.
V2 = varianza de la población. Su definición es el cuadrado del error estándar (Se), es decir, el
margen de error estándar permitido para proyectar los resultados. El margen de error define la
precisión de la inferencia.
Se = Error estándar o margen de error.
N = Población, la cual se delimitó al conjunto total de estructuras institucionales de los
municipios venezolanos que existen de manera formal.
n = Tamaño de la muestra ajustada en función del tamaño de la población o universo.
Nivel de Confianza: Probabilidad que la estimación efectuada se ajuste a la realidad.
La elección del nivel de confianza (porcentaje de confiabilidad) al igual que el margen de error
máximo admisible (Se), son decisiones del investigador a la hora de establecer precisiones
respecto a sus estimaciones o inferencias11
A los fines de establecer una muestra estadísticamente representativa del universo, es decir, del
conjunto total de estructuras institucionales que presentan los municipios venezolanos de
manera formal y, minimizar el margen de error que permita una mayor exactitud o precisión al
momento de obtener resultados, se estableció, primeramente un nivel de confianza al 95%. Los
niveles de confianza más utilizados son 68%, 80%, 90%, 95%, 98% y 99% 12, no obstante, el
nivel de confianza que comúnmente es aceptado para las ciencias sociales se corresponde al
95%13, por lo tanto, este nivel de confianza se encuentra dentro de los parámetros aprobados por
la estadística descriptiva para este tipo de estudio.
En segundo lugar, se estableció el margen de error admisible (Se). Este error en la práctica se
mide mediante la Desviación Estándar (medida absoluta) y el Coeficiente de Variación (medida
relativa). Cuando más próximo a cero se encuentre el coeficiente de variación, menor será la
dispersión (relativa) y mejor la representatividad de la media aritmética 14. No obstante, este
margen de error puede ser asignando en función del siguiente cuadro (cuadro nº 08):
Cuadro nº 08
Interpretación de Márgenes de Error
Coeficiente de Variabilidad (representado en Precisión de la Estimación
términos de % por el Margen de error)
Hasta 5% Muy Buena
De 5% a 10% Buena
De 10% a 20% Aceptable
Más de 20% No Confiable
FUENTE: Rodríguez Ravines R. Disponible en www.dme.ufrj.br/romy/Trabalhos/IndicadorSocial-02.ppt
Sobre la base de los objetivos de la investigación, cuyos resultados ameritan la mayor precisión
posible de la estimación a los fines de suministrar un diagnóstico pertinente para la toma de
decisiones políticas en la mejora de debilidades y fortalecimiento de suficiencias de la estructura
institucional municipal, vinculadas a la efectiva viabilidad y legitimación sociopolítica mediante la
participación ciudadana en los procesos de planificación de políticas públicas, se estableció un
margen de error (Se) del 1,5% dentro de los parámetros de una precisión de la estimación como
“Muy Buena” (véase cuadro número 08). Señala el profesor Álvarez Juan C. (S/F) que
generalmente en este particular se trabaja con valores que oscilan ente el 1% y el 1,5%, no
obstante, Hernández Sampieri (2003) y otros sostienen que el margen de error al 5% es el
aceptado para ciencias sociales. En todo caso, mientras menor sea el margen de error estimado
(Se), mayor confiabilidad inspirarán los resultados.
11
Confróntese Beaver B., Beaver R. y Mendenhall W. (2002). “Introducción a la Probabilidad y Estadística”.
12
Confróntese Núñez del Prado Benavente A. (1992). “Estadística básica para Planificación”.
13
Confróntese Hernández Sampieri R., Collado C. y Baptista P. (2003). “Metodología de la Investigación”.
14
García J.E., (2005). “Estadística Descriptiva y nociones de Probabilidad”.
Asimismo, la disponibilidad de recursos asociada a la facilidad de adquirir información de la

unidad de análisis a bajo costo, y la estimación del tiempo para el desarrollo del presente
trabajo, favoreció la selección del margen de error de 1,5% considerado de Muy Buena precisión
para la estimación. Generalmente, suele adjetivarse como “pequeño” a este margen de error
(también llamado “error máximo admisible”).
Sustituyendo valores se obtuvo,

N = 150 Tamaño del Universo o Población.
Se = 0,015 Error Estándar.
2 2 2
V = (Se) = (0,015) = 0,000225 Varianza de la Población.
Nivel de Confiabilidad = 95% = 0,95 en términos de probabilidad
p = 0,95
S2= p(1-p)= 0,95(1-0,95)= 0,0475 Varianza de la Muestra
Por lo que:
= 0,0475 = 211,11 Tamaño de la Muestra sin ajustar

0,000225 n’ = 211,11
= 211,11 . = 87,69  88 Tamaño de la Muestra

1+211,11/150
De esta manera, en la presente investigación se usó una muestra cuyo número fue de ochenta y
ocho organigramas estructurales de municipios, ya que éstos constituyen la unidad de análisis
definida por los objetivos de la investigación, sobre el número total de ciento cincuenta que
constituye el total del universo.
Para lo segundo, es decir, el método de selección de los elementos que integrarán la muestra,
se definió el uso del muestreo probabilístico aleatorio simple o también denominado muestreo
aleatorio con reposición. No obstante, con el propósito de justificar una distribución uniforme de
los elementos muestrales de manera razonada, que permita una mayor cobertura de la unidad
de análisis sobre todo el territorio nacional, se aplicó un muestreo aleatorio simple con
asignación proporcional de los elementos muestrales por cada Estado.
En este sentido, se seleccionaron al azar el número de elementos muestrales (que constituyeron

la muestra expuesta en el cuadro número 07) en función de la aplicación de la siguiente fórmula:
Nº de Estructuras Institucionales municipales escogidas para la muestra = Nº total de Municipios

con Estructura Formal X Tamaño de la Muestra / Tamaño de la Población o Universo. Los
resultados se exponen en el cuadro número 07.
Cuadro nº 07
Distribución de los elementos que conforman la Unidad de Análisis

Nº total de Nº total de Nº total de Asignación Nº de
Estado Municipios Municipios SIN Municipios CON proporcional Estructuras
por Estado Estructura Formal Estructura Formal nº M. Muestra = Institucionales
(nº M) por Estado (nº MSE) por Estado (nº MCE) (nºMCE*88)/150 escogidas
como muestra
Amazonas 07 07 0 0 0
Anzoátegui 21 09 12 7,04 07
Apure 07 04 03 1,76 02
Aragua 18 09 09 5,28 05
Barinas 12 05 07 4,11 04
Bolívar 11 05 06 3,52 04
Carabobo 14 07 07 4,11 04
Cojedes 09 05 04 2,35 02
Delta Amacuro 04 01 03 1,76 02
Distrito Capital 01 0 01 0,59 01
Falcón 25 20 05 2,93 03
Guárico 15 10 05 2,93 03
Lara 09 03 06 3,52 04
Mérida 23 10 13 7,63 08
Miranda 21 09 12 7,04 07
Monagas 13 08 05 2,93 03
Nueva Esparta 11 07 04 2,35 02
Portuguesa 14 05 09 5,28 05
Sucre 15 11 04 2,35 02
Táchira 29 18 11 6,45 06
Trujillo 20 11 09 5,28 05
Vargas 01 0 01 0,59 01
Yaracuy 14 09 05 2,93 03
Zulia 21 12 09 5,28 05
TOTAL 335 185 150 88,01 88
FUENTE: Elaboración propia.
A excepción del Estado Amazonas que no presentó información disponible a los fines del
presente estudio, el resto de los Estados del territorio nacional presentaron elementos para ser
representados en la muestra. La selección de los elementos o unidades de análisis muestrales
se realizó de manera aleatoria (al azar) para asegurarse que cada elemento tenga la misma
probabilidad de ser escogido. Para ello se utilizó el procedimiento de selección de la Tómbola.15
15
Hernández Sampieri R., Collado C. y Baptista P. (2003). “Metodología de la Investigación”.
3.2.- Identificación y Análisis de Fortalezas y Debilidades: Valoración de las

disposiciones legales en materia de Participación Ciudadana para la Ordenación del
Territorio
Como segunda parte del estudio se planteó una comparación, en la cual se buscó reconocer
niveles de coherencia (en correspondencia con lo planteado en el patrón de comparación),
existentes entre los diferentes instrumentos legales que regulan la estructura municipal en
procesos de Ordenación del Territorio y participación ciudadana. La valoración de los
instrumentos y aspectos de participación ciudadana mostraron niveles de coherencias dentro de
dichos instrumentos y aspectos en función del patrón de comparación establecido para efectos
del presente estudio como el modelo óptimo en materia de participación ciudadana.
La razón que justifica esta segunda parte del trabajo de identificación y análisis de fortalezas y
debilidades en la Estructura Institucional del Municipio para la efectiva participación ciudadana y
legitimación sociopolítica del proceso de Ordenación del Territorio, se halla en que esta
estructura institucional municipal no solamente posee ciertas cualidades y características que
pueden ser identificadas y descritas en la disposición de sus instancias, entidades y
dependencias de la administración pública, sino que responde a unos instrumentos de orden
legal que establecen y regulan su funcionamiento y gestión en esta materia.
En este sentido, significó determinar si los instrumentos legales pertinentes a planificación en la

Ordenación del Territorio y participación ciudadana se correspondían entre sí, de tal manera que
todos posean, un diseño de las normativas enlazados de manera concatenante, que produzca
uniformidad de criterio y enfoque en el desarrollo regulado de la política de participación
ciudadana en el proceso de Ordenación del Territorio en el país, con énfasis hacia el municipio;
con el fin de valorar las condiciones conceptuales en materia legislativa con las que cuenta el
país para la efectiva participación ciudadana y legitimación sociopolítica de dicho proceso.
Esta valoración, se realizó a través de la aplicación de la matriz de valoración de contenidos e

instrumentos, expuesta y descrita a continuación.
3.2.1.- Descripción y empleo de la matriz de valoración de contenidos e instrumentos
Constituye una matriz de doble entrada que presenta en su primer orden de fila el nombre de los
instrumentos legales que norman la materia de interés para el estudio, es decir, aquella que es
inherente a participación social, planificación del desarrollo, ordenación del territorio e instancia
municipal (cuadro número 09).
Cuadro número 09
Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos
Instrumentos Proyecto
Constitución Ley de los Ley del Ley de los Ley de Ley Ley
de la Ley Consejos Poder Consejos Orgánica Orgánica Orgánica de
Legales República Orgánica de Locales de Público Comunales para la para la Creación de
Bolivariana Planificación Planificación Municipal (LCC, Ordenación Ordenación la Comisión
de (LOP, 2001) Pública (LPM, 2006) del Territorio y Gestión Central de
Venezuela (LCLPP,2006) 2006) (11/08/1983) del Planificación
Aspectos Territorio (LOCCP,
(Contenido (Febrero 2007)
s) 2007)
Concepción
de
Participación
Ciudadana.
Mecanismos
de
participación.
Objetivo de
la
participación
Actores
FUENTE: Elaboración propia
En este sentido, los instrumentos legales seleccionados en el estudio para la matriz de

valoración de contenidos e instrumentos, por su directa vinculación con los objetivos planteados
en la investigación, han sido los siguientes:
 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999. Publicada en Gaceta Oficial Nº

5.453, de fecha 24 de Marzo de 2000.
 Ley Orgánica de Planificación. Publicada en Gaceta Oficial Nº 5.554, de fecha 13 de
Noviembre de 2001. (LOP)
 Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. Publicada en Gaceta Oficial Nº 38.591,
de fecha 26 de diciembre de 2006. (LCLPP)
 Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Publicada en Gaceta Oficial Nº 38.435, de fecha 12
de Mayo de 2006. (LPPM)
 Ley de los Consejos Comunales. Publicada en Gaceta Oficial Nº 38.633, de fecha 27 de
Febrero de 2007. (LCC)
 Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Publicada en Gaceta Oficial Nº 3.238, de fecha
11 de Agosto de 1983. (LOT)
 Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio. Febrero de 2007 16
(PLOGT). Para ello, se parte del supuesto que este proyecto de Ley será la base de un nuevo
instrumento legal, por lo tanto, marca una pauta que señala la intencionalidad del gobierno en
materia de Ordenación del Territorio.
 Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación. Publicada en Gaceta
Oficial Nº 5.841 Extraordinaria del 22 de junio de 2007. (LCCCP).
La matriz en su primera columna expone los aspectos afines que componen el proceso social de
participación ciudadana, los cuales han sido valorados como contenidos explícitos para cada
uno de los instrumentos anteriormente identificados, sobre la base de un patrón de comparación
definido a continuación. Estos elementos o aspectos considerados componentes del proceso
16
Proyecto elaborado por la Subcomisión de Ordenación del Territorio, dentro de la Comisión Permanente de Ambiente,
Recursos Naturales y Ordenación Territorial de la Asamblea Nacional. Este Proyecto de Ley es el resultado de una
mesa de trabajo donde participaron diferentes instituciones públicas y privadas. Sus antecedentes están en la ley que
pretendió derogar la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio publicada en Gaceta Oficial Nº 3.238 del 11 de
Agosto de 1983 y la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística publicada en Gaceta Oficial Nº 33.868 del 16 de diciembre
de 1987; titulada Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, publicada en Gaceta Oficial
N° 38.263 de fecha 1 de septiembre de 2005. Luego, ésta fue reimpresa por error material (omisión de los artículos 60
y 61) en la Gaceta Oficial N° 38.264 del 2 de septiembre de 2005 y; de nuevo reimpresa, en la Gaceta Oficial N° 38.279
del 23 de septiembre de 2005.
En efecto, al sancionarse dicha Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, en
septiembre de 2005, se dispuso un período de vacatio legis, indicando que entraría en vigencia transcurrido seis meses
a partir de su publicación en la Gaceta Oficial, es decir, el 1º de marzo de 2006. Sin embargo, en fecha 14 de febrero de
2006 se consignó ante la Secretaría de la Asamblea Nacional, la propuesta de Reforma a la Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio. Este proyecto fue aprobado y publicado en Gaceta Oficial Nº
38.388 como Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio,
de fecha 01 de marzo de 2006 (la misma fecha en que debió haber entrado en vigencia la Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio de septiembre de 2005, luego del cese de su período de vacatio
legis, sin embargo, esta Ley nunca llegó a entrar en vigencia); con lo cual se pospuso una nueva fecha de entrada en
vigencia, mediante otro período de vacatio legis, nuevamente de seis meses, esta vez entraba en vigencia para el 1 de
Septiembre de 2006. Durante este período, se buscaba que la Ley se sometiera a revisión por parte de la Asamblea
Nacional a través de la Comisión Permanente de Ambiente, Recursos Naturales y Ordenación Territorial; sin embargo, de
nuevo en esa misma fecha, es decir, el 1 Septiembre de 2006 se publicó en Gaceta Oficial Nº 38.513 y N° 5.820
Extraordinario del 01/09/2006, otra Ley (la segunda) de Reforma Parcial de la Ley Orgánica para la Planificación y
Gestión de la Ordenación del Territorio que prorrogó, nuevamente la entrada en vigencia de la Ley Orgánica,
disponiéndose de otro período de vacatio legis, hasta el 28 de febrero de 2007.
Finalmente, el 21 de febrero de 2007, la Asamblea Nacional sancionó la Ley Orgánica Derogatoria de la Ley Orgánica
para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, publicada en Gaceta Oficial Nº Nº 38.633 del 27 de
febrero de 2007, la cual expresa en su artículo Nº 1 que “Se deroga la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la
Ordenación del Territorio, sancionada el 15 de Agosto de 2006 y publicada en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 5.820 Extraordinario, de fecha 01 de septiembre de 2006.” , dejando de esta manera un
espacio abierto para la formulación de un nuevo instrumento jurídico que oriente y norme la Ordenación del Territorio en
el país.
Siendo la Ordenación del Territorio uno de los ámbitos que contempla la Ley Habilitante (ámbito nº 08), el indicado
Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio (Febrero de 2007), se encuentra sujeto a las
disposiciones de la Presidencia de la República. Por el momento, el instrumento que se analizó en el presente estudio,
representa la más reciente propuesta de Proyecto de Ley, considerándose para el presente estudio como una referencia
del trabajo elaborado y adelantado por la Asamblea Nacional sobre la materia. FUENTE: Diputado MANUEL BRICEÑO,
Presidente de la Sub-Comisión de Ordenación del Territorio de la Comisión Permanente de Ambiente, Recursos
Naturales y Ordenación Territorial de la Asamblea Nacional.
social de participación ciudadana han sido: concepción de participación, mecanismos de

participación, objetivos de la participación y actores de la participación.
3.2.2.- Patrón o Modelo de Comparación de los Aspectos e Instrumentos de la Matriz
El patrón de comparación a partir del cual se realizó la valoración de cada aspecto o contenido
explícito para cada unos de los instrumentos dentro de la Matriz, se originó, en primer lugar, a
partir de una recapitulación conceptual de los argumentos discutidos y expuestos
deliberadamente en la base teórica del estudio, en relación con una eficaz participación
ciudadana para la Ordenación del Territorio. De igual forma, en el mismo se condensan las
actuales tendencias, concepciones y postulados teóricos-prácticos en materia de participación
ciudadana, expuestos por diversos autores con el fin de dar respuesta al contexto geográfico
actual a partir del nuevo orden global. Asimismo, comprende las ideas en cuanto a participación
ciudadana que se encierran en los postulados de la Agenda 21 como uno de los acuerdos más
significativos en el escenario internacional.
El Patrón de Comparación constituye un modelo idóneo que contiene las más recientes ideas,
concepciones y directrices expuestas en materia de participación ciudadana.
A continuación se describen los aspectos del patrón de comparación que componen el proceso
de participación ciudadana:
Aspecto Número 01: Concepción de Participación Ciudadana
La participación ciudadana, proceso social sostenido a través de la organización (organizaciones

autónomas organizadas) de redes de actores (compuestas a su vez por el capital social), es
entendida como un componente clave para la legitimación sociopolítica de los procesos de
Ordenación del Territorio, cuya planificación establece entre sus objetivos, alcanzar el desarrollo
territorial sobre la base de las potencialidades endógenas-locales.
Las viejas lecturas o antiguos paradigmas de participación ciudadana señalan una participación
“tutelada”, dirigida por procesos de consulta, en los cuales sólo se busca oír opiniones, exponer
puntos de vista, pero los responsables de la decisión actúan de acuerdo a su propio criterio;
asimismo, se orientan hacia procesos de participación por delegación, en los cuales un colectivo
le concede facultad o “transfiere” su derecho de participar a ciertos delegados. (Ander-Egg,
1991).
Estas concepciones del proceso de participación tienen su sello en las estructuras del paradigma
de la democracia representativa. Las nuevas tendencias en la concepción de participación
ciudadana señalan una evolución del proceso desde una participación “tutelada” con entes
pasivos o espectadores a una participación “autónoma”, con sujetos activos y protagonistas de
su propia realidad.
El carácter protagónico y activo concebido hoy en día al concepto de participación ciudadana en

la intervención de asuntos de interés público como la Ordenación del Territorio, tiene sus
razones en las actuales tendencias globalizadoras17, entre las cuales, la territorialización
representa el proceso que asegura la emergencia de capacidades endógenas. La
territorialización como ejercicio del poder ciudadano sobre un territorio dado, que garantiza su
integridad, asegura su autoridad y reconoce su soberanía.
Los aspectos del nuevo concepto de territorio y el modelo de desarrollo alternativo (Desarrollo
Local)18 que fueron analizados en la base teórica del presente estudio, dirigen una importante
atención hacia la dinámica local y con ella el aprovechamiento de los recursos endógenos.
Recursos y capacidades endógenas que se hallan sujetas a la actividad productiva y a la vida

social del territorio dada por el nivel de conocimiento del capital humano. El Capital Humano o
Capital Social se refiere a las “riquezas” que poseen las personas o el colectivo en términos de
recursos físicos y mentales: “Cuando la persona – o el colectivo social - con sus capacidades
(conocimiento en acción) utiliza en una actividad, ya sea social o productiva, esos recursos que
posee, por ejemplo, en la innovación, la persona añade o crea valor.” Font y Lazcano (2004).
El colectivo (capital social) es quien propone, asocia y trabaja para lograr la mejora global de sus
condiciones y calidad de vida (Fundación INFODAL, 2005), por lo que la participación ciudadana
adquiere un mayor significado principalmente desde su contexto local, generalmente identificado
con la escala municipal (gobierno local).
En este sentido, se reconoce la autonomía de cada colectivo para decidir en el diseño y

ejecución de las estrategias políticas que determinarán su calidad de vida, en amplio diálogo y
participación protagónica, lo cual implica el “Principio de Subsidiariedad”: la toma de decisiones
en asuntos de interés público debe realizarse desde la base social.
De esta manera, se origina un cambio en la forma de relación entre el Estado y los ciudadanos
(comunidad organizada), bajo un nuevo modo de gobernar llamado usualmente “Gobernanza
Moderna”.
La participación ciudadana en la actual concepción, crea oportunidades que capacitan a los

miembros de la comunidad para que activamente influencien en procesos gubernamentales
definitorios de políticas públicas, como la Ordenación del Territorio e intervengan en la
resolución de determinados asuntos de interés colectivo (González M., 2005).
Con ello se vincula una participación como elemento de “empoderamiento” en el cual “…las
personas adquieran las competencias ciudadanas necesarias para tener presencia activa en el
espacio público”, con “…oportunidades de decisión, en contextos igualitarios, donde todas las
personas tengan la posibilidad de participar activamente en la toma de decisiones”. (Folgueiras
17
Supra Pág. 30
18
Supra Pág. 36
P., 2005). No obstante, no habrá empoderamiento si las personas no se involucran y no figuran

como protagonistas del proceso participativo. (Ídem).
La participación ciudadana consiste en “tomar parte” como agentes decisivos de una acción
colectiva que implica una responsabilidad compartida en la toma de decisiones en asuntos de
carácter público o colectivo, como es el caso de las políticas públicas. La concepción de
participación ciudadana debe encerrar la idea de una participación ciudadana protagónica,
donde “se forme parte” (como lo indica la etimología del término) directamente del proceso de
toma de decisiones.
Se sintetizan a continuación los rasgos conceptuales que exige un proceso de participación

ciudadana para el ordenamiento territorial y demás políticas públicas, pertinente a la realidad
geográfica actual:
 Una participación ciudadana protagónica, que amerita sujetos con acción social activa en el
proceso de planificación del desarrollo y Ordenación del Territorio. La participación ha de ser
activa, en un proceso social de empoderamiento bajo una forma protagonista.
 Una participación ciudadana al servicio de la directa intervención en las decisiones de interés

público (como la Ordenación del Territorio), que permita promover iniciativas populares “desde
las bases” y fomentar el surgimiento y consolidación de organizaciones sociales con carácter
autónomas y no una participación condicionada a la consulta, delegación e influencia.
Concepción de Participación Ciudadana

Una participación protagónica, con sujetos de acción
activa.
Una participación como intervención en las decisiones de
interés público; resolver determinados asuntos colectivos
o como influencia en procesos gubernamentales
definitorios de políticas públicas.
Aspecto Número 02: Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio
La participación implica la interacción abierta entre el Estado y la sociedad, por lo que requiere
de diversas modalidades, medios y procedimientos para concretar este derecho, en atención a
los sujetos que intervienen.
En este sentido, los mecanismos de participación constituyen los canales o modos disponibles,
que hacen funcionar el proceso de participación ciudadana para la intervención en decisiones
públicas; es decir, son medios para la formación, ejecución y gestión de asuntos de interés
público, como la Ordenación del Territorio. Estos mecanismos se componen de un conjunto de
herramientas o instrumentos que fortalecen la participación de los actores a través de diversas
modalidades, tales como talleres de participación, mesas de concertación, jornadas de trabajo,
foros, los cuales abren marcos para la discusión, la concertación y el consenso deliberado entre
los actores.
Los mecanismos de participación ciudadana en políticas públicas que son de interés para el
presente estudio, corresponden a aquellos que permiten el ejercicio participativo bajo una acción
protagónica y activa, insertos en la concepción de una participación “autónoma” dentro del
marco de la democrática participativa. La democracia requiere de procesos de integración, de
inclusión de la población para que la misma pueda participar en los procesos de planificación de
políticas públicas y afirmar su soberanía.
Inclusión e integración, se refiere a considerar las perspectivas de todos los ciudadanos, sin
distinción, que pueden ser afectados por una decisión determinada, en un diálogo abierto y
equitativo, en el cual se valoran los modos de expresión de cada grupo colectivo. Para ello se
amerita una perspectiva democrática con mecanismos de participación flexibles e innovadores.
Estos mecanismos se identifican como “mecanismos de toma de decisiones” y son concebidos

como el conjunto de medios que sirven para el ejercicio de la soberanía (OAEF, 2006).
Asimismo, son mecanismos que en la perspectiva del desarrollo sostenible planteado por la
Agenda 21, constituyen las formas e instancias de concertación que posibilitan la participación
permanente de los diferentes actores, en escenarios donde se puedan identificar y conciliar las
diferentes necesidades vinculadas con la Ordenación del Territorio.
La Agenda 21 enfatiza en la importancia que tiene para el programa el ejercicio de mecanismos

de participación ciudadana, realizando una invitación a las respectivas autoridades locales
(municipales) para que planifiquen y gestionen con el apoyo de estos mecanismos de
participación ciudadana (Agenda 21, Capítulo 27 y 28).
El acuerdo que nace de la discusión de las recientes ideas en materia de participación

ciudadana, señala los siguientes mecanismos “de toma de decisiones” como innovadoramente
democráticos puesto que permiten la gobernanza moderna bajo el principio de subsidiariedad y
además, garantizan de forma efectiva una acción protagónica, soberana e inclusiva de la
participación ciudadana en procesos de planificación de políticas públicas, con énfasis en la
Ordenación y Gestión del Territorio (elaboración, ejecución y gestión del proceso):
 La Asamblea de Ciudadanos:
La Asamblea de Ciudadanos es definida como un mecanismo de ejercicio de la soberanía para

la directa participación del pueblo. (Carvajal L., 2004). Constituye un mecanismo que integra a
los ciudadanos miembros de una comunidad con autoridad para deliberar y tomar decisiones en
asuntos de interés público con carácter vinculante.
Carvajal L. (2004) expone que las asambleas de ciudadanos sirven para tres propósitos:
a.- Para la autoeducación política, ya que establece un escenario de deliberación que genera
compromisos de acción, a partir de temas que la propia asamblea elige. En una asamblea “los
ciudadanos se nutren con visiones distintas y hasta opuestas de ponentes de distintas
tendencias, para enriquecer un análisis colectivo de las mismas y concluir en planes de acción
consensuados.”
b.- Para la organización de los ciudadanos, ya que la asamblea de ciudadanos va más allá de
sólo una reunión del colectivo, implica un sistema de organización de las deliberaciones y del
trabajo cívico-político de sus integrantes, en la cual se establecen horarios, agenda, debate
ordenado, se pautan las intervenciones, producción de conclusiones y se determinan comisiones
de trabajo.
c.- Para la participación política: “Sin necesidad de integrarse a partidos políticos, las asambleas
de ciudadanos… son canales de participación de las comunidades en cuanto actores políticos
para la formación, ejecución y control de la gestión pública del Estado”.
El autor afirma también que en virtud que el mecanismo de la asamblea de ciudadanos genera la
autoeducación política y no posee una estructura estatal que las agrupe, en ninguno de los
ámbitos de poder nacional, estadal, municipal ni citadino, todo ello ayuda a que “…los
ciudadanos sensatos actúen con perspectiva crítica.”
 Los Comités de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio:
Expone Méndez (2004) que en las últimas décadas “se ha venido aceptando la ordenación del
territorio y la gestión ambiental como una política del Estado y un proceso de planificación al
servicio del desarrollo integral y sostenible. Prácticamente no existe país en América Latina que
no haya creado instituciones y mecanismos para la ordenación del territorio ”. Asimismo,
sostiene que en Venezuela la Ordenación del Territorio y la gestión del ambiente “… se le ha
otorgado rango constitucional, lo cual la coloca como una política para la actuación del Estado y
los poderes públicos… en acuerdos de compromiso con actores sociales no
gubernamentales.”
Estaba (2000) señala como “… indispensable a la ordenación del territorio…lograr una

mayor participación de la población en la conservación y defensa del ambiente .” Y es
que, “la participación en la gestión ambiental no sólo es deseable sino necesaria, en tanto los
ciudadanos, sus comunidades y los gobiernos locales en general, tienen poco control sobre los
elementos que suponen amenazas y riesgos ambientales y sobre las decisiones que tienen que
ver con la evaluación y gestión de riesgos.” (Martínez, 2004).
En los países de América Latina existen organismos nacionales estatales encargados de los
asuntos territoriales y ambientales; sin embargo, la cobertura de sus funciones en el ámbito local
es generalmente débil en cuanto a competencias y a normas que incorporen la participación de
los diversos actores sociales para involucrarse en temas relacionados con el medio ambiente.
(ídem).
En este sentido, es recomendable que en el ámbito local existan instancias de participación

ciudadana para la Ordenación del Territorio. Además, la mayor parte de las iniciativas de
participación ciudadana conocidas, son generalmente locales. (ídem).
Por consiguiente, la Ordenación del Territorio, debe sustentarse en diversos instrumentos y

mecanismos que viabilicen este “compromiso con los actores sociales no gubernamentales” y
permitan una activa participación ciudadana en el ámbito local, que incorpore e involucre al
colectivo en asuntos de interés ambiental y territorial.
Los Comités de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se muestran como el mecanismo
más idóneo para el consenso y deliberación del conjunto de acciones que pueden realizar los
actores sociales involucrados, en atender sus preocupaciones ambientales y territoriales:
consenso en la ejecución de proyectos ambientales y mejoramiento de la calidad de vida.
Martínez (2004) sostiene que el Comité Local de Medio Ambiente es la instancia que permite la
creación de relaciones en la ciudadanía para compartir objetivos comunes, responsabilidades y
actuar coordinadamente en asuntos de gestión del ambiente y territorio.
El proceso de constitución y desarrollo de estos Comités Locales, puede permitir que los actores
involucrados se vayan aproximando desde su percepción, conocimientos, experiencia e
intereses, hacia la búsqueda de consensos y objetivos comunes. (Ídem).
Se entiende por Comité de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio al grupo de personas que
constituyen una comisión de trabajo encargada de ejercer acciones vinculadas con la
identificación de potencialidades, problemáticas y conflictos relacionados con la gestión del
ambiente y Ordenación del Territorio.
 Los Comités de Gestión o de Contraloría Social de Planes y Proyectos:
Ortiz Crespo (1998) citado por Fermín (2004) plantea que "los ciudadanos(as) existen en cuanto
se autodeterminan, es decir cuando tienen identidad, deciden y actúan en función de su
voluntad y sus intereses. Esta autodeterminación del sujeto es una cualidad fundamental del
ciudadano(a) en cuanto titular de poder, es decir en cuanto sujeto que debe intervenir en la toma
de decisiones. En sentido general se puede definir la participación como la intervención en los
procesos de decisión". De ahí la necesidad de contemplar la participación en procesos de
definición, ejecución y evaluación de la gestión pública (Fermín, 2004).
En los últimos tiempos se le ha concedido gran importancia a la contraloría social, tanto para el
éxito de las políticas públicas como para lograr la consolidación de la democracia participativa y
protagónica en su conjunto. (Fermín J., 2007). En este sentido, la contraloría social constituye
unos de los escenarios o mecanismos para ejercer el derecho a la participación ciudadana en
los asuntos públicos, a través de acciones de seguimiento, evaluación, vigilancia y control,
teniendo como propósito garantizar que se realice de manera eficaz, eficiente, transparente la
gestión pública. (Hurtado, 2007).
Debe accionarse, paralelamente a la ejecución de los planes y proyectos, los comités de

seguimiento, los cuales constituyen el mecanismo democrático que permite a los ciudadanos y/o
las diferentes organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestión pública. En este
sentido, realizarán acciones de control y evaluación que velarán porque las ejecuciones se
realicen ajustadas a lo convenido en el respectivo proyecto o plan (Massiris, 2005).
Estos comités de contraloría social, constituye un medio de participación a través del cual todo
ciudadano y ciudadana participa en la vigilancia y el control de la gestión pública municipal, en la
planificación y ejecución de planes, programas y proyectos, en este caso, con énfasis a aquellos
vinculados con la Ordenación del Territorio; en la prestación de los servicios públicos municipales
y en la gestión de los funcionarios públicos.
Según Haydee Machín citada por Fermín (2007) “La Contraloría social es una de las principales
formas de organización del pueblo y de los vecinos para el ejercicio de su protagonismo en
el control y seguimiento de la gestión pública, de los asuntos públicos… ”. Asimismo, permite
el rescate de la conciencia ciudadana, el ejercicio de la democracia participativa y
protagónica, el aumento del sentido de pertenencia y la legitimación y viabilidad social de
los procesos políticos. (Fermín, 2007).
Los Comités de Gestión o de Contraloría Social de Planes y Proyectos vinculados a la

Ordenación del Territorio, constituyen el mecanismo de participación que viabiliza el ejercicio de
la contraloría social, como parte de la nueva gestión pública en la gobernanza moderna.
Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio

Asamblea de Ciudadanos.
Los Comités de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio o, los Comités
de Gestión/Contraloría Social de Planes y Proyectos (Contraloría Social).
A los fines de la valoración de los instrumentos, se agruparon los mecanismos de participación

vinculados a comités de medio ambiente y territorio con los vinculados con la contraloría social
que; en esencia, lo que interesa (a los fines del estudio) de ambos medios y que además
comparten, es su condición de escenarios propicios para la planificación y gestión de asuntos
ambientales y territoriales. En este sentido, se valoró con la máxima ponderación a los
instrumentos que, o bien mostraron el mecanismo de asamblea de ciudadanos junto al
mecanismo de contraloría social (comités de gestión de planes y proyectos) o los que mostraron
a la asamblea de ciudadanos junto a los comités de asuntos ambientales y/o territoriales.
Aspecto Número 03: Objetivos de la Participación
Toda acción plantea un objetivo, un fin a alcanzar sostenido bajo un ideal. El objetivo de la
participación ciudadana para la Ordenación del Territorio reposa en la búsqueda del consenso
construido, disminuir diferencias y mejorar las oportunidades de éxito en la decisión tomada. Es
integrar la deliberación en los procesos de toma de decisiones.
Los objetivos de la participación a los que concierne el presente aspecto, son aquellos que
justifican el “por qué” de hacia donde debe dirigirse.
Brugué, Font y Gomá (2006), señala que “la clasificación de los objetivos -del porqué- de la
participación ciudadana puede realizarse en función de criterios…diversos… Podemos, en
primer lugar, clasificarlos en función del papel que pretendemos otorgar a los ciudadanos. En
segundo lugar, los objetivos de la participación pueden distinguirse en función de los resultados
que los gobernantes esperan obtener de ella.” (cuadro 10).
Cuadro nº 10
Los múltiples objetivos de la Participación Ciudadana
En función del En función de
papel otorgado a los Aquello que obtienen los
Ciudadanos gobernantes
- El derecho a ser informados. - La disponibilidad de colaboradores.
- El derecho a ser consultados. - La legitimidad política.
- El derecho a tomar parte. - La mejora de las decisiones.
- El fortalecimiento del capital social.
FUENTE: Brugué Q., Font J. y Gomá R. (2006)
Respecto a la primera clasificación, se sitúan aquellos objetivos participativos que sólo

pretenden ofrecer información a sujetos con carácter pasivo (derecho a ser informados); luego,
aquellos objetivos que “quieren dar voz a los ciudadanos y sus asociaciones, aunque sólo sea
para saber que opinan” (derecho a ser consultados) y, finalmente, se halla el objetivo de “la
participación más potente”, es decir, aquel que permite “trasladar el poder y, por lo tanto, la
capacidad para tomar decisiones a la sociedad civil” (derecho a tomar parte). Estos tres
objetivos se resumen en los términos que aparecen en el cuadro número 10 como: el derecho a
ser informado, el derecho a ser consultado y el derecho a tomar parte.
Hoy en día se reconoce la necesidad de enfocar la participación ciudadana en objetivos que la

dirijan hacia el derecho de los ciudadanos a la toma de decisiones, dentro de los principios
de una democracia participativa en la cual sea el propio ciudadano el que tenga el poder para
decidir. El resto de los objetivos señalados en el cuadro número 10, en función del papel
otorgado a los ciudadanos, se enmarcan dentro de los principios de la democracia
representativa.
El derecho de participación debe ser un elemento básico del estatus de los ciudadanos (Cortina,
1998 citado por Folgueiras, 2005). Este reconocimiento de la participación como derecho
convierte a los ciudadanos en miembros plenos de la sociedad, ofreciéndoles la posibilidad de
intervenir en las decisiones y en el futuro de la sociedad. “Las ciudadanas y los ciudadanos del
siglo XXI debemos comprender que la implicación activa es necesaria si queremos ser
protagonistas en los procesos de cambio y que éstos se realicen desde su dimensión educativa
y social” (Folgueiras, 2005).
Respecto a la clasificación de la participación en función de “aquello que obtienen los

gobernantes” (cuadro número 10), Brugué, Font y Gomá (2006), distinguen para los mismos, dos
tipos de objetivos: los objetivos tradicionales, tales como la legitimidad política y la mejora de las
decisiones (véase cuadro número 10) y los objetivos de nueva lectura, que son el disponer de
colaboradores y generar capital social.
La nueva relación colaboradora entre la administración y la sociedad civil… abre las

puertas a una mayor implicación de los ciudadanos y sus asociaciones en las tareas
prestacionales… En otros términos, este proceso… ha tenido una gran importancia ante
la crisis del municipio de bienestar, ya que ha permitido mantener la prestación de
determinados servicios en una situación de restricciones financieras. Su impacto sobre
una participación ciudadana de contenidos políticos ha sido en cambio escasa, cuando
no claramente desmovilizadora -a través de lo que a veces hemos evaluado como un
proceso de domesticación y compra de la participación ciudadana (Brugué, Font y Gomá,
2001).
En segundo lugar, Brugué, Font y Gomá, (2001) exponen que algunos autores “justifican la
participación ciudadana por su capacidad para educar y concienciar a la ciudadanía. Disponer
de esta ciudadanía, además, no únicamente mejora el funcionamiento de los instrumentos
participativos sino del conjunto de la comunidad. Es decir, la participación tiene como objetivo
directo escuchar a los ciudadanos, aunque indirectamente sirve para algo quizá más importante:
generar el capital social que garantizará el buen funcionamiento de nuestra sociedad” en el
desarrollo de las comunidades. Este Capital Social “se refiere a una ciudadanía que adquiere
madurez democrática y dinamismo socioeconómico a través de la propia participación en los
asuntos colectivos”. (Ídem).
La participación sirve a los gobernantes en la medida que favorece la creación de capital social
adecuado para el desarrollo de la sociedad, por lo tanto implica una participación cuyo objetivo
promocione determinadas conductas y actitudes ciudadanas.
Por lo tanto, se amerita de una participación que posea como objetivo no sólo ejercer el derecho
social a la intervención en las decisiones públicas, como la Ordenación del Territorio, sino
también que posea como objetivo el fomento de determinadas conductas y actitudes ciudadanas
que permitan el desarrollo integro del capital social o capital humano (ídem). La participación de
la sociedad civil organizada, facilita el aprendizaje de la corresponsabilidad entre los diferentes
actores en su propio bienestar colectivo y en la mejora de su calidad de vida.
En función de todo lo anterior, específicamente los siguientes objetivos deben ser explícitos en
este contenido (aspecto nº2):
 El derecho a tomar parte en las decisiones de los asuntos público: La participación como
inclusión de toda la sociedad en los asuntos de interés público; es decir, el derecho a la
intervención directa en las decisiones como la Ordenación del Territorio. La participación
ciudadana es un derecho que el Estado debe garantizar.
 La participación ciudadana (participación en los asuntos colectivos) como proceso que

fortalece la educación cívico-política y en general el desarrollo integral de la sociedad, mediante
la formación de conductas y actitudes ciudadanas que conllevan a la madurez democrática y al
dinamismo socioeconómico en la creación y fortalecimiento del Capital Social.
Objetivos de la Participación
La participación como derecho a intervenir en las decisiones de los asuntos
o políticas públicas.
La participación ciudadana como proceso que fortalece la educación cívico-
política y en general el desarrollo integral de la sociedad, mediante la
formación de conductas y actitudes ciudadanas que conllevan a la madurez
democrática y al dinamismo socioeconómico en la creación y
fortalecimiento del Capital Social.
Aspecto Número 04: Actores de la Participación
Para cada fase del proceso de planificación de políticas públicas como la Ordenación del
Territorio, operan diversos actores que lideran y actúan en las mismas. Massiris (2005) identifica
a los actores como los de tipo académicos y científicos (quienes ejercen la parte técnica-
científica y de conocimiento), los gremios económicos (quienes representan los modos de
producción), las organizaciones ambientales (derechos del ambiente), los actores
gubernamentales o de la administración pública encargados de la fase político-administrativa y
los actores de la comunidad organizada.
De esta manera, existen diversos actores en el proceso de ordenamiento territorial y

planificación de demás políticas públicas; no obstante, la participación ciudadana reposa en este
último actor: la comunidad, los ciudadanos y ciudadanas mediante sus diversas formas de
organización.
Los actores de la participación ciudadana en procesos de planificación de políticas públicas son

explícitos: se trata de los ciudadanos (el ciudadano como sujeto en comunidad, con su
dimensión política, social y económica, que forma parte de la sociedad), es decir, de la
comunidad, a través de sus distintas organizaciones sociales, del pueblo organizado, puesto que
para el ejercicio de la ciudadanía en la participación, es importante la organización. Los actores
pueden estar expresados como personas naturales o ciudadanos organizados, o como el
conjunto de redes de organizaciones entre una serie de actores de participación ciudadana.
En todo caso, los actores a la que esta participación se refiere son los ciudadanos, pero no
vistos como individuos, sino como colectivo organizado, quienes buscan articular sus diversos
intereses presentes en su comunidad, quienes resultan ser los más sensibles a sus
problemáticas locales.
Estos actores constituyen el capital social que se organiza en redes sociales. Además, son los
“constructores del territorio” (el territorio como constructo social), accionan los procesos
geográficos de ocupación, localización, usos y configuración del territorio.
Actores de la Participación
Ciudadanos y ciudadanas (pero no vistos como individuos, sino
como colectivo organizado), organizaciones sociales, pueblo
organizado, comunidad organizada, colectivo organizado,
sociedad organizada.
En la aplicación de la matriz, se compararon los contenidos explícitos de participación social

(orientada a la Ordenación del Territorio) para cada uno de los instrumentos, en función de lo
establecido en este patrón de comparación; lo que permitió en primer lugar establecer niveles de
coherencia interna dentro cada instrumento legal, en cuanto los contenidos explícitos en materia
de participación (columnas de la matriz); asimismo, se buscó medir el nivel de coherencia
existente para cada uno de los aspectos (filas de la matriz) en materia de participación; luego,
fueron reflejaron en términos de fortalezas o debilidades según haya sido el caso.
Comparar la coherencia interna entre dichos instrumentos (en función del patrón de comparación
como óptimo planteamiento en materia de participación), representa una manera de valorar el
grado de articulación que existe en el país, en cuanto al enfoque de la política bajo la cual opera
la institucionalidad venezolana, en este caso a nivel municipal, en materia de participación
ciudadana para la Ordenación del Territorio.
En cada una de las casillas de intercepción de la matriz se estableció un valor de ponderación

resultante de la comparación del contenido explícito (aspecto) expresado en el patrón de
comparación con el contenido explícito expresado en el instrumento (leyes). Este valor de
ponderación estuvo dentro del intervalo entre el 0 y el 3 (véase cuadro número 11). Dicho valor
de ponderación se designó en función de la siguiente escala:
Escala de Ponderación de Valores dentro de la matriz:
En la cual cada valor designado significó:
0: No se plantea o existe ausencia del contenido explícito (aspecto) en el instrumento evaluado.

1: Débil, implica que se asoma el aspecto, pero su definición es incompleta o no es directa a la
concepción que se aprecia en el patrón de comparación.
2: Regular indica que sólo algunos elementos del contenido explícito comparado se acercan o
contienen lo formulado en el patrón de comparación.
3: Buena, implica una aceptación y correspondencia de los elementos expresados en el
contenido explicito en función de lo formulado en el patrón de comparación.
De esta manera, se compararon los contenidos explícitos de cada uno de los instrumentos
legales con lo enunciado en el patrón de comparación (anteriormente descrito) y se asignó de
acuerdo a la escala de ponderación el valor correspondiente. Seguidamente, se realizó un
procedimiento algebraico simple obteniéndose de esta manera un puntaje final por cada
columna y un puntaje final por cada fila.
En el supuesto que en cada una de las casillas de intercepción de la matriz se le asignase el

máximo valor de ponderación (correspondiente a 3), tendríamos una sumatoria por columna que
resultaría igual a 12 puntos y, una sumatoria por fila que sería igual 24 puntos, los cuales se
corresponden a los valores del extremo superior y, se asumen como las máximas puntuaciones
posibles que se presentarían dentro de la matriz (cuadro número 11).
Cuadro nº 11
Indicadores de valoración dentro de la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos
Instrumentos Proyecto
Constitución Ley de los Ley del Ley de los Ley de Ley Ley Orgánica
de la Ley Consejos Poder Consejos Orgánica Orgánica de Creación
Legales República Orgánica Locales de Público Comunales para la para la de la
Bolivariana de de Planificación Municipal (LCC, Ordenación Ordenación Comisión
Planificación 2006) del y Gestión Central de *Valores
Venezuela Pública (LPPM, Extremos
(LOP, Territorio del Planificación.
2006)
LCCCP
Aspectos 2001) (LCLPP,2006) LOT Territorio
(LOCCP,
(Contenidos) (11/08/198 PLOGT 2007)
3) (Febrero
2007)
Concepción de 0 – 24*
Participación 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3
Ciudadana.
Mecanismos 0 – 24*
de 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3
participación.
Objetivo de la 0 – 24*
participación 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3
Actores 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 -3 0 – 24*
*VALORES 0 – 12* 0 – 12* 0 – 12* 0 – 12* 0 – 12* 0 – 12* 0 – 12* 0 – 12*
EXTREMOS
0: Ausencia. No se plantea.
1: Débil. 2: Regular. 3: Buena.
Este puntaje, resultado de la suma algebraica de los valores de ponderación (entre 0 y 3) por
filas y columnas de la matriz, fue interpretado a partir de lo expuesto en las siguientes Escalas
de Valoración de puntuaciones:
Escalas de Valoración de Puntuaciones, donde;
Para el caso de la interpretación de los puntos obtenidos en la sumatoria por columna, es decir,
para la valoración de la coherencia interna de los diversos instrumentos legales considerados, se
usó la siguiente escala:
PUNTAJE FINAL POR COLUMNA EN LA VALORACIÓN DE LA COHERENCIA

MATRIZ INTERNA DE LOS INSTRUMENTOS
(Intervalos) LEGALES (sumatoria en columna)
0 – 04 MALO
05 – 08 REGULAR
09 - 12 BUENO
Para el caso de la interpretación de los puntos obtenidos en la sumatoria por fila, es decir, para
la valoración de la coherencia de los diversos aspectos o contenidos explícitos que componen el
proceso social de participación ciudadana, expresados en el ordenamiento legal del país, se usó
la siguiente escala:
PUNTAJE FINAL POR FILA EN LA MATRIZ VALORACIÓN DE LA COHERENCIA DE LOS

(Intervalos) ASPECTOS O CONTENIDOS EXPLÍCITOS
(sumatoria en fila)
0 – 08 MALO
09 – 16 REGULAR
17 – 24 BUENO
La matriz permitió sacar conclusiones por cada instrumento legal (vertical) o por cada contenido
explícito u aspectos que componen el proceso social de participación ciudadana en la
planificación de la Ordenación del Territorio (horizontal).
Seguidamente, a los fines de identificar y analizar fortalezas y debilidades en esta parte del
trabajo, se señalaron como fortalezas, para el caso de la valoración de los instrumentos en
materia de participación ciudadana, los instrumentos que obtuvieron un puntaje comprendido
desde 07 puntos hasta 12 puntos (extremo máximo) y como debilidades, los instrumentos que
obtuvieron un puntaje entre 0 puntos (extremo mínimo) hasta 06 puntos, tal como se expone en
el cuadro número 12.
Cuadro nº 12
Identificación de Fortalezas y Debilidades en la Valoración de los Instrumentos L egales
VALORACIÓN DE LOS PUNTAJE FINAL POR
INSTRUMENTOS LEGALES COLUMNA EN LA MATRIZ
(sumatoria en columna) (Intervalos)
MALO 0 –0 4 Debilidad
05 – 06
REGULAR 07 –08 Fortaleza
BUENO 09 – 12
Asimismo, se identificaron como fortalezas para el caso de la valoración de los aspectos o

contenidos que componen el proceso social de participación ciudadana, aquellos aspectos que
obtuvieron un puntaje comprendido desde 13 puntos hasta 24 puntos (extremo máximo) y como
debilidades, aquellos aspectos que obtuvieron un puntaje entre 0 puntos (extremo mínimo) hasta
12 puntos, tal como se expone en el cuadro número 13.
Cuadro nº 13
Identificación de Fortalezas y Debilidades en la Valoración de los Aspectos que
componen el Proceso Social de Participación C iudadana
VALORACIÓN DE LOS PUNTAJE FINAL POR FILA EN
ASPECTOS O CONTENIDOS LA MATRIZ
EXPLÍCITOS (sumatoria en (Intervalos)
fila)
MALO 0 – 08 Debilidad
09 – 12
REGULAR 13 – 16 Fortaleza
BUENO 17 – 24
En la siguiente tabla se esquematiza a modo de ejemplo, la aplicación de la matriz de valoración

de contenidos e instrumentos:
Ejemplo de Aplicación de la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos

Proyecto
Instrumentos Constitución Ley de los Ley del Ley de los Ley de Ley Ley
de la Ley Consejos Poder Consejos Orgánica Orgánica Orgánica de Puntaje y
República Orgánica de Locales de Público Comunales para la para la Creación de Valoración
Legales Bolivariana Planificación Planificación Municipal (LCC, Ordenación Ordenación la Comisión de los
de (LOP, 2001) Pública (LPPM, 2006) del Territorio y Gestión Central de Aspectos
Venezuela (LCLPP,2006) 2006) (LOT, 1983) del Planificación (Contenidos)
Territorio (LOCCP,
Aspectos (Febrero 2007)
(Contenidos) 2007)
Concepción de
Participación 2 1 0 1 2 1 0 3 10
Ciudadana. REGULAR
Mecanismos
de 2 0 3 3 0 2 0 2 12 REGULAR
participación.
Objetivo de la 19
participación 3 2 3 2 3 0 3 3 BUENO
Actores 2 1 0 3 1 2 0 3 12
REGULAR
PUNTAJE 09 04 06 09 06 05 03 11
Valoración de
los MALO BUENO
BUENO MALO REGULAR BUENO REGULAR REGULAR
Instrumentos
Valoración de la coherencia interna de los contenidos (aspectos) de cada instrumento

en función del patrón comparativo en materia de participación ciudadana en la
Ordenación del Territorio
Valoración de la coherencia en función del patrón de comparación, de cada contenido

explícito (aspectos) en el ordenamiento legal existente en el país
De esta manera, se determinaron carencias o suficiencias (fortalezas y debilidades) en esta

segunda parte de los instrumentos legales revisados y de los aspectos o contenidos explícitos,
que permitieron identificar recomendaciones para la efectiva participación ciudadana al servicio
de la Ordenación del Territorio y la viabilidad sociopolítica del proceso.
El planteamiento de las propuestas y/o recomendaciones para mejorar debilidades y fortalecer

suficiencias en la estructura institucional, con el fin de orientar hacia una efectiva participación
ciudadana al servicio de la Ordenación del Territorio y viabilidad sociopolítica del proceso,
respondió a los resultados de estas dos partes del trabajo; es decir, a los resultados del análisis
de las estructuras institucionales del municipio venezolano, más la interpretación de orden
cualitativo sobre la base de la descripción de estas estructuras, y a los resultados derivados de
la aplicación de la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos legales.
A continuación se sintetiza el procedimiento metodológico seguido en el presente estudio para la

consecución de los objetivos:
3.3.- Esquema del Procedimiento Metodológico OBJETIVO GENERAL

ANALIZAR LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL MUNICIPAL EN VENEZUELA,
ENCARGADA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROCESOS DE
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, CON EL FIN DE IDENTIFICAR FORTALEZAS Y
DEBILIDADES PARA LA EFECTIVA PARTICIPACIÓN CIUDADANA AL SERVICIO DE LA
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y SU VIABILIDAD SOCIOPOLÍTICA.
FASE MÉTODO RESULTADO OBJETIVO

ALCANZADO
Descripción de la Descriptivo Identificación de la Estructura Institucional. Describir los elementos de la estructura

Descripción de los elementos que la institucional que sostiene la participación
Estructura Institucional componen. ciudadana a nivel municipal en los procesos
de planificación y gestión de la Ordenación
del Territorio en Venezuela.
Identificación y Análisis Medición proporcional de los indicadores de
Análisis estudio: Entidad encargada para la planificación
de Fortalezas y del municipio, unidad de participación ciudadana,
Debilidades información al ciudadano de conocimientos de
(Primera Parte) Estadístico interés público, de Ordenación del Territorio. Analizar de manera crítica las
fortalezas y debilidades de la
Valoración de cada instrumento legal en función estructura institucional municipal
Identificación y Análisis del patrón comparativo en materia de encargada de la participación
de Fortalezas y Comparativo participación ciudadana para la planificación y ciudadana al servicio de la
Debilidades gestión de la Ordenación del Territorio (resultados planificación y gestión de la
(Segunda Parte) por columnas de la matriz) y valoración de cada ordenación del territorio en Venezuela.
Valorativo contenido explícito (aspectos) en el ordenamiento
legal (resultados por filas de la matriz de
valoración de contenidos en instrumentos)
Identificación de
propuestas y/o
recomendaciones para MÉTODO Y
mejorar debilidades y Identificación y Análisis de PROCESOS Identificación y Análisis de
fortalecer suficiencias Fortalezas y Debilidades Fortalezas y Debilidades
en la Estructura (Primera Parte) (Segunda Parte)
Institucional Municipal
Mediante los resultados Mediante los resultados
Ponderación de los indicadores de Interpretación de los valores del
las variables de estudio a partir de lo puntaje total por filas (aspectos) y
suministrado en los organigramas de columnas (instrumentos) de la matriz
la estructura institucional municipal. de valoración de contenidos e
RESULTADO instrumentos.
Identificación Sugerencias, recomendaciones, Identificación

propuestas y modificaciones en la
estructura institucional del municipio
e instrumental en cuanto a
participación ciudadana en la
OBJETIVO ALCANZADO
Enunciar propuestas y/o recomendaciones para mejorar
debilidades y fortalecer suficiencias en la estructura institucional,
con el fin de orientar hacia una efectiva participación ciudadana
al servicio de la Ordenación del Territorio y viabilidad sociopolítica
del proceso.
CAPÍTULO IV
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN
DE LOS RESULTADOS
92 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN
DE LOS RESULTADOS
LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Se identificó como estructura institucional, la existencia o no de dependencias de la

administración pública y organizaciones sociales que sirven de organismos de planificación y
coordinación (sustentados en un marco legal) inherentes a procesos de participación ciudadana
y políticas públicas como la Ordenación del Territorio.
En su forma más genérica, la institución constituye el canal de conexión entre Estado y la

Sociedad. Ésta entidad integra el modelo de nación establecido con el colectivo social que
conforma un país. A través de ella se ejecutan en la realidad social las directrices políticas que
pauta el gobierno de acuerdo a un modelo de desarrollo (Chalbaud R., 1999).
1.- Estructura institucional del país en procesos de Ordenación del Territorio y

Es pertinente establecer una visión de conjunto, que permita conocer el escenario donde se
despliegan los procesos de planificación en políticas públicas y participación ciudadana,
sustentado este escenario, particularmente, en lo que se refiere a los instrumentos de
disposición político-institucional. Se identifican y describen a modo general las estructuras de la
organización institucional y administrativa, por cuanto configuran los canales que garantizan las
acciones de formulación, ejecución y gestión de las directrices políticas de interés público. En
este orden de ideas, se señalan tres sistemas jerárquicos en la organización institucional, ellos
son: la estructura institucional para la planificación del desarrollo, la estructura organizativa para
la participación ciudadana y la estructura institucional para la Ordenación del Territorio.
1.1.- Estructura Institucional del país para la Planificación del Desarrollo
La estructura institucional para la planificación en el país se organiza a través del Sistema

Nacional de Planificación, al cual últimamente se le ha adjetivado el carácter Participativo con el
propósito de hacer referencia a la inclusión de esta acción social en la intervención y toma de
decisiones en los procesos de planificación en materia de políticas públicas.
El Sistema de Planificación y Participación Ciudadana en Venezuela (SNPP)
La Constitución consagra en su artículo 299 el establecimiento de “… una planificación

estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta.” para “… lograr una justa
distribución de la riqueza…” en el régimen socioeconómico donde “El Estado conjuntamente con
la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de
generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y
fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez,
dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía…”. De esta
manera, la máxima carta normativa del Estado pauta el carácter estratégico, democrático,
participativo y de consulta abierta como condición sinéquanone del proceso de planificación.
DE LOS RESULTADOS
Asimismo, la Constitución Nacional establece la creación de un conjunto de órganos encargados

de la planificación y coordinación de las políticas públicas a diferentes niveles territoriales, que
promoverán y fortalecerán procesos de participación ciudadana así como también procesos de
descentralización de poderes y competencias. Ellos son el Consejo Federal de Gobierno por el
ámbito nacional (Art. 185 Constitución, 1999), el Consejo de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas por el ámbito estadal (Art. 166 Constitución, 1999) y el Consejo Local de
Planificación Pública por ámbito municipal (Art. 182 Constitución, 1999).
En el año 2001 fue aprobada por Decreto la Ley Orgánica de Planificación (LOP). Esta Ley
establece los principios y fundamentos normativos para la planificación del desarrollo en los
diferentes niveles territoriales como función general del Estado. Constituye el marco para la
construcción de un nuevo sistema nacional de planificación, basado en el enfoque de
participación ciudadana.
A partir de allí, se comienza a construir en Venezuela un nuevo Sistema Nacional de

Planificación orientado a la promoción de la planificación participativa (SNPP), destinada a lograr
“un cambio estructural” del Estado y la sociedad (LOP, Art. 2). Expone una estructura jerárquica
de planes de desarrollo e instituciones del Estado que se ocupan de la formulación y ejecución
de planes y políticas públicas en los diferentes ámbitos espaciales y de poder: nacional, estadal
y municipal.
La estructura fundamental que constituye el orden institucional del SNPP, se consagra en la LOP.
La LOP, define los instrumentos, responsabilidades y competencias de cada uno de los entes
vinculados a la planificación del país. En función de ello, se esquematiza en la figura número 04
las instancias que componen la estructura institucional para la planificación con base
participativa, que se encuentran explícitas en la LOP.
Figura Número 04
Entidades Estructurales del Sistema Nacional de Planificación Participativa (SNPP)
Ámbitos de la
Planificación
Entidades
responsables
de la
planificación
Órganos de apoyo
técnico encargados de la
planificación y gestión
pública, garantizando la
de las comunidades
organizadas
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de lo expuesto en la LOP, 2001.

DE LOS RESULTADOS
La LOP reconoce entre sus preceptos los órganos y entes de la Administración Pública
designados como instancias que forman parte del SNPP; a las cuales les compete el encargo y
responsabilidad en la formulación y coordinación de la planificación de políticas públicas. La
planificación no constituye una tarea que se le designe directamente a las comunidades
organizadas u organizaciones no estatales:
A fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del presente Decreto Ley, los
órganos y entes de la Administración Pública deben remitir al Ministerio de
Planificación y Desarrollo, la información referente a sus programas de inversión,
planes operativos y respectivos presupuestos (LOP, Art. 21)
El SNPP lo componen todos los órganos de la administración pública dentro de los ámbitos
nacional, regional, estadal y municipal, vinculados con la planificación del desarrollo.
Por otro lado, dentro del SNPP se establece otra serie de instrumentos de planificación al
servicio del desarrollo, que son diferentes a las instituciones públicas. Estos instrumentos se
encuentran establecidos para las diferentes escalas territoriales. Se trata de los diversos Planes
de desarrollo económico y social, lo cuales se hallan identificados en la LOP de la siguiente
manera:
Orden Nacional:
 Plan Nacional de Desarrollo (PND).
 Plan Operativo Anual Nacional (POAN).
 Plan de Inversiones Públicas (PIP).
 Plan Nacional de Desarrollo Institucional (PNDI).
 Plan Nacional de Desarrollo Regional (PNDR).
 Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial (PNDS).
 Planes Operativos (PO).
Orden Regional:
 Planes Regionales. (PR)
Orden Estadal:
 Plan Estadal de Desarrollo (PED).
Orden Municipal:
 Plan Municipal de Desarrollo (PMD).
La operacionalización de estos instrumentos o planes de desarrollo, implica la identificación de

responsabilidades por cada ente de la Administración Pública, cuyas funciones político-
administrativas se encuentran relacionadas con diferentes acciones del proceso de planificación
y administración, tales como la formulación, promoción, financiamiento, coordinación, ejecución,
seguimiento, control y evaluación. En esta dirección, se presenta el cuadro número 14 con una
matriz que dispone los diversos instrumentos o planes de desarrollo y las instituciones de la
estructura del SNPP, de acuerdo a las atribuciones y competencias de carácter administrativo,
que poseen cada una de estas entidades públicas sobre los instrumentos de planificación
anteriormente especificados.
DE LOS RESULTADOS
Cuadro nº 14
Dimensiones Institucionales e Instrumentales del Sistema Nacional de Planificación
Participativa (SNPP)
Consejo
Estadal de
Presidencia Gabinete Ministerio Consejo Organismos y Planificación Consejo
de la Ministerial de Federal Corporaciones Gobernación y Alcaldía Local de
República Planificación de Regionales Coordinación Planificación
y Desarrollo Gobierno de Políticas Pública
Ámbito Planes
Públicas
PND E C-S
POAN E-C-S
PIP E-C-S No Aplica
N PNDI E-C-S A
PNDR E-C-S
PNDS E C A
PO D E E E
R PR C E-C
ES PED No aplica No No aplica E C-S
M PMD aplica E C-S
E: Elaborar lo cual significa formular el instrumento. N: Instrumento de Orden Nacional
C: Coordinar el instrumento con otros entes o actores sociales. R: Instrumento de Orden Municipal
D: Dirección que implica establecer las pautas para la elaboración del instrumento. E S: Instrumento de Orden Estadal
S: Seguimiento y control del instrumento. M: Instrumento de Orden Municipal
A: Apoyo: Acción que implica un sustento institucional para la elaboración del instrumento.
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de la LOP (2001)
Como se observa en el cuadro número 14, las diversas entidades estructurales del SNPP
anteriormente señalas en el cuadro número 04, poseen competencias diferenciadas en cuanto a
los procesos de planificación. Asimismo, poseen atribuciones específicas en cuanto a la
constitución de los planes (instrumentos).
En el ámbito de la planificación nacional, las entidades responsables de la planificación son, en

primer lugar, la Presidencia de la República, donde se formulará los cimientos del Plan Nacional
de Desarrollo (PND), en segundo lugar, el Gabinete Ministerial quienes elaborarán los diferentes
Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial (PNDS) y, por último, el Ministerio de Planificación y
Desarrollo, entidad responsable de la elaboración, coordinación, control y seguimiento del Plan
Operativo Anual Nacional (POAN), Plan de Inversiones Públicas (PIP), Plan Nacional de
Desarrollo Institucional (PNDI) y Plan Nacional de Desarrollo Regional (PNDR); coordinará los
Planes Regionales (PR) y los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial (PNDS); establecerá las
pautas (dirección) de los Planes Operativos y coordinará, controlará y hará seguimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (PND).
En teoría, estas entidades deberían estar articuladas con el Consejo Federal de Gobierno, como
órgano de apoyo de carácter nacional, encargado de la planificación y coordinación de políticas
públicas que garantiza los procesos de participación ciudadana y articulación del poder nacional
con el resto de las entidades gubernamentales estadales y municipales, tal como lo especifica la
Constitución. La LOP sólo indica una acción de este órgano, como apoyo para la elaboración
DE LOS RESULTADOS
del Plan Nacional de Desarrollo Institucional (PNDI) y de los Planes Nacionales de Desarrollo
Sectoriales (PNDS). Este órgano hasta el momento no ha sido constituido.
En el ámbito regional, figuran como entidades responsables de la planificación, los organismos y

corporaciones regionales, quienes elaborarán los diversos Planes Operativos Regionales (PO)
así como elaborarán y coordinarán los Planes Regionales (PR) en conjunto con el Ministerio de
Planificación y Desarrollo.
Se reconoce la Gobernación como entidad responsable de la planificación en el ámbito estadal.

En ella se elaborarán los Planes Operativos Estadales y se elaborará y coordinará el Plan
Estadal de Desarrollo (PED). Como órgano de apoyo técnico encargado de la planificación y
gestión de políticas públicas, garantizando un proceso de participación ciudadana, se encuentra
el Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas. A este órgano le
compete la coordinación, seguimiento y control del Plan Estadal de Desarrollo (PED) y estará
vinculado directamente con la Gobernación, articulándose como entidad intermedia de
comunicación entre los ámbitos nacional, regional y ámbito local (municipio).
En el ámbito del municipio, se identifica a la Alcaldía como la entidad responsable de la

planificación. En ella se elaborará el Plan Operativo del Municipio y se elaborará y coordinará el
Plan Municipal de Desarrollo (PMD). Asimismo, se identifica como órgano de apoyo técnico
encargado de la planificación y gestión pública, garantizando la participación ciudadana de las
comunidades organizadas, al Consejo Local de Planificación Pública, el cual coordinará y hará
seguimiento y control al Plan Municipal de Desarrollo, entre otros.
La razón de todos estos órganos de apoyo a la Administración Pública (Consejos de

Planificación) es que el SNPP tiene el deber de garantizar la participación ciudadana en la
formulación de sus planes y proyectos de desarrollo, así como suministrar la información
pertinente sobre los mismos. Para ello, la LOP asienta que: “…los órganos y entes de la
Administración Pública promoverán la participación ciudadana en la planificación.” (LOP, Art. 59)
y están “…obligados a suministrar a los sectores sociales, información amplia y oportuna sobre
sus planes de desarrollo y demás programas y proyectos” (Art. 60).
Por su parte, Bonilla y El Troudi (2007) en su propuesta presentada a inicios del 2007 para
desarrollar un Sistema de Planificación Nacional a partir de las dinámicas comunitarias, define a
este sistema de planificación como:
El sistema integrado e integrador de la planificación en políticas públicas, orientado

por una episteme transformadora de la realidad, de carácter participativo que se
expresa en un conjunto de principios, normas, procedimientos, métodos, criterios de
evaluación y contraloría social para la gestión del desarrollo local sostenible
construido desde el micro-lugar hacia los niveles meso y macro, el cual exprese la
síntesis operacional del nuevo Estado inclusivo para la mayor calidad de vida posible
para todos y todas los ciudadanos y ciudadanas que habitan la República Bolivariana
de Venezuela. p. 29
DE LOS RESULTADOS
Se ha señalado el establecimiento de un Sistema Nacional de Planificación de carácter

Participativo (SNPP), el cual fomenta un proceso de planificación “desde abajo”, a partir de la
conformación de instancias de participación que actúen desde la base social, desde las redes
sociales locales y, de esta manera, brindarle la oportunidad a las comunidades organizadas para
que puedan ejercer directamente su derecho legítimo de participación ciudadana; es decir, de
intervenir en la formación y gestión de políticas públicas como mecanismo legitimador de la
política y el proceso. Consiste en construir la planificación de los diversos instrumentos de
desarrollo (planes y proyectos) comenzando por el nivel local.
No obstante, en junio de 2007 se aprueba la Ley Orgánica para la Creación de la Comisión

Central de Planificación (LCCCP). Esta Comisión tiene la atribución de “Elaborar los
lineamientos estratégicos, políticas y planes a ser presentados a la consideración del Presidente
o Presidenta de la República, haciendo seguimiento y evaluación del cumplimiento de ellos una
vez aprobados.” (Art. 04 numeral 01, LCCCP) con el fin de, entre otros, “Impulsar la transición
hacia un modelo integrado de planificación centralizada, asegurando la gestión social y
planificada de la función pública administrativa.” (Art. 02 numeral 01, LCCCP). Entre los ámbitos
que se encargará dicha comisión para establecer los lineamientos estratégicos, políticos y
planes que se encuentran a cargo de dicha Comisión, está lo político, social, económico,
territorial (político), seguridad y defensa, científico, tecnológico, cultural, educativo, internacional
“… y los demás que fije el Presidente o Presidenta de la República mediante decreto.” (Art. 03,
LCCCP).
Otra atribución asignada a esta Comisión, está la de “Controlar y coordinar que los ministerios,
servicios autónomos, institutos autónomos, empresas, fundaciones, asociaciones, sociedades
civiles del Estado y demás entes adscritos descentralizados, actúen de conformidad con los
lineamientos, políticas y planes emanados de la Comisión Central de Planificación, debidamente
aprobados por el Presidente o Presidenta de la República… los referidos entes no gozarán
de autonomía organizativa, ni de autonomía para la planificación administrativa-
financiera. En consecuencia, todos los órganos y entes de la Administración Pública,
no obstante su naturaleza y forma organizativa previstas en los instrumentos de
creación, deberán actuar conforme a lo establecido en este numeral, y las potestades
atribuidas a la Comisión Central de Planificación se realizarán sin menoscabo de los
controles de tutela, accionarial y estatutario a los cuales aquellos están sometidos.”
(Art. 04 numeral 03, LCCCP).
En este sentido, la Comisión se convierte en la médula espinal del sistema de planificación en el

país, donde nacerán las pautas estratégicas de acción, directrices de planes y políticas públicas,
además de “Planificar, conducir, evaluar y supervisar las actividades de formación y capacitación
en materia de planificación, incluyendo los seminarios, talleres y cursos que se organicen y
faciliten en esta materia.” (Art. 04 numeral 06, LCCCP). Por lo tanto, las competencias
otorgadas que fueron reguladas en materia de planificación a los diferentes entes que componen
el SNPP, así como las relaciones de coordinación que se establecen entre ellos, las propuestas
para fundar un nuevo SNPP con carácter “participativo” que fomente un proceso de planificación
“desde abajo” y la promoción de la participación ciudadana en la intervención de la políticas
públicas, pierde sentido ante la atribución de este nuevo órgano, de “controlar y coordinar la
DE LOS RESULTADOS
función planificadora de los ministerios, servicios autónomos, institutos autónomos, empresas,

fundaciones, asociaciones, sociedades civiles y demás entes adscritos del Estado tanto
centralizados como descentralizados.” (Art. 05 numeral 01, LCCCP). En resumidas palabras,
controlar y coordinar a la Administración Pública en su conjunto.
Asimismo, establece que “Las normas y principios relativos a planificación, organización, control
y supervisión de Administración Pública contenidas en el presente Decreto son de obligatorio
cumplimiento para todos los órganos y entes de la Administración Pública y serán aplicadas de
manera prevalente en el ordenamiento jurídico vigente.” (Art. 19, LCCCP).
De esta manera, el SNPP está sujeto categóricamente a una columna vertebral establecida por
este instrumento de Ley, cuyos miembros ejecutores son las Comisiones Sectoriales y
Regionales “… necesarias para desarrollar las materias de su competencia… en función de la
nueva geometría del poder.” (Art. 08, LCCCP) y las Comisiones Macrosectoriales que “tendrán a
cargo la organización, seguimiento y control de las actividades económicas de los órganos y
entes de la Administración Pública Nacional, y la relación de dichos órganos y entes con el
sector privado, así como con los entes públicos o privados de otros países.” (Art. 11, LCCCP);
cuyos órganos, además “… no gozarán de autonomía y estarán supeditadas a los lineamientos
y directrices dictados por la Comisión Central de Planificación.” (Art. 08 y Art. 11, LCCCP).
1.2.- Estructura Organizativa del país para la Participación Ciudadana
Paralelamente a la estructura anteriormente descrita, se ha normado una estructura

organizacional de instancias sociales (comunidad organizada u organizaciones públicas no
estatales) que lidera los procesos de participación ciudadana. Mediante esta estructura, se
busca promover la participación ciudadana desde las bases sociales sin la intervención de
organismos provenientes de la Administración Pública; sin embargo, deben estar
necesariamente articulados a éste, es decir, al SNPP. La estructura organizativa para la
participación ciudadana en el país, se establece a través del Sistema de Participación 19 (SP) el
cual se identifica en la Ley de los Consejos Comunales.
Sistema de Participación (SP)
Esta nuevo sistema se identifica en la Ley de los Consejos Comunales (véase figura número 05)
aprobada el 10 de abril de 2006. La LCC sostiene que “para la formulación, ejecución, control y
evaluación de las políticas públicas” (Art. 01, LCC) debe existir acuerdo y relación entre las
instituciones del SNPP y las nuevas instancias organizativas de carácter social o no estatal que
conforman el sistema de participación (SP): “La presente ley tiene por objeto crear, desarrollar y
regular la conformación, integración, organización y funcionamiento de los consejos comunales;
y su relación con los órganos del Estado, para la formulación, ejecución, control y
evaluación de las políticas públicas” (Art. 01, LCC.).
Lerner y Rodríguez (2007) señalan que los entes que constituyen esta estructura, especialmente
los Consejos Comunales, son concebidos como “instancias no subordinadas a los órganos de
19
Denominado de esta manera para efectos de identificación en el presente estudio.
DE LOS RESULTADOS
gobierno… y directamente relacionadas con el poder nacional. Sus objetivos principales son
articular las organizaciones de base de la comunidad, elaborar planes para resolver los
problemas de la comunidad, elaborar proyectos para realizar estos planes y controlar las
actividades estatales y comunitarias” p. 118.
Las actuales tendencias políticas se orientan preponderantemente a vigorizar este sistema

organizativo (SP) como un nuevo escenario para la planificación y participación en las políticas
públicas, y también para el manejo de recursos financieros e inversiones de infraestructuras y
servicios de equipamiento: “Estos entes tendrán a su cargo fortalecer y recabar los proyectos, y
tramitar los recursos financieros y no financieros para la ejecución de los planes” Reyes A.
(2007, enero 30)
La estructura del Sistema de Participación y Planificación (véase figura número 05) establecida
en la LCC indica al Consejo Presidencial para el Poder Comunal como órgano de ámbito
nacional facultado para cumplir con las siguientes atribuciones (Art. 30, LCC):
“1. Orientar, coordinar y evaluar el desarrollo de los Consejos Comunales a nivel nacional,
regional y local.
2. Fortalecer el impulso del poder popular en el marco de la democracia participativa y
protagónica, y el desarrollo endógeno, dando impulso al desarrollo humano integral que eleve la
calidad de vida de las comunidades.
3. Generar mecanismos de formación y capacitación.
4. Recabar los diversos proyectos aprobados por los consejos comunales.
5. Tramitar los recursos técnicos, financieros y no financieros necesarios para la ejecución de
los proyectos de acuerdo a los recursos disponibles en el Fondo Nacional de los Consejos
Comunales.
6. Crear en las comunidades donde se amerite o considere necesario, Equipos Promotores
Externos para impulsar la conformación de los Consejos Comunales, de acuerdo a lo
establecido en la presente Ley y su Reglamento…”
Figura número 05
Estructura del Sistema de Participación y Planificación (SP)
Ámbito
Presidencia de la República
Nacional
Asamblea Nacional Consejo Presidencial para el Poder Comunal*
Comisión Especial de
la Asamblea Nacional Comisión Regional Presidencial del Poder Popular Estadal
Comisión Local Presidencial de Poder Popular Municipal
Consejos Comunales Comunal

DE LOS RESULTADOS
* En la Ley de Consejos Comunales se designa esta instancia como “Comisión Nacional Presidencial del Poder popular”,
no obstante, recibe el nombre de “Consejo Presidencial para el Poder Comunal” por Decreto Presidencial designado el
13 de febrero de 2007. FUENTE: Elaboración propia sobre la base de lo expuesto en la LCC,
2007.
Seguidamente, por el ámbito estadal se señala la Comisión Regional Presidencial del Poder
Popular; por el ámbito municipal se indica la Comisión Local Presidencial de Poder Popular, y
por último, en el ámbito local se reconoce el Consejo Comunal, compuesto fundamentalmente
por voceros y voces.
Paralelamente, la Asamblea Nacional designará una comisión denominada Comisión Especial

de la Asamblea Nacional para que “conjuntamente con las comisiones presidenciales
respectivas, realicen una evaluación del proceso de constitución y funcionamiento de los
consejos comunales.” (Art. 33, LCC).
Por su parte, la participación de los voceros y voceras que representan los Consejos
Comunales en la Comisión Presidencial del Poder Popular en sus diversas instancias
nacional, estadal o municipal, se realizará conforme a lo dispuesto en el Reglamento de esta
Ley. (Art. 30, LCC).
El Consejo Presidencial para el Poder Comunal es elegido por el Presidente de la República en

correspondencia con lo consagrado en la Ley Orgánica de la Administración Pública (Art. 30,
LCC). Dicho Consejo designará las diversas Comisiones Regionales del Poder Popular
correspondiente a los 24 estados del país (LCC, Art. 31) y las Comisiones Locales del Poder
Popular correspondientes a los municipios del país (LCC, Art. 32), “previa aprobación del
Presidente de la República”. Al respecto, Reyes A (2007, enero 30) indica que “La sujeción al
control que ejerce el presidente de la República sobre los Consejos Comunales y de la
asignación de recursos, se evidencia claramente en la Ley - LCC - . Él designa la Comisión
Nacional Presidencial, y ésta, a su vez, nombra a los integrantes de las comisiones regionales y
locales, pero los miembros de cada instancia deben contar con la autorización del jefe de
Estado”.
Hasta el momento (marzo 2008), no se han designado las Comisiones Regionales

Presidenciales del Poder Popular ni las Comisiones Locales Presidenciales del Poder Popular,
como tampoco se ha aprobado el proyecto para el Reglamento de la Ley de los Consejos
Comunales.
1.3.- Estructura institucional del país para la Ordenación del Territorio
La Ordenación del Territorio “forma parte del proceso de planificación del desarrollo integral del
país, por lo que todas las actividades que se desarrollan a los efectos de la planificación de la
ordenación del territorio, deberán estar sujetas a las normas que se rijan para el Sistema
Nacional de Planificación” (artículo 02 de la Ley de Ordenación del Territorio). En este sentido, la
Presidencia de la República en conjunto con el Consejo de Ministros, ejercerán la suprema
autoridad en directrices de Ordenación del Territorio (señaladas en el Plan Nacional de
DE LOS RESULTADOS
Desarrollo Socio-Económico), cuya responsabilidad reposará en órganos de la Administración

pública, con apoyo principalmente del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente.
Con respecto a la organización institucional, a nivel nacional se crea la Comisión Nacional de

Ordenación del Territorio, cuya Secretaría Técnica Nacional estará adscrita al Ministerio del
Poder Popular para el Ambiente, dirigida por el representante de este ministerio en dicha
Comisión. (Art. 20, LOT). Esta Comisión tendrá esencialmente la facultad de promover y
coordinar la elaboración del Plan Nacional de Ordenación del Territorio, establecer su
adecuación con los proyectos estructurantes del país (Art. 22, LOT) así como la integración con
el resto del sistema de planes identificados es esta ley, es decir, los planes regionales de
Ordenación del Territorio, los planes nacionales de aprovechamiento de los recursos naturales y
los demás planes sectoriales, planes de ordenación urbanística, los planes de las áreas bajo
Régimen de Administración Especial y los demás planes de la ordenación del territorio que
demande el proceso de desarrollo integral del país. (Art. 05, LOT).
Asimismo, se crea por cada región reconocida en el país, una Comisión Regional de Ordenación
del Territorio (Art. 21, LOT), cuyas competencias esenciales son impulsar y coordinar la
formulación del Plan Regional de Ordenación del Territorio (por su región), conforme a lo
pautado en el Plan Nacional de Ordenación del Territorio, así como garantizar la adecuación y
correspondencia de los posibles planes estadales de Ordenación del Territorio de la región, con
el Plan Nacional y, por supuesto, con el Plan Regional de Ordenación del Territorio. (Art. 23,
LOT).
La gestión y control del Plan Nacional de Ordenación del Territorio es responsabilidad del
Ministerio del Poder Popular para el Ambiente. La gestión y control de los Planes regionales de
Ordenación del Territorio, corresponde a los Gobernadores de los Estados que comprenden la
respectiva jurisdicción político-administrativa. (Art. 43, Art. 44, LOT).
2.- Estructura Institucional del Municipio en Procesos de Ordenación del Territorio y

Se identifica y describe a continuación la estructura institucional y organizativa del municipio

venezolano en materia de Ordenación del Territorio y participación ciudadana.
2.1.- Estructura institucional del municipio para la planificación
La institución pública responsable de los procesos de planificación y gestión de políticas públicas

dentro del ámbito municipal corresponde a la Alcaldía. La Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (2006) establece la organización de esta institución municipal, indicando los siguientes
órganos constituyentes: la Alcaldía como tal, encargada de la función ejecutiva del poder
municipal, la Contraloría Municipal cuya función reposa en el control fiscal, el Concejo Municipal
que ejercerá la función deliberante o legislativa en el municipio (Art. 75, LPPM), una Secretaría y
una Sindicatura como órganos auxiliares encomendados respectivamente para coordinar y
supervisar la ejecución y cumplimiento del estatuto general aprobado dentro de la misma
DE LOS RESULTADOS
alcaldía y apoyar jurídicamente al Poder Público Municipal (Art. 112, Art. 115, LPPM); las
dependencias de la Hacienda Pública del Municipio, donde se encuentran constituidos los
bienes, ingresos y obligaciones que forman los activos y pasivos del municipio (Art. 124, LPPM),
es decir, la unidad de presupuesto, tesorería, contabilidad y tributo y; por último, el Consejo
Local de Planificación Pública como el órgano corresponsable de la función de planificación del
poder municipal (Art. 75, LPPM): “Se crea el Consejo Local de Planificación Pública, presidido
por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes o
Presidentas de la Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de
la sociedad organizada” (Art. 182, Constitución de la República).
Sin embargo, entre los municipios existen diferencias geográficas apreciables en cuanto a la
interacción de elementos de carácter físico-natural (geológico-geomorfológico, hidroclimático,
vegetación y
suelos), socioeconómico (cobertura de usos, tamaño y población, sistemas de producción) y
político-institucional (disponibilidad de recursos financieros, instituciones administrativas y
organizaciones sociales), que condicionan diversos procesos de ocupación, localización, usos y
configuración en el territorio. Es este sentido, aunque se pueda presentar una estructura
organizativa básica del municipio a partir de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, cada municipio responde a una organización diferente en función de su particularidad
geográfica, por lo que, en palabras de Méndez V. (2002) se dificulta “proponer una estructura
administrativa válida para la actuación de todos los municipios del país” p. 58.
Es por ello que existirán tantas estructuras organizativas como municipios existentes en el país.
Estas diferencias de organización y administración, se encuentran reconocidas básicamente en
el artículo 16920 de la Constitución de la República. Se presenta en las figuras X (véase
anexos), 88 organigramas de municipios pertenecientes a diferentes estados del país, los cuales
fueron escogidos como muestra estadística de un total de 150 municipios que presentaron
organigrama estructural de manera formal. La Ley norma que dentro de esta estructura
institucional circunscrita al ámbito municipal, se halla el Consejo Local de Planificación Pública
como entidad para la planificación y participación (véase figura número 04).
El Consejo Local de Planificación Pública se define en la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal como “…el órgano encargado de integrar al gobierno municipal y a las comunidades
organizadas en el proceso de planificación e instrumentación del desarrollo del Municipio.” (Art.
110), igualmente, se define en la Ley de Consejos Locales de Planificación Pública como “el
órgano encargado de la planificación integral del municipio y de diseñar el Plan Municipal de
Desarrollo y los demás planes municipales, garantizando la participación ciudadana y
protagónica en su formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control, así como su
articulación con el Sistema Nacional de Planificación…” (Art. 02).
La función de los CLPP en el SNPP reposa en “asegurar la coordinación y participación social

en la elaboración y seguimiento” de los planes y lineamientos estratégicos municipales,
garantizando su debida articulación con el resto de los planes y entidades a escalas superiores
(Art. 27, LOP). Entre estos lineamientos estratégicos municipales, se reconoce el ordenamiento
20
Infra Pag. 117
DE LOS RESULTADOS
territorial como una de las áreas bajo la cual el CLPP ejerce “su actividad de planificación -
garantizando -la articulación con los planes comunales, estadales y nacionales…” (LCLPP, Art.
03 numeral 02). La LPPM señala a la Ordenación del Territorio como una de las competencias
que le son propias al Municipio. (Art. 56 numeral 2a, LPPM), en este sentido, cada Consejo
Local de Planificación Pública responderá a las características propias del Municipio donde se
concibe (LCLPP, Art. 02) y éste a su vez, de acuerdo a sus particularidades, tendrá un plan que
contendrá la ordenación del territorio municipal (Art. 61, LPPM).
Además de los municipios, las parroquias constituyen entidades locales territoriales dentro del
ámbito municipal (Art. 19, LPPM), creadas con el fin de “desconcentrar la gestión municipal,
promover la participación ciudadana y una mejor prestación de los servicios públicos
municipales.” (Art. 30, LPPM), tendrá competencias de “gestión, consultivas y de evaluación de
la gestión municipal en sus respectivos ámbitos territoriales… y sin perjuicio de la unidad de
gobierno y gestión del Municipio, la parroquia será gestionada por una junta parroquial…” (Art.
35, LPPM)
En este sentido, el Consejo Parroquial corresponde a la instancia de participación y coordinación

entre las juntas parroquiales, las organizaciones vecinales y comunitarias (Consejos Comunales)
“…en aras de integrar y vincular una visión parroquial en la identificación de necesidades,
desarrollo de potencialidades, formulación de demandas y propuestas de soluciones colectivas.”
(Art. 32, LCLPP). Los Consejos Parroquiales estarán articulados e integrados a los Consejos
Comunales mediante la Asamblea Parroquial (Art. 33, LCLPP). Los Consejos Parroquiales son
entendidos como “escenarios ideales para la confluencia de la participación de las diferentes
comunidades en la construcción de su desarrollo.”21
Por otro lado, Méndez V. (2002) propone una estructura institucional del municipio, en la cual
sugiere la figura de una Dirección de Ordenación del Territorio y Gestión Ambiental encargada de
los asuntos del municipio vinculados con la Ordenación del Territorio y ambiente, así como la
orientación del Plan de Ordenación del Territorio del Municipio. Esta Dirección poseería a su
cargo dos gerencias: La Gerencia de Ordenación del Territorio y la Gerencia de Gestión
Ambiental. (véase figura número 06).
21
Gobierno en Línea, portal www.gob.ve
DE LOS RESULTADOS
Figura Número 06 Propuesta de una Organización de la Institución Municipal

Contraloría ALCALDÍA Concejo Municipal
Comisión de Ordenación del Territorio y Ambiente

Oficina de Apoyo
Dirección Dirección de Ordenación del Territorio y Gestión Ambiental Dirección
Gerencia de Ordenación del Territorio Gerencia de Servicios Ambientales
Acueductos-Cloacas
Ordenación del Territorio/Ord. Alcantarillado
Urbana
Aseo Urbano y Domiciliario
Catastro
Ornato Público – Áreas Verdes
Base de Datos
Educación Ambiental, Participación
y Protección Ambiental
FUENTE: Tomado de Méndez (2002:60)
2.2.- Estructura organizativa del municipio para la participación ciudadana
En el Municipio, la Ley de los Consejos Comunales identifica la Comisión Local Presidencial del
Poder Popular como órgano facultado principalmente para orientar y evaluar el desarrollo de los
Consejos Comunales, fortalecer la participación ciudadana en el marco del desarrollo endógeno
y reunir los diversos proyectos aprobados por los Consejos Comunales a nivel local, es decir, a
nivel del Municipio. Este órgano hasta el momento no ha sido creado.
Asimismo, intramunicipal, en la escala comunal se identifica los Consejos Comunales como

“instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones
comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo
organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a
responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una
sociedad de equidad y justicia social.” (Art. 02, LCC).
La LCC establece que el Consejo Comunal se organizará principalmente por tres órganos: el
órgano ejecutivo, el órgano económico financiero y el órgano de control. (Art. 07, LCC).
El órgano ejecutivo estará constituido por los voceros y voceras de los diversos Comités de
Trabajo que se hayan establecido en el consejo de la comunidad. Se entiende por Comité de
Trabajo del Consejo Comunal, al “colectivo o grupo de personas organizadas para ejercer
funciones específicas, atender necesidades y desarrollar las potencialidades de cada
comunidad. El Comité de trabajo, articulará y promoverá la participación e integración de las
organizaciones comunitarias, movimientos sociales y habitantes de la comunidad.” (Art. 04
numeral 06, LCC).
DE LOS RESULTADOS
Varios Comités de Trabajo se pueden agrupar conformando Áreas de Trabajo, las cuales “se
constituyen en relación con las particularidades y los problemas más relevantes de la
comunidad… el contenido de las áreas de trabajo dependerá de la realidad de cada comunidad,
pudiendo ser: de economía popular y desarrollo endógeno; desarrollo social integral; vivienda,
hábitat e infraestructura; y cualquier otra que defina la comunidad…” (Art. 04 numeral 07, LCC).
El órgano económico-financiero del Consejo Comunal será ejercido por la Unidad de Gestión
Financiera, la cual se denominará Banco Comunal que poseerá la figura jurídica de cooperativa
y estará integrado por 05 habitantes de la comunidad. (Art. 10, LCC).
El órgano de control será ejercido por la Contraloría Social del Consejo Comunal, conformado
igualmente por 05 habitantes de la comunidad, la cual se encargará de “… la fiscalización,
control y supervisión del manejo de los recursos asignados, recibidos o generados por el
consejo comunal, así como sobre los programas y proyectos de inversión publica
presupuestados y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal.” (Art. 11, LCC).
Los integrantes de estos tres órganos que constituyen el Consejo Comunal serán electos y
aprobados en votaciones directas y secretas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas y el
carácter de su ejercicio será ad honorem (Art. 12, LCC).
2.3.- Estructura institucional del municipio para la Ordenación del Territorio
Aunque la estructura institucional a nivel municipal para la Ordenación del Territorio no se indica
en la Ley de Ordenación del Territorio vigente, por su parte, el Proyecto de Ley Orgánica para la
Ordenación y Gestión del Territorio sí la establece.
En primer lugar, el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio designa
al Alcalde como primera autoridad dentro municipio en materia de Ordenación del Territorio: “La
autoridad municipal en materia de ordenación y gestión del territorio en cada municipio será
ejercida por el alcalde o la alcaldesa en el seno de la Comisión Municipal de Ordenación del
Territorio.” (Art. 21, PLOGT).
Asimismo, establece la creación de las Comisiones Municipales de Ordenación del Territorio

encargadas de la coordinación y participación para la Ordenación del Territorio dentro del
municipio de su competencia: “En cada municipio se crea una Comisión Municipal de
Ordenación del Territorio, presidida por el alcalde o alcaldesa del municipio, y estará integrada
por el Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas, las Corporaciones de Desarrollo
Regional y los siguientes Ministerios: Ministerio del Ambiente, Ministerio de la Defensa,
Ministerio de Agricultura y Tierras, Ministerio de Industrias básicas y Minería, Ministerio
Infraestructura y Ministerio de Energía y Petróleo” (Art. 31, PLOGT).
Dentro de la estructura institucional del municipio para la planificación y gestión de la Ordenación

del Territorio se establece el “Sistema Nacional de Ordenación del Territorio” el cual estará
“…conformado por todos los planes de ordenación del territorio, los cuales deben integrarse
de
DE LOS RESULTADOS
manera orgánica, de conformidad con las unidades de ordenación del territorio” (Art. 89,
PLOGT).
La coordinación de estos Planes Municipales de Ordenación del Territorio reposará “… en el

proceso de elaboración por la Comisión Municipal de Ordenación del Territorio correspondiente,
con el apoyo técnico de la Comisión Estadal de Ordenación del Territorio.” (Art. 139, PLOGT).
Por último, el proyecto señala que el proceso de “…control de la ejecución de los planes
municipales de ordenación del territorio corresponde al alcalde o alcaldesa, del municipio
respectivo, en el seno de los Consejos Locales de Planificación de Políticas Pública, con la
asesoría de la Comisión Estadal de Ordenación del Territorio”. (Art. 173, PLOGT).
DE LOS RESULTADOS
ANÁLISIS ESTADÍSTICO DESCRIPTIVO DE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL

MUNICIPIO
Los resultados de la medición de los indicadores o criterios de las variables establecidos

en la investigación, determinaron la definición de las fortalezas y debilidades de la estructura
institucional del municipio en esta primera fase del análisis.
No obstante, el sólo hecho de existir un total de 150 organigramas de la estructura institucional

municipal los cuales representan aproximadamente el 44,78%, sobre el total de municipios
existentes en el país, es decir, sobre las 335 estructuras institucionales municipales (véase
cuadro nº 07), indica una notoria debilidad en la estructura institucional del país para el efectivo
ejercicio de la gestión pública. Y es que, en más de la mitad del total de municipios en el país,
no existen estructuras organizativas de manera formal.
Las fortalezas de la estructura institucional del municipio venezolano en materia de participación

ciudadana para la Ordenación del Territorio, se establecieron en función de aquellos resultados
de la medición de los indicadores de estudio, que mostraron proporciones iguales o mayores al
50%. Por su parte, las debilidades de la estructura institucional del municipio venezolano en
materia de participación ciudadana para la planificación en la Ordenación del Territorio, se
señalaron sobre la base de aquellos resultados que arrojaron una existencia del indicador
respectivo en proporciones menores al 50%.
Los resultados de la medición de los indicadores se exponen a continuación:
1.- Existencia de la Figura del Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas
La proporción en función de la muestra indicó que cerca del 25% de las estructuras
institucionales de los municipios analizados, presentaron dentro de su organización al Consejo
Local de Planificación de Políticas Públicas como entidad facultada para la planificación integral
del municipio (véase gráfico número 01), identificado explícitamente en el artículo 182 22 de la
Constitución de la República, dentro de la necesaria capacidad de gestión y de planificación
participante que deberá poseer la administración pública municipal para cumplir con las
competencias establecidas, asimismo, en el artículo 17823 de la Constitución de la República.
El restante 75% de las estructuras organizativas no mostraron dentro de su estructura

institucional al Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas como órgano encargado de
22
Supra Páginas 10, 86 y 95.
23
“Son de la competencia del Municipio… la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las
condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas: Ordenación territorial y urbanística;…” (Art. 178,
Constitución de la República).
DE LOS RESULTADOS
la planificación de políticas públicas; y en líneas generales, no mostraron ningún órgano

facultado para tal fin.
Estos resultados indican una debilidad dentro la estructura institucional del municipio venezolano
para una gestión administrativa eficiente, que permita la planificación de las políticas públicas
municipales mediante la efectiva participación de las fuerzas sociales que dinamizan el territorio.
Aún y cuando esta entidad posee reconocimiento y aval en la Constitución de la República, Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (2006)24, la cual establece dentro de la estructura
institucional municipal la figura del Consejo Local de Planificación Pública como el órgano
corresponsable de la función de planificación del poder municipal y, la Ley de los Consejos
Locales de Planificación Pública (2006)25 que crea y regula este órgano, la realidad del país
señaló que apenas un ¼ de los municipios venezolanos cumplen con esta condición dentro su
organización institucional.
Gráfico nº 01
2.- Existencia de Unidad de Participación Ciudadana
Aproximadamente el 19,32% de las estructuras institucionales de los municipios analizados

presentaron dentro de su organización entidades y dependencias encargadas del proceso de
participación ciudadana (véase gráfico número 02), como derecho consagrado explícitamente en
el artículo 6226 de la Constitución del República, para garantizar la democracia en el ejercicio de
la soberanía y el poder popular.
Esta unidad mostró dentro de las estructuras institucionales de los municipios como Direcciones
encargadas del Desarrollo Social y Participación, Participación Comunitaria y Participación
Protagónica de la Comunidad Organizada, entre otras denominaciones que, en todo caso,
24
Supra Pág. 95
25
Infra Pág. 113
26
Infra Pág. 106
DE LOS RESULTADOS
indicaron dentro de sus facultades la coordinación y dirección de los procesos de participación

ciudadana.
Por su parte, aproximadamente el 80,68% restante de las estructuras institucionales municipales

existentes de manera formal en el país, no expresaron la condición de ostentar alguna unidad
encargada de los asuntos de participación ciudadana dentro su organización administrativa.
Esta situación indicó otra debilidad dentro de la estructura institucional municipal que conviene
valorar al momento de evaluar su capacidad para abordar de manera eficaz los procesos de
participación ciudadana dentro del nivel local.
Gráfico nº 02
FUENTE: Elaboración
propia.
3.- Existencia de Unidad de Información y Atención al Público o Ciudadano
Cerca del 11,36% de las estructuras institucionales de los municipios analizados presentaron
alguna entidad o dependencia encargada del suministro de información, conocimiento y atención
al público sobre los asuntos de interés social del municipio (véase gráfico número 03). En estas
entidades, el colectivo puede solicitar y adquirir información sobre los asuntos de interés público,
como la Ordenación del Territorio.
En la Constitución de la República se establece como un derecho ciudadano el estar

debidamente informados sobre los asuntos de interés público; asimismo, el suministro de
información pertinente para los sectores sociales, sobre asuntos de interés público, se establece
en la Ley Orgánica de Planificación como una obligación de los entes constituyentes de la
Administración Pública:
Los órganos y entes de la Administración Pública están obligados a suministrar a los sectores
sociales, información amplia y oportuna sobre sus planes de desarrollo y demás programas y
proyecto” (Art. 60, LOP).
DE LOS RESULTADOS
A pesar de ello, los resultados para este indicador señalaron que cerca del 88,64% de las
estructuras institucionales municipales restantes no mostraron algún órgano o entidad facultada
para llevar a cabo tal suministro de información y atención oportuna a los sectores sociales.
Esta condición establece una debilidad dentro de la estructura institucional del municipio
venezolano para ejercer procesos planificación de políticas públicas como la Ordenación del
Territorio, mediante una efectiva participación ciudadana que le brinde soporte sociopolítico y
legitimación social al proceso.
Estas unidades se identificaron como dependencias bajo las denominaciones de Atención al

Público, Capacitación y Atención Ciudadana, Atención al soberano o Monitoreo y Atención al
Ciudadano, entre otros.
Gráfico nº 03
4.- Existencia de Unidad de Ordenación del Territorio
Cerca del 1,14% de las estructuras institucionales de los municipios analizados presentaron
dentro de su organización alguna entidad o dependencia encargada de asuntos de interés para
la Ordenación del Territorio, mientras que aproximadamente el 98,86% restante de las
estructuras institucionales municipales no evidenciaron dentro de su organización administrativa
la existencia de tal dependencia u órgano facultado (véase gráfico número 04).
La presencia de una unidad encargada en materia de Ordenación del Territorio responde en gran
medida a los mandatos constitucionales vinculados al desarrollo y planificación de una política
de Ordenación del Territorio en el municipio venezolano, establecidos en los artículos 128 27 y en
numeral 01 del artículo 178 de la Carta Magna de la República: “Son de la competencia del
Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le
asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local… en las
siguientes áreas: 1.- Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico;
27
Infra Pág. 110
DE LOS RESULTADOS
vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de
recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público…”.
La estructura institucional municipal no se adapta para cumplir con las competencias en

Gráfico nº 04
Se refleja una grave situación en la que se encuentra el municipio venezolano en cuanto a los
indicadores que señalan las condiciones y elementos institucionales para el ejercicio de una
efectiva participación ciudadana en la Ordenación del Territorio.
En este sentido, los resultados indicaron que las actuales estructuras institucionales municipales
no responden a los principales requerimientos institucionales en materia de participación
ciudadana.
Los Municipios del país poseen estructuras institucionales que adolecen de capacidad gestora y
de una planificación participante que se adecue a las exigencias en materia de procesos de
participación en la planificación de políticas públicas municipales y, por consiguiente, le permitan
a esta entidad alcanzar la viabilidad y legitimación sociopolítica de sus procesos de planificación
de políticas públicas en el ejercicio de una efectiva participación ciudadana a nivel local.
Vale recordar que, entre los principales elementos y condiciones necesarios a nivel institucional
para el eficaz cumplimiento de los procesos de participación, está el de poseer
modernas estructuras institucionales en la administración pública, con fortalecidas
instancias, departamentos y demás estructuras organizativas dirigidas a facilitar y
concretar el ejercicio de la participación ciudadana.28
28
Supra Pág. 27
DE LOS RESULTADOS
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO (Organigramas)

Resultados
Variables Indicadores Medición del Definición de Fortaleza o
Indicador Debilidad (categorización)
Entidad encargada de la Consejo Local de Sí se presenta: 25%
planificación integral del Planificación de Debilidad
Municipio. Políticas Públicas. No se presenta:
75%
Entidad encargada de la Unidad de Sí se presenta:
participación ciudadana Participación 19,32% Debilidad
dentro del Municipio. Ciudadana. No se presenta:
80,68%
Entidad que sirve de Unidad de Sí se
presenta:
atención para la Información y 11,36% Debilidad
divulgación de atención al Público No se presenta:
información de interés o Ciudadano. 88,64%
público.
Entidad encargada de los Sí se presenta:
procesos de Unidad de 1,14%
planificación, dirección, Ordenación del
gestión, evaluación y Territorio. No se presenta: Debilidad
98,86%
control de la Ordenación
del Territorio.
Número de Estructuras institucionales existentes en el Municipio Debilidad
Venezolano de manera formal: 150 que representa el 44,78% sobre un
total de 335.
En el restante 55,22% de los municipios venezolanos, no existen estructuras
institucionales de manera formal.
DE LOS RESULTADOS
VALORACIÓN DE LAS DISPOSICIONES LEGALES EN MATERIA DE PARTICIPACIÓN

CIUDADANA PARA LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Esta fase del trabajo corresponde a la valoración de toda la estructura institucional, con
énfasis en el municipio, a través de la aplicación de la Matriz de Valoración de Contenidos e
Instrumentos, como se señaló en la metodología.
Los objetivos de la investigación señalan una valoración de la estructura institucional del

municipio venezolano para la participación ciudadana en procesos de Ordenación del Territorio;
esta estructura institucional responde a unos instrumentos de orden jurídico a partir de los cuales
se establecen y dirigen sus acciones, de acuerdo a las competencias y facultadas a las que
hayan sido normados.
1.- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999
La Constitución consagra el marco jurídico sobre el cual se funda la República Bolivariana de

Venezuela. Entró en vigencia el 30 de diciembre de 1999.
Este texto legal expone los principios fundamentales sobre los que reposa la organización del
Estado así como los límites y las facultades del mismo, los deberes y derechos de los
ciudadanos y los principios de su existencia. Es el texto que contiene las directrices de las
normas básicas que legislan el funcionamiento del país, y debe ser respetada por todas las
normas de rango inferior (de acuerdo a la Pirámide de Kensel).
Al realizarse la valoración de este instrumento para efectos de la aplicación de la matriz, los

resultados han sido los siguientes:
La participación ciudadana en general es ampliamente desarrollada en el texto constitucional de

la República; se proclama en más de 30 artículos que contemplan diversas modalidades de
participación popular y ciudadana, entre ellos los de interés para el estudio.
Desde su preámbulo, el cual encierra los preceptos ideales bajos los cuales se rige, y su
exposición de motivos, reconoce una participación de manera protagónica, consagrando la
fundación de una República mediante la formación de “una sociedad democrática, participativa y
protagónica…que consolide los valores de la libertad… la integridad territorial… para ésta y las
futuras generaciones.”
De igual forma, en su artículo 62 dentro del Capítulo de los “Derechos Políticos y del Referendo
Popular” establece el derecho que tienen los ciudadanos a participar de manera directa en los
asuntos de interés público, cuando sostiene literalmente que: “Todos los ciudadanos y
ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o
DE LOS RESULTADOS
por medio de sus representantes elegidos o elegidas”. Entendiendo la Ordenación del Territorio
como uno de esos asuntos de interés público, de acuerdo a su definición.
Más adelante, reafirma el carácter activo y protagónico que debe poseer la participación
ciudadana como instrumento para la consecución del desarrollo, al establecer una “participación
activa, consciente y solidaria en los procesos de transformación social…” (Art. 102). Asimismo,
reconoce la participación ciudadana protagónica para el logro de la calidad de vida de la
población, expuesta en la sección de derechos ambientales: “Es una obligación fundamental del
Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva
en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima,
la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley”
(Art. 127).
Establece una participación ciudadana donde las comunidades organizadas formen parte en la
elaboración y formulación de iniciativas para la inversión estadal y municipal, como lo
concerniente a Ordenación del Territorio: La Ley creará mecanismos para promover “La
participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a través de las asociaciones
vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión
ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos
planes de inversión…” (Art. 184, numeral 02). Asimismo, en su artículo 299 la Constitución
consagra “…una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta.” 29
En este sentido, la concepción de participación ciudadana presente en el instrumento se

ponderó con el valor de 03 (Buena), ya que plantea los principales rasgos de una participación
ciudadana protagónica y activa en la intervención de asuntos de interés público en aras de la
transformación social hacia el desarrollo, lo cual abre espacio a procesos participativos
protagónicos en la Ordenación del Territorio.
Concepción de Participación Ciudadana en la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela 1999
Patrón de Comparación Aspecto en el Instrumento Valor de
Ponderación
Una participación protagónica, con Consagra la fundación de la República en “…una sociedad
democrática, participativa y protagónica.” (Preámbulo).
sujetos de acción activa. “participación – ha de ser- activa, consciente y solidaria en los 03: Buena, implica una
procesos de transformación social…” (Art. 102).
aceptación y
“Es una obligación fundamental del Estado, con la activa participación
de la sociedad, garantizar…” (Art. 127). correspondencia de los
Consagra “…una planificación estratégica democrática participativa y elementos expresados
de consulta abierta.” (Art. 299). en el contenido
Una participación como intervención Derechos Políticos: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el explicito en función de
derecho de participar libremente en los asuntos públicos…” (Art. 62).
en las decisiones de interés público; lo formulado en el
La Ley creará los medios para la participación de las comunidades y
resolver determinados asuntos organizaciones no gubernamentales, “…en la formulación de patrón de
colectivos o como influencia en propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales comparación.
procesos gubernamentales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de
inversión…” (Art. 184, numeral 02).
29
Supra Pág. 85
DE LOS RESULTADOS
El artículo 70 es explicito al indicar que “Son medios de participación y protagonismo del pueblo
en ejercicio de su soberanía… la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán
de carácter vinculante…”. En este sentido, la Constitución reconoce a la Asamblea de
Ciudadanos como un mecanismo al servicio del ejercicio de la soberanía, como medio de
participación protagónica en el cual se respeta el principio de subsidiariedad al consagrar sus
decisiones con el carácter vinculante.
La contraloría social y, específicamente la conformación de comités de Ordenación del Territorio

o comités de evaluación y control para la gestión pública, no están explícitamente mencionados
en la Constitución de la República. En algunos casos se habla de control, de control social o de
control de la gestión. Su presencia se expresa a través de la participación y el control de la
gestión pública como se menciona en los siguientes artículos, en los cuales se establecen sus
bases:
Artículo 184, numeral 02: “las comunidades… ciudadanos o ciudadanas a través de las
asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales… - participarán – en la ejecución,
evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción” . De
igual forma, cuando expone que “Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus
competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y
ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva,
suficiente y oportuna…”. (Art. 168) y cuando señala en su artículo 62 que “La participación del
pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para
lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es
obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más
favorables para su práctica.”
Para el resto del texto constitucional sólo se hace mención de este aspecto o contenido, al
remitir su respectivo desarrollo a las leyes concernientes : “… La ley establecerá las condiciones
para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo.” (Art.
70) y “Los Estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través del Consejo
Legislativo, cuando se legisle en materia relativa a los mismos. La ley establecerá los
mecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de los Estados, por parte del
Consejo o en dichas materias” (Art. 206).
Por no ser explícita en la definición de una organización colectiva para ejercer funciones
específicas de seguimiento, evaluación y control en asuntos de interés público (contraloría
social) u organizaciones sociales que atiendan necesidades vinculadas con la Ordenación del
Territorio como mecanismo de participación y dejarlo a una elucidación implícita en el texto, se le
asignó al instrumento con respecto a este contenido la ponderación de 02 (Regular).
DE LOS RESULTADOS
Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio en la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela 1999
Patrón de Aspecto en el Instrumento Valor de Ponderación
Comparación
Asamblea de “Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su 02: Regular (indica que sólo algunos
soberanía… la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán elementos del contenido explícito
Ciudadanos. de carácter vinculante…”. (Art. 70). comparado se acercan o contienen lo
Los Comités de Medio “las comunidades… ciudadanos o ciudadanas - participarán – en la ejecución, formulado en el patrón de comparación):
evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su Por sólo señalar algunos elementos que
Ambiente y Ordenación se corresponden con la definición explícita
jurisdicción”. (Art. 184, numeral 02).
del Territorio o, los “Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán de Comités de Gestión/Contraloría Social,
Comités de incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de como organizaciones colectivas para
Gestión/Contraloría la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados…”. (Art. 168). ejercer funciones específicas de
“La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión contraloría social.
Social de Planes y Se reconoce de manera explícita la
pública es el medio necesario para lograr el protagonismo…” (Art. 62).
Proyectos (Contraloría Asamblea de Ciudadanos como
Social). mecanismo de participación.
Los objetivos de la participación o la razón de ella dentro del texto constitucional, no se

encuentran de manera explícita en ninguno de los artículos legislados por la Constitución. Sin
embargo, son varios los artículos expuestos que definen la participación como un derecho,
considerándose éste como uno de los objetivos de la participación según lo establecido en el
patrón de comparación.
El ya citado artículo 62 enuncia textualmente que: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el
derecho de participar libremente en los asuntos públicos…” Igualmente, “Los jóvenes y las
jóvenes tienen el derecho y el deber de ser sujetos activos del proceso de desarrollo” (Art. 79).
También, el texto constitucional reconoce este derecho a los pueblos indígenas al exponer que:
“Los pueblos indígenas tienen derecho a la participación política…” (Art. 125).
En relación a la formación y fortalecimiento del capital social, este contenido no se encuentra

explícito en el instrumento, sólo se aproxima una idea de lo mencionado en el modelo de
comparación, al indicar que “la participación del pueblo… es el medio necesario para lograr… su
completo desarrollo, tanto individual como colectivo.” (Art. 62).
El instrumento reconoce explícitamente el derecho a la participación, no obstante, muestra una

total ausencia del contenido vinculado con el capital social o capital humano y su importancia
para efectos del desarrollo; sólo aparece una idea al respecto, pero su definición no es directa a
la concepción que se aprecia en el patrón de comparación. Es por ello que se valoró este
aspecto para el instrumento con la ponderación de 01 (Débil).
Objetivos de la Participación en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999

Ponderación
DE LOS RESULTADOS
La participación como derecho a “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar 01: Débil, implica que se
libremente en los asuntos públicos…” (Art. 62). “asoma” una idea que se
intervenir en las decisiones de los “Los jóvenes y las jóvenes tienen el derecho… de ser sujetos activos puede vincular con el
asuntos o políticas públicas. del proceso de desarrollo” (Art. 79). contenido de capital social,
“Los pueblos indígenas tienen derecho a la participación política…” pero en términos explícitos,
(Art. 125). este contenido se encuentra
La participación ciudadana como ausente dentro del
ESTE CONTENIDO NO SE ENCUENTRA EXPLÍCITO EN EL instrumento.
proceso que fortalece la educación Se reconoce de manera
INSTRUMENTO, SÓLO SE ASOMA UNA IDEA DEL MISMO:
cívico-política y en general el explícita la participación
desarrollo integral de la sociedad, “la participación del pueblo… es el medio necesario para lograr… su como derecho.
mediante la formación de conductas y completo desarrollo, tanto individual como colectivo.” (Art. 62).
actitudes ciudadanas que conllevan a
la madurez democrática y al
dinamismo socioeconómico en la
creación y fortalecimiento del Capital
Social.
En el instrumento se hace referencia a los actores vistos como comunidad organizada. Se trata
de los ciudadanos y ciudadanas en la sociedad organizada quienes ejercen el proceso social de
participación ciudadana: “La Asamblea Nacional o las Comisiones Permanentes, durante el
procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, consultarán a los otros
órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad organizada…” (Art. 211).
Entre otros artículos de interés para la materia de estudio en correspondencia con este aspecto,
se pueden citar los siguientes:
Artículo 128 “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio… de acuerdo con
las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación
ciudadana…”. Artículo 168 “Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias
se cumplirán incorporando la participación ciudadana…” y el artículo 187 numeral 04
“Corresponde a la Asamblea Nacional… Organizar y promover la participación ciudadana en los
asuntos de su competencia…”.
La participación ciudadana, como la misma definición del término lo especifica, se refiere a la

acción social de los ciudadanos en este proceso. El artículo 184 es más explícito al exponer con
relación a este componente, la acción de una “…participación de las comunidades y de
ciudadanos o ciudadanas a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no
gubernamentales…”
Por concebir este instrumento una definición de los actores de la participación otorgándole
especial énfasis a la organización del colectivo o sociedad organizada como actores de la
participación, se le asignó la ponderación 03 (Buena).
Actores de la Participación en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999

Ponderación
03: Buena, El
DE LOS RESULTADOS
Ciudadanos y ciudadanas (pero no “La Asamblea Nacional o las Comisiones Permanentes… instrumento expone un
consultarán…a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad especial énfasis a la
vistos como individuos, sino como organizada…” (Art. 211). organización del colectivo
colectivo organizado), organizaciones “…participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas a
sociales, pueblo organizado, o sociedad organizada
través de las asociaciones vecinales y organizaciones no
gubernamentales…” (Art. 184). como actores de la
comunidad organizada, colectivo participación.
organizado, sociedad organizada.
2.- Ley Orgánica de Planificación de 2001 (LOP)
De acuerdo a su exposición de motivos, esta Ley posee como objeto establecer los medios para
lograr una asignación de los recursos, unas modalidades de inversión y unas acciones públicas
vinculadas al desarrollo, de manera planificada, mediante las diversas instituciones del Estado
que tengan competencia en la materia. Anuncia establecer las bases para el proceso de
planificación en los diferentes niveles territoriales, con los órganos y entes de la Administración
Pública y demás entidades y órganos del Estado.
Esta ley justifica la participación ciudadana como el aval para la viabilidad sociopolítica en el
desarrollo de los planes (Art. 09, LOP). Asimismo, expone en su artículo 58 una definición de
participación ciudadana para “elaborar propuestas,… identificar prioridades y de recomendar
formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la
planificación”.
De igual modo, expone en su artículo 59 una participación ciudadana que sirve para “…
presentar propuestas y formular opiniones sobre la planificación de los órganos y entes de la
Administración Pública” por parte de los actores, es decir, por parte de la comunidad organizada.
Sin embargo, no deja claro el carácter protagónico que debería tener esta participación
ciudadana para la planificación en el fortalecimiento de un sistema de planificación “desde abajo”
que instrumente las bases hacia un desarrollo endógeno, sino que la condiciona a una fase
complementaria a los procesos de planificación dirigidos por los entes de las instituciones del
Estado. Las iniciativas y propuestas de las comunidades no representan para el instrumento, la
acción activa y protagónica de los ciudadanos en su ejercer soberano. Es por ello que se ha
ponderado este aspecto con el valor de 01 (Débil).
Concepción de Participación Ciudadana en la Ley Orgánica de Planificación de 2001

Ponderación
Una participación protagónica, con 01 : Débil, ya que sólo se
CONTENIDO AUSENTE indica un contenido de
sujetos de acción activa.
DE LOS RESULTADOS
Una participación como intervención Expresa una participación ciudadana para “elaborar propuestas,… este aspecto, el
identificar prioridades y…recomendar formas de participación que correspondiente a una
en las decisiones de interés público; incidan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la participación como
resolver determinados asuntos planificación”. (Art. 58).
colectivos o como influencia en intervención en las
Una participación ciudadana que sirve para “…presentar propuestas y
formular opiniones sobre la planificación de los órganos y entes de la decisiones públicas, pero
procesos gubernamentales se halla ausente su
Administración Pública” (Art. 59).
definitorios de políticas públicas. concepción como acción
protagónica en el
ejercicio de la soberanía
y el poder.
La Ley señala en su artículo 01 que tiene por objeto el “fortalecimiento de los mecanismos de
consulta y participación democrática en la misma – en la Ley -…”, sin embargo, en su
contendido no es explícita en mencionar e identificar cuáles son estos mecanismos de
participación.
Por otro lado, concibe una idea de contraloría social al indicar: “la participación de los sectores
sociales en la supervisión y evaluación del cumplimiento de las acciones planificadas, y la
proposición de correctivos, cuando se estimen necesarios” (Art. 14, LOP). En consecuencia, el
aspecto se plantea de manera débil en el contenido del texto ya que su definición no es directa a
lo formulado en el patrón de comparación. Su ponderación fue de 01 (Débil).
Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio en la Ley Orgánica de Planificación

de 2001
Ponderación
Asamblea de Ciudadanos. CONTENIDO AUSENTE 01 : Débil, implica que
Los Comités de Medio Ambiente y “la participación de los sectores sociales en la supervisión y se asoma el aspecto:
evaluación del cumplimiento de las acciones planificadas, y la Se aproxima una idea
Ordenación del Territorio o, los
proposición de correctivos, cuando se estimen necesarios” (Art. 14).
Comités de Gestión/Contraloría del proceso de
Social de Planes y Proyectos contraloría social.
(Contraloría Social).
El instrumento le otorga a la participación ciudadana un carácter de derecho a formar parte en

las decisiones del proceso de planificación, al señalar en su artículo 58 que la participación
social es “el derecho que tienen los sectores sociales… de elaborar propuestas, de identificar
prioridades y de recomendar formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y
perfectibilidad de la planificación”. Sin embargo, no explicita más al respecto dejando de lados
otros aspectos importantes que deberían ser considerados como objetivos para garantizar una
efectiva participación en la planificación de asuntos de interés público, como la Ordenación del
Territorio. Por esta razón se ponderó el presente contenido con el valor de 01 (Débil).
Objetivos de la Participación en la Ley Orgánica de Planificación de 2001
DE LOS RESULTADOS

Ponderación
La participación como derecho a La participación social es “el derecho que tienen los sectores 01 : Débil, ya que sólo
sociales… de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de se indica un contenido de
intervenir en las decisiones de los recomendar formas de participación que incidan en la construcción,
asuntos o políticas públicas. este aspecto, el
viabilidad y perfectibilidad de la planificación”.
correspondiente al
La participación ciudadana como objetivo de la
proceso que fortalece la educación participación como
cívico-política y en general el derecho, pero se halla
desarrollo integral de la sociedad, CONTENIDO AUSENTE ausente su objetivo como
mediante la formación de conductas y proceso de formación y
actitudes ciudadanas que conllevan a fortalecimiento del capital
la madurez democrática y al social mediante el
dinamismo socioeconómico en la desarrollo integral de los
ciudadanos.
Social.
Los actores que participan se identifican para este instrumento como los “sectores sociales” (Art.
58 y Art. 60, LOP), asimismo se refieren a “las personas… directamente o a través de las
comunidades organizadas” (Art. 59, LOP). En este sentido, el instrumento reconoce la acción de
la comunidad organizada como actores que intervienen en la planificación de asuntos de interés
público.
Actores de la Participación en la Ley Orgánica de Planificación de 2001

Ponderación
Ciudadanos y ciudadanas (pero no 03: Buena, implica una
vistos como individuos, sino como aceptación y
Se identifican para este instrumento como los “sectores sociales” (Art.
colectivo organizado), organizaciones 58 y Art. 60). correspondencia de los
sociales, pueblo organizado, elementos expresados
comunidad organizada, colectivo Los actores en este instrumento se refieren a “las personas… en el contenido
directamente o a través de las comunidades organizadas” (Art. 59).
organizado, sociedad organizada. explicito en función de
lo formulado en el
patrón de
comparación.
3.- Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública de 2006 (LCLPP)
Este instrumento tiene como objeto normar la organización y funcionamiento de los Consejos
Locales de Planificación Pública como el órgano encargado de la planificación integral del
municipio, garantizando una participación ciudadana protagónica en los procesos de
planificación. (Art. 01 y Art. 02 de la LCLPP, 2006). Posee un carácter de Ley Ordinaria en
materia de Consejos Locales de Planificación Pública.
El instrumento reconoce una participación ciudadana de manera protagónica, al señalarla como

una de las áreas a partir de las cuales el Consejo Local de Planificación Pública deberá articular
DE LOS RESULTADOS
su actividad en todos los planes: “El Consejo Local de Planificación Pública, en su actividad de
planificación, garantizará la articulación con los planes comunales, estadales y nacionales, con
base en las siguientes áreas:... Participación ciudadana y protagónica”. (Art. 03, numeral 05
LCLPP):
Asimismo, expresa la condición protagónica de la participación en el numeral 01 del artículo 10

el cual expone que entre las funciones del CLPP, se encuentra la de impulsar una “participación
ciudadana y protagónica en la formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan
Municipal de Desarrollo, así como de otros planes, programas y acciones que se ejecuten en el
municipio”. De acuerdo a ello, la Ordenación del Territorio corresponde a unos de los planes
bajo el cual el CLPP promoverá una participación ciudadana protagónica durante su elaboración
y gestión.
Por otro lado, el instrumento no muestra totalmente una concepción de participación ciudadana
que permita promover, desde las bases locales, procesos de planificación mediante la directa
intervención de la comunidad organizada en los asuntos de interés público (políticas públicas).
Sólo se aproxima una idea de este contenido al consagrar el impulso de una participación para
la “… formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan Municipal de Desarrollo,
así como de otros planes, programas y acciones que se ejecuten en el municipio”. (Art. 10,
numeral 01). Es por ello que su ponderación se consideró con el valor de 02 (Regular).
Concepción de Participación Ciudadana en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública

de 2006
Ponderación
Una participación protagónica, con “El Consejo Local de Planificación Pública, en su actividad de 02 : Regular (indica que
planificación, garantizará la articulación con los planes comunales,
sujetos de acción activa. sólo algunos elementos del
estadales y nacionales, con base en las siguientes áreas:... contenido explícito
Participación ciudadana y protagónica”. (Art. 03, numeral 05). comparado se acercan o
Impulsar una “participación ciudadana y protagónica en la contienen lo formulado en el
formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control…” (Art. 10, patrón de comparación).
numeral 01). El instrumento no muestra
Una participación como intervención totalmente una concepción
Sólo se aproxima una idea de este contenido al consagrar el impulso de participación ciudadana
en las decisiones de interés público;
de una participación para la “… formulación, ejecución, seguimiento, que permita promover,
resolver determinados asuntos evaluación y control del Plan Municipal de Desarrollo, así como de desde las bases locales,
colectivos o como influencia en otros planes, programas y acciones que se ejecuten en el municipio”. procesos de planificación
procesos gubernamentales (Art. 10, numeral 01). mediante la directa
definitorios de políticas públicas. intervención de la
comunidad organizada en
los asuntos de interés
público (políticas públicas).
Señala que los consejeros y consejeras que integran una parte de los CLPP, deberán “rendir
cuenta de sus actos a las asambleas de ciudadanos y ciudadanas en las que fueron electos”
(Art. 25, LCLPP). De igual modo se reconoce el ámbito de la asamblea de ciudadanos como
mecanismo de participación en la realización del diagnóstico participativo: “El diagnóstico
participativo se realizará en el ámbito de la asamblea de las organizaciones vecinales y
DE LOS RESULTADOS
comunitarias debidamente articuladas e integradas en los consejos comunales…” (Art. 36,

LCLPP).
El diagnóstico participativo (también conocido como diagnóstico comunitario o diagnóstico

compartido) se define como el diagnóstico elaborado por el colectivo. Este diagnóstico constituye
“un instrumento empleado por las comunidades para la edificación en colectivo del conocimiento
de su realidad, en el que se publican los problemas que las afectan, los recursos con los que
cuentan y las potencialidades propias de la localidad que puedan ser aprovechadas en beneficio
de todos; lo cual, permite identificar, ordenar y jerarquizar los problemas comunitarios y, a través
de ello, hacer que la gente llegue mejor preparada a la formulación del presupuesto
participativo” (Ávila Vega J., 2006)
Por otro lado, se establece el Presupuesto Participativo como un mecanismo de participación en

el cual se les “…permite a los ciudadanos y las ciudadanas del municipio proponer, deliberar y
decidir en la formulación, ejecución, control y evaluación del Plan y el Presupuesto de Inversión
Municipal anual…a fin de recoger el mayor número de opiniones y propuestas posibles” (Art. 35,
LCLPP).
El Presupuesto Participativo se define en el artículo 04 del numeral 06 como “el mecanismo
mediante el cual los ciudadanos y ciudadanas del municipio proponen, deliberan y deciden en la
formulación, ejecución, control y evaluación del Plan de Inversión Municipal con el propósito de
materializarlo en proyectos para permitir el desarrollo del municipio, atendiendo a las
necesidades, potencialidades y propuestas de las organizaciones vecinales y comunitarias ante
el Consejo Local de Planificación Pública”.
El instrumento no muestra un mecanismo de participación encargado del seguimiento,

evaluación, gestión y control de los planes y proyectos en ejecución o un mecanismo de
participación encargado de las cuestiones directamente asociadas con la Ordenación del
Territorio, así que, valorando sólo el reconocimiento que se expresa en el instrumento de la
asamblea de ciudadanos entre sus preceptos, como mecanismos de participación, se ha
estimado este aspecto en el presente instrumento con la ponderación de 01 (Débil).
Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio en la Ley de los Consejos Locales
de Planificación Pública de 2006
Ponderación
Asamblea de Ciudadanos. Los consejeros y consejeras que integran una parte de los CLPP, 01 : Débil, (implica que se
deberán “rendir cuenta de sus actos a las asambleas de ciudadanos y asoma el aspecto, pero su
ciudadanas en las que fueron electos” (Art. 25). definición es incompleta o no
“El diagnóstico participativo se realizará en el ámbito de la asamblea es directa a la concepción
de las organizaciones vecinales y comunitarias debidamente que se aprecia en el patrón
articuladas e integradas en los consejos comunales…” (Art. 36). de comparación). Se
presenta una incompleta
Los Comités de Medio Ambiente y definición del aspecto: sólo
indica la asamblea de
Ordenación del Territorio o, los ciudadanos como
CONTENIDO AUSENTE
Comités de Gestión/Contraloría mecanismo de participación,
Social de Planes y Proyectos pero se halla ausente el
(Contraloría Social). mecanismo de los comités
de medio ambiente o el
mecanismo de contraloría
social.
DE LOS RESULTADOS
Este contenido no se plantea en el instrumento. Existe una ausencia de sus rasgos definitorios,
por lo que se ponderó con el valor de 0 (No se plantea).
Objetivos de la Participación en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública de 2006

Ponderación
La participación como derecho a 0: No se plantea: existe
CONTENIDO AUSENTE ausencia del contenido
intervenir en las decisiones de los
explícito (aspecto) en el
asuntos o políticas públicas. instrumento evaluado.
La participación ciudadana como
proceso que fortalece la educación
CONTENIDO AUSENTE
cívico-política y en general el
desarrollo integral de la sociedad,
mediante la formación de conductas y
Social.
En el numeral 01 del artículo 04, el instrumento identifica las organizaciones vecinales y

comunitarias como “colectivos que existen o pueden existir en las comunidades y que agrupan a
un conjunto de ciudadanos asociados y ciudadanas asociadas de manera legítima, comparten
intereses y objetivos comunes, articuladas e integradas al Consejo Comunal respectivo,
reuniéndose de forma organizada con el objetivo de identificar necesidades, desarrollar
potencialidades, formular demandas y proponer soluciones colectivas”.
Más adelante, expone entre las funciones de las Sala Técnica del Consejo Local de Planificación
Pública, proveer la información integral con el propósito de “asegurar información sectorial
necesaria para la planificación, el control de gestión y la participación de la comunidad
organizada” (Art. 20 numeral 06, LCLPP). También reconoce estos actores, como los
ciudadanos organizados, al exponer que los consejeros o consejeras están obligados a
presentar rendición de cuentas a los “ciudadanos y ciudadanas, las organizaciones vecinales y
comunitarias” (Art. 26, LCLPP).
Las organizaciones vecinales y comunitarias debidamente integradas y articuladas a los

consejos comunales forman parte en la realización del diagnóstico participativo como
instrumento de estudio y análisis de la realidad del municipio al cual pertenecen: “El diagnóstico
participativo se realizará en el ámbito de la asamblea de las organizaciones vecinales y
comunitarias…” (Art. 36, LCLPP). De igual forma, establece que “… los ciudadanos y
ciudadanas o las unidades de control de los consejos comunales vigilarán, controlarán y
evaluarán la ejecución del Presupuesto de Inversión Municipal…” (Art. 40, LCLPP).
DE LOS RESULTADOS
En todos estos artículos se reconoce como actores que participan, a la comunidad organizada
mediante sus ciudadanos y ciudadanas, razón por la cual se ponderó este aspecto con el valor
de 03 (Buena).
Actores de la Participación en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública de 2006

Ponderación
Ciudadanos y ciudadanas (pero no Las organizaciones vecinales y comunitarias son “colectivos que 03 : Buena, implica una
existen o pueden existir en las comunidades y que agrupan a un
conjunto de ciudadanos asociados y ciudadanas asociadas de
colectivo organizado), organizaciones manera legítima…reuniéndose de forma organizada…”. (Art. 04, correspondencia de los
sociales, pueblo organizado, numeral 01). elementos expresados
comunidad organizada, colectivo La Sala Técnica deberá “asegurar información sectorial necesaria en el contenido
para…la participación de la comunidad organizada” (Art. 20 numeral
06).
Rendición de cuentas para los “ciudadanos y ciudadanas, las lo formulado en el
organizaciones vecinales y comunitarias” (Art. 26). patrón de
“El diagnóstico participativo se realizará en el ámbito de la asamblea comparación.
de las organizaciones vecinales y comunitarias…” (Art. 36).
“… los ciudadanos y ciudadanas… de los consejos comunales
vigilarán, controlarán y evaluarán…” (Art. 40).
4.- Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2006 (LPPM)
La Constitución señala en su artículo 169 que:
La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los
Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su
organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus
competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico,
capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y
culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones
para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los
Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática
y responderá a la naturaleza propia del gobierno local.
En relación a ello, la LPPM corresponde al instrumento que norma lo relacionado al Poder

Público Municipal de acuerdo a los principios constitucionales, en relación con “su autonomía,
organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, para el efectivo ejercicio de la
participación protagónica del pueblo en los asuntos propios de la vida local, conforme a los
valores de la democracia participativa” (Art. 01, LPPM).
Desde su primer artículo, plantea unas actuaciones del municipio para el “efectivo ejercicio de la
participación protagónica del pueblo” (Art. 01, LPPM). Al mismo alcalde o alcaldesa, esta Ley le
DE LOS RESULTADOS
otorga la atribución y obligación de “Promover la participación ciudadana y la educación para la

participación” (Art. 88 numeral 20, LPPM). Por su parte, se le atribuye a la parroquia la “facultad
expresa” de “promover los principios de corresponsabilidad, protagonismo y participación
ciudadana en la gestión pública municipal” (Art. 37 numeral 02, LPPM).
Asimismo, se garantiza una participación protagónica para los pueblos y comunidades indígenas
mediante el reconocimiento del Municipio Indígena como la organización del régimen de
gobierno y administración local en donde “los pueblos y comunidades indígenas definen,
ejecutan, controlan y evalúan la gestión pública… tomando en cuenta la organización social,
política y económica, cultural, usos y costumbres, idiomas y religiones, a fin de establecer una
administración municipal que garantice la participación protagónica en el marco de su desarrollo
sociocultural” (Art. 50, LPPM).
Más adelante también señala este carácter protagónico de la participación al indicar que los
ciudadanos y ciudadanas “… tienen derecho a formular peticiones y propuestas…para la
capacitación, formación y educación a los fines del desarrollo y consolidación de la cultura de
participación democrática y protagónica en los asuntos públicos…” (Art. 251).
La Ley es explicita cuando dicta incorporar en las decisiones de interés público del municipio la
participación ciudadana: “… Los órganos del poder público municipal, en el ejercicio de sus
funciones incorporarán la participación ciudadana en el proceso de definición y ejecución de la
gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y
oportuna…” (Art. 75, LPPM).
Igualmente es explícita cuando dicta en su Capítulo I del Título VI titulado “De la Participación
Protagónica en la gestión local”, la visión de una “participación protagónica del pueblo en la
formación, ejecución y control de la gestión pública municipal…” (Art. 250, LPPM). Estos
“derechos de participación en la gestión local se ejercen mediante actuaciones de los
ciudadanos y ciudadanas, y de la sociedad organizada, a través de sus distintas expresiones,
entre otras:… - (Art. 252, LPPM) - Participando en la toma de decisiones, a cuyo efecto las
autoridades municipales generarán mecanismos de negociación…” (Art. 252 numeral 03,
LPPM). Los ciudadanos y ciudadanas podrán “participar en la formación de planes y proyectos”
(Art. 255, LPPM).
La concepción de participación ciudadana presente en el instrumento se correlaciona a lo

planteado en el patrón de comparación, por ello se ponderó este aspecto con el valor de 03
(Buena).
Concepción de Participación Ciudadana en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2006
Ponderación
DE LOS RESULTADOS
Consagra actuaciones del municipio para el “efectivo ejercicio de la

participación protagónica del pueblo” (Art. 01).
Una participación protagónica, con 03 : Buena, implica una
El Alcalde deberá “Promover la participación ciudadana y la
sujetos de acción activa. educación para la participación” (Art. 88 numeral 20). aceptación y
La parroquia tiene la facultad de “promover los principios de… correspondencia de los
protagonismo y participación ciudadana en la gestión pública elementos expresados
municipal” (Art. 37 numeral 02).
en el contenido
El Municipio Indígena es la organización del régimen de gobierno y
administración local “…a fin de establecer una administración explicito en función de
municipal que garantice la participación protagónica…” (Art. 50). lo formulado en el
“participación protagónica del pueblo en la formación, ejecución y patrón de
control de la gestión pública municipal…” (Art. 250).
comparación.
Los ciudadanos y ciudadanas “… tienen derecho a formular
peticiones y propuestas…para la capacitación, formación y educación
a los fines del desarrollo y consolidación de la cultura de participación
democrática y protagónica en los asuntos públicos…” (Art. 251).
Una participación como intervención “… Los órganos del poder público municipal, en el ejercicio de sus
funciones incorporarán la participación ciudadana en el proceso de
en las decisiones de interés público; definición y ejecución de la gestión pública y en el control y
resolver determinados asuntos evaluación de sus resultados…” (Art. 75).
colectivos o como influencia en Los “derechos de participación en la gestión local se ejercen…
procesos gubernamentales Participando en la toma de decisiones…” (Art. 252 numeral 03).
Los ciudadanos y ciudadanas podrán “participar en la formación de
definitorios de políticas públicas. planes y proyectos” (Art. 255).
Este instrumento le confiere a los órganos del Municipio el deber de “… crear los mecanismos
para garantizar la participación de las comunidades y grupos sociales organizados en su
ejercicio, de acuerdo a la ley.” (Art. 07, LPPM), lo cual revalida más adelante al indicar “… Los
órganos del poder público municipal, en el ejercicio de sus funciones incorporarán la
participación ciudadana en el proceso de definición y ejecución de la gestión pública… para lo
cual deberán crear los mecanismos que la garanticen.” (Art. 75, LPPM). Asimismo, establece
que los Consejos Legislativos deberán proceder a sancionar las disposiciones legales del
municipio para que éstos adecuen su ordenamiento normativo sobre el régimen municipal, “…
dándole prioridad a la ordenanza donde se desarrollen los mecanismos de participación
ciudadana.” (Art. 283, LPPM).
Todo ello indica el interés que muestra este instrumento hacia el reconocimiento y desarrollo de
los mecanismos de participación como medio que garantiza una eficaz participación ciudadana
en la intervención de las decisiones de planificación y gestión de asuntos públicos del municipio.
Expone todo un capitulo dedicado a los mecanismos de participación, en el cual los define de la
siguiente manera: “los medios de participación del pueblo en el ejercicio de su soberanía, son
aquellos a través de los cuales los ciudadanos y ciudadanas podrán, en forma individual o
colectiva, manifestar su aprobación, rechazo, observaciones, propuestas, iniciativas, quejas,
denuncias y, en general, para expresar su voluntad respecto a asuntos de interés colectivo.” (Art.
258). De igual forma, identifica como medios de participación a la Asamblea de Ciudadanos, el
mecanismo de Control Social, Presupuesto Participativo entre otros medios (Art. 258).
DE LOS RESULTADOS
Define a la Asamblea de Ciudadanos como “un medio de participación en el ámbito local de

carácter deliberativo, en la que todos los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a participar
por sí mismos, y cuyas decisiones serán de carácter vinculante” (Art. 262, LPPM).
En relación al medio de Control Social indica que “es un mecanismo a través del cual todo
ciudadano y ciudadana, individual o colectivamente participa en la vigilancia y control de la
gestión pública municipal, en la ejecución de programas, planes y proyectos, en la prestación de
los servicios públicos municipales, así como en la conducta de los funcionarios públicos, para
prevenir, racionalizar y promover correctivos.” (Art. 269, LPPM). Además señala que “Los
ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a organizarse en contralorías sociales con el objeto del
control del gobierno local.” (Art. 256 LPPM) y el artículo 272 el cual expone que: “Los
ciudadanos y ciudadanas y sus organizaciones ejercerán el control social sobre la gestión
municipal…”, lo cual se encuentra directamente vinculado con los comités de gestión y
contraloría de planes y proyectos planteados en el patrón de comparación.
Por identificar y definir explícitamente los mecanismos de participación y éstos guardar

correspondencia con lo desarrollado en el patrón de comparación y hacer apertura a espacios
para la planificación, deliberación y el consenso en procesos de Ordenación del Territorio, así
como el desarrollo de otros medios de participación que servirían para tal fin, se designó la
ponderación de 03 (Buena) para este aspecto.
Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio en la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal de 2006
Ponderación
Asamblea de Ciudadanos. “Los medios de participación son, entre otros, los siguientes:… 03 : Buena, implica una
Asambleas ciudadanas…” (Art. 258).
aceptación y
“La Asamblea de ciudadanos y ciudadanas es un medio de
participación en el ámbito local de carácter deliberativo, en la que correspondencia de los
todos los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a participar por sí elementos expresados
mismos…” (Art. 262). en el contenido
explicito en función de
Los Comités de Medio Ambiente y “Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a organizarse en
lo formulado en el
contralorías sociales con el objeto del control del gobierno local.” (Art.,
Ordenación del Territorio o, los patrón de
256).
Comités de Gestión/Contraloría “Los medios de participación son, entre otros, los siguientes:…Control comparación.
Social de Planes y Proyectos Social…” (Art. 258).
(Contraloría Social). “El control social es un mecanismo a través del cual todo ciudadano y
ciudadana, individual o colectivamente participa en la vigilancia y
control de la gestión pública municipal, en la ejecución de programas,
planes y proyectos, en la prestación de los servicios públicos
municipales, así como en la conducta de los funcionarios públicos…”
(Art. 269).
“Los ciudadanos y ciudadanas y sus organizaciones ejercerán el
control social sobre la gestión municipal…” (Art. 272).
En el instrumento se asoma la idea de una participación ciudadana para el fortalecimiento del

capital social al señalar que “La participación protagónica del pueblo… es el medio necesario
para garantizar su completo desarrollo tanto individual como colectivo, dentro del Municipio…”
(Art. 250) además de ser un derecho: en el cual las autoridades municipales deberán “… facilitar
DE LOS RESULTADOS
las normas, medios y procedimientos para que los derechos de participación se materialicen de
manera efectiva, suficiente y oportuna.” (Art. 250, LPPM).
Seguidamente, expresa que los ciudadanos y ciudadanas “… tienen derecho a formular

peticiones y propuestas; y a recibir oportuna y adecuada respuesta; a la asistencia y apoyo de
las autoridades municipales en sus actividades para la capacitación, formación y educación a los
fines del desarrollo y consolidación de la cultura de participación democrática y protagónica en
los asuntos públicos…” (Art. 251, LPPM). Ello representa, en teoría, uno de los mecanismos
fundamentales para que la participación ciudadana pueda llegar a ser operable en la realidad:
capacitación ciudadana para la participación, una cultura participativa, entre otros.
Designa una participación ciudadana como derecho en la intervención de asuntos locales al

indicarla como tal en varios artículos, tales como el 252: “…los derechos de participación en la
gestión local se ejercen mediante actuaciones de los ciudadanos y ciudadanas…”, asimismo, al
señalar en el artículo 255 que “Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho… a participar en la
formación de los planes y proyectos para su dotación, ejecución, gestión y evaluación.” y en el
artículo 259 cuando expone que “Los ciudadanos y ciudadanas, y sus organizaciones, tienen el
derecho y el deber de utilizar los medios de participación aquí señalados…” , por lo que deja
sentado, no sólo una participación cuya concepción se orienta al rol protagónico de los
ciudadanos en las decisiones públicas, sino a una participación como derecho para “formar
parte” en las decisiones de interés público.
El instrumento muestra de manera explícita contenidos vinculados con los objetivos de

participación como derecho a tomar parte de las decisiones, los cuales se correlacionan con lo
expuesto en el patrón de comparación. Sin embargo, en relación al objetivo de la participación
para la creación y fortalecimiento del capital social, el instrumento aproxima algunas ideas que
se podrían vincular implícitamente con lo establecido en el modelo de comparación. De esta
manera, por indicar sólo algunos elementos del contenido explícito dentro de lo formulado en el
patrón de comparación, se ponderó este aspecto con la valoración de 02 (Regular).
Objetivos de la Participación en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2006

Ponderación
Las autoridades municipales deberán “… facilitar las normas, medios 02 : Regular El
y procedimientos para que los derechos de participación se instrumento muestra de
materialicen…” (Art. 250). manera explícita
La participación como derecho a Los ciudadanos y ciudadanas “… tienen derecho a formular
intervenir en las decisiones de los contenidos vinculados
peticiones y propuestas…” (Art. 251).
“…los derechos de participación en la gestión local se ejercen con los objetivos de
asuntos o políticas públicas. participación como
mediante actuaciones de los ciudadanos y ciudadanas…” (Art. 252).
“Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho… a participar en la derecho a tomar parte de
formación de los planes y proyectos para su dotación, ejecución, las decisiones. No
gestión y evaluación.” (Art. 255). obstante, en relación al
“Los ciudadanos y ciudadanas, y sus organizaciones, tienen el objetivo de la
derecho y el deber de utilizar los medios de participación aquí participación para la
señalados…” (Art. 259).
DE LOS RESULTADOS
La participación ciudadana como Se asoma la idea de una participación ciudadana para la formación y creación y fortalecimiento
fortalecimiento del capital social al señalar que: del capital social, el
proceso que fortalece la educación
cívico-política y en general el instrumento aproxima
“La participación protagónica del pueblo… es el medio necesario para
desarrollo integral de la sociedad, algunas ideas que se
garantizar su completo desarrollo tanto individual como colectivo,
dentro del Municipio…” (Art. 250). podrían vincular
mediante la formación de conductas y implícitamente con lo
Los ciudadanos y ciudadanas “… tienen derecho a formular
actitudes ciudadanas que conllevan a establecido en el modelo
peticiones y propuestas…para la capacitación, formación y educación
la madurez democrática y al a los fines del desarrollo y consolidación de la cultura de participación de comparación.
dinamismo socioeconómico en la democrática y protagónica en los asuntos públicos…” (Art. 251).
Social.
Los actores en la participación ciudadana se identifican de manera explicita en el instrumento a

través de varios artículos, algunos ya han sido citados, como por ejemplo los artículos que
exponen que: “…Las autoridades municipales deberán promover y garantizar la participación de
los ciudadanos y ciudadanas…” (Art. 250, LPPM); de igual forma, el artículo que indica “…los
derechos de participación… se ejercen mediante actuaciones de los ciudadanos y ciudadanas, y
de la sociedad organizada…” (Art. 252, LPPM) y el artículo 259 el cual señala que: “Los
ciudadanos y ciudadanas, y sus organizaciones, tienen derecho…”.
Igualmente, se encuentran los siguientes artículos donde se distinguen los actores para la
participación como los ciudadanos organizados: “ Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a
organizarse en contralorías sociales con el objeto del control del gobierno local.” (Art., 256,
LPPM); el artículo 270 el cual establece que “Los ciudadanos y ciudadanas podrán organizarse
con el objeto de coadyuvar en el ejercicio del control, vigilancia, supervisión y evaluación de la
gestión pública municipal.”, por último se halla el artículo 272 el cual expone que: “Los
ciudadanos y ciudadanas y sus organizaciones ejercerán el control social sobre la gestión
municipal…”.
De acuerdo a ello, este aspecto se ha ponderado con el valor de 03 (Buena) ya que el

instrumento no mostró imprecisiones al momento de identificar los ciudadanos en colectivo
organizado como los principales actores de la participación social.
Actores de la Participación en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2006

Ponderación
Ciudadanos y ciudadanas (pero no “…los derechos de participación… se ejercen mediante actuaciones 03 : Buena, implica una
de los ciudadanos y ciudadanas, y de la sociedad organizada…” (Art.
252).
colectivo organizado), organizaciones “Los ciudadanos y ciudadanas, y sus organizaciones, tienen correspondencia de los
sociales, pueblo organizado, derecho…” (259). elementos expresados
comunidad organizada, colectivo “Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a organizarse en en el contenido
contralorías sociales….” (Art., 256).
“Los ciudadanos y ciudadanas podrán organizarse con el objeto de…”
(Art. 270). lo formulado en el
“Los ciudadanos y ciudadanas y sus organizaciones ejercerán…”. patrón de
(Art. 272). comparación.
5.- Ley de los Consejos Comunales de 2007 (LCC)

DE LOS RESULTADOS
Esta norma jurídica regula la organización, funcionamiento y acción de los Consejos Comunales
como instancias de participación que procura la articulación e integración de las comunidades
organizadas con los órganos del Estado para ejercer directamente la formulación, ejecución,
control y evaluación de las políticas públicas, así como gestionar proyectos orientados a
satisfacer sus necesidades y aspiraciones (Art. 01 y Art. 02, LCC).
La concepción de participación como intervención en las decisiones de interés público y resolver

determinados asuntos colectivos se sostiene en este instrumento en su artículo 02, al definir los
Consejos Comunales de acuerdo al “marco constitucional de la democracia participativa y
protagónica” como las “… instancias de participación… que permiten al pueblo organizado
ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las
necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad
y justicia social”.
Más adelante, se señala el carácter protagónico que le otorga el instrumento a la participación, al

exponer que: “A los efectos de la participación protagónica, la planificación y la gobernabilidad
de los consejos comunales, se asumen como referencias los criterios técnicos y sociológicos
que señalan…” las razones para establecer la “Base poblacional de la comunidad” (Art. 04
numeral 04, LCC).
Asimismo, en su artículo 04 numeral 05, indica que la “Asamblea de ciudadanos y ciudadanas:

Es la instancia primaria para el ejercicio del poder, la participación y el protagonismo popular…”.
Por otro lado, el instrumento no especifica ni asienta las bases para el funcionamiento del
Consejo Comunal, sino que remite este aspecto a un Reglamento de Ley aún no aprobado hasta
el momento. De igual manera, no especifica el carácter ni asienta las bases para establecer las
formas de vinculación entre los integrantes del Consejo Comunal con la Comisión Presidencial
del Poder Popular en ninguno de sus niveles de acción (nacional, regional y local), como
tampoco deja claro su relación con los órganos del Estado como lo explicita su artículo 0130.
La única relación que se establece entre esta instancia de participación con los órganos del
Estado, es de orden financiero al especificar en su artículo 25 que “Los Consejos Comunales
recibirán de manera directa los siguientes recursos: 1. Los que sean transferidos por la
República, los estados y los municipios. 2. Los que provengan de lo dispuesto en la Ley de
Creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y la Ley de
Asignaciones Económicas Especiales derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAEE)…” no
30
“Artículo 1. La presente ley tiene por objeto crear, desarrollar y regular la conformación, integración, organización y
funcionamiento de los consejos comunales; y su relación con los órganos del Estado, para la formulación, ejecución,
control y evaluación de las políticas públicas.” LCC.
DE LOS RESULTADOS
obstante, nada de ello precisa y coadyuva a constituir las condiciones para una participación
ciudadana, que permita promover las iniciativas populares “desde abajo”, fortaleciendo un
sistema de planificación y gestión que tenga como base las organizaciones autónomas, en la
intervención y toma de decisiones en asuntos de interés público:
Los órganos Ejecutivo, de Control y Económico Financiero del Consejo Comunal, a los efectos de
una adecuada articulación de su trabajo, realizarán reuniones de coordinación y seguimiento, al
menos mensualmente, según los parámetros que establezca el reglamento de la presente Ley”
(Art. 24, LCC). “… La participación de los voceros y voceras de los Consejos Comunales en la
Comisión Presidencial del Poder Popular en sus instancias nacional, estadal o municipal, se hará
conforme a lo dispuesto en el Reglamento de esta Ley. (Art. 30, LCC).
En este sentido, el instrumento es regular en este aspecto ya que, a pesar de presentar una
concepción protagónica de la participación como intervención en las decisiones de interés
público y para resolver determinados asuntos colectivos, es ausente de contendidos que
promuevan el auge de iniciativas desde las bases sociales que permitan el surgimiento y
consolidación de organizaciones sociales con carácter autónomas, pues no explica las
condiciones del funcionamiento en sí mismo del Consejo Comunal y además muestra
incertidumbres en la forma de integración de esta instancia de participación (Consejo Comunal)
con los órganos del Estado, para lo cual sólo expone explícitamente una conexión desde el
punto de vista financiero entre ambos ámbitos (situación que crea una tendencia hacia la
centralización del poder). Por todo ello, el instrumento se ha valorado con la ponderación de 02
(Regular).
Concepción de Participación Ciudadana en la Ley de los Consejos Comunales de 2007

Ponderación
Una participación protagónica, con “Los consejos comunales en el marco constitucional de la democracia 02: Regular (indica que sólo
participativa y protagónica, son…” (Art. 02). algunos elementos del
sujetos de acción activa. “A los efectos de la participación protagónica, la planificación y la contenido explícito
gobernabilidad de los consejos comunales, se asumen como comparado se acercan o
referencias los criterios técnicos y sociológicos que señalan…” las contienen lo formulado en el
razones para establecer la “Base poblacional de la comunidad” (Art. patrón de comparación).
04 numeral 04). Presenta una concepción
La “Asamblea de ciudadanos y ciudadanas: Es la instancia primaria protagónica de la
para el ejercicio del poder, la participación y el protagonismo participación como
popular…”. (Art. 04 numeral 05). intervención en las
Una participación como intervención Los Consejos Comunales son “… instancias de participación… que decisiones de interés público
permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las y para resolver determinados
en las decisiones de interés público; asuntos colectivos, no
políticas públicas y proyectos orientados a responder a las
resolver determinados asuntos necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de obstante, adolece de
colectivos o como influencia en una sociedad de equidad y justicia social”. (Art. 02). contendidos que promuevan
procesos gubernamentales CARECE DEL CONTENIDO QUE PROMUEVAN INICIATIVAS el auge de iniciativas desde
DESDE LAS BASES SOCIALES, PUES NO EXPLICA LAS las bases sociales que
definitorios de políticas públicas. permitan el surgimiento y
CONDICIONES DEL FUNCIONAMIENTO EN SÍ MISMO DEL
CONSEJO COMUNAL Y MUESTRA INCERTIDUMBRES EN LA consolidación de
FORMA DE INTEGRACIÓN DE ESTA INSTANCIA DE organizaciones sociales con
PARTICIPACIÓN CON LOS ÓRGANOS DEL ESTADO (SÓLO carácter autónomas.
EXPONE EXPLÍCITAMENTE UNA CONEXIÓN DESDE EL PUNTO
DE VISTA FINANCIERO ENTRE AMBOS ÁMBITOS).

DE LOS RESULTADOS
El instrumento reconoce a la Asamblea de Ciudadanos como “la instancia primaria para el

ejercicio del poder, la participación y el protagonismo popular, cuyas decisiones son de carácter
vinculante para el consejo comunal respectivo.” (Art. 04 numeral 05, LCC), asimismo, pauta todo
un articulado para establecer el conjunto de atribuciones en las cuales posee competencia la
Asamblea de Ciudadanos, donde además la adjudican como “la máxima instancia de decisión
del Consejo Comunal…” (Art. 06, LCC).
La Ley establece que todas las decisiones deberán ser tomadas en Asambleas de Ciudadanos
con un mínimo de participación del 10% de los residentes mayores de 15 años de edad. En
estas asambleas se determinan y eligen el número de integrantes (voceros) que conformarán el
órgano ejecutivo, la unidad de gestión financiera y la de contraloría social, así como los
miembros de los distintos comités de trabajo con base en las prioridades locales de salud,
educación, recreación, urbanismo, entre otros (Art. 09, 10, 11 y 12, LCC). De igual forma, en
Asamblea de Ciudadanos los consejos decidirán sus propios límites geográficos (área
geográfica de la comunidad), así como un detallado conjunto de lineamientos que deben seguir
(Art. 04 numeral 03, Art. 06, LCC).
Por otra parte, se identifica a los comités de trabajo como el mecanismo de participación donde
un “Colectivo o grupo de personas – se organizan - para ejercer funciones específicas, atender
necesidades y desarrollar las potencialidades de cada comunidad. El Comité de trabajo,
articulará y promoverá la participación e integración de las organizaciones comunitarias,
movimientos sociales y habitantes de la comunidad” (Art. 04 numeral 06, LCC), los cuales
conformarán el órgano ejecutivo.
La Ley de Consejos Comunales en su artículo 09 expone que la conformación del órgano

ejecutivo se realizará en Asamblea de Ciudadanos, donde se decidirá “… la cantidad de
comités de trabajo que se conformen en la comunidad, tales como:..” Comité de Salud; Comité
de Educación; Comité de Tierra Urbana o Rural; Comité de Vivienda y Hábitat; Comité de
Protección e Igualdad Social; Comité de Economía Popular; Comité de Cultura; Comité de
Seguridad Integral; Comité de Medios Comunicación e Información; Comité de Recreación y
Deportes; Comité de Alimentación; Mesa Técnica de Agua; Mesa Técnica de Energía y Gas;
Comité de Servicios y cualquier otro que considere la comunidad de acuerdo a sus necesidades.
No obstante, llama la atención cómo en la Ley no aparece de manera explícita un comité

destinado a cuestiones ambientales (a pesar de tener cabida para ello), sino que su
conformación se deja a decisión del colectivo, siendo el ambiente, de acuerdo a la actual y
vigente legislación venezolana en materia de ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, Ley Penal
del Ambiente, Ley Forestal de Suelos y Aguas, Ley de Diversidad Biológica, Ley de Protección
de la Fauna silvestre, Ley de Residuos y Desechos Sólidos, entre otras) un asunto de
incuestionable prioridad de agenda.
No así ocurre con el mecanismo de contraloría social, ya que el instrumento señala que a los
fines del funcionamiento del Consejo Comunal, la Unidad de Contraloría Social integrará al
Consejo Comunal como órgano de control (Art. 07 numeral 03, LCC). La Unidad de Contraloría
DE LOS RESULTADOS
Social se define como el “órgano conformado por…habitantes de la comunidad, electos o

electas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas para realizar la contraloría social y la
fiscalización, control y supervisión del manejo de los recursos asignados, recibidos o generados
por el consejo comunal, así como sobre los programas y proyectos de inversión publica
presupuestados y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal.” (Art. 11, LCC).
Define las funciones de este órgano de control (Unidad de Contraloría Social) en su artículo 23,
en las cuales básicamente resaltan el conjunto de acciones vinculadas al seguimiento,
evaluación, vigilancia y control que posee el colectivo, teniendo como propósito garantizar que
se realice de manera eficaz y eficiente la gestión pública en la planificación de proyectos
comunitarios en todas sus etapas: diseño, ejecución, seguimiento y evaluación.
Son funciones del órgano de control:

1. Dar seguimiento a las actividades administrativas y de funcionamiento ordinario del
Consejo Comunal en su conjunto.
2. Ejercer la coordinación en materia de contraloría social comunitaria.
3. Ejercer el control, fiscalización y vigilancia de la ejecución del plan de desarrollo
comunitario
4. Ejercer el control, fiscalización y vigilancia del proceso de consulta, planificación, desarrollo,
ejecución y seguimiento de los proyectos comunitarios.
5. Rendir cuenta pública de manera periódica, según lo disponga el Reglamento de la
presente Ley. (Art. 23, LCC).
El instrumento indicó explícitamente los mecanismos de la Asamblea de Ciudadanos y la

organización de un comité de trabajo encargado de la contraloría social de planes y proyectos
(Unidad de Contraloría Social), por lo que se ponderó con el valor de 03 (Buena).
Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio en la Ley de los Consejos

Comunales de 2007
Ponderación
La Asamblea de Ciudadanos es “la instancia primaria para el ejercicio 03: Buena, implica una
del poder, la participación y el protagonismo popular, cuyas
Asamblea de Ciudadanos. aceptación y
decisiones son de carácter vinculante para el consejo comunal
respectivo.” (Art. 04 numeral 05). correspondencia de los
La Asamblea de Ciudadanos constituye “la máxima instancia de elementos expresados
decisión del Consejo Comunal…” (Art. 06). en el contenido
Los Comités de Medio Ambiente y La Unidad de Contraloría Social integrará al Consejo Comunal como explicito en función de
órgano de control (Art. 07 numeral 03).
Ordenación del Territorio o, los lo formulado en el
La Unidad de Contraloría Social se define como el “órgano
Comités de Gestión/Contraloría conformado por…habitantes de la comunidad…para realizar la patrón de
Social de Planes y Proyectos contraloría social y la fiscalización, control y supervisión del manejo comparación.
(Contraloría Social). de los recursos asignados, recibidos o generados por el consejo
comunal, así como sobre los programas y proyectos de inversión
publica presupuestados y ejecutados por el gobierno nacional,
regional o municipal.” (Art. 11).
Este aspecto se encuentra ausente en el contenido del instrumento. No se define el objetivo de

la participación como un derecho de los ciudadanos consagrado en la Constitución de la
DE LOS RESULTADOS
República y mencionado en el patrón de comparación como tampoco se establece su fin en la

formación y fortalecimiento del capital social.
La participación ciudadana en los Consejos Comunales ha funcionado, en la práctica, como una

especie de disposición para los gobiernos municipales de “colaboradores” en la ejecución de
obras públicas, tentando ello a la explotación de los miembros de los Consejos Comunales. El
rol de los Consejos Comunales no está en construir las obras sino en identificar las necesidades
que afectan a su comunidad. (Lerner J. y Rodríguez J., 2007).
Por todo lo anterior, este aspecto ha sido valorado con la ponderación de 0 (No se plantea)
Objetivos de la Participación en la Ley de los Consejos Comunales de 2007

Ponderación
La participación como derecho a 0: No se plantea o
CONTENIDO AUSENTE
intervenir en las decisiones de los existe ausencia del
asuntos o políticas públicas. contenido explícito
La participación ciudadana como (aspecto) en el
proceso que fortalece la educación instrumento evaluado.
CONTENIDO AUSENTE
mediante la formación de conductas y
Social.
Vinculado a este contenido o aspecto, el instrumento expone que “A los efectos de esta Ley se
entiende - como - Comité de trabajo del Consejo Comunal – al - Colectivo o grupo de personas
organizadas para ejercer funciones específicas, atender necesidades y desarrollar las
potencialidades de cada comunidad…” (Art. 04 numeral 06, LCC); asimismo, señala que el “…
órgano ejecutivo es la instancia del Consejo Comunal encargada de promover y articular la
participación organizada de las y los integrantes de la comunidad, los grupos sociales y
organizaciones comunitarias en los diferentes comités de trabajo…” (Art. 08, LCC).
Define Organizaciones Comunitarias, como “… las organizaciones que existen o pueden existir
en las comunidades y que agrupan a un conjunto de ciudadanos y ciudadanas en base a
objetivos e intereses comunes…” (Art. 04 numeral 08, LCC) y reconoce la participación de las
comunidades indígenas al exponer que “… Los pueblos y comunidades indígenas elegirán los
órganos de los consejos comunales, de acuerdo con sus usos, costumbres y tradiciones, y por
lo dispuesto en la Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas.” (Art. 12, LCC).
DE LOS RESULTADOS
De esta manera, los actores para el proceso social de participación se identifican explícitamente
en este instrumento como la comunidad organizada o el conjunto de ciudadanos y ciudadanas
miembros de un colectivo. Señala la definición de organizaciones comunitarias y reconoce a las
comunidades indígenas como actores del proceso participativo en ámbitos de pueblos
indígenas. Enfatiza en la organización del colectivo para participar y es por todo ello que se
ponderó este aspecto con el valor de 03 (Buena).
Actores de la Participación en la Ley de los Consejos Comunales de 2007

Ponderación
Ciudadanos y ciudadanas (pero no “A los efectos de esta Ley se entiende - como - Comité de trabajo del 03 : Buena, implica una
Consejo Comunal – al - Colectivo o grupo de personas
organizadas…” (Art. 04 numeral 06).
colectivo organizado), organizaciones El “… órgano ejecutivo es la instancia del Consejo Comunal correspondencia de los
sociales, pueblo organizado, encargada de promover y articular la participación organizada de las y elementos expresados
comunidad organizada, colectivo los integrantes de la comunidad, los grupos sociales y organizaciones en el contenido
comunitarias…” (Art. 08).
Las Organizaciones Comunitarias son “… las organizaciones que
existen o pueden existir en las comunidades y que agrupan a un lo formulado en el
conjunto de ciudadanos y ciudadanas…” (Art. 04 numeral 08). patrón de
comparación.
6.- Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983 (LOT)
Este instrumento concentra la visión de la política territorial que se tiene actualmente vigente en
el país. Representa el instrumento de mayor incidencia en cuanto a la aplicación de los
procesos de planificación y decisiones en materia territorial y reordenación del espacio. Regula
el establecimiento del modelo territorial que se aspira, mediante la “promoción de la localización
de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así
como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la
población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y
valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales el desarrollo integral” (Art. 02,
LOT).
El artículo 27 del instrumento expone que “ Con el objeto de garantizar la participación de todos
los niveles de la Administración Pública y de la colectividad en general, en la elaboración de los
Planes, las Secretarías Técnicas durante la elaboración del proyecto, adelantarán un amplio
proceso de consulta, de la comunidad en lo establecido en el Reglamento…” a lo que más
adelante complementa que una vez elaborados estos proyectos de planes de Ordenación del
Territorio, serán sometidos al “… conocimiento público con el objeto de oír la opinión de los
interesados, y recibir los aportes de la comunidad debidamente organizada… El proceso de
consulta sobre los proyectos se efectuará a través de los distintos organismos representativos
de la colectividad, de conformidad con el procedimiento establecido en el Reglamento, el cual

establecerá los lapsos de consulta respectivos.” (Art. 28, LOT).
DE LOS RESULTADOS
Asimismo, al referirse a los proyectos de planes de ordenación urbanística, la Ley expone que
“Antes de su aprobación definitiva… serán sometidos, de conformidad con la legislación de la
materia, a un período de audiencia pública de 60 días continuos a fin de que los interesados
puedan conocerlos y emitir observaciones sobre los mismos…” (Art. 30, LOT) y en relación
a los proyectos de planes de ordenación de las áreas bajo régimen de administración especial,
la Ley señala que durante el “proceso de elaboración, el proyecto de plan deberá ser sometido
al conocimiento público con el objeto de oír la opinión de los interesados, y recibir los aportes
de la comunidad debidamente organizada, todo lo cual se hará de conformidad con lo
establecido en el Reglamento.” (Art. 32, LOT).
El instrumento plantea explícitamente una participación sujeta a un proceso de consulta con el

“objeto de oír la opinión” de los interesados. Una consulta en la cual se le pide a la comunidad
organizada que exprese sus puntos de vista sobre los proyectos de planes, pero los
responsables que ejercen el protagonismo del proceso de planificación reposan en las
instituciones del Estado, las cuales actúan de acuerdo a su propio criterio. El proceso de
consulta se realiza una vez elaborado el proyecto de plan. En este sentido, se ponderó este
aspecto con el valor de 01 (Débil) ya que su definición no se corresponde directamente a la
concepción que se estableció en el patrón de comparación.
Concepción de Participación Ciudadana en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de

1983

Ponderación
“Con el objeto de garantizar la participación…de la colectividad en 01 : Débil, (implica que se
general, en la elaboración de los Planes, las Secretarías Técnicas asoma el aspecto, pero su
durante la elaboración del proyecto, adelantarán un amplio proceso definición es incompleta o no
Una participación protagónica, con de consulta, de la comunidad en lo establecido en el Reglamento…” es directa a la concepción
sujetos de acción activa. (Art., 27). que se aprecia en el patrón
Serán sometidos los proyectos de planes de Ordenación del Territorio de comparación).
al “… conocimiento público con el objeto de oír la opinión de los Es débil porque el
interesados…El proceso de consulta sobre los proyectos se instrumento plantea
efectuará a través de los distintos organismos….” (Art. 28). explícitamente una
Los proyectos de planes de ordenación urbanística “…serán participación sujeta a un
sometidos…a un período de audiencia pública…a fin de que los proceso de consulta con el
interesados puedan conocerlos y emitir observaciones sobre los “objeto de oír la opinión” de
mismos…” (Art. 30). los interesados, y esta
Los proyectos de planes de ordenación de las áreas bajo régimen de definición en cuanto a la
administración especial “…deberá ser sometido al conocimiento concepción de participación
público con el objeto de oír la opinión de los interesados….” (Art. ciudadana, no se
32). corresponde directamente a
Una participación como intervención la concepción que se
en las decisiones de interés público; estableció en el patrón de
CONTENIDO AUSENTE comparación.
resolver determinados asuntos El contenido de la
colectivos o como influencia en participación como
procesos gubernamentales intervención se muestra
definitorios de políticas públicas. ausente en el instrumento.
La participación en el instrumento se concibe como una consulta. Este proceso de consulta

sobre los proyectos de planes, se establece mediante unos mecanismos de participación que se
DE LOS RESULTADOS
efectuarán “…a través de los distintos organismos representativos de la colectividad, de

conformidad con el procedimiento establecido en el Reglamento, el cual establecerá los lapsos
de consulta respectivo.” (Art. 28). En este sentido, el instrumento remite la especificación de los
mecanismos de consultas a un reglamento que, a pesar del tiempo que lleva aprobado dicho
instrumento, este reglamento hasta el momento no ha sido sancionado.
Por la ausencia del contenido explícito, se ponderó en 0 (No se plantea) la valoración de este
aspecto dentro del instrumento.
Mecanismos de Participación en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983

Ponderación
Asamblea de Ciudadanos. CONTENIDO AUSENTE 0: No se plantea. Hay
Los Comités de Medio Ambiente y CONTENIDO AUSENTE ausencia del contenido
Ordenación del Territorio o, los explícito (aspecto) en
Comités de Gestión/Contraloría el instrumento
Social de Planes y Proyectos evaluado.
Ausencia en indicar una participación para crear y fortalecer el capital social a través del
desarrollo integral y madurez democrática del colectivo. Por otro lado, sólo se plantea una
participación con el objeto de “oír la opinión” publica de los interesados (Art. 28, Art. 32, LOT) y
no una participación para ejercer el derecho democrático del protagonismo en la intervención de
asuntos públicos. Por la ausencia del contenido en el instrumento en función de lo establecido
en el patrón de comparación, se valoró este aspecto con la ponderación de 0 (No se plantea).
Objetivos de la Participación en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983

Ponderación
La participación como derecho a 0: No se plantea o
CONTENIDO AUSENTE
intervenir en las decisiones de los existe ausencia del
asuntos o políticas públicas. contenido explícito
La participación ciudadana como (aspecto) en el
proceso que fortalece la educación instrumento evaluado.
mediante la formación de conductas y CONTENIDO AUSENTE
Social.

DE LOS RESULTADOS
La Ley norma que los proyectos elaborados del Plan Nacional de Ordenación del Territorio y de
los Planes Regionales de Ordenación del Territorio deben ser sometidos al conocimiento público
para “oír la opinión de los interesados y recibir los aportes de la comunidad debidamente
organizada… a través de los distintos organismos representativos de la colectividad…” (Art. 28,
LOT). De igual manera, el artículo 27 establece “un amplio proceso de consulta” de la
comunidad, para garantizar la participación de la colectividad en general, en la elaboración de
los Planes, sin embargo, la decisión final para su aprobación depende de lo objetado por la
“Comisión Nacional de Ordenación del Territorio, a los efectos de obtener la conformidad con el
Plan Nacional de Ordenación del Territorio” (ídem).
Asimismo, se establece que los planes de ordenación de las áreas bajo régimen de
administración especial durante su proceso de elaboración, “el proyecto de plan deberá ser
sometido al conocimiento público con el objeto de oír la opinión de los interesados, y recibir los
aportes de la comunidad debidamente organizada” (Art. 32, LOT).
En todo caso, el instrumento aunque reconoce la comunidad debidamente organizada como

actores de participación, resalta y enfatiza otra clase de actores sociales, tales como los
gubernamentales y actores técnicos-científicos, como entes claves para el proceso de consulta,
elaboración y aprobación de los diversos planes de Ordenación del Territorio:
Es Competencia de la Comisión Nacional de Ordenación del Territorio:

…Someter el Plan Nacional de Ordenación del Territorio a un proceso de consulta a través del
mecanismo que al efecto determine el reglamento. Se cuidará que estén incluidos
representantes de organismos públicos y privados, nacionales y regionales que integren
los diferentes sectores del país. (Art. 22 numeral 04, LOT).
Es competencia de las Comisiones Regionales de Ordenación del Territorio:
…Someter el Plan Regional de Ordenación del Territorio a un proceso de consulta a través del
mecanismo que al efecto determine el Reglamento. Se cuidará que estén incluidos
representantes de organismos públicos y privados ; regionales estadales y municipales
que integren los diferentes sectores de la región. (Art. 23 numeral 05, LOT).
Las Secretarías Técnicas Nacionales y Regionales de Ordenación del Territorio coordinarán,
según el caso, la participación de los diferentes organismos en la realización de los
estudios e informes técnicos necesarios para asegurar los objetivos de la Comisión respectiva
y, en especial, para elaborar el proyecto del Plan Nacional de Ordenación del Territorio y de
los Planes Regionales de Ordenación del Territorio, respectivamente…deberán tomar en
cuenta las propuestas representadas por los diferentes organismos… (Art. 25, LOT).
La elaboración del Plan Nacional de Ordenación del Territorio y los Planes Regionales
de ordenación del territorio se realizarán mediante un proceso de coordinación inter-
institucional, multidisciplinario, y permanente.
A tal efecto, Las Secretarías Técnicas de las Comisiones respectivas elaborarán los proyectos
de planes respectivos y con tal fin, recibirán de los organismos competentes los
informes técnicos y estudios necesarios para asegurar el cumplimiento de todos los
aspectos que deben ser desarrollados por el Plan. (Art. 26, LOT).
DE LOS RESULTADOS
Por su parte, para efectos de la fase de control, ejecución y gestión de los diferentes planes, el
instrumento señala que sólo participan los entes de la Administración Pública a través de las
distintas instituciones del Estado que tengan competencia en la materia que regula el plan:
El control de la ejecución del Plan Nacional de Ordenación del Territorio corresponde al

Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, y a los Gobernadores de las
entidades federales, actuando en su carácter de agentes del Ejecutivo Nacional, conforme a
las delegaciones que éste les confiera.
En ejercicio de estas facultades de control, los funcionarios competentes realizarán las
actividades necesarias para garantizar el cumplimiento de las previsiones del Plan…(Art. 43,
LOT).
El control de la ejecución de los Planes regionales de ordenación territorial, con las mismas
facultades previstas en al Artículo anterior, corresponde a los Gobernadores de los Estados
comprendidos en cada región, en su respectiva jurisdicción territorial, con la asesoría de la
correspondiente Comisión Regional de Ordenación del Territorio. Los Gobernadores de los
Estados, para el ejercicio de las facultades de control, deberán requerir la opinión favorable
de la respectiva unidad desconcentrada del Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales Renovables. (Art. 44, LOT).
El control de la ejecución de las (SIC) planes de las áreas bajo régimen de administración
especial, con las facultades previstas en la legislación especial, y las establecidas en el
Artículo 43, corresponderá a los siguientes organismos… (Art. 46, LOT).
El control de la ejecución de los planes de ordenación urbanística, con las facultades
previstas en la legislación nacional especial y las establecidas en las Ordenanzas
Municipales, corresponde a los respectivos Municipios y demás entidades locales. (Art. 47,
LOT).
En ninguno de los anteriores artículos citados en los cuales se norman las pautas para la
elaboración, control, seguimiento, gestión y evaluación de los diversos planes de
ordenamiento territorial dentro del instrumento, se señala la acción participativa de las
comunidades o sectores sociales debidamente organizados. Esta orientación se reafirma
en el artículo 48 al exponer que “El control de la ejecución de los otros planes previstos
en esta Ley corresponde a los respectivos órganos competentes de la Administración
Central, Estadal o Municipal, de conformidad con la legislación aplicable por razón de la
materia.”
Los actores para la participación en el proceso de Ordenación del Territorio no se centran en la

ciudadanía y en el colectivo organizado, sino en otros actores sociales vinculados al proceso de
planificación. Todo lo anterior indica una debilidad de contenido del aspecto dentro del
instrumento, ya que su definición no se corresponde directamente con lo establecido en el patrón
de comparación. Este aspecto se ponderó con el valor de 01 (Débil).
Actores de la Participación en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983

Ponderación
Ciudadanos y ciudadanas (pero no “oír la opinión de los interesados y recibir los aportes de la comunidad 01 : Débil.
debidamente organizada… (Art. 28).
vistos como individuos, sino como Los actores para la
En los planes de ordenación de las áreas bajo régimen de participación en el proceso
colectivo organizado), organizaciones administración especial “el proyecto de plan deberá ser sometido al de Ordenación del Territorio
sociales, pueblo organizado, conocimiento público con el objeto de…recibir los aportes de la no se centran en la
DE LOS RESULTADOS
comunidad organizada, colectivo comunidad debidamente organizada” (Art. 32). ciudadanía y en el colectivo
El Plan de Ordenación del Territorio se someterá a un proceso de organizado, sino en otros
organizado, sociedad organizada. consulta donde “Se cuidará que estén incluidos representantes de actores sociales vinculados
organismos públicos y privados” (Art. 22 y Art. 23). al proceso de planificación.
Enfatiza en otra clase de actores sociales, tales como los Ello indica una debilidad de
gubernamentales y actores técnicos-científicos, como entes claves contenido del aspecto dentro
para el proceso de consulta, elaboración y aprobación de los diversos del instrumento, ya que su
planes de Ordenación del Territorio: (Art. 22 numeral 04, Art. 23 definición no se corresponde
numeral 05, Art. 25 y Art. 26). directamente con lo
Para efectos de la fase de control, ejecución y gestión de los establecido en el patrón de
diferentes planes, el instrumento señala que sólo participan los entes comparación.
de la Administración Pública a través de las distintas instituciones del
Estado que tengan competencia en la materia que regula el plan (Art.
43, Art. 44, Art. 46 y Art. 48).
7.- Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio de 2007
(PLOGT)
Esta propuesta de ley de Ordenación y Gestión del Territorio constituye el último trabajo de
Proyecto de Ley, elaborado y adelantado por la Asamblea Nacional sobre la materia. En ella se
proponen las pautas para regular el modelo de estructura territorial, en las diferentes unidades
territoriales y en las diferentes instancias de gestión del territorio, como el ámbito municipal.
(Consideraciones Políticas del PLOGT).
Este proyecto propone la incorporación de todo un título destinado a regular la participación

ciudadana en la ordenación y gestión del territorio. Expone con relación a la participación
ciudadana y los planes de Ordenación del Territorio que “Las comunidades organizadas podrán
incorporarse en las distintas actividades del proceso de ordenación y gestión del territorio, desde
el inicio de la elaboración de los planes, en los términos establecidos en esta Ley y los que
establezcan las respectivas coordinaciones con los organismos públicos y privados encargados
o responsable del plan.” (Art. 32, PLOGT). Sin embargo, esta “incorporación” a la que se refiere
la propuesta, no se traduce a una acción de carácter protagónico de la ciudadanía en el proceso
de planificación de la Ordenación del Territorio.
En este sentido, más adelante se establece que “En el proceso de elaboración de los planes, el
órgano autor tomará en consideración las observaciones de la comunidad organizada y
las procesará mediante la reglamentación existente en la materia. La consulta pública es un
mecanismo de comunicación e intercambio de información, y debe ser un proceso flexible y
facilitador de la participación ciudadana donde se incorporan los distintos sectores de la
comunidad…” (Art. 40, PLOGT). En la consulta pública, el Estado creará las condiciones
necesarias para “recibir las opiniones de los ciudadanos tanto individual como colectivamente.”
(ïdem)
Claramente se define una concepción de participación como consulta pública, en la cual se

“tomará en consideración” las opiniones y observaciones emitidas por las comunidades
organizadas, sin involucrarlas en el proceso de formulación del instrumento.
DE LOS RESULTADOS
Asimismo, en su artículo 141 expone que durante la etapa de elaboración del plan de
Ordenación del Territorio municipal, cada Comisión Municipal de Ordenación del Territorio
“…incorporará a sus discusiones, conforme lo determine el Reglamento Interno de la Comisión,

a representantes de los organismos y entes privados y los Consejos Comunales, según los
casos.” En este caso, se evidencia no sólo una concepción de participación ciudadana como
consulta, sino una participación como delegación, en la cual se transfiere la acción de participar
en las discusiones para la elaboración del Plan Municipal de Ordenación del Territorio a los
“representantes de los organismos y entes privados y los Consejos Comunales.”
Por otro lado, la propuesta establece una participación de las comunidades organizadas de
manera copartícipe en lo referente a la gestión del territorio, al indicar que “…los Consejos
Comunales, coadyuvarán en la gestión del territorio en el ámbito de su comunidad, siguiendo lo
establecido en los planes municipales de ordenación del territorio.” (Art. 159 numeral 06,
PLOGT).
La concepción de participación ciudadana que se evidencia en el instrumento de proyecto de ley,

reside en una acción de consulta, en la cual se le solicita al colectivo la expresión de sus puntos
de vista y opiniones sobre el proyecto antes de ser aprobado, sin garantizar una efectiva
participación protagónica para formar parte del poder de decisión durante la formulación del
mismo. Asimismo, se establece una participación como delegación, por lo que se ponderó este
aspecto con la valoración de 01 (Débil), es decir, se asoma el aspecto pero su definición no es
directa a lo señalado en el patrón de comparación al respecto.
Concepción de Participación Ciudadana en el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y

Gestión del Territorio de 2007

Ponderación
“Las comunidades organizadas podrán incorporarse en las distintas 01 : Débil, (implica que se
actividades del proceso de ordenación y gestión del territorio, desde asoma el aspecto, pero su
el inicio de la elaboración de los planes….” (Art. 32). definición es incompleta o no
Una participación protagónica, con “En el proceso de elaboración de los planes, el órgano autor tomará es directa a la concepción
sujetos de acción activa. en consideración las observaciones de la comunidad que se aprecia en el patrón
organizada...La consulta pública es un mecanismo de de comparación).
comunicación e intercambio de información, y debe ser…facilitador de Se define explícitamente una
la participación ciudadana…” (Art. 40). concepción de participación
“…los Consejos Comunales, coadyuvarán en la gestión del como consulta pública en la
territorio en el ámbito de su comunidad….” (Art. 159 numeral 06). cual se le solicita al colectivo
Una participación como intervención la expresión de sus puntos
de vista y opiniones sobre el
en las decisiones de interés público; proyecto antes de ser
resolver determinados asuntos aprobado, sin garantizar una
colectivos o como influencia en efectiva participación
procesos gubernamentales CONTENIDO AUSENTE protagónica con sujetos de
acción activa para formar
definitorios de políticas públicas. parte del poder de decisión,
tal como se establece en el
patrón de comparación. El
contenido de la participación
como intervención en las
decisiones de interés público
se muestra ausente en el
instrumento.
DE LOS RESULTADOS
En los principios que plantea el proyecto de ley, se expone la corresponsabilidad en la

ordenación y gestión del territorio, como deber compartido entre el Estado y la sociedad, “…por
lo que el Estado proveerá los mecanismos para la efectiva participación de la comunidad
organizada en los procesos de ordenación y gestión del territorio…” (Art. 02, PLOGT). Ello
indica la importancia que le otorga el proyecto de ley a crear mecanismos para la participación
ciudadana bajo el escenario de una nueva gobernanza, delegando ésta responsabilidad a la
figura del Estado en general.
Dichos mecanismos se enuncian en el proyecto de ley como “mecanismos de información

pública” y como “mecanismos de consulta pública”. Aquéllos se definen como “…mecanismos
idóneos y dispositivos de intercambio de información, tales como talleres de trabajo, espacios
concretos de información, medios de comunicación masivos y todos aquellos que el organismo
responsable del plan considere para facilitar la incorporación de las comunidades organizadas y
a particulares interesados.” en los procesos de la ordenación y gestión del territorio
contemplados en el instrumento (Art. 34, PLOGT). No obstante, éstos “mecanismos de
información pública” constituyen el conjunto de instrumentos y herramientas que componen las
diversas modalidades o modos de participación (mecanismos de participación), tal como se
señala en el patrón de comparación.
Los mecanismos de consulta pública, son identificados en el proyecto de ley como la “fijación de
Sitios de Información” correspondiente a locales “… donde estará a disposición del público el
documento base, el apoyo cartográfico y el anteproyecto de plan a fin de recibir las
observaciones que por escrito consigne el público.”, de igual forma está la realización de una o
más audiencias públicas, las cuales “… se realizarán en los Sitios de Información o en otro
designado al efecto, en ellas se presentará el anteproyecto a conocimiento del público en forma
oral, y en ese mismo acto se recibirán aportes y observaciones de la comunidad organizada, sin
perjuicio de que puedan consignarse posteriormente en el Sitio de Información en el lapso de
siete (7) días.” (Art. 41, PLOGT).
El proyecto de ley establece entre los objetivos de los planes de Ordenación del Territorio, la
creación de mecanismos que “fomenten y apoyen la participación ciudadana en todas las fases
del proceso, a través de la información, coordinación y organización de la población.” (Art. 91
numeral 04), pero queda entendido que esta participación en “todas las fases del proceso” de la
Ordenación del Territorio será a manera de consulta.
En este sentido, como la concepción de participación ciudadana a la cual se refiere el proyecto

de ley está sujeta a la consulta, es de entenderse la diferencia que existe entre los mecanismos
de participación que allí se plantean en relación a los considerados en el patrón de comparación.
DE LOS RESULTADOS
No obstante, el proyecto de ley reconoce el mecanismo de Contraloría Social como “el derecho
que tienen los ciudadanos y ciudadanas, individual o colectivamente, de crear, instrumentar y
consolidar los mecanismos que permitan ejercer vigilancia, seguimiento y fiscalización de las
políticas públicas territoriales y de los recursos destinados para tal fin, en la ejecución de
proyectos y conducta de los funcionarios públicos con el objeto de prevenir, racionalizar y
proponer correctivos para que mejoren la prestación y los resultados de los servicios públicos.”
(Art. 36, PLOGT).
En consecuencia, se ponderó el presente aspecto con el valor de 01 (Débil) ya que el

instrumento muestra unos mecanismos de participación (mecanismos de información y
mecanismos de consulta pública) que no se vinculan con los señalado en el patrón de
comparación (mecanismo de Asamblea de Ciudadanos). De igual forma, el instrumento indica
una definición incompleta del aspecto al sólo reconocer el mecanismo de la Contraloría Social
(Comités de Gestión/Contraloría Social de Planes y Proyectos).
Mecanismos de Participación en el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del

Territorio de 2007
Ponderación
Mecanismos de información pública “…mecanismos idóneos y 1: Débil, (implica que se
dispositivos de intercambio de información, tales como talleres de asoma el aspecto, pero su
trabajo, espacios concretos de información, medios de comunicación definición es incompleta o no
Asamblea de Ciudadanos. masivos y todos aquellos que el organismo responsable del plan es directa a la concepción
considere para facilitar la incorporación de las comunidades que se aprecia en el patrón
organizadas y a particulares interesados.” (Art. 34). de comparación).
Mecanismos de consulta pública corresponde a la “fijación de Sitios El instrumento muestra unos
de Información” en locales “… donde estará a disposición del público mecanismos de participación
el documento base, el apoyo cartográfico y el anteproyecto de plan a (mecanismos de información
fin de recibir las observaciones que por escrito consigne el público.” y mecanismos de consulta
Las audiencias públicas “… se realizarán en los Sitios de Información pública) que no se vinculan
o en otro designado al efecto, en ellas se presentará el anteproyecto con los señalado en el
a conocimiento del público en forma oral, y en ese mismo acto se patrón de comparación
recibirán aportes y observaciones de la comunidad organizada… (Art. (mecanismo de Asamblea de
41). Ciudadanos). De igual
LA ASAMBLEA DE CIUDADANOS ES UN MECANISMOS QUE SE forma, indica una definición
ENCUENTRA AUSENTE EN EL INSTRUMENTO incompleta del aspecto al
Los Comités de Medio Ambiente y Contraloría Social es “el derecho que tienen los ciudadanos y sólo reconocer el
ciudadanas, individual o colectivamente, de crear, instrumentar y mecanismo de la Contraloría
Ordenación del Territorio o, los Social (Comités de
consolidar los mecanismos que permitan ejercer vigilancia,
Comités de Gestión/Contraloría seguimiento y fiscalización de las políticas públicas territoriales y de Gestión/Contraloría Social
Social de Planes y Proyectos los recursos destinados para tal fin, en la ejecución de proyectos y de Planes y Proyectos).
(Contraloría Social). conducta de los funcionarios públicos….” (Art. 36).
Como la concepción de participación se limita a una acción de consulta en el presente proyecto

de ley, el objetivo de una participación como derecho para “tomar parte” en las decisiones sobre
la planificación en la Ordenación del Territorio no posee cabida en este instrumento. Asimismo,
el proyecto de ley presentó ausencia en cuanto a la formación y fortalecimiento del capital social
DE LOS RESULTADOS
o capital humano planteado en el modelo de comparación. Por todo ello, se ponderó este
aspecto para el instrumento con el valor de 0 (No se plantea).
Objetivos de la Participación en el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del

Territorio de 2007
Ponderación
La participación como derecho a
CONTENIDO AUSENTE
intervenir en las decisiones de los 0: No se plantea o
asuntos o políticas públicas. existe ausencia del
La participación ciudadana como contenido explícito
proceso que fortalece la educación (aspecto) en el
cívico-política y en general el instrumento evaluado.
Social.
En líneas generales, el proyecto de ley es débil al momento de identificar como actores de la

participación ciudadana a la comunidad o colectivo organizado. Esencialmente los reconoce al
enunciar entre sus principios, la corresponsabilidad que debe existir entre la sociedad y el
Estado para la ordenación y gestión del territorio, a través de la “… participación de la
comunidad organizada en los procesos de ordenación y gestión del territorio.” (Art. 02, PLOGT)
De igual manera, al momento de indicar la vinculación entre participación ciudadana y los planes
de ordenación del territorio, establece que “Las comunidades organizadas podrán incorporarse
en las distintas actividades del proceso de ordenación y gestión del territorio…” (Art. 32,
PLOGT).
Lo que sí especifica es la actuación de los órganos de la administración pública como los actores
del proceso de planificación del ordenamiento territorial, al señalar en su artículo 92 que
Las actuaciones de los órganos públicos en materia de planes para la ordenación del territorio
comprenden:
1. la promulgación de las normas reglamentarias que sean necesarias a esos efectos.
2. la formulación, aprobación y divulgación de planes, asegurando la participación ciudadana y
3. la gestión, ejecución, control y evaluación de dichos planes. (Art. 92, PLOGT).
Los principales actores del proceso de participación en la planificación de la Ordenación del

Territorio no se identifican en el instrumento como las comunidades organizadas o colectivos
debidamente organizados, sino que se señalan para los mismos entes de la administración
pública. Por esta razón, se ponderó el presente aspecto con el valor de 01 (Débil).
DE LOS RESULTADOS
Actores de la Participación en el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión

del Territorio de 2007
Ponderación
Ciudadanos y ciudadanas (pero no Debe existir corresponsabilidad entre la sociedad y el Estado para la 01 : Débil.
ordenación y gestión del territorio, a través de la “… participación de A pesar que el instrumento
vistos como individuos, sino como la comunidad organizada en los procesos….” (Art. 02) muestra un reconocimiento
colectivo organizado), organizaciones “Las comunidades organizadas podrán incorporarse en las distintas de las comunidades
sociales, pueblo organizado, actividades del proceso de ordenación y gestión del territorio…” (Art. organizadas como actores
comunidad organizada, colectivo 32). que participan, éstos sin
Las actuaciones de los órganos públicos en materia de planes para la embargo no constituyen una
organizado, sociedad organizada. ordenación del territorio comprenden: acción esencial y
1.- la promulgación de las normas reglamentarias que sean protagónica en los procesos
necesarias a esos efectos. de planificación del
2.- la formulación, aprobación y divulgación de planes, asegurando la ordenamiento territorial.
participación ciudadana y En el instrumento se señalan
3.- la gestión, ejecución, control y evaluación de dichos planes. (Art. las actuaciones de los
92). órganos y entes de la
administración pública como
las únicas en materia de
planes para la ordenación
del territorio.
8.- Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación de 2007

(LCCCP)
Esta Ley tiene por objeto crear la Comisión Central de Planificación con la intención de fortalecer
la planificación nacional, dotándola no sólo de su carácter estratégico, participativo y
corresponsable, sino subrayando su fundamental carácter de sistema de planificación
centralizada y obligatoria en una visión de conjunto o de totalidad. Este órgano de planificación
tendrá carácter permanente y estará integrado por funcionarios del alto gobierno quienes
elaborarán, coordinarán, consolidarán y harán seguimiento y evaluación de los lineamientos
estratégicos, políticas y planes, atendiendo a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Económico y
social de la Nación. Los planes adoptados serán obligatorios y deberán ser acatados por
quienes laboren en todos los órganos y entes de la Administración Pública. (Exposición de
Motivos, Art. 01, Art. 02, LCCCP). Asimismo, señala en su exposición de motivos que orientará
“las actuaciones de los estados y municipios, así como a los actores del sector privado…”.
La ley establece la asignación de varias funciones y atribuciones a la Comisión Central de

Planificación con el propósito de, entre otros, “Garantizar una planificación estratégica,
participativa y corresponsable” (Art. 02 numeral 02, LCCCP), no obstante, en ese mismo artículo
establece también como propósito esencial el de “Impulsar la transición hacia un modelo
integrado de planificación centralizada, asegurando la gestión social y planificada de la función
pública administrativa”. (Art. 02 numeral 01, LCCCP) para los ámbitos político, social,
económico, territorial, seguridad y defensa, científico-tecnológico, cultural, educativo, e
internacional y demás que estipule el Presidente o Presidenta de la República.
Indica que todos “Los lineamientos estratégicos, políticas y planes nacionales regionales,
sectoriales e internacionales deberán ser sometidos a la aprobación del Presidente o Presidenta
DE LOS RESULTADOS
de la República, a través del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva conjuntamente

con la Secretaría Ejecutiva” (Art. 07, LCCCP).
En este sentido, el instrumento contraria lo planteado en el patrón de comparación, pues no

establece, en principio, ninguna concepción de participación. La idea de una participación
ciudadana protagónica en la directa intervención para las decisiones dentro de los ámbitos de
interés público está ausente dentro del instrumento; sólo se plantea todo un sistema de poder
centralizado en la Comisión que crea, donde además, ningún ente de la Administración Pública
poseerá derecho a intervenir en los diversos procesos de planificación y consolidación de las
directrices estratégicas ni políticas públicas del país:
La Comisión Central de Planificación tendrá las siguientes atribuciones:…

3.- Controlar y coordinar que los ministerios, servicios autónomos, institutos autónomos,
empresas, fundaciones, asociaciones, sociedades civiles del Estado y demás entes adscritos
descentralizados, actúen de conformidad con los lineamientos, políticas y planes emanados
de la Comisión Central de Planificación, debidamente aprobados por el Presidente o
Presidenta de la República. En ese sentido, los referidos entes no gozarán de autonomía
organizativa, ni de autonomía para la planificación administrativa-financiera. (Art. 04
numeral 03).
Es por ello que se ponderó con el valor de 0 (No se plantea).
Concepción de Participación Ciudadana en la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de

Planificación de 2007
Ponderación
Una participación protagónica, con CONTENIDO AUSENTE 0: No se plantea o
sujetos de acción activa. existe ausencia del
Una participación como intervención contenido explícito
en las decisiones de interés público; (aspecto) en el
resolver determinados asuntos CONTENIDO AUSENTE instrumento evaluado.
colectivos o como influencia en
procesos gubernamentales
El instrumento no establece ningún tipo de mecanismo que regule la necesaria participación

ciudadana de los sectores sociales en general o ciudadanos organizados en colectivos, en los
proyectos y planes de interés público, como tampoco plantea mecanismos de consulta y
participación para los entes de la administración pública. Este aspecto se ponderó con el valor
de 0 (No se plantea).
Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio en la Ley Orgánica de Creación de

la Comisión Central de Planificación de 2007
Ponderación
DE LOS RESULTADOS
CONTENIDO AUSENTE 0: No se plantea o

existe ausencia del
Asamblea de Ciudadanos. contenido explícito
Los Comités de Medio Ambiente y (aspecto) en el
Ordenación del Territorio o, los instrumento evaluado.
CONTENIDO AUSENTE
Comités de Gestión/Contraloría
Social de Planes y Proyectos
Este aspecto se encuentra ausente en el instrumento evaluado, por ello se ponderó con el valor
de 0 (No se plantea).
Objetivos de la Participación en la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de

Planificación de 2007

Ponderación
La participación como derecho a
CONTENIDO AUSENTE
intervenir en las decisiones de los 0: No se plantea o
asuntos o políticas públicas. existe ausencia del
La participación ciudadana como contenido explícito
proceso que fortalece la educación (aspecto) en el
cívico-política y en general el instrumento evaluado.
Social.
El instrumento establece como actores que participan en el proceso de planificación de políticas

públicas y demás aspectos de interés nacional, a los integrantes de la Comisión Central de
Planificación, integrada por altos miembros del gobierno tales como “El Vicepresidente Ejecutivo
o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, quien la presidirá y coordinará; El Ministro o Ministra
del Poder Popular de Planificación y Desarrollo, quien fungirá de Secretario Ejecutivo; Los
ministros o ministras del Poder Popular designados o designadas por el Presidente o Presidenta
de la República; y Los demás ciudadanos o ciudadanas que sean designados o designadas por
el Presidente o Presidenta de la República” (Art. 06, LCCCP). En otras palabras, el instrumento
señala que estos actores constituyen la Comisión y laboran dentro de ella. La Comisión,
DE LOS RESULTADOS
… elaborará, coordinará, consolidará, hará seguimiento y evaluación de los

lineamientos estratégicos, políticas y planes, atendiendo a lo dispuesto en el
Plan de Desarrollo Económico y social de la Nación, estableciendo un marco
normativo que permita la integración armónica de todos los principios de rango
constitucional y legal relativos a la planificación, organización, control y
supervisión de la Administración Pública. (Art. 01, LCCCP).
En este sentido, se ponderó este aspecto con el valor de 01 (Débil) ya que los actores que se
asoman como participantes en el proceso de planificación de políticas públicas no corresponden
con las organizaciones sociales, pueblo organizado, comunidad organizada, colectivo
organizado o sociedad organizada, explícitos en el patrón de comparación.
Actores de la Participación en la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación

de 2007
Ponderación
Ciudadanos y ciudadanas (pero no La Comisión Central de Planificación “… elaborará, coordinará, 1: Débil, (implica que se
consolidará, hará seguimiento y evaluación de los lineamientos asoma el aspecto, pero su
vistos como individuos, sino como estratégicos, políticas y planes, atendiendo a lo dispuesto en el Plan definición es incompleta o no
colectivo organizado), organizaciones de Desarrollo Económico y social de la Nación, estableciendo un es directa a la concepción
sociales, pueblo organizado, marco normativo que permita la integración armónica de todos los que se aprecia en el patrón
comunidad organizada, colectivo principios de rango constitucional y legal relativos a la planificación, de comparación.)
organización, control y supervisión de la Administración Pública.” (Art. El instrumento establece
organizado, sociedad organizada. 01). como actores que participan
La Comisión Central de Planificación estará integrada por “El en el proceso de
Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, planificación de políticas
quien la presidirá y coordinará; El Ministro o Ministra del Poder públicas y demás aspectos
Popular de Planificación y Desarrollo, quien fungirá de Secretario de interés nacional, a los
Ejecutivo; Los ministros o ministras del Poder Popular designados o integrantes de la Comisión
designadas por el Presidente o Presidenta de la República; y Los Central de Planificación,
demás ciudadanos o ciudadanas que sean designados o designadas constituida por altos
por el Presidente o Presidenta de la República” (Art. 06). miembros del gobierno.
No se plantea actores de la
sociedad civil en general o
ciudadanos organizados en
comunidades, por lo que la
definición del aspecto en el
instrumento no es directa a
la concepción que se
establece en el modelo de
comparación.
Hasta este punto culmina el proceso de comparación de los instrumentos legales con lo
establecido en el patrón de comparación y, por consiguiente, la asignación de valores de
acuerdo a la Escala de Ponderación. A continuación se presentan los resultados obtenidos a
través de la aplicación de la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos y sus
respectivas interpretaciones a partir de lo expuesto en las Escalas de Valoración de
Puntuaciones para los instrumentos y para los contenidos.
DE LOS RESULTADOS
9.- Resultados de la a plicación de la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos
INSTRUMENTOS Constitución Ley de los Ley del Ley Proyecto Ley

LEGALES de la Ley Orgánica Consejos Poder Ley de los Orgánica de Ley Orgánica de VALORACIÓ
República de Locales de Público Consejos para la Orgánica Creación de PUNTAJE N DE LOS
Bolivariana Planificación Planificación Municipal Comunales Ordenación para la la Comisión OBTENID ASPECTOS
de (LOP, 2001) Pública (LPPM, (LCC, 2006) del Ordenación Central de O DE LOS O
Venezuela (LCLPP,2006) 2006) Territorio y Gestión Planificación ASPECTO CONTENIDO
(LOT, del (LOCCP, S S
ASPECTOS Territorio
(CONTENIDOS) 1983) 2007) EXPLÍCITOS
(PLOGT,
(Coherencia)
2007)
Aspecto 03 01 02 03 02 01 01 00 13 REGUL
Número 01:
Concepción de
AR
Participación
Ciudadana
Aspecto 02 01 01 03 03 00 01 00 11 REGUL
Número 02:
Mecanismos de
AR
Participación
Aspecto 01 01 00 02 00 00 00 00 04 MALO
Número 03:
Objetivos de la
Participación
Aspecto 03 03 03 03 03 01 01 01 18 BUENO
Número 04:
Actores de la
Participación
PUNTAJE 09 06 06 11 08 02 03 01
OBTENIDO DE
LOS
INSTRUMENTO
S
VALORACIÓN BUEN REGUL REGUL BUE REGUL MALO MAL MALO
DE LOS
O AR AR NO AR O
DE LOS RESULTADOS
INSTRUMENTO
S LEGALES
(Coherencia)
DE LOS RESULTADOS
A partir de estos resultados, al marco institucional y jurídico analizado del país se le pueden
hacer varias observaciones pertinentes en asuntos de participación.
El nivel de coherencia o valoración de la concepción de participación ciudadana con relación a

un óptimo planteamiento resultó ser regular. Es regular ya que se muestra debilidades en
cuanto a este aspecto en los instrumentos de Ley Orgánica de Planificación, Ley Orgánica para
la Ordenación del Territorio, Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del
Territorio y Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación. Lo planteado en
dichos instrumentos con respecto a la “concepción de participación ciudadana”, no se articula
debidamente a la concepción de participación protagónica con sujetos de acción activa en la
intervención de procesos gubernamentales definitorios de políticas públicas y decisiones de
interés público, explícitamente establecida en el patrón de comparación. Por su parte, la
Constitución de la República y la Ley del Poder Público Municipal resultaron los instrumentos
que mejor definen la concepción de participación en función del modelo de comparación. La Ley
de los Consejos Locales de Planificación Pública al igual que la Ley de los Consejos Comunales,
mostraron un regular contenido de este aspecto (véase resultados de la aplicación de la Matriz
de Valoración de Contenidos e Instrumentos).
El nivel de coherencia o valoración del aspecto “Mecanismos de Participación Ciudadana para

la Ordenación del Territorio” resultó regular. La Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, La Ley Orgánica de Planificación, Ley de los Consejos Locales de Planificación
Pública, Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, Proyecto de Ley Orgánica para la
Ordenación y Gestión del Territorio y Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de
Planificación, resultaron instrumentos que mostraron debilidades e insuficiencias en la definición
de los mecanismos de participación, acordes con lo establecido en el modelo de comparación.
Únicamente la Ley del Poder Público Municipal y Ley de los Consejos Comunales expusieron
una buena definición de los mecanismos de participación (véase resultados de la aplicación de
la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos).
El valor del aspecto “objetivos de la participación”, resultó malo. Este contenido se encuentra
prácticamente nulo dentro de la normativa de planificación y participación en el país. Con
excepción de la Ley del Poder Público Municipal, donde el aspecto mostró ciertos elementos
señalados en el patrón de comparación, en el resto de los instrumentos analizados se halla
ausente o débil. La especificación de los objetivos para la participación, resultó el aspecto que
compone el proceso de participación que menos se desarrolla dentro de las normativas de los
instrumentos y fue el contenido que obtuvo el menor puntaje (04 puntos) dentro de la valoración
de los aspectos de participación (véase resultados de la aplicación de la Matriz de Valoración de
Contenidos e Instrumentos).
Se presentan contrastes en cuanto a los resultados obtenidos con respecto a la definición de los
actores para la participación. Cinco de los ocho instrumentos analizados mostraron una buena
definición de los actores mientras que los tres restantes mostraron estados de debilidad del
contenido explícito. Los instrumentos que expusieron una buena definición de los actores son la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Ley Orgánica de Planificación, Ley de
DE LOS RESULTADOS
los Consejos Locales de Planificación Pública, Ley del Poder Público Municipal y la Ley de los
Consejos Comunales. Por el contrario, mostró debilidades en cuanto a este contenido la Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio, el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y
Gestión del Territorio y la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación.
Esta situación le concedió al aspecto un grado general de coherencia valorado como regular
(véase resultados de la aplicación de la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos).
A continuación, se presenta el nivel de coherencia interna de los contenidos (aspectos) de cada

unos de los instrumentos legales en función del patrón comparativo en materia de participación
ciudadana en la planificación de políticas públicas (Ordenación del Territorio), sobre la base del
análisis de los resultados de la Matriz de Valoración de contenidos e instrumentos:
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Resultó un instrumento valorado favorablemente. Posee una buena coherencia interna de

contenidos en función del planteamiento establecido en el patrón de comparación. Salvo los
aspectos de mecanismos de participación y objetivos de participación que harían falta reforzar
dentro de dicho instrumento, el resto de los aspectos, es decir, la concepción de participación y
actores de la participación, se encuentran establecidos de manera buena (de acuerdo a la
Escala de Ponderación de Valores) dentro del instrumento. Su puntaje final fue de 09 sobre 12.
Ley Orgánica de Planificación
Este instrumento arrojó una regular coherencia interna de los contenidos con respecto a lo
establecido en el modelo o patrón de comparación. Presentó debilidades en materia de
concepción de participación, mecanismos de participación y objetivos de participación. Los
actores de la participación se encuentran bien definidos en función del patrón de comparación.
El puntaje obtenido por este instrumento fue 06 sobre 12.
Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública
Fue valorada como regular. Este instrumento mostró una articulación regular con respecto a lo
establecido en el patrón de comparación, debido a la ausencia dentro de su contenido del
aspecto “objetivos de la participación” y a la debilidad en la definición de los mecanismos de
participación. El instrumento identificó pertinentemente los actores de la participación y definió
de manera regular (según la Escala de Ponderación de Valores) la concepción de participación
ciudadana. El puntaje obtenido por este instrumento resultó 06 puntos sobre el total de 12, al
igual que la LOP.
Ley del Poder Público Municipal
Expuso una buena coherencia interna de contenidos y articulación en materia de participación

con respecto al modelo de comparación. Es de destacar que su puntaje fue el más alto reflejado
en la matriz de valoración entre los instrumentos legales, siendo éste de 11 puntos sobre 12
puntos del total para los instrumentos. En líneas generales, este instrumento presentó buenas
DE LOS RESULTADOS
bases para la regulación del proceso de participación ciudadana en la planificación y gestión de

políticas públicas como la Ordenación del Territorio. El aspecto a mejorar dentro del mismo
corresponde con los objetivos para la participación.
Ley de los Consejos Comunales
Resultó regular en su coherencia interna de contenidos con respecto a lo establecido en el

patrón de comparación. Este nivel intermedio se basa principalmente en las debilidades
presentadas por el instrumento respecto a la concepción y objetivos de la participación. Por su
parte, los actores de la participación se hallan bien definidos en este instrumento al igual que el
aspecto de mecanismos de participación. La LCC obtuvo un puntaje de 08 puntos sobre el total
de 12 puntos dentro de la Matriz.
Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio
Este instrumento posee una mala coherencia interna de sus contenidos con respecto al
planteamiento del patrón de comparación. No presentó contenidos vinculados a los aspectos de
mecanismos de participación y objetivos para la participación. Por su parte, la concepción de
participación ciudadana y actores de la participación, se mostraron de manera débil (de acuerdo
a la Escala de Ponderación de Valores) dentro del instrumento. Su puntaje final ha sido de 02
puntos sobre el total de 12.
Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio
Este instrumento no mejora significativamente la regulación en materia de participación

ciudadana para la Ordenación del Territorio presentada en la vigente Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio (LOT). Su puntaje fue de 03 sobre 12 (apenas 01 por encima de la
LOT) y fue valorada como mala su coherencia interna en función del patrón de comparación. La
diferencia con la LOT es que reconoce ciertos mecanismos para la participación ausentes en
aquella. Del resto, al igual que la LOT presenta debilidades en cuanto a la concepción de
participación y actores de la participación y muestra ausencia del aspecto de objetivos para la
participación.
Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación
La situación de este instrumento es crítica. Este instrumento no ponderó ningún puntaje dentro
de la matriz de valoración de contendidos e instrumentos a excepción del aspecto de actores de
la participación con el mínimo de 01 punto de acuerdo a la Escala de Ponderación de Valores.
Su coherencia fue valorada como mala y es de resaltar que resultó el instrumento que obtuvo el
menor puntaje (01 punto sobre 12) entre los instrumentos dentro de la matriz de valoración. En
otras palabras, su contenido en materia de participación prácticamente es nulo.
DE LOS RESULTADOS
10.- Identificación de Fortalezas y Debilidades derivadas de la Matriz de Valoración de

Contenidos e Instrumentos
La categorización de carencias o suficiencias (fortalezas y debilidades) en esta segunda parte

del estudio, se obtuvo mediante los resultados derivados de la aplicación de la Matriz de
Valoración de Contenidos e Instrumentos.
Esta identificación de debilidades y fortalezas se expresaron en un primer orden por los

instrumentos legales valorados dentro de la matriz y en un segundo orden, las fortalezas y
debilidades expresadas a partir de la valoración de los aspectos o contenidos que componen el
proceso de participación ciudadana.
Los resultados en esta segunda parte del trabajo permitieron diagnosticar de manera general, la
situación del marco legal que regula la estructura institucional del país y por ende, la estructura
institucional del municipio, en materia de participación ciudadana para la Ordenación del
Territorio.
A continuación, se identifican y analizan estas fortalezas y debilidades.
Cuadro nº 15
Resultados para la Identificación de fortalezas y debilidades en la valoración de los
Instrumentos Legales
Instrumentos Puntaje Obtenido Intervalos de Categorizació

Puntaje n
Constitución de la 09
República Bolivariana de 0 –04
Venezuela.
Ley Orgánica de 06
Planificación.
Ley de los Consejos 06 Debilidad
Locales de Planificación 05 – 06
Pública.
Ley del Poder Público 11
Municipal.
Ley de los Consejos 08
Comunales. 07 –08
Ley Orgánica para la 02
Fortaleza
Proyecto de Ley Orgánica 03
para la Ordenación y
Gestión del Territorio. 09 - 12
Ley Orgánica de Creación 01
de la Comisión Central de
Planificación
DE LOS RESULTADOS
De acuerdo a lo expuesto en el cuadro número 15 se identifican seguidamente los instrumentos

legales señalados como fortalezas y como debilidades de la estructura institucional para la
participación ciudadana:
Fortalezas o Suficiencias Debilidades o Carencias

 La Constitución de la República Bolivariana de  Ley Orgánica de Planificación.
Venezuela.
 Ley del Poder Público Municipal.  Ley de los Consejos Locales de Planificación
Pública.
 Ley de los Consejos Comunales.  Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio.
 Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y
Gestión del Territorio.
 Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
de Planificación.
Es interesante destacar la naturaleza que encierran los instrumentos que se señalaron como
fortalezas y como debilidades. En este sentido, la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, la Ley del Poder Público Municipal y la Ley de los Consejos Comunales, que se
identifican como fortalezas para la efectiva participación ciudadana, constituyen instrumentos
que norman órganos dentro de la estructura institucional y organizativa del país, que estarán
encargados de la participación ciudadana en los procesos de planificación y gestión de las
políticas públicas, como la Ordenación del Territorio. Por su parte, La Ley Orgánica de
Planificación, la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, la Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio, el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del
Territorio y la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, los cuales se
identifican deficientes (debilidades) para la efectiva participación ciudadana, constituyen los
instrumentos que, en líneas generales, marcan las pautas de los procesos de planificación en el
país y por lo tanto norman los órganos dentro de la estructura institucional y organizativa
encargados de la planificación de la Ordenación del Territorio y demás políticas públicas.
En este sentido, se regula de manera aceptable toda una estructura para la participación
ciudadana en los procesos de planificación de políticas públicas, pero ésta se debilita al
momento de establecer decisiones de planificación en la Ordenación del Territorio “desde abajo”,
desde las redes de actores organizados, pues existen insuficiencias en los instrumentos que
norman los procesos, en relación con el desarrollo de los aspectos que componen el proceso de
participación ciudadana de manera efectiva.
Ello dificulta integrar coherentemente estos dos bloques de instrumentos, es decir, articular los
que norman dicha estructura institucional para la participación en procesos de Ordenación del
Territorio con los que norman las condiciones de los procesos de planificación en el país. Esta
diferencia limita el desarrollo de una efectiva participación ciudadana al servicio de la viabilidad
sociopolítica y Ordenación del Territorio.
DE LOS RESULTADOS
Vale recordar que la existencia de un marco legal coherente en su concepción y eficaz en su

práctica, que regule el funcionamiento y acción de las instituciones para que apoyen,
sustenten y
promuevan el desarrollo de procesos de participación ciudadana en la gestión de políticas

públicas, constituye uno de los principales elementos y condiciones necesarios a nivel
institucional para garantizar una efectiva participación ciudadana.31
Cuadro nº 16
Resultados para la Identificación de fortalezas y debilidades en la valoración de los
Aspectos que componen el proceso social de participación ciudadana
Aspectos Puntaje Obtenido Intervalos de Categorizació

Puntaje n
Concepción de 13 0 – 08
Participación Ciudadana.
Mecanismos de 11 09 – 12 Debilidad
Participación para la
Objetivos de la 04 13 – 16
Participación.
Actores de la 18 17 – 24 Fortaleza
Participación.
En función de lo expuesto en el cuadro número 16, se identifican a continuación los aspectos en

materia de participación existentes en el ordenamiento legal del país, señalados como fortalezas
y como debilidades de la estructura institucional para la participación ciudadana:
Fortalezas o Suficiencias Debilidades o Carencias

 Concepción de Participación Ciudadana.  Mecanismos de Participación para la Ordenación
del Territorio.
 Actores de la Participación Ciudadana.  Objetivos de la Participación.
En este sentido, las fortalezas y debilidades en los aspectos que componen el proceso de
participación ciudadana indican que, en líneas generales, se posee una favorable concepción de
participación ciudadana y una buena definición de los actores como los ciudadanos organizados
que participan en ella dentro del marco jurídico; no obstante, los mecanismos y objetivos de la
participación ciudadana resultaron deficientes en su regulación en el marco legal del país, hecho
que limita el desarrollo de una efectiva participación. Se precisan aspectos teóricos tales como
la concepción y los actores de participación, pero se presentan dificultades al momento de
establecer sus medios de funcionamiento, su operatividad y su propósito de acción o razón de
proceder.
Se aprueba dentro del conjunto de instrumentos legales valorados en el estudio, la
especificación del “qué” es participación, es decir, su concepción y “quiénes” son los actores,
31
Supra Pag. 27
DE LOS RESULTADOS
pero se presentan insuficiencias en la definición del “por qué” del proceso de participación
(objetivos) y del “cómo” (mecanismos) del mismo. En síntesis, en el país se presenta un marco
jurídico que posee contradicciones entre la concepción de participación y los actores, con
respecto a los objetivos y mecanismos de participación.
CAPÍTULO V
RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS
DE LOS RESULTADOS
156 RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS
RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS PROPUESTAS PARA MEJORAR

DEBILIDADES Y FORTALECER SUFICIENCIAS EN LA ESTRUCTURA
INSTITUCIONAL ENCARGADA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS
PROCESOS DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO
En función de las valoraciones realizadas, se recomienda modernizar la estructura

institucional del municipio venezolano para que ésta se adecue a las nuevas exigencias del
contexto geográfico contemporáneo, correspondientes con elementos vinculados a la nueva
gobernanza y al principio de subsidiariedad.
El municipio debe ajustar su organización administrativa de acuerdo a los requerimientos de un

proceso de planificación de políticas públicas de naturaleza participativa, con ello, no sólo se
incluye la creación de órganos o dependencias dentro de esta estructura, competentes para
ejercer la planificación y el desarrollo de la Ordenación del Territorio, sino también direcciones
administrativas facultadas para atender los asuntos de participación y concretar su ejercicio:
atención al colectivo organizado, suministro de información amplia y oportuna al público, regular
los canales o mecanismos de participación y dirigir los objetivos de la participación ciudadana.
Se exigen modernas estructuras con suficientes recursos organizativos, técnicos, informativos y

de espacios físicos, que permitan fomentar el conocimiento, brindar información oportuna,
actualizada y veraz, recibir demandas, propuestas, requerimientos del colectivo, entre otros
vinculados a la participación.
Asimismo, es de reconocer el esfuerzo de orden normativo que se pretende con la Constitución

de la República, Ley Orgánica de Planificación y Ley de los Consejos Locales de Planificación
Pública, al establecer una entidad institucional facultada para atender procesos de planificación
participativa a nivel local, como lo es la figura del Consejo Local de Planificación de Políticas
Públicas; no obstante, este avance por sí solo no es suficiente si no se cumplen las normativas.
En este sentido, debe abocarse el poder público municipal a adaptar su estructura institucional
para incluir, en aquellos municipios donde no exista, la figura del Consejo Local de Planificación
de Políticas Públicas como entidad encargada de la planificación integral del municipio
garantizando la efectiva participación ciudadana en todos sus procesos.
Se presentan seguidamente las recomendaciones y sugerencias en cuanto a los aspectos que

componen el proceso de participación ciudadana, sobre la base de los resultados obtenidos en
la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos. En este sentido, es importante destacar
primero que la falta de regulación de leyes, reglamentos y normas consagradas en el mandato
constitucional y en algunos instrumentos legales del país, produce de por sí dificultades para el
proceso de participación ciudadana para la planificación de políticas públicas, ya que imposibilita
el acatamiento de la norma. Por lo tanto se sugiere un trabajo de culminación del marco jurídico
en materia de participación ciudadana.
1.- Concepción de Participación
 Reforzar y garantizar la concepción de participación ciudadana para la toma de decisiones y la

directa intervención en el proceso de planificación de las políticas públicas como la Ordenación
del Territorio, establecida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la
Ley del Poder Público Municipal, para la efectiva participación ciudadana en la viabilidad
sociopolítica del proceso de planificación.
 Mejorar en la ley de los Consejos Locales de Planificación Pública y en la Ley de los Consejos
Comunales la concepción de participación ciudadana, como instrumento al servicio y fomento de
un proceso de planificación emanado desde las bases sociales o comunidades organizadas,
definiendo el modo y el tipo de relaciones que se establecerán entre las instancias
correspondientes al sistema de participación con los órganos de la administración pública del
Estado.
 Articular en los instrumentos legales de ámbito municipal, la concepción de participación

ciudadana existente en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública y Ley de los
Consejos Comunales con lo establecido en la Ley del Poder Público Municipal.
 Ajustar la concepción de participación ciudadana presente en la Ley Orgánica de Planificación,

Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y en el Proyecto de Ley Orgánica para la
Ordenación y Gestión del Territorio, al carácter protagónico que asegure, en su ejercer
soberano, el poder de decisión de las comunidades organizadas sobre los procesos de
planificación de asuntos públicos, sin limitarla a una elemental consulta, delegación o acción
complementaria en los procesos de planificación.
 Establecer dentro de la normativa de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de

Planificación, la concepción de participación ciudadana para la intervención directa y oportuna
de la sociedad organizada en los asuntos vinculados con la planificación de las políticas
públicas, tal como lo avala la Constitución de la República.
2.- Mecanismos de Participación
 Apoyar los medios de participación ciudadana asentados en la Ley del Poder Público
Municipal como mecanismos que permiten una efectiva practica de participación y, por
consiguiente, la viabilidad sociopolítica de los procesos de planificación de políticas públicas y la
legitimación social en las decisiones y acciones de directrices de ordenamiento.
 Fortalecer en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y Ley de los Consejos

Locales de Planificación Pública el mecanismo democrático que le permita a las comunidades
organizadas ejercer seguimiento, evaluación y control de la gestión de políticas públicas, con
énfasis en los asuntos ambientales y de ordenamiento territorial mediante la conformación de
comités de vigilancia y contralorías sociales. Asimismo, fortalecer en estos instrumentos la

conformación de organizaciones sociales que atiendan las necesidades y problemáticas vinculas
con la Ordenación del Territorio. La ley de los Consejos Comunales constituye un instrumento
que abre espacio para la conformación del Comité de Ambiente y asuntos Territoriales, se
recomienda explicitarlo dentro del mismo.
 Establecer y definir en el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del

Territorio, la acción e importancia de la Asamblea de Ciudadanos como mecanismo de
participación ciudadana de carácter vinculante para los asuntos de ordenamiento territorial.
 Constituir y normar los mecanismos democráticos de participación protagónica en la Ley

Orgánica de Planificación, así como consolidar el mecanismo de control social mostrado en este
Instrumento.
 Establecer dentro de la normativa de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y la Ley
Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, los medios que accionen el
funcionamiento de procesos de participación ciudadana, como derecho soberano en la
intervención de la toma de decisiones de planificación y ordenamiento territorial.
3.- Objetivo de la Participación
 Fortalecer en la Ley de Poder Público Municipal, el propósito de la participación ciudadana

como proceso necesario para alcanzar la formación, desarrollo y madurez ciudadana del
colectivo organizado, en el establecimiento de patrones actitudinales que permitan construir una
mejor vida en sociedad en el escenario democrático.
 Considerar en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica

de Planificación, la inserción de una participación ciudadana para la formación del capital
humano, mediante el amplio desarrollo del ejercicio de la ciudadanía que conlleve a la formación
de valores sociales, al mejoramiento de la calidad de vida pública y al desarrollo integral del
individuo.
 Establecer en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, Ley de los Consejos
Comunales, Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, Proyecto de Ley Orgánica para la
Ordenación y Gestión del Territorio y Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de
Planificación, el carácter de derecho que tiene la participación ciudadana para asegurar la
intervención del colectivo organizado en la toma de decisiones de asuntos de interés público,
cuya acción dirigirá esta participación hacia la formación ciudadana.
4.- Actores de la Participación Ciudadana
 Asegurar la organización de las comunidades y redes sociales como actores del proceso de
participación ciudadana en la toma de decisiones en asuntos de planificación y gestión de
políticas públicas, como se expone en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
Ley Orgánica de Planificación, Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, Ley del
Poder Público Municipal y Ley de los Consejos Comunales.
 Afianzar en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y en el Proyecto de Ley Orgánica
para la Ordenación y Gestión del Territorio la acción vinculante de las comunidades
debidamente organizadas como actores de participación ciudadana en el proceso de Ordenación
del Territorio, sobre los actores de carácter gubernamental o de la administración pública. Ello
implica, la identificación de las comunidades organizadas como los actores del proceso de
participación ciudadana y “constructores” del territorio, en las distintas fases del proceso de
planificación y Ordenación del Territorio.
 Reconocer en la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación el poder

popular, mediante la definición de los actores de la participación ciudadana, identificados como
las organizaciones sociales y el colectivo organizado en su legítimo derecho a formar parte del
proceso de planificación de las políticas públicas del país.
En síntesis, todo lo anterior indica hacer una revisión general de la normativa que regula los
procesos de planificación de políticas públicas en el país, para que ésta se articule debidamente
con los procesos de participación ciudadana normados en los diferentes instrumentos que
establecen la estructura del sistema de participación. Asimismo, sugiere optimizar los
mecanismos y objetivos de participación ciudadana, de manera que éstos se correspondan con
lo establecido en la normativa jurídica, referente a la concepción de participación ciudadana e
identificación de actores que participación (colectivo organizado).
El proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, deberá articular dentro de sus
preceptos la acción del ordenamiento territorial con las instancias de participación y planificación
reconocidas en la legislación sobre la materia en el país.
Paralelamente, convendría realizar una revisión de las realidades de los municipios en el país
para identificar problemáticas locales que justifiquen el insuficiente grado de respuesta de estas
estructuras institucionales municipales, a las exigencias y requerimientos para un proceso de
planificación de políticas públicas como la Ordenación del Territorio con carácter vinculante a la
participación.
En este sentido, se debe adecuar la estructura organizativa de las instituciones del Municipio
para permitir el ejercicio directo de la soberanía popular en el escenario político democrático.
Por otro lado, bien vale la pena revisar con mayor grado de especificidad los conceptos y
aspectos en materia de participación ciudadana entre los instrumentos legales, con el propósito
de sugerir algunos contenidos y artículos normativos dentro de las definiciones generales de
cada instrumento valorado.
Es de resaltar que los siguientes contenidos y artículos sugeridos para los diversos instrumentos
analizados, sólo constituyen ideas y definiciones a nivel global, pues el verdadero cambio del
instrumento implica una profunda revisión de su concepción y una reestructuración general de

sus postulados.
CONTENIDOS TEMÁTICOS Y ARTÍCULOS SUGERIDOS EN LOS INSTRUMENTOS

LEGALES ANALIZADOS
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999
Aspecto: Objetivos de la Participación (¿Por qué?)

Valoración actual: Débil.
Se sugiere introducir artículos con los siguientes contenidos:
La participación ciudadana, junto a la educación y capacitación, constituye el camino para

la transformación social, al constituir un factor para la creación y fortalecimiento del
capital social y la generación de una nueva cultura participativa, democrática y solidaria.
El Estado garantizará la participación ciudadana en los asuntos de interés público como
medio para el ejercicio de la ciudadanía, la formación de valores sociales, el
mejoramiento de la calidad de vida pública y el desarrollo integral del individuo, en la
construcción y fortalecimiento del capital social.
Ley Orgánica de Planificación de 2001
Aspecto: Concepción de Participación Ciudadana (¿Qué?)

A los términos de la Ley, se entiende por participación ciudadana, la acción protagónica

de las comunidades debidamente organizadas en el proceso de planificación del
desarrollo del país, como derecho consagrado explícitamente en la Constitución de la
República, para intervenir en los asuntos de interés público mediante la elaboración de
propuestas e identificación de prioridades que incidan en la construcción, viabilidad y
perfectibilidad de la planificación.
Aspecto: Mecanismos de Participación para la Ordenación del Territorio (¿Cómo?)

Se reconocen como mecanismos de participación democrática en los procesos de

planificación, al control social y a la Asamblea de Ciudadanos. El control social
corresponde el medio de participación de los sectores sociales para el seguimiento,
supervisión y evaluación en la ejecución y cumplimiento de las acciones planificadas. La

Asamblea de Ciudadanos constituye el medio de participación a partir del cual las
comunidades identificarán prioridades y necesidades que afectan a la sociedad en materia
territorial.

La participación tiene como objetivo el proceso de formación y fortalecimiento del capital

social mediante la intervención de los sectores sociales en la planificación de planes
públicos, que conlleve a la madurez ciudadana, al fortalecimiento del sistema democrático
y al desarrollo integral de la sociedad.
Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública de 2006


Entre las comisiones de trabajo que constituyen el Consejo Local de Planificación Pública
para garantizar la eficiencia en los proyectos locales, se reconoce la delegación
encargada de los asuntos ambientales y territoriales.
El Consejo Local de Planificación Pública en el cumplimiento de sus funciones de
planificación y gestión involucrará la acción de los sectores sociales en la gestión de las
políticas públicas, en especial la de los comités organizacionales que fungen como
mecanismos de control social.

Valoración actual: No existe.
El carácter de derecho que tiene la participación ciudadana para asegurar la intervención

del colectivo organizado en la toma de decisiones en asuntos de interés público, en la
formación ciudadana y en la educación cívico-política, constituye uno de los principios
para el ejercicio del Consejo Local de Planificación Pública, en garantía de una eficaz
participación de las comunidades organizadas.
Ley de los Consejos Comunales de 2007

Las Comisiones Presidenciales del Poder Popular en sus diferentes ámbitos nacional,
regional y local tendrán como finalidad fortalecer la participación ciudadana en el marco
de la democracia participativa y protagónica, dando impulso al desarrollo integral de la
sociedad, a la educación cívico-política y al dinamismo socioeconómico que conlleven a la
madurez democrática en la creación y fortalecimiento del capital social.
El rol de los Consejos Comunales está esencialmente en identificar las necesidades que
afectan a la comunidad mediante el diagnóstico participativo. El diagnóstico participativo
es un instrumento que proporciona el conocimiento pertinente a las autoridades
competentes para mejorar la calidad de vida de la población.

Valoración actual: Bueno
En la Ley de Consejos Comunales llama la atención cómo es que no aparece de manera

explícita entre los mecanismos de participación, un comité destinado a los asuntos ambientales
a pesar de tener el instrumento cabida para ello. La conformación de dicho comité se deja a
decisión del colectivo, siendo el ambiente, de acuerdo a la actual y vigente legislación
venezolana en materia de ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, Ley Penal del Ambiente, Ley
Forestal de Suelos y Aguas, Ley de Diversidad Biológica, Ley de Protección de la Fauna
silvestre, Ley de Residuos y Desechos Sólidos, entre otras) un asunto de incuestionable
prioridad de agenda.
En este sentido, con el fin de potenciar los mecanismos de participación identificados dentro de
la Ley de los Consejos Comunales, se sugiere modificar el artículo número 09 de manera tal que
incluya el comité de ambiente y territorio, como se muestra a continuación:
De la conformación del órgano ejecutivo

Artículo 9. La Asamblea de ciudadanos y ciudadanas determina y elige el número de voceros o voceras de
acuerdo a la cantidad de comités de trabajo que se conformen en la comunidad, tales como:
1. Comité de Salud;
2. Comité de Educación;
3. Comité de Ambiente y Territorio;
4. Comité de Tierra Urbana o Rural;
5. Comité de Vivienda y Hábitat;
6. Comité de Protección e Igualdad Social;
7. Comité de Economía Popular;
8. Comité de Cultura;
9. Comité de Seguridad Integral;
10. Comité de Medios Comunicación e Información;
11. Comité de Recreación y Deportes;

12. Comité de Alimentación;
13. Mesa Técnica de Agua;
14. Mesa Técnica de Energía y Gas;
15. Comité de Servicios;
16. Cualquier otro que considere la comunidad de acuerdo a sus necesidades.
Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio de 2007 y Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983

En el proceso de elaboración de los planes, el órgano responsable trabajará en
coordinación con la sociedad organizada. La participación protagónica de los ciudadanos
y ciudadanas asegura en su ejercer soberano, la legitimación y viabilidad social de los
procesos de ordenamiento territorial.
La participación ciudadana y los planes de ordenación del territorio:
En los términos establecidos en esta Ley, la participación de las comunidades organizadas
en las distintas fases del proceso de ordenación y gestión del territorio, desde el inicio de
la elaboración de los planes hasta la gestión de los mismos, tendrá un carácter
protagónico sostenido en la promoción de las iniciativas locales y en la consolidación de
organizaciones sociales en el territorio con carácter autónomas. Esta participación estará
al servicio de la toma de decisiones vinculadas a la materia.

Valoración actual: Débil y Ausente respectivamente.

De los Mecanismos de Participación:
Constituyen mecanismos de participación que garantizan la acción protagónica, soberana
e inclusiva del pueblo en procesos de Ordenación del Territorio, las decisiones vinculantes
de las asambleas de ciudadanos a través de los Consejos Comunales, el ejercicio del
control social y la gestión de los comités de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.
Se entiende por comités de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, al colectivo o
grupo de personas organizadas para ejercer funciones de identificación de necesidades,
problemáticas y conflictos, desarrollo de potencialidades y gestión de los asuntos
territoriales y ambientales.

Importancia de la participación ciudadana en los planes de ordenación del territorio:

El derecho de los ciudadanos y ciudadanas a tomar parte en las decisiones de los asuntos
de ordenamiento territorial garantizan la viabilidad y legitimación social del proceso y la
formación cívica en el desarrollo integral de la sociedad.
La participación ciudadana en el ordenamiento territorial, permite consolidar compromisos

sociales, valorizar recursos locales, la inclusión social que conlleva a la cohesión
territorial, el aprendizaje de la corresponsabilidad entre los diferentes actores en su propio
bienestar colectivo y mejora de su calidad de vida y, a la construcción de una visión
territorial socialmente compartida.
Aspecto: Actores de Participación (¿Quiénes?)

Valoración actual: Débil
La participación ciudadana en los procesos de ordenación y gestión del territorio, implica

el reconocimiento de las actuaciones de la comunidad organizada como constructores del
territorio y, por lo tanto, como los responsables de los procesos geográficos de ocupación,
localización, producción, usos y configuración.
Los actores constituyen principalmente el capital social que se organiza en redes dentro
del territorio, donde su participación en materia de planes para la ordenación del territorio
debe comprender la intervención en la formulación, ejecución, gestión, divulgación y
evaluación de dichos planes.
Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación de 2007

La Comisión Central de Planificación realizará sus funciones y ejercerá las atribuciones

atendiendo a la siguiente finalidad: Impulsar la transición hacia un modelo integrado de
planificación estratégica, participativa y protagónica, asegurando la gestión social y
planificada de la función pública administrativa, así como la inclusión de todos los
sectores de la sociedad.
La sociedad organizada así como también los órganos y entes de la Administración
pública deberán formar parte de los procesos de planificación integral de políticas
públicas y lineamientos estratégicos de la Nación, mediante los mecanismos que en el
Reglamento de esta Ley se regulen.
La Comisión Central de Planificación tendrá las siguientes atribuciones:…
Coordinar el ejercicio participativo de los ministerios, servicios autónomos, institutos
autónomos, empresas, fundaciones, asociaciones y demás entes adscritos
descentralizados, así como el de la sociedad civil organizada, en la búsqueda del
consenso y aprobación de los lineamientos, políticas y planes emanados de la acción

conjunta.

Se recomienda la conformación de un Reglamento de Ley en el cual se regulen

mecanismos que accionen procesos de participación tanto de los sectores sociales en
general (ciudadanos organizados en colectivos) como de los entes de la
administración, en los asuntos de interés público como la Ordenación del Territorio.
Este instrumento debe considerar entre su contenido, el ejercicio y la articulación en el
proceso de planificación de políticas públicas, de los modos de participación de
Asamblea de Ciudadanos, Comités de Medio Ambiente-Territorio y los Comités de
Gestión o de Contraloría Social de Planes.

La participación de los sectores sociales en la elaboración, seguimiento y gestión de los

lineamientos estratégicos, políticas y planes de interés público, constituye un derecho
consagrado en conformidad con lo dispuesto en la Constitución de la República.
Aspecto: Actores de Participación (¿Quiénes?)

Valoración actual: Débil
La sociedad civil en general o los ciudadanos y ciudadanas debidamente organizados, en

conjunto con la Comisión Central de Planificación, elaboraran, coordinaran, consolidaran,
harán seguimiento y evaluación de los lineamientos estratégicos, políticas y planes,
atendiendo a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Económico y social de la Nación.
La consideración e incorporación por parte de los órganos competentes de estas

recomendaciones y sugerencias propuestas en el presente trabajo, contribuirá a la mejora de
debilidades y al fortalecimiento de suficiencias presentes en la estructura institucional del
municipio, para la efectiva participación ciudadana al servicio de la viabilidad sociopolítica y
legitimación social del proceso de Ordenación del Territorio.
CAPÍTULO VI
CONCLUSIONES Y
REFLEXIONES FINALES
167 CONCLUSIONES Y REFLEXIONES
FINALES
CONCLUSIONES
Las conclusiones del presente estudio se desglosan a partir de las especificaciones

presentadas en los siguientes puntos de cierre:
Necesidad de modernizar y fortalecer la Estructura Institucional del Municipio

venezolano para que se adecúe a las nuevas exigencias del contexto geográfico actual
en materia de procesos de participación en la planificación de políticas públicas:
La participación ciudadana como proceso que conduce a intervenir en las decisiones públicas,
condición que además caracteriza el escenario de la democracia, exige la modernización y
fortalecimiento de canales institucionales para consagrarla. Una estructura institucional
sustentada en un marco legal, constituye uno de los cuatro mecanismos fundamentales que
instrumenta a la participación ciudadana para que pueda llegar a una expresión en la realidad.
La participación ciudadana resulta un asunto utópico sin la articulación entre las instituciones y la
debida organización social.
En este sentido, los Municipios del país poseen estructuras, institucionales que adolecen de
capacidad gestora y de planificación participante que se adecúe a estas exigencias, situación
que además se agrava al no constatarse una efectiva comunicación y coordinación entre los
entes de la planificación de la Administración Pública del SNPP y los entes que se establecen
como organizaciones sociales autónomas (SP). Los niveles de relaciones entre ambas
estructuras son débiles y sus normativas jurídicas tampoco facilitan puntos de encuentro.
La gran mayoría de los municipios todavía no poseen los Consejos Locales de Planificación
Pública. También adolecen de unidades administrativas encargadas tanto de los asuntos de
participación pública como de unidades destinadas a atender los asuntos ambientales y de
ordenamiento territorial.
Uno de los aspectos primordiales para llevar a cabo una Agenda Local 21 es el vínculo directo
que debe existir entre la comunidad organizada, que conoce sus necesidades y por lo tanto sus
prioridades locales, con la estructura de la administración local como organismo que prevé las
acciones de planificación, cuya ejecución se realizará con conocimiento e intervención directa de
la comunidad, como actor constructor y dinamizador del territorio.
Ambigüedades y vacíos en el orden de los instrumentos legales que regulan la

participación ciudadana para la planificación de políticas públicas como la Ordenación
del Territorio:
La existencia de un marco jurídico incompleto en atención al nuevo ordenamiento institucional

referido en la Constitución de la República y otras Leyes, resulta un hecho ineficiente para la
regulación de procesos de participación en la planificación de políticas públicas. La Ley
FINALES
Orgánica de Ordenación del Territorio y la Ley de los Consejos Comunales remiten a

reglamentos y normas técnicas que aún no existen en el ordenamiento jurídico del país.
Asimismo, se muestra lo inapropiado de este marco normativo para el desarrollo de una eficaz
participación ciudadana al servicio de la planificación de políticas públicas como la Ordenación
del Territorio, al no articularse su ordenamiento jurídico de manera coherente bajos los mismos
principios, en materia de participación ciudadana.
En este sentido, se presenta un marco jurídico que guarda contradicciones entre la concepción
y actores de participación, con respecto a los objetivos y mecanismos de participación.
Por su parte, existen otros vacíos de orden normativo que conllevan a incertidumbres para el
momento de establecer los niveles de articulación existente entre los entes que estructuran el
Sistema de Planificación y Participación (SNPP), así como sus relaciones jerárquicas dadas a
través de los diversos ámbitos territoriales (nacional, estadal y municipal). Un ejemplo de ello
se plantea con la difusa relación del Consejo Federal de Gobierno (consagrado en la
Constitución) el cual no se ha constituido todavía luego de 08 años de aprobada la Constitución
de la República, con el resto del sistema, en especial, con los órganos responsables de la
planificación a nivel nacional. Ahora, con la entrada del órgano de la Comisión Central de
Planificación se confunde aún más este asunto.
La Ley de los Consejos Comunales aprobada el 10 de abril de 2006 crea una instancia
denominada Consejo Comunal, para la participación del colectivo organizado en la gestión de
políticas públicas. Este instrumento establece normar sobre la relación entre los órganos del
Estado con los Consejos Comunales para la formulación, ejecución, control y evaluación de las
políticas públicas (Art. 01, LCC); no obstante, ha mostrado vacíos en función de este objeto, que
no dejan claro dichos aspectos, lo que conlleva asimismo a incertidumbres y dudas, sobre todo
al momento de establecer el tipo de participación y articulación de esta instancia con el Sistema
de Planificación y gestión de Políticas Públicas (SNPP).
De igual forma, se norman varias instancias y entes de participación tales como los Consejos
Locales de Planificación Pública, los Consejos Comunales, cuyas ambigüedades en el aspecto
legal crean confusión al momento de establecer el efectivo funcionamiento de estas instancias
en el proceso de participación ciudadana para la toma de decisiones en asuntos de carácter
público.
La falta de leyes, reglamentos y normas técnicas en correspondencia de un mandato

constitucional o legal, produce la ineficacia de la norma para regular procesos de participación
ciudadana en la planificación de políticas públicas, al imposibilitarse su acatamiento debido a
estos vacíos e incertidumbres.
FINALES
Evidencia de una acción “paternalista” del Estado y su contradicción para el

establecimiento de una efectiva participación ciudadana:
La ley Orgánica para la Creación de la Comisión Central de Planificación de 2007 constituye un

instrumento que no responde al derecho ciudadano de participar en la toma de decisiones en
políticas de interés público, ni a la participación de los mismos actores gubernamentales dentro
de los entes estatales, pues consagra un sistema de planificación centralizado y de carácter
obligatorio, no sólo para los órganos de la Administración Pública del Estado sino para el sector
privado. El instrumento le confiere a este órgano atribuciones para establecer directrices en
materia política, social, económica, territorial, seguridad y defensa, científico-tecnológico,
cultural, educativo, internacional y los demás ámbitos que fije el Presidente de la República, sin
normar entre sus preceptos la necesaria y obligatoria participación ciudadana como derecho
político dentro del escenario democrático, consagrado explícitamente en el artículo 62 de la
Constitución, ni establecer los sistemas de consulta abierta en materia de “planificación
estratégica democrática participativa” , como un deber del Estado explícitamente consagrado en
el artículo 299 de la Constitución de la República.
Por consiguiente, para efectos de la concepción de las estrategias y políticas de planificación

para el desarrollo y para la Ordenación del Territorio, pareciera no existir una claridad teórica en
cuanto al enfoque de desarrollo que se plantea alcanzar. En la Constitución de la República se
establecen los cimientos para una planificación desde una óptica de desarrollo local, de un
desarrollo endógeno con mayor protagonismo de las instituciones públicas y de las
colectividades locales organizadas; (Desarrollo Local iniciado localmente “desde abajo” o
políticas poskeynesianas) pero se instrumenta y operacionaliza desde el poder central. Una
prueba de ello está en la creación de esta comisión, donde la administración del Estado es el
agente protagonista que controla y coordina los procesos de planificación “desde arriba”.
Ello alude a un rasgo típico de Estado “paternalista” y asistencial. Esa misma condición se
refleja en el control que ejerce la Presidencia de la República sobre el Sistema de Participación
(SP), al designar el Consejo Presidencial para el Poder Comunal y éste, a su vez, tendrá la
potestad de designar las Comisiones Regionales del Poder Popular y las Comisiones Locales
del Poder Popular con la previa aprobación del Presidente de la República. Asimismo, el hecho
que los Consejos Comunales se encuentren vinculados fundamentalmente al poder nacional a
través del financiamiento que reciben de entes nacionales, los cuales establecen las reglas a
cumplir; supone una conexión directa entre estos dos ámbitos (nacional y comunal) excluyendo
los niveles intermedios de gobierno (estados y municipios), situación que tiende a fortalecer aun
más el poder central. La Ley concibe a los Consejos Comunales como instancias no
subordinadas a los órganos de gobierno municipal y directamente relacionadas con el poder
central.
En general, estas acciones contrarian a la constitución y fortaleciendo de un sistema de

planificación y gestión de políticas públicas como la Ordenación del Territorio, que asuma como
base las organizaciones autónomas en redes sociales, así como también una efectiva
participación ciudadana que permita promover el proceso de planificación “desde abajo”.
FINALES
Otras conclusiones vinculadas con planificación y participación ciudadana en la

normativa de los instrumentos legales:
Aunque la Ley Orgánica de Planificación (2001) establece un título dedicado al tema de la

“Participación Social”, y consagra en su primer artículo una normativa que servirá de base para
el “fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participación democrática…” ,
paradójicamente ni menciona cuáles son dichos mecanismos de participación; éstos dos
elementos no resultaron ser suficientes para definir un óptimo instrumento al servicio de una
eficaz participación ciudadana en procesos de planificación para la Ordenación del Territorio
como asunto de interés público. De igual forma, el instrumento presenta debilidades a nivel de
la concepción de participación ciudadana y actores de la participación. El instrumento fue
valorado como Malo en la Matriz de Valoración de Contenidos e Instrumentos.
El contendido de la Ley del Poder Público Municipal resalta la importancia que este instrumento
le otorga a los procesos de participación ciudadana de manera protagónica, como un derecho
que ejercen los ciudadanos a través de las comunidades organizadas, para formar parte de los
procesos de planificación y gestión de los asuntos públicos, lo cual garantiza su “completo
desarrollo tanto individual como colectivo”. Señala una participación ciudadana en el ejercicio de
la soberanía y es explícita al asignar obligaciones y responsabilidades a las autoridades
municipales (incluyendo directamente la figura del Alcalde) para su promoción, de manera
oportuna y eficiente en los procesos de formación, ejecución, control y evaluación de la gestión
pública municipal. Este instrumento dedica todo un título vinculado al tema de participación,
titulado: “Participación Protagónica en la Gestión Local”, para el establecimiento de mecanismos
efectivos de participación ciudadana.
La Ley del Poder Público Municipal es el instrumento legal que mejor desarrolla los
componentes vinculados al proceso social de participación ciudadana en comparación con el
resto de los instrumentos valorados y, en consecuencia, constituye una fortaleza para la efectiva
participación ciudadana al servicio de la viabilidad sociopolítica de la Ordenación del Territorio.
En la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983, la participación ciudadana no

representa un eje central; le concede más relevancia y protagonismo a otros actores sociales
insertos dentro del proceso de planificación de la ordenación del territorio, tales como los actores
gubernamentales encargados de la fase político-administrativa y los actores académicos y
científicos que ejercen la parte técnica-científica (conocimiento).
La concepción de participación ciudadana expuesta en el proyecto de Ley Orgánica para la

Ordenación y Gestión del Territorio se fundamenta en una participación como consulta, la cual
se limita a recoger las opiniones, consideraciones y demás indicaciones emitidas por los grupos
sociales o por la comunidad organizada sobre el proyecto de plan. Aunque existe una intención
en la Ley de involucrar al colectivo en la participación ciudadana, de acuerdo a los resultados
obtenidos, el instrumento no enfatiza en la concepción protagónica de la participación ciudadana
en la Ordenación del Territorio.
FINALES
Por su parte, el contenido explícito de los actores de la participación ciudadana, constituye el

aspecto vinculado al proceso social de participación ciudadana que mejor se desarrolla en el
ordenamiento jurídico del país en materias de planificación, participación y Ordenación del
Territorio, seguidamente por el contenido de “concepción de participación”. El contendido
explicito que en menor grado se desarrolla en el ordenamiento jurídico que regula las materias
de planificación, participación y Ordenación del Territorio en el país, corresponde a los “objetivos
de la participación”, seguidamente de los “mecanismos de participación”.
En todo caso, la participación ciudadana está en el centro del nuevo quehacer político. Se trata
de un nuevo paradigma político clave en la democracia participativa y protagónica.
Particularmente, las apreciaciones en esta temática poseerán diversas lecturas por la misma
naturaleza del tema, por lo que, siempre van a existir interpretaciones para las cuales el
pensamiento taxonómico no se abre espacio. Por ejemplo, al momento de valorar los resultados
en términos de técnicas legislativas, específicamente en función de los niveles de desagregación
de contenidos en los instrumentos legales, pueda significar no necesariamente tener que repetir
o desarrollar a un mismo nivel de detalle una determinada temática en todos los instrumentos
legales, tampoco ello significa tener que omitirla.
REFLEXIÓN FINAL Y SUGERENCIA A LOS LECTORES
A manera de idea para posteriores análisis que podrían complementar el presente

estudio, valdría reflexionar en materia de participación ciudadana sobre la amplitud entre el
discurso teórico y la práctica social. Se propone una política de planificación enmarcada en una
participación protagónica, sobre la base de principios de corresponsabilidad, cooperación,
solidaridad, donde los actores ejercen un rol protagónico de manera directa en su derecho a
decidir sobre cuestiones de interés público. No obstante, confrontar desde la óptica empírica (la
experiencia) las directrices políticas vinculadas al caso con la dinámica operativa de la
participación, sería conveniente:
En primer lugar, construir indicadores que permitan evaluar en el plano real, el planteamiento de
esta política en sus acciones a implementar, en función de ciertos mecanismos fundamentales
que realmente harían posible una participación ciudadana en la práctica social, como medio que
admite intervenir en las decisiones públicas. Estos mecanismos o instrumentos viabilizadores del
proceso participativo se corresponden con el nivel de organización social, la capacitación y
educación ciudadana para la participación, una estructura institucional sustentada en un marco
legal y la presencia de una cultura participativa.
En segundo lugar, valdría considerar si realmente se está direccionando hacia un proceso

efectivo en que la comunidad organizada participe en la planificación y gestión de lo público,
como componente que nutre el carácter democrático de una nueva gobernanza.
FINALES
En este orden de ideas, tocaría evaluar indicadores inherentes a procesos de descentralización

como medida para la distribución del poder desde la autoridad central hacia la periferia y, con
ello, la mayor independencia de los órganos administrativos que forman parte de los entes
públicos, en contraposición con la centralización en la toma de decisiones nacionales y
regionales: La descentralización económica financiera (situado constitucional, recursos
financieros provenientes de la transferencia de competencias concurrentes, recursos
provenientes de la recaudación de impuestos propios, tasas y contribuciones, el FIDES, entre
otros), la descentralización administrativa (fortaleza de gobiernos intermedios, competencias
concurrentes) y descentralización política (autonomía de los gobiernos intermedios, la elección
por sufragio de gobernadores y alcaldes, entre otros).
En todo caso, existen vacíos a los que ni las leyes, ni los discursos, ni los mecanismos
distributivos32, pueden dar respuestas y es la presencia de un verdadero interés colectivo, de la
comunidad organizada por participar bajo una “cultura participativa”. Una voluntad y un poder de
decisión ciudadano para formar parte de manera libre, natural, responsable y concienciada 33, en
la construcción de su propio destino geohistórico.
La participación ciudadana debe surgir en esencia como demanda del seno del colectivo y no
como oferta dentro de los asuntos públicos del Estado.
Cabria de esta forma cerrar con las palabras de Carlos Matus, autor de la Planificación
Estratégica Situacional, cuando afirma que:
“ningún plan soporta la realidad”
Política y Plan. 1984

IVEPLAN
32
Confróntese Andrés Rojas Salazar, 2004. “Venezuela: Una sociedad distributiva y sus particularidades”.
33
Principales características de la participación de acuerdo a lo expuesto por Ander-Egg (1991).
173 FUENTES DE INFORMACIÓN
FUENTES DE INFORMACIÓN
1.- BIBLIOGRÁFICAS
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Venezuela. 349 p.
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Bolivariana de Venezuela. LITOGRÁFICAS H.R.B. Caracas – Venezuela.
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Caso del Observatorio Astronómico Nacional “Llano del Hato”. Tesis. IGCRN. Postgrado
en Ordenación del Territorio y Ambiente. Universidad de Los Andes. Mérida – Venezuela.
 BRICEÑO MÉNDEZ M. (2006). Desarrollo, Ambiente y Ordenación del Territorio: Base
Teórico-Política para la Ordenación del Territorio en Venezuela. Comisión Permanente
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2001. Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio.
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 Portal de la Alcaldía Caracciolo Parra Olmedo
http://www.fundacite-merida.gob.ve/gobierno/caracciolo/organigrama.htm
 Portal de la Alcaldía de Baruta Estado Miranda: http://www.baruta.gov.ve/
 Portal de la Alcaldía de Chacao Estado Miranda http://www.chacao.gov.ve/
 Portal de la Alcaldía del Municipio Los Salias del Estado Miranda
http://www.alcaldialossalias.gov.ve/
 Portal de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda http://sucre-miranda.gob.ve/

 Alcaldía del Municipio Girardot Estado Aragua: http://www.alcaldiagirardot.gov.ve/
 Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital: http://www.caracas.gob.ve/
 Alcandía Municipio San Diego Estado Carabobo: http://www.alcaldiadesandiego.net/
 Alcaldía Municipio La Ceiba Estado Trujillo: http://www.laceiba.com.ve/
 Alcaldía Municipio Pampanito Estado Trujillo: http://www.municipiopampanito.gov.ve/
 Alcaldía del Municipio Libertador Distrito Capital http://www.caracas.gob.ve/
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Revista Geográfica Venezolana 45(2), 221-245.
180
181
ANEXOS
FIGURAS X
ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES
(ORGANIZATIVAS) DEL MUNICIPIO VENEZOLANO
181
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO ANZOÁTEGUI- FIGURAS X

182
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO ANZOÁTEGUI- FIGURAS X
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO APURE -FIGURAS X

183
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO ARAGUA -FIGURAS X
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO ARAGUA -FIGURAS X

184
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO BARINAS -FIGURAS X

185
186
Secretaría del Despacho
187
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO CARABOBO -FIGURAS X
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO COJEDES -FIGURAS X

188
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO DELTA AMACURO -FIGURAS X
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO FALCON-FIGURAS X

189
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL DISTRITO CAPITAL
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO GUARICO -FIGURAS X

190
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO LARA -FIGURAS X

191
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO MÉRIDA-FIGURAS X

192

MUNICIPIO TULIO FEBRES CORDERO X
ALCALDÍA CONCEJO MUNICIPAL
Asesoría Consejo Local de Planificación Pública

Administrativa Asesoría Jurídica Secretaría
de
Cámara
Relaciones Públicas
Jefe de Personal
Dirección de Hacienda
ALCALDE
ALCALDE Dirección de Obras y Coordinación de Coordinación Coordinación Coordinación Síndico
Servicios Cultura Asistente
de Acción Despacho de de Procurador
Dirección de Hacienda Instituto Municipal de Social Deporte Turismo
Vivienda Dirección General
Coordinación de Computación
Instituto Municipal de
Cultura Dirección de Hacienda Dirección de Asuntos Dirección de Dirección de Servicios
Dirección de Infraestructura
Sociedad Civil Organizada Sociales COMUNIDADES Desarrollo Generales
Instituto Municipal de Deporte Urbano
MUNICIPIO Junta Parroquial
Dirección
ANDRÉS Las Económico
de Desarrollo
BELLO Junta Parroquial Junta Parroquial Santa Administración
MUNICIPIO CARACCIOLO PARRA OLMEDO Aseo
Virtudes IndependenciaInstituto Municipal de Apolonia
Ecodesarrollo
Urbano
Dirección de Desarrollo Social Tesorería Coordinación Coordinación Jefatura
Fondo Municipal de de Turismo Agrícola Personal
Microfinanzas Transporte
Coordinación de Vialidad Contabilidad y
Coordinación de Turismo Maquinaria
Coordinación de Catastro
Coordinación de Servicios Público Acueducto

193
MUNICIPIO LIBERTADOR
Comunidad del Municipio
Contraloría ALCALDÍA
Municipal Consejo Local de Planificación de Políticas
ÓRGANO Unidad de Investigación y Control de Públicas
LEGISLATIVO Gestión
Cámara Municipal Ceremonial y Acervo Histórico
ENTES
Prensa
DESCENTRALIZADOS
Gerencia General
Coordinación de Consultoría Jurídica Archivo Municipal
Gerencia de Personal y Gerencia de Gerencia de Gerencia de Gerencia de Gerencia de Gerencia de Gerencia de Gerencia de
Recurso Humanos Ordenamiento Territorial y Hacienda Viabilidad Urbana Servicios Planificación y Desarrollo Social Consultoría
Urbanístico Administración Públicos Presupuesto Jurídica
Planificación Urbana Registro de Compras y Aseo Urbano Salud y Bienestar Social

Conservación Ambiental Tributación y Tasas Suministros Educación Cultura y Desarrollo
Obras Públicas Servicios Mercadeo y Comunitario
Perisología de Inspección Liquidación, Administrativos
JUNTA PARROQUIAL Abastecimiento Participación Ciudadana y Asistencia
El Morro J.J. OsunaCatastroArias Domingo P. Gonzalo P. Cobranzas y P.
C. Parra JacintoTesorería
P Antonio SD El Llano L. Nevados Mariano P Lasso de V El Sagrario
Parroquial Milla Juan R.S.
Recaudación Control de Servicios
Inquilinato Fiscalización y Contabilida Domiciliarios Biblioteca Bolivariana
ESTRUCTURA Servicios Generales Supervisión INSTITUCIONAL
d (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO MÉRIDA-FIGURAS X
MUNICIPIO MIRANDA Turismo MUNICIPIO OBISPO RAMOS DE
LORA
ALCALDÍA
Concejo DESPACHO DEL ALCALDE
INMVIVIENDA FUNDACIÓN PARQUE INSTITUTO DE POLICÍA VIAL CONSEJO MUNICIPAL DEL TERMINAL DE
Municipa FUNDACIÓN FERIA INSTITUTO IMDEPORTES
Asesoría Administrativa Asesoría
CIUDAD DE LOS Jurídica SEGURIDAD DERECHO DEL NIÑO Y PASAJEROS INTERNACIONAL DEL MUNICIPAL PARQUE
NIÑOS ADMINISTRATIVA ADOLESCENTE SOL ALBARREGAS Instituto Municipal de la
Dirección General Vivienda
Dirección de Dirección de Hacienda Instituto Municipal
Hacienda Bolivariano de Desarrollo
Social
194
Dirección Dirección Coord. Coord. Coord. Instituto Coord. Sindicatura

Dirección de de Obras de de de de Municipal Agricultura Municipal
y
Planificación y Proyectos Bienestar Catastro Proyectos Turismo de y
Servicios Social Deporte Ambiente
Dirección de Obras y Instituto Municipal de
Departamento Servicios
de Deportes
Servicios Públicos
Contingencias Secretaría
Oficina de Cámara Catastro Municipal
Administración Inspección de Obras Archivo Instituto Municipal de
Registro Civil Cultura
Recaudación
Dirección de Desarrollo Fondo Municipal Bolivariano
Agrícola de Crédito Popular
Junta Parroquial Andrés Eloy Blanco Junta Parroquial La Venta Junta Parroquial Piñango Dirección de Personal
Fundación del Niño
MUNICIPIO PUEBLO LLANO MUNICIPIO RIVAS DÁVILA
CONSEJO LOCAL DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA ALCALDÍA (Poder Ejecutivo) Cámara Municipal
(Poder Legislativo)
ALCALDE ALCALDE
Sindicatura Contraloría Secretaría de
Secretaria Municipal Municipal Cámara
INMUVI Fundación del Niño IMDER Cámara Municipal
Desarrollo Dirección de Dirección de Promotor Dirección de Dirección de

Dirección Dirección de Dirección Dirección de Dirección de Dirección de Rural y Infraestructura Información y Social Educación Hacienda
Desarrollo Finanzas Educación, R.R. H.H. Desarrollo Desarrollo Ambiente Turismo Cultura y Municipal
Social Cultura y Rural Urbano (DINTUR) Deporte
Turismo Coord. de
Servicios
Servicios Públicos Supervisor Públicos Asistente Junta IMIER
Presupuesto
Secretaría Cámara Parroquial
Tesorería
Contabilidad Coord. de
Sindicatura Liquidación
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO MIRANDA - FIGURAS X
Proyectos
MUNICIPIO DE EULALIA BUROZ MUNICIPIO CHACAO Presidente
Coord. de y
Catastro Oficina del Alcalde
Miembros Recaudación
ALCALDE
Oficina de Análisis Estratégico

Oficina de Oficina de Relaciones
Personal Dirección General
Públicas
Dirección General Dirección de Planificación
Estratégica y Presupuesto
Oficina de Atención al Ciudadano

195
Dirección de Ingeniería Dirección Hacienda Desarrollo Oficina de Control de Gestión

Administración Municipal Presupuesto Social
NIVEL DE DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN
ALCALDE Comité de
MUNICIPIO EL HATILLO Directores
Dirección del Despacho del Dirección de Información y
Alcalde Relaciones Institucionales
Dirección de Administración Dirección de Recursos

y Finanzas Humanos
Dirección de Protección Dirección de Cooperación
Civil y Desastres Técnica
Dirección General OTROS ORGANISMOS MUNICIPALES
Dirección Dirección Dirección Dirección

de Educación y de Salud y Desarrollo de Desarrollo de Obras Servicios
Deporte Social Urbano y Catastro Públicos
Superintendencia de Oficina de Proyectos Dirección de Registro

Administración Tributaria Intergubernamentales Civil
MUNICIPIO LANDER Secretaria
Contraloría Municipal DESPACHO DEL ALCALDE Concejo Municipal Municipal
Sindicatura Auditoria Interna

Oficina del
Cronista
CMDNA Consejo de Defensoría Libertad Consejo Consejo Consejo
Protección Municipal Asistida Parroquial Parroquial Parroquial La
Ocumare Santa Bárbara Democracia
Atención al Soberano
196
Dirección General
MUNICIPIO RAFAEL URDANETA

ALCALDE Concejo Municipal
Dir. Planificación Social, Desarrollo

Urbano y Control de Gestión Dirección de Relaciones Públicas
Dirección de Personal
Dirección General
Dirección de Participación Comunitaria Dirección de Asistencia Dirección de Infraestructura Dirección de Administración y

Social y Desarrollo Económico Hacienda Municipal
MUNICIPIO AMBROSIO PLAZA MUNICIPIO SUCRE

ALCALDE
CMDNA DESPACHO Junta Concejo
DEL ALCALDE Parroquial Municipal
Coordinación del C.L.P.P. Secretaría

Despacho
Contraloría Cronista
Municipal
197
Sindicatura Municipal
Gerencia General
Dirección de Proyectos y Cooperación Interna

Dirección de Gestión
Estratégica
Dirección de Desarrollo Organizacional
Oficina de Participación
Ciudadana
Dirección de Comunicaciones y Relaciones
Institucionales
Consejo de Protección del
Niño y del Adolescente
Oficina de Registro Civil
Oficina de Auditoria
y Control Interno Oficina de Informática
Gerencia de Gestión Gerencia de Gestión Gerencia de Gestión

Interna Urbana Social
Dirección Dirección Dirección Dirección Hospital Dirección
Dirección de de Ingeniería de de de Pérez de
Administración y y Planeamiento Catastro Obras y Salud de Desarrollo
Urban Servicios León Social
de Servicios
Dirección de Módulo de Servicios

Hacienda
Municipal
Área de Área de Área de
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO MONAGAS – FIGURAS X Salud Educación Cultura
ALCALDÍA MUNICIPIO
EZEQUIEL ZAMORA
198
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO NUEVA ESPARTA
FIGURAS X ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO PORTUGUESA -FIGURAS X

199
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO PORTUGUESA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO NUEVA
ESPARTA
200
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO SUCRE
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO TACHIRA -FIGURAS X

201
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO TACHIRA -FIGURAS X
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO TRUJILLO - FIGURAS X

202
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO TRUJILLO -FIGURAS X
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO VARGAS

203
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO YARACUY -FIGURAS X
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO ZULIA - FIGURAS X

204
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL (ORGANIZATIVA) DEL MUNICIPIO EN EL ESTADO ZULIA -FIGURAS X

205
Diario Frontera. 08/03/2006

206
El Nacional
22/01/2007
Cuerpo B-12
Información
General
207
El Nacional. 20/02/2007 Cuerpo A-14 Economía
208
El Nacional. 25/01/2007
Cuerpo A-5 Política
209
Diario Cambio de Siglo.

07/08/2007
210
El Nacional. 24/01/2007
Cuerpo A-4

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE CIENCIAS FORESTALES Y AMBIENTALES

CAPÍTULO I: ASPECTOS GENERALES 12

CAPÍTULO II: CONSIDERACIONES TEÓRICAS 24

CAPÍTULO III: PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS 62

3.2.- Identificación y Análisis de Fortalezas y Debilidades: Valoración de las 73

CAPÍTULO IV: ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS 91

CAPÍTULO V: RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS 155

2.- Mecanismos de Participación 157

CAPÍTULO VI: CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES 166

FUENTES DE INFORMACIÓN 173

Palabras Claves: Participación Ciudadana, Municipio, Ordenación del Territorio, Estructura

Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

Democracia participativa y protagónica, asumir y compartir responsabilidades entre los diversos

La normativa sobre planificación de políticas públicas se ha ido ajustando de acuerdo a lo

En consecuencia, la nueva estructura institucional y la normativa que se desprende tendrán una

La estructura institucional encuentra en su expresión territorial municipal su concreción, como

Actualmente se ha incorporado también en el ámbito local la figura organizativa-institucional de

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Los instrumentos de la Ordenación del Territorio constituyen el conjunto de herramientas que

En consecuencia, si la participación social es un derecho y un deber que poseen todos los

Este cuerpo de instituciones, configurarían un conjunto de organismos técnicos, administrativos

El Sistema Nacional de Planificación Participativa (SNPP), es el conjunto de instrumentos y

Bajo el concepto de municipio previsto en la Constitución de la República (1999), ha de

“Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de

Anteriormente, se observaban situaciones en que la expresión de demandas y necesidades

Los Consejos de Planificación corresponden a grados o niveles en los cuales se establece un

El objetivo fundamental es permitir la participación ciudadana como mecanismo de legitimación

Hoy en día el proceso de toma de decisiones relativas al desarrollo socioeconómico, la gestión

Hasta el momento no se ha plasmado una experiencia de estos Consejos de Planificación como

Sobre la base de lo expuesto, surgen las siguientes interrogantes:

2.- ¿Cuál es la estructura institucional y organizativa del municipio venezolano en procesos de

Resulta importante la identificación y análisis, a nivel municipal, de las estructuras y

La participación ciudadana es un mecanismo de acción directa de la vida democrática y, con

Las instituciones garantizan la concreción de las políticas públicas y la articulación entre la

Este conocimiento ha de permitir identificar y analizar fortalezas y debilidades o suficiencias e

 Analizar la estructura institucional municipal en Venezuela, encargada de la participación

 Describir los elementos de la estructura institucional que sostiene la participación

 Analizar de manera crítica las fortalezas y debilidades de la estructura institucional

 Enunciar propuestas y/o recomendaciones para mejorar debilidades y fortalecer

El planteamiento descentralizador en el país surge después que se ha evidenciado la crisis de

nuevo modelo de sociedad. Sin embargo, la participación de las organizaciones en las

De esta manera, el proceso de descentralización en el país y la idea de la participación social

La participación social-ciudadana en Venezuela también posee antecedentes en el texto de la

La Carta Magna de la República Bolivariana de Venezuela 1999, consagra a la República como

Una descentralización que la misma Constitución Nacional establece en su artículo nº 184,

“… establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y

En numerosas investigaciones se ha destacado la importancia de la participación social o

En 1996 se realiza el “Seminario Interamericano sobre el Papel de los Gobiernos Locales y la

“… se enfocaron en abrir un espacio para la reflexión, discusión y análisis de las experiencias

 Conocer, analizar e intercambiar las experiencias de algunos países en lo relativo a la

Las nuevas regulaciones legales que se desglosan a partir de la Constitución Nacional de la

Un estudio vinculado directamente al tema de investigación, es presentado por Álvarez P.

Así mismo afirma, que

“… La elección de autoridades municipales es sin duda un cambio sustantivo, ya que

1.- La Participación Ciudadana

El término de Participación ha sido muy divulgado. Constantemente se alude a la

En la página web del Proyecto Red de Información para la Promoción de la

En el glosario disponible en la página web en línea de Agencia Global de Noticias (2004), se

Para Latapí (2004) el termino participación significa “Tomar parte en la conducción de la

Al respecto, el término de participación expresa en una primera aproximación unos elementos

La toma de decisiones aparece como un elemento central en el término. Kepner y Tregoe,

La toma de decisiones en la participación aparece entonces como un proceso que implica el