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A Crise de 99 e o Novo Processo de Ajustamento da Economia Brasileira

A economia brasileira, na segunda metade dos anos 90, aparentemente,


apresentou uma instabilidade diferente da dos anos 80 - início dos anos 90 já que esta
era vinculada a um forte processo inflacionário. Mas uma análise mais detida do
período como um todo e de suas múltiplas facetas mostra que o problema de fundo –
a falta de uma estrutura de capital adequada ao financiamento da acumulação de
capital – continuava sem solução a vista; ainda mais com o crescimento da
dependência dos capitais externos. Destarte, o novo período de ajustamento iniciado
com a desvalorização cambial de janeiro de 1999 foi e é marcado mais claramente por
uma volta aos problemas recorrentes ao longo da década de 80, só que agora
ancorada num conjunto diferenciado de política econômica: os superávits primários, as
metas de inflação e o câmbio flutuante – e, tal como na década de 80, patrocinado
pelo Fundo Monetário Internacional.

O crescimento econômico passou a depender ainda mais que nos anos 80 de


variações da liquidez internacional e do crescimento econômico mundial, dado o mais
alto nível de endividamento externo, agora acompanhado também de uma grande
internacionalização da economia: o somatório da dívida externa com o Investimento
Direto Externo se elevou fortemente (gráfico 1), aumentando a necessidade de
remuneração do capital externo internalizado através do pagamento de juros,
dividendos e lucros. E, aliado a estas dificuldades externas, tem-se um problema
também oriundo do mix de políticas empregado: as metas de inflação apertadas
impuseram um garrote muito forte ao crescimento já que, dada a dependência dos
fluxos externos, a instabilidade da taxa de câmbio se tornou inevitável, o que impacta
fortemente a taxa de inflação, impondo um crescimento do PIB aquém das
necessidades do país, mesmo quando a liquidez internacional volta com toda a sua
exuberância.
Gráfico 1: Dívida Externa do Brasil (US$ mi), Investimento Direto do
Exterior no Brasil (IDE – US$ mi) e Somatório IDE + Dívida Externa (US$mi)

Fonte: Banco Central do Brasil.

Só que esta situação, além dos problemas expostos, não resolveu o impasse
do desenvolvimento capitalista brasileiro ao não favorecer a emergência de nenhum
agente capaz de avançar com o tão necessário processo de monopolização do
capital1. O Estado, com o desmonte neoliberal, se tornou um agente pouco ligado à
atividade produtiva, o que significa que o arranjo anterior, que sustentou o processo de
industrialização foi desfeito. Este era um efeito desejado das medidas tomadas, que
levariam o setor privado ao papel de protagonista do desenvolvimento, nacional ou
estrangeiro. A preferência foi concedida ao setor privado estrangeiro, dada a
necessidade de divisas, o que é percebido pelo processo intenso de
desnacionalização da estrutura produtiva estatal e privada; mas esta mesma
preferência não só não levou ao avanço do processo de desenvolvimento capitalista
como não foi capaz de relançar a economia brasileira.

Como o capital estrangeiro permaneceu e permanece ligado à lógica de sua


matriz e como a economia brasileira não conseguiu se desvencilhar do peso da
transferência de recursos ao exterior nem muito menos criar mecanismos adequados
de financiamento do investimento, os investimentos produtivos foram mantidos apenas
no nível do estritamente necessário à manutenção da produção corrente, o que se
mostrou insuficiente para elevar a taxa de investimento da economia brasileira e dar
início a um novo ciclo de crescimento. Como ainda se tem, associado a estes fatores,
uma política de ajustamento baseada em juros elevados, o caráter rentista existente
até então se manteve. Quer dizer, a mudança realizada pelas reformas neoliberais não
foi nem é capaz de engendrar um novo ciclo de investimentos, dada a precariedade da
situação externa da economia brasileira; que dirá então, capaz de prover um setor
líder capaz de assumir o primazia do processo de acumulação produtiva, num cenário
em que os ganhos financeiros são elevados, líquidos e certos vis-à-vis ganhos
produtivos submetidos a um risco insuportável por parte dos agentes privados2.

No que se refere ainda à necessidade do financiamento da acumulação de


capital, os recursos de longo prazo que entrariam no país e a solucionariam não
apareceram. A profunda ligação que se estabeleceu com os mercados financeiros
internacionais não propiciou a entrada de recursos de longo prazo pois, além de a
economia não entrar numa rota de crescimento sustentável, o risco cambial era e é
muito elevado para ser viável a internalização de recursos que não voltados para a
arbitragem de curto prazo.

Portanto, a desvalorização cambial de janeiro de 1999 não resolveu nenhum


dos grandes problemas estruturais do país, mas ela marcou a mudança estrutural do
saldo comercial, agora novamente às voltas com a necessidade dos superávits
comerciais – de certa forma rememorando a virada do saldo comercial de 1981.
Gráfico 2: Balança Comercial do Brasil, US$ milhões.

Fonte: Banco Central do Brasil.

A análise dos números da Balança Comercial a partir de 1999 em diante


mostra uma enorme reversão de seu valor (gráfico 2). Mas esta reversão, num
primeiro momento (1999), foi baseada numa enorme redução das importações,
decorrente tanto 5 do baixo crescimento como da elevada desvalorização cambial
ocorrida desde então. A partir de então, a desvalorização cambial e o crescimento
mundial, notadamente dos EUA e da China, foram os fatores primordiais para a
obtenção do saldo comercial. Mas o importante a destacar são os limites desta
situação já que mesmo num cenário de grande liquidez internacional, sem crises
internacionais e de forte demanda pelos produtos brasileiros o resultado é pífio: baixo
crescimento econômico tanto na comparação com as médias históricas brasileiras
quanto na comparação com os países em desenvolvimento, alta taxa de desemprego
e estagnação do investimento.
Isto é conseqüência da nova e necessária articulação de política econômica
necessária tanto à sustentação do precário equilíbrio externo, num contexto de
crescente liberalização financeira, como para manter plausível a manutenção dos
crescentes direitos à riqueza financeira abrigados na dívida interna. Esta frágil
situação é ancorada no tripé câmbio flexível - metas de inflação baixas - superávits
primários elevados. Este conjunto de políticas decorre de o país ter exaurido suas
reservas internacionais antes da desvalorização do câmbio em janeiro de 1999 e,
como o Estado ficou sem condições de regular minimamente a taxa de câmbio, ela foi
obrigada a flutuar.
Entretanto, o câmbio é uma variável-chave aqui pois, como as exportações
brasileiras são fundamentalmente commodities agrícolas ou industriais e produtos
semi-acabados, ele tem um papel fundamental tanto para assegurar a rentabilidade
dos produtores locais como para atrair demandantes, já que nestes mercados o preço
é mais importante que em mercados especializados, com alto valor tecnológico, em
que existem poucos produtores para as mercadorias desejadas.
Quando o câmbio está subvalorizado, ele é um fator de propulsão dos mais
importantes para as exportações brasileiras; ao mesmo tempo se constitui como uma
proteção importante ao mercado interno ao interpor uma barreira às importações,
forçando alguma reversão no processo de dessubstituição de importações ocorrido
com o Plano Real, se mantido estável nesta posição desvalorizada. Nesse sentido, o
crescimento econômico tenderia a multiplicar mais os seus efeitos internamente; em
contrapartida ele fragiliza fortemente a situação das empresas localizadas no Brasil e
endividadas no exterior, já que as mesmas têm que suportar um peso
proporcionalmente maior em moeda local. No caso da empresas privatizadas,
fortemente ligadas aos setores de infra-estrutura, este problema se apresenta ainda
mais grave já que sua compra foi financiada com captações externas próprias ou via
BNDES e as mesmas não geram receita em moeda forte. Para as empresas
estrangeiras, a situação também é ruim pois a possibilidade de se remeter lucros fica
muito dificultada em relação ao rendimento esperado anteriormente: com a grande
desvalorização do câmbio, o montante em dólares a ser remetido fica sensivelmente
diminuído.
Numa situação em que o câmbio está valorizado, a problemática se inverte: as
exportações passam a ficar menos rentáveis e com menor aceitação no exterior ao
mesmo tempo em que as importações e as viagens internacionais se tornam mais
baratas e acessíveis aos produtores e consumidores brasileiros, inclusive reduzindo o
impacto do gasto público ou privado sobre a economia. Mas ele tem efeitos muito
positivos sobre o endividamento externo, que diminui em reais, além de dar uma
enorme contribuição ao controle da inflação, nos termos do que ocorreu no Plano
Real.
Por isso, este período é muito mais delicado que a década de 80: a
necessidade de superávits comerciais para sustentar o pagamento das obrigações
externas faz com que o nível de atividade tenda a ser muito baixo: como não se
conseguiu recuperar a taxa de investimento da economia, o crescimento do saldo
comercial ocorre em detrimento do mercado interno, tal como ocorria nos anos 80
(NOGUEIRA BATISTA JR., 1987). Quando a situação internacional é muito favorável,
isto é, a demanda internacional por produtos brasileiros é elevada assim como a
liquidez nos mercados financeiros internacionais, pode-se crescer um pouco mais
dado que o investimento em setores exportadores, como o agronegócio, responde
rapidamente aos aumentos da demanda.

No que se refere à liquidez dos mercados financeiros internacionais, é


importante perceber que, se os mercados financeiros se encontram num momento de
boom e as taxas de juros dos países centrais se situam num patamar baixo, o país
pode se endividar novamente através de um aumento das captações externas ou via
um crescimento dos investimentos de portfólio no país. O que é importante salientar é
que, diferentemente do que ocorreu ao longo dos anos 90, a entrada de capitais de
curto prazo não necessariamente significa incremento das reservas internacionais em
poder do Banco Central já que o câmbio não é mais centralizado e a liberalização
financeira se expandiu significativamente.

Gráfico 3: Reservas Internacionais (US$ bi), Países Selecionados

Fonte: BIANCARELLI (2004).


Quer dizer, a acumulação de reservas foi pequena, ainda mais em comparação com o
que ocorreu nos outros países da América Latina e da Ásia (gráfico 3). Se se adiciona
a estes desenvolvimentos um contexto de elevada e crescente abertura financeira ao
exterior, percebe-se que o controle sobre o câmbio fica muito restringido, o que pode
ser visto no gráfico 4. Este arranjo ainda é mais pernicioso nos últimos anos dado que
a continuidade do aumento das exportações num contexto de contínua apreciação
cambial só é possível com o ganho que os exportadores realizam sobre a dívida
pública.

Gráfico 4: Taxa de Câmbio Real do Brasil

Fonte: IPEA.
• Calculada pelo expurgo do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) e dos Índices de Preços por
Atacado (IPAs) dos 16 mais importantes parceiros comerciais do Brasil da série nominal de taxa de câmbio
(R$ / US$), ponderada pela participação de cada parceiro na pauta do total das exportações brasileiras em
2001.

Esta disjuntiva impacta diretamente a inflação, já que os preços se tornaram muito


mais sensíveis ao câmbio, seja pela crescente participação de partes e componentes
importados, seja pela própria participação dos produtos importados na cesta de
consumo dos residentes, seja pelo impacto que o câmbio possui sobre os contratos
das empresas privatizadas3. Como a acumulação de capital está atravancada a mais
de um quarto de século por uma articulação peculiar que implica constante
crescimento da dívida pública, as empresas e os agentes econômicos em geral
possuem sua riqueza cada vez mais na forma de títulos públicos, em detrimento de
ativos reais. Mas esta riqueza é muito frágil, dado que qualquer instabilidade não-
antecipada e/ou não-garantida por contrato como, por exemplo, aumentos inesperados
da inflação – p.ex. advindos de choques cambiais inesperados e não absorvíveis –
corroem seu valor real e ameaçam a própria existência desta riqueza financeira.

Gráfico 5: Pagamentos de Juros Nominais do Setor Público (Milhões de Reais


Correntes)

Fonte: Banco Central do Brasil

A maneira de sustentar a inflação baixa numa conjuntura como esta é, neste arranjo,
possível somente com taxas de juros elevadas. Isto porque somente com juros
elevados é possível ao mesmo tempo coibir os aumentos de preços decorrentes das
variações do câmbio – ao manter um cupom cambial elevado, a atração de capitais
externos interessados na arbitragem possibilita a redução da instabilidade e a
valorização cambial, o que só não funciona em momentos de crises de confiança –
pari passu com a manutenção de um nível baixo de atividade que dificulta o repasse
de aumentos de custos para os preços. Mas esta política de juros altos possui um
custo muito elevado, que é o contínuo aumento do patamar dos pagamentos de juros
(gráfico 5). Ainda mais num contexto em que a dívida interna, que já vinha crescendo
rapidamente, deu um salto com o impacto da desvalorização cambial de janeiro de
1999 sobre a parcela da dívida indexada ao dólar (gráfico 6).
Gráfico 6: Dívida Interna como Porcentagem do PIB

Fonte: Banco Central do Brasil

Desta forma, o apoio da política fiscal através de um superávit primário razoável é


imprescindível, para que seja possível amenizar o impacto dos juros sobre as finanças
públicas ao mesmo tempo em que se espantam os temores a respeito
sustentabilidade do próprio arranjo de política econômica. Com a utilização contínua
deste arranjo ao longo do tempo, os superávits primários precisam necessariamente
crescer ao longo do tempo para que eles sejam capazes de fazer face aos crescentes
pagamentos de juros (gráfico 7). A estabilidade da dívida pública interna só se
materializaria na realidade se o setor público fosse capaz de realizar um superávit
primário equivalente aos pagamentos de juros. Mas isto é muito difícil de ser
alcançado na medida em que qualquer instabilidade interna ou externa poderia
requerer um aumento dos juros o que, sem sombra de dúvida demandaria um novo
aumento do superávit das contas públicas capaz de compensar o novo aumento no
dispêndio financeiro do setor público.
Gráfico 7: Superávit ou Déficit do Setor público, Em % do PIB

Fonte: Banco Central do Brasil.

Em tese, este arranjo possui limites ligados à diminuição do gasto público, seja
porque a diminuição do mesmo inviabiliza o próprio funcionamento das funções
básicas do Estado, seja porque pode levar a economia a uma rota recessiva em que
os cortes adicionais de gastos por parte do setor público só levam a uma queda da
arrecadação e, inevitavelmente, a uma diminuição do superávit fiscal num círculo
vicioso semelhante ao que ocorreu na Argentina logo antes do fim do regime de
conversibilidade no início dos anos 2000.

Este imbróglio fica mais claro ainda quando se olha para a situação da Formação
Bruta de Capital Fixo (FBCF). Ela tem, em geral, uma flutuação maior que a do PIB em
termos reais, mas mostra claramente, o mesmo movimento (gráfico 8). Se for feita
uma desagregação da Formação Bruta de Capital Fixo, atendo-se à importância do
Setor público, o que se nota é que quando cai a FBCF do Setor público, a FBCF do
país cai também (gráfico 9). Este movimento é muito importante pois se percebe que
quando o volume da FBCF do Setor público volta a crescer em termos correntes, o
mesmo acontece com a FBCF total. O que comprova a tese de que o “ajuste fiscal”
promovido a partir dos problemas cambiais do fim de 1998 – e sistemático desde
então – é um dos principais, fatores que mantém a economia crescendo a taxas
medíocres, o que se articula muito bem aos objetivos da política econômica em vigor.
Gráfico 8: Variação Anual Real do PIB e da FBCF

Fonte: IBGE – Sistema de Contas Nacionais.


Gráfico 9: FBCF e FBCF do Setor Público, em Reais Correntes

Evidentemente, esta percepção da importância do investimento público não é


novidade nos estudos sobre a economia brasileira. Desde o processo de
industrialização dos idos dos 1950 já estava claro que o crescimento da economia
brasileira tinha que ser puxado pelo investimento público, já que ele era e ainda é a
melhor garantia para os investimentos privados – ainda que hoje sua influência seja
“aparentemente” menor. Numa economia instável e repleta de problemas estruturais
típicos de um desenvolvimento capitalista tardio como a brasileira, nenhum agente
privado (nacional ou estrangeiro) é capaz de suportar os riscos de realizar grandes
investimentos que possuam prazos de maturação longos (CARDOSO DE MELLO &
TAVARES, 1985).
Os investimentos privados só são realizados quando eles têm a garantia de
que o investimento público já foi iniciado. Ao serem feitos os investimentos públicos,
este novo gasto garante demanda aos investidores privados ao gerar novas
oportunidades para que estes abocanhem uma maior participação no agora maior
volume de lucro macroeconômico (MELLO BELLUZZO & GOMES DE ALMEIDA,
2002, cap. 03). Se não há perspectivas de crescimento elevado, é muito difícil que se
consiga elevar a taxa de investimento, ainda mais se se percebe que a profunda
interligação com o mercado financeiro internacional não gerou um suprimento
adequado de financiamento de longo prazo, virtualmente inexistente desde o fim do
ciclo de endividamento dos anos 70.
Chega-se, portanto, a uma situação em que a estagnação detonada pela crise da
dívida externa de 1982 não vê perspectivas de solução ao longo dos últimos 25 anos,
dado o arranjo que sustenta a o precário equilíbrio externo e os direitos sobre uma
enorme riqueza financeira sob a forma de títulos públicos. O mais grave desta situação
é que os problemas vão se acumulando e a regressão econômica e social se
aprofunda ainda mais. Da 8ª economia do mundo e dos sonhos de grande potência,
sobraram um economia em crescimento lento – em relação à média histórica, às
necessidades do país e mesmo em termos de comparação com os outros países da
América Latina (tabela 1), onde nos últimos três anos o país cresceu abaixo da média
– e uma proliferação de problemas sociais associados a uma enorme dívida pública
que não foi conseqüência de nenhum grande programa de investimentos nem de
nenhuma ampliação dos benefícios sociais.
Bibliografia

BIANCARELI, André M. Economias Emergentes: No Balanço das Ondas. In:


CECON. Política Econômica em Foco, nº. 04, Suplemento nº. 02, Campinas, maio-
outubro de 2004.

CARDOSO DE MELLO, João M. & NOVAIS, Fernando A. Capitalismo Tardio e


Sociabilidade Moderna. In: MORITZ SCHWARCZ, Lilia. História da Vida Privada no
Brasil - vol. 4. São Paulo: Companhia das Letras, 1998.

CARDOSO DE MELLO, João M. & TAVARES, Maria da C. The Capitalist


Export Economy in Brazil 1884-1930. In: CORTÉS-CONDE, Roberto & HUNT, Shane
J. The Latin American Economies: Growth and the Export Sector 1880-1930. Nova
Iorque: Holmes & Meier, 1985.

MELLO BELLUZO, Luiz G. & GOMES DE ALMEIDA, Júlio S. Depois da Queda:


A Economia Brasileira da Crise da Dívida aos Impasses do Real. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 2002.

NOGUEIRA BATISTA JR., Paulo. Formação de Capital e Transferência de


Recursos ao Exterior. Revista de Economia Política, Volume 07, nº. 01, São Paulo,
janeiro-março de 1987.