Capítulo Criminológico Vol.

27, W 3, Diciembre 1999, 129-150

ISSN: 0798-9598

POLICÍA Y CONTROL SOCIAL, 1900-1999:

FRAGMENTACIÓN, CENTRALIZACIÓN
Y DIFUSIÓN EN AMÉRICA LATINA

Luis Gerardo Gabaldón*

Trabajo presentado a la Comisión Oficial 1, del Congreso Internacional: "La Criminología del Siglo
XXI en América Latina", Universidad de Buenos Aires, 15-18 de Septiembre de 1999.

* Abogado. Profesor Titular de Derecho Penal y Criminología. Universidad de Los Andes, Mérida y
Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela. E-mail: lgabaldo@ucab.edu.ve
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centralización y difusión en América Latina 131

RESUMEN
Se discuten algunas tendencias en el proceso de desarrollo, con-
solidación, y centralización de la policía en América Latina en
el siglo XX, con particular referencia al caso venezolano, así
como las perspectivas de sustitución de los modelos centraliza-
dos y militarizados por modelos descentralizados y civiles, a es-
cala local. El análisis toma en cuenta algunas particularidades
latinoamericanas, como el clientelismo, el desarrollo de pautas
informales de decisión y la posición del ciudadano como deman-
dante de bajo perfil de la policía como servicio público, para
proponer una agenda de investigación que, rebasando el marco
de las normas jurídicas formales que definen el marco organiza-
tivo de la policía, área en la que permanece anclada la investi-
gación latinoamericana sobre la policía, expanda el análisis a
variables culturales vinculadas con la posición del ciudadano
frente a las agencias de control social formal para comprender
mejor las expectativas frente a la instancia policial y sus patro-
nes de desempeño.
Palabras clave: Criminología, control social, policía, seguridad ciudada-
na, América Latina.

POLICY AND SOCIAL CONTROL, 1990-1999:

FRAGMENTATION, CENTRALIZATION, AND DIFFUSION
IN LATIN AMERICA

ABSTRACT
This paper discusses certain tendencies in the process of devel-
opment, consolidation and centralization of po/ice forces in
Latín America in the XXth Century, with special reference to the
Venezuelan case, as well as perspectives for the substitution of
the centralized, militarized model by the decentralized civic
model at the local leve/. The analysis takes into account certain

Recibido: 20-10-99 • Aceptado: 18-11-99

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Luis Gerarcl.o Gabaldón

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Latin-American particularities, as well as clientele-ism, the de-

velopment of informal decision-making guidelines, and the posi-
tion of the common citizen as a low profile claimant, in the eyes
of the police, for public service. lt proposes a research agenda
that, in spite of the formal judicial framework that defines the or-
ganizational framework for the police, an area in which Latin-
American police research has been mired, expands the analysis
of cultural variables related to the position of the ordinary citi-
zen in the face of formal social control agencies in order to bet-
ter understand his/her possible expectations in the face of the po-
lice force and its pattern of operations.
Key words: Police, social control, Latin-America, public service, decen-
tralization.

l. ESPACIOS DE CONTROL, POLICÍA Y ORGANIZACIÓN

SOCIAL

La capacidad social de definir, individualizar, detectar, restringir y/o

suprimir comportamientos censurables es limitada. En sociedades con esca-
sa división del trabajo y poca acumulación de capital, tal capacidad se en-
cuentra restringida por cuanto, por una parte, el espectro de conductas des~
viadas relativamente reducido, y, por la otra, los recursos materiales dispo-
nibles para la inversión en el aparato burocrático de control son muy limita-
dos. A medida que aumenta la división del trabajo y la acumulación de ca-
pital esa capacidad se incrementa, al expandirse el ámbito de las conductas
posibles, incluyendo las divergentes, así como al aumentar los recursos ma-
teriales disponibles para el aparato burocrático de control. En los términos
propuestos por Black (1984: 17), la variación normativa en el control social
(o el rango de opciones de intervención frente a una conducta determinada)
está en función de la diversidad social. La policía, como institución social,
es una de estas opciones de control social.
La policía puede ser entendida, en sentido estricto, como un cuerpo
dotado de poder coactivo inmediato encargado de individualizar, detectar,
restringir y/o suprimir comportamientos ilícitos (Gabaldón, Birkbeck y
Bettiol, 1990: 22). Como cuerpo burocrático, que modernamente condensa,
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centralización y dlji.Lsión en América Latina 133

por su inmediatez y difusión frente a los ciudadanos, las funciones de con-

trol social formal, la policía es una institución de desarrollo reciente y desi-
gual en los diversos países. Sus peculiaridades, incluyendo el desempeño en
cuestiones críticas, como el uso de la fuerza física, no puede ser comprendi-
do independientemente del contexto cultural y político de cada región, aun-
que las tendencias globalizantes del control social estén imponiendo están-
dares operativos y de responsabilidad a nivel internacional (para una discu-
sión en el ámbito latinoamericano en general, y venezolano en particular,
véase Gabaldón, 1993, 1996).
Este trabajo discute la evolución de la organización policial en el siglo
XX, con particular referencia a Venezuela, en el contexto del tránsito de
una sociedad de escasez, a comienzos de siglo, a una sociedad urbana diver-
sificada en el umbral de un nuevo federalismo. Se discute el proceso de ex-
pansión del control social formal, el desarrollo del Estado y la tensión entre
una organización impersonal y un espacio de apropiación particular, a tra-
vés del perfil organizativo y de las visiones sobre la función de la policía
como institución de control social. Finalmente, se propone una agenda de
investigación para el análisis de los vacíos en la legalidad formal, en la re-
gulación del comportamiento policial y de la posición del ciudadano frente
a la policía, como usuario y demandante de un servicio público, a fin de
comprender las perspectivas de desarrollo de la policía como agencia de
control social formal.

2. VENEZUELA EN EL SIGLO XX: EL PERFIL DE LA POLICÍA

DESDE LOS CAUDILLOS DE MONTONERAS HASTA LOS
BURÓCRATAS URBANOS

Hace precisamente cien años, Cipriano Castro, el último caudillo re-

gional de la Venezuela del siglo XIX, emprendió una campaña militar exi-
tosa que lo llevó a la presidencia de la República. Al mando de un centenar
de peones de hacienda mal armados, pudo cubrir, entre junio y octubre de
1899, los novecientos kilómetros que separan su estado natal del Táchira,
en el extremo sur oeste de la nación, de la ciudad de Caracas. Fue una cam-
paña con pocas escaramuzas y virtual ausencia de resistencia por parte de
las fuerzas del gobierno central, lo que ilustraba la débil integración del
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país. El pretexto de la llamada "Revolución Restauradora" de Castro fue el

de "restablecer" la legalidad amenazada por las pretensiones de reelección
del presidente de turno. El principal lugarteniente y financista de Castro,
Juan Vicente Gómez, un acomodado hacendado tachirense, se convertiría
nueve años después en el dictador de más larga duración en la historia repu-
blicana. El exitoso desempeño de estos "generales de vaina" (no se sabe si
por las fundas de sus machetes o por lo intuitivo de sus conocimientos mili-
tares), sin tropas organizadas bajo su comando, ilustra bien la situación del
país cien años atrás y evoca un cuadro bien descrito por novelistas latino-
americanos en diversos países.
Un año después de la consolidación del alzamiento, mediante Decreto
del 23 de octubre de 1900, Cipriano Castro, "General en jefe de los Ejérci-
tos de Venezuela y Jefe Supremo de la República" ordenaba la entrega, en
un plazo de 40 días, de todas las armas y elementos de guerra en poder de
los habitantes ante la primera autoridad civil de la residencia, bajo las penas
conminadas en el Código Penal para el porte de armas (Venezuela, 1900:
261-262).
Tal era la penuria del país para comienzos del siglo, que el 2 de sep-
tiembre de 1901 fue suscrito un contrato entre el Ministerio de Fomento y el
ciudadano Eduardo Bauder para la concesión del servicio de transporte pos-
tal, "en caballerías, postas a pie o embarcaciones", con frecuencia entre una
y tres veces por semana, designándose a un banco privado como financista
del gobierno y pagador al concesionario del servicio postal concedido (Ve-
nezuela, 1901: 375-382; 414).
El orden público urbano también debía ser atendido. Mediante Decre-
to Orgánico del Distrito Federal, del 2 de mayo de 1901 se designaron dos
Inspectores de Policía, para los Departamentos Libertador y Vargas, además
de los Comisarios de Policía, "tantos cuantos exija en cada parroquia su ex-
tensión y población, a juicio del respectivo Prefecto, oído el informe del
jefe civil de la parroquia" y quienes "cuidarán de la conservación del orden
y tranquilidad públicos en los límites de su jurisdicción, cumplirán las órde-
nes que reciban de sus superiores y llenarán los demás deberes que les im-
pongan las leyes". Mediante el artículo 31 del Decreto se facultaba a los je-
fes civiles e inspectores de policía para arrestar hasta por 3 días e imponer
Policía y control social, 1900-1999: fragmentación,
centralización y difusión en América Latina 135

multas hasta por cien bolívares "a quienes desobedezcan sus órdenes o les
falten al debido respeto" (Venezuela, 1901: 172-178).
La imagen del funcionario de policía para la época no era precisamen-
te positiva. Otro de esos "generales de vaina" y columnista de la época nos
ofrece el siguiente retrato:
Agente del orden, indispensable para perturbar el desorden
público, elemento completamente ignorante de sus deberes y
de las ordenanzas por cuyo cumplimiento vela, instrumento de
arbitrariedad, ausente siempre de donde debiera encontrarse;
alguien ha comparado al policía con el arcoiris, porque se
presenta cuando ya ha desaparecido la tempestad... suelen
distinguirse los policías de los demás balandranes en que
ellos llevan sus armas públicamente (Aguilera, 1903: 123).

Este perfil del funcionario policial refleja la atribución de incuria, im-

provisación, evasión de responsabilidad y abuso en el desempeño funcional,
percepción que no es muy distinta a la que en años posteriores se ha mani-
festado frente a la policía, salvando las distancias y los gobiernos.
En 1908, Gómez despoja a su compadre Castro del poder, aprove-
chando un viaje de éste último al exterior. Se inicia un proceso de relativa
estabilidad política y de bonanza económica, especialmente luego de 1912
con el desarrollo de la economía petrolera. La tarea del nuevo "pacificador"
consistió en suprimir el caudillaje regional mediante varias acciones, entre
las cuales destacaron la formación de un ejército nacional profesional y el
desarrollo de una red de carreteras .. Dentro del propósito de unificación del
país bajo su mando, el presidente convocó, en 1910, a un Congreso de Mu-
nicipalidades (Venezuela, 1913: 3). La agenda de dicho congreso compren-
día la materia sanitaria, educacional, de administración de justicia, bienes y
rentas y registro civil. En materia de justicia, el Congreso adoptó la reco-
mendación de crear magistrados de policía encargados de conocer las faltas
previstas en el Libro III del Código Penal, atribuyendo esas funciones a los
comisarios de policía cuando las rentas no permitiesen la creación de esta
magistratura. En la justificación de la propuesta, redactada por un delegado
y luego ministro y embajador de Gómez, se menciona lo siguiente:
La costumbre mantiene un procedimiento administrativo, me-
ramente policial; pero la ausencia de leyes concretas ajusta-
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das a esa costumbre y a pesar de ordenanzas que la gobiernan

de modo regular, reina en esta materia correccional un régi-
men de Jacto, necesariamente ejercido conforme al buen arbi-
trio y sana discreción de los funcionarios ... (los magistrados
de policfa) vendrían a resolver conforme a la equidad, en
unos minutos, lo que el tribunal requiere días, semanas o me-
ses para resolver conforme a la ley... si fuera cierto que la
Constitución se opusiese a que las leyes municipales pongan
el orden en el caos de nuestro sistema correccional en materia
de delitos leves, entonces nuestra Constitución estaría coli-
diendo a este respecto, y lo que es más grave, estaría violando
cosas anteriores a ella y más altas y sagradas que ella, como
son la verdad, la humanidad y la vida (Venezuela, 1913: 287-
288).
Los considerandos de esta proposición demuestran la importancia que
se reconocía a la instancia policial como organismo de control social, aun-
que como cuerpo profesional y estable fuese aún inexistente. En 1939, me-
diante la promulgación de la primera ley de vagos y maleantes en Venezue~
la, se reconoció expresamente, por vía legislativa, la capacidad de juzgar en
materia penal a las autoridades policiales, representadas por los prefectos
civiles, competencia que se amplió en la ley de 1956 y que solo fue declara-
da inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en 1998. En América
Latina dicho proceso de asignación de competencias de adjudicación a la
policía ha sido una constante y encuentra manifestaciones legislativas re-
cientes y antiguas. En el caso de Colombia, la Ley 23 del 21 de marzo de
1991 confirió poder de sentenciar en primera instancia y en apelación, a ins-
pectores policiales y alcaldes, por delitos como lesiones, hurto y estafa, con
posterioridad a la adopción de tratados internacionales, como el Pacto de
San José de 1968, que exigen la adjudicación en materia penal por parte de
magistrados judiciales (Colombia, 1991). En el caso argentino, para la Pro·
vincia de Buenos Aires, desde 1915 se reconoció como juez de faltas a los
jefes de policía, encomendándoles incluso facultades de producción norma~
tiva mediante los edictos policiales, competencias ratificadas mediante el
Decreto Ley 33.265 de 1946 (Zaffaroni, 1984: 107-109).
Aunque las recomendaciones del Congreso de Municipalidades no
fueron acogidas, el gobierno de Gómez procuró una intervención policial
cada vez mayor, bien a través de los prefectos, bien a través del propio ejér-
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centralización y difUsión en América Latina 137

cito. El20 de noviembre de 1915 fue promulgado un Decreto reglamentario

de la pena accesoria de vigilancia de la autoridad, conforme a lo previsto en
los artículos 13 y 16 del Código Penal de 1915, mediante el cual se estable-
ció la obligatoriedad de portar cédulas de vigilancia, que debían ser visadas
y entregadas por los ex penados a las autoridades civiles del lugar de desti-
no, quienes las retendrían durante el tiempo de duración de la residencia a
fin de ejercer un control efectivo sobre la movilización del sujeto (Venezue-
la, 1915: 777-778).
Pese a que Gómez es considerado el fundador del ejército moderno en
Venezuela, la función de los soldados no fue únicamente militar. En efecto,
en una suerte de "feudalismo rentista" (por cuanto los efectivos militares
eran pagados con cargo al presupuesto nacional y no por los usufructuarios
directos) ellos fueron utilizados en labores agrícolas y en funciones de cus-
todia personal por los hacendados allegados al régimen, como "milicia de
usos múltiples", incluyendo funciones de policía civil (Ziems, 1979: 219-
220). En esta época de la "Venezuela premoderna" sucedió algo parecido a
lo ocurrido durante la guerra de la independencia, un siglo antes: las labores
de pacificación nacional demandaban la concentración de los recursos en el
ejército, mientras que la policía era un cuerpo relativamente indiferenciado,
aunque las figuras del prefecto y del jefe civil adquiriesen relevancia como
la cabeza de la autoridad de policía. En nuestras entrevistas con oficiales de
policías venezolanos, en los años noventa, hemos podido comprobar cómo
subiste, entre los prefectos, la pretensión de comandar a la policía rebasan-
do los cuadros profesionales y jerárquicos internos, así como las pautas de
los manuales de procedimiento.
A la muerte de Gómez se generó un desarrollo autónomo en la organi-
zación policial, sin perderse de vista la estrecha relación con el Ejército.
Mediante Decreto del 17 de septiembre de 1936, el nuevo gobierno crea una
"Escuela para la preparación de Agentes de Seguridad Pública", una de cu-
yas funciones sería la de "cooperar con los tribunales de justicia suminis-
trando pruebas y estableciendo responsabilidades que eviten impunidades y
errores judiciales". Este constituye el germen de la policía judicial venezo-
lana. Es interesante destacar cómo, desde el perfil de la formación académi-
ca de los funcionarios policiales comienza a reconocerse una función de
instrucción y conformación del caso judicial por parte de la policía. El reco-
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Luis Gerardo Gabaldón

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nocimiento de tal función policial no es, por otro lado, una particularidad
venezolana. El desarrollo de funciones de investigación judicial por parte de
la policía no sólo se encuentra extendido y centralizado en cuerpos de ca-
rácter nacional, en América Latina, sino que ha llegado a defenderse como
atribución autónoma y especializada de determinadas policías a fin de evitar
lo que alguno ha denominado "promiscuidad funcional" (Rusconi, 1997:
194).
El 4 de agosto de 1937 se crea el Servicio Nacional de Seguridad me-
diante decreto presidencial. Este Servicio comprendía un cuerpo militar de-
finido como "Guardia Nacional", con cuatro ramas, rural, vial, sanitaria y
urbana, y las Oficinas de Investigación y de Identificación y Extranjería, de
naturaleza civil, con funciones de policía política y judicial. El tránsito de la
larga dictadura a la apertura y flexibilización requería la disposición de un
control policial centralizado, que seguía vinculado, en lo fundamental, al
Ejército. Mediante la Ley del Servicio Nacional de Seguridad, del 30 de ju-
lio de 1938, se amplió y consolidó el Decreto Presidencial de 1937, defi-
niéndose dos ramas policiales: una de ellas, la "Guardia Nacional", bajo la
dirección e instrucciones, en tiempo de paz, del Ministerio de Relaciones
Interiores, aunque organizada y supervisada por el Ministerio de Guerra y
Marina, y la otra, el "Cuerpo de Investigación" bajo control del Ministerio
de Relaciones Interiores. Esta última no era una policía exclusivamente ju-
dicial, pues entre sus funciones se encontraban el "servicio de barrios", des-
tinado a la "vigilancia de determinadas demarcaciones y al conocimiento de
las personas, establecimientos y actividades de aquéllas" y el "servicio so-
cial" para "la vigilancia en los asuntos de carácter social que puedan dege-
nerar en delitos y en las huelgas y demás conflictos sociales" (Venezuela,
1944: 709-720).
La ley de 1938 marca la pauta del desarrollo institucional de la policía
venezolana en lo& próximos 50 años. Este modelo significó el desarrollo de
cuerpos policiales fuertemente centralizados, rígidamente jerarquizados;
con cobertura en todo el territorio nacional y con estilos militarizados de
gestión.
La Guardia Nacional fue rebautizada en 1946 como "Fuerzas Armadas
de Cooperación" y adscrita en forma definitiva, junto al Ejército, la Marina
y la Aviación, al Ministerio de la Defensa en 1950. El Cuerpo de Investiga-
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centralización y difusión en América Latina 139

ción se fue diversificando en "Departamento Criminológico", o policía judi-

cial en sentido estricto, y "Sección Político Social", o policía política, bajo
el común denominador de "Dirección de Seguridad Nacional", que bajo el
gobierno de Pérez Jiménez (1952-1958) tuvo prominente figuración en la
represión política. La orientación de la actividad policial no cambió super-
fil organizativo básico. A la caída de Pérez Jiménez se transformó, al De-
partamento Criminológico en Cuerpo Técnico de Policía Judicial, mediante
Decreto n. 48 del 20 de febrero de 1958, y a la Sección Político Social en
Dirección General de Policía, mediante Decreto n. 51 del 29 de abril de
1959. La represión política en los turbulentos años de consolidación de la
democracia, entre 1960 y 1968, obligó a rebautizar a esta última policía
como Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención, mediante
Decreto n. 15 del19 de marzo de 1969, denominación bajo la que continúa
operando en la actualidad, sin modificar su estructura y funciones. Final-
mente, la presencia de la Guardia Nacional, como deseaba el Presidente Ló-
pez Contreras en 1937, fue determinante en la conformación de los cuerpos
policiales estadales, a nivel de la instrucción de los funcionarios, la forma-
ción de los oficiales y los estilos de comando, al punto que sus primeros y
segundos comandantes, a partir de 1969, treinta y dos años después del De-
creto de creación del Servicio Nacional de Seguridad, han sido, hasta la fe-
cha y con contadas excepciones, oficiales superiores e intermedios de dicha
fuerza militar.
Este modelo centralizado no comienza a cuestionarse sino a partir de
1989, por las razones que más adelante se explican. Para la época de la
muerte de Gómez, y en los años inmediatos siguientes, comienza una cam-
paña para reconstruir la imagen de la policía como un protector del ciudada-
no y no como un balandrón que exhibe su arma públicamente, tal como sos-
tenía Aguilera en 1903. Se requería, además, concientizar a los funcionarios
y a la colectividad sobre la importancia y bondades de esta nueva fuerza po-
licial emergente, de carácter nacional, insistiendo en el profesionalismo, la
calificación y la especialización. En el discurso de clausura del año escolar
de 1940, en la Escuela del Servicio Nacional de Seguridad, su Director, el
Mayor José Briceño Machado exponía lo siguiente:
La Guardia Nacional es el defensor de la sociedad, el escollo
en que se estrellan los vicios, el moralista que con su ejemplo
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140 Cap. Crim. VoL 27, Nº 3 (Diciembre 1999) 129-150

y su autoridad sana el espíritu de sus conciudadanos, la fuer-

za que apoya sus derechos y garantías, el ojo que avizora a
los criminales y maleantes, el luchador por sostener el comer-
cio Ucito... es, en fin, el ciudadano múltiple que ha de estar
dotado de la perspicacia del detective, de la fortaleza del atle-
ta, de la disciplina del soldado y de la actitud arriesgada y ge-
nerosa del boy scout (Briceño Machado, 1940: 102-103).

Pero el desempeño cotidiano de la policía era muy diferente al modelo

ideológico, y pese a los cambios de gobierno y estilo políticos, seguía exhi-
biendo un marcado perfil clientelar a favor de los gobernantes de tumo. En
una reseña poco después de un golpe de estado que derrocó al Presidente
Medina, El Gráfico de Caracas reportó, en su edición del 6 de diciembre de
1947, que en una ciudad del interior del país, con motivo de la campaña
electoral, agentes de la policía del Estado, enviados a Tovar, con el objeto
de contribuir al mantenimiento del orden, entraron a la ciudad exhibiendo
tarjetas blancas (del partido Acción Democrática) y voceando mueras a
Copei (el partido socialcristiano, para el momento en la oposición) (Con-
greso de la República, 1945-1948: 394).
Durante el periodo 1948-1958 no hubo cambios organizativos sustan~
ciales en la policía. El énfasis en la investigación de cuestiones atinentes a
la seguridad del gobierno, sin embargo, reflejaba un desplazamiento del in-
terés policial hacia la actividad política antes que hacia la delincuencia co-
mún. En la Memoria y Cuenta del Ministerio de Relaciones Interiores para
1955, en medio del periodo dictatorial, se lee que, mientras el Departamen-
to Criminológico de la Dirección de Seguridad Nacional, encargado de in-
vestigar la delincuencia común, despachó 14.110 comisiones frente a 3.057
denuncias de delitos contra las personas (4,6 diligeQcias por denuncia) y
56.604 comisiones frente a 19.672 denuncias de delitos contra la propiedaq
(2,9 diligencias por denuncia), la Sección Político Social (o policía política)
despachó 17.425 comisiones frente a 2.371 denuncias (7,3 diligencias por
denuncia) lo que indica una activación para hechos de tipo político entre
37% y 60% superior a la observada para delitos convencionales (Venezuela,
1955: 45-46). Sin embargo, con la caída de la dictadura, en 1958, y la diso~
lución formal de la Dirección de Seguridad Nacional, para ser sustituida por
la Policía Técnica Judicial en febrero de dicho año, no cesaron las acusacio-
nes de represión política ni la aplicación de instrumentos legales aprobados
Policía y control social, 1900-1999: .fragmentación,
centralización y difusión en América Latina 141

bajo dicho régimen; en julio de 1958, el entonces Ministro del Interior des-
mentía continuamente que la policía estuviese dedicada a la represión polí-
tica, a la vez que informaba que a toda persona con ingresos no justificados
se le aplicaría la Ley de Vagos y Maleantes de 1956, sin garantías de defen-
sa judicial (Quevedo, 1963: 319).
Pese a que el modelo policial centralizado persistía desde 1937, a par-
tir de la década de los sesenta se comenzó a enfatizar, a escala gubernamen-
tal, la concentración aún mayor de la policía y el desarrollo, a través de le-
yes y reglamentos, de un marco uniforme para las policías de los estados.
En una intervención ante la Comisión de Política Interior del Congreso Na-
cional, en 1965, el entonces Ministro de Justicia afirmaba la conveniencia
de la creación de un Consejo Nacional de Policía, el cual sería un organis-
mo permanente de coordinación entre los distintos cuerpos policiales, y de
un Código Nacional de Policía donde se establecerían los procedimientos,
"que es una de las grandes fallas de nuestra policía" (Escovar Salom, 1966:
30). En la Memoria y Cuenta del Ministerio de Relaciones Interiores para
1980, se mencionaban como actividades la elaboración de un proyecto mo-
delo de organización de comandancias de policía de los Estados y territorios
federales a fin de establecer una sola organización a nivel nacional, así
como un plan de unificación de equipos policiales, uniformes, grados, régi-
men de ingreso y jubilación y hasta ceremonial, protocolo e himno policial
único (Venezuela, 1980: 58, 73)
Esta tendencia hacia la centralización se ha manifestado, con posterio-
ridad, en la elaboración de variados proyectos de ley nacional tratando de
fundir las fuerzas policiales, incluyendo las de los Estados, que no prospera-
ron, en buena parte debido a la dinámica de la descentralización a nivel mu-
nicipal en la década de los noventa. Cabe destacar, entre dichos proyectos,
el de Ley Orgánica de Policía (1991) que pretendió incorporar a la Guardia
Nacional todas las fuerzas de policía uniformada del país, y el de Ley de
Policía Federal, aprobado por el Congreso en 1993, aunque devuelto por el
Presidente con observaciones y finalmente desechado, que pretendió unifi-
car bajo un comando único las policías civiles y fijar pautas para el desarro-
llo de las policías municipales.
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142 Cap. Crim. VoL 27, N"3 (Diciembre 1999) 129-150

3. EL DESARROLLO DE LAS POLICÍAS MUNICIPALES

EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

El27 de septiembre de 1990 fue creado el Instituto Autónomo de Poli-

cía Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda, dentro del área metro-
politana de Caracas. Esta Ordenanza de la Policía Municipal marca el inicio
del proceso de desarrollo paralelo de policías uniformadas a nivel de muni-
cipios en Venezuela, amparadas en la disposición del art. 30 de la Constitu-
ción Nacional. Existen en la actualidad 67 servicios municipales de policía,
inspirados en este modelo. Sólo en el área metropolitana de Caracas se crea-
ron cuatro servicios municipales más entre 1992 y 1995, representando,
para 1996, el 21% del total de funcionarios policiales uniformados de la
ciudad capital (San Juan, 1997: 42).
La ordenanza municipal matriz de estas policías descentralizadas estat-
bleció algunos principios de orientación ciudadana del servicio policial, sin.
abandonar un esquema rígidamente jerarquizado, con resabios autoritarios y
clientelares. Es así como, frente a disposiciones que pautan la colaboración
policial con las organizaciones vecinales en materia de seguridad y preven-
ción, la prohibición de la figura de "comisionado" y del otorgamiento de
credenciales "ad honorem", así como el establecimiento de una Dirección
de Relaciones con la Comunidad (artículos 19, n. 13, 27 y 39, respectiva-
mente), figuran también el establecimiento de un archivo confidencial de la
policía, la investigación, vigilancia y control de sospechosos y la prestación
de servicios de custodia y seguridad al alcalde y los integrantes del Concejo
Municipal, quienes son designados como "autoridades de policía" (artículo
19, numerales 10, 11 y 14; artículo 4, respectivamente).
El modelo de organización local podría facilitar, al menos en princi-
pio, un mayor control ciudadano de la policía y una mayor orientación de
ésta última en función de necesidades locales (Municipio Sucre, 1992).
Debe destacarse que las ordenanzas de creación de estos cuerpos de policía
municipal enfatizan, por una parte, la colaboración policial con organizació-
nes vecinales en programas conjuntos de seguridad y prevención, y por la
otra, la utilización de medios de contención proporcionales al peligro a ser
evitado o que causen el menor daño posible a la integridad de las personas y
las cosas (arts. 19, n. 13 y 22, Municipio Simón Rodríguez, Estado Anzoá-
Policía y control socíal, 1900-1999: .fragmentación,
centralización y difusión en América Latina 143

tegui, 1992; arts. 20, n. 9 y 14.E, Municipio Lagunillas, Estado Zulia,

1997). Si bien estos dos principios requieren, para su funcionamiento ade-
cuado de la colaboración y participación de la ciudadanía local, el informe
sobre la situación de los derechos humanos en el país, elaborado por el
Programa de Educación Acción en los Derechos Humanos (Provea) para
el periodo 1997 - 1998, destaca que las policías municipales se encuentran
en el segundo lugar en la violación al derecho a la vida, con el 18% de los
casos reportados a nivel nacional. En dicho Informe, la policía del Munici-
pio Sucre de Caracas, pionera de la descentralización policial en el país,
fue señalada como responsable de ejecuciones extrajudiciales con ocasión
de detención de sospechosos, y la policía municipal de Baruta, otra de las
policías de uno de los municipios más afluentes de Caracas, creada en
1992, fue acusada de manifiesta incompetencia en el manejo de una situa-
ción de secuestro que concluyó con la muerte de un rehén a manos de la
policía (Provea, 1998: 35, 37, 40). La respuesta policial inmediata a estas
acusaciones ha sido, usualmente, negar o simular evidencias e incluso inti-
midar a testigos, lo cual permite dudar de un verdadero compromiso poli-
cial con el perfil del servicio público que se defiende desde el punto de
vista ideológico.
A pesar de las dificultades que confronta el desarrollo de una policía
municipal en cuanto a preparación de sus cuadros, dotación tecnológica y
control de gestión, y aun cuando la presencia de una crisis fiscal pueda de-
sacelerar el proceso, ello no implica que sea fácilmente reversible. Ello se
debe a varias razones, dentro de las cuales deben destacarse dos. Por una
parte, el problema de la seguridad personal y la lucha contra la criminalidad
convencional, que figura usualmente entre los primeros tres lugares de
preocupación de la población en los sondeos de opinión, fomenta la tenden-
cia de los alcaldes a ofrecer la policía municipal como una de las respuestas
a las demandas electorales, y a luchar por la descentralización como una op-
ción deseable, justificada e irreversible. Por otra parte, con la promulgación
del nuevo Código Orgánico Procesal Penal, en 1998, se abandonó el mode-
lo de los órganos principales de instrucción penal, que confería el monopo-
lio práctico de la construcción del caso penal a las policías judiciales (Véase
Gabaldón, Monsalve y Boada, 1996) y se instauró el modelo de la policía
de investigaciones, funcionalmente supeditada al Ministerio Público, y den-
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Luis Gerardo Gabaldón

144 Cap. Crim. VoL 27, Nº 3 (Diciembre 1999) 129-150

tro de las cuales figuran, expresamente, las policías municipales, según el

art. 9 numeral13 de la Ley de Policía de Investigaciones de 1998. Esto sig-
nifica que las nuevas policías descentralizadas adquieren, con la reforma le-
gislativa, una nueva justificación y la atribución de funciones de investiga-
ción criminal, expandiendo su ámbito de actuación y contribuyendo a su
perpetuación institucional.
La tendencia hacia el desarrollo de una policía municipal en forma
extensiva es acaso una particularidad venezolana. En otros países de Amé-
rica Latina, con algunas excepciones recientes en Centroamérica, de ca-
rácter fragmentario y no difuso (Carranza, 1997), la descentralización no
pasa, de ordinario, del nivel estadal o provincial. Y aunque pareciera ha-
ber un desplazamiento del control militar de las policías hacia líneas de
comando civil, la centralización, jerarquización y estandarización, con un
ingrediente de sometimiento de las fuerzas policiales a intereses de grupos
económicos o políticos, antes que a intereses generalizados, pareciera ser
una constante (Véase para una breve reseña, Rico, 1997: 177-178). El
clientelismo, como fenómeno cultural, no queda conjurado por la descen-
tralización o municipalización, antes bien, cambia de rostro y hasta podría
acentuarse (para una discusión de los aspectos estructurales y funcionales
del clientelismo en América Latina, y de la discusión específica del des-
plazamiento de relaciones de patronazgo en Bolivia, véase Stuart, 1972;
Heath, 1972). Es cierto que la profesionalización y la ampliación de las
perspectivas del ejercicio de la función policial como carrera podrían ser
enfatizadas en los modelos nuevos y descentralizados, contrarrestando
esas tendencias de patronazgo clientelar. Sin embargo, la modificación del
"modelo de conducción centralizada y vertical" (Elbert, 1998: 179) no pa-
rece ser, por sí misma, la solución a los problemas de autoritarismo, abuso
policial, improvisación y, sobre todo, relaciones con el público de la poli-
cía latinoamericana, como bien ilustra el experimento venezolano de des-
centralización municipal de la última década. Para comprender la posición
de la policía y su futuro próximo como agencia de control social en Amé-
rica Latina es necesario, no solo despegarse de los análisis exclusivamente
normativos sino profundizar en la dinámica socio cultural de la intera(l:-
ción de la policía con la población.
Policía y control social, 1900-1999: .fragmentación,
centralización y difusión en América Latina 145

4. UNA PERSPECTIVA DE INVESTIGACIÓN SOBRE

LA INTERACCIÓN DE LA POLICÍA CON EL PÚBLICO
EN AMÉRICA LATINA

Este programa de profundización en la dinámica cultural de la interac-

ción de la policía con la población requiere de considerable investigación
sobre la policía, en particular de carácter etnográfico, la cual es difícil y es-
casa en América Latina, por dos razones fundamentales. En primer término,
la policía es una organización difícil de penetrar para la investigación, sobre
todo por parte de los académicos, quienes tienden a ser percibidos desde la
policía como intelectuales de laboratorio, críticos a ultranza y desconocedo-
res del manejo cotidiano de la delincuencia; en segundo lugar, investigar
dentro de la policía requiere tiempo y trato con un ambiente laboral que
tiende a ser despreciado como brutal o rústico, por parte de los mismos aca-
démicos. Por ello, la agenda de la investigación sobre la dinámica sociocul-
tural de la policía como agencia de control social formal en América Latina
se encuentra aún abierta y relativamente inexplorada.
Me parece que hay dos aspectos fundamentales dentro de esta agenda
de investigación. El primero de ellos tiene que ver con el rol de las normas
jurídicas en la regulación de la conducta policial, y el segundo con la posi-
ción del ciudadano frente a la policía como agencia de control social.
La investigación disponible tiende a demostrar que, si bien las normas
jurídicas juegan un papel relevante en la estructuración del aparato policial,
su función es relativamente limitada en las pautas cotidianas de comporta-
miento policial. Entrevistas realizadas con funcionarios de la policía metro-
politana de Caracas, entre noviembre de 1997 y febrero de 1998, indican
percepciones de irrelevancia, superfluidad y hasta cinismo frente a las pau-
tas normativas formales, por parte de dichos funcionarios; "en la Escuela
Policial aprendí a tener vista larga, paso corto y mala intención", comenta
un Cabo Segundo con 15 años de servicio, mientras otro, con 8 años de an-
tigüedad menciona que "no puede haber apego a la ley, el gran riesgo es
perder la vida"; un sargento, con 17 años de servicio, comenta que "no hay
reglas para resolver las situaciones, hay que mostrarse agresivo dependien-
do de la situación", y hasta los funcionarios con responsabilidad de coman-
do manifiestan actitudes equivalentes. Así, un sub comisario con 15 años de
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146 Cap. Crlm. VoL 27, N 11 3 (Diciembre 1999) 129-150

servicio indicó que "en procedimientos imprevistos no puede haber apego a

normas, la vida primero y una recomendación importante, caminar con cuida-
do y no herir por la espalda", mientras un comisario con 15 años de servicio
indicó: "en el procedimiento no hay apego a normas, pero la presencia poli-
cial, el hombre con uniforme es de alguna manera equivalente de la ley"
(Monsalve Briceño, 1997-1998, comunicación personal). Nuestra investiga-
ción sobre la policía de Mérida (Venezuela) demostró que los oficiales poli-
ciales utilizan reglas tácticas para el uso de la fuerza, que tienen que ver con
la credibilidad moral del sujeto pasivo o con su poder de reclamo, antes que
con pautas legalmente establecidas (Gabaldón y Birkbeck, 1998: 122-125).
Evaluaciones sobre las policías mexicana y brasileña, por otro lado, han de-
mostrado que sistemas ilegales de tarifas, dentro y fuera de la organización, y
frente a sujetos con escasa posibilidad de reclamar, son prácticas establecidas
e institucionalizadas, al margen de las normas jurídicas que penalizan la co-
rrupción, la concusión y el abuso de autoridad (Schmid, 1996; Mingardíi,
1996). Esta desconfianza hacia las normas seguramente no es exclusiva de
América Latina (para el "código privado" de la policía norteamericana, véase
Chevigny, 1969 y para el cinismo policial en Estados Unidos, Walker, 1992).
Sin embargo, la generalización del fenómeno y la dificultad para definir y
aplicar pautas reglamentarias de conducta policial en el trato con los ciudada-
nos parecen alcanzar, en el contexto latinoamericano, proporciones mucho
mayores que en el ámbito de otros países de Europa y América.
Este considerando nos lleva al segundo aspecto fundamental, arriba
planteado, cual es el de la posición del ciudadano frente a la policía como
agencia de control formal. ¿Cómo explicar, frente a un desarrollo normativo
extenso de la policía, que le ha conferido, independientemente del país y de
la época, amplios poderes de intervención en la resolución de conflictos, la
demanda proporcionalmente menor de los ciudadanos frente a esta instart-
cia, e incluso la oposición a los procedimientos policiales? Pareciera existir
una brecha enorme entre las normas y la praxis ciudadana. La investigación
comparada sugiere que la recurrencia de los ciudadanos a la policía, para la
resolución de variados problemas delictivos o no, es sustancialmente menor
en América Latina que en otros países de Europa y América del Norte (véa-
se, para una breve reseña, Gabaldón, 1993: 200-201). Por otra parte, la poli-
cía en Venezuela frecuentemente se queja de rechazo e incomprensión pbr
Policía y control social, 1900-1999: .fragmentación,
centralización y dljilsión en América Latina 147

parte de la población (Gabaldón y Birkbeck, 1998; Santos Alvins, 1998), queja

que refleja, en muchas oportunidades, el agravio que perciben los funcionarios
policiales por la prepotencia y el desdén de las clases sociales más afluentes,
quienes representan, por otro lado, a las personas más inmunes a los procedi-
mientos policiales (Monsalve Briceño, 1997-1998, comunicación personal).
Esta percepción de rechazo no es exclusiva, por supuesto, del medio venezola-
no (Elbert, 1998: 175), e indica un alejamiento del ciudadano de la policía y
una demanda, proporcionalmente menor, a la observada en otras sociedades.
Este distanciamiento de la policía puede ayudar a explicar el gran po-
tencial de oposición y confrontación, en algunos casos, o de evasión y fata-
lismo frente al desempeño policial, en otros casos, dependiendo de la fuerza
y estatus relativos de los diversos actores sociales. Ambas reacciones cons-
piran contra la operación de la actividad policial como servicio público. Por
consiguiente, el control de la actividad por parte del público, en estas condi-
ciones, es por definición menor que en condiciones de mayor demanda,
aceptación, y reconocimiento de la policía como servicio público.
Me parece que esta particularidad latinoamericana, que rebasa con
creces la discusión de la policía como instrumento de un Estado autoritario
(pues al parecer se encuentra extensamente difusa independientemente del
régimen político imperante) constituye una variable fundamental para en-
tender el comportamiento policial en América Latina y para definir una
agenda de investigación sobre el control social formal por parte de la poli-
cía en nuestro medio. La policía, independientemente del modelo organiza-
tivo y del estilo de gestión, apartando el caso límite de regímenes autorita-
rios extremos, que por cierto no son el caso actual en América Latina, no
podrá ser cabalmente entendida (y, eventualmente, modificada) sin com-
prender la posición del ciudadano frente a la misma. Y este es el lado de la
ecuación que no se ha despejado en América Latina.

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Luis Gerardo Gabaldón

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Luis Gerardo Gabald.ón

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